Exp: 00-007814-0007-CO

Res: 2003-06322

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San

José, a las catorce horas con catorce minutos del tres de julio del dos mil
tres.-

Acciones de inconstitucionalidad acumuladas, promovidas la primera

-tramitada en expediente número 00-007814-0007-CO- por CÉLIMO GUIDO
CRUZ, mayor, divorciado, Diputado, vecino de San Ramón, cédula de
identidad número 6-098-1102, y la segunda –la tramitada en expediente
número 01-011449-0007-CO- por MARCO MACHORE LEVY, mayor, soltero,
administrador, cédula número 7-069-314; ambas contra el Decreto Ejecutivo
número 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y
ocho, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” número 29, de veinticinco
de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, que reforma el articulo 39
del Decreto Ejecutivo numero 19.049-S, de veinte de junio de mil
novecientos ochenta y nueve, denominado “Reglamento sobre manejo de
basuras”. Interviene en la acción Farid Beirute Brenes, mayor, casado,
abogado, vecino de San José, cédula de identidad número 1-394-673, en su
condición de Procurador General de la República, según acuerdo del
Ministerio de Justicia, número 18, de tres de mayo de mil novecientos
ochenta y nueve en el Diario Oficial “La Gaceta” número 92, del quince de
mayo de mil novecientos ochenta y nueve.

Resultando:

1.-

Por escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las trece horas treinta y

dos minutos del diecinueve de septiembre de dos mil (la acción tramitada
en expediente número 00-007814-0007-CO, visible a folios 1 a 11), y a las
once horas veinticuatro minutos del veinte de noviembre del dos mil uno (la
acción tramitada en expediente número 01-011449-0007-CO, visible folios
51 a 54), los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del
Decreto Ejecutivo No. 27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos
noventa y ocho, que reforma el articulo 39 del Decreto Ejecutivo numero
19.049-S, de veinte de junio de mil novecientos ochenta y nueve,
denominado “Reglamento sobre manejo de basuras”, por considerarlo
contrario a lo dispuesto en los artículos 11, 21, 33 y 50 de la Constitución
Política, así como también de instrumentos internacionales de protección y
regulación ambiental, tales como la Carta de Estocolmo, la Carta de la
Naturaleza, el Protocolo de Kyoto, la Cumbre de Río, la Declaración sobre
los Bosques, la Convención sobre la Biodiversidad Biológica y la Convención
sobre el cambio climático; toda vez que pretende excluir a las
municipalidades de la obligación de elaborar estudios de impacto ambiental
previos, cuando se trate de la operación y funcionamiento de “Rellenos
Sanitarios Manuales”, con población de diseño igual o menor a los setenta y
cinco mil habitantes, sujeto a una serie de actividades de control y
fiscalización de la Secretaría Técnica Ambiental, del Ministerio de Ambiente
y Energía y de las municipalidades respectivas; exclusión que es contraria al
principio precautorio que rige la materia ambiental, en virtud del cual se
hace que todos los proyectos que produzcan desechos peligrosos y tóxicos
deben estar sujetos a Estudios de Impacto Ambiental previamente
aprobados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. A mayor
abundamiento en este sentido, la Secretaría Técnica Ambiental consideró
que todos los proyectos de relleno sanitario deben estar sujetos a un
estudio de impacto ambiental (oficio número SG-2337-2001). En este
sentido alegan que a partir de lo dispuesto en el artículo 50 de la
Constitución Política, se deriva, para todas las personas, el derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la legitimación para
denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación
del daño causado, derecho que el Estado tiene la obligación de garantizar,
defender y preservar; y que en desarrollo de esta norma constitucional, el
artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente establece la obligación de
realizar una evaluación de impacto ambiental previa a la aprobación de
cualquier proyecto o actividad humana que altere o destruya los elementos
del ambiente, a cargo de la Secretaría Técnica Ambiental. Asimismo, en el
artículo 68 de la citada ley, se establece la obligación que tienen las
personas, sean físicas o jurídicas, públicas o privadas, de prevenir la
contaminación del suelo. De la normativa citada, es que derivan el principio
de prevención ambiental, reconocido por esta Sala en diversos
pronunciamientos; el cual, afirman, se trata de una garantía de prevención
que sólo es posible cumplirla si se cuenta con estudios de impacto
ambiental, en los que se indique la composición del ecosistema, la mecánica
hídrica bajo el subsuelo, la fragilidad y composición del suelo, el tipo de
labor a realizar y los métodos técnicos y científicos a utilizar, para minimizar
los daños ambientales que puedan producir las actividades y obras a
desarrollar. En este sentido, afirman que el estudio de impacto ambiental
garantiza un verdadero desarrollo sostenido, pues es con estudios (objetivos
y científicos) bien definidos que se puede medir y prevenir el impacto
ambiental que produciría la construcción de un relleno sanitario de cualquier
tipo, toda vez que se constituye en el mecanismo científico-técnico idóneo
para obtener conocimientos futuros con márgenes de error mínimos, lo que
permitiría a los conocedores en la materia, hacer las prevenciones
necesarias para determinar la viabilidad de la construcción del relleno
sanitario y su buen funcionamiento. En este sentido, afirman que la única
forma de prevenir la destrucción y contaminación a largo plazo es por medio
de la técnica y de la ciencia, para ello se ha consolidado jurídicamente el
“Estudio de Impacto Ambiental”, con el cual se pretende detectar lo que es
imposible a simple vista y que produce efectos impredecibles y casi
irreversibles en los ecosistemas. De manera que si el estudio de ambiental
no es preparado con anterioridad a la aprobación y puesta en ejecución de
la actividad en cuestión, no resulta lógico exigirlo “a posteriori", es decir,
una vez empezadas las labores del relleno sanitario, por cuanto en esa
etapa del trabajo, no puede efectivamente evaluarse el impacto de las
obras sobre el ambiente. Asimismo, los accionantes se cuestionan sobre el
tipo de normas sanitarias y ambientales que podrían utilizar las autoridades
para la efectiva supervisión de proyectos y prevención del daño ambiental,
toda vez que en el tipo de obras que se regulan en el Reglamento –rellenos
sanitarios- se hacen movimientos de suelo, de subsuelo, de vegetación y, en
general, variación de los ecosistemas, cuyo impacto ambiental no es
medible a simple vista; motivo por el cual crear una excepción a la
obligación de presentar estudios técnicos previos de impacto ambiental
resulta evidentemente inconstitucional. Por último, consideran que aunque
el Decreto Ejecutivo impugnado pretende darle solución al problema de la
basura, el mecanismo utilizado, además de inadecuado es inconstitucional;
por cuanto la realización de rellenos sanitarios manuales –sin estudio de
impacto ambiental previo- lejos de disminuir el problema de la
contaminación, lo incrementaría, ya que trasladar en tales condiciones la
basura de un lugar a otro, propiciaría el desenlace de epidemias, y
generaría no sólo la contaminación de los mantos acuíferos y de las zonas
de protección, sino que causaría además una variabilidad al ecosistema
natural, sin regulación ni control efectivo algunos. En lo que respecta a la
infracción de potestad reglamentaria, los accionantes manifiestan que está
condicionada al desarrollo de aquellos principios que, de manera general,
dispuso el legislador, sin que pueda ir más allá o contra lo legislado (en este
sentido ver sentencia de la Sala Constitucional número 1130-90); motivo
por el cual el Decreto Ejecutivo impugnado lesiona también lo dispuesto en
el artículo 11 constitucional, toda vez que con la reforma impugnada se
abre un portillo que la ley había cerrado, y se genera un perjuicio colectivo
de difícil medición, el cual se hubiese evitado si se aplican las disposiciones
emanadas de la Asamblea Legislativa y no las del Poder Ejecutivo. Por
último, en lo que respecta a la infracción del principio de igualdad –
contenido en el artículo 33 constitucional-, alegan que se dispone de un
trato desigual, por cuanto se está dando un trato preferencial respecto de la
salud, a las poblaciones que tengan más habitantes de los setenta y cinco
mil, por cuanto, respecto de estas poblaciones sí se exige la realización
previa del estudio de impacto ambiental.

2.-

A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan los accionantes para

promover esta acción de inconstitucionalidad, invocan la defensa de un
interés difuso consistente en el derecho que tienen todas las personas a
disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los
términos previstos en los artículos 50 de la Constitución Política y 75 párrafo
segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo cual les legitima para
defender el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

3.-

Por resolución de las catorce horas treinta y cinco minutos del doce de
octubre del dos mil (visible a folio 21 del expediente), se dio curso a la
acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

4.-

La Procuraduría General de la República rinde su informe visible a folios 23

a 40 del expediente. Respecto de la legitimación, estima que la acción es
admisible, por sustentarse en la existencia de intereses difusos, por tratarse
de la defensa del medio ambiente, al tenor de lo dispuesto en los artículos
50, párrafo segundo, de la Constitución Política y 75 párrafo segundo de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional y la reiterada jurisprudencia sobre la
materia. Agrega que la legitimación para instar la protección del ambiente
ante la Jurisdicción Constitucional debe entenderse de la manera más
amplia posible, permitiéndosele a toda persona –inclusive a menores de
edad- que sea capaz de articular con claridad su pretensión e interés. Sobre
el fondo del asunto planteado -inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo
número 27.443-S, en virtud del cual se reformó el artículo 39 del
Reglamento sobre el Manejo de Basuras (Decreto Ejecutivo número 19.049-
S)-, señala que la norma exige como requisito para la valoración de todo
proyecto para la disposición sanitaria de basuras o desechos sólidos,
adjuntar el estudio de impacto ambiental debidamente aprobado por la
Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA); no obstante, exime de
dicho requisito a las Municipalidades con proyecto de disposición final de
desechos sólidos, mediante la técnica de “Rellenos Sanitarios Manuales”,
con población de diseño, igual o menor a los setenta y cinco mil habitantes,
siempre y cuando su construcción se sujete a determinadas condiciones,
sea a la supervisión de las autoridades sanitarias y del Ministerio de
Ambiente y Energía y el compromiso de respetar las normas sanitarias y
ambientales vigentes. Por ello, la representación de la Procuraduría
comparte los argumentos del accionante, en el sentido de que la norma
impugnada infringe el derecho fundamental de los habitantes a disfrutar de
un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, señala que
esa disposición desmejora la protección que el Estado debe brindar al
ambiente, al autorizar la construcción de rellenos sanitarios manuales sin la
realización previa de estudios de impacto ambiental que permitan
determinar si el sitio donde se pretenden construir ese tipo de obras reúne
las condiciones adecuadas para ello, motivo por el cual resulta
inconstitucional. Indica que los desechos, si no son tratados
adecuadamente, constituyen un serio problema ambiental. El simple hecho
de depositarlos en la tierra no constituye, per se, una solución correcta,
pues se ha comprobado que pueden filtrarse en el subsuelo y afectar las
aguas subterráneas. Por consiguiente, las corporaciones municipales, como
encargadas directas del servicio de recolección, manejo y tratamiento de los
desechos, deben identificar, mediante los estudios pertinentes, cuáles son
los lugares adecuados para su disposición final -en este sentido ver
sentencia de la Sala Constitucional número 4423-93, de las doce horas del
setiembre de septiembre de mil novecientos noventa y tres-. No cabe duda
de que los estudios de impacto ambiental –de constante recomendación en
las declaraciones de organismos internacionales-, constituyen una eficaz
técnica preventiva que permite a los entes públicos encargados de aprobar
proyectos o actividades de cierta envergadura, tener en cuenta, por
anticipado y sobre bases confiables, las perjudiciales repercusiones al
ambiente que podrían producirse. Con dicha herramienta se logra una toma
de decisión más correcta, al poder elegir, entre las opciones posibles, la que
mejor salvaguarde los intereses generales, desde una óptica global
integrada. Por otra parte, una correcta disposición de los desechos sólidos
debe prevenir sus posibles efectos negativos y establecer las medidas
oportunas para mitigarlos. En tal sentido, la construcción de rellenos
sanitarios debe estar precedida de los estudios de impacto ambiental
pertinentes que determinen si el sitio donde se pretenden construir resultan
aptos para tal fin. El desmejorar la protección del ambiente que brindaba la
exigencia de estudios de impacto ambiental para la construcción de rellenos
sanitarios, sin mayor justificación que las limitaciones económicas de las
corporaciones municipales, no es admisible. La falta de recursos
económicos no justifica el irrespeto y violación a derechos fundamentales
(en este sentido ver sentencia de la Sala Constitucional número 726-98, de
las doce horas veintiún minutos del seis de febrero de mil novecientos
noventa y ocho). Añade que el decreto cuestionado es contradictorio, pues
por una lado exime la presentación de estudios de impacto ambiental y
luego señala como condición para ello, que las municipalidades se
comprometan y obliguen a presentar, cuando les sea solicitado por las
autoridades sanitarias y ambientales, en cualquier momento, el estudio de
impacto ambiental respectivo: poca o ninguna utilidad tendría solicitar a
posteriori un estudio de impacto ambiental pues, los daños ocasionados al
ambiente, podrían ser ya irreversibles (ver sentencia de la Sala
Constitucional número 6240-93, de las catorce horas del veintiséis de
noviembre de mil novecientos noventa y tres). El decreto impugnado se
contrapone a las obligaciones asumidas por el Estado en diversos tratados
internacionales y varias disposiciones legales, particularmente a lo
dispuesto en los artículos 17, 60 inciso c) y 68 de la Ley Orgánica del
Ambiente y 262 y 263 de la Ley General de Salud. El artículo 17 de la Ley
Orgánica del Ambiente establece la evaluación de impacto ambiental como
requisito previo indispensable para iniciar actividades que alteren o
destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o
peligrosos, ámbito dentro del cual, indiscutiblemente, entrarían los rellenos
sanitarios. Igualmente, la Agenda XXI, adoptada en Río de Janeiro en mil
novecientos noventa y dos, impone a los Estados la obligación de realizar
una gestión ecológicamente racional de los desechos sólidos, que supere su
eliminación o aprovechamiento por métodos seguros. En conclusión, la
Procuraduría sugiere acoger esta acción y declarar el Decreto Ejecutivo
número 27.443-S, del trece de noviembre de mil novecientos noventa y
ocho, contrario al derecho fundamental de todos los habitantes a disfrutar
de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

5.-

Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de

la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 210, 211 y
212 del Boletín Judicial, de los días dos, tres y cuatro de noviembre de dos
mil (folio 41).

