Carla Iuspa Santelices

CONTROL Y
RESPONSABILIDAD DE
LA ADMINISTRACIÓN
INTRODUCCIÓN GENERAL
La asignatura proporciona elementos de análisis y evaluación de los principales
mecanismos de control -tanto internos como externos- a los que se encuentran sometidos los
actos y actuaciones administrativas en el sistema jurídico administrativo chileno, y permite
discernir los tipos de responsabilidad a que está sujeto el Estado por su actividad
administrativa. El programa puede dividirse en tres partes: la primera parte (Unidades  I  y II)
sobre actuaciones administrativas; la segunda parte (Unidades III, IV y V) sobre el control sobre
la Administración; y la tercera parte (Unidades VI y VII) sobre responsabilidad de la
Administración.

I. Actuaciones administrativas:

1. La Unidad I estudia la actividad unilateral de la administración, entendiendo unilateral

por aquella que no requiere el consentimiento o la voluntad de otra parte, definición que
adoptamos no obstante ser objeto de discusiones que, en general, vienen asociadas a la
existencia de actuaciones unilaterales en las que intervienen otros sujetos (p.e. las
resoluciones de evaluación ambiental o sobre ordenamiento territorial) o que incluso se
inician a instancia de parte. Por otro lado, no hay que ignorar el hecho de que se discute
la distinción misma entre actividad unilateral y bilateral, en la medida en que existen
otras modalidades especiales como la participación. Estas nuevas discusiones se explican
por el desarrollo originario del Derecho Administrativo, en que al administrado se le
llamaba “súbdito” y no “ciudadano”, pero el acto mantiene su carácter de unilateral, en
el sentido en que sigue imponiéndose su cumplimiento de manera coactiva.

Tradicionalmente, el acto administrativo formal se identifica con el acto singular, no en
el sentido en que esté obligando a un solo sujeto, sino porque aplica las normas
generales y abstractas,  concretizándolas, la que puede ser a su vez una ley o un
reglamento, entendido este último como acto administrativo general. La Ley de Bases de
Procedimientos Administrativos (LBPA), en su Art. 3 inc. 2 contempla el concepto de acto
administrativo, tanto para actos singulares como generales, y en virtud del Art. 19  CC
debemos seguir esta definición. Este precepto señala que, para efectos de esta ley, se
entenderá por acto administrativo las decisiones formales que emitan los órganos de la
Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad,
realizadas en el ejercicio de una potestad pública.

Antes del 2003, la doctrina heredera de la tradición española no consideraba a los actos
administrativos generales dentro del concepto, se les denominaba simplemente
“actuaciones”. Hoy, por otro lado, la doctrina basada en el derecho comparado francés (por
todos,  Pierry) determina que incluso los actos bilaterales deben ser considerados como
actos administrativos, sin perjuicio de que la ley no los incluya.


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Por otro lado, la administración también realiza actuaciones materiales, estas son
definidas como todo tipo de actuación no formal que realiza un funcionario público de
acuerdo a sus funciones. La importancia de la actuación de hecho es que nos permite
aplicar la imputación que corresponda para la responsabilidad patrimonial del Estado.

Del mismo modo, la  LBPA  colmó una importante laguna que existía en materia de
procedimientos administrativos, en tanto anteriormente solo se contaba con el Art.
19  Nº3  CPR  en tanto a la racionalidad del procedimiento, cuya aplicación operaba vía
recurso de protección.
1. Etapas esenciales: La LBPA entra a establecer las etapas esenciales del
procedimiento:
1.1.Inicio: puede ser de oficio o a petición de parte, parte interesada definida por la
ley como aquella que se puede ver afectada, ya sea en sus derechos como en sus
intereses, por la resolución administrativa. Los requisitos generales del escrito de
inicio son, entre otros, la individualización, los fundamentos y el petitorio.
1.2.Tramitación: regula especialmente los derechos del interesado, entre los cuales
se encuentra el derecho a saber quién resuelve, el estado del procedimiento, un
adecuado traslado, y en algunos casos el trámite de audiencia.
1.3.Culminación: hay dos maneras en que puede culminar un procedimiento
administrativo, por resolución o por silencio. 

La resolución final es la forma ordinaria de culminación, es aquella que resuelve
el asunto y todo lo conexo que aparezca de él y opera tanto como acto de término,
por desistimiento -que puede operar solo cuando el acto es en beneficio del
particular- o por abandono del procedimiento -cuya concurrencia se discute-. 

El silencio administrativo es la forma anómala de terminar el procedimiento y se
produce por la inactividad de la administración por un tiempo determinado, que
será de 6 meses como máximo, que se suspende solo por caso fortuito. 

Veremos también los requisitos del silencio administrativo. El silencio negativo
-como excepción- requiere que esté en juego el patrimonio fiscal o en recursos
contra alguna resolución administrativa (ejemplos: reclamos de ilegalidad municipal
y regional); el silencio positivo es la regla general, pero ambos deben
denunciarse (estas reglas se encuentran en los Arts. 63, 64 y 65 LBPA).
1.2.Efectos del acto administrativo: el acto administrativo es el resultado del
procedimiento y sus efectos terminan por las siguientes causales:
1.2.1.Revocación: consiste en la actuación por medio de la cual la autoridad que
dictó el acto administrativo le pone término por razones de oportunidad (Art.
61). No opera en caso de actos válidos que otorguen derechos a terceros y solo
opera hacia al futuro.
1.2.2.Invalidación: esta vez opera respecto de actos viciados, es una nulidad
declarada administrativamente con efectos retroactivos (Art. 53).
1.2.3.Caducidad: es una categoría más bien doctrinal y es similar a la condición
resolutoria tácita, consiste en el incumplimiento de las cargas asumidas por el
particular beneficiado por el acto y se encuentra regulado de manera particular en
cada acto, confundiendo la terminología con la revocación. Se genera un conflicto
con el Art. 52 que dispone que los actos administrativos en general no tendrán
efecto retroactivo salvo que beneficien al particular.
1.2.4.Decaimiento: tiene origen en la doctrina argentina inspirada por la doctrina
italiana, y opera cuando el acto carece de sentido luego de haberse alterado los
supuestos de hecho o normas jurídicas con base en los cuales se sostiene el
acto. Nuestra  CS  ha confundido esto con la demora en el procedimiento

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administrativo, especialmente en procedimientos fiscalizadores-sancionatorios, en

los que se determina que el acto que deriva de un procedimiento que se demoró
excesivamente en su tramitación carece de sentido por inoportuno.

2. La Unidad II revisa los actos bilaterales de la administración, esto es, los contratos o
convenciones que celebra de acuerdo al Art. 19 N°21 CPR, el Estado podrá realizar
actividades económicas y se regirá por las mismas reglas que los particulares, salvo
regímenes especiales creados por LQC.

La Administración actúa bajo una serie de limitaciones, no puede elegir libremente a su
contratante, sino que tiene limitada su autonomía de la voluntad al requerir de un
procedimiento de elección, ya sea por licitación pública, licitación privada o trato directo,
todos estos procedimientos regulados por el legislador.

Lo que está detrás es el interés público, en virtud del cual el costo-beneficio de la
operación, desde un punto de vista económico, no es el único factor a considerar. Sin
perjuicio de esto, no hay en nuestro ordenamiento una ley de compras públicas
general, sino que hay una regulación específica sobre los contratos públicos: Tenemos, por
un lado, la Ley N°19.886 sobre contratos de suministros, que establece la plataforma digital
de  chilecompra  a través de la cual los privados contratan la prestación de suministros o
servicios. Otra normativa al respecto se encuentra en el  DS  del Ministerio de Obras
Públicas sobre contratos de obras públicas y la Ley de concesiones.

II. Control1:

1. La Unidad III se enfoca en el control político, en cuanto a la fiscalización de los actos del
gobierno por parte de la Cámara de Diputados, los mecanismos de acusación constitucional
por parte del Congreso, y los mecanismos de control interno de oportunidad, que operan
cada vez que un jefe superior revisa los actos de un inferior.

