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Programas sociales en el Perú

Índice
Introducción
1. Modernización de la gestión pública
2. Implicancias de la gestión social
3. Problemas de la gestión social
4. Conceptualización Gasto social
4.1. Gasto social total
4.1.1. Gasto social básico
4.1.2. Gasto social complementario
4.2. Identificación presupuestaria
5. Clasificación del gasto social
5.1. De acuerdo al origen de financiamiento
5.2. Según su naturaleza
6. Servicios sociales básicos (programas sociales prioritarios)
7. Rol del Estado y del gasto social
8. Relación de las políticas sociales en los programas sociales
9. Los programas sociales y proyectos sociales
10. El ciclo de vida de los programas y proyectos sociales
10.1. Etapas del ciclo de vida
11. Clasificación de los programas sociales
11.1. Enfoque presupuestario
11.2. Enfoque de políticas sociales antipobreza
12. Problemas en la asistencia de programas sociales
13. Plan Nacional para la Superación de la Pobreza
14. Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
14.1. Viceministerio de Prestaciones Sociales
15. Programas sociales adscritos al MIDIS
15.1. Programa Nacional de Asistencia Solidaria - Pensión 65
15.2. Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres - Juntos
15.3. Programa Nacional Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social -
Foncodes
15.4. Programa Nacional - Cuna Más
15.5. Programa Nacional de Alimentación Escolar - Qali Warma
15.6. Programa Nacional Plataformas de Acción para la Inclusión Social - PAIS
 15.7. Programa Nacional de entrega de la pensión no contributiva a personas con
discapacidad severa en situación de pobreza- Contigo
16. Programa Vaso de Leche y los Comedores Populares
16.1. Programa vaso de Leche
16.2. Programa de Alimentación Complementaria: Comedores Populares
17.
18. Opciones de política y prioridades en torno al gasto
 Introducción

La relación existente entre crecimiento económico, gasto social y pobreza, se

refleja en la condición necesaria que es el crecimiento económico, para la
reducción de la pobreza. Este crecimiento debe ser bastante mayor al
crecimiento demográfico para producir incrementos reales en los ingresos per
cápita, lo que se pude reflejar en un mejoramiento de la situación
socioeconómica del núcleo familiar.

La existencia de los programas sociales se sustenta en compensar el débil

impacto del crecimiento económico, y en la reducción de las carencias que
sufren determinados sectores de la población. A través, del desarrollo de
planes que impulsen la capacidad de autosostenimiento de las personas, con
el fin de evitar que los niveles de pobreza resurjan y se presenten retrocesos
en la estrategia de combatir sus necesidades.

Asimismo, la creación y consolidación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión

Social, la significado la institucionalización de la inclusión social como política
del Estado. A ello, tiene adscrito 7 programas nacionales de lucha contra con
la pobreza.

El MIDIS ejerce hoy la rectoría de la política de desarrollo e inclusión social

del país con el fin de reducir la pobreza, promover el desarrollo, inclusión
social interviniendo simultáneamente.

Los recursos públicos asignados para la satisfacción de las necesidades de

carácter social en las poblaciones en riesgo o vulnerables, se denomina gasto
social, es cual no cuenta con una definición universalmente aceptada, pero
dentro de sus características se encuentra el de generar situaciones de
satisfacción de necesidades y mejoramiento del estado.
1. Modernización de la gestión pública

La gestión pública, es un proceso que abarca varias acciones conjuntas, entre las que
podemos contar, la de planificar1, gerenciar2, operativizar3, ejecutar4 y lograr resultados
con impacto en la calidad de vida de una población, con unos recursos (humanos y
materiales), en un espacio y tiempo definido. Que es llevado a cabo por instituciones
públicas para beneficiar a una colectividad de ciudadanos, sea a nivel nacional, seccional
o local, en las áreas citadas en la Constitución.

Generalmente, la gestión pública se da en dos escenarios, el primero, con respecto a la

Agenda Pública coyuntural, presente en dicho momento, cuyo cumplimiento es exigido
tanto por los ciudadanos que los eligieron, como por los contrincantes políticos quienes
exigirán con mayor insistencia el cumplimiento de dichas obras; el segundo escenario de
gestión pública se da por las actividades que considera la autoridad pública como
importantes dentro de su gestión, es decir obras que crearán un cambio cualitativo a la
gestión, en el aspecto social especialmente.

El Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, cuenta como ente

rector a la Secretaría de la Gestión Pública, la cual es órgano de línea de la Presidencia
del Consejo de Ministros. La referida secretaría, tiene la labor de impulsar, desde el más
alto nivel y en coordinación con los demás sectores y con los gobiernos regionales y
locales, el proceso de modernización, empezando por la formulación concertada de la
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 aprobada mediante el
Decreto Supremo N.° 004-2013-PCM.

Comprende un proceso continuo de mejora con el fin de que las acciones del Estado
respondan a las necesidades y expectativas de la ciudadanía. Implica mejorar la forma en
la que el Estado hace las cosas, introducir mecanismos más transparentes y eficientes,
enfocarse en mejorar los procesos de provisión de bienes y servicios, entre otros
aspectos. Asimismo, llevar a cabo acciones de monitoreo y evaluación para introducir los
cambios y ajustes necesarios y con ello mejorar las intervenciones públicas.

La modernización de la gestión pública, es necesaria debido a la problemática del bajo

desempeño del Estado, lo que ha generado desconfianza e insatisfacción ciudadana. La
reforma se lleva a cabo porque administración pública está guiada para la obtención de
resultados para el ciudadano, los cuales deben ser eficientes.

1
Planificación consiste en proyectar a mediano o largo plazo unas metas y objetivos con unas
actividades grandes que den cuenta de los indicadores a ser cumplidos en un tiempo determinado.
2
Implica que quien esté a cargo de la gestión tenga capacidad de liderar los procesos manejando y
administrando los recursos con que cuenta la institución, previendo posibles logros y fracasos y
logre los fines planificados.
3
Lo planificado, implica que las grandes metas, objetivos, actividades establecidas en la
planificación a largo y mediano plazo se vayan concretizando en obras concretas de corto plazo,
que en muchas ocasiones, como lo veremos más adelante, tienen que ver con obras que la
autoridad pública debe realizar ya que se encuentra dentro de la agenda pública y política.
4
Ejecutar" las acciones concretas en el corto plazo, es la parte menos dificil de la gestión, ya que
para llegar a este punto se ha conseguido que los recursos humanos y materiales estén listos para
ser utilizados en la ejecución de las obras. Sin embargo es este paso el que da cuenta a los
ciudadanos de una buena o mala gestión, pues de la ejecución de las obras salen los resultados o
logros que son vistos por los beneficiarios.
Cabe mencionar que Christopher Hood5, señala que la modernización administrativa se
ha convertido en la tendencia internacional más importante en el panorama actual de la
administración pública.

Conforme a los requerimientos de una mejor inserción en el mundo, la modernización de

sus estructuras productivas y el logro de una mayor equidad en sus sociedades, los
países de la región han emprendido esfuerzos en materia de reforma del Estado. Los
instrumentos han sido varios: la descentralización, la desregulación, la transferencia de
actividades al sector privado, la revalorización del papel de la sociedad civil y la
introducción de nuevas modalidades de gestión y prestación de servicios.

Reforma
del Estado

Modernizaci
ón de la
administraci
ón pública

Modernizaci
ón de la
gestión
social
Principios,
prácticas y
técnicas de la
gestión social

En el ámbito de lo social, la modernización se traduce en la aplicación de un conjunto

integrado de principios, prácticas y técnicas de gestión que permiten incrementar el
impacto externo y la eficiencia interna de los programas y proyectos sociales.

Algunos de esos principios han gozado de amplio consenso a lo largo del tiempo, tales
como la “equidad” (atender a la población de necesidades más urgentes), la “focalización”
(concentrar los recursos disponibles en aquellos que presentan la carencia que el
programa pretende atender), y el “impacto” (medir y analizar la magnitud del cambio en
las condiciones de bienestar de la población objetivo). Otros, resultan de las recientes
orientaciones que los gobiernos han adoptado para satisfacer las necesidades públicas.
Entre ellos están la “participación ciudadana” (durante la formulación, gestión y evaluación
de los programas y proyectos), la “articulación” (gestión de redes con otros organismos
gubernamentales y no gubernamentales), y la “flexibilidad” (adaptación de las formas de
organización del trabajo a las características de la prestación de los servicios sociales). A

5
Hood, Christopher (1991) A public management for all seasons?, en Public Administration, Vol.
69.
ellos hay que sumar las prácticas y técnicas para la modernización de la gestión social
que introducen “mecanismos de mercado” en los servicios sociales6.

Cabe mencionar que la Presidencia del Consejo de Ministros cuenta con el órgano de
línea, Secretaría de Gestión Social y Diálogo el cual es dependiente del Viceministerio de
Gobernanza Territorial. El cual, de acuerdo con el Reglamento de Organización y
Funciones de la PCM, aprobado por el Decreto Supremo N.° 22-2017-PCM es la instancia
responsable de prevenir y gestionar los conflictos sociales, promoviendo el diálogo y
generando soluciones fruto de la colaboración entre las partes y dentro del marco de la
ley. El objetivo final de esta práctica es contribuir a la gobernabilidad democrática y al
desarrollo territorial, así como a la consolidación de una cultura de una paz y de respeto a
los derechos humanos.

2. Implicancias de la gestión social

La gestión social, para el Consejo Económico para América Latina (Cepal) es entendida
como el conjunto integrado de principios, prácticas y técnicas que permiten producir
cambios significativo en al menos una condición de bienestar en la población-objetivo de
los programas y proyectos, mediante el uso racional de los recursos asignados.

Cabe mencionar que la gestión social, es una especificidad dentro de la gestión pública,
ya que la segunda da las directrices dentro de las cuales el gestionador social puede
manejar los recursos a favor de su población. La gestión social, sin embargo se ha
convertido en el fundamento de la gestión, ya que al ser lo social el pilar del desarrollo de
la población, su gestión es la que debe ser llevada óptimamente para no caer en
equivocaciones.

En este sentido, la gestión social se fundamenta en el desarrollo de las capacidades

requeridas para la satisfacción de una necesidad social reconociendo como punto de
partida el potencial transformador de las propias capacidades de los individuos y las
comunidades. Por ello, hablar de gestión social implica necesariamente dos asuntos
fundamentales. El primero se refiere a incluir en las estrategias el mejor modo de que los
grupos de interés primarios participen del proceso. El segundo, es la finalidad de la
participación es incrementar la agencia de las personas con las que se trabaja. Es decir,
la función de la participación no es obtener información útil para el diagnóstico sino que es
un medio para incrementar el poder de decidir de las personas.

En palabras simples, la gestión social es un conjunto de mecanismos que promueven la

inclusión social y la vinculación efectiva de la comunidad en los proyectos sociales. Ésta
permite que los ciudadanos/usuarios cultiven un sentido de pertenencia, de participación
ciudadana y de control social.

3. Problemas de la gestión social7

Los problemas que enfrenta la gestión son diversos. Su carácter y magnitud dependen de
las características de las organizaciones participantes en su formulación, ejecución y
evaluación, de la naturaleza del proceso productivo y de las condiciones en que debe

6
Recuperado de:
https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/6255/S9800061_es.pdf?sequence=1
7
Recuperado de:
https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/6255/S9800061_es.pdf?sequence=1
realizarse la prestación del servicio. A pesar de esta diversidad, los diagnósticos
disponibles permiten identificar algunos problemas de ocurrencia frecuente:

 Los programas y proyectos no siempre están bien definidos, no responden a

enunciados explícitos de políticas, tienen horizontes de realización irreales,
carecen de una orientación hacia el logro de resultados y de criterios para la
medición de la eficiencia y del impacto, con escasa focalización y la
persistencia de subsidios encubiertos de los sectores pobres a los de mayores
ingresos;
 Competencias del sector social fragmentadas entre diversas dependencias u
organismos, programas e instituciones, con capacidad insuficiente para dar
solución integral a los problemas, exigiendo una continua coordinación y
colaboración;
 Escasas experiencias de descentralización, pues la gestión de la política ha
seguido la tendencia general del aparato público hacia la centralización en las
sedes de los ministerios e institutos de lo social;
 Técnicas de gestión y formas de organización del trabajo no adecuadas ni
consistentes con la naturaleza de las tareas de los programas y proyectos;
 Excesiva burocracia, con resistencias al cambio y a la innovación, con
fragmentación de tareas, numerosas capas jerárquicas, funciones
departamentales aisladas e incomunicación entre los decidores y los
operadores;
 Ausencia de sistemas de información fiables y precisos para monitorear y
evaluar la implementación e impacto de las políticas sociales, con limitado uso
de tecnologías de información, produciéndose una baja calidad/producción de
los servicios sociales;
 Escasez de expertos en políticas sociales, con capacidad técnica para el
análisis de programas y proyectos;
 Ausencia de incentivos para el mejoramiento de la gestión, con asignaciones
presupuestarias a las instituciones que gestionan los programas y proyectos
que no están basadas en el desempeño, al igual que los sistemas de promoción
y recompensa de los funcionarios, basados predominantemente en la
antigüedad laboral;
 funcionarios desmotivados, que perciben bajos salarios, con insuficiente
actualización y capacitación;
 Dificultades en la participación social de los grupos prioritarios de la política
social, los más pobres, que carecen de información, influencia y organización,
están dispersos y no cuentan con mecanismos para el ejercicio de sus
derechos o la movilización de redes sociales para influenciar las decisiones de
la burocracia.

4. Conceptualización del gasto social

Es pertinente señalar que no existe, una definición generalizada de gasto social, debido
entre otras razones a que ese concepto, entendido como el total de recursos públicos
asignados a funciones sociales, puede cambiar en el tiempo en la medida que las
necesidades y las políticas se vayan modificando de acuerdo con la evolución de una
determinada sociedad. Por lo que el número de definiciones, pueden ser tantas como
instituciones o investigadores abocados al tema se tenga, como se podrá observar en los
siguientes párrafos.

La OCDE, para sus propósitos, define el gasto social como a provisión de beneficios, por
encargo de instituciones tanto públicas como privadas, a familias e individuos para
proveer apoyo durante circunstancias en la que su bienestar se ve afectado por alguna
eventualidad. Tales beneficios pueden ser transferencias de dinero o provisión de bienes
y servicios.

Asimismo, para la Dirección de Presupuesto de Chile, define las funciones sociales como
todas aquellas actividades relacionadas con el suministro de servicios básicos sociales a
la comunidad y aclara que estas funciones se refieren primordialmente al papel
redistributivo del Estado.

En la misma línea, la Secretaria de Hacienda de la Nación de Argentina, define el gasto

social como las “acciones inherentes a la prestación de los servicios de salud, promoción
y asistencia social, seguridad social, educación y cultura, ciencia y técnica, trabajo,
vivienda y urbanismo, agua potable y alcantarillado y otros servicios urbanos”

Además en México, se define la condición social del gasto público, como aquel gasto que
realiza el Estado en educación salud, vivienda y otros, programas para difundir cultura,
incentivar el deporte y combatir la pobreza.

En cuanto a los investigadores, Vargas de Flood y Harriague8, consideran que los gastos
públicos sociales son aquellos cuyos fines son proveer de servicios y bienes públicos
sociales a los ciudadanos, así como los gastos destinados a programas especiales
tendientes a reducir la pobreza y la inequidad. La acción del Estado debe estar orientada
al logro de ganancias y a la consecución del bienestar de la sociedad.

De acuerdo, con Emanuela di Gropelllo y Rosella Cominette9 consideran el gasto social

como un indicador de política social que intenta medir aquellos recursos no recuperables
que son canalizados hacia actividades relacionadas con el suministro de servicios básicos
a la población; estas actividades tienen incidencia en el corto y largo plazo sobre la
situación socio-económica de ésta. Además, tienen un carácter compensatorio de los
ingresos y programas de ayuda a grupos vulnerables de la población.

Para Shack y Salhuana10, el gasto social sobrepasa los conceptos de distribución de

ingresos y se concentra en las causas subyacentes que lo determinan11; para ellos el
gasto social es aquel que se destina a la formación de capacidades y, su posterior
mejoramiento y utilización.