6.-

Mediante resolución de las once horas cuarenta minutos del veintinueve de

noviembre del dos mil, se turnó la acción al Magistrado Solano Carrera; el
cual fue returnado al Magistrado Armijo, según información del sistema
informatizado.

7.-

Por resolución número 2002-03818, de las catorce horas cincuenta y cinco

minutos de veinticuatro de abril del dos mil dos, la Sala Constitucional
acumuló la acción número 01-011449-0007-CO a la que se tramita en
expediente número 00-007814-0007-CO, en virtud de que existe identidad
en cuanto a la normativa impugnada (folios 60 y 61).

8.-

En escritos presentados a las nueve horas cincuenta y siete minutos del

doce de junio del dos mil dos (folio 66), y a las diez horas veintinueve horas
del doce de junio del dos mil dos (folios 71), el accionante Marco Machore
Levy manifiesta que aporta oficio número DAJ-653 emitido por el
Departamento Legal del Ministerio de Ambiente y Energía el cuatro de junio
del dos mil dos, sobre la construcción del nuevo relleno sanitario de Limón
autorizado con fundamento en el decreto ejecutivo aquí impugnado.
Agrega que el Ministerio de Ambiente y Energía afirma que el Decreto
Ejecutivo 27.443-S se emitió sin consulta previa a la Secretaría Técnica
Ambiental y en contravención del mandato expreso de la Constitución
Política, la Ley Orgánica del Ambiente y el artículo 21 del Reglamento sobre
Procedimientos de la Secretaría Técnica Ambiental. La obligación de
presentar estudios de impacto ambiental en proyectos de manejo y
disposición final de desechos sólidos, urbanos, industriales y peligrosos
(rellenos sanitarios, incineradores y otros) siempre ha sido exigida por la
Secretaría Técnica Ambiental. Asimismo, mediante escrito presentado a las
trece horas dieciocho minutos del mismo día (seis de junio del dos mil dos
(folios 77), indica que aporta los oficios números SB/2002/247 y
UA/2002/037 de la Subgerencia del Instituto de Acueductos y Alcantarillados
y de la Unidad Ambiental de esa institución, respectivamente, mediante los
cuales se enfatiza sobre la necesidad de practicar estudios ambientales
previos para la construcción y operación de rellenos sanitarios. En los oficios
citados se manifiesta la preocupación por la apertura del nuevo relleno
sanitario de Limón dentro del área de recarga del acuífero costero de Moín,
en Limón, lo que podría provocar la contaminación de la fuente que
abastece de agua potable a un quince por ciento (15%) del Cantón Central
de Limón. En memorial presentado a las trece horas cuarenta y cuatro
minutos del veintidós de julio del dos mil dos (folios 82 a 84), el accionante
Marco Machore Levy manifiesta que aporta prueba adicional para la
resolución del asunto. Afirma que ante la Sala Constitucional se
interpusieron dos recursos de amparo (tramitados en expedientes número
02-002350-0007-CO y 02-003743-0007-CO) contra la apertura de un relleno
sanitario en Limón, ambas declaradas con lugar mediante sentencias
números 2002-5977, del catorce de junio del dos mil dos, y 2002-6782, del
nueve de julio siguiente, con la orden de que se realicen los estudios de
impacto ambiental previos correspondientes. Asimismo, aporta copia del
oficio GER-173-2002, del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de
Limón, del once de junio de dos mil dos, con el que se demuestra que el
nuevo “relleno sanitario” se ha construido sin permiso de construcción de
obras por parte del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de
Limón, y en el que se recomienda cumplir el estudio de impacto ambiental
previo al funcionamiento, que deberá otorgar la Secretaría Técnica
Ambiental. Además presenta copia del oficio GER-139-2002, del veintisiete
de mayo del dos mil dos del Departamento de Ingeniería de la Municipal de
Limón dirigido a la Alcaldesa Municipal, en la que indica que el nuevo relleno
sanitario se encuentra ubicado dentro de la zona de protección y prohibición
declarada por el AyA, lo que constituye un grave peligro para la salud
pública, y una muestra evidente de la displicencia con que se ha tratado el
tema de la protección al ambiente por parte de la Municipalidad de Limón y
las autoridades del Ministerio de Salud, en abierta violación del principio
precautorio y del "in dubio pro natura". Presenta copia del gráfico realizado
por la Dirección de Estudios y Proyectos del Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados referente a la unidad hidrogeológica y zona de
recarga fuentes de Moín, bajo el título “Prohibiciones en Zona de Protección
de Agua de Moín”. Este gráfico fue publicado en mil novecientos ochenta,
por acuerdo firme de la Junta Directiva del AyA número 80-121, adoptado en
la sesión ordinaria del catorce de abril de mil novecientos ochenta. También
adjunta copia del documento suscrito por el Doctor Darner Mora Alvarado,
Director del Laboratorio Nacional de Aguas del AyA, de quince de julio del
dos mil dos, en el cual se exponen los análisis químicos de las fuentes de
agua de Moín, los que demuestran el alto grado de contaminación con
materia fecal, similar a lo ocurrido en el Puente de Mulas. Por último, aporta
copia del oficio CA-2001-390, del trece de noviembre del dos mil uno, de la
Oficina del Contralor Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía,
dirigida al entonces Ministro de Salud, sobre los riesgos de contaminación
del acuífero de Moín. Añade que, a pesar de que ya había sido interpuesta la
acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, y que habían sido publicados
los edictos correspondientes, en los que se indica que se deben abstener de
la aplicación del decreto ejecutivo impugnado, las autoridades del Ministerio
de Salud otorgaron a la Municipalidad respectiva los permisos para la
construcción del relleno sanitario de Moín, en aplicación del decreto
impugnado. Asimismo, por escrito presentado a las diez horas cincuenta y
tres minutos del dieciséis de agosto del dos mil dos (folios 98 y 99), el
accionante Marco Machore Levy manifiesta que aporta copia del oficio
número DM-081-2001, del dieciséis de enero del dos mil uno emitido por el
despacho de la Ministra del Ambiente y Energía dirigido al Ministro de Salud,
mediante el cual externa su preocupación por la situación que se presenta
en Costa Rica con la operación de los rellenos sanitarios y con las
modificaciones del Decreto Ejecutivo número 27443-S, sobre la reducción
de requisitos para la realización de proyectos manuales, en abierta violación
de los derechos constitucionales. Por último, mediante escrito interpuesto a
las siete horas cincuenta y cinco minutos del veintidós de octubre del dos
mil dos (folios 101 a 103) indica que aporta oficio número ASUB-683-2002,
de diecisiete de octubre del dos mil dos, emitido por el Servicio Nacional de
Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, en el cual se indica claramente
que el vertedero operado por la empresa Labor Cofinco Sociedad Anónima,
en Bartolo de Sandoval de Limón, se localiza un manto acuífero de
importancia para la población de Limón. Este hecho, por sí mismo, es
suficientemente fuerte y contundente como para que se tenga por cierto
que las operaciones del vertedero afectan en forma sensible y grave a la
población, y constituye una grave amenaza para la salud pública y el
ambiente. Manifiesta que aporta copa del oficio RHA-PAH-134-02, del
diecisiete de octubre del dos mil dos de la Unidad de Protección al Ambiente
Humano del Ministerio de Salud, de la Región Huetar Atlántica del Ministerio
de Salud, en la que se demuestra que el supuesto “relleno sanitario” de la
empresa Labor Cofinco de Costa Rica Sociedad Anónima incumple la
normativa ambiental y da la impresión de un botadero a cielo abierto.
Presenta además copia del oficio CA-2002-264, del veintitrés de septiembre
del dos mil dos del Contralor Ambiental Ingeniero Guillermo Porras
Sandoval, en el que se destacan las graves condiciones ambientales en las
que opera ese vertedero. Aporta también copia del oficio número ASUB-
1106-2001, del veintinueve de noviembre del dos mil uno, emitido por el
Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Área de
Aguas Subterráneas, en el cual se consigna lo siguiente: “Riesgo de
contaminación: Para ambos acuíferos, el riesgo de contaminación
comprende la amenaza que en este caso específico serían los lixiviados que
se generan como subproducto de la descomposición de los residuos sólidos
que podrían eventualmente llegar a tener contacto tanto con aguas
subterráneas como superficiales. El otro aspecto es la vulnerabilidad del
acuífero, que en este caso es muy alto tanto en el acuífero La Bomba como
en el de Moín, en el primer caso se trata de terrazas aluvionales muy
porosas y permeables con un nivel estático muy somero, con recarga
directa por infiltración y con un aporte significativo de la zona montañosa
por medio de infiltración y escorrentía superficial que aporta a su vez aguas
al río Banano, el cual en época de invierno recarga al acuífero. Para el
acuífero de Moín la situación es más crítica, ya que se trata de calizas
cavernosas sumamente fracturadas, con colinas (cavernas superficiales por
disolución) por donde existe comunicación directa con el agua
subterránea”.

9.-

Se prescinde de la realización de la audiencia oral y pública prevista en los

artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con fundamento
en lo dispuesto en el artículo 9, párrafo segundo de la misma ley, por
considerarse que existen suficientes elementos de juicio para resolver esta
acción.

10.-

En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

A.-

CUESTIONES DE TRÁMITE Y ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.

I.-

DEL OBJETO DE LA ACCIÓN. Se impugna el Decreto Ejecutivo número

27.443-S, de trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho,
publicado en el Diario Oficial “La Gaceta”, número 229, de veinticinco de
noviembre de siguiente, por estimarlo contrario a lo dispuesto en los
artículos 11, 33, 21 y 50 de la Constitución Política, así como también de
instrumentos internacionales de protección y regulación ambiental, tales
como la Carta de Estocolmo, la Carta de la Naturaleza, el Protocolo de
Kyoto, la Cumbre de Río, la Declaración sobre los Bosques, la Convención
sobre la Biodiversidad Biológica y la Convención sobre el cambio climático,
toda vez que pretende excluir a las municipalidades de la obligación de
elaborar estudios de impacto ambiental previos, cuando se trate de la
operación y funcionamiento de rellenos sanitarios manuales, con población
de diseño igual o menor a los setenta y cinco mil habitantes, sujeto a una
serie de actividades de control y fiscalización de la Secretaría Técnica
Ambiental, del Ministerio de Ambiente y Energía y de las municipalidades
respectivas; exclusión que estiman violatoria del principio precautorio que
rige la materia ambiental, en virtud del cual todos los proyectos que
produzcan desechos peligrosos y tóxicos deben estar sujetos a Estudios de
Impacto Ambiental previamente aprobados por la Secretaría Técnica
Nacional Ambiental. En este sentido, alegan que a partir de lo dispuesto en
el artículo 50 de la Constitución Política, se deriva, para todas las personas,
el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la
legitimación para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para
reclamar la reparación del daño causado, derecho que el Estado tiene la
obligación de garantizar, defender y preservar; y que en desarrollo de esta
norma constitucional, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente
establece la obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental
previa a la aprobación de cualquier proyecto o actividad humana que altere
o destruya los elementos del ambiente, a cargo de la Secretaría Técnica
Ambiental. Asimismo, en el artículo 68 de la citada ley, se establece la
obligación que tienen las personas -sean físicas o jurídicas, públicas o
privadas-, de prevenir la contaminación del suelo. De la normativa citada, se
derivan el principio de prevención ambiental, reconocido por esta Sala en
diversos pronunciamientos; el cual afirman, se trata de una garantía de
prevención que sólo es posible cumplirla si se cuenta con los estudios de
impacto ambiental, en los cuales se indique la composición del ecosistema,
la mecánica hídrica bajo el subsuelo, la fragilidad y composición del suelo, el
tipo de labor a realizar y los métodos técnicos y científicos a utilizar, para
minimizar los daños ambientales que puedan ser objeto de las actividades y
de las obras a desarrollar. En este sentido, afirman que el estudio de
impacto ambiental garantiza un verdadero desarrollo sostenido, pues con
estudios (objetivos y científicos) bien definidos es que se puede medir y
prevenir cualquier impacto ambiental que produciría la construcción de un
relleno sanitario de cualquier tipo; toda vez que se constituye en el
mecanismo científico-técnico idóneo para obtener conocimientos futuros
con márgenes de error mínimos, lo que permitiría a los conocedores en la
materia, hacer las prevenciones necesarias para determinar la viabilidad de
la construcción del relleno sanitario y el buen funcionamiento del mismo. En
este sentido, afirman que la única forma de prevenir la destrucción y
contaminación a largo plazo es por medio de la técnica y de la ciencia, para
ello se ha consolidado jurídicamente el “Estudio de Impacto Ambiental”, con
el cual se pretende detectar lo que es imposible a simple vista y que
produce efectos impredecibles y casi irreversibles en los ecosistemas.
Reclaman, que si el estudio de impacto ambiental no es preparado con
anterioridad a la aprobación y puesta en ejecución de la actividad en
cuestión, no resulta lógico exigirlo “a posteriori", es decir, una vez
empezadas las labores del relleno sanitario, por cuanto a esa etapa del
trabajo, no puede efectivamente evaluarse el impacto de las obras sobre el
ambiente. Asimismo, los accionantes se cuestionan sobre el tipo de normas
sanitarias y ambientales que podrían las autoridades utilizar para la efectiva
supervisión de los proyectos y la prevención del daño ambiental; toda vez
que en el tipo de obras que se regulan en el Reglamento –rellenos
sanitarios- se hacen movimientos de suelo, de subsuelo, de vegetación y, en
general, variación de los ecosistemas, cuyo impacto ambiental no es
medible a simple vista; motivo por el cual crear una excepción a la
obligación de presentar estudios técnicos previos de impacto ambiental
resulta evidentemente inconstitucional. Por último, consideran que aunque
el Decreto Ejecutivo impugnado pretende dar solución al problema de la
basura, el mecanismo utilizado, además de inadecuado es inconstitucional;
por cuanto la realización de rellenos sanitarios manuales –sin estudio de
impacto ambiental previo- lejos de disminuir el problema de la
contaminación, lo incrementaría, ya que trasladar en tales condiciones la
basura de un lugar a otro, propiciaría los medios adecuados para el
desenlace de epidemias, y generaría no sólo la contaminación de los
mantos acuíferos y de las zonas de protección, sino que causaría además
una variabilidad al ecosistema natural, sin regulación alguna ni control
efectivo alguno. En lo que respecta a la infracción de potestad
reglamentaria, los accionantes manifiestan que está condicionada al
desarrollo de aquellos principios que, de manera general, dispuso el
legislador, sin que pueda ir más allá o contra lo legislado (en este sentido
ver sentencia de la Sala Constitucional número 1130-90); motivo por el cual
el Decreto Ejecutivo impugnado lesiona también lo dispuesto en el artículo
11 ibídem; toda vez que con la reforma impugnada se abre un portillo que la
ley había cerrado, y se genera un perjuicio colectivo de difícil medición, el
cual se hubiese evitado si se aplican las disposiciones emanadas de la
Asamblea Legislativa y no las del Poder Ejecutivo. Por último, en lo que
respecta a la infracción del principio de igualdad –contenido en el artículo
33 constitucional-, alegan que se dispone de un trato desigual, por cuanto
se está dando un trato preferencial respecto de la salud, a las poblaciones
que tengan más habitantes de los setenta y cinco mil, por cuanto, respecto
de estas poblaciones sí se exige la realización previa del estudio de impacto
ambiental.