2. La Unidad IV se refiere al control administrativo  propiamente tal, entre ellos el control

interno -que también es un control político- que realiza la jefatura, pero esta vez ocupando
tanto criterios de oportunidad -con base en el interés público, en que entra a operar la figura
de la revocación- como de legalidad. También será objeto de estudio en esta unidad el
control externo ejercido por la Contraloría General de la República de acuerdo a sus
facultades de toma de razón, registro, dictámenes y auditorías, además del control ejercido
por las Superintendencias sobre actuaciones administrativas que realizan órganos en
conjunto con privados.

3. La Unidad V analizará el control judicial, entendido como el contencioso administrativo.

Se dará cuenta de que no existe un contencioso administrativo general y la Nulidad de
Derecho Público y el Recurso de Protección han venido a suplir la falta de esta figura, por
otro lado, se apreciará que existe una gran cantidad de contenciosos especiales, entre
los que se encuentran los reclamos municipales y regionales ya analizados, así como los
reclamos ante el Consejo para la Transparencia y los procedimientos en materia ambiental.

III. Responsabilidad:

1El control sobre la administración ya fue analizado como un principio del Derecho Administrativo, como
elemento del Estado de Derecho.

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1. La Unidad VI será la primera en hacer referencia a la responsabilidad patrimonial del

Estado, principalmente en lo que respecta a sus principios generales y
los  distintos  sistemas de responsabilidad patrimonial en el derecho chileno y comparado.
Se retomará la discusión sobre si el Art.  38 inc.  2 contiene una regla de responsabilidad y
competencia, en conjunto con los Arts. 7 inc. 2; y 4 y 42 de la LOCBGAE (el primero hace
referencia al principio general de responsabilidad y el segundo a la responsabilidad por falta
de servicio).

2. La Unidad VII profundizará en este aspecto, precisando cómo, si bien la regla del Art. 42

se entiende como la regla general, esta suscita el problema de su aplicación a los
órganos excluidos del Título II de la LOCBGAE. En este sentido se estudiarán algunos
r e g í m e n e s g e n e r a l e s d e r e s p o n s a b i l i d a d , d e s a r r o l l a d o s  a l g u n o s  p o r
vía jurisprudencial en que algunos fallos aplican directamente el régimen del CC, mientras
que otros, más polémicos, aplican el régimen de la falta de servicio a través del mismo
CC.

UNIDAD I: ACTIVIDAD UNILATERAL DE LA

ADMINISTRACIÓN
I. Generalidades sobre el acto administrativo:

1. Ubicación terminológica del acto administrativo. 


Se enmarca en el marco de la actuación del Estado. Esta actuación se divide en una
actuación formal (individuos habilitados y de acuerdo a las formas que la ley señala), en la
que se encuentra el acto administrativo, y material (actuación no formal). 

La actuación formal puede ser, a su vez, unilateral (potestativas, no requieren ni la
voluntad ni el consentimiento de nadie más que la administración, como la ley y la
sentencia) y bilateral (contratos administrativos y concesiones). La actuación formal
normalmente es escrita, debido a que da mayor seguridad jurídica. 

Tradicionalmente el acto administrativo se identificaba con el unilateral, pero actualmente
con la Ley 19.880 (LBPA), el acto administrativo se identifica con la actuación formal de la
administración, sea unilateral o bilateral (Pierry). El tema es la aplicación práctica de la
ley, ya que una cosa es que la ley lo identifique con la actuación formal, y otra es que esta
ley es supletoria, es decir, que se aplica si no hay ley especial. Los contratos y las
concesiones cuentan con legislación especial (p.e. ley de compras públicas 18.886; DS 900
MOP que regula las concesiones; DS 75 MOP de obras públicas, etc.). En definitiva, la
LBPA prácticamente no se aplica a las actuaciones bilaterales. En efecto, si bien la
LBPA regula el procedimiento para dictar un acto administrativo, el procedimiento de las
concesiones y contratos administrativos se regula por sus leyes especiales.

Se relaciona con las potestades públicas (como mecanismo de materialización de
potestades administrativas), y se trata de sujetos especiales (competencia orgánica) y
objeto concreto (decisión, manifestación de juicio, constancia, etc.).

2. Ley de Bases Procedimiento Administrativo: esta ley estuvo bastante tiempo en el

congreso, desde el año 1992, y pretendía regular algunos puntos procedimentales
pendientes de la Ley 18.575 (LOCBGAE), dictada conforme al Art. 38 inc. 1 CPR. En
consecuencia, de acuerdo con el Art. 63 Nº18 CPR, se dicta la LBPA para regular por ley

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simple los procedimientos de la administración del Estado. Se promulga en el 2003. 


El proyecto original era muy breve, y contenía solo 8 artículos que regulaban básicamente
el silencio administrativo. Por la vía de las indicaciones, la ley fue creciendo hasta que tales
preceptos terminaron en una ley mucho más frondosa, quedando el silencio administrativo
regulado en los últimos 3 artículos de la misma.
2.1.Ámbito de aplicación de la ley: si la ley da un concepto de acto administrativo es para
delimitar su ámbito de aplicación. Es una ley de bases, de manera que el detalle puede
ser regulado por una norma reglamentaria (Art. 1 LBPA 2 en relación con el Art. 63 Nº18
CPR3).
2.1.1.Orgánico: nos preguntamos a qué órganos se aplica. El Art. 2 señala un listado
de órganos a los cuales se aplicarán las disposiciones de la LBPA. Añade,
finalmente, que Las referencias que esta ley haga a la Administración o a la
Administración del Estado, se entenderán efectuadas a los órganos y organismos
señalados en el inciso precedente.

Hay que compararlo con el Art. 21 LOCBGAE, de manera que la LBPA no se aplica
a las empresas públicas creadas por ley. A estas empresas se les aplica solo
excepcionalmente el derecho público, y para ello se necesita una LQC (de lo
contrario, se aplica el CC). También se exceptúa el Banco Central (LOCBC señala
expresamente que no se le aplica ninguna de las normas dictadas para el sector
público). 

Entonces se aplica a los siguientes órganos:
2.1.1.1.Ministerios.
2.1.1.2.Intendencias.
2.1.1.3.Gobernaciones.
2.1.1.4.Servicios públicos creados para el cumplimiento de la función
administrativa.
2.1.1.5.Contraloría General de la República.
2.1.1.6.FFAA y de Orden y Seguridad Pública.
2.1.1.7.Gobiernos Regionales.
2.1.1.8.Municipalidades.
2.1.2.Funcional: nos preguntamos a qué materias se aplica. El Art. 1 señala que la ley
establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la
administración del Estado. 

Agrega que, La toma de razón de los actos de la Administración del Estado se
regirán por lo dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica Constitucional de la
Contraloría General de la República (Ley 10.336). La toma de razón es un
procedimiento administrativo que concluye con el acto de toma de razón o el que
representa, que es un acto administrativo, pero que no se rige por la LBPA (solo
por la CPR y las normas de la ley especial), de manera que lo que se dice del
silencio administrativo no se aplica a estos actos, aunque la ley especial y la CPR no
digan nada. Se observa entonces que la CGR sí se rige por la LBPA (p.e. potestad
dictaminante), pero excepto en el caso de la toma de razón (distinción campo de
aplicación orgánico/funcional).
2.1.3.Supletoriedad de la ley: el Art. 1 señala que En caso de que la ley establezca
procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con

2La presente ley establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del
Estado.
3Solo son materias de ley: 18) Las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la

administración pública.

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carácter de supletoria. P.e. el Art. 53 LBPA regula la invalidación (nulidad del acto
administrativo) para lo que otorga 2 años de plazo (regulación general). Por otro
lado, la LOCBGAE establece una invalidación especial para el caso de funcionarios
inhábiles, regulando sus efectos (en términos de remuneraciones pagadas), pero
no estableciendo un plazo. En consecuencia, a esta regulación se aplica el plazo
de la norma supletoria, esto es, 2 años, mientras que en el caso de los efectos se
aplica la ley especial. La pregunta es qué pasaría si un D.S. regulara un plazo
especial (como ocurre con el D.S. de pensiones) de 3 años. La cuestión es que la
ley, en su Art. 1, señala que solo es en caso de leyes especiales. Esto se relaciona
con la reserva de ley, que niega poder al reglamento, lo que se relaciona con los
Arts. 63 Nº18 y 32 Nº6 4 CPR. La lógica es si la materia regulada por la ley y el D.S.
se considera parte de las bases de los procedimientos, ya que de ello dependerá
si procede la reserva de ley o no. En cualquier caso, se puede recurrir a la NDP,
ante el TC o ante la CGR.

