Conceptos 42

42
Conceptos en materia
TRIBUTARIA
TRIBUTARIA Y FINANCIERA TERRITORIAL

Y FINANCIERA TERRITORIAL
42
L ibe rtad y O rd en
www.minhacienda.gov.co
Dirección General de Apoyo Fiscal
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
CONCEPTOS EN MATERIA
TRIBUTARIA Y FINANCIERA
TERRITORIAL
DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL
BOGOTÁ, D. C., 2013

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Mauricio Cárdenas Santamaría
Ministro
Carolina Soto Losada
Viceministra General Elaboración:
Andrés Restrepo Montoya Luz Alba Mosquera Aguilar
Viceministro Técnico Delia María Bonilla Cortés
Claudia Isabel González Sánchez Hernán Rico Barbosa
Secretaria General César Segundo Escobar Pinto
DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL Daniel Antonio Espitia Hernández
Ana Lucía Villa Arcila Esmeralda Villamil López
Directora General de Apoyo Fiscal
Claudia Helena Otálora Cristancho
Luis Fernando Villota Quiñones Javier Mora González
Subdirector de Fortalecimiento
Institucional Territorial María Alejandra Sarmiento Vallejo
María Bravo Cuéllar
Néstor Mario Urrea Duque
Subdirector de Apoyo al Saneamiento Glenda María Quevedo Serrano
Fiscal Territorial
Edis Amanda Peña González
Coordinadora Grupo Administración
de las Sobretasas
Colombia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal

Conceptos en materia tributaria y financiera territorial — [no. 1] (jun) 1993 —
Bogotá: Ministerio 200_
— y — (Conceptos en materia tributaria y financiera territorial — ISSN: 2011-0073
Publicación semestral excepto el año 1997.
Variantes de título: Doctrina tributaria territorial, hasta no. 6 de 1995, Doctrina tributaria y
financiera territorial, hasta no. 17 de 2001; Conceptos en materia tributaria y financiera territorial a
partir de 2001 no. 18.
1. Derecho fiscal 2. Conceptos fiscales 3. Impuestos locales 4. Entidades territoriales
5. Publicaciones periódicas.
CDD 20 ed 343.038615
CEP. Biblioteca “José María del Castillo y Rada”
Edición febrero de 2014

© Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Derechos exclusivos de publicación y distribución
Carrera 8a No. 6-64 Bogotá, D. C. - Colombia Fax. 381 17 00 ext. 3558
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Depósito legal efectuado de acuerdo con la Ley 44 de 1993.
Se permite la reproducción parcial del contenido
de esta obra, siempre y cuando se cite la fuente.
Impreso y hecho en Colombia
por Imprenta Nacional de Colombia
1.500 ejemplares impresos en papel bond de 75 g.
Tahoma, 10 puntos
ÍNDICE
Pág.
Presentación....................................................................................................... 11
CAPÍTULO I IMPUESTOS DEPARTAMENTALES
1. IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES
1.1. Asesoría No. 027799. Impuesto Sobre Vehículos Automotores. Tratamientos
Preferenciales (exclusiones, exenciones, descuentos, etc.)....................... 19
1.2. Asesoría No. 035517. Impuesto Sobre Vehículos Automotores. Administración
y Control.............................................................................................. 19
1.3. Asesoría No. 045956. Impuesto Sobre Vehículos Automotores. Tratamientos
Preferenciales. (exclusiones, exenciones, descuentos)............................ 23
2. IMPUESTO DE REGISTRO
2.1.
Asesoría No. 024574. Impuesto de Registro. Hecho Generador............................. 27
2.2. Asesoría No. 030787. Impuesto de Registro. Devoluciones................................... 30
2.3. Asesoría No. 031559. Impuesto de Registro. Hecho Generador............................. 34
2.4. Asesoría No. 031696. Impuesto de Registro. Tarifas. Ley 1607 de 2012................. 38
2.5. Asesoría No. 032357. Impuesto de Registro. Tarifas............................................. 41
2.6. Asesoría No. 034754. Impuesto de Registro, Base Gravable, Hecho gene-
rador. Fusión de Fiducias....................................................................... 45
2.7. Asesoría No. 040330. Impuesto de Registro. Base Gravable.................................. 50
3. IMPUESTOS AL CONSUMO Y MONOPOLIOS
3.1. Asesoría No. 024873. Impuesto al Consumo de Cigarrillos y tabaco
Elaborado. Hecho Generador................................................................. 53
3.2. Asesoría No. 040542. Impuestos al Consumo. Régimen Sancionatorio................... 59
3.3. Asesoría No. 048469. Impuesto al Consumo de Licores. Iva de los Licores,
Vinos, Aperitivos y similares.................................................................. 65
3.4. Asesoría No. 024776. Monopolio de Juegos de Suerte y Azar-Impuesto de
Industria y Comercio, Régimen Impositivo. Actividad de Notarios............. 71
3.5. Asesoría No. 034554. Monopolios. Licores Destilados........................................... 75
3.6. Asesoría No. 043586. Monopolio de Licores......................................................... 81
Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3

Conceptos en Materia Tributaria y Financiera Territorial No. 42
Pág.
4. OTROS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES.
4.1. Asesoría No. 028117. Estampillas Departamentales.............................................. 85
4.2. Asesoría No. 028351. Estampillas....................................................................... 89
4.3. Asesoría No. 030874. Estampilla Pro-Desarrollo Universidad Sur Colombiana
Departamento del Huila. Sujeto Activo................................................... 93
4.4. Asesoría No. 024797. Beneficios Tributarios. Impuestos Territoriales y re-
cursos para la Salud.............................................................................. 99
4.5. Asesoría No. 023810. Impuesto de degüello de ganado mayor. Desti-
nación................................................................................................. 106
CAPÍTULO II CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS MUNICIPALES
1. IMPUESTO DE PREDIAL UNIFICADO

1.1. Asesoría No. 024166. Impuesto Predial Unificado. Hecho Generador y
Causación............................................................................................ 111
1.2. Asesoría No. 027744. Impuesto Predial Unificado. Sujetos pasivos
Iglesias................................................................................................ 114
1.3. Asesoría No. 028077. Impuesto Predial Unificado. Límites en la Liquidación
y Tarifas............................................................................................... 117
1.4. Asesoría No. 028085. Impuesto Predial Unificado. Compensación Res-
guardos Indigenas................................................................................ 120
1.5. Asesoría No. 033481. Impuesto Predial Unificado Sujetos Pasivos......................... 122
1.6. Asesoría No. 035629. Impuesto Predial Unificado. Sujetos Pasivos........................ 126
1.7. Asesoría No. 038750. Impuesto Predial Unificado. Sujetos Activo.......................... 130
1.8. Asesoría No. 039673. Impuesto Predial Unificado. Tarifas..................................... 133
1.9. Asesoría No. 040538. Impuesto Predial Unificado. Tarifas..................................... 139
1.20. Asesoría No.036141.Impuesto Predial Unificado. Porcentaje con Destino
Ambiental. Ley 44 de 1990................................................................... 142
1.21. Asesoría No.043168. Impuesto Predial Unificado. Límite artículo 6º de la
Ley 44 de 1990.................................................................................... 144
1.22. Asesoría No, 043226. Impuesto Predial unificado. Porcentaje Ambiental.
Corporaciones Destinatarias. Naturaleza del Recurso............................... 150
1.23. Asesoría No. 045986. Sobretasa Ambiental.......................................................... 154
1.23. Asesoría No. 044775 Impuesto Predial Unificado. Exención................................... 157
1.24. Asesoría No. 048212 Impuesto Predial Unificado. Efectos de Decisiones
Catastrales........................................................................................... 161
1.25. Asesoría No. 050070. Impuesto Predial Unificado................................................. 163
1.26. Asesoría No. 050078. Impuesto Predial Unificado. Sujeto Pasivo........................... 168
4 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Pág.
2. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO
2.1. Asesoría No. 025661. Impuesto de Industria y Comercio. Periodo Grava-
ble....................................................................................................... 175
2.2. Asesoría No. 028070. Impuesto de Industria y Comercio. Sujetos Pasivos.............. 179
2.3. Asesoría No 028167. Impuesto de Industria y Comercio. Estampillas..................... 182
2.4. Asesoría No. 028257. Impuesto de Industria y Comercio. Hecho Generador,
Actividad Servicio de Transporte............................................................ 185
2.5. Asesoría No. 030836. Impuesto de Industria y comercio. Asociaciones sin
Animo de Lucro.................................................................................... 190
2.6. Asesoría No. 034209. Impuesto de Industria y Comercio. Hecho Generador. 193
2.7. Asesoría No. 035715. Impuesto de Industria y Comercio. Base Gravable.
Distribución de Combustibles Derivados del Petróleo. Estampillas. Base Gra-
vable................................................................................................... 195
2.8. Asesoría No. 036575. Impuesto de Industria y Comercio. Actividad de No-
tarios................................................................................................... 201
2.9. Asesoría No. 038563. Impuesto de Industria y Comercio. Retenciones.................. 204
2.10. Asesoría No. 038570. Impuesto de Industria y Comercio. Propiedad Horizontal...... 207
2.11. Asesoría No. 040217 Impuesto de Industria y Comercio. Hecho Generador............ 210
2.12. Asesoría No. 040263. Impuesto de Industria y Comercio. Generalidades................ 214
2.13. Asesoría No. 040787. Impuesto de Industria y Comercio. Base Gravable................ 217
2.14. Asesoría No. 040864. Impuesto de Industria y Comercio. Hecho Generador........... 221
2.15. Asesoría No. 043238. Impuesto de Industria y comercio, Asociaciones sin
ánimo de lucro..................................................................................... 224
2.16. Asesoría No. 049820. Impuesto de Industria y Comercio, Tarifa Cooperativas
Multiactivas de Ahorro y Crédito............................................................. 227
2.17. Asesoría No. 050069. Impuestos Territoriales. Impuesto de Industria y
Comercio. Hecho Generador.................................................................. 230
2.18. Asesoría No. 034205. Impuesto de Avisos y Tablero. Causación............................ 232
2.19. Asesoría No. 046370. Impuesto de Industria y Comercio. Hecho Generador.
Procedimiento Administrativo de Cobro Coactivo. Medidas Cautelares....... 235
tarías................................................................................................... 241
tarios y Clubes Deportivos..................................................................... 244
3. OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
3.1. Asesoría No. 041434. Impuesto Sobre alumbrado Público..................................... 249
3.2. Asesoría No. 043026. Impuesto Sobre alumbrado público. Destinación.................. 252

Pág.
3.3. Asesoría No. 036578. Sobretasa a la Gasolina, Declaración y Pago........................ 255
3.4. Asesoría No. 041686. Sobretasa a La Gasolina y al ACPM. Hurto de Com-
bustible................................................................................................ 257
3.5. Asesoría No. 047665. Sobretasa a los Combustibles. Causación............................ 260
3.6. Asesoría No. 049999. Sobretasa a la gasolina. Aspectos Generales........................ 262
3.7. Asesoría No. 041591. Participación en la Plusvalía................................................ 265
3.8. Asesoría No. 022580. Impuesto de Delineación Urbana. Hecho Generador............. 268
3.9. Asesoría No. 048856. Impuesto de Delineación. Hecho Generador. Otros
Temas Territoriales. Sanciones Urbanísticas............................................ 272
3.10. Asesoría No. 049988. Impuesto de Delineación. Hecho generador. Otros
temas Territoriales. Expensas por Expedición de Licencias....................... 275
3.11. Asesoría No. 023376. Estampilla Pro-Adulto Mayor. Destinación............................ 280
3.12. Asesoría No. 028218. Estampilla Pro-Bienestar del Adulto Mayor. Hecho
Generador............................................................................................ 282
3.13. Asesoría No. 030833. Estampilla Pro-Bienestar del Adulto Mayor. Des-
tinación................................................................................................ 285
3.14. Asesoría No. 033809. Estampilla Pro-Bienestar del Adulto Mayor Ley 1276
de 2009. Retención por Estampillas Ley 863 de 2003.............................. 288
3.15. Asesoría No. 034716. Estampillas. ProBienestar del Adulto Mayor......................... 295
3.16. Asesoría No. 028078. Estampillas Municipales. Contratos Interadministra.
tivos.................................................................................................... 297
3.17. Asesoría No. 040284. Estampillas, Retención en la Fuente.................................... 299
3.18. Asesoría No. 043458. Estampillas. Base Gravable................................................. 302
3.19. Asesoría No. 045403. Estampillas. Hecho Generador............................................ 304
3.20. Asesoría No. 046313. Estampillas Base Gravable.................................................. 307
3.21. Asesoría No. 047824. Estampillas. Hecho Generador............................................ 314
3.22. Asesoría No. 047906. Estampillas. Periodo Gravable............................................. 318
3.23. Asesoría No. 028099. Sobretasa Ambiental. Cobro............................................... 320
3.24. Asesoría No. 036141. Ley 44 de 1993. Porcentaje con Destino Ambiental.............. 323
3.25. Asesoría No. 042108. Porcentaje para la Autoridad Ambiental. Exención................ 329
3.26. Asesoría No. 038440. Sobretasa Bomberil. Destinación........................................ 331
3.27. Asesoría No. 030228. Impuesto de Espectáculos Públicos e Industria y
Comercio. Base Gravable....................................................................... 334
3.28. Asesoría No. 036184. Impuesto de Espectáculos Públicos. Hecho generador.......... 337
3.29. Asesoría No. 032663. Contribución sobre Contratos de Obra Pública, Sujeto
Activo.................................................................................................. 340

Pág.
3.30. Asesoría No.034911. Contribución sobre Contrato de Obra Pública. Hecho
Generador............................................................................................ 343
3.31. Asesoría No. 038540. Contribución Sobre Contratos de Obra Pública. Hecho
Generador............................................................................................ 346
3.32. Asesoría No. 047905. Contribución Sobre Contratos de Obra Pública.
Adopción.............................................................................................. 349
3.33. Asesoría No. 035518. Impuesto de Circulación y Tránsito Sobre Vehículos
de Servicio Público. Tarifa...................................................................... 353
3.34. Asesoría No. 039530. Impuesto de Circulación y tránsito Sobre vehículos
de Servicio Público. Adopción................................................................ 356
3.35. Asesoría No. 042869. Impuesto de Degüello de Ganado Menor. Hecho Ge-
nerador................................................................................................ 359
3.36. Asesoría No. 041590. Impuestos Territoriales. Base Gravable................................ 363
3.37. Asesoría No. 042983. Tributos Territoriales. Causación.......................................... 367
3.37. Asesoría No. 036099. Participación en la Plusvalía................................................ 377
3.38. Asesoría No. 039678. Otros Temas Territoriales. Tasas Retributivas....................... 379
3.39. Asesoría No. 024389. Otros Temas Tributarios. Cobro de Expensas por Re-
conocimiento de Obras.......................................................................... 383
3.40. Asesoría No. 033853. Multas y sanciones de Tránsito........................................... 385
3.41. Asesoría No. 034907. Otros Temas Territoriales. Avalúos de Bienes In-
muebles............................................................................................... 389
4. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO
4.1. Asesoría No. 029134. Procedimiento Tributario y Régimen sancionatorio.
Condición Especial de Pago, Ley 1607 de 2012....................................... 391
4.2. Asesoría No. 028165. Procedimiento de Cobro. Contraloría Departamental............ 394
4.3. Asesoría No. 032831. Procedimiento Administrativo de Cobro Coactivo. Remate..... 399
4.4. Asesoría No. 033810. Procedimiento de Cobro Coactivo. Declaraciones que
Se Tienen Por No Presentadas. Acuerdos de Pago................................... 401
4.5. Asesoría No. 02311. Procedimiento Tributario y Régimen Sancionatorio.
Conciliación Contencioso Administrativa “Artículo 147 de la Ley 1607 de
2012.................................................................................................... 405
4.6. Asesoría No. 027064. Procedimiento Tributario y Régimen Sancionatorio,
Acuerdos de Pago................................................................................. 409
4.7. Asesoría No. 030838. Procedimiento Tributario. Devoluciones............................... 412
4.8. Asesoría No. 031555. Aspectos generales de la tributación. Tratamientos
Preferenciales (Exclusiones, Exenciones, Descuentos, etc.)..................... 415
4.9. Asesoría No. 036115. Procedimiento Tributario. Determinación Oficial................... 418

Pág.
4.10. Asesoría No. 038337. Procedimiento Tributario y Régimen Sancionatorio
Condición Especial para el Pago de Impuestos. “Artículo 149 de la Ley
1607 de 2012....................................................................................... 422
Condición Especial para el Pago de Impuestos. Artículo 149 de la Ley 1607
de 2012............................................................................................... 425
4.12. Asesoría No. 041953. Procedimiento Tributario. Devoluciones............................... 428
4.13. Asesoría No. 042106. Facultades de Administración Tributaria. Ley 1386
de 2010............................................................................................... 431
Facultades de Fiscalización y Cobro. Requerimiento de Información.......... 433
4.15. Asesoría No. 043083. Procedimiento de Cobro. Remisión de Deudas..................... 436
4.16. Asesoría No. 043206. Artículo 47 de la ley 1551 de 2012. Conciliación Pre-
judicial................................................................................................. 438
4.17. Asesoría No. 043459. Procedimiento Tributario. Corrección de Declaraciones
por Menor Valor.................................................................................... 440
4.18. Asesoría No. 045992. Procedimiento Tributario. Exención y Prescripción................ 442
4.19. Asesoría No. 047805. Procedimiento Tributario. Cobro Coactivo............................ 446
4.20. Asesoría No. 049421. Otros Temas Tributarios. Amnistías y Condonaciones........... 451
4.21. Asesoría No. 050585. Procedimiento Tributario. Cobro Coactivo. Tasa de Aseo....... 454
CAPÍTULO II CONCEPTOS SOBRE TEMAS FINANCIEROS

1. PRESUPUESTO
1.1. Asesoría No 023653. Normas orgánicas de Presupuesto. Excedentes Financieros... 459
1.2. Asesoría No. 024395. Normas Orgánicas de Presupuesto. Ejecución Presupuestal... 461
1.3. Asesoría No. 024398. Normas Orgánicas de Presupuesto. Ejecución
Presupuestal. Capacitación y Viáticos..................................................... 464
1.4. Asesoría No. 024583. Normas Orgánicas de Presupuesto. Ejecución
Presupuestal. Gastos de Personal........................................................... 467
1.5. Asesoría No. 027403. Normas Orgánicas de Presupuesto. Presupuesto de
las Empresas Industriales y Comerciales del Estado................................. 470
1.6. Asesoría No. 028163. Normas orgánicas de Presupuesto. Cuerpo de Bomberos...... 475
1.7. Asesoría No. 030788. Normas Orgánicas de Presupuesto. Personería.................... 477
1.8. Asesoría No. 031262. Normas Orgánicas de Presupuesto. Otros Aspectos
Presupuestales..................................................................................... 481
1.9. Asesoría No. 032461. Normas Orgánicas de Presupuesto. Otros aspectos
Presupuestales..................................................................................... 483

Pág.
1.10. Asesoría No. 34877 Normas Orgánicas de Presupuesto. Otros Aspectos
Presupuestales. Estatuto Orgánico de Presupuesto.................................. 487
1.11. Asesoría No. 035881. Normas Orgánicas Presupuestales...................................... 494
1.12. Asesoría No. 036419. Principio de Inembargabilidad de recursos Públicos,
Prohibición de Decretar Embargos en la Fuente Sobre Recursos de Propie-
dad de los Municipios. Artículo 45 de la Ley 1551 de 2012....................... 498
1.13. Asesoría No.036824. Normas orgánicas de Presupuesto. Estampillas..................... 505
1.14. Asesoría No. 038557. Normas Orgánicas de Presupuesto. Ejecución Presupuestal.. 508
1.15. Asesoría No. 040469. Normas Orgánicas de Presupuesto...................................... 510
1.16. Asesoría No. 042628. Normas Orgánicas de Presupuesto. Vigencias Futuras.......... 513
1.17. Asesoría No. 045405. Presupuesto. Cuentas por Pagar. Empresas Indus-
triales y Comerciales del Estado............................................................. 516
1.18. Asesoría No. 046467. Afectación Presupuestal Gastos Personería. Liquidación
y Pago de Planilla Integrada de Liquidación de Aportes Funcionarios Per-
sonería................................................................................................ 521
1.20. Asesoría No. 048908. Normas Orgánicas de Presupuesto. Principios Presupuestales 531
2. OTROS CONCEPTOS SOBRE LAS LEYES 617 DE 2000, 550 DE 1999 – LEY
715 DE 2001 Y LEY 819 DE 2003
2.1. Asesoría No. 036628. Ley 617 de 2000. Programas de Saneamiento Fiscal............ 545
2.2. Asesoría No. 040547. Otros temas Territoriales. Ordenamiento Territorial.............. 549
2.3. Asesoría. No. 041471. Saneamiento Fiscal Territorial. Categorización de
Entidades Territoriales........................................................................... 552
2.4. Asesoría No. 042097. Prestaciones Sociales de Diputados..................................... 557
2.5. Asesoría No. 049823. Ley 1416 de 2010. Límite de Gastos de Contralorías
Departamentales.................................................................................. 559
2.6. Asesoría No. 049825. Ley 617 de 2000. Ley 1416 de 2010. Cuotas de Fiscalización 561
2.7. Asesoría No. 027559. Ley 715 de 2001. Recursos y Competencias Territo-
riales. Otros Sectores de Inversión......................................................... 563
2.8. Asesoría No. 041490. Ley 550 de 1999 y Ley 617 de 2000. Categorización Municipal 565
2.9. Asesoría No. 042909. Ley 550 de 1999. Requisitos que debe cumplir una
Entidad Territorial para ser Admitida en un Proceso de Reestructuración de
Pasivos................................................................................................ 567
2.10. Asesoría No. 050559. Ley 550 de 1999. Otros..................................................... 569

Pág.
2.11. Asesoría No. 023121. Endeudamiento Federación Nacional de Departamentos....... 573
2.12. Asesoría No. 041432. Créditos de tesorería......................................................... 575
2.13. Asesoría No. 050076. Otros Temas Territoriales. Registro de la Deuda................... 577
2.14. Asesoría No.038541. Otros Temas Territoriales. Facultades Pro Tempore............... 580
2.15. Asesoría No. 034715. Otros Temas Territoriales. Ordenamiento Territorial.............. 585
2.16. Asesoría No.47830. Otros Temas Territoriales. Constitución de Cajas Me-
nores Entidades Descentralizadas Territoriales........................................ 588
2.17. Asesoría No. 047894. Otros Temas Territoriales. Creación de Entidades
Descentralizadas................................................................................... 592

Presentación
En cumplimiento de las funciones de asesoría y asistencia técnica, la Dirección

General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presenta la
Revista No. 42 donde se consolidaron todos los conceptos en materia tributaria y
financiera territorial, emitidos durante el segundo semestre de 2013.
Al ser nuestros pronunciamientos de carácter general, pretendemos mantener la

unidad de interpretación de las distintas normas tributarias y financieras de aplica-
ción para las entidades territoriales y que son expedidas tanto por el Congreso de
la República como por el Gobierno Nacional.
Ana Lucía Villa Arcila

Directora General de Apoyo Fiscal

Capítulo I
Impuestos Departamentales
IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES
ASESORÍA No. 027799

1º de agosto de 2013
Consultante: Liliana Pantoja Mesías

Subsecretaria de Rentas
Gobernación de Nariño
Pasto – Nariño
Tema: Impuesto sobre vehículos automotores
Subtema: Tratamientos preferenciales (exclusiones,
exenciones, descuentos, etc.)
Mediante escrito dirigido al buzón de atención al cliente de este Ministerio radicado

con el número y en la fecha del asunto, efectúa usted una serie de interrogantes
relacionados con un descuento aplicable al Impuesto sobre Vehículos Automotores
por el traslado de matrícula a ese departamento, establecido en la Ordenanza 028
del 21 de diciembre de 2010, expedida por la Asamblea departamental de Nariño.
Previo a la atención de sus interrogantes, es menester efectuar las siguientes pre-

cisiones:
La primera, los pronunciamientos ofrecidos por esta Dirección se efectúan de mane-

ra general y abstracta, en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de
manera que no son obligatorios ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad
de este Ministerio.
La segunda, en lo que hace al establecimiento de tratamientos preferenciales res-

pecto del Impuesto sobre Vehículos Automotores, esta Dirección se ha pronunciado
mediante Oficio 07905 del 22 de marzo de 2005, en el cual se expresó lo siguiente:

“Para dar respuesta a su consulta, es preciso inicialmente efectuar algunas

consideraciones en torno a la propiedad del impuesto sobre vehículos auto-
motores, sus beneficiarios y el tema de las exoneraciones, así:
En cuanto a la propiedad del tributo, esta ha sido definida por vía jurispru-
dencial por parte de la Corte Constitucional, quien estableció que el Impuesto
sobre Vehículos Automotores se trata en suma de una renta nacional cedida
a las entidades territoriales. De tal suerte expresó esa alta corporación:
“La contradicción planteada se resuelve acudiendo al tercero de los

criterios antes mencionados, es decir, el criterio orgánico. En efecto,
en un contexto de incertidumbre como el planteado, para definir si un
tributo constituye una fuente endógena de financiación de las enti-
dades territoriales es necesario identificar si el perfeccionamiento del
régimen del tributo exige una manifestación de los órganos de repre-
sentación política de dichas entidades.
La aplicación del criterio orgánico al caso que se estudia conduce a

afirmar que el impuesto de vehículo automotor es un impuesto de ca-
rácter nacional. Ciertamente, dicho tributo se encuentra establecido
por la Ley 488 de 1998, sin que para su perfeccionamiento se re-
quiera decisión alguna del concejo municipal o de la asamblea de-
partamental. En consecuencia, el impuesto nacional de vehículos
constituye una renta nacional cedida a las entidades territoriales
en proporción a lo recaudado en la respectiva jurisdicción”1. (El
resaltado es nuestro).
De acuerdo con lo anterior, cumple anotar que en tratándose de una

renta de la Nación, el único llamado a establecer algún tipo de exone-
ración o exención sobre la misma, no sería otro que el propio Legis-
lador en uso de sus atribuciones constitucionales y legales. En con-
secuencia, al pretender la administración departamental establecer
exoneraciones sobre una renta cuya propiedad no le pertenece, esta-
ría invadiendo la órbita del legislador al ejercer facultades que solo le
competen a él.
Lo anterior, no obsta para el establecimiento de los descuentos por pronto pago,

frente a los cuales se considera que pueden ser establecidos por los departamentos
en ejercicio de las facultades de administración y control que les otorga los artículos
146 y 147 de la Ley 488 de 1998.
Sin perjuicio de lo anterior, y toda vez que existe una Ordenanza en la

que se establece un beneficio respecto del Impuesto sobre Vehículos
Automotores, es menester señalar que en tratándose de actos admi-
nistrativos expedidos por la administración departamental, como en el
presente caso, y teniendo en cuenta la autonomía que el artículo 287
1
Sentencia C-720 de 1999 - Corte Constitucional. Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

de la Constitución reconoce a las entidades territoriales, la competen-

cia para pronunciarse respecto de la interpretación y alcance de tales
actos corresponde, en principio, a la administración departamental,
pues al decir de la Corte Constitucional, “un espacio propio y normal
de dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas
autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produz-
can los órganos de aquellas dotados de competencia normativa,
sin la injerencia o intervención de los órganos de la administra-
ción centralizada.”2. Así las cosas, las respuestas a sus interrogantes
deben ser resueltas por la propia administración departamental quien
conoce de primera mano los antecedentes, criterios, y fundamentos
de hecho y de derecho, que motivaron la expedición de las normas
establecidas en el acto administrativo citado en su escrito de consulta.
Ahora bien, sea del caso anotar que las normas que regulan el Impuesto sobre
Vehículos Automotores no establecen de manera puntual ningún tratamiento prefe-
rencial en razón al traslado de la matrícula, razón por la cual desde esa perspectiva
no es posible determinar el alcance de la norma dictada por la asamblea de ese de-
partamento. De tal manera, suponemos que se trata de un mecanismo adoptado en
ejercicio de la facultad impositiva que les reconoce la Constitución Política, razón de
más para señalar que es a la administración departamental a quien le corresponde
definir los criterios de interpretación que permitan su correcta aplicación y alcance.
En este contexto, en adelante efectuaremos algunas consideraciones con el ánimo

de brindar elementos de apoyo para el caso en consulta. Sus interrogantes son los
siguientes:
“1. Un vehículo que se encuentra matriculado en otro departamento y su

dueño o poseedor desea beneficiarse con el descuento por traslado de
cuenta, matricula su vehículo en el departamento de Nariño en el mes de
agosto del año 2012, surgen los siguientes interrogantes:
• ¿El beneficio se le otorgaría en pago del impuesto del año 2013 o

2014? Y
• ¿El dueño o poseedor debe cancelar en el departamento de Nariño

la fracción del año 2012?”
Respecto del primero de sus interrogantes, el mismo se resuelve a partir del análisis
de lo normado en el artículo 159 de la Ordenanza 028 de 2010, trascrita en su con-
sulta, según el cual “Los vehículos trasladados de otro departamento, tendrán un
descuento del 50% del impuesto… correspondiente al año siguiente a aquel en
que sean matriculados”, en tal virtud, en el ejemplo por usted planteado debe en-
tenderse que el año siguiente correspondería a la vigencia 2013, y no al 2014, pues
el beneficio se otorga expresamente sobre una única vigencia, esto es la siguiente
a la matrícula, sin que sea posible extenderla a otras vigencias.
2
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-877 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

En lo que hace al pago de la fracción correspondiente al año 2012, debe ponerse de

presente que de la lectura de las normas que gobiernan el impuesto sobre vehículos
automotores, particularmente el artículo 144 y el parágrafo 1º del artículo 145 de la
Ley 488 de 1998, se puede colegir que el legislador estableció dos supuestos para
el pago fraccionado del impuesto a saber: los vehículos nuevos y aquellos objeto de
internación, bajo el entendido que entran en circulación por primera vez. Así, toda
vez que en el caso del traslado de matrícula no se entiende que el vehículo entra
en circulación por primera vez, y dicha situación no se estableció por el legislador
como presupuesto para el pago fraccionado, no procedería el pago de esa manera
en el supuesto de hecho planteado en su consulta.
De otra parte, conforme con el ya citado artículo 144 de la Ley 488 de 1998, el im-
puesto se causa el 1º de enero de cada año, y conforme con el artículo 146 ibídem,
“se declarará y pagará anualmente, ante los departamentos o el Distrito Capital se-
gún el lugar donde se encuentre matriculado el respectivo vehículo”, es decir que el
impuesto correspondiente al año 2012, se causó el 1º de enero de ese año y debió ser
declarado y pagado en su totalidad en el departamento en el cual, a esa fecha (1º de
enero de 2012) se encontraba matriculado el vehículo. Adicionalmente, conforme con
el artículo 148 ejusdem, el pago del impuesto es requisito para el traslado del registro.
En ese orden de ideas, a juicio de esta Dirección, no procede el pago fraccionado del
impuesto sobre vehículos automotores en el caso del traslado del registro o matrícula.
“2. Un dueño o poseedor de un vehículo que matriculó su vehículo en el

departamento de Nariño en noviembre del año 2010, y cancela el impuesto
sobre vehículos correspondiente a la vigencia 2011, de manera extemporánea
en este año 2013:
• ¿Es correcto otorgarle y liquidarle en el formulario por el año

gravable 2011 el descuento por traslado de matrícula, así el pago
sea extemporáneo?
• ¿En caso de tener derecho al descuento, la base para liquidar

la sanción e intereses se calcularía sobre el total del impuesto o
sobre el valor resultante del impuesto menos el descuento?”
Frente a estos interrogantes, nos permitimos precisar que en materia de exclusio-

nes, no sujeciones, exenciones, descuentos y en general todo tipo de beneficios
tributarios no son de recibo interpretaciones analógicas o extensivas, es decir que la
aplicación del beneficio deberá sujetarse estrictamente a lo señalado por la norma
que lo establece. Así, lo que se pretende hacer ver es que si la norma que otorga
el beneficio no estableció ningún tipo de condición o restricción relacionada con
un factor temporal, esto es pago oportuno o extemporáneo, no habría razón para
negarlo con sustento en ese factor.
En lo que hace al cálculo de la sanción de extemporaneidad y de los intereses

por mora, de conformidad con los artículos 634, 641 y 642 del Estatuto Tributario
Nacional se calculan sobre “el impuesto a cargo”, es decir que la base de cálculo
corresponderá al valor del impuesto antes de aplicar el descuento.

ASESORÍA No.035517
25 de septiembre de 2013
Consultante: SECRETARÍA DE HACIENDA DEPARTAMENTAL

Gobernación del Guaviare
hacienda@guaviare.gov.co
San José del Guaviare – Guaviare
Tema: Impuesto sobre vehículos automotores
Subtema: Administración y Control
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto,
expresa usted que “la Ley 1437 de 2011, artículo 47, establece que únicamente se
aplicarán los procedimientos sancionatorios contenidos en Leyes Especiales, y que
en los procedimientos no contenidos en estas, se aplicarán las disposiciones del
CPACA, ahora bien, el Estatuto Tributario, Decreto 624 de 1989, no es una ley…” y
a renglón seguido efectúa dos interrogantes, los cuales serán absueltos en el mismo
orden de consulta, no sin antes precisar que las respuestas ofrecidas por esta Direc-
ción se efectúan de manera general y abstracta, y se emiten en los términos y con
los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes
y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Consulta usted:
¿Cómo debe la Administración desarrollar el procedimiento

sancionatorio para los obligados a pagar el impuesto sobre
vehículos?
¿Aun se pueden imponer sanciones en las liquidaciones oficiales?
Para dar respuesta a sus interrogantes, y toda vez que según su criterio por no ser
el Estatuto Tributario una ley, no resultaría aplicable el procedimiento sancionatorio
en él establecido, es necesario referirnos al concepto de “decretos con fuerza de
ley”, para lo cual, en primer término acudimos a lo normado por el artículo numeral
10 del artículo 150 de la Constitución Política, así:
“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de

ellas ejerce las siguientes funciones:
10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de pre-

cisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza
de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública
lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente
por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los
miembros de una y otra Cámara.

El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los

decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraor-
dinarias. (…)”
Del análisis de la norma superior trascrita, se colige que el Presidente de la Repúbli-

ca, previa solicitud y durante un plazo máximo de seis plazo máximo de seis meses,
puede ser facultado para expedir normas con fuerza de ley.
De igual manera, los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Constitución Política, me-
diante los cuales se regulan los estados de excepción (guerra exterior, Estado de
Conmoción Interior; Estado de Emergencia económica. Social o ambiental) autori-
zan al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley.
Es entonces, en ejercicio de las citadas facultades constitucionales que el Presidente

de la República profiere los denominados “Decretos con fuerza de ley”, dentro de
los cuales se encuentran los “decretos legislativos” y los “decretos leyes” cuya de-
finición y efectos podemos abordar desde la jurisprudencia del Consejo de Estado,
quien al respecto ha expresado:
“[…] Primero, es necesario resaltar que la naturaleza de los decretos

que expide el Presidente de la República son clasificados de mane-
ra general, en decretos administrativos y decretos con fuerza de ley.
Los Decretos con Fuerza de Ley, son aquellos proferidos por el
Presidente que tienen la naturaleza o connotación de ley, pues se
expiden en ejercicio de funciones legislativas excepcionales. De
tal manera, que esta clase de actos tienen la misma jerarquía de
una ley expedida por el Congreso de la República. Los Decretos Ad-
ministrativos, son aquellos proferidos por el Presidente de la República
o el Gobierno Nacional que tienen la naturaleza de acto administrativo,
pues son expedidos en ejercicio de funciones administrativas, cuya fi-
nalidad es la reglamentación o aplicación concreta de una ley o la mis-
ma Constitución Política. De esta clasificación, se colige entonces,
que tanto los decretos legislativos, al igual que los decretos-le-
yes hacen parte de aquellos decretos llamados con Fuerza de Ley,
pues en ellos el Presidente actúa como legislador extraordinario,
por tanto, que el control judicial de tales actos sea ejercido por la Corte
Constitucional. […]”1 (Negrillas ajenas al texto original)
Así pues, conforme con las normas y la jurisprudencia citadas a espacio líneas atrás,
se infiere que a más de las leyes en sentido formal como acto propio del Congreso
de la República, existen en nuestro ordenamiento constitucional y legal otras nor-
mas que si bien no son leyes en sentido formal por no ser expedidas directamente
por el Congreso de la República, sí son normas con fuerza material de ley, razón por
la cual, según voces del Consejo de Estado “tienen la misma jerarquía de una ley
expedida por el Congreso de la República”.
1
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Consejero ponente: Juan
Ángel Palacio Hincapié. Bogotá D.C., diciembre once (11) de dos mil siete (2007) Radicación núme-
ro: 11001-03-24-000-2006-00205-00(16546).

En este contexto, aterrizando lo expuesto al caso concreto del Estatuto Tributario

Nacional, tenemos que fue expedido en ejercicio de las facultades otorgadas al Pre-
sidente de la República por el numeral 5º de la Ley 75 de 1986, prorrogado por el
artículo 41 de la Ley 43 de 1987, así:
Artículo 90. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la

Constitución Política, revístese al Presidente de la República de
facultades extraordinarias contadas estas desde la fecha de
publicación de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de
1987 para adoptar las siguientes medidas:
1) (…)
5) Sin perjuicio de las facultades conferidas en los numerales anterio-

res, expedir un Estatuto Tributario de numeración continua,
de tal forma que se armonicen en un solo cuerpo jurídico las
diferentes normas que regulan los impuestos que administra
la Dirección General de Impuestos Nacionales. Para tal efec-
to, se podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones
tributarias, modificar su texto y eliminar aquellas que se encuentran
repetidas o derogadas, sin que en ningún caso se altere su contenido.
Para tal efecto, se solicitará la asesoría de dos Magistrados de la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
(…)” (Negrillas ajenas al texto original).
Así pues, en ejercicio de tales facultades se expidió por parte del Presidente de la
República el Decreto 624 de 1989 “Por el cual se expide el Estatuto Tributario de
los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”,
el cual, conforme con lo expuesto antes, es un decreto con fuerza de ley, que en
tal virtud goza de la misma jerarquía que una ley expedida por el Congreso de la
República.
En este contexto, revisemos ahora lo normado por el artículo 146 de la Ley 488
de 1998, modificado por el artículo 106 de la Ley 633 de 2000, el cual ad literam
establece:
“Artículo 146. Declaración y pago. El impuesto de vehículos automo-

tores se declarará y pagará anualmente, ante los departamentos o
el Distrito Capital según el lugar donde se encuentre matriculado el
respectivo vehículo.
El impuesto será administrado por los departamentos y el Distrito Ca-

pital. Se pagará dentro de los plazos y en las instituciones financieras
que para el efecto estas señalen. En lo relativo a las declaraciones,
determinación oficial, discusión y cobro, podrán adoptar en lo
pertinente los procedimientos del Estatuto Tributario Nacio-
nal. (…)”.

Nótese cómo, el artículo en cita autoriza a los departamentos para que, de manera
potestativa, a efectos de la administración y control del Impuesto sobre Vehículos
Automotores, acudan a las normas del Estatuto Tributario Nacional.
Ahora bien, posteriormente se expide la Ley 788 de 2002, que en su artículo 59

estableció:
Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y mu-

nicipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto
Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, co-
bro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los
impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento
administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.
El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos
anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de
sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del
monto de los impuestos.
En consecuencia, a diferencia del artículo 146 de la Ley 488 de 1998, el referido ar-
tículo 59 de la Ley 788 de 2002, establece de manera imperativa que las entidades
territoriales para la administración y control, así como para el régimen sancionatorio
de sus tributos, deben remitirse a las normas del Estatuto Tributario Nacional.
Entonces, en materia de sanciones se precisa que las entidades territoriales deben

aplicar el régimen sancionatorio y las sanciones establecidas en el Estatuto Tributa-
rio Nacional. Cuando se trate de sanciones que no hacen referencia en el Estatuto
Tributario Nacional a ningún impuesto en particular, la entidad territorial podrá apli-
carla sin necesidad de acto administrativo territorial, como es el caso de la sanción
de extemporaneidad, la sanción por mora, la sanción por corrección y la sanción
mínima de que trata el artículo 639 del Estatuto Tributario Nacional, caso en el
cual mediante ordenanza o acuerdo (según se trate de departamento o municipio)
puede establecer los montos o parámetros de cálculo acorde con las cuantías, la
naturaleza de sus impuestos y el hecho sancionable.
En el caso de aquellas sanciones previstas en el Estatuto Tributario Nacional que

están diseñadas particularmente para los impuestos como renta e IVA, es criterio
de esta Dirección que la corporación administrativa (concejo o asamblea), debe
mediante acto administrativo, determinar las demás sanciones del citado Estatuto,
ajustadas a los impuestos de nivel territorial, siempre dentro del marco del régimen
de sanciones del Estatuto Tributario Nacional; lo anterior, por cuanto no es proce-
dente una interpretación analógica o extensiva a los tributos del orden territorial.
Por último, frente a su segundo interrogante, esto es si “¿Aun se pueden imponer

sanciones en las liquidaciones oficiales?”, conforme con el criterio ofrecido en este
escrito, es decir la aplicación del Estatuto Tributario Nacional le comunicamos que el
artículo 637 de ese estatuto señala que “Las sanciones podrán imponerse mediante
resolución independiente, o en las respectivas liquidaciones oficiales”.

ASESORÍA No. 45956

29 de noviembre de 2013
Consultante: ERIKA TATIANA SÁNCHEZ GÓMEZ

Directora de Asesoría Legal y de Control
Gobernación de Antioquia
Tema: Impuesto sobre Vehículos Automotores
Subtema: Tratamientos Preferenciales (exclusiones,
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asun-
to, remite usted a esta Dirección la solicitud de concepto jurídico efectuada por el
Director de Rentas a la Subsecretaría Jurídica de la Gobernación de Antioquia, rela-
cionada con la condonación del impuesto sobre vehículos automotores establecida
en ese departamento mediante Ordenanza 024 de 2012, toda vez que, a su juicio,
es una asunto de competencia de esta Dirección.
Sea lo primero anotar que, si bien dentro de las funciones asignadas a esta Direc-
ción por el Decreto 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría en materia tri-
butaria a las entidades territoriales, esta no se extiende al análisis sobre la legalidad
o ilegalidad de actos administrativos expedidos por sus autoridades administrativas,
ya que tal competencia corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.
De igual forma, tampoco se extiende a definir la interpretación y/o alcance de ta-
les actos, pues ello implicaría una intromisión en la autonomía que la constitución
reconoce a las entidades territoriales, pues al decir de la Corte Constitucional, “un
espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad
de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan
los órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la injerencia
o intervención de los órganos de la administración centralizada.”1. Así las co-
sas, la competencia para pronunciarse respecto de la interpretación y alcance de
sus actos corresponde, en principio, a la administración departamental.
En virtud de lo anterior, contrario a lo que expresa en su oficio de remisión, la res-

puesta a la solicitud de concepto respecto del alcance de la Ordenanza 024 de 2012,
de la Asamblea departamental de Antioquia, es un asunto de competencia exclusiva
de la administración departamental quien conoce de primera mano los anteceden-
tes, criterios, y fundamentos de hecho y de derecho, que motivaron su expedición,
competencia que deberá desplegarse por los funcionarios adscritos a las depen-
dencias que dentro de la estructura administrativa departamental tengan la función
de asesoría jurídica, quienes deberán emplearse en ofrecer, desde esa perspectiva
(jurídica), una respuesta a las inquietudes de otras dependencias de la entidad.
1

Sin perjuicio de lo anterior, con la única intención de ofrecerle elementos de juicio

para la atención de la solicitud de concepto elevada por el Director de Rentas, le
comunicamos que esta Dirección, a propósito del tema de las amnistías y condo-
naciones se pronunció mediante Boletín No. 1 de Apoyo a la Gestión Tributaria de
las Entidades Territoriales, del cual anexo copia para su conocimiento y los fines
que estime pertinentes. De igual manera, en relación con el establecimiento de
beneficios tributarios respecto del impuesto sobre vehículos automotores por parte
de los departamentos mediante Oficio 07905 del 22 de marzo de 2005, se expresó
lo siguiente:
“[…] Para dar respuesta a su consulta, es preciso inicialmente efectuar

algunas consideraciones en torno a la propiedad del impuesto sobre
vehículos automotores, sus beneficiarios y el tema de las exoneracio-
nes, así:
En cuanto a la propiedad del tributo, esta ha sido definida por vía juris-
prudencial por parte de la Corte Constitucional, quien estableció que el
Impuesto sobre Vehículos Automotores se trata en suma de una renta
nacional cedida a las entidades territoriales. De tal suerte expresó esa
alta corporación:
“La contradicción planteada se resuelve acudiendo al tercero de los

criterios antes mencionados, es decir, el criterio orgánico. En efecto,
en un contexto de incertidumbre como el planteado, para definir si un
tributo constituye una fuente endógena de financiación de las enti-
dades territoriales es necesario identificar si el perfeccionamiento del
régimen del tributo exige una manifestación de los órganos de repre-
sentación política de dichas entidades.
La aplicación del criterio orgánico al caso que se estudia conduce a

afirmar que el impuesto de vehículo automotor es un impuesto de ca-
rácter nacional. Ciertamente, dicho tributo se encuentra establecido
por la Ley 488 de 1998, sin que para su perfeccionamiento se re-
quiera decisión alguna del concejo municipal o de la asamblea de-
partamental. En consecuencia, el impuesto nacional de vehículos
constituye una renta nacional cedida a las entidades territoriales
en proporción a lo recaudado en la respectiva jurisdicción”2. (El
resaltado es nuestro)
De acuerdo con lo anterior, cumple anotar que en tratándose de una

renta de la Nación, el único llamado a establecer algún tipo de exone-
ración o exención sobre la misma, no sería otro que el propio Legis-
lador en uso de sus atribuciones constitucionales y legales. En con-
secuencia, al pretender la administración departamental establecer
exoneraciones sobre una renta cuya propiedad no le pertenece, es-
2
Sentencia C-720 de 1999 - Corte Constitucional. Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

taría invadiendo la órbita del legislador al ejercer facultades que solo

le competen a él. […]” (Negrillas originales, subrayas ajenas al texto).
Lo anterior, sin perjuicio del establecimiento de los descuentos por pronto pago,
frente a los cuales se considera que pueden ser establecidos por los departamentos
en ejercicio de las facultades de administración y control que les otorga los artículos
146 y 147 de la Ley 488 de 1998.
De otra parte, le sugerimos dar un repaso a lo normado por la recientemente ex-

pedida Ley 1630 de 2013, ya que a través de esta norma, y en concordancia con
lo expresado supra, el legislador establece una “exoneración tributaria sobre el
impuesto de vehículos automotores” en aquellos casos de desintegración física de
vehículos de modelos 2006 y anteriores, norma que puede ser aplicada por los
departamentos.
Por último, es del caso precisar que los actos administrativos mediante los cuales
se establecen los beneficios a los que hace referencia en el escrito de consulta, se
encuentran amparados por la presunción de legalidad de que trata el artículo 88
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley
1437 de 2011), por lo que serán de obligatorio cumplimiento hasta tanto no sean
anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo an-
terior para indicar que en el evento de considerar que los mencionados actos aten-
tan contra el ordenamiento jurídico, para hacer cesar sus efectos deberá acudirse,
ya sea a la derogatoria del acto por parte de la misma autoridad que lo profirió, o
en su defecto, a la acción de simple nulidad de que trata el artículo 137 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para que sea la
justicia contenciosa administrativa la que defina sobre su legalidad.

IMPUESTO DE REGISTRO

15 de julio de 2013
Consultante: JUANA URIBE BOTERO

Bogotá D. C.
Tema: Impuesto de Registro
Subtema: Hecho Generador
refiriéndose al artículo 187 de la Ley 1607 de 2012, que adicionó al artículo 229 de
la Ley 223 de 1995, expresa usted que “A diferencia de la norma anterior cuyo últi-
mo inciso no mencionaba ni las fusiones ni escisiones entre otros actos, la norma
modificada por la Ley 1607 de 2012 expresamente incluye entro los otros actos que
se consideran sin cuantía las fusiones, escisiones, transformaciones, entre otras,
que al tratarse de simples actos de reorganización empresarial no implican una
enajenación. Es así como dicho título para el cambio de propietario debe regirse
para efectos de establecer la base gravable del acto por una norma especial que
en este caso consideró no era un acto con cuantía. No es casualidad que la adición
traída por la Ley 1607 de 2012 de 2012 haya quedado insertada en el mismo inciso
que regula la base gravable de los negocios jurídicos referidos a inmuebles, de ahí
que pueda entenderse que el propósito era que dichas transferencias estuvieran
gravadas como un acto sin cuantía”.
Sea lo primero anotar que, si bien dentro de la funciones asignadas a esta Dirección
por el Decreto 4712 de2008, se encuentra la de prestar asesoría en materia tribu-
taria y financiera, dicha función se dirige a las entidades territoriales, mas no a los
particulares. No obstante, en ejercicio del derecho de petición que como ciudadano
le asiste, en adelante efectuaremos algunas consideraciones respecto de su escri-
to, no son antes precisar que los pronunciamientos emitidos por esta Dirección se
ofrecen en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no

son de obligatorio cumplimiento o ejecución, y no comprometen la responsabilidad
de este Ministerio.
Del análisis de su escrito, debe señalarse que no se evidencia el planteamiento

de ningún interrogante, sino por el contrario una afirmación, la cual consideramos
como su particular interpretación respecto de lo normado por el artículo 187 de la
Ley 1607 de 2012. Al parecer, dicha interpretación apunta a que en presencia de
actos como la escisión, fusión y transformación de sociedades en los que se efectúe
transferencia de bienes inmuebles, dicha transferencia ha de ser considerada, para
efectos del impuesto de registro, como un acto sin cuantía. Pues bien, bajo ese su-
puesto, es menester anotar que esta Dirección no comparte esa interpretación, por
las razones que a continuación pasan a exponerse.
Establece el artículo 187 de la Ley 1607 de 2012:
ARTÍCULO 187. IMPUESTO DE REGISTRO. Modifíquese el artículo 229 de la Ley 223

de 1995, el cual quedará así:
“Artículo 229. Base gravable. Está constituida por el valor incorporado

en el documento que contiene el acto, contrato o negocio jurídico.
Cuando se trate de inscripción de contratos de constitución de socie-
dades, de reformas estatutarias o actos que impliquen el incremento
del capital social o del capital suscrito, la base gravable está constituida
por el valor total del respectivo aporte, incluyendo el capital social o el
capital suscrito y la prima en colocación de acciones o cuotas sociales.
Cuando un acto, contrato o negocio jurídico deba registrarse tanto en

la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos como en la Cámara de
Comercio, el impuesto se generará solamente en la instancia de ins-
cripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
En los actos, contratos o negocios jurídicos sujetos al impuesto de

registro en los cuales participen entidades públicas y particulares, la
base gravable está constituida por el 50% del valor incorporado en el
documento que contiene el acto o por la proporción del capital suscrito
o del capital social, según el caso, que corresponda a los particulares.
En los documentos sin cuantía, la base gravable está determinada de

acuerdo con la naturaleza de los mismos.
Cuando el acto, contrato o negocio jurídico se refiera a bienes inmue-

bles, el valor no podrá ser inferior al del avalúo catastral, el autoavalúo,
el valor del remate o de la adjudicación, según el caso. Para efectos de
la liquidación y pago del impuesto de registro, se considerarán actos
sin cuantía las fusiones, escisiones, transformaciones de sociedades y
consolidación de sucursales de sociedades extranjeras; siempre que no
impliquen aumentos de capital ni cesión de cuotas o partes de interés.”

Del análisis de la norma trascrita, particularmente lo normado en su inciso quinto,

se colige que fija dos reglas para la determinación del impuesto de registro, una de
carácter general, y otra de carácter específico, cada una de ellas completamente
diferente y diferenciable, veamos:
• La primera, esto es la regla general, señala taxativa e imperativamente que

frente a todos los actos, contratos o negocios jurídicos que versen sobre
inmuebles la base gravable aplicable en esos casos no podrá ser inferior al
avalúo catastral.
• La segunda, esto es la regla específica, señala que en presencia de fusiones,

escisiones, transformaciones de sociedades y consolidación de sucursales de
sociedades extranjeras, tales actos serán considerados como actos sin cuan-
tía, sí y solo sí no implican aumentos de capital ni cesión de cuotas o partes
de interés, sin hacer distinción alguna respecto de la transferencia o no de
bienes inmuebles en virtud de tales actos. Sea del caso anotar, que esta regla
ya se encontraba contenida en el literal g) del artículo 6º del Decreto 650 de
1996.
En ese orden de ideas, a juicio de esta Dirección, y en concordancia con la norma

sub examine la adición al artículo 229 de la Ley 223 de 1995, por parte del artículo
187 de la Ley 1607 de 2012, se circunscribió a elevar a rango de ley lo ya normado
por el Decreto 650 de 1996, respecto de la condición de acto sin cuantía de la ins-
cripción de reformas relativas a la escisión, fusión o transformación de sociedades
que no impliquen aumentos de capital ni cesión de cuotas o partes de interés, sin
que en momento alguno signifique que cuando dichos actos incorporen la transfe-
rencia de bienes inmuebles dicha transferencia también deba ser considerada como
acto sin cuantía, pues en esos eventos, debe aplicarse la norma establecida en el
inciso segundo del artículo 2º del Decreto 650 de 1996, según la cual “Cuando
un mismo documento contenga diferentes actos sujetos a registro, el impuesto se
liquidará sobre cada uno de ellos, aplicando la base gravable y tarifa establecidas
en la ley”, ya que una cosa son los actos de fusión, escisión y transformación y otra
es la transferencia de inmuebles, es decir que cuando la misma escritura pública
fusión, escisión y transformación envuelve el traspaso de bienes inmuebles, hay
dos actos sujetos a registro, la inscripción de la reforma estatutaria (fusión, esci-
sión y transformación), que debe surtirse en la cámara de comercio, y la tradición
de dominio de los bienes inmuebles a favor de sociedades beneficiarias, que debe
registrarse en la oficina de registro de instrumentos públicos. Así pues, la transfe-
rencia del dominio de los inmuebles involucrados en ese acto si bien resulta de la
fusión, escisión o transformación, no modifica para nada su carácter de reforma
estatutaria, como acto sin cuantía, de lo que se desprende entonces que el acto
que tiene cuantía no es la fusión, escisión o transformación misma sino el traspaso
de los inmuebles.


23 de agosto de 2013
Consultante: ERIKA TATIANA SÁNCHEZ

Directora de Asesoría Legal y de Control
Subtema: Devoluciones
En atención a su solicitud de concepto radicada con el número que parece en el

asunto, nos permitimos manifestarle que de conformidad con el Decreto 4712 de
2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoria-
les y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual
no comprende el análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos de
dichas entidades, ni la asesoría a particulares. Por lo anterior, la respuesta se remite
de conformidad con el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, de manera
general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
Consulta “sobre el término que se debe tener en cuenta para la devolución de los
valores pagados y no debidos, en exceso o cancelados doblemente, por conceptos
de tributos departamentales y la fecha inicial que se debe tomar específicamente
para el impuesto de registro.”
En general, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, los departa-

mentos y municipios deben aplicar el procedimiento del Estatuto Tributario Nacional
en relación con los impuestos por ellos administrados:
“ARTÍCULO 59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los

departamentos y municipios aplicarán los procedimientos estableci-
dos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determi-
nación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio inclui-
da su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo
aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, de-
rechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y
el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán
disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y
teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto
de los impuestos.” (Se subraya).
El procedimiento de devoluciones se encuentra regulado en el Estatuto Tributario

Nacional en el Título X del Libro Quinto, en los artículos 850 y siguientes. A nivel
nacional, el Decreto 2277 de 2012 reglamenta parcialmente el procedimiento de
gestión de las devoluciones y compensaciones.
De conformidad con el artículo 850 del Estatuto Tributario Nacional, es obligación de

la administración tributaria devolver a los contribuyentes los pagos en exceso o de

lo no debido, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo proce-
dimiento que se aplica para la devoluciones de los saldos a favor; pago en exceso,
cuando se pagan impuestos mayores a los que corresponden legalmente, y, pago
de lo no debido, cuando se efectúan pagos sin que exista causa legal para hacer
exigible su cumplimiento. Así lo establece el artículo 850 del ETN:
“Artículo 850. DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. Artículo modifi-

cado por el artículo 49 de la Ley 223 de 1995. Los contribuyentes o
responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributa-
rias podrán solicitar su devolución.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver

oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no
debido, que estos hayan efectuado por concepto de obligaciones tri-
butarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, si-
guiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones
de los saldos a favor.
(…)”
De presentarse una solicitud de devolución, le corresponde a la administración mu-

nicipal establecer la ocurrencia de estos hechos de acuerdo con la normatividad
aplicable al respectivo caso particular.
El término para solicitar la devolución de saldos a favor originados en las declara-

ciones tributarias es de dos años a partir de la fecha de vencimiento del plazo para
declarar. (Artículo 854 del ETN).
El término para solicitar la devolución de lo pagado en exceso o indebidamente es

el término de prescripción de la acción ejecutiva, es decir, cinco años. Lo anterior
por cuanto, el procedimiento de devoluciones aplicable a los impuestos territoriales
es el del Estatuto Tributario Nacional y las normas que lo reglamentan. Así lo con-
cluyó el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en Sentencia del 31 de julio de 2009,
Expediente 16577:
“(…). En consecuencia, la Sala rectifica su posición, plasmada en va-

rias sentencias proferidas en asuntos similares al que ahora se dis-
cute, y precisa que al igual que en los demás tributos en los que de-
ban aplicarse las normas del Estatuto Tributario sobre devoluciones y
compensaciones, el término para pedir la devolución de los pagos en
exceso o de lo no debido por concepto del impuesto de registro, es el
fijado en los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 19971, reglamenta-
1
El Decreto 1000 de 1997 fue expresamente derogado por el Decreto 2277 de 2012, que en su artículo
11 dice: “Las solicitudes devolución y/o compensación por pagos en exceso, deberán presentarse dentro
del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil.
Para el trámite de estas solicitudes, en los aspectos no regulados especialmente, se aplicará el mis-
mo procedimiento establecido para la devolución de los saldos a favor liquidados en las declaracio-
nes tributarias. En todo caso, el término para resolver la solicitud, será el establecido en el artículo
855 del Estatuto Tributario.”

rio del trámite de devoluciones y compensaciones del Estatuto Tribu-

tario, esto es, el de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en
el artículo 2536 del Código Civil. Así las cosas, mientras el término de
prescripción de la acción ejecutiva del artículo 2356 (Sic) del Código
Civil no esté vencido, y, por lo mismo, el contribuyente del impuesto de
registro se encuentre en tiempo para pedir la devolución de lo pagado
en exceso o indebidamente por concepto de dicho tributo, la situación
jurídica del mismo no se encuentra consolidada, puesto que es sus-
ceptible de ser discutida ante la Administración. Por lo tanto, procede
la solicitud de devolución.”
El artículo 15 del Decreto 650 de 1996 establece unas causales especiales aplicables
al impuesto de registro para solicitar la devolución:
Artículo 15. Devoluciones. Cuando el acto, contrato o negocio jurídico

no se registre en razón a que no es objeto de registro de conformidad
con las disposiciones legales, o por el desistimiento voluntario de las
partes cuando este sea permitido por la ley y no se haya efectuado el
registro, procederá la devolución del valor pagado.
Igualmente, procederá la devolución cuando se presenten pagos en

exceso o pagos de lo no debido.
Para efectos de la devolución, el interesado elevará memorial de so-

licitud a la entidad recaudadora, acompañada de la prueba del pago
dentro del término que se señala a continuación:
En el caso de que el documento no se registre por no ser registrable,

dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto
o providencia que rechaza o niega el registro.
En el desistimiento, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a

la fecha del desistimiento.
En los pagos en exceso y pago de lo no debido, dentro de los quince

(15) días hábiles siguientes a la solicitud del registro.
La entidad recaudadora está obligada a efectuar la devolución dentro

de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la solicitud pre-
sentada en debida forma, previa las verificaciones a que haya lugar.
El término para devolver se ampliará quince (15) días calendarios,
cuando la devolución deba hacerla directamente el Departamento.
Tanto en el caso en que la liquidación y el recaudo del impuesto hayan

sido efectuados por el Departamento como en el caso en que hayan
sido efectuados por las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos
o por las Cámaras de Comercio, si al momento de la solicitud de devo-

lución, la liquidación y recaudo han sido asumidos por el Departamen-

to, la solicitud de devolución se elevará ante este.
El inciso sexto que aparece tachado, fue declarado nulo en sentencia del 19 de mar-
zo de 1999, del Consejo de Estado, Rad. 9203. CP. Daniel Manrique Guzmán, por
tanto, frente a los pagos en exceso y pago de lo no debido, el término para solicitar
la devolución el término de prescripción de la acción ejecutiva, es decir, cinco años,
como se explicó atrás.


Consultante: MARÍA CECILIA FRASSER A.

Directora Financiera con funciones en el grupo de Gestión de
Ingresos
Gobernación de Córdoba
to, en relación con el impuesto de registro en el caso de una división material de
un predio consulta usted si dicho acto “¿debe ser considerado como un acto sin
cuantía? ¿Se causará el impuesto de Registro, como acto sin cuantía, por cada
nuevo folio de matrícula que se apertura como consecuencia de la división material
o el loteo? O si por el contrario, ¿la división material o el loteo causa el impuesto
de Registro, como un único acto independientemente del número de lotes, que se
pretendan derivar del de mayor extensión?”
En primer lugar, es menester señalar que las respuestas ofrecidas por esta Dirección
se efectúan de manera general y abstracta, y se ofrecen en los términos y con los
alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes y
no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Para dar1 respuesta a su interrogante, es preciso dar un repaso al objetivo del re-
gistro de la propiedad inmueble y a los actos sujetos a registro en las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos, al tenor de lo establecido por los artículos 2º y
4º respectivamente de la Ley 1579 de 2012, “Por la cual se expide el estatuto de
registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”, así:
“Artículo 2º. Objetivos. El registro de la propiedad inmueble tiene como

objetivos básicos los siguientes:
a) Servir de medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de

los otros derechos reales constituidos en ellos de conformidad con el
artículo 756 del Código Civil;
b) Dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen,

transmitan, muden, graven, limiten, declaren, afecten, modi-
fiquen o extingan derechos reales sobre los bienes raíces;
c) Revestir de mérito probatorio a todos los instrumentos públicos su-

jetos a inscripción.
1
Esta norma derogó expresamente al Decreto Extraordinario 1250 de 1970, “Por el cual se expide el
estatuto del registro de instrumentos públicos”

(…)
Artículo 4º. Actos, títulos y documentos sujetos al registro. Están su-

jetos a registro:
a) Todo acto, contrato, decisión contenido en escritura públi-

ca, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique
constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modifica-
ción, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o ex-
tinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio
sobre bienes inmuebles;
b) Las escrituras públicas, providencias judiciales, arbitrales o adminis-

trativas que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones y
la caducidad administrativa en los casos de ley;
c) Los testamentos abiertos y cerrados, así como su revocatoria o re-

forma de conformidad con la ley.
PARÁGRAFO 1º. Las actas de conciliación en las que se acuerde ena-

jenar, limitar, gravar o desafectar derechos reales sobre inmuebles se
cumplirá y perfeccionará por escritura pública debidamente registrada
conforme a la solemnidad consagrada en el Código Civil Escritura Pú-
blica que será suscrita por el Conciliador y las partes conciliadoras y en
la que se protocolizará la respectiva acta y los comprobantes fiscales
para efecto del cobro de los derechos notariales y registrales.
PARÁGRAFO 2º. El Gobierno Nacional reglamentará el Registro Central

de Testamentos cuyo procedimiento e inscripciones corresponde a las
Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos.” (Negrillas ajenas al
texto original).
De la lectura de las normas trascritas se colige que siempre que el acto, contrato o
providencia judicial, administrativa o arbitral implique actuaciones frente al derecho
de dominio estarán sujetos a registro en las Oficinas de Registro de Instrumentos
Públicos y en consecuencia, sujetos al impuesto de registro. De igual modo opera la
cancelación de dichas actuaciones.
Veamos ahora qué es la matrícula inmobiliaria, qué señala y cómo está conformada,
para lo cual recurrimos al artículo 8º de la Ley 1579 de 2012, que establece:
“ARTÍCULO 8º. MATRÍCULA INMOBILIARIA. Es un folio destinado a
la inscripción de los actos, contratos y providencias relaciona-
dos en el artículo 4º, referente a un bien raíz, el cual se distingui-
rá con un código alfanumérico o complejo numeral indicativo del orden
interno de cada oficina y de la sucesión en que se vaya sentando.
Además, señalará, con cifras distintivas, la oficina de registro, el depar-

tamento y el municipio, corregimiento o vereda de la ubicación del bien

inmueble y el número único de identificación predial en los municipios

que lo tengan o la cédula catastral en aquellos municipios donde no se
haya implementado ese identificador.
Indicará también, si el inmueble es urbano o rural, designándolo por

su número, nombre o dirección, respectivamente y describiéndolo por
sus linderos, perímetro, cabida, datos del acto administrativo y plano
donde estén contenidos los linderos, su actualización o modificación y
demás elementos de identificación que puedan obtenerse.
En la matrícula inmobiliaria constará la naturaleza jurídica

de cada uno de los actos sometidos a registro, así: tradición,
gravámenes, limitaciones y afectaciones, medidas cautelares,
tenencia, falsa tradición, cancelaciones y otros.
(…)” (Negrillas ajenas al texto original).
Ahora bien, en aquellos casos en los que se presenta la división de predios de mayor
extensión, los artículos 50 y 51 ibídem, establecen:
“Artículo 50. Matrícula inmobiliaria y la cédula catastral. Cada folio

de matrícula inmobiliaria corresponderá a una unidad catas-
tral y a ella se referirán las inscripciones a que haya lugar. En
consecuencia, cuando se divida materialmente un inmueble o
se segregue de él una porción, o se realice en él una parcela-
ción o urbanización, o se constituya en propiedad por pisos o
departamentos, o se proceda al englobe de varios predios el
Registrador dará aviso a la respectiva oficina catastral para
que esta proceda a la formación de la ficha o cédula corres-
pondiente a cada unidad. El incumplimiento de este deber constitu-
ye falta disciplinaria del Registrador.
Artículo 51. Apertura de matrícula en segregación o englobe. Siempre

que el título implique fraccionamiento de un inmueble en varias
secciones o englobamiento de varias de estas en una sola uni-
dad, se procederá a la apertura de nuevos folios de matrícula,
en los que se tomará nota de donde se derivan, y a su vez se
procederá al traslado de los gravámenes, limitaciones y afecta-
ciones vigentes de los folios de matrícula de mayor extensión.”
De la normatividad trascrita, para el caso en consulta, se pretenden destacar dos

situaciones a saber: i) el folio de matrícula es único por cada bien inmueble, y; ii) en
él se debe registrar cualquier actuación que implique alguna afectación al dominio
del bien, entre ellas y para el caso concreto, la segregación y la consecuente cance-
lación de la matrícula del predio de mayor extensión, pues son actos que implican
afectación al derecho de dominio.

Así pues, toda vez que la segregación implica, según la norma en cita, la apertura
de nuevos folios en los que se habrá de registrar entre otras cosas, el predio del que
derivan, forzoso se hace concluir que dicho acto de segregación es un acto sujeto
a registro que deberá efectuarse en cada uno de los folios de matrícula correspon-
dientes a cada uno de los nuevos predios que surgen fruto de la segregación. Ahora,
si bien es cierto que dicha actuación puede efectuarse mediante una única escritura,
es igualmente cierto que dicho acto implica la anotación, en cada folio de matrícula,
al tenor de lo dispuesto en las normas arriba trascritas, razón por la cual el impuesto
de registro se causará por cada anotación en cada uno de los folios de matrícula así
afectados. En consecuencia, aunque se trate de un solo acto, resulta evidente que
dentro del mismo se incorporan diversos actos sujetos a registro, por lo que deberá
seguirse la regla establecida por el artículo 2º del Decreto 650 de 1996, según el
cual “Cuando un mismo documento contenga diferentes actos sujetos a registro, el
impuesto se liquidará sobre cada uno de ellos, aplicando la base gravable y tarifa
establecidas en la ley.”
En lo que hace a la calidad de acto con o sin cuantía y la consecuente determinación

de la base gravable, deberá para ello verificarse si el acto de segregación implica o
no la transferencia del dominio de los bienes, caso en el cual se tratará de un acto
con cuantía y habrá de aplicarse la base gravable de que trata el inciso final del
artículo 229 de la Ley 223 de 1995, reglamentado por el artículo 4º del Decreto 650
de 1996. A contrario sensu, de no existir transferencia del dominio por tratarse de
la simple segregación del predio conservándose el derecho de dominio en cabeza
del dueño del predio segregado, deberá tenerse como acto sin cuantía por no incor-
porar un derecho apreciable pecuniariamente.