II.-

ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. La

representación de la Procuraduría General de la República comparte el
criterio esgrimido por los accionantes en sus respectivos escritos de
interposición de sus acciones. De esta suerte, considera debidamente
legitimados a los gestionantes para accionar en forma directa, al tenor de lo
dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, por tratarse de la defensa de un interés difuso, como lo es la
defensa y tutela del medio ambiente, el cual ha sido calificado por la
jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental de tutela tanto
colectiva como individual. En cuanto al fondo del asunto, solicita acoger la
acción de manera que se declare la inconstitucionalidad del Decreto
Ejecutivo número 27443-S, al estimar que éste exime a la Administración
Pública de la presentación de Estudios de Impacto Ambiental previos a la
construcción y operación de rellenos sanitarios manuales con población de
diseño igual o menor a las setenta y cinco mil habitantes, lo que lesiona el
principio precautorio, el principio in dubio pro natura y, en general, el
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En este sentido,
estima que desmejorar la protección del ambiente, que brindaba la
exigencia de estudios de impacto ambiental para la construcción de rellenos
sanitarios, sin mayor justificación que las limitaciones económicas de las
corporaciones municipales no es admisible, pues la falta de recursos
económicos no es posible de alegar cuando se trata de la tutela efectiva de
derechos y libertades fundamentales. Por último estima que el Decreto
Ejecutivo cuestionado se contrapone a las obligaciones asumidas por el
Estado en la Constitución Política, diversos tratados internacionales y varias
disposiciones legales, particularmente lo dispuesto en los artículos 17, 60
inciso c), 68 de la Ley Orgánica del Ambiente, así como en los artículos 262
y 263 de la Ley General de Salud; por cuanto en ello se establece la
evaluación de impacto ambiental como requisito previo
indispensable para iniciar actividades que alteren o destruyan
elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o
peligrosos, ámbito dentro del cual, indiscutiblemente, entrarían los
rellenos sanitarios.
III.-

DEL RECONOCIMIENTO DEL INTERÉS DIFUSO EN LA DEFENSA DEL

MEDIO AMBIENTE. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional
establece los presupuestos de admisibilidad para las acciones de
inconstitucionalidad. De esta suerte, en el párrafo primero se exige la
existencia de un asunto previo, en sede jurisdiccional (admitiéndose,
inclusive los recursos de amparo o de hábeas corpus) o administrativa (en el
procedimiento de agotamiento de la vía), en que se invoque la
inconstitucionalidad de la norma, como medio razonable de amparar el
derecho o interés considerado lesionado. Se conceptúa así, la regla general
de la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las
posibilidades de acudir en forma directa a la Sala, y que se encuentran
regulados en el párrafo segundo en aquellos supuestos en que

" [...] por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se
trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en
su conjunto";

y en el párrafo tercero de la misma norma, que prevé la situación de que la

gestión sea promovida por determinados funcionarios (el Procurador
General de la República, el Contralor General de la República, el Defensor
de los Habitantes y el Fiscal General). Al tenor de lo anterior, y por
interpretación jurisprudencial, es que en razón del objeto de impugnación y
de la materia de que se trata, en este caso del derecho fundamental a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la Sala ha dado cabida a la
legitimación directa para acudir a esta jurisdicción, toda vez que se sustenta
propiamente en la condición de la persona humana, al estimarse que la
lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el
individuo en particular, bajo las siguientes consideraciones:

" [...] el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y

ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del
concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda
persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de
propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las
reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a
lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el
cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple
interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada
categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos
ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el
interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se
transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos
de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero «derecho
reaccional», que, como su nombre lo indica, lo que hace es
apoderar a su titular para «reaccionar» frente a la violación
originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la
vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad
constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los
actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción
de inconstitucionalidad, contra todas las normas o contra los actos
no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones,
categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve
especialmente importante, porque al tratarse de conservar el
medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se
produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los
actos necesarios para protegerlos. La Jurisdicción Constitucional,
como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la
supremacía del Derecho de la Constitución es, además de supremo,
de orden público esencial, y ello implica, en general, que una
legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria
para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de
Derecho de fiscalizar y, en su caso, restablecer su propia
juridicidad." (Sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta
de julio de mil novecientos noventa y tres).

Es así como través del concepto de intereses difusos, cuyo contenido ha ido
siendo delineado paulatinamente por la jurisprudencia constitucional, y que
podría ser resumida en los términos empleados en la sentencia número
3705-93 (supra citada)

" [...] Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil
identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala-
los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se
confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos
que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas
determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de
los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad
en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez,
diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que
comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial,
más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de
intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas
circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses
difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos
-por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser
reclamados en tal carácter" ;

que se le ha dado cabida a la protección ambiental; es decir, bajo la

consideración de que constituye un interés individual y al mismo tiempo
colectivo, toda vez que se la efectiva tutela de este derecho tiene
repercusiones no sólo para las personas, individualmente consideradas, sino
también a la colectividad en general, sea, a nivel local, regional, nacional, e
inclusive internacional. En este sentido, recientemente, en sentencia
número 2001-08239, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de
agosto del dos mil uno, la Sala hizo nuevas consideraciones al respecto, a
fin de concretar más su contenido y definición de este concepto:

"En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad

pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero
unidas a partir de una determinada necesidad social, una
característica física, su origen étnico, una determinada orientación
personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El
interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso)
entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro,
la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar
amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida
necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal."

De suerte que a través de las diversas resoluciones de esta Sala se ha

reconocido la existencia de un interés difuso en los reclamos contra la
violación del medio ambiente, precisamente al tenor de lo dispuesto en el
artículo 50 de la Constitución Política, a partir de las cuales ha elaborado
una teoría de legitimación directa en estos casos:

"Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el

calificativo de «difusos», tales como el medio ambiente, el patrimonio
cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del
gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos
precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera
tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se
refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad
nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no
afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de
un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio
natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la
defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en
el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de
Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la
enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple
descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse
a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna
manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos
difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo
anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de
Derecho, y de su correlativo «Estado de derechos», que –como en el caso
del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser
expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma
condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional habla de intereses «que atañen a la colectividad en su
conjunto», se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas
anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos
detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.
No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala
Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que
todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a
toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido
ensayar cualquier intento de enumeración taxativa" (sentencia número
2001-08239, supra citada).

Por su parte, recientemente y en igual sentido, en sentencia número 2002-

01220, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del
año en curso, se indicó que el derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado se ha conceptualizado como un derecho de
"tercera generación", que es derecho y deber de cada uno de los
habitantes, y que como tal, sus valores gozan de una protección privilegiada
mediante la cual cualquier persona puede reclamar su protección,
precisamente basada en la autorización que al respecto confiere el artículo
75 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de manera que
puede interponer directamente la acción de inconstitucionalidad, razón por
la que, en los casos en que ni el interesado ni la resolución de curso de la
acción se indique esa especial legitimación, la acción interpuesta es
admisible, en el tanto se convierte en un medio de protección de ese tipo de
intereses cuando lo reclamado sea la protección del medio ambiente y los
recursos naturales.

IV.-

DE LA LEGITIMACIÓN DE LOS ACCIONANTES EN EL CASO CONCRETO.

A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta
acción de inconstitucionalidad, los accionantes se sustentan en lo dispuesto
por el artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce una legitimación
genérica para denunciar tanto las infracciones a la conservación del
ambiente, como el derecho a reclamar la reparación del daño causado.
Efectivamente, al tenor de las consideraciones dadas, y constatándose que
en la gestión en estudio se cuestiona la vulneración del medio ambiente,
por haberse aprobado un Decreto Ejecutivo que exime a la Administración –
en este caso, a las municipalidades- de la realización de Estudios de
Impacto Ambiental previos a la construcción y operación de rellenos
sanitarios manuales, con población de diseño igual o menor a los setenta y
cinco mil habitantes, es claro que debe admitirse para su estudio por el
fondo, por estimarse debidamente legitimada, precisamente por estimarse
que se está en el supuesto de la existencia de un verdadero "interés difuso
o que atañe a la colectividad en su conjunto", dispuesto en el párrafo
segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

V.-

DE LA PROCEDENCIA DE LA IMPUGNACIÓN. Se impugna el artículo 39

del Reglamento sobre el manejo de basuras, Decreto Ejecutivo numero
19.049-S, de veinte de junio de mil novecientos ochenta y nueve,
denominado “Reglamento sobre manejo de basuras”, según modificación
dada por Decreto Ejecutivo número 27.443-S, de trece de noviembre de mil
novecientos noventa y ocho, por exceptuar del estudio de impacto
ambiental para autorizar el funcionamiento de rellenos sanitarios manuales
con población de diseño igual o inferior a setenta y cinco mil habitantes, que
en efecto dispone:

“ EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y EL MINISTRO DE SALUD ...

Considerando:

I.-

Que mediante Decreto Ejecutivo No. 19049-S de 20 de junio de 1989, el

Poder Ejecutivo emitió el Reglamento sobre el Manejo de Basuras.

II.-

Que la adecuada disposición final de desechos sólidos en el país es un

serio problema que atenta severamente contra la salud pública, la vida y un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
III.-

Que las Corporaciones Municipales que dan servicio de recolección y

disposición final de desechos sólidos de ciudades intermedias y rurales,
poseen limitaciones económicas que les imposibilitan la elaboración de
Estudios de Impacto Ambiental, encareciendo los costos de funcionamiento
de un Relleno Sanitario.

IV.-

Que se ha demostrado que los rellenos sanitarios manuales constituyen

una alternativa técnica y económica viable para el manejo de los desechos
sólidos en comunidades donde se presta el servicio a poblaciones inferiores
a los 75.000 habitantes.

V.-

Que es urgente la ejecución de proyectos de rellenos sanitarios en todo el

país, por lo que se hace necesario y oportuno reformar el Reglamento sobre
Manejo de Basuras. Por tanto,

Artículo 1.-

Refórmese el artículo 39 del Decreto Ejecutivo No. 19040-S de 20 de junio

de 1989 «Reglamento sobre Manejo de Basuras» para que en lo sucesivo se
lea así:

Artículo 39.-

Todo proyecto para disposición sanitaria de basuras o desechos sólidos en

el servicio ordinario, deberá presentarse al Ministerio de Salud, adjuntando
un estudio de impacto ambiental para su valoración, debidamente aprobado
por la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA) del Ministerio del
Ambiente y Energía.