8
Vargas de Flood, María Cristina y Harriague, Marcela. (1993) “Medición del gasto público social”.
En Documento de taller, N.°1, sobre problemas metodológicos en la medición del gasto social y su
impacto redistributivo. CEPAL: Santiago de Chile
9
Cominetti, Rossela y Emanuela Di Gropello (1997). “Cuantificación y focalización del gasto social:
El caso de Panamá”. Serie Política Fiscal N.° 99; Comisión Económica para América Latina y el
Caribe- CEPAL; Santiago de Chile.
10
Shack Yalta, Nelson y Salhuana Cavides, Roger (1999). Ensayando una Nueva Taxonomía del
Gasto Público en el Perú (Documento de Trabajo), Lima, Ministerio de Economía y Finanzas.
11
Se refiere a activos (factores productivos) que la gente tiene en su poder, además de posibilitar
su adecuado uso, perfeccionamiento y explotación.
Asimismo, la OCDE, define el gasto social, para sus propósitos de medición, como la
provisión de beneficios, por encargo de instituciones tanto públicas como privadas, a
familias e individuos para proveer apoyo durante circunstancias en la que su bienestar se
ve afectado por alguna eventualidad. Tales beneficios pueden ser transferencias de
dinero o provisión de bienes y servicios.

Además, para el Consejo Económico para América Latina (Cepal), se utiliza una definición
de carácter amplio y que involucra conceptos asociados a las funciones del gasto público:
Educación y cultura, Protección y previsión social, Vivienda y desarrollo urbano, Trabajo y
Salud y saneamiento. Definir de esta forma el gasto social lleva algunas ventajas
importantes: primero, brinda una visión general respecto a todos los gastos que el sector
público hace sobre alguna función o finalidad en particular; segundo, neutraliza los efectos
de cambios en la organización del Estado; y tercero, favorece las comparaciones
internacionales.

Mientras tanto el Ministerio de Economía y Finanzas de Perú en base al documento de

trabajo, elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas, denominado: El gasto
público social en el Perú: Taxonomía, definiciones y opciones de política, se define como
gasto social:

- Al gasto realizado por el Estado en los diferentes niveles de gobierno (nacional,

regional y local).
- Para proveer bienes y servicios públicos o privados.
- Atendiendo a sus funciones de: asignación de recursos, redistribución del ingreso,
provisión de bienes preferentes y promoción del crecimiento económico.
- Con el fin de buscar el aseguramiento (universal o selectivo) de un conjunto de
derechos sociales de la población.
Ello supone que la definición del gasto social en el caso peruano, más que buscar el
bienestar de la sociedad como un fin específico, se dirige a la búsqueda de logros en
materia de equidad social, a través desarrollo del capital físico y humano que promuevan,
en el mediano o largo plazo, el aseguramiento de necesidades básicas de los ciudadanos
las cuales son tomados como parte de sus derechos.

El enfoque de necesidades que se muestra en esta concepción determina al gasto social

como aquel gasto (directo o indirecto) que realiza el Estado ante la incapacidad real de los
individuos de poder integrarse eficazmente al mercado, lo cual influye en la generación y
reproducción de la pobreza.

4.1. Gasto social total

De acuerdo a lo anterior, el gasto social total de divide en: básico y complementario. Se

define el gasto social básico como el financiamiento directo de los bienes y servicios que
llegan a la población beneficiaria (Por ejemplo, raciones alimenticias y nutricionales,
medicinas, textos escolares, pago a los servicios prestados por los maestros y los
médicos -salario del maestro, implementación de aulas y hospitales, etc.). En tanto que
el gasto social complementario recoge las partidas presupuestales consideradas
sociales, que complementa al que busca mantener y perfeccionar las capacidades
básicas de las personas y la generación de oportunidades sociales y económicas para la
lucha contra la pobreza y el desarrollo sostenido. Esta clasificación incluye además
aquellos gastos administrativos necesarios para la gestión de las acciones sociales.
Cabe mencionar, que la modernización de lo social, se traduce en la aplicación de un
conjunto integrado de principios, prácticas y técnicas de gestión que permiten
incrementar el impacto externo y la eficiencia interna de los programas y proyectos
sociales.

4.1.1. Gasto social básico

Definido en el contexto del Consenso de Oslo sobre la Iniciativa 20/20, comprende

determinados programas, de las siguientes tres funciones:

- Función Educación: Educación Inicial, Educación Primaria e Infraestructura

Educativa.
- Función Salud: Saneamiento, Salud Individual y Salud Colectiva.
- Función Asistencia y Promoción Social: Asistencia Solidaria y Promoción y
Asistencia Social y Comunitaria.

A su vez, al interior de estos programas, se tienen subprogramas como: Programas

Especiales, Enseñanza primaria, Erradicación del Analfabetismo, Formación General,
Formación Ocupacional, Edificaciones Escolares; Saneamiento General, Control
Epidemiológico, Control de Riesgos y Daños para la Salud, Alimentación y Nutrición
Básica, Atención Médica Básica, Servicios de Diagnóstico y Tratamiento; y Asistencia
al Niño y al Adolescente, entre otros.

4.1.2. Gasto social complementario

El referido complementa al que busca mantener y perfeccionar las capacidades

básicas de las personas y la generación de oportunidades sociales y económicas
para la lucha contra la pobreza y el desarrollo sostenido. Puede presentarse con un
carácter universal o focalizado y pretende reforzar los mecanismos de los grupos
menos favorecidos para preservar y mejorar su nivel de vida.

La tipología del gasto social, nos muestra que tiene destinos claramente
diferenciados, los cuales son:

a) Gasto social directo. Hace referencia a los montos que financian directamente
los bienes y servicios que llegan a las poblaciones beneficiarias. En este gasto se
incluyen los montos destinados al pago de remuneraciones.

b) Gastos social administrativo. Gasto en el que se incurre al momento de

efectuar el gasto social directo, asociado al mantenimiento, equipamiento y soporte
administrativo de las instituciones que proveen los bienes y servicios considerados
sociales.

4.2. Identificación presupuestaria

La identificación presupuestaria del gasto social se realiza a través del Sistema

Integrado de Administración Financiera (SIAF) que es la base de datos que incorpora
información sobre las finanzas públicas de los gobiernos nacional, regional y local.
Operativamente, se identifica como gasto social al presupuesto destinado a diversas
actividades realizadas por las entidades ejecutoras de presupuesto público, que sean
catalogadas como tales en la documentación de referencia: “La Taxonomía del Gasto
Social en el Perú” respondió a la necesidad de homogeneizar los criterios de
clasificación y cuantificación del gasto social, los cuales no estaban totalmente
 consensuados en las estadísticas públicas del país. Asimismo se considera como “gasto
social básico” al presupuesto público ejecutado en educación básica, atención primaria
de salud, programas de nutrición, y agua potable y saneamiento.

5. Clasificación del gasto social

5.1. De acuerdo al origen de financiamiento

En 1994, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe12 (Cepal), presento

una clasificación de gasto social, restringida al criterio correspondiente al origen del
financiamiento, dividiéndolo en gasto público social y gasto social fiscal.

a) Gasto público social, comprende todos los programas sociales de carácter

público aunque sean ejecutados por entidades descentralizadas que se
financian con fondos propios.
b) Gasto social fiscal, se refiere a la masa neta de recursos gastados, es decir,
considera solamente el componente subsidiario. Esto significa que al gasto bruto
se le restan las contribuciones de los beneficiarios, los valores de recuperación
o ambos.

5.2. Según su naturaleza

En el año 1997, Cominetti, Rossella y Di Gropello, Emanuela, ensayaron una división de

gasto social según su naturaleza. Para las autoras el gasto social puede ser clasificado
de acuerdo a los objetivos para el cual fue concebido; bajo esa premisa tenemos
entonces: Servicios Básicos, programas compensatorios de ingresos y programas de
apoyo a grupos vulnerables:

a) Los servicios básicos, están referidos a los gastos realizados con el objetivo de
satisfacer necesidades básicas y su característica principal es su cobertura
universal.
b) Los programas compensatorios de ingresos, se encargan de cubrir
necesidades de corto plazo y presentan un carácter asistencial.
c) Los programas de apoyo a grupos vulnerables, se refieren a las actividades
que tienen un carácter focalizado y contribuyen a la autosostenibilidad de los
mismos.

Cabe mencionar que las referidas autoras plantean otras formas de clasificar el gasto
social. De acuerdo a su cobertura institucional, podemos encontrar el “Gasto social del
gobierno central” y el “gasto social del gobierno general”:

- El primer caso abarca a los ministerios y tesoro público.

- En el gasto general se considera el gasto realizado por los diferentes niveles de
gobierno (gobierno central, gobiernos regionales y gobiernos locales).

Asimismo, por tipo de gasto señalan, que se puede dividir en:

12
Comisión Económica para América Latina y el Caribe; Cominetti, Rossella y Di Gropello,
Emanuela (1994) El gasto social en América Latina: Un examen cuantitativo y cualitativo.
Recuperado de < http://lst-iiep.iiep-unesco.org/cgi-
bin/wwwi32.exe/[in=epidoc1.in]/?t2000=005658/(100).>
 - Gasto social directo, que corresponde a aquel que financia directamente los
bienes y servicios que llegan a las poblaciones beneficiarias y permite evaluar la
capacidad del gobierno en la producción de bienes y servicios sociales.
- Componente administrativo del gasto social

6. Servicios sociales básicos (programas sociales prioritarios)

Las cifras sobre gasto social entre cada país tendrán un problema de consistencia que va
a depender fundamentalmente de lo que se asume como gasto social, pudiendo ocurrir
que lo que en un determinado país se considera como tal, en otro puede no serlo. Si a ello
se le añade diferencias en el concepto y registros presupuestales este problema puede
presentar diferencias cruciales que impidan comparaciones metodológicas.

Con el fin de lograr una definición única, en marzo de 1995 las Naciones Unidas convoco
en Copenhague, a la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social, donde uno de los temas a
discutir fue el establecimiento de criterios comunes para calcular el gasto social y así
facilitar su evaluación a nivel internacional. Además adoptó la resolución denominada
Iniciativa 20/2013, cuyo objetivo es lograr el acceso universal a servicios sociales básicos
(SSB), estimándose para ello necesario que el 20% del gasto público total se asigne a la
provisión de SSB. Bajo el criterio de corresponsabilidad entre los países en desarrollo y
los países desarrollados en la provisión de SSB, se propuso que una proporción similar
(20%) de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) sea dirigida a tal fin.

Considerando lo anterior, en abril de 1996, en una reunión realizada en Oslo, con la

participación de representantes de numerosos gobiernos de países desarrollados y de
países en vías de desarrollo fue adoptado el “Consenso de Oslo sobre la Iniciativa 20/20”
que recoge los consensos sobre la definición y las formas de implementación de la
iniciativa.

Respecto del consenso sobre la definición, la reunión de Oslo especificó que los servicios
sociales básicos incluyen atención primaria de la salud, programas de nutrición,
programas de población, salud reproductiva, salud ambiental con agua potable,
saneamiento y educación básica, así como la capacidad institucional para proporcionar
estos servicios. De acuerdo con diferentes organismos multilaterales26 el consenso sobre
la definición puede ser resumido según se muestra en la siguiente tabla:

Educación básica:
Enseñanza primaria y otros programas, elaboración de programas de estudio, formación
de maestros, suministro de material docente, evaluación de la aptitud docente y
mejoramiento de la gestión en el ámbito institucional y de sistemas. Asegurar el acceso
universal a la educación primaria.
Desarrollo en la primera infancia, atención del niño, estimulación y aprendizaje inicial
mediante programas familiares, comunitarios y en instituciones preescolares. Educación
básica para jóvenes y adultos, programas de diversos sectores de actividad que
impartan la alfabetización, reducción de la tasa de analfabetismo en adultos y la
enseñanza de números y otros conocimientos esenciales para la vida.

13
La Iniciativa 20/20, elaborada por varias agencias de Naciones Unidas, parte de la base de que
no es posible el desarrollo humano sostenible sin una inversión adecuada en servicios sociales, y
que la meta de darles una mayor prioridad presupuestaria es factible desde el punto de vista
financiero si se procede a una reorientación del gasto público y de la ayuda.
La enseñanza primaria por medios tradicionales y modernos y la adopción de medidas
sociales para que los individuos y las familias puedan adquirir conocimientos y aptitudes
necesarios para una vida mejor.
Salud Básica:
El conjunto de servicios de salud pública comprende el programa ampliado y mejorado
de inmunización contra enfermedades como la Difteria, Tétano, Sarampión, poliomielitis
y tuberculosis; los programas de salud en las escuelas el control del tabaco y de alcohol.
Los servicios clínicos esenciales comprenden el tratamiento de la tuberculosis, la
atención a niños enfermos, la atención prenatal y durante el parto y la planificación
familiar. Acceso universal a servicios de salud reproductiva, planificación familiar y
prevención básica del SIDA.
Agua y Saneamiento:
Tecnologías de bajo costo para el abastecimiento de agua, instalaciones que cuesten
menos de treinta dólares por beneficiario, incluidas las bombas manuales, los sistemas
de flujo gravedad y el almacenamiento de agua lluvia.
Comprende el suministro de bombas y tuberías, la capacitación de trabajadores y el
desarrollo y fortalecimiento de procedimientos de gestión. No incluye la mayoría de los
sistemas de acueducto, particularmente en las zonas urbanas.
Tecnologías de bajo costo para saneamiento, incluidas letrinas mejoradas de pozo
ventilado y otras. Comprende el suministro de materiales, la capacitación, el desarrollo y
el fortalecimiento de procedimiento de gestión.
Educación y capacitación en materia de higiene, actividades de información, educación
y comunicación para mejorar los conocimientos y la conducta con relación al
abastecimiento de agua y al saneamiento.
Nutrición:
Programas de alimentación directa, suministro de alimentos y el apoyo correspondiente
a la gestión de programas de alimentación incluida la alimentación de madres, de niños,
la alimentación en las escuelas y la rehabilitación de la nutrición.
Sistemas de información sobre la nutrición, vigilancia del estado nutricional en el ámbito
comunitario. Reunión y elaboración de datos sobre el estado nutricional local y nacional.
Desnutrición por carencia de micronutrientes, determinación de las carencias de
micronutrientes. Suministro de vitamina A, yodo, hierro y otros micronutrientes mediante
suplementos, refuerzos y cambios en las dietas.
Seguridad alimentaria en el hogar, actividades para mejorar el acceso a los alimentos en
la familia y la comunidad. Comprende los huertos familiares, la capacitación de
trabajadores y la educación de la población.
Alimentación del niño, mejoramiento de la alimentación de lactantes y niños pequeños.
Comprende la promoción, protección y apoyo de la lactancia materna y de alimentos y
practicas mejoradas de destete, mediante la capacitación de trabajadores, la educación
de la población y el suministro de alimentos.
Salud Genésica y población, asesoramiento en materia de planificación de la familia,
información, educación , comunicación y servicios; educación y servicios de atención
prenatal , parto en condiciones higiénicas y atención postnatal, especialmente la
lactancia materna , la atención de la salud de la madre y el niño; prevención y
tratamiento adecuado de la infecundidad, el aborto según las especificaciones del plan
de acción de la conferencia internacional sobre la población y el desarrollo; el
tratamiento de las infecciones del aparato reproductor, las enfermedades que se
 contraen mediante contacto sexual y otros problemas de la salud genésica.

De la tabla se desprende que determinados grupos de gasto, que la literatura considera

parte del gasto social (por ejemplo educación secundaria), no forman parte del grupo
considerado gasto social básico.

Cabe mencionar que en Perú se han considerado 6 programas sociales prioritarios:

- Educación inicial
- Educación primaria
- Educación secundaria
- Salud Individual
- Salud Colectiva
- Asistencia Social y Comunitaria

7. Rol del Estado y el gasto social

A partir de la segunda mitad del Siglo XX, se incrementó considerablemente la relación

del gasto del Estado con el gasto social. La cual, ya existía previamente, tal como lo
muestra Adam Smith: “el Estado debía […] realizar y mantener algunas obras públicas y
ciertas instituciones que nunca se constituirían ni mantendrían si ello dependiera del
interés de un grupo pequeño de individuos14.

Luego de la crisis del 29, el referido gasto social se hizo evidente, y presupuestalmente
importante, con el fortalecimiento del Estado del Bienestar que tuvo lugar mediado el siglo
veinte a raíz de la reconstrucción post II Guerra Mundial. En este periodo fueron
formulados y desarrollados propuestas y programas cuyo objeto era, principalmente,
proporcionar redes de seguridad social basadas en programas alimenticios, programas de
salud colectiva, así como de oportunidades económicas para los más desfavorecidos. Es
también en esta etapa que en el análisis económico del gasto del Estado empiezan a ser
calificados como “sociales” algunos sectores o programas de gobierno, especialmente los
vinculados con los gastos en educación y salud.