3. Referencias constitucionales: 

El Art. 19 Nº24 CPR se refiere al derecho de propiedad, y su inc. 3 se refiere a la
expropiación a través del acto expropiatorio, que es un acto administrativo que concreta el
proceso que permitía la ley por causa de utilidad pública o interés nacional. 

El Art. 24 CPR señala que el Presiente es el jefe de gobierno y administración,
señalando que este gobierna y administra por D.S.

El Art. 32 Nº6 CPR establece la potestad reglamentaria del Presidente de la República,
que son actos administrativos generales (autónoma y de ejecución). Tradicionalmente no
estaban en la definición de acto administrativo, pero actualmente sí lo están.

Los Arts. 35 y 36 CPR el primer precepto regula la firma de los ministros y el Presidente
(necesidad de firma posibilidad de delegación en actos singulares) en los actos singulares y
generales. Señala que los generales deberán firmarse por el Ministro respectivo y no
serán obedecidos sin este esencial requisito; mientras que los singulares podrán
expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, por orden del Presidente de la
República, en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley.

El segundo precepto se refiere a la responsabilidad de los ministros por los actos que
suscribieren. Señala que serán responsables individualmente de los actos que firmaren y
solidariamente de los que suscribieren o acordaren con los otros Ministros.

El Art. 52 Nº1 CPR que establece como atribución exclusiva de la cámara de diputados
fiscalizar los actos del gobierno (como órgano), que incluye los actos administrativos.

El Art. 63 Nº18 CPR señala que son materia de ley las que fijen las bases de los
procedimientos que rigen los actos de la administración pública.

Los Arts. 98 y 99 CPR que se refieren a la toma de razón por parte de la CGR de los
decretos y resoluciones, es decir, de actos del presidente y de cualquier otra autoridad
administrativa con poder de decisión (relación con el Art. 3 LBPA). 

El Art. 93 Nºs 9 y 16 CPR que se refiere a las atribuciones exclusivas del TC en relación
con los actos administrativos. El primero respecto de la constitucionalidad de un decreto
o resolución del Presidente que haya sido representado por la CGR; el segundo sobre
la constitucionalidad de los D.S., cualquiera sea el vicio invocado e incluyendo la
potestad reglamentaria autónoma.

4Son atribuciones especiales del Presidente de la República: 6) Ejercer la potestad reglamentaria en todas
aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás
reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes.

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4. Generalidades:
4.1.¿Qué es el acto administrativo?: el Art. 3 señala, en sus incs. 2 y 6, que consiste en
las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado
en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de
una potestad pública (idea tradicional de acto administrativo). Agrega que Constituyen,
también, actos administrativos los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia
o conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus
competencias.

Se observa que si bien en principio se establece un concepto tradicional de acto
administrativo como decisión que contiene una declaración de voluntad (p.e. permiso
público), no se distingue entre actos generales (p.e. reglamentos) y singulares, y se
puede entender que incluye también los actos bilaterales por ser una definición muy
amplia. A su vez, el inciso 6 entiende comprendido también los dictámenes
(normalmente opiniones jurídicas o interpretaciones), declaraciones de juicio,
constancias o conocimiento (p.e. actuaciones de ministros de fe). En esta parte se
amplía mucho más el concepto. Pierry señala que este concepto es tan amplio que
prácticamente todos los actos formales de la administración. Lo único que se excluye
de esta definición son los oficios (comunicaciones de una dependencia
administrativa a otra).

Se identifica con el ejercicio de las potestades públicas, ya que lo que haga el
funcionario fuera de eso no es un acto administrativo.
4.2.Como base de imputación: habla de la responsabilidad de la administración, de
manera que el acto administrativo compromete la responsabilidad de esta (sobre todo
patrimonial). Regulación como asunción de responsabilidad (Schmidt-Assman), se
refiere a que la administración debe ser precisa en el ejercicio de sus poderes, y debe
haber clarificación de la extensión de lo decidido hacia los ciudadanos. Es un
mecanismo de protección respecto del ciudadano, ya que el sujeto se encuentra
amparado por la presunción de legalidad del acto.
4.3.Unilateralidad condicionada a la cooperación: si lo enfocamos desde la doctrina
francesa, siempre vamos a encontrar la unilateralidad u obligatoriedad del acto, de
manera que da igual si el destinatario está o no de acuerdo, si se requiere o no el
permiso de otro poder, etc. No requiere ni la voluntad ni la aquiescencia del
destinatario, ya que la decisión se impone por la fuerza. 

Sin embargo, actualmente, los procedimientos administrativos incluyen la
participación de los destinatarios, p.e. en el caso de los planos reguladores
comunales (pasan varias etapas, se hacen audiencias públicas en las que se reciben
las opiniones de la ciudadanía) o las RCA (se debe hacer cargo o ponderar las
observaciones de la ciudadanía). En estos casos, la obligatoriedad del acto depende
de la participación o cooperación de la ciudadanía. Además, muchas veces el
procedimiento administrativo comienza a petición de parte, ya que la administración no
solo actúa de oficio. 

Esto implica una superación de la visión autoritaria del acto. Hay una intervención de
un complejo de poderes para consolidar una decisión, sobre cómo ejecutarla (actos
de consulta previa, actividad e fiscalización, actos de verificación de cumplimiento, etc.).
4.4.Como instrumento de aplicación de la ley: la definición del Art. 3 nos habla de
potestades públicas. En relación con el control, encontramos las regladas (la potestad
es el ejercicio o actualización de una competencia) y las discrecionales. En las
regladas, la ley define el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica con una mayor
precisión, p.e. en el caso del sumario administrativo. En las discrecionales, la ley le da

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una mayor discrecionalidad a la administración para que tome sus decisiones, p.e. en el
caso de los permisos o beneficios carcelarios de gendarmería. El acto administrativo
puede ser consecuencia del ejercicio de una potestad reglada o discrecional. Esto
da cuenta que el legislador no puede regular todas las situaciones, pero el
administrador está legitimado democráticamente para tomar decisiones, sean
potestades públicas discrecionales o regladas. Las discrecionales, para no caer en la
arbitrariedad (límite), deben ser fundadas. El acto administrativo viene a colaborar con
la ejecución de los fines que le remite la ley (en los casos que esta no agota todos
los supuestos), p.e. en el caso de destitución por falta grave a la probidad. La potestad
reglada va a ser ilegal en la medida que no respete la ley, mientras que la discrecional
lo será si no está fundada. La colaboración por medio de la discrecionalidad permite
suplir la baja densidad normativa.
4.5.Condicionamiento del acto administrativo a las formas: se relaciona con la CPR y
con las exigencias legales. La CPR se refiere a esto en el Art. 7 inc. 1 CPR como
requisito general de actuación de los órganos estatales (su validez se condiciona a
actuar dentro de la competencia, previo investidura regular y de acuerdo a la forma que
prescriba la ley5), lo que es repetido por el Art. 63 Nº18 CPR, que se relaciona con la
LBPA (perspectiva procedimental). De esta manera, el acto es el producto del
procedimiento administrativo. 

A su vez, el acto es una expresión del razonamiento y valoración de situaciones de
hecho y de derecho. El acto administrativo es concretización de una potestad o
competencia administrativa, la que supone que hay un hecho (considerandos) y
normas (vistos, normalmente) que otorgan tal potestad, las que deben ser indicadas
en el acto administrativo (en los fundamentos), ya que muestra la razonabilidad de la
decisión. 

Antes del 2003, los actos debían ser siempre razonados (CPR 1980), lo que se
justifica con la valoración de los hechos y el derecho expresada por el acto. Si el acto
no se justificaba, este se impugnaba a través del recurso de protección
(arbitrariedad). Actualmente, además de esta impugnación por la CPR, tenemos los
Arts. 116 , 167 y 41 LBPA, que exigen la fundamentación de los actos
administrativos. El último precepto se refiere al acto administrativo terminal, y
señala que debe indicar los fundamentos de la resolución (como requisito)8. En
consecuencia, además de arbitrarios, los actos discrecionales son ilegales. El recurso
de protección es más restrictivo porque se enfoca en un listado de derechos
enumerados en el Art. 20 CPR, lo que no ocurre en la LBPA, ya que no se debe hacer
calzar dentro de uno de estos DDFF (como ocurría antes de la ley).