Los proyectos de disposición final de desechos sólidos, mediante la

técnica de Rellenos Sanitarios Manuales, con población de diseño
igual o menor a los 75.000 habitantes, están exentos de la
presentación del Estudio de Impacto Ambiental a que se refiere el
párrafo anterior , siempre y cuando se cumplan las siguientes
condiciones:

1. Que durante todo el proceso constructivo del relleno sanitario, tanto las
autoridades sanitarias como de la Secretaría Técnica del Ambiente o del
Ministerio del Ambiente y Energía, realicen visitas semanales, con el
objetivo de supervisar que en el proceso de construcción se cumplan las
normas sanitarias y ambientales respectivas.

2. Que las autoridades municipales responsables y encargadas del proceso

constructivo y de la operación del relleno sanitario, se comprometan y se
obliguen a cumplir con las normas sanitarias y ambientales vigentes, así
como, con todas las directrices tanto emanadas de las autoridades
ambientales como del Ministerio del Ambiente y Energía.
3. Que las autoridades municipales respectivas, se comprometan y obliguen
a presentar, cuando les sea solicitado por las autoridades sanitarias, y en
cualquier momento, el estudio de impacto ambiental respectivo”

Se hace la advertencia de que esta disposición fue derogada expresamente

mediante Decreto Ejecutivo número 30.836-S, de tres de octubre del dos mil
dos, derogatoria que es efectiva (vigente) a partir de la fecha de su
publicación, sea el pasado veinticinco de noviembre (del dos mil dos); sin
embargo, la acción es admisible, toda vez que la misma surtió efectos
jurídicos durante su vigencia, sea del veinticinco de noviembre de mil
novecientos noventa y ocho al veinticinco de noviembre del dos mil dos.

VI.-

DEL INCUMPLIMIENTO ACUSADO. El accionante Marco Machore Levy

realiza una serie de gestiones en el ínterin de la tramitación de esta acción,
todas ellas tendentes a suministrar información, así como oficios y
circulares de diversas dependencias de la Administración (del AYA,
Municipalidad de Limón y de la Secretaría Técnica Ambiental) que
demuestran el grave problema ambiental que se produce con la falta de
previsión y estudios técnicos-ambientales con el funcionamiento de rellenos
sanitarios, cuya labor se autoriza sin siquiera contar con estudios de
impacto ambientales, todo lo anterior, al tenor de lo dispuesto en la norma
impugnada. Precisamente en el memorial presentado a la Secretaría de este
Despacho a las trece horas cuarenta y cuatro minutos del veintidós de julio
último (visible a folios 82 a 97), alega que las autoridades del Ministerio de
Salud han seguido aplicando la disposición impugnada, no obstante que la
Sala había publicado los edictos a que se refiere el párrafo segundo del
artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional –números 210, 211 y
212, de los días dos, tres y cuatro de noviembre del dos mil- en el Boletín
Judicial la resolución por la que se le dio curso a esta acción, en la cual se
ordenó –con efectos erga omnes- que se debía abstener de dar curso a
cualquier gestión relacionada con la aplicación de la disposición impugnada,
hasta tanto no se dictara la resolución final en la acción de
inconstitucionalidad tramitada en expediente número 00-007814-0007-CO.
Estima esta Sala que la gestión es improcedente, toda vez que el
incumplimiento alegado se circunscribe a autorizaciones concretas que han
realizado el Ministerio de Salud y la municipalidad de Limón, y
definitivamente resueltas por este Tribunal mediante sentencias número
5977-2002, de las once horas veintitrés minutos del catorce de junio y
número 6782-2002, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de
julio, ambas del dos mil dos. Por ese motivo, es que lo procedente es
desglosar dicho escrito para que se agregue a los recursos de amparo en
cuestión, que se tramitan en expedientes número 02-002350-0007-CO y
número 02-003743-0007-CO, y sea allí donde se resuelva el incumplimiento
planteado.

VII.-

METODOLOGÍA DE ANÁLISIS DE LA ACCIÓN. Para facilitar el estudio de

la normativa impugnada, se divide la sentencia en dos secciones. En la
primera de ellas, se dan las bases doctrinarias y jurisprudenciales en torno a
los problemas de fondo planteados; de manera que se hace una referencia a
la jurisprudencia constitucional en lo que respecta a la definición del
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en lo que se
refiere a al contenido de este derecho y los principios constitucionales que
integran la materia ambiental. En la segunda, se analiza la
inconstitucionalidad de la norma impugnada, al implicar una excepción de la
aplicación de varios principios constitucionales en materia ambiental: la
efectiva tutela del ambiente a cargo del Estado; la responsabilidad de las
municipalidades en la tutela del medio ambiente; y por supuesto, el
principio precautorio; según se analizará en detalle a continuación.

B.-

ANTECEDENTES DOCTRINARIOS Y JURISPRUDENCIALES EN TORNO

AL TEMA DE FONDO PLANTEADO.

VIII.-

DEL DERECHO FUNDAMENTAL A UN AMBIENTE SANO Y

ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y
DESARROLLO JURISPRUDENCIAL DE ESTE DERECHO. Previa a la
reforma del artículo 50 de la Constitución Política, la jurisprudencia de este
Tribunal reconoció la protección y preservación del medio ambiente como
un derecho fundamental (sentencia número 2233-93), al derivarlo de lo
dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia
constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de
las bellezas naturales), todos de la Constitución Política, con fundamento en
las siguientes consideraciones:

" V.)- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que
nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como
bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos
de vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una
sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución
Política señala: «La vida humana es inviolable.» Es de este principio
constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud,
al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra
indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado
de proteger de la vida humana.

Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo

depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el
paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su
preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el
artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice: «Entre los fines
culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar
y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la
iniciativa privada para el progreso científico y artístico». Proteger la
naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni
transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a
apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco" (sentencia número 3705-
93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y
tres).

" XIII.-
El término «bellezas naturales» era el empleado al momento de
promulgarse la Constitución (7 de noviembre de 1949) que hoy se ha
desarrollado como una especialidad del derecho: el derecho ambiental que
reconoce la necesidad de preservar el entorno no como un fin cultural
únicamente, sino como una necesidad vital de todo ser humano. En este
sentido, el concepto de derecho al ambiente sano, supera los intereses
recreativos o culturales que también son aspectos importantes de la vida en
sociedad, sino que además constituye un requisito capital para la vida
misma. [...]

[...]

De manera que es claro que ya no existe duda sobre la protección

constitucional del derecho a la salud jalonado del derecho a la vida y por allí
de un derecho al ambiente sano. A manera de ejemplo podemos citar las
sentencias 1580-90; 1833-91, 2362-91; 2728-91; 2233-93; 4894-93; que
han reconocido el derecho a la salud y a un ambiente sano, como un
derecho individual constitucionalmente protegido" (sentencia número 6240-
93, de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos
noventa y tres).

"La norma 69, la Carta Política habla de la «explotación racional de la

tierra» lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son
cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así
como la explotación racional de los recursos que se han indicado"
(sentencia número 2233-93).

"Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el «recurso
forestal», término que significa «la protección y preservación de la
integridad del medio ambiente natural» [...] que existe en la zona declarada
como parque nacional y que es reconocido tanto por la legislación
internacional, por las leyes dictadas al efecto, por las leyes dictadas al
efecto, como por las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la
Constitución es que habla de «explotación racional de la tierra»,
constituyéndose en un principio fundamental de su protección" (sentencia
número 5399-93).

Del artículo 69 de la Constitución Política es que se ha derivado el principio

de explotación racional de la tierra, de donde se impone, tanto a los
particulares como al Estado en su acepción más amplia, la obligación de
proteger y preservar los recursos naturales renovables:

" II. La protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a
todos por igual: a las instituciones públicas, haciendo respetar la legislación
vigente y promoviendo esfuerzos que prevengan o eliminen peligros para el
medio ambiente; a los particulares, acatando aquellas disposiciones y
colaborando en la defensa del suelo, el aire y el agua, pues todo cambio
nocivo resultante de un acto humano en la composición, contenido o calidad
de éstos resultará también perjudicial para la calidad de vida del humano"
(sentencia número 4480-94, de las diez horas cuarenta y un minutos del
diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).

El artículo 50 de la Constitución Política fue reformado mediante Ley

número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro,
precisamente con el objetivo de hacer una expresa declaratoria de la
obligación del Estado de proteger el ambiente y otorgar a los ciudadanos
plena acción para defenderlo, dando así contenido expreso en la Carta
Fundamental al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, que en su desarrollo jurisprudencial, esta Sala había reconocido
como derivado de los artículos 21, 69 y 89 constitucionales:

" [...], esta Sala ha establecido que el derecho a un ambiente sano y

ecológicamente equilibrado es un derecho fundamental, como tal ya
consagrado y garantizado por el Derecho de la Constitución, [motivo por el
que] no considera inútil ni, mucho menos, objetable que se reconozca de
manera expresa y claramente individualizado, [...]" (sentencia número
1394-94, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil
novecientos noventa y cuatro).

" II.-

Se tiene entonces que la posición asumida por este Tribunal al respecto, se

ve confirmada en la actualidad por la reforma constitucional de cita,
reforma esta que no es sino reflejo de la concepción de que el hombre si
bien tiene derecho a hacer uso del medio ambiente, tiene también la
obligación de protegerlo y preservarlo para el disfrute de generaciones
futuras" (sentencia número 5668-94, de las dieciocho horas del veintiocho
de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro).

Es así como a partid de la reforma del artículo 50 de la constitucional, que

toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado. Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en
el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de
Derecho, de forma que la Constitución Política enfatiza que la protección del
medio ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la
calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los
Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y
obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente
sano. De igual forma que el principio del Estado Social de Derecho es de
aplicación inmediata, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado también lo es, de manera que se manifiesta en la doble
vertiente de derecho subjetivo de las personas y configuración como meta o
fin de la acción de los poderes públicos en general. La incidencia que tiene
el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la
actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser en que por
definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos
sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado
en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la
actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la
colectividad. Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia
constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los
elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los
recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad
biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma
el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación,
energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante
resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral,
estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también
aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de
divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola:

"Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la

naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de
protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la
protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los
recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental,
para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el
conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" (sentencia número
5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de
octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número
3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y
siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve).

IX.-

PARÁMETROS CONSTITUCIONALES PARA EL USO Y DISPOSICIÓN DEL

AMBIENTE. A fin de evitar que la existencia del derecho a un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado esté restringida al plano semántico de la
realidad jurídica, el derecho ambiental ha integrado una serie de principios
rectores que garantizan la tutela efectiva de este derecho, los cuáles son de
acatamiento obligatorio, tanto para los particulares como las instituciones
del Estado -según se indicó anteriormente- en el aprovechamiento que
hagan de los recursos naturales, y que se comentarán a continuación. Se
hace la advertencia, de que esta enumeración, en modo alguno, constituye
un enlistado cerrado (numerus clausus), por cuanto es la misma evolución
de este derecho enmarcará y definirá otros; por el momento, de la doctrina,
normativa vigente y jurisprudencia constitucional se pueden derivar los
siguientes, en relación con el tema de fondo que nos ocupa:

1.-

de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado: A partir de la

reciente reforma del artículo 50 constitucional, para consagrar
expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se
establece también -en forma terminante- la obligación del Estado de
garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado
se constituye en el garante en la protección y tutela del medio
ambiente y los recursos naturales. Es al tenor de esta disposición, en
relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que nace la
responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora
en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en
comentario, función que desarrolla la normativa ambiental. Es así como el
mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar,
defender y preservar ese derecho.

" Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra

algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir
toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una
acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de
posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras
generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de
hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él
mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea
de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos
constitucionales" (sentencia número 9193-2000, de las dieciséis horas
veintiocho minutos del diecisiete de octubre del dos mil).

En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al

Ministerio del Ambiente y Energía en el órgano rector del sector de
los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el
artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de cuatro de
junio de mil novecientos noventa:

"Serán funciones del Ministerio del Ministerio del Ambiente y Energía, las
siguientes:

a) Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales,

energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la
República, así como la dirección, el control, la fiscalización,
promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo,
realizar y supervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas
y los estudios económicos de los recursos del sector.

b) Fomentar el desarrollo de los recursos naturales, energéticos y mineros.

c) Promover y administrar la legislación sobre conservación y uso racional

de los recursos naturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de
ellos, y velar por su cumplimiento.

ch) Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter

obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos
naturales, la energía y las minas.

d) Promover la investigación científica y tecnológica relacionada con las

materias de su competencia, en coordinación con el Ministerio de Ciencia y
Tecnología.

e) Promover y administrar la legislación sobre exploración, explotación,

distribución, protección, manejo y procesamiento de los recursos naturales
relacionados con el área de su competencia, y velar por su cumplimiento.

f) Tramitar y otorgar los permisos y concesiones referentes a la materia de

su competencia.

g) Propiciar, conforme con la legislación vigente, la suscripción de tratados,

convenios y acuerdos internacionales, así como representar al Gobierno de
la República en los actos de su competencia, de carácter nacional e
internacional. Todo lo anterior en coordinación con el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto.

h) Fomentar y desarrollar programas de formación ambiental en todos los

niveles educativos y hacia el público en general.

i) Realizar inventarios de los recursos naturales con que cuenta el país.

j) Asesorar a instituciones públicas y privadas en relación con la
planificación ambiental y el desarrollo de áreas naturales.

k) Las demás que le asigne el ordenamiento jurídico."