Ya en la última década del siglo XX, y como resultado de un proceso de reforma la

provisión de bienes y servicios ha estado ligada al nuevo consenso respecto de su rol,
traducido en dos iniciativas: Liberalización y Privatización. La primera buscó reducir su
acción e intervención en los mercados y la segunda proponía el traspaso al sector privado
de actividades que, como resultado de la expansión del Estado del Bienestar, estaban
siendo realizadas por el gobierno (telefonía y comunicaciones, transporte terrestre
marítimo y aéreo -ferrocarriles, líneas aéreas, etc.-, y producción y provisión de bienes y
servicios, entre otras actividades).

La aplicación de las reformas, ha logrado que la acción y presencia del Estado disminuya
en diversos sectores de la economía. Como señala el artículo 60 de la Constitución de
1993, donde la actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público
o de manifiesta conveniencia nacional. Cabe recordar que el Estado persigue el “bien
común” para sus ciudadanos; razón por que hay determinadas actividades en las que su
participación es de carácter obligatorio, no obstante de tratarse de mercados de
competencia perfecta.

14
Smith, Adam (1776), An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations; Book V,
Capítulo 1. Recuperado de <http://www.bibliomania.com/2/1/65/112/frameset.html>.
De acuerdo, con Joseph Stiglitz15 se considera necesaria la presencia del Estado, debido
a que los mercados pueden dar lugar a situaciones donde algunas personas no logran
ingresos suficientes para vivir de manera que se considera digna, pues una propiedad del
criterio de eficiencia en el sentido de Pareto16 es ser individualista, en el entendido que se
refiere al bienestar de cada agente económico, pero no al bienestar relativo de un grupo
de agentes económicos y no discute los resultados del mercado en torno a la igualdad o
desigualdad en la distribución del ingreso, por ello, las razones que justifican su
intervención, aun cuando el mercado sea eficiente, son:

 Velar por los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos

 Intervenir frente a fallos del mercado:
- Fallo de la competencia (monopolio y sus variantes).
- Provisión de bienes públicos
- Presencia de externalidades (negativas y positivas)
- Mercados privados incompletos
- Fallos de información.
- El paro, la inflación y los desequilibrios económicos
 Intervenir con el objeto de redistribuir la renta.
 Proveer bienes preferentes.

Durante la reformas, el Estado de Bienestar constituyó, en el plano del gasto, motivo de

preocupación por los denominados temas sociales que se fueron traduciendo en el
aseguramiento de manera universal o selectiva de un conjunto de “derechos sociales”
(educación, salud, asistencia social, pensiones, protección ante el desempleo, entre
otros). El Estado como solución puede plantear diversas formas de intervención; teniendo
en cuanta la generalidad del programa, el nivel de la calidad de las prestaciones, los
instrumentos a utilizar, financiación, entre otros.

8. Relación entre las políticas sociales y los programas sociales

A pesar de las diferencias gramaticales en los términos “política” y “programa”,

conceptualmente se encuentran relacionados son conceptos recíprocamente
relacionados. Si bien en la práctica de la gestión (y aún en el discurso técnico) pueden
presentarse como sinónimos, cada uno refiere a distintos modos de construir el problema
de la gestión de la política social.

En principio es preciso tener claro lo que se entiende por políticas públicas; de acuerdo
con Oszlack y O´Donnell17, es el conjunto de las tomas de posición18 del Estado frente a
una “cuestión” que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la

15
Stiglitz, Joseph (2000). La economía del sector público. España: Antoni Bosh
16
Cuando se produce una asignación o reparto de los bienes o de los factores tal que ya no es
posible mejorar a alguien a menos que otro agente resulte perjudicado.
17
Oszlak, Oscar y O’Donnell, Guillermo [1976] (septiembre de 1995); “Estado y Políticas Estatales
en América Latina”. En Redes, revista de Estudios Sociales de la Ciencia, n° 4. vol 2. Buenos
Aires.
18
Con “toma de posición” estos autores hacen referencia tanto a la acción (propuesta de un
programa, una reforma en la organización del Estado, una manifestación pública de los
gobernantes, entre otros), como a la omisión de los actores sobre una determinada “cuestión”
sociedad civil. De ello, podemos señalar que la “política social” no es resultado de un
proceso lineal, coherente y necesariamente deliberado de “diseño”, sino que es objeto de
un proceso social y político que configura –en consecuencia– un campo en disputa.

El Acuerdo Nacional es el conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre

la base del dialogo y del conceso (que incluyo a organizaciones políticas y la sociedad
civil), luego de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional. Con el fin de definir un
rumbo para el desarrollo sostenible del país y afirmar su gobernabilidad democrática.

Asimismo, las políticas de Estado19, definen lineamientos generales que orientan el

accionar del Estado en el largo plazo a fin de lograr el bienestar de los ciudadanos y el
desarrollo sostenible del país. Son de alcance nacional y se generan dentro del Foro del
Acuerdo Nacional y se concretan en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.

En el marco del Acuerdo Nacional, se han establecido 35 Políticas de Estado que se

encuentran agrupadas en 4 objetivos:
“I. Fortalecimiento de la democracia y Estado de Derecho
Política de Estado 1: Fortalecimiento del régimen democrático y del Estado de derecho
Política de Estado 2: Democratización de la vida política y fortalecimiento del sistema de
partidos
Política de Estado 3: Afirmación de la identidad nacional
Política de Estado 4: Institucionalización del diálogo y la concertación
Política de Estado 5: Gobierno en función de objetivos con planeamiento estratégico,
prospectiva nacional y procedimientos transparentes
Política de Estado 6: Política exterior para la paz, la democracia, el desarrollo y la integración
Política de Estado 7: Erradicación de la violencia y fortalecimiento del civismo y de la seguridad
ciudadana
Política de Estado 8: Descentralización política, económica y administrativa para propiciar el
desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú
Política de Estado 9: Política de Seguridad Nacional
II. Desarrollo con equidad y justicia social
Política de Estado 10: Reducción de la pobreza
Política de Estado 11: Promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación
Política de Estado 12: Acceso universal a una educación pública gratuita y de calidad y
promoción y defensa de la cultura y del deporte
Política de Estado 13: Acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social
Política de Estado 14: Acceso al empleo pleno, digno y productivo
Política de Estado 15: Promoción de la seguridad alimentaria y nutrición
Política de Estado 16: Fortalecimiento de la familia, protección y promoción de la niñez, la
adolescencia y la juventud
III. Promoción de competitividad del país
Política de Estado 17: Afirmación de la economía social de mercado
Política de Estado 18: Búsqueda de la competitividad, productividad y formalización de la
actividad económica
Política de Estado 19: Desarrollo sostenible y gestión ambiental
Política de Estado 20: Desarrollo de la ciencia y la tecnología
Política de Estado 21: Desarrollo en infraestructura y vivienda

19
Las políticas de Estado, establecen objetivos, políticas, indicadores, metas, objetivos. Además
de propuestas normativas y/o mediadas de gobierno, que permiten su desarrollo. Asimismo, es el
marco para el desarrollo para la Política General de Gobierno, Políticas Nacionales (también, de
alcance sectorial o multisectorial).
 Política de Estado 22: Política de comercio exterior para la ampliación de mercados con
reciprocidad
Política de Estado 23: Política de desarrollo agrario y rural
IV. Afirmación de un Estado eficiente, transparente y descentralizado
Política de Estado 24: Afirmación de un Estado eficiente y transparente
Política de Estado 25: Cautela de la institucionalidad de las Fuerzas Armadas y su servicio a la
democracia
Política de Estado 26: Promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la corrupción,
el lavado de dinero, la evasión tributaria y el contrabando en todas sus
formas
Política de Estado 27: Erradicación de la producción, el tráfico y el consumo ilegal de drogas
Política de Estado 28: Plena vigencia de la Constitución y de los derechos humanos y acceso a
la justicia e independencia judicial
Política de Estado 29: Acceso a la información, libertad de expresión y libertad de prensa
Política de Estado 30: Eliminación del terrorismo y afirmación de la Reconciliación Nacional
Política de Estado 31: Sostenibilidad fiscal y reducción del peso de la deuda
Política de Estado 32: Gestión del Riesgo de Desastres
Política de Estado 33: Política de Estado sobre los recursos hídricos
Política de Estado 34: Ordenamiento y gestión territorial
Política de Estado 35: Sociedad de la información y sociedad del conocimiento.”

Asimismo, en la tarea de promover el desarrollo y superar la pobreza, es fundamental

contar con políticas sociales, de manera que se atiendan a los sectores en abandono y
excluidos en la sociedad. La política social, es aquella que marca la pauta, define los
lineamientos y plantea los objetivos del desarrollo social y la gestión social del país.

Las políticas sociales constituyen mecanismos de redistribución de recursos que buscan

compensar las desigualdades sociales, puesto que tienen el objetivo principal de mejorar
las condiciones de vida de la población (objetivo de bienestar). Además, se ha convertido
en un mecanismo para:

 Materializar explícitamente los derechos sociales y económicos de los ciudadanos,

tales como salud, educación, vivienda, pues es claro que para poder ser un/a
ciudadano/a activo/a, en ejercicio de los derechos civiles y políticos, se requiere de
unos presupuestos básicos para la acción que son estos derechos sociales y
económicos.
 Reducir los niveles de exclusión, las condiciones de vulnerabilidad y riesgo social
al que están expuestos grupos particulares de la población.

Por lo tanto, la política social en la actualidad ha adquirido, además de su función

distributiva o de intervención para contrarrestar las fallas de mercado, una función
integradora de los derechos del bienestar (sociales, económicos y culturales.) Y para
cumplir esta segunda función, el Estado debe buscar también a través de su política
social, superar las restricciones de la democracia que impiden el ejercicio real de los
derechos del bienestar, aquellas fallas del sistema que excluyen a los grupos más
desfavorecidos de la política y de lo público. Lo señalado, se resume en el siguiente
gráfico:
 Beneficios del
desarrollo
Conjunto de diectrices , Preservación y
orientaciones, criterios y elevación del
lineamientos bienestar social
Equidad

El objetivo general más importante de la política social peruana es el de promover la

igualdad de oportunidades para todos los habitantes del país, es decir que las acciones
desarrolladas tienen como eje primordial la localización del gasto social en los sectores de
extrema pobreza, para lo cual se han implementado programas especiales basados en
salud, educación, justicia, inversión social y apoyo alimentario.

A ello, la política social del Estado Peruano incluye servicios universales y programas
focalizados. Los servicios universales abarcan la educación y la atención de la salud, que
se ofrecen en establecimientos públicos (escuelas, colegios, centros, puestos de salud y
hospitales públicos). Se basan en la demanda y por lo tanto son auto-focalizados, aunque
al interior de estos sectores existen proyectos o programas focalizados. Los programas
focalizados más importantes se crearon en los noventa como una política de
compensación social ante las medidas de ajuste económico implementadas durante los
primeros años de esa década. Se denominan focalizados porque no pretenden dar
cobertura universal y debido a que desde la oferta se establecen criterios de selección y
filtros para acceder a ellos. En general, los programas focalizados tienen como población
objetivo a las personas en pobreza y en especial a las de pobreza extrema.

Los programas sociales son instrumentos que ponen en práctica la política social con el
objetivo de aliviar la pobreza y extrema pobreza en un primer momento, así como su
superación definitiva. Los programas sociales no buscan generar rentabilidad económica
sino impacto social en la población objetivo.

La gestión de los programas sociales que se ejecutan, debe ser manejado de

técnicamente pero orientado por políticas sociales potentes y coherentes para atenuar y
vencer en el mediano plazo la pobreza.

De los párrafos anteriores, los conceptos de política pública y programa se diferencian en

la naturaleza de los propósitos que persiguen, los supuestos acerca de la acción sobre los
que se sostienen y, por último, el espectro de actores que involucran, tal como se aprecia
en el siguiente cuadro:

Política Publica Programa

Se orientan hacia “cuestiones”
Propósitos
socialmente problematizadas
Supuestos acerca La acción es producto de las tomas
de la acción de posición.
Organismos gubernamentales y de la
sociedad involucrados en la cuestión,
Actores
cuyos intereses están comprometidos
directa o indirectamente.
Fuente: Gestión de la política social fuentes y herramientas
Buscan resolver un problema definido
a partir de un diagnóstico (con mayor
o menor participación) expresado en
sus objetivos.
La acción se subordina a la
racionalidad de su diseño.
Los organismos comprometidos en la
gestión del programa y la “población
beneficiaria”
9. Los programas sociales y proyectos sociales

Es preciso señalar que “programa” y “proyecto” son conceptos relacionados que aluden a
distintos niveles de organización en la “cascada de la planificación”. Recuperando la
definición dada por la ONU (1984), “un proyecto es una empresa planificada consistente
en un conjunto de actividades interrelacionadas y coordinadas con el fin de alcanzar
objetivos específicos dentro de los límites de un presupuesto y un periodo de tiempo
dados”.

Un “programa”, en cambio, “se constituye por un conjunto de proyectos que persiguen los
mismos objetivos. Establece las prioridades de la intervención, identificando y ordenando
los proyectos, definiendo el marco institucional y asignando los recursos que se van a
utilizar”. En ambos casos, se trata de acciones (actividades en el primer caso y proyectos
en el segundo) que se orientan a objetivos definidos conforme un determinado diagnóstico
(más o menos participativo) de una situación o problema.

Es preciso resaltar que los programas y proyectos sociales como materialización de la

política social, se elaboran para satisfacer necesidades de la población. Cuando éstas se
traducen en bienes o servicios que se transan en un mercado donde hay alguien que
vende y otro que compra, la expresión de dichas necesidades se denomina “demanda
efectiva”, y la “demanda insatisfecha”, o déficit de demanda, corresponde a la brecha
entre esta última y la oferta

En el caso de problemas sociales, normalmente, se opera fuera del mercado,

pretendiendo satisfacer necesidades cuyos portadores no tienen capacidad de compra.
Aquí, cabe distinguir entre “demanda real” y “potencial”. La primera, refleja el conjunto de
la población que expresa y reclama una solución a sus necesidades. La segunda
contempla a toda la población que tiene la carencia, independientemente si la traduce o
no en demanda. En este contexto, “demanda insatisfecha” equivale a necesidad
insatisfecha.

Dicha demanda se satisface vía las políticas sociales, que operan subsidiando los
productos (bienes o servicios) del proyecto, para entregarlos a la población beneficiaria, a
un precio inferior al del mercado, a uno menor al de su costo de producción o, inclusive,
en forma gratuita. Las necesidades básicas insatisfechas de la población que presenta
mayores carencias, pueden, así, ser concebidas como problemas y los proyectos sociales
como soluciones a los mismos.

De ahí que los extremos polares de un proyecto social puedan ser definidos como una
“situación actual” en la que aparece tal problema y una “situación deseada” en la que el
mismo ha sido eliminado o ha disminuido como resultado de la intervención que el
programa o proyecto representa.

En la lógica del análisis de proyectos, éstos son definidos como la mínima unidad de
asignación de recursos para el logro de uno o más objetivos específicos. Tienen una
población objetivo y localización espacial determinadas y un tiempo de inicio y finalización
previstos20.

20
La tradición del análisis económico ha vinculado a los proyectos con la inversión que éstos
requieren. Existe subyacente la visión de proyectos productivos en los que resulta inconcebible su
operación sin una previa asignación de recursos para la adquisición de los bienes de capital
 Los programas se definen como conjuntos de proyectos que persiguen los mismos
objetivos, tal como puede apreciarse en el Gráfico 2. Resulta, así, posible analizar los
programas vía los proyectos que los integran.

Gráfico 2

Políticas, programas y proyectos

Política
Social

Programa 1 Programa 2

Proyecto 1.1 Proyecto 1.2 Proyecto 2.1 Proyecto 2.2

Cabe mencionar, que en la teoría se reconocen los programas asistenciales o protectores

y los programas habilitadores. Los primeros se orientan a reducir vulnerabilidad y a
proteger el capital humano y los activos de las personas para mitigar o evitar efectos
indeseables. Como ejemplos de este tipo podemos considerar los programas de salud
(vacunación, control de vectores, saneamiento, aseguramiento), los programas de apoyo
alimentario y los de prevención y manejo de desastres naturales. Los segundos se
orientan más bien a crear capacidades para aprovechar las oportunidades económicas y
de otro tipo. Ejemplos típicos de programas habilitadores son la educación, la
capacitación laboral, el micro-crédito pero también la inversión en infraestructura
productiva (mini centrales eléctricas, sistemas de riego, conectividad etc.).

10. El ciclo de vida de los programas y proyectos sociales

Comienza con la identificación del problema que le da origen y concluye con la entrega de
los productos (bienes o servicios) a los beneficiarios.