Consultante: IVÁN CASTAÑO MEJÍA

Bogotá D. C.
Subtema: Tarifas - Ley 1607 de 2012
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales remite a esta Dirección su escrito
en el cual efectúa una serie de interrogantes respecto de la aplicación del artículo
188 de la Ley 1607 de 2012.
Sea lo primero anotar que, si bien dentro de la funciones asignadas a esta Dirección
por el Decreto 4712 de2008, se encuentra la de prestar asesoría en materia tribu-
taria y financiera, dicha función se dirige a las entidades territoriales, mas no a los
particulares. No obstante, en ejercicio del derecho de petición que como ciudadano
le asiste, en adelante efectuaremos algunas consideraciones respecto de su consul-
ta, no son antes precisar que los pronunciamientos emitidos por esta Dirección se
ofrecen en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no
son de obligatorio cumplimiento o ejecución, y no comprometen la responsabilidad
de este Ministerio.
En relación con sus interrogantes, es menester precisar que excede el ámbito de

nuestras competencias el “precisar” tanto las modificaciones como la aplicación en
el tiempo de las leyes expedidas por el legislador, pues de un lado la existencia y
aplicación de las modificaciones deberán ser evaluadas, en principio, por los desti-
natarios de las normas, y de ser preciso por el servidor público (en vía administrati-
va) o el operador jurídico (en sede judicial) al que le sean sometidas las eventuales
diferencias que se susciten entre aquellos y, de otro, la entrada en vigencia y la
aplicación en el tiempo (retroactividad, ultractividad), estarán ligadas, por una parte
a lo que la ley establezca, y de otro al análisis particular de cada caso.
En este contexto, revisemos lo normado por los artículos 52 y 53 de la Ley 4ª de

1913, que ad literam establecen:
Artículo 52. La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su

observancia principia dos meses después de promulgada.
La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se

entiende consumada en la fecha del número en que termine la inser-
ción.
Artículo 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los

casos siguientes:

1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice

al Gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día
señalado.
2. Cuando por causa de guerra u otra inevitable estén interrumpidas

las comunicaciones de algunos o algunos Municipios con la capital,
y suspendido el curso ordinario de los correos, en cuyo caso los dos
meses se contarán desde que cese la incomunicación y se restablezcan
los comunicaciones.”
Conforme con las normas trascritas, la vigencia de la ley está ligada a su promul-
gación y su obligatoriedad se predica tan solo después de dos meses de haber
sido promulgada, para el efecto, publicada en el Diario Oficial, excepción hecha de
aquellos casos en los que el legislador expresamente señala una fecha de vigencia,
o en aquellos casos que por incomunicación se aplace el conteo de los referidos dos
meses. Así pues, en el caso de la Ley 1607 de 2012, el legislador en el artículo 198
señaló expresamente que entraría a regir “a partir de su promulgación”, la cual se
efectuó en el Diario Oficial No. 48.655 de 26 de diciembre de 2012, es decir que las
normas en ella incorporadas empezaron a regir a partir de dicha fecha. En lo que
hace a la aplicación de las normas de carácter tributario debe tenerse en cuenta lo
normado por el inciso final del artículo 338 de la Constitución Política, según el cual
“Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base
sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la
respectiva ley, ordenanza o acuerdo”, así como el inciso final del artículo 363 ibídem,
según el cual “Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”. En tal virtud,
estas dos circunstancias deben ser tenidas en cuenta a efectos de determinar la
aplicación de las normas tributarias, especialmente cuando se trate de tributos de
periodo.
Ahora bien, en relación con artículo 188 de la Ley 1607 de 2012, debe tenerse en
cuenta que el mismo se ocupa de modificar al artículo 230 de la Ley 223 de 1995,
el cual establece los rangos dentro de los cuales las asambleas departamentales
deben fijar las tarifas aplicables al Impuesto de Registro, es decir que a partir de la
entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, esas corporaciones administrativas de-
berán adoptar dichas tarifas dentro de ese rango, y consecuentemente la aplicación
de las tarifas así adoptadas se encuentra supeditada a dicha adopción.
En este orden de ideas, retomando el aspecto temporal de los tributos, que se re-
fiere a la integración en el tiempo del hecho generador, pueden diferenciarse dos
clases de tributos, los de periodo, y los de causación instantánea. Los primeros,
son de aquellos en los que la realización del hecho generador se verifica de ma-
nera continuada durante un periodo definido por el legislador (v. g. el impuesto de
industria y comercio, el impuesto de renta); los segundos, son de aquellos en los
que a realización del hecho generador se agota en un único momento, preciso y
determinado (v. g. Las estampillas, impuestos al consumo, IVA). A este respecto,
expresó la Corte Constitucional:

“[…] Entendiéndose como impuesto de periodo, el impuesto que re-

quiere de un determinado lapso de tiempo, por ejemplo el impuesto
sobre la renta que requiere verificar cuál es el monto de la renta gra-
vable existente entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de cada año.
Como su nombre lo dice, este impuesto se cuantifica por periodos,

igualmente se establece la obligación tributaria, esto es por ejemplo,
enero a diciembre del año vigente. No se confunde el impuesto de un
periodo a otro, son perfectamente independientes.
En contraposición a este impuesto, está el impuesto instantáneo, que

es, en otras palabras, el que se causa de manera simultánea a la
realización del hecho imponible, sucede como su nombre lo indica ins-
tantáneamente. Un ejemplo de este, es el impuesto sobre las ventas,
cada vez que se vende se causa el impuesto. […]1
Así las cosas, en relación con el impuesto de registro, toda vez que de conformidad
con el artículo 228 de la Ley 223 de 1995, “El impuesto se causa en el momento de
la solicitud de inscripción en el registro”, forzoso se hace concluir que se trata de un
impuesto de causación instantánea, es decir que las modificaciones que respecto de
él se efectúen aplicarán de manera inmediata y sobre los hechos que se generen a
partir de la expedición de la norma que las regula. En el caso concreto, y conforme
con lo expresado a espacio líneas atrás, las modificaciones de las tarifas en los tér-
minos del artículo 188 de la Ley 1607 de 2012, regirán a partir de la expedición de
las ordenanzas que al efecto expidan las asambleas departamentales adoptándolas.
1
Corte Constitucional Sentencia C-1006 de 2003.


Consultante: LUZ MIRIAM DÍAZ CARDONA

Director Administrativo de Fiscalización
Gobernación de Risaralda
Subtema: Tarifas
respecto de la modificación de las tarifas del impuesto de registro establecida por
el artículo 188 de la Ley 1607 de 2012, y en particular con las diversas interpreta-
ciones a que ha dado origen acepción “con y/o” incorporada en la redacción de ese
artículo, efectúa usted dos interrogantes que serán atendidos, no sin antes precisar
que las respuestas efectuadas por esta Dirección se ofrecen en los términos y con
de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son de obligatorio cumplimien-
to o ejecución, y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Consulta usted:
“1. El solo hecho de la constitución de una sociedad se le aplicaría la tarifa

entre el 0,1% y 0,3% como lo establece el artículo 188 de la Ley (sic) 1602 de
2012? O en caso contrario se deberá seguir aplicando la tarifa del 0,7% para
la constitución de sociedades como lo establece el literal b) de la citada ley?”
“2. Nos preguntamos de acuerdo a la tarifa (sic) a establecida para el impues-

to de registro en el literal C del artículo 188 de la ley (sic) 1602 de 2012 (0,1%
y el 0,3%), esta se debería aplicar a los siguientes actos:
• Constitución más el incremento de la prima de colocación de acciones.
• Constitución más cuotas sociales de sociedades con el incremento de

la prima de colocación de acciones.
• ¿Incremento en las cuotas sociales de sociedades?”
“Artículo 188. Modifíquese el artículo 230 de la Ley 223 de 1995, el

cual quedará así:
Artículo 230. Tarifas. Las asambleas departamentales, a iniciativa de

los Gobernadores, fijarán las tarifas de acuerdo con la siguiente clasi-
ficación, dentro de los siguientes rangos:
a) Actos, contratos o negocios jurídicos con cuantía sujetos a registro en

las oficinas de registro de instrumentos públicos entre el 0.5% y el 1%;

b) Actos, contratos o negocios jurídicos con cuantía sujetos a registro

en las Cámaras de Comercio, distintos a aquellos que impliquen la
constitución con y/o el incremento de la prima en colocación de accio-
nes o cuotas sociales de sociedades, entre el 0.3% y el 0.7%;
c) Actos, contratos o negocios jurídicos con cuantía sujetos a registro

en las Cámaras de Comercio, que impliquen la constitución con y/o el
incremento de la prima en colocación de acciones o cuotas sociales de
sociedades, entre el 0.1% y el 0.3%, y
d) Actos, contratos o negocios jurídicos sin cuantía sujetos a registro

en las oficinas de registro de instrumentos públicos o en las cámaras
de comercio, tales como el nombramiento de representantes legales,
revisor fiscal, reformas estatutarias que no impliquen cesión de dere-
chos ni aumentos del capital, escrituras aclaratorias, entre dos y cuatro
salarios mínimos diarios legales.”
Del análisis de la norma trascrita se infiere que la modificación introducida por el

artículo 188 de la Ley 1607 de 2012, consistió básicamente en el establecimiento
de un rango de tarifas especial para unos actos en particular sujetos a registro en
las Cámaras de Comercio, actos que a su vez fueron expresamente excluidos de
la tarifa general definida en el literal b) del artículo 230 de la Ley 223 de 1995. En
consecuencia, a partir de la vigencia de la citada norma, los actos sujetos a registro
en Cámaras de Comercio “que impliquen la constitución con y/o el incremento de la
prima en colocación de acciones o cuotas sociales de sociedades”, estarán sujetos
a la tarifa que dentro del rango del 0,1% al 0,3% defina la asamblea departamental
a través de ordenanza.
Ahora bien, la norma en cita dentro de su redacción incluye, las palabras “con y/o”
de manera que, de un lado al usar la preposición “con”1 implica un medio, modo
o instrumento para hacer algo, y; de otro denota, de una parte la existencia tanto
de una conjunción copulativa2 “y”, como una copulación disyuntiva “o”3. De tal ma-
nera que, de una parte está condicionando la aplicación de la tarifa especial a que
la constitución de sociedades implique adicionalmente el incremento, ya sea de la
prima en colocación de acciones o de las cuotas sociales, según el caso, dentro de
un mismo acto, explicado ello en el uso tanto de la preposición “con”, así como de
la conjunción copulativa “y”. Quiere lo anterior decir que, no necesariamente debe
leerse la preposición “con” seguida de la conjunción copulativa “y”, puesto que, a
1
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española Vigésima segunda edición 1. prep. Denota el
medio, modo o instrumento que sirve para hacer algo.
2
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española Vigésima segunda edición - 1. conj. copulat. U.
para unir palabras o cláusulas en concepto afirmativo. Si se coordinan más de dos vocablos o miembros del período, solo
se expresa, generalmente, antes del último. Ciudades, villas, lugares y aldeas. El mucho dormir quita el vigor al cuerpo,
embota los sentidos y debilita las facultades intelectuales.
3
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española Vigésima segunda edición - 1. conj. disyunt.
Denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas, cosas o ideas. Antonio o
Francisco. Blanco o negro. Herrar o quitar el banco. Vencer o morir.
2. conj. disyunt. U. generalmente ante cada uno de dos o más términos contrapuestos. Lo harás o de grado o por fuerza.

juicio de esta Dirección, la lectura con cualquiera de aquellas conducen a lo mismo,

esto es a que la tarifa especial sea aplicable a actos que impliquen la “constitución
con el incremento de la prima en colocación de acciones o cuotas sociales de
sociedades”, como la “constitución y el incremento de la prima en colocación de
acciones o cuotas sociales de sociedades”, bajo el presupuesto, se insiste, de que
se efectúen en el mismo acto. De tal manera, la interpretación de la norma con la
preposición “con”, o con la conjunción copulativa “y” conllevan el mismo efecto para
la determinación de la tarifa aplicable a ese tipo de actos.
De otra parte, la tarifa especial también será aplicable a aquellos casos en que el
acto sujeto a registro en la Cámara de Comercio implique únicamente el incremento
de la prima de colocación de acciones o el incremento, ello explicado en la conjun-
ción disyuntiva “o”, la cual separa la constitución “con”… “y” el incremento…, del
simple “incremento…”.
En este orden de ideas, desde la óptica de esta Dirección, el rango tarifario estable-
cido en el literal c) del artículo 230 de la Ley 223 de 1995, modificado por el artículo
188 de la Ley 1607 de 2012, aplica a los siguientes actos, contratos o negocios
jurídicos con cuantía sujetos a registro en las Cámaras de Comercio:
• Aquellos que impliquen conjuntamente la constitución de sociedades y el in-

cremento en la prima de colocación de acciones o cuotas sociales, según sea
el caso.
• Aquellos que impliquen únicamente el incremento de la prima en colocación

de acciones.
• Aquellos que impliquen únicamente el incremento de las cuotas sociales.
En este contexto, la constitución de sociedades que no implique el incremento en la

prima de colocación de acciones o cuotas sociales, continuará gravada con la tarifa
general establecida por la asamblea departamental dentro del rango señalado en el
literal b) del artículo 230 de la Ley 223 de 1995, modificado por el artículo 188 de
la Ley 1607 de 2012.
Sea del caso precisar que la posición aquí adoptada es compartida por la Oficina
Asesora Jurídica de este Ministerio según Memorando 3-2013-018052 del 16 de julio
de 2013, en el que expresa lo siguiente:
“[…] En relación con la consulta elevada por la Directora Administrati-

va de Fiscalización de la Gobernación de Risaralda, en donde efectúa
dos preguntas sobre las modificaciones que incluyó el artículo 188 de
la Ley 1607 de 2012, a la Ley 223 de 1995, que trata sobre el impuesto
de registro, esta Oficina comparte la opinión de la Dirección General
de Apoyo Fiscal.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la modificación introducida por el

artículo 188 mencionado consistió en establecer un rango de tarifas
aplicables a los actos, contratos o negocios jurídicos con cuantía su-

jetos al registro en las Cámaras de Comercio que impliquen la cons-

titución de sociedades con incremento de la prima de colocación de
acciones o cuotas sociales, o el incremento de la prima de colocación
en acciones o cuotas sociales que no se realice conjuntamente con la
constitución de la sociedad.
Así las cosas, los actos o contratos que se registren en las Cámaras
de Comercio y que impliquen únicamente la constitución de una socie-
dad, seguirán sujetos al rango de tarifas establecidas en el literal b) del
artículo 230 de la Ley 223 de 1995. […]”.


Consultante: NURY VÁSQUEZ SOTO

Jairo Iván Peña Ayazo
Bogotá D. C.
Subtema: Base gravable. Hecho generador. Fusión de
Fiduciarias
En atención a su consulta radicada con el número que aparece en el asunto, da-

remos respuesta en los términos del artículo 28 del Código del Procedimiento Ad-
ministrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir que la misma no tiene
carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
En concreto la solicitud se resume en que se adicione el oficio número 2-2013-

009993 de 22 de marzo de 2013 emitido por este Despacho “incluyendo la consi-
deración relativa al impuesto de registro en las fusiones de sociedades fiduciarias,
respecto de bienes inmuebles objeto de administración fiduciaria.”
En relación con el citado oficio 2-2013-00993 precisamos que el mismo se encuen-

tra referido a la base gravable especial aplicable a los contratos de fiducia mercantil
y encargo fiduciario contenida en el artículo 7º del Decreto 650 de 1996, por lo que
no resulta procedente efectuar una adición al mismo como se solicita, dado que no
podría hacerse extensiva o aplicable tal base gravable al acto de fusión de socie-
dades fiduciarias respecto de bienes inmuebles objeto de administración fiduciaria
que ahora nos ocupa.
La consulta está referida a un acto de fusión de sociedades fiduciarias en virtud del

cual puede presentarse también la consolidación patrimonial de todos los bienes en
la entidad absorbente, entre ellos el de la administración de los patrimonios autó-
nomos que se encontraba en cabeza de la sociedad absorbida. A este respecto, y
particularmente en lo que tiene que ver con la causación del impuesto de registro,
es preciso considerar la regla fijada en el artículo 2º del Decreto reglamentario 650
de 1996 que señala:
ARTÍCULO 2º. Causación y pago. El impuesto se causa en el mo-

mento de la solicitud y se paga por una sola vez por cada acto, contra-
to o negocio jurídico sujeto a registro.
Cuando un mismo documento contenga diferentes actos sujetos a re-

gistro, el impuesto se liquidará sobre cada uno de ellos, aplicando la
base gravable y tarifa establecidas en la ley.

PARÁGRAFO. No podrá efectuarse el registro si la solicitud no se ha

acompañado de la constancia o recibo de pago del impuesto. Cuando
se trate de actos, contratos o negocios jurídicos entre entidades públi-
cas, dicho requisito no será necesario.
En consecuencia, siempre que el acto de fusión de sociedades fiduciarias contenga

diferentes actos sujetos a registro, el impuesto se liquidará sobre cada uno de ellos
según las reglas que pasaremos a enunciar.
El acto de fusión de sociedades fiduciarias, para efectos de la liquidación del im-

puesto de registro, es un acto sin cuantía siempre que no implique aumentos de
capital ni cesión de cuotas o partes de interés, en virtud del literal g) del artículo 6º
del Decreto 650 de 19961 y ahora con motivo de la modificación introducida al inciso
final del artículo 229 de la ley 223 de 1995.
Ahora bien, en relación con el mencionado acto de fusión de sociedades, a modo

de ilustración, traeremos a colación apartes del fallo del Consejo de Estado, Sección
Cuarta de fecha 7 de mayo de 2009 radicada con número 16795 Consejera Ponente
Martha Teresa Briceño de Valencia, que señala:
“Para dilucidar el caso planteado resulta necesario analizar la figura

jurídica de la fusión y concretamente las características de la fusión
por absorción, para lo cual la Sala debe remitirse a las disposiciones
comerciales y a la doctrina especializada sobre el tema que permitan
determinar los efectos de la mencionada operación en relación con la
composición del capital social de la sociedad absorbente.
La fusión está definida en el artículo 172 del Código de Comercio, así:
Art. 172. Habrá fusión cuando una o más sociedades se disuelvan sin
liquidarse para ser absorbidas por otra o para crear una nueva.
La absorbente o la nueva compañía adquirirá los derechos y obligacio-

nes de la sociedad o sociedades disueltas al formalizarse el acuerdo
de fusión.
Respecto del concepto legal de fusión la Superintendencia de Socieda-

des2 ha expresado:
“La fusión que es en si misma una reforma estatutaria sujeta al trá-

mite previsto en los artículos 158 y 162 ídem, está regulada en su
concepción legal como una intrincada operación que no solamente re-
presenta la extinción de una o varias sociedades, sin liquidar, sino que
implica también la consolidación patrimonial en una sociedad nueva o
en otra ya existente y, la consiguiente integración de dos sociedades.
1
El citado literal dispone: g.La inscripción de reformas relativas a la escisión, fusión o transformación
de sociedades que no impliquen aumentos de capital ni cesión de cuotas o partes de interés.
2
Superintendencia de Sociedades. Oficio 220-5685, 19 de febrero de 2004.

(…)”
En efecto, de conformidad con el artículo 162 del Código de Comercio,

la naturaleza jurídica de la fusión es una reforma a los estatutos so-
ciales toda vez que con tal operación la estructura de la sociedad “su-
frirá una serie de modificaciones como la inclusión de nuevos socios,
adhesión de un patrimonio destinado a la realización de una actividad
empresarial que puede ser la misma o una diferente, y eventualmente
otra serie de modificaciones en las cláusulas que regulan la socie-
dad.”3
La fusión puede realizarse por dos modalidades: la fusión por creación

y la fusión por absorción y esta última –que es la que interesa para el
caso concreto– ocurre cuando “una o más sociedades se extinguen
para transferir en bloque sus patrimonios a otra sociedad ya existente
que subsiste como persona jurídica.”4
De la anterior definición se establece que a la sociedad absorbente se

incorporan los patrimonios de las sociedades absorbidas por lo que la
fusionante debe realizar alguna de las siguientes operaciones:
“a) Aumento del capital en cuantía que abarque la totalidad de los patri-
monios netos que se le incorporan.
“b) Si la fusionante es una sociedad en comandita por acciones o una

anónima que tiene suficientes acciones en cartera por no haberlas colo-
cado o por virtud de la adquisición de acciones propias, quizá no tenga
que reformar sus estatutos en el sentido de aumentar el capital autoriza-
do sino simplemente emitir las acciones que tiene en cartera.
“c) Si la absorbente es titular de las acciones de una o de todas las ab-

sorbidas, los valores correspondientes se compensarán y los títulos se
anularán.”5”
(…)
En efecto, de las pruebas allegadas al proceso y de la certificación

del revisor fiscal se observa que la que antes de la fusión por absor-
ción el capital suscrito de la sociedad actora ascendía a la suma de
$62.196.997.000 y el de la sociedad absorbida era de $60.000.000.000,
por lo que el capital resultante de la operación y que se consolidó en
cabeza de CARBONES DEL CERREJÓN S.A. fue de $122.196.997.124,
lo que de manera clara demuestra el aumento del capital en la cuantía
3
Superintendencia de Sociedades. Oficio 220-10481, 30 de marzo del 2001.
4
REYES VILLAMIZAR, Francisco. Derecho Societario. Tomo II. Bogotá : Temis. 2004. p. 99.
5
NARVÁEZ GARCÍA, José Ignacio. Teoría General de las Sociedades. 6ª. Ed. Bogotá: Temis S.A.
1990. P. 244.

sobre la cual la Cámara de Comercio de Barranquilla liquidó el corres-

pondiente impuesto de registro.
La Sala precisa que como lo afirma el actor en el recurso de apelación

cuando el artículo 6º del Decreto 650 de 1996 definió lo que para
efectos de la ley debían considerarse actos, contratos o negocios sin
cuantía y tarifa y en ellos incluye en el literal g) “La inscripción de re-
formas relativas a la escisión, fusión o transformación de sociedades
que no impliquen aumentos de capital ni cesión de cuotas o partes de
interés”, tal situación obedece a que efectivamente existen fusiones
que no generan aumentos de capital como podría citarse como ejem-
plo la fusión por absorción cuando la totalidad de las acciones de la
sociedad absorbida pertenecen a la absorbente y en tales condiciones
se realizan las eliminaciones mutuas de las cuentas contables de las
compañías, caso en el cual no existe intercambio de acciones ni el ca-
pital de la absorbente resulta modificado.
Por lo antes analizado, esta Sala comparte el concepto del Ministe-

rio Público en el sentido de señalar que en el sub examine el capital
suscrito de la sociedad actora se incrementó con ocasión de la fusión
por absorción de OREGANAL S.A. lo que originó que el revisor fiscal,
en cumplimiento de su deber, informara tal situación que en términos
del artículo 153 de la Ley 488 de 1998 esta sometido al impuesto de
registro en concordancia con el artículo 226 de la Ley 223 de 1995.
Tenemos entonces que el acto de fusión de sociedades en determinadas ocasiones

puede implicar aumentos de capital o cesión de cuotas o partes de interés, caso en
el cual se liquidará el impuesto de registro sobre el valor de tales aumentos. En caso
de que no implique dichos aumentos, se tratará de un acto sin cuantía.
De otro lado, si a propósito del ya citado acto de fusión de sociedades se presenta

la transferencia en bloque del patrimonio de los bienes inmuebles propios de la
sociedad absorbida a la sociedad absorbente, la base gravable para efectos de la
liquidación del impuesto de registro será el avalúo catastral o el autoavalúo de los
respectivos inmuebles de conformidad con el último inciso del artículo 229 de la ley
223 de 1995.
Ahora bien, en relación con los bienes inmuebles objeto de administración fiduciaria
como usted lo llama en la consulta, precisamos lo siguiente:
De conformidad con el artículo 1233 del Código de Comercio “los bienes que consti-
tuyen el fideicomiso son un patrimonio autónomo del fiduciario, independiente y di-
ferente del resto de los bienes que conforman su patrimonio.6”, por lo que respecto
de los bienes inmuebles afectados a la constitución de patrimonios autónomos en
principio no se presentaría la transferencia del derecho de dominio de la sociedad
6
Así lo expreso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a partir de las normas que gobiernan el
contrato de fiducia mercantil.

absorbida a la absorbente que sí se predica respecto de los bienes que hacen parte
de su patrimonio como atrás se indicó.
En el entendido entonces de que lo que se presenta es el cambio de nombre en el

administrador del inmueble afectado a la constitución de un patrimonio autónomo
y no un traslado de dominio7, el acto objeto de registro podría considerarse como
un acto sin cuantía8 en relación con el impuesto de registro, el cual se causará a
instancias de la oficina de registro de instrumentos públicos respecto para cada uno
de los inmuebles (folios de matrícula inmobiliaria) que afronten esta modificación.
7
En cuyo caso, esto es, en caso de que el acto implique la transferencia del derecho de dominio,
para efectos de la liquidación del impuesto de registro la base gravable será el avalúo catastral o el
autoavalúo de los respectivos inmuebles de conformidad con el último inciso del artículo 229 de la
Ley 223 de 1995.
8
Bajo el supuesto de que aquel no incorpore derechos apreciables pecuniariamente en favor de los
particulares.


28 de octubre de 2013
Consultante: MAUEL TIBERIO MARÍN GALLEGO

Técnico Operativo
Unidad de Rentas Departamentales
Gobernación de Caldas
Subtema: Base Gravable

Consulta
La unidad de rentas departamentales de Caldas les solicita el concepto legal

sobre liquidación de sucesiones por notaria y juzgado y los remates por juz-
gado cuando se hace de manera extemporánea. La consulta concreta es: Se
debe solicitar los avalúos actualizados a la fecha para realizar la liquidación
del impuesto de renta departamental o se liquida con el avalúo consignado en
la escritura o en el fallo que da el juez?
Nos referiremos en términos generales a las disposiciones aplicables en materia

de causación y base gravable del impuesto de registro para luego analizar el caso
planteado en la consulta.
LEY 223 DE 1995
ARTÍCULO 226. Hecho generador. Está constituido por la inscripción de

actos, contratos o negocios jurídicos documentales en los cuales sean parte o
beneficiarios los particulares y que, de conformidad con las disposiciones le-
gales, deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos
o en las Cámaras de Comercio.
Cuando un acto, contrato o negocio jurídico deba registrarse tanto en la Ofi-

cina de Registro de Instrumentos Públicos como en la Cámara de Comercio,
el impuesto se generará solamente en la instancia de inscripción en la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos.
(...)
ARTÍCULO 228. Causación. El impuesto se causa en el momento de la so-

licitud de inscripción en el registro, de conformidad con lo establecido en el
artículo 231 de esta Ley.

Cuando un contrato accesorio se haga constar conjuntamente con un contra-

to principal, el impuesto se causará solamente en relación con este último.
El funcionario competente no podrá realizar el registro si la solicitud no se ha

acompañado de la constancia o recibo de pago del impuesto.
ARTÍCULO 229. Base gravable. Está constituida por el valor incorporado

en el documento que contiene el acto, contrato o negocio jurídico. Cuando
se trate de inscripción de contratos de constitución o reforma de sociedades
anónimas o asimiladas, la base gravable está constituida por el capital sus-
crito. Cuando se trate de inscripción de contratos de constitución o reforma
de sociedades de responsabilidad limitada o asimiladas, la base gravable está
constituida por el capital social.
En los actos, contratos o negocios jurídicos sujetos al impuesto de registro en

los cuales participen entidades públicas y particulares, la base gravable está
constituida por el 50% del valor incorporado en el documento que contiene el
acto o por la proporción del capital suscrito o del capital social, según el caso,
que corresponda a los particulares.
En los documentos sin cuantía, la base gravable está determinada de acuerdo

con la naturaleza de los mismos.
Cuando el acto, contrato o negocio jurídico se refiera a bienes inmuebles, el

valor no podrá ser inferior al del avalúo catastral, el autoavalúo, el valor del
remate o de la adjudicación, según el caso.
DECRETO REGLAMENTARIO 650 DEL 3 DE ABRIL DE 1996
ARTÍCULO 4º. Base gravable respecto de inmuebles. Para efectos de

lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 229 de la Ley 223 de 1995, se
entiende que el acto, contrato o negocio jurídico se refiere a inmuebles cuan-
do a través del mismo se enajena o transfiere el derecho de dominio. En los
demás casos la base gravable estará constituida por el valor incorporado en el
documento, de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del mismo
artículo.
En el entendido de que su consulta está referida a los actos, contratos o negocios

jurídicos de sucesión, y de remate, en particular cuando en virtud de los mismos se
adjudican bienes inmuebles, consideramos necesario precisar lo siguiente en rela-
ción con la base gravable aplicable en el impuesto de registro:
De conformidad con el inciso final del artículo 229 de la Ley 223 de 1995, la trans-
ferencia del derecho de dominio que se hace a título de adjudicación en sucesión o
en remate, tiene una base gravable especial que consiste en el valor de remate o de
la adjudicación. Solo en el caso que el acto, contrato o negocio jurídico no contenga
dicho valor, se tomará como base gravable el avalúo catastral.

En este sentido se modifica la posición expresada por este Despacho en relación

con este preciso tema de la base gravable aplicable en actos, contratos o negocios
jurídicos de sucesión, y de remate, en particular cuando en virtud de los mismos se
adjudican bienes inmuebles, particularmente la contenida en el oficio 012605 de 18
de abril de 2013.
Ahora bien, en general, en relación con el valor del avalúo catastral que se toma
cuando dicho valor constituye la base gravable remitiremos para su conocimiento
copia del oficio 012978 de 22 de abril de 2013, en el que se resuelve la inquietud
ahora planteada a partir del criterio jurídico según el cual lo relevante es el momen-
to de causación del impuesto que corresponde a la fecha de solicitud del registro al
margen de la fecha de constitución del acto o contrato.

IMPUESTOS AL CONSUMO Y MONOPOLIOS

16 de julio de 2013
Consultante: Vladimir González González

Subdirector de Impuestos al Consumo y Monopolio Rentístico
Gobernación de Cundinamarca
Tema: Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco
elaborado
to, efectúa usted interrogantes relacionados con los productos que se encuentran
sujetos al Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, los cuales serán
atendidos no sin antes precisar que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se
efectúan de manera general y abstracta, y se ofrecen en los términos y con los al-
cances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes y no
comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Consulta usted:
“1. Qué debe entenderse por chicote y por tabaco
2. Cómo se determina si un tabaco es artesanal o por el contrario el producto

ha sido procesado.
3. Existe tabaco artesanal a la luz de las normas y qué tratamiento legal debe
darse.

4. El tabaco elaborado propiamente dicho puede entenderse bajo la categoría

de chicote de tabaco de producción nacional de que trata el artículo 132 de
la Ley 488 de 1998, o debe entenderse como un producto gravado por el im-
puesto al consumo”.
Para dar respuesta a sus interrogantes, es necesario en principio dar un repaso al

artículo 203 de la Ley 223 de 1995, que establece:
“ARTÍCULO 207. HECHO GENERADOR. Está constituido por el consumo

de cigarrillos y tabaco elaborado, en la jurisdicción de los departamen-
tos.”
De conformidad con la norma trascrita, se colige que el impuesto recae sobre sobre
el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. No obstante, es imperativo precisar
que el legislador en ningún momento se ocupó de definir lo que para efectos del
impuesto al consumo habría de entenderse por “tabaco elaborado”, y mucho me-
nos se ocupó de definir cada uno de los productos que alrededor de ese concepto
pueden encontrarse, tal como el “chicote o tabaco artesanal” que menciona en su
consulta. En ese orden de ideas, esta Dirección no conoce de la existencia de un
definición legal para el término “chicote” o “tabaco artesanal” para efectos del im-
puesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
Sin perjuicio de lo anterior, en adelante efectuaremos algunas consideraciones en

torno a la definición de tabaco elaborado y sus alcances respecto del citado im-
puesto, a partir de las cuales pretendemos únicamente brindarle criterios para los
efectos que estime pertinentes.
Así, respecto del término “tabaco elaborado” se pronunció la Corte Constitucional

mediante Sentencia C-197 de 1997, con ponencia de la Dra. Carmenza Isaza De
Gomez, así:
“[…] En esta materia, es importante recordar que la facultad impositiva

que se reconoce al Estado, y que ejerce por intermedio del legislador,
no solo busca el recaudo de ingresos en favor del fisco, sino incentivar
o desestimular determinadas actividades.
De esta manera, la Corte al efectuar la revisión constitucional, en re-

lación con este tipo de impuestos, no puede asumir una función que
es propia del legislador, determinando, por ejemplo, cuál es el sujeto
pasivo o la tarifa que este debe cancelar, pues ese órgano puede con-
siderar que, en relación con cierto producto o actividad, por política
económica, por conveniencia, por salud pública, etc., es necesario
desestimular su producción o desarrollo.
Por tanto, en cumplimiento de su función, la Corte, en este caso

específico, no puede suplantar la voluntad del legislador, y es-
tablecer que solo el tabaco elaborado con la ayuda de métodos
técnicos, y cuya producción es a gran escala, es el que debe es-

tar gravado con el impuesto de que trata el artículo 207 de la ley

223 de 1995, pues, dada la naturaleza de este tributo, el legislador
bien pudo considerar que una de las formas de desestimular el
consumo del cigarrillo y tabaco, en sus distintas presentaciones,
era establecer un tributo sobre su consumo, sin importar las con-
diciones del sujeto que lo elabora. Igualmente, el legislador pudo
establecer tarifas diferenciales para gravar uno y otro producto. Sin
embargo, optó por fijar una misma tarifa, hecho que no vulnera pre-
cepto alguno de la Constitución.
Al respecto, vale la pena mencionar que el proyecto de ley que pre-

sentó el Gobierno, y que dio origen a la ley acusada, establecía como
tarifa para el impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco, la del 100%.
De esta manera, en concepto de la Corte, el principio de equidad de

los tributos, entendido como la obligación del legislador de gravar en
igual forma a todos los sujetos que se hallen en la misma condición,
no se desconoce en el caso en análisis, pues dada la naturaleza del
impuesto al consumo, el legislador se limitó a gravar un hecho obje-
tivo: el consumo de cigarrillo y tabaco elaborado, para lo cual no
era necesario hacer distinción alguna entre las formas o métodos
utilizados para su elaboración.
(…)
Quinta. El término “tabaco elaborado” no es ambiguo.
En el caso en estudio, aunque el legislador no definió el término

“tabaco elaborado”, ello en nada afecta la determinación de los suje-
tos pasivos del impuesto al consumo de que trata el artículo 207 de la
ley 223 de 1995, como parecen entenderlo los demandantes. Veamos:
Según la definición del Diccionario de la Lengua Española, el adjetivo

elaborado debe entenderse como lo “Que ha sido preparado o dis-
puesto para una finalidad”, y el término “elaborar” está definido como
“transformar una cosa por medio de un trabajo adecuado”.
En el caso específico del tabaco, existe un proceso de transformación

de la hoja de esta planta, que es la materia prima utilizada para la ela-
boración de picadura, cigarrillos y cigarros puros, productos estos que
son los más comunes. Sin embargo, no puede hacerse distinción
alguna en las técnicas de producción de cada uno de estos, para
inferir que solo los productores a gran escala, están gravados por
el impuesto de que trata la norma acusada.
El Gobierno nacional, por su parte, expidió el decreto 630 de 1996,

para reglamentar la Ley 223 de 1995, de cuyo texto hacen parte las

normas parcialmente acusadas. Este decreto, en su artículo 17, esta-

blece:
“Artículo 17: Tabaco elaborado: Para efectos del impuesto al consu-

mo de que trata el capítulo IX de la ley 223 de 1995, se entiende por
tabaco elaborado aquel que se obtiene de la hoja de tabaco sometida
a un proceso de transformación industrial, incluido el proceso denomi-
nado curado.”
Industrial, es relativo a industria, y este término, en su segunda

acepción significa “conjunto de operaciones materiales ejecuta-
das para la obtención, transformación o transporte de uno o va-
rios productos naturales”. Sin que ello implique el uso de medios
técnicos o manuales.
Como puede observarse, es fácil determinar que la norma hace refe-

rencia al tabaco elaborado, para significar el proceso al que se somete
la hoja de tabaco, para transformarla en cigarros, cigarrillos, picadura,
o todas aquellas presentaciones que se tienen de esta materia prima,
sin que se pueda hacer distinción alguna en relación con los me-
dios empleados para su transformación.
Por tanto, independientemente de la constitucionalidad del artí-

culo 17 del decreto (sic) 630 de 1996, cuyo estudio escapa a la
competencia de esta Corporación, por hacer parte de un decreto
reglamentario, él no permite excluir de la obligación tributaria a
determinados sujetos, bajo la distinción de los medios utilizados
para la producción de un mismo producto, como parecen enten-
derlo el Ministerio Público y los demandantes.
Para concluir este análisis, basta decir, entonces, que el término “taba-
co elaborado” que emplean las normas parcialmente acusadas de la
ley 223 de 1995, no es contrario a la Constitución, y específicamente,
no vulnera el principio a la igualdad consagrado en el artículo 13. […]”
(Negrillas ajenas al texto original).
Del análisis del citado aparte jurisprudencial puede evidenciarse como la Corte
Constitucional es enfática al señalar que la calidad de tabaco elaborado no puede
ser determinada a partir de los medios utilizados para la transformación del taba-
co, sean estos manuales o mecánicos, y sin importar las condiciones del sujeto
que la realiza a efectos de diferenciar los sujetos que resultan gravados o no con
el impuesto. Es decir que, indistintamente de la modalidad de producción y de las
condiciones de su productor, pues el hecho objetivamente gravado es el consumo.
De otro lado, si bien la Corte hace mención al artículo 17 del Decreto 650 de 1996,
es necesario precisar que dicha norma fue expresamente derogada por el Decreto
2903 de 2006, el cual ofrece una definición de tabaco elaborado, así:

“Artículo 1º. Tabaco elaborado. Para efectos del impuesto al consumo

de que trata el capítulo IX de la Ley 223 de 1995, se entiende por ta-
baco elaborado aquel producto terminado apto para consumo humano
que se obtiene a partir del procesamiento de la hoja de tabaco o de
materias primas derivadas de la misma.
Parágrafo. Para los mismos efectos, se excluye de la definición de ta-

baco elaborado a aquellos productos, obtenidos a partir del procesa-
miento de la hoja de tabaco, utilizados como materia prima para la
fabricación o manufactura de productos gravados con el impuesto al
consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
La norma trascrita, establece una definición de tabaco elaborado para efectos del
impuesto al consumo, a partir de la cual, a renglón seguido, establece una exclusión
para los mismos efectos. De tal manera, conforme con el citado Decreto 2903 de
2006, ha de entenderse como tabaco elaborado a los productos terminados aptos
para el consumo elaborados a partir de la hoja de tabaco, y se excluye de dicha
definición a productos elaborados a partir de la hoja de tabaco que son utilizados
como materia prima, es decir productos no terminados. Nótese que la definición
aparejada en la norma sub examine no liga la calidad de tabaco elaborado con la las
formas o métodos utilizados para su elaboración, esto es manuales o mecanizados,
lo que resulta coherente con la posición asumida por la Corte Constitucional.
Ahora bien, hace usted mención al artículo 132 de la Ley 488 de 1998, el cual esta-
blece una exclusión del impuesto al consumo para el “chicote de tabaco producción
artesanal”, frente a lo que debemos señalar que sin perjuicio de la definición de
tabaco elaborado establecida en el Decreto 2903 de 2006, y toda vez que a partir
de la misma no es posible determinar lo que ha de entenderse por “chicote de pro-
ducción artesanal”, consideramos que debe acudirse a las reglas de interpretación
fijadas en el Código Civil, específicamente en su artículo 28 según el cual “Las pa-
labras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general
de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente
para ciertas materias, se les dará en estas su significado legal”. De tal manera, toda
vez que esta Dirección desconoce una definición legal de “chicote artesanal” acu-
dimos a la definición ofrecida por el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española, así:
“chicote2. (Del fr. chicot).
1. m. Cabo o punta de un cigarro puro ya fumado.
2. m. coloq. puro (‖ cigarro liado sin papel).
3. m. Mar. Extremo, remate o punta de cuerda, o pedazo pequeño

separado de ella.
4. m. Am. látigo (‖ azote).

5. m. Pan. trabilla (‖ tira de tela que sujeta el cinturón).”
Para los efectos del presente escrito, consideramos que la acepción que más se
ajusta es la ofrecida en el numeral 2, esto es “puro (cigarro liado sin papel)”, la que
a su vez puede delimitarse a partir del concepto de cigarro, así:
“cigarro. (Del maya siyar).
1. m. Rollo de hojas de tabaco, que se enciende por un extremo y se
chupa o fuma por el opuesto.
2. m. cigarrillo. 1. m. Cigarro pequeño de picadura envuelta en un
papel de fumar.”
En lo que hace a la producción artesanal, tenemos

“artesanal.
adj. artesano (‖ perteneciente a la artesanía).
artesano, na. (Del it. artigiano).
1. adj. Perteneciente o relativo a la artesanía.
2. m. y f. Persona que ejercita un arte u oficio meramente mecánico.

U. modernamente para referirse a quien hace por su cuenta objetos
de uso doméstico imprimiéndoles un sello personal, a diferencia del
obrero fabril.”
De las definiciones en cita, podría colegirse que un chicote de tabaco artesanal es

en suma un rollo de hojas de tabaco liadas y sin papel que se enciende por un lado
y se chupa por el otro, fabricado por una persona considerada como un artesano
dada la forma de elaborarlo.
Por último, es imperativo señalar que la identificación de la calidad del producto es

una tarea a cargo de la administración departamental, quien a partir de su propio
criterio deberá determinar la sujeción o no del producto al impuesto al consumo.


Consultante: VLADIMIR GONZÁLEZ GONZÁLEZ

Tema: Impuestos al consumo
Subtema: Régimen sancionatorio
to, expone usted la manera como esa entidad territorial ha venido aplicando la
sanción por no declarar y la sanción por extemporaneidad con posterioridad al
emplazamiento respecto de los impuestos al consumo, y a renglón seguido efectúa
dos interrogantes, los cuales serán absueltos en el mismo orden de consulta, no
sin antes precisar que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan de
manera general y abstracta, y se emiten en los términos y con los alcances de los
artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes y no comprometen
la responsabilidad de este Ministerio.
Consulta usted:
“1. ¿Puede la Subdirección de Impuestos al Consumo y Monopolio Rentístico

del Departamento de Cundinamarca aplicar como sanción por no declarar la
del inciso primero del artículo 643 del Estatuto Tributario Nacional sobre el
valor total de las operaciones de ventas realizadas por el responsable en el
periodo o periodos reportadas por infoconsumo de Departamento de Cundi-
namarca bajo el principio de proporcionalidad?
2. Puede la Subdirección de Impuestos al Consumo y Monopolio Rentístico

del Departamento de Cundinamarca aplicar como sanción por no declarar
con otro porcentaje diferente al de impuesto sobre la renta y complementa-
rios, esto es, ¿el porcentaje que señala en esta norma de impuesto sobre las
ventas o del impuesto de timbre?
3. ¿Para la aplicación de esta sanción en cuanto a operaciones de ventas se

refiere, el departamento de Cundinamarca debe solicitar alguna información
adicional al sujeto pasivo, contribuyente o responsable del impuesto?”
Para dar respuesta a su consulta, debe partirse señalando que de conformidad con
lo normado por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, para efectos de la adminis-
tración, determinación (fiscalización y liquidación), discusión, cobro, devoluciones,
régimen sancionatorio y su imposición de los tributos a su cargo, el departamento
debe aplicar los procedimientos del Estatuto Tributario Nacional y solamente le es
dado, disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos de acuer-
do con la naturaleza de sus tributos. De esta forma, el Estatuto Tributario Nacional,
constituye el marco de ley en materia sancionatoria y procedimental para la admi-
nistración de impuestos territoriales.

Ahora bien, en lo que hace puntualmente al tema de las sanciones, se precisa que
las entidades territoriales deben aplicar el régimen sancionatorio y las sanciones
aparejadas en el Estatuto Tributario Nacional, por lo que no le es dado diseñar san-
ciones diferentes a las allí establecidas. Así, cuando se trate de sanciones que no
hacen referencia en el Estatuto Tributario Nacional a ningún impuesto en particular,
la entidad territorial podrá aplicarla sin necesidad de acto administrativo territorial,
como es el caso de la sanción de extemporaneidad, la sanción por mora, la sanción
por corrección y la sanción mínima de que trata el artículo 639 del Estatuto Tribu-
tario Nacional, caso en el cual mediante acto expedido por la corporación adminis-
trativa respectiva (asamblea o concejo) puede establecer los montos o parámetros
de cálculo acorde con las cuantías, la naturaleza de los impuestos municipales y el
hecho sancionable.
En el caso de aquellas sanciones previstas en el Estatuto Tributario Nacional que

están diseñadas particularmente para los impuestos como renta, IVA, timbre, etc.,
es criterio de esta Dirección que la corporación administrativa, debe mediante acto
administrativo, determinar las demás sanciones del citado Estatuto, ajustadas a los
impuestos de nivel territorial, siempre dentro del marco del régimen de sanciones
del Estatuto Tributario Nacional; lo anterior, por cuanto no es procedente una inter-
pretación analógica o extensiva a los tributos del orden territorial. Así, por ejemplo,
en el Estatuto Tributario Nacional la sanción por no declarar establecida en el artí-
culo 643 es específica para los impuestos de renta, ventas y de timbre, de manera
que, a nuestro juicio deberá adoptarse la sanción por no declarar específicamente
para aquellos impuestos que en la respectiva entidad territorial tengan establecida
la obligación de presentar declaración, como es el caso de los impuestos al consumo
en el nivel departamental, y tasar el monto de la misma o los parámetros para su
cálculo de manera proporcionada y acorde con la naturaleza del impuesto corres-
pondiente.
En este contexto, esta Dirección considera que, para efectos de los tributos del
orden territorial, no resulta procedente la aplicación directa de la sanción por no
declarar de que trata el artículo 643 del Estatuto Tributario Nacional, debiendo
entonces adoptarse por parte del respectivo cuerpo colegiado mediante acto ad-
ministrativo la sanción por no declarar de manera específica para cada uno de los
impuestos que exijan el cumplimiento del deber formal de presentar declaración.
Ahora bien, en lo que hace a los criterios para la adopción de las sanciones, prolija
y reiterativa ha sido la jurisprudencia en el sentido de señalar que la imposición de
sanciones debe adecuarse a los principios de justicia y equidad, en consonancia
con los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Al efecto, el Tribunal Admi-
nistrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Sentencia del 16 de octubre del 2008,
Expediente 25000-23-27-000-2007-00243-01, ha expresado:
“[…] Respecto a la violación de los artículos 95-9 y 363 de la Car-

ta, que imponen la obligación a los asociados de contribuir con
las cargas públicas, dentro de los conceptos de justicia y equi-
dad, cabe señalar, que efectivamente el principio constitucional
de equidad se concreta en la razonabilidad y proporcionalidad

de las sanciones por infracciones tributarias, cuya observancia

no solamente rige en lo atinente a la obligación principal o sus-
tancial, sino en la consagración de las respectivas sanciones, las
que deben ser razonables y proporcionadas al hecho que se re-
prime. La proporcionalidad equivale a que la acción represiva guarde
equivalencia con la conducta infractora, en otras palabras, que reflejen
proporcionalidad los parámetros de graduación y los de corrección. La
norma contenida en el artículo 60, como lo acusa el actor, eligió
una alternativa de sanción, que ya no se tasa en relación con el
impuesto, sino por el valor de los ingresos, la que en el contexto
de la relación entre la omisión y el monto de la sanción resulta
claramente desproporcionada frente al posible impuesto. Propor-
ción que no se logra cuando aquél se expresa en miles porcentuales
y la sanción en cientos.
Aplicando los principios enunciados a situaciones como la que nos ocupa

en principio debe afirmarse que si la administración distrital admite que
no todos los ingresos percibidos por la parte actora son gravados con
el tributo, así mismo, para guardar la proporcionalidad y razonabilidad
al momento de liquidar la sanción, la base de esta debe corresponder
con la base del tributo puesto que de no ser así, la sanción resultaría
desproporcionada e injusta respecto al monto del tributo.
En idéntico sentido ese mismo Tribunal mediante Sentencia del 17 de mayo del
2007, Expediente 250002327000200601181-01(68), señaló:
“[…] La sanción por no declarar el impuesto de Azar y Espectáculos,

a que se refiere el artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993, será
equivalente al 10% de los ingresos brutos percibidos por la actividad
gravada con el mencionado impuesto, es decir, los percibidos por la
rifa, sorteo, juego, espectáculo, etc. De la resolución sanción, se evi-
dencia que para el cálculo de la sanción se tomaron “los ingresos bru-
tos mensuales ponderados declarados en el impuesto de ICA por los
respectivos períodos”. Aspecto este que le llama la atención a la Sala,
en la medida que no resulta acertado tomar como base para el cálculo
de la sanción impuesta, los ingresos brutos mensuales ponderados
declarados en el impuesto de ICA por los períodos bajo estudio, sino
que en caso de ser procedente la sanción prevista en el numeral
5º del artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993, se debió tomar
teniendo como base el valor de los premios autorizados por Ete-
sa. […]” (Negrillas ajenas al texto).
Conforme con los apartados jurisprudenciales trascritos, se puede colegir que indis-
tintamente de la manera como la norma establezca la aplicación de la sanción, su
imposición debe siempre consultar los conceptos de justicia y equidad, y por sobre
todos los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en punto a evitar excesos en
la facultad sancionadora.

De otra parte, no puede además perderse de vista que la proporcionalidad de la

sanción, más allá de ser un asunto decantado por la jurisprudencia nacional1, es un
imperativo legal reconocido por las normas constitucionales y legales que rigen la
materia, dentro de las cuales debemos hacer nuevamente mención al artículo 59
de la Ley 788 de 2002, al cual, según ya se ha señalado antes, están remitidas las
entidades territoriales para la administración y control de los tributos a su cargo lo
cual incluye el régimen sancionatorio, establece la norma:
“ARTÍCULO 59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los

departamentos y municipios aplicarán los procedimientos estableci-
dos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determi-
nación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio inclui-
da su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo
aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, de-
rechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y
el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán
disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos,
y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del
monto de los impuestos.”
Es entonces, el propio legislador, de manera imperativa, que no potestativa, ordena

a las entidades territoriales que al aplicar el régimen sancionatorio regulado en el
Estatuto Tributario Nacional lo haga de manera proporcional “respecto del monto de
los impuestos”, es decir que debe existir un nexo de causalidad entre la sanción y el
impuesto que la genera, es decir que, en el caso objeto de consulta, debería existir
una relación de proporcionalidad entre la sanción y el impuesto al consumo, lo que
sirve para decir que la base para la aplicación de la sanción debería calcularse desde
el contenido del citado impuesto y no acudiendo a la base gravable de otro impuesto
diferente como el impuesto de renta o ventas pues con ello se desconocería el man-
dato legal trascrito arriba, y podría tornar la sanción en irracional y desproporcionada.
La posición acogida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca expresada su-

pra, fue reiterada por el Consejo de Estado en sentencia del 18 de agosto de 2011,
a propósito de la declaratoria de nulidad del numeral 5 del artículo 60 del Decreto
Distrital 807 de 19932, que establece la sanción por no declarar la sobretasa a la
gasolina, así:
“[…] Frente al supuesto regulado por la modificación que dispuso el

artículo 33 del Decreto 362 del 2002, surge la pregunta: el total de
las consignaciones o de los ingresos brutos que figuren en la última
declaración presentada por concepto de la sobretasa a la gasolina,
corresponde al impuesto a la sobretasa declarado en el periodo gra-
vable inmediatamente anterior del que habla el artículo 7º de la Ley
681 del 2001?
1
Pues como se ha evidenciado, ella ha sido reconocida desde los Tribunales Administrativos, hasta
el Consejo de Estado y la Corte Constitucional
2
Artículo modificado por el artículo 33 del Decreto Distrital 362 de 2002, “Por el cual se actualiza el proce-
dimiento tributario de los diferentes impuestos distritales, de conformidad con su naturaleza y estructura funcional”.

Si se considera la unidad de materia que perfila la disposición del artí-

culo 33, la respuesta a ese interrogante será necesariamente asertiva,
pues su regulación recae sobre la sanción por no declarar sobre-
tasa a la gasolina, y el castigo de esa omisión presupone la efecti-
va ocurrencia del hecho generador de dicho impuesto, pues solo
a partir de ello puede predicarse el deber de declarar incumplido.
Bajo esa lógica, las consignaciones e ingresos brutos que prevé

el artículo señalado deben entenderse relacionados con la mis-
ma actividad generadora del impuesto, y en tal sentido tendrían
que hacerse las comprobaciones y depuraciones pertinentes, dado
que, para efectos tributarios, el producto de las ventas de gasolina
o ACPM realizadas durante el periodo constituye los “ingresos
brutos” del responsable de la sobretasa frente a la actividad que
desarrolla, pues aquéllos, en términos de la doctrina, corresponden a
todos los ingresos obtenidos en un período gravable o, dicho de otro
modo, a los “incrementos patrimoniales obtenidos antes de deducir
cualquier concepto de gastos”3. […]”.4
Nótese cómo, esa alta corporación comparte la posición asumida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, y expresada en este escrito, a propósito de la
relación que debe existir entre la sanción y el impuesto a que se apareja, teniendo
incluso en cuenta el periodo gravable al cual corresponde la obligación formal que
se omite. Es así como, corresponde a la administración al momento de adoptar la
sanción respetar el nexo de causalidad y la proporcionalidad, teniendo en cuenta
tanto el impuesto específico al que se apareja la conducta sancionada, como el
periodo gravable y el monto del mismo impuesto relacionado igualmente con la
conducta sancionada. Es así como, aterrizando lo antedicho al caso en consulta,
debería imponerse una sanción que tenga como criterio el impuesto al consumo, y
que resulte proporcional con el impuesto a cargo, de manera que la base de cálculo
de la sanción sea el ingreso bruto originado por concepto de las declaraciones su-
puestamente omitidas y no la base gravable de un impuesto diferente como el de
renta o ventas como lo sugiere en su consulta, pues de esta manera se respetarían
los principios y criterios, así como la normatividad que regula la materia y los pro-
nunciamientos jurisprudenciales a que se ha venido haciendo mención.
En lo que hace a aplicación de la sanción de que trata el artículo 642 del Estatuto
Tributario Nacional, su aplicación corresponderá estrictamente a la configuración
de los elementos materiales que la conforman, esto es que se produzca el empla-
zamiento, y que con ocasión de este el contribuyente decida cumplir con su deber
formal de declarar, caso en el cual deberá aplicarse la sanción en los términos
establecidos en la citada norma, o en la norma departamental, según el caso. Por
3
Diccionario Técnico Contable. Briceño de Valencia, Marta Teresa y Hoyos de Ordóñez, Olga Espe-
ranza –Editorial Legis– 1998, p. 273.
4
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA.
Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Bogotá, D. C, dieciocho (18) de agosto del
dos mil once (2011).

último, no nos referiremos a la posibilidad de aplicación del artículo 329 del Estatuto
de Rentas del Departamento de Cundinamarca, toda vez que excede el ámbito de
nuestras competencias el emitir juicios de valor respecto de la vigencia y legalidad
de normas nacionales o territoriales.


3 de diciembre de 2013
Consultante: GIOVANNY MENDOZA QUESSEP

Director
Instituto Departamental de Deportes y Recreación de
Sucre INDER SUCRE
Tema: Impuesto al consumo de licores
Subtema: IVA de los licores, vinos, aperitivos y similares
Mediante escrito dirigido por correo electrónico a esta Dirección, previa exposición
de su interpretación respecto de la distribución y giro de los recursos correspondien-
tes al IVA cedido incorporado en la tarifa del impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares, con destino al deporte, expresa usted que el departamento
de Sucre no ha efectuado los giros correspondientes a este Instituto por el precitado
concepto. Ahora bien, no obstante hacer referencia a una solicitud de consulta, es
menester señalar que de la lectura de su escrito no se evidencia interrogante algu-
no sobre el cual emitir concepto, de manera que nos pronunciaremos de manera
general sobre el tema objeto de su oficio.
Previo a la atención de su solicitud, precisamos que las respuestas ofrecidas por

esta Dirección se efectúan de manera general y abstracta, y se ofrecen en los tér-
minos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Ad-
ministrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias
ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
En primer término, es necesario poner de presente que el porcentaje que del IVA
cedido incorporado en la tarifa del impuesto al consumo de licores con destino al
deporte, corresponde al 30% del nuevo IVA cedido, de manera que su cálculo debe
hacerse distinguiendo el recaudo por concepto de antiguo y de nuevo IVA cedido,
más no de la totalidad del IVA cedido recaudado por el departamento. Para mayor
ilustración al respecto, trascribimos apartados del Concepto 015 de 2003, en el cual
esta Dirección señaló los criterios para determinar la aplicación y distribución del
IVA cedido a partir de la vigencia de la Ley 788 de 2002, así:
“[…] Establece el primer inciso del artículo 54 de la Ley 788 de 2002:
“Artículo 54. Cesión del IVA. Mantiénese la cesión del IVA de licores
a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos
133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986. (…)”
De tal forma, revisemos lo normado por los artículos 133 y 134 del
Decreto 1222 de 1986:
“Artículo 133. El Gobierno Nacional cederá a los departamentos el

valor del impuesto a cargo de las licoreras departamentales.

Artículo 134. La cesión de que trata el artículo anterior se hará tam-

bién a favor de las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial
de Bogotá.
El valor de esta cesión se destinará por sus beneficiarios a sufragar

los gastos de funcionamiento de los hospitales universitarios y regio-
nales. Los fondos serán administrados por los respectivos servicios
seccionales de salud, organismos a los cuales hará la nación los giros
correspondientes.
La distribución de los fondos cedidos se hará en proporción al con-

sumo de cada entidad territorial. Con tal fin, se enviará a la Dirección
General del Presupuesto los contratos que entre dichas entidades se
celebren para la compra y venta de productos de las licoreras departa-
mentales y las constancias de los despachos o entregas efectuados.”
De las normas trascritas se colige que el IVA que se encuentra por

ellas cedido, a los departamentos y el Distrito Capital, hace referen-
cia, exclusivamente, a aquel IVA que se causa en la venta de licores
producidos por las licoreras departamentales, de lo cual se deduce
que se trata de licores nacionales. Igualmente, los recursos corres-
pondientes a la cesión a que nos referimos, se destinarán en un 100%
al sector salud de cada uno de los beneficiarios, a través de los fondos
seccionales de salud.
Ahora bien, el artículo 60 de la Ley 488 de 1998, establece:
“Artículo 60. A partir de la vigencia de la presente Ley el impuesto

sobre las ventas determinado en la venta de licores destilados de pro-
ducción nacional, ya sea directamente por las licoreras departamenta-
les, o por quienes se les haya concedido el monopolio de producción o
de distribución de esta clase de licores, deben girar directamente a los
fondos seccionales de salud, conforme con las disposiciones vigentes,
el impuesto correspondiente. (…)” (Se subraya).
De lo trascrito podemos inferir que la cesión a que se refieren los ar-

tículos 133 y 134 del Decreto 1222 de 1986, supra, cobija tanto a los
licores destilados vendidos por las licoreras departamentales como a
los licores destilados nacionales vendidos por terceros a los cuales se
les haya concedido, en ejercicio del monopolio, la producción y distri-
bución de tales productos. Así las cosas, de lo hasta aquí expuesto,
podemos concluir, que el IVA que grava a los licores destilados nacio-
nales, producidos y vendidos, ya por las licoreras departamentales, ya
por terceros en desarrollo de un convenio de producción y distribución,
en ejercicio del monopolio, se encuentra cedido a los departamentos y
al Distrito Capital, con destino a financiar en un 100% el sector salud.

Entendido pues, a que productos se refiere la cesión del IVA de que

trata el inciso primero del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, arriba
trascrito y que para los efectos llamaremos “antiguo IVA cedido”, es
menester continuar con el análisis del inciso segundo del mismo, a fin
de dilucidar a que productos afecta la cesión del que llamaremos en
adelante “nuevo IVA cedido”. Establece, el inciso segundo:
“Artículo 54. Cesión del IVA. (…)
A partir del 1º de enero de 2003, cédese a los departamentos y al

Distrito Capital, en proporción al consumo en cada entidad territorial,
el Impuesto al Valor Agregado IVA sobre los licores, vinos, aperitivos y
similares, nacionales y extranjeros, que actualmente no se encontraba
cedido. (…)” (Se subraya).
Nótese como la norma se refiere a aquel IVA “que actualmente no

se encontraba cedido”, de lo que se deduce, en concordancia con lo
anotado, que antes del 1º de enero de 2003, el IVA que gravaba a los
licores, vinos, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros, diferen-
tes a los licores destilados de las licoreras departamentales y a los
licores destilados nacionales producidos y vendidos por terceros bajo
el régimen de monopolio, no se encontraba cedido, y, que fue solo a
partir del 1º de enero de los corrientes, que dicho IVA se cedió a favor
de los departamentos y el Distrito Capital.
Ahora, es preciso efectuar algunas claridades en relación con los li-

cores sujetos a monopolio, la primera: el monopolio se ejerce sobre
licores “destilados”, más no sobre todos los licores en general; la se-
gunda: lo que determina el porcentaje para salud y/o deporte no es, en
todos los casos, el ejercicio del monopolio propiamente dicho, lo que
determina tales porcentajes es, además, el momento a partir del cual
fue cedido, es decir, su característica de “antiguo” o “nuevo”. De tal
manera, el hecho de que el departamento ejerza el monopolio sobre
licores extranjeros, no significa, para el caso, que el IVA de dichos pro-
ductos se destine en un 100% a la salud, puesto que, como lo vimos,
con anterioridad a la Ley 788 de 2002, el IVA de dichos productos no
estaba cedido y solo a partir del 1º de enero de 2003, fue cedido, junto
con el de otros licores nacionales, estos sí, no sujetos a monopolio
(no destilados), vinos, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros.
En conclusión, el antiguo IVA cedido, es aquel que grava a los licores

destilados nacionales de las licoreras departamentales y a los licores
destilados nacionales producidos o distribuidos por terceros sujetos
al régimen de monopolio y se destina en un 100% a financiar el sector
salud de sus beneficiarios (Art. 133 y 134 Decreto 1222 de 1986 – Art.
60 Ley 488 de 1998). En cuanto al “nuevo IVA cedido”, es aquel que
grava a los licores, vinos, aperitivos y similares, nacionales y extranje-

ros diferentes a los antes mencionados y del total recaudado por este
concepto se destina un 70% para financiar el sector salud y un 30%
para financiar el deporte.
Veamos en un gráfico lo expuesto anteriormente:
DISTRIBUCIÓN DEL IVA CEDIDO POR TIPO DE PRODUCTO

DISTRIBUCIÓN
Producto 70% SALUD -
100% SALUD
30% DEPORTE
Licores Licoreras Departamentales x
Licores nacionales sujetos a monopolio x
Licores nacionales no sujetos a monopolio x
Licores extranjeros x
Vinos, aperitivos y similares nacionales y extranjeros x
Por último, es preciso anotar que no encontramos contradicción entre

la Ley 788 de 2002, y su Decreto Reglamentario 1150 de 2003, por
considerar que este último se refiere al IVA, tanto de los productos
objeto del monopolio, como al IVA de los no sujetos al monopolio, de
acuerdo con las normas vigentes para cada caso y de las cuales, por
ser de público conocimiento, no se consideró necesario hacer referen-
cia dentro del texto del citado decreto reglamentario. […]”
Conforme con el concepto trascrito, se reitera que el porcentaje con destino al de-
porte deberá calcularse únicamente del “nuevo IVA cedido”, más no dela totalidad
del IVA cedido recaudado por el departamento.
Ahora bien, en lo que hace a la forma y oportunidad de la distribución del recurso

por concepto del IVA cedido con destino al deporte, esta Dirección se pronunció
mediante Oficio No. 017554 del 2006, así:
“[…] Al respecto, en primer lugar precisamos que la Ley 788 de 2002,

definió los porcentajes de distribución del IVA cedido al sector salud y
al deporte, pero no definió la forma ni el momento de su distribución,
pues de esto último se ocupó el Decreto 1150 de 2003, reglamentario
de aquella. El antedicho decreto en su artículo cuarto definió de mane-
ra clara la distribución de los recursos correspondientes al IVA cedido,
y en su inciso primero de manera genérica estableció:
“Artículo 4º. Distribución de Recursos. Los recursos destinados

a salud, deberán girarse de acuerdo con las normas vigentes, a los
fondos de salud departamentales y del Distrito Capital. Los recursos
destinados a financiar el deporte, se girarán a la respectiva entidad
territorial. (…)”

El aparte normativo en cita, no ofrece duda al expresar que los re-

cursos de salud deberán ser girados directamente a los fondos de
salud departamentales, mientras que los recursos del deporte deben
ser girados a la respectiva entidad territorial; así las cosas, lo corres-
pondiente al deporte no ingresa directamente a los entes encargados
del deporte en cada departamento.
No obstante, menciona usted la Ley 962 de 2005, por lo que es me-

nester remitirnos al artículo 73 de la misma, que establece:
“Artículo 73. El inciso 1° del artículo 4° de la Ley 788 de 2002, que-

dará así:
“Artículo 4°. Distribución de recursos. Los recursos destinados

a salud, deberán girarse de acuerdo con las normas vigentes, a los
fondos de salud departamentales y del Distrito Capital. Los recursos
destinados a financiar el deporte, se girarán al respectivo ente depor-
tivo departamental creado para atender el deporte, la recreación y la
educación física.”
Habida cuenta de la remisión al artículo 4 de la Ley 788 de 2002, for-

zoso resulta indicar que no existe identidad entre la misma y la modifi-
cación establecida por el artículo 73 supra, pues de la lectura de aque-
lla se evidencia que se refiere a la “Determinación de la tasa de interés
moratorio”, que a todas luces no guarda ningún nexo temático con la
modificación ofrecida por esta. Contrario sensu, de la lectura y compa-
ración de los textos establecidos en el inciso primero del artículo 4 del
Decreto 1150 de 2003, y del artículo 73 de la Ley 962 de 2005, salta
a la vista que los dos guardan identidad, tanto textual como temática.
En virtud de lo anterior, consideramos que cuando el artículo 73 de la

Ley 962 de 2005, se refirió al artículo 4 de la Ley 788 de 2002, debe
entenderse que, en efecto, se refirió al artículo 4 del Decreto 1150 de
2003. En consecuencia, a juicio de esta Dirección, a partir de la entra-
da en vigencia de la Ley 962 de 2005, los recursos correspondientes
al componente de IVA incorporado en la tarifa del impuesto al consu-
mo de licores, vinos, aperitivos y similares con destino al deporte, de
que trata el artículo 54 de la Ley 788 de 2002, debe ser girado directa-
mente al respectivo ente deportivo departamental creado para atender
el deporte, la recreación y la educación física, y no directamente a la
respectiva entidad territorial.[…]”
En ese orden de ideas, si de conformidad con lo señalado anteriormente los re-

cursos correspondientes al IVA cedido con destino al deporte deben ser girados
directamente a los entes deportivos departamentales, dicha obligación se encuentra
entonces en cabeza de los responsables del impuesto, es decir los productores e

importadores1, circunstancia que debe ponerse en conocimiento de estos por parte

de la autoridad tributaria departamental. Debe señalarse también que obligación
de giro directo al ente deportivo se consolidó a partir de la entrada en vigencia de
la Ley 962 de 2005, pues con anterioridad a esta el giro se hacía directamente al
departamento conforme con el artículo 4º del Decreto 1150 de 2003.
Por último, frente a la transferencia de los recursos del departamento con destino al
ente deportivo, es un asunto que debe ser resuelto al interior de la administración
departamental, pues excede el ámbito de nuestras competencias impartir órdenes
a las entidades territoriales respecto de la ejecución de sus recursos.
1
Precisando que para el caso de los productos importados el giro debería hacerlo directamente el
Fondo Cuenta de Impuesto al Consumo de Productos Extranjeros, puesto que el importador declara
ante dicho fondo la totalidad del impuesto.


16 de julio de 2013
Consultante: SANDRA MILENA OQUENDO TAMAYO

Secretaría de Hacienda y Desarrollo Financiero
Alcaldía Municipal de El Carmen de Viboral
Tema: Monopolio de Juegos de Suerte y Azar – Im-
puesto de Industria y Comercio
Subtema: Régimen Impositivo – Actividad de Notarios
Mediante escrito radicado en el buzón de atención al cliente de este Ministerio con

el número y en la fecha del asunto, efectúa usted interrogantes relacionados con el
régimen impositivo aplicable a los juegos de suerte y azar, así como con la sujeción
al impuesto de Industria y Comercio por parte de los notarios.
Sea lo primero anotar que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan de
manera general y abstracta, y se ofrecen en los términos y con los alcances de los
En relación con el régimen impositivo aplicable a los juegos de suerte y azar, entre
ellos los señalados en su consulta, se ha pronunciado esta Dirección mediante el
Boletín No. 14 de Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales, en el
cual se aborda el tema en consulta, precisando que, respecto del juego de apuestas
permanentes o chance se efectuó aclaración mediante Oficio No. 2-2013-021871
del 25 de junio de 2013, así:
“[…] Ahora, si bien en el Boletín No. 14, tomando en consideración

lo expresado por la Corte Constitucional, se expresó que los juegos
de apuestas permanentes podrán ser gravados con impuestos que
estuvieran establecidos con anterioridad a la prohibición de que trata
el artículo 6 de la Ley 1ª de 1982, debe precisarse que, a juicio de
esta Dirección, teniendo en cuenta que el juego de apuestas per-
manentes fue creado por los artículos 1º y 2º de la misma Ley 1ª
de 1982, no sería posible legalmente la existencia de impuestos
que con anterioridad a dicha ley gravaran a las apuestas perma-
nentes pues este juego no existía con anterioridad a ella. Es decir
que, hoy día, habida consideración de las prohibiciones aparejadas
tanto en el artículo 6º de la Ley 1ª de 1982, como en el artículo 49 de
la Ley 643 de 2001, los juegos de apuestas permanentes o chance no
pueden ser gravados con impuestos directos o indirectos de carácter
municipal o departamental, salvo que, como lo señala la Corte Consti-
tucional “expresamente una ley autorice el cobro de un nuevo impues-
to municipal a esa actividad”, ley que a la fecha del presente escrito

no ha sido expedida. En este orden de ideas, el juego de apuestas

permanentes o chance no se encuentra sujeto a ningún tributo de ca-
rácter territorial directo o indirecto; solo se encuentra sujeto a los de-
rechos de explotación de que trata la Ley 643 de 2001. En el anterior
sentido, se precisa lo expresado al respecto en el Boletín No. 14 de
Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales, publicado
por esta Dirección. […].”
Para su conocimiento y los fines que estime pertinentes adjuntamos en medio mag-
nético el citado Boletín, así como el Oficio 021871 de 2013.
De otra parte, en lo que hace con la sujeción de la actividad de los notarios al Im-
puesto de Industria y Comercio, le comunicamos que esta Dirección se pronunció al
respecto mediante Oficio No. 020307 del 14 de junio de 2013, reiterando lo expre-
sado por esta Dirección en Oficio 018252 de 2009, así:
“[…] Sobre el tema de gravar la actividad de las notarías con el im-

puesto de industria y comercio, esta Dirección manifestó lo siguiente
en el oficio 018252 de 2009:
“En relación con la sujeción pasiva de los notarios al impuesto de In-

dustria y Comercio, nos remitiremos a lo expresado por la jurispru-
dencia del Consejo de Estado en providencia de diciembre 5 de 2003,
expediente 13911, al decidir recurso de apelación interpuesto por el
apoderado del Municipio de Pereira contra la sentencia del 20 de Fe-
brero de 2003 del Tribunal Administrativo de Risaralda frente a una
acción pública de nulidad contra el Decreto N°. 301 de 1996 expedido
por el Alcalde del Municipio de Pereira por la cual se declaró la nulidad
parcial del artículo 38 del mencionado decreto, cuando afirmó:
“… la Sala encuentra pertinente reiterar el criterio según el cual se ha

considerado que los servicios notariales están gravados con el im-
puesto de industria y comercio, porque como se dijo antes, indepen-
dientemente de la naturaleza del servicio y de quien lo presta, están
gravadas con dicho impuesto todas las actividades de servicios, salvo
que hayan sido expresamente excluidas por la ley o exoneradas por
el Acuerdo Municipal.”
Ahora bien, debe recordarse que en relación con la definición de acti-

vidad de servicios, la Corte Constitucional en Sentencia C-220 del 16
de mayo de 1996, Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz, manifestó
lo siguiente:
“(...) Adviértase cómo el legislador al referirse a las actividades de ser-

vicios que deben pagar el impuesto de industria y comercio, hace una
enunciación no taxativa de estas. En consecuencia, la calificación de
las actividades “análogas” a las enumeradas en la disposición mate-

ria de demanda, que también pueden catalogarse de servicios y, por

tanto, obligadas a pagar dicho gravamen, corresponde hacerla a los
Concejos Municipales, como ente facultado constitucionalmente para
crear impuestos de acuerdo con lo establecido por la ley. (arts. 1, 287-
3, 313-4 y 338 C.N.).
(…) Ahora bien: si las autoridades administrativas al aplicar la nor-

ma incurren en arbitrariedades, sus actos son susceptibles de ser
demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa previa la
interposición de los recursos de la vía gubernativa; pero para evitar
sus excesos no puede exigirse al legislador que prevea taxativamente
todas las actividades que cumplen el supuesto normativo, ni que limite
la imposición del tributo solo a las enunciadas expresamente, cuando
la misma ley está señalando que se aplica a “todas” las actividades
de servicios que se ejerzan o realicen dentro de las respectivas juris-
dicciones municipales; por tanto, los vicios en que pueda incurrir el
ejecutor de la norma no son causal de inconstitucionalidad. (...).”
Así las cosas, consideramos que si bien la actividad que realizan los
notarios no están expresamente enlistadas en el mencionado artículo
199 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986, corresponde al concejo
municipal mediante acuerdo incluir las que considere se enmarcan
como actividad de servicios, por cuanto son las dedicadas a satisfacer
necesidades de la comunidad.
Comenta en su comunicación que en respuesta a un requerimiento

proferido a la notaría única del municipio, se alega la prohibición con-
tenida en el artículo 15 de la Ley 1579 de 2012.
Señala el artículo 15 citado lo siguiente:
Artículo 15. Radicación de documento o título vía electrónica en las

notarías, despachos judiciales o entidades estatales.
Una vez otorgado un título o documento de los relacionados en el

artículo 4°, el Notario, la autoridad judicial, administrativa o estatal
competente, a petición de cualquiera de los interesados o de manera
oficiosa, podrá radicarlo en el sistema de información de registro o
sistema adoptado para tal fin, remitiendo vía electrónica a la oficina de
registro la copia del documento o título digitalizado con firma digital,
así como los soportes documentales del cumplimiento del pago de los
impuestos y derechos establecidos en la ley y decretos reglamentarios.
Parágrafo 1°.
El pago de los impuestos y derechos de registro se podrá efectuar a

través de medios virtuales o electrónicos bajo condiciones de segu-

ridad y confiabilidad, debidamente integrados al proceso de registro.

