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OCOMPORTAMENTO HUMANO NA EMPRESA

O Comportamento Humano na Empresa, dos Professores


Yolanda Ferreira Balcão e Laerte Leite Cordeiro, vem sanar a
falta de um livro de consulta e ensinamentos onde possam
instruir-se todos quantos buscam alguma orientação para
compreender os meandros do comportamento humano
dentro da empresa.
Trata-se de uma coletânea de textos clássicos 'nesse
campo, obedecendo a uma seleção das mais criteriosas,
que reflete uma experiência conjunto de mais de vinte anos
de ensino, pesquisa e consultoria técnica a empresas. Não
se tem notícia de outra obra no gênero em português.
Embora existam nas livrarias algumas traduções recentes
de livros sobre relações humanas e teoria de organização,
não contavam atéaqui os especialistas com a possibilidade
de consulta a textos de grande valor publicados em
periódicos e outros veículos estrangeiros de difícil acesso
ao leitor brasileiro.
Ambos os autores pertencem ao Departamento de ~ d m i n i s -
tração Geral e Relações Industriais da Escola de Adminis-
tração de Empresas de São Paulo, da Fundação Getulio
Vargas, e são igualmente professores da EAESP.
HERBERT A. SIMON iA
Professor de Administr~itoe Chefe dobepartamento de
Ocrfncia Industrial da Escola Supetior& Administracio Industrial IU
do Instituto Carnegie de T~cnologia 4 i 9
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COMPORTAMENTO
ADMINISTRATIVO
ESTUDO DOS PROCESSOS DECISORIOS ' 1
NAS ORGANIZAÇOESADMINISTRATIVAS ,<

Tradução de
Aluhio Loureiro Pinto
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FGV - Instituto de Documentação


Editora da Fundação Getulio Vargas
Rio de Janeiro, RJ - 1979
Título da obra em inglês: Administrative Behavior
Nova Iorque. The Macmillan Company. ~presentaçãoda Primeira Edição Brasileira
Direitos reservados desta edição da Fundatão Getulio Vargas,
Raia de Botafogo, 190 - CP 9.052 - ZC-02 - 20.000
Rio de Janeiro, RJ Brasil
por contrato com a USAII)/B.
E vedada a reproducão total ou parcial d e r t a p p i
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Cop~right1945,1947,1957 par Herbed
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e. S/mon.
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Ano In(anidaul
dicmç.1979

I? ediciío - 1965 ; . L I > 8 L A Série Administração Para o Desenvolvimento, que prossegue coin
2? ediç8o ;- 1970 .. este livro, tem duplo objetivo: divulgar, em nossa língua, em tradu-
'i' 'I*
3f edição - 1979 " , I
ções cuidadas e edições esmeradas, livros da literatura anglo-ame-
ricana no campo da organização, do planejamento e da prograwação
Esta obra foi traduzida e teve sua primeira edição publicada em &a o desenvolvimento, que ppssam eficazmente contribuir para o
colaboraqão com a Uniâo Norte-Americana de Cooperaçiío Econo- progresso do Brasil em bases'iimultaneamente racionais e humanas; e
mica e Técnica - LTSAID - Aliança para O Progresso. expandir e consolidar intituições brasileiras capazes de, sem objetivo
de lucro, se encarregarem da seleção, tradução e publicação de tais
1 l i ~ ~ s, . r
FGV - Instituto de Documentação - Diretor: Benedicto Silva. Este empreendimento tornou-se possível em ,virtude de um acor-
Editora da Fundação Getulio Vargas - Chefe: José J. Veiga; $0 entre .a FUNDAÇÁOG m o Y ~ C AeSa JJSAIDIBrasil, pelo qual
Coordenacão Editorial: Robson Achiainé Fernandes; Supervisão de aquela assume as obri a@es de traduzir e publicar os livros que,
Editorac;ão: Maria Regina de Lima Renzo; Supervisão grafica: Helio
Loutanço Netto; Capa: Feiipe Davi; Composto no Centro de Ser-
8
de comum awrdo, e s b heram, e esta sé encarrega do financiamento
total dos trabalhos de.tradução e impressão, assim como da aquisição
viços Gráficos do IBGE; Impresso na Editora Vozes Ltda. dos direitos autorais. !
A Série terá a roximadamente 15 livros. A Escola Brasileira de
Simon,Herbert Alexander, 1916- E
&$pinisQaçijs Pcb 'ca çabe a+~espqqsabilidade pelas traduções, cuja
Comportaniento administrativo : estudo dos processos decisórios nas pord de nação geral está a qrgq (lo Centro de Pesquisas Administra-
organizacães administrativas / Herbert A. Simon ; trad. de Aluízio Loureiro
Pinto. - 3.3d. - Rio de Janeiro : Ed. da Fundacão Getulio Vargas, 1979. tivas da EBAP, cabendo a coordenação editorial ao S e d ç o de Pu-
XLVII, 278p. - (Administração para o desenvolvimento ; 9) blicacões da FGV. '
.I3 I

Trtd~icãode Administrative behavior. Trata-se, pois, de uma cl)n!r~bviçã~da AL&Ç+ P A o ~PRO-


c-, por intermédio dá'FuND~çÃoGETGLIO VARGAS, ao desenvolvi-
mento do nosso pais.& s i I

Incliii hihlicigrafia e índice.

1. Administracào. 2. Processo decisório. 3. OrganizacBo. I. Fundacão


Getulio Vargas. 11. Tituto. Diretora da Escola Brasileira
f
de Administração Pública
CDD h58
CDU h58
'.
Nota do Editor %ti I , . j ,
t.- .,.>4
' I
Introdução à segunda edicão norte-americana

I Uma década não constitui, geralmente, periodo muito longo na his-


tória do desenvolvimento das idéi:!s. Para um livro que possui, no
entanto, como subtítulo a expressão Estudo dos Processos Declsórios
Desde que este livro foi lançado nos ~ s t a d o sUnidos, h6 cerca dd IMS Organixrrçdes Administrattuas os últiinos dez anos foram excep-
' I
25 anos, só tem aumentado no mundo inteiro ii interesse rpelos eshi- cionais e marcantes. Neste particular, creio que poderia gabar-me
dos da administração. Muito certo estava o autor ao afirmar, dez1 de possuir certo dom profkticg por ter incluído no titulo e subtítulo
anos depois, "que a análise do comportamento humano exposta deste livro os trêS vocábulos mais em voga nas ciências sociais, ou
neste trabalho continuará a ser útil, ainda por muito tempo, tant6 seja, comportamento, to& 'de decisões e organização. Na reali-
dade, porém, não era preciso ser profeta para realizar tal façanha
ao cientista do comportamento quanto ao administrador". pois os progressos no campo, 86s conhecimentos humanos, mais do
No Brasil, em 'particular,, o interesse Mm, que foi recebida a ue quaisquer outros acontecimetitos, revelam, com muita antece-
primeira edição em p o h g u ê ~kvide+ciou i qué ponto este trabalhò %ncia, os rumos que tendem a tomar. Quanto a isso, aliás, havia
permanece at.1 e quanto suas premissas e suas recomendações, por inúmeras razões para prever, já em 1942, quando o arcabouço deste
livro foi iniciado, algumas das tendências gerais que esses progressos
bem fundamentadas e universais, se aplicam e são de utilidade em se uiriam. Na verdade, o fato de que previsões similares tenham
nosso pais. I I , (
sic fo aventadas por inúmeros cientistas, dedicados ao estudo dos
Os mais diversas,gvpos 'bacon.tr&ão èni Comporta&nto '+dmi- mesmos assuntos, embora sob diferentes prismas, constituiu-se no
principal motivo*dos extraordinários progressas que ora presencid-
nistmtiw material de estudo Ou (lii refllxão, ipiesentado de( fbrnid mos ' neste campo de conhecimento.
I
rigorosamente científika, corkis& e&mplarmentè klara. A cada> 3pa!: - )

atual, &arcadamente otimista, aliás, 6 ,de que


so, exemplos tomados da realidade reforçam os argumentos ciu es- tanto desatualizado dentro de mais dez anos.
I
cinrbcem ás indíci~õesoferecidas áutir. está o dia em que os resultados dos.ripidos
I
Tantos e tão relevantes motivos justificam esta segunda ediçào nas piênrjas do comportamento
ser sistematizados de maneira simples
que o Serviço de Publicações da FGV pferece aos leitores de língua , e coerente, ou uando suas implicações pdra a or aniztação e a ad-
i
portiiguesa.
i I .

1 I
ministração ven am a ser plenamente compreen idas e avaliadas.
Creio, por esta razão, que a análise do comportamento humano ex-
$. 8 I
posta neste trabalho continuar&a ser útil, ainda or muito tempo,
i
tanto ao cientista do comportamento quanto ao a ministrador.
VI - HERBERT SIMON
M b u l o s na frase que deseja construir e o com lexo emaranhado
O principal objetivo desta !ntroc]ução~3Ce d i @ ~&y&ei;do rpr4-
P
das id6ias a exprimir, A fim de resolver o prob ema, o indivíduo
procura selecionar essas ideias e dispo-Ias da maneira mais organi-
sente volume é tornar claro e explicar, B luz do que os estudiosos zada possível, preservando aquelas consideradas mais importantes,
da teoria da organização aprenderam nos últimos dez anos, alguns deixando as ouiras de lado.
dos temas centrais aqui tratados. Considerando, porém, que há, ao
que tudo indica, milito poucas modificações a fazer no esquema 0 plano b8siq deste livrs pode ser delineado da seguinte ma-
<t .
conceitual b6sico do livro, aproveito o ensejo para ressaltar dois neira: ,, d I t

pontos que julgo imprescindíveis. Desejo, em rimeiro lugar, reiterar


4
a ênfase dada a algumas proposiçócs do traba o original que, agora, 1 m0a -.
,@m-ro capitulo, e, ao h a m
8
-,-.h-i., -- o77tempo,
-
:- - - . introdução geral e
.
F

com maior conhecimento de causa, se me afiguram mais importantes,


tanto para o desenvolvimento da ciência da organização como para
sua aplicação prática. Em segundo lugar, quero analisar a posição
r
O 'se ndo e terceiro capítulos, atamente com o ~ ~ & n c $ k ,
i'1
visam a e 'minar alguns bbices metodo bgicos, a fim de que se possa
iniciar a elaboração aqui veiculada.
do livro com referência aos mais recentes progressos ocorfidós 'n?
campo da teoria administrativa desde sua publicação 'original. ,.' ,
O objeto de estudo da teoria da organização ;ei!~ste-~edejCPa-
s i w l importhcia para diversos e numerosos r p o s de pess~&
na sociedade contemporbnea . Interessa, de um 40, aos jidminis-
I Os capítulos(4
+o &mago do livro, pois dizem
respeito 1 apresenta~ó'de pma teoria o pms* -d&esc$ha b-
diêna oy da tomada de decisões. sta teoria procura ser tão gera1
e~objédv"aUanto-- s s ' l G e I t ~ d ao Congregar'os diversos aspectos
racionais 8 esc0 a que têm consti.ifdo a principal preocupação
tradores públicos e privados, e de outro, aos economistgs, 'q!enqstas, dos ~ n o r n i s t a s ,bem como as diferent'ek propriedades e limitações
Plit.icos, psicólogos sociais e sociólogos. Ao compulsar esti; bvfo 'q dos mecanismos humiinos resentes no processo decisdrio, objeto da
administrador e o cientista estarão busaindo coisas intqirappnte bi-
ferentes; mesmo entre os çientistas sociais a diversidade qe' interesse
i'
atenção de psicólogos e a ministradores experimentados. Tendo em
vista que estes capítulos merecem maior destaque, embora na prá-
e de liriguagem é suficiente para fazer com que alguiya I de suas tica tenham recebido menor atenção que outras partes do livro,
d
partes não despertem a pesina atenção. Com o intuito e melhor
ofientar o Iclitor, qualquer que seja seu objetivo, uma explicação
menos importantes e expressivas, dedicar-lhes-ei maior consideração
na presente introduçHo, procurando deste modo eliminar parte da
sumária da estrutura e or anização do livro será aprkpentada ni) obscuridade que os tem cercado.
d
primeira parte desta Intro ução. forma de di essão que se me afigurane-
A segunda parte da Introdução 6 dedicado especialmente aos
que lidam com a administração na prática. Nela procurarei demons-
' O capítulo 6 toma
l=
cessária, contudo. Enquanto o resto o livro trata abundantemente
do que se passa dentro das organizações administrativas, esse mpí-
trar de que maneira a teoria da tomada de decisões, formulada neste tu10 examinaxo que se passa nhs suas fronteiras, investigando a na-
livro, poderá ser aplicada aos problemas práticos da organização. A turem das decisões que os indivíduos tomam no sentido de ingressar
terceira parte visa a proporcionar orientaçso semelhante aos cien- nessas organizações ou3deabandon8-Ias. A teoria aqui desenvolvida
tis? do coinportamento, discutiiido as relações da, teoria da orga- cohtitui, na sua essência, reafirmação das idéias de CHESTER BAR-
nizaçáo, em geral, e da teoria aqui exposta, em particular, com outras . NAJID, O primeiro a formular de maneira sistemática as bases para a
orientações no campo da: cièiicias soeiiiis. A quarta e última parte discussão dos motivos pelos quais os iseres , humanos "decidem per-
é'devotaqa a breve comentário acerca de temas específicos tratqdbs a uma organização"' :'
,.
tdcer
iios vários capítulos dó liko.
T

i Do capltulo 7 a? '10 vqlk-s{ a' ei$u:do tema pmtral deste &a-


~ l b odo livro
, i w o , isto 6,' do estudo. dos processos decis6rios riar organizaçóss,.
;* > ,.. , 5 \, I d&cre\;endo os mecanismgs ,que influencjam as decisões dos seus
Quem se dispõe u escrAver uma obra, proiitainentk descobre incom- , h+d l.1 *.*'e, 1X
patibilidade fundamental entre a simplicidade do arranjo lógico dos
entao, a analisar de que maneira as orgaiiizaçõs afetarn o Irocesso
de.sscolha dos seres humanos. Novamtnte sem respostas a equadas
para esses novos problemas, pensei ser necessário, talvez, reexaminar a
d ORCANIZAÇÁO x PERSONALIDADE '
i 8 '

Será essa controvérsia realmente importante? O argumento .de de-


tdbiia da tomada !de decides racioríais. Este último aspecto re uereu,
por sua vez, que dirimisse no meu espírito alguns problemas ásicos 1 fesa foi-me exposto, iecentemente, por outro executivo (na realidai
de, poderia ter sido .transcrito de.qualquer dos milhares de conver-
dehIdgica.;Ao chegar a este ponto, o retr'ospecto findou;!em parte, es- sas dessa natureza, porque a atitude que expressa é muito trivial)
pero, por estarem as bases mais firmes. Este livro reúne as respostas que declarou: "eu costumava pensar que a organizaç50 era funda-
qup encontrei para os vários tipos de pefguntas sobre as prganizações meiital, mas agora estou convencido de que -a personalidade 6 mais
administrativas e a natureza do processo de escolha racional hu- importante. O importante t o hontcni. Se ele possui determinação,
mana. capacidade e imaginacão, poderá trabalh'lr praticamente em qual-
quer organização".
.' Personalidadel Sem dúvida iiiiia palavracmágica, capaz de es-
Li* de organização " +i
mrijurar os problemas que nossas limitações intelectuais não penni-
;i I * i i p ! :!
tiriam resolver. Termo valioso, por outro lado. para evitar que fi-
Gostaria de abrandar agora a crítica 'veemente que fiz na primeira quemos devendo aos outros pelo sucesso pessoal. Mas, a personalida-
ediqio deste livro, quando disse: ,, , i .
de forma-se no vácuo? A linguagem falada por um iiiclivíduo nada
li? . tem a ver com a língua deseus pais, e suas atitudes súo divorciadas
"Os estudos administrativo3 sokeqi.. . de suprficialidpde, ex-
o * ! >

..
&si> de simplificação, falti de objetividad'e. Têm-se, de um modo
$di, esquivado de levar a cabo . a penosa tarefa de estudar a loca-
das d e seus mestres e companheiros? Será que alguém pode ocupar
durnnte meses ou anos .determinado lugar numa organizaçáo, expos-
6zaçlo real das funç6es decisórias, contentando-se em falar de ter- t s a inúmeros fluxos de comunicação, e ao abrigo de outros, sem
mos pomo autoridade, centralizaçáo, alcance de controle, e função, sofrer profundos efeitos.nos seus coi~hecimentos,creiiçss, hsbitos,
esperanças, desejos, preferências, temores e intenções?
sem procurar, contudo, defini-los operacionalmente." ' *
' ~nfeligmente,porém, a critica permanece. Ainda não @ muito, , Agora, pergunto: se a organização 6 desnecessária, pois o ho-
ouvi o presidente do conselho diretor de grande empresa ameridha illem é o .requisito indispensável, por que insistimos em criar um
analisar os métodos usados por sua companhia ara decidir, a respeito cargo para ele2 Por que não se lhe deixa ao arbítrio criar o próprio
1
de, problemas de suma importilncia no referi o conselho. Por falta
de termino)ogia ou de um esquema de aoálise a ropriado ao seu
car 4 ern.consonância 'corn siias qiialidades e capacidades? Por que
o. i e f e tem de ser denominado chefe, antes de suas eiiergias cria-
objqtivo, ele teve que lançar mão de uma imagem oméstica ,e inade- c.f doras serem multiplicadas pela organizílção? E, para concluir, se n6s
tivermos .que dar ,aQ i n d i v í d u ~certo grau de autoridade antes de
quada para descrever os pracessps decisórios que observara*quando suas qualidades pess~aisBxercercm iiifluêncin efetiva, de que ma7
saíra para fazer cornpras com a esposa. E foi por aí afora. neira sua eficácia d e ~ n d e r hda. forfnn em que os outros estúo orgil-
,pe um modo geral, falamos sobre organiqação em terpos que iiizados ao seu redor?
$i?, diferem muito da linguagem utilizada por um curandeiro ubangi A resposta é simple~.A :organl~agão[ ipportqnte, primeiro,
parg explicar certas enfermidades. Na melhor das hipóteses, vivemos porqus em nossa sociedade, em virtude de o? indivíduos pnsiareq
à base de adágios como o que ouvi de um executivo, outro dia: a ma@r parte da vida adulta trabalhaiido em organizações, o am-
"O .mais im ortante em: organização &<;te a pessoa certa no lugar
E
certq". No 4 do negativo, vivemos B base de - recfundAncias pompo-
sas, como esta: "a relação entre o delegante e: seu assistente origina-
bionte !orgaiizativo que. os.envolve gera a maioria das furçíís rnodd-
ladoras e ozientadoras do~desenvol\iimentode suas qualidades e há-
bitos. pessoais (ver especialmente os .capítulos 5 e 10). A organiza-
se da delegação e é invariível em caráter" çHo é importante,. em qegundo lugar,' porque proporciona Aqueles
XII
HEHBEHT SIMON
I
decisóes e omissões, tal qual a erosao produzida por pequeno porém
que ocupam posiç8es de responsabilidade os meios para exercer contínuo filete d'bgua, ocorre nos sistemas de ação da organização
autoridade e infliienciar os demais (ver, a propbsito, os capítulos 7 que o cerca. Como se farh o próximo contrato? Virá As suas mãos,
e 8). Niío se pode compreender o input e'o output de um adminis- ou será decidido por seus subordinach? Que trabalho preparatório
trador, setn conhecer também a organização onde trabalha. Seu com-
portamento e a influência sobre os demais indivíduos decorrem da I
f
terh que ser feito antes de che ar até ele, c que dbetrizw servirão
%
de guia para aqueles que cui am do contrato? E após este, que
situação em que ele se encontra na organização. ocorrerá com a próxima dezena ou centena de contratos?
1
Todo administrador toma decisões e as executa com os olhos
fixados, concomitantemente, no assunto imediato e no efeito dessas
decisões sobre situações futuras, isto é, sobre as repercussões
Parte da dificuldade e da resisthiicia A análise dos fatores organfza-
tivos que influenciam o comportamento do administrador, decorrem
a organizaçiio (ver pbgina 150). Sempre que o administrador
em consideração essas conseqüências indiretas, esta preocupando-se
: ;7
de interpretação errdnea do termo organização. Para muitos, orga- com L: organiza~áu.
1 1

nização é sindnimo de organogramas ou de manuais minudentes de


classificação de cargos, que devem ser religiosamente observados e A BUSCA DE ~ I > E N ~ ~ F I c < ~ s
COMO COMPREEhl>ER A O O A A N I Z * ~ :
anotados. Mesmo quando discutida or alguns dos seus mais argutos
i'
estudiosos, como é o caso do corone LYNDALL URWICK,por exemplo,
assume muito mais a 'forma de uma série de quadrinhos dispostos Talvez uin dos lugares mais adequados para alguém começar ;i~,coq;
,' " .

de acordo com lógica ar uitet8nica abstrata, do que a de uma casa preender o que significa uma orgai>izaçãoseja o próprio emprego.
1
a ser habitada por seres umanos. Para culminar, os Departamentos Para isso, o indivíduo deve perguntar a si mesmo: que identifica-
de Organização existentes nas grandes empresas e na administra o
pública reforçam, ao invés de eliminar, através de suas ativida es;
o estereótipo do que se entende por organização.
r çõespossuo mm a organização em que trabalho (capítulo 10)?
quais são minhas vinculaçóes aos seus objetivos e As diversas uni-
dades que a compõem? quais as ocasiões importantes, 110 decurso
de minhas ativiclades, em. que tenho de escolher entre objetivos e
O termo organizagão refere-se4 neste livro, ao complexo sistema lealdades antagdnicas? o que mosti?im, a respeito do meu sistemd
de comunicações e inter-relações existentes num grupamento htt- de valores e dos valores que Outros atribuem tnirn na organização,
mano. Esse sistema proporciona a cada membro do p p o parte
substancial das informações, yessu ostos, objetivos e atituda que as decisões que tomei nessas circunstAncias?
J'
entram nas suas decisões, proprcian o-lhes, igualmente, um conjunto
de ex ectaçóes estáveis e abrangentes ~ u a n t oao que os outros mem-
A pr6xims etapa consiste em descobrir como esses obj.tivos e
lealdades originaram-se e o que os preservn. Sempre que falo para
bros $0 grupo estão fazendo e de que maneira reagirão no que ek! grupos de executivos vitilizo um dihlogo imaginsrio. que forjei, eiitrb
diz e faz. Ao sistema que acaba de >serdescrito, os soci6logos &a- um gerente de vendas, imi planejador de prodiipiio, $1 chefe de
mam de sistema de papéis, embala muitáa~pessoaso chamem, na departamento de fabricação e eim engenheiro desenhador de pro-
intimidade, de organização. dutos. Os quatro estão discutindo problemas peculiares que airgeni
no decurso das atividades de planejar, fabricar e vender o pdod<ito
Grande parte do que faz 'o bdniinistrador numa drganização manufaturado pela empresa, Cada um deles, obviamente;tentP. levar
prodiiz seus principais efeitos a curto prazo, sobre as atividades o outro a introduzir certas mudanças nos seus métodos ,de trabalhei
diárias da mesma. Se ele decide sobre a fixação de preços, a feitura de modo a tornar a própria atividade mais fácil. Prepirei essa c6n;
de contrato para compra de material, a localizaçiio de uma fiibricd, versa hipotéties para demonsthr o valor de previs5o da te@ 'ê
o as queixas de um empregado, o efeito imediato de cada um organização, .imaginando, simplesmente, que cada interlocutor seri8
a
desses assuntos fornece-lhe os dados da questão com ue se defronta,
Não ohstante, o efeito cumulativo mais importante essa cadeia de
seiisível a um problema especifico. proporcional ao volume t? inteii:

XIV HERBERT SIMON


sidade das comunicações que recebe. Partindo dessa remissa obviii, Se alguém considerar seriamente essas quest~jes,e com o espírito
1
não foi necessário efetuar nenhuma análise profun a para prever
que o gerente de vendas estaria mais preocupado com o desejo da e
para evitar graves desenganos, terá fatalmente que levar
em consideração os demais motivos que conduzem o indivíduo a
clientela d e obter preços baixos, entregas rápidas e boa qualidade aceitar ou rejeitar a autoridade, ou permanecer ou sair de uma
do produto; que o planejador da produção dese'aria dispor de dados organizaçáo (capítulo 6). Isso, por seu turno, gera nova série de
d
mais precisos1 a respeito das previsões de iven a; q encarregado da
fabricação desejaria prazos mais longos e o engenheiro desenhista
4
interrogações tais como:2 gue cond,i$es devemos ri ar g manter
nessa organização, a fím 'de, que a ,autórt+de se torne um dos ins-
de produtos reclamaria da inflexibilidade do pessoal de fabricação triimentos eficazes para a -consecução 'de nossas ,atividades? Como
em introduzir no desenho dos artigos os melhoramentos por ele pro* poderemos suplementar essa's sanções óbvias que todo empregador
postos, 9 assim por diante. dispõe, com as sanções ainda mais poderosas da legitimidade e da
'Em virtude de não dar nomes nem feições aos meus atores, confiança?
a previsão a respeito dos comportamentos está muito mais relacio-
nada com assuntos de organização do que de personalidade. Não ~ s r l i v r v uOncrltazAmvA : AS 1 G ~ A N D E SDÚVXDAS
obstante, toda vez que repito esse drama, vhrios ouvintes do audi- r
tório perguntam-me se a conversa não foi baseada no conhecimento
íntimo da situação em suas respectivas cómpanliias. Foi-me difícil Evitamos deliberadamente, até o momento tratar das grandes e mo-
convencê-los de que eu não estava fazendo referências ao Josk, seu mentosas questões relativas reorganização departamental. Devemos
i centralizar ou descentralizar? Reforçar o pessoal dc linha ou o pes-
gerente de vendas, e ao João, seu engenheiro.
' > soal iissessor? Organizar por produto oii por processo? Assim procedi,
porque esses problemas da mais alta iiriportância são, no mais das
i vezes, tratados de inaiieira inteiniineiite formal e impessoal, como
se nada tivessem que ver com o comportamento Iiumano e com os
Se um administrador é capaz de imaginar que tais conversas pode- problemas diários do administrador.
6
riam ter-se passado entre ele e seus colaboradores, estará no cami- O ponto de vista esposado neste livro é o de que o processo de
nho certo da compreensão de como a posição do indivíduo na or a- reorganiznçáo - recomposição de departamentos, ou outras medidas
nização condiciona suas crenças e atitudes. Assim procedendo, f e u
o primeiro prisso, também, no sentido de analisar de que maneira
- se é que possui qualquer utilidade, adquire importância pelo fato
de produzir um impacto que afeta o comportamento dos administra-
as referidas crenças e atitudes poderiam ser modificadas pela altera-
ção do fluxo de comunicações na organização. Isto feito, pode voltar dores, quer' como indivíduos quer como membros de um grupo. Em
sua atenção ara a autoridade que exerce e a dos que estão Q sua oiitras palavras, funciona atravks dos mecanismos que viemos conside-
UP
volta (capit o 7 ) rnrido; ou seja, identificações e lealdades, atitoridndcs e comunicações
(vftr a propósito, a descrição introdutória dessas influências nas
At4 &de posso confiar na autoridade que em rego para reaiizar
S
meu trabalho, e sob qiia circunstâncias' especiais evo preocupar-me
I piígiiias 11-16, e o suinário retrospectivo nas páginas 231-239). O
chefe qiie deseje conipreeilder os pontos fundamentais de uma or-
com isso? Será que as pessoas fazem o que eu quero que façam ,
( o u , melhor, o que necessita ser feito) somente porque tenho o ganização vasta e complexa, lucrarh muito se começar pela análise
poder de promovê-las ou despedi-las?.Até que ponto a atitude dos i da organização que o cerca. Após essa providência, disporá de algu-
meus subordinados reforça ou solapa a aceitaeo imediata da minha mo base para visualizar e prever os possíveis efeitos e consequên-
autoridade? É: a autoridade um instrumento d e opressão, ou um cias de iima organização em larga escala sobre o comportamento
procedimento mais ou menos aceito por todos para a execução sis- hyqano real. Só assim ele ficará, até certo ponto, iinunizndo contra
temtítica d e atividades? , , os tipos mais virulentos da graficomania e do dirigismo.
XVI HERBERT SIMON
Exemplo n,O 1: Orgunizuqío Contdbil. Para usar um exem 10
concreto, vejamos o caso da organização de contadorias nas gran$es Essas explanações sucintas constituem apenas urna indicação da
análise mais com leta dos problemas relativos A organização da con-
empresas privadas. Neste particular, gostaria de descrever sucinta-
mente de que maneira os m6todos propostos neste livro foram apli- %
tadoria que foi o jeto desse estudo específico. Nosso interesse, neste
cados ao estudo do assunto em causa.' momento, fixa-se na compreensão das implicações do refeiido estudo
ara a técnica de análise e reorganizaçao administrativa. Nas suas
O problema, de primordial importância para os modernos mn- inhas gerais o trabalho pode ser ss~imresumido: o Amago do estudo
tadores, pode ser assim enunciado: de que maneira deve-se organi- constituiu a análise da maneira pela cliial as decisões eram realmen-
zar a contadoria de uma empresa, a fim de que as informações dela te tomadas e a localização das funções decisórias mai5 importantes
provenientes possam ser de mhxima utilidade para os administrado- da organização; b) o modelo de organizaqáo SI.! erido para a refe-
-
res, quando tomam decisões e resolvem problemas?
A fim de responder a essa pergunta de maneira adequada foi
f
rida contadoria foi preparado com base na sua unção de informar
e influenciar as decisões do pessoal de linha, e C ) recomendou-se
necessário determinar, em prinieiro lugar, que tipos principais de que as alterhçóes a Serem feitas na organizaçio deveriam ser iinple-
decisões são tomadas pelos administradores acima referidos, de que nientndas por meio de modificações no sistema de comunicações
maneira e em que ponto as informações da contabilidade poderiam existentes, isto é, nas relaçges "quem fala com quem, com que fre-
ser mais úteis no processo decisório. Através da observação do pro- quência, sobre o que", ao invés de mudanças formais no organo-
cesso decisório em situações concretas, vários tipos de dados Iieces- grama.
sários foram identificados em diferentes níveis da organização, ou
seja, na vice-presidência e no nivel do gerente da fábrica. Por exem- Exetnpb n.O 2: O Crescimento dc uma Nova Organiqão. A
plo, cada um envolvendo problema de comunicação distinto para a Administração para a Cooperaçiio Econdmica (ACE) dos Estados
contadoria. Unidos foi criada, em 1948, com o fim de dirigir o Plano hlarshall,
Em decorrência da análise das necessidades de informações, e Aquela altura um tipo inteiramente novo de programa da ajuda ao
dos pontos específicos onde se deveriam satisfaze-Ias, elaborou-se estrangeiro. De acordo com nossa teoria, seríamos levados a prever,
um modelo de organização de contadoria, capaz de fornecer todos no caso em foco, que o problema mtis urgente dessa organizecão
os dados de que necessitassem os administradores. Propds-se, por nos seus primeiros meses de existência consistia na tentativa de uma
exemplo, a inclusão, no departamento de fabricação, de um ou mais compreensão clara e simples de sua missão. Somente depois dessa
analistas contábeis, altamente famiMrizados com as operações cor- oderiam, conseqüentemente, ser sobrepujados os limites da
respondentes, para colaborar com os chefes dos v4rios departamen-
tos na interpretação e identificação de custos, através do estudo dos
1
tacionali ade, descritos no quinto capítulo, permitindo, destarte, aos
administradores do 6rgãb dispor de Cim ambiente estável e mngruen-
boletins mensais ou de outra duração. Lembrou-se, or outro lado,
P
a possível necessidade de ter-se nos escalões mais a tos da organi-
te para tornar"decis6es.
Na reali$ade, isso ocorreu de amrdo cay o previsto. No decor-
zação um reduzido número de gru os de analistas localizados fstra-
P
tegicamente e com h. função prec pua de realizar estudos espedais
ao in&S de relatórios analismdo prov4veis custos e pbu- a
rer ,das r p $ m s semanas de funcionamentb, os responsáveis pela
ACE pu e r a 3 forinuk' um ,nnjunto de ptincifiiod orientadores que
panças que poderiam advii de &rttas modificaç6es nos metodos de passaram a +e&r as premissas 'bhicás pari 06 decisaes relativas
operaçóes e ' no equipamento. 9s suas atividades. .4p& ildo, e somente após, a estrutura da orga-
nização tomou, forma. D' . unidades jli existentes da nove1 organiza-
1 Esta dircuido 6 baseadr no relnt6rio de um aludo rdilizdo em coopernçPCllo cw ção, as que estavam emrarmonia com esses princfpios continuaram
Guarz~ow, Hamld; Kozmxm~. George e T ~ D A L L .
Cordoo: Cmtmllxiation v. D- a crescer e a desenvolver-se, enquanto que as demais atrofiaram-se.
tralfiatim in Organixing tiw Cantroller'r D s p c M t , Nova Ioque, ControUcnMp
Faundnlion. Ince.. 1994.
Por meio de uma anilise acwada das piemissas-chaves das decisões,
podiam-se prever as linhas bisicas do processo decisório do órgão,
XVIII HERDERT SIMON
e a: partir des5e processo identificar us c a r a c t e r i s t.i .
~mais
~ impor- blernas de or anização de maneira mais percuciente do qiie lhe era
tantes de sua estrutura organizativa . ~ z

za+va no passado.
f
permitido pe a sabedoria caseira que se passou por análise organi-
1 1 I i
" ~ x c r n ~ ln .oO 3: ~ ~ s e n u o l v i ~ de
n ~*pibd$to!.
to , bc#strias s u e
i < r*
e* ' sua origem baseiam-se em firocessd: ' t,hgn~l6~ieof ,fadicalmentc O comportamento administrativo e a moderna ciência do .comportamento
noyos, atravessam, em 'as etap" !ípicas po :desenvoivimen- 1
,' !
to 9 aperfeiçoimen~og ea squs l a prodotos. Ra p?jnièíra etapa, a fonte
Até aqui nos preocupamos, fundamentalmente, com os assuntos dos
8

central de idéias aperfeiqoadoras i. a própria tecnologia e ai: cirncias capítulos 7 a 11, que foram considerados por mim, anteriormente.
corr~latas.No caso da indústria automobillstici durante dssn fase, como o primeiro e segundo extratos que compõem o livro. ~ o s t a r i á
por exemplo, a liderança t4cnic.n dependia em grande parte do aper-
feiçoamento do motor de explosão, dss mecanismos de trapsmissão, agora de aprofundar-me um pouco mais, até o terceiro extrato, re-
presentado pelos capítulos 4 e 5, que tratam da racionalidade do
e wsim por diante. Com o correr do tempo,' porém, q , aperfeiçoa-
processo decisório dos seres humanos. .Talvez a maneira mais simples
mento do produto tornou-se pouco a pouco um problema de adapta-
@o aos fins que se tinham em vista. de explicar a organização dos referidos capítulos seja formular algu-
mas perguntas:
A análise das fontes geradoras de idkias novas nessas duas fases
poria em relevo, certamente, o fato de que se necessitava de inúme- 1. Por que razão esses capítulos tratam do comportamento racional?
ras e variadas pesquisas e capacidade inovadora, bem como diteren- 2. Porque dão ênfase aos limites da racionalidade?
tes sistemas de comunicações entre os departamentos de engenharia
e os demais departamentos ao seu redor. No decurso de muitos anos, Tentarei responder a essas questões nos dois próximos tópicos,
os acontecimentos geraram mudanças organizativas apropriadas na passando, nos seguintes, a examinar as relações desta teoria do wm-
maior parte das empresas, embora a análise sistemática do problema portamento com outras atualmente existentes no campo das ciências
pudesse ter origiriado essas modificações em prazo muito mais curto do comportamento.
c de maneira mais liicrativa, em muitos casos. Com base riessas ob-
servações, poclemos prever, desde logo, que roblema idêntico será
P
enfrentado pela indústririq de computadores e etrônicos nas próximas O COMPORTAMENTO RACIONAL E A ADMINISTRAÇÁO

décadas. -
As ciências sociais sofrem de es uizofrenia aguda no que tange ao
Os três exem 10s utilizados servem para ilustrar de que ma:
i' I
tratamento dispensado à raciona idade. Num extremó situam-se os
neira os métodos e análise propostos neste livro podem ser a lica-
dos aos p~oblemasespecíficos das organizações. Para enten er-se B economistas que atribuem ao homem econômico uma onisciência ra-
cional absurda, tornando-o senhor de um sistema de preferências
bem o processo decisbrio, é indis ensável o desenv<slvimentode uma completo e congruente que lhe permite: a ) escolher sempre entre
~ i s ã ocuidailuse e d>jetiva das Secisões requeridas pelas atividades as vlírias alternativas com que se defronta, b ) saber em que consis-
da organização, bem como do fluxo das premissas ue contribuem tem elas, c ) realizar avaliações cuja camplexidade é ilimitada, a fim
para essas decisões. A fim de conseguir-se esse desJerato, torna-se de determinar que alternativas são mais desejáveis, e d ) executar
imperativa a existknda de um vocabulário e de conceitos que t e r - complicadíssimos cálculos de probabilidade que não o amedrontam
initam destacar o que é essencial e desprezar o q u e é acess no. nem a resentam qualquer mistério. Nos úitimos dez anos, em vir-
Sqmente ao leitor cabe, no entanto, decidir se o vocabulário e os tude d!e sua derivação para o campo dos estudos das situações ine-
conceitos aqui desenvolvidos lhe permitem ou não examinar os pro-
I . , ) . ' 9 , I rentes aos jogos competitivos e da tomada de decisões em condições
Ver Birth of An Organizatiou: The E~iinoaiiic Ciboperntion 'Administration, Publ(c de incerteza, esta teoria a l g i i i um estágio d e refinamento tomista,
Administration Rmicw, 13, p. 227-236, mitono dr 8953.; L I ' de considerável interesse normativo, que possui, contudo, muito pou-
HERBERT SIMON I W u ç ã o ò 2.° edição norte-americana XXI
OS LIMITES DA RACIONALIDADE
ca relação com o comportamento real ou potencial de individuos de
carne e osso. A tese central dos capítulos 4 e 5 pode ser resumida numa frase:
No outro extremo, encontramos as tendências de psicologia so- A principal preocupncúo da te& administratiw reside nos limites
cial, remanescentes da infliiência de FREUD,que tratam de reduzir entre os aspectos racionais e irracionais do comportamento social
todo conhecimento à afetividade. Assim, descobriu-se, dos seres humanos. A teoria administrativa é, na sua essência, a teo-
que as moedas parecem maiores para as crianças ria da racionalidade intencional e limitada do com~ortamento
..
dos
- ---
L
para as ricas (BRUNER e POSTMAN); que as pressões de um grupo seres humanos que contcmpmizam porque não possuem meios para
social podem convencer um individuo a ver manchas onde não maximfzar.
existe nenhuma ( ~ c H ) ;que o processo de resolver problemas de
um grupo envolve a acum~ilaçãoe liberação de tensões (BALJS), Esta tese é discutida explicitamente em três pontos do livro, a
e assim por diante. A velha geração dos cientistas do comportamento saber: a título introdutório nas páginas 40-42, em relação à psico-
despendeu grande parte dos seus esforços, de conformidade com logia da tomada de decisões na página 83, e em suas implicações
os preceitos ditados por FREUD,demonstrando que a&pessoas não para a administração nas páginas 252-256. O leitor verificará que
são tão racionais como pensam. -4 próxima geração talvez seja for- a leitura atenta dessas passagens ser-lhe-á milito útil na compreensão
qada, quem sabe, a demonstrar que 6 muito mais racional do que a dos capítulos 4 e 5 .
descrevemos no momento, ainda que não chegue a atingir a gran-
diosidade racional apregoada pela economia. O capitulo 4 constitui o ponto de partida para a descrição da
A es uizofrenia aqui referida é tratada nos capítulos 4 e 5. A racionalidade humana nas organizações, mostrando a racionalidade
1
quem ten a observado as organizações administrativas ou se preo- mais inclusiva do homem econbmico e que .condições teriam que ser
preeiichidas para que o indivíduo pudesse efetuar sws escolhas
cupado com sua teoria, parece óbvio que o comportamerito humano
nas organizações é, se não totalmente, pelo menos em boa parte, segundo os ditames da teoria econbmica. O capitulo 5 procura defi-
intencionalmente racional. O comportamerito rias cirganizaçôes 6, ou nir, então, as maneiras pelas quais o comportamento real se desvia
parece ser, orientado em grande parte no sentido da reaiização de do modelo econbmico, e o papel que o meio ambiente da organiza-
tarefas, sendo, ocasionalmente, eficaz na conseciição desses yropó- ção desempenha nesse comportamento. r

sitos. Se quisermos, por conseguinte, dar urna explicação psicológica


ao comportamento huniano n a s organizações, a teoria psicol6gica a Na época em que esses capítulos foram escritos, o modelo do
ser aplicada deverá incluir, forpsamente, algo s ~ ù r eo comporta- homem econ8míco estava desenvoIvido de maneira muito mais com-
mento racional. pleta e formal do que o niodelo do homem administratiuo (em parte
Parece igualmente evidente, por outro lado, a quem observa o devido A preocupação dos psicólogos com o nõio-racional). Por esse
comportamento dos indivíduos numa organização, que a racionali- motivo, os limites da racionalidade foram definidos no livro. em
dade ai manifestada não ossui nem de lorige resquícios da onisciên- grande parte, como categorias residuais, ,o ue fez mm que a
cia global que 6 atribuB ao homem econbmico. O problema, por 3
terizaçao pokitivá do proceiso de escolha d ixe muito a desejar.'
conseguinte, não é resolvido simplesmente pela substituição da psi-
cologia pela economia, corn base para ti formulação de uma teoria No decursó dos Últimos anos, contpdo, tive a oportunidade de
da organização. Na realidade, conforme discutirei mais detaihada- voltar a tratai: dos problemas examinados no capitulo 5 e de cons-
mente no próximo tópico, é precisamente na área em que o compor- tniir um modelo de escolha racional que poderia incorporar, a
tamerito humano é, intenciotlal, embora limitudumcnte racional, que um s6 tempo, as caracterfsticas reais dos seres humanos c a clareza
se concentram as maiores possibilidades para o desenvolvimento do formal do modelo econ8mic0, conforme já tive oportunidade de ex-
irrna autentica teoria de orgariizaç80 e administraçiío.
XXII HERRERT SIMON
plicar detalhadamente em outras o c a ~ i ó e s .Por
~ conseguinte, para
que se transforme o homem econdmico examinado no capítulo quar- sem precisar de examinar previamente todas as ossíveis alternativas
to, no homein de racionalidade limitada, conceituado no capitulo de comportamento, e sem ter de certificar-se Se que essas sdo d r
que se transforme o homem econdmico examinado no capítulo 4, fato todas as alternativas que se lhe oferecem. Segundo, porque con-
no homem de racionalidade limitada, conceituado no capítulo 5, e sidera o mundo como sendo realtivamente vazio e ignora a %ter-
que encontramos tão amiúde na vida diária, duas correções funda- relação de todas as coisas (cuja observância é tão paralisadora para
mentais precisam ser feitas: o pensamento e para a ação), o homem administrativo é capaz de
1 I . Enquanto o homem econ8miw maximiza seus esforços, selecio-
nando a melhor alternativa entre as que se lhe apresentam, seu pri-
mo, a quem chamaremos de homem administrativo, contemporiza
tomar decisões guiado por regras empíricas relativamente simples,
que não sobrecarregam sua capacidade de pensar.
Esta descrição do homem administratilo é, em essência, uma
isto é, busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom. liação e fomialização da descrição constante nas páginas 83-86
A participação no mercado, lucro adequado, e preço justo, consti.
tuem alguns exemplos corriqueiros para os homens de negócio, ainda
""i
do ivro. Agora perguntamos: como é que podemos certificar-nos de
que essa constitui uma descrição corrcta, isto é, mais acurada, por
que desconhecidos para a maioria dos economistas, desses critérios exemplo, do que a fornecida pelo modelo do homem econbmico?
I
satisfatórios . A fim de responder a esta pergunta, o primeiro teste, e certamente
2. O homem econômico lida com o mundo real em toda sua com- o não menos importante, é o teste do bom senso. Neste particular,
plexidade. O homem administrativo reconhece, contudo, que o mun- não k difícil imaginar os mecanismos decisórios que o homem admi-
do por ele percebido é apenas um modelo drasticamente simplificado nistrativo utilizaria. A idéia que temos deste se adapta muito bem
do agitado e confuso mundo real. Ele se conforma com essa simpli- ao conhecimento introspectivo de nossos próprio processos feitas
ficação grosseira porque acredita que o mundo real é, na sua grande pelos poucos psicólogos que os estudaram "
parte, vazio, isto é, a rnaioria dos fatos que o integram não possui A formalização da teoria nos últimos anos, conforme pode ser ilus-
muita relevância para qualquer situação específica com que se de- trado pelos trabalhos citados na nota de rodape n.O 4 e outros poste-
fronta e que as relações de causa e efeito mais importantes são riores, tomou possível um teste mais acurado dessas idéias. Recen-
sim les e breves (ver páginas 71-73). Desse modo, ele se resigna temente, ALLEN NEWELe eu conseguimos descrever, por exemplo,
f'
a e iminar de suas cogitações todos os aspectos da realidade, o que
praticamente significa dizer a maior parte deles, que não são funda-
com detalhes, um mecanismo decisório capaz de revelar certa simi-
laridade com o complexo comportamento humano exibido na reso-
mentais para situação com que se defronta. Assim procedendo, rea- lução de problemas, no caso, relacionado com a descoberta de pro-
liza suas opções baseado numa imagem simplificada da situação, vas de teoremas, no campo da lógica.6 Na realidade, é ossivel,
tomando em. consideração
. apenas aqueles fatores que julga mais re- agora, siaiular as formas mais complexas do comportamento unano, i?
levantes e fundamentais. usando-se esse programa de tomada de decisões, com a ajuda de
Qual a importilncia, indagamos agora, dessas duas características urn computador eletrdnico simples. Embora uma descriçiio mais de-
(10 hornein :i<lrninistr,itivo? Primeiro, porque contemporiza ao invés talhada dos resultados obtidos não caiba no presente trabalho, eles
de maximizar, o homem admiiiistrativo pode realizar suas escolhas são mencionados de passagem, todavia, neste trecho, a enas para
a Ver, a respeito, os artigos A Rehavioral M d c l of Rational Choics no Quarterly larmal
of Economic~. fevereiro, 1955, e Rational Croice and the Stnicture of the Environment, na
ressaltar que não considero a descrição da racionalida e humana S
P~chological Reniew, abril, 1958, que
foram reeditados e incorporadoa no livro Modeia feita nos capítulos 4 e 5 como hipotética, mas real, por já ter sido
of Man, Nova Iorque, John Wilay & Sons, Inc.,1956. Ponto de visto parecido foi dwm- comprovada nos aspectos principais.
volvido por ASHBY,W. Rossi em seu livro Derigii for a Bmin. Nova Iorqqe, John Wiley Consultar, o respeito, W ~ u r w u r r n , Max. Productioe Thinking, Nova Ioque, Harper
& Sons, Inc.. 1952. dr Bn*.,
1045 e GUOOT,A. D. os. Het Detiken can den Schaker, Arnsterdá, Noord-
4 Ver. por exemplo, CYERI, R. M. e MARCH, Jarnes C. Hollandsche Vitgevers Maatscbappij, 1946.
Tbeoiy of Oligopoly, Quadedy larmal of Ecaomics 70: * Pari uma explanaçiio da orientaçlio geral seguida nesse trabalho, ver Nswm.~, AUm
e S ~ O NA.
. The Logfc Theory Machine, Tranaaetfont on Information Theow, Instituto of
l X 1V HERHERT SIMON Radio Ewineers. w>l. IT.-2 n.* 3, setembro, 1958, p. 81-79.

111tro<lrcf170ci 2 . U c<liçAo iiott<,-rr~it~.iic<ii~<r XXV


10s xaclrezistas, foi formalmente descrito primeira vez, em 1912,
1 pelo lógico ERNSTZERMEI~O.
I
3. A utilização de urna estratégia despistadora (o blefe, por &em-
E interessante, e ao mesmo tempo um pouco irbpico, ue precisa- plo) numa situação conipetitiva, a fim de impedir que o adversário
7
mente no momento em que estamos aprendendo a e aborar, de
maneira razoavelmente precisa e emptricamente verificável, teorias I
descubra sua jogada. -4 demonstração de que existe sem re uma
a
melhor estratégia neste particiilar constitui a inovação fun amental
a respeito da tomada de decisões racionais dos seres humanos, ocorra apresentada por von NEUMANN ern seu trabalho de 19%.
um vigoroso ressurgimento da teorização sobre o homem ecoh8mico. 4. A definição da escollia racional em situações coinpetitivas com
Essa renascença 6 fruto de notáveis progressos ocorridos no campo mais de dois jogadores, onde exista a possibilidade de formação de
da teoria dos jogos, graças As contribuições de VON NEUMANN e alianças. Essa foi, sem dúvida, uma contribuição importantíssima e
MORCENSTERN,por um lado, e por outro lado, aos progressos igual- inédita stugida em 1945 com a publicação do livro The Theorg of
mente notáveis e estreitamente relacionados com os avanços na teo- Gumes and Economb Behauior, ernbrlra ainda hoje tal idéia tenha
ria estatística da decisão, devidos a NEYMAN,~ R S O Ne ~VALD. sido muito pouco desenvolvida e aplicada.
-
O leitor que desejar conhecer mais de perto esses progressos encon- 5 . A demonstração de que, diante de escolhas duvidosas, onde ape-
trará uma bibliografia extensa no trabalho de WARDEDWARDS inti- nas a probabilidade de distribuição de resultados é conhecida, a
tulado The 'fieory of Decision-Making, publicado no Psychological suposição de urna escolha consistente 6 sindnimo da utilidade funda-
BuUetCn, de julho de 19.54. mental dos problemas e decide com o propósito de maximimr o seu
Esses progressos ocorreram tão repentinamente no campo das valor esperado. Esta iddia deve-se, originalmente, ao filhsofo inglês
ciências sociais, há mais ou menos uma década, que liouve a ten- F'HANK RAMSEY (1026), mas foi redescoberta e popularizada pela
dhcia de recebê-los mais ou menos como uni conjunto indiscrimi- teoria dos jogos.
nado e sem maiores preocupações de análise. Isso impediu fossem A teoria da escolha racional contida neste livro engloba o item 1
adequadamente analisados em separado. Não obstante, há pelo me- dessa lista, excluindo os demais itens que dizem mais respeito às
nos cinco conceitos distintos, todos fundamentais e constantes, na
teoria dos jogos de VON NEUMANN e MORGENSTERN, a saber:
picazes e benevolentes como ANDREASPXPANDREOU
a
caracterfsticas do Iiomem econ8mico do ue do homem administra-
tivo. Esta distinção vital tem sido descura a mesmo por críticos pers-
que comentou,
l . A idéia de simbolizar possíveis formas de comportamentos futu- falando do Cmnportamento Adntinistratitm, que este "reuniu sob um
ros como uma árvore de onde se irradiam, a partir de cada ponto teto conceitual único a concepção de organização de BARNAIWe O
de escolha, inúmeros ramos, a fim de que o indivíduo selecione em conceito de jogos est~tébricosformulado por VON NETJMANN e MOR-
cada um desses politos a ramificação apropriada que deve seguir GI~NSTEHN".
(ver páginas 69-70). Esse conceito 6 muito mais antigo que a mo- 7 Constibd, certamcmts. um tniismo, afirmar que tudo é intuitivamente óbvio depois que
derna teoria dos jogos, aparecendo já em publicações que datam I se torna conhecido. Mas no qii9 respeita os itens 1 e 2. tais situack são r e b e n t e 6bviar
de 1893. É, por outro lado, intuitivamente familiar h maioria dos pari. os jogdora hveterados. Qwndo estava no ginlio cumpu integralmeute a h r e
de comportamento do jogo da velha (tarefa sxeqUIvel se forem levadas em considersç& I
jogadores de xadrez e aos psicólogos que já realizaram experiencias as simetrias apresentadas). com o intuito de convencer-me de que o jam terminar6
de laboratório com ratos que devem aprender o caminho nidis &nt I aempre empatado se ambor os jogadores obedeceren: intc~mImentea suas regras. A propbito
veniente através de um labirinto. da temia dos jogos, vnr KKNIO, Danes. Theafe der Endiichm und U d l i c h e n Cmphen,
Leipzfg, Akademische Verl6pgesellrcl.aft, 1936, cap. 8
2. A idéia de selecionar o minimax (aquela ramificação que pro-
B a d F. (ed.)
piciará o melhor resultado no confronto com um adversário malicio- A
Some Busic Problems in the Theoiy d tlie Fim, em HNZ-,
S w e y of Cunlemporary EconoMcs, vol. 11. Chicugo, Ricbard D. Irwin, 1952. p. 184. I
so) para definir a escolha racional numa situação competitiva (ver Creio que teM. de qunlquer mnneira, que renunciar ao mérito deste feito. iin:a vez que
páginas 73-76). Tal conceito, também conhecido intuitivarnerite pe-
XXVI HERRERT SIMON
E difícil para um estudioso do assunto deixar de ficar, impressio- RELAÇÕES COM ALGUNS ASPECTOS DA SOCIOLOGIA CONTEMPOR~NEA

r
nado com o au de virtuosismo intelectual demonstrado nessa área
nos últimos ez anos, não só pela excelência de alguns resultados
obtidos como pela sua possivel aplicação sob a forma de normas ori-
i

O crescente interesse belo processo de escolha humana nos estudos


dei economia tem encontrado um desenvolvimento paralelo no campo
entadoras para as decisões em certas circunstâncias relativamente da psicologia social e da sociologia. Nesse particulzr, talvez seja
r d t a s .B conveniente concentrar a discussão do presente tópico em dois con-
Apesar de tudo, um ponto deve ser tornado bem claro; as teorias ceitos: papel e ação.
da escolha humana e da organização, desenvolvidas neste volume, Teoria do Papel. O 'conceito d o papel expressa a tradicional
repbusam sobre uma descrição do homem racional diferente daque- explicação sociológica do comportamento humano: o comandante
las apresentadas pela teoria dos jogos e a teoria da decisão estatística, vai a pique com seu navio porque aceitou o pa e1 de comandante,
descrição que já foi, aliás, bosquejada no tópico precedente.
Se é possível encontrar um teto conceitual comum sob o ual
I
e isso é o que em nossa cultura se espera de to os os comandantes.
O vocábiilo não é 'muito utilizado neste livro, embora pudesse ter
possam abrigar-se tanto o homem econbmico como o homem a mi- % sido usado com liberdade, tivesse eu desenvolvido meus hábitos de
nistrativo, esse teto pode incluir somente o item 1 da lista preceden- linguagem em sociologia e não em ciência política (ver, por exem-
te, isto é, o esquema da árvore de possíveis comportamentos futuros. plo. as páginas 105-107). Por outro lado, a utilidade do termo é limi-
Aliás este esquema, uma'idéia notável, di a-se de passagem, pro-
f
porcionou igualmente o conceito central re ativa a outro desenvol-
vimento teórico ocorrido nos últimos dez anos, e que tem despertado
tada, pois jamais foi definido de maneira precisa.
No sentido original de parte dramática de teatro, o vocábulo
p p e l significa uni tipo específico de comportamento. A mãe de fa-
grande atenção, ou seja, a teoria da informação seletiva, desenvol- mília não possui, por exemplo, uma série de frases preestabelecidas
vida pof SHANNON, WIENERe outros. As teorias de aprendizagem para recitar no desempenho de seu papel. Além do mais há lugar
de BUSH-MOSTELLER, or seu lado, baseiam-se nessa mesma noção, para todos os tipos de variações idiossincrásicas no desempenho do
provavelmente deriva ! c a da teoria de SHANNON. O fato de que este papel secial. De modo geral, os sociólogos que usam o conceito de
conceito tem sido utilizado de maneira independente ern campos papel costumam apontar essas qualidades, mas não dizem como in-
ti30 diversificados, com o fim de fornecer uma estrutura adequada corporá-las na sua definição, falhando, por conseguinte, na explica-
ao desenvolvimento de uma teoria de comportamento humano, dá ção da maneira pela qual essa teoria deveria ser usada para predizer
a impressão de que representa, sem dúvida, o substrato do novo o comportamento.
Zeügekrt behaviorista .l0 Neste ponto reside a importância de meu comentário inicial de
a v l / o prelinrinar do Comvor(amentq A < l ~ ~ i i ~ ~ i u t m lficou
i u g pronta iiiuito antes do livro ue, na teoria da escolha humana, a decisão constitui uma unidade
Thoary of Cumes. Eu simplesmente mostrei, na edipHo de 1947, as implicaçóes do último análise demasiado ampla e deve ser decomposta, portanto, em
para o meu l i m . A minha obioçáa principal, porhrn, B observação de PAPANDRIOU
refere-se ao seu desconhecirhento da diferenpa fundamental entre a concepção do homem
suas premissas componentes. As dificuldades relativas A teoria do
racionnl segundo ~~NA~D e eu pr6pTi4 de um lado, e a concepç6o expressa na teoria papel desaparecem se adotarmos o ponto de vista de que a influên-
doa jogos, na economia e na teorin dss decisóes estatísticas. de outro lado. cia social se exerce sobre as prcm2ssiz.s da decisão. O papel constitui
* A maior parte de nossa pesquisa no Instituto Camegie de Tecnologia a respelto de apenas a especificação de algumas, rnas não de todas as premissas
regra8 normativas para a pmdupão e o controla de inventários situa-se dentro dessa
orimtação, o mesmo ocorrendo com os importantes desenvolvimentos ocorridos no campo
que entram nas decisões de um indivíduo (cf. páginas 231-239).
da pmgramação linear. Esse assunto, contudo, 8 discutido com maiores detalhes no meli Inúmeras premissas de outra natureza compõem as mesmas decisões,
tais como as premissas informativas e remissas temperamentais que
livro' Mo&h of Man, op. cit.
'O
Citei apenas aI~unrdos a m p l o s mais expressivos das teorias em que essa id8ia de
rep-tar o comportamento por meio de uma árvore tsm sido utilizada ultimamente.
S
representam a expressão da personali ade. Pode-se dizer, por cori-
seguinte, que é possível prever o comportamento, sempre que as
Sua o&em pode ser atribuída aos avanços da álgebra booleana. 16gica simbólica e teoria
dor mnjuntos. premissas decisórias forem conhecidas (ou puderem ser previstas)