10.1. Etapas del ciclo de vida

Es posible distinguir tres estados en el ciclo: Preinversión/Formulación; Inversión, y

Operación. Cabe mencionar que este recuento tiene su origen en los proyectos

requeridos para la transformación de los insumos en productos. En esta misma óptica, los
programas se definen por no tener requerimientos de inversión. Los recursos que demandan son
los que se inscriben en los gastos corrientes (insumos y personal).
De la lógica anterior, se deriva la idea de que la evaluación ex-ante sólo puede llevarse a cabo en
los proyectos, renunciando en los programas a la utilización de metodologías útiles para
racionalizar la asignación de recursos en función de los fines perseguidos.
Si bien no existe restricción alguna para llevar a cabo un análisis socioeconómico ex-ante de
programas, de alguna manera, la concepción prevalente significó en concreto que esta práctica
resulte casi totalmente ajena en la región
 productivos (lucrativas), la etapa de inversión es considerada un elemento central. Sin
embargo, en los proyectos sociales puede que no exista inversión en activos físicos, en
cuyo caso este estado debe ser obviado.

a. Preinversión/Formulación

Abarca la identificación del problema, el diagnóstico de la situación, la definición de

áreas de intervención, la elaboración de alternativas de solución y el análisis
comparativo de las mismas para seleccionar la óptima. Este proceso se lleva a cabo
con niveles de profundidad crecientes, reflejado en sus etapas: Idea del proyecto,
Perfil, Prefactibilidad y Factibilidad. Significa, encontrar el problema, delimitar la
población objetiva y definir la solución del problema.

Avanzar en las etapas puede ser descrito como una adquisición progresiva de
certidumbre. Esto es, la incertidumbre, disminuye, en la medida en que se afrontan
los costos adicionales de profundizar los estudios que suponen el pasar de una a otra
etapa.

b. Inversión

Es la instancia de adquisición de los bienes de capital requeridos para la operación

del proyecto (compra de terrenos, construcción de edificios y equipamiento).

En el campo de lo social, es necesario diferenciar dos situaciones típicas:

- Proyectos que requieren inversión (postas, hospitales, escuelas, etc.); y

- Aquellos en los que ésta no existe o es de carácter marginal (proyectos de
capacitación, asistencia técnica, campañas de salud, etc.).

c. Operación

Comienza cuando el proyecto inicia su proceso productivo (compra de insumos,

articulación de recursos y generación de productos) para entregar los productos
(bienes o servicios) a la población objetivo.

Los estados descritos son dimensiones analíticas que aparecen interconectadas dentro
del proceso de gestión.

11. Clasificación de los programas sociales

11.1. Enfoque presupuestario

La presente clasificación se realiza desde la perspectiva de políticas económicas. Un

programa social está referido a la parte del gasto social21, por lo que puede ser calificada
según:

11.1.1. Por su naturaleza universal o focalizada

i. Programa universal:

21
Parte del gasto público destinado a financiar servicios sociales básicos para los individuos.
Según la clasificación propuesta por las Naciones Unidas, son los gastos de educación, sanidad,
seguridad social, vivienda y otros de similares características.
 Que no discrimina al beneficiario. En el Perú están definidos como tal Educación
Inicial, Educación Primaria, Educación Secundaria y la Provisión Básica de Salud.
Geográficamente se ubican en todo el territorio nacional mediante locales educativos
y establecimientos de salud.

ii. Programa focalizado:

Que atiende a determinado grupo, región o problema y se implementa empleando

focalización geográfica y/o individual, como es el caso del Seguro Integral de Salud,
el Programa del Vaso de Leche, el Programa de Comedores Populares, el Programa
Juntos, Provías Descentralizado, Foncodes, Agrorural y Electrificación Rural, etc.

Geográficamente se ubican de manera diversa; por ejemplo:

- A nivel nacional, como el Programa del Vaso de Leche que se distribuye a los
1834 municipios del país (pero focaliza sus beneficiarios entre niños menores de
14 años, madres gestantes y en periodo de lactancia, personas mayores de 65
años y afectados por TBC), o como el Seguro Integral de Salud.
- En determinados distritos, como el Programa Juntos atiende a 737,012 hogares
(pero focaliza su atención en familias pobres con niños menores de 14 años y
madres gestantes).
- Pueden dirigirse a determinado grupo objetivo, como el programa Cuna Más (ha
brindado atención a 636 129 niñas y niños menores de tres años de zonas de
pobreza y pobreza extrema de todo el país.).

11.1.2. Si otorgan beneficios individuales o colectivos

Los beneficios pueden ser recibidos directamente por el público o través de algún tipo
de organización que los agrupa (representa).

i. Beneficios individuales

Donde la prestación se entrega directamente al beneficiario: Por ejemplo todo lo que

es educación y salud en general, Programa del Vaso de Leche, Programa Juntos,
Cuna Más, entre otros.

ii. Beneficios colectivos

Donde la prestación benéfica a la comunidad o región en general: Por ejemplo lo que

hacen Foncodes, Provias Descentralizado o Electrificación Rural: carreteras rurales,
puentes, estaciones eléctricas.

11.2. Enfoque de políticas sociales antipobreza

Categorías o tipos Líneas de acción

- Prestaciones de desempleo
- Programas de empleo de emergencia
Gestión de riesgos sociales y
- Protección social y crisis
vulnerabilidad
- Asistencia social directa
- Asistencia social por emergencia
- Transferencias directas de ingresos no condicionadas
Beneficios sociales - Transferencias directas de ingresos condicionadas
- Transferencias de alimentos

Programas públicos con
orientación productiva y
empleo
Fondos de inversión social
Programas orientados a
grupos específicos
- Transferencias de otras especies
- Programas públicos de empleo
- Habilitación laboral
- Proyectos productivos
- Acceso al crédito y microcrédito, y/o promoción al
autoempleo
- Autoconstrucción de infraestructura social básica
- Vivienda
- Fortalecimiento de las organizaciones comunitarias
- Niños
- Jóvenes
- Mujeres jefas de hogar
- Grupos con discapacidad
- Adulto mayor
- Grupos étnicos
- Sectores productivos deprimidos

A continuación, se describirán las categorías:

a. Gestión de riesgos sociales y vulnerabilidad. El manejo o gestión de riesgos

sociales da cuenta de la capacidad –o la incapacidad– que tienen los grupos más
vulnerables de la población de prevenir, sobrellevar y mitigar los efectos adversos
de episodios de recesión económica o situaciones de riesgo de índole diversa
(como desastres naturales).

b. Beneficios sociales. Son aquellos apoyos que brinda el Estado a personas que
carecen de ingresos suficientes para autoproveerse de niveles adecuados de
bienes y servicios básicos. Suelen adoptar la forma de programas permanentes
tradicionales de corte asistencial, que se llevan a cabo como transferencias
directas o indirectas, condicionadas o no condicionadas, de dinero –vía subsidios–
o especies –como paquetes escolares o canastas básicas de alimentos.

c. Programas públicos con orientación productiva y empleo. Contempla a

aquellos programas que ahondan en la inclusión social al buscar mejorar la
capacidad futura de los hogares más carenciados para generar ingresos o elevar
la probabilidad de un sujeto de estar empleado, y de este modo generar rentas que
le permitan salir de su estado de pobreza.

d. Fondos de inversión social. Contempla el involucramiento de los beneficiarios en

el diagnóstico, la búsqueda de alternativas de solución y la implementación de
proyectos específicos. Ha resultado un instrumento eficaz, tanto por su capacidad
de direccionar financiamiento a proyectos para zonas más desfavorecidas u
organizaciones pobres, como por la flexibilidad de sus líneas de acción.

e. Programas orientados a grupos específicos. Contempla el involucramiento de

los beneficiarios en el diagnóstico, la búsqueda de alternativas de solución y la
implementación de proyectos específicos. Han resultado un instrumento eficaz,
tanto por su capacidad de direccionar financiamiento a proyectos para zonas más
desfavorecidas u organizaciones pobres, como por la flexibilidad de sus líneas de
acción.
12. Problemas que enfrentan los programas sociales

Los programas sociales no se encuentran exentos de problemas (circunstancias) que

pueden dificultar el desarrollo de sus funciones y por ende el logro de los objetivos y
metas establecidos. La manera de identificar estos problemas es verificando el estándar
de atención que se ha planteado, con la situación real del servicio brindado. De manera
general se pueden identificar los siguientes:

a) Dificultades para llegar a las poblaciones vulneradas más necesitadas que son la
razón de ser de los programas, es decir problemas de lograr la cobertura
adecuada en extensión y en profundidad. En este sentido un número importante
de programas no llega a identificar y alcanzar a la población objetiva que
potencialmente podría demandar sus bienes y servicios indispensables y que por
sí solos no los podrían lograr. Otros, la mayoría tiene dificultades para ir en
profundidad descendente, es decir en el orden del mayor grado de carencialidad,
vulnerabilidad y marginación social, aunque la cobertura sea grande para los
sectores carenciados, vulnerables pero no para los que se encuentran en los
niveles extremos.

b) Problemas de rigidez, o limitada capacidad para dar respuesta a los cambios en el

contexto de aplicación, en las políticas globales, o en la, población objetivo sujeto
de la acción suficientemente transformadora del programa y como se menciona en
el mencionado documento estas rigideces se vinculan a las dificultades para
aprender de la experiencia y para reflexionar a partir de las mismas.

c) Problemas de superposición de programas, casos en los que distintos organismos

intentan llegar a la misma población objetiva, a dar respuesta a necesidades
poblacionales similares, sino iguales, este al igual que los problemas de
insuficiente cobertura pueden vincularse a diagnósticos mal planteados, y por
ende, por demás defectuosos, al duplicar por desconocimiento actividades.

d) Problemas de mala coordinación, con otros programas complementarios el logro

de cuyos objetivos pueden ser secuenciales, o pueden tener espacios integrables,
o sujetos a los cuales se les están proveyendo servicios sectoriales diferenciados,
pero en los que pueden integrarse un sinnúmero de actividades o al menos buscar
formas de coordinación apropiadas para evitar molestias innecesarias a la
población atendida, o lograr economías de esfuerzos y recursos.

e) Problemas de gestiones ineficientes, vinculadas a la ejecución, seguimiento,

control y evaluación. Los funcionarios, promotores y demás no cumplen con los
objetivos y medidas establecidas en las políticas y directivas internas.

f) Problemas relacionados con las modalidades de terminación de los programas, los

programas sociales al igual que la mayoría de los programas de cualquier tipo
surgen con la intención de existir por un tiempo determinado. Se pueden presentar
2 situaciones, como factores coadyuvantes reiterativos a la permanencia indefinida
de los programas. Estos son la burocratización de la organización del programa y
los procesos de dependencia crónica de la población objetivo, lo que hace difícil
cortar esa relación con los programas sociales masivos.

Los problemas en la gestión e implementación de los programas sociales

 • Filtraciones
Focalización •Subcobertura

•Débil coordinación intersectorial e intergubernamental

Enfoque territorial •No existe unidad de análisis, planificación y gestión

•Insuficiente capacidad de los gestores en los niveles local, regional

Gestión por resultados y nacional

• Los programas sociales se han distanciado de sus objetivos.

Objetivos e implementación de • Diseños inadecuados e imposibilidad de operación eficiente y de
los programas sociales seguimiento que facilite las decisiones oportunas.

•No reconocen que los usuarios de los programas sociales son

heterogéneos
Características de los usuarios
•No se contemplan acciones con enfoque de interculturalidad y
género.

• Programas sociales desarticulado, entre ellos y otros sectores.

• Superposición o duplicidad de funciones, inversiones y servicios.
Articulación
•Desarticulación entre las iniciativas estatales de alivio a la
pobreza

12.1. Focalización: filtración y subcobertura de los programas sociales

Se define la filtración como la atención por parte de los programas sociales a aquella
población considerada no pobre (objetiva), y que por lo tanto está recibiendo un
beneficio que no le corresponde. En palabras simples, la filtración de recursos se refiere
al porcentaje de beneficiarios de un programa que no son parte del público objetivo.

Por otro lado, la subcobertura es la no atención a aquella población que debiera recibir
el beneficio que los programas sociales brindan -por su condición de pobreza o pobreza
extrema- pero está excluida de la atención de los mismos. Es decir, son las personas
que pertenecen al público objetivo que deberían recibir los beneficios del programa,
pero no están incluidos como beneficiarios.

La gestión de los programas sociales ha tenido grandes limitaciones para focalizar a los
beneficiarios debido a múltiples factores, entre ellos el ser responsables de gestionar los
bienes y servicios que se entregan a los beneficiarios y a su vez gestionar la
focalización, que los ha puesto en una situación problemática debido a que por un lado
quieren demostrar gran ejecución de recursos y cobertura de beneficiarios, pero, por
otro lado, tiene que discriminar quien es pobre y quien no es pobre. El resultado que
observamos es programas con grandes limitaciones para gestionar bien los entregables
y focalizar a los beneficiarios.

En resumen, deficiencias en la focalización a niveles de sub-cobertura (población

necesitada no atendida) y filtración (población no necesitada que accede al programa).

12.2. Coordinación con actores de la sociedad civil.

Es importante tener en consideración que los principales actores de los programas

sociales no se limitan al Poder Ejecutivo (ministerios y unidades ejecutoras). Las
organizaciones de la sociedad civil y agencias de desarrollo internacional, cumplen
labores en cuanto a intervenciones relevantes en varios ámbitos sociales.

De acuerdo, con la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) en el 2005 la

cooperación internacional no reembolsable contribuyó con más 581 millones de dólares
a programas de desarrollo, de los que más de 285 millones (un 49%) fueron ejecutados
por organizaciones no gubernamentales (ONG) e instituciones privadas.

Siendo, las áreas de inversión más importantes medio ambiente, salud y educación. La
perspectiva de unir fuerzas con estas instituciones no sólo permitiría mayores recursos y
una mejor coordinación con el Ejecutivo, sino también aprovechar su experiencia y
capacidades técnicas. En efecto, una de las ventajas comparativas de muchas ONG y
agencias privadas de desarrollo es su poder de innovar y asumir los riesgos que esto
supone. Conviene mencionar las empresas que desarrollan proyectos como parte de
lograr un impacto positivo a raíz de su responsabilidad social.

Se ha presentado situaciones en que los organismos de la sociedad civil, han sido

primeros en brindar atención a la poblaciones vulnerables; sobre los programas
sociales.

12.3. Participación de los involucrados o beneficiarios

Un aspecto clave de la gestión de los programas sociales es el de la participación de los

involucrados, en especial de la población beneficiaria y sus organizaciones. Existen
diversas experiencias importantes de modalidades de participación orgánica de la
población como los Comités Locales de Administración en Salud (CLAS), las
Asociaciones de Padres de Familia (APAFA) en educación, los núcleos ejecutores del
Fondo de Cooperación para el Desarrollo (Foncodes), Comités de Vaso de Leche en las
municipalidades distritales y provinciales y como parte de los Programas de
Complementación Alimentaria (PCA), los Comedores Populares en las municipalidades
provinciales. Esta participación debe ser evaluada y reforzada, para que logren un
funcionamiento óptimo con el apoyo suficiente de los responsables de cada programa.

Como parte de los riesgos de la falta de participación, es que los beneficiarios orienten
su intervención como grupos de interés y presión desvirtuando la focalización y objetivos
iniciales de los proyectos, como ha sucedido en ocasiones en el ámbito de los algunos
comedores populares y del Vaso de Leche, los que presentan altos niveles de filtración
y bajo nivel de costo-efectividad. No obstante, está demostrado que, la participación de
involucrados mejora la relevancia sostenibilidad de los programas sociales.

12.4. Transferencia de programas sociales a gobiernos sociales (regionales,

provinciales y distritales) en el marco de la descentralización)
 Los programas alimentarios se encuentran transferidos (caso del PCA) o en proceso de
transferencia (Programa Integral de Nutrición - PIN) a los gobiernos provinciales. En el
caso, la ejecución supone la participación de los gobiernos locales. La transferencia
constituye un reto y una oportunidad. Un reto en la medida en que muchos gobiernos
sub nacionales han expresado limitaciones importantes respecto de recursos humanos y
técnicos para asumir estas las responsabilidades en forma eficiente y eficaz. La
desaparición del Consejo Nacional de Descentralización (CND) ha determinado el
debilitamiento de las acciones de capacitación, orientación y supervisión a los recursos
humanos locales que son claves para una adecuada implementación de los programas
sociales.

12.5. Insuficiencias en el monitoreo y evaluación

Una parte importante de los programas sociales escasea de mecanismos de monitoreo

y evaluación sistemáticos y permanentes. Comenzando por carecer de líneas de base
actualizada, por lo que resulta difícil, cuando no imposible, medir avances, resultados e
impacto. El monitoreo se circunscribe a indicadores cuantitativos de proceso (número de
charlas, cursos, atenciones realizadas, raciones distribuidas, créditos otorgados, visitas
a la Web, etc.) relegando los aspectos de calidad.