La Superintendencia de Notariado y Registro, reglamentará el proce-
dimiento y desarrollo tecnológico para la puesta en marcha de este
servicio.
Parágrafo 2°.
Ningún acto notarial ni de registro podrá ser gravado con impuestos,

tasas o contribuciones municipales o departamentales, con excepción
del Impuesto de Registro autorizado por la Ley 223 de 1995 y las que
lo modifiquen o adicionen.
Creemos que la inquietud se produce por lo señalado en el parágrafo

segundo citado, en relación con el cual consideramos establece una
prohibición para gravar los “actos notariales” con lo cual en criterio de
esta Dirección la limitación aplica en tributos del orden departamental
y municipal que graven los actos o documentos, como es el caso de
las estampillas, mas no las actividades que desarrolla el notario.
En todo caso, consideramos que el municipio como sujeto activo del

tributo puede iniciar el proceso de determinación oficial del tributo con
base en las normas vigentes del impuesto de industria y comercio, en
desarrollo del cual el sujeto investigado podrá manifestar sus argu-
mentos, interponer los recursos de ley y, por último, acudir a la juris-
dicción de lo Contencioso Administrativo. […]”.


Consultante: ÓMAR ALFREDO DITTA DAZA

Subgrupo de Recursos y Ejecuciones Fiscales
Gobernación del Cesar
Tema: Monopolios
Subtema: Licores Destilados
en relación con el monopolio de licores destilados, consulta usted “¿es procedente
la suscripción de un contrato para la producción de dicho licor y cuál es la modali-
dad contractual que se debe adelantar para la concreción del mismos?”
En primer término, es menester precisar que las respuestas ofrecidas por esta Di-
rección se efectúan de manera general y abstracta, y se atienden en los términos
y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Adminis-
trativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni
vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Para dar respuesta a su consulta, se hace necesario inicialmente dar un repaso a las
normas que regulan el ejercicio del monopolio sobre licores destilados, partiendo
para ello del contenido del artículo 336 de la Constitución Política, el cual en torno
al mismo precisa, en cuanto a su ejercicio que “Ningún monopolio podrá estable-
cerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y
en virtud de la ley. La organización, administración, control y explotación de los
monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley
de iniciativa gubernamental”, de lo que se destaca que si bien el monopolio existe
por autorización constitucional su establecimiento, así como su organización, admi-
nistración, control y explotación exige un régimen propio fijado por ley1.
Frente a los requisitos para la existencia del monopolio de licores destilados tén-
gase presente que independientemente de que con posterioridad a la Constitución
de 1991, no se ha dictado la ley que lo establezca y fije el régimen propio a que se
refiere el artículo 336 constitucional; la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
en Sentencia C-571 de 2004, ha expresado que subsiste el Decreto 1222 de 1986,
frente a la expedición de la Constitución de 1991, y por tal razón las normas que,
en relación con el monopolio de licores dicta esa norma, mantienen su vigencia,
1
En este sentido lo expresó la Corte Constitucional mediante Sentencia C-475 de 1994,
así: “(...) De los apartes transcritos, (se refiere a los apartes del artículo 336 de la C.N.)
claramente se observa que la creación de un arbitrio rentístico, con una finalidad de
interés público, debe hacerse por medio de una ley. Y de otra parte, que lo relativo a la
organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos deberá
someterse a un régimen propio. (...).”

posición acogida además por la Sección Tercera del Consejo de Estado2, así como
por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa misma Corporación3. De tal manera,
aunque no se haya expedido la ley de régimen propio para el monopolio de licores,
las normas anteriores a la Constitución de 1991 mantienen su vigencia, y en tal
virtud las mismas, junto con normas expedidas posteriormente, regulan el ejercicio
del mismo por parte de los departamentos, sin que en momento alguno estas les
otorguen facultades a los departamentos para establecer o modificar las condicio-
nes previamente establecidas por la Constitución y la ley so pena, claro está, de
incurrir en excesos y por esa vía viciar de nulidad los actos así expedidos.
Bajo este contexto, revisemos lo previsto en los artículos 121 y 123 del Decreto
1222 de 1986, los cuales recogieron lo establecido en los artículos 61 y 63 de la Ley
14 de 1983, así:
“Artículo 121. De conformidad con la Ley 14 de 1983, la producción,

introducción y venta de licores destilados constituyen monopolios de
los departamentos como arbitrio rentístico en los términos del artículo
31 de la Constitución Política de Colombia. En consecuencia, las Asam-
bleas Departamentales regularán el monopolio o gravarán esas in-
dustrias y actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo
dispuesto en esta Ley.
...
Artículo 123. En desarrollo del monopolio sobre la producción, in-

troducción y venta de licores destilados, los departamentos podrán
celebrar contratos de intercambio con personas de derecho público
o de derecho privado y todo tipo de convenio que dentro de las nor-
mas de contratación vigentes permita agilizar el comercio de estos
productos.
Para la introducción y venta de licores destilados, nacionales

o extranjeros, sobre los cuales el departamento ejerza el monopolio,
será necesario obtener previamente su permiso, que solo lo
otorgará una vez se celebren los convenios económicos con
las firmas productoras, introductoras o importadoras en los
cuales se establezca la participación porcentual del departamento
en el precio de venta del producto, sin sujeción a los límites tarifarios
establecidos en esta Ley.” (Negrillas fuera de texto).
Por su parte, la Ley 788 de 2002, al referirse al tema estableció:
2
CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez.
Bogotá D. C., uno (1) de marzo de dos mil seis (2006) Radicación número: 47001-23-31-000-1996-
04901-01(15471).
3
CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Susana
Montes de Echeverri Bogotá D. C., noviembre siete (7) de dos mil dos ( 2002 ) Radicación No. 1.458.

“Artículo 51. Participación. Los departamentos podrán, dentro del

ejercicio del monopolio de licores destilados, en lugar del im-
puesto al Consumo, aplicar a los licores una participación. Esta
participación se establecerá por grado alcoholimétrico y en ningún
caso tendrá una tarifa inferior al impuesto.
La tarifa de la participación será fijada por la Asamblea De-

partamental, será única para todos los [sic] de productos, y aplicará
en su jurisdicción tanto a los productos nacionales como extranjeros,
incluidos los que produzca la entidad territorial.”
Dentro de la tarifa de la participación se deberá incorporar el IVA cedi-

do, discriminando su valor.” (Negrillas fuera de texto original).
Del análisis de las normas trascritas, se concluye que ejercer el monopolio sobre
la producción, introducción y venta de licores destilados, o gravar con el impuesto
al consumo dichas actividades al interior de un departamento, es una decisión que
corresponde sopesarla y tomarla al mismo departamento, dependiendo de las parti-
culares circunstancias y condiciones que se presenten en su jurisdicción en relación
con el tema. En caso de optarse por el monopolio sobre los licores destilados, su
establecimiento y la reglamentación para su ejercicio corresponden en forma ex-
clusiva a la Asamblea Departamental a través de ordenanza. Para ello, el departa-
mento está facultado para celebrar convenios económicos que permitan regular la
producción, introducción y venta de los productos monopolizados, de acuerdo con
la reglamentación que haya adoptado la Asamblea Departamental y las normas que
regulan la contratación administrativa vigentes (Ley 80 de 1993).
En lo que hace a la modalidad de contratación aplicable, hacemos nuestro el pro-

nunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil que mediante Concepto con
Radicación 1458 del 7 de noviembre de 2002, con ponencia de la Dra. Susana
Montes de Echeverri, que a propósito de la pregunta: “2. Las entidades territoriales
están obligadas a utilizar los contratos de concesión para las diferentes fases del
monopolio o pueden hacer uso de la facultad, conferida desde el año 1.910, ratifi-
cada por el artículo 61 de la Ley 14 de 1.983 a las Asambleas Departamentales y
continuar con un sistema diferente como se ha hecho hasta el momento, de con-
formidad con la regulación expedida por ellas o deben ceñirse a la regulación de la
ley 80 de 1.993, en especial en lo referente al proceso de selección del contratista
para el caso específico de los contratos de concesión?” en la parte considerativa
del Concepto expresó:
“[…] Es, pues, claro, que en desarrollo del monopolio constitucional

sobre los licores, y por autorización expresa de las normas que cons-
tituyen o conforman el régimen propio, las entidades territoriales titu-
lares del mismo pueden celebrar con particulares cualquier clase de
contratos, autorizados por las normas de contratación vigentes,
incluido naturalmente el de concesión clásico, que les permita agilizar
el comercio de estos productos, tal como lo ha reconocido la juris-

prudencia de las Cortes en los apartes citados atrás. Esto es, que
en materia de producción, comercialización o distribución de los
productos, existe una gran libertad para escoger el tipo de con-
trato que más convenga a la entidad territorial respectiva, respe-
tando siempre las reglas relativas a la igualdad de oportunidades que
debe ofrecerse a todos los que quieran participar en la explotación de
bienes o actividades que le son propias a la entidad estatal contra-
tante, esto es, que debe realizarse la oferta pública del contrato a
celebrarse y seleccionarse el contratista a través de sistema de
licitación, concurso o invitación públicos, principio general de la
contratación estatal que garantiza tal igualdad de oportunidades.
Como lo señaló el Consejo de Estado, Sección Tercera, en la provi-

dencia parcialmente transcrita, no se puede entregar a un particular
el privilegio de su explotación (una o todas las fases que lo integran),
sino apenas la gestión misma y, al efecto, el titular del monopolio está
supeditado al cumplimiento de una serie de requisitos, constituciona-
les unos y legales otros, que imponen al celebrar el respectivo contra-
to “que no desvirtúen la esencia del monopolio y que no impliquen el
otorgamiento de un privilegio a favor del concesionario.”
Cuando esto ocurra y la entidad territorial busque la colaboración de

los particulares en la explotación del monopolio constituido en su fa-
vor, deberá garantizar, como se indicó, la posibilidad de que, en
igualdad de condiciones, puedan participar todos cuantos tengan
interés en acceder al desarrollo de la actividad monopólica esta-
tal (arts 2º y 13 C.N.), sin importar el tipo o modalidad de contrato
que se escoja, según las necesidades de la entidad territorial que
quiera entregar la gestión misma del monopolio a los terceros,
para lo cual está debidamente autorizado por la ley, tal como se
explicó anteriormente.
Como se menciona en la consulta, en la explotación del monopolio

de licores destilados de producción nacional, se ha generalizado el
sistema consistente en que la producción de los mismos se desarrolla
por la entidad territorial a través de las Empresas de Licores departa-
mentales cuando ellas hayan sido creadas, entidades que tienen la
naturaleza de empresas industriales y comerciales del Estado del ni-
vel departamental, o a través de contratos para realizar la producción
de los licores; pero, en términos generales, la distribución, comer-
cialización o venta de los productos se contrata con particulares,
bajo diversas modalidades de contratos, permitidas por la ley 14 de
1.983, artículo 63, y el Decreto 1222/86, artículo 123, y el propio régi-
men de tales empresas industriales y comerciales, según lo disponen
los artículos 255, 308 y 310 del decreto 1222/86, en concordancia con
lo dispuesto por los artículos 85 y 93 de la ley 489/98, a condición de
que, por ser actividad monopólica, la celebración del respectivo

contrato debe estar precedida de una licitación, concurso o invi-

tación públicos.
Legalmente, por supuesto, podría entregarse a los particulares la pro-

ducción misma de los licores destilados, sean de los que puede produ-
cir o produce el departamento u otros diferentes, mediante cualquier
modalidad de contratación que estime conveniente el ente terri-
torial, pero que tendría que ser adjudicado, igualmente, previa la
celebración de una licitación, concurso o invitación públicos.
Para la introducción y venta en el territorio de un departamento de

los licores destilados nacionales o extranjeros producidos por otros
departamentos o en el exterior, también actividad monopolizada, se
pueden celebrar los convenios económicos a que se refiere el mismo
artículo 63 de la ley 14/83, en los cuales se determinará la participa-
ción porcentual del departamento en tal venta.
De lo dicho debe concluirse que:
1) La participación de los terceros o particulares en el desarrollo, ges-

tión o administración de la actividad monopólica puede realizarse a
través de cualquier figura contractual que se estime adecuada,
según las características de cada actividad incluída en el monopolio:
producción, distribución o comercialización, introducción y venta, esto
es, que existe una gran libertad de escogencia de la figura contractual
que se desee celebrar.
2) Por lo mismo, es claro que la ley no exige que tal participación deba
hacerse necesariamente a través del contrato de concesión regulado
por el artículo 32 de la ley 80 de 1.993. […]”. (Negrillas ajenas al texto
original).
(…)
Con fundamento en los análisis efectuados, la Sala RESPONDE:
(…)
2. Las entidades territoriales no están obligadas a utilizar el contrato

de concesión típico, como único mecanismo para contratar con terce-
ras personas la realización (explotación) de las diferentes fases del
monopolio. Pueden, debidamente facultadas por la Ley 14 de 1983
y para tal fin, utilizar cualquier modalidad de contrato previsto en
las disposiciones legales.
Sin embargo, por tratarse de la explotación de una actividad monopó-

lica del Estado, para seleccionar el contratista respectivo deben

utilizar siempre el sistema de licitación, concurso o invitación pú-

blicos. […]”. (Negrillas ajenas al texto original).
Así, apoyados en el criterio expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado en el concepto trascrito, se colige que los departamentos están
en libertad de escoger el tipo de contrato mediante al cual suscribir los convenios de
producción, comercialización o distribución de los productos objeto del monopolio,
pero en lo que hace a la modalidad de selección del contratista, por tratarse de la
explotación de una actividad sujeta a monopolio del estado, deben acudir al sistema
de licitación pública, concurso o invitación públicos, de conformidad con las normas
legales vigentes que rigen la contratación estatal.


Consultante: MARÍA EUGENIA ESCOBAR NAVARRO

Secretaria de Hacienda
Tema: Monopolio de Licores
En atención a su solicitud radicada como aparece en el asunto, nos permitimos ma-

nifestar que de conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de
Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentraliza-
dos en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de las
actuaciones y actos administrativos específicos de dichas entidades, ni la asesoría
a particulares. Por lo anterior, la respuesta se remite de conformidad con el artículo
28 del Código Contencioso Administrativo, de manera general y no tiene carácter
obligatorio ni vinculante.
Solicita usted que esta Dirección se manifieste en relación con los procesos que
actualmente tienen las Gobernaciones de Antioquia y del Atlántico, relacionados
con el pago de la participación por el monopolio de licores, que tienen origen en
diferentes procesos de determinación oficial frente a productos de la Fábrica de
Licores de Antioquia.
Según su escrito, la Gobernación de Antioquia inició procesos de nulidad y resta-

blecimiento del derecho contra varias liquidaciones oficiales de revisión en los que
se liquidó un mayor valor de la participación y se impuso sanción por inexactitud.
Mientras para el Departamento del Atlántico la declaración de la participación, en

cada quincena, corresponde a los productos que salieron de la fábrica o planta de la
sociedad hacia el departamento del Atlántico, a partir de las tornaguías de moviliza-
ción, según la entidad demandante, las diferencias corresponden a unidades que se
vendieron y entregaron en fábrica en quincenas anteriores, pero que se movilizaron
en otra, pues la participación se liquidó sobre las unidades que vendió y entregó en
el periodo.
Los fallos de primera instancia han sido adversos a las solicitudes de Antioquia al
igual que nueve fallos definitivos del Consejo de Estado que han confirmado las
decisiones del Tribunal.
De acuerdo con los mencionados fallos del Consejo de Estado “la Sala considera que
la liquidación de la participación que el departamento del Atlántico efectuó en los
actos acusados, basada en las tornaguías de movilización, es correcta”, pues estas
son concebidas como el certificado que autoriza y controla la entrada, salida y mo-
vilización de productos sin las cuales no pueden ser retirados de la fábrica o planta.
Adicionalmente los fallos del Consejo de Estado no han reconocido que se presente
una diferencia de criterio entre el contribuyente y la administración y por el contra-
rio han confirmado la sanción por inexactitud.

En los procesos, la demandante ha manifestado que por la naturaleza no tributaria

de la participación no resultaría aplicable a este asunto el procedimiento ni el régi-
men sancionatorio previsto en el estatuto tributario.
Al respecto, el Departamento del Atlántico ha manifestado que su Estatuto Tributa-

rio Departamental dispuso que el régimen procedimental y sancionatorio del Esta-
tuto Tributario Nacional se aplicara al monopolio.
Los fallos de primera y segunda instancia han considerado ajustada a derecho la

actuación del Departamento del Atlántico, incluida la sanción de inexactitud.
Frente a esta situación, el Departamento de Antioquia ha intentado lograr un acuer-

do con el Departamento del Atlántico en cuanto a las cifras y valores adeudados,
entre otros, por cuanto considera que las sumas de la participación ya fueron paga-
das, toda vez que la “corresponden a unidades que se vendieron y entregaron en
fábrica en quincenas anteriores”, pero que se movilizaron durante otra quincena.
Igualmente frente a la posibilidad de aplicar el artículo 147 y 148 de la Ley 1607 de

2012, la Ordenanza 194 de 2013 del Departamento del Atlántico reguló la concilia-
ción contencioso administrativa tributaria que permitía conciliar las sanciones y los
intereses siempre y cuando se pagara o se hiciera acuerdo de pago del 100% del
impuesto o participación en discusión.
Sin embargo, las dos entidades no lograron un acuerdo dentro de los términos se-
ñalados en la ordenanza.
Si bien esta Dirección no es competente para resolver asuntos puntuales de dife-

rencias que se presenten entre entidades territoriales, como el presente, en cum-
plimiento de nuestra función asesora nos permitimos presentar las siguientes con-
sideraciones:
Los recursos derivados del cobro de la participación en el monopolio de licores des-

tilados corresponden a un ingreso no tributario de los departamentos, no obstan-
te, en ejercicio de sus facultades de regulación del monopolio, los departamentos
pueden establecer que se apliquen al monopolio las normas de procedimiento y
régimen sancionatorio del estatuto tributario nacional.
En este sentido los fallos del tribunal y del Consejo de Estado han reconocido la va-
lidez del procedimiento adelantado y han confirmado la imposición de la sanción por
inexactitud. Bajo estas mismas consideraciones, la sanción por la mora en el pago
de la participación sería la prevista en el Estatuto Tributario Nacional y por lo mismo
también se debe aplicar la suspensión prevista en el artículo 634-1 del mismo.1
Ante la existencia de títulos ejecutivos de obligaciones relativas al pago de las parti-

cipaciones y de las sanciones asociadas al monopolio, como los fallos definitivos del
1
Artículo 634-1. Suspensión de los intereses moratorios. <Artículo adicionado por el artículo 69 de la
Ley 383 de 1997>Después de dos años contados a partir de la fecha de admisión de la demanda
ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, se suspenderán los intereses moratorios a cargo
del contribuyente hasta la fecha en que quede ejecutoriada la providencia definitiva.

presente caso, los departamentos tienen las facultades de cobro para exigir el pago
de los valores allí consignados.
En cumplimiento de su función de cobro, las entidades territoriales deben procurar

el recaudo de los valores debidamente adeudados, para lo cual deben establecer si
existen pagos previamente realizados por el deudor a fin de evitar el doble pago de
las obligaciones.
En el presente caso, la fábrica de licores de Antioquia asegura que las diferencias

que encontró la Administración corresponden a unidades entregadas en fábrica en
otros periodos, sobre los cuales se pagó la participación en la respectiva quince-
na. Las pruebas de ello no pudieron ser valoradas, según aparece en los fallos del
Consejo de Estado, porque no fueron solicitadas e incorporadas al proceso oportu-
namente.
Por lo anterior, consideramos que las dos entidades territoriales deben realizar los
análisis correspondientes para establecer el valor de la participación que en cada
caso ya fue pagado y los valores reales a pagar por la Fábrica de Licores de An-
tioquia, que si bien es cierto no se discutieron dentro de los procesos que se reali-
zaron, parece evidente que deberían reconocerse por parte del Departamento del
Atlántico, para lo cual la Fábrica de Licores de Antioquia deberá así demostrarlo.

OTROS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES

2 de agosto de 2013
Consultante: LIBIA ENRÍQUEZ MEZA

Gerente
TURNARIÑO LTDA.
gerenciaturnariño@gmail.com
Tema: Estampillas Departamentales
En atención a su comunicación radicada con el número que aparece en el asunto,

nos permitimos manifestarle que de conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la
Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a
sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no com-
prende el análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos de dichas
entidades, ni la asesoría a particulares. Por lo anterior, la respuesta se remite de
conformidad con el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, de manera
TURNARIÑO LTDA. es una empresa industrial y comercial del estado que maneja
dos hoteles que son propiedad de la gobernación y la alcaldía. Consulta si se genera
el cobro de estampillas departamentales sobre conceptos tales como la prestación
de servicios hoteleros, restaurante, compra de alimentos y compra de insumos.
De conformidad con nuestro ordenamiento constitucional las entidades territoriales

gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y, dentro de los límites de la
constitución y la ley, tienen derecho a establecer los tributos necesarios para el
ejercicio de sus funciones.
Corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos municipales, respec-

tivamente, adoptar los tributos que autorice el legislador y completar la definición
de sus elementos estructurales.

En consecuencia, los tributos (impuestos, tasas y contribuciones) establecidos por

los municipios y departamentos deben tener fundamento en la ley, es decir, sola-
mente pueden ser aquellos que la ley ha creado y deberán establecerse sus elemen-
tos sustanciales en el marco de la Constitución y la Ley.
Por tanto, cada una de las estampillas departamentales a las que se refiere su
consulta debe tener creación mediante ley del Congreso de la Republica y estar
regulada en su integridad por ordenanza de la respectiva asamblea departamental.
Solamente a partir de la regulación de cada estampilla, en el respectivo departa-

mento, es posible determinar cuáles son los actos que se encuentran gravados y
la cuantificación del tributo que se genera en cada caso. En consecuencia, consi-
deramos necesario que revise la normatividad del departamento de Nariño a fin de
establecer el tratamiento que corresponda a cada una de las operaciones a las que
se refiere su escrito.
En el evento de tener inquietudes acerca de la aplicación de las normas departa-

mentales, la competencia para manifestarse acerca de su interpretación y aplicación
es de la Administración Departamental.
En general, en relación con la naturaleza jurídica de las estampillas, remitiremos

para su conocimiento el Boletín No. 24 “Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entida-
des Territoriales” emitido por esta Dirección.
Sin perjuicio de la facultad de configuración con la que cuentan los órganos de re-
presentación popular del orden local, no puede perderse de vista que la estampilla
es un tributo documental que además implica necesariamente la intervención de
los funcionarios de la administración departamental o municipal en la condición de
parte de los actos o contratos que constituyen el hecho generador.
Finalmente, transcribimos algunos apartes de la sentencia del Consejo de Estado

sección cuarta del 7 de noviembre de 2012 radicación número: 54001-23-31-000-
2004-01158-01(18867), que resulta muy ilustrativa para el análisis de los elementos
de una estampilla:
“La Ley 645 de 2001, por medio de la cual se autorizó la emisión de la Es-
tampilla Pro-hospitales Universitarios, estableció los parámetros legales que
debían cumplir los departamentos para imponer el tributo en sus respectivas
jurisdicciones:
“ARTÍCULO 1º. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo

territorio funcionen Hospitales Universitarios para que ordenen la emi-
sión de la estampilla Pro-Hospitales Universitarios Públicos.
(…)
ARTÍCULO 3º. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo

territorio funcionen Hospitales Universitarios Públicos para que deter-
minen las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes

al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones

que se deban realizar en los departamentos y municipios de los
mismos.
(…)
ARTÍCULO 5º. Las obligaciones de adherir y anular las estampi-

llas a que se refiere esta ley quedan a cargo de los funcionarios
departamentales y municipales que intervengan en los actos.
(…)
ARTÍCULO 7º. Los recaudos por la venta de las estampillas es-

tarán a cargo de las Secretarías de Hacienda Departamentales y
las Tesorerías Municipales de acuerdo a las ordenanzas que los re-
glamenten y su control estará a cargo de las respectivas, Contralorías
Departamentales.
(…)”
Al examinar la Ley 645 de 2001, la Corte Constitucional concluyó, en la sentencia

C-227 de 2002, que allí se encontraban los elementos suficientes para garantizar
el principio de legalidad, toda vez que “no se encuentra ninguna dificultad para
determinar e individualizar el gravamen, pues en su contenido hace referencia a
los elementos constitucionales propios de un tributo. 1) El sujeto activo es el de-
partamento en su calidad de entidad territorial. Este hecho se evidencia en el
artículo 7º de la Ley 645 donde se establece que los recaudos por la venta de las
estampillas estarán a cargo de las Secretarías de Hacienda Departamentales. 2) El
hecho gravable está indicado en los artículos 3º, 5º y 6º, en donde se dice que
serán las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamen-
tos y municipios de los mismos y que impliquen la realización de actos en los
cuales intervengan funcionarios departamentales y municipales; 3) El sujeto
pasivo tendrá que estar relacionado con las actividades y operaciones señaladas
como hecho gravable; 4) la tarifa, según el artículo 6º, no podrá exceder del dos por
ciento (2%) del valor de los hechos a gravar; y 5) la base gravable será el valor de
los hechos a gravar (art. 6º).”
Lo anterior significa que el hecho generador del tributo denominado Estampilla Pro
Hospitales Universitarios de que trata la Ley 645 de 2001, lo constituyen las “acti-
vidades y operaciones” que se deban realizar en la jurisdicción del departamento,
siempre que impliquen la realización de “actos” en los cuales intervengan
funcionarios departamentales o municipales. Según la Corte Constitucional,
la especificación de los “actos” que son objeto de gravamen corresponderá a las
asambleas departamentales en virtud del principio de autonomía de las entidades
territoriales1.
1
En ese sentido se pronunció esta Sala en las sentencias del 4 de junio de 2009 y 18 de marzo de
2010, C.P. Dr. William Giraldo Giraldo, expedientes Nos. 16086 y 17420.

La especificación del hecho generador por parte de las asambleas departamentales

debe sujetarse a los mencionados parámetros legales, así como a las características
del tributo de las estampillas, siendo una de las principales que es un gravamen
documental2, cuyo hecho económico objeto de gravamen puede ser la circulación o
transferencia de la riqueza3, como también la obtención de un servicio a cargo del
Estado.4
Para determinar el hecho generador del tributo se deben precisar los elementos que
lo conforman, y que permiten identificar el objeto del tributo, esto es, las cosas, los
bienes, las acciones, las actividades o los derechos a los que se les impone el grava-
men. El elemento objetivo hace referencia a los hechos en sí mismos considerados
que dan lugar al nacimiento de la obligación tributaria; el subjetivo precisa las per-
sonas que participan en la realización del hecho imponible, y que por tanto, deben
soportar alguna de las obligaciones derivadas de ello; y el elemento espacial esta-
blece las conexiones de los hechos gravados con un determinado lugar o territorio5.
Teniendo en cuenta las características del tributo de estampillas, lo dispuesto ex-

presamente en la Ley 645 de 2001, así como lo señalado por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-227 de 2002, puede concluirse que el hecho generador de la
“Estampilla Pro Hospitales Universitarios” tiene como elemento objetivo la exis-
tencia de un “acto” documental que instrumente “actividades y operaciones”
que impliquen la circulación de riqueza o la obtención de un servicio a cargo del
Estado. El elemento subjetivo del tributo exige la intervención de funcionarios
departamentales o municipales, y que el sujeto pasivo se relacione con los
actos documentales señalados como hecho gravable. Y el elemento espacial se
refiere a que las “actividades y operaciones” deben realizarse en la jurisdicción del
departamento o de los municipios que lo integran. (...)”.
2
C-1097 de 2001.
3
Villegas, Héctor Belisario. Curso de Finanzas y Derecho Tributario. 3ª edición. Ed. Depalma. 1984.
P. 107.
4
Sentencia del 5 de octubre de 2006, C.P. Dra. Ligia López Díaz, expediente No. 14527.
5
Julio Roberto Piza Rodríguez, Derecho Tributario, Procedimiento y Régimen Sancionatorio, Páginas
316-318, Universidad Externado de Colombia, 2010.

ASESORÍA No.028351
5 de agosto de 2013
Consultante: VLADIMIR GONZÁLEZ GONZÁLEZ

Tema: Estampillas

Consulta
Según su escrito, algunas estampillas departamentales vigentes en el departamento

de Cundinamarca, gravan la expedición de tornaguías para transporte de productos
gravados con impuestos al consumo. Sin embargo, desde la vigencia 2009 no se
efectuó la retención por parte del Departamento ni el contribuyente pagó la estam-
pilla habiéndose causado. No existe una norma departamental que establezca una
sanción por el no pago de las estampillas.
“¿Puede la Dirección de Rentas y Gestión Tributaria del Departamento aplicar

para estos casos la sanción por no declarar establecida en el artículo 643 del
Estatuto Tributario Nacional al contribuyente omiso en el pago de las estampillas
departamentales por las vigencias 2009 y siguientes? ¿Existe alguna sanción
aplicable para este contribuyente por no efectuar el pago de las estampillas o úni-
camente son aplicables los intereses de mora? ¿Existe la facultad legal para el
cobro de estas estampillas pese a nuestra omisión de no efectuar el cobro vía
retención?
Acerca de la aplicación del procedimiento tributario y el régimen sancionatorio pre-

visto en el Estatuto Tributario Nacional por parte de los departamentos y municipios,
el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 dispone:
“Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y munici-

pios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Na-
cional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones,
régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos admi-
nistrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las
multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y
el término de aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse

y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta

la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.”
Para efectos de administración, determinación (fiscalización y liquidación), discu-

sión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio y su imposición, la entidad territo-
rial deberá aplicar los procedimientos del Estatuto Tributario Nacional y solamente
podrán disminuirse y simplificarse el monto de las sanciones y el término de aplica-
ción de los procedimientos allí previstos, acorde con la naturaleza de sus tributos,
y teniendo en cuenta la proporcionalidad respecto del monto de los impuestos. De
esta forma, el Estatuto Tributario Nacional, constituye el marco de ley en materia
sancionatoria y procedimental para la administración de impuestos territoriales.
Las entidades territoriales no pueden diseñar sanciones diferentes a las establecidas en

el Estatuto Tributario Nacional o en las normas legales que expresamente las definan.
Las sanciones generales previstas en el Estatuto Tributario Nacional, es decir aque-

llas que no hacen referencia a ningún impuesto en particular, pueden ser aplicadas
directamente por la entidad territorial, aun sin necesidad de acto administrativo
territorial; Tal es el caso de la sanción por extemporaneidad, la sanción por correc-
ción, la sanción por inexactitud y la sanción mínima de que trata el artículo 639 del
Estatuto Tributario Nacional. La Asamblea Departamental o el Concejo Municipal,
según corresponda, pueden disminuir los montos o parámetros de cálculo de estas
sanciones, acorde con las cuantías, la naturaleza de los impuestos territoriales y el
hecho sancionable.
Las sanciones diseñadas en el ETN para un determinado impuesto nacional, requie-

ren ser definidas por el Concejo Municipal o la Asamblea Departamental, según el
caso, de manera que se ajusten a los impuestos del respectivo nivel territorial; lo
anterior, por cuanto no es procedente una interpretación analógica o extensiva de
tales sanciones a los tributos del orden territorial. Así, por ejemplo, en el Estatuto
Tributario Nacional la “sanción por no declarar” se encuentra definida específica-
mente para cada uno de los impuestos nacionales, por lo que se requiere que
cada entidad territorial establezca la sanción por no declarar para cada impuesto
en donde exista la obligación de presentar declaración, como es el impuesto sobre
vehículos automotores, o los impuestos al consumo, o las estampillas y en general
para cualquier declaración tributaria, y tasar el monto de la misma o los parámetros
para su cálculo de manera que resulten razonables y proporcionales con el deber
incumplido y acorde con el impuesto correspondiente.
Por tanto, para aplicar la sanción por no declarar las estampillas departamentales
se requiere, en relación con dicho tributo, que exista la obligación de declarar y que
la Asamblea Departamental haya establecido la sanción por no cumplir con dicha
obligación. En tal caso la sanción estará a cargo de quien incumplió con la obliga-
ción de declarar (omiso).
De otro lado, algunas sanciones aplicables por la entidad territorial son las estableci-
das por el legislador sin que sea posible su modificación, la sanción por no declarar

sobretasa a la gasolina (definida por la ley 681 de 2001) y la sanción por mora en
el pago de los impuestos, son ejemplos de dicha situación.
En relación con esta última, la Ley 1066 de 2006 se refirió de manera general así:
Artículo 3°. Intereses moratorios sobre obligaciones. A partir de la vigencia

de la presente ley, los contribuyentes o responsables de las tasas, contribu-
ciones fiscales y contribuciones parafiscales que no las cancelen oportuna-
mente deberán liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa prevista en el
Estatuto Tributario.
(…)
La Ley 1607 de 2012 modificó el artículo 635 del Estatuto Tributario Nacional
así:
Artículo 635. Determinación de la tasa de interés moratorio. <Artículo modifi-
cado por el artículo 141 de la Ley 1607 de 2012> Para efectos de las obliga-
ciones administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
el interés moratorio se liquidará diariamente a la tasa de interés diario que
sea equivalente a la tasa de usura vigente determinada por la Superinten-
dencia Financiera de Colombia para las modalidades de crédito de consumo.
Las obligaciones insolutas a la fecha de entrada en vigencia de esta ley ge-

nerarán intereses de mora a la tasa prevista en este artículo sobre los saldos
de capital que no incorporen los intereses de mora generados antes de la
entrada en vigencia de la presente ley.
Parágrafo. Lo previsto en este artículo y en el artículo 867-1 tendrá efectos

en relación con los impuestos nacionales, departamentales, municipales y
distritales.
En consecuencia, los contribuyentes o responsables de tributos territoriales que no

los cancelen oportunamente deberán liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa
prevista en el Estatuto Tributario Nacional.
Para concluir, las normas de los tributos departamentales deben definir los ele-
mentos sustanciales de cada obligación tributaria y adicionalmente señalar los pro-
cedimientos para garantizar su recaudo. Dentro de dichos procedimientos se en-
cuentran la obligación formal de declarar y el sistema de retenciones, que a su vez
requieren de los instrumentos para su debida ejecución, tales como la existencia de
los formularios y la definición de los lugares y plazos para su cumplimiento.
Definidos los aspectos sustanciales y procedimentales de las obligaciones tributa-

rias, las respectivas dependencias de la entidad territorial tendrán las competencias
de fiscalización, liquidación, discusión y cobro, previstas en el Estatuto Tributario
Nacional.

En el evento de existir tributos causados y no pagadas, si la obligación de pago in-

cluía la obligación de declarar (autoliquidación), deberá adelantarse el procedimien-
to de determinación oficial que incluye el emplazamiento para declarar, la sanción
por no declarar y la liquidación de aforo. De igual modo si la omisión se refiere a la
declaración de retenciones.
Si el cumplimiento con el pago del tributo no involucraba la obligación de declarar,

habrá lugar a su determinación oficial, mediante la expedición y notificación del acto
administrativo en el que se liquide el valor a cargo del contribuyente a partir de la
comprobación de los hechos que, de acuerdo con las normas sustantivas, dieron
origen a la obligación de pagar el tributo. Frente a tales actos administrativos el
contribuyente podrá interponer el recurso de reconsideración previsto el ETN.


Consultante: SANDRA XIMENA CALDERÓN

Gobernadora (e)
Gobernación del Huila
Tema: Estampilla Pro Desarrollo Universidad
Surcolombiana Departamento del Huila
Subtema: Sujeto Activo
efectúa usted una serie de interrogantes relacionados con la Estampilla Pro Desa-
rrollo Universidad Surcolombiana Departamento del Huila de que trata la Ley 367 de
1997, los cuales serán absueltos en el mismo orden de consulta, no sin antes adver-
tir que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan de manera general y
abstracta, y se ofrecen en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de
manera que no son obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad
de este Ministerio.
Previo a la atención de sus interrogantes, es menester precisar que las estampillas

son de aquellos tributos que por sus características han de ser adoptados y de-
sarrollados por parte de las respectivas corporaciones administrativas territoriales
atendiendo, claro está, a la ley que las crea1. Esto para señalar que, el fundamento
normativo es en principio una ley de la República2, y consecuentemente, para este
caso, una ordenanza expedida por la asamblea departamental en la que se estable-
cen los elementos estructurales, a partir de los cuales deben analizarse cada una de
las situaciones particulares que se presenten alrededor de su aplicación. En el caso
objeto de consulta, se evidencia que ese departamento adoptó la Estampilla Pro
Desarrollo Universidad Surcolombiana Departamento del Huila mediante Ordenan-
zas 077 de 1997, y 049 de 2002, por lo que teniendo en cuenta la autonomía que la
constitución reconoce a las entidades territoriales, la competencia para pronunciar-
se respecto de la interpretación y alcance de tales actos corresponde, en principio,
a la administración departamental, pues al decir de la Corte Constitucional, “un es-
pacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de
dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los
órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la injerencia o
intervención de los órganos de la administración centralizada.”3. Así las cosas,
lo que se pretende hacer ver es que corresponde al propio departamento interpretar
y definir el alcance de las Ordenanzas en las que adoptó la estampilla Pro Desarrollo
1
Habida consideración del principio de reserva de ley que orienta la materia, en los términos del
artículo 338 superior.
2
Para el caso particular, se trata de la Ley 367 de 1997.
3

Universidad Surcolombiana Departamento del Huila, particularmente lo relacionado

con su emisión, la sujeción activa y pasiva, y la forma de ejecución de los recauda-
dos por ese concepto, pues es quien conoce de primer mano los fundamentos de
hecho y derecho que se tuvieron en cuenta para su establecimiento.
Sin perjuicio de lo anterior, en adelante efectuaremos algunas consideraciones

orientadas a suministrarle elementos de juicio para resolver los interrogantes ex-
puestos en su consulta, reiterando el alcance de nuestros conceptos, aludido al
inicio de este escrito.
Consulta usted:
“1. ¿Dentro de la órbita fiscal, como se podría definir la estampilla Pro-desa-

rrollo de la Universidad Surcolombiana en el Departamento del Huila: Impues-
to? Tasa? o contribución?”
A este respecto, hacemos eco del pronunciamiento de la Corte Constitucional me-

diante Sentencia C-1097 de 2001, con ponencia del Dr. Jaime Araújo Rentería, quien
en relación con la naturaleza de las estampillas expresó:
“[…] Con arreglo a este proceso histórico, al trascender los dominios del correo la
estampilla fue incursionando como documento comprobatorio de pago tanto de
tasas como de impuestos al lado de los sellos secos y el papel sellado; no corres-
pondiendo en tales hipótesis a un gravamen en sí mismo. “En la práctica colombiana
se encuentran unas viñetas denominadas comúnmente estampillas para certificar el
pago del impuesto al consumo o tránsito de determinados bienes como los licores
y el cigarrillo”. Constituyendo al efecto “un mecanismo de fiscalización impositiva”.4
Igualmente recuerda el Ministerio de Hacienda que las diferentes reglamentaciones

territoriales sobre estampillas hacen referencia al cobro que practica la Adminis-
tración por la realización, expedición o certificación de un acto jurídico. Agregando
que con tales usos este tipo de estampillas converge en su origen con el impuesto
de sellos, el cual hace referencia al medio físico comprobatorio del pago de una
obligación fiscal como la “estampilla fiscal o el papel sellado que se adquiere para
hacer efectivo el tributo”.5
De todo lo expuesto se sigue que la estampilla corresponde por regla general al

ámbito de las tasas, que al decir de esta Corporación se definen así:
(…)
Por donde la estampilla de correo se constituye en el ejemplo que mejor ilustra el

cumplimiento de las anteriores características, dado que, con fundamento en la ley
68 de 1916 la Administración Postal emite privativamente en nombre de la Nación
las estampillas postales, –correlativas del servicio prestado al usuario– cuyo recau-
4
Véase comunicación del 18 de abril de 2001 del Ministro de Hacienda al Congreso de la República.
5
Comunicación de Minhacienda ya mencionada, donde se cita a Villegas Héctor, Curso de Finanzas
y Derecho Tributario, Edit. Depalma, Buenos Aires, pág. 653.

do se destina al pago de dicho servicio, tanto nacional como internacionalmente, en

cumplimiento de los compromisos adquiridos en la UPU.6
Y como ya se registró en líneas anteriores, la estampilla también puede estar referi-

da a un impuesto, siendo en cualquier caso susceptible de operar a título de medio
comprobatorio o como gravamen en sí mismo considerado.
Entonces, dentro de la órbita fiscal ¿cómo se podría definir la estampilla? Depende

del rol que la misma desempeñe en la respectiva relación económica, esto es, ya
como extremo impositivo autónomo, ora como simple instrumento de comproba-
ción. Como extremo impositivo la estampilla es un gravamen que se causa a cargo
de una persona por la prestación de un servicio, con arreglo a lo previsto en la ley
y en las reglas territoriales sobre sujetos activos y pasivos, hechos generadores,
bases gravables, tarifas, exenciones y destino de su recaudo. Como medio de com-
probación la estampilla es documento idóneo para acreditar el pago del servicio
recibido o del impuesto causado7, al igual que el cumplimiento de una prestación de
hacer en materia de impuestos.8 Y en cualquier caso, la estampilla puede crearse
con una cobertura de rango nacional o territorial, debiendo adherirse al respectivo
documento o bien.9[…]” (Negrillas ajenas al texto original).
Conforme con el apartado jurisprudencial trascrito, si bien la estampilla por regla

general obra a título de tasa por la prestación de un servicio, desde el ámbito fiscal
puede igualmente obrar, ya a título de impuesto en sí mismo considerado, ora como
medio de comprobación del pago de otro tributo, lo cual dependerá de la manera
como se enmarque la estampilla en la relación económica, situación que, bajo ese
contexto, debería ser analizada en cada caso concreto.
“2. Teniendo en cuenta que el valor del recaudo autorizado por la Ley 367 de
1997, fue de 30.000.000.000,oo, cumplida la meta, ¿esa suma debe tomarse a
valor constante o valor corriente?”
Establece el artículo 2º de la Ley 367 de 1997:
“Artículo 2º. La emisión de la estampilla “Prodesarrollo de la Univer-

sidad del Departamento del Huila” se autoriza hasta por la suma
de treinta mil millones de pesos ($30.000.000.000).” (Negrillas
ajenas al texto).
Del análisis de la norma trascrita, se evidencia que el legislador autorizó al departa-

mento del Huila para la emisión de la estampilla hasta por un valor determinado en
pesos sin establecer fórmula o criterio alguno de actualización o corrección de ese
6
Comunicación de Minhacienda citada.
7
Así por ejemplo, para certificar el pago del impuesto al consumo o tránsito de determinados bienes
como los licores y cigarrillos.
8
A este respecto puede verse –por ejemplo– el Decreto 1300 de 1932, sobre importación de licores y
cigarrillos extranjeros, por el cual el Gobierno Nacional con el fin de impedir el contrabando de tales
bienes, dispuso el estampillado para la importación de los bienes que al efecto relacionó. Tal fue el
origen de la estampilla de control aduanero.
9
Tal como ocurre con las botellas de licor y con las cajetillas de cigarrillos.

valor que permita entenderlo como un valor establecido en pesos constantes, y por
tanto cobra vigencia la regla de la hermenéutica jurídica representada en el aforismo
latino “ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemos”, esto es que donde el legis-
lador no hizo distinción, no le es dado hacerla al intérprete. Bajo ese contexto, a juicio
de esta Dirección el valor establecido por el artículo 2º de la Ley 367 de 1997, supra,
es un valor nominal expresado en términos de pesos corrientes, máxime cuando se
trata de una autorización de emisión en términos de límite de recaudo, es decir que
la autorización dada al departamento se encuentra inescindiblemente ligada a que se
alcance un recaudo hasta por la suma por la cual se concedió tal autorización, sin que
dicha suma pueda ser objeto de indexación o actualización, pues en ese entendido
no habría valor alguno a actualizar ya que el monto máximo se iría agotando en la
medida en que se recauda. Dicha situación, esto es el monto recaudado, habrá de ser
verificada tanto por el departamento, como por la Contraloría departamental toda vez
que de conformidad con el artículo 9º de la Ley 367 de 1997, a aquella le corresponde
vigilar “La vigencia y control del recaudo y de la inversión de los fondos provenientes
del cumplimiento…” de la citada ley.
En este orden de ideas, recaudado el valor máximo autorizado por el legislador para
la emisión de la estampilla Pro Desarrollo Universidad Surcolombiana Departamento
del Huila, ha de entenderse agotada dicha autorización, y en consecuencia e depar-
tamento no debería seguir recaudando valor alguno por ese concepto, a menos, cla-
ro está, que medie otra autorización por parte del legislador para ampliar el monto
autorizado o establecer uno nuevo. En este mismo sentido se ha pronunciado esta
Dirección mediante Oficio No. 012003 de 2006, así:
“[…] 4. Se recuerda que la Ley 85 de 1993 estableció un límite legal

al cobro de la estampilla Pro Universidad Industrial de Santander, el
cual se alcanza cuando el recaudo llegue a la suma de setenta mil
($70.000) millones de pesos. En ese momento fenecerá la autori-
zación legal que se entregó al departamento para hacer obligato-
rio su uso.
“Artículo 4º. La emisión de la estampilla Pro-Universidad Industrial de

Santander, cuya creación se autoriza, será hasta por la suma de se-
tenta mil millones de pesos.”
De tal forma que si el departamento ya emitió las estampillas por

el valor total del monto autorizado, una vez se terminen las exis-
tencias de la misma, requerirá de una nueva autorización legal
para proseguir con una nueva emisión. […]” (Negrillas ajenas al
texto original).
“3. Teniendo en cuenta la naturaleza fiscal de la estampilla: ¿sírvase indicar

quién es el sujeto activo de esta tasa, contribución o impuesto; a quién perte-
nece los recursos recaudados por este concepto; si está facultado el Depar-
tamento del Huila para adelantar la ejecución de los recursos recaudados en
virtud de la Ley 367 de 1997, previa solicitud o requerimiento de la Universi-
dad Surcolombiana para la inversión en los programas establecidos en la ley

y las ordenanzas antes mencionadas; o si la actuación del departamento tan

solo debe circunscribirse a hacer los giros de los recursos recaudados por
este concepto a la Universidad Surcolombiana?”
Para dar respuesta a este interrogante, es menester dar un repaso a lo normado por
los artículos de la ley 367 de 1997, que ad literam establecen:
“Artículo 1º. Autorízase a la Asamblea del Departamento del Huila para

que ordene la emisión de la estampilla “Prodesarrollo de la Universidad
Surcolombiana en el Departamento del Huila”, cuyo producido se
destinará a los programas de construcción y adecuación de la
planta física de las sedes y subsedes de Neiva, Garzón, Pitalito
y La Plata, y para los programas de dotación y mantenimiento
de materiales y equipos.
(…)
Artículo 5º. Autorízase a las Asambleas de los Departamentos
a los que hace referencia los artículos 1º y 3º de la presente
Ley para que determinen las características, tarifas y todos los demás
asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades
y operaciones que se deban realizar en dichos Departamentos y en sus
municipios. Las ordenanzas que expidan las Asambleas mencionadas
en desarrollo de lo expuesto en esta ley, serán dadas a conocer al
Gobierno Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de Co-
municaciones.
(…)
Artículo 7º. Autorízase a los Departamentos a los que hace re-
ferencia los artículos 1º y 3º de la presente Ley para recaudar
los valores producidos por el uso de la estampilla que aquí se
autorizan; para manejarlos en cuentas presupuestales de des-
tinación específica dirigidas a la inversión en el mismo Depar-
tamento en que se originaron y para coordinar la planificación
y el gasto correspondiente con la sede principal de la Univer-
sidad en mención.” (Negrillas ajenas al texto original).
Del análisis de los apartados normativos trascritos, se colige que la autorización

tanto para la emisión de la estampilla, como para el establecimiento de sus elemen-
tos estructurales y todos los demás asuntos referentes a su uso obligatorio, lo cual
a nuestro juicio incluye las labores de administración y control, esto es el recaudo,
fiscalización, liquidación oficial y cobro coactivo, fue extendida al departamento, en
cabeza de su asamblea departamental.
Ahora, si bien la ley no hizo referencia expresa a la sujeción activa, y dado que ello
puede generar disimiles interpretaciones respecto del sujeto activo, confundiéndose
este y el beneficiario, recurrimos a las definiciones que la Corte Constitucional ha
ofrecido a efecto de diferenciar las diferentes nociones de sujeto activo respecto de
algunos tributos, así.

“[…] En efecto, conforme al anterior análisis, y de acuerdo a ciertas distinciones

elaboradas por la doctrina tributaria, es posible atribuir tres significados a la no-
ción de sujeto activo de un tributo. Así, de un lado, es posible hablar del sujeto
activo de la potestad tributaria, que es la autoridad que tiene la facultad de crear
y regular un determinado impuesto. De otro lado, es posible hablar del sujeto acti-
vo de la obligación tributaria, que es el acreedor concreto de la suma pecuniaria
en que, en general se concreta el tributo, y quien tiene entonces la facultad de exigir
esa prestación. Y finalmente, podemos hablar del beneficiario del tributo, que es
la entidad que finalmente puede disponer de esos recursos.
Ahora bien, aunque a veces, en determinados tributos, una misma entidad ocupa
simultáneamente estas tres posiciones, la Corte considera que es necesario dis-
tinguirlas, pues juegan un diverso papel constitucional, y en ocasiones suelen no
coincidir. […]”10
Trayendo lo expresado por esa alta corporación al caso concreto, tenemos que para
el caso de la estampilla Pro Desarrollo Universidad Surcolombiana Departamento
del Huila, es el departamento del Huila quien ostenta tanto la potestad tributaria
para regular el tributo en su jurisdicción al punto que está autorizado por el legis-
lador para que a través de la asamblea “determinen las características, tarifas y
todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla”, así como
la facultad de recaudo, pues la misma ley los autoriza para “recaudar los valores
producidos por el uso de la estampilla”. De igual manera, respecto de los recursos
recaudados, es el departamento quien está autorizado “para manejarlos en cuen-
tas presupuestales de destinación específica dirigidas a la inversión en el mismo
Departamento en que se originaron y para coordinar la planificación y el gasto
correspondiente con la sede principal de la Universidad”, de manera que es quien
puede disponer de los recursos.
Así las cosas, para el caso de la estampilla Pro Desarrollo Universidad Surcolombia-
na Departamento del Huila, esta Dirección considera que es el departamento del
Huila el sujeto activo en toda su dimensión atendiendo a las nociones ofrecidas por
la Corte Constitucional, es decir que además de ostentar la potestad tributaria, es
el acreedor concreto de la suma pecuniaria con la facultad de exigir su pago, y es
además el beneficiario del recurso, pues tal como expresamente lo señaló el artículo
7º de la Ley 367 de 1997, a él corresponde el manejo presupuestal y la inversión de
los recursos, para lo cual deberá “coordinar la planificación y el gasto” con la Uni-
versidad, atendiendo siempre la destinación específica fijada por el legislador, para
el caso a “programas de construcción y adecuación de la planta física de las sedes
y subsedes de Neiva, Garzón, Pitalito y La Plata, y para los programas de dotación
y mantenimiento de materiales y equipos”.
10
Corte Constitucional Sentencia C-987 de 1999 Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.


16 de julio de 2013
Consultante: KEYNA MEBARAK COVALEDA

Secretaria de Hacienda Departamental
Gobernación de Sucre
Tema: Beneficios tributarios.
Subtemas: Ley 1607 de 2012.
Impuestos Territoriales y Recursos para la salud
En atención a su comunicación radicada con el número que parece en el asunto,

Consulta
¿Es viable que la Asamblea Departamental, por iniciativa del Gobierno Departamen-
tal, autorice o apruebe una amnistía parcial o total a favor de todos los deudores
de los diferentes impuestos cuyo sujeto activo sea esta entidad, en relación con
sanción e intereses, en virtud de lo establecido en el artículo 59 de la ley 788 de
2002, sin perjuicio de los beneficios consagrados en la reciente reforma tributaria
introducida por la ley 1607 de 2012, artículo 149 y en la ley 1551 de 2012 artículo
47 parágrafo transitorio, inciso tercero?
¿Tiene poder vinculante la Circular 064 de 2010 de la Superintendencia Nacional de

Salud sobre los Departamentos? ¿Puede la Superintendencia establecer exenciones
tributarias?
¿El cobro del impuesto sobre los actos o contratos celebrados por las ESE´S con
recursos del Régimen Subsidiado y de destinación específica se afectan con la re-
tención de los impuestos departamentales, no obstante que el pago de los mismos
se imputa a lo que se paga al contratista?
¿Cuál es el alcance de la Circular 064 de 2010 y de la Asesoría 006212 del 2 de

marzo de 2011 y la Sentencia del Consejo de Estado del 3 de marzo de 2011, MP
Hugo Fernando Bastidas?

1. Amnistías y beneficios tributarios
En el Boletín N° 1 de la publicación Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Te-

rritoriales1 se presenta la posición de esta dirección en relación con el otorgamiento
de beneficios tributarios como las amnistías y condonación de deudas, en el sentido
de señalar que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, di-
chos tratamientos preferenciales resultan contrarios a la justicia y equidad tributaria
ordenados por la Constitución, y que solamente en situaciones extraordinarias pue-
den ser otorgados para procurar el cumplimiento de dichos principios en relación
con quienes se encuentran en condiciones de desigualdad o desfavorabilidad.
Como se indicó en el mencionado Boletín, la Corte Constitucional se refirió amplia-

mente al otorgamiento de los beneficios tributarios en la Sentencia C-511 de 1996,
de allí resaltamos:
Las condonaciones, amnistías o saneamientos genéricos resultan inconstitucionales

por cuanto rompen con los principios de equidad e igualdad que rigen el sistema
tributario. Si bien estos mecanismos pueden ser utilizados como un estímulo para
que los morosos se pongan al día con el fisco, resulta claramente desproporcionado
conceder al moroso el beneficio de pagar solo una fracción de lo que efectivamente
pagó el contribuyente puntual.
Los beneficios tributarios no pueden ser utilizados como mecanismo para recaudar
los impuestos dejados de pagar, pues para ello el Estado dispone de poderosas he-
rramientas administrativas y judiciales.
No obstante, en la misma Sentencia, la Corte precisa que resulta posible la utiliza-

ción de beneficios tributarios que se ajusten a la Constitución:
“11. Al lado de las amnistías o saneamientos genéricos del tipo que se ha

analizado y que, por los motivos expresados, violan la Constitución, pue-
den presentarse otros que adopten la forma de descuentos o exenciones,
o que tengan en últimas un efecto exonerativo semejante, y que se ajusten
a la Constitución. En este caso, deberá poder deducirse del propio texto de
las normas y de su exposición de motivos respectiva, lo mismo que de las
intervenciones del Gobierno y del Congreso, que tengan lugar con ocasión
del proceso de constitucionalidad, la causa excepcional, que justifique la
medida exonerativa y que la haga razonable y proporcionada respecto
de los hechos concretos que la motivan.”
Sin agotar las causas que teóricamente pueden constituir el presupuesto de

estas amnistías, cabe sostener que el acaecimiento de ciertas circunstancias
vinculadas a crisis económicas, sociales o naturales que afecten severamen-
te al fisco, a toda la población o a una parte de ella, o a un sector de la pro-
ducción, podrían permitir a nivel nacional al Legislador, previa iniciativa del
Gobierno (C.P. art., 154) –dado el efecto material liberatorio y su efecto final
1
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda1/haciendapublica/daf/publicacio-
nes_territoriales/Boletin%20No.%201.pdf

en la eliminación de créditos fiscales–, exonerar o condonar total o parcial-

mente deudas tributarias, siempre que la medida sea en sí misma razonable,
proporcionada y equitativa.
En suma, las amnistías o saneamientos como el que consagran las normas

estudiadas, en principio son inconstitucionales. Sin embargo, lo anterior no
es óbice para que en situaciones excepcionales, puedan adoptarse medidas
exonerativas de orden económico o fiscal debidamente justificadas que con-
trarresten los efectos negativos que puedan gravar de una manera crítica al
fisco, reducir sustancialmente la capacidad contributiva de sus deudores o
deprimir determinados sectores de la producción. Naturalmente, por tratarse
de casos excepcionales y por la necesidad de que el alcance de las me-
didas guarde estricta congruencia con la causa y la finalidad que las
anime, la carga de la justificación de que el régimen excepcional que se
adopta es razonable y proporcionado, y que se sustenta en hechos rea-
les, corresponderá a los autores y defensores del mismo y, en consecuencia,
se examinará por la Corte en cada oportunidad, mediante la aplicación de un
escrutinio constitucional riguroso.” (Subrayado y resaltado nuestro).
A partir de lo anterior, la posibilidad de conceder beneficios tributarios a los con-

tribuyentes de los impuestos territoriales, es una atribución propia y exclusiva de
la respectiva entidad territorial, dentro de los límites constitucionales y legales de
su autonomía, que debe observar los principios que rigen el sistema tributario:
equidad, eficiencia, progresividad e irretroactividad. El otorgamiento de beneficios
tributarios debe tener una causa excepcional, que justifique la medida y que la haga
razonable y proporcionada respecto de los hechos que la motivan.
Toda vez que los beneficios y amnistías equivalen a la disminución o eliminación

de la obligación tributaria principal (“dado el efecto material liberatorio y su efecto
final en la eliminación de créditos fiscales”) se trata de un asunto sustancial cuya
competencia radica en la respectiva Asamblea Departamental o Concejo Municipal.
El impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene

gasto o que otorgue beneficios tributarios, debe ser explícito y compatible con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo, de conformidad con la Ley 819 del 2003.
Ahora bien, en el artículo 149 de la Ley 1607 del 26 de diciembre de 20122, el

Congreso de la República aprobó una condición especial de pago por un término
2
“Artículo 149. Condición especial para el pago de impuestos, tasas y contribuciones.
Dentro de los nueve (9) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley, los sujetos
pasivos, contribuyentes o responsables de los impuestos, tasas y contribuciones, administrados por
las entidades con facultades para recaudar rentas, tasas o contribuciones del nivel nacional, que se
encuentren en mora por obligaciones correspondientes a los períodos gravables 2010 y anteriores,
tendrán derecho a solicitar, únicamente con relación a las obligaciones causadas durante dichos
periodos gravables, la siguiente condición especial de pago:
1. Si el pago se produce de contado, del total de la obligación principal más los intereses y las
sanciones actualizadas, por cada concepto y período, se reducirán al veinte por ciento (20%) del
valor de los intereses de mora causados hasta la fecha del correspondiente pago y de las sanciones

de 9 meses, para deudores de impuestos, tasas y contribuciones del nivel nacional,

correspondientes a los períodos gravables 2010 y anteriores.
El mismo artículo 149 señaló expresamente que las disposiciones allí contenidas
“podrán ser aplicadas por los entes territoriales en relación con las obli-
gaciones de su competencia”.
Como se observa, el legislador no ordenó la aplicación de la condición especial de

pago sobre los tributos de las entidades territoriales, sino que las autorizó para
adoptar tal medida en relación con las obligaciones de su competencia, de manera
que la respectiva corporación político administrativa del orden territorial (Asamblea
o Concejo) decidirá si aplica o no tal tratamiento especial, en todo caso respetando
las condiciones y plazos establecidos por el legislador.
Por otra parte, el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 20123, que
menciona en su escrito, ordenó a los jueces o funcionarios ejecutores suspender los
procesos ejecutivos contra los municipios, que se encontraban en curso a la fecha
de entrada en vigencia de la ley, y convocar a una audiencia de conciliación con el
fin de promover un acuerdo de pago que finalice el proceso.
generadas. Para tal efecto, el pago deberá realizarse dentro de los nueve (9) meses siguientes a la
vigencia de la presente ley.
2. Si se suscribe un acuerdo de pago sobre el total de la obligación principal más los intereses y las
sanciones actualizadas, por cada concepto y período se reducirán al cincuenta por ciento (50%) del
valor de los intereses de mora causados hasta la fecha del correspondiente pago y de las sanciones
generadas. Para tal efecto, el pago deberá realizarse dentro de los dieciocho (18) meses siguientes
a la vigencia de la presente ley. .
Las disposiciones contenidas en el presente artículo podrán ser aplicadas por los entes territoriales
en relación con las obligaciones de su competencia. (Se subraya)
A los responsables del impuesto sobre las ventas y agentes de retención en la fuente que se acojan
a lo dispuesto en este artículo se les extinguirá la acción penal, para lo cual deberán acreditar ante
la autoridad judicial competente el pago o la suscripción del acuerdo de pago, según el caso, a que
se refiere el presente artículo.
Parágrafo 1°. (…)
(…)
3
“ARTÍCULO 47. LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL. (…) Parágrafo Transitorio. Los procesos
ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en cualquier jurisdicción, cual-
quiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una
audiencia de conciliación a la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuer-
do de pago que dé fin al proceso. Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para la
conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obligaciones que no sean objeto
de conciliación, se continuará con el respectivo proceso ejecutivo.
Se autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes que sean acreedoras de los municipios a
rebajar los intereses pendientes o las sanciones a que haya lugar, y a condonar el capital o convenir
que sea reinvertido en programas sociales del municipio que correspondan a las funciones de la
entidad acreedora.
Si se trata de obligaciones tributarias o parafiscales, la entidad pública acreedora podrá reducir
hasta el noventa por ciento (90%) de los intereses y/o las sanciones a que haya lugar, siempre y
cuando el municipio se comprometa a pagar el valor del capital correspondiente en un máximo de
dos vigencias fiscales. Este plazo podrá ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de municipios
de 4ª, 5ª y 6ª categoría. En el acuerdo de pago el municipio deberá pignorar recursos del Sistema
General de Participaciones, propósito general, u ofrecer una garantía equivalente.
(…)”

En tal contexto el mismo parágrafo transitorio autorizó a las entidades públicas

acreedoras de los municipios a rebajar intereses o sanciones y a condonar el capital
o convenir que sea reinvertido en programas sociales del municipio que correspon-
dan a las funciones de la entidad acreedora. En el caso de obligaciones tributarias o
parafiscales, el parágrafo transitorio limitó la reducción hasta el noventa por ciento
(90%) de los intereses y/o las sanciones y estableció condiciones y plazos para el
efecto.
La rebaja de intereses y sanciones a la que se refiere el parágrafo transitorio del

artículo 47 de la Ley 1551, en sus incisos dos y tres, debe entenderse referida a los
procesos ejecutivos que se suspendieron con ocasión de lo ordenado en el inciso
primero del mismo parágrafo, solo opera frente a obligaciones que estén siendo
cobradas a través de procesos de ejecución en cualquier jurisdicción, y está sujeto
a las condiciones establecidas en la ley.
Las entidades públicas acreedoras están autorizadas, más no obligadas, para la

rebaja de intereses y sanciones en todo tipo de obligaciones con un límite del 90%
tratándose de obligaciones tributarias y parafiscales. Así mismo están autorizadas
para la condonación del capital salvo en el caso de obligaciones tributarias y para-
fiscales.4
El artículo 59 de la Ley 788 de 20025 ordenó a las entidades territoriales aplicar a

sus impuestos el procedimiento previsto en estatuto tributario nacional, y las auto-
riza solamente para disminuir y simplificar el monto de las sanciones y el término
de aplicación de los procedimientos allí previstos, acorde con la naturaleza de sus
tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad respecto del monto de los im-
puestos territoriales. Esta norma no incluye una autorización para que las entidades
territoriales ordenen amnistías o beneficios tributarios, lo cual corresponde a un
asunto sustancial y no procedimental.
2. Impuestos territoriales y recursos para la salud. Circular 064 de la

Supersalud
Sobre el alcance de nuestros conceptos, debemos reiterar que estos no tienen

carácter obligatorio ni vinculante y se originan en el papel asesor de la Dirección a
las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas en materia financiera y
tributaria.
La competencia para el establecimiento de los tributos territoriales y para la defini-

ción de sus elementos sustantivos corresponde a cada una de las entidades territo-
riales y se circunscribe a los límites de la Constitución y la Ley.
4
Oficio DAF 023922 de 2012.
5
“Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los pro-
cedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación,
discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por
ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas,
derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de aplicación de
los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus
tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.”

Con la Circular 064 de 2010 la Superintendencia Nacional de Salud no está creando

exenciones sobre los tributos de las entidades territoriales, sino que a partir de una
interpretación de los límites constitucionales y legales presenta unos lineamientos
a seguir en materia tributaria. Según tal interpretación, determinadas actividades
y actos relacionados con el servicio de salud o con su financiación no pueden ser
objeto de imposición por las entidades territoriales.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sirven como

criterio auxiliar para orientar la interpretación de las normas que regulan la tributa-
ción territorial y a partir de ella esta Dirección ha manifestado a la Superintendencia
su posición en relación con la Circular 064 de 2010 de la Superintendencia Nacional
de Salud, entre otros, a través de los oficios 06212-11 y 016503 – 11, 020351-13
de los cuales adjuntamos copia. Y de donde resaltamos:
Oficio 006212-11
“De tal forma que para efectos de gravar actividades con impuestos territo-
riales, las Asambleas departamentales y los Concejos municipales deberán
verificar que las mismas no sean aquellas que se realizan por organismos
pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social con los recursos del
sistema.
(…)
1. Así las cosas, los contratos entre un organismo que pertenece al Sistema
General de Seguridad Social y sus correspondientes proveedores pueden
ser gravados con estampillas siempre y cuando el proveedor no sea un
organismo perteneciente al Sistema General de Seguridad Social.
2. Independientemente de la competencia de la Superintendencia Nacional

de Salud y de los alcances de la mencionada Circular 064 del 23 de di-
ciembre de 2010, este Despacho comparte la posición de la Corte Cons-
titucional arriba referenciada.
3. En ningún caso un hospital u organismo público deberá pagar el impuesto

de estampillas con ocasión de la contratación que realice con sus pro-
veedores, en especial porque el sujeto pasivo de dicha actividad es la
persona natural o jurídica que suscribe el contrato de provisión de bienes
o servicios y no la entidad pública contratante.”
Oficio 016503-11
A través de este oficio se trasladaron a la Superintendencia Nacional de Salud algu-
nas consultas formuladas por diversas entidades del nivel territorial, en relación con
la aplicación de la Circular 064 del 23 de diciembre de 2010. En virtud de la compe-
tencia que esta Dirección tiene para asesorar a las entidades territoriales en temas
tributarios, presentamos a la Superintendencia Nacional de Salud nuestro análisis
y respetuosas observaciones en relación con el tema, luego de lo cual expresamos
lo siguiente:

“En conclusión, en nuestro criterio y sin perjuicio de las competencias que en

la materia tiene la Superintendencia de Salud, si las EPS o los PSS pagan
bienes o servicios con recursos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud, independientemente de las autorizaciones legales para el gasto, y
estos bienes o servicios no corresponden a la prestación del servicio público
obligatorio de salud, los proveedores de los mismos son sujetos pasivos de
impuestos territoriales de conformidad con la actividad que realizan y las enti-
dades pagadoras de estos servicios deberán cumplir con las obligaciones de
retención que les impone las correspondientes normas tributarias territoria-
les, puesto que ese mecanismo se constituye en un pago de impuestos para
el prestador del servicio y no para el contratante.”
Oficio 020351-13
El pasado 14 de junio, se insistió ante la Superintendencia Nacional de Salud, sobre
la necesidad de un nuevo análisis y modificación de la citada Circular 064 de 2010, y
se adicionaron elementos a partir de reciente jurisprudencia del Consejo de Estado6
que reafirman la posición de esta Dirección. En esta oportunidad se concluyó:
De acuerdo con lo anterior, en criterio de esta Dirección, los proveedores de

bienes y servicios que no hacen parte del Sistema General de Seguridad
Social en Salud son sujetos pasivos de impuestos territoriales, independien-
temente de la fuente de pago y las entidades pagadoras deberán cumplir con
las obligaciones de retención en la fuente conforme las normas territoriales
que imponen dichos deberes. En consecuencia, solicitamos se realice un
nuevo análisis que conduzca a modificar la citada Circular 064 de 2010 toda
vez que su acatamiento está generando en las entidades territoriales proce-
sos administrativos tributarios que imponen sanciones onerosas a entidades
del sistema de salud como son las Empresas Sociales del Estado.
6
Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 1º de noviembre de 2012, radicación
18092, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.