II. Concepto y elementos sobre el acto administrativo:

1. Concepto de acto administrativo:

5Se puede entender como forma jurídica (p.e. si es decreto, ordenanza, reglamento, etc.) o de manera más amplia
como procedimiento indicado por la ley (p.e. si implica audiencias, plazos, etc.).
6Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los

derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo
ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos.
7El procedimiento administrativo se realizará con transparencia, de manera que permita y promueva el

conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en él.

8(…) Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada.

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1.1.Consagración de un concepto legal de acto administrativo y su alcance. La

importancia de un concepto legal de acto administrativo es porque da seguridad jurídica
a los particulares respecto de a cuáles se aplica la ley (p.e. cuáles se pueden
impugnar, cómo se notifican, etc.). El concepto lo encontramos en el ya analizado Art. 3
inc. 2 LBPA.
1.2.Tendencias doctrinarias entorno al concepto: algunas más restrictivas que otras.
1.2.1.Tendencia francesa clásica: decisión ejecutoria (Hauriou). Doctrina bastante
restrictiva que lo identifica con la decisión ejecutoria, acto unilateral de la
administración que se impone por la fuerza. Normalmente es singular
(excluyendo p.e. reglamentos) y unilateral.
1.2.2.Tendencia alemana: acto autoritario y efectos de sentencia. Sigue la misma
línea que la anterior.
1.2.3.Tendencia española: acto unilateral y singular. Esta era la tendencia en Chile
antes del 2003, bastante restrictiva.
1.2.4.Tendencia italiana: más amplia. Vigor del negocio jurídico y prescindencia
del acto de autoridad. Zanobini lo define como cualquier declaración de
voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la
administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa.
1.2.5.¿Qué ocurre en Chile? La definición de Zanobini es muy similar a la contenida
en nuestra LBPA, ya que contiene los mismos elementos. 

En la doctrina nacional es seguida por Silva Cimma, autor chileno que lo define
como declaración de voluntad individual o general emitida en función de una
potestad o competencia administrativa, y por la cual se deciden o emiten juicios
sobre derechos, deberes o intereses de las entidades administrativas, o de los
particulares. Lo mismo ocurre con R. Pantoja, que muestra una tendencia a un
concepto más amplio, lo que se plasma en la LBPA9. 

La CGR viene a aplicar estos mismos criterios en el Dictamen 5380/2000 (antes de
la ley), definiéndolo como una declaración de voluntad general o particular de un
órgano administrativo en función de una potestad administrativa que tiene por
finalidad decidir o emitir juicios sobre derechos deberes e intereses de
entidades administrativas o particulares.
1.3.Consecuencias del concepto legal:
1.3.1.Introduce un concepto amplio: criterio orgánico (Zanobini), incluyendo actos
unilaterales, bilaterales, generales y particulares.
1.3.2.Se acomoda a la cultura jurídica nacional (influencia civilista en el derecho en
general), como Pantoja y Silva Cimma. 

Si bien el derecho administrativo surge de la teoría general del derecho civil, la
administración no actúa bajo la lógica del negocio jurídico (p.e. autonomía de la
voluntad), ya que p.e. las instituciones como la nulidad son diferentes, así como los
regímenes contractuales, etc. (se acomodan a las particularidades del derecho
público).
1.3.3.El contexto de los poderes públicos administrativos se ha desatendido,
construido por la legalidad y la discrecionalidad administrativa (siempre motivado).
1.3.4.El concepto debe ir más bien encaminado a decisiones que crean, modifican
o extinguen una situación subjetiva o general. Esta crítica doctrinal va dirigida a

9Son actos administrativos los unilaterales, actos de autoridad y los reglamentos y los bilaterales, los contratos
administrativos que se identifican como actos de gestión pública.

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enfocar el concepto a una decisión y no tanto a otras cosas, p.e. opiniones (no se
pueden impugnar, es ilógico o poco razonable).
1.3.5.Extender el marco jurídico básico de procedimiento administrativo a una
amplia tipología de actos de la administración que cumplan con las
condiciones generales del concepto administrativo. Esto da cuenta que se
elimina la inseguridad, creando un marco de certeza jurídica en la aplicación de la
LBPA.
1.3.5.1.Introduce elementos procedimentales, derechos y garantías, no solo a
actos que gozan de impugnabilidad.
1.3.5.2.No solo son los generados en virtud de un poder de decisión, sino
también dictámenes, declaraciones de juicio, constancias o conocimiento
como señala la ley. Se excluye el elemento decisorio en estos casos, por lo que
también son impugnables (Art. 14 LBPA en consonancia con Bermúdez).
1.3.6.Desde las tipologías del acto, este no se limita a actos con efectos particulares,
sino también con efectos generales.
1.3.7.Aplicación del procedimiento administrativo general a una gran cantidad de
órganos administrativos (comparado, p.e. con la LOCBGAE). La LBPA se aplica
orgánica y funcionalmente, y los órganos que están regidos por ella se establecen
en el Art. 2.

2. Elementos desde la definición:

2.1.Declaración de voluntad: es para algo, es decir, para producir efectos jurídicos,
quedando vinculada la administración. Por otro lado, la voluntad de la administración
tiene que ver con la exteriorización de potestades públicas (concretiza expresiones
legislativas). Finalmente, esta declaración es siempre un fin público, que puede ser
general (bien común o necesidades colectivas) o específico (administración en
concreto, p.e. velar por el orden público, prestar servicios sanitarios, etc., dependiendo
del órgano). 

Algunos autores en el derecho comparado plantean un vicio en este lugar denominado
desviación de poder, ya que en ocasiones la función o potestad se realiza con una
finalidad distinta (p.e. ordenar sumarios administrativos cuando el funcionario no es
del agrado del que lo instituye o sacar partes para recaudar fondos para fiestas
municipales), sobre todo por las vinculaciones entre administración y política. 

Efectos de la voluntad administrativa: son de 3 tipos.
2.1.1.Efectos de derecho objetivo: actos administrativos generales, ya que se
incorporan normas al ordenamiento jurídico. La administración en este sentido es
activa, ya que obligan también a la administración (inderogabilidad singular de los
reglamentos).
2.1.2.Efectos de derecho subjetivo: actos administrativos particulares, que crean
derechos o facultades para los particulares (p.e. adjudicación de un contrato).
Genera un efecto subjetivo en la persona.
2.1.3.Efectos de actos de conocimiento, juicio o razonamiento (determinantes en la
valoración interna de la Administración), relacionadas con el inc. 6 del Art. 3 LBPA.
El efecto de estos actos es que sirven para dictar otros actos, p.e. una opinión
jurídica de un órgano asesor sirve para dictar otro acto. Esto está dentro de la
fundamentación del acto.
2.2.Decisión formal o condicionamiento del acto administrativo a las formas: decisión
de aplicar el ordenamiento jurídico a un caso concreto. 


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Es escrito10 (firma de la autoridad, fecha, firma del ministro de fe si lo hay) y tiene el

deber de fundamentar jurídicamente y en los hechos (Arts. 11.2, 16.1, 41.4 LBPA),
lo que permite al destinatario imponerse de las razones de la decisión a través de los
vistos y considerandos. La fundamentación es lo mismo que la motivación, más en los
discrecionales que en los reglados (en ese caso basta con citar la ley11 ), y se relaciona
con la interdicción de la arbitrariedad establecida en los Arts. 19 Nºs 2 y 22 y 103
CPR. La razonabilidad es lo contrario a la arbitrariedad, y en la motivación se explican
las razones por las que se toma una decisión (vistos: porque la ley me permite hacerlo;
considerandos: porque ocurrió esto). Así, tiene un deber implícito de racionalidad de
la juridicidad (DCGR 35.700/2010). Acredita efectividad de supuestos de hecho que
habilitan el ejercicio de un derecho o potestad (DCGR 33.479/2008). Materializa, en
resumidas cuentas, la motivación de derecho (contexto jurídico de actuación) y de
hecho (contexto fáctico de actuación), al igual que las sentencias judiciales.