Asimismo, se pueden presentar casos donde se confunden indicadores de proceso y

producto con indicadores de resultado. Ello manifiesta que no se cuente con información
completa, oportuna y confiable de los resultados a nivel de la población participante. Las
evaluaciones de impacto que en su mayoría han realizado los programas sociales se
deben principalmente a los requerimientos para préstamos de agencias internacionales
como el Banco Mundial, Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco de Cooperación
Internacional de Japón (JBIC), etc. No hay una periocidad definida para realizar las
evaluaciones de impacto. Aunque, su elaboración es necesaria para determinar la
ampliación de la vigencia del programa o su desactivación.

En este orden de ideas, debe considerarse que la política de gestión por resultados del
Ministerio de Economía y Finanzas para la asignación presupuestal es tanto un
incentivo como un reto para desarrollar, aplicar y mantener un sistema de datos de
base, e indicadores y sistemas de monitoreo y evaluación. Así, la integración de los
programas sociales con los objetivos y metas nacionales comunes requerirá de un
sistema integrado de monitoreo y evaluación que pueda recoger indicadores del
conjunto de programas y que contribuyan a su vez al logro de estas metas y objetivos
con responsabilidad de una autoridad social.

13. Plan Nacional para la Superación de la Pobreza

Aprobado mediante el Decreto Supremo N.° 064-2004-PCM, se publicó el 8 de setiembre

de 2004, con el objetivo de superar la pobreza asegurando el desarrollo humano de la
población de menores ingresos y de grupos vulnerables.

A través del Plan Nacional para la Superación de la Pobreza se realiza una primera
clasificación de la política social a través de tres ejes estratégicos. Las prioridades se
establecen en un contexto de descentralización y escasez de recursos, teniendo en
cuenta que se requiere acciones urgentes en temas esenciales para la vida y el desarrollo
integral, principalmente de aquella población en situación de pobreza extrema y
vulnerable a múltiples riesgos, lo que implica trabajar bajo un enfoque de reorientación del
gasto público según criterios de eficiencia, productividad y calidad del gasto. Así, los tres
ejes estratégicos son:

a) Eje 1: Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos

fundamentales. La prioridad es la protección integral de todos los niños y niñas de
cualquier daño que afecte su desarrollo y potencial, con un enfoque por ciclo de
vida, con especial énfasis en el grupo de madres y niños menores de 24 meses.
b) Eje 2: Promoción de oportunidades y capacidades económica. La prioridad es
el mantenimiento preventivo y generación de infraestructura y desarrollo de
iniciativas sociales productivas bajo una estrategia integral de articulación y
complementación de programas sociales a nivel local, con protección del medio
ambiente.
c) Eje 3: Establecimiento de una red de protección social, que opere frente a
riesgos de diferentes orígenes ya sean éstos naturales o producidos por el hombre
y que afectan principalmente a los individuos, familias y comunidades en situación
de pobreza extrema y mayor vulnerabilidad social. Se trata de reducir los riesgos
que afectan a estos segmentos poblacionales, a fin de mitigarlos (o aliviarlos en
caso de que se produzcan) y proteger a las personas y sus familias de sus
efectos. La prioridad de esta red son los niños menores de tres años, mujeres
embarazadas y puérperas.

La representación gráfica de los ejes del Plan Nacional de Superación de la Pobreza:

Prioridades Áreas de
Ejes Objetivos
Estratégicas Intervención
Servicios sociales
básicos: educación,
Protección integral de
Desarrollo de Asegurar el capital salud, alimentación y
todos los niños y niñas
capacidades humano y social de nutrición, vivienda y
menores de tres años
humanas y respeto grupos sociales en saneamiento.
de cualquier daño que
de los derechos situación de riesgo y Derechos básicos:
afecte su desarrollo y
fundamentales vulnerabilidad social justicia y seguridad
potencial
ciudadana
Fondos sociales
Activos de las familias
y comunidades:
infraestructura vial,
Mantenimiento
Promoción de Incrementar sus activos telecomunicaciones y
preventivo y generación
oportunidades y familiares y comunitarios, electrificación
de infraestructura y
capacidades mejorar los ingresos y Capacitación técnica
desarrollo de iniciativas
económicas empleo permanente Desarrollo rural
sociales productivas
Mejoramiento del
ingreso
Fondos sociales
Protección a los grupos
más vulnerables,
especialmente los niños
Establecimiento de Reducir los riesgos y menores de tres años,
una red de proteger a las personas y mujeres embarazadas y Fondos Sociales
protección social a sus familias puérperas personas con
discapacidad, personas
adultas mayores y
damnificados por efecto
 de emergencias
naturales

14. Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social

El 20 de octubre de 2011, mediante Ley N.° 29792, se creó el Ministerio de Desarrollo e

Inclusión Social (MlDlS), como ente rector de las políticas nacionales en materia de
desarrollo social, superación de la pobreza y promoción de la inclusión y equidad social, y
en materia de protección social de poblaciones en situación de riesgo, vulnerabilidad y
abandono.

Es un organismo del Poder Ejecutivo cuyo objetivo principal es mejorar la calidad de vida
de la población en situación de vulnerabilidad y pobreza, promover el ejercicio de sus
derechos, el acceso a oportunidades y al desarrollo de sus propias capacidades. El MIDIS
coordina y articula con las diversas entidades del sector público, el sector privado y la
sociedad civil, fomentando que los programas sociales consigan sus metas lográndolo a
través de una constante evaluación, potenciación, capacitación y trabajo coordinado entre
sus gestores.

En el 2012, luego de la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) se

aprobó la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social “Incluir para Crecer” (en
adelante la Estrategia), que tienen como objetivo establecer el marco general de la
política de desarrollo e inclusión social para las intervenciones articuladas de las
entidades de los tres niveles de gobierno vinculadas al sector, ordenándolas y
orientándolas a los resultados prioritarios de desarrollo e inclusión social, reconociendo
las competencias y procesos en marcha”. En este contexto, inclusión social se define
como “la situación en la que todas las personas puedan ejercer sus derechos, aprovechar
sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que se encuentran en su medio”. En
esta lógica, aún la población rural que vive en zonas remotas es sujeto de provisión de los
servicios públicos que permitan los referidos resultados prioritarios de la política de
inclusión social.

- Misión

El MIDIS es el organismo rector de las políticas nacionales que promueven el

Desarrollo y la Inclusión Social. Su misión es garantizar que las políticas y
programas sociales de los diferentes sectores y niveles de gobierno actúen de
manera coordinada y articulada para cerrar las brechas de acceso a servicios
públicos universales de calidad y de acceso a las oportunidades que abre el
crecimiento económico. El MIDIS nace para cambiar la inercia, la
fragmentación y la desarticulación del Estado Peruano frente a la pobreza y la
exclusión social y para concertar acciones conjuntas en los diferentes
territorios del país, hacer seguimiento del cumplimiento de los acuerdos,
evaluar los impactos que se generan y provocar aprendizajes conjuntos de
manera de marcar el rumbo del Estado hacia un eficaz combate contra la
pobreza.

- Visión

El Perú ha erradicado la pobreza extrema y la desnutrición crónica infantil, y

las niñas y niños de todo el territorio nacional reciben servicios universales de
salud y educación de calidad. Por ello, el Perú celebra sus 200 años de
 Independencia habiendo quebrado la histórica transmisión intergeneracional de
la pobreza y la exclusión social.

Octubre 2011
Ley N.° 29792

Programas de lucha contra la pobreza

Mejora de Crecimiento económico
capacidades
MIDIS Agentes del progreso
Generación de
Aprovechar ingresos sostenibles de sus familias,
oportunidades pueblos y país.

14.1. Viceministerio de Prestaciones Sociales

Es la autoridad inmediata al Ministro de Desarrollo e Inclusión Social, con competencias

en materia de protección social de poblaciones en situación de riesgo, vulnerabilidad y
abandono.

Son funciones y atribuciones del Despacho Viceministerial de Prestaciones Sociales:

[…]
d) Coordinar y articular las actividades que desarrollan los programas sociales adscritos
al Ministerio con las distintas entidades públicas y privadas.
[…]
f) Brindar asistencia técnica y fortalecer las capacidades de gestión de los operadores
de los programas sociales en todos los niveles de gobierno.
g) Poner a disposición de la sociedad, información respecto a la ejecución de los
programas sociales.
h) Promover y articular las intervenciones sociales de las entidades del sector privado y
la sociedad civil, en materia de desarrollo e inclusión social, con el fin de complementar
las actividades públicas con las iniciativas privadas, estableciendo líneas de acción
conjunta.
i) Conducir o apoyar las comisiones multisectoriales pertinentes.
j) Definir junto con el Viceministerio de Políticas y Evaluación Social las acciones
articuladas para la gestión de los Programas Sociales adscritos al Ministerio orientadas
al logro de los objetivos institucionales.
k) Proponer mecanismos e instrumentos que permitan fortalecer la gestión de los
Programas Sociales adscritos al Ministerio, a nivel nacional, para la articulación y
desarrollo de sinergias entre las unidades territoriales de los Programas Sociales
adscritos al Ministerio.
[…]

En la siguiente lista se puede observar la estructura orgánica del referido viceministerio.

a) Despacho Viceministerial de Prestaciones Sociales

Programas adscritos al viceministerio
- Programa Nacional de Apoyo a los más Pobres- Juntos
- Programa Nacional Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social – Foncodes
- Programa Nacional de Asistencia Solidaria- Pensión 65
 - Programa Nacional Cuna Más
- Programa Nacional de alimentación escolar – Qali Warma
- Programa Nacional Tambos (PAIS
- Programa Nacional de entrega la pensión no contributiva a personas con
discapacidad severa en situación de pobreza--Contigo)
a.1) Dirección General de Articulación y Coordinación de las Prestaciones Sociales
- Dirección de Articulación de las Prestaciones Sociales
- Dirección de Coordinación de las Prestaciones Sociales
- Dirección de Complementarias Prestaciones Sociales
a.2) Dirección General de Calidad de la Gestión de los Programas Sociales
- Dirección de Monitoreo de la Gestión de los Programas Sociales
- Dirección de Mejora de la Calidad de la Gestión de los Programas Sociales
- Dirección de Implementación de Mejoras en la Gestión de los Programas Sociales
a.3) Dirección General de General de Coordinación Territorial
15. Programas sociales adscritos al MIDIS

El Decreto Supremo N.° 0006-2017-MIDIS, que el Reglamento de Organización y

Funciones del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, en su artículo 79 señala 7
programas nacionales que se encuentran adscritos al MIDIS. A mediados del año 2018, la
ministra en funciones señalo que cubren a una población de 6, 706,136 usuarios de los
programas sociales.

15.1. Programa Nacional de Asistencia Solidaria - Pensión 65

El Programa Nacional de Asistencia Solidaria, Pensión 65, se creó el 19 de octubre del

2011 mediante Decreto Supremo N.° 081-2011-PCM, con la finalidad de otorgar
protección a los adultos a partir de los 65 años de edad que carezcan de las condiciones
básicas para su subsistencia.

Surge como una respuesta del Estado ante la necesidad de brindar protección a un
sector especialmente vulnerable de la población, en mucha ocasiones excluidos por la
administración pública, y les entrega una subvención económica de 250 soles
bimestrales a personas adultas mayores, en situación de pobreza extre, y con este
beneficio contribuye a que ellos y ellas tengan la seguridad de que sus necesidades
básicas serán atendidas, que sean revalorados por su familia y su comunidad, y
contribuye también a dinamizar pequeños mercados y ferias locales.

Constituido sobre la base del Piloto de Asistencia Solidaria “Gratitud”, Pensión 65 se

encuentra adscrito desde el 1 de enero de 2012, al Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social (MIDIS), ente rector del Sistema de Desarrollo e Inclusión Social, encargado de
diseñar, coordinar y conducir las políticas y estrategias encaminadas a reducir la
pobreza y vulnerabilidad de diversos sectores poblacionales, con el propósito de cerrar
brechas de desigualdad.

El marco estratégico de Pensión 65 se alinea para el corto plazo y mediano plazo a los
ejes temporales establecidos en la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social
“Incluir para Crecer”, y a la Visión y Misión del Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social, así como al Plan Operativo Institucional (POI) y al Presupuesto asignado
mediante Ley de Presupuesto Público para el año fiscal.
Así, Pensión 65 se enmarca dentro del modelo de inclusión social propuesto por el
MIDIS, en los ejes temporales de corto y mediano plazo, con la finalidad de brindar a
sus usuarios un servicio integral. Debido, a que además de la entrega de una
subvención económica, coordina con el Ministerio de Salud (MINSA) y el Sistema
Integral de Salud (SIS) para que usuarias y usuarios sean asegurados
automáticamente, y puedan acceder a servicios de salud de calidad.

Se inicia implementando estrategias de corto plazo orientadas al alivio temporal de la

pobreza y reducción de la vulnerabilidad, y en forma gradual irá implementando
estrategias orientadas a la generación de oportunidades principalmente las relacionadas
con el acceso a los servicios básicos. Pensión 65 forma parte del conjunto de
programas sociales del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. Aspectos generales
sobre el diseño del programa:

Limitado acceso de los adultos mayores que viven en

Problema
situación de pobreza extrema a una seguridad económica
Identificado
que contribuya a mejorar su bienestar
Personas de 65 años de edad o mayores que viven en
Población
situación de pobreza extrema según los criterios del
Objetivo
Sistema de Focalización de Hogares – SISFOH
Los adultos mayores que viven en situación de pobreza
Resultado
extrema cuentan con una seguridad económica que
Específico
contribuye a mejorar su bienestar

15.1.1. Misión

Brindar protección social a los adultos mayores de sesenta y cinco años a más, que
viven en situación de vulnerabilidad; entregándoles una subvención monetaria que les
permita incrementar su bienestar; y mejorar los mecanismos de acceso de los adultos
mayores a los servicios públicos mediante la articulación intersectorial e
intergubernamental.

15.1.2. Visión

El Perú ha otorgado protección a los adultos mayores de sesenta y cinco años a más,
pertenecientes a grupos sociales que viven en situación de vulnerabilidad, logrando su
bienestar. Los adultos mayores que acceden al Programa Nacional de Asistencia
Solidaria Pensión 65 hacen uso de los servicios públicos diseñados especialmente
para ellos, alcanzando su inclusión social.

15.1.3. Objetivos Estratégicos

Diseñar e implementar servicios de calidad orientados a brindar protección social a los

adultos mayores a partir de los sesenta y cinco años de edad, facilitando el incremento
de su bienestar.

Fortalecer la articulación intersectorial e intergubernamental orientada a la

implementación de servicios sociales de apoyo a sus usuarios.

15.2. Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres - Juntos

En concordancia, con las Políticas Nacionales adoptadas en el Acuerdo Nacional, el 7
de abril de 2005 se creó el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Pobres – Juntos.
Mediante el Decreto Supremo N.° 032-2005-PCM, se creó el señalado programa en el
marco del Plan Nacional para la Superación de la Pobreza, el Programa Nacional de
Apoyo Directo a los Más Pobres, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, a
través de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales - CIAS.

La Ley N.° 29792, Ley de creación, organización y funciones del Ministerio de Desarrollo
e Inclusión Social, publicada el 16 de octubre de 2011, dispuso en su Tercera
Disposición Complementaria Final, su adscripción al Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social - MIDIS, en plazo no mayor a 90 días, lo cual quedo formalizado desde enero de
2012.

Como programa de transferencias entrega incentivos monetarios a hogares de distritos

que presentan índices de 40% a más de pobreza. Con esto, buscan contribuir a la
reducción de la pobreza y evitar que los niños, niñas, adolescentes de hasta 19 años y
gestantes sigan viviendo en la pobreza que afectó a sus padres. Es decir tiene por
finalidad romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza y generar capital
humano en los hogares pobres del Perú.

Busca promover la corresponsabilidad, ya que sus incentivos monetarios están

condicionados al cumplimiento de compromisos que garantizan el acceso y uso de
servicios de salud, nutrición y educación. El incentivo económico que reciben los
hogares usuarios es de S/. 200.00 cada dos meses.