XXVIII IIERBERT SIMON 111trod11çdri<) 2." rdiçdo norte-nmericniin XXIS


de maneira suficientemente detalhada. Em alguns casos, basta co-
nhecer apenas as premissas do papel (para prever, por exemplo, o tem uma tentativa de harmonizar essas duas dicotomias.13 O seu

r
com ortamento de um policial que vê algum motorista avançar um
sina de parada obrigatória); em outros casos, a premissa informativa
ou quaisquer outras podem ser as fundamentais. l1
elemento de cometimento substitui os fins da antiga dicotornia meios-
fins, enquanto o elemento avaliativo passa a representar a função
utilitária do economista. Embora a tentativa seja louvável, receio que
A menos que se tome a premissa como a unidade, a teoria do a terminologia paraoniana (semelhante à utilizada por mim nos ca-
p a r 1 corre e risco de cometer o erro, exatamente inverso ao come- pítulos 4 e 5) ainda esteja eivada de imperfeições, particularmente
i
I
ti o pela teoria econ8mica, isto é, de excluir a racionalidade do com-
portamento humario. Se o papel expressa um sistema de comporta-
no que diz respeito A tentativa de amalgamar as concepções da racio-
nalidade econbmica e psicológica.
mento, ode ser funcional, do ponto de vista social, mas o indivíduo Tirante essa dificuldade, que decvrre de equivoco entre e ho-
que o Besernpenha náo pode ser um ator racional: simplesmente mem econdmico e o homern administrativo (ou social) as categorias
representa sua parte. Por outro lado, se um papel consiste na especi- da teoria da ação de P m s o ~ snão me parecem suficientemente sutis
ficação de certas premissas de fato e de valor, nesse caso o ator e flexíveis para descrever o comportamento humano. Por não dispor
q u e desempenha o papel terá de ser, em regra, racional, a fim de um esquema do tipo da árvore do comportamento o tratamento
de alcançar esses valores. Um papel definido em, termos de premis- da dimensão temporal é grandemente prejudirado e os dilemas da
sas deixa sempre margem para a inclusão do cálculo racional no escolha são tão reduzidos em número que se admitem apenas poucos
comportamento. tipos de comportamento. A orientação do ator com relação ao mundo,
Teoria da -4~60. Quando nos defrontamos com essa teoria, tal sua predisposição, em linguagem psicológica, provavelmente admite
uma variedade muito mais ampla do que é contida rios cinco siste-
qual foi formulada por T A L CPARSONS ~ e seus discípulos, encon-
mas de variáveis binários de PARSONS(que totalizam trhta e dois
tramos a mesma dificuldade, se bem que de forma menos aguda.
possíveis arranjos distintos).
A ação, nesse caso, constitui uma unidade elementar comparhvel ii
decisão, embora menos ampla que o papel.12 Em conseqüência, as conclusões gerais que tiramos a respeito
O próprio PARSONS reconheceu, mesmo em seu livro Strudure da teoria do papel, em geral, e da teoria da ação, em particular, são
of S o d Actlon, a impropriedade da seleção do ato como a unidade
as mesmas: é impossível construir uma teoria adequada do compor-
elementar de análise e utilizou a dicotomia meios-fins, para decom- tamento humano sem que se tenha uma unidade apropriada de anfi-
lise. O papel é uma unidade demasiado ampla, o mesmo ocorrendo
por os atos em seus elemelitos formadores. Evidentemente, êle veri-
corn o ato. A prernhsn decisória é muito menor do que qualquer
ficou mais tarde (da mesma maneira que eu) que é extremamente
difícil reconciliar a terminologia oriiinda dessa dicotomia com a no- uma dessas duas, pois muitas preniissas compõem qualquer decisão
especifica ou ação, e muitas premissas entram na composição de um
menclatura da economia (alternativas e mnsequências) para a m -
lisar a agão racional. Desse modo, encontrainos no livro Social S ~ S - único papel. E uma unidade, por conseguinte, inteiramente compa-
tível com a descrição do comportameiito ern termos do esquema da
11 Sentir-maia confiante de qw a d<~scriy$oacika constitui uma descri~Som04vel das
relações da teoria da tomada de decisões com n conceito sociol6gko do papel, d o fosse
árvore: da decisão. A premissa decisória se me afigura a esta altura,
o comentário enigmPtico de EDWARDS SHUS no dizer 110 U m T b Pratent State of Amedoam como ocorreu quando escrevi a primeira edição deste livro, como ' a
Sociobgv, Glencoe, The Fne Presa, 1W8, p. 23, que o Comportamento A d m i n W t m unidade mais apropriada, por todos os aspectos, para o estudo do
"embora nh, sefa um catiuio wciológico. 6 m a análiae das categorias envolsldas na tomadi comportamento humano.
de decisões".
u Embún as definicka parsonimas, particularmente no livro Towrd a Gm&'al Tbow " The Social Sysiem, Glencoo, The Free Press, 1951, p. 8-8. As rehçósr d e s w vocibuloa
of Action, sejam geralmente expressas em termos de ácóes individuais, os conceitar com os esquemas dor psicóbgos e dos economistas stio ate certo pontn mais manifestsu
em Fgrd. aplir,ados globdmente a papéis e oganizac@3s inteiras. no seu livro Tounrd a General Theow of Action, Canil>ridge. Harvnrd Zlniwraity Press,
I 1951, p. 4-8. 50-60-71.
HERBERT SIMON
É possível que se afirme ser minha critica h teoria sociolbgica contradizer o que se disse nessas páginas e, na realidade, elas têm
apenas quanto A terminologia. C o n c d o , com certas. ressalvas, sido citadas de maneira favorável. Por outro lado, os rovérbios con-
porém. Primeiro, conforme assinalei no prefacio, meu objetivo prin- tiauarn a ocupar o lugar de destaque ue sempre esfrutaram nas
'i
páginas dos com êndios elementares so re administração pública e
'f
cipal consiste em desenvolver um vocabulário. Segundo, o desenvol-
vimento de um vocabulário satisfatbrio para a descrição do compor- !
administração in ustrial. Para ser franco, os substitutos que eu pro-
poria para os provérbios (ver áginas xxi e xxii desta Introdução)
tamento humano é, provavelmente, a tarefa mais importante com
que se defronta a sociologia. A esse prop6sit0, aliás, citarei LAVQISIER não são tão simples nem tão a'!c eqiiados para a racionalização como
que escreveu, em 1789, quando u química estava imprecisa, como aqueles. Parece-me, no entanto, que os problemas organizacionais não
ciência, como a sociologia de nossos dias, o seguinte: sáo susceptíveis de serem solucionados por meio de slogans, mas uni-
"E, tendo em vista qiie as idéias são preservada e transmitidas camente através da análise acurada, dai porque não vejo razão para
através das palavras, depreende-se que não podemos melhorar a liii- desviar-me de minha opinião original a respeito da inutilidade des-
guagem de penhuma ciência sem um a erfeiçoamento conc~n~itante ses princípios.
P
dessa ciência. Não se pode, por outro ado, aperfeiçoar essa ciência
sem aperfeiçoar sua liiiguagem ou nomenclatura. Por mais certos que I>ETER~IINAÇÁO DA IMPUATÂNCU RELATIVA DOS DlVEl3SO.S CRITÉRIOS
sejam os fatos de uma ciência e por mais precisas que sejam as
ideias que tenhamos formado a respeito desses fatos, s6 podemos (Capítiilo 2, Páginas 43-46)
comunicar aos demais falsas impressões' embora ansiemos por pala-
vras que os possam expressar adequadamente." Já não creio que este ponto constitua uma descrição adequada do
"Não existe nenhuma proposição aritmética que não possa ser tipo de pesquisa empírica que se necessita em administração. As or-
e$ressa tão bem com algarismos romános como com algikismos ârá- ariizações são estruturas complexas, e a importância de um dado
bicos. Não obstante, não creio que qualquer um de 'nbs trocaria a fato na constituiçiio dessa estrutura dependerii de inúmeras circuns-
Última forma pela primeira. A sociologia contemporilnea encontra-se, tâncias. Por conseguinte, dificilmente poderemos conseguir um con-
em grande parte, no estágio dos algarismos romanos. O conceito de junto de pesos invariáveis para aplicar na solução desse problema.
premissa decisória, que permite a introdução da iddia do esquema Na minha maneira de ver, creio que a pesquisa em administração
da árvore do comportamento, e que proporciona a ligação com vários continuará ainda por muito tempo mais preocupada com a identifi-
outros desenvolvimentos rnodernos na teoria dos jogos, na teoria da caçiio e compreensão dos mecanismos básicos, presentes nos siste-
infonnaqão, na teoria da aprendizagem e assim por diante, repre- mas de comportamento organizativo, do que com o estabelecimento
s e n b a esperança de que surgirá a numeração arábica de que ur- de números para designar-lhes a importância.
gentemente necessitamos.
juizos DF: FATO E J U ~ O SDE VALOR (Capítulo 3)
Comentários adicionais
Qste capítulo tem ense'ado comentários, especialmente por parte de
Incluí, nesta parte final, alguns conientários adicionais sobre deter- teóricos da ciência politica, que me parecem desproporcionais A sua
minados capítulos ou passagens do livro. Para cada caso, forneço importância no conjunto do livro e eu gostaria de não contribuir
uma referència, quanto ao trecho sob exame. ainda mais para esta ênfase erronea. Meus pontos de vista sobre o
assunto foram explicitamente expostos, se bem que de maneira um
os PROVÉRBIOSDA ADMWISTRAÇÃO (Capítulo 2, PBginas 20-37) tanto áspera, no artigo Development of Theory of Democratic
A iceitação dispensada a este tema já se tornou proverbial. 'Não Administration: Re ly, publicado na American Political Science
se pode bater em algo com nada". Praticamente ninguém tentou Review, de junho Be 19.52.
SXSII FIERBERT SIMON I ~ ~ t r d n c ódo 2.11ediçfio norte-americana XXXIII
A ~ R I D A D E (Capítulo 7) IDENTIFICA~ÃO( Capf tu10 10)
Não existe, hoje em dia, consenso na literatura administrativa quanto O problema de terminologia deste tópico é tão difícil como no caso
ao uso do termo autoridade. Isto deixa-me um tanto pesaroso, pois da autoridade. O conceito de identificação tem tendido a conservar,
esperava que a definição aqui utilizada, e calcada no conceito de de um modo geral, sua restrita conotação freudiana, tendo-se usado
BARNARI,,adquirisse popularidade em virtude de sua utilidade e con- com mais frequência o termo lealdade em relação com os fenomenos
veniência manifestas. discutidos neste capítulo.
A autoridade, dizemos, se exerce sempre que as premissas de
ainda não distinguem entre: a ) a especificação do conjunto de com-
f
Mais importante do que questões terminoló icas, porém, é o
problema de apresentar uma boa explicação psico ógica para o me-
portamentos aos quais eles desejam aplicar o termo autoridade e canismo de identificação. Minha inclinação atual seria no sentido
b ) a especificação das circunstâncias em que tais comportamentos de ressaltar fatores cognitivos (ver a discussão sobre foco de atenção,
ocorrerão. Nossa conceituação limita-se ao primeiro aspecto, de modo nas páginas 219-220) de maneira ainda mais peremptória do que
a permitir que se estabeleçam proposições empiricas, cheias de sen- está rio capítulo. Esse foi, aliás, meu impulso original, mas fui domi-
tido, não tatttológicas, acerca das circunstilncias sob as quais a auto- nado pelo atual costume, em psicologia social, de preferir sempre
ridade será aceita, e os motivos que levam a essa aceitação. mecanismos explicativos de tipo afetivo ao invés de cognitivo. Daí
A autoridade, dizemos, se exerce sempre que as premissas de a pouca ênfase que dei, no capítulo 10, sobre os limites da ra-
comportamento de outrem são aceitas como base para a decisão do cionalidade como uma explanação para a formação de subobjetivos
e suas lealdades e, como conseqüência, a estreita dependência desse
indivíduo. Desse modo, podemos perguntar de maneira apropriada: capitulo ao capítulo 5 foi de certo modo obscurecida.
Por qud? Se se fosse chamar autoridade essa aceitação somente
quando for motivada por sua (percebida) legitimidade, o porquê O chamado mecanismo de identificação, pelo menos no seu as-
tornar-se-ia tautológico. Evidentemente, nós poderiamos ter usado pecto cognitivo, pode ser assim descrito:
outra palavra, influência, por exemplo, mas nenhum outro termo
1. As finalidades demasiado gerais proporcionam escassa orienta-
pareceu ou parece tão apropriado como autoridade.
ção para a ação, seja pela dificuldade de medir-se o grau de sua
consecução, seja porque é difícil medir os efeitos de ações concretas
E F I ~ ~ Ê N M(Capitulo 9)
sobre elas. E por esse motivo que os objetivos de caráter geral, tais
A esta altura, tenho a sensação de que dei demasiada importtlncia como lucro a longo prazo, o bem-estar público, e assim por diante,
Q racionalidade exagerada do homem econ8mico. A ausência de um nno são operacionnis nem proporcionam o denominador comum dis-
denominador comum, discutido nas páginas 184-187, torna o critério cutido no capítulo relativo ao papel da eficiência como elemento
da eficiência, na forma que tomou neste capítulo, aplicável em gran- essencial para a seleção de alternativas.
de parte a decisões nos escalões mais baixos. Minhas opiniões atuais 2 . As decisões tendem a ser tomadas, por conseguinte, em termos
a esse respeito foram expressas de maneira mais completa no capítulo daqueles objetivos de nível mais elevado e que sejam operacionais,
sbbre eficiência (capítulo 23) constante do livro Public Administra- isto é, dos objetivos mais gerais aos quais se pode relacionar a ação
t h , l4 e em meu estudo A Behavioral Model of Rational Choice, de maneira claramente definida, e que fornece alguma base para a
já mencionado por mim. avaliação do que foi obtido. Os objetivos operacionais são o núcleo
em tomo do qual se cristaliza o modelo simplificado do mundo con-
Sraao~,H. A., S ~ m r e u n a .D. W. e THOMPSON,
Pubtic Admfnbtration, Nova Iorque,
Alfrad A. Pnopf, inc., 1850.
cebido pelo administrador. Ele considera aqueles assuntos que são
relacionados com esses objetivos e elimina ou ignora os demais.
XXXIV HERBERT SIMON XXXV
Introdução d 2.8 cdiç5o norte-ninerlcann
Cornments on the Theory of Organizations. Anierican Politicai Sciencv"
EXPECTATIVAS COMO FATORES NO COMPORTAMENTO SOCIAL
J Reoiew, 46: 1130-1139, dezembro de 1952. (11)
Comments on the Theory of Organizations. Aniericati Political Sciencz
(Páginas 263-265 ) L
Reuieu>, 46: 1130-1139, dezembro de 1952. (I1 )
A Companson of Organization Theories, The Reuiew of Economic Studie.9,
O desenvolvimento da teoria dos jogos contribuiu de maneira deci- 20:40-48, 1952-1953, ,n.O 1. (VI) *
siva para elucidar muitos dos tópicos discutidos nestas páginas. Birth of an Organization: The Ecoiioniic Cooperation Ad~ninistntion,
E ssível mostrar agora que, sob as mais diferentes circunst&ncias,
P"
o ato de que as pessoas reagem a previsões anunciadas publicamen-
te não impede ue tais previsões sejam feitas de maneira que na
Public Administrdion Reuiew, 13:227-236, outono de 1953. (V, XI)
Notes on the Observation and Measurement 'of Political Power, Journal o f
Pülitiw, 15:500-516, novembro de 1953. ( VI1 )"
9.
realidade 'se con umem. O argumento é um pouco técnico-matemá-
tico, por isso recomendo ao leitor meu estudo sobre Bandwagon and
(Coni KOZMETSKY, G., GUERKOW,H. e TYXDALL, C.), Centralixatwn u.
Descentralization in Orgmizing the ControUer's Departmeiit, Nova Iorque, The
Controllership Foundation, 1954. (VIII, XI )
Underdog Effects and the Possibility of Election Predictions, publi-
cado em Public Opinion Quarterly (outono de 1954). Staff and Manãgement Controls, Annals of the American Acaúemy of
Po1i;ical arul Social Sçiences, 292:95-103, marco de 1954. ( X I )
Bandwagon and Underdog Effects and the Poçsibility of Election Predic-
Referências complementares
t tions, Public Qttarterly, 18:245-253, outono de 1954. (Apèndice) "
(Com KOZMETSKY, CUE~ZYOW e TYNUALL) Organizing for C~ntrollershi :

i
A guisa de conclusão, apresento, a seguir uma lista de parte de meus Centralization and Decentirlization, Thc ControUsr, 33:11-13, janeiro de 19&.
livros, artigos e monogrdias, publicados após a primeira edição des- (VIII, IX)
te livro e ue dizem respeito aos tópicos aqui discutidos. Algumas
1
dessas pub cações representam trabalhos empíricos, outros repre-
sentam tentativas de expandir a teoria aqui elaborada e, em muitos i
(Com G U E ~ K O W H.)
, A model of Short- and LAong-RunMechanisins
Involved in Pressures Toward Uniformity in Groups, Psychobgical Reuiew.
62:56-68, janeiro de 1955. (\'III, X)
casos, formulá-la matematicamente. O algarismo romano, após cada Frnmework of a Theory of the Finil: Coiniiients, Capit?ilo 2, Apêndice B,
título, indica o capítulo para o qual essa referência é relevante. Um eiii BOWEN, Howard; The Business Enterpise as a Subject for Research, Social
Science Research Coiincil, Pamphlet n . O 11, p. 43-46. (11)
asterisco indica que o artigo em causa foi reeditado por John Wiley (Coni GUETZKOW,I i . ) The Inipiict of Certaia Coiiiiii~inicationsNets Upun
& Sons, em 1956. Orgaiiizatioii Performance in Task-Oriented Gruups, .lfctringement Science, 1:233-
250, abril-julho de 1955. (VIII, XI)
A Comment on the Science of Public Administration. Public Admtnistra- Reccnt Aclvaiices in Organization Thcory, Capitulo 2 cni Rcse<rrcli Froctiers
tbn R d e w , 7:200-203, verão de 1947. (11) in Politics and Coucrtiment: Rrookiiigs Lecturrs, 1955, Washington, The Brook-
(Com SMITHBURG, D. W. e THOMPSON,V. A.) Public ~dministration ings Institution, 1955. (11, V )
Nova Iorque, Alfred A. Knopf, Inc., 1950. Organization Structcre - End or hieans? Serniiurs 01: Administration for
Modern Organization ~heories, A d m c e d Management, 15:2-4, outubro Public Health Seruice Execcrtioes, Washington, Public Health Service, 1955,
de 1950. p. 1-6. (XI)
The Analysis of Promotional Opportiinities, Personnel, 27:282-285, janeiro Coinportemeiit Organisationnel ct Coinporteirieiit Hationnel, Connõissance
de 1951. L de L'tiomrne, c.' i2-13, p. 87-98, iigosto-sctciiibro rle 1955. (IV, V)
A Fonnal Theory of the Employment Relationship, EconometticJ, 19:293- Rational Behavior and Organization Theory, em Trends iti. Economics,
305, julho, 1951. (VII). University Park, Pa., Pemsylvania State University, Bureau of Business
On tbe Application of Servomechanism Theory in the Study of Production Research, 1955. (IV, V )
t
Contrai, Emwmetrica, 20:247-268, abril de 1952. (V). (com C u m z ~ o w H.),
, Mechanisms Involved in Group Pressures on Deviate
A Formal Theory of Interaction in Social Groups, American Socblogicol
Reoiero, 17:202-211, abril de 1952. (VI)'
I Members, British Jwmal of Statistical Psychology. &:93-102, novembro de 1955.
(VII, X) *
Development of Theory of Democratic Administration: Reply, American Rational Choice and the Structure of the Environment, Psychobgical
Poltticul Scimce R d e u i , 46:494-496, junho de 1952. (111) Reuiew, 63:129-138, março de 1956. (IV, V )

XXXVI HERBERT SIMON 1


Apresentação da Edição Original

O Professor SIMONtraz, com este livro, im ortante contribuição à


Z
cigncia social da organização formal e da R ministração. Seu objeti-
vo, conforme declara no Preftício, é c~nstruirum instrumental d e
trabalho, composto de conceitos e nomenclatura, que permita des-
crever, concomitantemente, a estrutura e o funcionamento das orga-
nizações administrativas. Não obstante seu principal interesse ser a
administração pública, a fim de melhor realizar seus objetivos tomou
ele em consideração outros tipos de organizações formais: militares,
comerciais, industriais e organizações privadas sem fins lucrativos. I
Essa orientação eclética faz com que suas conclusões tenham um
caráter geral e seu trabalho seja de grande utilidade para a descrição
do comportamento administrativo em todos os tipos de organização.
Independentemente da utiíidade para fins cientificos, do instru-
mental acima referido, o valor da exposição do Professor SIMON
para o leitor comum e para o homem de negócios reside na clareza,
amplitude e generalidade com ue descreve a organização, o pro-
3
cesso administrativo, a natureza a decisão e os julgamentos de fato
e de valor que entram no processo dccisório. Seu sucesso nessa Brea
é notável. Possi,~olonga experiência como administrador de organi-
zações comerciais, governamentais e privadas sem fins lucrativos. O
livro expde, de maneira percuciente, o que experimentei em todas
elas e que é, até certo ponto, o aspecto essencial de toda organização
e administração. Captou, or assim dizer, o seu sentido exato, o que
faz com que a maneira pe! i qual o Professor SIMONconcebe a estru-
tura da ação organizada coincida com minha experiência. Por esse
motivo, considero-a adequada, embora 1150 ossa ser considerada
final ou exaustiva, e acredito que todos a ue es que compreendem
1
essa estrutura concordarão quanto à utili ade e fidedignidade de
seu ponto de vista. Para aqueles que possuem pouca experiência e
Apresenta~doda originnl XXXIX
i

conliecimeiito dc orga~iizações,O tratamento ue o Professor S~BION


I unia organização específica só pode ser adquirido quando se traba-
7
dispensa ao assunto G esclarecedor e protege- os-á de noções falsas
sobre certos conceitos, como poder, autoridade e incentivos. Isto jL
I lha nela. Ninguém espera que um indivíduo tenha uma compreensão
adequada do comportamento das referidas organizações exceto quan-
do passam a maior parte de suas carreiras nelas.
constitui, por si só, um serviço inestimável. Cabe fazer aqui duas observações de natureza geral. Primeiro,
Não obstante, as geiieralizações apresentadas dão a impressáo toda organização possui iim vocabulário ou um jargão que lhe é
que as conclusões sao excessivameiite abstratas. A esar do estilo peculiar, cujo uso e significado precisam ser aprendidos. Segundo,
simples do Professor SIMONe da utilização que faz $e exemplos de o comportamento observado não corresponde, no mais das vezes, à
casos concretos, o caráter necessariamente abstrato da obra leva-me linguagem usada para descreve-10. Creio, por exemplo, que, na maio-
a fazer alguns comentários a respeito do impacto desse tipo de ria das boas organizações o comportamento administrativo coaduna-
estudo sobre os homens de negócio que lidam diariamente com si- se com a teoria de autoridade enunciada pelo Professor SIMON.
tuações objetivas. Mas os princípios da autoridade na forma em que são enunciados
Para mim, tein sido extreinameiite útil identificar três níveis em tais organizações são normalmente legalísticos e não têm a menor
bem diferenciados de experiência e conhecimento nas organizações. relação com o comportamento. Os danos causados por esse estado
O primeiro é o nível do comportameiito ~wncretoem situações espe- de coisas resulta muito menos de incompreensão decorrente de erros
cificas. Aqui, a niaior parte do comportamento provém do hábito de expressão do que das repetidas tentativas de controlar o compor-
e as respostas c adaptações são inconscientes. Na realidade, a maior 4 tamerito humano com base numa falsa filosofia.
parte desse coiriportameiito mudaria e tornar-se-ia ineficiente não O conhecimento de i?ma ciência da organização e administração
fora seu caráter inconsciente. Neste nível a experiência é msstra, e jamais poderá ocu ar o lugar da experiência prática numa dada or-
a qrie se adquire é knoto hoiu (saber como fazer) e não conheci-
mento. Ademais, é tão difícil controlar tal comportrimento com base
!
ganização. A utili ade de conhecimentos niais gerais para os admi-
iiistradores provém da compreensão racional do comportamento que
e m conhecimentos livrescos quanto seria difícil tentar controlar nos- isso propicia, o qual é, por seu turno, proveniente em grande parte
sas .funções curpóreas por meio de leitura de livros de fisiologia. de erros e tentativas de acerto ou da ex eriência repetitiva. Seu uso
O que ocorre :lesse nível de experiênc~aé, sem dúvida, um campo
adequado de estudo e útil para fins científicos, de diagnóstico, tera-
P
prático imediato é limitado. Sei1 valor pr tico ii loiigo prazo é imenso,
ois promove acuidade nas observações, impede a negligência de
pia e prevenção. O Professor SIMONtrata disso, aliás, em sua dis- Fatores importantes, a resenta a vantagem de propiciar uma lingua-
cussão da organização informal, que constitui um exemplo desse
nível da experi6iicia organizativa.
!
gem mais geral e re uz as incongruências entre o comportamento
observado e sua descrição.
O segundo nível de experihcia diz respeito a práticas organiza- O terceiro nível de conhecimento é, obviamente, aquele exem-
cionais específicas, isto é, As linhas de autoridade, As políticas gerais: plificado neste livro, do qual não é preciso dizer mais nada. Cumpre,
normas e regulamentos, padrões de comportamento e assim pcir dian- i todavia, perguntar: que justifica a crença de ser possível o conheci-
te, de uma dada organização. Embora uma grande parte disto seja rnento geral do comportamento administrativo ou da organização?
declarado por escrito em ualquer organização e como tal pode ser O Professor SIMONda'mesma maneira que os outros que labutam
1
estudado, tima parcela su stancial é lei não escrita que pode ser
aptendida princi almente pela observação cuidadosa e pela expe-
nesse campo não respondeu a esta pergunta. A este respeito, resig-
namo-nos, apenas, a presumir ou afirmar isto. Explicarei brevemente
i'
ribcia. Não há úvida que em determinadas ocasiões, a experiência
e os conhecimentos gerais permitem aos individuos comportar-se de
as bases em que sustento meu ponto de vista. As abstrações do Pro-
fessor SXMONparecem-me sólidas porque expressam aspectos de mi-
maneira eficaz nessas organizaqões es ecíficas, especialmente se dis-
b'
puserem do apoio de indivíduos tarim ados em determinado setor da
0rganizac;ão. De iiin modo geral, porém, o conhecimento efetivo de
nha experibncia sob as mais variadas circunstâncias. O reitor de uma
universidade disse-me, certa vez, que uma das principais dificuldades

HEHBERT SIhíOS
de sua organização era "a seguinte, certamente, peculiar a todas as Prefácio
universidades", e descreveu um problema que eu havia encontrado
centena de vezes, em outras organizações, mas nunca numa univer-
sidade. Ouvi, de outra feita, o comandante geral do Corpo de Trans-
portes Aéreos dos Estados Unidos proriunciar uma conferiincia sobre
problemas de organizaçâo daquele órgio. Sem jamais ter tido qual-
uer experiência militar, e em verdade li muito pouco a respeito
e! organiza~aesmilitares, penso, nPo obstante, que o compreendi
quase que perfeitamente. Proniinciei uma conferência enganadora-
mente intitulada Os Principias de Organização na Escola da
Guerra Aérea, e as perguntas e a discussão que se seguiram indica-
ram que eu me havia feito entender muito bem. Tal experiência dá Representa este livro uma tentativa de desenvolver instrumentos de
margem para a crença de que é possivel distinguir princípios estru- traballio que auxiliem minha própria pesquisa no campo da admi-
turais abstratos numa grande variedade de organizações, e que 6 riistração pública. Nasceu, aliás, da convicção de que ainda não
possivel, em Última análise, enunciar princípios gerais de organização. dispomos, neste particular, de instrumentalidade vocabular e con-
ceitual para descrever de maneira realistica c percuciente mesmo
as organizações administrativas mais simples, de modo que se possa
analisar cientificamente a sua eficácia estrutural e funcional. Entre
os estudos de orgaiiizaçoes administrativas que tive oportunidade de
ler, poucos expriniiram de maneira compreensível a vida real de
uma organização. Por outro lado, pouquíssimos corivenceram-me de
que suas conclusões a respeito da eficácia da organização, ou as
recomendações feitas para o seu aperfeiçoamento, poderiam ser
apropriadamente deduzidas da evidência apresentada.
A acolhida dispensada à primeira ediqão do Comnportamento
Adntinistratiuo, e os vários artigos publicados sobre ele, mostram que
essas dúvidas não são exclusivamente minhas, mas compartilhadas
pcr inúmeros praticantes e pesquisadores no campo da administra-
ção. Esse estado de coisas constitui, sern dúvida, séria acusação à
nossa ciência e a nós como cienpstas. Uma experiencia química
demonstra sua validade - sua autoridade científica - pela possibi-
r'
lidade de ser re etida, e a inenos que seja descrita com todos os
detalhes, de mo o a permitir tal repetição, será inútil. No que diz
respeito ao presente estágio dos estudos de administração, as possi-
L
bilidades de explicar o que ocorreu em determinadas experiências
administrativas são bastante reduzidas, não havendo, praticamente,
nenhuma possibilidade de assegurar sua repetição.
Antes de formularmos princípios de administração irniitáveis te-
mos que desenvolver a hnbilidado de descrever, com tcrrnos exatos,
a morfoktgia e o fiincionamento de uma organização admiriistrativa.
HERBERT SIMON
A fim de dispor de meios que fiicilitem ineiis próprios estudos de Agradecimentos
administraqão, tentei criar um v~cabiiláiioque permita tal descriçóo,
cujos resultados estão registrados no presente trabalho. Essas con-
clusões niio constitueiii, contudo, uina teoria de admiriistração, pois
com exceção de algumas afirmações apresentadas a título de hipó-
tese, nenhum princípio de administraçlio é proposto. Se houve, por-
ventura, a formulaçiio de alguma teoria, esta consistiu simplesmente
em considerar a tomada de decisões como o cerne da administração,
e na indicação de que o vocabulário da teoria administrativa deve .
"E sem dúvida havia inuitos oiitros . . de queiu eu havia
emanar da lbgica e da psicologia pertinentes do prcicesso de escolha assiniilado uma palavra, um gesto, uin olhar, mas de queiii
dos seres humanos. nada recordava conio seres individuais; uiii livro asseine-
Espero que este livro seja de algiiina utilidade para três
rpO"
especiais de pessoas: primeiro, para os indivíduos interessa os na
Ilia-se a 111i-i vasto cemitério, onde a maioria dos noiiies
foraili apagados dos jazigos. "

a
ciGncia da admiiiistraçáo, que podem descobrir nele a1 um método
de descrição e análise aplichvel As organizações; segun o aos prati-
cantes da administração que podem encontrar utilidade em pensar
~ ~ A R C EPROUST,
L E111 Busca do Teinpo Perdido
a1 umas vezes sobre a administração naquele terceiro plano de gene- Nos oito aiios trailscorridos na preparação deste livro, como um
rafidade de que fala BAFWARD na sua Apresentação; terceiro, aos es- t ~ d o ou
, de algumas de suas partes, a relaçiio das pessoas de quem
tudantes graduados e não graduados que desejem suplementar seus recebi ajuda, críticas c estímulo assumiu proporções incalculáveis.
compêndios básicos com um estudo mais íntimo dos processos de Peço perdiio, porém, por destacar apenas aqueles a quem recorri
camportamento que constituem o substrato da administração. mais amiúde e por omitir muitos outros que me auxiliaram.
Desejo agradecer, em primeiro lugar, ao corpo docente da Uni-
versidade de Chicago que tomou essa instituição, quando eu lá es-
tudava, um ambiente intelectual altamente estimulante. Entre esses,
quero ressaltar, todavia, os nomes de CLARENCE E. RIDLEY,do fale-
cido Professor HENRYSCHULTZ,e do Professor LEONARD D. WHITE.
Qu:into aos colegas e amigos que leram e criticaram os originais ou
as primeiras provas do livro, quero ressaltar LYNDONE. ABBOT~,
IIERBERT BOIINERT, ~IILTON CHERNIN,WILLIAMR. DWINE,HERBERT
EXISIERICH, V I ~ O JONES,
R ALBERTLEPAWSKY, LYXIANS. MOORE,
RICIIARD 0.NIEHOFF,CIIARNER MARQUIS PERRY,C . HERMANPRIT-
CIIEIT, KENNETH J. SEIGWORTH, EDWIN O. STENE, JOHNA. VIEC,
WILLIA~I L. C. WHEATON, e os membros do Grupo de Debates da
Administração Pública. HAROLDO G~JETZKOIV provou, uma vez mais,
ser iim crítico excepcional, sempre rigoroso e útil.
A CHESTER I. BARNARD eu devo um tributo especial: primeiro,
por causa de seu livro, The Functiotis of the Executioe, que exerceu
profuiida influhicia na minha maneira de conceber administraçao.
SLIV HERBERT SIMON
I
Segundo, pela cuidadosa revisão critica que fez A versão preliminar Sumário
do livro e, finalmente, pela Apresentação que escreveu para a pre-
sente edição.
Vhrios capítulos deste livro já foram publicados, no todo ou Apresentação da Edição Brasileira V
em parte, como artigos avulsos. Os capítulos 1 e 2. por exeinplo, ba-
seiam-se, principalmeilte, em artigos publicados na Public Admink- Nota. do Editor VI
tnrtion Reuiew, enquanto alguns trechos do capitulo apareceram pela Introdq-o h Segunda Edição Norte-americuna VI1
primeira vez na revista Public Managemcnt.
-
Apresentação da Edi@ Original XXXIX
Para concluir, conforme manda a tradição, considero isentas de
qualquer culpa, pelo que escrevi, todas as pessoas mencionadas ante- Prefácio XLIII
riormente, embora não as possa eximir, contudo, da responsabilidade Agradecimentos XLV
de servirem de inspiração para a feitura do livro.
1 A Tomada de Decisões nas Organizações Administrativas 1
2 A Problematicidade da Teoria Administrativa 20
3 Fatos e Valores no Processo Decisbrio 47
4 O Papel da Racionalidade no Comportamento Administrativo 63
5 A Psicologia das Decisões Administrativas 82
6 O Equilíbrio da Organização 115
7 O Papel da Autoridade 129
8 Comunicação 161
9 O Critério da Eficiência 180
10 Lealdades e Identificação Organizativa 208
11 A Anatomia da Organização 231

Apêndice 260
tndice Alfabético e Remissit)~287

Sumdrfo XLVII
HERBERT SIMON
COMPORTAMENTO ADMINISTRATIVO
1. A tomada de decisóes
nas organizações administrativas

[O que 6 odminirtrqüo? Na prática, administração 6 ordinariamente


definida como a arte de "conseguir realizar as coisas". Por esta ra-
zão, dá-se ênfase especial aos métodos e processos que visam a asse-
gurar uma ação positiva, ao mesmo tempo que se formulam princí-
pios com o objetivo de promover uma ação concatenada por parte
de um grupo de indivíduos. Esta maneira de conceber administração
faz com que se dê maior destaque ao é realmente ação, isto é,
B determinação do que se deve fazer. recisamente do problema
relativo ao processo de escolha que A ação que este livro
trata. No presente capítulo, de natureza introdutória, o problema
será definido, passando-se, a , seguir, ii apreciação geral dos tópicos
a serem tratados nos capítulos subsequentes. -

i
Embora qualquer atividade prática envolva tanto decidir 'como
fazer não se costuma reconhecer, em geral, ue uma teoria de admi-
nistracão deva ocupar-se, simultaneamente, %os processos de decisão
e dos processos de ação. Essa negligência decorre, provavelmente,
da idéia de que a toniada de decisões se limita ii formulação da
política geral da organização. Tanto a tarefa decisória como a tarefa
executória ermeiam integralmente a organizção, estando a primeira,
f
na realida e, intimamente ligada A última. Em suma, uma teoria
geral de administração deve incluir tanto princípios de organização
que asseguram decisões corretas, como princípios que asseguram
uma ação efetiva.
1 Hb duas nothveis exceções a esta regra, contudo: BARNARD,C. I. Thc Functbni of the
Executioc (Cambridpe, Hnward Univenity Press, 1938), e STENE. Edwin O. An Appmacb
to a Scirnce of Adminlstration, Am.rlcan Polftkal S c l m s Rwlow, 34:1104-1137, (de-
zembro de 1940).

A toninda de rlcdvficr nnr orgúi~imç<ír.sndniinlsírnti~nr 1


turno, sujeitos As influências de níveis ma.is altos, e que transmitem,
I
elaboram e inodificam essas influências antes de que elas atinjam
É: clsro q u e a taiefa física, real, de realizar os objetivos da organi- o pessoal de linha.
zação recai sobre as pessoas situadas na base da hierarquia adminis-
Se esta é uma descrição correta do processo administrativo, en-
trativa. O autonibvel, como objeto material, é construído, por exem-
plo, pelo niecdiiico na linha de montagem e não pelo engenheiro
oii pelo a~liniiiistr:iclor.O iiic&ridio é apagado não pelo chefe ou
r tão a construçáo d e uma organização administrativa eficiente se re-
sume a um problema de sicologia social. Neste caso, reduz-se pura
i

r
pclo coiiiniiduiitc tlo corpo de bombeiros nias pela ecjuipe de solda- e simplesmente B tarefa ge estabelecer o pessoal operativo e super-
dos que eriip~~iiIi,iiiias niarigueiras no wmbate As chamas. por a este um pessoal supervisor capaz de influenciar o primeiro
E claro, par outro lado, que as pessoas que se situam acima I com o fim de obter uni comportarnento coordenado e efetivo. Usa-
desse nível mais baixo (nível de operações) da hierarquia adminis- mos aqui o termo influznciar, ao invCs de dirigir, porque a ciireção
trativa não constituem um peso morto, pois desempenham papel - no sentido do uso da autoridade administrativa - é apenas uma
igualmente importante na consecução dos objetivos da organização. tlas diversas maneiras pelas quais o pessoal administrativo afeta a
Embora do ponto de vista físico das relações de causa e efeito seja decisão do pessoal de linha; por conseguinte, a construção de unia
o metralhador quem luta no cam o de batalha e nãa seu coman- organização administrativa envolve mais do que a simples disbibui-
i
dante, este provnvelmente exercer mais influência no resultado da
luta do que qualquer metralhador.
?
ção de funções e de autoridade.
I Ao estudar-se ualquer organizaçáo, deve-se concentrar a aten-
Nesse ponto, é oportuno perguntar: de que maneira, ent40, o 1
ção nc empregado e linha, pois :, sucesso da estrutura será julgado
pelo seu desempenho nela. A mellior inaneira de compreender a
pessoal administrativo e os supervisores influenciam o trabalho de
unia organizaçáo? O pessoal não o erativo de uma organização ad- estrutura e o funcionamento de uma organização consiste na verifi-
ministrativa participa na execuçiio {as objetivos desta na medida em caçáo da maneira pela qual as decisões e o comportamento desses
que influem nas decisõcs do pessoal operativo ou de linhã, * isto é, empregados são influenciados pela organização.
daqueles que se situam na base da hierarquia administrativa. -4 pro-
babilidade que tem o comandante .de influenciar o resultado da ba- 1.2. Escollia e comportarnento
talha depende diretnmente do grau de direção que puder imprimir,
iiiteIectuaImente, A mão do metralhador. Pela disposição estratégica
Todo com ortamecto envolve seleçáo consciente ou inconsciente de
de suas tropas no campo de batalha e através da prescrição de tare-
fas especificas às unidades que lhe são subordinadas, ele determina
i
detemlina as ações entre aquelas que são fisicamente possíveis para
o agente e para aquelas pessoas sobre as quais ele exerce influência
o objetivo e a posição do metralhador. Nas organizações muito pe- e autoridade. Usamos aqui o termo seleção sem qualquer conotaçáo
quenas a influência do pessoal de supervisão sobre o pessoal de com um processo consciente ou deliberado. Refere-se pura e sirn-
linha potle exercer-se diretamente, ao passo que na5 orga~iiznções plesiriente ao fato de que ao seguir determinado curso dc ação, o
de maior tamanho existe sempre, entre os primeiro e os segundos, individuo automaticanierite abandona outros. Em inuitos casos, o
diversos níveis de supervisores intermediários, que estão, por seu processo de seleção consiste simplesmente numa ação reflexa condi-
N. do T.: As expressões pcrsoal operativo e peaaoal de linha rerPo uaadar intetm~ta- cionada, como pode ser o caso de uma ilatilógrafa, que aciona deter-
velmsnte para referir-se Aquele ynipo de individuos que numa organizsçio cO0pem dirat<i- minada tecla porque se criou um reflsxo entre a letra impressa no
mente pura a excciisio de setis objetivos. Nwna fPbrica de calçados, por exemplo. o pessoal texto e essa tecia. Aqui a ação é, elo menos até certo ponto, racio-
oprativo seria aquele envolvido na manufatura do produto final: sapato.% numa escola,
esse pessoal seria formado dos professores. assistentes, etc. que ministram aulas e assim
B
nal, isto é, orientada no sentido e uma finalidade, oão obstante o
fato de que nenhum elemento consciente ou deliberativo foi envol-
por diante. A esse pessoal ligado As atividades finais da organizaçio contrapóe-se O pessoal
auxiliur, que contribui ind:retome& para as referidas atividndes. vido.
A tomada da dedrbes MI organfxaçdes adtdnistratioos 3
Em outros casos a se!eção é, em si, o produto de uma cadeia portamento com ela relacionado. A meta pode, por seu turno, ser
complexa de atividades chamada planejamento ou profetapio. Um en- - ! apenas estágio intermediário ara um fim, ainda mais distante e
enheiro, por exemplo, pode decidir com base numa cuidadosa e I g
assim por diante, até que o o jetivo final é a l c a n ç a d ~ .Toda
que as decisões levam A seleção de finalidades últimas elas serão
~ vez
aemorada anáiise que determinada ponte deve ser do tipo cadilever.
Seu desenho, que será posteriormente complementado pelos planos chamadas juízos de valor e sempre que irnpliquem na implementação
detalhados da estrutura, gerará unia cadeia completa de comporta-
mentos por parte dos indivíduos encarregados da sua construção.
f de tais finalidades serão chamadas juízos de fato.s
Infelizmente, os problemas não chegam ao administrador com
este livro utilizaremos muitos exemplos das inúmeras variações os elementos valorativos e os elementos factuais que os compõem,
desse processo seletivo. Todos eles possuem as seguintes caracteristi- I cuidadosamente classificados e separados. De iim modo geral, as
cas comuns: existe, a qualquer momento, grande número de ações metas ou objetivos finais da organização e das atividades governa-
alternativas (fisicamente) possíveis, ualquer das quais pode ser mentais são formuladas em termos gerais e ambíguos, tais como
seledonada elo individuo; por meio %e um rocesso especial essas justiça, bem-estar sodat ou liberdade. Por outro lado é possível que
7 1
numerosas a ternativas sáo reduzidas, então, aquela ue 6 de fato as objetivos quando definidos dessa maneira venham a ser apenas
um elemento intermediário na consecução de objetivos mais avan-
levada a cabo, As palavras escolha e &&o serão usa as intermuta-
velrnente neste estudo para referir-se a esse processo. Considerando, çados. Em certas esferas de ação, por exemplo, o comportamento dos
porbm, que esses vocábulos, da maneira como são empregados, ge- indivíduos é geralmente orientado pelo motiuo econhico. Não obs-
.I tante, para muitas pessoas, o ganho econbmico não constitui um fim
ralmente, apresentam-se eivados de conotações que indicam uma se-
leção consciente, deliberada e racional, deve-se ressaltar ue no sen- em si mesmo, mas apenas um meio de obter algo mais transcenden-
9
tido aqui utilizado eles incluem qualquer processo de se eção, este- tal como: segurança, conforto e prestígio.
Por fim, é possível combinar, em alguns casos, os elementos va-
jam ou não presentes em qualquer grau os elementos referidos hó:
pouco. lorativos e factuais, num único objetivo. A captura de criminosos
constitui, geralmente, o objetivo de um órgão policial. Até certo
ponto, esse objetivo é encarado como um fim em si mesmo, isto é,
1.3. Juizos de valor e julzos de fato na decisão voltado para a captura e a punição de transgressores da lei. Visto
por outro prisma. porkm, a ca tura é encarada, ao mesmo tempo,
parte do wmportamento, e particularmente o comportamen- como meio de proteger os cidakos, de reabilitar os transgressores e
to dos indivíduos nas organizações administrztivas, é planejado, isto desencorajar infratores potenciais.
é, orientado no sentido de metas e objetivos. Esta intencionalidade
produz a integração do sistema de comportamento, cuja ausência A Hierarquia rlas DeAões. O conceito de planejamento en-
tornaria a administração sem sentido. Se a ad~nhistraçãoconsiste volve a noção de hierarquia de decisões em que cada passo no
em reulizur coOsas por parte de grupos de pessoas, a existência de sentido descendente consiste na implementação dos objetivos esta-
um objetivo se toma, portanto, o principal critério para determinar elecidos no plano imediatamente anterior. Diz-se que o comporta-
que coisas serão feitas. Esta distinç80 e n b obfetivos fmediatos e objetims finais ser4 explicada coin maiores
detalfies e rua necessidade mssaltada, no capltdo 4.
As decisões minuciosas que governam ações especificas são, ine-
(1 a
vitavelmente, exemplos da a licação de decisões mais amplas rela- A exprars80 de fato, aia& que possivelmmte enganadora, 6 usada em virtude &
incnist&ncia de aigo melhor. Está claro que os fatos em que se baseum u QcLtda
tivas a finalidades e a mbtocfos. O indivíduo contrai os músculos da pdticas 680 habitualmente estimativas ou juizos, e nio casos positivos e seguros. Para
perna para dar um passo, a fim de dirigir-se a determinado ponto, aumentar a confus80, o termo awlkaçllo 6 freqiimtemente empregado para designar esse
uma caixa de correio, por exemplo, com o objetivo de depositar uma praxaso de julgar ou ostimar os falw. O leltor evitar6 a cpnfusiio se g n v i r que c a i a
carta, contendo informações que ele está enviando a alguém, e por neste estudo se refere a dmw ser, sempre que real, f41t0 se refere a 4, rampm que
conjetural.
af a i . Cada decisão envolve a seleção de uma meta, e de um com-
lanejado sem re que k guiado por objetivos ou metas; e O elemento relativo na realização - esse elemerito de acornoda-
f z z o t a f quando esc0fhe as alternativas que levam à consecuçáo
das metas previamente selecicnadas .*
ção - toma ainda mais aguda a necessidade de encontrar um deno-
minador corriiim sempre ue o comportameilto é orientado simulta-
Não se deve deduzir, contudo, que esta hierarquia ou ~ k â m i d e 1
neamente no sentido de v rios objetivos. For exemplo: se a experih-
cia tivesse demonstrado que uma organização como a Administração
de metas se encontra perfeitamente organizada ou integrada em
qualquer comportamento real. Uma entidade pública, pode. or de Obras Públicas do Governo dos Estados Unidos da América
exemplo, procurar alcançar, simultaneamente, diversos objetivos ais- (AOP) poderia, simultaneamente, prestar assistência e realizar obras
tintos. IJm departamento d e recreaqão ode visar h melhoria da públicas seni prejudicar um destes objetivos, então este organismo
B
saude das crianças, oferecer-lhes ~neios e utilizar racionalmente o poderia tentar alcanqar ambos os objetivos ao mesmo tempo. Se, por
outro lado, a experiência houvesse demonstrado que a realização de
seti tempo de lazer e prevenir a delinquência juvenil, assim como
alcançar objetivos semelhantes com relação 2t população adulta da qualquer um desses objetivos pela organização redundaria na rieu-
comunidade. tralização do outro, um teria que ser escolhido como o objetivo da
esmo quando nenhuma integração consciente ou deliberada organização e o outro abandonado. A fim de harmonizar uma finali-
dessas metas omrre numa decisão, é bom que se tenha sempre pre- dade com a outra e tentar encoritrar um denominador comum, ne-
sente que alguma integração de fato ocorre. Ainda que ao tomar cessário seria deixar de pensar rios dois objetivos como fins em si
decisões para a repartição, o diretor do departamento de recreação mesmos, coricebendo-os, ao invés, como rneios para atingir alguma
falhe na consideraçáo da importância relativa dos vários objetivos, finalidade mais geral.
que muitas vezes se contradizem, mesmo assim sua decisão real, e Ilustração do Processo Decisó~w. Para ilustrar de maneira mais
a direção que ele imprime A política de sua repartição redundará, clara a relação íntima que existe, em qualquer problema administra-
na prática, no estabelecimento de um conjunto particular de pesos tivo prático, entre juízos de valor e juízos de fato, creio que será
para cada uin desses objetivos. Se o programa ressalta o atletismo interessante analisar um exemplo relativo à administração municipal.
para rapazes adolescentes, então esse objetivo recebe, na prática. Que problemas de valor e de fato ocorrem ria abertura e pavi-
um pêso que pode, ou não, ter recebido a mesma importància na mentação de ama nova rua? Eni geral, é necessário determinar:
consciência do administrador quando planejou o programa. Por con- a ) o traçado da rua; b ) o seu enquadramento no plano diretor da
seguinte, embora o administrador possa recusar a tarefa, ou ser in- Cidade; c ) os meios para financiar o prcjeto; d ) se o projeto vai ser
capaz de deseppenhá-la, de integrar de maneira consciente e deli- construido sob empreitada oi? por administração; e ) a relaçáo desse
bcrada seu sistema de objctivos, ele não pode evitar as implicações projeto com obras que poderão ser necessárias depois dos trabalhos
dt: sua decisão e que acabam dando lugar a esta síntese na vida de urbanização, tais como a instalação das redes de água, esgo-
real. tos etc.; e f ) numerosas outras questões de natureza similar. E pre-
A Rckitioiciadc~(hDccisíío. Geralmente falando, pode-se dizer ciso responder a essas perguntas, conibinatido em cada uma delas os
que toda decisão é, até certo ponto, matéria de acomodação. A alter- elementos de valor e elementos de fato. A distinção entre as finali-
nativa finalmente escolhida jamais permite a realizaçao completa ou dades do projeto e os meios de sua implementação pode permitir urna
perfeita dos objetivos vísados, representando apenas a melhor solução distinçáo parcial entre aqueles dcis elementos.
encontrada naquelas circunstâncias. A situação do meio ambiente
inevitavelmente limita as alternativas dis oníveis, estabelecendo, por Por um lado, as decisões relativas a essas questões devem ba-

E
um o jetivo.
B
conse uinte, o nível máximo que se po e atingir na consecução de sear-se nas finalidades a que se destina a rua e nos valores sociais
' De acordo com a descrição do AOP. no seu estágio de planqamento. feito por M n c -
MMON. MULBT O OGDEN,tem-se a impnss6o de que a preocupa~Bocom este integraçáo
em um tnnto kcipiente, no momento em que er dakóes hbicar foram tomadar. V a
Emta definiçBo de rscionai n b 6 excita, e ser6 complementada postedorniente no
M ~ c M u t o ~Aithur
. W.; MULLTI, John D. e OGDEN,Gladys. Th. AdrnhWatWn (IJ
capitulo 4.
Federal W a k Rcliaf. Chicago. Public Administrati011 Seivice, 1041, p. 17-43.

6 HEHAERT SIMON
A ton~~ada
do decisões nas organiuiides adminisrwtivas 7
decisório próprio. As decisões que a organização toma pelo indiví-
afetados por sua construção, entre os quais se encontram: a ) a rapi- I diio coiisistem, ordinariamente: a ) na especificação de suas funções,
dez e a conveniência de transporte; b ) a segurança do tráfego; c ) fixando o âmbito e a natureza de seus deveres; b ) na distribuição
os seus efeitos sobre os valores imobiliários da área em que está da autoridade, isto é, na determinação de quem terá poder
localizada; d ) os custos de construção; e e ) rateio destes entre os
contribuintes. I
tomar novas decisões que afetam o indivíduo; e c ) no estabe eci- P""
mento de tantos limites à sua faculdade de agir qiiantos sejarn
Por outro lado, as decisões devem ser tomadas à luz dos conhe- necessários para coordenar as atividades de nlirnerosos indivíduos na
cimentos práticos e científicos do efeito que determinadas medidas
terão sobre a realização desses valores. Neste caso, incluem-se: a ) a
maciez, duração e custo relativo de cada tipo de pavimentação; h )
as vantagens relativas das vias alternativas, do ponto de vista da
conveniência do custo e do tráfego; e c ) o custo total e a distribui-
ção deste segundo os diferentes métodos de financiamento. pode obter uma piramide ou hierarquia
A decisão filial dependerá, por conseguinte, da importância re-
lativa que se dê aos diferentes objetivos e do julgamento das possi-
bilidades que um dado plano terá de alcaiiçar cada um deles.
Esta breve narrativa servirh para ressaltar algumas das carac- I
terísticas básicas de processo decisório, que serão oportunamente
analisadas de maneira mais detalhada.
organização; na realidade,
1.4. Tomada de decisões no processo administrativo a razão de sua existència". Neste livro nos ocuparemos, primeira-
mente, com a especialização z,erticd, isto é, com a divisão das fun-
A atividade administrativa i: atividade grupal. Situações simples em ções entre o essoal de linha e o pessoal de supervisão. Trataremos,
que um homem planeia e executa seu próprio trabalho são familiares. em seguida, Bas raz6es por que as empregados de linha sáo despo-
Tão pronto, porém, essa tarefa se expande ate o ponto em que se jados de parte de sua autonomia decisória e sujeitos à autoridade e
faz necessário o esforço de niiinerosas pessoas para levá-la a cabo, influência dos supervisares.
a simlicidade desaparece, tornando-se necessário desenvolver pro-
cessos especiais para a aplicação (10 esforço organizado em proveito Existem, ao que tudo indica, pelo menos três justificativas para
da tarefa do grupo. As técnicas que facilitam esta aplicaçlio do es- a especializaçiío vertical nas organizações. Primeiro, a existkncia de
forço organizado constituem os processos administrativos. especialização horizontal toma a especialização vertical absolutamen-
Deve-se notar que os processos administrativos são processos te necessária A obtenção da coordenação entre o pessoal operativo.
decisórios, pois c~nsistemno isolamento de certos elementos nas de- Segundo, do mesmo modo que a especialização horizontal permite
cisões dos membros da organização, no estabelecimento de métodos que esse pessoal desenvolva maior habilidade e destreza no desem-
de rotina para selecionar e determinar esses elementos, e na sua penho de suas tarefas, a especialização vertical permite, por seu tur-
comunicação Aqueles por eles afetados. Se a tarefa do gru o consiste no, maior destreza na tomada de decisões. Terceiro, a especialização
B
em construir um barco, começa-se pela preparação do esenho do
mesmo, o qual, uma vez aprovado pela organização, passa a limitar
vertical permite que se res onsabilize o pessoal de linha pelas suas
decisões: perante o conseio diretor, no caso de empresas comer-
e perante o poder legislativo, no caso da administração pública.
-
e guiar as atividades das pessoas que efetivamente constroem o barco.
Papsrs on the Scfencs c ~ f Adrnfnktration, Lursi~n GULYCKC L. URWCIC,&S.. NOVR
A organizaç.?o retira de seus membros, por conseguinte, a fn- u
lorrliir. Instihitm of Puhllc Admialrtruti,~n, 1R77, p 3
culdade de decidir independentemente e a substitui por um processo
A t o d a de decisdes ~s organixagóe$ addnistmtiuaa o
8 HERBERT SIMON
w
oordena ão O comportamento do grupo requer não apenas
a adoção e decisões corretas, mas também a aceitação da mesma
decisão por todos os membros do gru o Su onhamos que dez pes-
I k
Rosponsnbilidade. Os autores que têm tratado dos aspectos po-
lític e legais da autoridade ressaltam que a f u n ~ ã oprimordial da
organização consiste em assegurar a obediência do indivíduo As
8' %
soas decidam cooperar na construção e um arco. Se cada um pos-
suir um plano próprio, e dele não der conhecimento aos demais,
normas estabelecidas pelo grupo, ou por aqueles membros investidos
de autoridade. A liberdade do pessoal subordinado é limitada pelas
t políticas determinadas próximo ao ápice da hierarquia adrninistra-
tudo faz prever que tal embarcação dificilmente poderá navegar de
maneira satisfatória. Eles talvez fossem mais bem sucedidos, mesmo tiva. Sempre que a manutenção da responsabilidade constitui a preo-
que adotassem um projeto mais medíocre, se seguissem todos esse cupação central, o propósito da especializagão vertical é facilitar o
mesmo projeto. controle do legislador sobre o administrador, deixando-se ao pessoal
administrativo a necessária liberdade para lidar com os assuntos téc-
Através do exercício da autoridade ou de outras formas de in- nicos que uin órgiio legislutivo formado de leigos não estaria capa-
fluenciação, é possível centralizar a funçilo decisória, de modo a citado a decidir.
estabelecer um plano geral de operações para orientar as atividades
de todos os membros da organização. Esta coordenação pade ser
processual ou substantiva. Por coordenação processual entende-se o i .5 . Modos de influenciaçiio organizativa
estabelecimento da organização propriamente dita, isto é, a descrição
eneralizada dos comportamentos e das relações entre os membros decisões tomadas nos escaloes mais altos da Iiierarqriia adminis-
$a organizacão. A mordeuapáo processual estabelece as linhas de au- niío terão qualquer efeito sobre as atividades dos empregados
toridade e define a esfera de atividade de cada membro da organi- exceto se Ihes forem coinuriicadas. A análise desse processo
zação, ao passo que a coordenaçáo substantiva especifica o conteúdo requer um estudo dos meios pelos quais se pode infliieiiciar o coin-
de seu trabalho. Numa fábrica de automóveis, por exemplo, um 1 portamento do pessoal de linha. Essas influências podem ser clas-
organograma ilustra um aspecto da coordenação processual, enquan- sificadas de um modo geral, em duas categorias: a formaçáo iio
to que os desenhos para o bloco do motor do carro que se esttí fabri- próprio empregado de linha de atitudes, hábitos, e de um estado
cando constituem um aspecto da coordenação substantiva. de espírito que o levem a tomar as decisões consideradas vantajosas
I para a organização; e b ) a imposição a esse pessoal de decisões to-
\~e&~a. A fim de usufruir das vantagens das habilidades espc- inadas alhures na organização. O primeiro tipo de influências se
cializadas no nível dc operações, o trabalho de uma organização deve exerce elo desenvolvimento no empregado de lealdades organizati-
ser subdividido de tal maneira que todos os processos que requerem vas e uma preocupação com eficihncia e, frequentemente,
uma habilidade específica possam ser realizados por pessoas que a seu treinamento. O segundo tipo de influência depende, primorie10 ial-
possuam. Da mesma maneira, a fim de tirar vantagens da destreza mente, da autoridade e dos serviços consultivos e informativos. Evi-
na tomada de decisões, deve-se distribuir a responsabilidade por elas dentemente, não pretendemos afirmar ue estas categorias sejam
de maneira que todas as decisões que requerem um tipo particular i
vos desta discussão introdutória.
1
exaustivas ou mutuamente exclusivas, em ora sirvam para os objeti-
de habilidade possam ser tomadas pelas pessoas que a possuem.
Subdividir as decisões é, contudo, muito mais complicado do Na realidade, porém, essa discussão é um pouco mais geral
que subdividir a execução de tarefas, pois, embora não seja possível do que o parágrafo anterior sugere, pois se preocupa com a influên-
u cia que a organização exerce iião apenas sobre o pessoal de linha
combinar, geralmente, a acuidade visual de um trabalhador com a mas sobre todos aqueles que decidem numa organização.
mão firme de outro, para obter-se maior precisão numa dada opera-
ção, é normalmente possível adicionar o conhecimento de um advo- 9 A u t o W e . O conceito de autoridade tem sido amplamente
gado ao de um engenheiro, a fim de melhorar a qualidade de deter- examinado pelos estiidiosos de administração. Utilizaremos aqui uma
minada decisão. definição equivalente, em essência, àquela enunciada por C. I. BAR-

10 HERBERT SIMON A toinada da dccisóes MS 01gnnizia~6er d~trinbhurtioas II


N~D.' Diz-se que o subordinado acata a autoridade sem re que --LeaMades Organizafiuas. O fato de que os membros de um
consente que seu comportamento seja guiado pela decisão supe-
rior, sem examinar os méritos dessa decisão. Ao exercer autoridade,
10 rupo organizado tendem a identificar-se com ele, constitui uma
característica predominante do com ortamento humano. Ao tornar
o superior não procura convencer o subordinado, mas visa apenas, !
decisijes, as lealdades que devotam organização levam-nos a ava-
obter sua aquiescência. Na realidade, pode-se dizer que, na prática, liar os alternativos cursos de ação em função das conseqüências que
a autoridade mistura-se com a sugestão e a persuasão. seus atos trarão para o grupo. Quando uma pessoa prefere determi-
O fato de uma das funções da autoridade consistir em fazer nado curso de ação porque é "bom para a América", identifica-se
com os norte-americanos; quando o prefere por ue "incentivará os
com que a decisão seja tomada e cumprida, mesmo quando não haja
concordancia, talvez tenha exagerado um pouco esse aspecto arbi- P
negbcios em Berkeley" identifica-se com os berke ianos. As lealdades
nacionais e classistas constituem exemplos de identificações de im-
trário da autoridade. Sempre, porém, que se tenta levar a autoridade
além de certo limite, que pode ser descrito como a zona de aceitação, portância fundamental na estrutura da sociedade moderna.
o subordinado será levado à desobediência.* O perímetro abran do As lealdades que a resentam especial interesse para o estudo da
por essa zona de aceitv-o depende das sanções de que a autori ade
dispõe para fazer cumprir suas ordens. O vocábulo sanções deve ser
f 7
administração são aque as que se ligam As organizações administra-
tivas ou a segmentos destas. A bandeira de combate de um regi-
entendido aqui no sei1 sentido mais lato, pois estímulos positivos e mento constitui o símbolo tradicional da identificação no campo da
neutros, tais como identidade de objetivos, hábitos e liderança, são administração militar; na administração civil, a queixa de que o
pelo menos tão importantes para o acatamento B autoridade quanto "nosso Serviço necessita de maiores recursos" constitui um exemplo
a ameaça de punição
- física ou econdmica. de lealdade que se encontra com frequência.
Presume-se, portanto, que a autoridade numa organização, no O fen8meno da identificação, ou da lealdade A organização, de-
sentido aqui definido, pode ser exercida tanto para cima e para os sempenha uma função muito importante na administração. Se um
lados, como para baixo. Se um executivo delega a sua secretária a administrador, sempre que se defrontasse com uma decisão, tivesse
tarefa de escolher os móveis para o seu arquivo e aceita sua reco- que avaliá-la de acordo com toda a gama de valores humanos, a
mendação sem analisar os méritos, está aceitando a autoridade dela. racionalidade na administração tornar-se-ia impossível. Por outro
As linhas de autoridade representadas nos organogramas têm, sem lado, porém, se ele necessita considerar a decisão apenas à !uz dos
dúvida, sentido especial, jh que se recorre comumente a elas para objetivos restritos de sua organizaçáo, sua tarefa torna-se mais com-
resolver pendências, sempre que se torna impossível obter um acordo patível com os seus poderes humanos. Graças a isto, o bombeiro pode
a respeito de determinada decisão. Considerando, porbm, que este concentrar-se no problema de apagar incêndios, o administrador sa-
apelo ou recurso B autoridade requer, para ser efetivo, a existbncia nitário nos problemas das enfermidades, sem se preocupar com outros
de sanções, é comum relacionar-se a estrutura da autoridade formal problemas que não lhe dizem respeito.
numa organização com a admissão, punição e demissão do pessoal. Ademais, se se quiser tornar o administrador responsável por
Essas linhas formais de autoridade são complementadas, comumente, suas decisões, esta concentração numa gama limitada de valores
pelas relações informais de autoridade no trabalho diário da organi- toma-se quase indispensável. Quando os objetivos da organização
zação, reservando-se o uso da hierarquia formal na maioria dos casos são especificados por uma autoridade superior, a premissa de maior
apenas para a solução de conflitos. valor nas decisões do administrador já vem determinada, cabendo-
lhe tão somente a implementação desses objetivos. Se se permitisse
r BA~NARD, Chester I. The Functionr of the Executiwc, Cambridge, Harvard Univenity
Prers, 1938, p. 163 e seg.
ao comandante dos bombeiros enveredar por todo o campo dos va-
8 BARNARD( o p . cit., p. 169) chama-a de zona de Indifmença; e11 prefiro. todavia. usU
lores humanos, para decidir, por exemplo, se parques eram mais
o temo a c ~ & . importantes do que carros contra incêndio, transformando, por con-

12 HERBERT SIMON
influencia o r g a n i = t i ~ importantissimn sobre as decisões dos mem-
, b m ~de qualquer organização administratia; e a avaliação
Q obedi&nciaou não dessa ordem constitui função precfpua
cesso de revisHo.@

A informação e o aconselhamento fluem através da organkação


em todos os sentidos, e não apenas do topo para a base. Muitos dos
fatos relevantes para a decisão são por natureza exbwnamente mu-
th~e*, identifi&veis, somente no momento da decisão, e freqüen-
teinente reconhecidos apenas pelo pessoal de linha. NO setor de ope-
r a + ~ belicas, por exemplo, o conhecime~~to
da disposição das forças
inimigas 4 de imprtsicia capital, e as organizaç6eJ militares desen-
volveram sistema minucioso para comunicar ao indivíduo que
tomar a decisão todos os fatos importantes que ele não pode
obter pessoalmente.

são determinadas, na sua mnioria, pelo princípio inerente a todo


comportamento racional: o critério da eficiência. No sentido mais
amplo, ser eficiente significa simplesmente tomar o caminho mais
curto e os meios mais econbrnicos para alcançar determinados obje-
r p- &CWS&~ -piemeatanr a &to do conceito da ver
tivos. O critério da eficiência 6 completamente neutro quanto As clirars E. e SDAOU,H&& A. MW ~ u ~ p ~o dl d t k(mc.go.
inetas a serem alcaiiçadas. A ordem, "Seja eficiente!", constiliii uma City Mamger'r Assalatim, 1943).

14 HERBERT SIMON A t a d a de decide8 nas wga#dzw?d.8admlnútraNIMI 15


o treinamento perniite ao nienibro da orgariização decidir satisfato- empresários, empregados e clientes.'O Os empresários distinguem-se
a
riamente or conta própria, sem necessidade do exercício constante
da autori ade e do aconselhamento. Neste sentido, o treinamento
constitui uma alternativa para o uso dos dois últimos elementos como
pelo fato de que suas decisões controlam em última análise as ati-
vidades dos empregados; os empregados, pelo fato de que contri-
buem com seu tempo e esforços, indiferenciados, para a or aniza-
meios de controle das decisões dos subordinados. são, em troca de salários; os clientes, pelo fato de contri uirem %
O treinamento pode ser, segundo a natureza, prévio ou em com dinheiro para a organização, em troca de seus produtos. Desse
serviço. Toda vez que se recrutam pessoas possuidoras de certas modo, pode-se deduzir, desde logo, que qualquer pessoa pode
qualificações para realizar determinada atividade, a organização de- ocupar mais de uma dessas categorias riuma organização: um volun-
pende desse pré-treinamento para obter decisões corretas em seu tário da Cruz Vermelha é, ao mesrno tempo, um cliente e um em-
trabalho. Essa relação estreita entre o treinamento e a margem de pregado.
arbítrio deixada ao empregado constitui um fator importante, que
deve ser levado em consideração no planejamerito de uma organiza-
ção administrativa. G r a ~ a sa isto, é possível, frequentemente, mini-
a
Cada um desses partici antes tem motivos pessoais
para dedicar-se a essas ativi ades organizativas. Para simp ificar a
explanação sobre as motivações de cada um deles e adotar o ponto
r+Pri0S
mizar ou mesmo eliminar certos processos de revisão, dando aos de vista da teoria econômica, podemos afirmar que o einpresário
subordinados um treinamento que lhes permita realizar o trabalho busca o lucro ( i . e . , um excesso das receitas sobre as despesas), os
com menos supervisão. Da mesma maneira, ao estabelecer-se os re- empregados bus'cam os salários, e os clientes acham muito interes-
quisitos a serem preenchidos elos candidatos Aqiiela posição, dever- sante (de acordo com determinados preços) a troca do dinheiro por
bi
se-ia ter presente a possibili dde de diminuir os custos decorrentes
do recrutamento de pessoal semi-especializado que teria de ser trei-
produtos. O empresário adquire, pela assinatura de um contrato d e
trabalho. o direito de dispor do tempo dos empregados e obtém
nado para desempenhar tarefas especiais. nieios de pagar os salários daqueles através da realiazção de contra-
Aplica-se o treinamento ao processo decisório sem re que os tos de venda com a clientela. Se esses dois tipos de contratos forem
CF
mesmos elementos são envolvidos em grande número e decisões.
Neste caso, o treinamento pode proporcionar ao treinando os fatos
vantajosos, o empresário lucra e, o que Q talvez niais importante
para os nossos objetivos, a organização continua a existir. Se os con-
necessários para tomar essas decisões; pode fornecer-lhe um sistema tratos não forem adequados, o empresário torna-se incapaz de con-
de referências que oriente seu próprio pensamento; pode ensinar- servar os alicientes que manterão consigo os demais em atividade or-
lhe soluções aprouadas; ou pode doutriná-lo com os valores que ganizada, e pode perder até o próprio estimulo de preservar sua
deverão guiar as decisões a serem tomadas. organizaçiio. Em qualquer dos dois casos, a organizacão desaparece
a menos que se possa conseguir um equilíbrio num nivel conipen-
1.6. O equilíbrio da organização sador. Em qualquer organização concreta o empresái-io dependerá,
sem dúvida, de muitos outros alicientes, alkm daqueles de uatureza
A próxima questão a ser suscitada relaciona-se com o estudo das puramente econ8mica adiante mencionados, tais como, prestigio, boa
or que o iridividuo aceita essas influências organizativas, vontade, lealdade e assim por diante.
razões Q
ajustan o o seu comportamento As exigências que a organização Ihe
faz. A fim de compreender de que maneira o comportamento do
Numa organização como a que acabamos de descrever; surge,
além dos objetivos pessoais dos seus participantes, um ou ~ á r i o sob-
indivíduo torna-se parte do sistema global de comportamento da jetivos da organi-. Se a organização é, por exemplo, urna fábrica
organização, é: necessário estudar a relação entre sua motivação Seguimos aqui a orientnc60 de B A ~ A R D
(op. cit.) que insiste que os clientes $60 parto
pessoal e os objetivos que orientam a atividade da organização. integrante do ristsmn de comportamento da organiznç6o. Se são membro* ou h, contudo.
Se considerarmos, por um momento, como) típica uma organi- 6 uma questKo torminol6gica rsm puticulir importPnciP. Poderiamos ter acreido m for-
necedor~como uma quarta c l u u de patti~jpantom.o qiu n5o acmcentUi. nenhum e k
zação comercial, podemos distinguir nela três tipos de participantes: mento essencial no quadro.