En el ordenamiento administrativo/constitucional (Art. 7 CPR, dentro de la forma que
prescriba la ley y sanción de nulidad) esta forma adquiere dos aspectos:
2.2.1.Forma procedimental: establecido por los Arts. 63 Nº18 CPR y 18 y 41 LBPA.
En el Art. 18 se define el procedimiento administrativo como una sucesión de
actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso,
de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo
terminal.
2.2.2.Forma externalidad: establecida en el Arts. 5, 45 y 48 LBPA. El primero
establece el principio de escrituración, y señala que el procedimiento y actos
administrativos se expresará por escrito o medios electrónicos, a menos que
su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia.
Esto implica todos los requisitos de un acto escrito. Los otros preceptos se refieren a
la forma de notificación (Art. 45) o comunicación/publicación del acto (Art. 48). Si es
particular, se notifica; y si es general, se publica.
2.3.Emana de un órgano administrativo, entendido en el sentido que la LBPA le da. Debe
ser una entidad administrativa pública. Se extiende a los órganos identificados en el
Art. 2 inc. 1 LBPA12 . 

No producen actos administrativos las corporaciones de derecho privado. La CONAF,
en su momento, reunió distintos órganos públicos, y la ley estableció que se iba a
formar por el derecho privado, constituyéndose como una corporación de este tipo. Se
suponía que era transitoria, hasta que se regulara como una entidad pública. Es una
excepción al sistema, ya que tiene presupuesto público, y la ley le ha asignado
funciones públicas (manejo del bosque nativo).
2.4.En el ejercicio de una potestad pública. La potestad pública es la aptitud legal para
actualizar o innovar situaciones jurídicas. Habilitación legal como antecedente
remoto y desarrollo de la potestad por vía reglamentaria. 

Implica actuar dentro de su competencia. Se debe distinguir entre competencia y
función. En la actuación material, mientras que esté en el ejercicio de su función,
responde de igual manera (si no tiene competencia, p.e. en el caso de torturar a un
detenido se ejerce la función de preservar el orden público pero se sale de sus
competencias). Sin embargo, en la actuación formal no hay acto administrativo si

10Existenactuaciones administrativas orales (p.e. en procesos de fiscalización), las que se materializan en un acta.
11La actuación de la administración no solo es no ilegal, sino también no discrecionalidad (depende del tipo de
potestad).
12Esto también excluye -además del banco central y las empresas del Estado- a los órganos administrativos del

poder judicial y del legislativo.

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está fuera de su competencia13, ya que implica el ejercicio de potestades públicas. 


La competencia es la parte o medida de la potestad asignada a un órgano de la
Administración. Contribuye a distribuir funciones (Parejo). Es el conjunto de
intereses -fines y materiales- y de potestades encomendado por el sistema
normativo a cada ente y a cada uno de los órganos que lo integran, pero también la
condición derivada de la titularidad de dicho conjunto de intereses y potestades
(Santamaría).

Recordar que la competencia está integrada por dos elementos, que son las funciones
y las atribuciones. Las funciones tienen que ver con las materias en las que se puede
actuar; y las atribuciones son los poderes jurídicos concretos para actuar.

III. Clasificaciones del acto administrativo:

1. Atendiendo al órgano que interviene:

1.1.Decretos, resoluciones y acuerdos: responde a la tipología de la ley general (Art. 3
LBPA).
1.1.1.Decretos: presidente de la república.
1.1.2.Resoluciones: otras autoridades de la administración.
1.1.3.Acuerdos: órganos colegiados. Tienen formalidades de validez (celebración de
reunión ordinaria o extraordinaria; quórum mínimo de miembros por sesión quórum
de aprobación; constancia en actas; ejecución del acuerdo requiere resolución de
autoridad ejecutiva del órgano).
1.2.Actos simples/actos complejos:
1.2.1.Actos simples: interviene un solo órgano (unilaterales, acuerdos).
1.2.2.Actos complejos: interviene más de un órgano (p.e. plano regulador o
aprobación de planes de cumplimiento en materia ambiental) en procesos
administrativos complejos.

2. Atendiendo a la etapa del procedimiento en que se dicta: Art. 18 LBPA.

2.1.Actos trámite o preparatorios: dictados “en el camino”, durante el proceso
administrativo. Según la ley, solo se impugnan cuando generan indefensión o
producen el término del procedimiento (excepcionalmente). 

La doctrina dice que estos no son actos administrativos, ya que estos no deciden. La
cuestión es que puede ocurrir que en los actos complejos (procesos compuestos por
varias etapas) se vaya dando lugar a actos finales (no trámite), pero que son al
mismo tiempo intermedios. La pregunta es si son recurribles, y la respuesta es que si
son terminales dentro de ese procedimiento serían recurribles.
2.2.Actos terminales:
2.2.1.Criterio conclusivo: el procedimiento administrativo está pensado para llegar a
un acto final (Arts. 18, 40, 41 LBPA).
2.2.2.Criterio de impugnación: según la ley (Art. 15 LBPA) solo se impugna el acto
final, por regla general (procedencia y límites).

3. Atendiendo al tipo de declaración que se formula:

3.1.Actos de decisión: resuelve algo, toma una decisión (autorizar, denegar, etc.).
3.2.Actos de juicio: contienen una opinión, p.e. dictámenes de la contraloría (Art. 3.4
LBPA).

13Puede dar lugar a una actuación material.

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3.3.Actos de constancia: constancia simple o valorativa (Art. 3.4 LBPA). Supone una
constatación de hechos materiales, que pueden estar equivocados, ya que es una
mera observación (no es para remendar algo), p.e. un acta de fiscalización. Suele ser
más extenso.
3.4.Actos de conocimiento: (Art. 3.4 LBPA). Supone constatar un documento, p.e. una
entidad administrativa toma conocimiento de un acto que se rindió; toma de
conocimiento de contratos que hacen las contralorías generales (aunque ya no está
vigente). Puede dejar registro de cualquier acto.

4. Atendiendo a sus efectos:

4.1.Actos de efectos particulares o concretos: Art. 45 LBPA que se refiere a la
notificación de los actos administrativos de efectos individuales..
4.2.Actos de efectos generales o abstractos: los reglamentos, como señala el Art. 48
LBPA (publicación). Se refiere a los poderes normativos de la administración, p.e.
reglamentos del gobierno y ordenanzas municipales.

5. Atendiendo a su contenido: el Art. 52 LBPA14 se refiere a los efectos temporales del acto
administrativo. El acto administrativo no rige para el pasado, sino que sigue el mismo
camino por regla general que la ley (mismo principio), salvo que sea favorable para el
administrado. Por el contrario, si es desfavorable no tiene efecto retroactivo. El
problema son las diferencias odiosas o arbitrarias, ya que si se le da a un acto efecto
retroactivo puede ser favorable para uno y desfavorable para otro. p.e. condonar una multa,
hay otras personas en situaciones similares a las que no se les ha condonado.
5.1.Actos favorables: autorizaciones, adjudicaciones, concesiones; en general, amplían la
esfera jurídica del particular.
5.2.Actos de gravamen: órdenes, actos sancionatorios, extintivos. Son los que restringen
la esfera del particular, ya que son desfavorables. Tienen efectos limitativos, extintivos,
imponen sacrificios de un derecho. 

Existe una tensión entre derechos personales y privilegios de la Administración o
poderes complejos (sancionatorio, expropiatorio).

6. Atendiendo al tipo de potestad que se ejerce: Es importante por la exigencia de

motivación o fundamentación.
6.1.Actos reglados: cuando se ejerce una potestad reglada.
6.2.Actos discrecionales: cuando Se ejerce una potestad discrecional.