09 de julio de 2013

Gobernación Departamental de Antioquia
Tema: Impuesto de degüello de ganado
Subtema: Destinación
En atención a su consulta radicada con los números que aparecen en el asunto,

daremos respuesta en los términos del artículo 28 del Código del Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir que la misma no tiene
Consulta
1. ¿Continúa vigente el artículo 12 de la Ley 8ª de 1909?
2. Al ser el degüello mayor una renta departamental, según el Decreto 1222

de 1986, ¿tiene la obligación el Departamento de transferir el 10% de lo que
recaude a los municipios? O al tratarse de una renta de libre destinación
¿puede distribuirla como mejor la considere?
Sea lo primero precisar que no le corresponde a este Despacho determinar la vigen-

cia de las normas de carácter legal. Ahora bien, ofrecemos a continuación algunos
criterios que pueden orientar la respuesta a su interrogante:
La Ley 8ª de 1909 señala:
ARTÍCULO 1º. Serán en lo sucesivo Rentas Departamentales, además de las

que lo eran antes de la expedición de la Ley 1 de 1908 y que no estén cedi-
das a los Municipios, las de Licores Nacionales, Degüello de Ganado Mayor,
Registro y Anotación.
Las Rentas de Licores Nacionales comprende aquellas que en la actualidad la

constituyen. Respecto de los vinos de producción nacional pueden los Depar-
tamentos declararlos incluidos o no en dicha Renta.
La Renta de Degüello de Ganado Mayor la constituye un impuesto que no

puede exceder de dos pesos oro para el macho y de dos pesos cincuenta
centavos oro para la hembra, sobre cada res bovina que se dé al consumo.
PARÁGRAFO. La Renta de Fabricación de Cigarrillos continuará siendo nacio-

nal.

PARÁGRAFO. La Renta de Tabaco, como renta nacional, se hará efectiva úni-

camente sobre el consumo del artículo. En tal virtud son completamente li-
bres la producción y exportación del tabaco del país.
ARTÍCULO 12. Del producto bruto de las rentas cedidas por esta Ley a los
Departamentos se destinará el 10 por 100 de la de Licores y Degüello para
los Municipios.
(…)
La destinación a la que se refiere el artículo 12 de la ley 8 de 1920 se predica en

relación con “las rentas cedidas“ en virtud de dicha ley a los departamentos, las
cuales a su turno están contenidas en el artículo 1 de la citada ley 8 de 1909, res-
pecto del cual la Corte Constitucional en sentencia C-080 de 1996 manifestó que se
encontraba subrogado por incorporación al Decreto ley 1222 de 1986:
“Segunda. Vigencia de las normas demandadas por el actor
Efectuado el análisis correspondiente sobre la vigencia de las normas acusa-

das por el actor, advierte la Corte que la mayoría de ellas no se encuentran
vigentes, en algunos casos por derogación y en otros por subrogación por
incorporación a los estatutos correspondientes, por lo que sobre las mismas
esta Corporación se declarará inhibida para emitir pronunciamiento de fondo
sobre ellas por carencia actual de objeto.
(…)
d. Artículo 1º Ley 8 de 1909; artículo 9º Ley 56 de 1918; artículo 4º

Ley 34 de 1925. Subrogadas por incorporación al Decreto 1222 de 1986,
Código de Régimen Departamental.”
Así, las normas referidas al impuesto de degüello de ganado mayor son las conteni-
das en los artículos 161 y 162 del Decreto Ley 1222 de 1986 que señalan:
ARTÍCULO 161. Los Departamentos pueden fijar libremente la cuota del im-
puesto sobre degüello de ganado mayor.
ARTÍCULO 162. Las rentas sobre degüello no podrán darse en arrendamiento.

Capítulo II
Conceptos sobre impuestos municipales
IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

12 de julio de 2013
Consultante: JOSÉ GARZÓN DÍAZ

Bogotá
Tema: Impuesto Predial Unificado
Subtema: Hecho generador y causación
En atención a su comunicación radicada conforme el asunto, damos respuesta en

el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de mane-
ra general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no
compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En primer lugar es necesario precisar que la Dirección General de Apoyo Fiscal pres-
ta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia
fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de actos administrati-
vos particulares de dichas entidades, ni la solución directa de problemas específicos,
como tampoco la atención a particulares. Sin embargo, en respeto al derecho de
petición que le asiste atenderemos de manera general su inquietud.
En términos generales el hecho generador es el presupuesto legal que, de presen-

tarse, da origen a la obligación tributaria a cargo del sujeto pasivo.
Teniendo en cuenta que las normas relativas al impuesto predial unificado se refie-
ren de manera general al impuesto que grava predios y bienes raíces, acudimos a
los pronunciamientos jurisprudenciales y a las normas generales del tributo y del
orden catastral, para afirmar que el hecho generador del tributo es la propiedad o
posesión de un bien inmueble. No obstante, es necesario precisar que con ocasión
del examen de constitucionalidad del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, sobre la

sujeción pasiva de los tenedores de bienes públicos a título de concesión, la Corte

Constitucional en Sentencia Sentencia C-903 del 30 de noviembre de 2011 señaló:
“el impuesto predial no se requiere de manera exclusiva al derecho de

dominio, pues lo relevante es la existencia del inmueble y no las cali-
dades del sujeto que lo posee o ejerce ese derecho. Así, es frecuente
encontrar referencias legales al poseedor como sujeto pasivo del tri-
buto. Por esta razón, no le está vedada al legislador la posibilidad de la
imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera te-
nencia del inmueble. En el presente caso, los nuevos sujetos pasivos
son los tenedores de bienes de uso público a título de concesión, de
manera que el hecho generador del tributo es determinable, en tanto
se deduce del contexto mismo de la norma que alude a la tenencia de
dichos bienes, por lo que no se desconoció el principio de legalidad
tributaria.”
De la lectura de esta jurisprudencia podría concluirse que el hecho generador del

impuesto predial es la existencia del predio y son sujetos pasivos quienes se rela-
cionen con este, en los términos que determine la ley.
De conformidad con el artículo 1 de la Resolución 70 de 2011 del IGAC, el catastro

es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes in-
muebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su co-
rrecta identificación física, jurídica, fiscal y económica. En ese contexto la existencia
del predio comprende aspectos físicos y jurídicos definidos en la citada resolución
de la siguiente forma:
Artículo 3°. Aspecto Físico
Consiste en la identificación, descripción y clasificación del terreno y

de las edificaciones del predio, sobre documentos gráficos, tales como
cartas, planos, mapas, fotografías aéreas, ortofotografías, espacioma-
pas, imágenes de radar o satélite u otro producto que cumpla con la
misma función.
Artículo 4°. Aspecto Jurídico.
El aspecto jurídico consiste en indicar y anotar en los documentos ca-

tastrales la relación entre el sujeto activo del derecho, o sea el propie-
tario o poseedor, y el objeto o bien inmueble, mediante la identificación
ciudadana o tributaria del propietario o poseedor, y de la escritura y
registro o matrícula inmobiliaria del predio respectivo.
De la lectura de lectura del artículo 4 de la Resolución 70 de 2011 el aspecto jurídi-

co del predio, se refiere a la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio
en la cual se configura la relación entre el sujeto activo del derecho (propietario o
poseedor) y el objeto o bien inmueble.

El impuesto predial unificado se causa el 1º de enero de cada año y la liquidación

del impuesto debe observar la ocurrencia del hecho generador y demás elementos
del tributo a dicha fecha. El legislador previó en la Ley 44 de 1990 que la base gra-
vable del impuesto predial es el avalúo catastral o el autoavalúo determinado por
el contribuyente a partir de los parámetros que establece la ley; por consiguiente,
para liquidar el impuesto predial el municipio deberá considerar la base gravable
adoptada en su estatuto tributario municipal. En cumplimiento del ordenamiento
jurídico, si un predio que tiene asignada una matrícula inmobiliaria el 1º de enero
está obligado al pago del impuesto predial unificado, pero si no ha sido incorporado
al censo catastral y, por ende, no cuenta con avalúo catastral, consideramos que el
municipio no cuenta con un elemento sustantivo del tributo motivo por el cual no
podría liquidar el tributo si la base gravable es el avalúo catastral.
Ahora bien, si se trata del Distrito Capital en donde se encuentra establecido el

autoavalúo para la determinación del impuesto predial, debe considerarse lo esta-
blecido en el artículo 6º de la Ley 601 de 2000, Por la cual se concede una auto-
rización a los contribuyentes del Impuesto Predial Unificado en el Distrito Capital
que señala:
ARTÍCULO 5º. Los propietarios o poseedores de predios a los cuales

no se les haya fijado avalúo catastral deberán determinar como base
gravable mínima el valor que establezca anualmente la administración
distrital, conforme a parámetros técnicos por área, uso y estrato. Una
vez se le establezca el avalúo catastral declararán de acuerdo con los
parámetros generales de la presente ley.
PARÁGRAFO. Lo establecido en el presente artículo no impide al pro-

pietario o poseedor del predio para que autoavalúe por un valor supe-
rior a la base gravable mínima aquí señalada.
El valor mínimo que establece la administración distrital referido en el artículo cita-

do, corresponde un decreto que debe proferir el Alcalde Mayor de Bogotá en cum-
plimiento al Acuerdo 426 de 2009. El Decreto 614 de 2012 actualiza los valores para
la determinación del predial de la vigencia 2013 en Bogotá para los predios que no
cuentan con avalúo catastral.
En cuanto a los efectos que tienen las decisiones catastrales en el impuesto predial
unificado, anexamos para su análisis y conocimiento el Boletín No. 6 de Apoyo a la
Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales que desarrolla dicho tema.


Consultante: JULIO CÉSAR TRIANA MURILLO

Profesional Universitario
Secretaría de Hacienda de Chía – Cundinamarca
Subtema: Sujetos pasivos Iglesias
En atención a su correo electrónico radicado conforme el asunto, mediante el cual

formula interrogantes relacionados con la sujeción pasiva de las iglesias al impuesto
predial unificado, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los
términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Conten-
cioso Administrativo, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene
Para dar respuesta a sus interrogantes, es pertinente precisar lo siguiente en rela-

ción con el artículo 24 de la ley 20 de 1974 por la cual se aprueba el “concordato
y protocolo final entre la República de Colombia y la Santa Sede”, relativo a las
propiedades eclesiásticas:
Artículo 24. Las propiedades eclesiásticas podrán ser gravadas en la

misma forma y extensión que las de los particulares. Sin embargo, en
consideración a su peculiar finalidad se exceptúan los edificios desti-
nados al culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales
y los seminarios.
Los bienes de utilidad común sin ánimo de lucro, pertenecientes a

la Iglesia y a las demás personas jurídicas de que trata el artículo IV
del presente Concordato, tales como los destinados a obras de culto,
de educación o beneficencia se regirán en materia tributaria por las
disposiciones legales establecidas para las demás instituciones de la
misma naturaleza.
A su turno, la Corte Constitucional en sentencia C-027 del 5 de febrero de 1993, hizo

las siguientes consideraciones respecto al citado artículo 24:
“(…)
Se debe anotar que el artículo comentado no dice exactamente de

cuáles tributos quedan exentos los bienes inmuebles en él citados, lo
que conduce a pensar que si se tratare de gravámenes de propiedad
de los departamentos, distritos, municipios, territorios indígenas, re-
giones y provincias, no operaría el régimen de exención de que trata

el artículo XXIV. Al tenor del artículo 294 de la Constitución Nacio-

nal, a través de una ley no se puede conceder este tipo de beneficios
cuando los tributos corresponden a las entidades territoriales. Esta
última norma en su parte pertinente dice: “La ley no podrá conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con tributos de
propiedad de las entidades territoriales...”. (subrayado ajeno al texto).
Ha de estimarse que al lado de esta norma constitucional existe otra

prevalente de la misma índole y que ha de aplicarse preferentemente,
cual es la que consagra la libertad religiosa que otorga el derecho de
los fieles de las distintas religiones a recibir los ministerios y ritos de
ellas (art. 19 C.N.), lo cual se hará en los edificios dedicados al culto.
Obsérvese también que mientras el artículo 294 se desenvuelve en
un plano local, el 19 es de alcance nacional. La exención se extiende
también a las distintas entidades y congregaciones destinadas tam-
bién a fines de orden espiritual y pastoral. Estos inmuebles en cuanto
respecta a la Iglesia Católica tendrán derecho a la exención tributaria
en los términos del artículo XXIV concordatario, mas con el propósito
de mantener la igualdad entre los distintos credos religiosos, ha de
entenderse extendido tal beneficio fiscal a estos últimos, siempre que
reúnan los requisitos antes indicados.
...”
En consecuencia, de acuerdo con el artículo 294 de la Constitución Política y con las

consideraciones hechas por la Corte Constitucional, no es posible la aplicación del
citado artículo 24 de la Ley 20 de 1974 respecto de los tributos territoriales, dentro
de los cuales se encuentra el impuesto Predial.
No obstante, la Ley Estatutaria 133 de 1994 sobre libertad religiosa y de cultos en

el parágrafo del artículo 7, estableció:
Artículo 7º. (...)
Parágrafo. Los Concejos Municipales podrán conceder a las institu-

ciones religiosas exenciones de los impuestos y contribuciones de ca-
rácter local en condiciones de igualdad para todas las confesiones e
Iglesias. (Subrayado nuestro).
Así las cosas, corresponde a la entidad territorial a través del concejo municipal
otorgar exenciones sobre los impuestos de su propiedad, de manera discrecional,
para los bienes de las comunidades religiosas tanto la católica como las demás igle-
sias autorizadas por el Estado en condiciones de igualdad.
Ahora bien, el concejo municipal en ejercicio de sus atribuciones puede conceder

exenciones de sus impuestos, para lo cual deben tenerse en cuenta los requisitos
señalados en la Ley 14 de 1983, tales como:

1. La consistencia de las exenciones tributarias con el plan de desarrollo y con

el marco fiscal de mediano plazo;
2. El estudio y presentación del impacto fiscal de la medida propuesta, en los

términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2003;
3. La presentación de los costos fiscales de la iniciativa y a la fuente alternativa

de financiación que genera los costos de una medida como la estudiada;
4. La limitación relativa al plazo de la exención, no más de diez años.
Adicionalmente en el ejercicio de regulación que debe hacer el gobierno municipal

para garantizar el recaudo efectivo de sus rentas, pueden definirse reglas para ac-
ceder a la exención o beneficio establecido, de tal forma que si el municipio definió
condiciones y requisitos que acrediten las condiciones previstas, deberá darse cum-
plimiento a tal regla independientemente del sujeto de que se trate.
En cuanto al cobro coactivo es necesario verificar la existencia de un título ejecutivo,

ejecutoriado y en firme, que preste mérito ejecutivo y que no haya transcurrido el
término de prescripción1.
1
Recomendamos la lectura del Boletín No. 1 de Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Terri-
toriales, publicación de la Dirección General de Apoyo Fiscal, que puede ser consultada por la pági-
na web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el link Asistencia a Entidades Territoriales.


2 de agosto de 2013
Consultante: JOSÉ ALBERTO PRIETO

susitemas@hotmail.com
Subtema: Límites en la liquidación y tarifas
Recibimos correo electrónico radicado conforme el asunto, en el cual formula in-

terrogantes relacionados con el límite en la liquidación y la fijación de tarifas del
impuesto predial unificado.
como tampoco la atención a particulares. En consecuencia, damos respuesta en
Es necesario precisar que de conformidad con el numeral 4 del artículo 313 “Corres-
ponde a los concejos: … 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los
tributos y los gastos locales”, de manera que la facultad de adopción y modificación
de los tributos en el ámbito municipal radica, por mandato expreso de la norma
superior trascrita, de manera exclusiva en la corporación administrativa concejo
municipal; en consecuencia, el estudio de casos particulares deberá efectuarse bajo
las normas establecidas mediante acuerdo del concejo en cada municipio.
Ahora bien, el artículo 6º de la Ley 44 de 1990, preceptúa lo siguiente:
“A partir del año en el cual entre en aplicación la formación catastral de

los predios, en los términos de la Ley 14 de 1983, el impuesto predial
unificado resultante con base en el nuevo avalúo no podrá exceder del
doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediata-
mente anterior, o del impuesto predial, según el caso.
...”
Lo anterior significa que una vez cumplidos los presupuesto de ley, esto es, que se
lleve a cabo la formación catastral en los términos de la Ley 14 de 1983, el impuesto
a pagar resultante de la aplicación del nuevo avalúo catastral, no podrá exceder del
doble del impuesto liquidado en el año inmediatamente anterior, y en este sentido
la administración municipal está en la obligación de respetar las limitaciones consa-
gradas en el artículo 6º antes referido; nótese que la disposición citada no contiene

ninguna restricción en relación con las vigencias, por lo que si el valor resultante
de impuesto (avalúo por tarifa) excede el doble del monto liquidado por el mismo
concepto por más de una vigencia, el límite del impuesto deberá respetarse en cada
una de ellas.
Sin embargo, la Ley trajo unas excepciones a la aplicación de dicha limitación, el

cual no se aplicará para los siguientes casos previstos en el inciso segundo del re-
ferido artículo:
“La limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios

que se incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos
urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco
se aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos
y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él
realizada.”
Es decir, para estas tres excepciones, el total del impuesto a pagar por parte del
contribuyente será el resultado de aplicar las tarifas establecidas a la nueva base
gravable con ocasión de la formación o actualización catastral.
Respecto de su segundo interrogante, relativo a los predios que se incorporen por

primera vez al catastro, es necesario acudir a las definiciones de la Resolución 070
de 2011 del IGAC según la cual “el catastro es el inventario o censo, debidamente
actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los
particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal
o económica; por consiguiente, creemos que son predios incorporados por primera
vez al catastro los que en el censo anterior no se encontraban identificados en todos
sus aspectos y se les inscribe con nueva cedula catastral producto de un proceso de
formación o actualización catastral.
En relación con las tarifas del impuesto predial unificado, los concejos municipales
deben establecerlas conforme los rangos y factores señalados en la ley y para tal
efecto deben observarse los rangos y parámetros contenidos en el artículo 23 de la
Ley 1450 de 2011.
ARTÍCULO 23. INCREMENTO DE LA TARIFA MÍNIMA DEL IMPUES-

TO PREDIAL UNIFICADO. El artículo 4º de la Ley 44 de 1990 quedará
así:
“Artículo 4º. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere
la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales
y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo
avalúo.
Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de ma-
nera diferencial y progresivo, teniendo en cuenta factores tales como:
1. Los estratos socioeconómicos.
2. Los usos del suelo en el sector urbano.

3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.

4. El rango de área.
5. Avalúo Catastral.
A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional

o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo
precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales
legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que establezca
el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1
por mil y el 16 por mil.
El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la si-

guiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013
el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en
el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.
A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de

las tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con
base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el
mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los
casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o econó-
micos que se identifique en los procesos de actualización del catastro.
Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados te-

niendo en cuenta lo estatuido por la ley 09 de 1989, y a los urbani-
zados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el
primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
PARÁGRAFO 1º. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por

el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la
Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la
resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los de-
más predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología
que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
(…)”.
Con base en lo anterior, considera esta Dirección que la modificación introducida en

el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 constituye un incremento de la tarifa mínima
que deben establecer los concejos municipales, de tal forma que las entidades te-
rritoriales que contenían en sus estatutos tributarios tarifas inferiores al 5 por mil,
ahora cuentan con la posibilidad legal de incrementarlas, observando la gradualidad
y las condiciones para su aplicación, así como los principios del sistema tributario
de equidad y progresividad.


2 de agosto de 2013
Consultante: MARÍA DEL SOCORRO CISNEROS ENRÍQUEZ

MASOCIS@unicauca.edu.co
Subtema: Compensación resguardos indígenas
En atención a su solicitud por correo electrónico dirigida a este Ministerio, radicada

con el número que parece en el asunto, nos permitimos manifestarle que de con-
formidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta
asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia
fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de las actuaciones y
actos administrativos específicos de dichas entidades, ni la asesoría a particulares.
Por lo anterior, la respuesta se remite de conformidad con el artículo 28 del Código
Contencioso Administrativo, de manera general y no tiene carácter obligatorio ni
vinculante.
¿La compensación que en virtud del artículo 128 de la Ley 223 de 1995, recibe de
la Nación un municipio por el valor del impuesto predial que no recaudó respecto de
las tierras ocupadas por comunidades indígenas se considera o no tributo?
Lo anterior en conexidad con la Ley 1386 de 2010 que consagra la prohibición

que tienen las entidades territoriales para entregar a terceros la administración de
tributos.
En relación con el impuesto predial unificado, la Ley 44 de 1990 dispuso en su

artículo 24, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, lo siguiente:
“Artículo 24. Compensación a Resguardos Indígenas. Con cargo al Presu-

puesto Nacional, la Nación girará anualmente, a los municipios en donde
existan resguardos indígenas, las cantidades que equivalgan a lo que tales
municipios dejen de recaudar según certificación del respectivo tesorero mu-
nicipal, por concepto del impuesto predial unificado, o no hayan recaudado
por el impuesto y las sobretasas legales.
Parágrafo. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, formara los catastros de

los resguardos indígenas en el término de un año a partir de la vigencia de
esta Ley, únicamente para los efectos de la compensación de la Nación a los
municipios”. (Se subraya).
Posteriormente, el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el Plan

Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, modificó el artículo 4° de la Ley 44 de 1990, en
cuanto a las tarifas del Impuesto Predial Unificado y precisó en su parágrafo primero
que para efectos de lo previsto en el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, “la tarifa apli-

cable para resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las
tarifas definidas para los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la
metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).”1
En consecuencia, los municipios en cuya jurisdicción existan resguardos indígenas

tienen derecho a recibir de la Nación la compensación a la que se refiere el artículo
24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, que
corresponde a lo que tales municipios dejan de recaudar por concepto del impuesto
predial unificado de dichos predios y por tanto son objeto de la prohibición conteni-
da en la Ley 1386 de 2010.
1
Dicha metodología se encuentra en la Resolución del IGAC 612 de 2012 “Por la cual se expide la
metodología para definir la tarifa del Impuesto Predial Unificado aplicable a los Resguardos Indíge-
nas.”


Consultante: BEATRIZ HELENA GARCÍA GUZMÁN

Bogotá D. C.
Subtema: Sujetos pasivos
En atención a su consulta dirigida inicialmente a la Dirección de Impuestos y Adua-

nas Nacionales y remitida para nuestro conocimiento mediante comunicación radi-
cada con el número que aparece citado en el asunto, precisamos que la asesoría
que presta esta Dirección está orientada al fortalecimiento institucional de las enti-
dades territoriales a través de sus funcionarios y se hace en los términos del artículo
28 del Código Contencioso Administrativo, es decir, de manera general y abstracta
y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
En relación con el tema objeto de consulta haremos referencia en general a las

diferentes disposiciones legales que han fijado reglas relativas al impuesto predial
unificado, los bienes de uso público y la sujeción pasiva, dado que será necesario
establecer la norma vigente para cada vigencia respecto de la cual se ha causado
el citado impuesto.
La Ley 768 de 2002 señala lo siguiente en relación con los Distritos de Santa Marta,
Barranquilla y Cartagena:
ARTÍCULO 6o. ATRIBUCIONES. Los concejos distritales ejercerán las atribu-

ciones que la Constitución y las leyes atribuyen a los concejos municipales.
Adicionalmente ejercerán las siguientes atribuciones especiales:
1. Expedir las normas con base en las cuales se reglamentarán las actividades
turísticas, recreacionales, culturales, deportivas en las playas y demás espa-
cios de uso público, exceptuando las zonas de bajamar.
2. Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del

patrimonio ecológico, los recursos naturales, el espacio público y el medio
ambiente.
3. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Gravar con impuesto predial y comple-

mentarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre
bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en
manos de particulares.
Los particulares ocupantes serán responsables exclusivos de este tributo.
El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupa-

do.

La Ley 1430 de 2010 estableció:
ARTÍCULO 54. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y mu-

nicipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas
en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones
temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador
del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son
sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de
concesión.
PARÁGRAFO. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los

fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones for-
males y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.
En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento

de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o
participes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante de
la forma contractual.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria

respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos.
La Ley 1450 de 2011 dispuso en el parágrafo segundo del artículo 23:
PARÁGRAFO 2º. Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial,
salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la Ley”.
El artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, modificó el artículo 54 de la Ley 1430 de

2010 en los siguientes términos:
ARTÍCULO 177. Modifíquese el artículo 54 de la Ley 1430 de 2012 <sic>, el

cual quedará así:
Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasi-
vos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales,
jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho
gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos
en quienes se figure el hecho generador del impuesto.
En materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y obra

de infraestructura continuarán excluidos de tales tributos, excepto las áreas
ocupadas por establecimientos mercantiles. Son sujetos pasivos del impuesto
predial, los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma
de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil
dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puer-
tos aéreos y marítimos.
En este caso la base gravable se determinará así:

a) Para los arrendatarios el valor de la tenencia equivale a un canon de arren-

damiento mensual;
b) Para los usuarios o usufructuarios el valor del derecho de uso del área
objeto de tales derechos será objeto de valoración pericial;
c) En los demás casos la base gravable será el avalúo que resulte de la pro-
porción de áreas sujetas a explotación, teniendo en cuenta la información de
la base catastral.
PARÁGRAFO 1º. La remuneración y explotación de los contratos de concesión

para la construcción de obras de infraestructura continuará sujeta a todos los
impuestos directos que tengan como hecho generador los ingresos del con-
tratista, incluidos los provenientes del recaudo de ingresos.
PARÁGRAFO 2º. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos

los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones
formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.

partícipes de los consorcios, uniones temporales, lo será el representante de
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad Tributaria respectiva de señalar

agentes de retención frente a tales ingresos.
La Ley 1617 de 2012 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”
señala en el numeral tercero del artículo 26 la siguiente atribución:
“ARTÍCULO 26. ATRIBUCIONES. Los concejos distritales ejercerán las atribu-

ciones que la Constitución y las leyes atribuyen a los concejos municipales.

(…)
3. Gravar con impuesto predial las construcciones, edificaciones o cualquier
tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en
El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupa-

do.
(…)”
En particular en relación con el inciso segundo del artículo 177 de la ley 1607 de
2012, consideramos que el criterio orientador a efectos de establecer la sujeción

pasiva del impuesto predial en relación con las obras de infraestructura ocupada por
establecimientos mercantiles, es la calidad de tenedor “a título de arrendamiento,
uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante esta-
blecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión”.
De conformidad con el artículo 775 del código civil colombiano, la mera tenencia se
define así:
ARTÍCULO 775. <MERA TENENCIA>. Se llama mera tenencia la que se ejer-

ce sobre una cosa, no como dueño, sino en lugar o a nombre del dueño. El
acreedor prendario, el secuestre, el usufructuario, el usuario, el que tiene de-
recho de habitación, son meros tenedores de la cosa empeñada, secuestrada
o cuyo usufructo, uso o habitación les pertenece.
Lo dicho se aplica generalmente a todo el que tiene una cosa reconociendo

dominio ajeno.
Para dar alcance a la expresión “establecimiento mercantil” es preciso acudir al có-

digo de comercio, en cuyo libro tercero referido a los bienes mercantiles dentro de
los cuales se encuentran los establecimientos de comercio, establece la siguiente
definición:
LIBRO TERCERO
DE LOS BIENES MERCANTILES
TÍTULO I
EL ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO
CAPÍTULO I
ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO Y SU PROTECCIÓN LEGAL
ARTÍCULO 515. <DEFINICIÓN DE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO>. Se
entiende por establecimiento de comercio un conjunto de bienes organizados
por el empresario para realizar los fines de la empresa. Una misma persona
podrá tener varios establecimientos de comercio, y, a su vez, un solo esta-
blecimiento de comercio podrá pertenecer a varias personas, y destinarse al
desarrollo de diversas actividades comerciales.
Consideramos entonces que “el derecho a ocupar y utilizar en forma exclusiva una
zona de uso público para construir infraestructura portuaria” a la que se refiere en
la consulta, corresponde al concepto de tenencia a título de uso, relación jurídica
esta que configura la sujeción pasiva del impuesto según dispone el artículo 177 de
la Ley 1607 de 2012, así como los tenedores que lo son en virtud de las diferentes
formas de explotación comercial que se hagan mediante establecimiento mercantil
dentro de las áreas objeto del contrato de concesión.

ASESORÍA No.035629
Consultante: YENNY CAROLINA CÁRDENAS GARCÍA

Secretaria de Hacienda Municipal
Alcaldía de Aguazul
Subtema: Sujetos Pasivos
efectúa usted una serie de interrogantes relacionados con la representación legal en
materia tributaria de los menores de edad, los cuales serán absueltos en el mismo
orden de consulta, no sin antes precisar que las respuestas ofrecidas por esta Direc-
ción se efectúan de manera general y abstracta, y se emiten en los términos y con
de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes
y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Consulta usted:
¿Contra qué persona debe adelantar la Autoridad tributaria Territorial la determina-
ción del impuesto? Es decir ¿directamente contra los menores de edad o a estos por
intermedio de sus padres?
En principio, es necesario recordar que de conformidad con el artículo 59 de la Ley

788 de 2002, “Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos esta-
blecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación,
discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los
impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento adminis-
trativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. …”, de mane-
ra que para dar respuesta a su consulta nos remitiremos al artículo 555 del Estatuto
Tributario Nacional, que ad literam establece:
Artículo 555. Capacidad y Representación. Los contribuyentes pueden

actuar ante la Administración Tributaria personalmente o por medio de
sus representantes o apoderados.
Los contribuyentes menores adultos pueden comparecer di-

rectamente y cumplir por sí los deberes formales y materiales
tributarios.” (Negrillas ajenas al texto).
Nótese como la norma trascrita establece de manera expresa, de un lado, que los
contribuyentes pueden actuar personalmente o a través de sus representantes o
apoderados, y; de otro, que en tratándose de menores, aquellos considerados como
menores adultos podrán actuar directamente. En este orden de ideas, se impone
ahora definir que ha de entenderse por menor adulto, para lo cual recurriremos a las
normas del Código Civil, particularmente a su artículo 34, que establece:

Artículo 34. Palabras relacionadas con la edad. Llámase infante o niño,

todo el que no ha cumplido siete años; impúber, el que no ha cumplido
catorce años; adulto, el que ha dejado de ser impúber; mayor de edad,
o simplemente mayor, el que ha cumplido veintiún1 años, y menor de
edad, o simplemente menor, el que no ha llegado a cumplirlos.2
Del análisis de la norma trascrita, dable es colegir que ha de entenderse legalmente

por impúberes a aquellas personas, sean varones o mujeres, cuya edad oscile entre
los siete y los trece años de edad. En igual forma habrá de entenderse que legal-
mente son adultos, llamados también púberes o menores adultos, los varones y
las mujeres que se encuentran entre los catorce y los diecisiete años de edad.
Ahora bien, resulta importante para este análisis, dar también un repaso a lo nor-
mado por el artículo 1504 del Código Civil, que respecto de la capacidad establece:
“Artículo 1504. Incapacidad absoluta y relativa. Son absolutamente

incapaces los impúberes y sordomudos, que no pueden darse a en-
tender por escrito.
Sus actos no producen ni aún obligaciones naturales, y no admiten

caución.
Son también incapaces los menores adultos que no han obtenido

habilitación de edad3 y los disipadores que se hallen bajo interdicción.
Pero la incapacidad de estas personas no es absoluta y sus ac-
tos pueden tener valor en ciertas circunstancias y bajo ciertos
respectos determinados por las leyes.
Además de estas incapacidades hay otras particulares que consisten

en la prohibición que la ley ha impuesto a ciertas personas para ejecu-
tar ciertos actos.” (Negrillas ajenas al texto).
Conforme con lo establecido por la norma sub examine, tenemos que los impúbe-
res son absolutamente incapaces y por tanto sus actos no producen ningún efecto;
mientras que los menores adultos, si bien en principio son considerados incapaces,
dicha incapacidad es relativa, pues sus actos serán válidos “bajo ciertos respectos
determinados por las leyes”.
En este contexto, acudiendo a una interpretación armónica y sistemática de las nor-

mas arriba referidas, plausible es colegir que el artículo 555 del Estatuto tributario
Nacional ha establecido de manera expresa y especial que aquellas personas con-
1
En relación con la edad debe tenerse en cuenta que la Ley 27 de 1977, publicada en el Diario Oficial
No. 34.902, de 4 de noviembre de 1977, estableció la mayoría de edad a los 18 años.
2
En relación con este artículo es menester poner de presente que se trascribe teniendo en cuenta la
Sentencia C- C-534-05, MP Dr. Humberto Antonio Sierra Porto, en la cual se declararon inexequibles
dentro de la definición de impúberes las expresiones: “varón” y “y la mujer que no ha cumplido doce”.
3
La Ley 27 de 1977, publicada en el Diario Oficial No. 34.902, de 4 de noviembre de 1977, estableció
la mayoría de edad a los 18 años, El artículo 340 del Código Civil otorgaba la habilitación de edad a
partir de los 18 años. En este sentido quedó derogada la habilitación de edad.

sideradas legalmente como menores adultos están habilitados para cumplir por sí
mismos sus obligaciones tributarias tanto formales como sustanciales, otorgándoles
así plena capacidad legal para dichos efectos.
De otra parte, importante también resulta revisar lo normado por el artículo 62 del
Código Civil, en punto a definir quién ostenta la representación legal de aquellos
que conforme con la ley se entienden como incapaces, veamos:
“Artículo 62. Representantes de Incapaces. Las personas incapaces

de celebrar negocios serán representadas:
1. Por los padres, quienes ejercerán conjuntamente la patria potes-

tad sobre sus hijos menores de 214 años.
Si falta uno de los padres la representación legal será ejercida por el

otro.
(…)
2. Por el tutor o curador que ejerciere la guarda sobre menores de

215 años no sometidos a patria potestad y sobre los disipadores y
sordomudos que no pudieren darse a entender.”
Del apartado normativo trascrito, se infiere, para el caso en consulta, que la repre-
sentación de los infantes e impúberes (considerados como incapaces absolutos)
recae en sus padres, y a falta de estos por el tutor o curador que ejerce la guarda
de aquellos.
En línea con lo normado por la obra civil sustantiva, el artículo 572 del Estatuto
Tributario Nacional establece:
“Artículo 572. Representantes que deben cumplir deberes formales.

Deben cumplir los deberes formales de sus representados, sin perjuicio
de lo dispuesto en otras normas:
a) Los padres por sus hijos menores, en los casos en que el impuesto
debe liquidarse directamente a los menores;
b) Los tutores y curadores por los incapaces a quienes representan;

(…)”
En conclusión, los padres deben cumplir los deberes formales y materiales de los hi-
jos menores (infantes e impúberes), y aquellos considerados como menores adultos
están facultados para comparecer directamente y cumplir por sí mismos los deberes
tributarios tanto formales como materiales según se ha evidenciado del análisis de
la normatividad referida a lo largo de este escrito.
4
Ibídem nota al pie número 3
5
Ibídem nota al pie número 3.

“¿Contra qué persona debe adelantar la Autoridad Tributaria Territorial la de-

terminación del impuesto, en el evento que el predio simultáneamente figure
a nombre de los padres y de hijos menores de edad? ¿Bastará con la simple
notificación de la liquidación oficial al padre que también sea propietario del
bien inmueble para entenderse también notificado el acto de determinación a
los hijos menores de edad?
“¿A qué persona debe notificarse los mandamientos de pago y en general las
demás actuaciones administrativas, que se desarrollen dentro de los proce-
sos de cobro coactivo por concepto del impuesto predial, en el evento en que
los propietarios de los predios sean menores de edad? ¿Varía dicho proce-
dimiento en el evento que el predio simultáneamente figure a nombre de los
padres y de hijos menores de edad?
En primer término, toda vez que de su escrito se desprende que la propiedad del
inmueble se encuentra compartida entre padres e hijos, viable es suponer que es-
tamos en presencia de un régimen de comunidad en los términos del artículo 2322
del Código Civil; bajo este supuesto, por considerar que aporta al caso en consulta,
anexamos al presente escrito, para lo pertinente, el Oficio No. 003737 del 13 de
febrero de 2009, mediante el cual esta Dirección se pronunció al respecto.
Ahora bien, conforme con lo expresado en la respuesta al primer interrogante,

tratándose de menores, entendidos estos como los infantes e impúberes, siendo el
padre su representante legal y estando obligado a cumplir los deberes formales y
sustanciales de carácter tributario (como es el caso), se colige que en el caso objeto
de su consulta tanto el acto administrativo de liquidación oficial, como el manda-
miento de pago en instancia de cobro, deberán ser notificados al padre del menor
en su calidad de representante de este, y será aquel (el padre) quien comparecerá
en todas las instancias del respectivo proceso.
Siguiendo esa misma línea argumentativa, tratándose de menores adultos, habida

cuenta que de conformidad con las normas señaladas supra, pueden comparecer
directamente y cumplir por sí los deberes formales y materiales tributarios, consi-
deramos que deberá notificarse tanto el acto administrativo de liquidación oficial,
como el mandamiento de pago en instancia de cobro, tanto al padre como al menor
adulto, liquidándose la obligación en proporción a la cuota parte de la propiedad
que a cada uno corresponda sobre el respectivo inmueble.


Consultante: MERYL SARRIA PEÑA
Alcaldesa
Alcaldía Municipal de Solita – Caquetá
Subtema: Sujeto activo

Señala el artículo 2º de la Ley 44 de 1990 que el impuesto predial unificado es de

carácter municipal y que la administración, recaudo y control de este tributo co-
rresponde a los respectivos municipios, en relación con los predios ubicados en su
jurisdicción.
En el caso descrito por usted, donde un predio se encuentra ubicado en un mu-

nicipio pero inscrito catastralmente en otro, es necesario acudir a las normas ca-
tastrales contenidas en la Resolución 070 de 2011 del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC). Veamos:
Artículo 7°. Unidades Orgánicas Catastrales.
Se entiende por Unidad Orgánica Catastral el área geográfica que conforma

la entidad territorial respectiva, denominada distrito o municipio. Para los fi-
nes catastrales se da el mismo tratamiento al departamento Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina y a los antiguos corregimientos
departamentales hoy, áreas no municipalizadas.
Artículo 61. Unidad Orgánica para la Inscripción Catastral.
Las inscripciones catastrales se harán en la unidad orgánica catastral a la

que pertenezcan los predios, de acuerdo con el límite determinado por la
autoridad competente para la entidad territorial.
Parágrafo:
Cuando un predio esté ubicado en varias unidades orgánicas catastrales,

cada porción de terreno se inscribirá en la entidad territorial que corresponda
y se le asignará el mismo identificador único.
Artículo 62. Inscripción catastral en unidades orgánicas catastra-

les sin límite definido, con límites dudosos o en litigio.

Cuando los límites de la unidad orgánica catastral no estén definidos,

la autoridad catastral, previo procedimiento administrativo, mediante
resolución motivada, decidirá en qué unidad orgánica catastral debe
hacerse la inscripción, para lo cual tendrá en cuenta la solución de
continuidad de los predios dentro de las unidades orgánicas catastra-
les limítrofes, los títulos de propiedad o posesión y los comprobantes
de pago del impuesto predial.
La autoridad catastral hará la definición dentro de su correspondiente

jurisdicción. La Subdirección Catastro del Instituto Geográfico Agus-
tín Codazzi, definirá aquellos casos que involucran jurisdicciones de
varias autoridades catastrales, previo concepto de la Subdirección de
Geografía y Cartografía.
Cuando se trate de límites dudosos o en litigio y se haya configurado

el límite provisional, las inscripciones catastrales se harán de confor-
midad con este. Si aún no hay límite provisional, la autoridad catastral
se regirá por el trazado técnico realizado por el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, en su defecto la autoridad catastral tendrá en cuenta
la solución de continuidad de los predios dentro de las unidades orgá-
nicas catastrales limítrofes, los títulos de propiedad o posesión y los
comprobantes de pago del impuesto predial.
Parágrafo:
En caso de controversia entre Direcciones Territoriales sobre la Uni-

dad Orgánica Catastral en la cual se deba hacer la inscripción catas-
tral, la Subdirección de Catastro coordinará el proceso para definir la
entidad territorial donde se realizará la inscripción catastral.
De acuerdo con las normas citadas, los predios deben inscribirse en su correspon-
diente unidad orgánica catastral la cual atiende el área geográfica de la entidad te-
rritorial respectiva. Cuando un predio este ubicado en varias unidades orgánicas ca-
tastrales, es decir, se encuentre geográficamente ubicado en más de un municipio,
su inscripción se hará por cada porción de terreno en cada unidad que corresponda;
en consecuencia, el impuesto predial unificado deberá pagarse en cada municipio
con base en la información de la autoridad catastral para cada fracción del terreno.
Ahora bien, si la autoridad catastral registró equivocadamente un predio en un mu-

nicipio vecino, en el cual no está ubicado, y el contribuyente ha venido pagando su
impuesto predial allí, creemos que se debe acudir a la regla de causación del tributo
según la cual el impuesto se causa el 1 de enero de cada año y se liquida con los
datos que suministre la autoridad catastral vigentes para dicha fecha.
La vigencia fiscal de los avalúos catastrales está definida en el artículo 43 de la Re-

solución 070 de 2011, así:

Artículo 43. Vigencia Fiscal.
Los avalúos establecidos de conformidad con los artículos 4°, 5°, 6° y 7° de la

Ley 14 de 1983, entrarán en vigencia el 1° de enero del año siguiente a aquel
en que fueron ejecutados.
Las autoridades catastrales ordenarán por resolución la vigencia de los ava-

lúos resultantes de los procesos de formación y de actualización de la forma-
ción y de los cambios individuales debidamente ajustados que sobrevengan
en la conservación catastral.
Parágrafo:
En el proceso de conservación catastral la vigencia fiscal de los avalúos rea-

justados por el índice que determine el Gobierno Nacional o el Distrito Capi-
tal, será la señalada por el decreto o acto administrativo que fije el reajuste.
Como se observa, tanto administración municipal como contribuyentes actúan acor-

de con la información determinante en la liquidación del impuesto al momento de
causación del tributo, especialmente los datos de la base catastral suministrados
al municipio (sujeto activo). De esta forma, el impuesto predial liquidado por el
municipio en cuya base catastral aparece registrado el predio que, posteriormente,
es pagado por el contribuyente, surtió los efectos esperados en la relación jurídico –
tributaria, con lo cual consideramos se cumple la obligación tanto para sujeto pasivo
como para sujeto activo.
Acorde con lo anterior, consideramos que el impuesto pagado al municipio en el cual

se encontraba registrado el predio, fue liquidado por la entidad territorial y pagado
por el contribuyente en las condiciones del predio al 1º de enero de cada vigencia,
conforme la base catastral, por lo que creemos no existen argumentos para solicitar
la devolución de los recaudos. En consecuencia, a partir de la vigencia de la reso-
lución mediante la cual el IGAC aclara la ubicación del predio, con la consecuente
inscripción en la base catastral del “otro” municipio, puede esta entidad liquidar y
cobrar el impuesto predial que se cause en adelante.
Es importante tener en cuenta que la relación jurídico-tributaria se presenta entre

entidad territorial (sujeto activo) y propietario o poseedor (sujeto pasivo), por lo
que en un escenario en el cual proceda la devolución es el contribuyente quien
debe solicitarla y no es viable que un municipio requiera al otro el traslado de los
recaudos.


Consultante: ALEJANDRA TATIANA CARDOZO NARANJO

Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
Alcaldía Municipal de Anapoima
Subtema: Tarifas
En atención a la radicación del asunto, mediante la cual formula preguntas relacio-

nadas con las tarifas del impuesto predial unificado de los terrenos urbanizables no
urbanizados y urbanizados no edificados, es necesario precisar que de conformidad
con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a
las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera
y tributaria, la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de
dichas entidades, ni la solución directa de problemas específicos. En consecuencia,
damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo
28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni
vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
La competencia para la adopción de tributos por parte de las entidades territoriales

y en particular de los municipios, se encuentra establecida en el artículo 313 en su
numeral 4, según el cual: “Corresponde a los concejos: … 4. Votar de conformidad
con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”, de manera que la fa-
cultad de adopción y modificación de los tributos en el ámbito municipal radica, por
mandato expreso de la norma superior trascrita, de manera exclusiva en la corpo-
ración administrativa concejo municipal.
En relación con las tarifas del impuesto predial unificado, el artículo 4 de la Ley 44
de 1990 modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 establece lo siguiente:

así:

avalúo.







que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.
PARÁGRAFO 2º. Todo bien de uso público será excluido del impuesto
predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por
la Ley”.
De acuerdo con lo anterior, las tarifas establecidas por los concejos municipales
deben observar y ajustarse a los rangos definidos en la ley atendiendo los factores
enumerados en el inciso tercero, entre estos los usos del suelo en el sector urbano.

Para el caso de los terrenos urbanizables no urbanizados y urbanizados no edifi-

cados, en consideración al principio constitucional según el cual la propiedad tiene
una función social que implica obligaciones, el legislador permite a los concejos
establecer tarifas más altas al límite superior del rango general, sin que exceda el
33 por mil. Sobre el tema esta Dirección hizo el siguiente análisis en el concepto 203
de 1996, con el cual consideramos se atienden sus inquietudes:
“(…) la norma ha clasificado a los predios en rurales y urbanos, donde

estos últimos han sido divididos en urbanos edificados y no edificados,
siendo los no edificados los lotes que se encuentran dentro del perí-
metro del municipio y que están sin construir y que para aplicar la tarifa
de acuerdo a los criterios de justicia con que fue creada se ha clasifi-
cado en terrenos urbanizables no urbanizados que son todos aquellos
que teniendo la posibilidad de dotación de servicios de alcantarillado,
agua potable y energía no han iniciado el proceso de urbanización o
parcelación ante la autoridad correspondiente y en terrenos urbaniza-
dos no edificados son los considerados como los que efectivamente
carecen de toda clase de edificación (…)”
Ahora bien, en ejercicio de la autonomía que le asiste a las entidades territoriales, las
tarifas deben aplicarse conforme las clasificaciones y definiciones que se encuentren
plasmadas en sus acuerdos municipales y que deben ajustarse, en materia de urba-
nismo, al plan de ordenamiento territorial, el cual en los términos del artículo 9º de la
Ley 388 de 1997 es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamien-
to del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políti-
cas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y
administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
Aunado a lo anterior, consideramos que los conceptos y clasificaciones de los pre-

dios deben tener en cuenta las definiciones adoptadas por la autoridad catastral,
pues dicha información es fundamental en el censo de predios y su identificación
física, jurídica y económica. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi expidió la Reso-
lución 070 de 2011, por la cual se reglamentan los asuntos catastrales y que trae las
siguientes definiciones respecto de la clasificación de los predios:
Artículo 9°. Predio.

Es un inmueble no separado por otro predio público o privado, con o
sin construcciones y/o edificaciones, perteneciente a personas natura-
les o jurídicas. El predio mantiene su unidad aunque esté atravesado
por corrientes de agua pública.
Parágrafo:
Se incluyen en esta definición los baldíos, los ejidos, los vacantes, los
resguardos indígenas, las reservas naturales, las tierras de las comu-
nidades negras, la propiedad horizontal, los condominios (unidades
inmobiliarias cerradas), las multipropiedades, las parcelaciones, los
parques cementerios, los bienes de uso público y todos aquellos otros

que se encuentren individualizados con una matrícula inmobiliaria, así

como las mejoras por edificaciones en terreno ajeno.
Artículo 10. Predio Rural.
Es el ubicado fuera de los perímetros urbanos: cabecera, corregimien-
tos y otros núcleos aprobados por el Plan de Ordenamiento Territorial.
Artículo 11. Predio Urbano.
Es el ubicado dentro del perímetro urbano.
Parágrafo:
Las unidades tales como: apartamentos, garajes, locales, depósitos y
otras, no constituyen por sí solas predios, salvo que estén reglamen-
tadas como predios independientes.
Artículo 15. Urbanización.
Se entiende por urbanización el fraccionamiento del inmueble o con-
junto de inmuebles en suelos urbanos o de expansión urbana, perte-
necientes a una o varias personas jurídicas o naturales, autorizada
según las normas y reglamentos.
Artículo 16. Parcelación.
Se entiende por parcelación, el fraccionamiento del inmueble o con-
junto de inmuebles rurales pertenecientes a una o varias personas
jurídicas o naturales, autorizada según las normas y reglamentos.
Artículo 85. Clasificación catastral de los predios por su ubica-
ción.
Según su ubicación, los predios se clasifican catastralmente como:
a) Predios urbanos.
b) Predios rurales.
Parágrafo.
Dentro de la anterior clasificación estarán comprendidos los predios
ubicados en suelos de expansión urbana de acuerdo con lo definido
por la autoridad competente. Estos suelos se tendrán en cuenta para
la elaboración de los estudios de zonas homogéneas físicas y geoe-
conómicas.
Artículo 86. Clasificación catastral de los predios por su destina-
ción económica.
Los predios, según su destinación económica, se clasificarán para fi-
nes estadísticos en:
A. Habitacional: Predios destinados a vivienda. Se incluyen dentro de
esta clase los parqueaderos, garajes y depósitos contenidos en el re-
glamento de propiedad horizontal, ligado a este destino.

B. Industrial: Predios en los cuales se desarrollan actividades de ela-

boración y transformación de materias primas.
C. Comercial: Predios destinados al intercambio de bienes y/o servi-
cios con el fin de satisfacer las necesidades de una colectividad.
D. Agropecuario: Predios con destinación agrícola y pecuaria.
E. Minero: Predios destinados a la extracción y explotación de mine-
rales.
F. Cultural: Predios destinados al desarrollo de actividades artísticas
e intelectuales.
G. Recreacional: Predios dedicados al desarrollo o a la práctica de
actividades de esparcimiento y entretenimiento.
H. Salubridad: Predios destinados a clínicas, hospitales y puestos de
salud.
I. Institucionales: Predios destinados a la administración y prestación
de servicios del Estado y que no están incluidos en los literales de este
artículo.
J. Educativo: Predios destinados al desarrollo de actividades acadé-
micas.
K. Religioso: Predios destinados a la práctica de culto religioso.
L. Agrícola: Predios destinados a la siembra y aprovechamiento de
especies vegetales.
M. Pecuario: Predios destinados a la cría, beneficio y aprovechamien-
to de especies animales.
N. Agroindustrial: Predios destinados a la actividad que implica cultivo
y transformación en los sectores agrícola, pecuario y forestal.
O. Forestal: Predios destinados a la explotación de especies madera-
bles y no maderables.
P. Uso Público: Predios cuyo uso es abierto a la comunidad y que no
están incluidos en los literales anteriores.
Q. Servicios Especiales: Predios que genera alto impacto ambiental y
/o Social. Entre otros, están: Centro de Almacenamiento de Combusti-
ble, Cementerios, Embalses, Rellenos Sanitarios, Lagunas de Oxida-
ción, Mataderos, Frigoríficos y Cárceles.
Parágrafo 1°.
Esta clasificación podrá ser objeto de subclasificación de acuerdo con
lo establecido mediante reglamento del Instituto Geográfico “Agustín
Codazzi”.

Parágrafo 2°.
En los casos de existir diversas destinaciones en un mismo predio, se
clasificará atendiendo aquella actividad predominante que se desarro-
lle, para lo cual se aplicará el criterio de tomar la mayor área de terreno
y /o construcción.
Parágrafo 3°
Para fines catastrales y estadísticos los lotes se clasificarán de acuer-
do con su grado de desarrollo, así:
R. Lote urbanizable no urbanizado: Predios no construidos que estan-
do reglamentados para su desarrollo, no han sido urbanizados.
S. Lote urbanizado no construido o edificado: Predios no construidos
que cuentan con algún tipo de obra de urbanismo.
T. Lote No Urbanizable: Predios que de conformidad con la reglamen-
tación no se permite su desarrollo urbanístico.
La clasificación de lotes se anotará en los documentos catastrales.
De acuerdo a lo anterior y para dar respuesta a sus interrogantes, de acuerdo con

las normas transcritas los predios se clasifican en urbanos (perímetro urbano y de
zona de expansión urbana) y rurales (por fuera del perímetro urbano). Las urbani-
zaciones se asocian a suelos urbanos y de expansión urbana, y las parcelaciones a
predios rurales; a su vez, los lotes urbanizables no urbanizados y urbanizados no
edificados son predios ubicados en suelo urbano que se clasifican acorde con su
grado de desarrollo.
Así las cosas, las tarifas establecidas en el acuerdo municipal debe considerar la
clasificación de los predios (urbanos o rurales) y aplicarse de manera diferencial y
progresiva teniendo en cuenta, entre otros, los usos del suelo en el sector urbano,
los estratos, las áreas y los avalúos catastrales, de tal forma que todos los predios
del municipio queden incorporados en el esquema tarifario.
Conforme lo establecido en la Ley 1430 de 2010, las tarifas que se establezcan

tomando solamente uno de los aspectos diferenciales (rango de avalúo catastral)
desatiende el mandato legal y, eventualmente, quebranta los principios de progresi-
vidad y equidad en materia tributaria. Adicionalmente, en relación con el parágrafo
primero del artículo 32 del acuerdo municipal en el cual señalan los predios a los
cuales no aplican las tarifas, creemos que es un desacierto, pues confunde las ex-
cepciones al límite del impuesto de que trata el artículo 6 de la Ley 44 de 1990 con
los predios que pueden liquidarse con tarifas superiores al 16 por mil, incurriendo
en excesos al aplicar tarifas por fuera del rango legal a ciertos predios.
Sugerimos, respetuosamente revisar el esquema tarifario del acuerdo municipal de

tal forma que atienda los rangos, aspectos y limitaciones establecidos en el artículo
54 de la Ley 1430 de 2010 y se evite posibles discusiones y procesos.

ASESORÍA No, 040538

Consultante: ALONSO OROZCO GÓMEZ

Calle 33 No. 1 E-85 Barrio El Cunduy
Florencia – Caquetá
Subtema: Tarifas
Mediante oficio radicado conforme el asunto, la Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales DIAN, remitió por competencia a esta Dirección su solicitud de informa-
ción relativa a las tarifas del impuesto predial unificado.
Para iniciar es necesario precisar que de conformidad con el numeral 4 del artículo
313 “Corresponde a los concejos: … 4. Votar de conformidad con la Constitución
y la ley los tributos y los gastos locales”, de manera que la facultad de adopción y
modificación de los tributos en el ámbito municipal radica, por mandato expreso de
la norma superior trascrita, de manera exclusiva en la corporación administrativa
concejo municipal.
Así, los concejos municipales deben establecer las tarifas del impuesto predial uni-
ficado conforme los rangos y factores señalados en la ley y para tal efecto deben
observarse los rangos y parámetros contenidos en el artículo 23 de la Ley 1450 de
2011.
Para dar respuesta a su inquietud revisemos el contenido del mencionado artículo:

así:

avalúo.







que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
PARÁGRAFO 2º. Todo bien de uso público será excluido del impuesto
predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por
la Ley”.

Como se observa, es competencia de los concejos municipales establecer mediante

Acuerdo las tarifas aplicables en la liquidación del impuesto predial unificado. Para
tal efecto deberán observar las condiciones establecidas en la ley en cuanto a rango
o límites de tarifas, factores a tener en cuenta y otros límites señalados en la norma.
De esta forma tenemos que las tarifas pueden oscilar entre el 5 por mil y el 16 por
mil para la generalidad de los predios y, podrían elevarse hasta el 33 por mil para
los terrenos urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados. Existe legal-
mente la posibilidad, a criterio del concejo municipal, de fijar una tarifa inferior al
5 por mil “a la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o
rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior
a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv)”;
en consecuencia, para este tipo de predios las tarifas pueden establecerse como
mínimo en el 1 por mil y como máximo en el 16 por mil, observando los factores
definidos en la ley.
Bajo el entendido que la modificación que trae la Ley 1450 significa un incremento
en relación con el rango general de tarifas que contemplaba originalmente la Ley 44
de 1990, es importante aclarar que si bien la nueva norma establece un tope para
el incremento en el cobro del impuesto originado en las nuevas tarifas (“A partir
del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas…”) dicho
límite consiste en que el valor del impuesto predial liquidado en el año a partir del
cual entren en aplicación las nuevas tarifas, modificadas por Acuerdo municipal en
virtud de la Ley 1450, no podrá tener un incremento mayor al 25% en relación con
el monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior.
En ese orden de ideas, si el municipio al entrar en vigencia la Ley 1450 de 2011 con-
sidera ajustadas sus tarifas a la ley y no tramita en el concejo municipal un acuerdo
modificatorio, no debe tener en cuenta en la liquidación del impuesto la limitación
del 25% ya explicada.


Cordialmente: MAYRA SCHEHERAZADE COGOLLO

sherecogollo@hotmail.com
Subtema: Límite artículo 6º Ley 44 de 1990

solicita información sobre la aplicación del artículo 6º de la Ley 44 de 1990 en la
liquidación del impuesto predial unificado, damos respuesta en el ámbito de nuestra
competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Adminis-
trativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y abstracta,
por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la respon-
sabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El artículo 6º de la Ley 44 de 1990, preceptúa lo siguiente:
“A partir del año en el cual entre en aplicación la formación catastral de

los predios, en los términos de la Ley 14 de 1983, el impuesto predial
unificado resultante con base en el nuevo avalúo no podrá exceder del
doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediata-
mente anterior, o del impuesto predial, según el caso.
...”
Lo anterior significa que una vez cumplidos los presupuesto de ley, esto es, que se
lleve a cabo la formación catastral en los términos de la Ley 14 de 1983, el impuesto
a pagar resultante de la aplicación del nuevo avalúo catastral, no podrá exceder del
doble del impuesto liquidado en el año inmediatamente anterior, y en este sentido
la administración municipal está en la obligación de respetar las limitaciones consa-
gradas en el artículo 6º antes referido; nótese que la disposición citada no contiene
ninguna restricción en relación con las vigencias, por lo que si el valor resultante
de impuesto (avalúo por tarifa) excede el doble del monto liquidado por el mismo
concepto por más de una vigencia, el límite del impuesto deberá respetarse en cada
una de ellas.
No obstante lo anterior, la Ley trajo unas excepciones a la aplicación de dicha limita-

ción, el cual no se aplicará para los siguientes casos previstos en el inciso segundo
del referido artículo:
“La limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios

que se incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos
urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco
se aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos
y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él
realizada.”

Es decir, para estas tres excepciones, el total del impuesto a pagar por parte del
contribuyente será el resultado de aplicar las tarifas establecidas a la nueva base
gravable con ocasión de la formación o actualización catastral.
De otra parte pregunta usted qué recurso o medio puedo utilizar para presentar una
reclamación formal al catastro municipal, debemos aclarar que el impuesto predial
unificado es un tributo de orden municipal que grava la propiedad o posesión de
bienes inmuebles, se causa el 1 de enero y su base gravable es el avalúo fijado
por la autoridad catastral. Los elementos del tributo están establecidos en la Ley y
corresponde al concejo municipal a través de acuerdo fijar las tarifas y reglamentar
los aspectos necesarios para su debido recaudo; en ese orden de ideas, ante algún
desacuerdo en la liquidación del impuesto, los contribuyentes deben acudir ante la
administración municipal para verificar la exactitud de los datos, la aplicación co-
rrecta de la tarifa, el avalúo, los recargos, etc. Ahora bien, si lo que genera discusión
es el monto establecido por la autoridad catastral como avalúo, base gravable del
impuesto, el artículo 179 del Decreto Ley 1333 de 1986 establece que el propietario
o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la oficina de catastro correspon-
diente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condicio-
nes del predio. Dicha revisión se hará dentro del proceso de conservación catastral
y contra la decisión procederán por la vía gubernativa los recursos de reposición y
apelación.
Teniendo en cuenta lo anterior, y en consonancia con el derecho de defensa, la

norma tributaria contempla los recursos que puede interponer el contribuyente con
el fin de que sea revisada su liquidación, caso en el cual deberá presentarse escrito
que exponga los motivos de inconformidad, en los términos establecidos. Así, su-
gerimos respetuosamente formular sus inquietudes a la administración municipal
y, de no ser satisfactoria su respuesta, acudir a la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.


Consultante: RENÉ CARVAJALINO

Director
Unidad Técnica Ambiental
Alcaldía Municipal de Ocaña
Tema: Ley 44 de 1999
Subtema: Porcentaje con Destino Ambiental. Ley 44 de
1993

Consulta
Luego de citar lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, pregunta:
1. El municipio puede conservar algún porcentaje de recursos por la sobreta-

sa ambiental y destinarlo en funcionamiento e inversión de proyectos ambien-
tales y que se puedan ejecutar directamente desde las dependencias alcaldía
municipal de Ocaña específicamente la Unidad Técnica Ambiental la cual es
un ente descentralizado y fue creada mediante acuerdo municipal en el año
1998 y que tiene funciones ambientales
2. El municipio puede destinar 1.5 por ciento de la sobretasa ambiental a

la autoridad ambiental COPONOR y el otro 1 por ciento a la Unidad Técnica
Ambiental que es un ente descentralizado de la alcaldía municipal y que se
encarga de todas las responsabilidades ambientales del municipio, así se des-
tinaría el 2.5 de la sobretasa ambiental del impuesto predial.
Sin perjuicio de lo que sobre el particular establezca el Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible en su condición de ente rector en la materia, consideramos
pertinente tomar como referente lo dispuesto por el artículo 44 de la ley 99 de 1993
en cuanto a las entidades destinatarias del porcentaje con destino ambiental esta-
blecido desde el artículo 317 de la Constitución Política, que señala:
ARTÍCULO 44. PORCENTAJE AMBIENTAL DE LOS GRAVÁMENES A LA PROPIE-

DAD INMUEBLE. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o.
del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del
medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el
total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior

al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o

distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por
el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal.
Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso

anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no
podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de
los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vi-

gentes, siempre y cuando estas no excedan el 25.9% de los recaudos por
concepto de impuesto predial.
Dichos recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales regionales

y municipales, de conformidad con las reglas establecidas por la presente ley.
Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones

Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en
los términos de que trata el numeral 1o. del artículo 46, deberán ser pagados
a estas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo
y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año
subsiguiente al período de recaudación.
Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que tra-

ta el presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección
o restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de
acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su juris-
dicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se
seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente
ley establece.
PARÁGRAFO 1º. Los municipios y distritos que adeudaren a las Corporacio-

nes Autónomas Regionales de su jurisdicción, participaciones destinadas a
protección ambiental con cargo al impuesto predial, que se hayan causado
entre el 4 de julio de 1.991 y la vigencia de la presente Ley, deberán liqui-
darlas y pagarlas en un término de 6 meses contados a partir de la vigencia
de la presente Ley, según el monto de la sobretasa existente en el respectivo
municipio o distrito al 4 de julio de 1991.
PARÁGRAFO 2º. Parágrafo modificado por el artículo 110 de la Ley 1151 de

2007. El cincuenta por ciento (50%) del producto correspondiente al recaudo
del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes
sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del
perímetro urbano del municipio, distrito, o área metropolitana donde haya
sido recaudado el impuesto, cuando la población respectiva, dentro del área
urbana, fuere superior a un millón de habitantes, exceptuando el megapro-
yecto del río Bogotá. Estos recursos se destinarán exclusivamente a inversión.
(el subrayado es nuestro).

En el mismo sentido, el Decreto Reglamentario 1339 de 1994 establece:
ARTÍCULO 2º. SOBRETASA. En el evento de optar el respectivo Consejo mu-

nicipal o distrital por el establecimiento de una sobretasa a favor de las Cor-
poraciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, los recaudos
correspondientes efectuados por los tesoreros municipales y distritales se
mantendrán en cuenta separada y los saldos respectivos serán girados tri-
mestralmente a tales Corporaciones, dentro de los diez (10) días hábiles si-
guientes a la terminación de cada período.
(…)
ARTÍCULO 3º. PORCENTAJE DEL TOTAL DEL RECAUDO. En el caso de optar el

respectivo Consejo municipal o distrital por el establecimiento de un porcen-
taje del total del recaudo por concepto del impuesto predial, deberán destinar
entre el 15% y el 25.9% de este para las Corporaciones con jurisdicción en
su territorio.
En este evento, los municipios y distritos a través de sus respectivos tesoreros

o del funcionario que haga sus veces, deberán, al finalizar cada trimestre,
totalizar los recaudos efectuados en el período por concepto de impuesto
predial y girar el porcentaje establecido a la Corporación respectiva, dentro
de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de cada trimestre.
(…)
Así, del tenor literal del artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y del decreto reglamentario
1339 de 1994, se desprende claramente que las entidades destinatarias del porcen-
taje de recursos del impuesto predial unificado con destino ambiental, autorizado
por el artículo 317 Constitucional, son las Corporaciones Autónomas Regionales o
de Desarrollo Sostenible, motivo por el cual, en dicho marco normativo, no es pro-
cedente que la entidad territorial traslade recursos a entidades diferentes a tales
Corporaciones, ni en la modalidad de sobretasa ambiental ni en la de porcentaje del
recaudo del impuesto predial.
Lo que se encuentra previsto por el legislador, es que la Corporación Autónoma

Regional destine dichos recursos conforme a los planes ambientales regionales y
municipales.
Finalmente, consideramos pertinente hacer referencia al fallo del Consejo de Estado

sección cuarta, radicación número 7437 de fecha 13 de diciembre de 1996, en el
que se declaró la nulidad de algunos apartados del artículo 9 del Decreto 1339 de
1994, bajo las siguientes consideraciones:
“ACTO ACUSADO
Es el artículo 9º del Decreto 1339 del 27 de junio de 1994, cuyo aparte de-
mandado se resalta:

“Artículo 9º. Porcentaje para ciudades de más de 1.000.000 de habitan-

tes. Cuando se trate de ciudades con más de 1.000.000 de habitantes, de
acuerdo con los datos del último censo registrados en el Dane, el cincuenta
por ciento (50%) del producto correspondiente al porcentaje del impuesto
predial a que se refiere el presente decreto, será destinado exclusivamente a
gastos de inversión ambiental por tales ciudades de acuerdo con sus planes
ambientales.
La ejecución de tales recursos estará a cargo de la dependencia o enti-

dad municipal que se cree o se modifique para tal fin”.
(…)
Se discute en esta instancia judicial, la legalidad del artículo 9 (apartes) del Decreto
1339 del 27 de junio de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, mediante el cual
se reglamenta el porcentaje del impuesto a favor de las Corporaciones Autónomas
Regionales, en desarrollo de lo previsto en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, cen-
trándose la controversia en definir si en las ciudades de más de un millón de habi-
tantes en el área urbana, los recursos correspondientes al porcentaje del impuesto
predial recaudado para la protección del medio ambiente, deben ser transferidos a
las Corporaciones Autónomas Regionales o a las entidades municipales.
Menciona el actor como vulneradas las siguientes normas: artículos 189 numerales
10, 11 y 317 de la Constitución Política; 12 de la Ley 153 de 1887 y 44 y 46.1 de la
Ley 99 de 1993.
Para resolver se considera:
El artículo 317 de la Constitución Política estableció:
“Art. 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo an-
terior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valoriza-
ción”.
La ley destinará un porcentaje de esos tributos, que no podrá exceder del promedio
de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación
del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de
desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.
Ahora, la Ley 99 de 1993, “que crea el Ministerio del Medio Ambiente y organiza el
sistema Nacional Ambiental”, en concordancia con el artículo 317 de la Constitución
Política ha concebido a las Corporaciones Autónomas Regionales como entes Corpo-
rativos de Carácter Público, creadas por la ley, integradas por entidades territoriales
que por sus características constituyen un mismo ecosistema o conforman una uni-
dad geopolítica, biográfica o hidrográfica, dotados de autonomía administrativa y
financiera, patrimonio propio y personería jurídica. Están encargadas de administrar
en todo el Territorio Nacional (artículo 33) y específicamente dentro del área de su
jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por

su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas

del Ministerio del Medio Ambiente.
Establece, también, una nueva modalidad como son las Corporaciones Autónomas
Para el Desarrollo Sostenible creadas para la protección de determinadas zonas del
país.
En relación con los citados recursos, materia de controversia en este proceso, en el

artículo 44 y 45 dispuso:
(…)
“Artículo 46. Patrimonio y Rentas de las Corporaciones Autónomas

Regionales.
Constituyen el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas

Regionales:
1) El producto de las sumas que, por concepto de porcentaje ambien-

tal del impuesto predial, les transferirán los municipios y distritos, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 44 de la presente ley”.
De las normas transcritas se deduce sin lugar a dudas que los municipios y distritos
(sin distinción alguna) deben transferir a las Corporaciones Autónomas Regionales
el porcentaje del impuesto predial mencionado.
En este mismo sentido fue entendido por la Corte Constitucional cuando, se pro-
nunció sobre la sobretasa para el manejo y conservación del ambiente sano, en esa
ocasión señaló:
“(...) Más recientemente, en diciembre de 1993 se expidió la Ley 99 de 1993,

en cuyo artículo 44 se desarrolla lo dispuesto en el inciso segundo del artícu-
lo 317 de la Constitución, fijando los porcentajes de participación del impues-
to predial con destino a las entidades dedicadas a la protección del medio
ambiente y los recursos naturales renovables; de manera que esta nueva
ley señala los porcentajes para las Corporaciones Autónomas Regionales1”
(Destaca la Sala).
Otra cosa, es que las grandes ciudades como las llama el legislador tengan las
mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en relación
al medio ambiente que están enumeradas en el artículo 31 de la citada ley y las
cuales pueden desarrollar las entidades territoriales mencionadas bajo la asesoría
de las Corporaciones Autónomas Regionales (artículo 31 numerales 5, 8, 26 y 31
parágrafos 3 y 4).
Entonces, el Gobierno Nacional al expedir el decreto acusado y establecer en el

artículo 9º que el porcentaje del impuesto predial será destinado exclusivamente
para tales ciudades de acuerdo con sus planes ambientales y que la ejecución de
recursos estará a cargo de la dependencia o entidad municipal que se cree o se

modifique para tal fin, si está contrariando la norma constitucional y legal superior,
al cambiar las reglas allí establecidas ya que el producto de las sumas por concepto
de porcentaje ambiental del impuesto predial constituye patrimonio y renta de las
Corporaciones Autónomas Regionales, y es obligatorio de los municipios y distritos
transferirlas.
En conclusión el Gobierno Nacional con la expedición del decreto acusado excedió

su potestad reglamentaria establecida en el artículo 189 de la Constitución Nacional,
pues cambió la destinación de tales ingresos.
Así las cosas, las pretensiones de la demanda tienen vocación de prosperidad razón
por la cual deberá declararse la nulidad de la norma acusada.”