El Programa Juntos contribuye a canalizar los recursos de los diversos sectores de la

sociedad civil y el Estado, destinados a otorgar prestaciones de salud y educación
orientadas a asegurar la salud preventiva materno – infantil y la escolaridad sin
deserción, con la participación y compromiso voluntario de las familias beneficiadas,
dándose cumplimiento a los compromisos de equidad del Acuerdo Nacional, a los
Lineamientos de la Carta de Política Social y los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

El Programa Juntos como programa social adscrito al Ministerio de Desarrollo e

Inclusión Social, constituye como Programa Presupuestal (PP), creado desde el año
2012 en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR), cuenta con la siguiente
codificación y denominación: 0049 Programa Nacional de Apoyo Directo a los más
pobres. Aspectos generales sobre el diseño del programa:

Limitado acceso de gestantes, niños, adolescentes y

Problema jóvenes hasta los 19 años de edad, en hogares en situación
Identificado de pobreza principalmente de zonas rurales, a los servicios
de salud- nutrición y educación
Hogares con Gestantes, Niños, adolescentes y jóvenes
Población
hasta 19 años de edad, en hogares en situación de pobreza
Objetivo
prioritariamente de las zonas rurales
Gestantes, niños, adolescentes y jóvenes hasta 19 años de
Resultado edad, en hogares en situación de pobreza prioritariamente
Específico de las zonas rurales, acceden informados a los servicios de
salud, nutrición y educación.

15.2.1. Misión
 Contribuir al desarrollo humano y al desarrollo de capacidades, especialmente de las
generaciones futuras, orientando su accionar a romper la transferencia
intergeneracional de la pobreza, mediante incentivos económicos que promuevan y
apoyen el acceso a servicios de calidad en educación, salud, nutrición e identidad,
bajo un enfoque de restitución de esos derechos básicos, con la participación
organizada y la vigilancia de los actores sociales de la comunidad.

15.2.2. Visión

Ser el programa de ayuda económica sostenible que permita restituir totalmente los
derechos básicos de los hogares en situación de pobreza y extrema pobreza a nivel
nacional. A través de la plataforma Juntos disminuir la pobreza, mejorar la calidad de
vida de los peruanos e impulsar el desarrollo del capital humano.

15.2.3. Objetivos estratégicos

Su objetivo estratégico general, de acuerdo con el Plan Estratégico Institucional 2013-

2016 del MIDIS es: “Mejorar las condiciones de vida de la población en proceso de
inclusión”.

De acuerdo a los planes estratégicos del MIDIS (Plan Estratégico Sectorial Multianual
– PESEM y Plan Estratégico Institucional – PEI) su objetivo estratégico específico es:
“Contribuir con el alivio .de la pobreza y potenciar el capital humano de los hogares en
situación de pobreza y pobreza extrema”.

El resultado especifico del programa Juntos: gestantes, niños, adolescentes y jóvenes

hasta 19 años de hogares en situación de pobreza, prioritariamente de las zonas
rurales, acceden informados a los servicios de salud-nutrición y educación

15.3. Programa Nacional Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social -

Foncodes

El Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (Foncodes), ha pasado por diversas

etapas de desarrollo institucional a lo largo de los últimos 26 años. Creado como Fondo
Nacional de Compensación y Desarrollo Social mediante el Decreto Legislativo N.° 657,
publicado el 15 de agosto de 1991, el cual declara de necesidad nacional y utilidad
públicas la creación del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social
(Foncodes). Nace como una Institución Pública Descentralizada de la Presidencia del
Consejo de Ministros, con personería jurídica de derecho público, con autonomía
técnica, administrativa, económica y financiera.

A través del Decreto Ley N.° 26157, Ley del Fondo Nacional de Compensación y
Desarrollo Social – Foncodes, publicado el 30 de diciembre de 1992, desarrolla su
objetivo, estructura, recursos y demás. Su calificación cambia a organismo
descentralizado autónomo, dependiente de la Presidencia de la República, que cuenta
con autonomía funcional, económica, financiera, administrativa y técnica

En un inicio tuvo como tarea principal el proyectos de inversión social presentados por
organismos creados por la propia población, por comunidades campesinas y nativas,
por diferentes organismos religiosos asentados en las zonas populares, por organismos
no gubernamentales, municipalidades Provinciales o Distritales, organismos del Estado
y en general por cualquier institución o grupo social que represente a una comunidad
organizada y que busque un beneficio de tipo social para ésta. El financiamiento de
infraestructura social, económica y productiva en las zonas rurales y urbano-marginales
con altos niveles de pobreza se realiza través del modelo del Núcleo Ejecutor.

Luego de una década de existencia, incorporó a los proyectos el componente de

capacitación social y la participación de los gobiernos locales, priorizando su
intervención en los distritos rurales en situación de pobreza y pobreza extrema, todo ello
en el marco del proceso de descentralización y la gestión descentralizada de los
programas sociales. Por la Ley N.° 27793- publicad el 25 de julio de 2002 pasó a ser un
Organismo Público Descentralizado del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.

En ese sentido el, Decreto Supremo N.° 060-2003-PCM, publicado el 16 de junio de

2003, dispone se fusione por absorción Foncodes, al Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social, teniendo este último la calidad de entidad incorporante. Proceso que se da por
culminado con el Decreto Supremo N.° 004-2004-MIMDES, publicado el 17 de agosto
de 2004, quedando a partir de la vigencia de la citada norma absorbido el Foncodes por
el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

La Ley N.° 29792, Ley de creación, organización y funciones del Ministerio de Desarrollo
e Inclusión Social, publicada el 16 de octubre de 2011, dispuso en su Tercera
Disposición Complementaria Final, su adscripción al Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social - MIDIS, en plazo no mayor a 90 días. Desde enero de 2012 Foncodes con sus
26 Unidades Territoriales asentadas en todo el país, es un programa nacional del -
MIDIS.

Su intervención sobre el eje 4 de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social

“Incluir para Crecer” promueve la inclusión económica. Orienta sus intervenciones
principalmente hacia la generación de oportunidades económicas en los hogares rurales
en situación de pobreza y pobreza extrema desde la perspectiva del ciclo de vida del
hogar, articulando sus acciones con otros programas del MIDIS, gobiernos regionales,
gobiernos locales y actores civiles en territorios focalizados.

Desde los enfoques de desarrollo de capacidades y de desarrollo territorial rural, brinda

asistencia técnica y capacitación a los hogares de la sierra y selva del País para el
fortalecimiento de las capacidades productivas y la gestión de emprendimientos rurales,
de modo que las familias ganen autonomía, aseguren su alimentación e incrementen y
diversifiquen sus ingresos monetarios y no monetarios.

En este contexto, facilita el acceso a los servicios sociales y a mercados locales que
permiten mayores oportunidades para una reducción significativa de los niveles de
pobreza y un aumento verificable de la calidad de vida de la población en situación
vulnerable.

Asimismo, trabaja en la generación de mayores oportunidades económicas sostenibles

de los hogares rurales pobres extremos, facilitando la articulación entre los actores
privados del lado de la demanda y de la oferta de los bienes y servicios que se
requieren para fortalecer los emprendimientos de estos hogares, contribuyendo a la
reducción de los procesos de exclusión que determinan que estos hogares no puedan
articularse a dichos mercados.

La estrategia de desarrollo de capacidades para la generación de ingresos autónomos

toma en cuenta lo siguiente:
 - El desarrollo de capacidades para el fortalecimiento de los sistemas de producción
familiar y la gestión de emprendimientos como ejes de inserción en los mercados,
que posibiliten el aprendizaje, la apropiación y la innovación de tecnologías como
vehículos para la generación de oportunidades.

- El acceso de los hogares a los servicios de infraestructura económica productiva

para mejorar su productividad y viabilizar procesos de inserción.

- La mejora de las capacidades de gestión de los gobiernos locales, la participación y

concertación ciudadana, orientada a la promoción de alternativas sostenibles de
generación de oportunidades económicas para los hogares rurales en situación de
extrema pobreza y a la mejora de la inversión pública en infraestructura necesaria
para sustentar y potenciar los emprendimientos de los hogares rurales.

Aspectos generales sobre el diseño del programa:

Hogares con economías de subsistencia con limitadas

Problema
oportunidades de acceso a mercados locales, que residen
Identificado
en centros poblados rurales
Población Hogares rurales con economía de subsistencia que
Objetivo corresponde a 3,423 centros poblados
Hogares rurales con economías de subsistencia cuentan
Resultado
con oportunidades de acceso a mercados locales (260,132
Específico
hogares)

15.3.1. Misión

Foncodes, gestiona programas y proyectos de desarrollo productivo, infraestructura

económica y social, orientados hacia la población en situación de pobreza y pobreza
extrema, vulnerabilidad o exclusión, en el ámbito rural y/o urbano, articulados
territorialmente en alianza con los actores comprometidos con el desarrollo local.

15.3.2. Visión

FONCODES, es reconocido como el programa líder a nivel nacional en promover las

oportunidades económicas y el desarrollo social, en el marco de una política de
inclusión social con enfoque territorial, dirigida hacia la población en situación de
pobreza, pobreza extrema, vulnerabilidad o exclusión, en el ámbito rural y/o urbano.

15.3.3. Objetivos estratégicos

Sus objetivos estratégicos en el marco del Plan Estratégico Institucional 2013-2016 del
MIDIS son:

- Contribuir a la generación de mayores oportunidades económicas para los

hogares rurales en situación de pobreza y pobreza extrema.

- Mejorar la gestión de los servicios del programa con eficiencia, efectividad y

calidad en beneficio de los usuarios.

15.4. Programa Nacional - Cuna Más

Es preciso señalar que el Programa Nacional Cuna Más, se constituyó sobre la base del
ex Programa Nacional Wawa Wasi del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (hoy,
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables), reorientándolo, reformulándolo y
reorganizándolo como Programa social focalizado adscrito al Ministerio de Desarrollo e
Inclusión Social (MlDlS).

En la Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 29792, se dispone entre

otros, se establece que el Programa Nacional Cuna Más, se constituye sobre la base del
Programa Nacional Wawa Wasi.

El Programa Nacional Wawa Wasi tuvo como propósito promover y ejecutar servicios
destinados a brindar condiciones favorables para el desarrollo integral de los niños
menores de 48 meses, prioritariamente de aquéllos en situación de pobreza y extrema
pobreza, para evitar la pérdida de sus capacidades de desarrollo futuro. Este programa
se inscribe dentro del Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza y es parte de la
Estrategia Nacional CRECER de apoyo a los más pobres.

El programa se inició en 1993 a cargo del Ministerio de Educación bajo el nombre de

“Hogares Educativos Comunitarios”. En 1994 el financiamiento para el Programa es
reforzado con fondos del BID, la Comunidad Europea y el Programa Mundial de
Alimentos, y adopta el nombre de “Sistema de Casa de Niños Wawa Wasi”. En 1996 se
transfiere el programa al recién creado Ministerio de la Mujer y Desarrollo Humano
(PROMUDEH) y un año después se le da el nombre de “Programa de Atención al menor
de tres años Wawa Wasi”. Recién en 1999 se le llama “Programa Nacional Wawa Wasi”.

Asimismo, de acuerdo con la Ley N° 27793 del 25 de julio de 2002 y el Decreto

Supremo N.° 008‐2002‐MIMDES, del 27 de agosto de 2002, el Programa Nacional
Wawa Wasi queda bajo la dirección del Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social
(MIMDES).

El Programa Nacional Wawa Wasi, quedó formalmente adscrito al Ministerio de

Desarrollo e Inclusión Social, a partir del 1 de enero 2012, y mediante el Decreto
Supremo N.° 002-2012-MlDlS, publicado el 24 de enero de 2012, declaró en proceso de
reorganización las prestaciones y actividades de carácter temporal de los programas
adscritos al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social; incluyendo el Programa Nacional
Wawa Wasi;

En base a la normativa señalada se crea el Programa Nacional Cuna Más, el 23 de

marzo de 2012 mediante Decreto Supremo N.° 003-2012-MIDIS, como un programa
social focalizado, adscrito al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, cuyo objetivo
general es mejorar el desarrollo infantil de niñas y niños menores de 36 meses de edad
que viven en zonas de situación de pobreza y pobreza extrema para superar las
brechas en su desarrollo cognitivo, social, físico y emocional.

Los objetivos específicos del Programa son: (i) Incrementar el desarrollo cognitivo,
social, físico y emocional de niñas y niños menores de 36 meses de edad en zonas de
situación de pobreza y pobreza extrema, (ii) Mejorar los conocimientos y prácticas de las
familias para el cuidado y aprendizaje de sus niñas y niños menores de 36 meses de
edad y (iii) Fortalecer el vínculo afectivo madre/padre/cuidador-hija(o)-niña(o). El
Programa está presente a nivel nacional, prioritariamente en los distritos (centros
poblados y comunidades rurales) con pobreza y pobreza extrema.
El programa Cuna Más trabaja con las comunidades para que sus miembros
(autoridades, líderes comunales y familias), para garantizar la sostenibilidad de sus
servicios. Los servicios del programa se implementan sobre la base de un modelo de
cogestión con la comunidad. Los Comités de Gestión que son órganos conformados por
miembros de la comunidad para la administración de sus servicios.

Cuna Más apoya a la comunidad organizada en la conformación de dichos comités;

fortalece sus capacidades brindándoles capacitación y acompañamiento técnico en
temas de salud, nutrición, prácticas de cuidado y aprendizaje infantil temprano; y les
transfiere los recursos necesarios para la gestión misma.

Los servicios que brinda el programa se da a través de dos modalidades de atención:

i) Servicio de Acompañamiento a Familias (SAF). A través de visitas domiciliarias

semanales a hogares con niños/as menores de 36 meses y/o madres gestantes para
fortalecer sus prácticas de cuidado y aprendizaje que aplican con sus niños y niñas y
potenciar su desarrollo a través de experiencias de juego; y,

ii) Servicio de Cuidado diurno. Brinda atención integral a niñas y niños de entre 6 a 36
meses de edad en locales acondicionados que responden a sus intereses, a través
del cuidado y juego brindando experiencias significativas, placenteras y organizadas
en una rutina, que incluye atención alimentaria y nutricional (tres raciones que
cubren el 100% de requerimiento de hierro que necesitan los niños diariamente).

Aspectos generales sobre el diseño del programa:

Bajo nivel de desarrollo infantil de niños y niñas menores de

Problema
36 meses que viven en situación de pobreza y pobreza
Identificado
extrema
La población objetivo está definida por niños y niñas
Población
menores de 36 meses que viven en los centros poblados
Objetivo
focalizados
Mejora en el nivel de desarrollo infantil de los niños y niñas
menores de 36 meses que viven en situación de pobreza y
pobreza extrema. Dimensiones y facetas involucradas:
Resultado
- Física: desarrollo motor (fino y grueso)
Específico
- Cognitiva: resolución de problemas
- Lenguaje: comunicación pre verbal y verbal
- Socioemocional: relación con otros y autonomía básica

15.4.1. Misión

Brindar servicios para la atención integral de calidad y pertinente a niñas/os menores

de tres años en zonas de pobreza y pobreza extrema, que permitan cultivar y guiar
cuidadosamente su potencial intelectual, emocional, social y moral; guiados con una
perspectiva de interculturalidad, equidad, derechos y ciudadanía; y con el sustento de
la cogestión con la comunidad.

15.4.2. Visión

Lideramos el diseño e implementación de servicios pertinentes y de calidad para la

atención integral de la primera infancia, contribuyendo a desarrollar al máximo las
 potencialidades de las niñas/os menores de tres años de edad, en particular en zonas
de pobreza y pobreza extrema.

15.4.3. Objetivos Estratégicos

De acuerdo con su Planes Estratégicos (PESEM y PEI), su objetivo general es:

“Mejorar el desarrollo infantil de niñas y niños menores de 36 meses de edad en zonas
en situación de pobreza y pobreza extrema, para superar las brechas en su desarrollo
cognitivo, social, físico y emocional”. En cuanto a sus objetivos estratégicos, son los
siguientes:

- Diseñar e implementar servicios pertinentes y de calidad orientados al desarrollo

integral de niñas y niños pobres y extremo pobres menores de 3 años de edad,
involucrando a sus familias en la planificación y ejecución de actividades.

- Involucrar la participación de la comunidad, la sociedad civil, el sector privado y

entidades de gobierno, en la gestión y financiamiento de servicios orientados a la
atención integral de la primera infancia, fundamentalmente en zonas de pobreza y
pobreza extrema.

- Ampliar la cobertura de los servicios a la infancia temprana focalizados en zonas

de pobreza y pobreza extrema.

15.5. Programa Nacional de Alimentación Escolar - Qali Warma

El programa de alimentación escolar fue creado mediante el Decreto Supremo N.° 0008-
2012-MIDIS, quedando adscrito al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. El
Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma, tiene corno finalidad brindar
un servicio alimentario de calidad durante todos los días del año escolar, con alimentos
variados, ricos y nutritivos: para niños y niñas matriculados en instituciones educativas
(llEE) públicas del nivel de educación inicial y primaria de todo el país, y del nivel
secundaria en los pueblos indígenas de la Amazonía peruana. Tiene como fin el mejorar
la atención en clases, la asistencia escolar y los hábitos alimentarios de estos niños,
promoviendo a su vez la participación y la corresponsabilidad de la comunidad local.