16 HERBERT SIMON
A tomada de decis6ua nas organiuiçóea adtninirtmtiuaa 17
de sapatos tem por fim fazer sapatos. A quem pertence esse objetivo: O capitulo 2 é também, de certa maneira, introdutbrio. O pre-
ao em resário, aos clientes ou aos em regados? Negar que pertence sente trabalho ori~inou-se,em parte, da insatisfação do autor com
B
a qua$uer um deles equivaleria a a mitir a existência de alguma os chamados princapios de administração encontrados na atual litera-
mente e rupo, uma espécie de entidade orggnica que paira acima tura sobre teoria administrativa. Neste capitulo, esses princípios são
dos seres umanos que a compõem. A explanação verdadeira, con- submetidos a uma análise crítica com o fim de expor suas inadequa-
tudo, é bem mais simples: o objetivo da organização é, indiretamen- ções e a necessidade de desenvolvê-los de acordo com a orientação
te, um objetivo pessoal de todos os seus participantes. Constitui o sugerida aqui.
meio pelo qual suas atividades organizativas se fundem com a satis- A exposição, ropriamente dita, começa no capitulo 3 com uma
fação de seus diversos motivos pessoais. É através da utilização de
enipregados para fabricar e vender sapatos que o empresário alcança
i
análise do papel esempenhado pelas uestões de fato nas decisões
administrativas. Em complementa~ão,lar-se-A, no capítulo 4, uma
seu lucro; por aceitar a direção do empresário na fabricação dos descrição do aparato conceitual que será usado no livro para a des-
sapatos é que o empregado ganha o seu salário; e é pela compra do crição e análise dos sistemas de comportamento social, inclusive o
sapato produzido que o cliente obtém da organização sua satisfação. comportamento nas organizações administrativas.
Considerando que o empresário deseja lucrar e considerando que ele O capítulo 5 trata da psicologia do indivíduo na organização e
dispõe de meios para controlar o comportamento $os empregados dos meios pelos quais a organização modifica-lhe o comportamento.
(no âmbito de suas respectivas áreas de aceitação) compete-lhe No ca itulo 6 a organização será considerada como um sistema de
orientar o comportamento destes de acordo com o critério de "fazer
sapatos com a eficiência possível". Desse modo, em virtude de con-
i
indiví uos cujo comportamento mantém certa es écie de equilibrio,
?
nos moldes sugeridos anteriormente. O caphrlo analisa com deta-
trolar o comportamento na organização, o empreshrio estabelece esse Ihes o papel da autoridade e da especialização vertical na organiza-
critério como o objetivo do cornportaniento. ção, assim como os processos organizativos através dos quais tal
Cumpre notar, todavia, que os objetivos do cliente estão estrei- especialização se efetua. O capitulo 8 é dedicado ao estudo dos
ta, e quase diretamente, ligados aos objetiws da organização; os ob- processos de comunicação em que se transmitem as influências orga-
jetivos do empresário acham-se estreitamente relacionados com a nizativas. O conceito de eficiência será examinado detalhadamente,
sobrevivência da organização; e que os objetivos do empregado não no capitulo 9, seguindo-se, no capitulo 10, um exame da questão das
se acham diretamente ligados a nenhum deles, embora estejam in- lealdades ou identificações organizativas.
corporados ao esquema da organização em virtude da existência de O capitulo 11 constitui o fecho do volume, passando em revista
sua área de aceitação. Admitindo-se que não existem tipos puros a estrutura das organizações administrativas e examinando os pro-
de empresários, clientes e empregados; admitindo-se, ademais, que blemas encontrados pela pesquisa no campo da teoria administrativa.
esse esquema necessita ser modificado a fim de poder englobar as
organizações voluntárias, religiosas e governamentais, é a existência
destes trL papéis-típicos que dão ao comportamento nas organiza-
ções administrativas o caráter especial que vemos nelas.

1 -7. Organização deste volume

Agora que o plano de estudo a ser seguido neste livro acaba de ser
exposto, podemos concluir o presente capitulo delineando a ordem
em que trataremos os vários temas.
1N HERBERT SIMON
2. A eficiência administrativa aumenta com a distribuição dos mem-
2. A problematicidade da I
bros do grupo numa determinada hierarquia de autoridade.
teoria administrativa 3. A eficiência administrativa aumenta com a redução do alcance
do controle (número de subordinados de que dispõe um chefe),
em qualquer ponto da hierarquia administrativa, a um pequeno
número.
4. A efidncia administrativa aumenta com o agrupamento do pes-
soal, para fins de controle, de acordo com os seguintes critérios:

r
a) propbsito; b) ocesso; c ) clientela, ou d ) área geográfica. (Isto
constitui, na rea 'dade, um desdobramento do primeiro principio.
Não obstante, merece uma discussão separada).

Tendo em vista que o presente trabalho se afasta bastante da forma Considerando que esses princípios aparentam ser relativimente
tradicional de apresentação dos principios de administração, talvez simples e claros, pode-se imaginar, imediatamente, que a sua aplica-
seja apropriado dar alguma explicação quanto b razões dessa diver- ção a problenias concretos das organizações administrativas seria
gência, descrevendo-se as deficiências encontradas na teoria contem- inequívoca, e que a validade dos mesmos seria fhcil de ser testada I

porAnea que a tornaram necessária. Este capitulo procurará fazer, emptricamente. Este, porém, não parece ser o caso.
em primeiro lugar, um exame crítico dos princípios, para tratar, a
P
seguir, da maneira pela qual se ode elaborar uma teoria do com-
portamento administrativo bem undamentada. Constrhi, por assim
dizer, as fundações metodol6gicas para os capítulos subsequentes. -
E S P ~ Ç Ã O
%'

Infelizmente, um defeito fatal dos atuais principios de admi- Conforme foi dito anteriormente, acredita-se, geraimente, que a efi-
nistração é que, assim como os provérbios, surgem em pares. Para ciência administrativa tende a crescer quando aumenta a especializa-
quase todo pnncí io pode-se encontrar outro principio contradit6ri0, ção. Mas será que se quer dizer com isto que qucllguer aumento na
P
iguaimente plaus vel e aceithvel. Embora os princpios de cada par
levem a recomendações organizativas exatamente opostas, não existe
especialização redundar6 num aumento de eficiências? Se a resposta
for positiva, pergunta-se: qual das alternativas apresentadas a seguir
nada na teoria que aponte qual deles se deve aplicar. A fim de constitui a aplicação correta desse princfpio?
fundamentar essa crítica, torna-se necessário, é bbvio, examinar ra-
pidamente alguns dos princípios mais famosos. A) É necessário implementar um plano sanitário através do
qual enfermeiras serão designadas para diversos distritos, onde se
incumbirão de todo o trabalho de enfermagem naquela área, inclu-
9.1. Alguns princlpios administrativos aceitos sive de exames de saúde escolar, visitas Bs resid&nciasdas crianças
matriculadas e assistência aos tubercuiosos.
Entre os princípios encontrados mais amiúde na literatura adminis- B) I2 necessário executar um plano funcional sanithio p l o
trativa destacam-se os seguintes:
- qual se designarão enfermeiras para r e a k exames de saúde esco-
I . A eficiência administrativa aumenta com a especialização do lar, visitas Bs residências das crianças matriculadas e assistência aos
trabalho entre os elementos do grupo. tuberculoses. O método atual de assistência geral por distritos im-
pede o desenvolvimento da espedalizaçHo nos trda programas, que
1 pua uma upoiieio rLtem6tlca doi pdnclpfor correntemente acdtor, ver G-G- op. dt., são bem diversos.
ou Vnwrcx. L. T)t. Elemasi* 4 AdmWdmNaS Nwr Imlue, Harper @d B r ~ r h ,194.
Os dois planos administrativos satisfazem os requisitos da espe-
Em certo sentido, o princípio da unidade de comando, assim
cialização: o primeiro estabelece a especialização
r geog4-
fica, e o segundo, a especialização por funções. este particular o
principio da especialização é inteiramente inútil na orientação da
como o princípio da es ecialização, não pode ser violado, porque
F
é humanamente impossivel a uma pessoa obedecer a duas ordens
escolha entre as duas alternativas. contraditórias ao mesmo tempo. Se a unidade de comando 6 um
princípio de administração, presume-se que deve expressar algo mais
do que esta óbvia impossibilidade ffsica. Talvez o que afirma seja
ção é ilusória. Uma que não é desejável colocar o indivíduo numa organização de ma-
mentais, pois a neira que venha a receber ordens de mais de um superior. Este é,
ministrativa, mas sim uma característica inevitável de todo esforço evidentemente, o sentido atribuído por GULICKa este princípio quan-
al, e que não depende nem da eficiência nem da ineficiência do diz:
E r e esforço. A es ecialização significa, simplesmente, que pessoas
P
diferentes estão rea izando coisas diferentes, e, considerando que é
fisicamente impossfvel para duas pessoas realizarem a mesma coisa,
"O significado desse principio no processo de coordenação e
organização não deve ser perdido de vista. Ao estabelecer-se um
no mesmo lugar e ao mesmo tempo, duas pessoas estão sempre fa- sistema de coordenação, é quase sempre tentador criar mais de um
zendo coisas diferentes. chefe para um indivíduo que está realizando uma tarefa com múl-
O problema real da administração, por conseguinte, não é espe- tiplas relações. Até mesmo um grande filósofo da administração in-
cializo~-se ura e simplesmente, mas de especializar-se de maneira
CF
determina a de acordo com normas que levarão ? eficigncia
i admi-
nistrativa, Ao ser expresso, porém, da maneira como se segue esse
dustrial, como TAYLOR, incidiu nesse erro ao estabelecer supervisores
independentes para lidar com a maquinaria, o material, a velocidade
de produção, etc., cada um investido do poder de dar ordens direta-
princípio de administração, revela de maneira clara sua ambiguida- mente a cada operário dentro de seu campo especializado. A obser-
de fundamental: "A eficiência administrativa 6 aumentada por meio vAncia rígida do princípio da unidade de comando pode apresentar,
de uma especialização de tarefas entre os membros do grupo, reali- indubitavelinente, incongruências que são, porhm, insignificantes
zada de modo a produzir maior eficiência". quando comparadas com a inevitável confusão, a ineficiência e a
Considerando que a discussão mais detalhada do problema da irresponsabilidade decorrentes da violação do princípio.
escolha entre critérios concorrentes de especialização será efetuada Ninguém nega que o princípio da unidade de comando, assim
mais tarde, pausaremos, aqui, momentaneamente, para que dois ou- interpretado, é impossível de ser criticado por falta de clareza ou
tros princípios de administração sejam examinados. por ambigüidade. A definição de autodade dada anteriormente de-
veria propiciar meios indiscutíveis de provar se, numa dada situação
concreta, o princípio é observado. A principal deficiência desse prin-
cípio reside na sua incompatibilidade com o principio de especiali-
zação. Função das mais importantes da autoridade na organização
Acredita-se, geralmente, que a eficiência administrativa aumenta com consiste em especializar-se na tarefa de tomar decisões, de modo a
a estruturação dos membros da organização numa determinada hie- permitir que cada decisão ocorra naquele ponto da organização em
rarquia de autoridade com o fim de preservar a unidade de comando. que pode ser tomada de maneira mais eficiente. Em conseqüência,
nificado do termo aut 2
A análise desse @m' requer uma compreensão clara do sig-
de. Diz-se que um subordinado acata a
autoridade sempre que permite que o seu comportamento seja guia-
o emprego da autoridade permite que se alcance um grau muito
maior de eficiência na tomada de decisões do que seria possível
obter se cada empregado no nfvel de operações tivesse que tomar
do pela decisão tomada por um superior, sem entrar no mérito da todas as decisões relacionadas com sua missão. O bombeiro não de-
decisão.
GULICX, L. Nota, on the Tbeory of Organization. in GULICK e Uawcx, op. &.. p. 9.
2% HERBERT SIMON
A problemattcld<rde do teoria cid>ninintmUva SS
cide, sponte sua, se usa uma mangueira de duas polegadas de diâ-
metro ou um extintor de incêndio. Isso é decidido por seus superio-
res, que lhe comunicam a decisão sob a forma de ordem.
a
da controvérsia. A favor da unidade de comando ode-se citar, por
exemplo, a opinião de GULICXe de outros.' Do Ia o da especializa-
ção, encoiitramos a teoria da supervisão funcional de T A n o R , a
idéia da supervisão dual, de MACMAHONe MILLETe a prática da
Não obstante, se a unidade de comando, segundo o conceito supervisão tkcnica nas organizações militares."
de GULICK,é observada, as decisões de uma pessoa, em qualquer
onto da hierarquia administrativa, acham-se sempre sujeitas A in- Pode ser, como afirma GULICK,que a idéia de TAWR e dos
Ruência de um unico canal de autoridade; por outro lado, se suas outros constitua um erro. Neste caso, além dos argumentos heuristi-
decisões pela prijpria natureza requerem .perícia em mais de um cos, inconsistentes, como os que foram citados anteriormente, ne-
nhuma evidência desse equívoco jamais foi corn ilada ou publicada.
campo de conhecimentos, então precisa lançar mão de serviços de
assessoramento e informações que forneçam premissas oriundas de i
Infelizmente ao indivíduo resta somente a esco a entre tebicos da
administração, igualmente ilustres, embora não disponha de qual-
um campo não abrangido pelo sistema de es ecializaçáo da organi-
J
zação. Se o contador de uma escola é subor inado a um educador,
por exemplo, e se a unidade de comando é observada, então o De-
quer base sólida para efetuar essa escolha.
A prática administrativa real parece indicar que a necessidade
partamento Financeiro não pode dar ao primeiro ordens diretas no de especialização tende a receber, em relação A unidade de co-
que tange aos aspectos tkcnicos de seu trabalho. O mesmo ocorrerá, mando, um grau de prioridade muito maior. Na realidade, não seria
por exem 10, com o Diretor dos Transportes num Departamento de exagerado dizer-se que a unidade de comando, no sentido enunciado
1
Obras Pú licas que não poderá expedir ordens diretas, relativas ao
cuidado com o equipamento motorizado, ao chofer de um carro do
por GULICK,jamais existiu em qualquer organização administrativa.
Se um empregado de linha aceita os regulamentos do Departamento
corpo de bombeiros. de Contabilidade relativamente As normas de expedição e de requi-
GULICIC,no trecho citado anteriormente, aponta claramente as ode-se dizer que nesta esfera, não está ele sujeito A autori-
dificuldades que surgirão se a unidade de comando não for obede- sisão,f
dade esse Departamento? Nas situações administrativas concretas
a autoridade encontra-se zoneada, e para evitar que o zoneamento
cida, advertindo ser quase certo que ocorrerá alguma irresponsabi-
lidade e confusão. Talvez não seja esse um preço muito elevado, entre em choque m m o princípio da unidade de comando necessi-
considerando-se o maior grau de destreza na tomada de decisões tamos de uma definição de autoridade muito diferente da que foi
que disso redundaria. O que se necessita para resolver a controvérsia utilizada aqui. A sujeiqão do empregado de linha ao departamento
é um principio de administração que permita ao indivíduo comparar de contabilidade não difere, em principio, das recomendações de
as vantagens relativas aos dois cursos de ação. Não obstante, nem o T A n o R no sentido de que o operário se subordine quanto 21 progra-
princi io da unidade de comando nem o da especiaIização ajudam mação de suas tarefas a um capataz, e quanto operação das má-
P
a reso ver o impasse. Simplèsmente se contradizem mutuamente sem
indicar qualquer meio de dirimir o conflito.
quinas a outro.
O princf io da unidade de amando talvez seja mais defensável
Se isto fosse uma discussão meramente acadbmica, se houvesse
concordância era1 e se houvesse sido demonstrado que a unidade
1
se for reduzi o aos seguintes termos: sempre que duas ordens entra-
rem em conflito, deve haver determinada pessoa a quem cabe ao
8.
de comando eve ser preservada em todos os casos, mesmo com o
a
4 CVLICIC,Note on tbs Tbwy of OrguiLniion, p. 9; W m ,Introductíon to th. SWu
sacrifício da perícia, o indivíduo poderia estar se uro de ue no
caso de conflito entre os dois princfpios, a unidade e coman o deve 3 of Pubiic Adminiahrrtbn, Nova Iorque. Macmiilan Compury, 1930. p 45.
VAYLOR, Frederick W. Shop Ma~gsnisnt, Nova Imue, H- h Broill., 1011.
prevalecer. A uestão, porém, está-longe de ser clara, e nesse arti-
?
cular B possive recrutar a opinião de especialistas em ambos os ados 7 p. 99; M ~ c M n a o n .MILIST e Oca-, T h MmbJmot(a d F6dmd W d Rdcrf, -94
Public Administration Semice, 1941, p. 265-288, e Unwio~.L., que descreve u pr6tkar
do exkrcito britânico em OrganLÍot(a, or o Tschnbol P d h n , O a 1 ~ 1e *.,
Ede ponto 6 discutido por H r m i a ~Smon no Prtigo Daidon-Mikkrg md AdmW-
up. cft., p. 87-89.
b8tiVe Organkation. Publfa Admfnbhrrth Rrdno 4.20-21. Imw <b 1011.

24 HERBERT SIMON A problrmoticfdade da teoria adminlrtwlio~i 25


e de prova-lo com argumentos igualmente plausíveis. Eis o provérbio
subordinado obedecer, deverido as sanções da autoridade serem a que me refiro:
aplicadas a ele apenas para assegurar a obediência a essa única "A eficiência administrativa é aumentada pela reduçáo, ao mí-
pessoa. nimo, do número de níveis organizacionais através dos quais um
Se, por um lado, o princípio da unidade de comando tem a assunto deve transitar até sua decisão final".
vantagem de ser mais aceitáve!, quando expresso dessa forma limi-
tada, por outro, também resolve menos problemas. Em primeiro Este último provérbio constitui um dos critérios fundamentais
lugar, já não requer, exceto para dirimir conflitos de autoridade, de que se valem os analistas administrativos para orientar os pro-
uma única hierarquia de autoridade. Em conseqüência, deika sem gramas de simplificação de trabalho. Não obstante, frequentemente
os resultados que decorrem desse princípio chocam-se frontalmente
solução o problenia fundamental de como a autoridade deve ser zo- com as exigências dos princípios do alcance de controle, da unidade
neada numa dada organização (isto é, os sistemas de especialização), de comando e da especialização. A preserite discussão trata do pri-
e através de que canais deve ser exercida. Por fim, mesmo este con- meiro destes wnflitos. A fim de ilustrar esta dificuldade apresenta-
ceita mais restrito de unidade de comando colide com o principio remos duas pro ostns diferentes para a organização de um pequeno
da especialização, pois sempre que surge discordincia e os membros
da organização recorrem As linhas formais de autoridade, deduz-se
departamento %e
saúde: uma baseada na restrição do alcance do
controle e a outra na limitação do núniero de níveis organizacionais:
que somente os representantes daqueles tipos de especialização que A ) A organização atual do departamento sobrecarrega admi-
fazem parte da hierarquia de autoridade podem influir na decisão. nistrativamente o diretor do Departamento de Saúde, em virtude do
Se o chefe de treinamento de pessoal de uma municipalidade exerce fato de que todos os onze empregados do departamento lhe são di-
apenas uma supervisão funcional sobre o funcionário encarregado retamente subordinados, e pelo fato de que alguns dos funcionários
do treinamento de policiais, no caso de discordincia com O chefe carecwm de treinamento técnico adequado. Conseqüentemente, os
de policia o conhecimento especializado de probleinas policiais pelo tratamentos dínicos de doenças venéreas e outros detalhes absorvem
último determinará o resultado do problema, enquanto o conheci- uma parte excessiva da atenção pessoal do Diretor.
mento especializado sobre treinamento será menosprezado ou i Já foi recomendado anteriormente que o médico proposto fosse
rado. A evidencia de que isso o r n e amiúde encontra-se na e n w e ado das clínicas de doenças venéreas e torácicas e de todo
tração comumente externada pelos supervisares funcionais quanto B
falta de autoridade para aplicar sanções.
k
o traba o de higiene infantil. Recomenda-se, ademais, que um dos
inspetores seja designado inspetor-chefe e encarregado de todas as
atividades de inspeção do departamento; e que uma das enfermeiras
seja desi nada enfermeira-chefe. Isto aliviará o responszivel pela
ALCANCE DO CONTROLE
%
Saúde Pú lica de considerável massa de detalhes, deixando-lhe muito
mais liberdade para planejar e supervisionar o programa de saúde
Aceita-se, geralmente, a proposição de que a eficiência administra-
tiva aumenta com a limitação ao menor número possível, digamos como um todo, promover a educação sanitária e coordenar o traba-
a seis, dos subordinados ue servem diretamente a um administrador. lho do departamento com o de outras instituições da comunidade.
Y
O conceito de que o a cance do controle deveria ser reduzido é
resolutamente apontado como o terceiro princípio inabalável de ad-
Se o departamento fosse organizado desta maneira poder-se-ia au-
mentar, consideravelmente, a eficiência de todos os empregados.
ministração. Os argumentos de bom senso, comumente usados para B) A organização atual do departamento conduz B ineficiência
restringir o alcance do controle, são por demais conhecidos para e ao papelório excessivo, porque existe um nível de supervisão des-
serem repetidos aqui. O que não 6 tão conhecido. porém, 6 a possi- necessiúio entre o diretor do departamento de Saúde Pública e o
bilidade de enunciar-se um provérbio de administração contraditório, pessoal de linha, e porque quatro dos doze empregados, melhor
embora não tão conhecido como o principio do alcance do controle,
A prabiemaHcfdads tia teoria adininistmti-ju
e7
28 HERBERT SIMON
diversas companhias, e um serviço de assistência social disporá de do pouca ou nenhum coordenação entre esta parte sumamente im-
agências especializadas para a inscrição de interessados e o estudo portante relativa ao desenvolvimento da criança e o resto do pro-
de casos em vários locais. Cumpre repetir, todavia, que esses tipos grama diri 'do pela referida comissiio. Recomenda-se que a cidade
r principais de especidização não podem ser alcançados simultanea-
mente, pois se deverá decidir em determinado ponto da organização
S
e o conda o iniciem negociações com o fim de transferir todo o
trabalho de saúde para crianças em idade escolar para a comissão
se a especialização no nivel se uinte obedecerá ao critério do pro- de educafio.
pbsito, do processo principal, %a clientela ou área geográfica. Aqui, surge outra vez o dilema da opção entre pnnci ios admi-
Incompatibilidade entre os mitkios da orgonizap50 por Propó- d'
nistartivos plausíveis. Mas esta não é a Única dificulda e no pre-
sito e por Clientela - Esse conflito pode ser ilustrado pe a demons- sente caso, pois uma análise mais cuidadosa da situação demonstra
tração de como o princípio da especialização or propósito condu- que h4 ambigüidades fundamentais nos significados dos termos-cha-
C
zina a um resultado diferente daquele que a viria com a especia-
lização por clientela na organização de um departamento de saúde.
ve: propósito, processo, clientela e 4rea geográfica.
Arnbigüidode dos Temtos-Chaves. Pode-se definir o propósito,
em linhas gerais, como objetivo ou a finalidade com que se realiza
1. A Administração sanitária compreende as seguintes ativida- uma atividade. O processo constitui, por seu turno, um meio de
des relativas A prevenção de enfermidades e manutenção de condi-
çóes de higidez: a ) estatísticas vitais; h ) higiene infantil - cuidados
pré-natal, maternidade, pós-natal, da infância, pré-escolar, e progra-
a
atin ir determinado objetivo. Os rocessos são, r conseguinte, uti-

buir essas finalidades, em uma es écie de


P"
liza os para alcançar as finalida es. E possive, geralmente, distri-
mas de saúde escolar; c ) controle de doenças transmisslveis; d ) grafa move seus dedos a fim de d>atilografar;
inspeção de leite, alimentos e drogas; e ) inspeção sanitária; f ) ser- copiar uma carta; copia uma carta, a fim de
viço de lahoratbrio; g ) educação sanitária. sulta. Escrever a carta é, por conseguinte, a finalidade a que se destina
Um dos obstáculos que o departamento de saúde tem que en- a datilografia e representa também o processo pelo qual se realiza
frentar diz respeito ao fato de não possuir jurisdição sobre o con- o propósito de responder B consulta. Desse modo, pode-se concluir
trole de saúde escolar, atividades que cabe a comissão de educação que a mesma finalidade pode ser descrita como propósito ou como
do condado, e que há muito pouca ou nenhuma coordenação entre processo.
esta parte sumamente importante do programa de desenvolvimento
da criança e o resto do programa, que é diri ido pela comissão E fácil ilustrar essa ambigüidade no caso de uma organização

9 f
diretora da educação. Recomenda-se ue a cida e e o condado ini-
ciem negociações com o fim de trans erir todo o trabalho de prote-
administrativa. O departamento de saúde, concebido como uma uni-
dade cuja função é cuidar da saúde da comunidade, constitui uma
ção 'sanitária Q população infantil em idade escolar para a comissão organização por propósito; o mesmo departamento, encarado como
de educaçáo. unidade que utiliza a arte de medicina para executar sua atividade,
2. Compete ao Orgão escolar moderno cuidar das crianças du- constitui uma organização por processo. Da mesma maneira, um
rante quase todo o período em que essas estejam fora de casa. Nesse brgão de educação pode ser considerado uma organização por pro-
'cular, compete-lhe: a ) fornecer-lhes educação uanto a habili- pósito (educar), ou por clientela (crianças); o Serviço Florestal
S"" ?
ades, conhecimentos e formação do caráter; b ) omecer-lhes di-
versão sadia fora das horas de aula; c ) cuidar-lhes da saúde e asse-
pode ser considerado uma organização por propósito (conservação
das florestas ), processo (administração florestal ) , clientela .(madei-
gurar-lhes padrões minimos de nutrição. reiros c pecuaristas que utilizam florestas públicas), ou área geo-
Um doi problemas com que se defronta a comissão de educaçáo gráfica (reservas florestais de propriedades do governo). Sempre que
é o fato de que, com exceção da merenda escolar, aquela não dispõe se utilizam ilustrações concretas desta natureza, as linhas dividrias
de nenhum controle sobre a saúde e a nutrição das crianças, existin- entre essas categorias tomam-se muito confusas e obscuras.
30 HERBERT SIMON
A "Organização por pro ósito centrai", diz GULIK, "serve ara entende-se uma atividade cujo propósito imediato se encontra num
englobar num único granc?e órgão todos a%ucles que trabal am
.
mm o objetivo de prestar determinado serviço Mas o que significa
R nível mais baixo da hierarquia de meios e fins, enquanto que um
propósito constitui um conjunto de atividades cujo valor ou objetivo
determinado serviço? A prote@o contrá incêndios é um propósito orientador está localizado num ponto mais elevado da referida hie-

r
único ou 6 meramente uma arte do ropósito mais am 10 de pro-
P
porcionar segurança ública ou ser que é uma com inação de
l
propósitos, inclusive e prevençáo e combate de indndios? Do ex-
g
rarquia ou cadeia.
Consideremos agora, em continuação, os critério organizativos
por clientelu e por drea geogrdfh. Na realidade, estas categorias
posto deve-se concluir que não existe um propósito, ou uma orga- não se encontram separadas do propósito, mas são parte dele. A
nização unifuncbd (com um pro ósito unico). O qu+ P se deve descrição completa das finalidades de um corpo de bombeiros teria
considerar como uma única função Zepende completamente da lin- que incluir a área a ser servida por ele: "para reduzir os
guagem e das t6cnicas.QSe a língua inglesa possui um termo abran- causados por incêndios em propriedades localizadas na cis"juhosade X .
ente que englobe dois subprop6sitos, é natural que se pense nos Os objetivos de uma organizasão são expressos em função dos servi-
iois com um unico prop6sito. Se tal termo não existe, porém, os dois vos a serem prestados e da área em que serão realizados. Com o
subprop6sitos tomam-se, automaticamente, propósitos em si. Por ou- tenno propósito quer-se designar, habitualmente, apenas o primeiro
tro lado, uma Única atividade pode contribuir para vgios objetivos; elemento, embora o segundo seja um aspecto do propósito tão legí-
mas considerando que eles são tecnicamente ( rocessuaímente) in- timo conio aquele. Claro eski que o 4mbito do serviço pode ser tanto
se arsveis considera-se a atividade como uma unicaP f'unçgo ou pro- uma clientela especifica quanto uma área geográfica. O tempo será
$ito. uma terceira dimensão do propósito, o caso de uma repartição que
O fato, mencionado anteriormente, de que os prop6sito. formam trabalha no regime de turnos, para prover um serviço determinado
uma hierarquia, e de que cada subprop6sito contribui para um ob- (OUpara dada clientela), durante certo período de tempo.
jetivo mais amplo e mais final, ajuda a tomar mais clara a relação De osse dessa termixiologiã, a próxima tarefa consiste em voltar
entre propósitos e processo. A organização por processo" diz Gu-
L , O : ' . . tende a reunir num Único órgão todos aqueles que
B
a consi erar o problema da especialização do trabalho numa orga-
nização. Assim deixou de ser apropriado falar de organizaç'ao por
utilizam determinada habilidade ou tecnologia, ou são membros de prvdsito, por processo, por clientela, ou por área geográfica. A
determinada profissão". Consideremos uma habilidade simples: a mesma unidade poderia situar-se dentro clc qualquer uma dessas
datilografia, que acarreta coordenação de movimentos musculares quatro cate orias, dependendo da natureza da unidade organizativa
num encadeamento de meio e fins, mas num nível muito baixo dessa d
mais geral a qual faça parte. Uma unidade que presta servips m6-
cadeia. O conteúdo da carta datilografada independente da destreza dicos e de saúde pública As crianças ein idade escolar no condado
de quem a copiou. A habiiidade consiste meramente na capacidade de Multnomah poderia ser considerada: a ) uma organização por
de bater, com rapidez, a letra t ou a letra a sempre que o texto área geogrdfica, desde que fosse parte de uma unidade que pres-
exigir.
- tasse o mesmo serviço para o Estado de Oregoii; b ) urna organiza-
Não há, por conseguinte, diferença substancial entre prop6n'to ção por clientela se fosse parte de uma unidade que prestasse ser-
e processo; o que existe é apenas uma distinção de grau. Por processo viço similar para criancas de todas as idades; c) lima organizaçiío
' Op. Eit., D. 21.
por propdsito ou por processo (seria impossível, alihs, distinguir com
Se bso for correto, entb, qudqusr tentativa de provar qua determinadas atividades
precisão aquela modalidade) se fosse parte integrante de um depar-
tamento de educação.
pert- a um único departamento, porque elas se relacionam com um b i c o processo,
era d e n a d a ao fracasso. Ver. por exemplo, GAUS. John M. e W o ~ c o n .Leon, Pubk E um erro dizer-se que o Serviço A é um serviço oi-ganizado
~
M m h b h t i o n and the V. S. Deprrtmmt of Agr&u&urs. Chicago, Publlc Addnbtrstion I
Servlw, 1841. com base em processo; a forma correta seria dizer-se qiic o
A é um serviço organizado segundo o processa utilizado (/ctilro

32 HERBERT SIMON
Ilepartanieiito X. l1 De acordo com esta última forma entenderíamos de determinado serviço a quem quer que o necessite, e atende muito
que o Serviço A incorporaria todos os processos de uma certa natu- mais que os simples interêsses de classes comparativamente me-
reza no Departamento X, sem fazer referencia a quaisquer subpro- nores. l2
pósitm, subáreas, ou subclientelas especiais do Departamento X. Isto As deficiências dessa análise são claramente evidentes. Primeiro,
posto vejamos: é possível admitir que determinada unidade inclua porque não existe nenhuma tentativa de determinar como se vai
todos os rocessos de certa natureza, mas que esses processos só identificar um serviço. Segundo, porque há uma suposição ousada,
f
podem re acionar-se com certos subprop6sitos do prop6sito principal
do departamento. Neste particular, que corresponde ao caso de uma
absolutamente destituída de prova, que uma unidade encarregada
da saúde infantil, por exemplo, localizada num departamento de
unidade de saúde no departamento de educação mencionado ante- assistência A infAncia, não poderia oferecer um serviço de "um nivel
riormente, a unidade es cializar-se-ia ao mesmo tempo táo elevado" quanto uma unidade que fosse localizada num órgão
a" pr0p6-
sito e processo. A unida e sanitária seria o único órgão o departa- 8" de saúde. Não se explica, todavia, de que maneira a transferhncia
mento de educação a usar a arte da medicina (processo) e encar- da unidade de um departamento para o outro melhoraria ou preju-
regar-se da saúde (subpropósito). dicaria a ualidade de seu trabalho. Em terceiro lugar, não se esta-
Aus@nMa de Critbrios de Especialização. Mesmo quando se 1
belece nen uma base para resolver o conflito entre
cesso, pois os dois se encontram fundidos no termo
soluciona o problema do uso apropriado dos t6rmos propósito, pro-
cesso, clientela e área geogrúfica, os princípios de administração não Não cabe aqui decidir se a comissão está certa ou
indicam, em absoluto, qual dessas quatro formas concorrentes de recomendação feita. O importante, porém, 6 que a recomendação
especialização é aplichvel a uma situação específica. A Comissão representa uma escolha, sem qualquer base 16gica ou empírica, entre
princípios de administração contraditórios.
sdbre as Operações do Govêrno BritAnico (The British Machinery
Ilustrações ainda mais notAveis desta falta de lógica podem ser
of Government Committee) não abriga dúvida, a esse respeito, pois
considerou propósito e clientela como as duas possíveis bases de P
encontrados na maioria das discussões a rgs elto do assunto propó-
sito vs. processo. Na realidade, não fossem e as frequentemente usa-
organização, preferindo, contudo, a primeira. Outros tiveram, igual-
mente, a mesma segurança ao escolher entre organizar por propó- das em debates políticos e administrativos de natureza séria, seriam
demasiado ridíciilas para serem citadas.
sito e processo. O raciocínio que leva a essas conclusões inequívocas
deixa muito a desejar, porem. A comissão justifica sua escoiha da ''Onde se deveria localizar, por exemplo, o ensino' agrícola: no
seguinte maneira: Miiiistério de Educação ou no Miriistkrio da Agriculhira? Isto de-
pende do desejo do indivíduo de ver as melhores t6cnicas a
A conseqüência inevithvel dêsse metodo de organização (por ensinadas, talvcz por m6todos tradicionais, ou de ver um esti o agrí
clientela) 6 representada pela tendência para a adminisbçáo lilipu- cola possivelmente antiquado, ensinado de forma mais moderna e
tiana. E impossível que o serviço especializado que cada Departa- obrigatória. A pergunta responde a si própria. " Ia
mento tem que prestar A comunidade possa ser de alto nível, quando Mas ser4 que a pergunta responde, realmente, a si própria?
seu funcionamento se limita a uma classe particular de pessoas e Suponhamos que se criasse um serviço de educação agrícola e se
abarca uma grande variedade de providências para atendh-10s como entregasse sua chefia, por exemp10,a indivíduo com larga experiên-
o a m e quando 0 Departamento se concentra Anicamente na prestação cia em pesquisas agrícolas ou como administrador de uma escola
-
l1 DWP-se motor que essa dktinçh ssti impucitn M maior puts da a d ü n de GWLUX agrícola e o dotasse de pessoal com experiência similar e apropriada.
Abre a especlaiiznç60 (op. &.. p, 15-80). Considenodo, porém, que &ta cita
Report of the Machinery of Cmernmsnt Commiitee, Londres, Hir Majesty's S t a t h e r y
-pia departamentos bicos no g d m o munícipd, e camIderudo que nL hnbihriE-
mente de agrupameato de atividade. ao inv& de diviallo do trabalho, o cnriter mlativo Office. 1918, p. 7
dess~rcategorias nfio 6 sempre evidente ai sua exposiçllo. * , Chnde*. Decentrnlizatim. larmal of Publk Admfnírtmtia 3117-133.
H A ~ R I SSir

A prob&maticfdndr cla teoria adniinklmtka 35


34 HERBERT SIMON
Que razões teríamos para acreditar que, se eles fossem subordinados
ao Ministério da Educação, ensinariam técnicas obsoletas de cultivo ção, que geralmente concluem que "de um lado a centralização das
por meio de métodos de ensino moderno, ao passo que, se fossem funções decisórias é desejável, porém, de outro a descentralizaçáo
subordinados ao Ministério da Agricultura, ensinariam modernas téc- oferece inúmeras vantagens".
nicas agrícolas por meio de métodos antiquados? O problema ad- Ser6 que desses escombros se pode salvar algo de útil para a
ministrativo d e tal órgão consistiria rimordialmente em ensinar construção de uma teoria administrativa? Na realidade, é possível
f
técnicas de cultivo modernas através e métodos modernos, sendo
um pouco difícil imaginar de que maneira a localização departa-
aproveitar-se quase tudo. Aliás, a dificuldade surgiu do fato de que-
rer-se tratar como princí ios de administração coisas que são na
mental afetaria esse resultado. A "pergunta responde a si própria" realidade critérios para Zscrever e diagnosticar situações adminis-
somente se o indivíduo possuir uma fé mística no poder de reor a-
nização departamental como um meio de reorientar as ativida es
de um órgão.
a trativas. O espaço destinado a banheiros constitui sem dúvida um
item importantíssimo a ser considerado no projeto de construção de
uma residência funcional; não obstante, uma casa projetada intei-
Essas contradições e coiiflitos v6m recebendo atenção cada vez ramente com o intuito de assegurar o máximo de cs aço para ba-
maior por parte dos estudiosos de admiiiistração nos últimos anos.
GULICK,WALLACEe BENSON,por exemplo, apreseiitaram as vanta-
6
nheiros, deixando de lado tudo o mais, seria considera a, no minimo,
como des roporcionada. Da mesma maneira, a unidade de comando,
gens e desvantagens dos diversos tipos de especialização, e estuda- n especia!zação por prop6sit0, e a descentralizaçáo são fatores a

'r
ram as condições sob as quais cada um deles ode ser adotado com
o maior proveito.'* Toda esta análise tem si o conduzida, todavia,
no plano teórico, sem o em rego de dados para demontsrar a su-
considerar no planejamento de uma organização administrativa efi-
ciente, embora nenhum deles tenha suficiente importtlncia para ser-
vir de princípio guiador único para o analista administrativo. No
P
perioridade, em termos de e iciência, dos diierentes tipos de critérios lanejamento das organizações administrativas, bem como no seu

a
or anizativos. Não obstante sua natureza teórica, a análise tem care-
ci o, contudo, de uma teoria. Considcrando que não se elaborou
nenhum esquema compreensivo que pudesse orientar a realização de
Funcionamento, o critério guiador supremo deve ser a eficiência glo-
bal. E necessário comparar as vantagens mutuamente incompatíveis
nos mesmos moldes do arquiteto que compara as vantagens de espaço
tal estudo, a análise tem tendido ou para a lógica unilateral, que adicional para banheiros com as vantagens de uma sala de estar mais
caracteriza os exemplos citados acima, ou para a indefinição. ampla.
Esse ponto de vista, se for válido, constitui uma séria acusação
II BECX SEM S A ~ A
DA TEORIA A D h l I N ~ I ' i V A A maior parte da literatura atual sobre assuntos administrativos.
I - Os
riricfpios de administração que expuseinos no infcio deste
q'la"O£j. foram submetidos a uma análise critica. Nenhum dos
trabaiho
r
Como demonstram amplamente os exemplos citados neste ca itulo,
grande parte da análise administrativa orienta-se, quando da ormu-
lação de recomendações pela seleção e aplicação de um critério
quatro escapou incólume, pois em cada caso foi encontrado, ao invés Único a um problema administrativo. Entrementes, o fato de que
de um princípio unívoco, um conjunto de dois ou mais princípios existem critéAos igualmente válidos, embora contraditórjos, que po-
mutuamente incompatíveis e, ao que tudo indica, igualmente apli- deriam ser aplicados com o mesmo fim, embora com resultados dife-
cáveis a uma situação administrativa. rentes, é convenientemente ignorado. Para que se considere v4lida
determinada orientação no estudo da administração é necessário ue
I
O leitor verá, ademais, que as mesmas objeções podem ser feitas
contra as clássicas discussões sobrs centralização vs. descentraliza- 3
todos os critérios diagnosticadores importantes sejam identifica os;
que cada situação administrativa seja analisada em função de todo
1' GWLICK.Notes ou the Theory o€ Orgnnizati.~~, em GULICKe Unwxcr, op. cit. p. 21-30;
!' o conjunto de critdrios; que se efetue uma avaliação para determinar
i WALLACS, Schuyler, op. c*.; 1 3 n ~ s o ~George
. C. S. Interna1 Administrative Ogauiutlon.
Psblic MmMslmtion i i ~ i e i a . 1:473-488. Outono de 1941. a importância relativa dos diversos critérios quando forem, como
ocem com frequência, muttiammte incompativeis.
38 HERBERT SIMON
A proòlomoticlciade &a teoria admfnisimtica 57
dela não se pode ter nenhuma idéia do grau de centralização das
2.2. Orientação ao estudo da teoria administrativa decisões no nível do serviço ou do departamento. Não dá nenhuma
indicação quanto B extensão em que a autoridade (presumivelmente
Precisamos considerar esse programa parceladamente. Em primeiro ilimitada) do departamento se exerce sobre o serviço, nem os me-
lugar, qual o conteúdo da descrição das situações administrativas canismos pelos quais é ela exercida. Não há qualquer indicação
para os fins buscados com tal análise? Se undo, de que maneira se de como os sistemas de comunicação ajudam na coordenação dos
%
pode determinar a importância relativa os vários critérios, a fim três serviços, nem até que ponto a natureza de suas atividades requer
coordenação. Não se descrevem os tipos de treinamento recebidos
de situá-los de maneira adequada no conjunto do quadro?
pelos membros do serviço, nem até que ponto tal treinamento favo-
rece a descentralização nesse nível. Em suma, a descrição das orga-
nizações administrativas em termos quase exclusivos de funções e
linhas de autoridade toma-se completamente inadequada para os .
Antes que uma ciència possa desenvolver princípios, precisa dispor fins de análise administrativa.
de conceitos. A fim de que se pudesse formular a lei de gravitação
Vejamos o que ocorre, or exemplo, com o termo descentrali-
foi preciso que já houvesse anteriormente as noções de aceleração
e peso. A primeira tarefa de uma teoria administrativa consiste, por- t!
zação. Como é que se identi ica se as operações de uma dada orga-
tanto, em desenvolver um conjunto de conceitos que permitam a nização são centralizadas ou descentralizadas? Será que a existência
descrição das situações administrativas em termos aplicáveis B teoria. de sucursais prova alguma coisa a respeito da existência da descentra-
Para que os conceitos sejam cientificamente úteis, precisam ser opeq lização? Será que a descentralização não poderá ocorrer nos serviços
racionais, isto é, o seu conteúdo deve corresponder a fatos ou situa- de um órgão central? A análise realista da centralização deve incluir
ções empuicamente observáveis. Bom exemplo de definição opera- o estudo da distribuição das decisões na organização, e dos métodos
de influenciação em regados pelos escalões superiores para orientar
cional é aquela dada anteriormente neste capítulo, ao vocábulo au-
toridade. 7
as decisões dos asca ões inferiores. Tal análise proporcionaria visão
muito mais complexa do processo decisório do que a simples enu-
Em que consiste uma descrição cientificamente apropriada de meração da distribuição geogriífica das unidades organizativas pelos
uma organização? Consiste numa descrição que determine, até onde
seja possível, que decisões cada pessoa tomará na organização, e vários níveis.
que influências as afetarão ao tomar cada uma delas. As descrições A descrição administrativa sofre, presentemente, de superficia-
atuais das or anizações administrativas não atingem esse nível. Na lismo, supersimplificação e falta de realismo. De um .modo geral,
ma maioria, Smitam-se a estudar O problema da distribuição de tem-se confinado em demasia no estudo dos mecanismos da autori-
fuqões, e da estrutura formal da autotidade, prestando muito pouca dade, falhando, por outro lado, na inclusão no seu Imbito de outros
atenção aos outros tipos de influenciação organizacional ou ao sis- modos de influenciação do comportamento organizativo, também
tema de co~~~unicaçóes .I6 importantes. Como se não bastasse, tem-se recusado a empreender
O ue significa, por exemplo, dizer que: "O Departamento com- a tarefa exaustiva de estudar a distribuição real das funções decisó-
'5
p6e-se e trhs Serviços. O primeiro desempenha a função de-
o segundo a função de , e o terceiro a função de i"'
rias, e contentando-se em falar de autoridade, centralização, alcance
do controle, e função, sem procurar definir operacionalmente esses
O que tal descrição permite deduzir acerca da capacidade de fun- termos. Até que a descrição administrativa atinja um nível mais
cionamento da organização? Muito pouco, na realidade, pois a partir elevado de precisão, existem muito poucas razões para esperar-se
A monogrnfin de MACMAHON, M n ~ en OODZN (op. C&.) talvez ~ f aa que mais progrida rapidamente a identificação e comprovação dos princípios
w aproxima, entre os vbiw estudos administrativos publicados. do refinunento requerido administrativos válidos.
para 8 deicricio das situa~ümadminishutivas. Ver, por exemplo, a disruss80 nas p. 233-236
da8 relações mtn w 6gãos cantrnis e pir sumnds.

38 HEHBERT SIMON
O DIACN~STIC~
DAS SITVA@ES ADIlINISTRATIVAS t o m r decisões corretas. A medida que estas limitações são removi-
das, a or anizaçáo administrativa aproxima-se do seu objetivo de
Antes que se possa fazer qualquer sugestao positiva, toma-se
necessário uma pequena digressão, para considerar mais de perto
k.
elevada e iciência. Dois indivíduos com as mesmas qualidades, os
mesmos objetos e valores, o mesmo conhecimento e as mesmas in-
a natureza exata das proposiçóes da teoria administrativa. A teoria formações s6 podem decidir, logicamente, sobre o mesmo curso de
administrativa preocupa-se com os probkmas de como se deve pb- açáo. A teoria administrativa tem que se interessar, pcr conseguinte,
near e administrar uma organização, de niodo a realizar sua tarefa pelos fatores que determinarão com que capacidade, valures e co-
de maneira mais eficieiite. Um dos princicios fundamentais de ad- nhecimento o membro da organização realiza seu trabalho. Estes
ininistraqão, quase que inerentes ao caráter racional da boa admi- são os limites da racionalidade com os quais os principias de admi-
nistração, consiste na recomendação de que, entre as diversas alter- nistração devem preocupar-se.
nativas ue produzem a mesma despesa, deve ser selecionada sem-
3
pre aque a que leva A melhor consecução dos objetivos da adminis-
tração; entre as várias alternativas que levam ao mesmo fip, deve
Por um lado, o indivíduo é limitado por essa capacidade, hhbi-
tos e reflexos que não pertencem ao domínio da sua consciência.
ser selecioníada sempre a que custa menos. Considerando que este O seu desempenho pode ser limitado, por exemplo, pela destreza
princípio da eficiência constitui uma característica de qualquer ati- manual, o tempo de reação ou a força física. Os processos decisórios
vidade que trata de maximizar de maneira racional a consecução de podem ser limitados pela rapidez de seus processos mentais, por
determinados fins, servindo-se de recursos escassos, conclui-se que seus conhecimentos dc aritmética elemenhr, e assim por diante.
ele 6 uma característica tanto da teoria econdiiiica quanto da teoria Nesta iirea, os princípios de administração devem relacionar-se com
administrativa. Desse modo, o homem administrativo situa-se ao lado a fisiolo ia do corpo humano e com as Ms do treinamento e do
hAbito. I$o campo que tem sido cu1tivado com maior sucesso pelw
do homem econdmico clássico". ' 0
Na realidade, o princípio da eficiência deveria ser considerado
1
discípulos de TAYLO., no ual se desenvolveram o estudo de tem-
pos-e-movimentos e os ther lig.
mais como uma definição do que como um princípio; isto b, uma
definição do que se eritende por comportamento administrativo bom Por outro lado, o indivíduo é limitado pelos seus valores e pelos
ou correto. Não nos diz como os resiiltados deverão ser maximizados, conceitos de finalidade que o influenciam na tomada de decisões.
limitando-se simplesmente a afirmar que esta marimiza~ãoconstitui Se sua lealdade B organização é intensa, suas decisões por50 em
evidência a aceitação sincera dos objetivos da orgm1iza~50;se essa
a finalidade da atividade administrativa, e que a-teoria administra-
tiva deve exprimir as condições em que essa maximizaçáo ocorre. 1
lealdade inexiste, porkm, os motivos pessoais odem interferir na
eficiência administrativa. Se suas lealdades são evotadas ao serviço
Agora per unta-se: quais são os fatores que determinam o nlvel em que trabalha, ele pode, de quando em quando, tomar decisões
de eficidncia C fe uma organização administrativa? Embora nilo seja contrárias aos interesses da unidade mais ampla do qual o seu ser-
.possível fazer unia lista exaustiva, pode-se enumerar, contudo, as viço 8 apenas uma parte. Nessa área os princípios de administraçiio
categorias principais. Talvez o mhtodo mais simples de abordar o devem ocupar-se dos fatores determinantes da lealdade e da moral,
problema seja tomar um articipante da organização e indagar dele da liderança e da iniciativa, e das influências ue determinam em
P
quais são os fatores que imitam a quantidade e a qualidade de sua 2
- a organizativas do
q u e r t o da organizaç50 se fixarão as 1e1:da
produção. Nesses limites estilo incluídos: a ) aqueles decorrentes de indi duo.
sua capacidade para executar, e b ) os Emites de sua capacidade de O indivíduo é limitado, ainda, pela extensão do conhecimento
Para um estudo do principio da eficidncia e seu lugar na teoria adminirtrntiva ver das coisas relacionadas com o trabaiho. Isto se aplica tanto ao conhe-
Rrotr~, Clarence E. e Simon, Herbert A. Mewurlng Municipal 4ctiidNcr. Chicago, cimento básico, requerido para a tomada de decisões ( o projetista
Internntlonal City Manager's Asr., 2.i ed., 1043, particularmente o capitulo I e o pre de pontes deve conhecer os fundamentos da mecânica), quanto &s
ihcio da segunda 4 i ~ n 0 .
informaçbes requeridas para tornar suas decisires apropriadas Aquela
40 HERBERT SIMON
situação. Nessa área a teoria administrativa deve ocupar-se de ques-
tões tHo fundamentais como: que limites existem quanto 21 quanti-
dade de conhecimentos que a mente humana pode acumular e apli- O primeiro passo, pois, na revisão dos provérbios da administração
car; qual a maneira mais rápida e eficaz de assimilar conhecimentos; consiste em desenvolver um vocabulário ara a descrição da orga-
de ue maneira se pode relacionar a especialização de conhecimento nização nos termos sugeridos há pouco. 8 segundo passo, também
já esboçado, aliás, consiste em estudar os limites da racionalidade, a
pre3ominante na estrutura ocupacional da comunidade; de que ma-
neira o sistema de comunicação deve canalizar os conhecimentos e fim de preparar uma lista abrangente e completa dos critérios que
informações para os pontos decisórios apropriados; que tipos de co- devem ser considerados na avaliação de uma organização adminis-
nhecimentos podem, e que tipos não podem, ser transmitidos com trativa. Os provérbios atuais representam apenas uma parte esparsa
maior facilidade; de que maneira os sistemas de especialização afetam e assistemática desses critérios.
a necessidade do interciimbio de informações na organização? Isto Concluídas essas duas tarefas, restará fixar a importância rela-.
constitui, talvez, a terra incdgnita da teoria administrativa, e sua tiva dos diversos critérios. Considerando que os referidos critérios
e loração cuidadosa elucidará, sem dúvida, muitos pontos obscuros ou prooérbtos são no mais das vezes mutilamente coi~correntese
7'
re ativos A aplicação adequada dos provkrbios administrativos. contraditbrios, não basta sim lesmente identificá-los. Saber, por
Talvez o triângulo formado por esses limites não abranja inte- exemplo, que determinada mu ança na organização reduzirá o al-

rL" ente a área da racionalidade, devendo-se acrescentar outros


dos a essa figura. Não obstante, a enumeração servirá para indicar
os tipos de problemas que devem ser considerados na formulação
cance de controle não é o bastante para justificar tal mudança. O
que se vai ganhar deve ser comparado com a possível perda de
contato entre os escalões superiores e inferiores da hierarquia que
de princípios de administração válidos e incontroversos. provavelmente ocorreria.
Fato im ortante que se deve ter sempre presente é que os limites Por essa razão, a teoria administrativa deve levar em considera-
i
da racionali ade são móveis, e o que é mais importante, a própria ção também a questão da ponderação a ser atribuída a esses crité-
que se descobrisse em determinada organização, r.
consciência de sua existência pode alterar esses limites. Suponhamos
exemplo, que
as lealdades organizativas dedicadas Bs suas su iwsões gerassem
rios, assim como com os problemas de sua importância relativa em
qualquer situatão concreta. E uma questão empírica, cuja solução
não pode ser tentada num trabalho como este. O que se precisa,
uma competição intraorganizacional nociva. Nesse caso, o programa sem dúvida, é a realização de pesquisa empírica e experimentação
de treinamento que des ertasse nos, membros da organização a para estudar a conveniência relativa de sistemas administrativos
dos g ~ ~ p menores
os
1
consci&nciade suas leal ades, e procurasse subordinar as lealdades
aquelas dos grupos maiores, poderia alterar de
alternativos. O arcabouço metodolbgico para esta pesquisa já está
ao alcance de todos no princípio da eficiência. Se se estuda uma
maneira substancial esses limites nessa organização.l7 organização administrativa cujas atividades são suscetíveis de ava-
É cabível, neste ponto, explicar com relação a isso que a e - liação objetiva, conclui-se que as mudanças reais que resultam da
são con~prtamentomcioml, conforme é usada aqui, refere-sei::- modificação administrativa dessas organizações podem ser observadas
donalidade sempre que esse comportamento é avaliado em termos e analisadas.
dos objetivos mais amplos da organização, pois, conforme j4 foi
mencionado, a diferença entre as finalidades do indivíduo e da orga- De acordo com essa orientação, existem duas condições indis-
nização global é apenas um desses elementos não racionais com os pensáveis para uma pesquisa bem sucedida. Primeiro, é necessário
quais a teoria tem que lidar. que os objetivos da organização administrativa a ser estudada sejam
definidos em termos concretos, a fim de que os resultados, expressos
" P u i um -pio do empr& o darse tipo de treinammio. ver S-, Herbefl A. e
em função daqueles objetivos, possam ser acuradamente medidos.
D w m . Wiiiiuu. C m t d i n g %uman F- in i a Administrative Puólfc
klnhkiratfon Rmiew, I:487-402, outono de 1041 Segundo, é necessário que se exerça iim controle experimental ade-
42 HERBERT SIMON
quado, a fim de tornar possível o isolamento do efeito concreto realizados na área da assistência social para deterrniiiar a carga do
que se quer estudar, de outros fatores perturbadores que possam trabalho adequada para os assistentes sociais no estudo de casos.*O
estar operando coiicomitantemente na organização. Tendo em vista que, independentemente desses exemplos espar-
Em muito poucas ocasiões, essas duas condições foram preen- sos, os estudos de órgãos administrativos têm sido efetuados sem
os benefícios de um controle ou mensuração objetiva dos resultados,
chidas, mesmo parcialmente, nos chamados experimentos adminis- eles tCm dependido nas suas recomendações e conclusões, de racio-
trativos. O simples fato do poder legislativo aprovar uma lei, criando cínios apriorísticos oriundos dos princ'pios de adminktração. As
um órgão administrativo, que funciona durante cinco anos e é final- razões pelas quais os principias derivados dessa maneira não passam
mente abolido, e do qual se faz, posteriormente, um estudo históricu, de prookrbios já foram expostas neste capítulo.
das operaçóes, não basta para converter tal estudo em uma experi&n- Talvez o programa aqui esboçado pareça um tanto ambicioso
câa adntinistratiua. A moderna legislação americana está eivada de e quixotescv. Não devemos iludir-nos, contudo, ao empreendê-lo,
tais experimentos que propiciam argumentos aos oradores dos esta- quanto A distância e aos obstáculos no cami~hoa percorrer. Difícil,
dos vizinhos quando casos semelhantes ocorrem em seus distritos, porém, é ver que alternativa teríamos. Está claro que nem o teórico
mas que #ornecem ao pesquisador científico pouco ou nada em ter- nem o praticante da administração podem satisfazer-se com as fer-
mos de evidência objetiva. ramentas analíticas deficientes que os provérbios lhes fornecem. Nada
No que diz respeito A literatura administrativa, apenas um rios leva a crer, igualmente, que uma reconversão menos drástica do
riúmero muito reduzido de projetos de pesquisa satisfazem essas que aquela aqui indicada será capaz de dar maior utilidade a essas
condições metodológicas fundamentais, estando, contudo, na maio- ferramentas.
I
na dos casos, na periferia do problema da organização. Deve-se Pode-se dizer, para argumentar, que a administração não aspira I
mencionar, em primeiro Iugar, os estudos do grupo de TAYLOR,que a ser uma ciknck e que pela natureza de seu objeto não passará
procurou determinar as condições tecnológicas da eficiência, e ne- de arte. Certa ou errada, essa objeção não vem ao caso na presente i

nhum desses é mais representativo da aplicação cuidadosa dos mé- discussão. Somente a experiência pode responder até que ponto os
todos científicos do que o trabalho do próprio TAWR sobre a arte princípios de admiiiistração podem ser eratos. No que diz respeito,
de cortar metais .I8 porém, A investigação para apurar se eles são lógicos ou ilógicos
Estudos que tratam dos aspectos humanos e sociais da adminis- nem se precisa discutir. Nem mesmo a arte pode basear-se em pro-
tração são ainda mais raros de que os estudos tecnológicos. Entre vérbios. I

os mais importantes nesse campo encontra-se toda a série de estudos Conforme já foi mencionado, o presente trabalho tentará dar
sdbre fadiga, iniciados na Grã-Bretanha durante a Primeira Guerra apenas o passo inicial no processo de reconstrução da teoria admi-
I
Mundial, e que culminaram com as experiências levadas a cabo na nistrativa, ou seja, na construçião de um vocabulário adequado e de
Western Electric .Ig um esquema analítico. Ao dizer-se que outros passos serão dados,
No campo da administração pública. o único exemplo de tal REED. Ellery F. An Expdmerd in Reducing the Cost of Relief, Chicago, American
Public Welfare Assn.. 1937; STAMAN,Rebecca, What ic the Mmt Economicnl Case LoaO
experimentação 6, praticamente, representado pela série de estudos
in Public Relief Administration? Social Work Technique. 4:117-121, maio-junho de 1938;
TAYLOR, F. W. On the Art of Cutting Mdotr, Nova Iorpue, Amerlclin Sodstp d Chicago Relief Administration, Adequar? Stafj Bdngs Economq, Chicago American Public
Mechanical Engineen, 1907. Welfare Assn., 1939; HASTINGS, Constance e S C H W ~ T ZSaya
, S. S t e of VMtor's Cars-
GIÕ-Bretanha, MidstCrio das Munisóes, ComissBo de %ludos da Saúde do# TRbilhi- lond as a Factor in Efficient Admznfstmtion of Public Asstrtance, Philadelphla County
dores em Munições. Final Rspmt, Londns, H. M. Strtionny Offim. 1918; Ror-rnm, Board of Assistance. 1939; SIMON, H. A. Determinfng Work Loads for Profes.dona1
Staff in a Public Welfare Agtncq. Berkeley. Univevenity of Cdifomia, Bumau of P u b k
F. J., e D I C ~ N William
, J. Managmnt and :h. Waksr. Cunbwe, Harvinl
Administration. 1841.
Univenity Presa, 1938.

44 HERBERT SIMON
o indivfduo deve precaver-se para não subestimar a importbncia oii 3. Fatos e valores
a necessidade desse primeiro. Para ser franco, o que tem faltado ii no processo decisbrio
literatura administrativa não 6 nem teoria, nem estudos empiricos e
descritivos. O que tem faltado, realmente, é uma conexão entre esses
dois aspectos, de modo que a teoria possa servir de guia para o
planejamento de estudos e experiências críticas, enquanto os estudos
experimentais proporcionariam os testes rigorosos e corretivas da teo-
'r
ria. Se este livro conse ir tal ropbsito, contribuirá, sem dúvida,
B
paa o estabelecimento a referi a conexão.

Conforme já mencionamos no capítulo 1 toda decisão compóe-se de


dois ti os de elementos, denominados elementos de fato e elementos
de t d r , respectivamente. Essa distinção torna-se fundamental para
a administração. Leva em primeiro lugar a compreensão do que se
entende por decisão administrativa cmeta. Em se undo lugar, torna
f
mais clara a distinção, frequentemente feita na iteratura adminis-
trativa, entre questões de politica e questões de administração. Esses
pontos importantes constituirão o tema do presente capítulo.
Fundamentar uma respostas a essas questões com base em prin-
cípios fundamentais e5igiria que este livro fosse antecedido por um
tratado filosófico ainda mais longo. As idéias necessárias encontram-
se, de um modo geral, acessíveis na literatura filosófica. Por esse
motivo tomaremos como ponto de partida as conclusões a resenta-
das por uma escola moderna de filosofia - o positivismo ógico -
examinando, a seguir, suas implicações para a teoria das decisões.
!'
O leitor que estiver interessado em conhecer os fundamentos teóricos
dessas doutrinas encontrará, nas notas de rodapé deste capítulo, as
referências bibliográficas pertinentes.