Sin embargo, a criterio de esta Sala, esta función de rectoría en la materia

ambiental comprende no sólo el establecimiento de regulaciones adecuadas
para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según
lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, en tanto
le confiere al Estado la importante función de ejercer la rectoría en
la materia ambiental, consistente en mantener un papel
preponderante en esta materia, para lo cual,

" [...] dictará las medidas generales y particulares, relacionadas con la

investigación, la exploración, la explotación y el desarrollo de esos recursos,
con base en lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo";

función a la que se da cabal cumplimiento -por ejemplo- en lo que respecta

a la definición de los lineamientos, principios, criterios e indicadores para el
establecimiento de los planes de manejo forestal, establecidos por el propio
Ministerio del Ambiente y Energía mediante Decreto Ejecutivo número
27.388-MINAE, regulaciones que son de acatamiento obligatorio al tenor de
lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley Forestal 7575, 14 y 16 del
Reglamento a la Ley Forestal y 1° y 2 del Decreto Ejecutivo número 27.388-
MINAE; sino también, y sobre todo, lo correspondiente al control y
fiscalización tendente a verificar el cumplimiento del ordenamiento
ambiental, en primer lugar por las diversas dependencias
administrativas, y en segundo -y no por ello menos importante-,
por la ciudadanía en general, y por sobre todo, por los propietarios
de inmuebles que tienen una afectación ambiental, según lo
dispuesto en el transcrito inciso a) del artículo 2 de la Ley Orgánica del
Ministerio del Ambiente y Energía. En este sentido, el control y
fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en
una función esencial del Estado al tenor de lo dispuesto en el
artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el
párrafo tercero:

" El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho";

lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el

párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente
prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que
le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. En este
sentido, la jurisprudencia constitucional ha considerado que

"Los artículos 9, 10, 121, 140 y 152 de la Constitución, entre otros,

claramente asignan funciones especializadas a diferentes órganos -Poderes-
del Gobierno, y han diseñado un complejo sistema de frenos y contrapesos
como una garantía, la más importante, si se quiere de la libertad. Desde
esta perspectiva, la separación de funciones, la fiscalización
recíproca y la autolimitación de esos poderes, se yergue como un
valladar de protección de los valores, principios y normas
constitucionales en beneficio directo de todos los habitantes del
país " (Sentencia número 4091-94, de las quince horas doce minutos del
nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).

De manera que en razón de la materia de que se trata -la protección

ambiental-, y por las implicaciones que tiene su desprotección –
contaminación del medio ambiente y problemas en la salud de los
habitantes-, es que para este Tribunal nunca será constitucional la
delegación que se haga a particulares de las funciones de rectoría, control y
fiscalización de la materia ambiental, las cuáles se reservan en exclusiva al
Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

2.-

Principio del uso racional de los recursos, a fin de que exista el

necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al
ambiente: Con fundamento en el principio establecido en el artículo 69
constitucional del "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala -en
sus diversas resoluciones- ha establecido los parámetros constitucionales
para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro
que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e
inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales,
tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello
salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones
presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del
ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se
obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre
todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos
naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio:

"Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a

un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse
efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del
Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para
procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la
Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales
que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan
colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de
producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso
equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas
naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la
utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del
desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve
para atender las necesidades humanas del presente y del futuro" (sentencia
número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece
de abril de mil novecientos noventa y cuatro).

3.-

Principio de la calidad ambiental: La calidad ambiental es un parámetro

fundamental de la calidad de vida; al igual que la salud, la alimentación, el
trabajo, la vivienda y la educación, entre otros. El derecho a un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la
Constitución Política, garantiza el derecho del hombre a hacer uso del
ambiente para su propio desarrollo, lo que implica el correlativo deber de
proteger y preservar el medio, mediante el ejercicio racional y el disfrute útil
del derecho mismo. El Estado también tiene la obligación de procurar una
protección adecuada al ambiente; consecuentemente, debe tomar las
medidas necesarias para evitar la contaminación y, en general, las
alteraciones producidas por el hombre que constituyan una lesión al medio.
Al respecto, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en Materia de Derechos estipula:

" Artículo 11.-

Derecho a un medio ambiente sano.- Toda persona tiene derecho a vivir

en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. Los
Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del
medio ambiente".

En igual sentido, el principio primero de la Declaración de Estocolmo sobre

el Medio Ambiente Humano establece:

"El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el

disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad
tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la
solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las
generaciones presentes y futuras".

4.-

Principio precautorio: Uno de los principios esenciales que componen el

derecho ambiental es el "principio precautorio" o "principio de la
evitación prudente", el cual está contenido en la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de
Río, que literalmente indica:

" Principio 15.-

Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar

ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando
haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica
absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de
medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del
medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de
Biodiversidad).

El término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y

efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen
anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención
pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección,
conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el
principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y
asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible
afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en
caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una
duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e
inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido
a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz,
por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y
socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia
moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al
ambiente.

5.-

de la realización del estudio de impacto ambiental previo a la

iniciación de obras: Se parte del principio de que las normas
ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación
tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las
cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos
naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio
ambiente evaluables, como la presencia de sustancias tóxicas o elementos
externos que provoquen en el ambiente características negativas, tanto
para la diversidad biológica -comprendiendo a la flora y la fauna-, como -y
sobre todo- para la vida humana, que se ve reflejada en la salud o bienestar
del hombre -suelo, hábitat, aire, agua, etc.-, el impacto de estos elementos
requiere de una evaluación y tratamiento científico. Por ello, este principio
(de la realización previa del estudio de impacto ambiental) se constituye en
corolario del principio anterior, y teniendo especial importancia su
realización para todas las

" [...] actividades humanas que alteren o destruyan elementos del

ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos ,
requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría
Técnica Nacional Ambiental creada en esta Ley. Su aprobación previa, de
parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar
las actividades, obras o proyectos."

(Artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de

septiembre de mil novecientos noventa y cinco).

Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente

equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a
efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas
dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de
Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el
citado artículo 17 de la Ley Orgánica dl Ambiente. A este efecto, es
importante resaltar en virtud de mandato constitucional –artículo 50-, y en
la Ley –artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como
principio general, que toda actividad humana de modificación del
entorno requerirá el estudio de impacto ambiental, de donde, será la
condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se
requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de
condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según
lo indicado por este Tribunal, en sentencia número 1220-2002, de las
catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos).

Es al tenor de esta disposición que la jurisprudencia constitucional

recientemente ha exigido este estudio técnico previo a la realización de
cualquier proyecto en que se pueda afectar el medio ambiente,
como una garantía para hacer efectivo el derecho del medio ambiente, y a
modo de ejemplo lo ha exigido en las siguientes actividades, haciéndose la
advertencia de que en modo alguno puede implicar una enumeración
cerrada (numerus clausus): tala de árboles en un refugio de vida silvestre
(sentencia número 1888-95, supra citada), ubicación de un "centro de
transferencia de basura" (sentencia número 2671-95, de las dieciséis horas
cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos
noventa y cinco), decisión para determinar el cierre o continuación de
funcionamiento del "botadero de basura Río Azul" (sentencia número 1154-
96, de las dieciséis horas del seis de marzo de mil novecientos noventa y
seis), la reducción de la cabida de una zona protegida (sentencia número
7294-98, de las dieciséis horas quince minutos del trece de octubre de mil
novecientos noventa y ocho), tratamiento de cáscaras de naranja en
plantaciones (sentencia 1999-2219, de las quince horas dieciocho minutos
del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve),
planeamiento urbano y aprobación de urbanizaciones (sentencias número
2001-3694, de las dieciséis horas veintiséis minutos del quince de mayo del
dos mil uno, y número 2002-1220, de las catorce horas cuarenta y ocho
minutos del seis de febrero del dos mil dos), construcción de plantas
hidroeléctricas (sentencia número 2000-10466, de las diez horas diecisiete
minutos del veinticuatro minutos del dos mil), construcción de diques en
ríos (sentencia número 2001-6503, de las nueve horas veintiséis minutos
del seis de julio del dos mil uno), construcción y operación de rellenos
sanitarios manuales (sentencias número 2002-5977 y 2002-6782) tenencia
de un viveros y plantación de helechos (sentencias número 2000-9735 y
2001-3840); con lo cual, bien se puede decir, que la realización de este
estudio técnico se constituye en un principio de orden constitucional, y en
consecuencia, de acatamiento obligatorio, tanto para los particulares, y con
mayor razón, para las instituciones del Estado; según lo ha considerado con
anterioridad este Tribunal:

" III.-

Obligación de las instituciones del Estado de cumplir con la

legislación ambiental en su actividad ordinaria: El párrafo tercero del
numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe
garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes
públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y
otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que
deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos
tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir
con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para
eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de
ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del
Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por
su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente."
(sentencia número 2001-6503, supra citada).

El legislador encomendó a la "Secretaría Técnica Nacional Ambiental", las

evaluaciones a cargo de "un equipo interdisciplinario de profesionales,
inscritos y autorizados por la Secretaría… de conformidad con las guías
elaboradas por ella. El costo de las evaluaciones de impacto ambiental
correrá por cuenta del interesado". En el artículo 19 de la Ley Orgánica del
Ambiente se estableció que "las resoluciones de la Secretaría Técnica
Ambiental deberán ser fundamentadas y razonadas", con lo que se
recoge en esta materia el principio general de fundamentación de los actos
administrativos desarrollado también por la Ley General de la
Administración Pública, que es a su vez una garantía que integra el debido
proceso sustantivo. La aprobación de un estudio de impacto ambiental
requiere, de acuerdo con los compromisos internacionales adquiridos por
Costa Rica y encomendados a SETENA, un análisis pormenorizado que
incluya, como lo exige el artículo 24 de la Ley del Ambiente, los criterios
técnicos y los porcentajes de ponderación que hacen posible la aprobación
del estudio. Además, debe responder a las normas, los objetivos de
ordenación y prioridades ambientales del Estado nacional y del gobierno
local, tal como lo recoge el principio 11 de la Declaración de Río. El daño
que se puede causar al ambiente es siempre de difícil o imposible
reparación y la aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere de
la total certeza de mínima afectación de los recursos naturales, pues así lo
impone por fuerza propia el artículo 50 de la Carta Política. En todo caso,
debe hacerse la advertencia que la realización y aprobación del estudio de
impacto ambiental no implica en sí misma la puesta en funcionamiento del
proyecto en cuestión, por cuanto es tan sólo uno de los requisitos exigidos
para culminar el proceso de autorización (sentencia número 5321-96, supra
citada), que en algunos casos será la obtención del permiso de salud, la
aprobación de los planos de la urbanización por la municipalidad respectiva,
el visto bueno de la concesión por parte del Instituto Costarricense de
Electricidad, el otorgamiento de las licencias comerciales, etc. Ello es así
debido a que, tratándose del ambiente no se puede hablar de variables
inmodificables; todo lo contrario, por su propia naturaleza el ambiente
es, por sí mismo y con mayor grado por intervención del ser
humano, cambiante. La aprobación de un estudio de impacto
ambiental en los términos que lo señala la Ley Orgánica del
Ambiente, tampoco supone una autorización inmodificable para
realizar un determinado proyecto humano, toda vez que a través de
la labor de fiscalización a cargo de la Administración, al detectarse
un daño al ambiente, el permiso debe de revocarse, a fin de
garantizar el derecho establecido en el numeral 50 de la
Constitución Política.

6.-

sólo el estado de necesidad declarado excepciona el cumplimiento

de las normas ambientales: El estado de emergencia es fuente de
Derecho, que conlleva, en algunos casos, un desplazamiento, y en otros un
acrecentamiento de competencias públicas, precisamente con la finalidad
de que pueda hacerle frente a la situación excepcional que se presente
("necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción
interna o calamidad pública"); de manera que se faculta al Poder Ejecutivo
excepcionar los normales procedimientos de sus actividades o trámites,
previéndose para tales casos, procedimientos excepcionales, más expeditos
y simplificados. Se trata, por definición, de situaciones transitorias y que son
urgentes en las que se hace necesario mantener la continuidad de los
servicios públicos, de manera que se permite a la Administración improvisar
una autoridad para el servicio de los intereses generales que no pueden ser
sacrificados a un prurito legalista. De esta suerte, el derecho de excepción
-formado por el conjunto de normas dictadas en el momento de necesidad-,
deviene en inconstitucional en caso de normalidad, por cuanto se trata de
un derecho esencialmente temporal, esto es, única y exclusivamente para
solucionar la emergencia concreta que se enfrenta, toda vez que

" [...] no es admisible un tratamiento de excepción para realizar actividad

ordinaria de la administración, aunque ésta sea de carácter urgente; [...] "
(sentencia número 2001-6503, supra citada).