IV. Efectos del acto administrativo:

1. Precisiones terminológicas: el tema es complejo debido a las confusiones

terminológicas. Hay mucha dispersión doctrinal, por lo que se debe partir por establecer
un lenguaje común.
1.1.Autotutela administrativa: los autores usan este concepto para explicar los
privilegios de la administración. Si lo entendemos literalmente, significa hacerse
justicia por mano propia, lo que está prohibido en el Derecho Común. En
consecuencia, hay que preguntarnos qué es lo que significa que la administración tenga
este poder. En realidad, este concepto permite explicar ciertos poderes de la

14Los actos administrativos no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables
para los interesados y no lesionen derechos de terceros.

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administración.

Tiene varias clasificaciones, pero la más importante es:
1.1.1.Autotutela declarativa: es la primera etapa, de la obligatoriedad del acto. Se
relaciona con que la ley es abstracta (destinada a todos los ciudadanos). Lo que
hace la administración, cuando aplica una ley (p.e. al dar una concesión), es
declarar si se tiene o no el derecho. Lo que hace la administración es declarar el
derecho en el caso concreto a los interesados, de los destinatarios y de la propia
administración (satisfacer su propio interés colectivo15). 

Es un criterio para explicar la instancia de la administración para actuar por sí
misma, es decir, que sus actuaciones no requieren autorización judicial.

La administración, al declarar el derecho en el caso concreto, tiene los mismos
privilegios del legislador, p.e. la presunción de validez o legalidad del acto
administrativo (como la ley). Se vincula con la obligatoriedad del acto, ya que no
necesita pasar por otro poder del Estado (p.e. autorización judicial) o el
consentimiento de los destinatarios. Esto se expresa en la presunción de
legalidad, que es reciente en Chile (LBPA, año 2003). Cuando el acto se presume
válido, se está diciendo que este es obligatorio, por lo que es un privilegio de la
administración. 

Algunos autores le llaman a esto ejecutividad, lo que quiere decir que el acto
administrativo es obligatorio.
1.1.2.Autotutela ejecutiva: esto lo asimila a las facultades que tiene el juez.
1.1.2.1.Ejecutoriedad: es una potencia o amenaza del acto administrativo para
ejecutarse por la fuerza si no se quiere cumplir.
1.1.2.2.Ejecución de oficio: hecho material a través del cual la administración
ejecuta el acto por sí misma (poder administrativo y actuación de oficio).
En resumen, el acto administrativo produce efectos como norma y la misma
administración puede ponerlos en práctica material o aplicación jurídica.

2. Normas involucradas:
2.1.Art. 3 inc. final LBPA: los actos administrativos gozan de una presunción de
legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en
vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que
mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro
del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional.
2.2.Art. 51 LBPA: Ejecutoriedad. Los actos de la Administración Pública sujetos al
Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad16, salvo en aquellos casos en
que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización
superior.

Los derechos y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde su notificación
o publicación, según sean de contenido individual o general.
2.3.Art. 50 LBPA: Título. La Administración Pública no iniciará ninguna actuación
material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que
previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico. 


15Elinterés o finalidad que se tiene que perseguir es entregado por la ley. Cuando la administración dicta un acto
que beneficia a un particular, está buscando un interés público que la ley le dice que tiene que cumplir. Por eso
hablamos de autotutela. Está reglamentando una situación en la que ella es interesada.
16Pareciera ser que no está hablando de esto, sino de ejecutividad. También podría ser que el acto es obligatorio

una vez que no quedan recursos o han pasado los plazos para ellos.

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El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a

notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.
2.4.Art. 57 LBPA: Suspensión del acto. La interposición de los recursos administrativos
no suspenderá la ejecución del acto impugnado. 

Con todo, la autoridad llamada a resolver el recurso a petición fundada del interesado,
podrá suspender la ejecución cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere
causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento de los que se resolviere
en caso de acogerse el recurso.

3. Validez, ejecutividad y ejecutoriedad: distinciones.

3.1.Autotutela declarativa y ejecutiva LBPA: la autotutela es un criterio para explicar que
la administración puede actuar por sí misma. Puede explicar muchos poderes. 

Sus actuaciones no requieren autorización judicial ni voluntad del destinatario.
Existe una excepción, agregada el año 2010 con la Ley 20.417 o LOSMA (modifica el
sistema de evaluación ambiental en Chile, modificando su institucionalidad) que crea la
Superintendencia del Medio Ambiente. Este organismo tiene poder para sancionar
personas públicas que no respetan la legislación ambiental, pudiendo imponer
sanciones fuertes (p.e. paralizar o cerrar un establecimiento). Estas decisiones deben
ser consultadas a los tribunales ambientales. 

Tiene efectos de ejecutividad (obligatoriedad inmediata) del acto administrativo y
efectos de ejecutoriedad (potencia en caso de resistencia o incumplimiento). Así, el
acto administrativo produce efectos inmediatos (obliga) y la misma administración
puede ponerlos en práctica material o aplicación jurídica. La regla general de
actuación del poder administrativo es de oficio (Art. 8 LOCBGAE).
3.2.Validez y presunción de legalidad de los actos: La validez repercute en los
elementos de existencia del acto y que lo hacen vinculante jurídicamente. 

El acto administrativo es válido mientras haya sido dictado conforme al
ordenamiento jurídico. La presunción de legalidad es el efecto que la
administración no debe probar que sus actos dictados han sido conforme al
ordenamiento jurídico para exigir su cumplimiento. Los actos administrativos se
presumen legales mientras no se pruebe lo contrario. 

Ahora bien, se ha discutido qué significa la presunción de legalidad. La lectura
tradicional es que se debe probar que el acto es ilegal (si eso se reclama). Sin
embargo, una segunda lectura sostiene que no estamos en el terreno del derecho
procesal, sino del derecho administrativo, por lo que no hablamos de la prueba sino
de la obligatoriedad del acto (García de Entrerría). Por eso se asimila con la
obligatoriedad del acto, ya que estamos en el ámbito de los poderes del Estado. La
carga es de impugnar el acto. 

En el caso chileno, si se impugna un acto administrativo por nulidad de derecho público,
es complejo porque el Art. 1698 CC establece que corresponde probar a quien alega
las obligaciones o su extinción. También existe la idea de la carga dinámica de la
prueba, que nos llevaría a que la administración esté mejor posicionada respecto de los
hechos (y llevaría a invertir la regla).

La presunción de legalidad se reconoce en el Art. 3 inc. final LBPA, y se construye
sobre dos elementos, el presuntivo (recae sobre los hechos y la aplicación de la
norma); y que admite prueba en contrario (iuris tantum), genera la legalidad del acto
mientras no se declare lo contrario. Rige la anulabilidad del acto.

La pregunta es cuál es la relación con la toma de razón de los actos. Si la CGR
señala que el acto es legal, en qué sentido podemos decir que se puede impugnar por

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ilegalidad. Ante los tribunales no habría problema, ya que estos no es´tan

vinculados por la toma de razón. El problema se presenta en el caso de la
impugnación administrativa, ya que si esta puede invalidar sus propios actos, se
produce un problema. Además, la administración está obligada por los actos de la
CGR. Algunos profesores dicen que esta no puede ir en contra de la CGR, aunque se
haya equivocado o tenga otra opinión. Otros dice que lo puede dejar sin efecto.
3.3.Ejecutividad y eficacia de los actos: 

La eficacia tiene que ver con los efectos o consecuencias jurídicas de un acto y la
ejecución de este. Un acto es eficaz cuando es jurídicamente vinculante, cuando
obliga, no cuando se materializa de hecho en la realidad.

La concreción jurídica del acto se encuadra en el concepto de ejecutividad (el acto
obliga). El Art. 51 LBPA contiene la idea de ejecutividad, aunque habla de
ejecutoriedad: Los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo
causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposición
establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior. Añade que los
decretos y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde su notificación o
publicación, según sean de contenido individual o general.
3.4.Ejecutoriedad del acto: se refiere a la posibilidad de cumplimiento y ejecución
jurídico material del acto. El acto ejecutoriado es un acto firme, posible de cumplir:
habiéndose o no deducido recursos o reclamaciones en su contra, si estos se han
resuelto en sede administrativa o jurisdiccional o han transcurrido los plazos para
deducirlos sin que se hayan interpuesto, el acto está ejecutoriado. Esta ha sido una
forma de entenderlo, y se encuentra también en el derecho procesal respecto de
cuándo están firmes o ejecutoriadas las sentencias. Los recursos pueden ser
administrativos o judiciales, por lo que esta idea procesal se lleva al ámbito
administrativo, respecto de que pasen los plazos para la impugnación o la resolución de
estos si se han impugnado. 