3.1. Distinçiío entre o factual e o ético

Proposições factuais são afirmações acerca do mundo que se pode


ver e da maneira como funciona. Em princípio, as proposições de
fato podem ser testadas, a fim de determinar-se se são verdodeiras
O ponto de vista da teoria positivista quanto B natureza dis m k cimitlficaa 6
discutido exaustivamente por C n m r s W. Moiiais em seu livro, Foundotionr of Theory
nf Sfgna, e Runo~r CARNAP.F a i n d n t i a n of Logk and M a t h a ~ na
, Internationa1

IIERBERT SIMON
Dai se depreei~deque as decisões que um comandante militar
Vimos que, num sentido restrito, as decisóes do administrador não , toma com o intuito de dissimular a disposição de suas tropas con-
podem ser cientificamente avaliadas. Pode-se concluir, entretanto, têm tanto elementos factuais como éticos, pois ele assim procede
(i fim de alcançar surpresa e, conseqüentemente, para atacar com
ue os problemas administrativos não possuem conteúdo científico?
%o ele. puramente questões de ética? Pelo contrário. Afirmar sucesso. Por este motivo existe um meio pelo qual a correção de
existe um elemento ético envolvido em toda decisão não imp ica
afirmar que as decisões englobam apenas elementos éticos.
ii"" suas decisões pode ser julgada: constitui uma questão puramente
factual saber se as medidas que ele toma a fim de alcançar seus
objetivos são medidas apropriadas. Saber se o fim em si mesmo é
Vejamos, por exemplo, o seguinte trecho do Manual de C a m p - correto ou incorreto não constitui uma questáo de fato exceto até
nha & Infantaria do Exército Americano:
o ponto em que o fim em causa acha-se jungido, por um a fim de,
"A surpresa constitui a essência de um ataque bem sucedido. a Õutros fins.
Seus efeitos devem ser procurados tanto em operafles em pequena E sem re possível avaliar as decisóes nesse sentido relativo, o-
como em grande escala. A infantaria alcança a s resa, mantendo
sigilo sobre a hora e o local do ataque, camuflan o suas posições, "r B
dendo-se eterminar, por exemplo, se elas são corretas ? luz
i aos
objetivos a que visam; uma modificação rios objetivos traz como con-
peia rapidez nas manobras de envolvimento, dissimulações, e precau- seqüência, porém, uma mudança na sua avaliação. Falando num
ções contra processos estereotipados."
- sentido estrito, não é a decisão em si que é avaliada, mas a relação
É difícil precisar até que ponto essas três frases pretendem puramente factual que 6 estabelecida entre a decisão e seus fins.'
ser proposições factuais, e até que ponto elas pretendem ser impera-
tivas, isto é, como se fossem decisões. A primeira pode ser entendida
pura e simplesmente como uma expressão das condições ideais para
a
O que se avalia, or exemplo, não é a decisáo do comandante de
tomar certas provi ências, a fim de alcançar surpresa; o que se avalia
é o julgamento de fato para saber se as medidas que ele toma per-
um ataque bem sucedido, enquanto que a terceira pode ser inter- mitirão, realmente, alcança-la.
pretada como uma lista das condições em que se consegue a sur- Esse raciocínio pode ser apresentado de maneira um pouco di-
presa. Mas ligando essas frases factuais - fornecendo-lhes o tecido ferente. Consideremos as duas expressões: "Surpreenda" e "As condi-
conjuntivo, por assim dizer, encontramos de maneira explícita ou ções para a surpresa são o sigilo quanto a hora e o lugar do ata-
implícita um conjunto de exortações imperativas que podem ser que, etc.". Enquanto a primeira expressão contém um elemento im-
parafraseadas da seguinte maneira: "Ataque com sucessol" "Use a perativo, ou ético, e por conseguinte náo 6 nem fal.c a nem verdadei-
surpresal" e "Oculte a hora e o lugar de ataque, use camuflagem, ra, a segunda expressão é puramente factual. Se ampliarmos a noção
mova-se com rapidez, engane o inimigo, e evite processos estereoti- de inferencia lógica de maneira que se aplique tanto aos elementos
padosl" éticos como aos elementos factuais da expressão, poderemos deduzir
Na realidade, o ,parágrafo pode ser reescrito de maneira dife- a partir das duas primeiras, uma terceira expressáo "Mantenha sigilo
rente, separando-o em três frases, a primeira ética, e as outras pura- em torno da hora e do lugar do ataque, etc.!" Assim, com a inclusão
mente factuais: de uma premissa factual ( a segunda expressáo), pode-se deduzir
1. Ataque com sucessol um imperativo de outro.'
2. Um ataque sb pode ser bem sucedido quando efetuado de E6te ponto de vista 6 desenV01vidO por Jonoex J O R G ~ N ~ E em
N Imperntivm and Logic,
surpresa. ErkmRm*, 7:288-298, 1938.
8. As condições que determinam a surpresa são o sigilo quanto h 1 Na realidade. as leis habituais de inferhncia d o parecem ser muito válido. na deduç80
hora e ao lugar do ataque, etc. de um imperativo a partir de outro. Para algum utudg acerca das porfibilldades de
&tu--#e cplculm 16gioos paro imperativos e tentatfvas de construir dda dgcr
Complete Tacticr. I n f u i t ~Rifle
~ Baitalion, Washington, Infanfw joumol, 1940, p. 20.
lou>l com essa finalidade, ver: MENGER, KarI. A Logic of the Doubtful: On Optatlve

50 HERBERT SiMON Futw c! uaiorer no r>rowr#xo deciudrb 61


devem ser definidos de maneira que se possa determinar o grau de
sua consecução em qualquer situação, e b ) deve permitir que se
Parece bem claro, pelo que se depreende das ilustrações apresenta- formem juizos quanto à probabilidade de que determinadas ações
das, que a maior parte das proposições éticas vêm misturadas com cumprirão esses objetivos.
elementos factuais. Considerando que a maior parte dos imperativos
não constituem fins em si mesmos, mas fins intermediários, a ques-
tão de sua adequação aos fins últimos que
tinua a ser uma questão de fato. A divisão das premissas decisórias em factuais e éticas pode dar
de avançar bastante na cadeia de impressão de ue se elimina o julgamento na tomada de decisões.
valor puro - um fim que é desejado puramente por si mesmo - 6 1
Essa dificulda e é evitada, contudo, pelo próprio sentido amplo
uma questão que não cabe resolver aqui. O importante para a pre- dado ii palavra fadual: uma explicação acerca do mundo observável
sente discussão é assinalar que qualquer expressão que contenha um 6 factual se, em principio, sua veracidade ou falsidade podem ser
elemento ético, intermediário ou final, não pode ser descrita como comprovadas. Em outras palavras, se determinados acontecimentos
correta ou incorreta, e ue o processo decisório deve partir de a1
3
ma premissa ética consi erada preexistente. Essa premissa ética es-
creve o objetivo da organização em -pauta.
r- se verificam dizemos que a afirmação era verdadeira; caso contrário
dizemos que era falsa.
Isso não significa, absolutamente, ue se pode determinar a phí
Em administração, o caráter misto das premissas éticas pré-exis- 1
se tal acontecimento é falso ou verda eiro. Aqui é que o julgamento
entra em cena. Ao tomar decisões administrativas é preciso escolher
tentes é de um modo geral razoavelmente óbvio, Uma repartição
municipal ode considerar como seu objetivo proporcionar recreação continuamente premissas factuais cuja veracidade ou falsidade não
para os hagitantes da cidade. Essa meta pode ser analisada como um se conhece claramente e nem se pode determinar com segurança B
meio para "tornar a população mais hi ida", "usar os momentos de luz das informações e do tempo disponíveis para chegar-se a uma
5
lazer de forma construtiva", "evitar a elinquência juvenil"', e uma
série de outros, até que a cadeia de meios e fins atinge uma área
decisão.
A avaliação do fracasso ou sucesso de determinado ataque de
imprecisa chamada "a vida sã". Neste ponto as conexões entre meios infantaria para capturar o objetivo constitui questão puramente fac-
e fins se tornam tão imprecisas ( e . g . a relação entre recreação e tual. Não obstante, envolve um julgamento, tendo em vista que o
caráter ), e o conteúdo dos valores tão mal definidos (e.g. felicida- sucesso ou fracasso da ação intentada dependerá da disposição das
de), que a anhlise se torna sem valor para fins administrativ~s.~ forças inimigas, da exatidão e poderio de fogo da artilharia, da topo-
O último aspecto pode ser apresentado de maneira mais posi-
tiva. Para que uma proposição ética possa ser útil nas decisões ra-
cionais, a ) os valores que se tomam como objetivos da organização
a
grafia, do moral das tropas atacantes e das tro as defensoras, e de
um sem-número de outros fatores que o coman ante das forças que
atacam não pode conhecer nem calcular de maneira completa.
-

and Imperative Logic. R e m of a Mathsmotlail Cduquium, Notre Dame, Indiana, 1899,


Na linguagem corrente existe confusão frequente entre o ele-
rbrie 2, na0 1, p. 5344; GRVL-S~RENSEN. K. Impemtivsiike u d Lopik: Begegnung eiaer mento de julgamento na decisão e o elemento ético. Essa confuslío
Kritik, Theorh, 5:195-202, 1939; HOPSTADTBR,A l b d e MCKINII~Y,J. C. C. 011 tha é aumentada pelo fato de que, quanto mais se avança no encadea-
Lwic of Im~eratives, Philosophu of Science, 6:44ü-457. 1939; G n r u m q Kurt. Zw mento de meios-fins, i . e., quanto maior for o elemento ético, mais
Logik der Sollsiike, Un* of Sdence Forum, Jnn.. 1939. p. 44-47; WCH, L Some
Commenb on Greiiing's Paper, Ibid.. abril, 1939, p. 72; Sonmam. K d e . D a Modun duvidosos são os passos nesse encadeamento e maior é o elemento
und die Logik, Theorh, 5:202-204, 1939; RAND, RoM). Logik der Fordeningsriibo, de julgamento envolvido na determinação de que meios contribuirão
Revue Internatiaale de b Théorie du Droit. Zurique. New Series, 5:308-322. 1938. para que fins.
n Ver a excelente dismss8;o deste ponto por WAYNZA. R. LLYSem Ethics and Adminb Lars. op. dt., p. 18. ressalta que e ~ s aconhullo ocorre na maior parte da literatura
trative Discretion, Pubik Mmin&tmtfm Review, 3:19, invenw de 1943. dbre irbftrio rdminirtrativo.

58 HERBERT SIMON Fatw e c a h r M processo decbdrio 53


3.2. Política c administração
O processo pelo qiial os juízos sáo elaborados tem sido estudado
de maneira imperfeita. Pode-se temer que na administração prática Na prática, a separação dos elementos éticos e factuais de um juizo
a confiança na correção desses juízos tome o lugar de uma tentativa s6 pode ser efetuada até certo ponto. Raramente os valores envol-
séria de avaliá-los sistematicamente em função dos resultados sub- vidos nas decisões administrativas são valores últimos, num sentido
seqüeiites. Infelizmente, contudo, teremos que deixar para outro ca- psicológico ou filos6fico. O valor da maioria dos objetivos e ativida-
pítulo quaisquer considerações adicionais. lo
des decorre das relações entre meios e fins que os conectam com
objetivos ou atividades que valem por si mesmas. Por um processo
juizos DE VALOR NA ADXIINISTRAÇ~O PRIVADA
de antecipação, o valor inerente ao fim desejado é transferido para
Os exemplos usados até o momento.têm sido retirados, na sua maio- os meios. Um produto manufaturado é avaliado pelos seus fabrican-
ria, do campo da administração pública. A preferência explica-se tes em função de sua convertibilidade em dinheiro (que por seu
pelo fato de que o problema de juízos de valor tem sido estudado turno possui somente valor como instrumento de troca), e pelos seus
mais amiúde, particularmente no que diz respeito ao arbítrio e re- compradores de acordo com os prazeres que gozarão com o seu
gulamentação administrativos, no campo da administração consumo. Da mesma maneira, as atividades de um corpo de bom-
do que no campo da administração privada. Não há, na reaTbliCa idade, beiros, ou de um sistema escolar são avaliadas, em última analise,
ilediuma diferença fundamental entre ambas nesse ponto. As deci- em função do que contribuírem para a vida humana e social, e coii-
sões na administração privada, assim como ocorre com as decisões servam esses valores somente enquanto servirem a essas finalidades
na administração pública, devem adotar como premissas éticas os últimas.
objetivos que foram estabelecidos para a organização.
Existem, contudo, importantes diferenças entre a adniinistração A avaliação inclui tanto elementos factuais como elementos &ti-
pública e a administração privada no que respeita aos tipos de ob- cos de suma importância, na medida em que esses valores interme-
jetivos que procurarn alcançar, assim como nos processos e meca- diários estiverem envolvidos. Tendo em vista que os resultados da
nismos utilizados na determinação deles. Na administração pública, atividade administrativa s6 podem ser considerados como fins num
a responsabilidade final quanto I? fixação de objetivos cabe ao legis- sentido intermediário, os valores a serem atribuídos a esses resul-
lativo, ao passo que na admiriistraçáo privada cabe ao conselho di- tados dependem das relações empíricas que se crê que existam entre
retor, e, em última análise, aos acionistaq.ll Nesses dois campos, eles e as finalidades últimas. Para ponderar devidamente esses va-
aliás, sérios problemas têm surgido quanto aos meios a serem utili- lores intermediários torna-se necessário conhecer suas conseqüências
zados para assegurar a responsabilidade desses órgãos controlado- objetivas.
res.12 Em breve, voltaremos a tratar deste assunto, concentrando
mais uma vez nossa atenção no campo da administração pública. Na melhor das hipóteses, poder-se-ia desejar que o processo
decisório pudesse ser subdividido em duas partes principais. A pri-
I" BARNA~D, op. cit. apresenta um ponto de vista interessante, talvez demasiado otimista, meira compreenderia o desenvolvimento de um sistema de valores
quanto ao elemento intuitivo nr decisão administrativa, num ApCndice denominado Mind
in Everyday Affairs, p. 299-322. intermediários e uma avaliação da importgncia relativa de cada um
U No capítulo 6 npresentaremos as razões II respeito do ponto de Wta de que a ver-
deles. A segunda consistiria na comparação das possíveis linhas d e
dadeira contrapartida do poder legis!ativo 6 muito mais a clienteh do que m icionistss. ação, de acordo com esse sistema de valores. A primeira parte in-
A literatura sobre esse t6pico na administrsç60 privada, embora seja de um modo cluiria, decerto, considerações éticas e considerações factuais; a se-
grral relativamente rrcente, eati aumentando rapidamente. Ver. por exemplo, R n n , gunda parte poderia muito bem restringir-se aos problemas factuais.
Bcndsley. Tanrrmu's Burineus. Nova Ioque, Farrar h Rinehnrt, 1945; B w , Robert
A. Bw'ness os a System of Power, N w a Iorque, Columbia Univenity Press. 1943; e Conforme já foi mencionado, a razão para esse tipo de divisão
GORDON, Robert Anron. Business Leodershlp in tha Large Corpaurtion. Washinptoli. reside nos diferentes criterios de correção que devem ser aplicados
Rrockings Institutioii, 1945.
Fatos e rubrea no p~ocraau decwdrio 56
5-1 IIERBEHT SIMOS
posição epistemológica do presente volume leva-nos a identificar Ein coiitrayosiçáo ao ponto de vista de que todo arbítrio é in-
esse critério interno com o critério de correção factual, e o grupo trinsecamente indesejável, situa-se a opinião igualmente extremada
de decisões que possuem esses critérios com aquelas que s8o factuais de que to& as decisaes administrativas podem ser orientadas com
por natureza. segurança pelos critérios internos de correção, e que o controle le-
Tem havido, As vezes, nas discussões a respeito do arbítrio da gislativo pode ser substituido pelo controle exercido pela comuni-
dade de cientistas.23 Nossa rópria análise e õe, ao mesmo tempo,
administração no campo do Direito Administrativo, uma tendência
a negar a existência de ualquer classe de questões factuais que B 7
de maneira clara a falácia e que todas as ecisões são factuais e
7
possuam condição epistemo bgica peculiar. Nem FREUND nem DICKIN- refuta o argumento
- que
- afirma serem todas elas de natureza ktica.
A posição a que nos conduzem os pressu ostos metodolbgicos
s o foram
~ capazes de encontrar justificação para o arbítrio adminis-
trativo exceto como aplicação de decisões a casos concretos, ou como I
do presente estudo é a seguinte: o processo e validação de uma
proposição factual é completamente distinta do processo de valida-
fenbmeno transitório confinado a uma esfera de incerteza dentro da
qua1.a regra da lei ainda não penetrou.l@ ção de um juizo de valor. O primeiro é testado pela sua concordân-
cia com os fatos; o segundo pelo princípio da autoridade.
Na realidade, os dois oferecem sugestões diferentes para a eli-
minação progressiva dessa área de incerteza. FREUND confia no
legislativo para restringir o arbítrio do administrador através e sua
função de determinar a política.20 DICKINSON acha que o arbítrio
dPder I O LEGISLADOR E O ADMINISTRMOR

administrativo pode ser substituído paulatinamente por re as gerais, As instituições democráticas encontram sua razão suprema no fato
formuladas pelos tribunais como princípios que vão surgin o gradual-
mente de um grupo de problemas. 21 Nenhum dos dois deseja admitir
i= de se constituírem num processo para a validação de juizos de valor.
Não há, porém, nenhum meio científico ou técnico de fazer tais jul-
ualquer diferença fundamental entre os elementos normativos e gamentos, dado ue nenhum tipo de especialização constitui atributo
factuais envolvidos na descoberta de leis, nem ver nessa diferença
uma justificação para a ação discricionária.
1
para o desempen o dessa função. Se fosse possível, na prática, separar
adequadamente os elementos éticos das decisões, os papéis apropria-
Os tribunais, contudo, têm tendido muito mais a reconhecer essa dos do representante e do especialista no processo decisório demo-
distinção, embora as separações que estabelecem entre as questões crático seriam simples. Isto não é possível, porém, por dois motivos.
de fato e as questões de direito situam nesta última categoria grande Primeiro, conforme já foi assinalado, a maior parte dos juízos de
quantidade de questões factuais, especialmente quando fatos iurisdi- valor são efetuados em termos de valore) intermediários, que en-
chuis e fatos constitucionais se tornam questões de direito.2a Não volvem, por sua vez, questões factuais. Segundo, se as decisões fac-
é este o lugar adequado, todavia, para discutir de maneira completa tuais são confiadas aos téciiicos, deve haver sanções para garantir
o problema da revisão judiciária. Ésses breves comentários servem que esses aceitarão, de boa fé, os juizos de valor que forem demo-
apenas para ilustrar a inexistência de um consenso geral quanto Bs craticamente formulados.
diferenças fundamentais entre questões de fato e questões de valor As críticas aos processos existentes para assegurar a responsabilidade
no campo do direito administrativo. revelam o alto grau de ineficiência desses processos na p r á t i ~ a . ~ '
FUUND, Enut. M m i ~ v Powen s ooa P a s m und Pr-, Chhgo, Uniwnity
0 C. J. F R ~ D R X Cressalta
H o valor da "comunidade de cientistu" no exercício da
rerponsabüidade. Ele nKo pmpõs, todavia, que se prescinda do controie legidativo. Vez
of C h h g o Preu, 1928, p. 87-103; Dicnitia~, John. M m M U m t h JurHe# rrnd thr
S u p m ~ c uO? Leu> h $h0 State~, Cimbridp4 H d uni- Plgl, 1997. Pubiic Poiicy and the Nah~re of Administrative Respondbifity, em PubUc Polky, 1040,
Cambridge, Harvard Univenity Presa. 1940. p. 3-24. Cf. Gnm, John M. T b Responribllity
W m . of Public Administrutiun. em The Frontiar of Public Mmini.trat&m, ed. C A ~ Warrt
. e
Faiwrm. op. c*., p. 89-99. DIMOCK.Chicago, Univenity of Chicago Presa, 1936. p. 2544.
a DIC-N, op. C&., p. 105-158. " Cf. Fiinrolic~. ov. cit.. p. 3-8. Deve-se frisar uiiiu v a mais que FIUSLMUCII1160
* hurrm>, op. cft., p. 289-298; D i c n n i o ~ ,op. c#., p. 367-313. pwpõe u eIiminaçKo do controle democr9tico. mar sua complemen~loann outnr. r u q k .

HERBERT SIMON Foto? c onlores no processo drciadriu 59


Isto não emite concluir, contudo, que os processos são intrmseca-
P
mente inuteis. Em primeiro lugar, pelas razões já apresentadas, o 4. Considerando que uma unidade administrativa tem necessaria-
autocontrole do administrador não resolve o roblema. Em segundo efetuar juizos de valor, sua sensibilidade aos valores da
P
lugar, o fato de que as pressões do trabalho egislativo s6 permitem
a revisão de um reduzido número de decisões administrativas não
deve ir mais além dos limites explicitamente referidos
na lei. Da mesma maneira, embora a função de efetuar juizos de
inutiliza o valor das sanções que permite ao poder legislativo man- valor possa ser fre uentemente delegada ao administrador, especial-
ter o administrador responsável or qualquer uma de suas decisões. mente quando não$& controvérsias envolvidas, sua completa re9pon-
!l
A antecipação de possível inqu rito e revisão legislativos ter4 im-
rtantíssimo efeito de controle sobre o administrador, mesmo quan-
4
sabilidade deve ser mantida em caso de discordância.
Se se deseja conservar os termos poláticn e odmincrfra@o, 6 pre-
essa possível revisão se realize a enas em um ou ouho caso.
P
A f u v - o de decidir pode ser distrib da de maneira completamente
diferente da maneira que a autwkiade final é distribuída para resol-
ilicá-los a uma divisão das funções decisórias que seguem
ferível al
essas li as sugeridas. Tal divisão, ainda que não seja idêntica B
separação entre odor e fato, dependeria claramente dessa distinção
ver decisões controversas. fundamental.
Não seria possível estabelecer princípios definitivos com relação
a um assunto tão controvertido e explorado de maneira tão imper-
feita.26 Não obstante, se a distinção entre as questões de fato e as de perto a orientação
questões éticas for válida, as seguintes conclusões poderiam ser apre-
sentadas como segue: I oder evitar
Poetica, legislativo
tomar
1. A responsabilidade das instituições democráticas na determina- cumbir o executivo de irnplementá-Ia
ção de vaiores pode ser reforçada pela criação de processos enge- tições. 2e Em segundo lugar, o administrador pode diferir radicalmen-
nhosos que permitam uma separação mais efetiva entre os elementos te do indivíduo neutro e obediente, aqui descrito. Ele pode ter ( e
factuais e os elementos éticos das decisões. Algumas sugestões, aliás, habitualmente tem) sua própria escala de valores pessoais que gos-
taria de ver realizados ela sua organização, o que ode levá-lo a
dessa natureza serão feitas mais tarde em outros capitulas.
2. O destino de uma questão ao legislativo ou ao executivo para
P
resistir &stentativas do egislador de monopolizar as i!mções de for-
mulação de políticas, ou sabotar na maneira de executá-las as ded-
que decidam deveria depender da importAncia relativa das contro- sões que lhe são impostas.
vQsias factuais ou éticas envolvidas, e do grau em que as primeiras
sejam discutíveis. A possibilidade de distribuição adequada, sem so- Não obstante, provavelmente o mais exato seria dizer ue a
consecução da responsabilidade democrática, no governo mo erno,
1
brecarregar o legislativo, dependerá do sucesso que se obtiver com
exigirá uma ade uação a essas linhas demarcatórias, entre o poder
a execução do item 1.
3. Considerando ue o poder legislativo tem a necessidade de efe-
2
legislativo e o a ministrador, que foram traçadas acima.
tuar muitos juizos %e fato, ele deve ter fácil acesso a informações e I

aconselhamento. Isto não deve assumir a forma, todavia, de meras A PRoPÓsITO DA TERMINOLOGIA
recomendações ara ação, mas de informação factual a respeito das
!
consequências o jetivas das alternativas com que se defronta o po-
der legislativo.
Antes de encerrarmos o capitulo, necessário se torna salientar que o
termo poláth 6 geralmente utilizado de maneira muito mais ampla
e imprecisa do que o fazemos aqui. Especialmente na literatura so-
I. C. Gmaoir trata 4u;i q u e DO artigo The Officid iod HM Autbority. Pubk
Mn,hWrdon, 4:81-84, abdi de 1928. conciuindo nibstiaclalmente de maneira parecida
bre a administração privada, o vocábulo polátiw significa frequente-
nni o que foi a t o squi.
mente: a ) qualquer regra geral estabelecida pela organizaçh com
Este ponto 6, a prop6sit0, muito bem discutido por L m . op. dt., p. SO-$t.

I Falos e ualures no processo deciadrlo 01


i
clbsica, foi refutada de maneira decisiva pelos progressos atuais eni
psicologia e sociologia.
Tendo em vista que por boa administração se entende aquele
iA HfE-QUQ DE R N S

As relações entre os meios e os fins servem para integrar o compor-


mportamento que é objetivarnente adequado aos seus fins, da tamento mesmo no seu aspecto fisiológico. As contrações musculares
mesma maneira que um bom negócio significa o comportansnto eco- são coordenadas nesse nível (como meios) para facilitar a execução
n8mico cuidadosamente calculado com finalidades lucrativas, uma de atos fisiológicos simples, tais como andar, apanhar e segurar um
teoria das decisões administrativas terá, forçosamente, que se preo- objeto, mover os olhos em direção a um ponto, que são na sua
cupar de certa maneira com os aspectos racionais da escolha. Os maioria inconscientes e automáticos no adulto; a criaiiça, no entanto,
capítulos posteriores darão maior bnfase A realidade do comprta- tem que aprende-los com grande dificuldade e essa aprendizagem,
mento administrativo. O presente capítulo apresenta a mesma rela- ainda que não seja consciente, não difere muito do processo de
ção com essas anhlises objetivas que a discussão de princípios e aprendizagem dos adultos relativamente a sitriações que envolvem
teorias dos negócios possuem com a descrição de instituições eco- meios e fins.
n8micas e do comportamento real do mercado. Em outras palavras, Dar um passo, segurar um objeto, e assim por diante, constituem,
6 muito menos uma descrição de como os administradores decidem porém, de um modo geral, meios de atingir finalidades mais amplas.
do que uma descrição de como os bons administradore. decidem.' A maneira mais clara de determinar que fins são buscados unica-
inente como fins em si mesmos, e quais aqueles que são procurados
/4.1. Meios e fins por sua utilidade como meios para atingir fins mais distantes, con-
siste em colocar o indivíduo em situações em que é forçado a decidir
Os fatos e os valores, conforme já foi dito no capitulo terceiro, estão entre fins conflitantes.
relacionados com meios e fins, respectivamente. No processo deci- O fato de que a intensidade dos objetivos buscados
sório escolhem-se as alternativas consideradas como meios adequa-
os para atingir OS fins desejados. Os fins em si mesmos, porém, são,
Ybe
pender de outros objetivos mais distantes conduz ao estabe ecimento
de uma hierarquia desses objetivos, em que cada nível é considerado
de-
s mais das vezes, apenas instrumentos para conseguir objetivos mais como um fim em relação ao nível mais abaixo e como um meio em
distantes. Em conseqüência, somos levados a conceber uma série, relação aas &veis superiores. E através da hierarquização de fins
ou hierarquia, de fins. A racionalidade tem a ver com o estabeleci- o comportamento-lográ integração e consistência, pois cada
mento da cadeia de meios e fins que acabamos de mencionar.* parte de um conjuiito de com ortamentos alternativos é com arada
1 A inghnua eoncepçAo utilitPrirta jamais foi expost. de m& tAo h b i w como em
BENTHALL,Jeremy. Op. dt., p. 1-7. poarim. Por ouho lado, O mion.lkm0 ~ t mJi á
B
Dificilmente se obttm um grau elevado de integração consciente
P
com uina escala abrangente e valores: a escala dos fins ú timos.
impllcito do que expllcito em ADAM S M ~ Ver . An Inquhy Mo tb N&w and C- no caso do comportamento real. A disposição dos motivos conscien-
of t h . Weaith of Natimu, Nova Iorque, E. P. D~ttoa & Co.. 1914. p. 18-15. T d v a
tenham sido oa dlsclpulos de Fnxvo aqueles que Mtkarnm com maior veem8ncf. o m c b tes, ao invés de constituir uma hierarquia uniforme, é, geralmente,
naiismo, embora se trate de um tema ds aceitaçb geral entre todas ar modemar m m h desordenada ou, para sermos mais precisos, uma coleção heterogênea
rociol6gicas e pshl6gicicer. Ver. por exemplo. ~ W E L L ,Huold D. P~chopothO1OPY de elementos ligados entre si de maneira frágil e incompleta; por
atd PdWot, Chicago. Univenity of ChicPgo Prsrs. 1930. p. 28-37; FRXUD,Sigmund. ThO outro lado, a integração desses elementos se enfraquece gradativa-
Uncwscious. Cdkcted Papen, r.dndres, L. and V. Wodf, 1925, 4:98-138; Purm,
Viifredo. The Mind and S ,
* Nova Iorque, Hurourt. Brace h Co.. 1935, & mente A medida que se atingem os níveis mais altos da hierarquia,
a O Apêndice se &:rpa extensamente da distinçáo entre uma cibnda da a d d d ~ h ç i o isto 6, os fins últimos.
pr4tioa ( o estudo do que os administradons dsomr fazer) e uma socid* da .dmC A hierarquia d e meios e fins é uma característica comum ao
nistrag80 (o estudo do que os administradons fcuan) .
8 TALCOTTPARSONSd s a O ristema de PÇAO sociai como O auxilio da m- te&-
comportamento da orga-ção e dos indivíduos. Na realidade, o
nologia no seu livro The Structure L$ Sodal M o n . Nwa Ioxque. McGflw-Ha BOOk Coei sistema de especialiaçáò denominado organiurção por propdsito no
lB37, p. 44, 49, PO&S41. capitulo segundo nada mais é do que a distribuição da estrutura
encontra-
I
>
I
Por essas razões, nem os indivíduos nem as organizações con-
se uem integração complexa de seu comportamento através da con-
i
si ernção dcssas rolaçõcs de meios e fins. Não obstante, o único
traço de racionalidade do comportamento eiii ambos é precisamente
essa Iiierarquin incompleta, e nlgumns vezes incocreiite, que acaba-
mos de descrever.

Essa análise do com ortamento racional em termos da hierarquia


E verdade, outrossim, que tanto no comportamento individual recauções sejam tomadas.
f
de meios e fins pode evar a conclusões errôneas, a menos que certas
como no comportamento organizativo a hierarquia de meios e fins
raramente constitui um encadeamento completamente integrado e Em primeiro lugar, os fins a serem colimados por meio da es-
conexo. Frequentemente, as ligações efitre as atividades da organi- colha de d e t e r m i n a d a de comportamento são frequen-
zação e seus objetivos Últimos são obscuras, esses objetivos são for- temente expostos de maneira incorreta ou incompleta, devido ao
mulados de maneira incompleta ou existem conflitos e contradições erro de não se levar em consideração os fins alternativos que po-
internas entre os objetivos últimos ou entre os meios selecionados ser alcançados pela seleção de um outro comportamento.
para alca~içá-10s.Por essa razão, a tornada de decisões no Work Ao selecionar-se o projeto de uma ponte em cantiièuer para cruzar
Projects Administration, do governo federal americano, foi pertur- 3 um rio, não basta saber se esse tipo de ponte servir6 para o propó-
bada pelas exigências antagdnicas de "fomento da atividade econô- sito de cruzar o rio. O acerto da escolha só poderá ser determinado
mica", de um lado, e de assistência imediata aos desempregados, se a referida ponte permitirá o cruzamento mais
de outro, que representavam os objetivos dessa organização. No caso e econ8mico do que uma ponte pênsil ou um viaduto, ou
das decisões do War Production Board (Conselho da Produção Bé- y ~ l ~ ~ s l i tO rprocesso o ~ *decisório racional envolve a
permanente dos meios alternativos em função dos fins
lica) foi necessário comparar as necessidades civis com as necessi- que procurarão alcançar. Como será visto no capítulo
dades militares. oitavo, isto significa que a eficiência, no sentido de obtenção de

r
AI mas vezes a ausência de integração na hierarquia de meios
e fins e uma organização decorre da recusa por parte do órgão for-
resultados máximos com meiosliniitílrin., deve constituir uin critbrio
administrativas.

I:
mulador de políticas de resolver assuntos delicados, como por exem- 'Em segundo lugar, é geralmente impossível conseguir nas situa-
plo, a recusa do Congresso americano em determinar, para o Serviço 'es reais uma separação completa entre meios e fins, pois os meios
Seletivo, os pesos a serem atribuídos ao status familiar e a ocupação alternativos são habitualmente neutros com referências a valores. É
para 'fíns de adiamento da prestação do serviço militar. Outras vezes dessa dificuldade que nascem tantos argumentos fúteis sobre se
as próprias conexões entre ineios e fins são obscuras por si mesmas. "os fins justificam os meios". No
Dizer, por exemplo, que o objetivo de um exército é derrotar o ini- exem 10, os meios utilizados
migo deixa muita margem para controvérsias e incoerbncias
yt:
B estratégia adequada para alcançar-se tal finalidade. Recor amos
liberdade pessoal, rnktodos de
ue estas acabaram por reie ar a se
a esse respeito, a controvérsia havida nos Estados Unidos entre as
duas facções que queriam a denota " ~ i m e i mda Alemanlia" e
]e conse, %
a abstinência 0 4 h o . f
falso pensar na proibição simplesmente como um meio de atingir
"primeiro do Japão. '
HERBERT SlhfON O papel da racianalidade tio cunipmiarnrnto ndminiatrati~o
ee
o fim último, altamente desejável, de conseguir tal abstinência. Os do comportamento pessoal e do comportamento organizativo,
meios especiais usados para conseguir esse fim possuíam muitas con- no decurso do tempo, é a existência dessas decisões irreversiveis a
seqüências diversas daquelas ue se procurava alcançar, o que levou
a considerar esses fins não leseiados na determinação dos meios
mais adequados.
1
I \\no-
longo prazo. Isto contribui, por outro lado, para uma certa inkrda
ajuitamento a situações novas. -
Essas o b s n ã o significam que a linguagem __.________
relativa a meios
Em terceiro lugar, a terminologia relativa aos meios e fins tende 1 e fins não ossa ser empregada; aquelas se referem pura e simples-
a obscurecer o papel do elemento temporal no processo decisório. P
mente ao ato de que tal nomenclatura deve ser em re ada com
Se um fim constitui uma condição ou uma situação a ser atingida, muito cuidado e de maneira precisa. E possível ue so etermina- %%
esta sb pode ser realizada num determinado momento, embora mui-
tas outras situações possam ser conseguidas num determinado pe-
das circunst&ncias
-. 1
outra terminologia seja mais c ara. Esse é, aliás,
o ropbsito da discussão que se segue, quando procuraremos sugerir
ríodo de tempo; desse modo, a escolha deixa-se influenciar não a f
ta terminologia.

4.2. Alternativas e consequ&ncias

As objebes que têm sido feitas ao esquema de meios e fins são as


seguintes: a ) obscurece o elemento comparativo da tomada de deci-
sõe:,. b) não consegue separar de maneira eficaz os elementos f a o
outras ocasiões? Ao I
tuais dos elementos de valor que entram numa decisão, e c) que
exprimindo um juizo relega a segundo plano a variável temporal no comportamento pla-
de seus objetivos. nejado. Uma teoria das decisões, formulada em termos de possibi-
funestas; lidades de comportamento alternativo e de suas conseqüências, des-
trói, contudo, todas essas objeções.

ALTERNATIVAS DE C O M P O R ' I ' ~ '

O indivíduo, ou a organização que se compõe de inúmeros indivi-


duos, se defronta, a cada momento, com um grande número de al-
ternativas de comportamento, algumas das quais são conscientes. A
decisão, ou a escolha, tal como empregamos esse vocábulo aqui,
constitui o processo pelo qual uma dessas alternativas de mmporta-
menb adequada a cada momento é selecionada e realizada. O con-
junto dessas decisões que determinam o comportamento a ser exi-
i gido num dado período de tempo chama-se $.e-
A

recuperado; nesse caso, ele continuará a produzir sapatos, mesmo A teoria aqui apressntida foi elaborada pelo autor em 1941. Sua presente refonnuiaç60

a
com rejufzo, desde que suas receitas cubram quaisquer custos novos
ou a icionais em que tenha de incorrer para fabricar o artigo. A
decisão de construir a fábrica, por conseguinte, influi nas suas deci- I
foi grandanmte infiuendada pelo notável trabaiho de JORNVON NEVLLLNN
mo^^ no livro Tiw Thsmy of Gamu and E c o m b Behavbr. Prínceton, R i m
Unlvenity Rem, 1944. capítulo 2. E justo mencionar qw VON NZUXANNpubiiwu e&
e OQilrl

parta de sua teoria relicionada com o praente sshido pela primeira vez em 1928, w
sões posteriores. O que conta, acima de tudo, para a consistbncia i Zur Theorie der Gesellrchaftsspiele. Math. Annolen 100:295-320, 1 9 s .

88 IIERBERT SIMON
1d
Sempre que se seleciona e executa uma dessas possíveis estra- Da mesma maneira, uma organização que fabrica sapatos não
tégias, determinadas conseqüências ocorrerio. O objetivo da decisão precisa reconsiderar diariamente (embora possa fazê-lo periodica-
1 racional consiste em selecionar dentre várias aquela estratégia com- mente) se em lugar dessa atividade deveria dedicar-se à indústria
posta de um conjunto preferido de consequências. E reciso destacar, automobiiística. Isso restringe, consideravelmente, o número de aE
contudo, que to&s as consequèncias que decorrem $a estratkgia es- ternativas que devem ser examinadas pelo individuo a cada momen-
colhida são relevantes para a avaliaçiío de sua eficácia e não apenas to, e é, certamente, uma condição necessária, ernbora não suficiente,
~q las consequências que foram antecipadas. da racionalidade.
A tarefa de decidir compreende três etapas, a saber: a ) o rela-
cionamento de todas as possiveis estratégias, b ) a determinação de
todas as consequências que acompanham cada uma dessas estraté-
ias, e c ) a avaliação comparativa desses grupos de consequências. A função do conhecimento no processo decisório tem por fim deter-
Aqui, a palavra todas é usada deliberadamente. E imposslvel, evi- antecipadamente as consequências de cada uma das estraté-
dentemente, iie o indivíduo conheça todas as alternativas de que ias alternativas. Cabe-lhe selecionar, a partir de toda a classe de
dispõe ou to& as suas conseqüências. Essa impossibilidade repre- possíveis resultados, urna subclasse mais limitada' ou (o que seria
senta uma discrepância fundamental do comportamento real em re- ideal) um único grupo de efeitos vinculados a cada estratégia. O
lação ao modeloWa racionalidade objetiva, e como tal será objeto indivíduo ao agir não pode, obviamente, conhecer diretamente as
e demorado estudo no capitulo quinto. consequências que advirão de seu comportamento. Se dispusesse
dessa faculdade, um tipo de causalidade inversa ocorreria, isto é, as
conseqüências futuras constituiriam as determinantes do comporta-
mento presente. O que o individuo faz, na realidade, é formar uma
impede que um individuo, ou uma orgdação, rejeite uma série de expectatiw das consequências futuras, e que se baseiam
estratégia escolhida na se unda-feira, e adote outra completamente em relações empíricas já conhecidas e sobre informações acerca da
5
diferente na terça. Não o stante, se a decisão da segunda-feira j4
tiver sido parcialmente iniciada antes de sua reconsideração, terá
situação existente.
Isso pode ser ilustrado, por exemplo, com o caso de um processo
contribuído para reduzir o número de estratégias disponíveis para decisório administrativo típico: a seleção de pessoal. Os dados sobre
escolha na terça. Isso já foi ressaltado, aliás, no exemplo da fábrica cada um dos candidatos a determinado cargo são coli idos através
de sapatos, o que nos leva a concluir que o individuo ou a organiza-
ção r d e m ser forçados a seguir determinado curso de ação em f
de exames, boletins de serviço, e outras fontes, sendo uti izados como
base para previsões comparativas, a fim de determinar qual dos can-
virtu e do fato de que, tendo dado início a ela, parece preferível didatos desempenhará suas funções de maneira mais satisfatória. S6
continuá-la a ter que abandonar por completo a parte já realizada. será possível tomar uma decisão correta se as previsões forem
k Esse elemento temporal condicionador das estratbgias merece acuradas.
ser destacado porque torna possfvel pelo menos um mínimo de ra-
cionalidade no comportamento, que, sem isso, tornar-se-ia inconce- Conforme foi mencionado, o indivfduo, para comportar-se de
m indivíduo que passou, por' exemplo, sete anos se
rpa-
formar-se em medicina e'mais dez anos a raticá- a, ge-
S
precisa perder tempo para decidir se ser ou não será
maneira perfeitamente racional, nesse esquema, teria de dispor de
uma descrição completa das conseqüências decorrentes de cada es-
tratégia alternativa e de efetuar uma comparação entre elas. Teria
édico. Para eles as alternativas profissionais são praticamente ine- de conhecer nos mínimos detalhes a maneira em que ocorreriam
xistentes em virtude do investimento que fez na estratégia seguida mudanças ao seu redor em decorrência do fato de ter-se comportado
até o momento. de uma maneira ao invés de outra, bem como de acompanhar as
70 HERBERT SIMON
1 possíveis conseqüências de comportamento atravds de perfodos de
tempo, distâncias e escalas de valores ilimitados. Seria inconceblvel,
em tais condições, ue o comportamento real exibisse qualquer t r a p
praticantes podem valer-se das leis descobertas elo cien-
a mudar certas condições ambienciais sem pertur ar apre-
nte o restante da situação.
%
t
de racionalidade. gelizmente, o problema da escolha 6 eralmente
sixnplificado pela tendência demonstrada pelas leis emp cas, que
regem as regularidades da natureza, de se aglutinarem em subgru-
pos relativamente isolados. Ao se compararem duas alternativas de
comportamento vê-se, amiúde, que suas consequências diferem a e-
nas em alguns aspectos, sendo idênticas no resto. Em outras pa a- P
vras, as conseqüências que diferenciam um comportamento de outro
comportamento alternativo podem surgir apenas por breve
$riod0
de tempo e dentro de área limitada de discriçiio. Se fosse ver adeira,
na maioria das vezes, a expressão "um reino foi perdido por falta
de um prego", o encadeamento de conseqüências encontrado na
vida prática seria tão complexo que se tornaria virtualmente impos-
sível o comportamento racional.
O problema decisório nas organizações particulares é muito mais
simples do que nas organizações públicas pelo menos em um as-
pecto. Espera-se que as organizações privadas levem em considera- em comparar uxpa
ção apenas aquelas consequências decorrentes da decisão que as e custo, com a perda
afetam, ao passo que as organizaçtks públicas devem avaliar a de- O profissional jamais
cisão em função de um amplo sistema de valores públicos ou comu- nsequências condicio-
nitários. Quando o presidente de uma empresa privada decide, por cance de sua teoria.
exem 10, dar ao seu filho um cargo na sua firma tem que levar em
S
comi eração apenas o. efeito que a indicação terá sobre a eficiência
da organização; entretanto, o indivíduo que ocupa posição equiva-
lente na administração pública terá que se preocupar, ademais, com A situação aumenta de complexidade sempre que existe mais de um
o efeito dessa medida s8bre a "igualdade de oportunidade fora
todos no serviço público." A distinção entre administração pú lica
indivíduo envolvido, porque, neste caso, as decisões dos outros terão
ue ser incluídas entre as diversas condições que cada um deles
e administração privada não é rígida, pois número cada ve..v maior ve considerar ao tomar suas decisões. Em outras palavras, cada
de empresas privadas vem-se Preocupando com o interesse público", deve saber quais serão as ações dos demais, a fim de de-
e quantidade sempre crescente de administradores nessas empresas de maneira ade uada as conseqüthcias de suas próprias
se preocu am com as responsabilidades de seus cargos perante a
i)
comunida e, preocupação que vai muito além dos limites normais
4
çóes. Esse é, aliás, um ator de fundamental importhncia para o
processo decisório na administração.
h
que a lei lhes impõe. Existe, na realidade, um circulo vicioso importantissimo no que
O fato de que as consequências formam geralmente sistemas acabamos de examinar. Antes que A possa escolher racionalmente
botados proporciona ao cientista e ao profissional poderoso auxilio
Q racionalidade. O cientista pode isoIar esses sistemas fechados em
s e u iaboratório de experibndas e estudar seu comportamento. en-
r
sua estratégia, recisa saber a estratégia escolhida por B; e antes que
este possa esco her sua estratkgia precisa conhecer a de A. Isto pode
ser bem ilustrado com o jogo de cara ou coroa, em que são envol-
79 HERBERT SIMON O papel da racfonalfdade no canportamento <inmlnfrtmtiço 78
ralmente ineficaz - por não alcançar seus objetivos quaisquer que
vidos dois participantes. O rimeiro coloca sobre a mesa, sem que
S -
sejam as intenções dos participantes se não houver coordenação.
o adversário veja, uma moe a com a cara ou a coroa voltada para
cima, cobrindo-a com a mão; o adversário tenta, então, adivinhar
se k cara ou coroa a face da moeda que esta voltada para o alto.
a
Se as atividades exercidas são or natureza competitivas, pode,
surgir certa instabilidade, porque ca a indivíduo tratará de reajustar
automaticamente o comportamento ao descobrir as intenções do ad-
O primeiro deve decidir que escolha ele acha que o adversário fará, versário, fazendo-o muitas vezes como tática defensiva para evitar
pousando a moeda de maneira o osta; o segundo participante, por
f
seu turno, tem que decidir qua a an4lise da situação feita pelo
outro. Claro está que ambos não podem acertar, pois se o rimeiro
que aquele descubra suas próprias intenções. A mesma instabilidade
pode ocorrer, porém, ainda quando a atividade é por natureza coo-
perativa, se os participantes não forem suficientemente informados.
adivinha de maneira correta a escolha do segundo, este teri! conse- Em toda organização em que as responsabilidades não forem deter-
qüentemente, avaliado de maneira incorreta a escolha do primeiro minadas de maneira clara, por exemplo, dois diretores podem escre-
e yice-versa. O sistema de comportamento daí resultante será muito ver cartas contraditórias para a mesma pessoa, a respeito do mesmo
impreciso, porque a instabilidade de cada uma das escolhas leva assunto, enquanto ue em outros casos a carta pode deixar de ser
B instabilidade da outra.
Embora isto ossa parecer banal, um pouco de reflexão con-
1
enviada porque am os ficam B espera de que o outro o faça.
Para explicar de maneira formal o âssunto, podemos dizer que
vencer& o leitor Be que esse jogo pode servir como modelo para num sistema cooperativo ambos os participantes preferem o mesmo
qualquer atividade de natureza puramente competitiva em que es- conjunto de conseqüências; desse modo, se cada um prevê de ma-
tejam envolvidas duas pessoas, sendo a estratégia militar, talvez, neira correta o que o outro fará, ambos agirão no sentido de aose-
o exemplo
-
mais importante dessa situação. gurar essas coiisequências. Num sistema competitivo o resultado con-
No extremo oposto à situação puramente competitiva encontra- siderado ótimo para o primeiro participante não é ótimo para o se-
mos aquela em que dois ou mais participantes compartilham de gundo. Donde, a obtenção pelo primeiro participante da consequèii-
objetivo comum, onde cada uni deles dispõe de informações sufi- cia preferida por ele frustrará o oponente; a regra básica que rege
cientes a respeito do que os outros irão fazer, permitindo-se-lhes, o funcionamento do mercado, por exemplo; consiste em comprar ba-
desse modo, tomar decisões corretas. Isso é exatamente o que se rato e vender caro, mas se o comprador compra barato, o vendedor
entende por trabalho de equipe. O objetivo dos gestos numa partida não terá vendido caro. AtB mesmo um sistema cooperativo pode
de futebol ou o leilão num jogo de bridge visa a permitir que cada tomar-se instável se cada participante ifor incapaz de prever o que
jogador de uma e uipe forme ex ectativas exatas acerca do que vão os outros vão fazer. N6sses casos, é wessária a coordenação do
1
fazer seus compan eiros, a fim 8
que ossa deciir sobre os meios
E
próprios para ajudá-los na busca do o jetivo comum. O propósito
comportamento dos dois pargcipantes para que possam atingir a
situação que ambos preferem. Aqui não se trata de verificar se existe
principal do planejamento e da organização que antecede qualquer um conflito de objetivos mac sim a existêncs de um conhecimento
atividade administrativa não é apenas colocar cada participante no imperfeito.
cargo em que possa atuar melhor, mas permitir que cada um tenha As organizações administrativas são sistemas de comportamento
certeza em relação ao que os outros irão fazer. Talvez ficasse mais cooperativo, onde se espera que os seus membros orientem seu
clara a discussão da teoria administrativa se usássemos o termo coo- comportamento de acordo com certos fins que são considerados
g
P""Ç"" ara designar todas as atividades em que os participantes
comparti am de um objetivo comum e coordenação para referirmo-
como obfetiws da organizapio. Isso gera o problema de coordenação
de seus comportamentos, isto é, de dar conhecimento a cada um
nos ao processo de informar a cada um deles a respeito do compor- do comportamento dos outros de modo a que sirvam de base para
tamento planejado dos outros. Desse modo, a cooperaçiio ser4 ge- * N o capftulo 6 wtuduemol por que e at6 que ponto os participantes dessas orgenizas6e.q
' Cf. FVLLYR,Col. J. F. C., Ths Fuuitdattona of thc Sdence of War, Londres, Hutchinson compartiiham de um objstivo comum.
h Co.. 1925. p. 183

74 HERBERT SIMON
suas próprias. decisões. Nos sistemas cooperativos, mesmo e pela estrutura dos preços. Presume-se que o indivíduo começa
todos os participantes estão de acordo com os objetivos a a cançar
não se pode deixar, geralmente, sob inteira responsabilidade deles
YdO com certo número de castanhas e maçãs, que pode trocar um arti o
por outro, de acordo com o valor de troca específico, e que e e 9
a seleção das estratégias que levarão a esses objetivos, porque a tenta, por conseguinte, selecionar aquela combinaqão de valores que
seleção de uma estratégia correta pressupõe o conhecimento de prefere mais. 8
cada uma das estratégias selecionadas pelos outro^.^

4.3. Valor e possibilidade


L O significado da rela~ãoentre meios e fins torna-se, agora, mah
Sb resta agora examinar o terceiro elemento na tomada de decisões, clara. É evidente ue a distinção entre meios e fins não corresponde
ia entre as consequên-
cada estratkgia corres-
P
h distinção entre ato e valor. Qual é, então, a ligação entre os dois
conjuntos de termos? Simplesmente esta: uma cadeia de meios e
comportamento racio- fins constitui uma série de antecipações que estabelecem a conexáo
s em ordem de pre- de um valor com as situações que o realizam, e essas situações, por
nde h alternativa co- seu turno, com os comportamentos que as provocam. Qualquer ele-
I
mento desse encadeamento pode ser meio ou fim, dependendo de
sua conexão com a extremidade da cadeia correspondente a valores
ou com a extremidade correspondente ao comportamento.
O SISTEMA DE VALORES: O CRITÉRI0 DA UllLíDADE
Haverá uma predominilncia do caráter intermediário de um
Considerando que os valores presentes nas várias alternativas são elemento na cadeia de meios e fins sempre que o referido elemento
ao mesmo tempo numerosos e distintos, o indivíduo, ao estabelecer situar-se na extremidade correspondente ao comrrtamento; predomi-
suas preferências deve avaliá-los e escolher entre eles. Os economis- nará o caráter finalista sempre que se tratar e um elemento que
tas desenvolveram um esquema conceitual para descrever esse pro- descreve as conseqüências de comportamento. Se isto for verdadeiro,
cesso que se assemelha muito ao esquema aqui empregado. os termos que descrevem as conseqüências do comportamento po-
dem ser tomados como índices dos valores inerentes a esse compor-
As escolhas que o indivíduo realiza dentre valores concorrentes tamento. Embora o economista fale dos bens econdmicos como va-
podem ser descritas por meio de uma série de curvas de indiferença. lores que constituem a finalidade da atividade econdmica, na vida
Tais curvas indicam que grupos de ossfveis conseqüências se equi- real tais bens são simplesmente indicações da existência de um estado
valem ou que si50 mutuamente idfetentes para a escolha. Para de coisas gerador de valores: a possibiiidade de consumir os bens.'
usar como ilustração os artigos favoritos dos economistas - maçãs -

e castanhas - as curvas de indiferença nos dizem, por exemplo, se O ato psicológico de avaliar as alternativas consiste, geralmente,
o indivíduo prefere combinar dez castanhas e cinco maçãs em lugar em comparar essas alternativas de acordo com certos fndices de
de cinco castanhas e sete maçãs, se a primeira combinação é menos S c ~ a m ,H-.
desejável ou se o indivíduo 6 indiferente a ambas. Th8 Th.ory and M e a ~ ~ w m aof~ !Danund, Chicago. Uni- d
i Chhgo h,
'
193% p. 12-35.
As limitações empíricas da escolha são introduzidas no es uema FMm Knmm coluidsri. ama d u prind* degciCadu da scoiromk culdu o nb
do economista pela quantidade de artigos de que o indivlduo %bp& reconhecimento do pnbo econbmico como um elo puramente intslmediArio no m a b
monto de meioa e fim a que levi ao pmtígio e i o cafono, falhando, outmmim, cm
Esta 6 a principal crítica que a teoria .nrrquLta alo tem podido níutu. &ta teoria reconhecer como um oblativo iceito -mo um fim em d marmo i pr6pda ativid.de ate-
parece admitir que, estabelecidoa os objetivoa comum. oa paiticfpantea de um ea~usmi aômlca que leva i o ganho. Ver, a pzop6slt0, o MU livro U n m t a h ~ , Rlrk and Pr+,
a d . 1 #eialonu& aii~atic.mcmte, rponte ruo, 8sur pnpbir milr df-. Bo&m. Hwghton Mifflin Cmnpiny, 1@21. p XII-XX.

O papel da racionnIfciade no canpotiamento admiddmtk>o n


valor que estão normalmente associados com a realização dos
prios valores - a moeda ode tomar-se, por exemplo, um ~ I Iice
i r-
dos valores que se podem o ter com o dinheiro. Esses índices de va-
o matemática - supondo-se que não haja nada mais representa-
da racionalidade - são subconscientes, o que pode ser imedia-
ente verificado no caso dos processos mais elementares de resol-

r
lores envolvem um elemento factual importante, porque ressupõem
que uma alternativa caracterizada por um índice de va or elevado
ssuirá um valor igualmente elevado. Por exemplo: se um estabe-
equa@es.1° Ademais, se não se considera a consciência como
emento de racionalidade, devem-se considerar somente processos
liberados de adaptação, ou se devem admitir também os não deli-
gimento federal de crédito gasta apenas pequena percentagem de rados? A datilógrafã treina para acionar determinada tecla em res-
seus fundos na administração de emprkstimos, isto pode constituir sta ao estimulo de dada letra. Uma vez aprendido esse mecanismo,
um índice de eficiência, pois, sendo iguais as demais co-, é de ato torna-se inconsciente embora volitivo. Por outro lado, qual-
desejar-se que as despesas administrativas sejam baixas. Mas nesse pessoa retira do fogo, instintivamente, o dedo que se queimou.
caso, cumpre advertir, desde logo, que a propor<;ão das despesas ação é radonal no sentido de que serve a uma finalidade útil,
administrativas em relação Bs despesas totais não seria um bom índice não é, certamente, uma adaptação nem consciente nem deli-
de valor, porque quando não existe prova definitiva de que a qua-
iidade do serviço permaneceu inalterada é muito arriscado presumir então, chamar de rwkmd um com ortamento errado
que todos os demais fatores continuam os mesmos quando os custos
administrativos são reduzidos.
B
eficiente? Quando
considera-se perfeitamente ra-
Definida dessa maneira, a relação entre meios e fins não per- tratar-se de uma enfermidade desde que
I
mite uma separação precisa entre valor e fato, pois o mesmo com- receitados o curarão. Quando se faz ava-
portamento pode exibir como consequBncias mais de um valor: p+e será considerado racional
I constituir o elo de mais de uma cadeia de meios e fins. Uma po ítica
de assistência social, por exemplo, que tenha por objetivo reduzir Finalmente, de acordo com que objetivos e valores devemos
os orçamentos domésticos a um nível bem baixo, de modo a com- r a racionalidade? O comportamento do indivíduo numa orga-
eli. os beneficiários a aceitarem empre os nas or anizações priva- ão é racional quando serve aos seus objetivos essoais, ou quan-
! %
kas, pode gerar em conse iiência eleva o índice e subnutrição e 1
os objetivos da organização? Dois solda os estão escondi-

sível formular uma


B
enfermidades nas famílias os recipiendbios da assistência. E impos-
lítica aceitável, considerando simplesmente
trincheira defronte a um ninho de metralhadoras. Um de-
anece oculto, o outro, com o sacrifício de sua vida, destrói
f'
uma dessas cadeias e meios e fins e ignorando a outra. de metralhadoras com uma granada. Qual deles se conduz

alvez a única maneira de evitar essas complexidades, ou torná-


t 4.4. Definições de racionalidade

v O principal objetivo deste capitulo B preparar os fundamentos que


las mais claras, seja empregar o vocábulo racional juntamente com os
advkrbios apropriados. Dessa maneira, uma decisão pode ser cha-
vão permitir explicar de maneira clara o conceito de radonalidade. mada objetivcrmente racional se representa de fato o comportamento
correto para maximizar certos valores ,numa dada situação. E subje-
alternativas de tiwmnte racional se maximiza a realização com referência ao co-
nhecimento real do assunto. É conscientemente racional na medida
em que o ajustamento dos meios aos fins visados constitui um pro-
cesso consciente. E deliberadumente racional na medida em que a

I
inconscientes envolvidos? w Ver HADAMARD, Jacques. Essay on the Psychdogy of I n o e n t i a fn the Mathemutical
no processo de cria- Field. Princeton, Princeton University Press, 1945.

78 HERBERT SlhlON O pap~lda racionalidade no conip~rta>nentoadininidrutioo 79


ad uação dos meios aos fins tenha sido deliberadamente provocada A idéia das alternativas contribui consideravelmente para a
( p z o indivíduo ou pela organização). Uma decisão 6 organfzutfw- compreensão dos padrões de comportamento interpessoal. A relação
mente racional se for orientada no sentido dos objetivos da or ani- entre os valores dos indivíduos que interagem com as conseqüências
1 8
zação; é pessoalmente racional se visar aos ob'etivos do indivi uo. de seu com ortamento conjunto determina se o sistema de comporta-
P
do contexto.
r
A partir desse nto, o vocábulo radonal ser sempre qualificado
por esses advbr ios, a menos que o sentido seja facilmente deduzido
'
mento resu tante será competitivo ou cooperativo. Conforme já foi
explicado, a instabilidade no sistema de comportamento poda ocorrer
sempre que o sistema é competitivo ou quando cada um dos parti-
cipantes do sistema se equivoca na previsão do comportamento dos
demais.
Finalmente, demos algumas definições para distinguir os vário9
Este capitulo tem r finalidade explorar a anatomia das decisões conceitos de racionalidade: o objetivo, o subjetivo, o consciente. o
P"
com vistas ao estabe ecimento de uma terminologia e de um esquema
de análise que permita uma investigação objetiva da decisão admi-
deliberado, o organizativo e o pessoal.
Este capítulo tocou apenas de leve nos aspectos psicológicos da
nistrativa. Com esse propósito, examinamos o ambiente objetivo que escolha. No próximo capltulo faremos uma tentativa de com arar
cerca a escolha e o descrevemos como uma série de com ortamentos
d?
alternativos, cada um dos quais leva a conseqü6ncias istintas que E
os elementos lógicos e os elementos simlógicos no processo
colha. Em ca ftulos subsequentes ap 'caremos as ferramentas analí-
es-
podem
- ser previstas. f
ticas desenvo vidas neste e no capitulo imediato $mara estudar alguns
conceitos que são fundamentais para a decisão a inistrativa: a au-
O conhecimento constitui o meio de descobrir ual entre todas
ssíveis conseqüências de um comportamento re3i.nente ocorrerá. toridade, a eficiência, a identificaqão, a influenciação e a comuni-
Último do conhecimento, na medida em ue fizer parte do cação.
processo de seleção, é descobrir uma possibilidat? e única e original
que corresponda a cada alternativa de comportamento, ainda que
na prática esse objetivo seja alcançado apenas de maneira imperfeita.
Desse modo, consideramos o conhecimento das conseqüências
do comportamento como fator de influenciação de primeira ordem
no processo de escolha. A segunda influência refere-se hs ou reside
nas preferencias do indivíduo por um determinado grupo de conse-
qüências, em detrimento de outro. O problema da seleção consiste,
portanto, em descrever consequências, avaliá-las, e vinculh-Ias a
mportamentos alternativos.
J4 vimos que meios e fins não correspondem exatamente a fatos
e valores, respectivamente, embora exista uma certa relaçso entre
os dois grupos de termos. Definimos a cadeia de meios e fins como
uma série de elementos relacionados de maneira causal, que vão
desde os comportamentos dos valores que os influenciam. Os fins
intermediários de tal encadeamento servem como índices de valor,
e baseados nesses odemos avaliar as alternativas sem investigação
I:
completa dos fins Iomos, ou dos dores, a aes inerentes.

80 HERBERT SIMON
5. A psicologia das decisões A segunda parte examinara de ue maneira se forma, na reali-
administrativas 2
dade, o meio ambiente psicológico a escolha. Mostraremos, a esse
respeito, como esse ambiente se constitui no elemento unificador que
converte uma sequência completa de escolhas momentâneas num
sistema coerente.
Na parte final, estudaremos o papel da organização no estabe-
lecimento da ambiência psicológica da escolha. Veremos como a
organização seleciona os objetivos do indivíduo, de que maneira o
treina para dotá-lo de certas habilidades, e de que maneira lhe for-
nece informações. No decurso dessa análise começaremos a ver que
a or anização permite ao indivíduo aproximar-se de maneira razoá-
O assunto do presente capítulo pode ser exposto de.maneira simples.
comportamento de um único indivfduo, em condições de isola-
d
vel a racionalidade objetiva .'
,
ento, jamais ode apresentar um grau elevado de racionalidade. - C -

i'
O número de a ternativas que esse indivíduo deve tomar em consi-
deração e a informação de que necessitaria para avaliá-las 6 tão
5.1. Os limites da racionalidade
vasta que 6 difícil admitir qualquer aproximação da racionalidade racionalidade objetiva, conforme foi definida no capítulo anterior,
objetiva. A escolha individual ocorre num ambiente de pressupostos ajusta seu comportamento a um sis-
- premissas que são aceitas pelo indivíduo como bases para sua por meio: a ) da visão panorâmica das alternativas
hje o comportamento é flexível apenas dentro dos limites antes da tomada de decisão; b ) da consideração
por esses pressupostos. de conseqüências que advirão de cada escolha,
Se o ambiente psicolúgico da escolha - os pressu ostos - fosse o sistema de valores como critério, de
B
determinado de maneira acidental, o comportamento o adulta mos-
traria um pouco mais de continuidade ou integração do que o com-
aquelas disponíveis.
O comportamento real, mesmo quando seja ordinariamente encarado
portamento das crianças. Não obstante, ode-se alcançar um grau
i
mais elevado de integração e racionalida e, porque o próprio meio
ambiente da escolha pode ser deliberadamente escolhido e modifi-
como racional, possui muitos elementos de incongruència que jamais
ocorrem na forma ideal acima descrita. Se estudamos o comporta-
cado. Isso é, em parte, um problema individual: o indivfduo coloca- O capitulo inteiro se ap6ia, substancialmente, na busca de suas premissas, na Psicologia.
se numa situação onde certos estímulos e certas classes de informa- Dificuldade fundamental que tem d e ser enfrentada por qualquer cientista social que
deseje usar os resultados da pesquisa psicol6gica. ao tratar desse tema. decorre do fato
ções terão influência sobre ele. Por outro lado, porém, isso constitui de que os pr6prios psicólogos estão divididos em escolas .opostas. Felizmente, a maior
um assunto da maicir importância para a organização. Uma das fun- parte dos t6picos psiool6gicm. relevantes para o presente trabalho. ntio 6 obieto d e con-
t$es da organização consiste em situar seus membros num ambiente trov6rsias entre essas escolas. A anblise d e TOLMAN,sobre Purposice Behoior in Ataimal.3
psimlógico que condicione suas decisões aos objetivos da organiza- and Men, Nova Iorque. D. Appleton-Century Co.. 1932. contribuiu, talvez, mais do que
qualquer outro trabalho, para a terminologia e opiniões deste capitulo, porque é uma
ção, e lhes proporcione as informações necessárias para tomar corre- d a poucas teorias psicol6gicns orientadas pelos conceitos de escolha e finalidade. Para
tamente essas decisões. uma revisPo de t6picos psico16gicos tradicionnb, como hábito, aten~ão, e outros, uma
anáihe suficiente para os prop6sitos deste estudo pode ser encontrada em inúmeros livros
O material deste capítulo serti apresentado em três partes. N a . didhticos. Na realidade, a maior parte das referencias usadas aqui foram extraídas do
primeira, ser20 apresentadas, com detalhes, as razões pelas quais o livro de JAMKS,William. The Pnnciplea of Psvchobgy, Nova Iorque, Henry Holt & CO.,
comportamento do individuo jamais atinge a racionalidade ideal. 1925. e d e DEWEY,John. Human Natrifo ond Conduct. Nova Iorque. Modern Lihrary,
1930.

82
HERBERT SIMON
mento ao longo de um período de tempo, aquele toma a forma de com detalhes probabilidades de ocorrència de iiicèndios em cada
um mosaico. Cada peça do modelo se integra nas demais, graças A parte da cidade - em cada edifício, para sermos mais precisos -
orientação proporcionada por um objetivo comum; esses
r('p6sit0s9
todavia, mudam periodicamente com as variações do con ecimento
e da atenção, e se mantêm unidos, até certo ponto, por um critério
e o efeito exato ue teriam sobre os prejuízos causados pelo fogo
3
determinadas mu anças no processo administrativo, ou na redistri-
buição das equipes de combate a incêndios.
- -

global de escolha. Pode-se dizer, aliás, que o comportamento revela


segmentos de racionalidade; que o comportamento exibe uma orga-
nização racional dentro de cada segmento; mas que tais segmentos
não possuem conexões muito fortes entre si. ------
gao encarregacio à e combatê-lo no momento que irrompesse, os pre-
juízos diminuiriam quase que or milagre. Sem dis or de tal onis-
O comportamento real não alcança racionalidade objetiva, con-
forme foi definida no capítulo anterior, pelo menos em três aspectos B
ciência, contudo, o corpo de pombeiros tem que evotar esforsos
diferentes: consideráveis no sentido de obter, tão depressa quanto possível, por
meio de sistemas especiais de alarme contra incêndios e de outros
a ) A racionalidade requer um conhecimento completo e antecipado meios, informações relativas As situações em que se requer sua a ç ã ~ . ~
' das conseqüências resultantes de cada opção. Na prática, porém, o
Tratamos desse ponto com um ouco mais de detalhe, a fim
conhecimento dessas consequências 6 sempre fragmentário.
b) Considerando que essas conseqüências pertencem ao futuro, a
P
de ressaltar que representa um prob ema extremamente prático de
administração: o de organizar o processo decisório de maneira a que
I imaginação deve suprir a falta de experiência em atribuir-lhes va- forneça os conhecimentos adequados nos pontos em ue se toma
i
lores, embora estes s6 possam ser antecipados de maneira imperfeita.
c) A racionalidade pressupõe uma opção entre todos os
3
&decisão. O mesmo problema poderia ter sido ilustra o com refe-
rência a organizações comerciais, vendo, por exemplo, de que ma-
comportamentos alternativos. NO comportamento real, p o r C r $ neira as suas decisões dependem da predição correta dos preços de
nas uma fração de todas estas possíveis alternativas 6 levada em mercado.
consideração.
Sequiosos por alcançar a racionalidade e restringidos elo limite
I
A IMPERFEI~ÃODO CONHECIMENTO
7
de seus conhecimentos, os seres humanos desenvolveram a guns pro-
cessos de trabalho que superam, parcialmente, essa dificuldade. Esses
processos baseiam-se no pressuposto de que k possivel isolar da
A primeira limitação da racionalidade no comportamento real foi realidade um problema, que contenha apenas número limitado de
A racionalidade requer um conhecimen- variáveis e uma série limitada de consequências.
das conseqüências exatas de cada esco- a anedota do estatístico que encontrou uma alta corre-
mano possui apenas um conhecimento o número de solteironas e o volume da wiheita de cravo,
fragmentado das condições que cercam sua ação, e ligeira percepção em vhios condados ingleses. Depois de muito meditar sobre tal re-
das regularidades dos fendmenos e das leis que lhe permitiriam gerar lação, descobriu uma pista para o que parecia ser, no seu entender,
futuras conseqüências com base no conliecimento das circunstincias um encadeamento causal. As solteironas, ao que tudo indicava, cria-
atuais. vam gatos, que por sua vez comiam ratos. Os ratos do campo eram
A fim de aplicar, por exemplo, com pleno êxito os recursos inimigos dos besouros, que, por seu turno, eram os principais agen-
existentes ara resolver o roblema de proteção contra incêndios de
B S
certa cida e, os membros o corpo de bombeiros necessitariam saber
Veja-se: p. 71-73, aupro.