En este sentido debe hacerse la distinción entre la "mera urgencia", término

que actúa a modo de calificativo, y que en muchos casos ni siquiera es
necesariamente fundamental o inminente, en tanto

" [...] no es otra cosa más [que] la pronta ejecución o remedio de una
situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido
manejada ella misma, [...]" (Sentencia número 3410-92, de las catorce
horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos
noventa y dos);

por lo que bien se le puede entender como la necesidad de actuar de la

Administración en determinada situación, y en la mayoría de los casos, se
debe a la inercia de ésta para encontrarle solución, conforme a los
instrumentos que el ordenamiento jurídico le dota; del "estado de
necesidad", entendiendo por tal las situaciones eventuales esto es- no
dadas en el marco de la normalidad, y de tal magnitud que pueden afectar,
de manera inminente la vida y la propiedad, el interés y el orden públicos, o
la seguridad públicas, de manera que no pueden ser controladas,
manejadas o dominadas a partir de la normativa ordinaria de que dispone el
Gobierno, y que hacen inevitable e inaplazable la intervención
administrativa, incluso, con al margen de la ley. Por ello, es que es contraria
al Derecho de la Constitucional, no sólo la normativa, sino la actuación de
las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos
ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración, y que en este
caso, se refieren a la dispensa de la normativa ambiental, como lo son -por
ejemplo- la realización del estudio de impacto ambiental o la solicitud de
los permisos de salud. Ante situaciones de necesidad, pero que son
previsibles a largo, mediano o corto plazo, no puede pretenderse la
excepción del cumplimiento de las obligaciones ambientales, toda
vez que se convierten en actividad ordinaria de la Administración
(caso de la construcción de diques en los ríos para proteger a la
población de inundaciones (sentencia número 2001-6503). Al
respecto, debe tenerse claro, que para que se entienda de
desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe
atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de
emergencia que la motiva, y tener -además- como propósito el bien
común: esto es, debe ser justa y además razonable
(proporcionalidad en sentido estricto).

7.-

la falta de recursos económicos de las instituciones públicas no es

excusa que justifique la omisión de dar protección al derecho
ambiental: La jurisprudencia constitucional ha sido constante en el sentido
de que la falta de presupuestos (recursos económicos, materiales y/o
personal calificado) no puede constituirse en un límite entre el respeto y la
violación de los derechos fundamentales, es decir, no puede ser motivo para
que la Administración no actúe y tome acciones concretas a fin de que a
través de su gestión encuentre solución a los problemas que los particulares
les requieran en materia ambiental; motivo por el cual, en las diversas
acciones de amparo que se promueven ante esta Sala, en que la institución
requerida se ha justificado su inacción en esta causal, la Sala le ha
compelido al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, para darle
efectivo contenido al derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, contenido en el artículo 50 constitucional, precisamente en
atención al valor de la persona humana y al ambiente como tal (recursos
naturales, biodiversidad, entorno):

" [...] este Tribunal estima como insuficiente la actuación administrativa

tendente a remediar el problema de la contaminación, que con vehemencia
acusan las interesadas. El Ministerio ha dicho en forma más o menos
expresa, que la prolongación del problema que se examina, se debe a
razones puramente de escasez de recursos humanos y materiales. Sin
embargo, esa no es excusa válida. Ya en otras ocasiones esta Sala ha
dicho que dada la jerarquía y trascendencia del valor humano y
constitucional en juego; sea, la salud de las personas, así como su derecho
a un ambiente sano, y en último caso, a su derecho de respirar y vivir en
una atmósfera dentro de las normas de salud; la simple excusa de falta
de medios materiales para enfrentar los problemas por parte del
Estado, no es admisible, porque [en] estos casos la Administración
tiene la obligación de dar prioridad a las soluciones y realizar con
sus recursos limitados, lo que conforme al ordenamiento jurídico
sea necesario para llevarlas a cabo con prontitud.-

" (Sentencia número 0695-96, de las quince horas cuarenta y dos minutos
del siete de febrero de mil novecientos noventa y seis).

En idéntico sentido, se pueden consultar las sentencias número 4504-93, de

las diecisiete horas treinta y seis minutos del ocho de septiembre de mil
novecientos noventa y tres; 3705-93, de las quince horas del treinta de
mayo de mil novecientos noventa y tres, número 7154-94, de las dieciséis
horas cuarenta y ocho minutos del dos de diciembre de mil novecientos
noventa y cuatro, número 0915-95, de las dieciséis horas seis minutos del
quince de febrero, número 4149-95, de las nueve horas treinta minutos del
veintiocho de julio; ambas de mil novecientos noventa y cinco, número
0459-96, de las quince horas nueve minutos del veintidós de enero de mil
novecientos noventa y seis, y número 0726-98, de las doce horas veintiún
horas del seis de febrero de mil novecientos noventa y ocho.

8.-

coordinación entre las diversas dependencias públicas a fin de

garantizar la protección del medio ambiente: En diversas
oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la
protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a
todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –
como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el
medio ambiente, a fin de evitar grados de contaminación,
deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o
inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la
salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe
entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como
el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón
de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que
respecta a la conservación y preservación del medio ambiente; los cuales
actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias
especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de
Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional
Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas,
caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Instituto
Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las
municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial (cometido al
que se hará referencia en específico en el próximo apartado). Al tenor de lo
anterior, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad podría causar
un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de
evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y
esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la
confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas,
es que se hace necesario establecer una serie de relaciones y
funcionamiento coordinado entre las diversas dependencias del Poder
Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las
municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido
encomendadas. Ya con anterioridad –y en forma bastante clara- esta Sala se
refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las
municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se
debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan
las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo
cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 5445-99,
de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos
noventa y nueve):

"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones

entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo
de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil
a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de
los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las
instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las
municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas
conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto»
interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e
independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema
preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una
misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades
con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un
plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de
coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en
detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes
corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o
contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos
entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela
administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de
control la legalidad que a éste compete, con potestades de
vigilancia general sobre todo el sector).
La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala
Constitucional, que en forma reiterada ha señalado que para que puedan
llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas, debe
hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas
de rango constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de
manera tal que, para que el Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven
a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada localidad, deben
contar con los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso,
como lo indicó en sentencia de amparo número 02231-96, transcrita, en lo
que interesa, en el Considerando VIII de esta sentencia.

Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las

municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por
ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto
que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación
por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos,
aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en
sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo
que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado
y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por
esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía
municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación
urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha
definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es
competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de
conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional
de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección
de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley
de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser
aprobado por una ley ordinaria."

De esta suerte, la protección, implementación y desarrollo de la materia

ambiental resulta del mayor interés para la Nación, es que todas las
dependencias públicas, incluidas las municipalidades, se encuentran en la
obligación de "coordinar sus cometidos", a fin de hacer efectivo el
derecho ambiental y garantizarle al ciudadano una verdadera cobertura al
derecho al ambiente. Precisamente, el artículo 3 de la Ley Orgánica del
Ambiente reconoce este principio al disponer:

" Artículo 3. Participación conjunta para cumplir objetivos

El Gobierno fijará un conjunto armónico e interrelacionado de objetivos,

orientados a mejorar el ambiente y manejar adecuadamente los recursos
naturales.

A estos objetivos deberán incorporarse decisiones y acciones específicas

destinadas a su cumplimiento, con el respaldo de normas, instituciones y
procedimientos que permitan lograr la funcionalidad de esas políticas."

En aplicación de lo anterior, es que en sentencia número 1888-95, supra

citada, al conocer la Sala de las infracciones a la normativa al derecho
ambiental y los daños causados en el Refugio Nacional de Vida Silvestre
Gandoca-Manzanillo, consideró
" [...] pero considera sin embargo que sí ha existido una negligencia por
parte del Estado en su conjunto, pues a pesar del tiempo
transcurrido no se ha solucionado el problema base de este
amparo. De los informes remitidos a esta Sala por parte de las otras
entidades recurridas en este asunto, se llega ala conclusión que no existe
una coordinación entre ellas para llevar a cabo la protección y
control de una zona tan rica y variada con la responsabilidad -la
cual debe ser compartida- de cada una de ellas un manejo integral
de dicho ambiente, tan es así que dentro del Refugio de Gandoca-
Manzanillo los que deseen realizar actividades o proyectos; el
tratamiento de aguas y desechos sólidos forman parte de los
requisitos a considerar, lo que es evidente que debe ser controlado
por el Ministerio de Salud."

Dentro de este mismo planteamiento, en sentencia número 2002-4830, de

las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil dos, la Sala ordenó la
coordinación de la municipalidad del cantón respectivo con el Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para hallar solución al
problema de la falta de planeamiento en lo que respecta al tratamiento de
aguas negras o residuales en esa localidad:

" X.-

Conclusión. Teniendo como base lo expuesto en los párrafos que

anteceden, esta Sala concluye que la inexcusable inacción de la
Municipalidad de Garabito y del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados ha provocado (o al menos acentuado) el gravísimo problema
ambiental y sanitario acusado por los recurrentes, razón por la cual, de
conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, el presente recurso de amparo deberá ser declarado con
lugar en cuanto a estas dos instituciones. Por consiguiente, se ordena a
ambas instituciones coordinar las medidas necesarias a fin de que
en el plazo de un año contado a partir de la notificación de esta
resolución, hayan resuelto definitivamente la falta de un
alcantarillado sanitario en Jacó, ya sea mediante la construcción del
mismo por parte de la Corporación, con el apoyo y asesoría del
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados o bien
mediante la asunción del servicio por parte del Instituto, de
conformidad con los términos del artículo 2° inciso g) de la Ley
número 7226 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno."

En idéntico sentido, ver sentencias número 4480-94, de las diez horas

cincuenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos
noventa y cuatro, número 2671-95, de las dieciséis horas cuarenta y cinco
minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 1499-
96, de las nueve horas del veintinueve de marzo de mil novecientos
noventa y seis; 1360-97, de las quince horas dieciocho minutos del cinco de
marzo de mil novecientos noventa y siete; 1886-95, de las nueve horas
doce minutos del siete de abril de mil novecientos noventa y cinco, y 2863-
97, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de mayo de
mil novecientos noventa y siete.

El deber de coordinación entre las diversas dependencias públicas fue

reconocido en la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano, en su
principio número 13 -pero desde la perspectiva de la interrelación de las
disciplinas, a fin de dar mayor exclusividad y estabilidad al ordenamiento
jurídico ambiental-, en que se determinó:

"A fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar las
condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque
integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo de modo que
quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de
proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su población."

9.-

la lesión a este derecho ambiental se da tanto por acción como por

omisión: Las omisiones al deber de protección del medio ambiente y de
cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional,
por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta
materia, se puede producir un daño al medio ambiente y a los recursos
naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las
derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la
autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del
estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional
Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes
de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida
Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el
funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al
tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y
Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes
y discotheques (municipalidades y Ministerio de Salud), etc. En este sentido,
la jurisprudencia constitucional ha sido clara y contundente en señalar que
esa omisión en el deber de cuidado y protección del medio ambiente,
constituye una violación de la obligación consagrada en el artículo 50 de la
Constitución Política. (En relación a este tema, entre otras ver sentencias
número 1888-95, supra citada, y 2000-5798, de las dieciséis horas dieciséis
minutos del once de julio del dos mil).

10.-

no opera silencio positivo en materia de utilización de recursos

naturales: El instituto del silencio positivo que se aplica en materia de
permisos y autorizaciones frente a la Administración Pública se rige
conforme a las reglas contenidas en los artículos 330 y 331 de la Ley
General de la Administración Pública. Sin embargo, estas reglas no son
de aplicación en materia de permisos de aprovechamiento de los
recursos naturales (forestales, mineros, marinos, aguas de la
Nación, fuerzas que derivan de los recursos hídricos, etc.) según la
jurisprudencia constitucional (sentencias número 6836-93, de las
ocho horas cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de
diciembre de mil novecientos noventa y tres y número 1730-94, de
las quince horas seis minutos del trece de abril de mil novecientos
noventa y cuatro), precisamente en virtud del valor superior
(interés público) de la tutela del ambiente, y precisamente por la
conceptualización del derecho ambiental como un derecho
fundamental:
 "[...] de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere
simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración
debió pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal, sin que lo
hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio
forestal del país al permitirse, por esa vía, su explotación irracional e
indiscriminada" (sentencia número 6836-93, supra citada).

Recientemente, este principio fue recogido en el párrafo primero del artículo

4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos
noventa y seis, que en lo que interesa dispone textualmente:

"En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo,

contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la
Administración Pública."

11.-

participación ciudadana en los asuntos ambientales: La participación

ciudadana en los asuntos ambientales abarca dos puntos esenciales: el
derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan
causar una lesión a los recursos naturales y al medio ambiente, y la
garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos
asuntos. Por ello, el Estado costarricense no sólo debe invitar a la
participación ciudadana, sino que debe promoverla y respetarla cuando se
produzca (Sentencias número 2001-10466, supra citada). De esta suerte,
resulta de gran importancia la puesta a disposición de los interesados de la
información que en la materia tengan en las oficinas públicas, caso de la
relativa a los estudios de impacto ambiental a cargo de la Secretaría
Técnica Nacional Ambiental, o la requerida para la aprobación de los planes
reguladores de las respectivas municipalidades, por ejemplo. Fue la
Convención de Río la que en el principio 10 elevó esta participación a rango
de principio en materia ambiental, al señalar

"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación

de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el
plano nacional, toda persona debe tener adecuada formación sobre el
medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la
información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en
sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de
adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la
sensibilización y la participación de la población poniendo la información a
disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los
procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de
daños y los recursos pertinentes."