La ejecutoriedad del acto se condiciona a su impugnación. Esto no impide su
eficacia, porque el acto puede ejecutarse y producir efectos cuando esté pendiente su
impugnación o la decisión sobre este. Puede operar la suspensión del acto (Art. 3
inc. final LBPA).
3.5.Eficacia del acto administrativo: se refiere a los efectos del acto administrativo en
el tiempo: desde y hasta cuándo el acto administrativo produce efectos.
3.5.1.Momento en que el acto produce efectos: por regla general, produce efectos
inmediatos, desde que se dicta (cuando ha cumplido todas sus etapas) según el
Art. 51 LBPA. Generarán efectos jurídicos una vez que se ha puesto término al
procedimiento administrativo y mientras no se suspenda por acto de autoridad
administrativa o el juez. En el caso de decretos y resoluciones, producen efectos
desde la notificación o publicación, atendiendo el contenido general o individual
del acto. 

Excepciones: El acto no produce eficacia inmediata.
3.5.1.1.Una disposición establezca lo contrario, según el Art. 51.1 LBPA, como
la renuncia de un funcionario publico, que debe ser aceptada (Art. 22 EA) y la
suspensión (Art. 57.2 LBPA) cuando la administración conozca de un recurso
(DCGR 68086/2010).
3.5.1.2.Requiera aprobación o autorización de una autoridad superior: como las
medidas provisionales (Art. 48 c,d,e LOSMA), suspensiones (Art. 3 g,h
LOSMA) o sanciones (Art. 38 c,d LOSMA) de la SMA. 

Esto está condicionado a la necesidad de publicidad, ya que solo así es

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oponible (Art. 51.2 LBPA). Esto tiene, según la CGR, una aplicación general
para saber si se publican o notifican. Sin embargo, esto tiene dos materias en
las que es mas importante. Primero, para habilitar la impugnación de una
norma general, pues ella debe efectuarse cuando se haya procedido a la
publicación, asimismo ello debe efectuarse después de la toma de razón (el acto
está completo cuando se notifica al interesado). Segundo, la notificación es
relevante para contabilizar el plazo de prescripción de sanciones y de
efectos particulares del acto. El procedimiento administrativo de impugnación, ha
dicho la CS, es un nuevo procedimiento administrativo, ya que ha sido
notificado. Así, la ausencia de notificación le es inoponible en el ejercicio de
sus funciones temporales, y por lo tanto rige desde la notificación.
3.5.2.Retroactividad del acto administrativo: La regla general es la irretroactividad
del acto administrativo (Art. 52 LBPA). 

Ahora bien, la LBPA en el mismo precepto introduce un marco jurídico para la
retroactividad de los actos administrativos, y existen dos condiciones: que el acto
produzca efectos favorables al interesado y que no lesione derechos de
terceros. Esto tiene un problema relativo a los actos de doble efecto. Esta
terminología de la doctrina alemana se refiere a actos que son favorables para un
sujeto y desfavorables para otro, p.e. el permiso de construcción. 

La excepción es de aplicación restrictiva según la CGR. Los dictámenes de la
CGR son irretroactivos, ya que por su naturaleza interpretan efectos de una norma
anterior. Generan obligatoriedad para la administración. 

La extemporaneidad del acto no obsta a que produzca efectos a situaciones
anteriores. La disminución de horas laborales, solo debe producir efectos al futuro.
Una norma general de limitación, no puede afectar un acto dictado con
anterioridad. No deben dictarse con efecto retroactivo las contrataciones de
honorarios, salvo que cumplan con efectos favorables. Cuando la aceptación de la
renuncia es dilatada, se entenderá que la renuncia se efectuó al momento de la
voluntad del renunciado.
3.5.3.Suspensión de la eficacia del acto17 : mecanismo que enerva la eficacia del
acto dotado de carácter y efecto temporal (excepción a la eficacia). Se contempla en
el Art. 3 inc final LBPA, cuando señala que Los actos administrativos gozan de …
salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad
administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez conociendo por
la vía jurisdiccional.

Consecuencia de lo anterior, la mera interposición de recursos administrativos
no suspende los efectos ejecutivos del acto (Art. 57.1 lBPA), ya que la
suspensión es un efecto excepcional. Tanto en sede administrativa como judicial se
debe pedir que se suspendan los efectos del acto. La autoridad administrativa
resuelve la suspensión solo a petición de parte interesada, no de oficio. El juez
tiene esta posibilidad, en general, de acuerdo con el Art. 3 LBPA. Ahora bien, la
pregunta es si la acción suspende los efectos del acto, o son los efectos de este.
Sea como lo diga, ambas cuestiones son lo mismo, ya que si se suspende el acto, lo
que se está suspendiendo son sus efectos, aunque suene extraño. Esto tiene, sin
embargo, importancia en otros temas, p.e. respecto de la prescripción para
sancionar de la administración del Estado (si se descuenta el tiempo que el acto

17Lainvalidación es definitiva, extingue el acto o lo hace desaparecer; mientras que la suspensión es algo temporal,
mientras se discute su impugnación.

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estuvo suspendido).

Existen dos condiciones para que proceda y se declare la suspensión del acto por
parte de la autoridad administrativa (Art. 57.2 LBPA): (1) Cuando el cumplimiento
del acto pudiere generar un daño irreparable a los interesados del recurrente, lo
que debe ser probado por el solicitante según la CGR18; o (2) Hacer imposible el
cumplimiento de lo que se resolviere (si se acogiere el recurso). 

En normas especiales se contienen requisitos similares para la concurrencia de la
suspensión administrativa, p.e. en el caso del reclamo de ilegalidad municipal (Art.
151 LOCM) o el regional (Art. 108 LOCGyAR). Se pide que la ejecución del acto
produzca daño irreparable, y para que se acoja la suspensión se incorpora la
apariencia de buen derecho o fumus boni iuris, tiene que haber una apariencia
de derecho a algo, lo que se traduce en el análisis del órgano que conoce de la
impugnación (si concurren los requisitos para la suspensión).
3.5.4.Extinción del acto administrativo: hay autores que dicen que los actos en Chile
no se extinguen, como Soto Kloss. Lo que se extingue son sus efectos, aunque al
final de cuentas da lo mismo si es el acto mismo o sus efectos.
3.5.4.1.Por causas objetivas:
3.5.4.1.1.Por consumación de sus efectos jurídicos: agotamiento de los
efectos del acto, p.e. el acto pago de remuneraciones del funcionario
público (se consumaron los efectos del acto). Se distingue el nombramiento
como acto, que genera efectos sucesivos en el tiempo (pagar mensualmente
la remuneración; trabajar mensualmente). Sin embargo, hay que distinguir,
ya que el acto que consumó sus efectos en este caso es el pago y no el
nombramiento, el que sigue produciendo efectos mientras no se extinga.
3.5.4.1.2.Por verificación de una modalidad que conlleva la extinción del
acto: cumplimiento de un plazo o condición.
3.5.4.1.3.Por desaparición de su objeto: actos de objeto real (caso
concesiones) y actos personalísimos (otorgamiento de una pensión de
gracia, con la muerte del sujeto).
3.5.4.2.Conducta del destinatario como causa de extinción: opera en caso de
actos favorables (otorgan o reconocen derechos a particulares), p.e. renuncia o
caducidad del derecho por omisión de cumplimiento del funcionario (no cumplir
las obligaciones de una concesión). El Art. 12 CC señala que podrán
renunciarse los derechos conferidos por las leyes, con tal que sólo miren al
interés individual del renunciante, y que no esté prohibida su renuncia.
3.5.4.3.Decisión de órganos públicos distintos de la Administración: opera
cuando un órgano jurisdiccional (nulidad de derecho público, anulación por
causa de antijuridicidad, por incumplimiento de los requisitos de validez) y
legislativo (modificación del régimen jurídico), cesan los efectos del acto. 