84 HERBERT SIMON
tes de polinizaçáo das flores do cravo. Sua conclusão foi, 6 fácil de- a sua antecipação dificilmente ~ o d produzir
e o mesmo im~actosobra
duzir, que o Parlamento Brittinico jamais deveria legislar a respeito Tasemo~ões sua ex~eri&ndo Uma das razões dGto provém
de incentivos econ8micos para incrementar matrim8niosYsem pri- do fato de que a mente humana não pode em nenhum momento
meiro levar em consideração os possíveis efeitos da diminuição da compreender as consequências na sua totalidade. Ao invés disso, a
população de solteironas, sobre a colheita de cravos. atenção muda de um valor para outro, mudando, conseqüentemente,
as preferências.
Na prática, porém, esses raciocínios tortuosos devem ser neces-
sariamente ignorados na tomada de d e c i ~ õ e s .Somente
~ aqueles fa- f
A avaliação é, por conse uinte, limitada na sua exatidáo e con-
sistência pelo poder do indivi uo de acom anhar os vários elementos
tores que estão estreitamente ligados, causal e temporalmente, com
a decisão, podem ser levados em consideração. O problema de des- de valor, na conseqülncia imaginada, e &r-lhes antecipadamente a
cobrir que fatores são importantes, e que fatores não o são, numa mesma importância que terão, para ele, na prática.
dada situação, é tão essencial para a escolha acertada como o co- avelmente, importante influência no compor-
nhecimento das leis empíricas ue governam os fatores que são to mais v i s í w conse$jências ~ ' j e
3
finalmente designados como fun amentais. advirão de um fracasso num lan
$ - d sC P, toma menos desejável. Isto d
' cado. quer por experiênc~as

ea hipótese
m cie5risco
ao ratoee
parece
dependerá da medida em
que se baseia a decisão, corres- T e a experiência cio tracassõnos leve a considerar a mais
a um sistema fechado de variáveis, isto é, ,

efeitos indiretos importantes. Somente ocorrência dessa perda, do que do fato de que o desejo
importância, é possivel utilizar as conseqüências da perda foi intensificado.
recursos suficientes para tomar mais clara uma sequência de efeitos
muito complicados. A utilização, por exemplo, de uma ande uan-
tidade de recursos para uma pesquisa destinada a estu ar os e eitos
indiretos da política fiscal do governo sobre o nível da oferta de
1 ÁREA DAS POSSIBILIDADES DE COMPORTAMENTO

imaginação não B tampouco suficiente cf' ara indicar todos os tipos '
empre os na economia, seria, se atingisse esse fim, bem feita. Por
f
outro ado, um médico, ao tratar de um indivíduo, jamais cogita da
diferença que a morte ou o restabelecimento de seu paciente fará
possíveis de comportamento que o indivl uo pode utilizar. O núme-
a
ro de coisas que uma essoa, restringida apenas por suas limitações
físicas e biolhgicas, po eria fazer num período de tempo tão breve
para a comunidade. como um minuto, é inimaginável. Possui duas ernas, dois braços,
uma cabeça, dois olhos, um pescoço, um tronco, ez dedos nas mãos,

R'
DIFICULDADES DA ANTECIPAÇÃO

de todos o fato de que-


dez dedos nos p6s e diversos grupos de músculos voluntários que
os governam. Cada uma dessas partes 6 capaz de movimentar com-
plexos, isoladamente, ou em conjunto.
do prazer alcançado. A Dentre todos esses movimentos, apenas alguns nos vêm a mente
cõnsideravelmente mais, ou conadera- em algum momento, como alternativas de canportamento. Conside-
que o que foi antecipado.
-
rando que cada alternativa apresenta conseqüências distintas, deduz-
Isso não decorre, simplesmente, da impossibilidade de deter- se que inúmeros grupos de possíveis conseqüências jamais atingem
minar as conse üências antecipadamente. Mesmo po caso em que as o estágio da avaliação, jh que não são reconhecidos como possíveis
conseqii6ncias %e uma escolha forem descritas d e forma compreta,
a -
também: DEWY, Tlis Public and Zts Probknw. Nwi lorque, Heniy Holt bt
Co., 1927. p. 106-107.
ainreqüências das alternativas disponíveis de comportamento.
Relativamente falando, os seres humanos exploiam muito mais
através da ação planejada, sua capacidade fisiológica de movimento,
A pricdog& das dectder odndnistmtioac
HERBERT SIMON
do que outros animais. O comportamento intrumntd relativamente I A docilidade se caracterim, portanto, por uma fase de e - "PO
ração e de pesquisa'seguida de uma fase de adaptação. Esse ato
simples de que são capazes alguns macacos de grande porte 6 muito
elementar, se julgado pelos -padrões humanos. 1E pode ser observado, aliás, tanto no comportamento dos individuoa,
Em algumas Pieas, encontramos meios muito engenhosos de como das organizações. Um homem que está aprendendo a operar
explorar as possibilidades de comportamento. Em fonética, por um guindaste, começa por informar-se com quem sabe manejá-lo
eficientemente, de que maneira se pode controlá-lo, bem como as
exemplo, foram criados sistemas complexos destinados a observar e
corrigir os movimento dos 14bios e da lín ua. Estudos de tempos e
%
movimentos foram feitos com o intuito e observar, nos mínimos
dos seus vários instrumentos e alavancas. A seguir, com leta
as informaçúes experimentando o guindaste, aprendendo gra ual-
a
detalhes, os movimentos das mãos do operbio no processo industrial, mente, na !c rática, que reações pode esperar do equipamento quando
com o fito de melhor&-los, tomá-los mais f4ceis por meio de uma
revisão desse processo. Nessa mesma categoria poderia ser incluido,
acionado e determinada maneira. Ao alcançar essa eta a, já está
apto a usar o guindaste para realizar seus propósitos, a aptando o
I
aliás, tudo que se relaciona com a invenção de instrumentos e o trei- manejo aos fins visados.
namento de aptidões. Ambos envolvem observação detalhada dos De maneira parecida, uma nova editora tem que aprender,
ente, aplicação das por experiência própria ou valendo-se da experiência de outras fir-
mas, quantas cópias de determinada obra possivelmente serão ven-
didas, e que tipo de anúncio dá melhores resultados para sua venda.
( 5.2. O comportamento planejado L indivíduo \ Uma vez conhecidos os resultados que determinada técnica publici-
tária produz, a organização pode então ajustar de maneira inteligente
Essas observaçoes pertinentes As discrepgnclas entre o comporta- suas técnicas aos objetivos específicos que está procurando atingir.
mento e a regra de racionalidade servem para indicar, desde logo, Esse Último exemplo ilustra, também, o papel primordial que o juizo
algumas das características do processo psicológico da escolha. Tor- r o c4lculo desempenliam, na maioria das situações prhticas, no pro-
na-se oportuno, portanto, examinar de maneira mais sistemhtica essas cesso de adaptação.
características.

Conforme foi mencionado no capitulo 4, o mais simples dos movi- A docilidade constitui, sem dúvida, caracteristica comum tanto ao
mentos, tal como dar um passo, fixar os olhos em algum objeto, é, comportamento de animais superiores, como ao comportamento hu-
por natureza, planejado e se desenvolve de maneira gradual na mano. Existe, não obstante, grande número de importantes diferen-
criança, a partir dos seus movimentos desconexos esporádicos. Para ças entre a docilidade dos animais e a dos homens. A aprendizagem
alcançar a inte ração de movimento, o ser humano vale-se da doci- do animal caracteriza-se por tentativas de erro e acerto. Isto é, aque-
%
lidade, isto 6, o serva as conseqüências desses movimentos e os ajusta
de modo a alcançar o propósito desejado..
le não aprende até que tenha tido a oportunidade de observar, aba-
vks da experimentação real, as conieqüi3ncias de seu comportamento.
O poder dos seres humanos para observar regularidades nos fenô-
Ii 8 Ver To-, op. clt., p. 2u-228, e as o b m af mencionadas.

I A pdavra doctlidade 8 utilizada aqui no sentido que o dicionbrio consigna, isto 6,

-
se um determinado comportuniento, num dado ambiente, se toma relativamente mai NW-
*'aptidKo para aprmdu". Uma vez que a palana n8o dispõe & um bom sinbnimo, 6 dido, isto é, náo alcanfa o tipo de objeto-meto procurado, ou chega a ele por um caminho
uma pena que na linguagem comum ela tenha tomado o sentido de PfPbüidade, submksCo relativamente longo, tender&, nas ocari& subsequentes, a dar l u g u a um ato ou VMW
I OU brindurii. TOLMAN,cuja orimtaçPo 6 segui48 de perto nesta dlscurs80, define a doei- ator que adaptem o organismo a euse tipo de objeto-meti e o levsni a ele por um
li* como "aqueia cwact6fúticn & -. .. combte no fito da que, rnminho reiativarnente mais curto" iop. clt., p. 442-4431.

HERBERT SIMON
-

J
1
\
b
lnenos naturais de ordem geral, e para comunicar-se com outros in- mente não forem f s n i s de avaliar fora das condições conboladas do
d i ~ í d ~ ajuda-o
~ s , a reduzir materialmente este procaw> de apren-
dizagem. laboratório. 1
A possibilidade do comportamento planejado emana, por 'Onse-
)
Em primeiro lu^ uma experidncia prévia a>m outras esmlhas guinte, da identificação das mnseqÜ&nciaSque se s ~ f a e ~ ~ ~
(da mesma natueza) pode permitir-lhes a inferencia de algo sobre minados comportamentos. A vantagem desfrutada pelo ser humano
de dada escolha mm que se defronta. Do mesmo mnsiste no fato de que não tem que determinar, separadamente,
podem realizar experiências abstratas, ao invés de comportar-se de que se defrontn.
maneira mcreta: podem estabelecer mentalmente as n>nseqüências essas mnseqüências em cada uma das decisks
por meio do experimental, pela h.ansmissão de mnhecimen- )
de cada de mmportamento e seledonar uma delas, sem tos, pela previsão teórica das conseqüências, pode-se fazer que 9
terem que experimenth-las na prhtica. Um engenheiro, por Pxemplo,

-
uma experiência pequena sirva de base Para uma am-
pode imaginar mentalmente, ou no papel, vbios projetos para uma isso Se obtém economia mnsiderhvel
rede de esgotos e é capaz de avaliar corretamente o funcionamento variedade de decisões. Com
esforc;o mental e de obse~açáo. )
de cada um deles, sem testh-10s na prdtica. 7
/
Em segundo lugar, a faculdade da comunicação dd aos seres )
h-nos uma vantagem substancial sobre os animais, no que tange A MEM~RL~
O engenheiro que projeta uma calcada não )
sua Proposta inteiramente na experimentação, ideativa ou real, mas O papel da no comportamento racional dispensa maiaes
se repete, cabe A
de fontes de referência e relatórios das n>nclusóes explicaGões. T d a vez que problema Semehnte 1
çadas Por outras pessms, com base em pesquisas e experiências de- memória reter a infmmaçáO obtida, e até mesmo as c o n a~ ~ ~ ~ ~ ~
que se chegou na do primeiro problema, pondo-as d i s ~ )
moradas nesse campo, embora possa selecionar e modificar essa ex-
Periência acumulada, de acordo com seu próprio sunsso ou fracasso. do indivíduo, sem nova investigação, assim que P~~~~ PrO- 1
I Ademais, em certas circunstiincias, a aprendizagem depende intei- blema da mesma natureza ocorrer.
ramente da comunica~ão,e nem mesmo o teste subsequente de sucesso conforme tem sido muitas vezes mencionado, a memór* pode
Ou fracasso pode ser feito pelo indivíduo. Isso ocorre certamente ; isto é, a informação pode ser guardada
com muitas profissões. No campo da medicina, por exemplo, o mé- mente dita, corno pode ser regisbada Por )
dim* raras vezes, é capaz de determinar, com base no que a m n t m
ao seu reduzido grupo de pacientes, a eficácia de determinados tipos es&to, de maneira a tornar-se facilmente acessível. A memória I )
ficia], que abrange bibliotecas, arquivos e regisbs, constitui
de batanm~:to,sobrfl~dono caso de doenças por e]e mamente ba- )
tadaS. Nesse caso, &ve prescrever o tratamento valendo-se de dou-
de memória mais importante nas organizações.
trhs desenvolvidas p a médicos pesquisadores, que dispõem de )
i m t a l a ~ bespeciais para a realização de pesquisas, sob mndiç&s
' h s a m n t e conb-olad~.A função da pesquisa, particularmente
a de natureza experimental, consiste em adaptar o comportamento
propósito em vista, Sempre que as c ~ n s e @ & ~ & de~ mmea- 1

Na -lidade, a diferença entre os homens e animais nesse 6, provaveknmte, r'


de pnu e náo de TOLYAN. por exemplo, demo- que o mto posmi ,,,,
cap.ci&da *n*iderhvel para a generalizagKo. ( i ~ d . .p. 187-190). )
90 91 1
HERBERT SIMOp

)
I J
que se repetem passam a constituir assuiito de rotina da organização,
incorporando-se, talvez,1- dc wvico. eles deixam de ser
Outro mecanismo im ortante, que ajuda a conservar os comporta- objetos de reconsideração quando esses assuntos surgem. E evidente,
i
mentos Úteis, d o há i t ~ poisgermite
, ~ a ~nservaçãodo esforço
mental, pela eliminação da área o pensamento consciente daqueles
d;
nesse caso, a relação estreita entre o hábito e a memória, semelhante
aspectos da situação que são, por sua natureza, repetitivos.
A que ocorre no caso dos hábitos dos indivíduos. Se se necessitasse
de um critério formal, poder-se-ia dizer que determinado assunto
Ao aprender datilografia, o indivíduo procura restar muita torna-se parte da rotina organilativa sempre que d solucionado com
atenção aos mínimos movimentos dos dedos, e A re ação entre a P
impressão no papel e a tecla na mtíquina. Somente através de tenta-
base nas prhticas aceitas e aprovadas e não pela consideração dos
mdritos das suas alternativas.
tivas e do ajustamento gradual de seus movimentos, ele alcança a O hábito não deve ser encarado como um elemento puramente
coordenação indispensável entre a visão e a mão. No momento em passivo do comportamento (tanto do indivíduo, como da organiza-
ue houver alcançado, por meio da prática, certo n M de destreza,
9
J não será necessário prestar atenção As integraçóes do comporta-
mento em nível tão elementar. O simples desejo de ver a ação con-
ção), pois uma vez formado, a simples presença do estimulo tende
a ativar o comportamento habitual, sem outro pensamento conscien-
te. Nessas circunstâncias, pode ser necessária a atenção consciente
cretizar-se por meio da impressão da letra provoca o ato indepen- a fim de impedir que a reação ocorra, mesmo quando a mudança
dentemente da vontade. Ao atingir-se esse estágio, o h4bito ou a nas condições tornaram-na inadequada. O motorista de um carro
habilidade se encarregam da integração que foi alcançada primeira- está habituado a usar os freios, quando em r r i g o , tem grande
mente pela atenção e pelo desejo de aprender. culdade de abster-se dessa reição quando errapa n u m pavimento
O hábito desempenha uma função imprescindível no compor- gelado. Esse 6 um ponto que tem grandes implicações para a orga-
tamento planejado, pois permite que se faça frente a estímulos ou nização e deve, por conseguinte, ser amplamente considerado.

O PAPEL W S ~ M U U ) SPOSITIVOS

Se se quiser alcançar a racionalidade, toda escolha deve ser prece-


dida de um período de hesitação, durante o qual devem ser objeto
da atenção as alternativas de comportamento, o conhecimento das
condições de ambihncia e das conse assim mino os valores
antecipados. Psicologicamente hesitação assinala um
nível relativamente complicado de comportamento. Os sistemas de
O hábito, assim como a membria, possui um equivaiente artifi- comportamento de natureza mais simples podem ser descritos como
na organização, e que foi denominado de rotina organizatiw a q u e l respostas aos estimulas que ocorrem, com pouca ou nenhu-
Na medida em que os métodos de tratar os problemas ma hesitação, quando se apresenta o estimulo.
\ -r (Human Noture aad Conduct, p. 14-131. 172-181) foi um dar primeiror
A distinção entre o sistema de comportamento do tipo estímulo-
r d t u o papel fmportmta do Mbito no comportammto rocinl Juar, no resposta e o sistema de comportamento do tipo hesitação-escolha
livro
P w ~ ~ B Y coahiiuiu
. com um capfhùo clkrioo pua a literatura paicol6gin robre O fornece uma indicação quanto ao papel dos fatores racionais e não
h&ito (cap. IV). racionais, no sistema de comportamento como um todo. Consideran-
* Drwrr, John. The Public and XU Pmblmw, p. 159-161 do as limitações da capacidade humana para atender aos requisitos
" S.- Edwin.. An Approich to a Sei- o£ AdmLJltration, Amerfcan P d W Sdcnc.
da racionalidade, que acabamos de indicar, a hesitação que precede
Redeto, 84:1129 (Dez. de 1940)
a opção pode em muitos casos ampliar-se, transformando-se em ina-
HERBERT SIMON A p d d o g f a dar &&bar admfni~tlwr
ção. O indivíduo, consciente de sua incapacidade para levar em mesmo aqueles comportamentos que não são objeto da atenção são
consideração todos os fatores relevantes à sua escolha, e deses erado capazes de ajustamento deliberado. Sem dúvida, nem o conhecimen-
't
com a impossibilidade de alcançar a racionalidade, pode vaci ar de-
masiado entre as alternativas disponíveis a ponto de deixar escapar
@
to nem a atenção se acham presentes nas res ostas condicionadas,
i'
de tipos mais simples, como no caso, por exemp o, do desenvolvimeii-
o momento adequado para a ação. De fato, a escolha e a ação ge- to de habilidades 'motoras. Na maioria dos casos, porém, arece
ralmente ocorrem muito antes que se tenha prestado atenção até 4 haver uma correlação entre as esferas da atenção e da racionaidade.
Em outras palavras, a docilidade é limitada em grande arte elo:
mesmo Aqueles elementos da situação que estão ao alcance do in-
divíduo. Um estímulo, externo ou interno, focaliza a atenção sobre 1
a ) alcance da atenção e b ) pela 4rea dentro da qual as abilic rades
e outros comportamentos apropriados se tenham transformado em
determiiiados aspectos da situação, excliiindo aqueles de natureza
concorrente e que podem desviar a escolha para outra direção. No hiibito. É por essa razão que os limites impostos A racionalidade que
sistema nervoso central existem nervos condutores que permitem foram descritos anteriormente decorrem dos limites da área de
que os impulsos sejam convertidos em açáo, deixando iriajterada atenção.
uma grande parte do referido sistema. Conforme já ressaltamos, no momento em que uma parte do
A atenção consciente não constitui elemento imprescindível comportamento passa a ser governada pelo hábito, sai da área da
nesse processo. O grau de consciência envolvido nesse sistema d e atenção consciente. Na consideração das alternativas de comporta-
mento, por exemplo, a ateiição não é normalmente dirigida ara os
alar?nu do comportamento, náo é a causa da resposta; simplesmente
a acompanha ou, como sói ocorrer erc alguns casos, segue-se a ela. + P
possíveis movimentos dos músculos considerados individua mente.
Não obstante, considerando que estamos preocupados primeiramente Ao invés disso, as alternativas de comportamento que são realmente
com os centros de decisão, e com as respostas a situações novas, po- objeto da atenção constituem uma integração proveniente do hábito
demos considerar em primeiro lugar o papel da atenção no processo de movimentos unitários, tais como: caminhar, escrever, falar, etc.,
seletivo, isto é, na canalização dos estímulos. e apenas em circunstâncias excepcionais existe uma tentativa cons-
ciente de analisar tais integrações. Uma vez recebido o estímulo de-
WILLIAMJAMES,completainente isento de pruridos behavioris- sencadeador de tais movimentos, são eles executados sem necessi-
tas, descreveu a atenção da seguinte maneira: dade de maiores considerações.
Todos sabem o que é atenção. Consiste na posse pela mente, A mesma resposta, a certos estímulos, decorrente do hábito,
de maneira clara e vívida, de um dos diversos objetos ou série de ocorre em níveis mais elevados d e integração. A datilógrafa que re-
pensamentos que parecem simultaneamente possíveis. A focalização cebe um texto para copiar a-máquina, o faz quase sem necessidade
e a concentração da consciència formam sua essência. Consiste na de qualquer decisão consciente ou anterior. Para um operário na
eliminação de algumas coisas a fim de concentrar-se eficazmente em linha de montagem, a presença, na esteira rolante ue se encontra
outras, e é uma condição que se contrapõe ao estado de confusão,
indefinição, dispersão, chamado distraction, em francês, e Zerstreu-
dl
A sua frente, de um produto parcialmente termina o representa o
Único estímulo de que necessita para dar início a toda uma série
theit, em alemão.ll de movimentos precisos que representam sua contribuição à fabrica-
TOLMAN preferiu, com muita cautela, evitar o vocábiilo e falou, ção do produto. O indivíduo sentado à mesa de refeições considera
em contrapartida, em "resposta seletiva a estímulos." l2 a comida sua frente o estimulo necessário ara dar inicio ao com-
A atenção refere-se, por conseguinte, ao conjunto de elementos plexo processo de comer, podendo continua-lo sem atenção cons-
que entram no consciente a qual uer momento. E claro ue a cons- ciente, ao mesmo tempo em que se dedica A conversa.
I 1
ciência não constitui uma precon ição necessária à docili ade e que Disso se pode deduzir, ao que tudo indica, q u e no mmporta-
mento real, que se distingue do comportamento objetivamente ra-
U The PRnciples of Psychology. 1:403-404.
I* Op. cft.. p. 35-46. cional, a decisão é desencadeada pelos estímulos que canalizam a

04 HERBERT SIMON
-uki>o;,-'-ti.-O-*<qffOJ.U:m~.-!wqO(DPoenano;.cio
la>~s<ioaop5anj saca Nly .upsyaw o wpsp!xa(dwoa mns 'sqwsard sa~58 smp amfutw
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-493 'oui!srJarar raw innu um) mmbad swn ws~uarordw wpsz![gn a wasfrud o## enb
nf# y) '. 'ela oauanb s!aar os) str!mnignüasuoa sw~noep op!u~#apu! owaauoa wnu spsni!s
pam 'mpod 'spmo!aalaS s!jiinignbamoa y rauasard 093s s trrsd olnwjwa ap 19% saad PAIS
- p a d s!mgnbamna smn rmo!aa[as, tua 'sowy owoa ' o ~ q m w q5sraq![ap ep oae O,, : z p
'(zgz-~gõ 'd) r3npuo3 pus arnloly uDUnH oia~[nas ou '&afixa NHOI .sopgra!qia so[nwJasa s
wqdaps as anb ssasodraa ep souaa wa 'p 035 'op!auas w!awpd ou smada apsp!puo!aru s
uma w s d n ~ o u das sowwnq m a s so anb ap s!ppf s nsodsa uusarsd ~ s y v u i B s r dso
'saio[Wr sopm!uuwp srad og5aa)s 8 azgmsa as ouro3
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solquraui
snas ap urn ap B)S!A ap ojuod op o ~ au 'opo, urn ouroa og3ez!ue2io
,, as anb uxa sapqqeu!j sieqno se ielap!suoa anb era3 aia 'apeppu
-opm s p sogqnbar so uxm oprme a a .o~uauredmbaonou ap erdtum
ep o1nSug op sols!n o-s anbrod os 'souyil!qia 'ias uraspard oeu e ~ a do p d u m ~ eras apod ~an?!asap seqm ap opeisa assap o ~ 5 u a ~ qe o
souaur o1ad no 'oys otju oA!?aIas ossaaoid o ureliip!u! anb soInurpsa anb ierapTsaoa E O U - U I B A ~ ~sm!u393 sojuaqaayum snag woq oqnur
so anb ap oy5eqsuourap elad 'apep~na!~!p assa raAourar assapnd as ias aaamd a q anb o 'soqaq aluau~eura.qxaoes o r p u p q iod sop
ogu as IR? apas aluaurI!ay!p Iauoper apep!A!ia ourm oA!larp!u!ui -esntm sozp!aid so apuo apapp eum 'o~duraxaiod 'eu!%awi soqaq
-pe o~uaureirodurmop oprqsa O .dua!ia ep so anb op sa1oIi.A ap -uroq ap o&m op aluepuetum O .s!eurap so opuinlaxa 'o@eq!s s p
1era2 euia,s!s wn uroa sopauopqai aJuaurai!aqsa spur ure!aJsa o ~ u sojaadse sopequnaiap emd ur9qtual o $ h ~ a e~ sa@qp ogspap e E ~ N !
so?un[um ouroa aioqura 'soxa~durm spur a saio!aur o-s uraodwoa
o anb sopmiue3ro solun!uoa s o -a3ua!ia ap oy3uaja ap se3uapnur I
I
anb o ~ n q s ao anb ap o ~ e ou j spequmua ras apod os? ewd aíuq
- r o d q o-mgdx3 .&arp anb e ogsnIaum e aiqos epugnlfn! IaqJ
so a s!euo!sam sojuaur!Aour so anb op epezgaurais!s SIBW apap!Afie -ap!sum uraalaxa urgqum) ourm 'remoi ap sapepq!qeqord .em "a?
eutn aluaursa~dw!s oqnpe op epedla~u!apap!yJa a anb ianp e!-as iope.qs!u!tupe o s q s p a p anb 9s ogn ursquua~apsopmpsa s o
-rapod 'so!iya!qle a s!quappe soInqrsa ap onpppu! o arqos e!au?p .opquasarde oseae rod 103 o ~ n u q s aanb ap
-PU! q a d ep!u! as aq~oasaap ossamid o anb 's!od 'opuarap!suo~ a)ried apuedl tua ogiapuadap sepjppap ras ap urgi anb selaraum s q a
-sanb w 'trzamau essap og5!sod ranb~anbw 3 .ojuaurpayuoa nas ou
a?uaurajuqsum sepeAa1 oes ses!m a sewa~qoid'st!ossad se4no seiatu
- p u ~.o&yo o urm sura~qordo qnasrp ura apisu! o y 5 ~ u e S i oe4no
ap orquraur urn no aJuaJ!s!A wn :o-spar erad iolradns qauvsu!
-0g5uaja t! uraS!qp aiib so[nur!i
-sa sop oqqrda:, olad imaI iex!ap as uras 'so~!~!iadu~oa saropa aqua
v ops!Aua 9 l!ag!p os83 uxn ~?uia)xae!augpaxud ap 05s ogspap 8
8-d solnurpsa so)!nm 'reyuadurasap ap uxgi saimdnao snas anb ap8p
aauapsuoa ãqIoasa eurn a5ej as anb a&xa apap!Iauopai v .ot$iuale
aluauraaueynuqs sop!lawqns urassoj soInurpsa sassa sopoi as exjyr
wa sclsod Jas urepa od anb seisodsai ap oiauryu o anb op ro!em
S -wne apuadl q a d m e z p a ~ a a mas anb 'egaya ap sq5:sod ura
'su!~snas e o~uaurqroduroaop epieuop!puoa a~uawepardo45el
oi!nur !
'so~uaurajiouroa 'e~sodsar ourm 'uraianbar anb so~~iwpsa
ap oiauryu o ' s a i ~ a ~ eseqno
d w 3 esq-gzaj ared odura~anb op 'razej
-depe no 'o~uaure~snfe uxn lii~uasaidarapod anb y! '~euopsrqaluam
-1eia3 no epgssaau 'o~iaaap'9 oeu o~lqyyop uqnoid anb a ~ m dv
ap wepsso2 sala anb s e s ! ~s!ew oi!nur urais!xa anb ap 'opuenb ' o ~ q y qop ' a w d apuadl ens s u 'eyuanord eroqura 'epeiaqgap a w d
tua opuenb ap 'oyssardur! e tuai souemny salas so sopo) asenb ura 9 solnurpsa sos qsodsai 8 anb a 'sep!qap s @ a q ura oy5ual8
Esses exemplos dão uma idéia dos mecanismos que promovem
A próxima questão a se$ colisiderada, por conseguinte, tem que a integração do comportamento num sistema mais amplo. Dois gru-
ver com a maneira pela qual se originam os estímulos que dão inicio pos principais de mecanismos podem ser identificados: a ) os que
ao processo decisório. fazem com que o comportamento persista numa determinada direção,
Um indivíduo diante die uma estante de livros pode examinar uma vez que tenha sido colocado naquele rumo, e b ) os que dão
os vários títulos das obras e escolher uma para ler por uma hora. início ao comportamento numa determinada direção. Os primeiros
Uma vez aberto o livro, desde que não seja esse muito monótono são na maioria, embora não totalmente, internos. Estão localizados
e que ninguém o interrompa, os sfmbolos que desfilam diante de seus na mente humana, e tendo em vista que sua descrição e o funciona-
olhos serão os estímulos mais importantes, talvez os únicos, a atraí- mento constituem problema de psicologia, faremos dele apenas breve
rem sua atenção durante esse período. Por essa razão, a escolha do rgerência no presente trabalho.
livro determina os estímuibs subsequentes.
Os mecanismos iniciadores de comportamento, por outro lado,
,Consideremos agora outro exemplo, algo um pouco mais prático. são na maioria de procedência externa, embora requeiram geral-
Um indivíduo cria o hábito de olhar sua a enda todas as manhãs mente a sensibilidade, por parte do indivíduo, a estímulos específi-
ao chegar ao escritório. Na quinta-feira rece%e uma carta que deve
ser respondida na terça-feira seguinte. Anota na agenda, sabendo
que ela lhe proporcionará o estímulo para agir quando chegar a
x
cos. Por serem externos, podem ser inte essoais, isto é, podem ser
utilizados por uma outra pessoa para in uenciar determinado indi-
víduo, desempenhando, por conseqüência, um papel central na orgu-
terça-feira. nização administrativa.
O terceiro exemplo diz respeito ao desenvolvimento deliberado Tendo em vista os propósitos que tínhamos em mente, cremos
de uma habilidade. Trata-se do indivíduo que usa a máquina de já ter apresentado bastantes exemplos dos mecanismos iniciadores.
escrever esporadicamqte, não vai além do método de catar milho Nas próximas páginas trataremos brevemente dos mecanismos de
porque esse é o caminho mais rápido que conhece para soletrar as persistência do comportamento. Isto posto, será possível, então, re-
paiavras. Se calcula, porém, que precisará de utilizar frequentemente
a máquina de escrever, empenhar-se-á ao máximo por desenvolver construir um esquema do comportamento racional, em que os meca-
hábitos associados com um sistema mais técnico de datilografia. S6 nismos de integração ocupem posição central.
assim, os estímulos para escrever A máquina receberão resposta mais
eficaz do que se elé não tivesse desenvolvido previamente essa ha-
bilidade.
Exemplo final é encontrado nas linhas de comunicação numa A atenção e o comportamento, uma vez iniciados em determinada
organização admhistrativa. Cada membro da organizaç50 requer direção, tendem a persistir nessa direção por um período considerá-
certo montante de informações, a fim de poder tomar corretamente vel de tempo. Isso é exato mesmo quando houver indiferença na
as decisões por que é responsável. De modo a permitir que a infor- escolha original da atividade.
inação necessbia cheguei a cada membro, cria-se um sistema regilar Já expusemos, aliás, no capítulo 4, uma razão im ortante para
de arquivos e relatórios, que conduz aiitomaticamente esses estímu-
los para os canais apropriados.
'f
a persistência do comportamento. A atividade redun a, frequente-
mente, em &os já i m o r r i h s de um tipo ou de outro que acabam -
n ç & com consequ&irisr ignoradas ou imprevirtol, prcshde de maior impoitnricia
por tornar vantajosa a persistência na mesma direção. Um adminis-
em ii mesmp." Ver tambCm The Publb a d Itr Probknu. p. 800. As opinióes mais trador pode ter grandes dúvidas, se determinada atividade deve ser
reoentea dalhnsr. conforme expostas em Logfc: The Thsory of Znquiry. cip. IX, p. 159-180
(Novi W w , H-
p+
Holt & Co., 1938) d o conssnthw com o ponto de vista do
estudo: que o comportamento do indivlduo amplia a sua racionalidade ahavCs
db ambiente de ercolb. que a organizaçáo social lhe proporciona.
empreendida: uma vez assumida a responsabilidade, porém,
já empregados. Outra maneira de expressar o que acabamos de
r
ser mais vantajoso empreendê-la, do que perder o tempo e o. es orço

HERBERT SIMON A d c d o g h das d e c t i k r adrniniatmiioaa 99


98
expor consiste em dizer ue o normal é continuar as atividades até a ) O individuo (ou a organização) toma decisões amplas, relativas
ue alcancem um ponto %e consumo, o ponto em que os valores pro- ! aos valores que orientarão suas atividades, aos métodos gerais que
%uzidos*pelos custos icí incorridos são usufruídos. vai usar para alcançar esses valores, e aos conhecimentos, habilida-
Outra razão para a persistência é que a própria atividade cria des e informações de que necessitará para tomar determinadas deci-
estímulos que conduzem a atenção para a continuação e conclusão sões dentro dos limites da política estabelecida e para levar a efeito
da referida atividade. Um livro, como já foi dito, se for bem escrito essas decisões. Essa atividade decisória que acabamos de descrever
tende a prender a atenção do começo ao fim. O mesmo fenomeno pode ser chamada planeiamento substantivo.
pode ocower, aliás, com qualquer situação administrativa. Um en-. b ) Projeta e estabelece os mecanismos que diri irão sua atenção,
genheiro, ao chegar ao seu escritório, encontra sobre sua escriva- canalizarão a informação e os conhecimentos, etc., %e modo a Permitir
ninha uma série de planos para a construção de uma rua em que que as decisões específicas diárias se conformem ao lano substan-
estivera trabalhando no dia anterior. Sua atenção se volta imediata- B
tivo. Esse tipo de atividade decisória pode ser chama o de planeia-
mento processuai, e corresponde ao que já foi descrito como "prepa-
mente para esses planos e para os problemas envolvidos na sua
conclusão, e talvez não precise de nenhum estímulo externo para ração do ambiente psicológico da decisão".
manter-se ocupado com os mesmos o resto do dia. c) Executa o plano através de decisões e de atividades dilrias que
Pode ver-se que grande parte desses estímulos é interna, e que se enquadram no arcaboup propiciado pelas etapas a ) e b).
/
segue os caminhos associativos construídos na mente do indivíduo.
Se o modelo de associações é rico, a mente age como se fosse um envolve mais do que três etapas; en-
circuito fechado, levando repetidas vezes o pensamento para o assunto delas. &decisões m ' 0-
que o preocupa, sempre que se desviar dele. E bem sabido que a p g as .- ivel
concentração em grau elevado (isto é, a estimulação interna) dimi- comportamento no seli nível mais elevado
nuirá, na prática, a sensibilidade do indivíduo aos estímulos exter- que determinam em termos muito am-
nos. l5 plos os valores, conhecimentos e possibilidades que se deverão levar
Um terceiro fator que favorece a persistência e que está rela- em conta. O nível inferior de integração que se segue e que especi-
cionado estreitamente com os custos já incommdos,é o que pode ser fica ainda mais essas determinantes gerais, decorre das decisões que
denominado custos de preparqão. No caso de muitas tarefas repeti- resolvem que atividades serão realizadas. Outros níveis se seguem,
tivas, o tempo de reparação para ação, e o tempo requetido para cada um dos quais determina em maior detalhe uma subárea que
7
mudar de uma tare a para a outra, torna vantajosa a persistência no
desempenho de uma u n i a tarefa em lugar de grande número delas.
se encontra no interior da área do nível imediatamente superior.
Nos níveis mais altos de integração, somente se podem tomar em

d
V
5.3. A integração do comportamento

É tempo, agora, de voltar a atenção dos mecanismos que possibilitam


consideração os aspectos bem gerais da situação. A especificação s6
pode ocorrer quando a atenção for dirigida para as possibilidades
e conseqüências mais detalhadas. Desse modo, um dos problemas
mais importantes da teoria administrativa consiste em determinar de
a integração para os tipos de comportamento que resultam do fun- que maneira essa rede de decisões deve ser construida, qual a di-
cionamento desses mecanismos. O processo envolve trbs etapas fun- visão de trabalho adequada entre as amplas decisões planeiadoras
damentais: e as decisões executoras mais restritas. O segundo problema funda-
O assunto não pode ser estudado alCm deste ponto. Existe. podin. nbundAecU. da mental diz respeito ao planejamento processual: A criação de meca-
material Ilustritivo a esse respeito na literatura da Psicologia. Ver. por a~emplo. w
Iivm de JAMLS. The Prindples of P ~ c h d o g y .w capituloa sobre The Streun of Thcight,
nismos que tornem efetivo o controle das decisões executivas a partir
Association, e Wi11 (cap. IX. XiV e XVff. das decidh plamjadortts.
100 HERBERT SIMON
pari1 calcular se o desenho de determinada ponte permite a inclusão
do fator de segurança requerido para suportar as tensões que sofrerá.
Devemos deixar bem claro que os acontecimentos reais são determi-
c ) Há muitos campos, i ualmente, em que as decisões gerais de-
nados pela escolha entre as alternativas disponíveis para comporta-
mento imediato. Num sentido restrito, uma decisão pode influir no %
terminam as alternativas e comportamento que devem ser conside-
radas uando se tem que efetuar uma escolha específica. Um time
futuro, apenas de duas maneiras: a ) o comportamento presente, de-
terminado por esta decisão, pode limitar possibilidades futurasg6 e 5
de fute o1 entra em campo com um repertório definido de jogcrdas
que poderão ser utilizadas no momento apropriadci. Um policial é
b ) as decisões futuras odem ser guiadas, em grau maior ou menor,
E
ela decisão presente. dessa possibilidade de influenciar a escolha
futura por meio de decisões presentes ue a idéia de um plexo de
treinado para responder, quando a lei é infringida, com a prisão, a
aduert&ncia, ou a denúncia.
3
decisões decorre. O primeiro tipo de i u&nciajá foi discutido, mas
o segundo requer maiores considerações.
Os mecanismos psicolbgicos pelos quais esses critérios gerais,
previamente estabelecidos, podem ser aplicados a um problema ime-
diato de escolha, já foram e x p l i ~ a d o s .Pela
~ ~ criação de estímulos
Sempre que um problema de determinada natureza se re ete,
e exige uma decisão, pode levar à seguinte reflexão geral: PQue
internos e externos, essas decisões prévias determinam a forma com
que a mente deve responder A situação específica da escolha. Essa
critérios poderia empregar como base para a escolha, sempre que redução da área da atenção contrasta flagrantemente com a área
surgir um problema dessa natureza? Um bombeiro experimentado mais ampla de referência relativa A tomada da decisão prévia, ~3111-
ergunta, por exemplo: "Existem princípios fundamentais de com- troladora. Em outras palavras, o conjunto de fatores que se tomam
late ao fogo que podem ser aplicados aos numerosos incendios que em consideração quando se resolve que "se criará um corpo de
tenho de enfrentar?"
Depois que se apresenta o problema, se encontramos uma so-
lução para ele, tomamos uma decisão que servira de guia para todas
a
bombeiros, com a finalidade recipua de diminuir os prejuízos cau-
sados por incêndios", difere o conjunto de fatores que levam um
bombeiro a decidir que Seria melhor liga uma mangueira de 2%
as outras decisões sobre o assunto. Isso pode ser feito através da polegadas de diâmetro a este hidrante". -4 estratificação de decisões
seleção de a ) determinados valores que servirão como critérios para permite que cada escolha seja guiada, direta ou indiretamente, por
decisões posteriores, b) de determinadas classes de conhecimentos considerações muito mais amplas de fatores racionais do que seria
empíricos, considerados relevantes para as decisões posteriores, e possível se tivesse que ser tomada nu h m sem o benefício das con-
c ) determinadas alternativas de comportamento que sejam as únicas siderações prévias. Isso nos leva ao conceito de comportamento pla-
que necessitam ser estudadas para escolhas posteriores. nejado como o meio mais adequado de manter um alto grau de
racionalidade.
a ) A especialização das fiinções administrativas, cada uma das
quais possui um obietiuo prbprio, guia cada arte da organização fl

P
rumo A realização de uma série restrita de va ores. A aceitação da
"redução dos prejuízos causados por incêndios", como objetivo do
corpo de bombeiros, significa o estabelecimento de um critério de Os processos psicológicos envolvidos no planejamento consistem na
valor que guiará todas as decisões do comandante da corporação. seleção dos critérios gerais de escolha, e, subseqüentemente, seu de-
talhamento ara aplicá-los a situações específicas. l e Um engenheiro
b ) Em muitas esferas tomam-se decisões gerais, relativas a fatos
que deveriam ser tomados em consideração na tomada de qualquer f
projetista se eciona como seu objetivo a construção de uma estrada
de ferro, ligando as cidades A e B através de uma região monta-
decisão subsidiária. O engenheiro, por exemplo, dispõe de uma rotina

I
* Supra.
10 Ver cnp. 4. p. 69-71 supra.
" Cf, MACMAXON, MSLL~Te C~GDPN, OP. cit., p. 17.

i oa HERBERT SIMON

I
A pPicdogia dar decisões adminiatmtivas 103
nhosa. Depois de um exaine preliminar da topografia do terreno, muito mais alto. Ato contínuo, faz uma estimativa aproximada dos
.ele seleciona duas ou três rotas que lhe parecem mais viáveis. A custos do reservatório para cada um dos possíveis locais, imaginando
seguir, toma cada uma dessas rotas como o seu novo obietiuo, um condições normais do subsolo. Finalmente, seleciona os locais mais
objetivo intermediário, aliás, e o discrimina ainda mais, usando ma- promissores e realiza estudos cuidadosos do subsolo como base para
pas topográficos mais detalhados. os cálculos finais.
Seu rocesso niental pode ser descrito como uma série de im- Em cada passo desse processo há sempre uma chance de que
plica*~ Ripotéticas do seguinte teor. .Para ir de A para B, as rotas o local mais desejável para a barragem seja eliminado sem uma aná-
1, 2 e 3 parecem mais exequfveis do que as outras; se eu seguir a lise completa. O engenheiro deve ter muita habilidade para deter-
rota 1, o plano lu parece ser referível; se seguir a rota 2, o plano k; minar o grau de aproximação tolerável em cada uma de suas etapas.
se se uir a rota 3 o plano 3a,P, e assim por diante, até que os mínimos
f
detal es do desenho de dois ou três projetos alternativos sejam traça-
dos., Sua escolha final será entre essas alternativas detalbadas.
r
Esse processo de raciocínio pode ser contrastado com uma única &e já mencionamos diversas veres neste capítulo, os meca-
escolha entre todas as rotas possíveis. Esse último método é ditado !nismos integradores do comportamento podem ser ;nterpessoais. Se
pela lógica, e é o único capaz de garantir que a decisão final é a concebermos as organizações e as instituições sociais como sistemas
melhor. Por outro lado, esse método requer que todos os planos pos- de comportamento grupais, num sentido genérico, não é difícil com-
síveis sejam elaborados com todos os detalhes, antes de se tomar preender que a participação do indivíduo em tais organizaçôes e
qualquer decisão. A impossibilidade prática de tal processo é evi- instituições pode constituir a fonte de algumas de suas integrações
dente. O processo de pianejamento é sem dúvida, um processo de mais fundamentais e de maior repercussão. As iiifluências exercidas
conciliação, no qual somente as alternativas mais plausíueís são mi- ela organização sobre o indivíduo podem ser de dois tipos:
nuciosamente descritas. /p
Vejamos outro exemplo. imaginemos o problema envolvido na a ) As organizações e instituições permitem que cada indivíduo do
seleção do local para a construção da barragem de um reservatório. grupo forme sólidas expectativas quanto ao comportamento dos de-
A fim de simplificar o racioclnio, suponhamos que o objetivo visado mais membros em determinadas condições. Tais expectativas cons-
seja estocar a um custo reduzido certo volume dágua e que a Bgua tituem um pré-requisito indispensável para uma consideração racio-
guardada acima do montante especificado não terá nenhum valor. nal das conseqüências da ação num grupo social.ls
Normalmente o problema real não é tão simples. Pode-se calcular o b ) As organizações e as instituições proporcionam os estímulos e as
custo de construção da barragem com a capacidade requerida para diretrizes da atenção que condicionam os comportamentos dos mem-
cada ponto ao longo do rio. Para se fazer uma estimativa mais do grupo, e que proporcionam a esses membros os objetivos
acurada, porém, seriam necessários estudos detalhados das condições termediários que estimulam a ação .
do subsolo em cada ponto. Somente ap6s essas providências 6 que

i
se poderia compilar essa enorme coleção de estimativas de custos Claro está que nenhum sistema de comportamento social poderia
e selecionar o local mais barato para a construção da barragem. sobreviver, se não previsse e satisfizesse, de alguma maneira, os estí-
Na vida real, porém, o engenheiro age de maneira diferente. Por mulos de fome, os desejos sexuais, e a fadiga de seus membros.
meio do estudo de um mapa topográfico, seleciona, de saída, meia Além desse ponto, os dispositivos institucionais estão sujeitos a uma
dúzia de locais pladoeis para a construção da barragem, excluindo variedade infinita e dificilmente poder-se-á dizer que derivam de
os demais. Possuindo suficiente familiaridade com o problema dos qualquer característica inata do homem. Considerando que tais ins-
custos de construção, sabe, com certo grau de segurança, que qual- .1 Cf. com a discussl(o de STLNEsobre a rciina organizaifva, op. cit., p. 1129.
quer outro local que viesse a escolher teria o custo de construção Cf. com o livro de DEWEY,Thc Ptrblic and I t r Problrms. p. 54.

104 IIERBERT .SIMOX A psicologia dar decisões administratioas 105


operaçáo militar em larga escala ode exi ir a coordenação, num
função formal de assessoramento, assim como o desenvolvimento, em
qualquer organização real, de um sistema informal de influenciação, 3
determinado tempo, de uma gran!c e lista e atividades preparató-
rias. Essas ilustrações, como vemos, poderiam ser multiplicadas inde-
baseado em parte no status formal, e em parte nas relações sociais.
finidamente.
d ) A organizaçdo proporciona canais de comunicqão que se esten-
dem em todas as direções e atrauks dos quats fluem as infornwqões Vista do bngulo do individuo que pertence ù organização, a
pmur a tomoda de decisões. Esses canais podem ser formais e infor- coordenação envolve diversos elementos: a relação dos objetivos e
mais. Os primeiros se baseiam, em parte, sobre as 1inhas.da riutori- de suas finalidades intermediiirias com. os de outras partes da orga-
dade formal e em parte diferem delas, enquanto que os segundos riização; a avaliação, por ele, das alternativas que estão ao seu alcan-
I
I se acham estreitamente relacionados com a organização social in- ce e ao alcance dos outros membros do grupo; e suas expectativas .
quanto aos cursos de ação que os outros seguirão.
I formal.
Autocoordenação - Nas situações simple
. . t
o
e ) A organizaçfio treina e endoutrina seus membros. Este processo coordenar suas atividades cbm as atividadei d m
pode ser denominado internutização das influências, porque injeta
Gera observaçao cio que estão fazendo. Num grupo de três ou quatro
no sistema nervoso dos membros da organização os critérios de deci-
são que a organização deseja empregar. O membro da orgailização P'
opu-p
' em c cada um deles pode realizar
inteiro pode trabalhar como uma equipe,
adquire conhecimentos, habilidades, identificações ou lealdades que colocando-se cada um onde acredita ue seus esforços serão mais
lhe permitem tomar decisões, tal como a organização desejaria que
ele decidisse.
1
eficazes e interferirão menos com os es orços dos demais. Ocasional-
mente, uma ordem pode ser dada, mas a maior parte dos ajustes
ocorrem silenciosamente ,e sem discussão.

I \ma
/
das principais funções dessas influências organizativas, já men-
cionada, aliás, neste capítulo e em outro anterior, consiste em asse-
gurar a coordenação das atividades dos membros da organização.
Conforme foi explicado, a eficácia de um individuo na realização
de suas finaiidades, em qualquer situaç8o social, depender4 não ape-
nas de sua prbpria atividade, mas também de como essa atividade
se relaciona com o que os outros indivíduos estão fazendo. Em toda
grande organização - o governo federal americano é um exemplo
excelente - a tarefa de harmonizar as atividades de um indivíduo
ordens explícitas. Os vários membros do grupo podem meramente
ou unidade com as tarefas de outros torna-se uma das mais impor-
tantes, complexas e difíceis. As atividades bélicas têm fornecido ex- aceitar um deles como o lider, ajustando os seus movimentos ao dele:
pressivas ilustrações em inúmeras oportunidades. O responsável pela isso ocorre, por exemplo, com um grupo de pessoas que transportam
produção de gasolina de avião pode emitir ordens - completamente uma pesada carga.
lógicas do ponto de vista da execução de sua tarefa - que interfiram Todas essas situações, em que é possível a autocoordenação, re-
com a tarefa do responsável pela produção de borracha. A obtenção querem que o individuo seja capaz de observar os comportamentos
de as0 para a marinha mercante pode competir com a obtenção de dos membros da organização, a fim de ajustar-se a eles. Onde quer
I
a p para navios de guerra ou para tanques. A execu~ãode uma que essa o k i t ç ã o direta @o seja possível, como &i ocorrer na
A picclogia das decis&s administnxtioar 109
I 108 HERBERT SIMON
maioria das situações relativamente complexas, a própria organização fundamental das táticas militares, e, na realidade, de qualquer ativi-
deve proporcionar a coordenação. dade competitiva. Um plano do rimeiro tipo nunca dá resultados,
Alternativas Grupais versus AlternatUlap Zndiuiduais. O individuo 7
pois o seu sucesso depende da fa sa pressuposição de que o adver-
considera que a realização dos seus objetivos depende da linha de sário irá fazer aquilo que se uer que ele faça. Na vida real, os
planos c u 0 sucesso dependem %o comportamento que se deseja que
comportamento es ia1 que ele segue. Para cada um dos cursos de
P"
afio que se lhe o erecem existe um grupo distinto de consequências d
vários in ivíduos adotern é chamado utópico, ois não explicam de
que maneira esse comportamento desejado sere ou poderá ser, rea-
ou resultados. A escolha racional, conforme foi explicado, consiste
na seleção e obtenção do resultado escolhido entre aqueles conside- lizado.
rados viáveis. Agora vejamos: quando todos os membros do grupo demonstram
Quando a escolha tem lu ar num grupo, as conseqüências d e referência pelos mesmos valores ou pelas mesmas consequências
um curso de ação passam a tepender não somente da seleção d e aentre todos aqueles passiveis de realização pelo grupo, surge uma
uma alternativa especifica feita pelo indivíduo, mas também das situação muito especial. Todos os bombeiros que combatem um in-
seleções efetuadas pelos outros membros do grupo. Somente quando. cêndio estão de acordo quanto à finalidade de seu comportamento
se tomam os comportamentos dos outros como constantes, isto é, de- ' em comum: apagar o incêndio tão depressa quanto possível. Existe,
pois que surgem ex ectativas com respeito aos seus comportamentos, nesse caso, um conjunto de comportamentos para os membros do
que o problema ds escolha assume uma forma precisa. Quando se
fonnam tais expectativas, a única variável independente que perdura
grupo que, do ponto de vista empiricamente objetivo, é o mais eficaz
para a realização daquele fim. Os membros do grupo podem discor-
é a própria escolha do indivíduo, e o problema da decisão se reduz dar quanto A melhor solução, mas qualquer discordgncia nesse sen-
ao primeiro caso. tido é ~uramentefactual: é uma questão de julgamento, não de
Desse modo, a série de alternativas ao dispor do gru
r"
ser cuidadosamente distinguida da série de alternativas o erecidasdeve
ao indivíduo. Esta última constitui apenas uma subsérie da primeira,
cada membro do

correspondendo, cada subsérie, a uma série distinta de comportamen-


tos dos outros membros do grupo. A alternativa que o indivíduo se-
leciona realmente e adota como seu próprio comportamento, pode
ser bastante diferente da alternativa que poderia selecionar se pu-
desse determinar antecipadamente o comportamento dos demaiq outros, sem te; certeza, porém, de &e esses se ajus6rão a qualqu
membros do grupo. plano preconcebido. Por falta de coordenação formal, o resulta
-esr
Se as expectativas do indivíduo quanto ao comportamento dos
seus companheiros forem exatas, serão certamente bem diferentes da
maneira que ele gostaria que seus colegas se coniportassem. Já que
a sua própria decisão, para ser racional, deve relacionar-se com suas
expectativas e não com os seus dese'os, ele deve visar não Aquela
alternativa que ele prefere entre to& m pssíueis pmi o grupo,
mas alternativa que ele prefere entre todas as possíueis para ele. A comunicação é essencial, portanto, nas formas mais complexas
A distinção entre um plano de campanha que dependa de que de comportamento cooperativo. O processo de coordenação nesses
o adversário faça aquilo que desejamos, e um plano que depende casos consiste em pelo menos três etapas: a ) o desenvolvimento de
de que o adversário realize o que 6 correto, constitui um principio um plano de comportamento para todos os membros do grupo ( e
110 HERBERT SIMON A ps(cdogb d a s decw8es administmtiwr 111
I
não de um grupo de planos individuais para cada membro); b ) a
comunicação a cada membro das partes mais importantes desse pla-
no; e c ) o desejo de todos os participantes de permitir que seu com-
portamento seja guiado pelo plano.
+ Comunim ão Decisões organizativas de natureza geral podem
contra ar o comportamento do indivíduo unicamente por meio dos
mecanismos psicológicos que aplicam os valores e os conhecimentos
a cada decisão individual no tempo e no momento em que esta é
Esse processo não é diferente daquele pelo qual o indivíduo tomada. Existe no comportamento grupal uma necessidade semelhan-
integra seu próprio comportamento num sistema coordenado. Na in- te de comunicar o plano do grupo para aqueles que vão realizá-lo.
tegração do grupo, a comunicação reenche os claros - proporcio- Isso não significa que todo o plano deve ser comunicado, mas que
nando o tecido nervoso por assim Sizer -
decorrentes da ausência cada indivíduo deve saber o que tem de fazer.
do orocesso administrativo é geralmente mais ig-
do que a tarefa de comunicar
'e
m
ai""";on
Freqüentem e que Ianos seiam 9
R
amo sem levar em conta a maneira como in uem no comportamento
s em

d; cada membro do grupo. Os manuais de servico são-diwlgados


sem qualquer preocupação posterior, de verificar se o seu conteúdo
uia os indivíduos nas suas decisões. Os planos da organização são
Praçados no papel. embora os membros dessa ignorem o plano que
pretende demonstrar ou descrever suas r e l a e s .
Ocorrem falhas de comunicação sempre que se esquece que o
Até o momento, temos presumido que um plano será realizado comportamente dos indivíduos é o instrumento de que se vale
somente quando os membros do grupo estejam perfeitamente d e a organização para alcançar os seus propósitos. O que se deve inda-
acordo sobre qual dentre todas as possibilidades disponlveis gosta- gar com relação a todo processo administrativo é o seguinte: de que
riam de ver concretizada. Na realidade, isto não é imprescindível. maneira a comunicação influencia as decisões dos indivíduos? Se não
A coordenação grupal é possível em muitos casos onde existe grande existe comunicação, a resposta deve ser sempre a mesma: não as
variedade de opiniões entre os indivíduos acerca do que é ótimo. influencia de maneira alguma.
Tudo que se necessita é que eles estejam de acordo em aceitar um d Aceite@ do P h A e t a D a final da coordau@o p s i s t e
plano ao invés de uma alternativa que estaria ao seu dispor como -na aceitação D bro da organização de sua parte
indiuiduos se não cooperassem. 22 qo plano *dorg- assegurar essa aceitação será O
Considerando que o interessante para o presente estudo são muito tema principal dos dois próximos capítuIos.
menos as razões por que os indivíduos cooperam do que o mecanis-
mo que torna possível a cooperação, podemos interromper aqui o
assunto do plano do grupo porque será analisado de maneira mais
extensa no capítulo seguinte. No decorrer deste capítulo
HOBBESserviu-se de uma forma extrema desta proposiçSo para demonstrar que uma
orgnnizaçXo social pode emergu mamo de um estado de bcllum omnium contra omncs.
Outros teóricos adeptos da teoria contratual, notavelmente Locrr, sentiram-se compelidos
a postular uma identidade natural de interesm. Para um exame penetrante das bises
rnotlvacional da cooperaçAo ver MncIvrn. R. M. CommunUy: A Soctdogfcal Studu.
Loadm. Mrmillui * Co.. 3.. ed, 1991. pa&&mmh Llvro 11, capa. 11 e 111.

112
J
HERBERT SIMON A psicologia &s d c c i s óas v 113
6. O equilibrio da organização

comportamento dos indivíduos através da sujeição de seus compor- No capítulo anterior descrevemos alguns mecanismos que permitem
tamentos aos sistemas de estímulos que Ihes foram socialmente im-
postos. E nesses modelos ou sistemas que se deve encontrar uma a integração do comportamento do indivíduo com o resto da orga-
nização da qual faz pute. Não obstante, esses mecanismos não
compreensão do sentido e da função da organização. explicam, de maneira alguma, por que motivo o indivíduo aquiesce
em participar do gru organizado e submete seus objetivos pessoais
r"
aos objetivos estabe ecidos pela organização. Uma organização é,
afinal de contas, um conjunto de soas, e o que ela faz é realizado
por essas pessoas. As atividades r u m grupo de pessoas tornam-se
organizadas unicamente na medida em que essas permitem que suas
decisões e seu comportamento sejam influenciados pela participação
na organização.

O aspecto principal da participação dos indivíduos na organização


reside nos comentários que fizemos no capítulo 1 com referência
ao grupo organizado como um sistema em equilíbrio. Os indivíduos
estão dispostos a participar de uma organização sempre que suas
atividades dentro dela contribuam, direta ou indiretamente, para seus
próprios objetivos pessoais. A contribuição é dita direta sempre que
os objetivos da organização possuem um valor pessoal diseto para o
indivíduo; exemplo típico disso é a qualidade de membro de uma
igreja. A contribuição é dita indireta sempre que a organização ofe-
rece vantagens pessoais - de natureza financeira ou de outro tipo -
para o indivíduo como pagamento pela sua disposição de contribuir
com seu esforço em prol da organização. O emprego numa empresa
privada, por exemplo, ilustra bem esse fato. Algumas vezes essas re-
compensas pessoais relacionam-se diretamente com a importância e
HERBEBT SIMON
o desenvolvimento da organização, como no caso dos acionistas de nização sobrevive e cresce; caso contrário, decai e terminará desapa-
uma empresa; outras vezes, não se relacionam de maneira muito recendo a menos que se consiga um equilíbrio entre esses dois ele-
direta como no caso dos assalariados. As características dessas três mentos. *
bases de participação são suficientemente distintas para serem estu-
dadas separadamente: recompensas pessoais que se derivam direta- 8.2. Tipologia dos participantes da organizayáo
mente da realização dos objetivos da organização; os alicientes pes-
soais oferecidos pela organização e estreitamente relacionados com Os membros de uma organização podem ser classificados não apenas
sua importância e desenvolvimento; e as recompensas pessoais deri- em termos dos alicientes que recebem por sua participação, mas
também em função dos tipos de contribuições ue dão às organiza-
vadas do alicientes oferecidos pela organização mas sem relação
com sua importância e desenvolvimento. As organizações compõem- 1
ções, ou seja: serviços específicos (um fornece or de material); di-
se, geralmerite, de três grupos de pessoas, em cada um dos quais nheiro ou outros serviços neutros que podem ser empregados como
predomina um desses tipos de motivação, e é a presença desses três incentivos (clientes); e tempo e esforço (empregados).
grupos que dá à administração o seu caráter específico. Um terceiro método de classificação poderia ser utilizado para
distinguir aqueles ue controlam a organização - isto é, que possuem
A expressão obietiuos pessoais que empregamos aqui deve ser
entendida no seu sentido mais amplo, não se restringindo, em nenhu-
P
o direito de estabe ecer as condições que regerão a participação dos
demais nela - do resto dos participantes. As várias combinações pos-
ma hipótese, a objetivos egoístas e muito menos a finalidades eco- síveis de alicientes, contribuições e sistemas de controle contribuem
nômicas. Os apelos A "Paz Mundial" ou de "ajuda aos chineses fa- para o swgimento de abundante variedade de formas organizativas,
mintos" podem ser um objetivo tão pessoal para um indivíduo com e essa variedade deve ser levada em consideração no estudo que se
um dólar a mais no seu salário no fim do mês. O fato dos alicientes segue.
econdmicos predominarem com frequência nas organizações privadas
e governamentais não deve obscurecer a importância dos outros tipos 6.3. Os objetivos da organização como alicientes
de incentivos. Nem se deve, tampouco, esquecer os valores egoístas
intangíveis, como o status, o prestígio ou o prazer de manter relações A maioria das organizações são orientadas or determinada finalidade
com os associados da organização. !
o propósito em unção do qual as decisões
são dirigidas. Se a finalidade é tan-
Explicamos no primeiro capítulo que os clientes constituem, nas
organizações com fins lucrativos, um grupo que possui, na sua grande exemplo - não é muito difícil,
maioria, o primeiro tipo de motivação, isto é, o interesse direto dos as atividades especificas contri-
. buem para ela e, por conseguinte, avaliar sua utilidade. Se o objetivo
objetivos da organização; os empregados, o terceiro tipo e o empre-
não é tão concreto, como no caso de uma or anização religiosa,
sário o segundo tipo. Isso é exato, está claro, num sentido bem geral
e mais adiante explicaremos, neste mesmo capítulo, o significado %
toma-se mais discutível determinar se dada ativi ade contribui para
dessa afirmativa. tal fim. Por essa razão, pode haver considerável controvérsia, entre
os que desejam contribuir para aquele objetivo, quanto A melhor
Os membros de uma organização contribuem, por conseguinte, maneira de alcançá-lo. Mesmo quando o objetivo é tangível existem
para a organização em troca de um aliciente que lhes é oferecido algumas atividades cuja relação com ele é tão indireta, embora não
por esta e as contribuições de um grupo constituem a fonte dos menos essenciais por causa disso, que torna diffcil o problema da
alicientes que a organização oferece aos demais. Se a soma das con- 1 A idéia de equilíbrio orgnnizativo deve-se a C. I. BAIINAIID, e foi fornuiada em rn
tribuições for suficiente, quantitativa e qualitativamente, para pro- livro The Functlom of the Executice. Cambridge, H~ntardUniversity Presr. 1938, p. 5659
e cap. X I e XVI.
porcionar a necessária quantidade e qualidade dos alicientes, a orga-
116 HERBERT SIMON
I
avaliação. É muito mais fácil, por exemplo, elaborar um orçamento clientes, fornecem dotações necessárias ao funcionamento da repar-
para o de artamento de produção do que para o departamento de tição. Difere todavia, em diversos aspectos fundamentais. Em pri-
publicida!c e ou para as atividades de supervisão. meiro lugar, eles conservam o controle legal final sobre a organiza-
Tem estado em grande voga na literatura sobre administração ção, e em segundo lugar, porque a motivação p e s d de cada um
de empresas discutir se o objetivo de uma empresa é a prestação de deles se baseia no seu stutus característico de representante eleito.
serviços ou a obtenção de lucros. Não há, na realidade, nenhum pro- O exame da maneira pela qual os legisladores incorrem eni juízos
blema a discutir. Certos indivíduos, especialmente os clientes, con- de valor ao determinar a política governamental das várias reparti-
tribuem para a organização por causa do serviço que esta Ihes pro- ções levar-nos-ia a uma digressão que envolveria, necessariamente,
porciona; outros, os empresários, devido aos lucros que podem aufe- uma análise completa de todo o processo legislativo.
rir. Quando se examina o próprio sistema do comportamento orga- O objetivo das organizações voluntárias é, geralmente, o incen-
nizativo, vê-se que tanto os ob'etivos referentes A prestação de serviço tivo direto que assegura os servips dos membros da organização.
b
como os relacionados com a o tenção do lucro, influem nas decisões.
E apenas por conveniência terminológica que aplicamos aqui a ex-
Os problemas administrativos dessas organizações decorrem do fato
de que as contribuições dos seus membros são dadas, frequentemen-
pressão objetiuo da organimçüo no sentido da finalidade de prestar te, em tempo parcial, de que podem interpretar de maneira diver-
serviços. gente os objetivos da organização, e de que estes podem desempe-
nhar, no sistema de valores do participante, um papel tão sem im-
portância que oferece apenas um fraco aliciente para a cooperação.
Nesse particular, o voluntário cmn artilha de muitas características
A finalidade de uma organização - a produção de bens - constitui, f
B
do cliente de uma empresa priva a, embora o primeiro contribua
para a organização com serviços e não com dinheiro.
no caso de uma empresa industrial, um objetivo pessoal ara os I
indivíduos que não são normalmente considerados membros ira orga-
nização, isto é, os clientes. Em troca desse artigo os fregueses estão
propensos a oferecer dinheiro, que proporciona o principal aliciente
para que os empregados e os empresários participem do grupo. As O objetivo da organização não é estático. Para sobreviver, a organi-
relações dos clientes com a organização se distinguem não apenas zação deve possuir um objetivo que atraia seus clientes a fim de
pelo tipo de alicientes que recebem, mas também pelo fato de que que estes proporcionem a contribuição necessária a sua preservação.
se baseiam num contrato ou convênio em relação com um produto Por essa razão, os objetivos da organização tendem a adaptar-se
especifico sem pressuparem, geralmente, a permanência ou a conti- constantemente aos valores mutáveis da clientela, ou para atrair no-
tuidade dessas relações. vos grupos de clientes destinados a substituir aqueles que o deixaram
No caso de uma repartição pública, o objetivo da organização t
de ser. A organização pode empreender, igualmente, atividades es-

a
é o objetivo pessoal do cole 'ado que em última análise a controla
- do legislativo - e do cida ão. A relação a ui é, em parte, a mesma
3
que existe numa organização industrial: os egisladores, vistos como
peciais para induzir a clientela a aceitar seus objetivos, tais como
a publicidade, a catequese e a propaganda de qualquer natureza.
Por conseguinte, ainda que seja correto dizer que o comporta-
r BARNARD, em seu livro The Içunctions oj the Erecutioc, foi, talvez, o primeiro a mento organizativo orienta-se pelo objetivo da organização, isto não
insistir que os clientes devem ser considerados como parte do sirtema de atividada. da explica tudo, porque o próprio objetivo muda em resposta à influên-
oqpnizapão em qualquer teoria de adrninistraçPo. Sua opinião, neste particular. porhe
nio ter tido muita aceita~ão entre os que escrevem sobre administraç60. Conforme foi * A palavra cliente 6 usada aqui no sentido genérico para referir-se a qualquer indivíduo
mencionado. o problema principal aqui nHo 6 definir-se os m m h s ds organluição mar - cliente, legisiador, ou voluntário - para quem o objetivo da organiznçüo possui valor
se o comportamento dos cliente deve ser incluido ou nao na a n a s e desta. pessoal.