13 noviembre de 2013
Consultante: RICARDO BAUDÍN RICARDO

Director General
Corporación Autónoma Regional de Sucre (CARSUCRE)
Tema: Impuesto Predial Unificado. Porcentaje
Ambiental
Subtema: Corporaciones destinatarias. Naturaleza del
recurso

Consulta:
1. ¿Es posible adelantar el cobro de los recursos de la sobretasa ambiental al

impuesto predial dejados de transferir por los municipios a través de un pro-
ceso coactivo?
2. La sobretasa ambiental al impuesto predial, tiene la naturaleza jurídica de

una obligación tributaria o parafiscal, que permita a esta entidad realizar una
rebaja o descuento de los intereses generados por dichas sumas desde el
momento en que se generó la obligación y hasta la actualidad?
En relación con su primera pregunta consideramos pertinente enviar para su cono-

cimiento copia del oficio No. OFI13-0010662-OAJ-1500, emitido por el Ministerio de
Justicia y del Derecho, a partir de cuyo contenido se concluye entre otros aspectos
que por virtud de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, frente a lo dis-
puesto en el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, que las entidades públicas tienen
la prerrogativa de ejercer por la vía administrativa el cobro coactivo de las obligacio-
nes a su favor y que el procedimiento aplicable por regla general lo constituyen las
normas de la citada Ley 1437 de 2011 y el procedimiento administrativo de cobro
coactivo señalado en el Estatuto Tributario Nacional.
Ahora bien, en relación con la naturaleza jurídica que entraña la transferencia del
impuesto predial con destino ambiental, remitiremos para su conocimiento copia
del oficio número 2-2009-023978 emitido por este despacho, del que se desprende
que desde la perspectiva de la autoridad ambiental destinataria de los recursos de
conformidad con la Ley 99 de 1993, lo que existe es una relación gobernada por el
derecho administrativo.
En consecuencia, la connotación de tributo recae únicamente en cabeza del muni-

cipio. Las Corporaciones Autónomas Regionales, son destinatarios de la trasferencia

que en los términos de la ley deben hacer las entidades territoriales del carácter
municipal, recursos los cuales una vez recibidos, forman parte de su patrimonio,
como una transferencia y no como un ingreso tributario.
En este sentido, la autoridad ambiental deberá primero determinar la obligación a

su favor y a cargo de la entidad territorial responsable de la transferencia, mediante
una actuación administrativa proferida de conformidad con el marco señalado en
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ten-
diente a servir de documento que preste mérito ejecutivo, para su posterior cobro
sea a través del procedimiento administrativo de cobro coactivo o a través de las
acciones judiciales procedentes, en caso de que persista el incumplimiento en la
transferencia.
Recuérdese que el legislador ha establecido facultades de jurisdicción coactiva ad-

ministrativa en relación con las entidades públicas, así:
Ley 1066 de 2006
ARTÍCULO 5º. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDI-

MIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públi-
cas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las
actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios
del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar
rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los
órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la
Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas
las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán
seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
PARÁGRAFO 1º. Se excluyen del campo de aplicación de la presente

ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas
de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indi-
cadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar
o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se
aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté
consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
PARÁGRAFO 2º. Los representantes legales de las entidades a que

hace referencia el presente artículo, para efectos de dar por termina-
dos los procesos de cobro coactivo y proceder a su archivo, quedan
facultados para dar aplicación a los incisos 1o y 2o del artículo 820 del
Estatuto Tributario.
PARÁGRAFO 3º. Las Administradoras de Régimen de Prima Media

con Prestación Definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coac-
tivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas reglamen-
tarias.

Ley 1437 de 2011
Artículo 98. Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo. Las

entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 1041 deberán recau-
dar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que
presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto,
están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante
los jueces competentes.
En las precisas condiciones establecidas en las disposiciones antes transcritas, las

entidades públicas gozan de facultades de jurisdicción coactiva administrativa. Aho-
ra bien, al interior de cada entidad deberá estar asignada tal competencia en la
dependencia o funcionario que se señale de acuerdo con la estructura de la entidad.
Precisado lo anterior, manifestamos que no es esta la entidad llamada a fijar de

manera oficial el alcance del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 incluido el parágrafo
transitorio.
El parágrafo transitorio señala:
“Parágrafo Transitorio. Los procesos ejecutivos actualmente en curso

que se sigan contra los municipios, en cualquier jurisdicción, cualquiera
sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y
convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los
accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al
proceso. Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para
la conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las
obligaciones que no sean objeto de conciliación, se continuará con el
respectivo proceso ejecutivo.
Se autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes que sean

acreedoras de los municipios a rebajar los intereses pendientes o las
sanciones a que haya lugar, y a condonar el capital o convenir que sea
reinvertido en programas sociales del municipio que correspondan a
las funciones de la entidad acreedora.
Si se trata de obligaciones tributarias o parafiscales, la entidad públi-

ca acreedora podrá reducir hasta el noventa por ciento (90%) de los
intereses y/o las sanciones a que haya lugar, siempre y cuando el mu-
nicipio se comprometa a pagar el valor del capital correspondiente en
un máximo de dos vigencias fiscales. Este plazo podrá ampliarse a tres
vigencias fiscales si se trata de municipios de 4ª, 5a y 6ª categoría. En
el acuerdo de pago el municipio deberá pignorar recursos del Sistema
1
El parágrafo del artículo 104 establece: Parágrafo. Para los solos efectos de este Código,
se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con indepen-
dencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una
participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación
estatal igual o superior al 50%.

General de Participaciones, propósito general, u ofrecer una garantía

equivalente.
(…)
Ha considerado este Despacho que la transitoriedad en la que se encuentra enmar-

cado el parágrafo antes transcrito, hace referencia a los procesos de ejecución con-
tra los municipios, que se encontraran en curso al momento de entrada en vigencia
de la mencionada Ley 1551 de 2012 en cualquier jurisdicción. Las condiciones para
que la entidad deudora acceda a los beneficios que en ejercicio de su potestad
llegue a conceder la entidad acreedora, son los que señalan los incisos segundo y
tercero del parágrafo transitorio antes transcrito, según el tipo de recursos de que
se trate, de los cuales el legislador solo fijó un límite en relación con las obligaciones
de carácter tributario o parafiscal. Recuérdese que los recursos a los que se refiere
en su consulta no comparten tal naturaleza tributaria o parafiscal.


Consultante: LUZ MARINA BUITRAGO RAMÍREZ

Tesorera
Alcaldía Municipal de Chinavita
Tema: Sobretasa Ambiental
En atención a su solicitud radicada con el número que aparece en el asunto, nos per-
mitimos manifestarle que de conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección
General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes
descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el
análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos de dichas entidades,
ni la asesoría a particulares. Por lo anterior, la respuesta se remite de conformidad
con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, de manera general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
Solicita concepto “sobre la consecuencia en la distribución de los recursos del Sis-

tema General de Participaciones y su participación por parte de un Municipio de
sexta categoría en la eficiencia fiscal, cuando tiene incorporado en el cobro del
impuesto predial la sobretasa ambiental y aquellos municipios que no la tienen”. Lo
anterior, teniendo en cuenta que el municipio de Chinavita tiene previsto modificar
el cobro de la sobretasa ambiental que actualmente tiene y pasarlo a porcentaje
ambiental.
En desarrollo del artículo 317 de la Constitución Política, la Ley 99 de 1993 esta-

bleció la forma de destinar recursos del impuesto predial para las Corporaciones
Autónomas Regionales con el fin de atender la protección del medio ambiente y los
recursos naturales renovables.
En el artículo 44 de la Ley 99 de 19931 se definieron dos formas de determinar los

recursos con destino a la autoridad ambiental: i) Sobretasa ambiental entre el 1.5
1
ARTÍCULO 44. PORCENTAJE AMBIENTAL DE LOS GRAVÁMENES A LA PROPIEDAD INMUE-
BLE. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 317 de la Constitución
Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un
porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al
15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al re-
caudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde
municipal.
Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer,
con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al
2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando
estas no excedan el 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto predial.
Dichos recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales regionales y municipales, de
conformidad con las reglas establecidas por la presente ley.

y el 2.5 por mil sobre el avalúo y, ii) un porcentaje sobre el total del recaudo por
concepto de impuesto predial que puede establecerse entre el 15 y el 29.5%.
Previa iniciativa del alcalde, cada concejo municipal debe establecer mediante
acuerdo una de las dos alternativas y la correspondiente tarifa2. Una vez estableci-
da, a medida que efectúe su recaudo, el municipio debe realizar trimestralmente el
giro de los recursos a las Corporaciones Ambientales.
En caso de optar por el porcentaje ambiental, este no podrá ser inferior al 15% ni
superior al 25.9% sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial. No
se trata de un valor adicional al pago del impuesto de cada contribuyente sino que
se calcula por la administración sobre los valores que haya recaudado por impuesto
predial.
Si se opta por la sobretasa con destino al medio ambiente, esta no podrá ser inferior
al 1.5 por mil ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de cada predio y deberá li-
quidarse como un concepto adicional al valor del impuesto predial. Trimestralmente
deberán transferirse a la Corporación Ambiental los valores recaudados por sobre-
tasa ambiental y los intereses de mora que sobre ese concepto se hayan generado
y recaudado.
Cada municipio debe evaluar los dos escenarios y calcular en cada uno de ellos el
valor a transferir, lo anterior con el fin de decidir el esquema que más convenga.
Si un municipio que tiene establecida la sobretasa ambiental pretende cambiar al

esquema de porcentaje, deberá simultáneamente incrementar las tarifas del im-
puesto para que no disminuyan sus ingresos.
Por ejemplo, si un municipio tiene adoptada la sobretasa ambiental del 1,5 por mil,
un predio con avalúo catastral de cien millones de pesos y tarifa predial cinco por
mil pagaría $500.000 de impuesto predial y $150.000 con destino a la Corporación
(el 1,5 por mil sobre el avalúo).
Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales
por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1o. del
artículo 46, deberán ser pagados a estas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe
el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente
al período de recaudación.
Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el presente artículo
a la ejecución de programas y proyectos de protección o restauración del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área
de su jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las
reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece.
PARÁGRAFO 1. (…)
PARÁGRAFO 2. (…)
2
Decreto 1339 de 1994. “Artículo 4º. ADOPCIÓN POR LOS MUNICIPIOS Y DISTRITOS. Los
alcaldes municipales o distritales deberán presentar oportuna y anualmente a consideración de sus
respectivos Consejos (sic), el proyecto de acuerdo en el cual se establece el porcentaje ambiental
del impuesto predial a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sosteni-
ble, con la determinación de su cuantía y forma en cualquiera de las modalidades a que se refiere el
artículo 1o.”

Si ese municipio cambiara a porcentaje ambiental del 15%, sin modificar la ta-
rifa del impuesto, se reduciría el ingreso del municipio, pues ese predio pagaría
$500.000 de impuesto predial, de los cuales debe transferir el 15% a la Corporación
($75.000), de manera que el ingreso del municipio se reduce a $425.000.
La alcaldía municipal y el concejo municipal deben realizar el análisis del impacto

que tendría en los ingresos del municipio cualquier modificación que se haga a las
tarifas del impuesto predial o al sistema de cálculo de la transferencia del impuesto
predial con destino a la Corporación Ambiental.
Sobre los efectos del cambio de sistema de cálculo de la transferencia ambiental

en la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones, tenemos
que el artículo 79 de la Ley 715 de 2001 (modificado por el artículo 23 de la Ley
1176 de 2007) dispone, dentro de los criterios de distribución de los recursos de la
participación de propósito general, en el numeral 2, literal c), que la eficiencia fiscal
se entiende como “el crecimiento promedio de los ingresos tributarios per cápita de
las tres últimas vigencias fiscales.” “La información sobre la ejecución de ingresos
tributarios será la informada por las entidades territoriales y refrendada por la Con-
taduría General de la Nación antes del 30 de junio de cada año.”
De manera que si como consecuencia de las decisiones relacionadas con el cálcu-

lo del porcentaje o sobretasa ambiental se derivan disminuciones de los ingresos
tributarios del municipio, esto se reflejará en su indicador de eficiencia fiscal y en
consecuencia puede afectar su asignación de recursos de la participación de pro-
pósito general.


Consultante: JULIO CÉSAR TRIANA MURILLO

Asignado Ejecuciones Fiscales de la Secretaría de Hacienda
Chía
Subtema: Exención

ministrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, que la misma no tiene
A continuación nos permitimos transcribir su consulta:
“(…)
El parágrafo segundo del artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 señala:

“todo bien de uso público será excluido del Impuesto Predial, salvo
aquellos que se encuentren expresamente gravados por ley”.
Consecuente a lo anterior bajo que parámetros será regula (sic) la

exención al pago de Impuesto Predial unificado y Complementario para
los inmuebles declarados monumento Nacionales, si debe aplicar de
manera automática la exención, o se debe presentar ante el Concejo
Municipal Proyecto de Acuerdo Municipal, o es facultativo de la admi-
nistración, cuánto tiempo debe estar exonerado de este tributo.”
Al respecto es necesario precisar que las exenciones son tratamientos preferencia-

les otorgados a determinados contribuyentes de acuerdo con la autonomía que les
asiste a las entidades territoriales en virtud del artículo 287-3 de la Constitución
Política para la administración de sus recursos y dentro de los límites de la Consti-
tución y la ley.
En este sentido, las exenciones se conceden mediante acto administrativo (acuerdo

municipal) y no pueden otorgarse por un término superior a diez años de acuerdo
con lo señalado en el artículo 258 del Decreto Ley 1333 de 1986. Son de aplicación
restrictiva, es decir, en el acto administrativo que se consagren se deben estipular
los requisitos que deben cumplir los contribuyentes objeto del beneficio.
No obstante lo anterior, en caso de decretarse una exención, la administración de-

berá observar lo señalado en la Ley 819 de 2003:

“ARTÍCULO 7º. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En

todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenan-
za o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios,
deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal
de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición

de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales
de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el finan-
ciamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo du-

rante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá
rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso
anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco
Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del
Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un

gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la co-
rrespondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos
de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior

será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga
sus veces.”
Ahora bien, sobre el caso que nos ocupa relacionado con la exención a un bien
declarado monumento nacional, creemos que tal condición no lo convierte en un
bien de uso público, los cuales sí están excluidos de impuesto predial en virtud de
lo dispuesto en el artículo 63 de la Constitución Política, el cual los cataloga como
bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables teniendo en cuenta que su
uso pertenece a los habitantes del territorio nacional, que por tal razón, se priva a
la Nación de la libre disposición de los mismos no siendo propietaria de ellos en los
términos del artículo 674 del Código Civil.
Por otra parte, el Consejo de Estado en Sentencia del 19 de abril de 2007, radicación
No. 14226 señaló sobre el tema de los bienes de propiedad de las entidades públi-
cas y la sujeción que tienen los mismos al impuesto predial unificado lo siguiente:
“(…)
De este recuento normativo se concluye que “en ningún momento

las normas que crearon el tributo, que en sus comienzos fue nacio-
nal, establecieron expresamente el gravamen para los inmuebles de
propiedad de las entidades públicas, y por el contrario de las normas
que derogaron aquellas que concedían exenciones [se] permitía inferir

que aquel (sic) solo gravaba a la propiedad privada” Sentencia de 24

de febrero de 2004, expediente 5001 C.P. doctor Jaime Abella Zárate.
Lo anterior, porque la facultad impositiva de los municipios es deriva-

da, pues debe ejercerse de acuerdo con la Constitución y la ley; y, por
ende, los municipios no pueden gravar los bienes públicos sin expresa
autorización legal Ibídem.
Dicha autorización fue conferida por el artículo 61 de la Ley 55 de

1985, que dispuso que los bienes inmuebles de los establecimientos
públicos, empresas industriales y comerciales del estado y sociedades
de economía mixta del orden nacional podían ser gravados con el im-
puesto predial a favor del respectivo municipio. Por tanto, a partir de
la vigencia de la Ley 55 de 1985 solo ciertas entidades públicas eran
sujetos pasivos del impuesto predial y dentro de las mismas no se
incluyó a la Nación.
Por su parte, con base en las facultades extraordinarias otorgadas al

Gobierno Nacional mediante la Ley 11 de 1986, con el fin de codifi-
car las disposiciones constitucionales y legales sobre la organización
y funcionamiento de la administración municipal, se expidió el Código
de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986), el cual no modificó el
régimen del impuesto predial.
Fue así como el artículo 194 del Decreto 1333 reiteró que los bienes
inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta
del orden nacional podían ser gravados con el impuesto predial en
favor del correspondiente municipio, lo que corrobora que solo tales
entidades públicas son sujetos pasivos de dicho impuesto.
Por último, la Ley 44 de 1990 que creó el impuesto predial unificado En

virtud del artículo 1 de la Ley 44 de 1990 se fusionaron en el impuesto
predial unificado los siguientes tributos: el impuesto predial regulado
en el Código de Régimen Municipal; el impuesto de parques y arbori-
zación del Código de Régimen Departamental; el impuesto de estra-
tificación socioeconómica creado en la Ley 9 de 1989 y la sobretasa
de levantamiento catastral. , mantuvo el régimen excepcional de las
entidades públicas en relación con el impuesto predial, pues no derogó
la normatividad preexistente.
En suma, se reitera, las entidades públicas solo son sujetos pasivos del
impuesto predial si son establecimientos públicos, empresas industria-
les y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden
nacional. Contrario sensu, las restantes entidades públicas, incluida la
Nación no son sujetos pasivos del referido tributo.
(…)“.

En consecuencia, si el bien inmueble declarado monumento nacional al que hace re-

ferencia en su consulta es de propiedad del Instituto Caro y Cuervo, establecimiento
público adscrito al Ministerio de Cultura en virtud de la Ley 5ª de 1942, puede ser
gravado con el impuesto predial unificado, siendo sujeto pasivo de tal impuesto el
Instituto en mención, de conformidad con el artículo 194 del Decreto Ley 1333 de
1986 que establece “Los bienes inmuebles, de propiedad de los establecimientos
públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía
mixta del orden Nacional podrán ser gravados con el impuesto predial en favor del
correspondiente Municipio.”


Consultante: SONIA JUDITH VEGA RAMÍREZ

Tesorera Municipal
Alcaldía Municipal de El Paujil
Subtema: Efectos de decisiones catastrales
En atención a su comunicación radicada conforme el asunto, mediante el cual so-

licita información relativa a los efectos de las decisiones catastrales la liquidación
y administración del impuesto predial unificado, damos respuesta en el ámbito de
nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y
abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete
la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
De conformidad con la Ley 44 de 1990 el impuesto predial unificado es un tributo

municipal, por lo que corresponde a la entidad territorial establecer las reglas para
su cobro y debida recaudación, en el marco de la Constitución y la Ley.
Según su comunicación, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi emite resolucio-

nes en materia de actualización catastral o modificación de predios, en las cuales
cancela cédulas catastrales e incorpora unas nuevas, lo que en ocasiones genera
duplicidad en los registros e inconsistencias en las liquidaciones de unas y otras, lo
cual en su criterio afecta los valores de cartera por concepto de este tributo.
De conformidad con el artículo 1º de la Resolución 70 de 2011 del IGAC, el catas-

tro es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes
inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su
correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica. Por su parte, el artículo 97
de la misma resolución señala que la actualización de la formación catastral con-
siste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación
catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el
elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones
de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado in-
mobiliario.
Si bien la información del censo catastral ha servido de insumo para la liquidación

del impuesto predial unificado, por la relación directa entre avalúo catastral y base
gravable del tributo, considera esta Dirección que corresponde a la administración
municipal la verificación, depuración y administración de la información que sirve de
soporte en la generación de liquidaciones de este impuesto. En consecuencia, cree-
mos que conocedores de los datos y calidad de la información que entrega la auto-
ridad catastral y las modificaciones que se originan en la dinámica de los predios,

el municipio debe definir para efectos del impuesto predial parámetros alternos de
validación de datos, como por ejemplo, la matricula inmobiliaria.
Ahora bien, en materia tributaria particularmente en lo relativo al impuesto predial

unificado, es necesario precisar que el citado impuesto se causa el primero de enero
de cada año. Por lo tanto, para cada año gravable, se debe verificar a primero de
enero cada uno de los elementos estructurales del tributo, es decir, cuál es el predio
que jurídicamente existe, cuál es el avalúo catastral, quién es el propietario o po-
seedor, cuál es el uso y cuál es la tarifa aplicable. En ese orden de ideas, a modo de
ejemplo, si por efectos de un proceso catastral a un predio es objeto de engoble o
reconocimiento de mayor área construida, creeríamos que tal cambio puede signifi-
car la aparición de un nuevo predio de mayor extensión asunto que tendrá efectos
en la liquidación del impuesto predial a partir del año siguientes, es decir, cuando
se produzca la causación de tributo, sin que ello implique que la deuda desaparezca
o se elimine.
Como se observa, los efectos en la liquidación del impuesto predial unificado por
decisiones de la autoridad catastral producto de un proceso de actualización o por la
dinámica económica de los territorios, debe analizarse puntualmente. Sin embargo,
la base de datos o el sistema mediante el cual se liquida el impuesto predial debe
incorporar, además de la cédula catastral, todos los datos que identifiquen plena-
mente y sin equívocos el predio objeto del tributo.
Por último debe quedar claro que los cambios o mutaciones en los registros catas-
trales no impiden o limitan las facultades de fiscalización y cobro que debe ejercer
la autoridad tributaria municipal.
Anexamos para su análisis y conocimiento el Boletín No. 6 de Apoyo a la Gestión

Tributaria de las Entidades Territoriales que analiza el tema del asunto.
Ahora bien, dice usted que las modificaciones o ajustes en la base catastral tiene
efectos negativos sobre la cartera por concepto de impuesto predial. Al respecto
es importante mencionar que la cartera debe estar conformada por los valores a
favor de la entidad territorial contenidos en títulos ejecutivos, de conformidad con
el artículo 828 del Estatuto Tributario Nacional, aplicable en la entidad territorial por
expresa disposición contenida en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
Acorde con lo anterior, sugerimos verificar la existencia de títulos ejecutivos, liquida-

ciones oficiales por concepto del impuesto predial debidamente ejecutoriadas y en
firme, para tener claridad de los efectos en la cartera. De no existir títulos ejecutivos
sino registros de deuda que se generan año a año con la base remitida por la auto-
ridad catastral, sugerimos entonces revisar la pertinencia de aplicar un saneamiento
contable a los registros afectados, teniendo en cuenta que no se trata de cartera.


Consultante: EDILIA RESTREPO BUSTAMANTE
Alcaldía Municipal
Alcalá - Valle del Cauca
En atención a su solicitud dirigida al señor Ministro de Vivienda, y de allí

remitida a esta Dirección con el número de radicación que aparece en el
asunto, nos permitimos manifestarle que de conformidad con el Decreto
4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las en-
tidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, finan-
ciera y tributaria, la cual no comprende el análisis de las actuaciones y actos
administrativos específicos de dichas entidades, ni la asesoría a particulares.
Por lo anterior, la respuesta se remite de conformidad con el artículo 28 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
de manera general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
Consulta
¿Cuál es el fundamento normativo con base en el cual se puede cobrar el
impuesto predial a las mejoras hechas en predios que hacen parte del inventario
de bienes inmuebles del municipio? Lo anterior, afirma su escrito, por cuanto
se han recibido escritos de parte de sus ocupantes manifestando que no
realizarán dicho pago por cuanto no son propietarios ni tienen la pretensión
de serlo.
De conformidad con el Decreto ley 1333 de 1986 y la Ley 44 de 1990, el
impuesto Predial es un tributo municipal que recae sobre las propiedades
raíces ubicadas en una jurisdicción municipal. La liquidación del impuesto
resulta de aplicar la respectiva tarifa (determinada por el concejo municipal)
a la base gravable, esto es el avalúo catastral de cada predio, o el auto ava-
luó cuando el municipio establezca el mecanismo declaración privada.
En términos generales, son sujetos pasivos de este impuesto los propieta-
rios, poseedores o usufructuarios1 de los predios, quienes deben cumplir con
1
Artículo 855 del Código Civil, “Serán de cargo del usufructuario las pensiones, cánones
y, en general, las cargas periódicas con que de antemano haya sido gravada la cosa
fructuaria, y que durante el usufructo se devenguen. (…) Corresponde, asimismo, al
usufructuario el pago de los impuestos periódicos fiscales y municipales, que la graven
durante el usufructo, en cualquier tiempo que se hayan establecido (…).”

su pago en las fechas y condiciones que establezca el respectivo municipio

o distrito.
También se han señalado como sujetos pasivos del impuesto predial otras
relaciones con los bienes inmuebles como es el caso de la autorización a los
Distritos para gravar con este impuesto las construcciones, edificaciones o
cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando
estén en manos de particulares, caso en el cual, los particulares ocupantes
serán responsables exclusivos de este tributo (Ley 768 de 2002 y Ley 1617
de 2013). En similar sentido, son sujetos pasivos del impuesto predial, los
tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explo-
tación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro
de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puertos
aéreos y marítimos. (Ley 1607 de 2012 artículo 177)
El carácter real del impuesto predial ya había sido reconocido por la juris-
prudencia del Consejo de Estado2 y de la Corte Constitucional3, sin embargo,
el artículo 6 de la Ley 1430 de 2011 precisó ese carácter real del impuesto
predial unificado así:
ARTÍCULO 60. CARÁCTER REAL DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFI-
CADO. El impuesto predial unificado es un gravamen real que recae
sobre los bienes raíces, podrá hacerse efectivo con el respectivo pre-
dio independientemente de quien sea su propietario, de tal suerte que
el respectivo municipio podrá perseguir el inmueble sea quien fuere el
que lo posea, y a cualquier título que lo haya adquirido.
Esta disposición no tendrá lugar contra el tercero que haya adquirido

el inmueble en pública subasta ordenada por el juez, caso en el cual el
juez deberá cubrirlos con cargo al producto del remate.
Para autorizar el otorgamiento de escritura pública de actos de trans-

ferencia de domicilio <sic> sobre inmueble, deberá acreditarse ante el
2
Consejo de Estado, Sentencia del 7 de mayo de 2009, exp. 17248 C.P. William Giraldo
Giraldo. “Este impuesto es de tipo real en cuanto recae sobre el valor del inmueble, sin
consideración a la calidad del sujeto pasivo (propietario o poseedor) y sin tener en cuenta
los gravámenes y deudas que el inmueble soporta.”
3
Sentencia C-876 de 2002, “…Ahora bien, cabe recordar que el impuesto predial es un
gravamen real constituido a favor del municipio donde está ubicado el bien. Como gra-
vamen real no puede confundirse con el impuesto sobre el patrimonio que es un grava-
men personal. (…)/ El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario
pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc, quien pague el impuesto no puede
alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente del impuesto de patrimonio
es determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de derechos reales sobre
el inmueble, en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, debe incluir el valor del
bien en su patrimonio fiscal.”

notario que el predio se encuentra al día por concepto del impuesto

predial.
Para el caso del autoavalúo, cuando surjan liquidaciones oficiales de

revisión con posterioridad la transferencia del predio, la responsabi-
lidad para el pago de los mayores valores determinados recaen en
cabeza del propietario y/o poseedor de la respectiva vigencia fiscal.
La Resolución 070 de 2011 “por la cual se reglamenta técnicamente la for-

mación catastral, la actualización de la formación catastral y la conserva-
ción catastral”, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en concordancia con
el Decreto 3496 de 1983, reglamentario de la ley 14 de 1983, define:
Artículo 1°. Definición de Catastro. El catastro es el inventario o censo,
debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles per-
tenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su
correcta identificación física, jurídica, fiscal4 y económica.
Uno de los objetivos generales del catastro que se enuncian en la misma resolución
es “entregar a las entidades competentes la información básica para la liquidación
y recaudo del impuesto predial unificado y demás gravámenes que tengan como
base el avalúo catastral, de conformidad con las disposiciones legales vigentes”.
El artículo 8º de la misma resolución define que “El avalúo catastral consiste en la

determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis
estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de cada predio se determi-
nará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para
los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos. (…)”. El artículo noveno
define predio así:
Artículo 9°. Predio. Es un inmueble no separado por otro predio públi-

co o privado, con o sin construcciones y/o edificaciones, perteneciente
a personas naturales o jurídicas. El predio mantiene su unidad aunque
esté atravesado por corrientes de agua pública.
Parágrafo. Se incluyen en esta definición los baldíos, los ejidos, los

vacantes, los resguardos indígenas, las reservas naturales, las tierras
de las comunidades negras, la propiedad horizontal, los condominios
(unidades inmobiliarias cerradas), las multipropiedades, las parcela-
ciones, los parques cementerios, los bienes de uso público y todos
4
La Resolución 070 de 2011 en concordancia con el Decreto 3496 de 1983, define el
aspecto fiscal del catastro así: “Artículo 6°. Aspecto fiscal. El aspecto fiscal consiste en
la preparación y entrega a los Tesoreros Municipales o quien haga sus veces y a las
Administraciones de Impuestos Nacionales respectivas, de los listados de los avalúos
sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial unificado y
demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral, de conformidad con las
disposiciones legales vigentes.”

aquellos otros que se encuentren individualizados con una matrícula

inmobiliaria, así como las mejoras por edificaciones en terreno ajeno.
En conclusión:
El impuesto predial es un gravamen real que recae sobre la propiedad raíz o inmue-
ble o los bienes raíces ubicados en la jurisdicción del municipio correspondiente, de
manera que este surge a favor de los municipios por la mera existencia del inmueble
en su respectiva jurisdicción.
El catastro es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los

bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de
lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica.
El aspecto fiscal consiste en la preparación y entrega de los listados, a las autorida-

des municipales, de los avalúos sobre los cuales ha de liquidarse el impuesto predial
unificado.
El avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido

mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario.
Un predio es un inmueble no separado por otro predio público o privado, con o sin
construcciones y/o edificaciones, perteneciente a personas naturales o jurídicas. Su
definición incluye todos aquellos inmuebles que se encuentren individualizados con
una matrícula inmobiliaria, así como las mejoras por edificaciones en terreno ajeno.
Por tanto, la identificación de predios y su respectivo avalúo en los listados entre-

gados por la autoridad catastral, permiten al municipio liquidar y exigir el pago del
impuesto predial que se origina de cada uno de ellos, de acuerdo con las normas
legales y municipales que resulten aplicables.
Las mejoras por edificaciones en terreno ajeno son predios (inmuebles) distintos
del terreno sobre el que se construyen, que al ser identificados catastralmente dan
lugar al impuesto en cabeza de su propietario o poseedor, sin perjuicio de que no
cuenten con el registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
Una vez adelantado el proceso de liquidación del impuesto predial sobre esas me-
joras, sin que se hubiera cumplido con el pago del impuesto, de conformidad con lo
señalado por la ley 1430 de 2010, el impuesto “podrá hacerse efectivo con el res-
pectivo predio independientemente de quien sea su propietario, de tal suerte que el
respectivo municipio podrá perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea,
y a cualquier título que lo haya adquirido.”
Toda vez que su consulta se refiere a la existencia de mejoras en terrenos que ha-
cen parte del inventario de bienes inmuebles del municipio, debemos señalar que
es responsabilidad del municipio velar por la custodia de los bienes de su propie-
dad de manera que deberá evaluar si es procedente adelantar las acciones legales
tendientes a su recuperación o de ser el caso adelantar los procesos de titulación
correspondientes.

Así mismo es responsabilidad de cada Municipio o Distrito adelantar el saneamiento

contable sobre los bienes inmuebles de su propiedad, a partir de la elaboración
del inventario del patrimonio inmobiliario que tienen en su haber, jurídicamente
saneado.
En este sentido, pueden buscar asesoría en el Ministerio de Vivienda y Desarrollo,

para efectos del saneamiento de las propiedades del municipio así como para los
procesos de titulación a que hubiere lugar.


Consultante: JAIME LINERO LADINO

Concejal
Concejo Distrital de Santa Marta
Tema: Impuesto predial unificado
Subtema: Hecho generador. Sujeto pasivo
En atención a su consulta radicadas con el número que aparece en el asunto,

daremos respuesta conjunta para los dos interrogantes, la cual se emite en los tér-
minos del artículo 28 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencio-
so Administrativo, es decir que la misma no tiene carácter obligatorio ni vinculante,
y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
A partir de lo dispuesto en el artículo 194 del decreto 1333 de 1986 que compila
el artículo 61 de la ley 55 de 1985, consulta usted sobre la sujeción pasiva de la
Universidad del Magdalena en relación con el impuesto predial unificado de propie-
dad del Distrito de Santa Marta y sobre la posibilidad de impulsar un proyecto de
acuerdo mediante el cual se considere a dicho ente universitario como no sujeto
pasivo del impuesto.
En primer lugar vale precisar que en relación con el tema del impuesto predial uni-
ficado y los predios de propiedad de las entidades públicas, este despacho se había
pronunciado reiteradamente en el sentido de poner de presente la jurisprudencia
que sobre el particular había emitido la Sección Cuarta del Consejo de Estado, sin
perjuicio de la presunción de legalidad que recae sobre los acuerdos municipales.
En este sentido, el argumento expuesto por el Consejo de Estado en su oportunidad

se encontraba edificado sobre la vigencia y aplicación del artículo 194 del Decreto
Ley 1333 de 1986 que recoge lo dispuesto por el artículo 61 de la ley 55 de 1985,
más particularmente sobre la interpretación de dicha norma según la cual los bienes
públicos no pueden ser gravados con impuesto predial, a menos que sean de pro-
piedad de establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado
y sociedades de economía mixta del orden nacional.
Ahora bien, la sección cuarta del Consejo de Estado retomó el análisis del alcance
del mencionado artículo 61 de la ley 55 de 1985 y mediante sentencia del 24 de
octubre de 2013 radicada con el número 18394, Consejero Ponente Hugo Fernando
Bastidas Bárcenas, llegó a la siguiente interpretación:
“A partir de la Ley 55 de 1985, entonces, son objeto pasible del impuesto

predial los bienes inmuebles de propiedad de las entidades públicas que, para
ese año, contaban con personería jurídica y formaban parte de la estructura
orgánica del Estado conforme con lo previsto en los Decretos 1050 y 3130
de 1968.

En la actualidad, como cambió la estructura orgánica del Estado, la Ley 55 de 1985

debe interpretarse de manera amplia, en el sentido de que son objeto pasible del
impuesto predial los bienes fiscales de las entidades públicas, con personería jurí-
dica, que formen parte de la estructura orgánica del Estado con fundamento en la
Ley 489 de 1998 y demás normas que la modifiquen.
Cosa distinta ocurre con los bienes de uso público que, de conformidad con la legis-
lación preexistente a la Constitución de 1991, no eran objeto pasible del impuestos
como el predial o la contribución de valorización, pero por la naturaleza jurídica
misma de esos bienes, más no por el tipo de entidad pública que los administra.
Tratándose de los bienes que conforman la infraestructura aeronáutica, ese es el

criterio que sentó la Sala de Consulta y Servicio Civil , después de citar copiosa
normativa reguladora de ese sector, así como de precedentes judiciales de las dife-
rentes secciones primera y tercera del Consejo de Estado. En el concepto concluyó
lo siguiente:
“Aplicando las anteriores premisas al caso sometido a estudio, la Sala con-

cluye que los aeródromos públicos de la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil, son bienes de uso público, por las razones que a continua-
ción se exponen:
Son bienes que pertenecen a la Nación, (UAEAC)
Se encuentran afectos al uso común o colectivo, independientemente que su

administración se ejerza directa o indirectamente por parte de la Aeronáutica
Civil y que exista un reglamento para el uso adecuado y seguro de la infraes-
tructura aeronáutica.
Su destinación está relacionada con el ejercicio de una actividad determinada

como de “utilidad pública” por el legislador en los términos del artículo 1776
del Código de Comercio.
Son bienes que están fuera de la actividad mercantil y por lo tanto, son inem-
bargables, inalienables e imprescriptibles.
Por su naturaleza son bienes necesarios para el desarrollo y la vida misma

de la comunidad, pues el Estado no puede desprenderse de los mismos sin
causar detrimento a su misión esencial del servicio público de transporte al
cual están asociados.
Los demás bienes inmuebles destinados a facilitar y hacer posible la navega-

ción aérea, tales como hangares, talleres, terminales, plataformas, calles de
rodaje, muelles, dependencias de comunicaciones y ayudas de navegación,
áreas de seguridad etc, también estima esta Sala, se clasifican como bienes
de uso público, en la medida en que se encuentran directamente vinculadas
a la actividad pública denominada “aeronáutica civil”. Cabe señalar que las
áreas descritas como restringidas en la Resolución 03154 del 24 de mayo de

1995, en tanto forman parte de la infraestructura aeronáutica y son esencia-

les para la prestación del servicio público de transporte aéreo, también hacen
parte de los bienes de uso público.”
La Sección Cuarta no se apartó de ese criterio, pues ni siquiera lo consideró.
De hecho, la Sala se pronunció sobre la causación del impuesto predial cuan-

do la Aerocivil demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho
los actos administrativos mediante los que el Departamento Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina gravaron con el impuesto predial la
infraestructura aeroportuaria ubicada en ese departamento y que pertenecía
al patrimonio de dicha institución. En esa oportunidad, mediante sentencia
del 19 de abril del año 2007 , la Sala no aludió a la naturaleza jurídica de bien
de uso público de esa infraestructura aeroportuaria. Simplemente interpretó
que la Aeronáutica Civil no era sujeto pasivo del impuesto predial porque
el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 permitió a los municipios gravar con el
impuesto predial únicamente los bienes inmuebles de las entidades públicas
expresamente mencionadas en ese artículo. Y como ese artículo no menciona
a las Unidades Administrativas Especiales, naturaleza jurídica que al año 2007
tenía la Aeronáutica Civil, la Sala concluyó que estas entidades no eran sujeto
pasivo del impuesto predial.
En esta oportunidad, la Sala considera que la verdadera razón por la que ni

la Nación ni sus entidades descentralizadas o vinculadas son sujeto pasivo
del impuesto predial es por la naturaleza jurídica de los bienes de uso público
que administran.
La Sala considera que la interpretación del artículo 61 de la Ley 55 de 1985

pudo ser válida hasta cierto momento.
En la actualidad, los cambios legislativos y el precedente jurisprudencial de la

Corte Constitucional –que ha decantado lo referente al hecho generador del
impuesto predial y la competencia compartida, para regular ese impuesto, que
tienen tanto el Congreso de la República como las entidades territoriales– per-
miten interpretar de manera más amplia el artículo 61 de la Ley 55 de 1985.”
A partir de esta modificación en la posición del Consejo de Estado en lo que tiene

que ver con el alcance de lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, tene-
mos entonces que:
– Se encuentran sujetos al impuesto predial unificado los bienes fiscales de las

entidades públicas con personería jurídica que formen parte de la estructura
orgánica del Estado con fundamento en la Ley 489 de 1998 y demás normas
que la modifiquen, tales como la Nación, los departamentos y los municipios.
– No están gravados con el impuesto predial unificado los bienes de uso público
por la naturaleza jurídica misma de esos bienes, indistintamente de la entidad
pública que los administra.

De otro lado, señala el Consejo de Estado que por disposición del legislador, de
manera excepcional, los municipios pueden gravar con el impuesto predial los bie-
nes de uso público si los mismos se encuentran explotados económicamente por
terceros en las condiciones que disponga la ley, en cuyo caso son dichos terceros
los sujetos pasivos del impuesto.
En este particular aspecto, hace referencia el Consejo de Estado a las siguientes

normas, así:
“Por excepción, en la actualidad, el legislador ha decidido gravarlos tanto con

el impuesto predial como con la contribución de valorización, pero haciendo
sujeto pasible de tales tributos a los terceros que los exploten económica-
mente.
En consecuencia, la Sala considera que los municipios sí pueden gravar con el

impuesto predial los bienes de uso público, pero en las condiciones estableci-
das en las leyes que a la fecha se han expedido en ese sentido.
Así, por ejemplo, el Distrito Capital, en el artículo 160 del Decreto 1421 de 1993
dispuso que continuarían vigentes las exenciones y tratamientos preferenciales apli-
cables a los aeropuertos. Pero, posteriormente, el inciso segundo del artículo 134
de la Ley 633 de 2000 excluyó de esa exención y tratamiento preferencial a los
aeropuertos privatizados y/o que operen en concesión.
Así mismo, en virtud del artículo 6º de la Ley 768 de 2002 los concejos distritales de
los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena
de Indias y Turístico y Cultural e Histórico de Santa Marta, quedaron facultados para
gravar con el impuesto predial y complementarios, las construcciones, edificaciones
o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por
cualquier razón, estén en manos de particulares.
De manera general, el inciso primero del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 definió
quienes podían ser sujetos pasivos de los impuestos municipales y departamentales
y, concretamente, respecto del impuesto predial y de la contribución de valoriza-
ción, dispuso que los sujetos pasivos del impuesto son los tenedores de los inmue-
bles públicos a título de concesión.
El artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 modificó el citado artículo 54 de la Ley 1430
y reiteró que los bienes de uso público seguían excluidos del impuesto predial y de
la contribución de valorización, salvo cuando tales bienes se explotaran económica-
mente, en los siguientes términos:
“En materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y

obra de infraestructura continuarán excluidos de tales tributos, excepto las
áreas ocupadas por establecimientos mercantiles.”
En tales eventos, el artículo 177 reiteró que los sujetos pasivos del impuesto predial
eran los tenedores de los bienes de uso público a título de arrendamiento, uso, usu-
fructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento

mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a

puertos aéreos y marítimos.
De manera que estas leyes permiten interpretar que, en la actualidad, es irrelevante

que los bienes de uso público sean de la Nación, de los Distritos, de los departa-
mentos o de los municipios. También es irrelevante que esos bienes de uso público
sean administrados por cierto tipo de entidades públicas. Lo relevante es que, si
esos bienes de uso público son explotados económicamente por terceros, en las
condiciones que disponga la ley, tales bienes de uso público son objeto pasible del
impuesto predial, y los terceros que los explotan económicamente son los sujetos
pasivos del impuesto. Y en esas condiciones pueden ser gravados por las entidades
territoriales.
(…)
Adicionalmente, la Corte Constitucional también ha admitido que el impuesto

predial recaiga en cabeza de particulares que sean “tenedores” de bienes de
uso público y que los exploten económicamente en virtud de licencias, con-
cesiones o permisos. Así lo manifestó en la sentencia C-183 de 2003, en la
que analizó la exequibilidad de la Ley 768 de 2002 “Por la cual se adopta el
Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial
de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cul-
tural e Histórico de Santa Marta.”, cuyo artículo 6º autorizó a esos Distritos a
“gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edifica-
ciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación,
cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares.” De manera que
los particulares ocupantes de esos bienes públicos, según la citada ley, serán
responsables exclusivos de este tributo.
La Corte declaró inexequible la expresión “por cualquier razón” por cuanto

consideró que “desde el punto de vista jurídico los bienes de uso público de
la Nación, no pueden ser ocupados por los particulares legítimamente confor-
me a la Constitución, sino cuando se les hubiere otorgado licencia, concesión
o permiso de ocupación temporal”.
Y frente a la posibilidad de gravar con el impuesto predial a los particulares

respecto de los bienes de uso público que en virtud de licencia, concesión o
permiso de ocupación temporal los exploten económicamente, dijo que la Ley
768 de 2002 ―norma que el municipio apelante alegó como violatoria de la
autonomía fiscal de las entidades territoriales― se ajustaba a la Constitución
por las siguientes razones:
(…)
Con fundamento en lo expuesto, para la Sala es pertinente que los munici-

pios, en ejercicio de la autonomía fiscal que les concedió el artículo 317 de
la Carta Política graven con el impuesto predial los bienes de uso público que

sean explotados económicamente en virtud de licencia, concesión o permiso

de ocupación temporal por los particulares, pues, como lo dijo la Corte, el
hecho generador del gravamen sería la explotación económica que se realiza
sobre el bien de uso público. En esos casos, el sujeto pasivo serán los terce-
ros que exploten económicamente el bien de uso público, más no la entidad
pública que lo administre o tenga en su patrimonio.”
Adicionalmente, traemos a colación lo dispuesto por el artículo 26 de la ley 1617 de

2012 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales” que señala en
el numeral tercero del artículo 26 la siguiente atribución:
“ARTÍCULO 26. ATRIBUCIONES. Los concejos distritales ejercerán las atri-

buciones que la Constitución y las leyes atribuyen a los concejos municipales.
(…)
3. Gravar con impuesto predial las construcciones, edificaciones o cualquier

tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en
El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado.
(…)”
En los anteriores términos se modifica la posición expresada por este Despacho en

relación con el impuesto predial unificado y los predios de propiedad de las entida-
des públicas, particularmente la contenida en el oficio No. 2-2012-024227 de 4 de
julio de 2012.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con su interrogante referido a la posibilidad del
Concejo Distrital de impulsar un proyecto de acuerdo mediante el cual se considere
a determinado ente universitario como no sujeto pasivo del impuesto, consideramos
que tal disposición así establecida podría resultar violatoria del principio constitu-
cional de igualdad.
De otro lado, las exenciones tributarias son tratamientos preferenciales otorgados

en virtud de la autonomía que tiene las entidades para la administración de sus
recursos en los límites de la Constitución y la ley de conformidad con el artículo 287
numeral 3 de la Constitución Política.
En virtud de tal potestad se exime al beneficiado de la obligación sustancial (del

pago) del impuesto de que se trate, y deben ser acordes con los planes de desa-
rrollo municipal o distrital. Deben establecerse preferiblemente por iniciativa de la
administración mediante acuerdo municipal y no pueden otorgarse por un término

superior a diez años de acuerdo con el artículo 258 del Decreto Ley 1333 de 1986.
Son de aplicación restrictiva en la medida en que ya sea el acuerdo que lo estable-
ce o el decreto que lo reglamente, deben señalar los requisitos que deben cumplir
los contribuyentes objeto del beneficio, y solo en virtud de tal cumplimiento puede
reconocerse la procedencia de la exención.
En todo caso, debe garantizarse el respeto por el principio de igualdad en el sentido

de que beneficie a todos los contribuyentes que se encuentren en el supuesto esta-
blecido por el acuerdo para hacerse acreedor de la exención. Así, una exención no
puede estar dirigida a una persona natural o jurídica en particular.
Ahora bien, una vez establecida la exención mediante acuerdo del concejo en el
caso de los municipios, la misma rige hacia el futuro sin que pueda cobijar tributos
ya causados sino los que a partir de la vigencia del acuerdo se causen. En este sen-
tido, el impuesto predial unificado se causa el primero de enero de cada año por lo
que las exenciones decretadas después de esa fecha serán aplicables al impuesto
que se genere para la siguiente vigencia.
Recuerde también que en materia presupuestal la entidad deberá dar cumplimiento

a lo establecido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

19 de julio de 2013
Consultante: NOIRA MARÍA ACEVEDO RESTREPO

Secretaría de Hacienda
Alcaldía Municipal de Angelópolis
Tema: Impuesto de Industria y Comercio
Subtema: Periodo Gravable
Mediante escrito dirigido al buzón de atención al cliente de este Ministerio, radicado

con el número y en la fecha del asunto, expresa usted que en esa municipalidad
el comercio “presenta su declaración de ingresos por concepto de ventas brutas,
para el pago de los impuesto s de industria y comercio cada año. Con base en su
declaración el Municipio… realiza el cobro de sus impuestos de industria y comer-
cio mensualmente. Tenemos algunos proveedores del Municipio que le venden a
la alcaldía Municipal y como ellos ya vienen pagando sus impuestos oportunamen-
te, el municipio no le practica retención…, toda vez que creemos que estaríamos
realizando el cobro dos veces” y a renglón seguido consulta usted: “es legal hacer
el cobro sobre cada factura aun sabiendo que ellos están declarando y pagando
oportunamente y que además de hacerlo nos estaríamos gastando los impuestos
de la próxima vigencia.”
Sea lo primero precisar que, las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan
de manera general y abstracta, y se ofrecen en los términos y con los alcances de
los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Conten-
cioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes y no compro-
meten la responsabilidad de este Ministerio.
Conforme con lo establecido en el artículo 196 del Decreto Ley 1333 de 1986, “El
impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingre-

sos brutos del año inmediatamente anterior…”. De igual manera, el artículo 7 del
Decreto 3070 de 1983, reglamentario de la Ley 14 de 1983, fija como obligación
de los contribuyentes de este impuesto la de “Presentar anualmente, dentro de
los plazos que determinen las respectivas entidades territoriales, una declaración
de industria y comercio junto con la liquidación privada del gravamen.”; de lo que
se desprende que el impuesto de Industria y Comercio es un impuesto de periodo
anual, de manera que se declara y paga anualmente, dentro de los plazos estable-
cidos en el año inmediatamente siguiente al de su causación, esto es, el periodo
en el cual se dieron los hechos generadores del impuesto. A guisa de ejemplo, el
periodo gravable 2012 (actividades generadoras del tributo ejercidas en el año ca-
lendario 2012 y los ingresos respectivos), se declara y paga durante el año 2013 en
los plazos que haya establecido la entidad territorial. A este respecto, valga señalar
que conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado, en la determinación de
la base gravable del Impuesto de Industria y Comercio se distinguen dos conceptos
a saber, el año gravable y la vigencia fiscal, así:
“[…] Acerca de la determinación de la base gravable reitera la sala

el criterio expuesto en anteriores oportunidades, según el cual se ha
dicho que en el impuesto de Industria y Comercio se distinguen los
conceptos de “año gravable” y “vigencia fiscal”, entendiéndose por el
primero el periodo en el cual se causa el hecho generador del grava-
men, y por el segundo el año siguiente al de su causación. Es decir, en
el que se genera la obligación del pago. Ahora bien, como la base gra-
vable del impuesto según el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986, se
liquida sobre el promedio de ingresos brutos del año inmediatamente
anterior, se entiende que es en relación con la vigencia fiscal en la cual
surge la obligación del pago. […]”1
En idéntico sentido dijo esa alta corporación:
“[…] Sobre el particular , la sala observa que la base gravable del

impuesto de industria y comercio de conformidad con el artículo de
la Ley 14 de 1983 y el artículo 12 del acuerdo 61 de 1989, está con-
formada por “… el promedio mensual de ingresos brutos obtenidos
durante el año inmediatamente anterior” no del mismo año por el cual
se va a tributar como lo pretende la actor; por tanto si la liquidación
de impuestos corresponde a las vigencias fiscales de 1993 y 1994,
naturalmente que, la base gravable de estos corresponde al promedio
mensual de ingresos obtenidos durante los años 1992 y 1993.
Cabe aclarar, que en el impuesto de industria y comercio, se distin-

guen los conceptos de “año gravable” que es aquel que sirve de base
para la cuantificación del impuesto según los ingresos en él percibi-
dos; y otra es, la “vigencia fiscal” que es el periodo por el cual está
tributando la actividad. […].”
1
Consejo de Estado Sección IV Sentencia del 3 de diciembre de 2001 Rad. 12539 CP Dra. Ligia
López Díaz.

Ahora bien, toda vez que la base gravable corresponde al promedio mensual de
ingresos, consideramos pertinente precisar la forma de cálculo del impuesto, para lo
cual reiteramos lo expresado al respecto por esta Dirección mediante Oficio 011317
del 26 de abril de 2006, así:
“[…] La base gravable y la tarifa se señalan en el artículo 196 que indi-

ca que el impuesto se liquida sobre el promedio mensual de ingresos
brutos del año inmediatamente anterior, sin incluir en la base lo corres-
pondiente a devoluciones, ingresos provenientes de venta de activos
fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos
cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.
Sobre la base gravable definida, se aplica la tarifa que determinen los

Concejos Municipales dentro de los siguientes límites:
1. Del dos al siete por mil (2 - 7 o/oo) mensual para actividades indus-
triales, y
2. Del dos al diez por mil (2 - 10 o/oo) mensual para actividades co-
merciales y de servicios.
Nótese como la ley definió que para obtener el impuesto, el promedio

mensual de los ingresos gravados del año inmediatamente anterior
se multiplica por la correspondiente tarifa, también mensual. De tal
manera que el valor resultante será el valor del impuesto mensual, el
cual, multiplicado por 12 arrojará el total del impuesto del año. Este
mismo resultado se obtendrá si al total de los ingresos gravados del
año anterior se le aplica la tarifa nominal correspondiente. […].”
Como se observa, para obtener el impuesto de industria y comercio la ley estableció

que la base gravable es el “promedio mensual de los ingresos brutos obtenidos
en el año anterior”, y esta redacción obedece a que cuando la ley 14 de 1983 y el
Decreto Ley 1333 de 1986 (artículo 196) definen las tarifas, las define como una alí-
cuota “mensual” que deberá multiplicarse por los meses en los cuales se desarrolló
la actividad gravada, así:
Ingresos del contribuyente = promedio de ingresos brutos X tarifa X número de meses
Número de meses
De otra parte, en lo que hace a la retención en la fuente, es menester señalar que

se trata en suma de un mecanismo de recaudo anticipado del tributo que consiste
en restarle al valor del pago o abono en cuenta, el porcentaje establecido en el or-
denamiento; habrá lugar a practicar retenciones cuando la entidad territorial así lo
haya decidido mediante su adopción y reglamentación mediante el respectivo acto
administrativo y en los casos en que los pagos se originen en operaciones constituti-
vas de hechos generadores de la obligación tributaria por parte de un sujeto pasivo.
Para mayor ilustración al respecto, anexamos copia en medio magnético del Boletín

No. 4 de Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales, en el cual se

aborda el tema de la retención en la fuente.
En este contexto, de la lectura de su escrito se pueden evidenciar dos posibles si-

tuaciones, a saber:
La primera, que la declaración de ingresos que presentan los contribuyentes por

concepto de ventas brutas corresponda efectivamente a los ingresos brutos perci-
bidos en el periodo gravable inmediatamente anterior y que sobre tales ingresos
se liquide el impuesto aplicando la tarifa establecida para la respectiva actividad,
y que el pago se difiera en doce cuotas mensuales. De ser este el caso, aquellos
contribuyentes que fueron objeto de retenciones en la vigencia anterior deberán
descontarlo del total a pagar, toda vez que el impuesto fue retenido de manera
anticipada por la administración municipal dentro de los pagos que se hicieron al
contribuyente en esa vigencia.
La segunda, que la declaración de ingresos que presentan los contribuyentes por

concepto de ventas brutas corresponda a un estimado de lo que aquel pretende
vender en la vigencia presente, y que sobre tal estimado la administración liquide el
impuesto aplicando la tarifa respectiva y ese total lo difiera en doce cuotas mensua-
les. De ser este el caso, sin perjuicio de que se estén contrariando las normas que
regulan el periodo gravable del impuesto de Industria y Comercio, no habría lugar a
efectuar retenciones toda vez que los contribuyentes estarían pagando el impuesto
de manera anticipada dentro de cada una de las cuotas mensuales.
Por último, le sugerimos adecuar la determinación y recaudo del impuesto a los

elementos estructurales señalados por la normatividad vigente, especialmente lo
relacionado con la base gravable y el periodo gravable.


2 de julio de 2013
Consultante: JUAN MANUEL QUINTERO DOMÍNGUEZ

Subdirector de Fiscalización de Rentas
Alcaldía Municipal de Zarzal – Valle
Subtema: Sujetos pasivos

consutla sobre la sujeción pasiva al impuesto de industria y comercio de una entidad
sin ánimo de lucro que construye y vende vivienda de interés social, damos respues-
ta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de
manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante,
Para el análisis conviene revisar el contenido de la norma en la cual se establece la

prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio las entidades objeto
de consulta. El Decreto Ley 1333 de 1986, mediante el cual se compiló la Ley 14 de
1983, en sus artículos 259, literal d), y 201 dispone:
Artículo 259. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continua-

rán vigentes:
1. (...)
2. Las prohibiciones que consagra la ley 26 de 1904. Además subsis-
ten para los departamentos y municipios las siguientes prohibicio-
nes:
a) (…)
b) (…)
c) (…)
d) La de gravar con el impuesto de industria y comercio los estable-
cimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las
culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profe-
sionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los
hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud, sal-
vo lo dispuesto en el artículo 201 de este código;
e) (…)
f) (…)

Artículo 201. Cuando las entidades a que se refiere el artículo 259,

numeral 2, literal d), del presente Decreto realicen actividades indus-
triales o comerciales, serán sujetos del impuesto de industria y comer-
cio en lo relativo a tales actividades.
En relación con los conceptos de asociaciones de profesionales y gremiales sin

ánimo de lucro1, esta Dirección se pronunció en el oficio 021291 de 2003 en los
siguientes términos:
Asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro. Oficio 21291

de 2003:
“(…) Es pertinente recordar que el ánimo de lucro no se predica de

las actividades de carácter noble o altruista que se desarrollen, sino
que tiene que ver, es con la destinación que se le dé al producto de la
realización de cualquier actividad. Es decir que en una entidad sin áni-
mo de lucro, los rendimientos y utilidades por ella obtenidos, no serán
objeto de distribución y reparto entre quienes la integran.
Contrario sensu, el ánimo de lucro supone la distribución de utilidades

durante la existencia de la entidad o bien al momento de su disolución
y liquidación.
Para estos efectos será necesario verificar los estatutos de la entidad

que pretenda beneficiarse del tratamiento preferencial.
Respecto de la calidad de profesionales y gremiales deben tenerse en

cuenta las siguientes consideraciones:
El término profesionales supone que la asociación se componga de

personas que acrediten un título expedido por una universidad recono-
cida por el Estado y que, aunado al término gremiales, debe propen-
der por la defensa de intereses comunes a la profesión.
La definición de gremio no se encuentra expresamente descrita por

las disposiciones legales por lo cual se acudirá a la definición que es-
tablece el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua así
como la de otros autores:
El Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua señala:
“GREMIAL: Perteneciente a gremio, oficio o profesión (…)
1
Sobre las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, recomendamos la lectura
de diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado que desarrollan el tema, tales como, sección
cuarta, sentencia del 11 de mayo de 2006, radicación 14927, Consejera Ponente: Ligia López Díaz;
sección cuarta, sentencia de 22 de abril de 2004, radicación 13448, Consejero Ponente: Juan Ángel
Palacio Hincapié.

Según la misma obra, GREMIO constituye el “…5. Conjunto de perso-

nas que tienen un mismo ejercicio, profesión o estado social”.
El profesor Manuel Ossorio en su Diccionario de Ciencias Jurídicas

políticas y Sociales expresa: (página 339).
“Gremio. Conjunto de personas que desempeñan un mismo oficio o

profesión, y que se aúnan para defender sus intereses comunes y
lograr mejoras también de carácter común”.
Por su parte el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guiller-

mo Cabanellas señala:
“Gremio. En sentido general, conjunto de personas que ejercen la mis-

ma profesión u oficio o poseen el mismo estado social. (…)
El Diccionario de Derecho Privado lo define así:
“Del latín gremium. Se llama así a la reunión, corporación o asociación

profesional de comerciantes, artesanos etc., de un mismo ramo, y que
aparece con caracteres propios de la Edad Media.”
En conclusión, la exclusión de que trata el literal d) del artículo 39 de

la ley 14 de 1983 exige que quien pretenda dicho beneficio esté cons-
tituido como una asociación de individuos que sean de una misma
profesión o gremio reunidos para el desarrollo de los fines fijados, bien
sean de carácter espiritual, cultural, deportivo, recreativo intelectual,
científico o de beneficencia, destinados a propender por defender los
intereses comunes y alcanzar logros en pro del gremio o profesión
(y no de alguno en particular) y que sus rendimientos y utilidades no
sean repartidos entre quienes la integran, es decir, que no tengan áni-
mo de lucro. (…)”
Como se observa, la condición para gozar del beneficio es que se trate de una
entidad profesional o gremial constituida bajo la figura de asociación sin ánimo de
lucro, condición especial que no aplica a todas las entidades sin ánimo de lucro. Por
lo anterior, una entidad que desarrolla actividad industrial, comercial o de servicios
gravada con el impuesto de industria y comercio, como lo es la construcción de
vivienda, es sujeto pasivo del tributo independientemente de su denominación u
organización, siempre que no se encuentre excluido por la Ley o por las normas de
la entidad territorial.


5 de agosto de 2013
Consultante: JAIRO MARTÍNEZ CEBALLOS

Subsecretario de Ingresos
Alcaldía Municipal de Pasto
Tema 1: Impuesto de industria y comercio
Tema 2: Estampillas

1. Impuesto de industria y comercio obligados a presentar declaración
Comenta usted que a través de cruce de información con el registro de proponen-

tes, identifica potenciales contribuyentes del impuesto de industria y comercio, en-
tre estos, algunos dedicados a la actividad de la construcción. Con esta información
se emplaza para declarar y como respuesta estas personas demuestran no ejercer
la actividad en la ciudad de Pasto. Pregunta entonces:
¿Es procedente requerir que dichos contribuyentes cumplan con la obligación

formal de presentar la declaración en el municipio de Pasto dado el hecho
de que el domicilio registrado se encuentra ubicado en este municipio? En
este caso sería correcto requerir que declaren ingresos, deduciendo el valor
que fue percibido en los otros municipios? O que presenten la declaración
en ceros? Y que en cualquiera de los casos paguen sanción por no haber
declarado?
De conformidad con las normas generales del impuesto de industria y comercio los
contribuyentes, es decir, los sujetos pasivos que realizan actividad industrial, comer-
cial o de servicios en la jurisdicción del municipio, tienen la obligación de presentar
una declaración anual en el formulario y condiciones que adopte el ente territorial
sujeto activo del impuesto.
Así, están obligados a presentar declaración de industria y comercio los sujetos pa-
sivos del impuesto en la ciudad de Pasto, de acuerdo a lo establecido en el Estatuto
Tributario de la entidad territorial.
Para el caso que nos ocupa, en primer lugar consideramos que un cruce de infor-
mación no es prueba para determinar si se es o no sujeto pasivo del impuesto en
la entidad territorial, pues, simplemente se trata de un indicio que deberá corrobo-
rarse con otras pruebas a partir de las cuales se obtenga certeza de la ocurrencia
de hechos generadores no declarados, momento a partir del cual habrá lugar a
emplazar para declarar.

En segundo lugar creemos que si se comprueba que los registros identificados

en el cruce de información son sujetos pasivos del impuesto en el municipio, se
desprende su obligación de presentar declaración en la cual deberán registrar los
datos e información pertinente (acorde con los renglones del formulario) para la
determinación de la base gravable, el monto del impuesto a cargo y las sanciones
de extemporaneidad por la presentación extemporánea y de mora, si hay lugar.
Sugerimos entonces, estudiar las normas del impuesto de industria y comercio con-
tenidas en el estatuto tributario del municipio y confrontar con la información re-
colectada para establecer con certeza los sujetos pasivos, las actividades gravadas
que desarrollan en el municipio, los hechos generadores no declarados y se estime
la base gravable correspondiente.
2. Agentes retenedores de estampillas municipales
Comenta usted que en el municipio de pasto se establecieron agentes retenedores

de estampillas que tienen dificultades para hacerle retención a las empresas de ser-
vicios públicos domiciliarios por lo que pregunta cuál sería el procedimiento.
La retención no es un impuesto, sino un mecanismo de recaudo anticipado de un

tributo que consiste en restarle al valor del pago o abono en cuenta, el porcentaje
establecido en el ordenamiento. En ese orden de ideas, habrá lugar a practicar
retenciones cuando la entidad territorial lo adopta y reglamenta y en los casos en
que los pagos se originen en operaciones constitutivas de hechos generadores de la
obligación tributaria por parte de un sujeto pasivo.
Así, si la ley establece el sistema de retenciones en tributos, habrá lugar a practicar

retención cuando:
1. Los pagos se realicen por parte de un agente retenedor establecido en las

normas.
2. El beneficiario del pago sea sujeto pasivo del tributo.
3. La operación se encuentre sujeta a retención en la fuente.
4. El pago corresponda a una operación gravada o constitutiva de hecho gene-

rador del tributo que deba retenerse.
En las estampillas es claro que, en la generalidad de los casos, la ley que crea el
tributo autoriza a la entidad territorial para su cobro y define la destinación de los
recursos, pero guarda silencio frente a otros elementos sustantivos con lo cual el
municipio o departamento, al momento de su adopción, debe establecerlos en los
acuerdos u ordenanzas siempre en el marco de la Constitución y la Ley. En conse-
cuencia, los hechos generadores, tarifas, bases gravables están fijados en el esta-
tuto tributario de la entidad territorial y es dicho marco que operan las retenciones
de estampillas.
Debe tenerse en cuenta que la estampilla es un tributo documental que grava,

generalmente, los contratos, convenios, certificaciones y otros documentos en los

que intervienen los funcionarios de la entidad territorial titular del tributo1. En este
contexto creemos pertinente revisar la ocurrencia de hechos generadores en los pa-
gos por la prestación de servicios públicos domiciliarios, pues se trata de un sector
que por su reglamentación especial y la forma de facturación y recaudo, podrían
definirse como un concepto NO sujeto de retención en la fuente.
3. …el municipio de Pasto realiza en el primer pago correspondiente a los

contratos, el descuento total por concepto de estampillas; sería procedente
realizar el descuento en cada pago parcial, de acuerdo a la medida de la
ejecución del contrato?
Como se dijo en el punto anterior, los pagos y retenciones por concepto de es-
tampillas municipales es un aspecto que debe regularse en las normas propias de
la entidad territorial, teniendo en cuenta que se trata de un tributo de causación
instantánea dado que se encuentra asociado a la expedición o suscripción de un
contrato o documento en el cual participan funcionarios de la entidad territorial.
Consideramos que la forma en que se establezca la periodicidad de los pagos debe

corresponder a los principios de eficiencia, economía, celeridad y debe garantizar el
efectivo recaudo y debido control del tributo en cuestión.
1
Recomendamos la lectura del boletín No. 24 de Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Te-
rritoriales, publicación de la Dirección General de Apoyo Fiscal que puede consultarse en la página
Web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.


5 de agosto de 2013
Consultante: NIRIAN MILENA CORTÉS

contadorespublicos010@hotmail.com
asesorías.cortes@gmail.com
Tema 1: Retención en la fuente
Subtema: Hecho generador. Actividad de servicio de
transporte.
En atención a su consulta dirigida inicialmente a la Dirección de Impuestos y Adua-

nas Nacionales y remitida para nuestro conocimiento en el interrogante relacionado
con el impuesto de industria y comercio mediante comunicación radicada con el
número que aparece en el asunto, daremos respuesta en los términos del artículo
28 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
es decir que la misma no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete
La consulta se hace desde la perspectiva de la práctica de retenciones en la fuente

a título de impuesto de industria y comercio, tema en relación con el cual ya se ha
pronunciado este Despacho, particularmente en el Boletín No. 4 “Apoyo a la Gestión
Tributaria de las Entidades territoriales”, tal como sigue a continuación:
“LA RETENCIÓN EN LA FUENTE EN LOS IMPUESTOS TERRITORIALES
En esta oportunidad abordaremos la posibilidad jurídica de las entidades territoria-

les para establecer el sistema de retención en la fuente en relación con los impues-
tos de su propiedad.
La retención en la fuente en materia tributaria territorial es una de las manifestacio-

nes de la potestad para administrar los tributos prevista en el ordinal 3° del artículo
287 de la Constitución Política, la cual incluye la competencia que tienen los entes
municipales y departamentales para reglamentar el procedimiento relacionado con
el efectivo recaudo, fiscalización, control y ejecución del tributo, con sujeción a los
límites impuestos por la Constitución y la ley.
A partir de la constitución de 1991, el mecanismo de la retención en la fuente, en-

cuentra pleno sustento en el deber de contribuir consagrado en el numeral 9 del
artículo 95, que comporta no solo el deber de pagar cumplidamente al Estado los
tributos, sino también el deber de colaborar para que el sistema tributario funcione
en la forma más eficiente posible, de manera que el Estado pueda contar con los
recursos necesarios para atender sus compromisos1.
1
Corte Constitucional. Sentencia C-150 del 19 de marzo de 1997. MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.

La retención en la fuente no es un impuesto, sino un mecanismo de recaudo an-

ticipado de los impuestos2, que consiste en restarle al valor del pago o abono en
cuenta el porcentaje de retención en la fuente que se determine por la normatividad
interna, en el caso de las entidades territoriales.
El principio constitucional en que encuentra fundamento este instrumento es el de

eficiencia, establecido en el artículo 363 de la Constitución Política, toda vez que
con la retención en la fuente se consigue que el impuesto se recaude dentro del
mismo ejercicio en que se cause el ingreso para el sujeto pasivo.
En otras palabras, la retención en la fuente es un instrumento de captación eficiente

de recursos tendiente a la percepción del tributo a medida que los presupuestos
de la obligación tributaria se cumplen, a través de abonos a buena cuenta de la
obligación tributaria.
La Corte Constitucional en la sentencia C-445 de 1995 manifestó a propósito de la

retención en la fuente como pago anticipado del impuesto que no desconoce que el
mecanismo puede comportar, en ocasiones, el abono de una obligación tributaria
no causada en su totalidad; sin embargo, reconoció que este carácter anticipado
no afecta por ese simple hecho la legitimidad constitucional, puesto que en ningu-
na parte de la Constitución se prohíben estos mecanismos y el legislador tiene una
amplia libertad de regulación en este campo, supuesto aplicable a los municipios y
departamentos en los términos anotados del artículo 287 de la Constitución Política.
La retención como mecanismo de recaudo impositivo tiene una serie de ventajas

que explican su generalización, tales como, facilitar el control de la evasión y la elu-
sión fiscal3, posibilita un recaudo más ágil y menos dispendioso tanto para la Admi-
nistración como para los contribuyentes4, toda vez que favorece la disposición del
contribuyente al pago del impuesto, dado que el dinero no pasa por sus manos y le
permite al Estado contar con ingresos permanentes.
Habrá lugar a practicar retenciones cuando la ley establezca este sistema de re-
caudo para algunos tributos o cuando la entidad territorial lo adopte y reglamente,
sobre los pagos que se originen en operaciones constitutivas de hechos generado-
res de la obligación tributaria por parte de un sujeto pasivo.
I. Elementos del Sistema de Retención en la Fuente
El Consejo de Estado en las sentencias (i) de 22 de noviembre de 1996, expediente

8005, con ponencia de Julio E. Correa Restrepo (ii) de abril 10 de 1997, expe-
diente 8156, con ponencia de Consuelo Sarria Olcos, (iii) de 28 de abril de 2000,
expediente 9826, con ponencia de Germán Ayala Mantilla (iv) de 10 de noviembre
de 2000, expediente 10481, (v) de noviembre 24 de 2000, expediente 10889, con
ponencia de Daniel Manrique Guzmán; ha establecido como requisito para la regu-
2
Corte Constitucional. Sentencias C-222 de 1995.
3
Corte Constitucional. Sentencia C-015 de 1993. MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. Consejo de Estado.
Sentencia Expediente No 9826 de 2000. CP: Germán Ayala Mantilla.
4
Corte Constitucional. Sentencia C-445 de 1995. MP: Alejandro Martínez Caballero. Sentencia C-421
de 1995. MP: Jorge Arango Mejía.

lación de este instrumento, la no variación de los elementos estructurales del tributo

con motivo del establecimiento de la medida.
En este orden de ideas tal facultad de recaudo y administración de los impuestos,

está limitada a los tributos que se causen al cumplirse los presupuestos de la obli-
gación tributaria previstos en la ley y en el ordenamiento interno de las entidades
territoriales, dentro de la jurisdicción de la entidad de que se trate. Es decir, no pue-
de practicarse retención en la fuente a favor de un determinado municipio o depar-
tamento sobre pagos respecto de los cuales ese mismo municipio o departamento
no es sujeto activo del respectivo impuesto.
La retención en la fuente, como regla general debe practicarse en el momento de

realizar el respectivo pago o abono en cuenta, lo que ocurra primero, por parte del
agente retenedor al contribuyente. Ello implica que dependiendo del sistema de
contabilidad que lleve el agente se efectuará la retención; así, sí el sistema emplea-
do es el de causación deberá efectuar la retención en la fuente en el momento de
realización contable del abono en cuenta, en caso contrario, es decir, en el sistema
de caja, la retención se efectuará en el momento del pago.
Siguiendo la secuencia argumentativa trazada, se considera que el pago o abono

en cuenta realizado por una entidad que no tenga domicilio, dependencia, sucursal,
oficina al público, establecimiento de comercio, o similares, en un departamento o
municipio, no puede ser un criterio para el establecimiento de este –el pagador-
como agente de retención, por el ámbito de aplicación espacial de las normas de
las entidades territoriales. En otros términos, la determinación de los agentes de
retención de los tributos de las entidades territoriales, tiene que tener como pre-
supuesto alguna manifestación de presencia física dentro de la jurisdicción de la
entidad territorial que impone tal obligación; en primer lugar para respetar el as-
pecto espacial del hecho generador, desde una perspectiva jurídica, y desde una
perspectiva de razonabilidad en el sentido de no imponer cargas desproporciona-
das a los sujetos pasivos, en razón al respeto del principio de eficiencia en materia
tributaria.
II. Elementos operativos
Para que haya lugar a la retención en la fuente de un impuesto, a favor de una en-
tidad territorial, es necesario que se encuentre establecido dicho sistema mediante
acto administrativo.
A partir de la vigencia de dicho acto, deberá aplicarse la retención cuando:

(i) El hecho generador se verifique,
(ii) Exista un agente de retención,
(iii) Exista un retenido o contribuyente,
(iv) El concepto esté sometido expresamente a la retención,
(v) La existencia de un pago o abono en cuenta, y
(vi) La base del cálculo y la tarifa esté señalada dentro de lo regulado para
ese impuesto.