De este principio, se evidencia claramente la importancia que a nivel

internacional se da a las cuestiones ambientales, y en general, sobre todo, a
la participación de la sociedad civil en decisiones de gran trascendencia
para la comunidad. Al ser Costa Rica un Estado signatario, este instrumento
ciertamente la obliga y condiciona, pues esa es la consecuencia de su
suscripción, según con consideró este Tribunal, en sentencia número 8319-
2000, de las diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos
mil:
"Así, su propósito es que las decisiones gubernamentales sean
consecuencia de una discusión que no se constriña a pequeños núcleos
oficiales o de intereses parcializados, sino que sean tomadas en
consideración otras opiniones, con la apertura necesaria para crear el
debate ampliado, aunque sin dejar de cumplirse, claro, los requisitos que
establece la legislación correspondiente. No se trata de una
desconstitucionalización del principio de legalidad de la Administración
Pública, aunque sí por supuesto, de una forma de gobierno más
democrático, que amplía los foros de debate sobre temas como el de la
protección al medio ambiente, y que por virtud de ello, quedan abiertos a la
intervención y opinión ciudadana. Estamos, pues, ante una opción ya muy
aceptada en la evolución del concepto de democracia y este amparo ofrece
una magnífica oportunidad de darle clara y efectiva vigencia, para que no se
quede en el mero discurso. Por eso mismo es que la cuestión ambiental es
un tema que ya la Sala ha reconocido como aquellos que otorgan a los
particulares una legitimación especial, y de la que se reconoce como un
«derecho reaccional» (vid. sentencia 2233-93 y 3705-93 de esta Sala).

«En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende

a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al
abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos
generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de
títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer
según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal
responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso,
mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del
simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada
categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos
ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el
interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se
transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la
persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional",
que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para
"reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos.»
(vid. sentencia 3705-93)

Es por ello, que por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, la Asamblea
Legislativa reformó el artículo 50 de la Constitución Política, garantizando a
toda persona el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En
esta materia, entonces, existe la legitimación para denunciar actos que
infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado, a
través del acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos.
De esta manera, cuando la Constitución Política hace mención de
que el Gobierno de la República es popular, representativo,
alternativo y responsable, hemos de tener claro que la
participación ciudadana no se limitaría al mero ejercicio del
derecho al voto, o a la aspiración de alcanzar un cargo público de
elección popular, sino, además y en esta nueva visión, a la de que a
las personas se les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la
toma de las decisiones políticas del Estado, especialmente cuando
éstas tengan trascendencia nacional, o eventualmente pudieren
afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores de la
población. De los artículos 1 y 50 Constitucionales se rescata pues,
la consideración que los ciudadanos merecen en un estado
democrático, en el cual puedan al menos tener acceso a la
información sobre el medio ambiente de que dispongan las
autoridades públicas, tal y como lo señalan los recurrentes. El
precepto comentado, entonces, recoge el principio citado a través
del acceso a la información de que se dispone y a la divulgación de
ella, para que la toma de decisiones no se circunscriba a un
limitado grupo de intereses. Ciertamente, que en la materia que ahora
analizamos, nuestro ordenamiento jurídico ya prevé que los particulares
pueden solicitar a la SETENA llevar a cabo audiencias públicas, para efecto
de que se tomen en cuenta las posiciones formuladas por las comunidades
interesadas en la toma de decisiones que afectan el ambiente, lo que ha
sido recogido en la Ley Orgánica del Ambiente y de su Reglamento, como
informó la autoridad recurrida."

Precisamente, la Ley Orgánica del Ambiente reconoce este principio en los

artículos 6 y 23, que textualmente disponen en lo que interesa:

" Artículo 6. Participación de los habitantes

El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa

y organizada de los habitantes de la República, en la toma de
decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente."

" Artículo 23. Publicidad de la información

La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto

ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada
por cualquier persona u organización."

Asimismo, en el Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica

Nacional Ambiental, también se recoge este principio, al disponerse en el
Capítulo IV, en el que se regula lo relativo a la audiencia pública prevista
dentro del procedimiento del estudio de impacto ambiental (artículos 35 a
40), en el que se tiene prevista la participación activa, tanto de la sociedad
civil como de las municipalidades -en su condición de ente

" [...] constituido por el conjunto de vecinos residentes de un mismo cantón,

que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno
municipal" (artículo 1° del Código Municipal).

Norma similar tiene la Ley de Planificación Urbana, en lo relativo a la

aprobación por las municipalidades de los planes reguladores, al obligarlo a

"1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la
divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para
conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a
bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con
antelación no menor de quince días hábiles" (artículo 17 de la Ley de
Planificación Urbana).

Este principio de la participación ciudadana en los asuntos

ambientales, nace y se justifica precisamente de la aplicación de la
positivación del principio democrático -consagrado en el artículo 1°
de la Constitución Política-. Es importante resaltar que esta
participación se puede lograr en forma individual, a través de
grupos asociativos de orden particular, así como también a través
de los gobiernos locales, a quienes, por su competencia asignada
en el artículo 169 de la Constitución, se les reconoce plena
competencia para promoverla en los asuntos que de algún modo
puedan afectar la comunidad de su jurisdicción, y más bien, si no lo
hace, estaría incumpliendo uno de sus cometidos que el
constituyente le asignó, y que ha sido desarrollada en la legislación
ordinaria

"Las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y

democrática del pueblo en las tomas de decisiones del gobierno local. Las
instituciones públicas estarán obligadas a colaborar para que estas
decisiones se cumplan debidamente" (artículo 5 del Código Municipal) .

Queda claro que la participación ciudadana y de las

municipalidades es de trascendental importancia a fin de promover
la conciencia en los problemas ambientales y para coadyuvar en la
toma de decisiones de las instituciones encargadas de la
preservación, vigilancia y protección del medio ambiente y los
recursos naturales. Este principio ya había sido reconocido en voto
salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas en sentencia número
4423-93, supra citada, no sólo como un derecho de participación, sino un
deber de la comunidad y municipalidad en la toma de decisiones y
discusiones sobre la ubicación de un relleno sanitario en Esparza. En este
mismo sentido, en sentencia número 10466-2000, de las diez horas
diecisiete minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil, la Sala señaló
que en modo alguno

" [...] puede excluirse al ser humano que recibirá los efectos de las
decisiones gubernamentales en materia ambiental-, de su participación en
la decisión de asuntos vinculados con esta materia."

Con anterioridad, este Tribunal, reconoció la importancia de la participación

de los gobiernos locales en este tipo de procesos (estudios de impacto
ambiental) bajo las siguientes consideraciones:

" [...] queda claro para la Sala que en los procedimientos de estudio de
impacto ambiental y declaratoria de viabilidad ambiental de los
proyectos en los que se pretenda explotar recursos naturales, la
participación de las municipalidades debe ser activa; sin embargo, en
modo alguno puede pretenderse la sustitución del órgano director de los
mismos -en este caso la Secretaría Técnica Nacional Ambiental- por las
municipalidades. En el caso concreto, esa participación se traduce en la
participación de los gobiernos locales en todo el procedimiento, y por ello es
que en dicho procedimientos tienen plena cabida sus gestiones, pero como
una parte más, motivo por el cual se le notifican todas las gestiones que se
realicen dentro de ese procedimiento. En todo caso, el procedimiento
previsto en los artículos 35 a 40 del Reglamento sobre Procedimientos de la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-
MINAE, prevé no sólo la participación de la sociedad civil, sino sobre todo,
de las municipalidades, con las cuales coordinará la celebración de la
audiencia pública (artículo 36), pero a modo de colaborador de esta entidad
con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, sin que en modo alguno
pueda pretender la toma de decisiones. Por lo demás, las competencias
municipales en lo que respecta a la preservación y protección del
medio ambiente no pueden verse limitadas a la organización de la
audiencia pública -que por disposición legal le corresponde a la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental-, sino que va mucho más
allá, como lo es la concientización de los munícipes en la
participación ciudadana, la denuncia -con pruebas técnicas- ante
entidades administrativas y los tribunales de justicia, el manejo
adecuado de la basura y de los desechos industriales, el control y
fiscalización para que las leyes ambientales se cumplan, y la
promoción de los recursos legales pertinentes, como lo sería la
solicitud de suspensión de los actos administrativos que estimen
nocivos para el ambiente, pero no en la vía constitucional, sino en
la jurisdicción contenciosa-administrativa y civil de Hacienda, entre
otros cometidos" (sentencia número 2001-5737, de las catorce horas
cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno).

En este sentido, resulta indispensable que la audiencia se lleve a cabo en el

lugar donde los vecinos puedan asistir, y con preferencia en el lugar de los
hechos, ya que lo contrario, la celebración de la audiencia ordenada por la
Administración no lograría cumplir su finalidad, donde obviamente la falta
de los recursos no puede constituirse en un obstáculo para hacer llegar al
expediente todos los elementos probatorios que la Administración requiere
para tomar una decisión en asuntos de tan fundamental importancia, ya que
necesariamente tendrá implicaciones sobre el medio ambiente y la
comunidad. Asimismo, la importancia de la participación de las
municipalidades en la elaboración de los estudios de impacto ambiental ha
sido reconocida en la propia Ley Orgánica Ambiental en el párrafo segundo
del artículo 22, que prevé:

"Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de

impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un
extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se
realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa
divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios
sometidos a su consideración"

Con lo que se resalta que la participación comunal en la toma de decisiones

en materia ambiental forma parte del procedimiento al que debe sujetarse
el Estado, y a la vez es integrante del derecho fundamental de toda
persona, en los términos previstos en el artículo 50 de la Constitución
Política. Por ello, reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que el derecho de audiencia hace parte del debido proceso
sustantivo y que es una forma de expresión de la democracia participativa
(en este sentido, entre otras ver voto salvado de los Magistrados Piza,
Solano y Arguedas de la sentencia número 4423-93, de las doce horas del
siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres; 2331-96, de las
catorce horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil novecientos
noventa y seis; 3521-95, de las diecisiete horas tres minutos del diez de
julio de mil novecientos noventa y seis; 6640-00, de las nueve horas
dieciséis minutos del veintiocho de julio del dos mil; y 10466-2000, de las
diez horas dieciséis minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil).
Sobre el tema de información en materia de ambiente, se ha indicado
"En materia del medio ambiente debemos trasladar este concepto sobre el
derecho de información a una nueva perspectiva que tiene todo individuo o
colectividad de solicitar información y de ser informado por cualquier ente
estatal [información] que no puede ser obstruida por las instituciones
estatales referentes a cualquier proyecto que pueda afectar el goce
de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es
entonces esta, la garantía que permitirá participar a cualquier
individuo o colectividad, haciendo uso de los intereses difusos del
acceso a la participación, dentro de los procesos de toma de
decisiones que afecten ese derecho, pues lo contrario sería ilusorio
y la norma constitucional resultaría superflua [...]" (sentencia número
2331-96, supra citada).

En esta especial materia, toda persona debe tener adecuada información

sobre los materiales y las actividades o proyectos que pueden implicar un
peligro o amenaza para las comunidades (derecho a la salud), y para la
conservación y preservación del medio ambiente (derecho a un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado), así como para la efectiva oportunidad
de participar en los procesos de adopción de tales decisiones; toda vez que
tratándose del derecho al ambiente, la legitimación corresponde al ser
humano como tal, pues la lesión a este derecho fundamental la sufre tanto
la comunidad –como un todo-, como el individuo en particular. Por ello, la
Administración debe facilitar y fomentar la sensibilidad y la participación de
la población poniendo la información a disposición de todos, no sólo de los
miembros de la comunidad, sino también de la ciudadanía en general, en
tanto en materia ambiental se ha considerado la existencia de un verdadero
interés difuso (según se había anotado anteriormente en esta sentencia).

C.-

INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO EJECUTIVO IMPUGNADO.