118 HERBERT SIMON


Existe entre os indivíduos grande variação quanto h importância interessa-se por valores não materiais, tais como o prestígio e o poder,
atribuída às oportunidades para promoção como alicientes para sua além do lucro. O apego aos objetivos de preservação é mais típico
participação. A promoção é, desde logo, ao mesmo tempo um ia- do grupo de administradores profissionais que exerce controle ativo
centivo econômico e um elemento de prestígio. BURLEIGH GARDNER da maioria das grandes emprêsas.
já assinalou a importância para a teoria administrativa da presença Os objetivos de preservação podem gerar importantes valores,
nas organizações de certos números de indivíduos altamente móuek, também, para os demais empregados da organização, particularmerite
isto é, indivídiios que possuem um desejo incontido de progredir. para aqueles que possuem grande mobilidade. Uma organização que
Seria um erro, portanto (que esse autor cuidadosamente evita) pre- cresce e prospera oferece maiores oportunidades de prestígio e pro-
sumir que esses desejos causam o mesmo impacto em todos os indi- gresso do que outra que permanece estática ou em declínio. Os
víduos. valores de preservação não são, or conseguinte, completamente in-
Vemos, portanto, ue àqueles participantes de uma or anização
1 P
de ndentes, na prática, dos va ores do segundo tipo, embora seja
denominados emprega os se oferece, em troca de sua boa %.isposição
de aceitar as decisões da organização corrio base para o comportamen-
';h
me or considerá-los separadamente para fins de análise.
to durante o período em que for seu empregado, grande variedade O interesse na preservação da organização propicia a base para
de incentivos materiais e não-materiais, que não estão, geralmente, um tipo de lealdade diferente da previamente mencionada. O indi-
diretamente relacionados nem com a realização do objetivo da orga- víduo que é leal aos objetiws da organização se oporá A modificação
nização, riem com seu tamanho e desenvolvimento. A área dentro desses objetivos, e pode mesmo deixar de participar dela, se eles
da qual a aritoridade da organização será aceita não é ilimitada, e forem mudados de maneira radical. O indivíduo leal à organizaçiío
suas fronteiras dependerão dos alicientes que a organização for ca az apoiará iis mudanças nos seus objetivos desde que sejam oportunas
de proporcionar. Na medida em que esses alicientes não depen em
diretamente do objetivo da organização, a modificação dêste não
8 e se destinem a promover sua sobrevivência e expansão.
A lealdade h organização em si constitui, talvez, o tipo de leal-
afeiará o desejo de participação dos empregados, e por esta razão dade mais característico das organizações comerciais, embora ambas
exercerão muito pouca influência na determinação dos objetivos. as espécies predominem amplamente tanto na administração privada
como pública, na comercial e na não comercial. Algumas das mani-
6.5. Valores oriundos das dimensões e do desenvolvimento da organização festações mais surpreendentes do conflito entre esses dois tipos de
lealdade são encontradas nas organizações reformistas e religiosas,
O terceiro tipo de aliciente que induz o indivíduo a participar de onde surgem com frequência controvérsias a respeito das modifica-
uma organização decorre das dimensões e do desenvolvimento dessa. @&- que devem ser feitas nos objetivos da organização, a fim de
Poderíamos denominá-los, aliás, valores de preservapío. O empresá- assegurar-lhe a sobrevivência. Foi esse, sem dúvida, o pomo da dis-
rio é o indivíduo mais destacado do grupo para o qual esses valbres córdia entre TROTSPY e STALIN.Conforme indicamos anteriormente,
são importantes. Não há dúvida que o empresário, na medida em os motivos dos oportunistas em tais controvérsias podem, é bom res-
que constitui o homenr econhico, interessa-se pelo lucro e não pelo saltar, ser muito mais táticos do que egoístas. O oportunista, consi-
tamanho e crescimento da organização. Na prática, esta objeçiio não derando desfavoravelmente as chances de sobrevivência sem adap-
é séria: em primeiro lugar porque os lucros estão, ou se pensa que tação, pode preferir metade de um pão em lugar de nenhum, en-
.estão, estreitamente relacionados com tamanho e o crescimento da quanto o i d d a pode calcular as chances de sobrevivência de ma-
organização; e, em segundo lugar, porque a maioria de empresários neira mais otimista ou pode considerar ue a modificação dos objeti-
4 A respito deste e da outros aspectos do problsmi d a incentivos ver C-E~.
1
vos excede de muito o aumento das pro abilidades de sobrevivência.
Burlei& B. Human Reiutionr in 1nd- Chicngo, Richud D. Irwin, 1945, especialmente Ambos os tipos de lealdade serão discutidos mais detalhadamente
os capítuios I e VIII. em outro capítulo.
HERBERT SIMON !
6.6. 0 equilíbrio e a eficiência da organização saldo favorável das contribuições recebidas sobre os alicientes ofere-
I

Os critérios básicos de valor que se empregarão na tomada de deci-


d
cidos, de duas maneiras: primeiro, modificaiido o ob'etivo da orga-
nizaqão em resposta As exigências do cliente; e segiln o, empregando
sões e escolha de alternativas dentro de uma organização serão sele- os recursos, as contribuições monetárias, o tempo e o esforço dos em-
cionados para essa primeiramente elo grupo que a controla, isto é, pregados, de maneira a alcançar o máximo de aliciente para esses
%
o grupo que tem poder para esta elecer as condições de admissão recursos. Uma análise detalliada de como se realiza isso conduz au-
para todos os participantes. Se o grupo que detém o controle legal tomaticamente à teoria denominada pelos economistas de economia
falha no exercício desse oder, ocorrerá, então, sua distribuição entre d a firma, teoria que, infelizmente, não pode ser examinada aqui.
g
os indivíduos situados a aixo na hierarquia administrativa. Não obstante, há um ponto que requer exp1icac;iío: o segundo tipo
Qualquer que seja o grupo que exerce o poder de determinar de ajustamento - ou seja, o emprego dos recursos disponíveis de
os critérios básicos de valor tentara assegurar através da organização forma tão eficiente quanto possível para atender aos objetivos da
seus próprios vabres pessoais - sejam esses coincidentes com o obje- organização - toma a eficiencia um critério básico de valor na deci-
tivo da organização, com os objetivos de preservação, com lucros ou si70 administrativa em tais organizações.
com outra coisa ualquer. Mas o poder de controlar não si Pode-se perguntar, então, por que razão a maioria das organi-
3
em nenhum senti o, que o grupo dispõe de liberdade ilimita a para
conduzir a organização para qualquer direção que deseje,
V" " " zações comerciais, admitindo-se que o seu ajustamento básico é opor-

I
poder continuará a existir apenas enquanto o grupo controla or for
capaz de oferecer iiicentivos suficientes para manter as contribuições
P0 tunista, tendem, geralmente, a manter objetivos razoavelmente es-
táveis. A resposta envolve três aspectos fundamentais. Em primeiro
lugar existem os cusíos incorridos que fazem com que ajustamentos
dos demais partici antes da organização. Quaisquer que sejam os imediatos e rápidos não sejam vantajosos, nem mesmo do ponto de
i
mente r ‘f
essoais o grupo controlador, suas decisões serão grande-
ObietiVos inf uenciadas pelo fato de que somente podem alcançar seus
vista da sobrevivência. Em segundo lugar, a or anização adquire
experiència num determinado campo de atividaC Fes, que constitui,
objetivos através da organização se forem capazes de manter um na realidade, um custo incorrido intangível, ou melhor um d i v o in-
saldo positivo das contribuições sobre os alicientes, ou pelo menos tangíoel. Em terceiro lugar a organização conquista a boa vontade de
um equilíbrio entre ambos. todos, que é também um ativo intangível que não pode ser facilmen-
Por essa razão, o grupo controlador, independentemente de seus te transferido de uma área de atividades para outra. Em outras pala-

r
valores pessoais, será o rtunista, estando motivado, em grande par-
te, pelo menos, pelos o jetivos de preservação. Talvez valha a pena
ilustrar isso de maneira mais completa no caso de tipos d e organi-
vras, qualquer mudança nos objetivos da organização redunda, ge-
ralmente, num decréscimo de eficiència no LISO de recursos (custos
incorridos e técnica adquirida (know-how) e uma perda de incen-
zação extremamente diferentes. tivos que ficariam, caso contrário, prontos para serem utilizados de
modo a criar um saldo positivo (de boa vontade).

Nas organizações particulares espera-se, geralmente, ue os grupos


controladores se orientem primeiramente no sentido o lucro e da
continuação das atividades da empresa. Eles tentarão manter um
1 Na administração pública o cliente, i . e . , o poder legislativo, é o
poder controlador supremo. Considerando que esse grupo pode dar
Isio pode ser menos comiam nos iiltimos ano, do que antigamente, e m e m vbddeim
em negócios ,"afetadoa pelo interesse público'' do que em outnw. Em alpumu kar de
A organização as dotações necessárias à consecução dos seus objeti-
empreendimentos, particularmente na Qren drr utilidades públicas, tem-se dcrenwlvido um vos, torna-se menos evidente, numa análise perfunctória, que tal or-
ganização seja um sistema em e uilíbrio. Pode-se esperar, também,
conceito de ffdeicombro que leva o grupo controlador atuante i identi8u1-w com o
o b w v o da oryntyio numa pmpnrCia qm3 o autor nlo pbds h r l e w fumh. B
que a modificação oportunistica o objetivo da organização se torne
O equilíbrio da aganizaçáo 125

L.. . . -- ---. .- -. -.. . . . ...- ~. .


I . .. - -. .. - - .-.?--
menos evidente nos 6rgHos governamentais do que nas organizações sugerir com base na própria experiência outras formas e conhecer as
comerciais. I, numerosas modificações que essas podem sofrer, particularmente no
O exame mais detido tende a reduzir a importtlncia dessas dife- que diz respeito A motivação do grupo controlador.

y r
renças. Em rimeiro lugar, o poder le ' lativo e o eleitorado, perante
o qual aque e B responsável, são inst veis em termos de vontades e
objetivos. Em segundo lugar, o controle do poder legislativo sobre b
Pode-se aplicar a mesma análise aos segmentos ou partes das
organizações: departamentos, divisões e seções que as com
P""
administradores dessas subdivisões, dentro dos limites da tberdade
Os
a entidade pública k usualmente de natureza relativamente passiva para decidir que lhes é facultada, comportam-se de maneira muito
e geral, e fr üentemente - talvez quase sempre - a iniciativa real parecida com os grupos que controlam as organizações autdnomas.
3,
para a form @o de objetivos reside no grupo administrativo de
cúpula. O grupo pode, aliás, estar fortemente imbuído dos objetivos Indicam os exemplos que existem pelo menos dois elementos co-
da organização, com as finalidades de preservá-la, ou ambos, e, den- muns a todas as formas organizativas: a presença de um mecanismo
tro dos limites de seu arbítrio, desempenhar quase que o mesmo
papel que o grupo de gerência desempenha nas organizações co- h
ou mecanismos equ' 'bradores e a utilização da eficiência como o
critério básico de or e tação da escolha administrativa.
merciais.
De qualquer modo, a eficiência volta a aparecer como o critério
básico das decisóes, na organização pública, uma vez que o grupo P
controlador tratará de alcançar o maior número possível de objetivos O critério da eficiência constitui um elemento tão importante na to-
da organização. qualquer que seja a sua natureza, com os recursos mada de decisões na or anização que um capítulo inteiro será devo-
ao seu dispor. i
tado ao assunto. Antes e encerrar esta discussão, porém, talvez seja
melhor dar-lhe uma definição mais precisa. O critério de eficiência
J
exige que, dentre duas alternativas que possuem o mesmo custo,
I O E Q U ~ B R I ONAS ORD*NIW@ES PIWADAS SEM FINALIDADES LUCRATIVAI

A organização sem objetivo de lucro (uma associação profissional,


escolha-se aquela que levará a maior realização dos objetivos da
organização, e que, das duas alternativas que levam a grau de rea-
ou uma escoia particular, por exem 10) provavelmente diferirá da lização equivalente, escolha-se aquela que acarretará menor custo.

gar, não existe nela o conflito


8
organização comercial comum em v ios respeitos. Em primeiro lu-
- sempre possível nas organizações
Quando os recursos, os objetivos e os custos são variáveis, as
decisões organizativas não podem ser tomadas somente por motivos
comerciais - entre o objetivo do lucro, e os outros tipos de objetivos de eficiência. Quando o montante de recursos e de objetivos da or-
j4 discutidos. Ademais, é provável que o grupo controlador se iden- ganização forem estabelecidos, fora do controle do administrador, a
tifique estreitamente com o objetivo da organização, daí o seu opor- eficiência converte-se no fator determinante que controla a escolha
tunismo, embora seja provável que um elemento importante no equi- administrativa.
Ifbrio de tais organizações perteiça ao tipo previamente descrito +t
cmno tdtico. Por outro lado, o critério da eficiência desempenhará
nessas organizações o mesmo papel que desempenha nas outras que
descrevemos.
.Y Descrevemos a organização neste capítulo como um sistema equili-
brado, que recebe contribuições sob a forma de dinheiro ou trabalho,
e em troca, oferece alicientes. Os alicientes inc1i;t.m o objetivo da

I
Talvez sirvam tais ilustrações para dar uma idéia da grande varie- organização, a preservação e o desenvolvimento da mesma, e os in-
dade de possíveis formas de organização. O leitor poderá sem dúvida centivos que não guardam nenhuma relação com ambas.
HERBERT SIMON
O equilíbrio da organização é mantido pelo grupo controlador, 7. O papel da autoridade
cujos valores pessoais podem ser de natureza vária, mas que assume
a responsabilidade de manter viva a organização, para poder alcan-
çar esses valores.
Os capítulos restantes conterão um desdobramento dos tópicos
tratados até aqui. Examinaremos mais detidamente a relação de au-
toridades, o conceito de eficiência, estudaremos as lealdades organi-
zativas, e trataremos com certa minúcia dos mecanismos de influen-
ciação que a organização aplica ao indivíduo. De posse desse ma-
terial, será possível, então, compor um panorama geral da anatomia
da organização e dos processos decisórios administrativos. Após o exame dos processos através dos quais o indivíduo se torna
membro de uma organização, chegamos ao problema seguinte, rela-
tivo à maneira pela qual a organizaçáo adapta o comportamento do
indivíduo num sistema integrado, ou seja, de que maneira influencia
suas decisões. Podemos distinguir dois aspectos da influenciação: os
estímulos com os quais a organização busca influenciar o indivíduo
e a predisposição psicológica do indivíduo, que determina sua res-
posta a esses estímulos. Esses fatores podem ser denominados aspec-
tos externos e internos da influência, respectivamente.
Para fins de análise, não é conveniente se arar por completo
J'
os aspectos internos e externos da influência. Ca a um desses desem-
penha papel de maior ou menor importância nos principais modos
de influenciação: autoridade, comunicação, treinamento, eficiência
e identificação (lealdade organizativa). Cada um desses tópicos será
considerado, por seu turno, nos capítulos seguintes.
E preciso não perder de vista, neste capitulo e nos que se se-
guem, a idéia de que uma decisão representa uma conclusão tirada
de um conjunto de premissas de fato e de valor. A influência exercidn
pela organização sobre o individuo pode ser interpretada, por con-
seguinte, não como determinação por parte dela das decisões do in-
divíduo, mas sim de dgumus das premissas em que este deverá ba-
sear suas decisões. Por essa razão diz-se que os diferentes modos de
influenciação não são mutuamente exclusivos. Quando o indivíduo
se decide por determinado curso de ação, é possível que algumas das
premissas em que baseia essa decisão lhe tenham sido impostas pela
autoridade que a organização exerce sobre ele. Outras podem resultar
do seu treinamento, do desejo de ser eficiente, de sua lealdade orga-
nizativa, e assim por diante.

HERBERT SIMON O papel da outoridode 108


De todas as formas de influenciação, a autoridade é a que dis- I Os processos mentais realizados raramente são compietarnente
tingue de maneira eficaz o comportameilto dos indivíduos como par- i deliberados ou conscientes. A maior parte dos comportamentos que
ticipantes da organização, de seu comportamento fora dela. E ainda produzem coordenação provém em grande parte do hábito ou de
a autoridade que proporciona A organização sua estrutura formal, reflexos condicionados. Ao obedecer a uma. ordem o soldado não
medita na filosofia da obediência, mas estabelece para si mesmo
r' dendo-se tratar melhor dos modos de influenciaçiío após a especi-
icação dessa estrutura.
Encontramos, frequentemente, no comportamento dos grupos
r I
uma regra dc comportamento que faz com que suas escolhas obede-
çam ao comando. Ao invés de uiar-se, a cada momento, pela de-
cisão, "atacarei agora", o soldac fo subordina todas essas decisões a
humanos organizados uma unidade e uma coordenação de comporta- uma regra geral, "atacarei quando for mandado".
mento tão surpreendente que tem levado muitos pensadores sociais
a estabelecer uma analogia entre o grupo e o individuo, e até mesmo A análise de todas as classes de comportamento organizado de-
a admitir a existência de uma tnente grupal.1 O mecanismo que monstra que esse tem êxito quando cada um dos indivíduos coor-
i denados estabelece para si próprio um critério de escolha que toma
torna possível essa coordenação não é, contudo, facilmente identifi- o próprio comportamento dependente do comportamento dos outros.
cado. No caso do indivíduo, existe uma estrutura tangível de fibras
nervosas, capaz de transmitir impulsos de uma parte do corpo a Nos casos mais simples o indivíduo decide autonomamente sobre
quais deveriam ser esses ajustamentos em cada ponto. Nas formas
outra, e capaz de armazenar e transformar num ponto central esses I um pouco mais complexas de organização, ele estabelece para si
impulsos. No caso do grupo social não encontramos nenhuma estni- i próprio uma regra geral que permite que a decisão comunicada por
fura fisiológica cuja anatomia possa ser estudada com o intuito de
descobrir indícios sobre o mecanismo que lhe serve de base para um w t r o guie sua prdpria escolha (isto é, sirva de premissa para
a ação. essas escolhas) sem deliberação de sua parte sobre a oportunidade
dessas premissas.
O modo pelo qual se obtém tal coordenação já foi, aliás, parcial- ?I
mente descrito na última parte do capítulo 5. Traça-se um plano de
ação para o grupo o qual é posteriorineiite comunicado a todos os I 7.1. A autoridade
membros desse grupo. A aceitação desse plano pelos membros do Mesmo as ilustrações mais simples que apresentamos do comporta-
gmpo constitui a etapa final desse processo, cabendo B autoridade mento organizado mostra, pelo menos embrionariamente, o fenô-
desempenhar um papel central nessa aceitação. meno da autoridade.
Desse modo, obtém-se a coordenação sempre que o comporta-
mento do indivíduo é giiiado por suas expectativas do comporta- Pode-se definir a autoridade como o poder de tomar decisões
mento dos outros membros do grupo. Nos casos mais simples essa que guiam as ações de outrem. E uma relação entre dois indivíduos,
adaptação pode ser, como vimos, auto-sugerida. Não obstante, para um superior, o outro subordinado. O primeiro delimita e transmite
que a coordenação alcance certo grau de complexidade, é necessário decisões na espectativa de que elas serão aceitas pelo subordinado.
que o indivíduo faça com que sua decisão específica se conforme a Este, por seu turno, espera tais decisões e sua conduta é por elas
um certo plano grupal. Psicologicamente falando, sua verificaçáo de determinada. *
que segundo o plano um determinado comportamento faz parte de A relação de autoridade pode ser definida, portanto, em termos
seu papel deve constituir um estímulo suficiente para provocar o puramente objetivos e behavioristas, envolvendo o comportamento
comportamento em causa. tanto do superior como do subordinado. Somente quando esses com-
1 Para duas zefutaç6ea incisivas das teorias da ntente grupal ver ALLPO~T.Lloyd H . Para outras descriçõei do que se entende por autoridade ver Wnrrr. L. D. IntW&-Na,
InrWulionol Behaoior. Chapcl Hill, University of North Carolina Prers, 1933, caps. 1-111. to the Study of Public Mmin*trot&m, N w a Iorque, Macmillpii Compny, 1939, p. 4-18,
c MACIVLR,R. Xf. Coinmunit~,livro IJ, cap. 11 e ap. A.
e Bnau~sto, C. I. The Functions of Lhe È r e c u t f ~ e ,p 163.

I30 HERBERT SIMON O Wpel da autoridade


bomba atbmica foi inventada. embora dificilmente pudessem de- Embora correndo o risco de abusar do termo usaremos autori-
monstrar tal crença através da lógica pura ou através dos sentidos. dade no sentido bem amplo, incluindo nela todas as situações em
Da mesma maneira, poucas são as pessoas que antes de tomar um que se aceitam sugestdes sem qualquer revisão ou consideração crí-
remédio que lhes foi receitado solicitam ao seu médico uma demons- tica. Se esta definição for aceita, conclui-se que enquanto A é su-
tração de suas propriedades curativas. perior de B num dado momento, B pode agir como superior de A
Em outras palavras, a convicção nasce amiúde da transmissáo no momento seguinte. O que se quer dizer, então, quando se diz
social de afirmações factuais, mesmo quando carecem de provas. que A é o superior de BT
Assim, o secretário que recebeu de seu chefe a incumbência de in-
vestigar determinado problema relativo rotinas do órgão pode
informar: "Investiguei o problema, e sugiro que o senhor aja da
seguinte maneira". Esta sugestão pode ser aceita pelo chefe sem Nas situações que apresentamos, um subordinado aceita ordens ao
uma verificação da evjdência em que se baseou, simplesmente pela invés de realizar sua própria escolha. Existem situações, porém, em
grande confiança que deposita no secretário. Nesse caso, encontra- que o subordinado pode aceita ordens que colidem com determi-
mos a mesma inibição das dificuldades críticas que apontamos como nada escolha sua. Nesse caso, o elemento de autoridade no modelo
uma das características da relação de autoridade. de comportamento resultante é inequívoco. Sempre que existe dis-
As afirmações podem, por conseguinte, convencer sem provar cordância entre duas pessoas, e quando essa divergência náo é re-
graças ao status ou posição da pessoa que faz a afirmação. Um indi- solvida pela discussão, persuasão, ou qual uer outro meio de con-
víduo que não possui um status reconhecido, ou que não é mnside-
rado por seus colegas como um especialista em determinado campo
3
vencimento, deve ser decidida pela autori ade de um dos partici-
pantes. E a esse direito à última palma que nos referimos normal-
de conhecimento, terá muito mais dificuldade em convencer aos que mente quando falamos de linhrrs de autoridade numa organização
o escutam de que sua recomendação é bem fundamentada do que administrativa. Frequentemente, porém, se dá muito mais ênfase à
teria um indivíduo que possuísse as credenciais de especialista. As discordgncia quando se trata da obediência em detrimento de outros
recomendações são julgadas em parte devido aos seus méritos in- elementos da situação. O termo autoridade teria um emprego dema-
trínsecos e em parte aos méritos das pessoas que as fazem. Isso siado restrito se fosse reservado para essas ocasiões de discordância.
decorre ao mesmo tempo do fato de os .indivíduos que seguem a
recomendação não disporem, às vezes, do conhecimento especiali- Para culminar, outra complicação deve ser introduzida na noção
zado para julgá-las a contento, assim como da pressão do tempo de autoridade. Se se pudesse identificar a autoridade inteiramente
ctoe os leva a aceitar as recomendações daqueles em quem confiam. com base na evidência da aceitação de ordens explícitas, ou na so-
Essa é, aliás, uma das principais razões da resistência geralmente lução de conflitos, sua presença ou ausência dentro de qualquer
encontrada em toda organização As sugestões que são feitas por pes- relação poderia correlacionar-se com a presença ou ausência dessas
soas não c..itc.gorizad:;s ou que são apresentadas fora dos habituais circunstâncias tangíveis. Contudo, é igualmente possível que a obe-
canais de cu,iriunicação. diência anteceda essas ordens. O subordinado pode, e se espera que
Não se deve inferir, contudo, que essa resistência a sugestões o faça, perguntar a si próprio: "de que maneira meu superior dese-
apresentadas de maneira irreguhr decorre unicamente de uma fra- jaria que eu me comportasse nestas circunstâncias?" A autoridade,
queza da organização. A especializaqão das funções decisórias, e a em tais condições, se exerce por meio de uma revisão posterior das
atribuição da responsabilidade, por determinados tipos de especia- ações executadas e não por uma ordem prévia. Ademais, quanto
lidade, a certos indivíduos constituem importantes mananciais de efi- mais obediente for o subordinado, menos tangíveis serão as provas
ciência organizativa que devem ser consideradas em relação A perda da autoridade, pois esta só será utilizada para retificar uma decisão
potencial de idéias independentes que resultam delas. incorreta.
134 HERBERT SIMON O papel da autoridade 135
O fenômeno foi assinalado por FRIEDRICH que o denominou
J pelo costume necessário seria estudar a história social da sociedade
"regra das reações antecipadas". Constitui um exemplo notável d a em causa.'
maneira pela qual as expectativas e as antecipações governam o com- As instituições de uma sociedade podem ser encaradas como
portamento humano e das dificuldades que disso decorrem para a regras que especificam os papéis que determinadas pessoas assumi-
análise das instituições humanas. A dificuldade em determinar as rão, sob determinadas circunstâncias, com relação aos demais. A
relagóes de autoridade decorrente da regra das reações antecipadas lista dos papéis e dos possíveis tipos de comportamento é tão ampla
é comum a todas as situações de poder. Qualquer estudo do poder quanto a engenhosidade do homem para invençóes dramática^.^
de veto de um governante deve levar em consideração, por exem-
plo, que rojetos de lei deixaram de ser aprovados no legislativo em O papel de empregado constitui um dos papéis determinados
'f
virtude o julgamento antecipado de um possível veto, e que pro-
jeto~foram aprovados por essa mesma r a z ã ~ . ~
socialmente em muitas sociedades. O conteúdo específico do papel
- o grau de obediência esperado - variará de acordo com a situa-
ção social. O trabalhador norte-americano de hoje possui, prova-
Qualquer estudo da dinamita do poder que se limitar aos casos . velmente, uma zona de aceitação muito mais reduzida, por exem-
em que as sanções foram invocadas, deixa de lado o aspecto prin- plo, no que diz respeito às instruções do empregador, do que possuía
cipal da questão. Para evitar esta falácia, definimos a autoridade o seu pai. Isso pode resultar, em parte, de sua posição sindical mais
neste livro não em termos das sanções que o superior aplica mas forte, ou inversamente, de sanções mais suaves do empregador. NHo
em termos do comportamento do subordinado. obstante, existe, provavelmente, uma modificação mais profunda nas
atitudes sociais relativamente ao que é considerado adequado que
o empregador peça ao empregado para fazer. Essa mudança de
atitude se reflete igualmente na legislação social que rege as conili-
Após determinarmos, pelo menos provisoriamente, em que con- çóes do contrato de trabalho.
siste a autoridade, devemos examinar as circunstâncias relacionadas ExBtem grandes diferenças, igualmente, entre os vários tipos
com o seu exercício. Par que razão e até que ponto um subordinado de empregados, quanto às experiências das relações de autoridade
admitirá que as decisões de um outro governem a sua própria mn- envolvidas nas suas respectivas ocupações. Os profissionais e os
duta? trabalhadores especializados tendem a possuir zonas de indiferença
A relação entre o superior e o subordinado constitui um dos relativamente mais estreitas, articularmente nas áreas de sua prb- .
numerosos exemplos existentes do ajustamento a papéis sociais que S
pria competência ou habilida es profissionais.
caracteriza amplas &&as da conduta humana. O costume talvez Não faremos aqui nenhuma tentativa de explicar as origens
constitua a base mais importante desses ajustamentos. Em outras dessas atitudes sociais que estabelecem, em determinadas sitiiapes,
palavras, uma grande parte da conduta não requer nenhuma expli- uma expectativa de obediência, nem sua dependência e relação com
cação adicional além daquela de que, sob determinadas circunsth- outras correntes de opinião na sociedade. Tem havido muita dis-
cias, constitui a conduta socialmente espera&. Para que se expli- cussão acerca da influência das atitudes fundamentais de uma socie-
casse, porém, por que razão determinada conduta é influenciada dade sobre a organização administrativa, fazendo com que a admi-
F-RICH. C. J., op. c&., p. 16. Veia-m a definicio bem interessante de BxxmttAU:
nistração numa democracia tenha um cunho democrático enqumto
"Umi aprm~ãade con<oda tácita 6 aquela tr.nm*ti& por quahquer outroi s b h que que a administração num sistema totalitário seja autoritária. Essa
X l h P ~ ~ V I IC
U ; C e8m n ê n h ~ a6 t
llh h c f i c . ~Com0 a101 pwidOS de p u n i ~ hWSOCU~M tese tem sido exposta sem ter sido, contudo, demonstrada.
ao nidesempenho de atas da mema natuma daqvdcs que sáo m objetor da vontade 7 Eh\econstitui, sem dúvida. o pmhleriia central da sociologia e da psicologia bwia1.
em quartlo." ( A Fragment ai Couernment, p. 138).
Psra uniu di~ccielomais ampla derte problema ver PIRRY,Charner M. The RdPtion
LIPWN. Mie. Th8 Americun Gm>~rnm: F r a Figureheud to Exccuticc. Chicago. Bchi.ren Ethics and Political Science. Inten>otional lournal 01 Ethics. 47:169-170, 172-174
University of Chicago Press, 1939 p. 210-212. (Jan. de 1937).

&a8 HERBERT SIMON O papcl do autoridade 137


Existem muitos outros fatores, de natureza mais específica, que Diversas condições devem ser satisfeitas, a fim de que o pro-
levam a aceitação da autoridade numa organização. Poderíamos pósito seja utilizado como uma sanção eficaz da autoridade. O SU-
chamá-los, num sentido amplo, de sanções, ainda que esta palavra bordinado deve confiar que a ordem dada tem por objetivo realizar
seja usada habitualmente para referir-se aos estímulos que atuam o propósito com o qual simpatiza. Em segundo lugar, ele deve ter
por meio do castigo, conquanto alguns dos fatores alinhados n se- confiança de que a ordem será eficaz para a realização desse pro-
guir sejam classificados, com mais propriedade, como recompensas: pósito. Essa confiança pode basear-se, menos no seu conhecimento
d e que a ordem é correta (na realidade, tal aceitação não se enqua-
a ) As sanções sociais encabeçam a lista e são, talvez, as mais draria no âmbito da nossa definiçáo de autoridade) e mais em sua
importantes. A sociedade impõe ao indivíduo, em certas situações fé na capacidade daqueles que a emitiram, no reconhecimento d e
sociais, expectativas de obediência e todo aquele que não aceita que esses possuem infonnação de que não dispõe, e na convicção
seu papel sentirá, de uma maneira ou de outra, a desaprovação social d e que seus esforços e o de seus companheiros de trabalho serão
d e seus companheiros. A insubordinação pode ser tão grave, nessas inúteis para alcançar o objetivo desejado se náo houver alguma co-
circunstâncias., quanto ir à igreja sem gravata na sociedade ameri- ordenação superior. Dentro de certos limites, ele acabará aceitando
cana. ordens que considera incorretas porque não deseja perturbar ou des-
Por outro lado, as sançlles sociais podem contribuir para di- truir um sistema de autoridade que considera benéfico, a longo prazo,
minuir a eficácia da autoridade na medida em que os colegas sen- para os seus objetivos.
tem uma satisfaçiío indireta quando um indivíduo refuta o patrão. d ) Outras sanções, mais formais, de nossa sociedade baseiam-
Os estudos de HAW~HORNE enfatizaram sempre o grau em que as ati- se na relação entre o emprego, a segurança econômica e o stdlrs.
tudes de aceitação ou resistência do grupo condicionarão as reações Por esse motivo, a obediência pode significar o preço que se paga
d o indivíduo A autoridade." para manter o cargo, obter salários mais altos ou outras vantagens.
O fato de que a maioria das organizações dispõem-se a tolerar gran-
b ) As diferenças psicológicas entre os iiidivíduos podem desein- des manifestações de insubordinação - especialmente se não forem
penhar um papel importante na efetivação dessas relações. Embora
os estudos de liderança ainda estejam num estágio muito incipiente externadas oralmente - sem demissões, e que muitos participantes
nas organizações não aspiram a ser promovidos, diminuem a impor-
existem indicações de que podem existir certos tipos de personalidade
tância dessas sanções como meios para assegurar a aceitação da
que lideram, e outros que são liderados.l(' autoridade no trabalho diário de uma organização.
c ) A finalidade tem sido ressaltada pelos estudiosos de admi- e ) A simples falta de vontade ou de propensão para aceitar
nistra~% ~ uma sançio da maior importância. Conforme já foi
corno a responsabilidade pode constituir a razão central para acatar as
mencionado no capítulo 6, os esforços realizados pelos indivíduos decisões tomadas por outros, particularmente no caso dos indivíduos
nas organi7aqões voluntárias decorrem, em grande pirte, do fato pouco afetados pelas influências das categorias c e d. Se a tarefa
de simpatizarem com o objetivo da organizaqão. Estáo dispostos a que Ihes é atribuída não for extremamente desagradável, muitos
obedecer às ordens porque compreendem que a coordenação daí indivíduos prefeririam que Ihes dissessem o que deve ser feito, ao
decorrente é útil à cansecuçno do objetivo comum.I1 invés de ter que tomar as decisões por si próprios. Na realidade,
isto é, provavelmente, característico da maior parte dos indivíduos
* Ver, p o r exeiiiplo. ROETIILISBERCER,F. J. e DICKSON, W. J. Bfunuycmerrt u11d the
quando a decisão em causa escapa à área de sua experiência ou de
IVorkr r , Cambridge, Harvard Univerrity Press. 1938.
Jn ManniaM. Cliarles E. Political Ymcer, Nova Iorqiie. McGraw-Hill Book Co., 1934,
sua competência. As raízes psicológicas desse fenomeno são mais
p. 24-46, e LASSWELL, Haruld D. Psychopathology and Politics. p. 38-64. 78-153. profundas do que um simples temor das conseqüências que podem
1' BAHXAHV.C. I. OP. clt., p. 165-166. e GULICK.Liitlier: Notes on tlie Theory of ocorrer no caso de uma decisão incorreta, existindo, neste particular,
Orgnai~atioii, in GULICKe URWICK. ed,.. OP. rit.. p. 37-38. uma grande variedade dessa característica entre os indivídlios.
138 HERBERT SILION O papel du autoridade 138
OS LlhllTES DA AUTORIDADE chofer de Ônibus ciijos passageiros saltar40 a menos que os leve ao
destino que desejam, deixando-lhe apenas uma pequena margem de
O que, caracteriza de maneira marcante o papel de subordinado é liberdade para decidir que caminho deve ser segriido.
o estabelecimento de uma área de aceitação l2 de comportamento
dentro da qual o subordinado está propenso a aceitar as decisões 7.2. Os usos da autoridade
tomadas em seu lugar pelo seu superior. Sua escolha é, pois, deter-
minada, sempre dentro da área de aceitação, pelo seu superior, e A autoridade foi descrita como uma relaçáo que assegura o compor-
~pmentedentro dessa área existe a relação superior-subalterno. A tamento coordenado de um grupo por meio da subordinação das
aceitação pode ser fruto de qualquer- uma das influências discutidas decisões do indivíduo as decisões dos demais e que lhe são comu-
na seção anterior e pode ocorrer quando o subordinado se desin- nicadas. Graças a isso, o exercício da autoridade em um grupo torna
teressa a respeito de que alternativa é selecionada, ou quando as possível uma clara separação entre os processos decisórios e a exe-
sanções aplicadas são extremamente poderosas a ponto de convencê- cução prática d-esses, ou o que poderia ser chamado de especiali-
10 a levar a cabo a alternativa indesejável. zação vertical da tomada de decisões.
A magnitude da área de aceitação é influenciada por um grande Assim como o timoneiro permite que suas decisões sejam con-
número de circunstâncias. Uma organização voluntária, com obje- troladas a cada momento por um curso estabelecido adredemente
tivos imprecisamente definidos, possui, talvez, uma área de aceita- num mapa de navegação, um membro da organização submete seu
ção mais reduzida.l3 Um exército, em que as sanções e os costumes comportamento ao controle dos órgãos decisórios desta. No primeiro
são extremamente severos, possui a área de aceitação mais ampla.'' caso, a coordenação envolve o comportamento de um único indi-
A moderação do superior é tão importante quanto a obediência víduo durante um certo período de tempo. No segundo caso, a co-
ordenação envolve o comportamento de um certo número de pes-
do subordinado na manutenção dessa relação. Os modernos autores soas durante um período de tempo maior ou menor. O princípio
que escrevem sobre administração têm ressaltado a necessidade dessa envolvido em ambos os casos é o mesmo: a subordinação das de-
moderação por parte dos dirigentes, recomendando, sempre que pos- cisões específicas às decisões gerais.
sível, o uso de outros meios de influenciação que levam ao conven- É possível ocorrer, diga-se logo, a especialização vertical, ou a
cimento, de prefedncia ao uso da autoridade que leva frequente- especialização da tomada de decisões, sem que se faça uso da auto-
.mente apenas à submissão. ridade. Dentro de uma organização, uma unidade pode possuir um
As limitações correspondentes à autoridade política já foram M u s puramente consultivo ou staff e, não obstante, tomar decisões
discutidas pelo Professor CHARLES E. h í ~ R R 1 ~ h r . l 'Os teóricos da que, graças às suas recomendações, são aceitas alhures na organi-
História têm perguntado frequentemente até que ponto os líderes zação. Dizemos, porém, que uma unidade de assessoramento está
realmente lideram. Que amplitude tem a área de indiferença dentro realmente exercendo autoridade, conforme definimos este termo, na
da qual o grupo continuará a aceitar sua liderança? Para usar uma medida em que suas recomendações são aceitas sem qualquer re-
imagem concreta, o líder, ou o superior, é comparável a um simples exame de seus méritos, sendo muito difícil citar exemplos de orga-
n Este conceito C retirado de BAIINAIID(op. cdt., p. 168-lôg), que. infelizmente, nOo
nizações onde existe uma especialização efetiva do processo deci-
d e s e u ~ l v ed e maneira adequada o que se entende positivamrntr por zona de indifersnça. sório sem que haja a utilização de alguma autoridade para mantè-10.
1. IMd., p. 155 A ampla utilização da autoridade como instrumento de m r -
94 A liirraturi militar sprerrntn uma clara v i 4 0 da i m p ~ r t J l w i ~da irra dr acritaçlo denação da atividade grupal reflete as importantes finalidades a
como um elrmento tbtico fundnmental. Vela-sr, por exemplo. n descriçlio g r ú f i ~ a dm
picologia da batalha. dn Coronel J. F. C. FULEII,op. cit. p. 140-141. que pode servir esse instrumento. Dentre as diversas funções da
Ver o c i p h ~ l oTbe Potm(y of Pmver a o seu Iiwo Pdifknl P w r ( p. 1 S& 1 M j . autoridade três merecem destaque especial:

140 HERBERT S LNON O w p e l da autoridade 141


a ) Assegura a responsabilidade do indivíduo perante aqueles
que possuem autoridade. central em qualquer exame das relações entre os órgãos legislativos
b) Assegura a especialização na tomada de decisões. e administrativos, ou em qualquer análise do direito administrativo.
c ) Permite a coordenação de atividades. As san@es desempenharão, proyavelmente, um papel importante
sempre que se lançar mão do processo da autoridade para assegurar
RESPONSABILIDADE a responsabilidade, o que explica a atenção que normalmente se
dá ao assunto das sanções nos estudos sobre a autoridade. Não obs-
Aqueles que têm escrito sobre os aspectos políticos e legais da auto- tante, não se deve superestimar a importância das sanções mesnio
ridade têm ressaltado que sua função consiste em assegurar a con- quanto ao aspecto referido.
I
formidade dos indivíduos às normas estabelecidas pelo grupo, ou A pessoa que aceita a autoridade do arlamento, de um proprie-
por aqueles de seus membros que possuem autoridade.16 As Ieis
promulgadas pelos parlamentos, por exemplo, são aceitas como obri-
r
i
tário ou d e um pai d e família dentro de eterminado ambiente insti- )
tucional, encontra-se provavelmente muito mais motivado 1
gatbrias não somente pela hierarquia administrativa estabelecida éticas ue lhe foram ensinadas no processo de
pelo estado, mas por todas as pessoas sujeitas à sua jurisdição. Sem-
pre que se dá um caso de desobediència pode-se invocar e aplicar
3
medo e possíveis sanções. Em outras palavras, o
determinada sociedade acredita que deue obedecer às leis aprovadas 1
ao membro recalcitrante uma série complexa de sanções. O núcles 1 pelas autoridades constituldas e deue reconhecer o direito de pro-
1 )
cvntral da maioria das instituições sociais mais importantes con- priedade. Explicar todo o sistema de autoridade e responsabilidade
siste num sistema de autoridade, e de um conjunto de sanções para I unicamente em tennos do uso de sansões constituiria lima supersim- I 1
cumpri-la. O próprio Estado constitui o primeiro exemplo, embora I plificação da situação.
o direito de propriedade, a Igreja, e até mesmo a família se incluam h i
nessa categoria."
Esse aspecto de autoridade possui, igualmente, considerável
importância para nosso prbprio estudo. A noção de hierarquia ad- Uma função extremamente importante da autoridade consiste na ob-
ministrativa num Estado democrático seria inconcebível sem a exis- tenção d e decisões com um elevado conteúdo de racionalidade e
tência da noção correspondente do mecanismo controlador dessa eficacia. Desde há muito se reconhece que a especialização é d e
hierarquia.'" questão da respoi~sabilidadedeve constituir o tema fundamental iinportância para a eficiència administrativa, e seria
'8 M E R R I A ~Chnrlrs
~, E. Yditicnl Power, p. 16, e History of the Theow of S w e t c i m ocioso repetir aqui os exemplos clássicos que demonstram de que
Since Rocirmwu. Nova lorque. Columbia University Pnss, 1900; FRIEDRICH.C. J. maneira a especialização pode aumentar a produtividade.''' Essas
Aerpasible Bureaucracy, Cambridge, Harvard University Press, 1932, p. 20-24.
1 Para uma interpretaçáo da propriedade em tennos de poder e d e decisão, ver COMMON~.
vantagens da especialização são importantes tants quando diz res-
John R. Inditationnl Eronomics, Nova lorque, Macrnillan Co., 1934, p. 397-401; peito ao processo de decidir como quando afeta o processo de fazer.
-

COIIEN,Morris R. Latç nnd tlie Sochl O&. Nova lorque, Harcourt,. Brace & Ch. 1933. O gerente (city manager) de pequena cidade é homem de sete
y . 44-45; e Kocouner, Alhrrt. ]urul Rehtiont. Indianbpolis, Bobbs-Medl Co.. 1927.
p. 30.5-334 . instrumentos: deve possuir as qualificações de engenheiro, de con-
I* Piira se ter tima idbiu das diferentes opiniões quanto ti forma que essa responsabilidade tador, de chefe, supervisar, fiscal de rendas e mecânico. Ele é, ade-
deveria ter. veja-se GAUS. Jolin M. The Responsibility of Public Administratíon. fn The mais, homem de sete instrumentos no plano intelectual: tem de to-
Ftontirrs of Pi~hlic Administmtion, ed. GAUS. WHITE. e DIMOCK. Chicago, University of
Chici~go Press. 1936. p. 26-44; FRIEDRICH. C. J. Re~poMIbie Burewcmcy; Fiuroarcn. mar, sozinho, todas as decisóes que guiam suas atividades e aquelas
C. J. Public Policy ;ind the Nature of Administrative Rrsponsibility. in Pullic P d ( c y , d e seus poucos subordinados durante o dia de trabalho; tem que
1940, Canibridgr, Harvard University Press, 1940, p. 3-24; Fmsa, Herman- decidir quando manda consertar uma rua, ou construir a rede de
Administrative Herpnsibility in Democrate Govemment, Puúlic Adminútmtion Review.
1 :333-350 !Vir50 de 1941 ) . u Guucr. L. Note. on the Theory of Organization, in Guriçx e URWICK,eds. op. &..
p. 3-4.
142 HERBERT SIMON
O papel da autoridade 143
plica a adoção de uma boa decisão. A coordenação, por seu turno,
visa a conseguir que todos os membros do grupo adotem a mesma
decisão ou, mais precisamente, decisões coerentes, combinadas para
I
8
nograma representa um nspcto da coordenaqão rocessual, enquanto
-- esauemas do motor do carro a ser fabrica o constituem os as-
os
conseguir o objetivo estabelecido. pectos substantivos da coordenação.
Suponhamos que dez pessoas decidam cooperar na construção
de um barco. Se cada um deles possuir o seu próprio projeto, e se 7 . 3 . Unidade de comando
não se preocupar em dar conhecimento do mesmo aos demais, é
duvidoso que o barco daí resultante seja capaz de navegar. Eles Fizemos, no capítulo 2, algumas considerações sobre a inadequação.
teriam, provavelmente, maior sucesso se adotassem um único plano, pela maneira como é habitualmente formulada, da doutrina da uni-
mesmo que fosse mais medíocre, e o seguissem harmoniosamente. I dade de comando. Ressaltamos, outrossim, que num certo sentido,
Na primeira etapa da campanha de Waterloo, o exército de
NAPOLEÁOestava dividido em duas partes. A a h direita, comandada
1
1
a unidade de comando é sempre conseguida, ois se se pede a um
subordinado que baseie uma decisao sobre Suas premissas diver-
p b próprio Imperador, defrontava-se com BLUCHERem Ligny, a gentes, ele aceitará obviamente apenas uma delas e se despreo-
ala esquerda, sob o comando do Marechal NEY, enfrentava WELLINC- cupará da outra. Por conseguinte, quando se recomenda obediência
nnu em Quatre Bras. Tanto NEY quanto NAPOLE~O prepararam-se A unidade de comando certamente não será simplesmente por essa
para atacar, tendo planos excelentes para as respectivas operaç6es. razão.
Infelizmente, porkm, ambos os planos incluíam o uso das tropas de Conforme foi explicado também no mesmo capítulo, entende-se
EIILONpara assestar o golpe de misericórdia no flanni do inimigo. por unidade de comando, geralmente, o fato de que todo indivíduo
Por terem deixado d e comunicar-lhe esses planos, e em virtude das numa organizaqh administrativa deve aceitar a autoridade de ape-
ordens não serem claras no dia da batalha, as tropas de ERLONpas- nas uma pessoa da organização. Criticamos a validade desse prin-
saram o dia inteiro avançando e retrocedendo entre os dois campos cípio como um dos fundamelitos da boa organização, por não en-
de batalha sem engajar-se em qualquer agão. Alguns planos táticos contrarmos nenhuma razão que impeça um indivíduo de aceitar cer-
talvez menos brilhantes, porém coordenados, talvez tivessem dado a tas premissas decisórias de um superior e outras premissas, que não
d sejam conflitantes, de um outro. Ele pode, por exemplo, aceitar a
melhores resultados.
E possível centralizar a função decisória através do exercício da
aa autoridade de um superior de linlia no que respeita' ao estabeleci-
mento do programa de sua unidade e a autoridade do departamento
autoridade, de maneira que um plano geral de operações guie as f
contábil quanto aos registros financeiros que deve efetuar; ou, para
atividades de todos os membros da organização. Este sistema é, usar o exemplo da supervisão funcional de TAYLOR, ele pode aceitar
i
mais uma vez, análogo ao processo pelo qual um indivíduo planeja as instruções de um supervisor relativamente à velocidade de ope-
suas próprias atividades para um longo período d e tempo. ração de seu torno, e as de outro supervisor quanto A manutenção
adequada do mesmo.
A coordenação pode ser processual e substantiva. Por coorde- L?
nação processual entendemos a especificação da organização pro- Talvez se compreenda melhor it finalidade buscada com a ob-
priamente dita, isto é, a descrição geral dos comportamentos e das i servância da unidade de comando se examinarmos os resultados que
se supõe serão conseguidos com ela. NHo é, sem dúvida, desejável
relações dos membros da organização. Esse tipo de coordenação para a organização que o subordinado que recebe ordens conflitantes
estabelece as linhas de autoridade e define as esferas de atividade relacionadas com a mesma premissa decisória seja punido por não
e autoridade de cada membro da organização. obedecer a ambas as ordens, ou colocado numa situação em que pu-
A coordenação substantiva diz respeito ao conteúdo das ativida- desse decidir a que ordem ele prefere obedecer. No primeiro caso
des da organização. Numa fábrica de automóveis, por exemplo, o orga- o subordinado será desmoralizado pela situaqAo insustentável em
que é colocado; no segundo caso ele conservará sua liberdade inicial.
146 HERBERT SIMON
sem sujeitar-se a qualquer autoridade. Por outro lado, o pról)rio srx- que dois indivíduos iio mesmo nível da pirâmide trabalham com
perior não pode responsabilizar-se pelos resultados, a menos que finalidades contraditbrias, diriii~e-seautomaticamente o conflito en-
possa responsabilizar o subordinado pelo cumprimento de suas ins- tre ambos pela submissáo do ~roblemaà decisão de um superior
truções. Ninguém duvida que estas dificuldades sejam reais e fun- comum na hierarquia. A hierarquia administrativa proporciona, por
damentais; o problema é saber se a unidade de comando é a solu- conseguinte, lima regra que resolve quem tem que decidir.
ção única ou melhor.
Na prática, porém, a hierarquia de autoridade representa, ha-
Ao contrário do que se pode pensar, parece que existem, pelo bitualmente, uma combinaçáo das duas teorias da unidade de co-
menos, quatro métodos comuns para evitar ou resolver conflitos de marido que expusemos. Ou seja, as linhas de autoridade na hierar-
autoridade: quia proporcionam os canais normais (mas quase nunca os exclu-
sivos) para a transinissào de comandos e ordens, e quando ocorre
a ) A unidade de comando no sentido tradicional: cada indi- uma duplicação de ordens a hierarquia é utilizada para resolver o
víduo recebe ordens apenas de um íinico superior. conflito.
b ) A unidade de comando no sentido mais restrito, conforme
foi-definida no capítulo 2: um indivíduo pode receber ordens de
vários superiores, mas em caso de conflito existe somente um a
quem deve obedecer.
A liierarquia de autoridade pode ser descrita como uma divisão da
c ) A divisão da autoridade: cada unidade da organização se autoridade segundo o critério pessoal: cada indivíduo recebe auto-
encarrega de determinada área sobre a qual possui autoridade ex- ridade (de natureza exclusiva, se a primeira teoria for obedecida)
clusiva, estando sujeitas a esta autoridade as premissas decisórias sobre um grupo específico de subordinados. E possível, também,
de todo indivíduo que seja por ela abrangido. dividir n autoridade de acordo com o assunto a ser tratado; neste
d ) Um sistema de escalões: um indivíduo fica sujeito à au- caso, cada indivíduo recebe autoridade sobre um aspecto específico
toridade de todos os indivíduos de uma certa categoria. Se ele recebe do trabalho da organizaçiio. Isso se denomina, frequentemente, na
uma ordem contraditória, obedece à que recebeu por último, mas - funcional
literatura administrativa, distribuiçiio . da autoridade.
é obrigado a chamar a atenção da pessoa que emitiu a ordem para A autoridade segutido o assunto a ser tratado é distribuida me-
o conflito existente. As relaqóes de autoridade entre os oficiais e as diante a publicação de comiinicações obrigatórias - instruções, ma-
seus subalternos no Exército e na Marinha seguem essa regra geral. nuais de serviço, e assim por diante - que delineiam a área dentro
da qual cada membro do grupo deve confinar suas atividades, e
Essas regras, particiilarmente a segunda, a terceira e a quarta, dentro da qual as decisões de cada membro devem possuir um cará-
não são necessária e mutuamente exclusivas, podendo ser combina- ter de obrigatoriedade para o grupo. Ao invés de estipular, em cada
das numa mesma organização. caso em que houver conflito, que decisóes devem ser obedecidas e
que decisões não devem ser obedecidas, estabelece-se de antemão
I A HIERARQUIA DE AUTORIDADE uma regra geral, outorgando a cada membro do grupo uma certa
esfera de decisão dentro da qual possui autoridade.
A disposiçiio dos membros da organização numa hierarquia ou pi- Se o trabalho dos membros do grupo fosse executado em iso-
râmide de comando proporciona a base para o primeiro e para o lamento, não haveria necessidade para uma divisão de autoridade,
I
segundo método de evitar conflitos de autoridade. A observância fiel além do estabelecimento da hierarquia. Normalmente, porém, a ma-
a essa hierarquia evita a emissão de ordens contraditórias a um su- neira pela qual cada membro do grupo realiza suas tarefas afeta d e
bordinado por parte de diferentes supervisores, ou. se acontecer perto o trabalho dos demais. A diminuiçáo do ritmo de trabalho de
I

149 HERBERT SIWON


O p a ~ c l da naroridade 149
Pode haver uma discordância, por exemplo, entre um agente de
um indivíduo na linhii de montagem pode provocar uma desorgani- compras e um funcionário executivo quanto As especificaçóes do
zação em toda ela. A demora de um agente de compras em efetuar a material de escritório. O funcionário executivo pode desejar deter-
aquisição de material pode afetar todo o trabalho de uma turma de minada marca e qualidade, enquanto que o agente de compras in-
construção. A pilha de minutas acumulada na mesa de um funcio- siste em enviar-lhe artigos diferentes. Se isso fosse meramente uma
nário A espera de revisão pode atrasar toda a correspondência. questão da hieratquia de autoridade, o superior comum de ambos
Mesmo que exista uma hierarquia de autoridade, é geralmeiite teria que defrontar-se cpm o problenia de que tipo de papel era
necessário dividir a organização, ademais, ao longo de linhas fiin- mais desejável para o uso que se tivesse em vista.
cionais ou por assunto. Há dois critérios para julgar o êxito de uma Numa organização em que se obedece à distribuição formal de
distribuição de autoridade: a ) se ajuda ou prejudica o trabalho do autoridade, a questão não seria submetida ao superior dessa forma.
grupo, e b ) até que ponto minimiza os conflitos jurisdicionais. Cada subordinado argumentaria que as decisões referentes à espe-
, Os dois critérios não coincidem, necessariamente. Por exemplo: a cificação da qualidade do papel pertencem A sua esfera de autori-
divisão de autoridade numa fábrica de automóveis com base no local dade. Ao invés de decidir que papel era melhor, o superior seria
de residência do comprador d e cada carro poderia ser provavel- forçado a decidir que funcionário deoeria decidir qual era o mlhor
mente unívoca, porém não facilitaria o processo de fabricação. Para papel. Assim, em lugar de uma questão eminentemente técnica, ele
ser bem sucedida, a divisão de autoridade deve ser adaptada à di- estaria diante de uma questão de administíaqão.
visão do trabalho, isto é, A tecnologia do processo de trabalho. Na prática, contudo, o assunto raramente é decidido em bases
Mesmo sob as melhores condições, ocorrerão casos em que a tão claras. O superior hierárquico geralmente se preocupará tanto
Qrea de jurisdição é duvidosa. Isso se toma mais provável quando com as questões de autoridade como com os méritos do caro. As
duas partes da organização obedecem a princípios diferentes: linha considerações referentes A oportunidade o influenciarão mais
e auxiliar, funcional e geográfico. Em tais casos, reaparece a ne-
cessidade de um processo de recurso para dirimir conflitos. Para
%uando
as linhas jurisdicionais forem vagas do que quando a distri uição
da autoridade for clara. Por outro lado, para manter as linhas de
isso, pode-se usar a hierarquia de autoridade, ou criar-se brgãos es- autoridade e a divisão de trabalho em sua organização, tem que
peciais de apelação. apoiar muitas vezes determinada decisão somente porque cai na
Quando existe, porém, a divisão formal de autoridade com base esfera de autoridade daquele que decide e não porque se trata de
no assunto tratado, a disputa é resolvida numa base diferente da- uma decisáo correta.
quela utilizada numa hierarquia simples, em que se recorre a iiin A despeito de todas as qualificações, a ilustraçáo que acabamos
superior comum, embora o processo possa ser o mesmo. Quando não de apresentar constitui uma supersimplificação do problema real,
existe divisão de autoridade, cada divergência é submetida ao su- pois toma em consideração apenas a manutenção da relação de au-
perior e decidida de conformidade com os seus méritos. Sempre toridade. Na prática, porém, quando se transfere a um superior a
que há uma divisão de autoridade, porém, o assunto a ser decidido resolução de um conflito de autoridade ele deve tomar em conside-
tem que ver muito mais com a questão da jurisdição que com o ração: a ) o efeito de sua decisão sobre as linhas de autoridade,
problema em foco. b ) as repercussões sobre a política geral da organização, e c ) as
inferèncias que pode tirar do conflito com relação à segurança e à
Neste último processo, que poderia ser denominado adjudicaçüo, competência de seus subordinados. O primeiro ponto já foi discuti-
o superior não deve preocupar-se tanto com o conteúdo da decisáo do, aliás.
ou com sua expediência, mas com sua legalidude, isto é, com a com- Com respeito ao segundo ponto, é quase provável que o admi-
petência de quem decide, de acordo com a estrutura organizativa nistrador se sinta mais inclinado a julgar os méritos da controvérsia
formal. Sem essa divisão da autoridade, o superior se preocuparia ao invés de decidi-la meramente com base nos seus aspectos juris-
acima de tudo com os méritos do caso especifico.
O popcl do wtoridade 151
150 HERBERT SlbfON
iínico dispositivo de seguranqa nesse caso é a moderação de cada
dicionais, se se trata de uma questão importante de política da or- oficial, e seu conhecimento de que será responsabilizado se per-
ganização. Na realidade, os conflitos de jurisdição constituem um tiirhar a organização administrativa ao abusar de sua autoridade.
meio importante de trazer ao conhecimento do dirigente máximo os
importantes problemas de política, evitando que os mesmos sejam
decididos em niveis inferiores sem o seu conhecimento. Ademais
(e isto está ligado ao terceiro ponto), constituem meios de informá-
10 sobre as características e pontos de vista de seus subordinados. II Talvez seja útil repetir a esta altura que a autoridade, conforme a
definimos neste estudo, refere-se à aceitação pelo subordinado das
Nos casos específicos em que a política da organização se encontra decisões de seu superior e não ao poder do su erior de aplicar san-
ainda num estágio de formação, o administrador poderia usufruir
vantagens no caso de uma distribuição algo indefinida da autori-
1
~$esem caso de desobediência. Na maioria as organizações mo-
dernas o chefe imediato de um empregado não possui o poder ab-
dade que permitiria a ocorrencia de tais conflitos. Essa técnica de soluto de admitir e demitir, e ainda que exista ou não um serviço
I
"lançar uns contra os outros" é tão usada por esses administradores formal de avaliação, a preferência ou estima que tiver pelo empre-
que n8io se pode relegh-Ia a segundo plano simplesmente com a ale- gado provavelmente será um fator de extrema importância na de-
gação de que constitui má administração. terminação de suas chances de ser promovido, receber aumentos de
Se o administrador vale-se dessa tkcnica de manter o controle salário, e assim por diante.
I sobre as decisões dos seus subordinados, defrontar-se-á com a tarefa 1 A medida que o poder do superior imediato para impor sanções
I verdadeiramente delicada de impedir que as linhas organizativas e sofre limitações, esse deve confiar cada vez mais em incentivos po-
jurisdicionais desapareçam por completo, e que as divergências entre sitivos para fazer valer sua autoridade. Por outro lado, aqueles que
I
I os subordinados que têm de decidir degenerem em querelas pessoais possuem o poder de aplicar sançiies reforçarão ou enfraquecerão,
ou em inimizades entre as subunidãdes da organização por causa pelo uso desse poder, as linhas de autoridade que foram estabele-
de poder e de influência. Apesar desses perigos, não lançar mão de cidas. A incapacidade de disciplinar um subordinado desleaI, dire-
tais métodos pode levar a uma virtual omissão. tamente ou através de solicitação a um superior, destruirá rapida-
mente a autoridade de qualquer indivíduo na hierarquia adminis-
trativa.
Por essas razões, quando o poder para impor a disciplina se
enfeixa nas mãos do superior imediato, o sistema de autoridade na
O sistema de escalonamento, como base para o estabelecimento das organização adquirirá e conservará, geralmente, uma estrutura hie-
relaçUes de autoridade, é sempre empregado em conexão com uma rárquica bem definida. Cada indivíduo saberá quem 6 o chefe. Nes-
hierarquia de autoridade. Nas organizações militares, e em algumas sas condições pode-se supor que aqueles indivíduos que exercem,
outras, é absolutamente necessário proporcionar uma continuidade de acordo com o plano da organização, autoridade funciond por
de autoridade e uma certeza de relações de autoridade a todo mo- zonas, sem dispor de poderes disciplinadores, assumirão um papel
mento. Isto é conseguido pelo sistema de escalão. Nas situações de muito mais parecido com o de conselheiros do que de executivos.
emergência, ou quando a morte ou ausência de um responsável Ser6 conveniente notar, por outro lado, que tanto faz distribuir
perturba temporariamente o sistema organizativo normal, usa-se o o poder de aplicar sanções por toda a hierarquia administrativa como
escai50 como um meio de restabelecer o sistema de autoridade. concentrá-lo nos seus níveis mais altos; a u n W & comundo se&
Não obstante, esse método cria também complexidades adminis- geralmente observada na medida em que um dado individuo não
trativas. Um soldado, a quem se confiou determinada missão em uma I esteja sujeito a sanções de duas fontes independentes. Esse é, aliás,
unidade, pode receber instruções contraditórias de outro oficial. O
O papel da autoridade
152 HERBERT SIMON i
proposições de natureza psicológica, que não sejam descriqões do
A expressão organixução informal refere-se As relaçiies interpes- sistema de valores do indivíduo, para explicar porque o seu com-
soais que ocorrem dentro da organização e que afetam as decisões pmiamento, numa dada ocasião, diuerge da norma da racionalidade.
da mesma mas que são omitidas do esquema formal ou são inL>e- Da mesma malieira, as proposições acerca de comportamento
rentes cwm esse. Seria justo afirmar que nenhuma organizaçáo for- dos membros de iiina organizaçiio, na nredidu em que este compor-
mal funcionará eficazmente sem uma organização informal que a iamento é controlado pelo sistema de autoridade da organizaçüo, não
complernente. Toda organização nova deve passar por uma fase erivolvem, ordinariamente, posições referentes à psicologia da pessoa
agitada cle adaptação antes de comeqar a funcionar harmoniosa- que age. Isto é, sua psicologia nada tem a ver com o seu cornporta-
mente, e cada novo membro da organização deve estabelecer rela- mento, desde que esteja obedecendo às decisões de outrem. Por esse
fies informais com seus colegas antes de passar a representar uma motivo podemos considerar que as proposições psicalógicas sáo im-
parte importante dela. portantes para determinar a Iírea em que se acatará a autoridade,
Ainda que fosse desejAvel, seria praticamente impossível espc- mas carecem de qualquer importdncia para determinar qual será
cificar a estrutura formal com tantos detalhes de modo a eliminar o comportamento dentro dessa área.
a necessidade de um complemento informal. Por outro lado, a estru- Deve-se acrescentar, desde logo, que é deveras difícil em muitas
tura fonnal não terá qualquer função se não estabelecer realmente ocasiões para o superior controlar a interpretação c a utilização que I
limites As relações informais que possam vir a surgir dentro de seu o subordinado dá a sua ordem, e na medida que isto acontece as l
dmbito. Constitui uma função particularmente importante da orga- atitudes do último têm considerável importância. Deixando-se de I
nização formal evitar o desenvolvimento de problemas políticos na lado a insubordinação expressa, uma ordem pode ser executada de
organização - a luta pela influência e autoridade - ao ponto de maneira inteligente ou bisonha, imediata ou lentamente, entusiástica
se tomarem prejudiciais ao funcionamento dela. Cabe-lhe, ademais, ou relutantemente. A afirmação do parágraf~precedente poderia ser
a função de identificar e eliminar duplicações e superposiçóes des- reescrita de maneira mais cautelosa, como segue: as proposições psi-
necessárias no trabalho das várias partes da organização. Talvez a cológicas são importantes para determinar a área dentro da qual a
função mais positiva da estrutura formal, relativamente à estrutura autoridade será respeitada e o grau em que se executará realmente
informal, seja estimular o desenvolvimento da última de forma cons- a intenção daquele que emitiu a ordem; porém, no que tange
trutiva. Em outras palavras, a distribuição apropriada de deveres aceitação real da autoridade elas não possuem nenhuma infliiência
e a manutenção de canais de comunicação adequados podem eli- para determinar de que maneira os subordinados se comportarão.
minar a necessidade de estabelecerem-se canais informais e estimular, A guisa de ilustração vejamos o que nos diz a literatura no cam-
na estrutura informal, o interctlmbio de iddias e o desenvolvimento
PG da psicologia militar, que se preocupa com um problema funda-
de atitudes construtivas.
mental: como ampliar a área dentro da qual o soldado obedecerá

I 7.5. A psicologia e a teoria da autoridade

É importante salientar que as proposições acerca do comportamento


aos seus superiores quando se defrontar com os perigos de uma ba-
talha e com os desconfortos das campanhas militares."
Se a obediência dos soldados fosse perfeita, as operações mili-
I

humano, nu medida em que k racional, não envolvem geralmente tares seriam limitadas exclusivamente pela resistência fisiológica dos
proposições acerca da psicologia da pessoa que está agindo. Veja- soldados - sua resisthncia As marchas e sua vulnerabilidade às balas.
mos o que significa essa afirmação um tanto paradoxal. Numa de- Somente a exterminação física pelo inimigo, dos componentes de uma
terminada situação, e de acordo com determinado sistema de valo- unidade de combate, poderia determinar seu fracasso. Nesse caso,
res, existe apenas um curso de ação que o indivíduo pode racional- Fv~r.rii,Cel. J. F. C.. op. dt.. p. 140-141; Ptcp, Ardant du. Eiuder mr ie Conil>at.
mente seguir: aquele que, de acordo com tais circunstilncias, maxi- Puis, Hachette f t CV.. 1880, p 7-8, 0 pmeh
miza a realizaçao do valor. Por coilseguinte, só necessitamos de
ii 1
s HERBERT SIMON
O pawl da autoridade 1SI
penham um papel mais importante na função autoritária de exigir
responsabilidade do que nos seus demais usos. 8. Comunicação
As vantagens que se conseguem com a divisão e a especialização
do trabalho podem ser igualmente atribuídas A divisiío e à especia-
IizaçHo da função decisória. Ao permitir que a decisão tomada por
1 um membro da organização vá influenciar o comportaniento dos seus
demais participantes, a autoridade toma possível a especialização da
tomada de decisões. I

ii trabalho e a distribuição da autoridade. O plano da organização dá


Por organização formal entende-se um plano para a divisão do
a cada membro do grupo sua posição e o seu papel em relação aos
demais, emhora só especifique o conteúdo do seu trabalho e sua Já nos referimos muitos vezes, especialmente no capítulo anterior, Q
função decisbria em termos muito gerais. Dedicar-nos-emos, no capí- influència da comunicação nas decisões. Chegou, portanto, o mo-
tulo seguinte, aos aspectos substantivos da decisão, dando maior ên- rnento de examinar de maneira sistemática esse importante aspecto
fase aos critérios da escolha ao invés dos processos da escolha. do processo decisório.
Analisaremos em primeiro lugar a natureza e as funções dos sis-
temas de comunicação, tratando, em seguida, dos canais de comu-
nicação fomiais e informais. A terceira parte do capítulo será devo-
r
tada aos elementos da organização administrativa es cializados no
desempenho das funções de comunicaqão; a parte mal tr;dtará do
papel do treinamento nas comunicações.