Respecto de la anulación, es la extinción judicial del acto administrativo porque

18Se ha entendido que se refiere a la sana crítica, que debe ser racional (no es libre valoración). Aunque
estudiemos el tema de la prueba en el proceso judicial -respecto del CPC y el CPP-, en materia administrativa
también se debe probar y existen muy pocas normas que se refieren a esto. Por regla general, dicen que se valora
en consciencia; y otras que se valora por sana crítica (aunque algunos autores identifican ambos criterios, p.e.
Peñailillo). Lo que ocurre es que existe la presunción de legalidad, y que tiene dos formas de entenderse (procesal/
administrativa). La ley no resuelve el tema de la carga de prueba ni si es dinámica o no, por lo que hay inseguridad y
se aplica el Art. 1698 CC o que la tenga el Estado por ser parte del ius puniendi. El problema no es tan
complicado, porque la lógica nos lleva a que el Estado sea quien tiene que probar, aunque con la carga dinámica
de la prueba (quién puede probar de mejor forma) esto puede quedar en duda (criterio más moderno que tiene en
cuenta los fines del derecho administrativo).

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adolece de un vicio que afecta su validez. Los elementos que afectan esta
validez son clasificados por la doctrina (García Enterría) entre (1) elementos
subjetivos del sujeto, de quién debe dictar el acto en la administración (cuál
órgano) que debe actuar dentro de su competencia (materia, territorio y tiempo)
y previa investidura regular; (2) elementos objetivos de primer tipo, que es el
antecedente o presupuesto de hecho que habilita para la dictación del acto en
relación con fines u objetivos generales (bien público) o especiales (depende
del órgano), la causa (efectividad que el acto está satisfaciendo ese fin
legislativo), motivo (razonabilidad o justificación del acto que se concreta en los
antecedentes de hecho y de derecho); (3) elementos objetivos de segundo
tipo, que comprenden que es una declaración (de voluntad u otro ánimo
sicológico), un contenido (lo que dice, y debe ajustarse al ordenamiento), un
objeto (comportamiento, hecho, situación jurídica, etc.); (4) elementos
formales, que comprende procedimiento, forma de manifestación y
motivación (expresión de motivos).
3.5.4.4.Decisión de la administración autora del acto: Hay dos grandes causales.
3.5.4.4.1.Ilegalidad entendida en sentido amplio, como acto anti jurídico o
contrario a derecho. Es el resultado de un recurso administrativo;
invalidación. El Art. 53 lo regula de manera amplia, ya que contiene la
invalidación por autoridad administrativa, cuya causal es que el acto es
contrario a derecho, siempre que lo haga previa audiencia del interesado y
dentro de los dos años desde que ha sido notificado.
3.5.4.4.2.Por motivos de mérito u oportunidad (revocación). El Art. 61 regula
este tema, y procede por causa de mérito. Algunos lo entienden como
oportunidad y otros como la conveniencia, ambos para el interés público, lo
que es valorado por la administración. 

Eso determina una diferencia con lo anterior en relación con el control, ya
que determina qué actos pueden ser llevados a tribunales y cuáles no.
Cuando se trata de un acto anti jurídico o contrario a derecho puede ser
revisado por tribunales, mientras que cuando se trata de oportunidad para
el interés público no se puede recurrir a tribunales, ya que es algo que le
compete a la administración.

La diferencia entre ambos motivos está en la causal, así que es objetiva,
está en el acto. No es subjetiva, porque desde esta perspectiva quien
invalida y quien revoca es siempre la administración19 .

Ahora bien, en nuestro país hay dos formas de entender esto. Por un lado,
podemos entender que la revocación es privar de efectos al acto (general)
por causa de ilegalidad (invalidación) o por causa de mérito (revocación
en sentido estricto). Por otro lado, se debe tener en cuenta que el Art. 61 es
más estricto que el Art. 53, porque tiene más límites, por lo que si la tesis
anterior fuera cierta, se podría entender que el primero se aplica a ambas
cuestiones, sobre todo porque se encuentra en la revisión de los actos
administrativos (no existe una norma que se refiera a la invalidación). Es por
esto que la otra línea académica señala que son dos cosas distintas, una
la invalidación (ilegalidad) y otra la revocación (mérito), sin haber un género
común. Dado que la diferencia es objetiva y depende de la causal en esta

19Apropósito de lo subjetivo, la invalidación es por medio de la administración. La anulación, por el contrario, la

hace el juez, aunque en ambos casos se trata de un vicio de validez del acto.

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tesis, los límites de la revocación no se aplican a la invalidación, lo que es

importante porque en la revocación incluso se invocan los derechos
adquiridos como límite. 

Otra diferencia relacionada con la causal, en la invalidación el acto que se
invalida es un acto ilegal (en sentido amplio); mientras que en la revocación
el acto es legal o válido, que se deja sin efecto porque se ha cambiado de
opinión y ya no parece oportuno para el interés público. 

Respecto del efecto temporal del acto (no regulado en la ley), en la
invalidación el efecto es retroactivo o ex tunc ya que el efecto es ilegal;
mientras que en la revocación el efecto es solo hacia futuro o ex nunc,
porque el acto es legal, y solo se deja sin efecto por temas de oportunidad. 

El problema es qué ocurre con el Art. 52 LBPA, que señala que los actos
administrativos no tendrán efecto retroactivo salvo que establezcan efectos
favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros. Esto
parece contrario, pero hay que tener en cuenta que existen los actos de
doble efecto (favorable para uno y desfavorable para otros). El Art. 52
obliga a la administración a no dar efecto retroactivo, salvo que produzca
efecto favorable. Sin embargo, no obliga al legislador, de manera que por
ley se puede modificar o generar excepciones a esta regla general (p.e. que
sean favorables). Una excepción es la invalidación, debido a que el
legislador si bien no dice que tiene efecto retroactivo, la regula como una
especie de nulidad, que tiene efecto retroactivo. 

El plazo de caducidad de 2 años no es de prescripción (es para ejercer la
competencia), por lo que no se interrumpe ni suspende, y no se puede
invalidar. Debe ser previa audiencia del interesado para que diga lo que
quiere decir, ya que debe ser notificado.
3.6.Ejecución del acto administrativo: tiene que ver el con los hechos, con la ejecución
forzosa del acto.
3.6.1.Condiciones para la ejecución forzosa: la regla está en el Art. 3 LBPA. Las
condiciones se encuentran en el Art. 50 LBPA.
3.6.1.1.Título habilitante de la ejecución: es el acto administrativo. El Art. 50
LBPA señala que la administración no iniciará ninguna actuación material de
ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares20 sin que
previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento
jurídico. Debe haber un responsable.
3.6.1.2.No es necesario que el acto se encuentre firme o ejecutoriado (Art. 51),
lo que se relaciona con la presunción de legalidad. Lo que está detrás son los
intereses que debe cumplir o satisfacer la administración pública.
3.6.1.3.Deber contenido en el acto debe ser determinado o determinable: que el
acto se baste a sí mismo y de manera inequívoca para su cumplimiento eficaz.
3.6.1.4.Notificación previa a la ejecución (Art. 50.2 LBPA): el órgano que ordene
un acto de ejecución material de resoluciones estará obligada a notificar al
particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.
3.6.2.Medios para la ejecución forzosa del acto administrativo: la LBPA no reguló
medios para la ejecución forzosa de los actos de la administración. Si bien se copió
el Art. 93 de la Ley 39/2915 sobre régimen jurídico de administraciones públicas y

20Generalmente tienen que ver con la libertad o propiedad.

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procedimiento administrativo común21, en Chile no se enumeraron medios para esta

ejecución, y solo se hace excepcionalmente. En la mayoría de los casos, se tendrá
que recurrir a los tribunales de justicia para cobrar las multas o hacer ejecutar
forzosamente sus actos. 

En Chile, los medios forzosos se disponen en textos especiales, como el código
sanitario (clausurar por el Servicio de Salud), el gobernador o intendente (auxilio de
la fuerza pública para ejecutar decisiones), Servicio de Tesorería (cobranza coactiva
de multas), etc. Estos son casos especiales, en los demás tienen que operar los
tribunales de justicia.

21Apremio sobre el patrimonio; ejecución subsidiaria; multas coercitivas y compulsión sobre las personas.

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