La aplicación del sistema de retenciones se rige por las disposiciones del respec-
tivo impuesto según las normas específicas adoptadas en el municipio, de tal ma-
nera que solo habrá lugar a aplicar la retención a favor de un municipio cuando
se presenten todos los elementos que dan lugar al nacimiento de la obligación
tributaria del sujeto de retención para con el municipio al cual se ha de consignar
la retención. Podría entonces señalarse los casos o circunstancias que dan lugar a
practicar la retención y las operaciones que no están sujetas a esta, como son los
pagos o abonos que se efectúen a NO contribuyentes del impuesto y los pagos o
abonos a exentos o no sujetos.
Los agentes de retención serán quienes realicen pagos originados en hechos ge-
neradores del impuesto. Así, por ejemplo en el impuesto de industria y comercio,
podrán designarse como agentes retenedores las personas jurídicas o naturales
que contraten el suministro de bienes o la prestación de servicios que se verifiquen
en la jurisdicción del municipio, de tal forma que al momento de materializarse el
ejercicio de la actividad gravada, es decir, al momento del pago por parte del agen-
te y la percepción del ingreso por parte del sujeto pasivo, se practique la retención.
Entonces, dada la importancia de la misión que se encomienda conviene designar

como agentes retenedores preferiblemente personas jurídicas, obligadas a llevar
contabilidad, que suministren a la administración tributaria territorial confianza en el
cumplimiento de sus obligaciones como responsable.
Normalmente, se designan agentes retenedores a entidades que en primer lugar

concentren pagos generadores del tributo y, en segundo lugar, cuenten con la
infraestructura para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de tal desig-
nación. En el caso del impuesto de industria y comercio, podrán elegirse como
responsables de la retención a las entidades de derecho público, a los grandes
contribuyentes catalogados por la DIAN, a la misma entidad territorial tanto el sec-
tor central como el descentralizado, los intermediarios que intervengan en ope-
raciones económicas en las que se generen ingresos por actividades gravadas
realizadas por personas de difícil ubicación o características que dificulten el pago
del tributo, como por ejemplo las empresas transportadoras cuando realizan pagos
a propietarios de vehículos afiliados o vinculados, los mandatarios que realizan
pagos en virtud de un contrato de mandato, los consorcios o uniones temporales
en relación con los pagos que realicen a beneficiarios contribuyentes del impuesto
de industria y comercio.
Para efectos del control, es necesario establecer la obligación para el agente re-
tenedor de llevar en su contabilidad las cuentas contables en las que se refleje el
movimiento de las retenciones practicadas discriminando el valor de retenciones
practicadas, pagadas y por pagar.
Ahora bien, desde el punto de vista del sujeto de retención, la retención en la fuente
tiene dos posibles efectos, toda vez que puede constituir un abono al pago del im-
puesto de que se trate u obrar como un recaudo del impuesto definitivo. En el primer
caso, el valor retenido se imputará al momento de liquidar definitivamente el grava-
men que corresponda en ese período; esta situación se presenta en los impuestos

en que el sujeto pasivo tiene la obligación de declarar, por ejemplo en el impuesto

de industria y comercio. Para el segundo caso, el impuesto es igual a la suma que
resulte de sumar las retenciones en la fuente practicadas a los pagos o abonos en
cuenta que se realicen durante el respectivo año gravable a un determinado sujeto
pasivo, este supuesto se verifica en el caso en que el contribuyente no esté obligado
a declarar, por circunstancias de orden subjetivo o por la naturaleza del tributo.
Así mismo, deberá fijarse la tarifa de retención la cual debe ser concordante con
las tarifas establecidas para los correspondientes hechos generadores. Por consi-
guiente, si nos referimos al impuesto de industria y comercio, la tarifa aplicable será
la que le corresponda a la actividad generadora del pago ya sea industrial, comer-
cial o de servicios, de acuerdo con la tabla de tarifas establecida para el impuesto
en el acuerdo municipal dentro de los rangos establecidos por la ley.
En el acto administrativo mediante el cual se reglamenta el sistema de retenciones

deberán dejarse claramente establecidas las obligaciones del agente retenedor
para con la entidad territorial y con el contribuyente, así como la forma y opor-
tunidad para cumplir con el pago de los valores retenidos. El incumplimiento de
tales obligaciones, dará lugar a la imposición de las sanciones establecidas en el
estatuto tributario de la entidad territorial en concordancia con el Estatuto Tributario
Nacional, de acuerdo con el artículo 59 de Ley 788 de 2002.
Al respecto conviene precisar que uno de los fines del sistema de retenciones es
dinamizar el recaudo de ingresos tributarios sin modificar los elementos sustancia-
les del tributo. Sin embargo a pesar de que el período gravable sea anual como
en el caso del impuesto de industria y comercio, es posible establecer periodos de
declaración y pago por concepto de retenciones en periodos diferentes, de tal for-
ma que el valor recaudado por retenciones se traslade a la tesorería municipal en
el transcurso del mismo período anual.
Para tal efecto, será necesario contar con el formato o formulario de declaración,
el calendario tributario para la presentación de la declaración y el correspondiente
pago, los cuales sugerimos deben ser simultáneos toda vez que se trata de consig-
nar valores constitutivos de impuesto de contribuyentes sujetos de retención.
Finalmente, deben señalarse expresamente las obligaciones del agente retenedor,

tales como la de practicar la retención cuando se den los presupuestos normativos
de la relación tributaria, consignar los valores retenidos en la oportunidad y bajo
las formalidades establecidas y, por supuesto, responder por los impuestos que no
se retuvieron habiendo lugar a ello. Además, y no menos importante, deben esta-
blecerse en el mismo acto los deberes formales tendientes a garantizar el cumpli-
miento de las obligaciones descritas, entre ellos la presentación de declaraciones y
expedir certificados de retención.”
Así, siempre que se dé la condición de sujeción pasiva del impuesto, y se encuentra

establecido el mecanismo de la retención en la fuente de impuesto de industria y
comercio en el municipio donde este se causa, debe efectuarse dicha retención por
parte de quien en virtud de la norma local tenga la condición de agente retenedor.


Consultante: DIEGO ANDRÉS MORALES GIL

C.M.S. Consultores
Neiva – Huila
Subtema: Asociaciones sin ánimo de lucro
En atención a su consulta remitida a este despacho por la Dirección de Impuestos

y Aduanas Nacionales, DIAN, relativa al impuesto de industria y comercio de las
asociaciones sin ánimo de lucro dedicadas a la actividad de televisión por sistema
de antena parabólica, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en
los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Con-
tencioso Administrativo, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene
En materia de Industria y Comercio, el Decreto Extraordinario 1333 de 1986 esta-

blece:
“Artículo 195. El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a ma-

teria imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de
servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones munici-
pales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por socie-
dades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional,
en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.”
“Artículo 199. Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer ne-

cesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las
siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio
de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados,
transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como
el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración
de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbani-
zación, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de
belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones
eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, sa-
las de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones
que contenga (sic) audio y video, negocios de montepíos y los servicios de
consultoría profesionales prestados a través de sociedades regulares o de
hecho.” (Subrayado fuera de texto).
De lo anterior tenemos que, el impuesto de industria y comercio es un tributo muni-

cipal que grava la realización de actividades industriales, comerciales o de servicio,

independientemente de la forma en que se ejerzan y la naturaleza privada o pública

de los sujetos pasivos. Sin embargo, el legislador se encargó de definir algunas ac-
tividades como no sujetas al impuesto, es decir, frente a las cuales no se genera la
obligación tributaria. Dice el artículo 259 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986:
“Artículo 259. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán

vigentes:
(…)
2) Las prohibiciones que consagra la ley 26 de 1904. Además, subsisten

para los departamentos y municipios las siguientes prohibiciones:
(…)
d) La de gravar con el impuesto de industria y comercio …, las asociaciones

de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, …, salvo lo dispuesto en el
artículo 201 de este Código; …”
“Artículo 201. Cuando las entidades a que se refiere el artículo 259, numeral
2, literal d), del presente decreto realicen actividades industriales o comercia-
les serán sujetos del impuesto de industria y comercio en lo relativo a tales
actividades.”
Nótese como el literal d) del artículo 259, prohíbe gravar con el impuesto de indus-
tria y comercio a las asociaciones profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, en
virtud de lo cual consideramos que dicho tratamiento no comprende todas las aso-
ciaciones sin ánimo de lucro, sino aquellas compuestas por personas de una misma
profesión o gremio. Además, el mismo literal remite al artículo 201 citado según el
cual cuando estas entidades realicen actividades comerciales o industriales, tributa-
rán por dichas actividades. Para mayor claridad, resulta conveniente revisar lo ma-
nifestado por este despacho mediante oficio 21291 de 2003 en el cual se concluye:
“(…) Es pertinente recordar que el ánimo de lucro no se predica de las activi-

dades de carácter noble o altruista que se desarrollen, sino que tiene que ver,
es con la destinación que se le dé al producto de la realización de cualquier
actividad. Es decir que en una entidad sin ánimo de lucro, los rendimientos y
utilidades por ella obtenidos, no serán objeto de distribución y reparto entre
quienes la integran.
Contrario sensu, el ánimo de lucro supone la distribución de utilidades duran-

te la existencia de la entidad o bien al momento de su disolución y liquidación.
Para estos efectos será necesario verificar los estatutos de la entidad que
pretenda beneficiarse del tratamiento preferencial.
Respecto de la calidad de profesionales y gremiales deben tenerse en cuenta

las siguientes consideraciones:

El término profesionales supone que la asociación se componga de personas

que acrediten un título expedido por una universidad reconocida por el Es-
tado y que, aunado al término gremiales, debe propender por la defensa de
intereses comunes a la profesión.
La definición de gremio no se encuentra expresamente descrita por las dis-

posiciones legales por lo cual se acudirá a la definición que establece el
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua así como la de otros
autores:
Según la misma obra, GREMIO constituye el “…5. Conjunto de personas que

tienen un mismo ejercicio, profesión o estado social”.
El profesor Manuel Ossorio en su Diccionario de Ciencias Jurídicas políticas

y Sociales expresa: (página 339).
“Gremio. Conjunto de personas que desempeñan un mismo oficio o profe-

sión, y que se aúnan para defender sus intereses comunes y lograr mejoras
también de carácter común”.
Por su parte el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo

Cabanellas señala:
“Gremio. En sentido general, conjunto de personas que ejercen la misma

profesión u oficio o poseen el mismo estado social. (…)
“Del latín gremium. Se llama así a la reunión, corporación o asociación pro-

fesional de comerciantes, artesanos etc., de un mismo ramo, y que aparece
con caracteres propios de la Edad Media.”
En conclusión, la exclusión de que trata el literal d) del artículo 39 de la ley 14

de 1983 exige que quien pretenda dicho beneficio esté constituido como una
asociación de individuos que sean de una misma profesión o gremio reunidos
para el desarrollo de los fines fijados, bien sean de carácter espiritual, cultu-
ral, deportivo, recreativo intelectual, científico o de beneficencia, destinados
a propender por defender los intereses comunes y alcanzar logros en pro del
gremio o profesión (y no de alguno en particular) y que sus rendimientos y
utilidades no sean repartidos entre quienes la integran, es decir, que no ten-
gan ánimo de lucro.(…)”


Consultante: ANA DORIS CHINCHILLA PABÓN

Alcaldía de Floridablanca
Subtema: Hecho generador
En atención a su comunicación radicada conforme el asunto, en la cual formula in-

terrogantes del impuesto de industria y comercio, damos respuesta en el ámbito de
El impuesto de Industria y Comercio es un impuesto municipal cuyo hecho gene-

rador se encuentra establecido en el Decreto Ley 1333 de 1986 que en su artículo
195 reza:
“Artículo 195. El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuan-

to a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, in-
dustriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas
jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas na-
turales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan
en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con
establecimientos de comercio o sin ellos.”
Nótese que lo relevante no es la calidad ni naturaleza del sujeto pasivo, sino que
efectivamente realice actividades gravadas con el impuesto, es decir, ejecute activi-
dades Industriales, comerciales o de servicios, conforme las definiciones contenidas
en dicho Decreto Ley1.
Es importante tener en cuenta que el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado

por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, establece quienes son sujetos pasivos
de los impuestos territoriales y, precisa, que además de las personas naturales,
jurídicas y las sociedades de hecho, también son sujetos pasivos “quienes realicen
el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autóno-
mos en quienes se figure el hecho generador del impuesto”.
Acorde con lo anterior y para dar respuesta a sus preguntas 1 y 3, las personas
definidas en la ley como sujetos pasivos están obligadas a cumplir con las obliga-
1
Artículos 197, 198 y 199 del Decreto ley 1333 de 1986 definen, para efectos del impuesto de Indus-
tria y Comercio, que se entiende por actividades industriales, comerciales o de servicios, respectiva-
mente.

ciones formales y la obligación sustancial desde el momento en el que se realizan

los hechos generadores que dan lugar al pago del tributo. Significa lo anterior que
independientemente de otras obligaciones que deban cumplir por su calidad de
comerciantes (ante la Cámara de Comercio) o sujetos de otros impuestos del orden
nacional (como el RUT de la DIAN), los contribuyentes del impuesto de industria y
comercio deben inscribirse en el registro del municipio, presentar las declaraciones
y cumplir con sus demás obligaciones desde el inicio de su actividad industrial, co-
mercial o de servicios.
En relación con la aplicación de un nuevo estatuto tributario, acuerdo municipal, en

cumplimiento de los artículos 287 y 313-4 de la Carta Política, es facultad exclusiva
de las entidades territoriales a través de sus corporaciones públicas, Concejos Mu-
nicipales, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones
dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley. La ley 136 de 1994 en su
artículo 32 relaciona las atribuciones del concejo dentro de las cuales se lee en el
numeral 7 “Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y
sobretasas, de conformidad con la ley”; por su parte, es deber del Alcalde sancio-
nar y promulgar los acuerdos aprobados por el concejo y objetar los que considere
inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico, así como velar por la debida
recaudación de los ingresos del municipio.
De esta forma, si ha sido debidamente sancionado y promulgado el acuerdo muni-

cipal que contiene el Estatuto Tributario entra en vigencia a partir de la fecha de su
promulgación y deroga las normas que le sean contrarias y las que expresamente
haya señalado en el texto del acuerdo, en el artículo de vigencia y derogatorias.
Por consiguiente, si el alcance del nuevo acuerdo es recopilar todas las normas en
materia tributaria del municipio, consideramos que el anterior acuerdo ya no está
vigente y tendrá aplicación la nueva norma conforme la periodicidad de los tributos
adoptados.
Si el nuevo acuerdo no incorporó algunas rentas contenidas en el acuerdo deroga-

do, entendemos que a partir de la vigencia del nuevo acuerdo no procede el cobro
del dichas rentas por cuanto no se cuenta con el sustento legal en adelante; no
obstante, debe tenerse en cuenta que por los periodos anteriores, es decir, periodos
causados en vigencia de la norma anterior, habrá lugar al cobro y pago de los tribu-
tos causados y no pagados en su oportunidad. Para tal efecto, la entidad territorial
debe adelantar las diligencias necesarias acorde con las facultades de fiscalización
para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la ley y los acuer-
dos municipales mientras estaban vigentes.
Recomendamos la lectura de nuestras publicaciones, en especial, la cartilla de fis-

calización que puede ser consultada en la página Web del Ministerio en el enlace
“Publicaciones Territoriales”, así como el “Manual de Procedimiento Tributario y Ré-
gimen Sancionatorio para Entidades Territoriales”.


Consultante: SAMUEL ENRIQUE LÓPEZ OVALLE

Secretario de Hacienda
Alcaldía Municipal de La Vega
Tema: Impuesto de industria y comercio
Subtema: Base gravable. Distribución de combustibles
derivados del petróleo
Tema 2: Estampillas
Subtema 2: Base gravable

Consulta
Manifiesta usted que el municipio celebró un contrato de suministro de com-

bustible con un distribuidor sobre el que considera se deben hacer retencio-
nes en la fuente a título de impuesto de industria y comercio, contribución al
deporte y estampillas, frente a lo que el contratista expresa que se debe tener
en cuenta lo establecido en el artículo 10 de la Ley 26 de 1989.
Pregunta
“Los descuentos por concepto de impuestos, estampilla pro cultura, pro adul-
to mayor, ICA contribución al deporte y demás, cuyos porcentajes están men-
cionados en las normas que los establecen, sobre el valor del contrato, sin
discriminar situaciones especiales, para el caso de los combustibles, es apli-
cable el artículo 10 de la Ley 26 de 1989, en el sentido de que el descuento
solo se hace sobre el margen de ganancia.
En caso de ser aplicable, cómo se debe realizar el descuento de los mismos

sobre el valor del contrato, y en qué porcentajes.
En caso afirmativo, debe realizarse la devolución de los descuentos realizados

sobre el valor total del contrato.
Existe realmente un régimen excepcional fiscal para los combustibles y deri-

vados del petróleo”

Sea lo primero precisar que la retención en la fuente no es un impuesto nuevo, sino

un mecanismo de recaudo anticipado de los impuestos1, que consiste en restarle al
valor del pago o abono en cuenta el porcentaje de retención en la fuente que se de-
termine por la normatividad interna, en el caso de las entidades territoriales. Sobre
este tema de las retenciones en la fuente en los tributos territoriales recomendamos
la consulta del Boletín No. 4 “Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades terri-
toriales” emitido por esta Dirección y que se encuentra publicado en la página en
internet del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En consecuencia, en general, a efectos de determinar si es procedente la práctica

de la retención es requisito indispensable que se configuren todos los elementos
estructurales del tributo en relación con el sujeto de retención.
En relación con el impuesto de industria y comercio y la actividad de distribución

de combustibles derivados del petróleo, en efecto existe una base gravable especial
contenida en el artículo 67 de la Ley 383 de 1997, consistente en el margen bruto
de comercialización tal como en dicha norma se encuentra establecido. La tarifa a la
que se encuentra gravada la actividad, es la que señale el correspondiente acuerdo
municipal vigente para cada período.
Ahora bien en relación con la posibilidad de hacer otros descuentos en dicha activi-
dad de distribución tales como el porcentaje de evaporación y transporte, ya se ha
pronunciado este despacho mediante el oficio 2-2005-025300 que enviamos para
su conocimiento, ya que toma en consideración lo señalado por el artículo 10 de la
Ley 26 de 1989 frente a la norma de base gravable especial aplicable al impuesto
de industria y comercio.
En consecuencia, en lo que tiene que ver con el impuesto de industria y comercio, la

retención en la fuente practicada por el agente retenedor, deberá considerar la base
gravable especial contenida en el artículo 67 de la Ley 383 de 1997.
Para el efecto, consideramos que es necesario que la norma local que regula las
retenciones en la fuente en la entidad territorial, establezca la obligación adicional
a cargo del sujeto de retención, aplicable en el caso de que existan bases gravables
especiales para determinadas actividades, en el sentido de informar, ya sea los da-
tos a partir de los cuales el sujeto de retención puede determinar la base gravable
en los términos de la ley que establece la base especial, o bien el valor concreto que
constituye dicha base gravable especial.
En materia de estampillas, la ley se limita a autorizar la creación del tributo, indican-

do el marco dentro del cual las correspondientes corporaciones de representación
popular deben proceder a especificar los elementos concretos de la obligación, con
lo cual estas últimas tienen un amplio margen de competencia para la regulación
del tributo.
En términos generales, las estampillas son tributos documentales que tienen por
objetivo satisfacer algunas necesidades de interés público nacional. La causación
1
Corte Constitucional. Sentencias C-222 de 1995.

de una estampilla en relación con determinados actos o contratos realizados en una

entidad territorial, depende de que los mismos constituyan el hecho generador de
dicho tributo a la luz de las normas locales vigentes.
Así, en cada uno de los casos, dado que cada estampilla tiene regulación propia,
será necesario que, acudiendo al tenor literal de la norma local, se verifique si
respecto del contrato o convenio que suscriba la entidad territorial, se causa una o
varias estampillas.
El criterio orientador es en todo caso que estamos en presencia de un tributo do-

cumental que no está supeditado a las circunstancias particulares que afecten al
contrato en el cual se originó, tales como la existencia de bases gravables especiales
en otros impuestos aplicable a la actividad objeto del contrato gravado, a menos
que en la norma local de estructuración del impuesto se establezcan expresamente
exclusiones en relación con determinados actos o contratos.
Respecto de la contribución al deporte no nos pronunciamos en la medida en que

no conocemos el fundamento legal que autorice la creación de dicho tributo en las
entidades territoriales.
En cuanto a la “devolución de los descuentos realizados” haremos las siguientes

precisiones generales:
En sentencia del 6 de diciembre de 2012, el Consejo de Estado precisó2:
“También es importante advertir que la fijación de agentes de retención de

impuestos locales no es un aspecto sustancial del tributo, pues, la retención
en la fuente es una herramienta de procedimiento que “se acompasa con la
facultad de administración y recaudo de los tributos según el artículo 287[3]
ídem,3 que implica, entre otros, su incorporación al presupuesto municipal
de la correspondiente renta, la reglamentación del procedimiento de re-
caudo, fiscalización, control y ejecución coactiva del impuesto, así como de
todos aquellos aspectos relativos a la determinación individual del tributo”4.
(…)
Así, dentro de la reglamentación del procedimiento de recaudo a través del

mecanismo de retención en la fuente, se halla la fijación de los sujetos obli-
gados a practicar retenciones en la fuente y a declararlas y pagarlas a la
Administración Tributaria.”
En consecuencia, es competencia de los concejos reglamentar dichos mecanismos

como parte de las medidas para asegurar el recaudo de los tributos municipales.
2
Exp. 18816
3
[16] “Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: […] 3.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.”
4
[17] Sentencia de 1º de marzo de 2012 exp. 18814.

Dicha competencia, al igual que las demás competencias de los concejos, se en-
cuentra limitada por la Constitución y la ley.
La regulación de los mecanismos de recaudo forma parte de las facultades de ad-

ministración de los impuestos que corresponde a la respectiva entidad territorial
en relación con los mismos, facultad que encuentra su marco legal en el estatuto
tributario nacional, conforme lo ordena el artículo 59 de la Ley 788 de 2002:
“Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y mu-

nicipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario
Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devolu-
ciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por
ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de
cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de
las sanciones y el término de aplicación de los procedimientos anteriores,
podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos,
y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los
impuestos.”
En este sentido, en particular, respecto del caso objeto de consulta, será necesario
acudir a la normatividad local que regula los mecanismos de recaudo de los tributos,
tales como las retenciones en la fuente o la percepción de tributos, en orden a de-
terminar el procedimiento aplicable de presentarse la retención de sumas de dinero
en exceso o que no son objeto de gravamen.
Ahora bien, ofrecemos el criterio expuesto por el Consejo de Estado en sentencia

del 7 de abril de 2011 expediente 16932, proferida con fundamento en la norma-
tividad aplicable a los tributos nacionales y que puede orientar la respuesta a su
interrogante en la medida en que en muchos casos la normatividad local se remite
en materia de retención en la fuente a lo dispuesto para tales tributos nacionales.
“La retención en la fuente es una obligación establecida por ley a cargo de

ciertas personas jurídicas y naturales, privadas y públicas, para efectuar el
recaudo tributario al momento de hacerse el pago o cuando así lo disponga la
ley, a nombre de la Nación, con la obligación de reembolsarlo en los términos
y condiciones legales, a aquella.
Se aplica al recaudo de los impuestos nacionales de renta (arts. 365 y ss. del
Estatuto Tributario), sobre las ventas (arts. 437.1 y ss. ib.), ganancias ocasio-
nales (art. 306 ib.), timbre (arts. 538 y ss. ib.), gravamen a los movimientos
financieros (art. 876 ib.) y el local de industria y comercio.
Con este mecanismo se busca, como lo señala el artículo 365 del Estatuto
Tributario “… facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto…”
Ha dicho la Sala que “se trata… de una especie de pago anticipado, pero no
definitivo del posible impuesto a cargo”[5] salvo para aquellas personas para

las cuales la retención es su impuesto, como para los no declarantes o los

beneficiarios de loterías, rifas, apuestas y similares[6].
La obligación de retener implica una delegación o autorización de atribucio-

nes públicas relacionadas con el recaudo y trae, por ende, aparejadas una
serie de cargas y facultades descritas en la ley, tales como: retener, consignar,
contabilizar, declarar, informar, certificar[7].
Dentro de tales facultades, se halla explícitamente la de reintegrar o devolver

los pagos realizados en exceso y aplicar los respectivos valores en el período
de la operación.
Esta última facultad es expresada en la norma invocada por la apelante, artículo

6º del Decreto Reglamentario 1189 de 1988, la cual es suficientemente clara,
sin que admita confusión alguna en cuanto a la facultad del agente retenedor
para decidir sobre los reintegros por los pagos en exceso por retención.
Señala la norma en la parte pertinente:
“Cuando se efectúen retenciones por concepto del impuesto sobre la renta y

complementarios, en un valor superior al que ha debido efectuarse, el agen-
te retenedor podrá reintegrar los valores retenidos en exceso indebidamen-
te, previa solicitud escrita del afectado con la retención, acompañada de las
pruebas, cuando a ello hubiere lugar.” (resaltado fuera del texto).
La misma norma señala el procedimiento que debe seguir el agente retenedor

para descontar el monto reintegrado al sujeto pasivo de la retención:
“… En el mismo período en el cual el agente retenedor efectúe el respectivo

reintegro podrá descontar este valor de las retenciones en la fuente por de-
clarar y consignar. Cuando el monto de las retenciones sea insuficiente podrá
efectuar el descuento del saldo en los períodos siguientes…”
Si bien la norma se refiere en principio a la retención para el impuesto de ren-

ta y complementarios, por virtud del artículo 539-1 del Estatuto Tributario las
obligaciones consagradas para el agente retenedor en ese impuesto conteni-
das en su Título II, del Libro Segundo, que incluye sus normas reglamentarias
como lo es el Decreto 1189 de 1988, son aplicables al agente retenedor del
impuesto de timbre; dentro de tales obligaciones, como se indicó, están las
de retener y la de reintegrar los pagos en exceso.
b. La decisión de la autoridad pública
Se observa que cuando el inciso primero del artículo 6º del Decreto 1189 de
1988 acota que el agente retenedor reintegrará los valores en mención, “…
cuando a ellos hubiere lugar”, implica que debe en primer lugar, después

de recibir la solicitud y antes de reintegrar los pagos excesivos, decidir sobre

su procedencia.
Esta decisión, cuando se trata de una entidad pública, se manifiesta necesa-

riamente a través de actos administrativos, pues este es el medio natural para
la manifestación de voluntad de la administración, como una de las formas
de la actuación administrativa, regulada en el Título I del Código Contencioso
Administrativo (arts. 2º y ss.). Una de las maneras de iniciar tal actuación
administrativa es la denominada “Derecho de petición en interés particular”
regulada en los artículos 9º y ss. ib.
Esta decisión, suscitada por una petición en interés particular, en la medida

en que define una situación jurídica particular, está sujeta a controversia en
la vía gubernativa (arts. 49 y ss. ib.) la cual implica la interposición y decisión
de recursos.
Una vez agotada esta vía en los términos del artículo 63 ib.[8], si la decisión
es aún insatisfactoria para el interesado, puede este acudir ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo a fin de controvertir la decisión final de la
administración (arts. 82 y ss. y 135 ib.).”


Consultante: PIEDAD DEL SOCORRO LONDOÑO TORRES

Alcaldía Municipal de La Ceja del Tambo
Subtema: Actividad de notarios
En atención a su consulta radicada conforme el asunto, mediante la cual solicita

asesoría en relación con el impuesto de industria y comercio en las actividades de
las notarías, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los térmi-
nos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter
obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Ha-
cienda y Crédito Público.
Sobre el tema de gravar la actividad de las notarías con el impuesto de industria y

comercio, esta Dirección manifestó lo siguiente en el oficio 018252 de 2009:
“En relación con la sujeción pasiva de los notarios al impuesto de Industria y

Comercio, nos remitiremos a lo expresado por la jurisprudencia del Consejo
de Estado en providencia de diciembre 5 de 2003, expediente 13911, al de-
cidir recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Pe-
reira contra la sentencia del 20 de febrero de 2003 del Tribunal Administrativo
de Risaralda frente a una acción pública de nulidad contra el Decreto N°. 301
de 1996 expedido por el Alcalde del Municipio de Pereira por la cual se decla-
ró la nulidad parcial del artículo 38 del mencionado decreto, cuando afirmó:

el Acuerdo Municipal”.
Ahora bien, debe recordarse que en relación con la definición de actividad de servi-
cios, la Corte Constitucional en Sentencia C-220 del 16 de mayo de 1996, Magistra-
do Ponente Carlos Gaviria Díaz, manifestó lo siguiente:



crear impuestos de acuerdo con lo establecido por la ley. (arts. 1º, 287-
3, 313-4 y 338 C.N.).

ejecutor de la norma no son causal de inconstitucionalidad. (...)”
Así las cosas, consideramos que si bien la actividad que realizan los notarios no
están expresamente enlistadas en el mencionado artículo 199 del Decreto Extraor-
dinario 1333 de 1986, corresponde al concejo municipal mediante acuerdo incluir
las que considere se enmarcan como actividad de servicios, por cuanto son las
dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad.
Ahora bien, se interpreta que los notarios tienen un tratamiento especial en materia
tributaria por lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012.


artículo 4°, el Notario, la autoridad judicial, administrativa o estatal
Parágrafo 1°.



servicio.
Parágrafo 2°.

Respecto del parágrafo segundo citado, consideramos que establece una prohibi-
ción para gravar los “actos notariales” que, en criterio de esta Dirección, aplica en
tributos del orden departamental y municipal que graven los actos o documentos,
como es el caso de las estampillas, mas no las actividades que desarrolla el notario.
En todo caso, creemos que el municipio como sujeto activo del tributo puede iniciar
el proceso de determinación oficial del tributo con base en las normas vigentes del
impuesto de industria y comercio, en desarrollo del cual el sujeto investigado podrá
manifestar sus argumentos, interponer los recursos de ley y, por último, acudir a la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.


Consultante: LUZ MIRYAM RINCÓN SOTELO

Zipaquirá – Cundinamarca
Subtema: Retenciones

1. ¿Debe la empresa de acueducto y alcantarillado del municipio de Zipaquirá

efectuar retención a título del impuesto de industria y comercio, sobre las
compras que realiza a una empresa industrial que tiene su sede fabril en el
municipio de Cajicá y transferir su valor al municipio de Zipaquirá?
2. Si no hay lugar a ello, ¿es procedente la devolución de lo retenido, lo cual

afectaría financieramente al municipio?
3. ¿Sería aplicable al caso en comento el principio de irretroactividad, y en con-

secuencia no realizar las retenciones con efectos hacia el futuro?
Nos referiremos a su consulta, a partir de las reglas generales del impuesto de

industria y comercio y del sistema de retención en la fuente, sin perjuicio del aná-
lisis que deban hacer de las normas particulares que se encuentren vigentes en el
municipio.
La retención en la fuente es un mecanismo de pago anticipado del respectivo im-

puesto, cuya finalidad es asegurar el recaudo por parte del agente retenedor, quien
deberá transferir el valor retenido al sujeto activo que tiene derecho a percibir el
impuesto.
En el impuesto de industria y comercio, la retención en la fuente debe asegurar que

el agente retenedor traslade el valor retenido al municipio a cuyo favor se originó el
respectivo impuesto. El sistema de retención en la fuente no debe desviar el pago
del impuesto hacia un municipio diferente a aquel en el cual se realizó la actividad
gravada.
El impuesto de industria y comercio recae sobre la realización de actividades indus-

triales comerciales y de servicios en la respectiva jurisdicción municipal, de manera

que quienes realicen alguna actividad gravada deberán pagar el impuesto que de
allí se origine a favor del municipio en donde tuvo ocurrencia tal actividad.
En relación con las actividades industriales la ley 49 de 1990 precisó que el impues-
to se debe pagar al municipio donde se encuentre la sede fabril sobre la totalidad
de los ingresos generados por la comercialización de la producción.1
La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han sido rei-

terativas en señalar que al industrial le corresponde pagar el impuesto de industria
y comercio, sobre la totalidad de los ingresos por la venta de los bienes por él pro-
ducidos, al municipio en donde está la sede fabril y que no hay lugar al pago del
impuesto como actividad comercial en los demás municipios sobre dichos bienes.
Sobre el particular resulta ilustrativa la Sentencia C-121 de 2006, donde la Corte
Constitucional se refiere a varios antecedentes jurisprudenciales sobre la territoria-
lidad de la actividad industrial de donde tomamos el siguiente aparte:
“Ahora bien, esta interpretación jurisprudencial de los fallos últimamente ci-

tados sistemáticamente se ha venido reiterando, como puede apreciarse en
los últimos pronunciamientos al respecto, que insistentemente se refieren a
que la actividad industrial necesariamente requiere la comercialización de la
producción, porque se fabrica no para conservar el producto, sino para que
salga al mercado, por lo cual la comercialización constituye una de las eta-
pas del proceso industrial y por ello cuando el fabricante vende su producto
no se despoja de su naturaleza de industrial, sino que culmina el ciclo normal
de la fabricación, de lo cual se concluye que el industrial tributa en el munici-
pio de la sede fabril, teniendo como base gravable los ingresos provenientes
de la comercialización de la producción.[44]2”
En este orden de ideas, no habría lugar a practicar retención del impuesto de in-
dustria y comercio sobre las compras de productos elaborados por un industrial, por
parte de un agente retenedor que va a trasladar el valor retenido a un municipio
diferente al de la sede fabril de ese industrial.
Es decir, la empresa de acueducto y alcantarillado, en su calidad de agente rete-

nedor del impuesto de industria y comercio a favor de Zipaquirá, no debe practicar
retenciones del impuesto de industria y comercio sobre compras realizadas a indus-
triales cuya sede fabril es otro municipio.
Las retenciones del impuesto de industria y comercio que hayan sido practicadas de
manera indebida, corresponden a un pago en exceso o de lo no debido y por tanto
el contribuyente podrá solicitar su devolución de acuerdo con las normas de pro-
1
Artículo 77. Impuesto industria y comercio. Para el pago del impuesto de industria y comercio sobre
las actividades industriales, el gravamen sobre la actividad industrial se pagará en el municipio
donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial, teniendo como base gravable los ingresos
brutos provenientes de la comercialización de la producción.
2
“[44] Sentencias recientes sobre este punto son, entre otras, la de 19 de mayo de 2005, Radicación
14582, C.P María Inés Ortiz Barbosa, Actor ICO PINTURAS S.A.; la de 23 de junio de 2005, radica-
ción 13844, C.P. Ligia López Díaz, Actor Cementos del Nare S.A”

cedimiento tributario previstas en el Estatuto Tributario Nacional, el cual debe ser

aplicado por los municipios de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
No hay lugar a la aplicación del principio de irretroactividad de las normas tributarias

en este caso por cuanto no estamos en presencia de una modificación normativa
sino de la indebida aplicación de las normas vigentes.


Consultante: MARTHA CLEMENCIA ACOSTA MORENO

clema10@hotmail.com
Subtema: Propiedad horizontal
Recibimos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales su consulta relativa

al impuesto de industria y comercio en el caso de los parqueaderos en propiedad
horizontal, al cual damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los
El objeto de la persona jurídica originada en la forma especial de dominio denomi-

nada propiedad horizontal, se encuentra establecido en el artículo 32 de la Ley 675
de 2001 que reza:
Artículo 32. Objeto de la persona jurídica. La propiedad horizontal,

una vez constituida legalmente, da origen a una persona jurídica con-
formada por los propietarios de los bienes de dominio particular. Su
objeto será administrar correcta y eficazmente los bienes y servicios
comunes, manejar los asuntos de interés común de los propietarios
de bienes privados y cumplir y hacer cumplir la ley y el reglamento de
propiedad horizontal.
(…)
Ahora bien en materia de tributos territoriales, específicamente sobre el impuesto

de Industria y Comercio, la Ley 675 menciona en su artículo 33 lo siguiente:
Artículo 33. Naturaleza y características. La persona jurídica ori-

ginada en la constitución de la propiedad horizontal es de naturale-
za civil, sin ánimo de lucro. Su denominación corresponderá a la del
edificio o conjunto y su domicilio será el municipio o distrito donde
este se localiza y tendrá la calidad de no contribuyente de impuestos
nacionales, así como del impuesto de industria y comercio, en relación
con las actividades propias de su objeto social, de conformidad con lo
establecido en el artículo 195 del Decreto 1333 de 19861.
1
Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE, por los cargos analizados, por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-812 de 18 de noviembre de 2009, Magistrado Ponente Dr. Mauricio González
Cuervo.

Parágrafo. La destinación de algunos bienes que produzcan renta

para sufragar expensas comunes, no desvirtúa la calidad de persona
jurídica sin ánimo de lucro.” (Subrayado fuera de texto).
Así las cosas, las actividades que realiza esta persona jurídica, propias de su objeto
social, no están gravadas con el impuesto de Industria y Comercio por disposición
expresa de la Ley 675 de 2001 en su artículo 33. No obstante, en caso de que la
persona jurídica de la propiedad horizontal realice otras actividades de naturaleza
mercantil, es decir, distintas a su objeto social y que correspondan a las enunciadas
en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986, se convierte en sujeto pasivo del im-
puesto de industria y comercio por dichas actividades. Al respecto expresa la Corte
Constitucional en sentencia C-812 de 2009 lo siguiente:
“El propio artículo 33 de la Ley 675 de 2001 precisa que la persona jurídica
originada en la constitución de la propiedad horizontal “tendrá la calidad de
no contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de indus-
tria y comercio, en relación con las actividades propias de su objeto social, de
conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986”.
Por lo tanto, aún sin cumplir el proceso de desafectación regulado en la mis-
ma ley, si esa persona jurídica realiza actividades ajenas a su objeto social
(“administrar correcta y eficazmente los bienes y servicios comunes, manejar
los asuntos de interés común de los propietarios de bienes privados y cumplir
y hacer cumplir la ley y el reglamento de propiedad horizontal”), pierde, por
ese solo hecho, tal calidad. Será competencia de las autoridades tributarias
nacionales y municipales, en relación con los tributos nacionales en el primer
caso, y con el de industria y comercio, en el segundo, determinar, en cada
caso concreto, si una persona jurídica originada en la constitución de una pro-
piedad horizontal, realiza actividades ajenas a su objeto social, las que serían
materia de gravamen. De no ser así, las propiedades horizontales contarían
con una ventaja tributaria injustificada en relación con otras personas jurídi-
cas que se dedican al mismo tipo de actividad lucrativa, comercial, industrial
o de servicios, o explotan de la misma manera privada bienes semejantes; y
quienes trabaren relaciones comerciales con ellas gozarían también de una
ventaja injustificada en comparación con el universo de quienes establecen
cotidianamente relaciones comerciales con otras categorías de personas jurí-
dicas.” (Cursiva y subrayado en texto original).
Ahora bien, veamos lo establecido en los artículos 47 y 186 de la Ley 1607 de 2012:
ARTÍCULO 47. Adiciónese el artículo 462-2 del Estatuto Tributario:
Artículo 462-2. Responsabilidad en los servicios de parqueadero pres-

tado por las propiedades horizontales. En el caso del impuesto sobre las
ventas causado por la prestación directa del servicio de parqueadero o es-
tacionamiento en zonas comunes por parte de las personas jurídicas cons-
tituidas como propiedad horizontal o sus administradores, son responsables

del impuesto la persona jurídica constituida como propiedad horizontal o la

persona que preste directamente el servicio.
ARTÍCULO 186. Las personas jurídicas originadas en la constitución de la

propiedad horizontal que destinan algún o algunos de sus bienes, o áreas
comunes para la explotación comercial o industrial, generando algún tipo de
renta, perderán la calidad de no contribuyentes de los impuestos nacionales
otorgada mediante el artículo 33 de la Ley 675 de 2001.
Los ingresos provenientes de la explotación de los bienes o áreas comunes

no podrán destinarse al pago de los gastos de existencia y mantenimiento de
los bienes de dominio particular, ni ningún otro que los beneficie individual-
mente, sin perjuicio de que se invierta en las áreas comunes que generan las
rentas objeto del gravamen.
PARÁGRAFO 1º. En el evento de pérdida de la calidad de no contribuyente

según lo dispuesto en el inciso primero del presente artículo, las personas
jurídicas originadas en la constitución de la propiedad horizontal estarán su-
jetas al régimen tributario especial de que trata el artículo 19 del Estatuto
Tributario.
PARÁGRAFO 2º. Se excluirán de lo dispuesto en este artículo, las propieda-

des horizontales de uso residencial.
De la lectura de los artículos consideramos que el alcance comprende los impuestos

del orden nacional y que no afecta la condición de contribuyente o no del impuesto
de industria y comercio las personas jurídicas originadas en la constitución de la
propiedad horizontal, por las razones previamente expuestas. Nótese que el artículo
462-2 del Estatuto Tributario Nacional se encuentra en el título IV relativo a la base
gravable del impuesto a las ventas y puntualmente señala el artículo adicionado
por la Ley 1607 una responsabilidad “en el caso del impuesto sobre las ventas”;
adicionalmente, el artículo 186 de la tan mencionada Ley establece que las perso-
nas jurídicas en estudio “perderán la calidad de no contribuyentes de los impuestos
nacionales”, con lo cual podemos afirmar que su aplicación deja al margen a los
impuestos del orden territorial.


Consultante: RAFAEL TOMÁS ZULETA DÍAZ

Alcaldía de San Diego – Cesar
En atención a su comunicación radicada conforme el asunto, en la cual formula

interrogantes del impuesto de industria y comercio en el caso de la producción de
asfalto en la construcción de vías, damos respuesta en el ámbito de nuestra compe-
tencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y abstracta, por lo
que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En relación con el impuesto de industria y comercio en la actividad de construcción

y mantenimiento de vías, remitimos para su información los oficios 023133 de 2008,
046749 de 2003 y 017032 de 2013.
Sobre la posibilidad de disminuir de la base gravable lo correspondiente a los im-

puestos generados en otro municipio donde se produce el asfalto utilizado en la
pavimentación de la vía, el oficio 15804 de 2007 trata el tema y concluye:
“En este orden de ideas, corresponde a la administración municipal en uso

de sus facultades de fiscalización establecer el cumplimiento de los presu-
puestos normativos, por lo que tratándose, según su comunicación, de ac-
tividades de pavimentación y de interventoría, consideramos se debe tener
en cuenta:
1. En el primer caso el contrato tiene por objeto la pavimentación de una vía,

es un contrato de construcción de obra pública. Así, de conformidad con
el artículo 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, es una actividad de servi-
cios independientemente del origen de los productos que deba utilizar
para cumplir con el objeto del contrato.
Contrario sería si se tratara de un contrato de suministro del material, el

asfalto. En este caso si quien lo suministra es el mismo productor, deci-
mos que la actividad es industrial toda vez que la producción involucra la
distribución y comercialización de los productos.
2. En el segundo caso, contrato de interventoría, es una actividad cataloga-

da expresamente como actividad de servicios; por lo tanto, deberá tributar
en el municipio en donde efectivamente se prestó el servicio sobre los

ingresos brutos derivados de la prestación del servicio, sin consideración

al lugar en donde se encuentre el domicilio del contratista.
Así las cosas, tratándose de una actividad de servicios, los contratistas de construc-
ción de vías deben pagar el impuesto de industria y comercio en cada municipio
donde ejecuten las obras, sobre la totalidad de los ingresos percibidos para sí en
cada año gravable. Si el contratista no ha ejecutado aun todo el contrato, el impues-
to se genera sobre los ingresos percibidos por la ejecución del mismo de acuerdo
con las normas de causación del ingreso.
Ahora bien, en relación con los consorcios como sujetos pasivos del impuesto de
industria y comercio debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 54 de la
Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, que dice:
ARTÍCULO 54. SUJETOS PASIVOS DE LOS IMPUESTOS TERRITORIA-

LES. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales,
las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes
se realicen el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, pa-
trimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto.
En materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y

obra de infraestructura continuarán excluidos de tales tributos, excepto las
áreas ocupadas por establecimientos mercantiles. Son sujetos pasivos del
impuesto predial, los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u
otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento
mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspon-
dientes a puertos aéreos y marítimos.
En este caso la base gravable se determinará así:
a) Para los arrendatarios el valor de la tenencia equivale a un canon de

arrendamiento mensual;
b) Para los usuarios o usufructuarios el valor del derecho de uso del área
objeto de tales derechos será objeto de valoración pericial;
c) En los demás casos la base gravable será el avalúo que resulte de la pro-
porción de áreas sujetas a explotación, teniendo en cuenta la información de
la base catastral.
PARÁGRAFO 1º. La remuneración y explotación de los contratos de con-

cesión para la construcción de obras de infraestructura continuará sujeta a
todos los impuestos directos que tengan como hecho generador los ingresos
del contratista, incluidos los provenientes del recaudo de ingresos.
PARÁGRAFO 2º. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos

los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones
formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.


partícipes de los consorcios, uniones temporales, lo será el representante de
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad Tributaria respectiva de señalar

agentes de retención frente a tales ingresos.
Como se observa, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1430 de 2010 los

consorcios y uniones temporales son contribuyentes del impuesto de industria y
comercio en tanto realicen el hecho generador en el objeto del contrato suscrito, de
tal forma que como tal deberá cumplir las obligaciones de inscribirse, presentar la
declaración tributaria y pagar el tributo en los municipios en los cuales se realice la
actividad. No obstante, en virtud de la norma, cada una de las personas naturales
o jurídicas que integran un consorcio también son sujetos pasivos del tributo si
realizan las actividades gravadas y deben cumplir con el pago del impuesto en rela-
ción con los ingresos percibidos por cada una de ellas y respecto de las actividades
ejercidas, directamente o a través del Consorcio.
En todo caso creemos que no es viable que se pague el tributo más de una vez por
los mismos hechos generadores, por lo que el impuesto pagado como consorcio
deberá tenerse en cuenta en la liquidación privada de la persona natural o jurídica,
motivo por el cual se debe verificar en relación con cada consorciado, las actividades
por él desarrolladas y los ingresos percibidos por las mismas. De manera que si el
contrato permite distinguir en cabeza de consorciados diferentes, de una parte el
suministro de materiales, y de otra, la realización de las obras, cada uno tributará
por sus ingresos a la tarifa de su actividad.
Bajo el anterior supuesto, es decir cuando se puede distinguir la(s) persona(s) que
suministra(n) el material y las personas que realizan la obra, si quien suministra los
materiales es productor de los mismos, deberá cumplir con sus obligaciones como
industrial en el municipio de su sede fabril y no deberá pagar el impuesto sobre
los ingresos por la venta de materiales en el municipio donde se realiza el contrato
de construcción. Por su parte, el consorciado que realiza las obras tributará por
actividad de servicios sobre el total de sus ingresos propios. En los dos casos, sin
perjuicio de la declaración y el impuesto que debe presentar y pagar el consorcio,
en cumplimiento del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.
Pero, si al contrario, el contrato de construcción no permite discriminar por aparte

las actividades de cada consorciado, entendemos que todos ellos son gravados por
la actividad de servicios sin que ninguno de ellos pueda disminuir sus ingresos en el
costo de materiales. En este caso, cuando la producción de materiales no termina
con su comercialización, sino con la incorporación del material (asfalto) a una obra
de construcción realizada por él mismo productor y respecto de la cual se recibe
remuneración por el contrato de construcción y no hay ingreso por la venta de ma-
teriales, no habría base gravable para la actividad industrial, el ingreso corresponde
a la prestación de servicios.

Lo anterior por cuanto, el artículo 77 de la Ley 49 de 1990, dispuso que el impues-

to de industria y comercio sobre la actividad industrial “se pagará en el municipio
donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial, teniendo como base
gravable los ingresos brutos provenientes de la comercialización de la pro-
ducción”.


Consultante: TOMÁS FELIPE MORA GÓMEZ

Secretario Jurídico
Gobernación de Caldas
Subtema: Generalidades
Mediante oficio radicado conforme el asunto, la Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales DIAN, remitió por competencia a esta Dirección su solicitud de informa-
ción relativa al impuesto de industria y comercio.
El impuesto de industria y comercio grava la realización de actividades comerciales,

industriales o de servicios en cada jurisdicción municipal, la regulación normativa
se encuentra contenido principalmente en la Ley 14 de 1983 y el Decreto Ley 1333
de 1986, aplicable en todos los municipios y distritos del país. Son sujetos pasivos
del impuesto las personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, así como los
consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos, de conformidad con el
artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.
Para establecer la sujeción pasiva por la realización de actividades, debe tenerse en

cuenta las definiciones de actividad industrial, comercial o de servicios, contenidas
en el Decreto Ley 1333 de 1986, artículos 197 a 199, así:
Artículo 197. Para los fines aquí previstos se consideran actividades in-
dustriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección,
preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cual-
quier clase de materiales o bienes.
Artículo 198. Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al

expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por
mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de
Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o
por este Decreto, como actividades industriales o de servicios.

Artículo 199. Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer nece-

sidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las si-
guientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio
de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados,
transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el
corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de in-
muebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización,
radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza,
peluquería, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas,
mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine
y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga
audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesio-
nal prestados a través de sociedades regulares o de hecho.
En ese orden de ideas están gravadas con el impuesto de industria y comercio, las
actividades establecidas en la norma citada.
El artículo 196 del Decreto Ley 1333 de 1986 define la base gravable del impuesto
de industria y comercio así:
“El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el promedio mensual
de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda
Nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en
el artículo anterior, con exclusión de: devoluciones -ingresos provenientes de
venta de activos fijos y de exportaciones-, recaudo de impuestos de aquellos
productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.
Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que de-
terminen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites:
Del dos al siete por mil (2-7%) mensual para actividades industriales, y
Del dos al diez por mil (2-10%) mensual para actividades comerciales y de
servicios.
Los municipios que tengan adoptados como base del impuesto los ingresos
brutos o ventas brutas podrán mantener las tarifas que en la fecha de la pro-
mulgación de la Ley 14 de 1983 habían establecido por encima de los límites
consagrados en el presente artículo.
(…)” (subrayado y negrita fuera de texto).
De acuerdo a lo anterior, los sujetos pasivos de este impuesto deben presentar una
declaración anual en cada municipio en el cual se ejerzan las actividades gravadas
y deberá liquidar el impuesto sobre la totalidad de los ingresos brutos obtenidos en
desarrollo de las mismas.
En relación con el arrendamiento de inmuebles, el Consejo de Estado, Sección Cuar-

ta, Sentencia del 5 de mayo de 2000. Rad. 9741 Consejero Ponente: Delio Gómez
Leyva, en relación con los arrendamientos dijo:

“(...) El arrendamiento de dos inmuebles propios, como es la actividad que

según las pruebas ejercía la actora para los años gravables de 1990 a 1993,
no es una actividad que como tal se encuentre sujeta al impuesto de indus-
tria y comercio, pues no es ni industrial, ni comercial, ni de servicios. Efecti-
vamente, no es actividad industrial porque no encuadra dentro de la noción
que de la misma trae el artículo 2 del Acuerdo No 39 de 1989 del Concejo
Municipal de Bucaramanga, que reitera en general el artículo 34 de la Ley
14 de 1983, al prever como actividad industrial la producción, extracción, fa-
bricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura
y ensamblaje de materiales y bienes y cualquier proceso de transformación.
Tampoco es una actividad de servicios, tal como se observa del texto del ar-
tículo 4 del Acuerdo en mención, que en términos generales reitera el artículo
36 de la Ley 14 de 1983. Si bien es cierto la norma en mención, relaciona las
actividades de servicios a título enunciativo, y por tal razón caben dentro de
dicha relación, actividades análogas como bien lo prevé esa misma dispo-
sición, a juicio de la Sala, el arrendamiento de bienes inmuebles no es una
actividad que encuadre dentro de las actividades de servicios que prevé o
permite la misma. En efecto, en relación con el arrendamiento de inmuebles,
la actividad análoga sería la administración de los mismos, sin embargo, se
observa que en el contexto del artículo 4 del Acuerdo No 039 de 1989, la ad-
ministración de los inmuebles hace parte de la intermediación comercial, es
decir, que dicha actividad no es considerada en sí misma como de servicios
y para ser tenida como tal requiere ser ejercida a través de intermediarios
profesionales, o mejor comerciales. Así las cosas, el arrendamiento de in-
muebles en sí mismo considerado y como forma de administración directa
de tales bienes, no es una actividad de servicios gravada con el impuesto de
industria y comercio y, por ende, no existe razón lógica ni jurídica que per-
mita gravar con dicho impuesto los ingresos que se perciban en virtud de un
contrato en las condiciones que se han precisado. Dicho de otra manera, la
administración de inmuebles solo constituye hecho gravado como actividad
de servicios cuando se ejerce como una forma de intermediación comercial,
lo que excluye la administración directa por parte de los propietarios. (...).”


Consultante: DANIEL ALBERTO GONZÁLEZ

fabio.lozano@petrex.com.co
Bogotá D.C.
Subtema: Base gravable
En atención a su solicitud de concepto radicada ante la Dirección de Impuestos y

Aduanas Nacionales (DIAN), y de allí remitida a esta dirección con el número que
parece en el asunto, nos permitimos manifestarle que de conformidad con el Decre-
to 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades
territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria,
la cual no comprende el análisis de las actuaciones y actos administrativos especí-
ficos de dichas entidades, ni la asesoría a particulares. Por lo anterior, la respuesta
se remite de conformidad con el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo,
Señala en su consulta que en virtud de un contrato que Petrex tuvo con Ecopetrol,
“Petrex contrató con terceros independientes el servicio de transporte de equipo,
servicio que fue cobrado a Ecopetrol como reembolso de gastos y sobre el cual se
facturó una utilidad del 10% del servicio prestado.” Aclara usted que el contrato con
Ecopetrol no es un contrato de mandato.
Agrega que con motivo de dichos reembolsos, Ecopetrol reporto a Petrex en medios
magnéticos municipales como beneficiario de dichos ingresos, los cuales, en criterio
de Petrex, no son incluidos en su declaración de impuesto de industria y comercio,
por considerar que dichos reembolsos constituyen ingresos recibidos para terceros.
Por lo anterior solicita de precise cual es el procedimiento que debe seguir la com-
pañía.
En primer lugar reiteramos que los conceptos de esta dirección no pueden abordar
la solución de casos particulares, por lo que nos referiremos de manera general y
abstracta al caso planteado, siendo la respectiva administración tributaria municipal
la autoridad competente para manifestarse en relación con las obligaciones tributa-
rias que se originen a su favor.
En términos generales, el impuesto de industria y comercio se origina por la rea-

lización de actividades industriales, comerciales o de servicios en la respectiva ju-
risdicción municipal, por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho1; se
liquida sobre los ingresos brutos obtenidos por la realización de tales actividades en
1
A partir de la Ley 1430 de 2010 (artículo 54) la definición del sujeto pasivo del impuesto de industria
y comercio se amplió incluyendo, entre otros, a los consorcios y a las uniones temporales.

el municipio, a la tarifa de la respectiva actividad según lo establezca el acuerdo

municipal. El impuesto surge a favor del respectivo municipio en donde se ejerza o
realice la actividad gravada y la obligación de su pago a cargo de quien la ejerza o
realice directa o indirectamente.
Como regla general, la base gravable del impuesto de industria y comercio está
conformada por el monto de los ingresos brutos percibidos por el sujeto pasivo en
el respectivo municipio y se liquida según la tarifa de la respectiva actividad. Así lo
dispone el artículo 196 del decreto ley 1333 de 1986:
Artículo 196. El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el prome-

dio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados
en moneda Nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho
indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: devoluciones –ingresos
provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones–, recaudo de im-
puestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y
percepción de subsidios.
Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que de-
terminen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites:
Del dos al siete por mil (2-7%) mensual para actividades industriales, y
Del dos al diez por mil (2-10%) mensual para actividades comerciales y de
servicios.
Los municipios que tengan adoptados como base del impuesto los ingresos
brutos o ventas brutas podrán mantener las tarifas que en la fecha de la pro-
mulgación de la Ley 14 de 1983 habían establecido por encima de los límites
consagrados en el presente artículo.
Parágrafo 1º. Las agencias de publicidad, administradoras y corredoras

de bienes inmuebles y corredores de seguro, pagarán el impuesto de
que trata este artículo sobre el promedio mensual de ingresos brutos
entendido como tales el valor de los honorarios, comisiones y demás
ingresos propios percibidos para sí. (Se subraya).
Parágrafo 2º. Los distribuidores de derivados del petróleo pagarán el im-

puesto de que trata el presente artículo sobre el margen bruto fijado por el
Gobierno para loa comercialización de los combustibles.
Como se observa, el parágrafo 2 de la norma referida dispone que las agencias

de publicidad, administradoras, corredores de inmuebles y corredores de seguros
determinan el impuesto de industria y comercio “sobre el promedio mensual de
ingresos brutos entendiendo como tales el valor de los honorarios, comisiones y
demás ingresos propios percibidos para sí”.
En tal sentido, el Consejo de Estado señaló en sentencia de junio de 2012 que, para
los sujetos que ejercen la actividad de intermediación comercial, “la base gravable

es el valor de los honorarios, comisiones y los demás ingresos que reciban para
sí, los cuales constituyen sus ingresos brutos, pues, en su calidad de intermedia-
rios pueden recibir ingresos que son para terceros, y, por ende, no deben formar
parte de la base gravable del impuesto a su cargo. A esos ingresos brutos, que se
repite, son propios, deben restarse las exclusiones a que se refiere el inciso 1 del
artículo 33 de la citada Ley.” 2
Y agrega la sentencia:
“Ahora bien, la base gravable que se aplica a los intermediarios que men-
ciona el parágrafo 2 del artículo 33 de la Ley 14 de 1983 rige también para
todas las formas de intermediación comercial y para las análogas o similares
a estas, conclusión que se deriva de la interpretación armónica de esta nor-
ma y el artículo 36 ibídem, puesto que los sujetos a que se refiere el citado
parágrafo son solo algunos de los que ejercen las distintas formas de inter-
mediación comercial previstas como actividades de servicios3.
En conclusión, en presencia de contratos de intermediación en donde se configuren

ingresos para terceros, la base gravable del impuesto de industria y comercio estará
constituida por los ingresos propios, es decir los realmente recibidos por el sujeto
pasivo, sin incluir los ingresos recibidos para terceros, los cuales deben ser gravados
en cabeza de su beneficiario en el evento de constituir un ingreso proveniente del
ejercicio de una actividad generadora del impuesto, realizada en el territorio de un
municipio.4
En todo caso debe verificarse que la respectiva actividad se realice dentro de un

contrato que involucre una intermediación comercial, pues no puede disminuirse la
base gravable del impuesto de industria y comercio con los costos propios del ejer-
cicio de la actividad para la cual se fue contratado.
Los ingresos para terceros son propios de los negocios o contratos de intermedia-
ción, como la representación, el mandato, la agencia, la comisión y el corretaje5,
los cuales se rigen por la base gravable especial del artículo 196 parágrafo 1 del
2
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente:
Martha Teresa Briceño de Valencia, Bogotá D. C., 7 de junio de 2012. Radicación número: 76001-
23-31-000-2006-03068-02(17682).
Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI.
3
En sentencia de 12 de abril de 1996, exp. 7352, la Sección Cuarta precisó que, a pesar
de que el parágrafo segundo del artículo 33 de la Ley 14 de 1983 se refiere a algunas
formas de intermediación comercial, “aun sin tal disposición es claro que en todos los ca-
sos de intermediación comercial, que son múltiples, el ingreso bruto está constituido por
la remuneración que obtiene para sí, por el ingreso susceptible de producir incremento
patrimonial y no por el ingreso total que incluye las sumas percibidas para el tercero[…]”.
4
Ver Consejo de Estado, sentencias del 2 de julio de 1993 Expediente 4733 Ponente Doctor Guiller-
mo Chahín Lizcano y abril 21 de 1995, expediente 6001, Consejo de Estado. Santafé de Bogotá, D.
C., 25 de abril de 1997 Expediente No. 7829.
5
Como señala el Consejo de Estado: “la esencia de la intermediación es poner en relación dos o más
personas o entidades (DRAE, Intermediación: “Acción y efecto de intermediar (poner en relación
a dos o más personas o entidades).” “Intermediar: “1. Mediar. (existir en medio de otras cosas). 2.
Actuar poniendo en relación a dos o más personas o entidades para que lleguen a un acuerdo.”

Decreto ley 1333 de 1986. En aquellos contratos en los que no existe dicha inter-
mediación comercial, en donde se actúa a nombre y por cuenta propia y por tanto
en donde no se puede dar el tratamiento de ingresos para terceros, la base gravable
del impuesto es la totalidad de los ingresos brutos con las deducciones permitidas
por la ley.
(En sentencia del 2 de mayo de 2013 Ref.: 25000232700020090023201. Número Interno. 18830.
Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.


Consultante: LIZBETH MARTÍNEZ FLÓREZ

Alcaldía Municipal de Duitama Boyacá
impuestos@duitama-boyacá.gov.co

En relación con el impuesto de industria y comercio consulta:
1. ¿Dónde se entiende realizado el hecho generador del impuesto de indus-

tria y comercio, para una empresa que realiza ventas mediante asesores o
agentes comerciales en otros municipios y factura y declara la totalidad de
los ingresos solo donde tiene su establecimiento de comercio?
2. ¿El sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio debe declarar en el

lugar donde tiene su establecimiento de comercio y factura o donde realiza
la venta a través de sus asesores y no tiene ningún establecimiento de
comercio?
3. Si los pedidos se hacen por medio de internet o telefónicamente, ¿dónde se

deben declarar los ingresos obtenidos por dicha venta?, ¿en el lugar donde
se despacha el pedido y se realiza la facturación o en el municipio de destino
de la mercancía?
En términos generales, el impuesto de industria y comercio se origina por la realiza-

ción de actividades industriales, comerciales o de servicios en la respectiva jurisdic-
ción municipal, por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho1; se liquida
sobre los ingresos brutos obtenidos, a la tarifa de la respectiva actividad según lo
establezca el acuerdo municipal.
1
A partir de la Ley 1430 de 2010 (artículo 54) la definición del sujeto pasivo del impuesto de industria
y comercio se amplió incluyendo, entre otros, a los consorcios y a las uniones temporales.

El impuesto surge a favor del respectivo municipio en donde se ejerza o realice la

actividad gravada y la obligación de su pago a cargo de quien la ejerza o realice
directa o indirectamente.
Cada municipio puede exigir únicamente el pago del impuesto sobre los ingresos
que tengan el carácter de gravados y que sean el resultado del ejercicio de una
actividad industrial, comercial o de servicio en su territorio, no puede gravar opera-
ciones realizadas en otras ciudades.
El texto del artículo 195 del Decreto ley 1333 de 1986 dispone:
“Artículo 195. El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a mate-

ria imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de ser-
vicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales,
directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades
de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en in-
muebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.”
Como se observa, el impuesto grava la realización de actividades comerciales, in-

dustriales y de servicio que se realicen en la respectiva jurisdicción municipal, sea
que estas se realicen directa o indirectamente, de forma permanente u ocasional y
sin importar si existe o no establecimiento de comercio.
Así las cosas, ni el domicilio principal de la empresa, ni el lugar donde se realice

la facturación son factores determinantes para establecer el municipio al que debe
pagarse el impuesto de industria y comercio, pues como se dijo, este debe pagarse
a aquel municipio donde se realizó la respectiva actividad gravada. Tampoco resulta
relevante si la empresa tiene o no agencias o sucursales o establecimientos de co-
mercio en el municipio.
Para el caso de las actividades industriales de conformidad con el artículo 77 de

la Ley 49 de 1990, el impuesto se genera a favor del municipio en donde se en-
cuentre la respectiva sede fabril, sobre la totalidad de los ingresos percibidos por la
comercialización de la producción, sin que se genere la obligación tributaria a favor
de otros municipios donde se comercialicen los bienes producidos por el industrial,
cuando sea el mismo quien realiza tal comercialización.
Si la actividad es industrial, el impuesto se genera a favor del municipio donde se

encuentre la sede fabril, sobre la totalidad de ingresos por la comercialización de la
producción. En ese caso, si el industrial acredita su condición y el pago del impuesto
en la sede fabril, no procede el cobro del impuesto en los otros municipios donde el
mismo industrial comercialice sus productos.
En el caso de las actividades de servicios o comerciales, se debe verificar en cada

caso el lugar de realización de la respectiva actividad, esto es, el lugar donde efecti-
vamente se presta el servicio o el lugar donde se realizan las actividades destinadas
“al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías al por mayor o al
por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio”.

Para la actividad comercial, debe revisarse en cada caso la forma en que el sujeto
pasivo realiza su actividad, establecer el lugar de oferta de los productos vendidos,
el lugar donde se realizaron las actividades que llevaron a acordar la venta de los
mismos, así como, el lugar donde efectivamente se logró dicho acuerdo, para de
esta manera identificar la jurisdicción que utilizó para consolidar las ventas de las
cuales obtiene su ingreso.
En este sentido, las ventas realizadas a través de asesores o agentes comerciales

en una jurisdicción municipal causan el impuesto a favor de ese municipio, sin que
resulte relevante el lugar de domicilio de la empresa vendedora, ni el lugar de fac-
turación, ni el lugar de almacenamiento de los productos, ni el lugar de entrega de
los mismos.
En el mismo sentido, las ventas por teléfono o por internet, estarán gravadas con
el impuesto de industria y comercio en el municipio en donde la empresa comercia-
lizadora realice las actividades tendientes a consolidar dichas ventas y no estarán
gravadas en aquellos municipios de destino de la mercancía o de ubicación del com-
prador si no se demuestra que en dichos municipios se desarrolló alguna actividad
por parte del vendedor.
Toda vez que el impuesto de industria y comercio no grava el consumo de bienes

sino la realización de actividades, consideramos que el destino de las mercancías
no es un factor determinante para establecer el sujeto activo del impuesto. Lo es la
comprobación de actividades tendientes al expendio o distribución de los bienes o
mercancías, en una jurisdicción municipal determinada.


Consultante: JOSUÉ LÓPEZ JARAMILLO

Representante Legal
Asociación Gremial Junta Pro Acueducto Guane
Bogotá
Subtema: Asociaciones sin ánimo de lucro
En atención a su consulta remitida a este despacho por la Dirección de Impues-

tos y Aduanas Nacionales, DIAN, relativa al impuesto de industria y comercio de
las asociaciones gremiales sin ánimo de lucro, damos respuesta en el ámbito de
En materia de Industria y Comercio, el Decreto Extraordinario 1333 de 1986 esta-

blece:
“Artículo 195. El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuan-

De lo anterior tenemos que, el impuesto de industria y comercio es un tributo muni-

cipal que grava la realización de actividades industriales, comerciales o de servicio,
independientemente de la forma en que se ejerzan y la naturaleza privada o pública
de los sujetos pasivos. Sin embargo, el legislador se encargó de definir algunas ac-
tividades como no sujetas al impuesto, es decir, frente a las cuales no se genera la
obligación tributaria. Dice el artículo 259 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986:
“Artículo 259. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continua-

rán vigentes:
(…)
2) Las prohibiciones que consagra la ley 26 de 1904. Además, subsis-

ten para los departamentos y municipios las siguientes prohibiciones:
(…)

d) La de gravar con el impuesto de industria y comercio …, las aso-

ciaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, …, salvo lo
dispuesto en el artículo 201 de este Código; …”
“Artículo 201. Cuando las entidades a que se refiere el artículo 259,

numeral 2, literal d), del presente decreto realicen actividades indus-
triales o comerciales serán sujetos del impuesto de industria y comer-
cio en lo relativo a tales actividades.”
Nótese como el literal d) del artículo 259, prohíbe gravar con el impuesto de indus-
tria y comercio a las asociaciones profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, en
virtud de lo cual consideramos que dicho tratamiento no comprende todas las aso-
ciaciones sin ánimo de lucro, sino aquellas compuestas por personas de una misma
profesión o gremio. Además, el mismo literal remite al artículo 201 citado según el
cual cuando estas entidades realicen actividades comerciales o industriales, tributa-
rán por dichas actividades. Para mayor claridad, resulta conveniente revisar lo ma-
nifestado por este despacho mediante oficio 21291 de 2003 en el cual se concluye:
“(…) Es pertinente recordar que el ánimo de lucro no se predica de

las actividades de carácter noble o altruista que se desarrollen, sino
que tiene que ver, es con la destinación que se le dé al producto de la
realización de cualquier actividad. Es decir que en una entidad sin áni-
mo de lucro, los rendimientos y utilidades por ella obtenidos, no serán
objeto de distribución y reparto entre quienes la integran.
Contrario sensu, el ánimo de lucro supone la distribución de utilidades
durante la existencia de la entidad o bien al momento de su disolución
y liquidación.
Para estos efectos será necesario verificar los estatutos de la entidad
que pretenda beneficiarse del tratamiento preferencial.
Respecto de la calidad de profesionales y gremiales deben tenerse en
cuenta las siguientes consideraciones:
El término profesionales supone que la asociación se componga de
personas que acrediten un título expedido por una universidad recono-
cida por el Estado y que, aunado al término gremiales, debe propen-
der por la defensa de intereses comunes a la profesión.
La definición de gremio no se encuentra expresamente descrita por
las disposiciones legales por lo cual se acudirá a la definición que es-
tablece el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua así
como la de otros autores:
Según la misma obra, GREMIO constituye el “…5. Conjunto de perso-
nas que tienen un mismo ejercicio, profesión o estado social”.