8.1. Naturena e fun&s da comunicação


A comunicação pode ser formaimente definida como o processo me-
diante o qual as premissas decisórias são transmitidas de um mem-
bro da organização para outro. E evidente que não pode haver orga-
nização sem comunicação, pois nesse caso não haveria possibilidade
do grupo influenciar o comportamento do indivíduo. A comunicaçio
não somente é absolutamente essencial A organização, como também
a disponibilidade de técnicas especiais nessa área irá determinar em
grande parte a maneira pela qual as funções decisórias podem e
devem ser distribuídas por toda a organização. A possibilidade de
permitir que determinado indivíduo tome lima decisão concreta de-
penderá frequentemente da possibilidade de ser-lhe transmitida a
informaqão de que precisa para tomar a decisão apropriada, e de
sua capacidade para transmiti-la aos demais membros da organização
em cujo comportamento se supõe essa decisão deverá influir.
A comunicação 6 um processo de dupla direção: envolve tanto
a transmissão ao centro decisório (isto 6, a um indivíduo investido
HERBERT SIMON
A análise da infonnação recebida leva a uma reconstituição, tão vários pontos da organização para as devidas providências. Encon-
fiel quanto possível, da situação e das atividades do inimigo, forne- tramos, a seguir, os registros e os relatbrios formais, e, finalmente,
cendo amiíide a melhor indicação de suas intenções r" e os manuais de serviço da organização.
As dificuldades de transmissão das informações de seus pontos Coitwnicações Orais. Ao estabelecer-se o esquema da organiza-
de origem para os centros decisórios tendem a diminuir a distancia çiío cria-se geralmente um sistema formal de comunicações orais
entre ambos, ao passo qiie as dificuldades de transmissão dos centros muito limitado. De um modo geral o sistema de autoridade formal
decisórios para os pontos de ação agem no sentido oposto. A tarefa pressupõe que a comiinicação oral ocorrerá primeiramente entre os
de situar adequadamente esses centros decisbrios consiste em esta- indivíduos e seus superiores ou subordinados imediatos; esses con-
belecer um equilíbrio entre essas tendências contrárias. tatos, porém, jamais constituem os canais exclusivos de comunicação.
Já tratamos no capítulo anterior, se bem que de uma forma li- Pode dizer também, por outro lado, que a orgariização formal
geiramente distinta, das forças que tendem a criar uma centralização pode estabelecer, até certo ponto, limites As facilidades da ocorrência
das funções decisórias e, em conseqüência, uma separação entre a das comunicações ascendentes. Os indivíduos que se encontram nos
decisão e a ação. Essas forças são a necessidade da responsabilidade, escalões superiores da organização podem ser relativamente inaces-
a especialização e a coordenação. As duas principais forças centrífu- síveis a todos menos aos seus auxiliares mais imediatos. Nas organi-
gas - no sentido da descentralização - são, em primeiro lugar, o z a m militares,
~ estabelecem-se regras formais que visam a discipli-
fato de que uma grande parte das informações referente As decisões nar essa acessibilidade - o soldado raso só fala com o capitão com
se origina no nível de opera~Cies,e em segundo lugar, que a separação permissão do sargento. Em outras organizaçíjes, porém, rnesmo quan-
entre a decisão e a ação aumenta o tempo e os custos de pessoal do os chefes mantêm uma política de portas abertas, essa facilidade
na tomada e comunicação das decisões. de acesso é disciplinada por controles sociais informais e por meio
de uma secretária particular. Nesse caso, a acessibilidade é regulada
realmente mais pela organização informal do que pela organização
8.2. Comunica~áoformal e informal formal.
O siste~naformal de comunicações de toda organização - o con- A proximidade física pode constituir fator de suma importância
junto de canais e meios de comunicação estabelecidos de forma cons- na determinação da frequhncia da comunicação oral, donde se con-
ciente e deliberada - é suplementado, ao cabo de pouco tempo, por clui que a disposição dos móveis nos locais de trabalho constitui um
uma rede informal de comunicações, igualmente importante, e que dos determinantes formais mais importantes do sistema de comuni-
se baseia nas relações sociais intra-organizativas. Pode-se compreen- cação. Nem mesmo o advento dos telefones diminuiu a importhcia
der melhor a relação entre dois sistemas mediante um estudo dos desse fator, jd que a conversação telef8nica jamais equivale 2i &ri:
meios de comunicação. versa tête-d-tête.
Memorandos e Cartas. O fluxo de memorandos e cartas é sub-
MEIOS FORMAIS DE COMUNICA@O metido a um controle formal, mais frequente do que as comunicações
orais, particularmente nas grandes organizações. Em algumas organi-
5
Os meios de comunicação mais comuns são a palavra falada, os nie- zagões chega-se mesmo a exigir que todas as comunicações escritas
morandos e cartas dirigidos por um membro da organização a outro.
E necessário distiiiguir grande número de meios escritos de comuni-
o' obedeçam As linhas de autoridade, embora isto não seja muito co-
mum. Muito mais frequente é a exigdncia de que nenhuma comuni-
cação dos memorandos oii cartas ordiiiárias. Existe, em primeiro lugar, cação salte mais que um elo na cadeia de autoridade. Isto é, se indi-
o fluxo dos papkis - a movimentação de um documento entre ou víduos que pertencem a diferentes divisões do mesmo departamento
desejam comunicar-se, a comunicação deve ser enviada ao chefe da

164 HERBERT SIMON


um conceito distinto, e pouco mais restrito, da unidade de comando cada inembro da organização - cria a organização formal, um con-
do que os dois enunciados anteriormente, porque se refere não ao 9 junto de relações abstratas, mais ou menos permanentes, que regem
direito de dar ordens, mas ao poder de impor sanções quando hou- o comportamento de cada participante. Convém assinalar que a au-
ver desobediência ao cumprimento dessas ordens. toridade entra na organização formal de duas maneiras: em primeiro
lugar, a autoridade dos indivíduos que exercem controle sobre o
grupo é empregada para estabelecer e fazer cumprir o esquema
da organização formal; em segundo lugar, o próprio esquema da
Primeiro que tudo, este é um trabalho descritivo e não normativo. organização formal prescreve as linhas de autoridade e a divisão
Não faremos nenhuma tentativa no sentido de formular princípios de trabalho a serem obedecidas na execução do trabalho da orga-
definidos quanto ao uso apropriado desses diversos mdtodos para nização.
a distribuição da autoridade; faremos apenas alguns comentários Para ilustrar: o congresso cria mediante lei um Ministério da
despretenciosos guisa de ensaio. Não existe, praticamente, nenhu- Agricultura, especifica a organizaçiio geral e as atribuições do mes-
ma organização que tente funcionar sem uma hierarquia de' ãutori- mo. O Ministro da Agricultura, baseando-se na autoridade que lhe
dade de alguma natureza. Certas or anizações operam com base concede esse. plano de organizaçáo formal, pode criar uma estrutura
f
na teoria de que essa hierarquia estabe ece os únicos canais de auto-
ridade possíveis; outras aceitam a teoria de que a hierarquia deve
formal dentro do órgão, dividindo o trabalho e subdelegando sua
autoridade.
ser utilizada apenas nos casos de conflitos de autoridade. Qualquer ! Além de fixar as zonas de atividade e de estabelecer as relações
que seja a teoria, porém, a prática quase sempre redunda em uma
conciliação entre ambas.
A autoridade, em quase todas as organizações, é zoneada se-
i de autoridade, o esquema da organização formal pode estabelecer
processos e linhas de comunicação. O conjunto de regulamentos de-
terminará quem pode admitir e demitir pessoal; quem dará ordens
gundo o assunto envolvido e essa distribuição entrará em conflito a quem; quem é o responsável por determinadas tarefas; quem deve
algumas vezes com a distribuição hierárquica. Nesses casos, usa-se assinar determinados tipos de decisão, e assim por diante. Essas re-
a hierarquia como um mecaiiismo para dirimir conflitos jurisdicio- lações podem ser descritas, na sua maior parte, de maneira algo
nais. Esses conflitos fornecem ao dirigente máximo uma fonte im- abstrata, sem referència ao conteúdo específico do trabalho da orga-
portante de informações quanto ao que está ocorrendo nos escalões nização.
inferiores, o que não o levará sua eliminação completa, mesmo se O esquema formal da organização se diferenciará sempre desta,
pudesse, pela utilização de uma distribuição impermeável de auto- tal como opera na prática, em muitos aspectos importantes. Em
ridade. A distribuição d~ poder de aplicar sanções e o seu uso terão primeiro lugar, haverá muitas omissões - a organização real apre-
considerável influência sobre a clareza das linhas de autoridade e sentará muitas relações interpessoais que niío se acham especifica-
sobre a importância relativa da autoridade hierárquica e por assunto. das no esquema formal. O vice-presidente encarregado das vendas

II
I costuma jogar golfe com o contador, e nessas ocasiões falam sobre
A hierarquia e a autoridade por zonas precisam ser suplemen-
tadas, em algumas organizações, por um sistema de escalões, para negócios. Em segundo lugar, as relações interpessoais na organizaçáo,
impedir interrupções na continuidade das ordens. ta1 como essa opera, podem estar em contradição com o que espe-
\
cifica a organização formal. O tomeiro pode recusar-se a aceitar as
Organização fonnal e organização informal instruções de seu supervisar quanto A velocidade em que deveria
7.4.
I operar sua máquina na execução de determinada tarefa. O esquema

I
JQexpusemos a maneira como se emprega a autoridade para asse- organizativo pode determinar que o Departamento A seja informado
gurar a coordenação. A coordenação processual - a especificaçáo de certas decisões no Departamento B, embora isto não seja obe-
das linhas de autoridade, das esferas de atividade e autoridade de decido.
HERBERT SIMON
proposições de natureza psicológica., que náo sejam descriqões do
A expressão organização informal refere-se As relações interlcs- sistcma de valores do indivíduo, para explicar porque o seu com-
soais que ocorrem dentro da organização e que afetam as decisões pmiamento, numa dada ocasião, diverge da norma da racionalidade.
da mesma mas qiie são omitidas do esquema formal ou são incoe- Da mesma maneira, as proposições acerca de comportamento
rentes com esse. Seria justo afirmar que nenhuma organização for- dos membros de iiina organização, niedidu em que cste cornpor-
mal funcionará eficazmente sem uma organização informal que a lamento é controlado pelo sbtema de autoridade da orguniraçüo, não
complemente. Toda organização nova deve passar por uma f a e envolvem, ordinariamente, posiçóes referentes à psicologia da pessoa
agitoda de adaptação antes de começar a funcionar harmoniosa- que age. Isto é, sua psicologia nada tem a ver com o seu comporta-
mente, e cada novo membro da organização deve estabelecer rela- mento, desde que esteja obedecendo às decisóes de outrem. Por esse
ções informais com seus colegas antes de passar a representar uma motivo podemos considerar que as proposições psicológicas são im-
parte importante dela. portantes para determinar a hrea em que se acatará a autoridade,
Ainda que fosse desejável seria praticamente impossivel espe- mas carecem de qualquer importância para determinar qual ser4
cificar a estrutura formal com tantos detalhes de modo a eliminar o comportamento dentro dessa área.
a necessidade de um complemento informal. Por outro lado, a estru- Deve-se acrescentar, desde logo, que é deveras difícil em muitas
tura formal não terá qualquer função se não estabelecer realmente ocasiões para o superior controlar a interpretação e a utilização que
limites As relações informais que possam vir a surgir dentro de seu o subordinado dá a sua ordem, e na medida que isto acontece as
dmbito. Constitui uma funçáo particularmente importante da orga- atitudes do último têm considerável importância. Deixando-se de
nização formal evitar o desenvolvimento de problemas políticos na lado a insubordinação expressa, uma ordem pode ser executada de
organização - a luta pela influência e autoridade - ao ponto & maneira inteligente ou bisonha, imediata ou lentamente, entusiPÍtica
se tomarem prejudiciais ao funcionamento dela. Cabe-lhe, ademais, ou relutantemente. A afirmação do parágrafo precedente poderia ser
a função de identificar e eliminar duplicações e superposições des- reescrita de maneira mais cautelosa, como segue: as proposições psi-
necessárias no trabalho das vhrias partes da organização. Talvez a col6gicas são importantes para determinar a área dentro da qual a
função mais positiva da estrutura formal, relativamente A estruturas autoridade será respeitada e o grau em que se executará realmente
informal, seja estimular o desenvolvimento da última de forma cons- a intenção daquele que emitiu a ordem; porém, no que tange A
trutiva. Em outras palavras, a distribuição apropriada de deveres aceitação real da aiitoridade elas não possuem nenhuma influência
e a manutenção de canais de comunicação adequados podem eli- para determinar de que maneira os suhordinados se comportarão.
minar a necessidade de estabelecerem-se canais informais e estimular, A guisa de ilustração vejamos o que nos diz a literatura no cam-
na estrutura informal, o intercâmbio de idéias e o desenvolvimento PG da psicologia militar, que se preocupa com um problema funda-
de atitudes construtivas. mental: como ampliar a área dentro da qual o soldado obedecerá
aos seus superiores quando se defrontar com os perigos de uma ba-
7.5. A p i d o g i a e a teoria da autoridade talha e com os desconfortos das campanhas militares."
Se a obediência dos soldados fosse perfeita, as operações mili-
I? importante salientar que as proposições acerca do comportamento tares seriam limitadas exclusivamente pela resistência fisiológica dos
humano, na medi& em que 6 racional, não envolvem geralmente soldados - sua resistència As marchas e sua vulnerabilidade As balas.
propsiç5es acerca da psicologia da pessoa que está agindo. Veja- Somente a exterminação física pelo inimigo, dos componentes de uma
mos o que significa essa afirmação um tanto paradoxal. Numa de- unidade de combate, poderia determinar seu fracasso. Nesse caso,
terminada situação, e de acordo com determinado sistema de valo-
res, existe apenas um curso de ação que o individuo pode racional- Q FULI.LIL.Cel. 1. F. C., op. dt., p. 110-141; PICQ. Ardsnt du. Etuden nrr Ic Com&
Puis. Rachette et Cie., 1880. p. 7-8, e posrh.
mente seguir: aquele que, de acordo com tais circunstâncias, mari-
miza a realização do valor. Por coriseguinte, só necessitamos de O pawl da autoridade 1
s

156 HERBERT SIMON


os únicos dados necessários ao planejamento das operações seriam Sempre que a coordenação vai além da mera comunicação e
as informações estatísticas sobre os efeitos do tiroteio sob diferentes quando influi deliberadamente no comportamento dos membros do
condições. 22 gmpo na direção desejada, implica geralmente o uso de certa dose
Na realidade, porém, antes que uma unidade seja exterminada, de autoridade. A autoridade é exercida sobre um indivíduo sempre
haverá um momento em que os seus componentes recusar-se-ão a que esse, inibindo suas faculdades críticas, permite que a decisão
obedecer. Negar-se-30 a avançar quando mandados, ou render-se-ão de outra pessoa, que lhe é comunicada, guie sua própria escolha.
ao inimigo. Os fatores reais que limitam um ataque são, portanto, A autoridade constitui uma das várias formas de influenciação.
os fatores psicológicos que determinam o momento em que os sol- Sua característica principal consiste no fato de que não procura con-
dados recusarão obediência às ordens que lhe foram dadas. Claro vencer o subordinado, mas apenas obter sua aquiescência. Na prá-
está que por detrás da desobediência ou da rendição oculta-se O tica, é óbvio, a autoridade é geralmente muito mesclada com a su-
medo da extenninação; contudo, o montante real de destruição que gestão e a persiiasão. Uma de suas funções mais importantes 6 per-
deve ocorrer antes que o moral entre em colapso varia dentro d e mitir que urna decisão seja tomada e implen~entada,mesmo quando
limites amplos, de acordo com circunstâncias diferentes. 23 não existe concordhcia a respeito. Talvez esse aspecto arbitrário
tenha sido demasiadamente enfatizado no estudo do conceito de au-
A psicologia, portanto, entra na administração como condição, toridade. De qualquer maneira o elemento arbitrário da autoridade,
da mesma forma que dela podem fazer parte fa'tores de ordem fisio- se limita A área de aceitação do subordinado.
lógica, física ou ambientais. Faz parte mais da tecnologia adminis-
trativa do que da teoria administrativa propriamente dita. A amplitude dessa área de aceitação depende das sanções de
que a autoridade disponha para assegurar o cumprimento de suas
ordens. A comunidade de propósitos, a aceitação social, e a perso-
nalidade são quase tão importantes quanto as sanções negativas: a
Estudamos neste capítulo o comportamento do grupo organizado com força física e a punição econômica.
o fito de isolar algumas de suas características mais destacadas. O Evitar as relações de autoridade contraditbrias constitui às vezes
indivíduo age como membro de um grupo sempre que aplica As um importante problema de administração. Procura-se resolver esse
suas opções a mesma escala geral de valores utilizada pelos demais problema, estabelecendo uma determinada hierarquia de autoridade,
membros do grupo, e quando suas expectativas do comportamento dividindo-a por zonas seguindo critérios funcionais ou de outro tipo.
dos outros membros influenciam suas própria decisões. Contudo, é geralmente impossível eliminar zonas obscuras dentro
Para conseguir a coordenação adotam-se processos objetivos em das quais podem ocorrer conflitos de autoridade. Uma das tarefas
todas as variedades do comportamento do grupo, salvo naquelas mais mais importantes da administração consiste em manter a estrutura
simples. Um processo assegura a coordenação sempre que adapta da organização, resolvendo os conflitos de iurisdição no que respeita
o comportamento de cada indivíduo a um plano estabelecido pelo à autoridade.
grupo. Em todos os casos a coordenação requer a comunicação de A coordenação constitui uma das três funções desempenhadas
pelo menos certos elementos fundamentais da situação do grupo aos pela autoridade na organização administrativa. Autoridade represen-
seus membros. ta, ademais, um importante fator no cumprimento da responsabilida-
de e na especialização da tomada de decisões.
Na última grande guerra isto quase acont-u com os soldados japoneses. Neste casn
os limites da autoridade foram mais fisiol6gims d o que psicnl6gicos.
O problema da responsabilidade, que já foi amplamente tratado
* VON BALCK, Cel. Gen. Tactica, traduqlio de WALTER KRUEGER. Fort Leareilwarth. no capítulo 3, surge sempre que se toma desejável ou necessário
Xans., U. S. Cavalry Assofiation, 1911, p . 185-200. fazer com que o indivíduo siga o plano do grupo. As sanções desem-
O papel da autoridade 158
exigir 8. Comunicação
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11s vantagens quc se conseguem com a divisiâo e a espo

1
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do tr~balhopodem ser igualmente atribuídas P divisso e B especia-
lirnqiio da fiinqõo decisária. Ao permitir que a deoisgo tomada por
I um msml)ro rln organlzuçilo v& influenciar o comportnniento dos seus
demnis participantes, P autorldade toma poss(vel a especializaçio da
tomada d e decisóes.
I

Por organização formal entende-se um plano para a divisão do


trabalho e a distribuiqio da autoridade. O plano da organização dá
a cada membro do grupo sua posiçlio e o seu papel em relação aos Já nos referimos muitos vezes, especialmente no capítulo anterior, B
demais, embora sá especifique o conteúdo do seu trabalho e sua influencia da comunicaçálo nas decisúes. Chegou, portanto, o rno-
função decisória em termos muito gerais. Dedicar-nos-emos, no capi- ihento de examinar de maneira sistemática esse importante aspecto
tulo seguinte, aos aspectos substantivos da decisão, dando maior ên- do processo decisório.
fase aos critérios da escolha ao invh dos processos da escolha. Analisaremos em primeiro lugar a natureza e as funções dos sis-
temas de comunicação, tratando, em seguida, dos canais de comu-
nicação fomiais e informais. A terceira parte do capítulo será devo-
tada aos elementos da organização administrativa es
r alizados no
desempenho das funções de comunicação; a parte inal tratar6 do
papel do treinamelito nas comunicações.

8.1. Natureza e funções da comunicqão


A comunicação pode ser formalmente definida como o processo me-
diante o qual as premissas decisórias são transmitidas de um mem-
bro da organização para outro. E evidente que não pode haver orga-
nizaqão sem comunicação, pois nesse caso não haveria possibilidade
do grupo influenciar o cnnportamento do indivíduo. A comunicação
não someiite é absolutamente essencial 2i organização, como também
a disponibilidade de técnicas especiais nessa área irá determinar em
grande parte a maneira pela qual as funções decisórias podem e
devem ser distribuídas por toda a organização. A possibilidade de
permitir que determinado individuo tome uma decisão concreta de-
penderá frequentemente da possibilidade de ser-lhe transmitida a
I informação de que precisa para tomar a decisão apropriada, e de
sua capacidade para transmiti-la aos demais membros da organização
I
I em cujo comportamento se supõe essa decisão deverá influir.
A cornu- C um pwem & dupla direçiio: envolve tanto
a transmissão ao centro decisório (isto 8, a um indivíduo investido
HERBERT SIMON
S6 não existe o problema de comunica~ãono caso em que 0 in-
da responsabilidade de tomar determinadas decisões) de ordens, in- dividuo que deve executar uma decisão é também o melhor quali-
formaçPo e amnselhamento, como a transmissão das decisões tomadas ficado para tomala. Neste caso excepcional náo existe razão, é 6bvi0,
por esse centro para as demais partes da organização. Constitui, ou- Para a organização. Em todos os demais casos devem-se criar meios
trossim, um processo que se dirige para o alto, para baixo e horizon- para a transmissão de informações de diferentes pontos da organi-
talmente em toda a organização. As informações e as ordens que
descem atravks dos canais formais de autoridade e as informações zação para os centros decishios, dos centros em que se formem os
que sobem por meio dos mesmos canais constiiuem apenas pequena componentes das decisões para os centros onde são combinados, e
aroe ela da rede total de comunica~õesexistente em toda a orga- destes últimos para os pontos da organização que devem executar
hzação. essas decisões.
As informações e o conhecimento que se relacionam com as de- As organizações militares desenvolveram métodos cuidadosos
cisões surgem em vários pontos da organização. Muitas veres a or- para coletar e transmitir informações. Isto se deve ao fato de que as
ganização dispóe de órgãos sensoriais próprios, que correspondem b Infomações vitais para as decisões militares, principalmente aquelas
unidades informativas das organizações militares, ou B s e ~ ã ode anA- de natureza tatica, são extremamente muthveis, e s6 podem ser veri-
lise de mercado de uma empresa comercial. Em outras ocasióes re- fícadas no momento da decisão.
crutam e situam determinados individuos em certos cargos em vir-
& do oonhenmento especializado que se presume que possuem, "A informação de natureza militar é imprescindível A preparação
como s6i ocorrer com uma divisão de assuntos jurídicos. Outras vezes e execução eficientes de planos estratdgims e thticos. Constitui um
0 conhecimento d adquirido no próprio trabaiho: o tomeiro é o prí- elemento vital na avaliação da situação e na decisão do comandante.
meuo a saber quando sua mhquina entra em pane. Em algumas ins- A busca continua de informações por todos os meios disponíveis, no
thcias o que se precisa conhecer são as outras decisões tomadas - decurso das operafies, é necesshia para o sucesso de todas as uni-
0 chefe nega uma solicitação -.de despesa porque sabe que os recursos dades . . .
i4 foram destinados a outro fim. A informação colhida no campo de batalha pelas unidades com-
Em todas esses casos os participantes da organização disp"m batentes se refere principalmente As forças inimigas com que se de-
de infonnaç" necesshrias para a tomada de determinadas decisóes. frontam . . .
Um m4todo aparentemente simples de distribuir as funções decisó-
rim consistiria em atribuir a cada indivíduo a responsabilidade por As instruiões enviadas h unidades subalternas, .indicando os
aquele tipo de decisóes ara as quais ele dispóe das informaçóes per- pontos de maior import4ncia para a execução dos planos de opera-
tinentes. A dificuldade %ácica desse método reside no fato de que ções do comandante e para segurança do seu comando, constituem
nenhum indivíduo possui jamais todas as informações relacionadas a necesshria orientação para a coleta de informações . . .
com determinada decisão. Desse modo, se a decisão for dividida em
suas premissas componentes, distribuindo-se estas entre diferentes O comandante de cada unidade orienta, no âmbito de sua zona
indivíduos, tomar-se-á necessário estabelecer um processo de comu- de operação, a busca da informação de acordo com as diretrizes re-
nicaipo para transmitir os elementos componentes, a partir de centros cebidas, realizando ademais, de maneira independente, as investiga-
dispasos para certo ponto onde possam ser combinados e transmi- ções exigidas pela situação especial em que se encontra ou requeridas
tidos, por sua vez, Aqueles membros da organização que terão de para a execuião da operação em que está engajado.
executá-los. A avaliação, organização e analise da informação militar cabe
Pouco
O -tudo de B ~ A I I sobre
D as comunicaçóeJ (op. c&., p. 175-181) B divisão de informago do estado-maior geral das grandes unidades
de hia importância peia identificnçio que faz dos canaia de comuniea~Pacom oa canais e dos 6rgãos de informaião de brigadas, regimentos e batalhões . ..
de autoridade.

HERBERT SIMON
iee
h anlílise da infonnaqão recebida leva a uma reconstituição, tão virios poiitos da organização para as devidas providências. Encon-
fiel quanto possível, da situacão e das atividades do inimigo, forne- tramos, a seguir, os registros e os relatórios formais, e, finalmente,
cendo amiúde a melhor indicação de suas intençõesr" " os manuais de serviço da orgaiiizaçáo.
As dificuldades de transmissão das informações de seus pontos Co~nunicaçõesOrais. Ao estabelecer-se o esquema da organizn-
de origem para os centros decisórios tendem a diminuis a distància ç50 cria-se geralmente um sistema formal de comunicasíies orais
entre ambos, ao passo qiie as dificuldades de transmissão dos centros muito limitado. De iim modo geral o sistema de autoridade formal
decisórios para os pontos de ação agem no sentido oposto. A tarefa pressupõe que a comiinicação oral ocorrerá primeiramente entre os
de situar adequadamente esses centros decisórios consiste em esta- indivíduos e seus superiores ou subordinados imediatos; esses con-
belecer um equilíbrio entre essas tendências contrárias. tatos, porém, jamais constituem os caiiais exclusivos de comunicaçáo.
Já tratamos no capítulo anterior, se bem que de uma forma Ii- Pode dizer também, por outro lado, que a organização formal
geiramente distinta, das forças que tendem a criar uma centralização pode estabelecer, até certo ponto, limites às facilidades da ocorrência
das funções decisórías e, em conseqüência, uma separação entre a das comunicações ascendentes. Os indivíduos que se encontram nos
decisão e a ação. Essas forças são a necessidade da responsabilidade, escalões superiores da organização podem ser relativamente inaces-
a especializaçáo e a coordenação. As duas principais forças centrífu- síveis a todos menos aos seus auxiliares mais imediatos. Nas organi-
gas - no sentido da descentralização - são, em primeiro lugar, o zações militares, estabelecem-se regras formais que visam a discipli-
fato de que uma grande parte das informações referente As decisões nar essa acessibilidude - o soldado raso só fala com o capitão com
se origina no nivel de operações, e em segundo lugar, que a separaçiio permissáo do sargento. Em outras organizaçijes, porém, inesmo quan-
entre a decisão e a ação aumenta o tempo e os custos de pessoal do os chefes mantêm uma política de portas abertas, essa facilidade
na tomada e comunicasão das decisóes. de acesso é disciplinada por controles sociais informais e por meio
de uma secretária particular. Nesse caso, a acessibilidade C regulada
realmente mais pela organização informal do que pela organização
1 8.2. Comunica~ãoformal e informal formal.
A proximidade física pode constituir fator de suma importiincia
O sistema formal de comunica@es de toda organização - o con-
junto de canais e meios de comunicação estabelecidos de forma cons- na determinação da frequência da comunicação oral, donde se con-
ciente e deliberada - é suplementado, ao calo de pouco tempo, por clui que a disposição dos móveis nos locais de trabalho constitui um
uma rede informal de comunicações, igualmente importante, e que dos determinantes formais mais importantes do sistema de comuni-
se baseia nas relafies sociais intra-organimtivas. Pode-se compreen- cação. Nem mesmo o advento dos telefones diminuiu a importância
der melhor a relação entre dois sistemas mediante um estudo dos desse fator, já que a conversaqão telef6nica jamais equivale 6 con-
meios de comunicação. versa tbte-d-tête.
Memorandos e Cartas. O fluxo de memorandos e cartas é sub-
metido a um controle formal, mais frequente do que as comunicações
orais, particularmente nas grandes organizações. Em algumas organi-
Os meios de comunicação mais comuns são a palavra falada, os nie- zagões chega-se mesmo a exigir que todas as comunicações escritas
morandos e cartas dirigidos por um membro da organização a outro. obedeçam As linhas de autoridade, embora isto não seja muito co-
E necesshio distiiiguir grande número de meios escritos de comuni- mum. Muito mais frequente é a exigência de que nenhuma comuni-
casão dos memorandos ou cartas ordiiiárias. Existe, em primeiro lugar, cação salte mais que um elo na cadeia de autoridade. Isto é, se indi-
o fluxo dos papéis - a movimentcição de um documento entre os víduos que pertencem a diferentes divisões do mesmo departamento
desejam comunicar-se, a comunicação deve ser enviada ao chefe da
iI i V. S. Anny Field Semice Regu?<rrioru. 1983, P. 85-86.

i 184 HERBERT SIMON


l
primeira divisão, de onde irá para o chefe da segunda divisão, e
daqui para o segundo indivíduo, iiltrapassando o chefe do departa- municação deve decidir se é necessário transmitir certa informação,
mento. e o que deverá ser transmitido. A característica básica dos registros
Na maioria das organizações, porém, não se fazem exigências e relatórios consiste no fato. de que devem especificar para o indi-
estritas, exceto na transmissão de ordens, um tópico que já foi tra- víduo responsável por eles as ocasiões em que deve prepará-los (pe-
I
tado no capítulo anterior. E frequente, contudo, o estabelecimento riodicamente ou sempre que ocorrer algo especial), e que informações
de regras de iustificaçâo que requerem que as cópias das comunica-
ções sejam enviadas aos níveis superiores por intermédio dos canais
regulares, quando estas comunicações não lhes obedeceram.
devem conter. Isto é de suma importância, pois elimina em
r
parte a necessidade que teria cada membro da organizacão de ecidir
continuamente que parte das informações de que dispõe deve ser
de

Fluxo dos Papéis. Em certos casos - isto é típico, aliás, de transmitida aos demais membros da organização e de que forma.
organizaçóes que lidam com assuntos financeiros, tais como as com- Manuais de Seroiço. Sua função é comunicar as rotinas das
panhias de seguros, contadorias e organizações federais de crédito organização que se destinam a ter vigência relativamente longa. Na
do governo americano - o trabalho da organização, ou parte dde, sua falta, as normas passam a existir apenas na mente dos membros
gira em tomo do processamento de papéis. Numa companhia de se- permanentes da organização, deixando dentro em pouco de exercer
guros de vida, por exemplo, as propostas são recebidas, examinadas, seu importante papel. A preparação e a revisão dos manuais serve
aceitas ou rejeitadas, as apólices emitidas, a cobrança dos prêmios I
para avaliar se os membros da organização possuem uma compreen-
é feita aos segurados, os pagamentos desses são registrados e os se- são comuin da sua estrutura e das políticas ou normas. Uso dos mais
guros são pagos. A pasta que representa a apólice individual é o importantes desses manuais, quer no período de adaptação ou inde-
ponto central do trabalho da organização. Essa pasta tramita por di- pendentemente dele, é o de familiarizar os novos- participantes da
ferentes pontos da organização para diversos tipos de operações, tais organização com suas políticas.
como a revisão do pedido de seguro, mudança dos beneficiários,
aprovação dos pagamentos de benefícios, e assim por diante. Ao ser Conseqüência quase inevitável da preparasão e utilização dos
movimentada, a pasta individual leva consigo )odas as informações, manuais é o aumento do grau de centralização na tomada de deci-
relativas Aquela apólice, necessárias para a ação administrativa com- sóes. Com o intuito de conseguir uniumsalidade e unifmidude, os
petente. O indivíduo que se encontra no ponto em que a pasta deve indivíduos encarregados de elaborar o manual quase sempre incluem
ser objeto de determinada operação possui, presume-se, o conheci- nele assuntos que haviam sido anteriormente deixados ao arbítrio de
mento dos regulamentos da companhia a serem aplicados no caso cada um, incorporando-os As políticas da organização. Isso não cons-
em pauta, a fim de decidir qual o seu destino. A pasta permite a titui, de nenhum modo, uma vantagem, pois essa universalidade e
combinação de informações relativas ao segurado individualmente, uniformidade não terão nenhuma utilidade especial para a organiza-
e daqueles que se originam dos vendedores de apólices, com as in- ção, a menos que tal seja imprescindível para a coordenação.
formações relativas As obrigações e normas da companhia, e que se
originam no escrit6rio central. Nesse caso, obtém-se a combinação
de ambos, enviando a informação obtida pelos vendedores ao escri-
tório central para decisão através do processamento dos papéis. Em Por mais detalhado que seja o sistema de comunicações formais esta-
outras situações isto poderia ser obtido pela transmissão de instnições, belecido na organização, terá de ser sempre suplementado por canais
manuais, e assim por diante, do escritório central para os vendedores. infarmais de comunicação, através dos quais fluirão informações,
Registros e Relatórios. Uma parte vital do sistema de comuni- aconselhamento, inclusive ordens (o leitor recordará que pode haver,
cações formais de quase toda organização são os registros e relató- nos termos de nossa definição, uma relação de autoridade, mesmo
rios. No caso de cartas e memorandos, o indivíduo que inicia a co- que o superior não disponha de poder para aplicar sanções). O sis-
tema concreto de relações pode, no decorrer de certo tempo, vir a
188 HERBERT SIMON
Comunicação 167
diferir grandemente daquelas relações especificadas no esquema da seu tumo, levar a um estado de completa animosidade nas relações
organização formal. sociais, prejudicando os objetivos do sistema de comunicações in-
formais.
O sistema de n>municações informais emerge das relações sociais Tem havido, de um modo geral, muito pouco estudo sistemiktico
dos membros da organizaçiio. A amizade entre dois indivíduos cria da maneira pela qual a estrutura formal estimula ou inibe a forma-
frequentes oportunidades para contato e conversas sobre negbcios. ção de camariihas, assim como das técnicas que podem ser usadas
Isso pode, algumas vezes, criar uma relaçi50 de autoridade se um pelo administrador para enfrenth-Ias e minimizar seus efeitos nega-
dos indivíduos vier a aceitar a liderança do outro. E dessa maneira tivos. A rimeira vista, pode-se concluir que a debilidade do sistema
que os lideres nuturuis asseguram na organização papel saliente que
nem sempre aparece no organograma.
B
formal e cornunica#ks e a sua incapacidade para conseguir um
grau adequado de morciena@o encorajari provavelmente o desen-
O sistema de comunicação informal adquire importkich adicio- volvimento de camarilhas. A função coordenadora desempenhada por
nal quando se atenta para o fato de que o comportamento dos indi- essas, nesse caso, B muito parecida com a função coordenadora de-
víduos nas organizações 6 orientado com vistas não apenas aos ob- sem~enhadapelas nwíquinas poláticas numa estrutura governamental
jetivos da organização, mas também, até certo ponto, aos seus obje- &tamente descentralizada como a americana.
tivos pessoais, e que esses dois grupos de objetivos nem sempre são Grande parte da comunicação informal em toda organização é
congruentes. Disso se conclui que, sempre que os nlembros da orga- muito menos deliberada do que as atividades das camarilhas ou do
nização agirem em conjunto cada qual tentad avaliar até que ponto que as conversações dos administradores h hora do almoço. Existe
as atitudes e nções dos outros decorrem mais de motivos pessoais do além desses um grande volume de comunicapes sob o r6tulo de
que organizativos. Sempre que se estabelece entre eles uma relação murmúrios. Na maioria das organizações, o boato desempenha talvez.
primária, torna-se mais fácil para cada uin efetuar essa avaliaçiio e no seu conjunto, um papel construtivo. Suas principais desvantagens
ser franco quanto aos seus motivos. As solicitações de cooperação sHo: a ) desencoraja a franqueza, uma vez que comentários confiden-
encontrar30 com menor frequència reaçóes como esta: "VocQ manda ciais podem ser e s p a U u d o ~ eb ) a informação transmitida por essa
no seu departamento, e eu mando no meu." (O problema da identi- a
, 6 frequentemente inexata. Por outro lado, além de transmitir in-
ficação, ou lealdade, como subdivisão da organização ser6 discutido formações que ningukm jamais transmitiria formalmente, o boato de-
com maior amplitude no capitulo 10) sempenha um papel vaiimo como barbmetm da opinião púbUca in-
tema da organiza@o. Se o administrador lhe der atenção, ficari co-
E óbvio que as relações primárias tanto podem ser inamistosas, nhecendo os assuntos que são de interesse dos membros da ogani-
como amistosas, embora exista o que se pode chamar a pressuposição zaçáo, assim ama suas atitudes com relaçáo Aqueles. Naturalmente,
de amizade na maioria das relações sociais em nossa sociedade. Dai mesmo no que diz respeito B última função, o boato precisa ser su-
decorre, pois, que uma das tarefas principais do chefe consiste em plementado por outros canais de informação.
manter as atitudes de amizade e cooperação nas relações pessoais
diretas, de maneira que o sistema de comunicações informais contri-
bua para a eficiencia do funcionamento da organização ao invés de
prejudicá-la. Conforme acabamos de ver, a motivação pessoal pode ter uma con-
Há ocasiões em que o sistema de comunicações informais 6 uti- siderhvel influência no desenvolvimento do sistema de comunicação
lizado pelos membros da organização para fins pessoais. Isto gera informal. Na prática, os indivíduos podem desenvolver esse sistema
as chamadas camarilhas (cliques) - grupos que constroem uma rede como meio de aumentar o seu poder e sua influencia pessoal na orga-
informal de comunicaçijes e a utilizam como meio de conseguir o
poder na organização. A rivalidade entre as camarilha9 pode, por
nizaçáo. A motivação
mal como informal, r1
e uma P"d
e afetar a comunicqão, tanto for-
outra maneira. A informac;ão rião se

168 HERBEAT SIMON


devido, em grande parte, B falta de uma consideração mais judiciosa
transmite automaticamente de seu ponto de origem para o resto da da necessidade de transmitir-se aos subordinados outras informações
organização; o indivíduo que a recebe em primeiro lugar deve trans- além das ordens costumeiras.
miti-la, e ao fazê-lo, não se descuidará, naturalmente, das possíveis
conseqüências que lhe advirão dessa transmissão. Se souber que o
chefe vai queimr-se com a notícia, é provável que não a comuni-
que. Até o momento temo-nos preocupado com a origem das comunica-
nisso m i ~ l t aque R informaçAo tende a ser transmitido no sen- *. Devemos, contudo, dedicar atengito também a sua destinação.
JA mencionamos que a atenfic, que O indiddiio dar& h miiitiiiicaçiio
tQdc, ri.mndente na or@nhw(.ilo somente s6: i)sua transmissfto nSlo
tmuxer ctutstcliièncius dwfa\\>rb\vls au infim1twnte. a b) sa houver que recebe ti40 d simyksntmita um pmllciiia da Jdgici\. A h t t ã da
cwtcrii do qite o sitperior \?ti sabor dela da quutqucr moncirit por comunicação e a tianaira pela qual assa ti apmeiitudrr indiouin ao
meio de outras fontes, sendo preferivel dixer-lhe antes, ou c ) se se indivíduo a considaraçAo que m e m . Se se nmntivrtrein os cunnis
trata de informação de que o superior necessita para lidar com seus formais, as comunicações que por eles fluem terão o efeito aumen-
próprios superiores, e que ficará muito desgostoso se não a obtiver. tado pela autoridade resultante do caráter oficMl. Por outro lado, a
Ademais, ocorrem com frequência falhas na transmissão de informa- informação ou o aconselhamento não solicitados podem receber pouca
ções no sentido ascendente simplesmente porque o subordinado não ou nenhuma atenção.
pode perceber claramente de que tipo de informação seu superior ne- O fato de ue a importância que se atribui A determinada comu-
cessita para tomar suas decisões. 2
nicação depen e gradualmente de sua origem é válido tanto para
transmissões ascendentes como descendentes; as sugestões transmiti-
Assim, pois, um problema importantíssimo de comunicações nos
níveis mais altos da hierarquia administrativa nasce do fato de que das para o alto podem receber muito pouca atenção a menos que a
a.maior parte das informações relacionadas com as decisões nesse pessoa que as oferece ocupe uma posição formal de assessoramento e
nível provém de niveis inferiores e pode 'amais atingir aquele nível, as transmita p& meio dos canais competentes. Muitas frustrações
b
a menos que o administrador esteja de so reaviso para evitá-lo. Con-
forme já mencionamos, uma das funções básicas de um sistema de
entre os subordinados decorrem disto, embora seja difícil conceber-se
um modo de eliminar esse contratenipo sem destruir a estrutura da
registros formais e relatórios consiste em transferir do subordinado organização.
para o chefe a responsabilidade de decidir qual será a informação A forma também influi na atenção que se dá A comunicação.
que deve ser transmitida para o alto. Na exposição sobre as relações de autoridade que fizemos no capitulo
Toda vez que um chefe sonega informações a um subordinado, anterior, demos ênfase A aceitação da autoridade por parte do su-
surge o problema inverso. Isto pode ser, muitas vezes, acidental: o bordinado. O ponto fundamental a ser considerado é se o que recebe
chefe não percebe que os seus subordinados precisam da informação. uma ordem, ou qualquer outro tipo de comunicação, se deixa influ-
Por outro lado, o chefe pode valer-se de seu monopólio de certas in- enciar ou não por ela nos seus atos ou decisões. O problema de
conseguir que os empregados cumpram uma regra de prevenção de
formações como um meio de manter sua autoridade sobre o subordi- acidentes do trabalho não difere muito do problema de conseguir
nado. E difícil imaginar que tal prática, que habitualmente reflete que o cliente aceite determinada marca de sabonete. Em alguns casos
um sintoma de uma chefia incompetente e insegura, tenha qualquer a autoridade formal pode ser um aliciente razoável para levar o su-
função construtiva na organização. O primeiro caso, igualmente la- bordinado a obedecer, embora, geralmente, a comunicação necessite
mentável, ocorre com mais frequência na maioria das organizações, argumentar, solicitar e persuadir, assim conio ordenar, para ser eficaz.
Este ponto foi muito bem discutido por BVRLEICB GAIDNEII em seu livm Human Deve-se considerar, ainda com relação a isso, se a comunicação
Rclotiotu in Industw. cap. 11. e a presente exporiçlo utiliza em parte a anilire feita é oral ou escrita e se está formulada em linguagem formal ou infor-
por ele.

170 HERBERT SIMON


finalidades da organizaçáo. Em primeiro lugar, porque o que um procurar situá-la na estrutura da organização de tal maneira que a
iiidividuo pensa não está necessariamente A disposição dos demais informação que receber seja transmitida imediatamente e de forma
membros da organização e, em segundo lugar, porque quando um utilizável para os pontos apropriados. Isso conduz, inevitavelmente,
indivíduo deixa uma organização, esta perde uma parte de sua me- a algumas perguntas, tais como as que se fazem habitualmente, a
mcma. qualquer unidade auxiliar sobre até que ponto a função deveria ser
especializada e descentralizada entre as unidades operacionais. Outro
Em virtude disso, as organizações necessitam, muito mais do que exemplo de tais unidades são os serviços de espionagem nas organi-
os indivíduos, de memórias artificiais. Certas práticas que se conver- zações militares, os departamentos de pesquisas de mercado nas or-
teriam simplesmente em hábitos, no caso dos indivíduos, devem ser ganizações industriais, os centros para alarmes de incêndios e o sis-
inborporadas aos manuais de serviço para a instrução dos novos tema de comunicações da policia.'
membros da organização. Entre os repositórios que as organizações
podem utilizar para obter informações encontram-se os registros, ar- Alkm das contadorias existem inúmeras outras unidades coletoras
quivos de correspondència e de outra natureza, bibliotecas, e siste- internas. Talvez as mais importantes sejam as unidades independen-
mas de acompanhamento. tes de inspeção ( o Gabinete do Inspetor Geral do Exército) e as
unidade anaíisadoras ( o Departamento de Investigações da Cidade
Todos esses sistemas são conhecidos. A pr6pria presença já cria de Nova Iorque ou a Divisão de Análise Administrativa do Bureau
problemas para organização, como por exemplo: que tipos de infor- of the Budget dos Estados Unidos).
mação devem ser registrados, de que maneira devem ser classificados
e arquivados, onde devem ficar localidados os arquivos, e assim por No caso da contabiiidade financeira tem sido universalmente
diante; seria muito pouco produtivo, porém, discutir esses problemas aceita, por ser quase óbvia, a necessidade de um fluxo de infonna-
em abstrato. çóes independentes dos canais normais de autoridade. As funções de
uma contadoria tipica têm-se ampliado, porém, passando a abranger
muito além da simples auditoria para investigar a honestidade na
utilização.do patrim8nio da organização. Nos dias que correm é fre-
A maioria das organizações, ou determinados centros decisórios den- quentemènte usada como fonte de informações para determinar se
tro delas, requerem informações adicionais em complementação As as despesas estão de acordo com o plano previamente estabelecido
no orçamento. As contas são utilizadas, outrossim, como base para
informações que normalmente recebem no decurso de suas atividades
normais. Essas informações são de dois tipos: externas - que devem ' as anáiises de custo que, por sua vez, contribuem para futuras deci-
ser obtidas de fontes fora da organização; e internas - que devem des do administrador. Neste particular, a informação contiibil tor-
ser obtidas dentro da própria organização. Em toda grande organiza- nou-se um dos instrumentos mais importantes de que dispõe o ad-
ção existem unidades cuja função é obter informações de um ou d e ministrador para rever suas atividades.
outro desses tipos. O departamento de patentes nas organizações in- Ningukm, provavelmente, jamais se utilizou dos coíitroIes contá-
dustriais 6 uma dessas unidades, cuja principal função consiste em beis nas mesmas progorções que o Controlador Geral dos Estados
manter contínua vigilância sobre as patentes e o desenvolvimento de Unidos (Comptroller General). Esse órgão vem mantendo, desde
novos produtos no campo de atividade da companhia por meio de h4 muitos anos, uma auditoria prévia, contínua, das despesas federais
consulta ao Patent Office Gazette, aos catálogos dos fabricantes, As e tem desaprovado aquelas que considera em desacordo com a au-
revistas e h literatura comercial. O departamento de contabilidade torização do Congresso. Isto gerou um sistema de dualidade de auto-
constitui o exemplo típico de uma unidade cuja função é obter in- ridade sobre as despesas do governo federal que tem recebido, de
formações de natureza interna. um modo geral, comentários adversos por parte dos estudiosos do
A unidade externa de coleta de informações não necessita d e problema. Deve-se considerar, todavia, que isto é pura e simples-
maiores discussões. O principal problema a seu respeito consiste em mente um caso extremo do problema que surge sempre que qualquer

174 HERBERT SIMON


função controladora P atribuída a uma contadoria. Na medida em nativas constituem, até certo ponto, treinamento. No caso a, porém,
que o contador dispõe de autoridade para limitar a açiío dos admi- a organização depende do treinamento a priori, no caso b da super-
nistradores das atividndes de linhas acaba interferindo com as linhas visão diária como um meio de treinamento, e em c do treinamento
regulares de autoridade, violando a unidade de comando, no sentido formal.
amplo do termo. As organizações militares têm proporcionado, desde há muito,
As organiiaqiíes inspecionadoras independentes criam problemas surpreendentes demonstrações do uso que se pode fazer do treina-
de dualidade de comando similares Aqueles criados pelos controles mento formal, instruindo, num ciirto espaço de tempo, um grande
contábeis. Mesmo fios casos em que a unidade inspecionadora, conio número de novatos em tarefas complicadas e desconhecidas. Nas or-
s6i ocorrer geralmente, náo possui qualquer poder, exceto de relatar ganizações civis, onde muito raramente novos empregados são admi-
ao chefe executivo o que foi encontrado, os órgãos de linha acabam- , tidos em proporções tão grandes, e onde novos empregados são pelo
se tornando receptivos aos seus pontos de vista. O efeito desse pro- menos parcialmente treinados por ocásião do seu recrutamento, as
blema é até certo ponto atenuado, embora com o enfraquecimento possibilidades do treinamento formal têm sido muito menos com-
da eficácia da unidade inspetora, pelo fato de que sua intervenção preendidas. Nas organizações militares as instruções relativas ao
é normalmente mais intermitente do que contínua. De qualquer ma- "como se deve fazer" são levadas a cabo quase que inteiramente
neira, independentemente dos problemas que surjam, o chefe exe- através do processo de treinamento formal, enquanto que as ordens
cutivo frequentemente encontra na unidade inspetora uma ajuda operacionais Se limitam, geralmente, ao "que fazer". Em muitas or-
valiosíssima, porque lhe fornece as informações que de outra ma- ganizações civis as instruções relativas ao "como se deve fazer" são
neira jamais chegariam até ele por meio dos canais competentes da deixadas quase que inteiramente ao pessoal de supervisão. O método
organização inspecionada. mais precário de comunicar instruções sobre as normas de operações
da organização consiste em confiar inteiramente nas instruções es-
Outra maneira de que dispõem os escalões superiores da hierar- critas e nos manuais de serviço.
quia para conhecer o funcionamento da organização consiste em efe-
tuar, periodicamente, uma análise e um estudo completo da organi- Talvez a maior dificuldade para o uso dos métodos de treina-
z~l;ão como um todo ou algumas de suas partes. Para isto pode va- mento formal seja obter do grupo de treinandos uma atitude recep-
ler-se do auxílio de uma unidade especializada de análise adminis- tiva. Todo professor reconhece - frequentemente com um sentimen-
trativa; Tal estudo pode confinar-se As questões de estrutura, ou pode to de profunda frustração - que a motivação constitui a chave do
incluir também a análise do programa de atividades da organização. processo de aprendizagem. O treinando deve estar interessado em
Em muitos casos esses dois aspectos são tão entrelaçados que tendem aprender, e, ademais, deve estar convencido da que ainda desco-
a ser cwnsiderados em conjunto. nhece as coisas em que está sendo treinado. O problema da motiva-
ção é mínimo no treinamento oestibular dos novos empregados, em-
bora possa ser realmente importante no treinamento dos empregados
8.4. Treinamento e comunicação que já vêm realizando suas tarefas durante um considerável período
O treinamento envolve muitas questões além daquelas relacionadas de tempo.
com a comunicação. Não obstante, o papel do treinamento na adrni- O treinamento exige do treinando uma atitude de deferência para
nistração é melhor compreendido quando visto como um dos vários com o professor, e uma confissão de que possui conhecimentos in-
meios alternativos. Se, por exemplo, determinado cargo requer co- completos, o que irrita a muitos indivíduos em idade madura e -que
nhecimentos jurídicos por parte de seu ocupante, pode-se: a ) desig- ocupam posições de responsabilidade. Quando o treinamento-em-ser-
nar um bacharel em direito para ocupá-lo, b ) fornecer instruções e viço trata com indivíduos tais como: operários especialiaados, super-
manuais de serviço A pessoa selecionada, supervisionando-se-lhe cui- visores. administradores, muita atenção deve ser dada ao prestígio
dadosamente o trabalho, ou c ) treiná-la após a seleção. Essas alter- e aceitação do irrstrutor por parte do grupo e do carhter priuco
178 HERBERT SIMON
O9. O critério da sficiencia pelo lucro. Nelas o critério da eficiència determina a seleção da
alternativa, entre as disponíveis, que propiciará a maior receita Ií-
quida (em termos monetários) para a organização. Esse balanço da
eficiência envolve, por um lado, a maxirnização da reiida, se consi-
derarmos os custos como fixos e, por outro lado, a minimização dos
custos, se considerarmos a renda fixa. Na prática, evidentemente, a
maximização da renda e a minimização do custo devein ser conside-
rados simultaneamente, pois o que deve ser maximizado é a diferença
entre os dois.
Os dois capítulos anteriores foram dedicados à análise da maneira Veremos que o critério da eficiència acha-se estreitamente rela-
como a organização influencia cada um de seus membros. A organi- cionado tanto com os objetivos da organização como com os Óbjetivos
zação proporciona ao indivíduo, por meio do sistema de autoridade de preservação, termos que já definimos, aliás, no capíiulo 6. Rela-
e dos outros tipos de comunicação que estudamos, algumas de suas ciona-se corn o objetivo da organização, na medida em que se preo-
principais premissas decisórias: especifica suas premissas de valor cupa com a maximização da produçüo, e com os objetivos de preser-
fundamentais - os objetivos da organização - e fornece todas as vação, na medida em que procura manter um saldo positivo da
classes de infomaç6es de que necessita para poder realizar esses produção sobre os fatores que a compõem.
valores. Chegou o momento de tratar dos aspectos internos da deci- A simplicidade do critério da eficiência nas organizações comer-
sáo, e ver de que maneira o indivíduo sintetiza numa decisão com- ciais decorre em grande parte do fato de que o dinheiro proporciona
pleta as premissas fornecidas pela organização. As premissas decisó- um denominador comum para a mensuração da produção e da renda,
rias geradas pelo prbprio indivíduo são cruciais para a referida sín-
tese, destacando-se entre aquelas, devido a sua importância, além permitindo que ambas sejam comparadas diretamente. E necessário,
da informação que se origina nele próprio, o critério da eficiência * por conseguinte, ampliar esse conceito, se se quiser aplicá-lo ao
e as identificações ou lealdades do indivíduo para com a organização. processo decisório, onde sempre h i fatores que não são diretamente
Essas premissas serão objeto deste e do próximo capítulo, respecti- mensuráveis em termos monetários. Tais fatores estarão certamente
vamente. presentes em organizafies não-comerciais, onde a avaliação mone-
Considerando que a aplicação do critério da eficiência nas or- tária da produção é habitualmente impossivel ou inexpressiva. Cer-
ganizações não-comerciais é algo mais comPlexo do que nas organi- tamente estarão presentes nas organizações comerciais na medida
zações comerciais, grande parte deste capitulo ocupar-se-á do pro- em que aqueles que as controlarem não se orientarem unicamente
blema de ampliar o conceito de eficiência, a fim de que seja aplicável pela obtenção do lucro, mas se preociiparem com o interesse públim
tanto As primeiras como às segundas. ou com o bem-estar dos empregados, mesmo quando esses fatores não
influírem diretamente na conta de lucros e perdas. Ademais, existirão
9.1. A natureza da eficiCncia também fatores não-monetirios no fiincionamento interno das orga-
nizaçiies puramente comerciais quando ocorrerem atividades especi-
O critério da eficiência é mais facilmente compreendido quando apli- ficas, cujas relações com a conta de lucros e perdas não podem ser
cado a organizações comerciais que se orientam fundamentalmente diretamente estabelecidas. Nem sempre é possível avaliar, por exem-
1 A teorla da eflcl8ncla. i n h l o ~ n i aqui forn~ulidi, fol proposta par RIDLIT, C. E. a PIO, em termos monetários, as decisões tomadas num departamento
Sirrox, H . A. Meaarring Munlclpal Actfuftk8, Chicago. Internatiwal City Minagen' de pessoal, porque o efeito nionethrio de determinada politica de
Association, 1938.
pessoal não pode ser díretamente determinado.
180 HERBERT SIMON
Tanto em organizações comerciais como não-comerciais (com exceção
das organizações voluntárias), o fator Uzwrsüo pode ser medido, em
grande parte, em dinheiro. Isto é possivel mesmo quando os obje-
tivos da organização são mais amplos do que o lucro ou sua sobrevi-
i da economia global. Ademais, os resultados do investimento governa-
mental podem afetar o nivel da renda e do emprego na economia,
devendo tais efeitos ser incluidos na mensuração do produto.
Igualmente, quando uma organizaçáo particular admite uma
pessoa desempregada, seu salário é um custo ordinário; enquanto
( ue, no caso de sua admissão pelo governo, este estará lançando mão
vhncia. Em outras palavras, mesmo que a organização se preocupe
com o custo para a conzunidade,sste pode ser razoavelmente avaliado de um recurso que não seria de outra maneire utilizado, e por con-
em termos dos bens e serviços que a organização adquire.' seguinte, os salários e as pessoas empregadas n3io acarretam, do
a ponto de vista da comunidade, qualquer custo real.
Esse ponto pode não ser tão evidente no caso da avalia$io dos
s e ~ i ç o sdos empregados. As tarefas distribuídas aos empregados não Esses comentários não visam a defender determinada opinião
são uniformemente agradáveis, perigosas, e assim por diante; e, dada respeito do papel das despesas públicas numa economia moderna
essa desigualdade, o salário em dinheiro (a menos que reflita acura- - um assunto que desperta inúmeras controvérsias entre as várias
darnente esses elementos - o que não ocorre na maioria das vezes) correntes de pensamento econdmico contemporineas -- mas apenas
não constitui uma medida exata dii inversão em uma organização a ressaltar que o critério da eficiência não pode ser aplicado às
decisões na administração pública sem considerar os efeitos econa-
onde o bem-estar do empregado constitui um dos objetivos da orga- f micos que as atividades dos seus vários órgãos podem causar. Na
nização. Em tais casos, as decisões da organização devem prxurar
um equilíbrio não somente entre a inversão monetária e a produção, linguagem dos economistas, o problema da eficiência na administra-
mas entre a inversão monetária e a produção s o bem-estar do em- ção pública deve ser encarado do ponto de vista do equilíbrio geral
pregado.
-
Há casos, tarnbém, onde ;a inversão não é expressa de maneira
f e não do equilíbrio parcial.

adequada pelo seu custo monethrio para u organização. Uma em-


presa industrial, por exemplo, que niio sofre nenhuma penalidade
devido A fumaça e fuligem que lança sobre a comunidade, possui Enquanto os valores negativos envolvidos na decisão podem ser, ge-
um elemento de custo, na medida em que os objetivos da organiza- ralmente, resumidos em termos de custos de tempo ou custos mone-
9x0 incluem a preocupação cam o bem-estar da comunidade que tários, os valores positivos são um poucu, mais coniplexos. Conforme
não aparece nas suas contas. vimos, o valor monetário da produção desempenha, numa empresa
Quando se toma a decisão par intermédio de uma organizaçiio comercial, o mesmo papel do custo de produção (fatores), ao resumir
pública que inclui entre seus objetivos a estabilidade e a prosperi- até certo ponto o valor compreendido nesta. Do ponto de vista posi-
dade geral da economia, como é o caso do Governo federal ameri- tivo, o tipo de produto fabricado é neutro quanto ao seu valor. O mes-
cano, devem-se considerar outros fatores igualmente. No caso de uma mo não ocarre, porém, no caso dos serviços públicos, o que faz com
empresa particular, os juros sobre o capital investido, aos preços que se procure encontrar, na administração pública, um substituto
de mercado, devem ser incluídos nos cálculos como custo. No caso para o valor monetário da produção como medida de valor.
do governo, se o efeito da despesa consiste no emprego de capital Esse substituto é encontrado 4 formulação dos objetivos da
de investimento que ficaria de outra maneira ocioso, os juros sobre atividade, na formulação de indices que medem o grau de conse-
esse capital não constituem realmente um custo, do ponto de vista . cução desses objetivos. Chama-se de resultado de uma atividade
Para um estudo mau detalhudo deste ponto. e uma expmicPo das qunliíicafóep que
devem rer levadas am comklereçio para tom&-10 ncutrdo, o leitor deve consultar a lite-
qualquer medida que indique o efeito de uma atividade administra-
ntun robre a sconomia do bem-eber. Ver. por exemplo, Pioou. A . C . Ths E c o ~ n i i c rof tiva na consecução do objetivo final.8
Welfare, Londres, M a c d a n Ec Co., 1Q24.