X.-

DE LA EXIGENCIA CONSTITUCIONAL DE LA REALIZACIÓN DEL

ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. Con anterioridad, y en forma
reciente, en sentencia número 1220-2002, supra citada, esta Sala se refirió
a la exigencia de la realización del estudio de impacto ambiental. En esa
ocasión, consideró que no se podía excepcionar de su realización, con base
en criterios o condicionamientos generales establecidos en leyes y
reglamentarios, por cuanto ello implica vaciar de contenido el derecho de a
un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, regulado en el artículo 50
de la Constitución Política, bajo las siguientes consideraciones:

"El artículo 50 constitucional es fuente directa del derecho de «toda

persona» a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que vincula
en la tutela del medio ambiente, conceptuado en el sentido más amplio
posible, a los Poderes Públicos en la aplicación de la norma protectora.
Reiteradamente esta Sala ha señalado que el desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas es reserva de ley; es por ello
que en este campo, la potestad reglamentaria que la misma
Constitución Política reserva al Poder Ejecutivo, es inimaginable sin
la existencia de una ley. Ya se adelantó que la Ley Orgánica del
Ambiente establece en el artículo 17, como desarrollo de lo que dispone el
artículo 50 constitucional, la obligación de contar con un estudio de impacto
ambiental para realizar actividades o proyectos que por su naturaleza
puedan alterar o contaminar el medio ambiente. Como con acierto lo señala
la Procuraduría en su informe, el estudio de impacto ambiental se concibe,
por el legislador, como un procedimiento técnico que permite controlar una
posible alteración ambiental con la consecuente afectación de los
ecosistemas. Sin duda alguna, se trata de materia técnica cuya regulación
en detalle escapa la lógica del procedimiento legislativo y puede, como
tesis de principio y dentro del marco legal existente, ser reglamentada por
el Poder Ejecutivo. La Ley Orgánica del Ambiente señala con claridad que
«... Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del
ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de
una evaluación de impacto ambiental creada en esta ley ...», lo que
permite afirmar, en correcta lectura, que ninguna actividad humana
que pueda alterar o contaminar el ambiente puede prescindir del
referido estudio de impacto ambiental. La fórmula que el Poder
Ejecutivo ha ideado para que pueda establecerse, «prima facie», si la
actividad humana que se emprende puede alterar o destruir el ambiente, ha
sido la presentación del formulario llamado «de Evaluación Ambiental
Preliminar». No es entonces, como lo sostiene el Tribunal Ambiental
Administrativo en su informe, que el Poder Ejecutivo tenga
discrecionalidad absoluta para señalar los proyectos que deben
realizar el estudio de impacto ambiental, en tanto por disposición
de la propia Constitución Política (art. 50) y la Ley Orgánica del
Ambiente, como principio general, toda actividad humana de
modificación del entorno «requerirá» el referido estudio. Es
entonces la condición del proyecto o la obra la que determinará, en
cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental y
no el establecimiento de condiciones arbitrarias por la vía
reglamentaria. El reglamento solo debe establecer la forma en que
se conocerán las condiciones del proyecto, y ello es lo que
determinará la procedencia o improcedencia del estudio de
impacto ambiental. Esto significa que la defensa y la preservación
del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado,
conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho
fundamental de toda persona y funciona como un principio general
ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer
excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo
que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el
cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el
riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en
defensa del ambiente. Así las cosas, el mecanismo usado por el
Decreto Ejecutivo determinando «a priori» actividades u obras que
están exentas del estudio de impacto ambiental, en atención al
tamaño de la obra, a la existencia de planes reguladores, al número
de personas en la operación o actividad, a la cantidad de
habitaciones, la calificación del proyecto(interés social) o el uso del
suelo, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad
reglamentaria que supera la remisión al artículo 17 de la Ley
Orgánica del Ambiente y que vacía de contenido el derecho de los
habitantes a que los Poderes Públicos ejerzan control ambiental
directo –no por delegación en regencias- en la aplicación de la
legislación tutelar. No se quiere decir con ello, que no pueda el
Poder Ejecutivo, vía reglamentaria, determinar, con fundamento en
estudios técnicos precisos que una determinada actividad o
proyecto no requiera los estudios de impacto ambiental; pero ello
supone que tal definición esté debidamente motivada y justificada.
Recuérdese que en el caso de exceptuar un control de rango
superior (constitucional), la razonabilidad y la proporcionalidad de
la circunstancia excepcional, serán revisables por el juez, sea en la
vía legal ordinaria o del control de constitucionalidad. Pero al
régimen general concebido por el Constituyente derivado, es
inadmisible una excepción generalizada que no tiene otra
motivación o fundamentación, que la existencia misma de la norma
que así lo declara."

En razón de lo anterior, es que la disposición contenida en la frase final del

artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente en tanto dice textualmente

"Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos

requerirán la evaluación del impacto ambiental",

debe entenderse en el contexto y en la forma tratada en la sentencia supra

citada, sea que en modo alguno puede pretenderse o legitimarse que por
disposición legal y, mucho menos, reglamentaria, se pueda exceptuar la
aplicación y respeto del derecho ambiental, que lleven a la
desconstitucionalización de este derecho, o lo que es lo mismo, vaciarlo de
su contenido, en los términos explicados en los Considerandos anteriores.

XI.-

DE LA EXIGENCIA CONSTITUCIONAL DE LA REALIZACIÓN DEL

ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL PARA LA INSTAURACIÓN DE
RELLENOS SANITARIOS. En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta
que en sentencia número 5977-2002, de las ocho horas con treinta minutos
del catorce de junio del dos mil dos, reiterada en la número 6782-2002, de
las quince horas con veinte minutos del nueve de julio del dos mil dos,
expresamente la Sala cambió de criterio respecto de la remisión legal y
reglamentaria para la determinación de las actividades que requieren el
estudio de impacto ambiental, por estimar que una excepción en tal sentido
es violatoria del artículo 50 de la Constitución Política, bajo las siguientes
consideraciones:

“III.-

Por otro lado, con vista en los últimos acontecimientos en el caso de estudio
y en el informe de SETENA emitido apenas el 2 de noviembre de 2001
mediante oficio SG-2336-2001, la Sala reconsidera los criterios
vertidos en su jurisprudencia respecto a la aplicación del decreto
Ejecutivo No. 27443-S, en el sentido de que TODOS LOS PROYECTOS
DE RELLENO SANITARIO DEBEN ESTAR SUJETOS A UN ESTUDIO DE
IMPACTO AMBIENTAL. Como bien lo indica el artículo 17 de la Ley
Orgánica de Ambiente, las actividades humanas que alteren o destruyan
elementos de ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos,
requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría
Técnica Nacional Ambiental, requisito que será indispensable para iniciar las
actividades, obras o proyectos. Si bien es cierto la misma ley indica que las
leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos
requerirán de dicho estudio, este Tribunal considera que tratándose de
rellenos sanitarios no puede estipularse la exclusión de este
estudio por razones de población, considerando los efectos tan
nocivos que provoca la deposición de los desechos a gran escala en
contacto con el medio ambiente. Como bien lo indica el recurrente y los
coadyuvantes en este amparo, el principio de in dubio pro natura debe
ser salvaguardado con el fin de evitar daños irreversibles
producidos al ambiente. El manejo inadecuado de los residuos
sólidos puede generar significativos impactos negativos para la
salud humana, pues éstos son una fuente de transmisión de
enfermedades, contaminan los recursos hídricos utilizados para el
consumo y uso diario, además ocasionan inundaciones por
obstrucción de los canales de drenaje y del alcantarillado, destruye
la flora y fauna impidiendo su crecimiento, contamina el suelo, el
aire y el ecosistema en sí. Ante tales impactos, no puede dejarse al
arbitrio del Ministerio de Salud la decisión de determinar si un
relleno sanitario requiere o no de un estudio de impacto ambiental
cuando este no sobrepase los 75.000 habitantes del lugar donde se
pretende erradicar según lo establece este Decreto, pues esta
decisión que puede resultar negligente en muchos casos o poco
predecible, puede originar daños que resultarían irreversibles y que
luego, no quedaría más que lamentar y tratar de mitigar algunos de
sus efectos, pudiendo haberse prevenido tal situación. Precaución
que en todo caso se establece en la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Ambiente y Desarrollo de 1992 donde Costa Rica
suscribió junto con otras naciones la Declaración de Río, para lo
cual resulta preciso señalar el principio 15: «Con el fin de proteger
el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el
criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya
peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica
absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir
la degradación del medio ambiente.» y el principio 17: «Deberá
emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de
instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta
que probablemente haya de producir un impacto negativo
considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión
de una autoridad nacional competente.» En razón de todo lo
anterior y siendo de conocimiento general que el manejo y
tratamiento de desechos o basura siempre puede implicar un
impacto negativo en el medio ambiente, es un deber emanado de la
propia Constitución y de los Tratados Internaciones el exigir en este
tipo de actividades como requisito previo el estudio de impacto
ambiental”.

XII.-

El examen sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, obliga a una

valoración sustancial sobre su razonabilidad. Como lo ha indicado la Sala en
reiterados pronunciamientos, los elementos que integran la razonabilidad
son esencialmente tres: idoneidad, necesidad y proporcionalidad. La
idoneidad se traduce en la adecuación del medio al fin, es decir, que la
norma debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La
necesidad se refiere a la índole o magnitud de la limitación que por ese
medio deber soportar un derecho o libertad, de manera que entre una
variedad de medios posibles el elegido debe ser aquel que represente una
limitación menor. Y la proporcionalidad significa que, aunque el medio
elegido sea el que represente una limitación menor, esta limitación debe ser
proporcionada, es decir, no podrá ser de tal magnitud que implique vaciar
de su contenido mínimo esencial el derecho en cuestión. La razonabilidad
jurídica exige la confrontación del acto, cuya razonabilidad técnica ha sido
examinada, con el Derecho de la Constitución. Finalmente, la razonabilidad
axiológica apunta a exigir una cuota básica de justicia intrínseca en las
normas, de tal modo que las notoriamente injustas resulten
inconstitucionales. XIII.-
El artículo 39 del Decreto Ejecutivo número 19049-S, reformado por Decreto
#27443-S, exime a las corporaciones municipales que dan servicio de
recolección y disposición final de desechos sólidos en ciudades intermedias
y rurales, de la obligación de la realización del Estudio de Impacto
Ambiental en cuestión, siempre que se trate de “Rellenos Sanitarios
Manuales” con población de diseño igual o menor a los setenta y cinco mil
habitantes. Sin embargo, el Estudio de Impacto Ambiental previo
constituye el instrumento técnico idóneo para cumplir el principio
precautorio que rige la materia ambiental, razón por la cual, prescindir de él
implica omitir la prevención debida tratándose de la intervención humana
en el medio. Permitir la construcción y operación de “Rellenos Sanitarios
Manuales” sin exigir previamente la elaboración del Estudio de Impacto
Ambiental correspondiente, implicaría poner en grave peligro el ambiente y
contravenir los parámetros constitucionales de uso y disposición del medio.
Así, la excepción dispuesta en la norma impugnada viola el derecho
fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado por ser
contraria al principio de tutela del medio ambiente, a cargo del Estado, en
los términos previstos en el artículo 50 de la Carta Fundamental, sea de
garantizar, asegurar y proteger el derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado. La norma impugnada se pretende justificada en
la consideración de que las corporaciones municipales poseen limitaciones
económicas que imposibilitan la elaboración de tales estudios técnicos pero
tal argumento no es conforme con la Constitución, ya que –según se
consideró anteriormente- no es posible esgrimir la falta de recursos
económicos para eximir a la Administración de su obligación constitucional
de garantizar la tutela efectiva del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado.

XIV.-

Asimismo, debe considerarse que la labor de control y fiscalización a cargo

de la Administración, en este caso a cargo de la Secretaría Técnica
Ambiental, el Ministerio de Salud y la Municipalidad correspondiente, se
debe dar, tanto previa como posterior a la autorización de instalación del
relleno sanitario, es decir, que una vez puesto en funcionamiento, debe
contar con la supervisión técnica y objetiva de las dependencias
administrativas correspondientes, labor que, según se había anotado
anteriormente, es indelegable, en razón de la materia de que se trata, sea
la protección y preservación del medio ambiente, así como la salud de la
población.

XV.-
CONCLUSIONES. Debido a que eximir a la Administración de la obligación
de elaborar Estudios de Impacto Ambiental previos a la construcción y
operación de rellenos sanitarios constituye una lesión del derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, procede declarar con lugar la
acción de inconstitucionalidad, en virtud de lo cual se anula el párrafo
segundo del artículo 39 del Decreto Ejecutivo número 19049-S, según fuera
introducido por las reformas dispuestas en el artículo 1º del Decreto
Ejecutivo #27443-S de trece de noviembre de 1998.

Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de

vigencia de la normativa anulada, sea el veinticinco de noviembre de mil
novecientos noventa y ocho.

XVI.-

INCONSTITUCIONALIDAD POR CONEXIDAD Y CONSECUENCIA.

Asimismo, por conexidad y consecuencia, se anula la reforma del mismo
artículo 39 del Reglamento sobre manejo de basuras, introducida por
Decreto Ejecutivo número 25.128-S, de veintidós de abril de mil novecientos
noventa y seis, por idénticas razones señaladas respecto del Decreto
Ejecutivo número 27.443-S, toda vez que esa reforma también había
exceptuado de la realización del estudio de impacto ambiental cuando el
relleno sanitario contara con una población del diseño igual o menor de los
cincuenta mil habitantes.

Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada

en vigencia de la norma, sea el quince de mayo de mil novecientos noventa
y seis, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

Por tanto:

Se declaran CON LUGAR las acciones acumuladas. En consecuencia, se

anula el párrafo segundo del artículo 39 del Decreto Ejecutivo número
19049-S de 20 de junio de 1989 “Reglamento sobre Manejo de Basuras”,
según fuera introducido por las reformas dispuestas en el artículo 1º del
Decreto Ejecutivo número 27.443-S, de trece de noviembre de mil
novecientos noventa y ocho y en el artículo 1º del Decreto Ejecutivo número
25.128-S, de veintidós de abril de mil novecientos noventa y seis. Esta
sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de
dichas reformas: el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y
ocho, en cuanto a la introducida por Decreto Ejecutivo número 27.443-S y,
el quince de mayo de mil novecientos noventa y seis, en cuanto a la
introducida por Decreto Ejecutivo número 25.128-S, todo sin perjuicio de los
derechos adquiridos de buena fe.

Con respecto al incumplimiento alegado por el accionante Marco Machore

Levy, previa certificación que debe dejarse en autos, desglósese el
memorial visible a folios 82 a 97, y agréguese a los recursos de amparo que
se tramitan en expedientes número 02-002350-0007-CO y número 02-
003743, para lo que corresponda.
Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese
íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. Comuníquese al Ministerio
de Ambiente y Energía, al Ministerio de Salud y al Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal (IFAM).

Luis Fernando Solano C.

Presidente

Luis Paulino Mora M.

Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.