El profesor Manuel Ossorio en su Diccionario de Ciencias Jurídicas

políticas y Sociales expresa: (página 339)
“Gremio. Conjunto de personas que desempeñan un mismo oficio o

profesión, y que se aúnan para defender sus intereses comunes y
lograr mejoras también de carácter común”.
Por su parte el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guiller-

mo Cabanellas señala:
“Gremio. En sentido general, conjunto de personas que ejercen la mis-

ma profesión u oficio o poseen el mismo estado social. (…)
“Del latín gremium. Se llama así a la reunión, corporación o asociación

profesional de comerciantes, artesanos etc., de un mismo ramo, y que
aparece con caracteres propios de la Edad Media.”
En conclusión, la exclusión de que trata el literal d) del artículo 39 de

la ley 14 de 1983 exige que quien pretenda dicho beneficio esté cons-
tituido como una asociación de individuos que sean de una misma
profesión o gremio reunidos para el desarrollo de los fines fijados, bien
sean de carácter espiritual, cultural, deportivo, recreativo intelectual,
científico o de beneficencia, destinados a propender por defender los
intereses comunes y alcanzar logros en pro del gremio o profesión
(y no de alguno en particular) y que sus rendimientos y utilidades no
sean repartidos entre quienes la integran, es decir, que no tengan áni-
mo de lucro.(…)”
Por último, corresponde a las administraciones tributarias municipales, en uso de

sus facultades de fiscalización, requerir a contribuyentes y no contribuyentes para
que rindan informes y presenten las pruebas pertinentes a fin de establecer su
situación fiscal. Para tal efecto, los ciudadanos en general pueden interponer los
recursos previstos en la ley y exigir las aclaraciones que considere necesarias de
parte de la entidad territorial.


Consultante: AURA STELLA GUERRA GÓMEZ

Alcaldía Mayor de Tunja
Subtema: Tarifa cooperativas multiactivas de ahorro y
crédito
En atención a su consulta radicada con el número que aparece en el asunto, dare-

mos respuesta en los términos del artículo 28 del Código del Procedimiento Admi-
nistrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, la misma no tiene carácter
Su consulta:
¿Las Cooperativas de Ahorro y Crédito, al no ser entendidas como

entidades financieras especializadas, por no estar vigiladas por la
SUPERINTENDENCIA FINANCIERA, no deben aplicar la tarifa espe-
cial del Sector Financiero, o por el hecho de estar autorizados por la
SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA, a ejercer una
actividad Financiera, deben ser entendidas estas cooperativas, como
entidades del sector financiero y por tal razón deben aplicar la tarifa
especial para lo referente a Impuesto de Industria y Comercio?
El Decreto 663 de 1993 o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero señala en su

artículo 1º que el sector financiero está conformado por los establecimientos de
crédito, sociedades de servicios financieros, entidades aseguradoras, sociedades de
capitalización e intermediarios de seguros y reaseguros, encontrando dentro de los
establecimientos de crédito a las cooperativas financieras definidas en el artículo
2º numeral 6º como organismos cooperativos especializados cuya función principal
consiste en adelantar actividad financiera, su naturaleza jurídica se rige por las
disposiciones de la Ley 79 de 1988 y las operaciones que realicen se rigen por la
Ley 795 de 2003 y por lo señalado en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
y demás normas que les sean aplicables, se encuentran sometidas al control, ins-
pección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y para todos los efectos son
establecimientos de crédito.
Ahora bien, entratándose de actividad financiera en el sector solidario, la Ley 454 de

1998 la define en su artículo 39 como la captación de depósitos a la vista o a térmi-
no de asociados o de terceros para colocarlos nuevamente a través de prestamos,
descuentos, anticipos, u otras operaciones activas de crédito, y en general, el apro-

vechamiento o inversión de los recursos captados de los asociados o de terceros, se

ejerce en forma especializada por instituciones financiera de naturaleza cooperativa
dentro de las cuales encontramos las cooperativas de ahorro y crédito y las coope-
rativas multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito, su naturaleza jurí-
dica se rige por las disposiciones de la Ley 79 de 1988 y se encuentran sometidas
al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria.
De acuerdo con lo anterior podemos concluir que las cooperativas financieras por
ser organismos especializados que ejercen actividad financiera sometidas al control,
inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Fi-
nanciera) en concordancia con el artículo 206 del Decreto 1333 de 1986, son sujeto
pasivo del impuesto en cuestión, debiendo aplicar sobre la base gravable estable-
cida en el artículo 207, la tarifa especial de que trata el artículo 208, es decir, del
cinco por mil, aclarando sobre este último artículo, que en virtud del artículo 5º de
la Ley 546 de 1999 al convertirse las corporaciones de ahorro y vivienda en bancos
comerciales, se les aplica la tarifa del cinco por mil.
En cuanto a las cooperativas de ahorro y crédito y las cooperativas multiactivas o

integrales con sección de ahorro y crédito por ser organismos que ejercen actividad
financiera del sector solidario al estar vigiladas y controladas por la Superintenden-
cia de Economía Solidaria, se les aplica la base gravable de que trata el artículo 196
del Decreto 1333 de 1986, la cual está conformada por el monto de los ingresos
brutos percibidos por el sujeto pasivo en el respectivo municipio, aplicando la tarifa
que para la respectiva actividad haya establecido la entidad territorial, la norma reza
lo siguiente:
Artículo 196. El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el

promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente ante-
rior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y
sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión
de: devoluciones –ingresos provenientes de venta de activos fijos y
de exportaciones–, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo
precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.
Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa

que determinen los concejos municipales dentro de los siguientes lí-
mites:
Del dos al siete por mil (2-7º/oo) mensual para actividades industriales,
y
Del dos al diez por mil (2-10º/oo) mensual para actividades comerciales
y de servicios.
Los municipios que tengan adoptados como base del impuesto los
ingresos brutos o ventas brutas podrán mantener las tarifas que en la
fecha de la promulgación de la Ley 14 de 1983 habían establecido por
encima de los límites consagrados en el presente artículo.

(…)”
Por último, es necesario precisar que de conformidad con el artículo 46 de la Ley

1607 de 2012, se dispuso para las cooperativas y precooperativas de trabajo aso-
ciado vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria, una base gravable
especial, así:
Artículo 46. Modifíquese el artículo 462-1 del Estatuto Tributario, el

cual quedará así:
Artículo 462-1. Base gravable especial. Para los servicios integrales

de aseo y cafetería, de vigilancia, autorizados por la Superintendencia
de Vigilancia Privada, de servicios temporales prestados por empre-
sas autorizadas por el Ministerio del Trabajo y en los prestados por
las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado en cuanto a
mano de obra se refiere, vigiladas por la Superintendencia de Eco-
nomía Solidaria o quien haga sus veces, a las cuales se les haya
expedido resolución de registro por parte del Ministerio del Trabajo,
de los regímenes de trabajo asociado, compensaciones y seguridad
social, como también a los prestados por los sindicatos con persone-
ría jurídica vigente en desarrollo de contratos sindicales debidamente
depositados ante el Ministerio de Trabajo, la tarifa será del 16% en la
parte correspondiente al AIU (Administración, Imprevistos y Utilidad),
que no podrá ser inferior al diez por ciento (10%) del valor del contrato.
Para efectos de lo previsto en este artículo, el contribuyente deberá

haber cumplido con todas las obligaciones laborales, o de compensa-
ciones si se trata de cooperativas, precooperativas de trabajo asocia-
do o sindicatos en desarrollo del contrato sindical y las atinentes a la
seguridad social.
Parágrafo. La base gravable descrita en el presente artículo aplicará

para efectos de la retención en la fuente del impuesto sobre la renta,
al igual que para los impuestos territoriales.


Consultante: AURA STELLA GUERRA GÓMEZ

Alcaldía de Tunja
Tema: Impuestos Territoriales
Subtema: Impuesto de Industria y Comercio - Hecho
generador
A través del presente damos respuesta a su consulta relativa a la causación del im-
puesto de industria y comercio respecto a los cuerpos de bomberos. Se aclara que
la respuesta se ofrece dentro del ámbito de nuestra competencia, de forma general
y abstracta y, no es obligatoria ni vinculante.
Sobre el particular conviene citar el contenido del artículo 32 de la Ley 14 de 19831:
Artículo 32. El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia

imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio
que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o
indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho,
ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles de-
terminados, con establecimientos de comercio o sin ellos.
Por su parte los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 1575 de 20122 establecen:
ARTÍCULO 1º. RESPONSABILIDAD COMPARTIDA. La gestión integral del ries-

go contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus mo-
dalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos es responsa-
bilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano,
en especial, los municipios, o quien haga sus veces, los departamentos y la
Nación. Esto sin perjuicio de las atribuciones de las demás entidades que
conforman el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
En cumplimiento de esta responsabilidad los organismos públicos y privados

deberán contemplar la contingencia de este riesgo en los bienes muebles e
inmuebles tales como parques naturales, construcciones, programas de de-
sarrollo urbanístico e instalaciones y adelantar planes, programas y proyectos
tendientes a disminuir su vulnerabilidad.
ARTÍCULO 2º. GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO CONTRA INCENDIO. La

gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de
1
“Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposi-
ciones”.
2
“ Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia.”

rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales

peligrosos, estarán a cargo de las instituciones Bomberiles y para todos sus
efectos, constituyen un servicio público esencial a cargo del Estado.
Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes

del territorio nacional, en forma directa a través de Cuerpos de Bomberos
Oficiales, Voluntarios y aeronáuticos.
ARTÍCULO 3º. COMPETENCIAS DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL. El

servicio público esencial se prestará con fundamento en los principios de sub-
sidiariedad, coordinación y concurrencia, en cumplimiento de lo dispuesto en
el artículo 288 de la Constitución.
Corresponde a la Nación la adopción de políticas, la planeación, las regula-

ciones generales y la cofinanciación de la gestión integral del riesgo contra
incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades
y la atención de incidentes con materiales peligrosos. Los departamentos
ejercen funciones de coordinación, de complementariedad de la acción de
los distritos y municipios, de intermediación de estos ante la Nación para la
prestación del servicio y de contribución a la financiación tendiente al fortale-
cimiento de los cuerpos de bomberos.
Los entes territoriales deben garantizar la inclusión de políticas, estrategias,

programas, proyectos y la cofinanciación para la gestión integral del riesgo
contra incendios, rescates y materiales peligrosos en los instrumentos de pla-
nificación territorial e inversión pública.
Es obligación de los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los

municipios la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos
de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios
con los cuerpos de bomberos voluntarios. En cumplimiento del principio de
subsidiariedad, los municipios de menos de 20.000 habitantes contarán con el
apoyo técnico del departamento y la financiación del fondo departamental y/o
nacional de bomberos para asegurar la prestación de este servicio.
Las autoridades civiles, militares y de policía garantizarán el libre desplazamien-

to de los miembros de los cuerpos de bomberos en todo el territorio nacional y
prestarán el apoyo necesario para el cabal cumplimento de sus funciones.
Pues bien, si conforme el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el hecho generador

de impuesto de industria y comercio es la realización de actividades industriales,
comerciales de servicios y, conforme la Ley 1575 de 2012 es competencia del Es-
tado la gestión integral del riesgo contra incendio, lo cual puede entenderse como
el ejercicio de una función administrativa que se realiza a través de los cuerpo de
bomberos, entonces, las actividades y por ende los ingresos que aquellos perciban
con motivo de la gestión encargada de prevención del riesgo contra incendios, no
estarían gravados con el impuesto de industria y comercio.


Consultante: DIANA MILENA PULGARÍN SANTA

Subsecretaria de Asuntos Tributarios
Alcaldía Municipal de Pereira
Tema: Impuesto de avisos y tableros
Subtema: Causación
En atención a su comunicación radicada conforme el asunto, mediante el cual so-

licita información relativa a la causación del impuesto de avisos y tableros, damos
respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es
decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vin-
culante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
El impuesto de avisos y tableros tiene su origen legal en las leyes 97 de 1913 y 84

de 1915, en las cuales se definió como “Impuesto por colocación de avisos en la vía
pública, interior y exterior de coches, de tranvías, estaciones de ferrocarriles, cafés
y cualquier establecimiento público”.
Posteriormente, el artículo 200 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986 estableció:
“Artículo 200. El impuesto de avisos y tableros, autorizado por la Ley

97 de 1913 y la Ley 84 de 1915 se liquidará y cobrará a todas las ac-
tividades comerciales, industriales y de servicios como complemento
del impuesto de industria y comercio, con una tarifa de un quince por
ciento (15%) sobre el valor de este, fijada por los Concejos Municipa-
les.”
Si bien la norma citada menciona que el impuesto se cobrará a todas las actividades
gravadas con el impuesto de industria y comercio en calidad de complementario, el
Concejo de Estado en diferentes pronunciamientos1 ha sostenido que el impuesto
de avisos y tableros tiene un hecho generador propio consistente en la colocación
efectiva de avisos, tableros, vallas en el espacio público, incluidos los vehículos o
cualquier elemento destinado a publicidad.
En sentencia del 27 de abril de 2001 el Consejo de Estado menciona:
“Por tener el tributo en cuestión definición propia, la imposición no

deriva del desarrollo de actividad industrial, comercial o de servicios,
1 Sentencia del 27 de abril de 2001, Radicación 11897, Consejera Ponente: María Inés Ortiz Barbosa;
Sentencia del 22 de junio de 1990, radicación 2439, Consejero Ponente: Guillermo Chahín Lizcano;
Sentencia del 6 de febrero de 1998, radicación 8710, Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva.

sino de la colocación real de avisos, tableros o vallas en la vía pública

para anunciar su actividad, su nombre comercial o sus productos. El
carácter de complementario del impuesto de industria y comercio, de
suyo no implica que al generarse el impuesto de industria y comercio
“automáticamente”, como lo entiende el recurrente, se cause también
el impuesto de avisos y tableros.
Así las cosas, si quien realiza una actividad industrial, comercial o de

servicios no utiliza el espacio público para colocar avisos, tableros y
vallas de cualquier naturaleza, no es sujeto pasivo del impuesto de
avisos y tableros, pero si por el contrario además de ejercer cualquie-
ra de estas actividades coloca avisos, tableros o vallas de cualquier
naturaleza en el espacio público, sería sujeto pasivo de este tributo.
Ha reiterado igualmente la Sala que el impuesto de avisos y tableros

conserva su autonomía en cuanto al hecho generador, el cual consiste
en la colocación efectiva de avisos y tableros en el espacio público,
entendido este como el conjunto de inmuebles públicos y los elemen-
tos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados
por su naturaleza, por su uso y afectación, a la satisfacción de necesi-
dades urbanas colectivas, que trascienden, por tanto los límites de los
intereses individuales de los habitantes, de conformidad con el artículo
5º de la Ley 9ª de 1989.”
En igual sentido se pronunció en Consejo de Estado en Sentencia del 6 de febrero

de 1998, radicado 8710, C.P. Dr. Delio Gómez Leyva, en los siguientes términos:
“De esta manera, si quien realiza la actividad industrial, comercial o

de servicios, no utiliza el espacio público para colocar vallas, avisos
y tableros, no es sujeto pasivo del impuesto de avisos y tableros, y
contrario sensu, si quien realiza la actividad industria, comercial o de
servicios, además, coloca vallas, avisos o tableros para anunciar o di-
fundir su actividad industrial, comercial o de servicios, es sujeto pasivo
del referido impuesto.
Lo anterior, resulta lógico, puesto que la colocación de vallas, avisos o ta-

bleros, permiten a quien utilice este medio publicitario, el despliegue tanto
de la entidad que se anuncia, como de los bienes y servicios que esta
produce, comercializa, o presta, lo cual, unido a la utilización del espacio
público, determina la procedencia del impuesto de avisos y tableros.”
Acorde con lo anterior, deben liquidar y pagar el impuesto de avisos y tableros los
contribuyentes del impuesto de industria y comercio que efectivamente posean
avisos o tableros en la vía pública y promociona por este medio la realización de su
actividad mercantil.
Ahora bien, la base gravable del impuesto de avisos y tableros es el monto liquidado
a título de impuesto de industria y comercio, sobre el cual se aplica la tarifa del 15%

para obtener el monto a pagar por el tributo en cuestión. Nótese que en la deter-
minación de dicho tributo no incide el número de establecimientos de comercio, la
cantidad de avisos que posea, la dimensión de los mismos ni ningún otro factor de
cantidad en materia de elementos publicitarios o establecimientos.
Debe tenerse en cuenta, además, que la declaración del impuesto de industria y

comercio es una obligación del contribuyente, que debe cumplirse en cada uno de
los municipios en donde ejerza actividades gravadas con este impuesto, indepen-
dientemente de la existencia o no, o de la cantidad de establecimientos de comercio
que posea; en consecuencia, la liquidación del impuesto de avisos y tableros será
el 15% del impuesto de industria y comercio liquidado en la declaración del periodo
correspondiente.


Consultante: VIVIANA MENA ZAPATA

Profesional Universitario de Fiscalización
Alcaldía Municipal de Riofrío
Subtema 1: Hecho generador
Tema 2: Procedimiento administrativo de cobro coactivo
Subtema 2: Medidas cautelares

Consulta:
El Municipio de Riofrío Valle del Cauca, se encuentra realizando cobro coactivo

a la cooperativa de Hospitales del Valle COHOSVAL, la cual realiza actividad
comercial en el Municipio por la venta de medicamentos al Hospital KENNEDY
de Riofrío, a su vez el Hospital utiliza dineros del sistema general de seguridad
social en salud para realizar los pagos a esta cooperativa.
El proceso de cobro por los impuesto adeudados al Municipio dio como re-
sultado el embargo de los pagos que el Hospital realiza a la Cooperativa
COHOSVAL, y en comunicado enviado por el gerente del Hospital Kennedy
se nos informa que los valores que se adeudan por parte de la Cooperativa
no pueden ser descontados de los pagos pendientes considerando que son
dineros del sistema general de seguridad social en salud y son inembargables.
Además en el proceso adelantado se le cobran intereses por la mora el no

pago de impuesto adeudado, y en múltiples ocasiones se nos ha manifestado
que el Municipio no puede cobrar intereses considerando que la Cooperativa
es propiedad de lo Hospitales del Valle del Cauca.
1. Solicitamos se nos informe si el pagador del HOSPITAL KENNEDY tiene la

obligación de ordenar el embargo de los valores que adeuda la cooperativa de
Hospitales del Valle COHOSVAL por impuesto de industria y Comercio.
2. Es correcta la afirmación de la cooperativa que no se le pueden cobrar

intereses, considerando que el Municipio no tiene acuerdo para condonación
de intereses.

A efectos de dar respuesta a la consulta, se hace necesario precisar en primer lugar

lo relativo al impuesto de industria y comercio y la prestación de actividades comer-
ciales de venta de medicamentos y luego abordar el tema de las medidas cautelares
que hacen parte del procedimiento administrativo de cobro coactivo.
Impuesto de industria y comercio. Actividad de venta de medicamentos.

El Consejo de Estado, Sección Cuarta en sentencia del 1º de noviembre de 2012,
radicación 18092, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, se manifestó en relación
con la actividad de suministro de medicamentos y la sujeción al impuesto de indus-
tria y comercio en los siguientes términos:
“De acuerdo con lo expuesto, la Sala debe determinar si las actividades de-
sarrolladas por la parte actora en el Distrito Capital de Bogotá, durante los
periodos objeto de la controversia, en efecto, hacen parte del servicio público
de salud y si, por consiguiente, no estaban sujetas al impuesto de industria y
comercio, según lo establecido en el literal d) del numeral 2 del artículo 39 de
la Ley 14 de 1983 o si, por el contrario, corresponden a una actividad comer-
cial gravada con el impuesto de industria y comercio.
De conformidad con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el impuesto de

industria y comercio se genera por el ejercicio de actividades comerciales,
industriales o de servicios dentro del ámbito territorial de un municipio.
El sujeto pasivo del tributo es la persona que realiza el hecho imponible, sal-
vo que la ley la exceptúe expresamente del cumplimiento de esta obligación,
tal como ocurre para los eventos previstos en el literal d) del numeral 2 del
artículo 39 de la Ley 14 de 1983, que excluye del impuesto a los hospitales
adscritos al Sistema Nacional de Salud y, que para los efectos pertinentes
dispone:
“Artículo 39. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continua-

rán vigentes:
(…)
2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, sub-

sisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibi-
ciones:
(…)
d) La de gravar con el impuesto de Industria y Comercio, los estable-

cimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las cul-
turales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales
y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales
adscritos o vinculados al sistema nacional de salud; ” (…).
La Ley 14 de 1983, modificada parcialmente por la Ley 50 de 1984, lo siguiente:

“Artículo 11. Cuando las entidades a que se refiere el artículo 39, nu-
meral 2º, literal d) de la Ley 14 de 1983 realicen actividades industria-
les o comerciales serán sujetos del impuesto de industria y comercio
en lo relativo a tales actividades.”
En el Distrito Capital de Bogotá, el Decreto 352 de 2002 regula el impuesto

de industria y comercio con sujeción a las directrices establecidas por la Ley
14 de 1983. En esa jurisdicción se gravan, de igual forma, con este tributo,
las actividades industriales, comerciales y de servicios.
(…)
El alcance de la expresión Sistema Nacional de Salud, al que hacen referen-

cia tanto la Ley 14 de 1983 como el Decreto 352 de 2002, debe entenderse
en contexto con las modificaciones introducidas por la Ley 10 de 1990 y, de
manera particular, por la Ley 100 de 1993.
El artículo 4º de la Ley 10 de 1990 estableció que el Sistema de Salud com-

prende los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación y
que de él forman parte, tanto el conjunto de entidades públicas y privadas del
sector salud, como también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores
que inciden en los factores de riesgo para la salud.
La Ley 100 de 1993, en concordancia con lo establecido en los artículos 48,

49 y 365 de la Constitución Política organizó el sector salud, bajo el nombre
de Sistema de Seguridad Social en Salud, orientado bajo el criterio de que
la salud es un servicio público esencial, a cargo del Estado y que debe pres-
tarse bajo los principios de universalidad, solidaridad, unidad, integralidad y
participación que, en todo caso, puede ser prestado por particulares.
De conformidad con el artículo 48 de la Carta Política, la seguridad social

es un servicio público obligatorio e irrenunciable. Como servicio, puede ser
prestado por entidades públicas o privadas, pero siempre bajo la dirección,
coordinación y control del Estado.
Según el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, forman parte del Sistema de
Seguridad Social en Salud, entre otras entidades, las Entidades Promotoras
de Salud, en calidad de organismos de administración y financiación y las
Instituciones Prestadoras de Salud, como prestadoras del servicio público
de salud.
De acuerdo con las anteriores normas, cuando el literal d) del No. 2 del ar-
tículo 39 de la Ley 14 de 1983 dispone que no están sujetos al impuesto de
industria y comercio “…los servicios prestados por los hospitales adscritos o
vinculados al sistema nacional de salud”, debe entenderse que, en la actuali-
dad, se refiere al servicio público de salud cuya prestación debe garantizar el
Estado a través de las instituciones que conforman el Sistema de Seguridad

Social Integral y, especialmente, de las empresas promotoras de salud y de

las instituciones prestadoras de servicios de salud, en ambos casos, de na-
turaleza pública, privada o mixta.
En relación con la misma disposición, la Sala ha sostenido también que la

no sujeción al impuesto de industria y comercio prevista en el literal d) del
numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, está reservada a la prestación
de servicios por parte de las entidades que integren el Sistema General de
Seguridad Social en Salud, de tal manera que las actividades industriales y
comerciales desarrolladas por estas entidades están gravadas.
(…)
Según las pruebas obrantes en el expediente, Audifarma S.A. es una socie-

dad mercantil cuyo objeto social prevé la realización de actividades comer-
ciales, entre las que destacan la venta y suministro de medicamentos, la au-
ditoría médica, la venta, distribución, importación y exportación de productos
químicos, naturales y farmacéuticos, entre otros.
Es decir, Audifarma no acreditó que fuera una empresa promotora de salud,

ni tampoco una entidad prestadora de salud.
Así mismo, las pruebas dan cuenta de que la parte actora suscribió con dife-
rentes Entidades Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud
contratos de suministro de medicamentos.
A modo de ejemplo, en el acuerdo pactado entre Audifarma S.A. y Colmena

Salud - Medicina Prepagada S.A. se conviene que Audifarma S.A., se obliga
a suministrar [medicamentos] de manera autónoma e independiente a los
beneficiarios del Plan Obligatorio de Salud POS de esta última que le sean
remitidos por la IPS, y Colmena Salud - Medicina Prepagada S.A. a pagar el
valor de los medicamentos suministrados según las tarifas y forma de pago
regulado en el presente contrato.
Similares cláusulas se incluyen como parte de los contratos suscritos por la

demandante con Salucoop E.P.S., Cruz Blanca E.P.S., Sociedad Médica de
Zipaquirá Ltda. IPS., Sisalud Ltda. IPS., entre otras.
El artículo 968 del Código de Comercio define el suministro como el contrato

por el cual una parte se obliga, a cambio de una contraprestación, a cumplir
a favor de la otra, en forma independiente, prestaciones periódicas o con-
tinuadas de cosas o servicios. Se trata de un contrato que, además de ser
bilateral, oneroso y consensual, es de tracto o ejecución sucesiva, que es su
característica más notoria, pues su eficacia no se agota en un solo acto.
En cuanto a las obligaciones que surgen para las partes contratantes, la doc-
trina nacional las diferencia dependiendo del tipo de suministro del que se

trate, así, en el suministro de cosas, cada una de las prestaciones implica

un contrato de compraventa en forma aislada, es decir, uno de aquellos cuya
principal prestación consiste en obligación de dar, como lo prevé el artículo
1849 del Código Civil.
Vistas las normas que regulan el impuesto de industria y comercio y las prue-
bas aportadas por las partes, se comprueba que la demandante, durante los
periodos objeto de la disputa, desarrolló en el Distrito Capital de Bogotá una
actividad calificada para los efectos del impuesto como comercial, dado que
se instrumentaliza a través de un contrato de suministro, cuya naturaleza es
eminentemente mercantil.
Lo anterior desvirtúa lo alegado en la demanda en cuanto a que la sociedad

es una institución de tipo hospitalario que presta servicios de salud, en los
términos de las leyes 10 de 1990 y 100 de 1993, y, en especial del literal d)
del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983.
En esa medida, es claro que la parte actora era sujeto pasivo del impuesto
de industria y comercio durante los periodos en discusión, del tal forma que
estaba obligada a declarar y pagar el impuesto. El incumplimiento compro-
bado de estas obligaciones la hizo acreedora a la sanción por no declarar,
impuesta por el Distrito Capital.
(…)”
De acuerdo con lo anterior, en criterio de esta Dirección, los proveedores de bienes

y servicios que no hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud
son sujetos pasivos de impuestos territoriales, independientemente de la fuente de
pago y las entidades pagadoras deberán cumplir con las obligaciones de retención
en la fuente conforme las normas territoriales que imponen dichos deberes si es
que se encuentra establecido en la entidad dicho mecanismo de recaudo anticipado.
En este sentido, si la administración tributaria municipal, en ejercicio de las facul-

tades de fiscalización, cuenta con los elementos probatorios que demuestran que
la Cooperativa realiza actividades comerciales de suministro de medicamentos y
con ello la sujeción pasiva del impuesto de industria y comercio, deberá proceder a
agotar todo el procedimiento tributario de liquidación oficial de los impuesto y las
sanciones a que haya lugar de conformidad con el Estatuto Tributario del municipio
en armonía con el Estatuto Tributario Nacional aplicable por remisión expresa del
artículo 59 de la Ley 788 de 2002. En este contexto, no existe exoneración alguna
por concepto de sanción por mora a cargo de sujetos pasivos que son proveedores
de las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Cobro coactivo administrativo
Teniendo claro lo anterior, y ubicados ya en la instancia de cobro coactivo adminis-

trativo que tiene como punto de partida la existencia de un título ejecutivo, haremos
referencia al tema de las medidas cautelares.

El artículo 837 del Estatuto Tributario Nacional, aplicable en las entidades territoria-
les por remisión expresa del artículo 59 de la ley 788 de 2002, señala:
Artículo 837. Medidas preventivas. Previa o simultáneamente con el manda-

miento de pago, el funcionario podrá decretar el embargo y secuestro preven-
tivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad.
Para este efecto, los funcionarios competentes podrán identificar los bienes
del deudor por medio de las informaciones tributarias, o de las informaciones
suministradas por entidades públicas o privadas, que estarán obligadas en to-
dos los casos a dar pronta y cumplida respuesta a la Administración, so pena
de ser sancionadas al tenor del art. 651 literal a).
Así, las medidas cautelares se decretan en relación con los bienes que se hayan
establecido como de propiedad del deudor.
Por lo tanto, el embargo de “los pagos que el Hospital realiza a la Cooperativa”

parecen corresponder a lo que se llaman “embargos en la fuente”, aspecto sobre
el que es necesario que la entidad ejecutante verifique que la medida de cautelar
se practica en relación con recursos que son de propiedad del deudor ejecutado, lo
que comúnmente se da cuando ingresan a sus cuentas bancarias, caso en el cual lo
procedente es el embargo de los recursos allí depositados.
Finalmente, precisamos que la condición de inembargabilidad que se predica por

ejemplo de los recursos del Sistema General de Participaciones de conformidad con
el artículo 91 de la ley 715 de 2001, no se extiende de manera indefinida a la toda
la contratación que en lo sucesivo haga la entidad del Sistema General de Seguridad
Social en Salud receptora del recurso.


Consultante: JAIRO MARTÍNEZ CEBALLOS

Subsecretario de Ingresos
Subtema: Actividad de notarías

las notarías, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los térmi-
nos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter


de Estado en providencia de diciembre 5 de 2003, expediente 13911, al de-
cidir recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Pe-
reira contra la sentencia del 20 de febrero de 2003 del Tribunal Administrativo
de Risaralda frente a una acción pública de nulidad contra el Decreto N° 301

el Acuerdo Municipal”.”
cios contenida en el artículo 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, la Corte Constitucio-
nal en Sentencia C-220 del 16 de mayo de 1996, Magistrado Ponente Carlos Gaviria
Díaz, manifestó lo siguiente:



3, 313-4 y 338 C.N.).

Con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 1559 de 2012 se interpreta que los
notarios tienen un tratamiento especial en materia tributaria, por lo establecido en
el parágrafo 2º del artículo 15 de dicha norma.

Una vez otorgado un título o documento de los relacionados en el artí-

culo 4°, el Notario, la autoridad judicial, administrativa o estatal compe-
tente, a petición de cualquiera de los interesados o de manera oficio-
sa, podrá radicarlo en el sistema de información de registro o sistema
adoptado para tal fin, remitiendo vía electrónica a la oficina de registro
la copia del documento o título digitalizado con firma digital, así como
los soportes documentales del cumplimiento del pago de los impues-
tos y derechos establecidos en la ley y decretos reglamentarios.
Parágrafo 1°.



servicio.
Parágrafo 2°.

En todo caso, creemos que el municipio como sujeto activo del tributo puede, en
uso de sus amplias facultades de fiscalización, iniciar el proceso de determinación
oficial, verificar la ocurrencia de hechos generadores del impuesto de industria y
comercio, en desarrollo del cual el sujeto investigado podrá manifestar sus argu-
mentos, interponer los recursos de ley y, por último, acudir a la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.

Consultante: ÁLVARO MACÍAS VILLARRAGA

Secretario de Hacienda Municipal
Alcaldía Municipal de Neiva
Subtema: Actividad de notarios y clubes deportivos

las notarías y clubes deportivos, damos respuesta en el ámbito de nuestra compe-
tencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y abstracta, por lo
que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.


de Estado en providencia de diciembre 5 de 2003, expediente 13911, al deci-
dir recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Perei-
ra contra la sentencia del 20 de Febrero de 2003 del Tribunal Administrativo
de Risaralda frente a una acción pública de nulidad contra el Decreto N°. 301

el Acuerdo Municipal”.”
cios contenida en el artículo 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, la Corte Constitucio-
nal en Sentencia C-220 del 16 de mayo de 1996, Magistrado Ponente Carlos Gaviria
Díaz, manifestó lo siguiente:


3, 313-4 y 338 C.N.).

Con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 1559 de 2012 se interpreta que los
notarios tienen un tratamiento especial en materia tributaria, por lo establecido en
el parágrafo 2º del artículo 15 de dicha norma.


artículo 4º, el Notario, la autoridad judicial, administrativa o estatal
Parágrafo 1º.



servicio.
Parágrafo 2°.

En todo caso, creemos que el municipio como sujeto activo del tributo puede, en
uso de sus amplias facultades de fiscalización, iniciar el proceso de determinación
oficial, verificar la ocurrencia de hechos generadores del impuesto de industria y
comercio, en desarrollo del cual el sujeto investigado podrá manifestar sus argu-
mentos, interponer los recursos de ley y, por último, acudir a la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
En relación con las actividades de los clubes deportivos, conviene revisar el conte-
nido de la norma en la cual se establece la prohibición de gravar con el impuesto
de industria y comercio las entidades objeto de consulta. El Decreto Ley 1333 de
1986, mediante el cual se compiló la ley 14 de 1983, en sus artículos 259, literal d),
y 201 dispone:
Artículo 259. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior con-

tinuarán vigentes:
1. (...)
2. Las prohibiciones que consagra la ley 26 de 1904. Además subsis-

ten para los departamentos y municipios las siguientes prohibicio-
nes:
a) (…)
b) (…)
c) (…)
d) La de gravar con el impuesto de industria y comercio los estable-

cimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las
culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profe-
sionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y

los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud,

salvo lo dispuesto en el artículo 201 de este código;
e) (…)
f) (…)
Artículo 201. Cuando las entidades a que se refiere el artículo 259,

numeral 2, literal d), del presente Decreto realicen actividades indus-
triales o comerciales, serán sujetos del impuesto de industria y comer-
cio en lo relativo a tales actividades.
En cuanto a lo que debe entenderse por “entidad deportiva”, consideramos nece-

sario acudir en primer lugar al significado que de ellas trae el diccionario de la Real
Academia de la Lengua.
Entidad. 1. f. Colectividad considerada como unidad. Especialmente,

cualquier corporación, compañía, institución, etc., tomada como per-
sona jurídica.
Deportivo, va. 1. Adj. Perteneciente o relativo al deporte. 2. Adj. Que

sirve o se utiliza para practicar un deporte. 3. Adj. Ajustado a normas
de corrección semejantes a las que deben observarse en el deporte.
Para delimitar lo que se denomina entidades deportivas, la ley 181 de 1995 define
el deporte así:
Artículo 15. El deporte en general, es la específica conducta humana

caracterizada por una actitud lúdica y de afán competitivo de compro-
bación o desafío, expresada mediante el ejercicio corporal y mental,
dentro de disciplinas y normas preestablecidas orientadas a generar
valores morales, cívicos y sociales.
Artículo 16. Entre otras, las formas como se desarrolla el deporte son
las siguientes:
Deporte formativo. Es aquel que tiene como finalidad contribuir al de-

sarrollo integral del individuo. Comprende los procesos de iniciación,
fundamentación y perfeccionamiento deportivos. Tiene lugar tanto en
los programas del sector educativo formal y no formal, como en los
programas desescolarizados de las Escuelas de Formación Deportiva
y semejantes.
Deporte social comunitario. Es el aprovechamiento del deporte con

fines de esparcimiento, recreación y desarrollo físico de la comunidad.
Procura integración, descanso y creatividad. Se realiza mediante la
acción interinstitucional y la participación comunitaria para el mejora-
miento de la calidad de vida.

Deporte universitario. Es aquel que complementa la formación de los

estudiantes de educación superior. Tiene lugar en los programas aca-
démicos y de bienestar universitario de las instituciones educativas
definidas por la Ley 30 de 1992. Su regulación se hará en concordan-
cia con las normas que rigen la educación superior.
Deporte asociado. Es el desarrollo por un conjunto de entidades de

carácter privado organizadas jerárquicamente con el fin de desarrollar
actividades y programas de deporte competitivo de orden municipal,
departamental, nacional e internacional que tengan como objeto el
alto rendimiento de los deportistas afiliados a ellas.
Deporte competitivo. Es el conjunto de certámenes, eventos y torneos,

cuyo objetivo primordial es lograr un nivel técnico calificado. Su ma-
nejo corresponde a los organismos que conforman la estructura del
deporte asociado.
Deporte de alto rendimiento. Es la práctica deportiva de organización

y nivel superiores. Comprende procesos integrales orientados hacia el
perfeccionamiento de las cualidades y condiciones físico-técnicas de
deportistas, mediante el aprovechamiento de adelantos tecnológicos
y científicos.
Deporte aficionado. Es aquel que no admite pago o indemnización

alguna a favor de los jugadores o competidores distinto del monto de
los gastos efectivos ocasionados durante el ejercicio de la actividad
deportiva correspondiente.
Deporte profesional. Es el que admite como competidores a personas

naturales bajo remuneración, de conformidad con las normas de la
respectiva federación internacional.
Creemos entonces que el tratamiento está dirigido a corporaciones, compañías,

instituciones o colectividades que propenden por la defensa, conservación, divulga-
ción, promoción, estímulos y fortalecimiento de la cultura y el deporte. No obstante,
debe tenerse en cuenta el contenido del artículo 201 del Decreto Ley 1333 de 1986
en virtud del cual dichas “entidades” serán gravadas cuando ejerzan actividades
comerciales o industriales sobre estas actividades.

OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES

Consultante: THEILOR DANILO IMBACHI JACANAMEJOY

Concejal del Municipio de Sibundoy – Putumayo
Tema: Impuesto sobre el servicio de alumbrado público

Nos referiremos al primer punto de su cuestionario, toda vez que las demás pre-
guntas fueron remitidas al Ministerio del Trabajo, por corresponder a asuntos de
competencia de dicha cartera.
Consulta
“El municipio firmó un convenio con la EMPRESA DE ENERGÍA con el fin de
que recaude lo correspondiente al concepto de alumbrado público, el dinero
recaudado por la empresa no ingresa al presupuesto del municipio sino que
la empresa lo destina para reponer la infraestructura eléctrica. Pregunta:
4. ¿El dinero recaudado por la empresa de energía y que es de propiedad

del municipio tiene que girarlo a alguna cuenta de la alcaldía con el fin de
ser adicionado al presupuesto general del municipio?
5. ¿Puede existir algún problema jurídico para el alcalde por el hecho de
permitir que los recursos se queden en la empresa de energía?

6. En los informes que se presenta a la Contaduría General de la República

(SIC), ¿en qué concepto tienen que estar los recursos de alumbrado pú-
blico?
7. ¿El gerente puede tener problemas por el hecho de que no gire los recur-
sos de alumbrado público a la alcaldía y se los esté gastando sin autori-
zación del alcalde?”
La prestación del servicio de alumbrado público debe diferenciarse del impuesto

sobre el servicio de alumbrado público. Mientras el primero se refiere al servicio pú-
blico que es responsabilidad del municipio, el segundo, corresponde a un impuesto
autorizado por la ley1 para que los concejos municipales lo organicen y recauden
en sus respectivas jurisdicciones y, si lo estiman conveniente, financien con él la
prestación del servicio.
Los municipios y distritos son los responsables de asegurar la prestación del servi-
cio. Lo pueden prestar directa o indirectamente, a través de empresas de servicios
públicos domiciliarios u otros prestadores del servicio de alumbrado público. (De-
creto 2424 de 2006 artículo 4º).
De conformidad con el Decreto 2424 de 2006, el servicio de alumbrado público

puede pagarse con cargo al impuesto sobre el servicio de alumbrado público que
fijen los municipios o distritos. Establecido el impuesto, podrá ser cobrado en las
facturas de los servicios públicos, únicamente cuando este equivalga al valor del
costo en que se incurre por la prestación del mismo. (Artículo 9º).
El mismo decreto 2424 de 2006, señala que el impuesto debe presupuestarse al

igual que el gasto y que la remuneración de los prestadores del servicio de alum-
brado público deberá estar basada en costos eficientes y podrá pagarse con cargo
al impuesto sobre el servicio de alumbrado público que fijen los municipios o dis-
tritos.
La Comisión de Regulación de Energía y Gas tiene la función de establecer una

metodología para la determinación de los costos máximos que deben aplicar los
municipios o distritos para remunerar a los prestadores del servicio.
Sobre los elementos que se deben cumplir en los contratos estatales de alumbrado
público la Ley 1150 de 2007, en su artículo 29 dispone:
• Todos los contratos en que los municipios o distritos entreguen en concesión

la prestación del servicio de alumbrado público a terceros, deberán sujetar-
se en todo a la Ley 80 de 1993, contener las garantías exigidas en la mis-
ma, incluir la cláusula de reversión de toda la infraestructura administrada,
construida o modernizada, hacer obligatoria la modernización del Sistema,
incorporar en el modelo financiero y contener el plazo correspondiente en
armonía con ese modelo financiero.
1
El impuesto sobre el servicio de alumbrado público fue autorizado por la Ley 97 de 1913 y la Ley
84 de 1915, que amplió a todos los concejos municipales la autorización inicialmente otorgada al
Concejo de Bogotá.

• (Dichos contratos) tendrán una interventoría idónea.
• Se diferenciará claramente el contrato de operación, administración, moder-

nización, y mantenimiento de aquel a través del cual se adquiera la energía
eléctrica con destino al alumbrado público, pues este se regirá por las Leyes
142 y 143 de 1994.
• La CREG regulará el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto

con el servicio de energía de la contribución creada por la Ley 97 de 1913 y
84 de 1915 con destino a la financiación de este servicio especial inherente
a la energía. (ver pie de página 2).
A partir de lo anterior, le corresponde a los municipios asegurar la prestación del

servicio de alumbrado público, para lo cual deben celebrar los contratos necesarios
para garantizar, tanto el suministro de la energía eléctrica con destino al alumbrado
público, como la operación, administración, modernización y mantenimiento del
sistema de alumbrado público.
El pago de estos contratos puede ser financiado con los ingresos propios del muni-
cipio, incluido el impuesto sobre el servicio de alumbrado público al que se le puede
dar esa destinación específica. En tal caso, los municipios pueden suscribir, los con-
tratos de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía, los cuales se
deben sujetar a lo regulado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG.2
Los ingresos del impuesto de alumbrado público al igual que los gastos generados
por la prestación del servicio deben ser incluidos en el presupuesto municipal.
No obstante, los contratos y convenios de recaudo del impuesto con las empresas
de servicios públicos domiciliarios pueden incluir obligaciones tendientes a que los
dineros recaudados se destinen a pagar el suministro de energía, el convenio de
recaudo y las demás actividades de prestación del servicio de alumbrado. En ese
caso, deberá hacerse la afectación del presupuesto sin situación de fondos y en
todo caso le corresponderá a la alcaldía verificar el cumplimiento de las obligaciones
previstas en todos y cada uno de los contratos, así como el cumplimiento de las
normas sustanciales y procedimentales del impuesto.
Finalmente, en relación con la información que se debe reportar a la Contaduría

General de la Nación, podemos indicarle que en el Catálogo General de Cuentas3,
en los ingresos, aparece como cuenta de ingresos fiscales la clasificación 410545
Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
Les corresponde a los funcionarios públicos del municipio velar por que las actuacio-
nes a las que alude su comunicación se ajustan a las normas vigentes y comunicar
a los organismos de control si consideran que existe alguna conducta irregular.
2
En desarrollo de lo establecido por la Ley 1150 de 2007, la CREG expidió la Resolución CREG 122
de 2011 “mediante la cual se regula el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el
servicio de energía, del impuesto creado por la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915, con destino a la finan-
ciación del servicio de alumbrado público”, modificada mediante la Resolución CREG 005 de 2012.
3



Consultante: MYRIAN QUINTERO ROJAS

Secretaria de Hacienda y del Tesoro Público
Alcaldía Municipal de Piedecuesta
Tema: Impuesto de alumbrado público
En atención al oficio radicado conforme el asunto mediante el cual consulta sobre la

naturaleza del recurso por impuesto de alumbrado público, conforme las normas de
clasificación presupuestal de la Ley 617 de 2000, damos respuesta en el ámbito de
En relación con el servicio de alumbrado público, el impuesto creado en la ley, el

contrato de concesión y la naturaleza del recurso, esta Dirección analizó el tema en
el oficio 023435 de 2010 en los siguientes términos:
“En Colombia el servicio de alumbrado público está a cargo de los munici-

pios, es un servicio público pero no es domiciliario que tiene como objetivo
dotar de iluminación nocturna los bienes y espacios públicos, de tal forma
que los beneficiados por el mismo no tienen ninguna obligación de pagarlo.
El servicio de alumbrado público es un gasto del municipio que se puede
realizar directamente, a través de empresas de servicios públicos o de pres-
tadores especializados.
Otra cosa es el impuesto sobre el servicio de alumbrado público, el cual fue

autorizado inicialmente para Bogotá por el literal d) del artículo 1° de la Ley
97 de 1913 y posteriormente autorizado para el resto de municipios por la
Ley 84 de 1915. Este es un tributo del orden municipal que fue creado sin
el desarrollo de los elementos propios de un impuesto, sin embargo tanto la
Corte Constitucional como el Consejo de Estado han considerado que se
puede establecer al interior de las municipalidades siempre y cuando las Cor-
poraciones Administrativas establezcan el sujeto pasivo, la base gravable, la
tarifa y el hecho generador.
El Decreto 2424 de 2006 por el cual se regula la prestación del servicio de

alumbrado público, en su artículo 9º estableció la posibilidad para los mu-
nicipios de utilizar el impuesto sobre el servicio de alumbrado público para
financiar los gastos en los que se incurre por la prestación de ese servicio,
autorizando que el prestador del mismo incluya en la factura del servicio el
cobro del impuesto.

Este despacho no conoce ley alguna que haya creado la tasa de alumbrado
público. Se menciona este aspecto teniendo en cuenta que usted cita el artí-
culo 45 del Acuerdo 22 de 2000 en donde al parecer se fijan las tarifas de la
“Tasa del Servicio de Alumbrado Público”.
Presumiendo la legalidad del acto administrativo mediante el cual se estable-

ció la tasa de alumbrado público y sabiendo, según la información por usted
suministrada, que el contrato de concesión de alumbrado público suscrito por
el municipio con un proveedor especializado se financia con la tasa de alum-
brado público que es recaudada por el concesionario, se procede a resolver
su cuestionario de la siguiente forma:
1. Según el artículo 345 de Constitución Política, en tiempo de paz el presu-

puesto público es el mecanismo de ejecución de ingresos y gastos que está
obligado a utilizar todo organismo público para efectos de percibir recursos
y efectuar erogaciones. Si el municipio adopta tributos en su jurisdicción,
deberá incorpora el recaudo de los mismos al presupuesto, de la misma for-
ma, deberá efectuar todo gasto a través del presupuesto de apropiaciones,
independientemente del tipo de contratos que suscriban las administraciones
públicas para efectos de realizar sus gastos.
2. Este despacho no tiene competencia para pronunciarse en relación con

actos administrativos o actuaciones de las entidades territoriales. Sin embar-
go en relación con la pignoración de recursos le informo que es una garantía
admisible que sirve de respaldo para cualquier clase de operación de crédito
y solo tiene como límite el establecido en el artículo 11 de la Ley 358 de 1997,
que dice:
“Artículo 11. Las entidades territoriales solamente podrán pignorar

las rentas o ingresos que deban destinarse forzosamente a determi-
nados servicios, actividades o sectores señalados por la ley, cuando
el crédito que se garantice mediante la pignoración tenga como único
objetivo financiar la inversión para la provisión de los mismos servicios,
actividades o sectores a los cuales deban asignarse las rentas o in-
gresos correspondientes. La pignoración no podrá exceder los montos
asignados a cada sector de inversión durante la vigencia del crédito.”
3. El valor del recaudo del impuesto sobre el alumbrado público lo debe co-
nocer el municipio producto del control que debe estar ejerciendo sobre el
agente recaudador mediante los informes de interventoría.
4. Los ingresos generados por el impuesto sobre el servicio de alumbrado

público serán corrientes de libre destinación entre tanto no exista un acto
administrativo válidamente expedido por la Corporación Administrativa, me-
diante el cual se le de una destinación específica. Al respecto se aconseja
consultar el artículo 3º de la Ley 617 de 2000 y la sentencia C-579 de 2001,

mediante la cual la Corte Constitucional se refirió a la calidad de los actos

administrativos que destinan rentas a un fin determinado.
5. Para precisar los efectos sobre indicadores y transferencias es necesario

analizar todo el esquema relacionado con la concesión de alumbrado públi-
co, su mecanismo de financiación y la destinación de la renta denominada
impuesto sobre el alumbrado público. Desde luego que si la renta es de li-
bre destinación se incrementan los ingresos corrientes de libre destinación
(ICLD) y por lo tanto el indicador de gasto se modifica. Igualmente es proba-
ble que las transferencias que se realizan con base en los ICLD también se
modifiquen.
6. La clasificación presupuestal del ingreso y el gasto de la operación del

servicio de alumbrado público y el impuesto que se cobra sobre el mismo,
debe ser establecida por el municipio después de analizar el esquema con
el que entrega el servicio y su financiación. Este Despacho no cuenta con la
información suficiente para prestar apoyo en ese sentido.
7. El manejo contable del ingreso originado en el impuesto sobre el alumbra-

do público depende de la naturaleza jurídica del recurso, igual situación se
predica del gasto.
8. El parágrafo del artículo 4º del decreto 2424 de 2006 hace referencia a

la obligación constitucional del municipio de darle manejo presupuestal al
impuesto sobre el alumbrado público en caso que se establezca como fuen-
te de pago del servicio de alumbrado público. Es decir, que independiente-
mente de que el recaudo se realice a través del sistema financiero producto
del pago de los contribuyentes en bancos y que posteriormente los dineros
ingresen a las cuentas del prestador del servicio, el municipio no puede abs-
tenerse de cumplir con su obligación constitucional de realizar el ingreso y el
correspondiente gasto a través del presupuesto.


Consultante: ADRIANA VILLAREJO SOTO

Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga
Tema: Sobretasa a la gasolina
Subtema: Declaración y pago

La consulta es la siguiente:
Cuando un contribuyente realiza los pagos de su declaración con transferencia

electrónica son la necesidad de presentar la declaración en la entidad territorial,
¿cuál sería el plazo máximo para que el contribuyente haga llegar la declaración al
ente territorial?
El artículo 124 de la Ley 488 de 1998 establece:
Artículo 124. DECLARACIÓN Y PAGO. <Inciso 1º modificado por el artículo

4 de la Ley 681 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Los responsables
cumplirán mensualmente con la obligación de declarar y pagar las sobre-
tasas, en las entidades financieras autorizadas para tal fin, dentro de los
dieciocho (18) primeros días calendario del mes siguiente al de causación.
Además de las obligaciones de declaración y pago, los responsables de la
sobretasa informarán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección
de Apoyo Fiscal, la distribución del combustible, discriminado mensualmente
por entidad territorial, tipo de combustible y cantidad del mismo.
Los responsables deberán cumplir con la obligación de declarar en aquellas

entidades territoriales donde tengan operación, aún cuando dentro del perio-
do gravable no se hayan realizados operaciones gravadas.
(…)
Por su parte, el Decreto Reglamentario 2653 de 1998
ARTÍCULO 4º. DECLARACIÓN Y PAGO. Los responsables pagarán el valor

de las sobretasas al Acpm, y a la gasolina motor extra y corriente, correspon-
diente a cada período gravable, en el momento de prestación de la declara-

ción en las entidades financieras debidamente autorizadas por la respectiva

entidad territorial, o por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, según el caso.
Parágrafo 1º.- El incumplimiento en el giro de la sobretasas por parte del

distribuidor minorista, o a la ausencia de pago al responsable por parte del
adquiriente, en caso de ventas que no se efectúen directamente a las esta-
ciones de servicio, no eximen al responsable de la obligación de declarar y
pagar oportunamente.
Parágrafo 2º.- Si a la fecha de vencimiento del plazo para la presentación

de las declaraciones, no se ha informado a los responsables de las sobreta-
sas el nombre de las entidades financieras autorizadas para recepcionar las
declaraciones y el pago, o no se les ha suministrado la información de que
trata el parágrafo transitorio del artículo 6 del presente Decreto, se aplicará lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 3º.
De la lectura de las normas citadas, consideramos que los responsables de la sobre-

tasa a la gasolina deben cumplir las obligaciones de declarar y pagar conjuntamente
y que el plazo máximo establecido para tal efecto es de dieciocho (18) primeros días
calendario del mes siguiente al de la causación del tributo.
Se presenta entonces, de un lado, la presentación de la declaración y, de otro, la

remisión o envío del documento a la entidad territorial; para el primer caso el pla-
zo máximo es el establecido en el citado artículo 124 de la Ley 488 de 1998, cuyo
incumplimiento da lugar a la sanción de extemporaneidad por la presentación de la
declaración fuera del plazo. Para el segundo caso, si bien es viable hacer el pago por
medios electrónicos, no existe en la normativa vigente un plazo máximo establecido
para la remisión del documento (declaración) a la entidad territorial, ni sanción por
dicha causal.


Consultante: CARLOS YIMY RIVERA CÓRDOBA

estaciontambo@hotmail.com
Tema: Sobretasa a la gasolina y al ACPM
Subtema: Consulta hurto combustible

nistrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, la misma no tiene carácter
En relación con el tema y los hechos expuestos, consideramos pertinente trascribir

algunos apartes del Concepto No. 017 de junio 24 de 2002, emitido por esta Direc-
ción, los cuales aclaran el tema en consulta:
“Inicialmente debemos analizar lo referente tanto al hecho generador

como a la causación del tributo en cuestión, a este respecto la Ley 488
de 1998 estableció:
Artículo 118. Hecho Generador. Está constituido por el consumo de

gasolina motor extra y corriente nacional o importada, en la jurisdic-
ción de cada municipio, distrito y departamento.
Para la sobretasa al ACPM, el hecho generador está constituido por

el consumo de ACPM nacional o importado, en la jurisdicción de cada
departamento o en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.
(...)
Artículo 120. Causación. La sobretasa se causa en el momento en que

el distribuidor mayorista, productor o importador enajena la gasolina
motor extra o corriente o ACPM al distribuidor minorista o al consumi-
dor final.
Igualmente, se causa en el momento en que el distribuidor mayorista,

productor o importador retira el bien para su propio consumo”.
Nótese cómo de la lectura de los artículos transcritos se puede inferir

que el hecho generador, que en este caso es el consumo de gasolina
o ACPM, es posterior a la causación del impuesto, es decir, la ena-
jenación de la gasolina o el ACPM. En otras palabras, la obligación
tributaria nace en el momento mismo de la enajenación de la gasolina

o el ACPM (causación), ya que implícitamente existe la presunción de

que el consumo (hecho generador) se presentará consecuentemente.
Igualmente, es pertinente anotar que el legislador, considerando que

es materialmente imposible verificar el consumo (hecho generador)
de toda la gasolina o ACPM que se distribuye en el territorio nacional,
y menos aún en cada municipio, estableció en la enajenación de los
combustibles por parte del distribuidor mayorista, productor o impor-
tador, el indicador del nacimiento de la obligación tributaria, tomando
en cuenta que dicha enajenación supondría el consumo efectivo de
los productos, es decir, como presunción de la ocurrencia de un hecho
posterior.
De otra parte, y a fin de reforzar la tesis planteada, revisemos lo que

respecto de la declaración y pago del impuesto subexamine, estable-
ció el artículo 124 de la Ley 488 de 1998, modificado por el artículo 4º
de la Ley 681 de 2001, así:
“Artículo 124. Declaración y pago. Los responsables mayoristas cum-

plirán mensualmente con la obligación de declarar y pagar las sobre-
tasas, en las entidades financieras autorizadas para tal fin, dentro de
los dieciocho (18) primeros días calendario del mes siguiente al de
causación.
(...)”
De la lectura del artículo transcrito se infiere que la ley hizo una abs-
tracción del hecho generador, supeditando la obligación de declarar
y pagar a la causación del impuesto. De tal manera los distribuidores
mayoristas, productores o importadores son responsables del impues-
to causado (por el combustible efectivamente enajenado) en el res-
pectivo período gravable, sin que la ley los exima de dicha respon-
sabilidad por la pérdida o destrucción del combustible.
Así las cosas, para el caso que nos ocupa, el combustible fue efectiva-
mente enajenado a favor de los distribuidores minoristas por parte de
los distribuidores mayoristas con destino a determinada jurisdicción,
es decir, se presentó a favor de aquella la causación del impuesto
en dicho momento. En consecuencia, la sobretasa equivalente a la
cantidad de galones enajenados debió ser declarada y pagada por el
distribuidor mayorista al municipio y al departamento, para el caso de
la gasolina, y a la Nación para el caso del ACPM, durante los dieciocho
(18) días siguientes al vencimiento del período gravable durante el
cual se presentó la causación.
Ahora bien, considerando que el argumento de los dealers (distribui-

dores minoristas) para solicitar la devolución de la sobretasa para

solicitar la devolución de la sobretasa causada y pagada, es el des-

conocimiento del lugar donde efectivamente se consumió el combus-
tible objeto del hurto, nos permitimos expresar que el nacimiento de
la obligación tributaria, repetimos, el legislados lo ha establecido en el
momento de la enajenación de los combustibles por parte del distri-
buidor mayorista, productor o importador al distribuidor minorista, es
decir que el nacimiento de la obligación tributaria se da al momento
de la causación.
En cuanto a la solicitud de devolución elevada por los dealers (distri-

buidores minoristas), es conveniente hacer claridad respecto de los
responsables del tributo, los cuales se encuentran claramente defini-
dos en el artículo 119 de la Ley 488 de 1998, veamos:
“Artículo 119. Responsables. Son responsables de la sobretasa los

distribuidores mayoristas de gasolina motor extra y corriente y del
ACPM, los productores e importadores. Además, son responsables di-
rectos el impuesto los transportadores y expendedores al detal, cuan-
do no puedan justificar debidamente la procedencia de la gasolina que
transporten o expendan y los distribuidores minoristas en cuanto al
pago de la sobretasa de la gasolina y el ACPM a los distribuidores
mayoristas, productores o importadores, según el caso. (se subraya).
Del análisis del artículo transcrito, así como del artículo 124 supra, se
infiere que los distribuidores minoristas, llámense estaciones de ser-
vicio, no tienen una relación tributaria directa, para este caso, con las
administraciones municipales, distritales o departamentales; si bien es
cierto estos son responsables del pago de la sobretasa, dicha respon-
sabilidad es para con los distribuidores mayoristas, quienes en últimas
son los obligados a declarar y pagar el tributo ante las administra-
ciones municipales, distritales, departamentales o la Nación, según
el caso. Por consiguiente, se puede colegir que no es procedente la
solicitud de devolución elevada por los distribuidores minoristas ante
las entidades territoriales por concepto de sobretasa a la gasolina, en
razón del hurto, y mucho menos por concepto de sobretasa al ACPM,
la cual, recordamos, es una contribución de carácter nacional, admi-
nistrada por esta Dirección.
...”


Consultante: CARLOS DAVID BELTRÁN QUINTERO

Asesor despacho del Ministro
Ministerio de Minas y Energía
Bogotá – Colombia
Tema: Sobretasa a los combustibles.
Subtema: Causación.
En relación con su comunicación de la referencia radicada en este Ministerio el día 3

de diciembre de 2013, en la cual formula algunas inquietudes para dar respuesta a
consulta formulada por la Organización Terpel, me permito informarle que dado que
se trata de un tema relacionado exclusivamente con la causación de la sobretasa a
la Gasolina y/o al ACPM, la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, es la competente para conceptuar sobre el tema, y por lo tanto para
futuras oportunidades le solicitamos trasladarnos la consulta para dar respuesta
directamente al consultante, y si ustedes así lo requieren les enviaremos copia de
la correspondiente respuesta.
En cuanto a la sobretasa a la gasolina y al ACPM, es necesario considerar lo estable-

cido en la ley 488 de 1998 en sus artículos 118, 119, 120 y 124, así:
“Artículo 118. Hecho generador. . Está constituido por el consumo de gasolina mo-
tor extra y corriente, nacional o importada, en la jurisdicción de cada municipio,
distrito y departamento …
Artículo 119. Responsables. Son responsables de la sobretasa los

distribuidores mayoristas de gasolina motor extra o corriente y del
ACPM, los productores e importadores. Además, son responsables
directos del impuesto los transportadores y expendedores al detal,
cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de la gasolina
que transporten o expendan y los distribuidores minoristas en cuanto
al pago de la sobretasa de la gasolina y el ACPM a los distribuidores
mayoristas, productores o importadores, según el caso.
Artículo 120. Causación. La sobretasa se causa en el momento en

que el distribuidor mayorista, productor o importador enajena la
gasolina motor extra, o corriente, o el ACPM, al distribuidor mino-
rista o al consumidor final.
Artículo 124. (Modificado por el artículo 4º de la Ley 681 de 2001) De-

claración y pago. Los responsables cumplirán mensualmente con la

obligación de declarar y pagar las sobretasas, en las entidades finan-

cieras autorizadas para tal fin, dentro de los dieciocho (18) prime-
ros días calendario del mes siguiente al de causación. Además de
las obligaciones de declaración y pago, los responsables de la sobre-
tasa informarán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección
de Apoyo Fiscal, la distribución del combustible, discriminado men-
sualmente por entidad territorial, tipo de combustible y cantidad del
mismo…” (Resaltados fuera de texto).
De los artículos transcritos podemos establecer que a pesar de que el hecho ge-
nerador del impuesto es el consumo de combustible, el legislador considerando
la imposibilidad real de verificar el consumo, como hecho físico, determinó otros
elementos que definen el momento a partir del cual surge la obligación de declarar
y pagar el impuesto, considerando el consumo como hecho económico, por esta
razón determina que el impuesto se causa una vez el combustible es ena-
jenado por parte del distribuidor mayorista al distribuidor minorista o al
consumidor final.
Cuando como en el caso de la consulta, el Distribuidor Mayorista asume la doble

calidad, es decir tanto de mayorista como de minorista, por tener estaciones de
servicio propias, pero la persona jurídica sigue siendo la misma, no hay enajenación
de producto por el simple traslado de la planta del Mayorista a la estación de ser-
vicio, ya que la propiedad o derecho sobre el producto no se ha trasladado a otra
persona jurídica diferente, y por lo tanto no se ha dado la causación del impuesto,
en este caso el impuesto solo se causa cuando como lo dice el mismo artículo 120
de la ley, el combustible se enajena al consumidor final, y solo a partir de allí surge
la obligación tributaria de declarar y pagar el impuesto.


Consultante: JUAN STIGARRABIA

heladoschaco@live.com
Tema: Sobretasa a la gasolina
Subtema: Aspectos generales
Mediante oficio radicado conforme el asunto, el Ministerio del Interior remitió su

consulta relacionada con las sobretasa a la gasolina a la cual damos respuesta en
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, de ma-
nera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no
La sobretasa a la gasolina motor y al ACPM se encuentra establecida en la Ley 488

de 1998, cuyo artículo 117, inciso primero, señala:
Artículo 117. SOBRETASA A LA GASOLINA MOTOR Y AL ACPM.

Autorízase a los municipios, distritos y departamentos, para adoptar
la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, en las condiciones
establecidas en la presente ley.
Como se observa, la sobretasa a la gasolina es un tributo creado en la ley a favor

de los municipios, distritos y departamentos, el cual debe ser adoptado por los con-
cejos municipales y distritales y por las asambleas departamentales en los términos
de la Constitución y la Ley. En ese contexto el tributo es recaudado y administrado
por las entidades territoriales que lo tengan adoptado y se genera por el consumo
del combustible, nacional o importando, en su jurisdicción.
El impuesto que se genere mensualmente debe ser declarado y pagado en cada

entidad territorial por los distribuidores mayoristas en los términos del artículo 124
de la Ley 488 de 1998, que dice:
Artículo 124. DECLARACION Y PAGO. <Inciso 1o. modificado por

el artículo 4º de la Ley 681 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:>
Los responsables cumplirán mensualmente con la obligación de de-
clarar y pagar las sobretasas, en las entidades financieras autorizadas
para tal fin, dentro de los dieciocho (18) primeros días calendario del
mes siguiente al de causación. Además de las obligaciones de decla-
ración y pago, los responsables de la sobretasa informarán al Minis-
terio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Apoyo Fiscal, la
distribución del combustible, discriminado mensualmente por entidad
territorial, tipo de combustible y cantidad del mismo.

Los responsables deberán cumplir con la obligación de declarar en

aquellas entidades territoriales donde tengan operación, aún cuando
dentro del periodo gravable no se hayan realizados operaciones gra-
vadas.
(…)
En consecuencia, los responsables de la sobretasa a la gasolina deben cumplir las

obligaciones de declarar y pagar conjuntamente, dentro del plazo establecido, ante
las entidades financieras autorizadas por la entidad territorial.
En relación con las facultades de los funcionarios del municipio para el control de
este tributo, la Ley 488 de 1998 en su artículo 127 estableció:
Artículo 127. ADMINISTRACION Y CONTROL. La fiscalización,

liquidación oficial, discusión, cobro, devoluciones y sanciones, de las
sobretasas a que se refieren los artículos anteriores, así como las de-
más actuaciones concernientes a la misma, es de competencia del
municipio, distrito o departamento respectivo, a través de los funcio-
narios u organismos que se designen para el efecto. Para tal fin se
aplicarán los procedimientos y sanciones establecidos en el Estatuto
Tributario Nacional.
El artículo 684 del Estatuto Tributario Nacional establece el alcance de

las facultades de fiscalización, así:
Artículo 684. FACULTADES DE FISCALIZACIÓN E INVESTIGACIÓN.

La Administración Tributaria tiene amplias facultades de fiscalización
e investigación para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas
sustanciales.
Para tal efecto podrá:
a. Verificar la exactitud de las declaraciones u otros informes, cuando

lo considere necesario.
b. Adelantar las investigaciones que estime convenientes para esta-

blecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones tributa-
rias, no declarados.
c. Citar o requerir al contribuyente o a terceros para que rindan infor-

mes o contesten interrogatorios.
d. Exigir del contribuyente o de terceros la presentación de documen-

tos que registren sus operaciones cuando unos u otros estén obliga-
dos a llevar libros registrados.
e. Ordenar la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes

y documentos, tanto del contribuyente como de terceros, legalmente
obligados a llevar contabilidad.

f. En general, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta

y oportuna determinación de los impuestos, facilitando al contribuyen-
te la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta
determinación.
En ese orden de ideas, los funcionarios competentes para el control y fiscalización

de la sobretasa a la gasolina gozan de amplias facultades de conformidad con la
norma citada, para lo cual pueden realizar operativos de control a vehículos que
transporten el combustible, a estaciones de gasolina, a oficinas de distribuidores
mayoristas y minoristas, etc. siempre que estén debidamente comisionados e iden-
tificados.


Consultante: JAIRO DE JESÚS OSORIO RUBIO

jairosorio40@hotmail.com
Tema: Participación en la plusvalía
En atención a su solicitud por correo electrónico, radicada como aparece en el asun-

to, nos permitimos manifestar que de conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la
Consulta
En el municipio se está cobrando la participación en la plusvalía cuando se hacen

ventas de bienes inmuebles. Por lo anterior, solicita que se precise que la venta de
bienes inmuebles no es un hecho generador de dicho cobro.
De conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, “Las entidades públi-

cas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística”. En desarrollo del
mandato constitucional, la Ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios deter-
minan el marco normativo general que deben seguir los municipios y distritos para
asegurar el recaudo de la participación en la plusvalía: hechos generadores, cálculo
del efecto de plusvalía, liquidación y momentos de exigibilidad.
El artículo 73 de la Ley 388 de 1997, desarrolla la noción de plusvalía y para ello

define que “las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espa-
cio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan
derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas
acciones”. Precisa además, que corresponde a los concejos municipales y distritales
establecer, “las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus
respectivos territorios.”
Los hechos generadores de la participación en la plusvalía se definen en la Ley 388

de 1997, así:
“Artículo 74. HECHOS GENERADORES. Constituyen hechos ge-

neradores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo
anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones ur-
banísticas según lo establecido en el artículo 8º de esta ley, y que
autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más
rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo

una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formal-

mente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos
que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:
1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la

consideración de parte del suelo rural como suburbano.
2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de

usos del suelo.
3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edi-

ficación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de
construcción, o ambos a la vez.
En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que

lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas be-
neficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas
en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto
o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o
los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere
del caso.
PARÁGRAFO. Para los efectos de esta ley, los conceptos urbanísticos

de cambio de uso, aprovechamiento del suelo, e índices de ocupación
y de construcción serán reglamentados por el Gobierno Nacional.”
Los artículos 80, 81 y 82 de la misma Ley 388 de 1997 regulan el procedimiento

de cálculo liquidación y revisión del efecto de plusvalía. El artículo 83 se refiere a la
exigibilidad y cobro de la participación en los siguientes términos:
Artículo 83. EXIGIBILIDAD Y COBRO DE LA PARTICIPACIÓN.

<Artículo modificado por el artículo 181 del Decreto 19 de 2012. El
nuevo texto es el siguiente:> La participación en Ia plusvalía solo le
será exigible al propietario o poseedor del inmueble respecto del
cual se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrí-
cula inmobiliaria un efecto de plusvalía, en el momento en que se
presente cualquiera de las siguientes situaciones:
1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, según sea el

caso, aplicable para el cobro de Ia participación en Ia plusvalía gene-
rada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo
74 de Ia Ley 388 de 1997.
2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de Ia

participación en Ia plusvalía generada por Ia modificación del régimen
o zonificación del suelo.
3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble,
aplicable al cobro de Ia participación en Ia plusvalía de que tratan los
numerales 1 y 3 del referido artículo 74.