En el referido decreto, en su artículo 1, proveyó que tuviera una vigencia de 3 años,

luego de los cuales el MIDIS, podía proponer su implementación como política pública,
previa evaluación de impacto. Lo cual ha sido modificado por el artículo 1 del Decreto
Supremo N.° 004-2015-MIDIS, el cual amplio su vigencia a 6 años. Este último decreto
fue modificado por el Decreto Supremo N° 006-2018-MIDIS, el cual dispuso su vigencia
hasta el 31 de diciembre de 2019; dentro de dicho plazo, previa evaluación de impacto,
el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social puede proponer, de ser el caso, las
medidas y/o modificaciones normativas necesarias para asegurar la ejecución y
sostenibilidad del Programa.

El Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma tiene las siguientes

funciones generales:

a) Brindar un servicio alimentario diversificado de calidad a través de distintos

actores, tales como la comunidad educativa organizada, el sector privado y los
gobiernos locales, entre otros, implementando modelos de gestión adecuados al
entorno y las características de los usuarios.
 b) Favorecer el incremento de capacidades para la manipulación de alimentos y el
conocimiento y revalorización del patrimonio alimentario regional y local,
constituido por prácticas, hábitos de consumo y productos de las zonas de
intervención.
c) Promover la intervención articulada de sectores y niveles de gobierno,
organismos y programas que compartan o complementen los objetivos del
Programa.
d) Promover la participación y cooperación de la comunidad educativa, las
organizaciones sociales y el sector privado en la implementación de las
modalidades de gestión y atención de los servicios del Programa.

Aspectos generales sobre el diseño del programa:

Niños y niñas que asisten a instituciones educativas

Problema públicas de nivel inicial y primaria tienen una inadecuada
Identificado ingesta de alimentos que limita sus condiciones para el
aprendizaje.
Niñas y niños en el nivel de educación inicial, a partir de los
Población
3 años de edad, y en el nivel de educación primaria que
Objetivo
asisten a las instituciones educativas públicas del Perú
Niños y niñas en edad escolar de instituciones educativas
públicas con adecuada ingesta de alimentos para cubrir los
Resultado requerimientos de energía y recomendaciones de nutrientes
Específico (proteína, grasa y hierro), para el desarrollo normal de sus
actividades (jugar, estudiar), de acuerdo a su edad y estado
fisiológico

15.5.1. Misión

Qali Warma es un programa del MIDIS que brinda servicio alimentario con
complemento educativo a niños y niñas matriculados en instituciones educativas
públicas del nivel inicial y primaria, y de secundaria de las poblaciones indígenas de la
Amazonía peruana, a fin de contribuir a mejorar la atención en clases, la asistencia
escolar y los hábitos alimenticios, promoviendo la participación y la corresponsabilidad
de la comunidad local.

15.5.2. Visión

Qali Warma es un Programa Nacional de Alimentación Escolar eficiente, eficaz y

articulado, que promueve el desarrollo humano a través del servicio alimentario de
calidad en cogestión con la comunidad local.

15.5.3. Objetivos Estratégicos

- Garantizar el servicio alimentario durante todos los días del año escolar a los
usuarios del Programa de acuerdo a sus características y las zonas donde
viven.
- Contribuir a mejorar la atención de los usuarios del Programa en clases,
favoreciendo su asistencia y permanencia.
- Promover mejores hábitos de alimentación en los usuarios del Programa.

15.6. Programa Nacional Plataformas de Acción para la Inclusión Social - PAIS

Es preciso, señalar que la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto
Supremo N,° 013-2017-MIDIS, publicado el 07 septiembre 2017, dispone que el
Programa Nacional Tambos se entenderá referido a la nueva denominación Programa
Nacional “Plataformas de Acción para la Inclusión Social – PAIS, es decir se encuentra
unificados. A continuación, se detallaran ambos programas sociales.

El Programa Nacional Tambos se creó mediante el Decreto Supremo N.° 016-2013-

VIVIENDA, publicado el 01 de diciembre de 2003. Se encontraba adscrito al Ministerio
de Vivienda, Construcción y Saneamiento, como plataforma de prestación de servicios y
actividades del Sector Vivienda, Construcción y Saneamiento y de otros sectores, para
brindar servicios y actividades orientados a la población rural y rural dispersa, que
permita mejorar su calidad de vida, generar igualdad de oportunidades y desarrollar o
fortalecer sus capacidades productivas individuales y comunitarias; coadyuvando a su
desarrollo económico, social y productivo que contribuya a su inclusión social.

De acuerdo, con el Decreto Supremo N.° 012-2016, publicado el 17 diciembre 2016, el

cual aprobaba la transferencia del Programa Nacional Tambos al Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.

Asimismo, el programa se enmarca en la política de desarrollo e inclusión social del

actual gobierno y constituye una plataforma de prestación de servicios y actividades
para la población rural y rural dispersa, tanto del Sector Vivienda, Construcción y
Saneamiento, como de otros sectores, entre los que destacan Agricultura, Salud,
Educación, Desarrollo e Inclusión Social y Mujer y Poblaciones Vulnerables.

El Programa Nacional “Plataformas de Acción para la Inclusión Social – PAIS”, tiene

como objetivo acercar el Estado a los pobladores que viven en las zonas más
vulnerables de la Amazonía y las zonas altoandinas; especialmente aquellos que se
encuentran en los centros poblados rurales o rurales dispersos

Mediante Decreto Supremo N.° 013-2017-MlDlS, se establece el Programa Nacional

“Plataformas de Acción para la Inclusión Social – PAIS” sobre la base del Programa
Nacional Tambos, el cual cuenta ahora con dos modalidades para brindar sus servicios
y actividades a la población rural dispersa en situación de pobreza y pobreza extrema:

 Modalidad fija, a través de las plataformas de servicios denominados TAMBOS.

 Modalidad móvil, fluvial y terrestre, a través de las plataformas itinerantes de
acción social - PIAS.

A través de la coordinación con los gobiernos regionales y locales, la plataforma busca

satisfacer necesidades básicas de la población rural, gracias al trabajo en conjunto con
diversas entidades como el Ministerio de Salud, RENIEC, Banco de la Nación, Ministerio
de Agricultura, entre otras, que brindarán servicios de salud, educación,
telecomunicaciones, programas sociales, entre otros beneficios.

Aspectos generales sobre el diseño del programa:

Problema Inadecuadas condiciones en el hábitat de la población rural

Identificado en situación de pobreza
Población Población rural y rural dispersa, en condiciones de pobreza
Objetivo
Resultado Mejora en las condiciones del hábitat de la población rural,
Específico en situación de pobreza
 15.6.1. Misión

Promover la articulación social de las entidades públicas y privadas con la finalidad de

contribuir a mejorar la calidad de vida e inclusión social de la población pobre y
extremadamente pobre asentada en centros poblados rurales o asentada de manera
dispersa, en zonas donde la presencia del Estado es débil.

15.6.2. Visión

El Programa Nacional “Plataformas de Acción para la Inclusión Social – PAIS” lidera la

articulación de servicios y actividades en materia económica, social y productiva, en su
ámbito de responsabilidad, para contribuir a mejorar la calidad de vida de la población
pobre y extremadamente pobre ubicada en zonas rurales y rurales dispersas.

15.6.3. Objetivos Estratégicos

El Programa Nacional “Plataformas de Acción para la Inclusión Social – PAIS” tiene

como objetivo general facilitar el acceso de la población pobre y extremadamente
pobre, especialmente la asentada en los centros poblados del área rural y de manera
dispersa, a los servicios y actividades, en materias sociales y productivas que brinda el
Estado.

15.7. Programa Nacional de entrega de la pensión no contributiva a personas con

discapacidad severa en situación de pobreza- Contigo

El Decreto Supremo N.° 0004-20015-MIMP, creo el “Programa de entrega de la pensión

no contributiva a personas con discapacidad severa en situación de pobreza”, en ese
momento adscrito al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, modificado
mediante Decreto Supremo N.° 007-2016-MIMP.

Asimismo, el Decreto Supremo N.° 008-2017-MIDIS, cumple con 2 funciones. Primero,

aprobó la transferencia del programa del Ministerio de la Mujer y Poblaciones
Vulnerables al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. Segundo, modifico su
denominación a “Programa Nacional de entrega de la pensión no contributiva a
personas con discapacidad severa en situación de pobreza -Contigo”

El programa nacional se enmarca en la Convención sobre los Derechos de las Personas

con Discapacidad, aprobada por el Congreso de la Republica, mediante Resolución
Legislativa N.° 29217 y ratificada por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Supremo
N.° 073-2007-RE y la Ley N.° 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad.

El Programa Nacional es el encargado de brindar una pensión no contributiva de S/.

300.00 soles, cada dos meses, a personas en condición de discapacidad severa y que
se encuentren en situación de pobreza, con la finalidad de elevar su calidad de vida.

15.7.1. Misión

Brindar protección social a las personas con discapacidad severa, en situación de

pobreza y que no perciban ningún ingreso o pensión del ámbito público o privado
otorgándole una pensión no contributiva, de forma eficaz, eficiente, transparente y
articulada en nuestro ámbito de intervención; fortaleciendo así, la gestión del Estado
con políticas de protección de la población con discapacidad.
 15.7.2. Visión

El Programa Contigo, lidera a nivel nacional una intervención orientada a la mejora de

la calidad de vida de los peruanos y peruanas con discapacidad severa, en situación
de pobreza y pobreza extrema y que no perciban ningún ingreso o pensión del ámbito
público y privado.

15.7.3. Objetivos estratégicos

Contribuir en la mejora de la calidad de vida de las personas con discapacidad severa,

en situación de pobreza y pobreza extrema y que no perciben ningún ingreso o
pensión del ámbito público o privado.

 Mejorar las condiciones de las personas con discapacidad severa afiliadas al

Programa a través del otorgamiento de una pensión no contributiva.
 Fortalecer la articulación intersectorial e intergubernamental orientada a la
implementación de servicios para las personas con discapacidad severa
afiliadas al Programa

16. Programa Vaso de Leche y los Comedores Populares

Existen programas sociales icónicos surgidos para hacer frente a la crisis socioeconómica
que vivía el Perú a raíz del terrorismo. El Programa Vaso de Leche y los Comedores
Populares, son programas de alimentación-nutrición que cumplen una doble función. La
primera, aliviando la pobreza al mejorar la calidad de vida de las personas en dicha
situación. La segunda, al reducir la pobreza, al existir un claro vínculo entre una buena
alimentación y una buena salud, particularmente en los primeros años de vida.

16.1. Programa Vaso de Leche (PVL)

Es un programa social creado mediante la Ley N.° 24059, publicado en diciembre de

1984 y cuenta con Normas Complementarias para su ejecución, establecidas mediante
la Ley N.° 27470, publicada en junio de 2001 y Ley N.° 27712, publicado en abril de
2002. Se encarga de ofrecer una ración diaria de leche o (en cualquiera de sus formas o
productos) a una población beneficiara vulnerable en situación de pobreza o pobreza
extrema.

Su objetivo es mejorar el nivel nutricional de los sectores más pobres y así contribuir a
mejorar la calidad de vida de esta población que, por su precaria situación económica,
no estaría en condiciones de atender sus necesidades elementales, y así prevenir la
desnutrición y fomentar la participación de la comunidad organizada. Asimismo sus
objetivos iniciales, del programa se comprendían los siguientes.

- Contribuir a mejorar el nivel nutricional y la calidad de vida.

- Reducir la mortalidad infantil.
- Suministrar diariamente una ración complementaria a los niños, a las madres
gestantes y lactantes.
- Fomentar la lactancia materna.
- Estimular el desarrollo de formas de organización comunal en especial de la
población femenina que permitan acciones conducentes a elevar el nivel de
vida y conciencia.
- Promoción educativa en salud y nutrición con énfasis en la preservación de la
diarrea.
 - Fomento de la demanda de servicios de salud que se prestan a la comunidad.
- Búsqueda de alternativas de solución al problema alimentario

Las acciones de programa, realizadas con la fuerte participación de la comunidad,

tienen como fin último elevar su nivel nutricional y así contribuir a mejorar la calidad de
vida de este colectivo que, por su precaria situación económica, no estaría en
condiciones de atender sus necesidades elementales.

El marco legal vigente define los criterios de priorización. El primer grupo priorizado,
contempla: niños 0-6 años, madres gestantes y madres en periodo de lactancia. El
segundo, grupo incluye a niños de 7-13 años, adultos de la tercera edad y personas
afectadas por TBC.

El Programa del Vaso de Leche es uno de los pocos programas sociales que tiene
cobertura nacional, pues llega alrededor de 1840 municipios del país, entre provinciales
y distritales. Cabe mencionar que el programa, fue una iniciativa –informal- de la
Municipalidad de Lima Metropolitana entre los años 83-84, que surgió como respuesta a
suplir la escasa cobertura de los programas maternos infantiles (Programa de Desarrollo
Integral con Apoyo Alimentario - PRODIA y Programa de Nutrición Materno Infantil -
PAMI) del MINSA y la desactivación del Programa de Alimentación Escolar - PAE, al
mismo tiempo que se articula a la propuesta de incorporar la participación comunitaria
mediante la corresponsabilidad de la operatividad con los comités de beneficiarios

Razón por la que en cada municipalidad provincial y distrital se conforma un Comité de

Administración del Programa del Vaso de Leche.

16.1.1. Municipalidades

Las municipalidades son responsables de la ejecución del Programa del Vaso de

Leche, en coordinación con la Organización del Vaso de Leche, organiza
programas, coordinan y ejecutan la implementación de dicho Programa en sus
fases de selección de beneficiarios, programación, distribución, supervisión y
evaluación.

Las municipalidades son responsables de registrar la información de los

beneficiarios en el aplicativo informático Registro Único de Beneficiarios del
Programa del Vaso de Leche. Sus funciones son las siguientes:

- Incorpora trimestralmente los fondos del programa en su presupuesto. ƒ

Organiza y determina los Clubes de Madres o Comités del Vaso de Leche
a cargo de la atención del Programa.
- Define el tipo de alimento a utilizarse.
- Compra los productos o insumos e acuerdo con los requerimientos del
Comité de Administración, a través de su área de Abastecimiento. ƒ
- Almacena, conserva y distribuye los productos según programa de
distribución aprobado por el Comité de Administración.
- Supervisa la ejecución del Programa en términos de calidad, cantidad,
precio y oportunidad en la entrega de la ración, así como su atención.
- Gestiona recursos complementarios o donaciones provenientes de la
cooperación internacional.

16.1.2. Comité de Administración de Programa de Vaso de Leche

 Debe ser aprobado mediante resolución de Alcaldía con acuerdo del Concejo
Municipal. Se encuentra integrado por el Alcalde, un funcionario municipal, un
representante del Ministerio de Salud y tres representantes de la Organización del
Programa del Vaso de Leche, elegidas democráticamente por sus bases, de
acuerdo a los estatutos de su organización y adicionalmente deberá estar
conformado por un representante de la Asociación de Productores Agropecuarios
de la región o zona, cuya representatividad será debidamente acreditada por el
Ministerio de Agricultura. Sus integrantes pueden ejercer sus funciones máximo
hasta por un periodo de 2 años consecutivos, no pudiendo ser reelectos en forma
inmediata. En términos generales, cumple con las siguientes atribuciones:

- Coordina la selección de beneficiarios y su empadronamiento con las

Organizaciones Sociales.
- Efectúa la depuración y selección de os beneficiarios.
- Elabora el requerimiento de productos o insumos, y solicita su compra al
Área de Abastecimientos de la municipalidad.
- Elabora el programa de distribución de los productos y lo entrega al
almacén municipal.
- Elabora la información de ejecución mensual sobre uso y destino de los
fondos.

16.2. Programa de Alimentación Complementaria: Comedores Populares

Cabe precisar que los programas de alimentación complementaria, que se encuentran

adscritos a las municipalidades, son un conjunto de modalidades de atención con
recursos públicos del estado que tienen por objetivo otorgar un complemento alimentario
a la población en situación de pobreza o pobreza extrema, así como a grupos
vulnerables constituidos por niñas, niños, personas con TBC, adultos mayores,
personas con discapacidad en situación de riesgo moral y abandono, y víctimas de
violencia familiar y política. A través de las organizaciones sociales de base constituidas
formalmente, instituciones públicas y privadas sin fines de lucro.