182 HERBERT SIMON


1 b r r r e SIMON. OP. cit., p. I.
Definição de Obietioos. A definição dos objetivos dos serviços de ação é preferivel. S6 se pode aplicar a racionalidade às decisões
s a determinação da importincin relativa dos va-
pbblicos não é uma tarefa simples. Em primeiro lugar, é desejável,
sempre que possível, que se expressem tais objetivos em termos de
valores. Quer dizer, sòmente serão índices de valores apropriados se s, no capítulo 3, o problema de quem deveria es-
forem expressões de fins relativamente últimos. Quando os objetivos tabelecer o sistema de valores ou de preferências que servem de base
são ex ressos em termos de objetivos intermediários, existe um sério para as decisões do administrador. Desejamos apenas ressaltar, nesse
risco !L e que as decisões governadas por uma finalidade intermediá- ponto, que em dado momento, efetivamente, e em determinado ponto
ria persistam mesmo quando esta jti não seja adequada A. realização do processo administrativo, a importância dos valores é efetivamente
do valor. A proliferação de formulários e registros numa repartição, determinada. Se não se faz isso de forma consciente e deliberada,
por exemplo, evidencia geralniente uma falha em reconsiderar as então é conseguido naturalmecte nas decisões que são finalmente
atividades relativas de determinada finalidade concreta de acordo tomadas. Não B possível evitar o problema valendo-se simplesmente
com os valores mais gerais que se supõe a finalidade fomentara. do subterfúgio de escondè-10 entre as premissas late& de acolha.
Por outro lado, porém, os valores que os serviços públicos visam O Sucesso: Questão de Grau. A definição de objetivos náo
a alcançar raramente podem ser expressos em termos concretos. As exaure o elemento de valor na decisão administrativa. E necessário
finalidades, por exemplo, de um departamento de recreação - "me- determinar além disso O grau em que o objetivo deve ser alcançado.
lhorar a saíide", "proporcionar recreaçc?oW,"formar bons cidadãos" - A lei orgitnica de uma cidade ou as suas posturas podem especificar
devem ser formuladas em termos objetivos e tangíveis antes que se que a função do corpo de bombeiros é "proteger a cidade contra os
-possam observar e medir seus resultados. prejuízos causados por incèndios", o que não implica, porém, que
Nesse particular, encontramos um sério dilema. Os valores que a cidade deseje expandir suas instalaçóes de combate a incèndios a
deveriam guiar a prestação desses serviços não proporcionam crité- ponto de eliminar totalmente os prejuízos causados pelo fogo, tarefa
nos razoi~elmenteconcretos capazes de ser aplicados a problemas obviamente impossível. Ademais, dizer que o corpo de bombeiros
decisórios específicos. Não obstante, se se empregam indices de va- deveria reduzir as perdas "até onde for possivel" é um tanto vago,
lores à guisa de critérios em lugar dos valores em si, é provhvel que pois O limite até onde é possível reduzir os prej~iizosdepende dos
as finalidades sejam sacrificadas em proveito de meios mais tangiveis recursos destinados à prevenção e proteção contra incêndios.
- a substância cede lugar A forma.
As questões de valor não serão eliminadas do probIema da. pro-
Nova dificuldade surge em virtude da falta de um denominador
comum dos valores. Uma atividade pode permitir a realização de teçáo contra incêndio dessa cidade enquanto não se determinar
dois ou mais valores, como no caso do órgão de recreação anterior- objetivamente que a ) o corpo de bombeiros deve limitar os prejuízos
mente mencionado. Qual é a importância relativa dos vários valores caussdos por indndio a x dólares per capita, e b ) que a câmara
que orientam as atividades do órgão? O mesmo problema ocorre com municipal deverá destinar y d6lares que permitirão, segundo os cál-
o serviço de saúde. De que maneira deverá distribuir suas verbas no culos baseados nas informações disponíveis, que a primeira determí-
próximo ano: para diminuir a mortalidade infantil ou para ampliar nação seja cumprida. Assim, pois, os julgamentos de valor ocorrem,
as instalações das clínicas destinadas ao tratamento das doenças ve- não apenas na definição de objetivos, mas tambbm na determinação
néreas? As observações dos resultados medidos em função de indices do nivel desejado na prestação dos serviços. A realização dos objetivos
de valores, podem apenas dizer até que ponto os diferentes objetivos I! sempre unia questão de grau.
Os processos de determinação de políticas, tal como ocorrem
são alcançados se se escolhe esse ou aquele curso de ação. A menos
nas .nossas iristituições governamentais, mui raramente tomam em
que ambas as atividades sejam realizadas visando exatamente ao
consideração esses problemas de grau na determinaçáo dos objetivos
mesmo valor, a mensuração de resultados n8o pode indicar que curso
O critério da eflcidncin 185
184 HERBERT SIMON
I
dos servips públicos. Mais adiante, ainda neste capitulo, inostrare- I

mos que O englobamento dessas questões no processo de determina-


i
ção das políticas é de fundamental importAncia para a manutenção
de controles democrhticos, sobre os elementos de valor que entram
I
1
Um dos problemas fundamentais ue surgem na tomada de uma dwi-
são consiste em descobrir um enominador comum entre os dois

i
nas decisões. Demonstraremos, então, que grande parte da reforma
valores mencionados: baixo custo e amplos ~esultados.Como decidir
desse processo pode ser alcançada pela modificaçáo e ampliação das quando esses dois elementos entram em conflito? Quatro relaç5es
técnicas orçamentárias.
'b são possíveis entre as escolhas A e B. Se IA é o fator de A, e I* é o de
B, e OA e OB são OS produtos respectivos, podemos expressar essas
Valores Distributiuos. Até o momento, nossa exposição tem quatro possíveis relações da seguinte maneira:
girado em tomo de valores ugregoddp. Em outras palavras, r! comu-
nidade calcula seus prejuízos decorrentes de iiicêndios segundo o total 1. IAé menor do que ZB, e O&é maior do que O*.
de dólares de destruição durante o ano. Não distingue, por exemplo, 2. IBé menor do que IA,e OB é maior do que OA.
entre a perda de mil dólares ocorrida na loja de João, dos mil dólares 3. IAé menor do que ZB, e OA é menor do que Og.
de prejuízos ocorridos na loja do José. ao tentar reduzir 4. Ig é menor do que I A , e OB é menor do que OA.
o número de roubos, não atribui ao a Rua Terceira uma
importância diferente da que atribuiria semelhante ocor- Nos casos 1 e 2 a escolha é indiscutível, embora o mesmo não
rido na Rua Quarta. ocorra quanto aos casos 3 e 4. Isto é, sempre que a possibilidade A
Não obstante, os problemas dos valores distrfbutiuos entram em implica um custo maior do que a possibilidade B, mas produz um
-
quase toda decisão administrativa mesmo que seja apenas na pres- resultado muito menor, B é obviamente preferível. Mas quando a
possibilidade A envolve um custo mais baixo e redunda num resul-
suposição da aplicação do critério de igualdade de importdncia como
os que acabamos de citar. Uma área de recreação construída na Zona tado menor do que B, o custo tem que ser comparado com o resultado
antes que a escolha seja efetuada.
Oeste da cidade não servirá crianças da Zona Este. Se um centro
social promove aulas de xadrez, é bem possível que isto impeça a O caminho para solver essa dificuldade já foi apontado. Em
utilização de suas instalações por pessoas interessadas em dançar. todas as decisões administrativas existe sempre uma limitação -
Muitos problemas distributivos são de natureza geográfica, em-
-
uma escassez de recursos. Isso, constitui, aliás, o motivo central
pelo qual tempo e dinhelo são considerados custos. Em virtude de
bora possam envolver aspectos sociais, econômicos, ou de inúmeras serem limitados em quantidade, a aplicaçio desses recursos a um
outras clusses. Pode-se apreciar a importhcia de tais considerações prop6sito administrativo impede a realização de outras possibilida-
em administração ao reconhecer-se que os órgãos encarregados da des alternativas. Disto se conclui que a opção administrativa entre
administração de impostos, tribunais administrativos, inclusive aque- vánas possibilidades pode ser sempre considerada como uma escoiha
les que cuidam da assistência social, se ocupam fundamentalmente entre alternativas que custam o mesmo, mas com valores positivos
com questões de valores distributivos mais do que agregativos. diferentes.
Conforme mostraremos mais adiante, as questões distributivas
são também de grande import&nciaquando se especializa o trabalho Desse modo, diz-se que uma escolha administrativa é formulada
de uma organização por área geográfica ou por clienteb. Nesses ca- de maneira incorreta sempre que se apresenta como uma escolha
entre a possibilidade A, com custos baixos e poucos resultados, e a
sos, o objetivo da unidade organizativa restringe-se, de imediato, a
determinado -junto de pessoas, podendo surgir problemas inter- psibilidade, B, com custos e resultados mais altos. Nesse caso A
jurisdicionais da maior importhcia. deveria ser substituído por uma terceira po'ssibilidade C, que inclui-
ria A, mais as atividades alternativas que se tomariam possfveis pela
diferença de custo entre A e B. Se isto for feito, n escolha se resumirá Nos últimos anos, porém, o termo ejlcidncia adquiriu um segun-
a uma comparação dos resultados a serem obtidos pela aplicação do sentido: representação da relação entre fatores e produto.4 Con-
de recursos inelhsticos bs atividades alternativas B e C. A eficiência forme explica a Encyclopaedia of the Social Sciences:
de um comportamento é produto da relação entre os resultados que "Eficidncia no sentido de uma razão entre fatores e produto,
se poderiam obter com ele e o máximo de resultados que poderiam esforço e resultados, despesa e receita, custo e o prazer usufruído,
ser obtidos dos comportamentos que são alternativas daquele com- é um vocábulo relativamente recente. Com esse sentido especifico
portamento. tomou-se popular no campo da engenharia somente na segunda me-
O critério da eficidncia determina a escolha de alternatioas que
I tade do século XIX e no campo do comércio e na economia apenas
conduzem d ntaximização de resultados nu apliccição de d&eminodos nos prirnórdios do século XX ." "
recur.@s. O uso do termo pelos líderes do movimento em prol da admi-
nistração científica deu origem a um terceiro sentido. Conforme re-
Deve-se notar, a propósito, que esse critério, embora propicie um gistra a mesma Encyclopaedia:
denominador conium para a comparaçáo de alternativas administra-
tivas, não proporciona um numerador comum. Mesmo que todas as "A fundação da moderna administração científica pode ser atri-
decisões sejam tomadas de acordo com as aplicações alternativas dos I
buída ao trabalho de F, W. TAZZOR, A Piece Rate System, no qual
ele descrevia seu método pioneiro de estabelecer padrões para o
mesmos.recursos, o problema de comparaçáo de valores que são al-
cançados pelos diferentes cursos de açáo ainda continua. O critério 1 desempenho de tarefas na companhia siderúrgica Midvale. Quando
esses padrões foram estabelecidos, tornou-se comum denominar-se
da eficiência é neutro, isto é, nem soluciona nem impede o problema
da comparabilidade. I eficiência da mão-de-obra à relação entre o desempenho real e o
. ,
padrão de desempenho, uso um pouco diferente daqueles que Ihe
dão os engenheiros mecânicos, que aplicam o termo para designar
a relação entre os fatores e a produçgo reais. "
O vocábulo eficiência adquiriu na geração que passou um número A HAF~XNGTON EMERSON, outro pioneiro do movimento pela ad-
de conotaçóes desfavoráveis que o associam a uma teoria adminis- ministração científica, e que preferia usar a expressáo engenharia da
trativa mecanicista, gananciosa e cronométrica. Isso decorreu, prin- efici&ncia,atribui-se a definição de eficiência como sendo "a relação
cipalmente, do uso um tanto leviano do termo pelos adeptos mais entre o que é conseguido e o que pode ser conseguido". Nesse sen-
entusiasmados do movimento em prol da administração cfentffica. tido ele usa a expressão da "percentagem de eficiência de um em-
Não obstante, nenhum outro termo descreve tão bem como a eficiên- pregado". '
cia o conceito descrito no presente capitulo. A palavra foi usada Uma aplicacio bem anterior do conceito de efid8acia wgundo i engenharia ao c a m ~
aqui, por conseguinte, na esperança de que o leitor interprete esse d a fenbmena sociais foi feita QOI F. Y. E ~ c i w o i ~ nque. i p. 2! de seu livro, Motho-
matical Piychfcr (Londres, Kegnn Paul dr Co.. 1881), definiu eficibncia da mesma mpnciri
critério no sentido em que foi definido há pouco, e dissocie-o de definida por 116s". . . a eficibncia pode ser assim definida: diz-se que um motor 6 mJi
qualquer conotação desfavorável que acaso tenha em mente. eficiente do que um outro, tada vez que. sendo a quaptidnde total do combustlvel aib
~ m i d apelo primeiro igual h consumida pelo segundo. o totd da. encrsb.
Os termos eficiência e eficácia foram considerados quase como pnduzidi pelo primeiro 6 maior do que i produzida pelo segundo."
sinônimos', praticamente até o fim do século XIX. O Oxfotd Dictio- 6 Elficiency, Encyclopredb of the Social Sciences, 5:437.
nay, por exemplo, define efic2ncia da seguinte maneira: "aptidão a Loc. cit.
ou poder de realizar, ou sucesso na realização do objetivo desejado; r BOOKWALTER DRVRY,Horace. Sdentfffc M a ~ g e I n d , Nova Iorque, Columbia V ' -
poder adequado, efetividade, eficácia". vmsity Press, I S i f , p. 114. 115.

188 HERBERT SIMON


Deve-se notar, contudo, que h& diferenças entre as ciências fí- A analogia entre as duas proposições se estende igualmente aos
sicas e as ciências sociais na maneira de computar a relação fatores pressupostos em que se baseiam. O primeiro é a existência de recursos
- produção. Para o engenheiro, tanto o produto como os fatores são escassos. O segundo se refere ao fato de que as atividades em ques-
tão são instrumentais, ou seja, atividades que são levadas a cabo
medidos em termos de energia, cuja lei de conservação diz que o
produto da energia útil não pode exceder a energia aplicada em virtude dos valores positivos que produzem, sob a forma de certo
obtblo. Desse postulado emana o conceito de eficiência pgg
que acorre sempre que o produto é igual aos fatores. Nas cihncias
resultado. Terceiro, ambas as proposições envolvem a comparabili-
dade, pelo menos subjetivamente, dos valores que servem como me-
sociais, por outro lado, produto e fatores raiamente sáo medidos por dida dos resultados alcançados. (Esse pressuposto, aliás, já foi exa-
unidades comparáveis, e mesmo nos casos em que o são, como s6i minado na seção precedente).
ocorrer na comparação entre o custo da proteção contra incêndios e os O caráter amplo da analogia tomar-se-á mais claro A medida
prejuízos causados por esses, expressos em termos monetários, não que a análise prossegue. Veremos, então, que o problema das deci-
existe nenhuma "lei da conservação da energia" que impeça o roduto
f
de exceder os fatores. Disto se conclui que, se se quiser ap icar na
prática o conceito de eficiência perfeita, esse deve ser redefinido.
sões administrativas pode ser convertido num problema do cam
da teoria da produção, e que os conceitos e teoremas desenvolvi os
na teoria econbmica têm ampla aplicação nas decisões administra-
r
Na realidade, o emprego desse conceito não é imprescindível no pre- tivas.
sente estudo. Os problemas na vida real, conforme se apresentam
ao administrador, dizem respeito exclusivamente a eficiências reloti-
9.2. Criticas ao critdrio & eficiência
uas, sem que jamais seja necessária qualquer medida de eficiência
absoluta. Ademais, a teoria não requer a mensuração numérica da As críticas ao conceito de efici&ncia como guia para a administração
eficiencia, mas apenas uma comparação maior ou menor entre as têm sido frequentes e ruidosas.8 Algumas delas não dizem respeito
eficiência de duas possibilidades alternativas. Nessas circunstâncias, ao nosso estudo, pois se resumem a definir o termo de forma dife-
as definições de eficiência como uma razão entre produção e fatores rente da que propusemos. Nessa categoria devemos incluir aquelas
e como uma razão entre a quantidade real e a quantidade máxima que consideram a eficiêxfcia como sinbnimo de economfa ou diminui-
possível são idbnticas. ç& & despesas. De acordo com o nosso modo de ver, o termo efi-
d n c i a não significa que uma pequena despesa, ou uma grande des-
U M A ANALOGIA DO C A M P O DA ECONOMIA pesa, seja desejável per se. O que dissemos foi que, se dois resultados
podem ser obtidos com a mesma despesa, deve-se preferir sempre
O critério da eficiência, da maneira como é aplicado As decisões ad- o maior resultado. Duas despesas de diferentes magnitudes, s6 po-
ministrativas, é, conforme pode ver-se, quase idêntico ao conceito dem, geralmente, ser comparadas se foreni transformadas em custos
de maximização da utilidade na teoria econbmica. Não se quer dizer de oportunidade, isto é, se forem expressas em termos de resultados
com isto que o critério da eficiência predomina sempre nas decisões alternativos.
dos administradores, mas que deveria predominar se eles fossem ra-
cionais. Nso se pode afirmar com segurança que tal racionalidade
constitui uma característica comum do comportamento real. Por ou-
tro lado, porém, a doutrina da maximização da utilidade tem sido Alguns têm-se oposto ao conceito de efid&ncfa sob a alegação de que
geralmente formulada na literatura econbmica também como uma leva a uma concepção mednica da administração. Essa objeção, como
doutrina explanatória, isto é, como descrição do comportamento real
Ver. por exemplo. oi puragenr citidu por Drwocx, M S U S U E. T h Criteda and
do mercado. As diferenças entre as duas proposições jamais devem Objeciivea d Public Adminittntíw. Th. F m n t b v d P u b k Admfn&iratbn, d., Crus.
ser esquecidas. W w r . e DIMOK,p. 11ü-133.

:180 HERBERT SIMON


as demais, deve provir de um uso do temo bastante diferente do
que propusemos. Um simples critério de preferência entre possibili- td do probkma d a Oaho. dtérios de nahuem itica devem
dades não limita de nenhuma maneira as técnicas administrativas ser aplicados ao problema da avaliação.
que podem ser empregadas para alcançar essas possibilidades, nem Existe uma crensa comum a todas essas criticas de que o uso
como ser&visto a seguir, diminui o papel do julgamento do adminis- da eficidncia envolve uma separação completa entre meios e fim. Já
trador na tomada de decisões. Além do mais, o critério da eficiência vimos que, estritamente falando, tal não 6 o caso e que a Única
está inteiramente de acordo com o ponto de vista que situa as mn- distinção viilida é a que existe entre os elementos factuais e bticos
sequências sociais da administraçao em primeiro lugar entre as suas da decisão. Não obstante, na aplica~ãareal do criterio da eficibncia
influ&nciasdeterminantes. As situações administrativas, existe frequentemente uma tendbncii
para substituir a primeira distinção pela última, o que conduz, inevi-
tavelmente. A eficibncia restrita, mecdnico, que tem sido criticada.
A maneira pela qual a referida substituição se processa pode ser
Duas outras correntes afirmam que o critério da eficicncia conduz explicada de maneira sucinta. O elemento Btico da decisão consiste
a uma relação incorreta entre meios e fim. Por outro lado, argumen- no reconhecimento e avaliação de todos os juizos de valor inerentes
ta-se que com o objetivo de alcançar a eficiência os fins são escolhi- h alternativas possíveis. Os principais valores envolvidos são nor-
dos para justificar qualquer tipo de meio apropriado. Conforme ob- malmente expressos em termos de resultados da atividade adminis-
servamos no capítulo 4, os termos meios e fins devem ser usados trativa, e conforme j l vimos, a atividade em si é considerada neutra
cuicladosamente para evitar contradições, razão por que preferimos em termos de valores. Com isso podemos isolar dois tipos de valores:
falar dos aspectos factuais e de valor das altemativas. Parece óbvio, a ) os positivos, expressos sob a forma de resultados, e b) os nega-
portanto, afirmar que, se a avaliação dos resultados da atividade ad- tivos. ou custos de oportunidade, expressos sob a forma de custos
ministrativa leva em consideração todos os importantes elementos de de témpo e de dinheiro.
valor das altemativas administrativas, disso niio pode resultar nenhu- Na realidade, considerar como neutra a própria atividade admi-
ma subordinação indevida dos meios aos fim. nistrativa constitui uma abstração permitida dentro de amplos limites
8P
mas que, se levada a extremos, termina por i orar valores humanos
de suma importhcia. Esses valores podem a ranger a remuneração
e as condições de trabalho (aqui usados num sentido amplo) dos
Por outro lado, acusa-se a eficiência d e dirigir toda a atençiio para membros do grupo que realizam a atividade.
os meios, despreocupando-se dos fins. Essa critica jB foi respondida Podemos, agora, enumerar de forma mais clara alguns dos ele-
quando ressaltamos o papel integral que a avaliação desempenha no mento de valor a que nos referimos:
emprego de um critério de eficiencia. Pode-se admitir livremente
que a eficiência, vista como um problema científico, preocupa-se a) Se os custos são expressos em termos monethios, os salários dos
primordialmente dos meios e que um serviço eficiente pode sê-10 empregados não podem ser considerados como neutros em termos
com respeito a uma ampla variedade de fins. Reconhecer, todavia, de valores, devendo ser incluídos entre os valores a serem comide-
que o processo de avaliação foge ao Imbito da ciência, e que a rados na decisão.
adaptação dos meios aos fins constitui o único elemento do problema b) O ritmo de trabaího dos empregados não pode ser considerado
decisório que possui uma solução factual, não significa ficar indi- como um elemento neutro, pois poderíamos ser levados a concluir
ferente quanto aos fins aos quais a eficiencia serve. A eficiência que a sua acelemção seria sempre desejAve1.
constitui, tanto nas sociedades democrhticas como nas sociedades to-
talithrins, o critério apropriado que se deve aplicar ao elemento fac- c) 0 s aspatos sociais da situação de trabalho não podem ser mn-
siderados valorativamente neutros. A decisáo deve levar em mnsi-
102 . HERBERT SMON
deração as conseqüências sociais e psicolbgicas envolvidas na suhs- administradores, ao tomarem decisões, geralmente ignoram sua res-
tituição de um tipo de situação por outra. ponsabilidade pelos resultados indiretos de suas atividades adminis-
trativas. l0 Contra essa opinião opomos a tese de qiia o administrador,
d ) As políticas salariais, de promoção, e assim por diante, precisam servidor de uma entidade pública num regime democrático, deve to-
ser consideradas não apenas como alicientes e com vistas A eficiência mar em consideração todos os valores da comunidade que forem re-
dos resultados, mas também do ponto de vista da justiça distributiva levantes para sua atividade, e que são relativamente averiguáveis,
para os membros do grupo. não podendo restringir-se aos valores que se encontram sob sua res-
Devemos ressaltar, portalito, que sempre que a escolha entre ponsabilidade específica. Somente sob essas condições pode-se for-
alternativas produzir urna diferença significativa na avaliação dos mular um critério válido de eficiência corno determinante da ação.ll
valores na atividade de trabalho essa diferença deve ser incluída É claro que a possibilidade dos administradores considerarem,
entre os valores a serem considerados na tomada de decisão. na prática, esses efeitos indiretos k severamente limitada pelas con-
siderações de ordem psicolbgica amplamente estudadas no capitulo
5. Muitos efeitos que não estão diretaniente relacionados com o ob-
jetivo da organizaqiio serão fatalmente ignorados porque o alcance
Uma falácia estreitamente associada B aplicação do crithrio da efi- da atenção do administrador é limitado e porque existem geralmente
ciência consiste em incluir na avaliação de alternativas somente os limitações rígidas quanto ao tempo disponível para as decisões.
valores que foram previamente selecionados como obietiuo da ativi-
dade administrativa específica que se considera. Os efeitos de algu- 9.3. Os elementos factuais da decisão 12
mas atividades administrativas confinam-se a uma área relativamente
reduzida e os resultados indiretos que produzem não causam geral- Conforme vimos, o administrador utiliza o critério da eficiência para
mente grandes dificuldades. As atividades de um corpo de bom- resolver questões factuais. Os recursos ou fatores A disposição do
beiros produzem, normalmente, certa influência sobre os danos cau- administrador são extremamente limitados. Não lhe cabe criar uma
sados or incèndios, possuindo, todavia, muito pouca relação com utopia, mas simplesmente maximizar a realização dos objetivos do
P
o prob ema recreativo da comunidade ( a menos que admiradores
entusiastas dos bombeiros constituam um grande segmento da comu-
governo (pressupondo-se que sejam unanimemente aceitos) pela uti-
lização eficiente dos recursos escassos de que dispõe. Unia boa bi-
nidade). Por esse niotivo, o comandante dos bombeiros não precisa blioteca pública, do ponto de vista administrativo, não é aquela que
levar em consideração os valores relativos a recreação ao tomar suas possui todos os livros jii publicados, mas a que empregou os limitados
decisões. Felizmente, as consequGncias das atividades humanas se recursos de que dispunha criando uma coleção tão boa quanto pos-
encoiitrain estritamente separadas; se não estivessem, o problema de sível dentro dessas circunstâncias.
decidir racionalniente seria insolúvel.@O siniples fato, porém, de 'O Para umu excelente ilustraçio da dificuldade de estabelecer a responsnbilidde admi-
que as iitividades náo produzem geralmente efeitos indiretos impor- nistrativa por meio de conseqii8ncias indintPr ver STIIOXSEN. Karl E. The Uscf~ilneu
tantes do ponto de vista de valores não justifica que os ignoremos of Central Review of Bunau Communicntions, Cose R e p m {n PubMc MniinMmtion. n.0 18.
sempre que estejam de fato presentes. Em outras palavras, o coman- compilado pelo Special Ccmrnittee nu Resenrch Mate~iuls, Cornmittce on Public Administra-
tion, Social Science Research Council (Chicago, Public Sdministration SaMcz. 1940).
dante dos bombeiros não pode, pelo simples fato de ser iim chefe, A anáiise prwupile que a imponhcia para a orgnnizaçio constitui o critbrio supremo
ignorar a possibilidade de acidentes ao determinar a velocidade com para determinar se um efeito indireto deveria ser objeto de cnuklersç8o pelo admiuistiador.
que os seus carros devem ~ s p o n d e raos alarmas. " DEWETacha que w efeitos indiretos constituem a característica básica que distingue
Ainda que tudo isto pareça lugar comum, dedicaremos grande uma hansaç8o partictüut de uma traasaçh públka. Ver, i prupbito. t i livro The Publb
und ita Pmblenu, 12-13.
parte do prbximo capitulo A demonstração de que, na realidade, os Esta seçáo se baseia no artigo de HERBERTA. SJMON. Comparative StatL9tiw aud the
' Vrr p. 84-86, supra hleasurement of Efficiency. Nutfonal MunMpol Redeto. 26:524-327. novcinbm de 1937.

134 HERBERT SIMON


I
I
I ) Os valores, ou objetivos, afetados por determinada atividade comerciais, as decisões são tomadas quase que na ausência com-
daveni ser definidos de maneira a permitir sua ohservaçiío e mensu- pleta da evidência que seria necessária para justificá-las. A principal
ração. razão disso, está claro, é a dificuldade, exceto em empresas que fa-
b ) As variáveis administrativas e extra-administrativas que deter- bricam produtos relativamente tangíveis, de determinar as funções
minam o grau de realização dessas funções devem ser enumeradas. reais de produção.
Admitir que as decisões reais ficam muito aquém da norma da
c ) E preciso levar a cabo pesquisas empiricas, concretas, acerca da racionalidade não constitui uma crítica ao administrador que tem
maneira pela qual os resultados mudam quando se alteram as refe-
ridas variáveis. de agir, possua ou não a informação de que necessitaria para a com-
pleta racionalidade de suas decisões. Constitui, todavia, uma crítica
Dificilmente se poderia exagerar a extensão necessária e a difi- das possíveis desculpas que transformariam em virtude sua ignorân-
culdade d e um programa de pesquisa dessa natureza e que traria cia e poriam em dúvida a necessidade de instituír programas extensos
contribuição substancial para o conhecimento geral dessas funções. de pesquisa nesse sentido. l5
Até o momento, o maior progresso se verificou no primeiro ponto Ia,
enquanto que os estudos empíricos relativos aos passos h ) e c ) são
virtualmente inexistentes .l4
Mas se tal pesquisa é difícil, por outro lado, é também indispen- E preciso dizer alguma coisa sobre a influência do critkrio de .efi-
sável. Não é fácil imaginar de que maneira a racionalidade pode ciência iios problemas da organização. Mencionamos em capitulo
desempenhar qualquer papel de importância na formulação de deci- anterior que a especialização da organização segue, frequentemente,
sões administrativas a menos que as funções de produção sejam pelo linhas funcionais. Essa funcionalização envolve, por seu turno, a di-
menos aproximadamente conhecidas. Da mesma maneira, o problema visão do objetivo da organização em objetivos subsidiários, podendo-
nâo pode ser ignorado pela atitude de confiança no bom senso dos se atribuir a cada uma das unidades que compõem a organização
administradores, em sua intuição e argúcia pdtica para enfrentar si- um ou mais de um desses objetivos.
tuações para as quais foram preparados por uma longa experiência. Um corpo de bombeiros pode ser dividido, por exemplo, num
Quem quer que tenha tido contato íntimo com as situações adminis- serviço de prevenção contra incêndios, e num certo número de di\i-
trativas pode testemunhar que não existe correlação entre a capa- sões de combate ao fogo. A funçâo ou o objetivo do referido serviço
cidade dos adniinistradores e sua confiança nas decisões que tomam; de prevenção será definida de acordo com a natureza das atividades
se tal ocorrer será uma correlação inversa. Os administradores mais preventivas, ao passo que a função das divisões far-se-á relativamen-
capazes são os primeiros a reconhecer que suas decisões representam,
d e um modo geral, pura adivinhação; que qualquer confiança que te A extinção de incêndios. Um departamento de saúde pode incluir
porventura demonstrem representa simplesmente um escudo protetor uma divisão de doenças contagiosas, uma divisáo de assistència pré-
de que se munem o homem prático e seus subordinados para evitar natal, uma divisão de estatísticas vitais, e assim por diante, sendo
dúvidas. fácil encontrar exemplos similares em qualquer firea de atividade do
A realidade, porém, é que todos os dias se tomam decisões de governo.
grande importância acerca da distribuição de recursos para diversas Em tais circunstancias, haverá uma hierarquia de funções e obje-
finalidades concorrentes e que, especialmente nas organizações não- tivos que corresponde A hierarquia de divisões e serviços na institui-
* At6 3 pr6pno BAIWARD.a j a percud0ncia crítica normalmente o pmtsie da faiácie do
Para uma bibiiografia dbre o assunto vsr R ~ L E Ye SIMON, op. cit., p. 88-74
homem pr&o. dP P iimiiçHo maior crkiito do que parece rtixrecer. Vw, a pmp6sito.
ir SXMON.Herbert A. ei al., Detenninlng Work Lwdr for ProfessioMl Saff in a P u b h Mind in Evcwday Affain, meditado como um ApCndice ao seu Iivm The Fundfonr of the
Urelfara Ageney, Berkeley. Buresu of Public Admiaistratbn, Univer~ity of Caiifomia, 1941. Exccuthw, p 301-322.

188 HERBERT SlMON


ção. Em geral, a distribuiçáo hierárquica das funções corresponderá Por outro lado, se a funcionalizaçiío não for realista - se nHo
a urna relação de meios e fins. Os prejuízos causados por incêndios se ajustar A temologia - pode prejudicar a qualidade das decisões,
podem, por exemplo, ser considerados como o produto do número por que nesse caso os valores que sllo afetados pelas atividades da
de incêndios dividido pela perda média por incêndio. Em conse- referida unidade, mas que não constam da especificação dos objeti-
qiiência, uni corpo de bombeiros pode considerar a redução do nú- VOS da organizaçiio, serão neglicenciados no processo decisbrio.
mero de incêndios e a redução nos prejuízos médios causados par
fogo como objetivos subsidiirios, atribuindo-os a unidades subsidiá-
rias na organização.
A funcionalização efetiva exige diversos pré-requisitos. Em pri-
i
k
RJPEMLIWÇÃO POR IÚRW G E O G ~ C AE POR CLIENTELA

meiro lugar, conforme indicamos anteriormente, o objetivo geral deve Náo se tem reconhecido geralmente na literatura administrativa que
ser subdividido em objetivos subsidiários, que mantêm com aquele a especialização por área geogrdfica e por clientela são, na realidade,
uma relação de tipo de meios e fins. Além disso, porém, :i tecnologia um tipo particular de funcionalização. Isto decorre do fato, A j men-
da atividade deve permitir que o trabalho da instituifio possa ser cionado, de que a definição completa de um objetivo envolve espe-
desdobrado em diferentes partes, cada uma das quais contribui, 'ba- cificaçáo do grupo de pessoas para as quais o valor em quesigo 6
sicamente, para um, e somente um, dos objetivos subsidiários. Assim, importante.
seria inútil estruturar um departamento de recreação com divisões
O corpo de bombeiro; de Podunk, por exemplo, tem corno obje-
de boa cidadania, satide, diversão e educação. Embora tais aspectos
possam ser defendidos como objetivos subsidiários do trabalho re- ,it não apenas *'a redução dos prejuízos causados por incêndios"
creativo, seria impossível conceber um esquema organizativo que mas "a redução dos prejuizos causados por incêndios em Podunk".
permitisse a divisão das atividades em suas partes componentes, cada Se a especialização por tírea geográfica e a especialização por
uma das quais contribuísse somente para um dos referidos objetivos. . clientela siip simples formas de funcionalhção, conclui-se que, para
que sejam bem sucedidas, devem satisfazer as condições de uma
fundonalização efetiva nos seguintes moldes: a ) a divisão da ativi-
dadese do objetivo em bases funcionais deve ser tecnologicamente
O chamado principio funcional de organização é de natureza algo possfvel e b ) as atividades segregadas não devem afetar, de maneira
complexa. Pressupõe a possibilidade de uma funcionalização paralela essencial, os valores estranhos h funções especificadas.
de objetivos e de atividades. Sempre que falta esse paralelismo a O primeiro ponto pode ser ilustrado mais uma vez com um
simples subdivisão de um objetivo em seus componentes niio pro- exemplo de um serviço de saúde pública. Não seria tecnologicamente
porciona nenhuma base para a orgariização. viável, por exemplo, dividir um programa de controle de doenças
Se as limitações da funcionalização são evidentes, também o são contagiosas em duas partes: uma destinada a reduzir esse tipo de
algumas de suas vantagens. Se as atividades de uma unidade admi- enfermidade nos homens e a outra nas mulheres.
nistrativa visam a um objetivo bem definido, o seu problema deci- O segundo ponto será desenvolvido com maior amplitude no
sório é consideravelmente simplificado. Os elementos de valor a se- próximo capitulo. A título de ilustração, porém, precisamos apenas
rem considerados na avaliação das alternativas podem ser todos rela- relembrar as reportagens jomalisticas frequentes sobre prédios que
cionados aos objetivos da organizaçao. Uma divisão de prevenção foram totalmente consumidos pelas chamas por se terem os bombei-
contra incêndios precisa preocupar-se apenas com o impacto de suas ros recusado a, ou por files ter sido impossível, trespassar linhas ju-
fttiddades sobre o número de incbndios que possivelmente ocorrerão. nsd-is.
200 HERBERT SIMON
a cidade procura fornecer A população, expressos em acres de par- dades sem fixar, contudo, o nivel de adequação a ser alcançado pelo
ques por 1.000 habitantes, especificação dos prejuízos tolerhveis cau- serviço, é impossível para um especialista estabelecer, com base nos
sados por incêndios, etc.; c) um programa de trabalho a longo prazo, fatos, o grau de adequação de uma dotação orçamenthria para certo
mostrando por meio de unidades de trabalho os serviços que serão órgão. Do exposto, podemos concluir que as práticas atuais não cons-
fornecidos e as instalaçóes que deverão ser construídas, a fim de tituem um meio de assegurar de maneira adequada o controle demo-
executar os programas traçados nos itens a ) e b; e d ) um programa crático sobre a detenninação de políticas. 20
financeiro que equacione os programas de trabalho com os recursos
fiscais da comunidade.
O item a ) envolve, principalmente, considerams factuais. A
H O PI#)CRESSO NO SENTIDO DE ORÇAMENTOS A LONGO PRAZO

determinação do item b) 6, fundamentalmente, um problema de jul- A admidstraçiio pública tem feito considerável progresso, nos ulti-
gamento de valores. Os itens c ) e d ) tomam-se basicamente questões mos anos, no sentido de adotar planos a longo prazo que incluam
de fato depois que os dois primeiros são determinados. Parece, por- um programa de trabalho e um plano financeiro. Pouco progresso
tanto, que cabe ao legislador comparar o item b ) com o item d ) e tem-se obtido, contudo, no que tange A adoção de um programa que
determinar o programa orçamentário. Por outro lado, o poder legis- explique ao legislador e ao povo a significação, em termos de ser-
lativo necessitaria de assistência especializada para obter as infor- viços governamentais especfficos, de determinado programa. Além
mações factuais relativas aos itens a), b ) e c). disso, progredimos muito pouco, até agora, no campo da estimativa
De acordo com as práticas orçamentárias atuais, os itens a ) e b ) do custo de manter determinados serviços públicos num certo nivel
raramente fazem parte do documento orçamentário, desenrolando-se de adequação, ou da determinação de quando os recursos deveriam,
toda a discussão sobre eles com base nos itens c ) e d). E muito com vista Q eficiência, ser transferidos dos presentes programas, para
comum, além disso, apresentar ao legislativo, para exame e aprova- atividades mais úteis.
ção, uma única proposta orçamentária. Seria preferfvel, se houvesse
as informações necessárias, apresentar diretamente ao legislativo as
questões de política implícitas no item b juntamente com propostas
orçamentárias alternativas que indicassem as impiicaçdes para a po- Para ilustrar o que dissemos, descreveremos em linhas gerais o pro-
lítica governamental dos aumentos e reduções de despesas. Essas cesso orçamentário da Administração de Assistência Social do Estado
modificações são absolutamente essenciais, se se quiser que o legis- da Califórnia (Califoniia State Relief Administration). Esse órgão
lativo volte a influir na detenninação da politica púbiica. empregou durante muitos anos um método eficiente de elaborar as
Na prática, ocorre com muita frequência, no sistema atual, que as previsóes orçamentárias, ainda que uma das razões para seu sucesso
decisões básicas a respeito de políticas são tomadas por técnicos nos numa tarefa tão difícil seja a natureza dos seus objetivos.
órgãos do poder executivo, encarregado da revisão da proposta orça- A tarefa prncipal de uma instituição destinada a dar assistência
mcnthria, sem que o legislativo tenha a oportunidade também de a desempregados consiste em assegurar um nivel mínimo de segu-
rever tal política. A tolerância de tal anomalia decorre parcialmente rança econbmica para as famílias necessitadas. O orçamento familiar
da incapacidade geral que temos de identificar o caráter relativo dos de que se vde a organização para executar suas politicas proporciona
objetivos governamentais. '9 Considerando que a maioria das decla- uma conversão imediata dos custos em resultados. Isto é, torna-se
ragões de política do legislativo estabelecem os objetivos das ativi- SJ D E ~ contribuiu
JOAN Y decisivamente pua d a e n v d v n u m filoaofia dmiocrbtic. d~
I* Vor p 50-S8 e 185. y*r. CanpuM. com Jhu, Gutoa. Thbd# CkurL ilu rekcói# do erpeciiltt. com o público. No livro Ths PubZic a d 1i.a Plobtmu (p. 208)
Budget, Paris, M. G M . 1922. p. 1-111. Cie ipmcnti n tese centnl &o pprrsnitr Hvm.
possível visuãlizar imediatamente o que determinada despesa repre- dades com os resultados. Nosso conheciinento dessas funções é frag-
senta em termos do nível de assistência econbmicà que a entidade mentário, no momento, embora sejam indispensáveis como instru-
presta. O grupo que determina a polltica pode, então, decidir sobre mentos de raciocfnio, sem o que este opera num vácuo factiial.
a magnitude do orçamento familiar que está disposto a autorizar, A vantagem da organização funcional é facilitar o processo de-
e sua decisão pode ser convertida imediatamente em termos de custos. cisbrio. A funcionalização 6 possível, porém, somente quando a tec-
Desse modo, determina-se a adequuçúo do serviço. nologia permitir a segregação das atividades ao longo de linhas
Por outro lado, a Administração da Assistência Social preparou paralelas.
uma série de noimas detalhadas para a elaboração das estimativas O orçamento constitui um instrumento poderoso para melhorar
de quantos casos receberão assistência; em outras palavras, qual será o processo decisbrio do governo, tanto no legislativo como na admi-
a magnitude do problema. Completados os dois passos - determina- nistração. A melhoria dos mktodos orçamentários a ) permitirá uma
ção do nível do serviço e estimativa da mapitude do problema - divisão de trabalho mais eficaz entre as instituiqões que formulam
tomava-se bem simples preparar o orçamento do trabalho e estimar políticas e as instituições administrativas, e b) focalizará a atenção
as necessidades financeiras correspondentes. sobre as funç6es sociais da produção e seu papel vital na tomada
I
Simplificamos extremamente a ilustraçiio para dar maior ênfase de decisões.
às suas características principais. Uma instituição incumbida de pres-
tar assistência aos desempregados deve proporcionar outros serviços
além da sirriples ajuda financeira. As suas despesas de operação, con-
I tudo, não foram objeto de consideraçti~.~l Excetuando-se a super-
simplificaçiío e a pequena omissão, o rocesso orçamentário que des-
P
crevemos aproxima-se muito do idea de processo orçamentário ra-
cional.

Mostramos, neste capítulo, que quanto aos aspectos factuais da to-


niada de decisões o administrador deve ser orientado pelo critdrio
da eficiência, o qual requer resultados maxinlizados com os recursos
limitados ao seu dispor.
Por outro lado, os critérios de correção não fazein sentido quan-
do relacionados aos elementos puramente valorativos da decisão. Um
governo democrático submete-se ao controle popular desses elemen-
tos de valor, e a distinção entre valor e fato é de suma importflncia
para assegurar uma relação adequada entre a formulação de política
e a administraçáo.
A melhona na qualidade da decisão dependerá de pesquisas
empíricas na área das funções de produção que relacionam as ativi-
91 SIMON et al.. op. cit.

206 HERBERT SIMON


- -
10. Lealdades e identificação dar com o parque e loteá-10. N5o obstante, essa possibilidade pode
organizativa merecer tanta atenção quanto a localização adequada de canteiros.
Todavia, deixa de ser considerada porque não é de sua c0mpet4ncia.l
As decisões mais amplas determinam a compet&nçia de cada
indivíduo na or anização, ou seja, os seus parâmetros de referhncia
1
na tomada de ecisões. Já explicamos, no capítulo 5, porque razão
a criação de um papel e de uma personalidade organizativa é essen-
cial para a racionalidade na decisão administrativa. Ao limitar a área
em que as decisões e atividades de um individiio ocorrerão, a orga-
nização torna os problemas decisórios daqueles muito mais fáceis de
enfrentar.
A prestação de servic;os e a preservaçíío da própria organização cons-
tituem os principais valores e objetivos guiadores das decisões dos
individuos na organização. No inicio, tais finalidades são, geralmente,
impostas ao individuo pelo exercício da autoridade. Contudo, A me-
1 10.1. Valores sociais verstcs valores organizativos

Ao admitirmos que as decisões reais devem ocorrer num ambiente


dida que o tempo passa, esses valores vão-se interiorizando gradual- institucional dessa natureza, vemos logo que a correção de qualquer
mente e são incoiporados A psicologia e As atitudes de cada parti- decisão pode ser julgada de dois pontos de vista diferentes. No
cipante, que adere ou se torna leal 21 organização. Isso garante auto- sentido mais amplo, é corretn se for congruente com uma escala
maticamente - i.e., sem que haja necessidade de estímulos extenios geral de valores sociais, Visto é, se suas conseqüências são social-
- que suas decisões serão coerentes com os objetivos daquela. Essa mente desejáveis. No sentido restrito, é corretu se for congruente com
lealdade pode ter dois aspectos: pode envolver uma fusão com os os pariimetros de refer6iicia que a organização estabeleceu para
objetivos de prestação de serviço da organização ( o que chamamos
de objdiuo da organi-O no capitulo 6 ) , e pode envolver também aquele que decide.
uma dedicação A sobrevivência e ao crescimento da própria orga- Essa distinção 6 muito bem ilustrada na literatura da chamada
nização. economia do bem-estar.3 Numa economia privada, a instituição da
~ e i s aforma, graças a sua sujeiçso nos objetivos determinados pela propriedade particular permite grau considerável de descentralização
organização, e pela incorporaqão gradativa desses objetivos As suas no processo decisbrio, pois pressupõe-se que cada indivíduo tomará
próprias atitudes, o participante adquire uma persot~alidade orga- suas decisões visando A maxixnizaçáo de seu lucro ou utilidade. Uma
nizatiw um tanto diferente da sua personalidade como individuo. decisão é considerada correta sempre que atinge essa maximização.
A organização designa-lhe um papel: especifica os valores especiais, Contudo, o economista dessa escola avalia as decisões sob outro
os fatos e as alternativas sobre os quais siias decisóes na organização ponto de vista. Quer saber at6 que ponto a maximização da utilidade
devem basear-se Para um suyervisor de parques, as alternativas pessoal é compatível com a maxi~nizaçãodo valor social. Quando
assumem a forma de aparar a grama, plantar, conservar as estradas. se considera que a escolha é influenciada pelo ambiente que rodeia
* Ver DEWEY. The Public and Ita ProbIems, p. 22.
limpar, e assim por diante; os valores são rionnas legislativa e social-
A expressiío valor doda1 não b muito feri, particularmente em virtude da imMCnrja
mente determinadas que especificam os padrões de aparência, lim- com que nos referimoa no relativismo btico no capltnlo 3. Usamo-la aqui pela ioexktênci!~
peza, recreação e utilização; os fatos são os orçamentos, os métodos de um termo mnis descxitivo c preciso, e trataremos de explicar o seu sentido exPto mils
de trabalho e os custos unitários. Ordicariamente, não se espera que ndiante.
o supervisor pense seriamente na possibilidade alternativa de liqui- * m,A. C. The Ecaunnk, o j Wdferc. Lmdrai. Macmillnn & Co., 1924

208 HERBERT SIMON


o indivíduo, a publicidade é justificável coino técnica destinada ii
aumentar o lucro. Examinando, porém, a escolha do ponto de vista ou pelo povo, na medida em que esses possuam objetivos expressos,
da sociedade, o economista poria em dúvida o valor social dos esfor- os objetivos do Ministério do Interior ou da United States Steel
p s despendidos com a publicidade. Corporation são organizativos. Quando vistos pelo Ministro do Inte-
A distinçiio entre valor social geral e valor organizativo conduz, rir ou pelo presidente de companhia siderúrgica, os objetivos de suas
por seu turno, a uma terceira noção da correção, isto é, A correção respectivas organizações constituem objetiuos sociais aos quais de-
do próprio ambiente organizativo. Em outras palavras. pode-se de- vem ajustar-se os de suas divisões e serviços.
terminar o valor social da estrutura da organização pela observação Considerando que é difícil estabelecer objetivos subsidiários que
do grau de coincidência entre as decisões organizativamente corretas estejam sempre em harmonia com os gerais, o membro de uma uni-
e aquelas socialmente corretas. dade subsidiária tomará, as vezes, decisões que são congruentes com
E costume justificar, por exemplo, a existência da economia pri- 0 objetivo parcial de sua unidade específica, mas incoerentes com
vada com base no fato de que existe alto grau de coincidência entre 0 mais amplo da organização total. Esse problema - de reconciliar
OS dois tipos de correção. Sempre que se reconhece que sob deter- 0 papel que a organização impõe aos indivíduos com o cumprimento
minadas circunstAncias - em condições monopolísticas, por exemplo das finalidades que transcendem esses papéis específicos - nos pro-
- surgem discrepâncias consideráveis, exigem-se mudanqas no am- porcionará o principal assunto do presente capitulo.
biente da decisão (extinção dos trustes, regulamentação de tarifas,
e assim por diante) que eliminarão oii reduzirão tais anomalias. UM EXEMPLO DO CONFLITO

O SIGNXFICAW DA EXPRESSÁO VALOR SOCIAL. A título de ilustração, consideremos o processo decisbno com am-
biente organizativo específico. Antes de julho de 1941, a responsabi-
Essa expressão, tal como a empregamos aqui, pode ser melhor en- lidade da ajuda aos desempregados na Califómia achava-se dividida
tendida em relação a uma hierarquia de organizafles, ou instituições entre duas entidades: a Administração Estadual da Assistêneia (State
sociais. Uma sociedade estabelece, através de sua estrutura institu- Relief Administration) que cuidava das pessoas desempregadas mas
cional básica, certos valores bem amplos e procura conseguir certa eniprcgáueis e de suas famílias; os departamentos de assistência so-
conformidade entre esses valores e os valores organizativos dos v&- cial do condado que cuidavam das pessoas desempregadas e Mo-
nos grupos que a compõem. Isto já foi ilustrado, aliás, no parágrafo empregáueis. Essa divisão de funções era, em grande parte, de origem
anterior. Da mesma maneira, uma grande organizaçáo - empresa histórica e niío possuía nenhuma razáo lógica que a justificasse, em-
oii governo - procura fazer com que os objetivos de suas unidades bora isto não seja um ponto fundamental.
componentes - departamentos, serviços, e assim por diante - se Do ponto de vista do Estado como um todo, o objetivo da ad-
ajustem aos objetivos da organização como um todo. ministração da assistência social consistia em cuidar dos desempre-
Por valor soczizl entendemos aqui os objetivos de uma organiza- gados e garantir-lhes certo nível mínimo de bem-estar. Era desejhvel,
ção ou estriitura social mais ampla e sua relação com os valores or- ademais, cumprir tal finalidade com toda a eficiència possível. Em
ganiurtivos de suas partes componentes. Vistos pelo poder legislativo outras palavras, uma vez estabelecidas as normas de elegibilidade
' Ver, por exemplo. HOYT, Elizaheth Ellis. Connimptia in Out Society, Nova Ioique, e a magnitude dos orçamentos familiares, a tarefa administrativa re-
McGraw-Hill Book Co., 1938, p. 104-105. NPo temor nenhum interesse aqui em discutir sumia-se em fazer com que as pessoas qualificadas, e somente essas,
se a publicidade carece sempre de valor social. mar simplesmente de assinalar que o recebessem o auxílio; que seus orqamentos se ajustassrrn aos padrões
valor & publicidade para uma empresa nAo reprerenta necessariamente seu valor pura a
sociedade. autorizados; e que esses fins fossem alcançados com o dispêndio
mínimo de recursos. A Administrasão Estadual de Assistència estava
210
HERBERT SIMON 31 1
Lealdade e icfmtifficaçdo organizntiw
tentando cumprir, presumivelmente, êsse objetivo, dentro de sua
área de atividades d e atender As pessoas empregáoebi, enquanto que
os departamentos assistenciais do condado tentavam alcançar o mes- B r n . 4 ~salientou
~ de maneira clara que as decisões tomadas por
mo objetivo dentro de suas áreas de atividades, limitadas As pessoas um indivíduo como membro de uma organização são bastante distin-
não-empregáueis. tas das suas decisões pesosais:
Se esses objetivos, porém, forem vistos sob o prisma da organi- "O sistema a que chamados organim~nçáocompõe-se das ativida-
zação, encontramos imediatamente um elemento competitivo rias de- des dos seres humai~os.O que torna tais atividades um sistema é
cisões dos funcionários administrativos do condado e do Estado, res- a (:oordcnação, por seu iritermddio, dos esforços de diferentes pessoas.
pectivamente. Um modo pelo qual a repartição estadiial p8de au- Por essa razão, seus aspectos niais importantes não são pessoais. São
mentar sua eficiência (medida em termos do seu próprio objetivo determinados pelo sistenia, quanto ao modus faciendi, ao grau ou ao
limitado, e não em termos do objetivo do Estado como um todo) tempo. I% fácil ver que a maioria dos esforços nos sistemas coopera-
consistiu em fazer com que qualquer pessoa nõo-empregáuel perten- tivos são impessoais. Um funcionário que preenche um formulário
cente As suas folhas de benefícios fosse descoberta e trarisferida para de comunicação, por exemplo, numa empresa esta fazendo alguma
o condado. Por outro lado, o condado pdde aumentar sua eficiencia coisa num lugar, num formulário, e sobre um assunto que jamais
(medida, tambkm, em termos do objetivo organizativo limitado) fa- poderia ter atraído seu interesse estritamente pessoal. Por essa razão,
, zendo com que qualquer pessoa empregáuel, constante de seus re- quando dizemos que nos ocupamosde um sistema de esforços hu-
gistros, fdsse descoberta e transferida para o Estado. manos coordenados, queremos dizer que, embora as pessoas sejam
Como conseqiiência, cada organização buscava a xnaximização agentes da ação, essa niio é pessoal no aspecto importante que inte-
ressa para o estudo dos sistemas cooperativos. " "
relativa de seu próprio objetivo, tendo-se perdido grande quantidade
de tempo, esforço e dinheiro na tentativa de intercambiar clientes Mais adiante, BARNARD demonstra claramente a razão disso. Con-
que se encontravam nos casos limitrofes. Essa atividade competitiva siderações de ordem pessoal determinam se uma pessoa participará
k perfeitamente compreensível do ponto de vista dos objetivos orga- de tima organização; porém no momento em que decide participar,
nizativos de cada repartição, embora nada tenha contribuído para s elas deixarão de determinar o conteúdo do seu comportamerito orga-
nizativo :
maximização dos valores sociais mais aqplos.
"Todo esforço que represente um elemento constituinte da or-
Deve-se notar, contudo, que não existe nenhum determinismo ganização, isto 6, todo esforço cooperativo coordenado pode envol-
nesse tipo de problema. As decisões são tomadas não pelas organiza- ver atos decisórios de dois tipos. O primeiro é representado pela
I
ções mas por seres humanos que se comportam como membros delas. decisão da pessoa afetada sobre se contribuir& ou não com esse
1 Nâo existe lógica que obrigue os membros de uma organização a esforço como uma escolha pessoal. É um detalhe do processo de
tomarem suas decisões em termos dos valores que estão organizati- decisões pessoais repetidas que determina se um indivíduo continuará
I
vamente limitados. Não obstante, podemos encontrar inúmeros exem- ou não R colaborar com a organização.. . Esse ato decisório está
plos de indivíduos que se comportam como se as instituições a que fora do sistema de esforços que constitui a organização . . . embora
pertencem fossem homens econBmicos, que calculassem sempre a seja, conforme vimos, objeto da atenção organizada.
utilidade institucional de cada decisão, de acordo com os objetivos O segundo tipo de decisões não possui qualquer relação direta
de prestação de seMço e preservação da organização. Como se pode ou específica com resultados pessoais, mas encara o esforço com rela-
explicar o fendmeno? Para compreendb-10, é necessário esclarecer, ção a que decisão há de ser tomada do ponto de vista do efeito sobre
em primeiro lugar, a distinção entre as decisões pessoais e as decisóes a organização e de sua relação com iis finalidades desta. O segundo
organizativas do indivfduo.
212 HERBERT SIMON
Lealdade e identificc~do otganizatiua 213
ato decisório é realizado, amiúde, de forma direta pelos indivíduos, invés de valer-se das inúmeras outras escalas que poderia utilizar.
mas é impessual e organizativo na sua intenção e efeito. Frequente- Isto posto, podemos passar a discutir essa questão.
mente é também organizativo no seu processo, como sói ocorrer no
legislativo, ou quando conselhos ou comissões determinam a ação. 10.2. Identificação organizativa
O ato decisório é uma parte, portanto, da própria organização.
A distinção entre os dois tipos de decisão é habitualmente feita Para designar o fenameno que estarnos analisando, podemos intro-
na vida diária. Frequentemente ouvimos ou dizemos frases mais ou duzir o termo identificapío para expressar determinado tipo de liga-
menos assim: 'Se este negócio fosse meu, creio que decidiria o pro- ção emocional, que FREUDdescreveu da seguinte maneira:
blema da seguinte maneira, mas isso não tem nada a ver comigo', ou, "E fácil expressar numa fórmula a distinção entre uma identifi-
'Acho que a situação requer a seguinte resposta - porém não estou cação com o pai e a escolha do pai como um objeto. No primeiro
em condições de determinar o que deve ser feito'; ou, ainda 'A'deci- caso, o pai do indivíduo representa acluilo que o indivíduo gostaria
são deveria ser tomada por uma outra pessoa'. Isto é, na realidade, de ser enquanto que no segundo caso ele é aquilo que o indivíduo
uma paráfrase, com outra ênfase, das sugestões contidas no capí- gostaria de possuir. A distinção depende, por conseguinte, da ligação
tulo 7, de que uma espécie de personalidade dual é requerida dos com o sujeito ou com o objeto do ego."
indivíduos que contribuem para a ação organizativa - a personali- J?REUD levantou, ademais, ã hipótese de identificação constituir
dade privada e a personalidade organizativa" ." um mecanismo fundamental da coesão grupal:
Uma vez especificado o sistema de valores que vai orientar a "Já começamos a conjeturar que os laços mútuos que unem os
escolha administrativa, existe apenas uma única decisão ótima, e membros de um grupo parecem constituir uma identificação desse
que é determinada pelos valores organizativos e pela situação, jamais tipo, baseada em importante qualidade emocional comum; e podemos
pelos motivos pessoais do membro da organização que toma a deci- pressupor, outrossim, que tal qualidade comum reside na natureza
são. Dentro da área de discrição, uma vez tomada a decisão pelo das vinculações com o líder. " R
indivíduo de acordo com os motivos pessoais, seu comportamento
subsequente será determinado pelas exigências da eficiência e não LASSWELL, ao que tudo indica, adotando o termo freudiano, de-
por seus motivos pessoais. votou um capitulo inteiro de um livro 8 ao assunto, Nations and Clas-
ses: The Syrnbols of Identification. Em nenhum momento, porém,
Existe um limite, porém, para esta proposição. Há uma área de define o termo, senáo para referir-se a simbolos identificadores como
aceitação dentro da qual o indivíduo se comportará org~nizativa- nação, estado, c h s c , raça e igreja, para definir uma área de senti-
mente. Quando as exigências da organização ocorrem fora da referida mento como "o lugar daqueles que se identificam mutuamente".
área, os motivos pessoais predominam, e a organiração, como tal, A1Bm disso, ele jamais declara que o mecanismo psicológico subja-
deixa de existir. cente seja idêntico ao conceito freudiano de identificação.
Sempre que uma pessoa se comporta impessoalmente, uma es-
cala de valores organizativos substitui sua escala pessoal de valores
como critério de c~rreçãode suas decisões. Em vista disso, sua deci-
são pode ser considerada como uma variável, que depende, pelo seu A fim de tornar explícita a definição do conceito usado por LASSWELL,
caráter especial, da escala específica de valores da organização que diremos que uma pessoa se identifica com um grupo quando, ao
a orienta. 7 F ~ E ~ Sigmund.
D, Croup Plychdogy and ths A ~ i y s i rof the Ego. Nova Iorque, Bwd
Ainda não se conseguiu responder por que um indivíduo utiliza ind Livengbt, 1922. p. 62.
Ibid., p. 66.
certa escala de valores organizativos como critério de escolha ao * LABSWXLL. H. D, Warid PditfU and P e r d Iwcurity. Nova Iorque, Wbittleoey
Houre, 1935. p. 20-51. As c i t a $ k foram dradas da p. 7 .
' Ibid., V. 187-188

214 HERBERT SIMON


tomar uma decisão, a d i a as &tios alternatioas de escolha em termos 1 trativos, ou ler cinco páiginas de um relatório administrativo, sem
& ~ u a sconseqiidncias para o grupo. Não vamos pressupor, porém, encontrar exemplos das mesmas.
-

que o mecanismo desse fenbmeno seja o freudiano. Na realidade, Os jornais trazem, amiúde, exemplos de tais identificações.
nesse caso como em muitos outros, a hipótese freudiana parece ter Transcrevemos, a seguir, breve noticia publicada a respeito do siste-
sido excessivamente simplificada. ma rodovihio da Califórnia:
Quando um indivíduo prefere determinado curso de ação por- "A Califbmia não pode nem pensar em gastar 150.000.000 de
que é "bom para a América", ele se identifica com os americanos; dólares para elevar ao nível dos padrões militares as suas rodovias
quando o prefere porque redundará num 'i~crementodas atividades quando se sabe que a rede de estradas rurais está necessitando seria-
econtjmicas, em Berkeley", ele se identifica com os berkelianos. Diz-se mente de remodelação, declarou hoje o engenheiro rodoviário esta-
que um indivíduo está agindo por mdtivos pessoais toda vez que dual C v a H. ~ C E L L .
avalia as alternativas com base numa identificação consigo próprio
ou com sua família. PCTRCELL explicou a uma comissão especial do legislativo que a
principal preocupação da Divisão Rodoviária Estadual consistia em
"O grupo com o qual o indivíduo se identifica pode-se caracteri- saber como obter a quantia de 442.500.000 dólares de que neces-
zar pela área geográfica em que se localiza, por seu status econ8- sitaría para manter as estradas rurais em condições adequadas para
mim ou social na comunidade e por uma skrie de outros critérios. suportar o trAfego normal nos próximos dez anos.
; ,11 A mçúo constitui um exemplo de identificação geográfica; as expres-
sões proletariado e mulheres constituem exemplos de símbolos de Se o Ministério da Guerra quiser adequar aos padrões niilitares
, I(
identificação econbmica e social. Outros exemplos de identificações 5.887 milhas das estradas estratégicas da Califómia, declarou o en-
de fundamental importância para nossas instituiçóes políticas podem genheiro, cabe ao governo federal a 'principal responsabilidade' de
ser encontrados na literatura sobre os processos legislativos e os fornecer os recursos financeiros necessários. O sistema rodoviário
grupos de pressão. " existente, aduziu, é considerado adequado para fins civis." l1
O indivíduo pode identificar-se tanto com o objetivo da organi- O engenheiro aparentemente imagina que sua função consiste
zação como com a sobrevivência dessa. Uma pessoa, ao decidir, por em promover, entre as possibilidades concorrentes, a construção de
exemplo, pode identificar-se com a função ou com o objetivo da rodovias de acordo com as "necessidades civis" e não com as 'heces-
educação, avaliando, desse modo, todas as alternativas em termos sidzdes militares", ou qualquer outra combinação de ambos os va-
de seus efeitos sobre a educação. Por outro lado, ode identificar-se lores. Sua exposição dá-nos a idéia de que, quando os recursos são
1
com determinada organização educacional - opon o-se A transferên-
cia de deteminadas funÇ6e.s recreativas da secretaria de educação
gastos por intermédio de uma repartição ertaduul, os valores que
interessam mais de perto ao Estado são levados em maior conta nas
para um deprtmemto de parques - e procurar presen-ar e desen- deci- relativas Q distribuição desses tw:m,do que os d o m
volver a organização. Conforme ressaltamos no capítulo 6, devemos que não se enquadram diretamente no interesse do Estado. Não ten-
distinguir dois tipos de lealdades organizativas que correspondem a tamos aqui criticar ou apoiar essa posição. O que queremos destam
esses dois tipos de identificação. é que os julgamentos do engenheiro são conseqüências de sua identi-
As identificações com um grupo ou com funções constituem um ficação organizativa, e que s6 poderemos compreender suas conclu-
fenbmeno tão comum que se toma impossível participar por mais sões se admitirmos essas identificações.
de quinze minutos em debates sobre assuntos poiíticos ou adminis- As audiências na House Committee on Appropriation, do Con-
gresso dos Estados Unidos, constituem fonte inesgotável de exemplos
Ver H i m c , E. Pendleton. Group Repreaenlotion Befors Congrera. Baltimore, John
do fendmeno da identificação, como se poderá ver a seguir:
Hopkins Press, 1929, p. 1-12. e poaaim. e LASSWLL, H . D . Pdftlcs: Who Cttr W h t .
W h How, N w a Iorque, MGraw-HM Book Co*, 1836, p. 1-28. B-51. 1B-632.

i 818 HERBERT SIMON


"Sr. OLIVER:Isto constitui, sem dúvida, um serviço muito útil, É evidente que, embora o Deputado apresente seu primeiro ar-
mas como é que a senhorita consegue saber se estií obtendo resul- gumento em termos de eficiência, o tema central de suas preocupa-
tados práticos. concretos, dos estudos e levantamentos que está rea- ções é organizativo. Uma atividade que poderia ser legítima se fosse
lizando nos diferentes campos de atividade a que se referiu? realizada pelo Estado é julgada menos importante se for realizada
Srta. ANDERSON:Bom. . . isto é muito difícil de dizer, porque por uma repartição federal porque é antes de mais nada um "dever
é de certa maneira intangível. exclusivamente do Estado". Perdoaremos, contudo, o deputado pela
Sr. OLIVER:Em outras palavras, esta informação é de natureza suprema falta de lógica na sua frase "nas atuais condições". Convém
que possa ser utilizada pelo governo federal ou qualquer outra ora notar, todavia, que sua falta de lógica, quase da mesma maneira
ganização do país e, com base nas sugestões feitas por V. Sa., pro- que sua lbgica, emana de uma identificação organizativa.
piciar algum remédio ou ajuda?
Srta. ANCERSON:Sim. Tomemos o Estado