Asimismo, la canasta alimentaria del programa, brinda un conjunto de alimentos que

conforman las raciones alimentarias de los programas, sustentada en calorías,
proteínas, grasas que permiten brindar una preparación nutricionalmente adecuada. La
canasta alimentaria se establece considerando: Criterios nutricionales, producción local
y/o de la región, hábitos de consumo oferta a costo competitivo; impulsando el
desarrollo local.

Los comedores populares surgieron como una respuesta política a los problemas
socioeconómicos de los años 80. Son una estrategia de supervivencia, priorizando las
zonas de zonas de pobreza y extrema pobreza, brindando apoyo a los comedores que
cumplen con las normas establecidas por el programa. El apoyo está destinado
preferentemente a personas y familias vulnerables y en alto riesgo nutricional y/o
especialmente niños, niñas, madres gestantes, madres lactantes, adulto mayor.

Los factores que contribuyen al significativo desarrollo de los comedores populares en

Perú son parte de una combinación de la existencia de la tradicional ayuda mutua, así
como los extensivos roles que son jugados por varios actores externos. Los cuales
pueden ser, grupos de caridad, gobierno central, organismos no gubernamentales
locales, población local no objetiva, entre otros.
Durante la investigación no se pudo apreciar una norma expresa que determinara la
creación de los comedores populares. En febrero de 1991 se publicó la Ley N.° 25307,
que declara de prioritario interés nacional la labor que realizan los Clubes de Madres,
Comités de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas
Familiares, Centros Familiares, Centros Materno Infantiles y demás organizaciones
sociales de base, en lo referido al servicio de apoyo alimentario que brindan a las
familias de menores recursos. Las mencionadas son consideradas organizaciones
sociales base que tienen existencia legal y personería jurídica. Para ser reconocidas
como tales basta con su inscripción en los Registros Públicos Regionales. Cabe precisar
que las organizaciones sociales base son organizaciones autogestionarias formadas por
iniciativa de personas de menores recursos económicos para enfrentar sus problemas
alimentarios en la perspectiva de alcanzar un desarrollo humano integral. No persiguen
fines políticos partidarios ni pueden ser objeto de manipulación política por las
autoridades del Estado.

Asimismo, cabe mencionar la creación del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria

(PRONAA) mediante el Decreto Supremo N.° 020-1992-PCM, el cual tenía por objetivo
combatir el hambre en las zonas más pobres del país, garantizando la seguridad
alimentaria de la población peruana. Ejecuta acciones de asistencia, apoyo y seguridad
alimentaria dirigidas, preferentemente, a la atención de grupos vulnerables y en alto
riesgo nutricional, en especial a los niños y a los damnificados por situaciones de
emergencias temporales.

El PRONAA, estableció mediante la Resolución Jefatural N.° 609-2003-PRONAA-J, el

reglamento para comedores que reciben apoyo de “Programa de Complementación
Alimentaria”. En el año 2012, mediante el Decreto Supremo N.° 007-2012-MIDIS, se
declaró la extinción del PRONAA. El MIDIS (ministerio al que estuvo adscrito el fenecido
programa) estableció lineamientos y estrategias para la adecuada gestión del Programa
de Complementación Alimentaria. En resumen, el PCA, ejecutara a través de sus
centros de atención, agrupados en un conjunto de modalidades, que tienen como
objetivo otorgar un complemento alimentario. Asimismo, los gobiernos locales podrán
atender a los centros de atención, de acuerdo a sus modalidades, mediante: i)
asistencia alimentaria, ii) subsidio económico, iii) equipamiento.

Mediante Decreto Supremo N.° 006-2016-MIDIS, se dispuso las funciones que

corresponden al Gobierno Nacional, Gobiernos Locales y organizaciones que participen
en el Programa de Complementación Alimentaria.

En la Resolución Ministerial N.° 167-2016-MIDIS, señala las modalidades del Programa

de Complementación Alimentaria en las siguientes:

 Comedores: Organizaciones Sociales de Base conformadas por personas, que

tienen como actividad principal la preparación de alimentos y el apoyo social.
Pueden ser Comedor Popular, Comedor Clubes de Madres, Comedor Parroquial
y otros afines. Las Organizaciones Sociales de Base deberán ser reconocidas
como tal por la Municipalidad de acuerdo a sus leyes específicas, Ley Nº 25307
y Ley Nº 27731, y sus Reglamentos, entre otra normativa aplicable.
 Hogares-Albergues: Organizaciones con personería jurídica que acogen a
niños(as) y/o adolescentes y/o personas víctimas de violencia moral y/o física, en
estado de abandono, brindando protección y refugio, proporcionándoles así un
espacio para que puedan pernoctar y permanecer por un periodo determinado.
 Estas instituciones deben estar certificadas y/o acreditadas por la entidad del
Estado pertinente.
 Personas en Riesgo: Organizaciones con personería jurídica que acogen y
brindan protección a niñas, niños, adolescentes, jóvenes, mujeres, hombres y/o
ancianos(as) que son víctimas de violencia moral y/o física, y/o poseen algún tipo
de discapacidad física y/o mental. Al igual que la modalidad anterior estas
organizaciones deben estar acreditadas por la entidad de Estado pertinente
 Trabajo Comunal: Grupo de personas que se organizan para, de forma
voluntaria, realizar una obra en beneficio de su comunidad. La obra propuesta
debe ser evaluada y verificada por el gobierno local que entregue el
complemento alimentario, y no debe tener una duración mayor de dos meses.
 PANTBC: Es el Programa de Alimentación y Nutrición para el Paciente con
Tuberculosis y Familia, que se ejecuta a través de los centros de salud del
Ministerio de Salud - MINSA. Proporciona a los usuarios una canasta de
alimentos en crudo, que constituye un complemento alimentario que contribuye
con su recuperación integral.

En referida norma, señala cuales son los requisitos que deben cumplir los comedores
para ser un Centro de Atención del PCA.

- Contar con inscripción vigente en el Registro de Organizaciones Sociales de Base-

OSB de la Municipalidad donde se encuentre ubicado.
- Contar con los libros de actas de junta directiva debidamente legalizados por
Notario Público o Juez de Paz.
- Contar con junta directiva vigente, la cual debe elegirse conforme a su estatuto.
- Poseer un estatuto.
- Relación de personas que podrían recibir el complemento alimentario. Dicha
relación debe contar con el respectivo Documento Nacional de Identidad - DNI y
dirección de las citadas personas.
- Contar con un número de socios, de acuerdo con la Ley N.° 25307 y su
Reglamento, que permitan el cumplimiento de las funciones del Centro de
Atención.
- Contar con lugares adecuados para la recepción, almacenaje y preparación de
alimentos

En julio del 2018 se publicó la Ley N.° 30790, Ley que promueve a los comedores
populares como unidades de emprendimiento para la producción. El cual tiene como
finalidad, promover a los comedores populares, reconocidos por el gobierno local en el
marco de la gestión del Programa de Complementación Alimentaria, como unidades de
emprendimiento para la producción, en especialidades adecuadas a los beneficiarios de
cada región del país, a fin de fomentar el trabajo productivo de sus beneficiarios,
especialmente madres de familia y mujeres que operan desde ellos.

Los comedores populares son unidades económicas de servicios de preparación y

expendio de alimentos, que aportan a la reducción de los costos del consumo
alimentario de sus usuarios a partir de cuatro elementos:

- La compra de alimentos y materiales a mayor escala,

- La captación de subsidios del Estado sea en alimentos y/o en dinero,
- El subsidio de fuerza de trabajo por parte de las mujeres organizadas, y
 - La lógica de subsistencia que rige su funcionamiento, la cual se dirige
exclusivamente a reponer los factores de producción no subsidiados.

El Programa de Comedores Populares, responde a una concepción de programa de

compensación social. Se enmarca en una política alimentaria, que prioriza los
problemas de disponibilidad alimentaria.

La interacción entre el Estado y comedores populares se da a través del liderazgo

estatal donde existen dos productos, a) la entrega de alimentos y b) la entrega de dinero
(subsidio económico) a organizaciones de base. El objetivo de los comedores populares
consiste en mejorar las condiciones de acceso a la alimentación de personas de bajos
recursos que habitan en sectores urbanos marginales y rurales del país, brindando
atención alimentaria a grupos vulnerables en alto riesgo nutricional mediante los
comedores organizados por la comunidad.

17. Sistema de Focalización de Hogares

El Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH), fue creado el 20 de diciembre de 2004,

mediante Resolución Ministerial N.° 399-2004-PCM, con el fin de proveer información
socioeconómica a los programas sociales para que identifiquen y seleccionen a sus
beneficiarios.

Inicialmente, el SISFOH se encontró en el ámbito de la Secretaría de Gestión

Multisectorial, de la Presidencia del Consejo de Ministros. Luego, mediante Resolución
Ministerial N° 372-2005-PCM, de fecha 14 de octubre de 2005, se dispone que la
operación del SISFOH se encuentra bajo el ámbito de la Dirección General de Asuntos
Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas, a partir de lo cual, la
implementación del SISFOH se empezó a dar progresivamente.

Con la Ley N° 29792, se creó el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS),

aprobándose en enero de 2012, mediante Decreto de Urgencia N° 001-2012, que el
Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) sea transferido a él y posteriormente, con
la Ley N° 29951, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2013, se
dispone que la Dirección de Operaciones de Focalización (DOF), a cargo del SISFOH,
esté bajo el ámbito de la Dirección General de Focalización (DGFO) del Ministerio de
Desarrollo e Inclusión Social, de manera permanente.

Gradualmente se establecen las normas técnicas, métodos y procedimientos para regular

la focalización de hogares, además se actualiza permanentemente el Padrón General de
Hogares, definiéndose posteriormente que todo programa social o subsidio del Estado
que se ejecute bajo criterios de focalización individual, debía remitirse obligatoriamente a
la evaluación del SISFOH para elegir a sus usuarios. El 17 de mayo de 2018, se crea la
Ley N.° 30435, la cual crea el Sistema Nacional de Focalización (SINAFO), que tiene por
objeto lograr una adecuada asignación de los recursos públicos de las intervenciones
públicas definidas en el marco de la política social del Estado, con la finalidad de
contribuir al cierre de brechas relativas a los problemas o necesidades que dichas
intervenciones buscan resolver.

La información del SISFOH es empleada por las Intervenciones Públicas Focalizadas. El

Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH), es un sistema intersectorial e
intergubernamental que provee información socioeconómica a las Intervenciones Públicas
Focalizadas para la identificación de sus potenciales usuarios, con la finalidad de
contribuir a mejorar la equidad y eficiencia de los programas sociales.
 Ante lo señalado conviene plantearse las siguientes interrogantes:

 ¿Qué es Focalización?

Conjunto de reglas e instrumentos que permiten identificar a personas o grupos

poblacionales en situación de pobreza, vulnerabilidad o exclusión, como potenciales
beneficiarios de intervenciones, a ser provistas por los programas sociales y subsidios
del Estado.

 ¿Por qué se focaliza?

Para procurar la asignación eficiente de los recursos públicos de las intervenciones

públicas definidas en el marco de la política social, contribuyendo al cierre de brechas
relativas a los problemas o carencias que dichas intervenciones buscan resolver.

 ¿El SISFOH afilia a los programas sociales?

No, el Sistema de Focalización de Hogares no afilia ni desafilia a los usuarios de los

Programas Sociales. La Clasificación Socioeconómica que brinda el SISFOH es solo
uno de varios requisitos que emplean los Programas Sociales para escoger a sus
usuarios.

18. Priorización del gasto social en torno a políticas sociales

La razón de los gastos sociales y el abastecimiento de bienes y servicios considerados

sociales refleja la concepción que sobre el caso tiene una determinada economía y los
mandatos en torno a ello se encuentran regularmente contenidos en las normas supremas
de los Estados; en el caso peruano, la Constitución Política reconoce un conjunto de
derechos sociales y económicos, sobre cuya base los gobiernos formulan sus axiomas de
política económica y social.

De acuerdo con Rubio22, los derecho sociales (y económicos): “son reglas que (...) dicta el
Estado para asegurar ciertas condiciones de relación de los seres humanos entre sí, y
prestaciones que el Estado regula y en algunos casos debe prestar directamente a las
personas, generalmente cuando están en incapacidad de proveer para ellas por si
mismas. Los ámbitos privilegiados de los derechos sociales y económicos son: las
relaciones laborales, la seguridad social, la salud, la educación, la atención a los
desvalidos y, en general, la preocupación por las necesidades básicas de cada uno de
quienes viven en la sociedad.”

Sin embargo, los recursos para enfrentar las demandas y derechos sociales son
confrontados permanentemente con las peticiones de la sociedad en materia de acceso a
un conjunto de bienes y servicios considerados sociales; parte de esta sociedad se
encuentra actualmente en niveles críticos de extrema pobreza. La disponibilidad de
recursos y la calidad con que se asignan y gastan los mismos permitirán definir la
presencia o no de déficits en materia de satisfacción de necesidades y cumplimiento de
derechos de los beneficiarios reales y potenciales de esos recursos.

22
Rubio Correa, Marcial (1999) Estudios de la Constitución Política de 1993 – Tomo 2; pág. 9;
Fondo Editorial PUCP; Lima.
Respecto a ello Rubio23, hace una acotación interesante al indicar que “Los derechos
económicos y sociales, tanto en su reconocimiento, como en su cumplimiento cotidiano
son (...) tremendamente sensibles a la situación financiera y económica tanto de la
sociedad como del Estado” Lo anterior es importante pues, según establece el Tribunal
Constitucional del Perú, “el Estado peruano, definido por la Constitución de 1993 presenta
las características básicas de un Estado social y democrático de derecho, en el cual se
requiere la configuración de dos aspectos básicos: la existencia de condiciones materiales
mínimas para alcanzar sus presupuestos, y la identificación del Estado con los fines de su
contenido social” y “Este mínimo vital busca garantizar la igualdad de oportunidades en
todo nivel social, así como neutralizar las situaciones discriminatorias y violatorias de la
dignidad del hombre; por ello, el logro de estas condiciones materiales mínimas de
existencia debe motivar la intervención del Estado y la sociedad de manera conjunta para
la consecución de este fin”24.

A ello, el esfuerzo presupuestal que debe imprimir el Estado, debe priorizar elementos de
gasto como es el caso del gasto social básico y por extensión el gasto en programas
sociales prioritarios, con fuerte énfasis en acciones encaminadas a brindar atención a los
grupos humanos de extrema pobreza y pobreza según orden de prioridades, habida
cuenta que, según lo establecen los fundamentos del Tribunal Constitucional “Si bien es
cierto que en el caso de países en desarrollo, como el nuestro, resulta difícil exigir una
atención y ejecución inmediata de las políticas sociales para la totalidad de la población
(...) tal justificación es válida solo cuando se observen concretas acciones del Estado para
el logro de resultados.

Siguiendo esa línea, el gasto social básico y el gasto en programas sociales prioritarios
busca preservar las capacidades de las personas así como su posterior
perfeccionamiento y explotación, proteger y asistir a las familias y grupos vulnerables en
situaciones de riesgo permanente, así como desarrollar acciones que permitan la
generación de oportunidades económicas para las personas en situación de pobreza.

Dentro del proceso de descentralización referido al gasto social se ha previsto impulsar

tres acciones:

- Refuerzo de las capacidades locales para la gestión del desarrollo local y regional;
lo que conlleva a trabajar con los gobiernos locales, los gobiernos regionales y
otros.
- La descentralización y entrega de recursos de inversión en infraestructura local,
asistencia y seguridad alimentaria a los niveles locales de gobierno, a través de
fondos de apoyo financiero y técnico que operan como instancias de segundo
nivel.
- La referida transferencia de recursos asegurará atención en las zonas más pobres
y que los gobiernos locales y regionales inviertan en capital humano de los
sectores en situación de pobreza.

El Estado debe identificar cuáles son las entidades que implican una acción social

23
Rubio Correa, Marcial (1999) Estudios de la Constitución Política de 1993 – Tomo 2; pág. 11;
Fondo Editorial PUCP; Lima.
24
Numerales 8 y 9 de los fundamentos de la Sentencia del Tribunal Constitucional al Expediente
N° 2945-2003-AA/TC
Funciones mayoritariamente sociales
- Asistencia y previsión social
- Educación y cultura
- Salud y saneamiento
Funciones que contienen algunas
actividades sociales
- Administración y planeamiento.
- Agraria.
- Comunicaciones.
- Defensa y seguridad nacional.
- Energía y recursos minerales
- Industria, comercio y servicios
- Justicia
- Pesca
- Trabajo
- Transporte
- Vivienda y desarrollo urbano