4. Adquisición de títulos valores representativos de los derechos adi-

cionales de construcción y desarrollo, en los términos que se estable-
ce en el artículo 88 y siguientes de Ia presente Ley.
PARÁGRAFO 1º. En el evento previsto en el numeral 1, el monto de

Ia participación en plusvalía para el respectivo inmueble podrá recal-
cularse, aplicando el efecto plusvalía liquidado por metro cuadrado al
número total de metros cuadrados adicionales objeto de Ia licencia
correspondiente.
PARÁGRAFO 2º. Para Ia expedición de las licencias de construcción,

así como para el otorgamiento de los actos de transferencia del domi-
nio, en relación con inmuebles respecto de los cuales se haya liquida-
do e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria el efecto de
plusvalía, será necesario acreditar su pago.
PARÁGRAFO 3º. Si por cualquier causa no se efectúa el pago de Ia

participación en las situaciones previstas en este artículo, el cobro de
Ia misma se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes
situaciones aquí previstas. En todo caso, si Ia causa es Ia no liquida-
ción e inscripción de Ia plusvalía, el alcalde municipal o distrital deberá
adelantar el procedimiento previsto en el artículo 81 de Ia presente
ley. Responderán solidariamente el poseedor y el propietario, cuando
fuere el caso.
PARÁGRAFO 4º. Los municipios podrán exonerar del cobro de Ia par-

ticipación en plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de inte-
rés social.
Si bien el artículo 83 señala en su numeral tercero que la participación será exigible

cuando se presenten actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmue-
ble, dicha exigibilidad solo será posible cuando, respecto de dicho inmueble, se haya
presentado el hecho generador previsto en los numerales 1 y 3 del artículo 74 y
adicionalmente, se haya surtido el trámite de cálculo y liquidación de la respectiva
plusvalía. Adicionalmente, se requiere que se haya inscrito previamente en el res-
pectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía.


28 de julio de 2013
Consultante: CÉSAR AUGUSTO JIMÉNEZ TARQUINO

cesar.jimenez@alcanosesp.com
Tema: Impuesto de delineación urbana
En atención a su comunicación radicada ante este Ministerio con el número que apa-
rece en el asunto, nos permitimos manifestarle que de conformidad con el Decreto
4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades
territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria,
la cual no comprende el análisis de las actuaciones y actos administrativos especí-
ficos de dichas entidades, ni la asesoría a particulares. Por lo anterior, la respuesta
se remite de conformidad con el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo,
Consulta
¿Es posible que los concejos municipales extiendan el hecho generador del impuesto
de delineación urbana a las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios (ESP)
y realicen el cobro de este a causa de la expedición de licencias de intervención y
ocupación del espacio público?
El origen del impuesto de delineación se remonta a la Ley 97 de 1913, que autorizó

al Concejo de Bogotá para crearlo y reglamentarlo, y la Ley 84 de 1915 que lo au-
torizó a todos los demás concejos municipales. En el artículo 233 del Decreto Ley
1333 de 1986 se compiló dicha regulación así:
“Artículo 233. Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de

Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro
y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los
servicios municipales:
a. (…)
b. Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos

edificios o de refacción de los existentes.
c. <Literal derogado por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994.>
La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del literal b) transcrito en la Senten-

cia C-517 de 2007. Para la Corte, en virtud del principio de autonomía, las corpora-
ciones de representación popular tienen asignadas competencias de orden tributa-
rio, pero la competencia para votar los tributos y los gastos locales debe ejercerse
“de conformidad con la Constitución y la ley”.

La anterior jurisprudencia fue recogida en la sentencia C-035 de 2009, en la cual,

luego de un extenso análisis de antecedentes jurisprudenciales en relación con la
competencia para la creación de tributos territoriales, la Corte señaló que “resulta
constitucionalmente admisible que los elementos de la obligación tributaria sean
determinados por los concejos distritales y municipales, pero dentro de unos pa-
rámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador. Y estos parámetros
mínimos, según se ha visto, son dos: (i) que medie la autorización del legislador
para la imposición del gravamen, y (ii) que la ley contenga la delimitación del hecho
gravado con el respectivo impuesto o contribución.”
Finalmente, en la mencionada sentencia, frente al impuesto de delineación se con-

cluyó lo siguiente:
El análisis detenido de la anterior disposición (se refiere al literal b del artí-

culo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986), de rango legal por su origen, ya
que como se vio corresponde a la compilación de dos leyes preexistentes, y
también por su inclusión formal dentro de un Decreto extraordinario, revela
a la Corte lo siguiente:
5.7.2.1. El artículo sí contiene la autorización expresa dada a los concejos

municipales y al Distrito Especial de Bogotá para imponer el tributo llamado
“impuesto de delineación”. A ello se refiere explícitamente la expresión “(l)
os Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los
siguientes impuestos…”. (Negrillas fuera del original). Así pues, el primer
parámetro mínimo que ha sido exigido por la jurisprudencia al legislador en
relación con las normas relativas a impuestos territoriales, sí se cumple en
este caso.
De otro lado, la norma sí define el hecho gravable, con lo cual logra la identifi-
cación plena del tributo, distinguiéndolo de otros impuestos que recaen sobre
la propiedad inmueble. Ciertamente, el legislador indica con toda claridad
que el impuesto de delineación se causa en los casos de “construcción
de nuevos edificios o de refacción de los existentes.” Tanto el verbo
rector “construir”, como el “refaccionar”, referidos a las propiedades inmue-
bles, tienen un sentido o significado natural y obvio, comúnmente conocido,
que no da lugar a ambigüedades o confusiones sobre la situación fáctica que
da origen al nacimiento de la obligación tributaria. (Se resalta).
Por lo anterior, la Corte estima que el segundo parámetro mínimo que se

exige al legislador fijar en relación con los impuestos territoriales, esto es, la
fijación de hecho gravado, también está contenido en la norma.
5.7.2.2. Adicionalmente, la norma de rango legal que ahora se examina tam-

bién contiene la definición de los sujetos activos de la obligación tributaria,
pues al respecto indica con toda precisión que “los Concejos Municipales y
el Distrito Especial de Bogotá” son quienes podrán crear el tributo, “organizar
su cobro” y darle “el destino que juzguen más conveniente”. Con lo anterior la

norma avanza en la delimitación de los elementos de la obligación tributaria,

yendo más allá del mínimo exigido por la jurisprudencia, pero dejando librada
a la labor de los concejos la determinación de los demás elementos de dicha
obligación, a saber, la base gravable y la tarifa. Con lo anterior la disposición
equilibra o armoniza adecuadamente los principios constitucionales implica-
dos en este tipo de normas, cuales son, según se dijo, el principio unitario
del Estado, con la autonomía tributaria y fiscal de las entidades territoriales.
5.7.2.3. Visto lo anterior, y teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales

arriba expuestos, la Corte estima que el artículo bajo examen no descono-
ce el principio constitucional que define al Estado como república unitaria,
ni tampoco la autonomía tributaria reconocida por las normas superiores a
las entidades municipales y distritales. En efecto, dicho artículo se limita a
autorizar el impuesto de delineación, a señalar de manera general cuál es el
hecho gravado con el mismo y a definir el sujeto activo llamado a percibirlo.
Al proceder de esta manera, el legislador fija los parámetros mínimos que
han sido exigidos por la jurisprudencia constitucional, pero deja un amplio
margen de libertad a los concejos municipales para adoptar o no el tributo
dentro de sus territorios, así como para determinar la base gravable y la
tarifa que regirá en la respectiva jurisdicción, pudiendo también reglamentar
el recaudo, la fiscalización, el control y la ejecución del tributo. Así, como se
dijo, la norma concilia de manera adecuada los principios de unidad y de
autonomía en materia de facultades impositivas, por lo cual la Corte descarta
que dichos principios hayan sido vulnerados por el legislador.
5.7.3 Ahora bien, si como lo denuncian algunas de las intervenciones, en el de-

sarrollo y la aplicación del artículo acusado por parte de diversos municipios,
supuestamente se ha excedido la definición legal del hecho gravado, debe
decir la Corte que lo anterior no constituye un problema de inconstitucionalidad
de la norma acusada, sino un asunto de ilegalidad de los respectivos acuer-
dos, que debe ser alegado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa y
decidido por ella según sus competencias constitucionales. (Se subraya).
Finalmente, el hecho de que en el desarrollo de sus facultades autónomas

en materia tributaria, los distintos concejos municipales produzcan acuerdos
que definan de manera diferente la base gravable y la tarifa del impuesto de
delineación que será aplicable en sus respectivos territorios, no implica la
inconstitucionalidad de la norma acusada por desconocimiento del derecho
a la igualdad. Ciertamente, como arriba se dijo, esta diversidad de regulacio-
nes territoriales no atenta contra ese principio, pues “tratándose de tributos
territoriales la igualdad debe entenderse dentro de cada jurisdicción y no con
referencia al plano nacional. Por último, al tratarse de un impuesto que grava
la propiedad raíz, no existe la posibilidad de que un mismo sujeto pasivo
resulte gravado por dos o más municipios.”
Por tanto, los concejos municipales tienen autorización legal para establecer el im-
puesto de delineación en la respectiva jurisdicción municipal, dentro de los límites

señalados en dicha autorización, según la cual, el hecho gravado es la construc-

ción de nuevos edificios o la refacción de los existentes.
Si se considera que un acuerdo municipal establece el cobro del impuesto de deli-

neación sobre hechos diferentes a los autorizados legalmente, deberá acudirse a
la jurisdicción de lo contencioso administrativo a fin de que allí se examine su con-
tenido y la autoridad competente decida si se ajusta o no a dicha autorización legal.
Debemos agregar finalmente que el literal c) del artículo 233 del decreto 1333 de
1986, arriba transcrito, fue expresamente derogado por el artículo 186 de la Ley
142 de 1994.
El texto derogado, permitía a los concejos municipales y distritales el estableci-

miento del impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavacio-
nes en las mismas. A partir de su derogatoria por la ley 142 de 1994, desapareció
tal autorización.


17 diciembre de 2013

Tema 1: Impuesto de delineación
Tema 2: Otros temas territoriales
Subtema 2: Sanciones urbanísticas

Consulta:
Para el Municipio de Riofrío el hecho generador de la licencia de construcción

está en la realización de obras de construcción, ampliación, modificación y de-
molición de edificaciones, de urbanización y parcelación de terrenos urbanos,
de expansión urbana y terrenos rurales, para lo cual se requiere de licencia
expedida por la Secretaría de Planeación Municipal, con sujeción al Plan de
Ordenamiento Territorial, además también se establece que el sujeto pasivo
de este impuesto que es el titular de la licencia de construcción de los in-
muebles objeto de la solicitud y pueden serlo los titulares de derechos reales
principales, los poseedores, los propietarios del derecho de dominio a título
de fiducia y los fideicomitentes de las mismas, el procedimiento establecido
es que las personas debe solicitar licencia de construcción antes de realizar
el hecho generador del impuesto. Pero en muchas ocasiones el sujeto pasivo
realiza la construcción sin la expedición de licencia de construcción.
La Secretaría de Planeación Municipal envía oficios de solicitud para que se

acerquen a solicitar la licencia, pero en muchas ocasiones no se acercan.
1. Cuál es el procedimiento a seguir si después de varios oficios el contribu-

yente no se acerca a la administración Municipal.
2. Es la Secretaría de Planeación Municipal la encargada de levantar el titulo

ejecutivo para iniciar el proceso coactivo.
3. La Secretaría de Hacienda puede imponer las sanciones por construcción

irregular o es Planeación Municipal quien esta facultado para realizar todo el
cobro de la licencia.

A efectos de dar respuesta a la consulta, se hace necesario precisar en primer lugar

lo relativo al impuesto de delineación y luego abordar el tema de las sanciones ur-
banísticas a imponer por parte de la entidad territorial.
En lo que corresponde al impuesto de delineación, se encuentra autorizado por el

legislador tal como lo establece el artículo 233 del decreto Ley 1333 de 1986 que
contiene básicamente el hecho generador del tributo y el sujeto activo del mismo.
La estructuración de los elementos del tributo en cada acuerdo municipal, debe
considerar como mínimo esta límite impuesto por la ley. En este sentido considera-
mos que la causación del tributo debe estar directamente relacionada con el hecho
generador establecido en la norma de creación, esto es, la construcción y refacción
de edificaciones.
Ahora bien, la causación del impuesto de delineación dependerá en cada entidad

territorial de la forma como se encuentre estructurado el tributo en el acuerdo mu-
nicipal de creación. Solo si el tributo se causó a la luz de las disposiciones locales
vigentes, procedería la determinación oficial tendiente a liquidar el impuesto siem-
pre que así lo disponga el procedimiento tributario aplicable en la entidad para dicho
tributo. Una vez en firme, el acto oficial presta mérito ejecutivo para su posterior
cobro.
En el caso objeto de consulta, al parecer la causación se presenta al momento de

solicitud de la licencia de construcción, o de la aprobación de la misma. Si lo que
ocurre es que la construcción se realizó sin la expedición de la licencia, y la norma
local señala como momento de causación del impuesto la aprobación de la citada
licencia, tenemos que el tributo no se generó por no haberse configurado su causa-
ción. Si la causación en la norma es la solicitud de la licencia, el impuesto se generó
en dicho momento a pesar de que la licencia no se haya aprobado a pesar de lo cual
la construcción se realizó.
En consecuencia, procederá la determinación y cobro coactivo del impuesto de deli-

neación solo en el caso de que a la luz de las normas locales vigentes se haya con-
figurado el tributo por la ocurrencia de todos los elementos estructurales del mismo.
Otro es el aspecto del cumplimiento de las normas urbanísticas establecidas en la

ley 388 de 1997. Si la infracción consiste en la realización de una construcción sin
la correspondiente licencia, la sanción a imponer es la que señala el artículo 104
de la mencionada ley 388 de 1997, por parte de la autoridad municipal en quien se
encuentre delegada tal competencia de conformidad con su estructura y planta de
cargos.
Artículo 104. SANCIONES URBANÍSTICAS. Artículo modificado por el artículo

2º de la Ley 810 de 2003. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así:
Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones a

los responsables que a continuación se determina, por parte de los alcaldes
municipales y distritales, el gobernador del departamento de San Andrés y
Providencia o el funcionario que reciba la delegación, quienes las graduarán

de acuerdo con la gravedad y magnitud de la infracción y la reiteración o re-

incidencia en la falta, si tales conductas se presentaren:
(…)
3. Multas sucesivas que oscilarán entre diez (10) y veinte (20) salarios mí-
nimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el
suelo o por metro cuadrado de construcción según sea el caso, sin que en
ningún caso la multa supere los trescientos (300) salarios mínimos mensuales
legales vigentes, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos
aptos para estas actuaciones, sin licencia, y la suspensión de los servicios
públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.
En este punto, conviene citar lo dispuesto por el Decreto Reglamentario 1469 de

2010 en el capítulo II, en relación con el acto administrativo de reconocimiento de la
edificación, de cuyo procedimiento traeremos a colación lo dispuesto por el artículo
71 del citado Decreto 1469 de 2010, que establece:
Artículo 71. Acto de reconocimiento de la edificación. La expedición del acto

de reconocimiento de la existencia de la edificación causará los mismos gra-
vámenes existentes para la licencia de construcción y tendrá los mismos efec-
tos legales de una licencia de construcción.
Parágrafo 1º. Para efectos de la declaratoria de elegibilidad de los planes de

vivienda de interés social en la modalidad de mejoramiento, de que trata el
Decreto 2190 de 2009 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya, el
acto de reconocimiento hará las veces de licencia de construcción.
Parágrafo 2º. Cuando fuere necesario adecuar la edificación al cumplimiento

de las normas de sismo resistencia, el acto de reconocimiento otorgará un
plazo máximo de veinticuatro (24) meses improrrogables, contados a partir
de la fecha de su ejecutoria, para que el interesado ejecute las obras de refor-
zamiento. Este mismo término se aplicará al acto que resuelva conjuntamente
las solicitudes de reconocimiento y de licencia de construcción.
Tratándose de programas de legalización y regularización urbanística de asen-

tamientos de vivienda de interés social debidamente aprobados, o de progra-
mas de vivienda, los municipios y distritos podrán ampliar el plazo de que trata
el inciso anterior hasta un máximo de seis (6) años, siempre y cuando se asista
técnicamente al interesado en el proceso de adecuación de la edificación al
cumplimiento de las normas de sismo resistencia que les sean aplicables.
En consecuencia, si la entidad encuentra que se cumplen los requisitos para ade-

lantar el mencionado procedimiento de reconocimiento de la existencia de la edifi-
cación, de conformidad con el artículo antes transcrito, con la expedición del acto
administrativo de reconocimiento de la existencia de la construcción, se causarán
los gravámenes asociados a la expedición de la licencia de construcción.


Consultante: DERLY CATERINE RODRÍGUEZ M.

Tesorera Municipal
Alcaldía Municipal de Iza
Tema 1: Impuesto de delineación
Tema 2: Otros temas territoriales
Subtema 2: Expensas por expedición de licencias

Consulta:
“Un contribuyente solicitó la aprobación de planos para una modificación de

su predio. La secretaría de planeación, lo liquidó y le solicitó cancelar 500.000.
El contribuyente los canceló en agosto de 2012. El contribuyente no realizó
modificación a su predio, y hoy noviembre 2013, solicitó devolución de esos
recursos de la vigencia anterior. ¿Eso es procedente?
Dado que no se precisa en la consulta el tipo de recursos al que se refiere, conside-

ramos pertinente hacer la siguiente precisión en torno a la diferencia entre el con-
cepto de expensas por la expedición de licencias y el impuesto de delineación, así:
Frente a las inquietudes que pueden presentarse en los municipios (principalmente

de sexta categoría) en los que de conformidad con la ley 388 de 1997 y su regla-
mento no se cumplen los requisitos para tener curadores urbanos y en consecuen-
cia es la autoridad administrativa la que adelanta el estudio, trámite y expedición de
las distintas licencias, pasaremos a explicar lo relativo al cobro de las expensas y el
impuesto de delineación.
Haremos referencia en primer lugar a lo dispuesto por el Decreto 1649 de 2010

en relación con la competencia para adelantar el estudio, trámite, y expedición de
licencias. El artículo 3º del citado decreto 1649 de 2010 establece:
Artículo 3°. Competencia. El estudio, trámite y expedición de las li-

cencias de urbanización, parcelación, subdivisión y construcción de
que tratan los numerales 1 a 4 del artículo anterior corresponde a
los curadores urbanos en aquellos municipios y distritos que cuen-

ten con la figura. En los demás municipios y distritos y en el depar-

tamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
corresponde a la autoridad municipal o distrital competente.
La expedición de las licencias de intervención y ocupación del es-

pacio público de que trata el numeral 5 del artículo anterior será
competencia de los municipios y distritos. No obstante, los curado-
res urbanos al expedir licencias de construcción para predios que se
ubiquen en sectores urbanizados o desarrollados podrán autorizar
la reconstrucción o rehabilitación de los andenes colindantes con el
predio o predios objeto de licencia, la cual se otorgará siguiendo las
normas y demás especificaciones de diseño, construcción y accesi-
bilidad definidas por la reglamentación vigente para la intervención
del espacio público. Sin perjuicio de lo anterior, en ningún caso se
podrá desmejorar las condiciones existentes en el espacio público
antes de la ejecución de la obra.
Por su parte, los artículos 78 y 79 del ya citado decreto 1469 de 2010 establecen los
requisitos y condiciones a partir de las cuales está previsto el funcionamiento de los
curadores urbanos en las entidades territoriales.
Artículo 78. Número de curadores urbanos. Los municipios y distri-

tos podrán establecer, previo concepto favorable del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el número de curadores
urbanos en su jurisdicción, teniendo en cuenta la actividad edifica-
dora, el volumen de las solicitudes de licencias urbanísticas, las ne-
cesidades del servicio y la sostenibilidad de las curadurías urbanas.
En todo caso, cuando el municipio o distrito opte por la figura del cu-
rador urbano, garantizará que este servicio sea prestado, al menos,
por dos de ellos.
Artículo 79. Estudios técnicos. Los municipios o distritos que por pri-
mera vez designen curadores urbanos, deberán elaborar de mane-
ra previa a la convocatoria del concurso de méritos de que trata el
Capítulo III del presente Título, un estudio técnico que sustente la
necesidad del servicio y la capacidad de sostenibilidad económica de
las curadurías urbanas con base en la metodología que para tal fin
disponga el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Para la emisión del concepto previo de que trata el inciso anterior,

los municipios y distritos deberán remitir copia del estudio técnico
al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. La apro-
bación del estudio técnico y la asignación del factor municipal para
la liquidación de las expensas por parte del Ministro de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante resolución, será requisi-
to imprescindible para la convocatoria al concurso.

Los municipios o distritos que decidan designar curadores adiciona-

les a los ya existentes, también deberán elaborar y remitir al Minis-
terio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial copia del estudio
técnico que justifique la nueva designación. La aprobación de ese
estudio por parte del Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, mediante resolución, será condición para la convocatoria
al concurso.
En los municipios en los que no se han designado curadores urbanos, la entidad

territorial tiene la competencia relativa al estudio, trámite, y expedición de todas las
licencias a que se refiere el decreto 1469 de 2010.
Ahora bien, en relación con la posibilidad de percibir las expensas de que trata el
citado decreto 1469 de 2010, veamos el marco legal fijado por la ley 388 de 1997
y su reglamento.
Ley 388 de 1997
Artículo 101. Curadores urbanos. Artículo modificado por el artículo 9 de

la Ley 810 de 2003. El curador urbano es un particular encargado de estudiar,
tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanismo, construcción o demo-
lición, y para el loteo o subdivisión de predios, a petición del interesado en
adelantar proyectos de parcelación, urbanización, edificación, demolición o de
loteo o subdivisión de predios, en las zonas o áreas del municipio o distrito
que la administración municipal o distrital le haya determinado como de su
jurisdicción.
(…)
3. El Gobierno Nacional reglamentará todo lo relacionado con las expensas a
cargo de los particulares que realicen trámites ante las curadurías urbanas, al
igual que lo relacionado con la remuneración de quienes ejercen esta función,
teniéndose en cuenta, entre otros, la cuantía y naturaleza de las obras que
requieren licencia y las actuaciones que sean necesarios para expedirlas.
Decreto 1469 de 2010
Artículo 116. Expensas por los trámites ante los curadores urbanos. Las
expensas percibidas por los curadores urbanos se destinarán a cubrir los gas-
tos que demande la prestación del servicio, incluyendo el pago de su grupo
interdisciplinario de apoyo y la remuneración del curador urbano.
(…)
Parágrafo 4°. En ningún caso las autoridades municipales o distritales en-
cargadas del estudio, trámite y expedición de las licencias están autorizadas
para hacer cobros de expensas.
En consecuencia, la entidad territorial que adelanta el estudio, trámite y expedición

de licencias no puede percibir para sí las expensas que son una remuneración pre-

vista exclusivamente para los curadores urbanos. Sin embargo, la entidad territorial
cuenta con la autorización legal para establecer en su jurisdicción el impuesto de
delineación de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del Decreto Ley 1333
de 1986, que establece:
Artículo 233. Los Concejos Municipales y el Distrito Especial (hoy Ca-

pital) de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su
cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a
los servicios municipales:
(…)
b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos

edificios o de refacción de los existentes.
De acuerdo con la citada disposición, las entidades territoriales del orden municipal
y distrital pueden organizar su cobro, lo cual supone que señale los elementos es-
tructurales del tributo, a saber, sujetos activo y pasivo, base gravable, tarifa, hecho
generador y causación, con base en los parámetros establecidos por el mencionado
artículo 233 del Decreto 1333 de 1986.
Así mismo, de conformidad con la disposición transcrita, se trata de un recurso de

libre destinación para la entidad municipal que lo administra.
Está claramente diferenciado el concepto de expensas a favor de los curadores y los

tributos asociados a la expedición de licencias. Veamos finalmente los mecanismos
previstos por el decreto 1469 de 2010 para garantizar el pago de tales tributos:
Artículo 117. Pago de los impuestos, gravámenes, tasas, participaciones

y contribuciones asociados a la expedición de licencias. El pago de los im-
puestos, gravámenes, tasas y contribuciones asociados a la expedición de
licencias, será independiente del pago de las expensas por los trámites ante
el curador urbano.
Cuando los trámites ante los curadores urbanos causen impuestos, graváme-
nes, tasas, participaciones o contribuciones, los curadores solo podrán expe-
dir la licencia cuando el interesado demuestre la cancelación de las corres-
pondientes obligaciones, para lo cual contará con un término de treinta (30)
días hábiles, contados a partir del requerimiento de aportar los comprobantes
de pago por tales conceptos. Dentro de este mismo término se deberán can-
celar al curador urbano las expensas correspondientes al cargo variable.
Parágrafo 1°. Sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria a que haya lugar

por el incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, el curador urbano
solamente debe verificar que el contribuyente acredite el pago de las obligacio-
nes tributarias que se causen con ocasión de la expedición de la licencia.

Parágrafo 2°. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, los muni-

cipios y distritos establecerán los procedimientos para que los curadores ur-
banos suministren a la autoridad municipal o distrital competente, la informa-
ción necesaria para facilitar el control oportuno de la declaración, liquidación y
pago de las obligaciones tributarias asociadas a la expedición de licencias ur-
banísticas, sin que lo anterior comporte la presentación de nuevos requisitos,
trámites o documentos por parte de quienes soliciten la respectiva licencia.
Hechas las anteriores precisiones, dado que la entidad territorial no es preceptora

de las expensas por la expedición de licencias, entendemos que el recursos al que
se refiere en la consulta corresponde al impuesto de delineación, por lo que remi-
tiremos para su conocimiento copia del oficio 2-2013-015929 en el que se aborda
una consulta hecha en similar sentido al que ahora nos ocupa.


5 de julio de 2013
Consultante: PATRICIA DEL CARMEN MEJÍA MEJÍA

veedoraciudadana@hotmail.es
Tema: Estampilla Pro Adulto Mayor
Antes de dar respuesta a su pregunta, es conveniente poner de presente que la

asesoría que presta la Dirección General de Apoyo Fiscal a las entidades, en los
términos del Decreto 4712 de 2008, no comprende la solución directa de problemas
específicos. De conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Admi-
nistrativo y de lo Contencioso Administrativo, la respuesta es de carácter general y
no tiene obligatorio cumplimiento ni ejecución.
A continuación damos respuesta a su consulta del asunto radicado en esta Entidad,

donde solicita concepto de la distribución de los recursos recaudados de la Estam-
pilla Pro Adulto Mayo para los centros de vida y el Centro de Bienestar del Anciano:
Para dar respuesta a su solicitud, cabe resaltar lo señalado por el artículo 3º de la

ley 1276 de 2009, que modifica al artículo 1º de la Ley 687 de 2001, así:
“Artículo 3º. Modifícase el artículo 1º de la Ley 687 de 2001, el cual

quedará así: Autorízase a las Asambleas departamentales y a los con-
cejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se
llamará Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor, como recurso
de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación,
adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de
prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y
Centros de Vida para la Tercera Edad, en cada una de sus respec-
tivas entidades territoriales. El producto de dichos recursos se
destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los
Centros Vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley;
y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los Centros
de Bienestar del Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales
que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación
internacional.
Parágrafo: el recaudo de la Estampilla de cada Administración Depar-

tamental se distribuirá en los distritos y municipios de su Jurisdicción
en proporción directa al número de Adultos Mayores de los niveles I
y II del sisbén que se atiendan en los centros vida y en los centros de
bienestar del anciano en los entes Distritales o Municipales.” (Desta-
cado por fuera del texto).

De conformidad con la norma trascrita, se deduce que el legislador expresamente

estableció una destinación específica a los recursos por concepto de dicha estampi-
lla, determinado tanto unos beneficiarios directos como unos porcentajes específi-
cos para cada uno de ellos. De tal manera, estipuló que para la financiación de los
Centros de Vida debe invertirse el 70% del recaudo, y la diferencia, esto es el 30%,
en la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano.
Lo anterior, se ratifica por lo establecido en el artículo 13 de la Ley 1276 de 2009,

que dispone lo siguiente:
“Artículo 13. Financiamiento. Los Centros Vida se financiarán con

el 70% del recaudo proveniente de la estampilla municipal y de-
partamental que establece la presente ley; de igual manera el ente
territorial podrá destinar a estos fines, parte de los recursos que se
establecen en la Ley 715 de 2001, Destinación de Propósito General
y de sus Recursos Propios, para apoyar el funcionamiento de los Cen-
tros Vida, los cuales podrán tener coberturas crecientes y graduales,
en la medida en que las fuentes de recursos se fortalezcan.” (Negrillas
por fuera del texto original).
Conforme a lo antes señalado, se concluye que las asambleas y concejos, así como
las respectivas administraciones, deben dar plena observancia lo normado por los
artículos 3° y 13 de la Ley 1276 de 2009. De esta forma, en el caso de haber es-
tablecido porcentajes o destinaciones diferentes, deberán efectuarse los trámites
correspondientes con miras a adecuar la normatividad interna del municipio a lo
ordenado por el legislador.


5 de agosto de 2013
Consultante: CARLOS BAUDILLO ALBA RODRÍGUEZ

Alcalde
Alcaldía Municipal de Ubaque
Tema: Estampilla Pro Bienestar del Adulto Mayor
se refiere usted a un contrato suscrito en el año 2012, y a la posterior expedición
del acuerdo municipal por medio del cual se reguló la estampilla de que trata la Ley
1276 de 2009, y en el que se ordena que el cobro de la estampilla se haga sobre
cada orden de pago; a renglón seguido expresa que el representante legal del
contratista solicita la exclusión del pago de la estampilla aduciendo que el acuerdo
es posterior a la suscripción del contrato; por lo que consulta si, en consideración
a lo anterior, es dable efectuar la retención de la estampilla en los próximos pagos.
Ahora bien, previo a la atención de su consulta es necesario poner de presente

que tratándose de actos administrativos expedidos por la administración munici-
pal, como en el presente caso, y teniendo en cuenta la autonomía que el artículo
287 de la Constitución reconoce a las entidades territoriales, la competencia para
pronunciarse respecto de la interpretación y alcance de tales actos corresponde,
en principio, a la propia administración municipal, pues al decir de la Corte Consti-
tucional, “un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad
y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que
produzcan los órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la
injerencia o intervención de los órganos de la administración centralizada.”1.
Así las cosas, las respuestas a sus interrogantes deben ser resueltas por la adminis-
tración quien conoce de primera mano los antecedentes, criterios, y fundamentos
de hecho y de derecho, que motivaron la expedición de las normas establecidas en
el acto administrativo citado en su escrito de consulta.

orientadas a suministrarle elementos de juicio para resolver la viabilidad o no de
efectuar el recaudo de la estampilla en el caso expuesto en su escrito de consulta.
1

En primer término debe señalarse que la Ley 1276 de 2009, modificó a la Ley 687 de
2001, la cual autorizó a las entidades territoriales para la adopción de la Estampilla
Pro Dotación y Funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, institucio-
nes y centros de vida para la tercera edad, es decir que la Ley 1276 de 2009, no
está creando una nueva estampilla sino modificando algunos de los elementos de
una estampilla ya existente. De tal manera, la modificación de la Ley 687 de 2001,
por parte de la Ley 1276 de 2009, debe entenderse como una adición de aquella
(Ley 687 de 2001) y no como una norma autónoma desligada de esta (Ley 1276 de
2009), siendo entonces que la norma modificadora se integra formando un único
cuerpo normativo con aquella norma a la que modificó, no obstante haber sido ex-
pedida en una fecha posterior a aquella en la que se expidió la ley a la cual modifica.
En este contexto, de la revisión del Acuerdo 004 de 2012, que anexa, es posible
evidenciar que se trata de una modificación al Acuerdo 010 de 2008, que establece
el Estatuto Tributario de esa municipalidad, razón por la cual le sugerimos revisar sin
en este último (Acuerdo 010 de 2008) se había adoptado la estampilla conforme con
la Ley 687 de 2001, pues en ese caso, conforme lo expresado en el párrafo anterior,
habría de entenderse que la estampilla ya se encontraba adoptada con anterioridad
a la expedición del Acuerdo 004 de 2012, y que este simplemente se ocupó de ade-
cuar una estampilla previamente adoptada en los términos de la Ley 1276 de 2009.
De ser ello de esa manera, y estando los contratos gravados con la estampilla con-
forme con el Acuerdo 010 de 2008, no existiría razón alguna para que el contrato a
que hace mención en su escrito se encontrara excluido de su aplicación, y deberán
ser gravados con la tarifa establecida por el Acuerdo 004 de 2012, por tratarse de
un tributo de causación instantánea.
Ahora bien, de no presentarse la situación descrita arriba, esto es, que la estampilla
esté siendo adoptada por primera vez en el municipio con el Acuerdo 004 de 2012,
debe ponerse de presente que en lo que hace al aspecto temporal de los tributos,
que se refiere a la integración en el tiempo del hecho generador, pueden diferen-
ciarse dos clases, los tributos de periodo, y los tributos instantáneos. Los primeros,
son de aquellos en los que la realización del hecho generador se verifica de manera
continuada durante un periodo de tiempo definido por el legislador (v. g. el impues-
to de industria y comercio); los segundos, son de aquellos en los que a realización
del hecho generador se agota en un único momento, preciso y determinado (v. g.
las estampillas). A este respecto, expresó la Corte Constitucional:

sobre la renta que requiere verificar cual es el monto de la renta gra-



Así las cosas, al ser las estampillas un tributo de causación instantánea, quiere
ello decir que los hechos que se establezcan como generadores de la estampilla
aplicarán de manera inmediata y sobre los hechos que se generen a partir de la
expedición de la norma que las regula. En ese orden de ideas, en el caso objeto de
su consulta, si el hecho gravado es la expedición de las órdenes de pago (pues así
habría de entenderse de la redacción del artículo 5º del Acuerdo 004 de 2012) re-
sulta indiferente que el contrato haya sido suscrito con anterioridad a la expedición
del Acuerdo 004 de 2012, pues conforme con lo anotado, los hechos gravados se
están generando en vigencia del mismo.
Por último, reiteramos la necesidad de que la administración municipal revise el

contenido y el alcance de sus normas, así como sus modificaciones y adiciones,
pues solo un análisis completo y sistemático de las mismas ofrece respuestas a las
inquietudes planteadas.
Adjunto remitimos el Boletín No. 15 de Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entida-

des Territoriales, en el cual se abordó el tema de las modificaciones introducidas por
la Ley 1276 de 2009.
2
Corte Constitucional Sentencia C-1006 de 2003


Consultante: MARÍA ISABEL ÁLVAREZ VARGAS

Secretaria de Desarrollo Social
Alcaldía Municipal de Piedecuesta
Tema: Estampilla Bienestar del Adulto Mayor
Recibimos del Ministerio de Salud y Protección Social su comunicación en la cual

solicita concepto en relación con la destinación de la estampilla para el Bienestar
del Adulto Mayor, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los
Según el artículo 1º de la Ley 1276, la disposición tiene por objeto la protección a

las personas de la tercera edad (o adultos mayores) de los niveles I y II de Sisbén,
a través de los Centros Vida, como instituciones que contribuyen a brindarles una
atención integral a sus necesidades y mejorar su calidad de vida. En cuanto a la
distribución del recurso, revisemos el artículo 3º de la Ley:
ARTÍCULO 3º. Modifícase el artículo 1º de la Ley 687 de 2001, el

cual quedará así: Autorízase a las Asambleas departamentales y a los
concejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se
llamará Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor, como recurso
de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación,
adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de
prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y
Centros de Vida para la Tercera Edad, en cada una de sus respectivas
entidades territoriales. El producto de dichos recursos se destinará,
como mínimo, en un 70% para la financiación de los Centros Vida, de
acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a
la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano,
sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a
través del sector privado y la cooperación internacional.
PARÁGRAFO: el recaudo de la Estampilla de cada Administración De-

partamental se distribuirá en los distritos y municipios de su Jurisdic-
ción en proporción directa al número de Adultos Mayores de los nive-
les I y II del sisbén que se atiendan en los centros vida y en los centros
de bienestar del anciano en los entes Distritales o Municipales.
Como se observa, la estampilla es un recurso de obligatorio recaudo destinado a

atender programas dirigidos a la atención integral del adulto mayor a través de dos

instituciones: 1. Centros de Vida y 2. Centros de Bienestar del anciano y, para tal

efecto, el legislador ordena distribuir el recaudo en un 70% para la financiación de
los primeros y el 30% restante a la dotación y funcionamiento de los segundos, sin
perjuicio de dirigir recursos adicionales del sector privado o cooperación internacio-
nal. Se lee en el artículo 5 de la ley 1276 que el recaudo de la estampilla será aplica-
do, en su totalidad, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del
Anciano y de los Centros Vida para la Tercera Edad, en su respectiva jurisdicción,
de acuerdo con las definiciones que establece la misma ley.
El artículo 7º define los centros de vida como el conjunto de proyectos, proce-

dimientos, protocolos e infraestructura física, técnica y administrativa orientada a
brindar una atención integral, durante el día, a los Adultos Mayores, haciendo una
contribución que impacte en su calidad de vida y bienestar; y la atención está de-
finida como el conjunto de servicios que se ofrecen al Adulto Mayor, en el Centro
Vida, orientados a garantizarle la satisfacción de sus necesidades de alimentación,
salud, interacción social, deporte, cultura, recreación y actividades productivas,
como mínimo.
Frente a la definición de “centros de bienestar del anciano” la Ley de 2009 guarda

silencio; sin embargo, debe tenerse en cuenta que la Ley 1276 modifica la Ley
687 de 2001 y en esta última se establecía que el producido de la estampilla sería
aplicado en su totalidad a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar
del Anciano, instituciones y centros de vida para la tercera edad en su respectiva
jurisdicción. Con lo anterior, creemos que lo pretendido en la Ley 1276 es fortalecer
los centros de vida como instrumentos de política en apoyo a los adultos mayores
y en su contenido desarrolla este concepto al punto de establecer expresamente su
financiamiento en el artículo 13 así:
ARTÍCULO 13. FINANCIAMIENTO. Los Centros Vida se financiarán

con el 70% del recaudo proveniente de la estampilla municipal y de-
partamental que establece la presente ley; de igual manera el ente
territorial podrá destinar a estos fines, parte de los recursos que se
establecen en la Ley 715 de 2001, Destinación de Propósito General
y de sus Recursos Propios, para apoyar el funcionamiento de los Cen-
tros Vida, los cuales podrán tener coberturas crecientes y graduales,
en la medida en que las fuentes de recursos se fortalezcan.
PARÁGRAFO. La atención en los Centros Vida, para la población de

Niveles I y II de Sisbén, será gratuita; el Centro podrá gestionar ayuda
y cooperación internacional en apoyo a la tercera edad y fijar tarifas
mínimas cuando la situación socioeconómica del Adulto Mayor, de ni-
veles socioeconómicos más altos, así lo permita, de acuerdo con la
evaluación practicada por el profesional de Trabajo Social. Estos re-
cursos solo podrán destinarse, al fortalecimiento de los Centros Vida
de la entidad territorial.
Nótese que de conformidad con el artículo 13, la ley pretende implementar en las
entidades territoriales Centros de Vida para la atención del adulto mayor y permite

destinar, además del porcentaje de la estampilla, recursos de propósito general

del Sistema General de Participaciones y recursos propios acorde con la capacidad
financiera de la entidad.
Así las cosas, consideramos que el recaudo de la estampilla para el bienestar del
adulto mayor es obligatorio y que su recaudo debe destinarse en un 70% a los
centros de vida, consistente tanto en proyectos y programas, como en infraestruc-
tura física, técnica y administrativa a cargo del alcalde municipal o distrital como
responsable del desarrollo de los programas que se deriven de la aplicación de los
recursos de la estampilla. El 30% restante debe dirigirse a los centros de bienestar
del anciano, frente a lo cual consideramos que se trata de las instituciones benefi-
ciarias del recaudo de la estampilla que se venía recaudando en virtud de la Ley 687
de 2001 (antes de las modificaciones de la ley 1276).
De la lectura de los artículos 8º, 9º y 12 de la Ley 1276, consideramos que los cen-
tros de vida son responsabilidad del alcalde quien puede delegar en la dependencia
correspondiente la ejecución de los proyectos y la conformación de los sistemas de
información para su seguimiento. Los distritos y municipios podrán, según el pará-
grafo del artículo 8, suscribir convenios con entidades reconocidas para el manejo
de los Centros Vida, pero deben prever en su estructura administrativa la unidad
encargada de su seguimiento y control; para tal efecto y como soporte en la pla-
neación de dichos centros, las Alcaldías deben conformar una base de datos inicial
producto de una amplia convocatoria a partir de la cual se establezca la población
beneficiaria.
Dice además el parágrafo segundo del artículo 9º que de acuerdo con los recursos
disponibles y necesidades propias de la entidad territorial, podrán establecerse va-
rios Centros Vida, estratégicamente ubicados en el perímetro municipal, que ope-
rando a nivel de red, podrán funcionar de manera eficiente, llegando a la población
objetivo con un mínimo de desplazamientos. En cuanto a su organización, el artí-
culo 12 señala que la entidad territorial organizará los Centros Vida, de tal manera
que se asegure su funcionalidad y un trabajo interdisciplinario en función de las
necesidades de los Adultos Mayores; contará como mínimo con el talento humano
necesario para atender la dirección general y las áreas de Alimentación, Salud, De-
portes y Recreación y Ocio Productivo, garantizando el personal que hará parte de
estas áreas para asegurar una atención de alta calidad y pertinencia a los Adultos
Mayores beneficiados, de acuerdo con los requisitos que establece para, el talento
humano de este tipo de centros, el Ministerio de la Protección Social.
De esta manera creemos que de acuerdo con la ley, que si la entidad territorial no
cuenta con centros de vida, el 70% del recaudo de la estampilla debe reservarse
y dirigirse a implementación de los mismos y así ejecutar la política de atención al
anciano en los términos de la ley.


Consultante: LUIS GABRIEL FERNÁNDEZ FRANCO

Director Jurídico
Ministerio de Salud
Bogotá D.C.
Tema: Estampilla Pro Bienestar del Adulto Mayor Ley
1276 de 2009
Subtema: Retención por estampillas Ley 863 de 2003
en relación con la Estampilla Pro Bienestar del Adulto Mayor de que trata la Ley
1276 de 2009, efectúa usted interrogantes relacionados, de una parte, con la apli-
cación de la destinación del 20% con destino a atender pasivo pensional establecido
en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, y; de otra, con la obligatoriedad de las en-
tidades territoriales para la adopción de la referida estampilla. Previo a la atención
de sus interrogantes es necesario efectuar las siguientes precisiones: la primera, las
respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan de manera general y abstracta,
y se ofrecen en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que
no son obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este
Ministerio; la segunda, excede el ámbito de nuestras competencias el emitir juicios
de valor respecto de los conceptos emitidos por otras agencias del Estado, para
este caso en concreto, la Contraloría General de la República, de manera que no se
efectuarán comentarios del concepto de esa entidad.
En primer término, se refiere usted a la disimilitud de posiciones entre la Contraloría

General de la República y la Dirección General de Apoyo Fiscal sobre la procedencia
de destinar el 20% con destino al pasivo pensional establecido en el artículo 47 de la
Ley 863 de 2003, sobre los recaudos por concepto de la estampilla Pro Bienestar del
Adulto Mayor establecida por la Ley 1276 de 2009. Tal diferencia, radica en que para
la Contraloría General de la República, conforme con el Concepto 2103EE0021045
del 21 de marzo de 2013, sí resulta procedente tal destinación, mientras que para
esta Dirección según Oficio 2-2012-030179 del 16 de agosto de 2012, no resulta
procedente.
A este respecto, inicialmente reiteramos los alcances de nuestros pronunciamientos,

señalados al inicio de este escrito, esto es, que los mismos carecen de efectos obli-
gatorios y vinculantes, toda vez que se constituyen en meras opiniones expresadas
a propósito de las consultas elevadas por los diferentes peticionarios, mayormente
servidores públicos de las entidades territoriales. De otra parte, es menester acla-
rar que la posición sobre la no destinación del 20% a la entidad beneficiaria de la
estampilla Pro Bienestar del Adulto Mayor (Ley 1276 de 2009) fue expuesta en el

Oficio 013101 del 29 de abril de 20111, en respuesta a una consulta específica sobre
la aplicabilidad o no de lo normado por el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, frente
a esa estampilla, es decir que se trató de un análisis puntual referido únicamente a
ese tema en particular y por lo tanto la respuesta se ofreció en ese mismo sentido,
esto es puntual y específicamente. Dicho análisis, se efectuó desde el punto de vista
gramatical y su efecto respecto de la aplicación de la ley en el tiempo, especial-
mente la prolongación de sus efectos sobre hechos acaecidos con anterioridad a su
expedición y que se mantienen durante toda su vigencia. De tal manera, la conclu-
sión a la que se arriba, y que ahora se reitera, es que el mandato establecido por
el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, aplica únicamente para aquellas estampillas
creadas por el legislador y adoptadas por las entidades territoriales con anterioridad
a la vigencia de la Ley 863 de 2003, y que conserven su vigencia con posteridad a
ella. En ese orden de ideas, en el entendido que la Ley 1276 de 2009, más allá de
establecer una simple modificación sobre una estampilla ya existente, lo que hizo
fue crear una nueva estampilla, esta Dirección considera que por ello, aunado a que
se trata de una ley posterior, hace que en relación con esa estampilla en particular
no sea aplicable la destinación del 20% de que trata el tantas veces citado artículo
47 de la Ley 863 de 2003.
A lo anterior, debe sumarse el hecho de que la labor legislativa es dinámica y evo-

lutiva, y no puede verse anquilosada ni restringida en el tiempo, de suerte que no
es dable predicar que el legislador deba verse sujeto a determinadas condiciones
fijadas por leyes anteriores pues ello vaciaría de contenido sus facultades y desfi-
guraría el amplio poder de configuración que le reconoce la Constitución Política
en diversas materias, y para el caso concreto en materia impositiva, tal como en
múltiples ocasiones lo ha expresado la Corte Constitucional, así:
“[…] Con la expedición de la Ley 223 de 1995 y en particular, de las

normas demandadas, el Congreso no ha hecho cosa distinta que ejer-
cer la potestad tributaria que le ha conferido la Constitución (art. 338),
la cual, como lo ha señalado la Corte de manera reiterada2, es lo
bastante discrecional y amplia para, dentro de una política tribu-
taria que el mismo legislador señala, crear, modificar, sustituir,
unificar dos o más tributos, establecer o suprimir exenciones y
aún decretar la extinción de un impuesto, siempre con sujeción
a los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagra-
dos por la misma Carta. Tratándose de la modificación, sustitución
o extinción de impuestos locales, ha dicho la Corte3 que en materia
tributaria no se puede hablar de derechos adquiridos, de manera que
la garantía que consagra el artículo 361 de la Constitución en relación
para los bienes y rentas de las entidades territoriales, debe armonizar-
se con los artículos 150-2, 300-4 y 313-4 del estatuto fundamental, en
1
De manera que el Oficio 030179 de 2012, es una reiteración de lo expresado en este Oficio.
2
Ver entre otras, las sentencias, C-222/95 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-506/95 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz), C-393/96 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu-
ñoz).
3
Sentencia C-720/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

cuanto no contradice la facultad del Congreso de autorizar, modificar,

sustituir o derogar tributos de dichas entidades.
“En asuntos tributarios, la legislación no puede ser estática ni irrefor-

mable, pues ello equivaldría no solo a desconocer la realidad cam-
biante del país y el dinamismo propio del Estado, sino también los
fines esenciales que debe cumplir. El recaudo de tributos es básico en
toda sociedad, ya que constituye el instrumento esencial de política
macroeconómica con que cuenta el Estado para financiar su funciona-
miento: adelantar programas de diversa índole en el campo de la sa-
lud, la educación, las obras públicas, la seguridad social, la seguridad
ciudadana, en fin, satisfacer las necesidades públicas básicas” 4.[…]”5
En igual sentido expresó:
“[…] En el ejercicio de este poder, inherente a la función legislativa,

el Congreso de la República goza de la más amplia discrecionalidad,
desde luego siempre que la aplique razonablemente y sujeto a la
Constitución, tanto para crear como para modificar, aumentar, dismi-
nuir y suprimir tributos.
La Corte, en esta perspectiva doctrinal, ha resaltado lo siguiente:
(...)
“Si un principio jurídico universal consiste en que las cosas se desha-

cen como se hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que
quien crea los gravámenes es el llamado a introducir los cam-
bios y adaptaciones que requiera el sistema tributario. De allí que,
en tiempo de paz, sea al Congreso al que corresponda legislar
en materia tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal
concepto, mediante la creación, modificación, disminución, au-
mento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien
que estas sean fiscales o parafiscales; la determinación de los suje-
tos activos y pasivos; la definición de los hechos y bases gravables y
las tarifas correspondientes (Artículos 150-12 y 338 C.P.). (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-222 del 18 de mayo de 1995).
Es el Congreso el llamado a evaluar la oportunidad de crear los im-

puestos, el impacto económico y político de su establecimiento, la
magnitud de su cobertura, el beneficio financiero que pueden reportar
para las arcas estatales, el ámbito temporal, territorial y personal de
su aplicación, los hechos sobre los cuales habrán de recaer, las ba-
ses para su cálculo y liquidación, las formas de recaudo y pago, y los
demás aspectos indispensables para que, con apoyo en la aludida
4
Sentencia C-393/96. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
5
Sentencia C-1545/00 Magistrado ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz

potestad, los gobernados contribuyan proporcionalmente a los fines

de beneficio común. […]”6
Así pues, lo que se pretende hacer ver es que no resulta válido suponer que el
legislador, en ejercicio de su facultad impositiva se encuentre indefectiblemente
sometido a condiciones establecidas por normas preexistentes sin que le sea dado
adicionarlas, modificarlas o aún extinguirlas, pues ello desconocería de un plumazo
su discrecionalidad y amplio poder de configuración legislativa haciéndolo nugatorio
y condenándolo a un sistema normativo pétreo e inmodificable, lo cual repugna a
las facultades y autorizaciones otorgadas al Congreso por la Constitución Política.
Es con apoyo en lo anterior que esta Dirección considera que las estampillas crea-
das con posterioridad a la entrada en vigencia Ley 863 de 2003, no se encuentran
sometidas a lo establecido por su artículo 47, máxime cuando las mismas, por vo-
luntad del legislador, tienen una destinación específica en el 100% de su recaudo.
En este contexto, se reitera lo expresado en el Oficio 013101 del 29 de abril de

2011, reiterado a su vez por el Oficio 030179 del 16 de agosto de 2012, referido en
su escrito de consulta.
De otra parte, en lo que hace a al carácter voluntario u obligatorio que tiene para
las entidades territoriales la adopción de la estampilla autorizada por la Ley 1276 de
2009, es menester poner de presente que frente a la facultad impositiva de las en-
tidades territoriales, referida particularmente a la discrecionalidad para la adopción
o no de tributos en sus jurisdicciones esta Dirección mediante Oficio 035996 del 25
de noviembre de 2010, con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
ha expresado:
“[…] En relación con la facultad impositiva de las entidades territoria-

les, tenemos que nuestra constitución política en su artículo 150-12
establece la facultad para la creación de impuestos, tasas y contribu-
ciones en cabeza del Congreso de la República mediante la expedi-
ción de leyes; es lo que en algún sector de la doctrina y en la jurispru-
dencia se conoce como el poder impositivo originario. Ahora bien, en
lo que hace a las entidades territoriales, los artículos 287, 300-4, 313-4
y 338 superiores establecen la facultad para adoptar, de conformidad
con la constitución y la ley, los tributos en sus respectivas jurisdiccio-
nes; es lo que de igual manera se conoce como la facultad impositiva
derivada. Quiere decir lo anterior, que las entidades territoriales no
están facultadas para la creación ex novo de ningún tipo de tributo,
debiendo limitarse tan solo a establecer aquellos previamente crea-
dos por el legislador. Ahora bien, la facultad impositiva derivada puede
verse matizada por el grado de intervención del legislador al momento
de crear el tributo, pues puede que la ley no agote la totalidad de los
elementos estructurales7, fijando los parámetros dentro de los cuales
la entidad territorial, a través de su corporación administrativa, deberá
6
Sentencia No. C-430/95 Magistrado Ponente: Dr. Jose Gregorio Hernandez Galindo
7
Sujetos pasivos y activos, hecho generador, base gravable, tarifa, periodo gravable, causación.

fijar los elementos que hagan falta, caso en el cual la intervención de

la entidad territorial se dirigirá tanto a la adopción del tributo como a su
desarrollo al interior de su jurisdicción, o; puede que la ley establezca
la totalidad de sus elementos estructurales, caso en el cual la inter-
vención de la entidad territorial, igualmente a través de su corporación
administrativa, se limitará a decidir sobre su adopción al interior de
su jurisdicción. A este respecto, se pronunció la Corte Constitucional
reiterando su jurisprudencia en los siguientes términos:
“[…] 13. En numerosas oportunidades esta Corporación ha señalado

que cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene
la obligación de señalar todos sus componentes,8 de manera clara e
inequívoca.9 Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos
de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la inter-
vención del legislador, este puede autorizar su creación bajo una de
dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley ago-
te los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territo-
riales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o
no el impuesto10 y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente
de una ley de autorizaciones, donde serán las correspondientes
corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial,
las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley11.
[…]”12
En este orden de ideas, lo que se pretende hacer ver es que las en-
tidades territoriales gozan de autonomía para decidir frente al esta-
blecimiento al interior de sus jurisdicciones de los tributos credos por
el legislador a través de una ley de la República. Ahora, para el caso
puntual de la contribución sobre contratos de obra pública de que trata
la Ley 418 de 199713, debe precisarse que es uno de los casos en
el que el legislador agota todos los elementos del tributo dejando a
las entidades territoriales, en ejercicio de su autonomía, “decidir si
adoptan o no el impuesto”. De igual manera, debe hacerse mención
al principio de legalidad del ingreso consagrado en el artículo 345 de
8
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-004 de 1993, C-084 de 1995 y C-978 de 1999, entre otras.
9
Corte Constitucional, Sentencia C-390 de 1996 MP. José Gregorio Hernández Galindo.
10
Esta condición fue expuesta en la sentencia C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la
cual se señaló: “En todo caso, cuando quiera que la ley faculte a las asambleas o concejos para
crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo
igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado. Hipótesis en la cual la ley
de facultades mantendrá su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su eficacia prác-
tica dependerá con exclusividad de las asambleas y concejos. De lo cual se concluye que mientras
en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos
territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera
soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución”.
11
Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero.
12
Corte Constitucional Sentencia C-227 de 2002 MP: Dr. Jaime Córdoba Triviño
13
Y demás normas que la prorrogan, adicionan y modifican. Ley 548 de 1999, Ley 782 de 2002 y 1106
de 2006

la Constitución Política, según el cual “En tiempo de paz no se podrá

percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida
en el de gastos”; es decir que aparejado a la adopción del tributo por
parte de la corporación administrativa, debe incluirse dentro del presu-
puesto de ingresos de la entidad territorial el respectivo tributo. Así las
cosas, para que una entidad territorial pueda efectuar el recaudo de
la contribución del 5% sobre contratos de obra pública, o de cualquier
otro tributo, deben darse estos dos presupuestos, a saber: su esta-
blecimiento mediante acto administrativo expedido por el concejo o la
asamblea (adopción), y; su inclusión en el presupuesto de ingresos.
[…]” (Negrillas del texto original).
Lo expresado en el apartado del oficio trascrito, ha sido recientemente reiterado

por el Consejo de Estado, quien a propósito de la adopción de la estampilla Pro
Desarrollo Fronterizo y de otras estampillas por parte de las entidades territoriales
ha señalado:
La estampilla puede corresponder al ámbito de las tasas y de los im-

puestos, como medio comprobatorio del pago o gravamen en sí mis-
mo considerado. Bajo esa doble connotación, la Corte sujetó la defi-
nición de la estampilla al rol que desempeña en la respectiva relación
económica, ya como extremo impositivo autónomo, ora como simple
instrumento de comprobación.
Como extremo impositivo –dijo la Corporación–, la estampilla es

un gravamen que se causa a cargo de una persona por la pres-
tación de un servicio, con arreglo a lo previsto en la ley y en
las reglas territoriales sobre sujetos activos y pasivos, hechos
generadores, bases gravables, tarifas, exenciones y destino de
su recaudo. Como medio de comprobación, es documento idóneo
para acreditar el pago del servicio recibido o del impuesto causado,
al igual que el cumplimiento de una prestación de hacer en materia
de impuestos , y, en cualquier caso, la estampilla puede crearse con
una cobertura de rango nacional o territorial, debiendo adherirse al
respectivo documento o bien (como ocurre con las botellas de licor o
cajetillas de cigarrillo.
Cuando quiera que la ley faculte a las asambleas o concejos para

crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretar o
no el mismo, pudiendo igualmente derogar en sus respectivas juris-
dicciones el tributo decretado, hipótesis en la cual la ley de facultades
mantendrá su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su
eficacia práctica dependerá con exclusividad de las asambleas y con-
cejos. De ahí que mientras en los tributos de linaje nacional el Congre-
so goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales
su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a

menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territo-

rial que informa la Constitución. […]” (Negrillas originales, subrayas
ajenas al texto).
De lo hasta aquí expuesto, lo que se pretende poner de relieve es que la facultad

impositiva de las entidades territoriales involucra necesariamente la discrecionalidad
para decidir si se adopta o no determinado tributo en sus jurisdicciones, pues ello
es un reflejo de la autonomía que les otorga el artículo 287-3 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 300-4, 313-4 y 338 ibídem. Sin perjuicio
de lo anterior, debe precisarse que, indistintamente del juicio de constitucionalidad
de algunas normas, (el cual no corresponde efectuar a esta Dirección) en ocasiones
el legislador establece la obligatoriedad de adopción de un tributo, como sucede en
el caso de la estampilla Pro Bienestar del Adulto Mayor establecida por la Ley 1276
de 2009, caso en el cual esta Dirección considera que debe atenderse dicho man-
dato por parte de las entidades territoriales, sin desconocer, eso sí, que en últimas
la decisión es del resorte de la propia administración territorial.
Así pues, se pone de presente, de un lado, que la posición adoptada por esta Di-
rección respecto de la discrecionalidad que les asiste a las entidades territoriales
para adoptar un tributo en su jurisdicción, encuentra sustento en un análisis serio
y detenido de las normas constitucionales que gobiernan la materia, así como de
la jurisprudencia emitida por nuestras altas cortes. De otro, que esta Dirección no
ha “instruido” a las entidades territoriales para que adopten o no adopten tributos,
puesto que nuestras actuaciones siempre están precedidas del respeto por la auto-
nomía que aquellas ostentan conforme con el artículo 287 superior.
Por último, en relación con el proyecto de reglamentación de la Ley 1276 de 2009,

a que hace mención en su escrito, fuerza comunicarle que en la actualidad esta
Dirección ha tenido conocimiento de la existencia del Proyecto de Ley 026 de 2013
Cámara “por medio de la cual se establecen nuevos parámetros para la atención y
distribución de la estampilla para el bienestar del adulto mayor”, razón por la cual,
antes de expedir un reglamento, le sugerimos estar atentos al desarrollo de esa
iniciativa legislativa.


Consultante: ADRIÁN BEDOYA CANO

Alcalde
Alcaldía Municipal de Santuario
Tema: Estampillas
Subtema: Pro Bienestar del Adulto Mayor
Mediante escrito radicado este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, en
relación con la estampilla Pro Bienestar del Adulto Mayor, expresa usted que en esa
municipalidad no cuentan con Centros de Vida y que si en tal virtud podrían destinar
los recursos por ese concepto a la construcción, instalación, adecuación, dotación,
etc., de los Centros de Bienestar del Anciano y/o a atender otro tipo de programas
dirigidos al adulto mayor.
Antes de dar respuesta a su consulta, precisamos que las respuestas ofrecidas por
esta Dirección se efectúan de manera general y abstracta, y se ofrecen en los tér-
En primer lugar, llama fuertemente la atención que si bien afirman que no cuentan
con recursos suficientes para la construcción y puesta en marcha de los Centros de
Vida, a renglón seguido consultan sobre la posibilidad de destinar los recursos de
la estampilla a la “construcción, instalación, adecuación, dotación, etc., de los
Centros de Bienestar del Anciano y/o a atender otro tipo de programas dirigidos
al adulto mayor”, pues si se pueden construir y dotar los Centros de Bienestar del
Anciano, igualmente deberían poderse construir los Centros de Vida. Adicionalmen-
te, es del caso recordarle que además de los recursos por concepto de la estampilla,
la Ley 1276 de 2009, autoriza destinar a esos mismos fines parte de los recursos
que se establecen en la Ley 715 de 2001, de Propósito General, recursos propios,
y aún recursos del departamento por concepto de la estampilla en proporción al
número de adultos mayores. En consecuencia lo que se pretende hacer ver es que
existen diversas fuentes de financiación a los que se puede acudir para garantizar la
existencia de los Centros de Vida de que trata la Ley 1276 de 2009.
De otra parte, excede el ámbito de nuestras competencias el definir la posibilidad

de modificar el destino que a unos determinados recursos le ha dado el legislador,
razón por la cual no nos referiremos de manera expresa al respecto.
Sin perjuicio de lo anterior, consideramos pertinente recordar lo normado por el

artículo 75 de la Ley 617 de 2000, el cual establece lo siguiente:

“Artículo 75. LIBERTAD PARA LA CREACIÓN DE DEPENDENCIAS.

Sin perjuicio de las competencias que le han sido asignadas por la ley
a los departamentos, distritos o municipios, estos no están en
la obligación de contar con unidades administrativas, depen-
dencias, entidades, entes u oficinas para el cumplimiento de
las siguientes funciones: desarrollo de políticas de vivienda de
interés social, defensa del medio ambiente y cumplimiento de
las normas en materia ambiental, atención de quejas y recla-
mos, asistencia técnica agropecuaria, promoción del deporte,
tránsito, mujer y género, primera dama, información y servi-
cios a la juventud y promoción, casas de la cultura, conseje-
rías, veedurías o aquellas cuya creación haya sido ordenada
por otras leyes.
Las unidades administrativas, dependencias, entidades, entes u ofici-

nas a que se refiere el presente artículo solo podrán crearse o conser-
varse cuando los recursos a que se refiere el artículo 3o de la presente
ley sean suficientes para financiar su funcionamiento. En caso contra-
rio las competencias deberán asumirse por dependencias afines.
En todo caso las dependencias que asuman las funciones determi-

nadas en el presente artículo deberán cumplir con las obligaciones
constitucionales y legales de universalidad, participación comunitaria
y democratización e integración funcional.” (Negrillas ajenas al texto).
Conforme con la norma trascrita, las entidades territoriales no están obligadas a

contar con ciertas dependencias o entidades, lo cual no obsta para que, a través de
otras dependencias se asuman y cumplan las funciones que les asigna la constitu-
ción o la ley.
Lo anterior, para señalar que del análisis del artículo 7º literal a) de la Ley 1276 de
2009, que define a los Centros de Vida, se puede colegir que tal definición no se
limita simplemente a una infraestructura física, sino que abarca además “proyectos,
procedimientos, protocolos e infraestructura… técnica y administrativa” orientada a
brindar una atención integral, atención que a su vez es definida por el literal c) ibí-
dem como el “conjunto de servicios que se ofrecen al Adulto Mayor… orientados a
garantizarle la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, interacción
social, deporte, cultura, recreación y actividades productivas, como mínimo”. De
tal manera, lo que se pretende hacer ver es que el hecho de que no se cuente con
una infraestructura física especialmente destinada a los Centros de Vida, en mo-
mento alguno puede ser óbice para que la entidad territorial implemente proyectos
y procedimientos orientados a brindar la atención integral a que se hizo mención
y por esa vía garantizar a la población de adultos mayores la satisfacción de las
necesidades a que se refiere la norma en cita, indistintamente de que preste dichos
servicios y cumpla dichas competencias a través de otra entidad o dependencia de
la entidad territorial.


2 de agosto de 2013
Consultante: PATRICIA MOLINARES HIJUELOS

Directora
Oficina Jurídica
Tema: Estampillas municipales
Subtema: Contratos interadministrativos
En atención a su comunicación radicada conforme el asunto, donde solicita actua-

lizar el concepto 021946 de 2003 en el cual esta Dirección se pronunció sobre las
estampillas en los contratos interadministrativos, respecto de la exención consagra-
da en el artículo 138 del Estatuto Tributario del Departamento de Atlántico, damos
respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es
decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vin-
culante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
De conformidad con la Constitución Política de Colombia de 1991, las entidades

territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus recursos, en ejercicio de
la cual adopta, en el marco de la Constitución y la Ley, los tributos creados por el
Congreso de la República y reglamentan los aspectos necesarios para su debida
recaudación.
En el caso de las estampillas, generalmente, la ley que crea el tributo autoriza a la

entidad territorial para su cobro y define la destinación de los recursos, pero guarda
silencio frente a otros elementos sustantivos con lo cual el municipio o departamen-
to, al momento de su adopción, debe establecerlos en los acuerdos u ordenanzas.
En consecuencia, los hechos generadores, tarifas, bases gravables están fijados en
el estatuto tributario de la entidad territorial y en dicho marco operan los descuen-
tos y retenciones, así como las exenciones o beneficios por este concepto.
Señala el artículo 138 del Estatuto Tributario del departamento del Atlántico lo si-
guiente:
“Artículo 138. Excepciones.- Se exceptúan de los impuestos de es-

tampillas los siguientes contratos: Convenios interadministrativos, sal-
vo que una de las entidades intervinientes actúe como un verdadero
contratista…”
Solicita en su escrito se profundice sobre el alcance de dicha exención, atendiendo

la palabra “verdadero contratista”, la cual no fue definida por la asamblea depar-
tamental, por lo que se genera la inquietud de determinar cuáles contratos o con-
venios interadministrativos gozan de dicho tratamiento en el pago de estampillas.

Teniendo en cuenta que se trata de contratos y convenios interadministrativos, de-

bemos acudir a lo preceptuado en la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios,
por lo consideramos que el análisis es el mismo que se desarrolló en el oficio 021946
de 2003 y que concluyó así:
“En lo que atañe al punto de “cómo puede saberse cuándo las entidades que
celebren convenios interadministrativos, actúan como verdaderos contratis-
tas...”, nos permitimos hacer las siguientes consideraciones, con la adverten-
cia de que lo que se expondrá parte del artículo 138 aportado parcialmente
en el texto de la consulta.
La Ley 80 de 1993 el artículo 6º dispone:

“Artículo 6º. De la capacidad para contratar. Pueden celebrar contratos
con las entidades estatales las personas consideradas legalmente ca-
paces en las disposiciones vigentes. También podrán celebrar contra-
tos con las entidades estatales, los consorcios y uniones temporales.
Las personas jurídicas nacionales y extranjeras deberán acreditar que

su duración no será inferior a la del plazo del contrato y un año más.”
De la lectura de la disposición anterior resulta ineludible concluir que tienen la posibi-

lidad de celebrar contratos con la administración pública cualquier sujeto de derecho
capaz de conformidad con los artículos 1502 y 1503 del Código Civil, incluyendo
figuras que no tienen personería jurídica como los consorcios y uniones temporales
(artículos 6º y 7º de la Ley 80); sin embargo, el artículo 22 de la Ley 80 condiciona
esa potencialidad con los requisitos grosso modo anunciados en el inciso 1 del artículo
y desarrollados posteriormente en el texto del mismo, en los siguientes términos:
“Artículo 22. De los registros de proponentes. Todas las personas na-
turales o jurídicas que aspiren a celebrar con las entidades estatales,
contratos de obra, consultoría, suministro y compraventa de bienes
muebles, se inscribirán en la Cámara de Comercio de su jurisdicción y
deberán estar clasificadas y calificadas de conformidad con lo previsto
en este artículo. (…).”
Continuando con esta secuencia argumentativa, contratista será la persona que

celebre el contrato con la entidad estatal, situación que le otorga a este derechos
y deberes (artículo 5º Ley 80 de 1993). En relación con el adjetivo verdadero, al
no contar con elementos de juicio tales como las razones tenidas en cuenta por
la asamblea departamental para la inclusión de esa frase, la única interpretación
que se puede ofrecer es literal, para lo cual el Diccionario de la real academia de la
lengua establece que significa real y efectivo en una de sus acepciones. Considera-
mos que este punto específico debe ser interpretado con un criterio sistemático y
teleológico, es decir, aquel que tome en cuenta la intención del cuerpo de represen-
tación popular y el contexto fáctico y normativo en que se introdujo esa excepción
al tratamiento preferencial, como quiera que no se encontró en el plexo normativo
nacional (leyes y reglamentos) ni en la doctrina especializada alusión a un califica-
tivo de esa índole.”


Consultante: YOAN LENIN CASTRO ACEVEDO

Jefe Oficina Jurídica – Secretaria de Hacienda
Tema: Estampillas
Subtema: Retención en la fuente
en relación con el recaudo de estampillas en esa jurisdicción municipal, manifiesta
usted que las empresas de servicios públicos domiciliarios expresan que no pueden
actuar como agentes retenedores de dichos tributos argumentando que se regulan
por el derecho privado conforme con la Ley 142 de 1994, y a renglón seguido soli-
cita pronunciamiento de esta Dirección al respecto.
Previo a la atención de su interrogante, es necesario poner de presente que las

Ministerio.
En relación con el sistema de retención en la fuente como modalidad de recaudo

de tributos del orden territorial se pronunció in extenso esta Dirección mediante
Boletín No. 4 de Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales, en el
cual a propósito de las personas o entidades que pueden ser elegidos agentes de
retención se expresa:
“[…] Para que haya lugar a la retención en la fuente de un impuesto,

a favor de una entidad territorial, es necesario que se encuentre esta-
blecido dicho sistema mediante acto administrativo.
A partir de la vigencia de dicho acto, deberá aplicarse la retención

cuando:
(i) El hecho generador se verifique;
(ii) Exista un agente de retención;
(iii) Exista un retenido o contribuyente;
(iv) El concepto esté sometido expresamente a la retención;
(v) La existencia de un pago o abono en cuenta; y

(vi) La base del cálculo y la tarifa estén señaladas dentro de lo regula-

do para ese impuesto.
La aplicación del sistema de retenciones se rige por las disposiciones

del respectivo impuesto según las normas específicas adoptadas en
el municipio, de tal manera que solo habrá lugar a aplicar la retención
a favor de un municipio cuando se presenten todos los elementos que
dan lugar al nacimiento de la obligación tributaria del sujeto de reten-
ción para con el municipio al cual se ha de consignar la retención.
Podría entonces señalarse los casos o circunstancias que dan lugar
a practicar la retención y las operaciones que no están sujetas a esta,
como son los pagos o abonos que se efectúen a NO contribuyentes
del impuesto y los pagos o abonos a exentos o no sujetos.
Los agentes de retención serán quienes realicen pagos origina-

dos en hechos generadores del impuesto. Así, por ejemplo en el
impuesto de industria y comercio, podrán designarse como agentes
retenedores las personas jurídicas o naturales que contraten el
suministro de bienes o la prestación de servicios que se veri-
fiquen en la jurisdicción del municipio, de tal forma que al mo-
mento de materializarse el ejercicio de la actividad gravada, es
decir, al momento del pago por parte del agente y la percepción
del ingreso por parte del sujeto pasivo, se practique la retención.
Entonces, dada la importancia de la misión que se encomienda con-

viene designar como agentes retenedores preferiblemente a per-
sonas jurídicas, obligadas a llevar contabilidad, que suministren a
la administración tributaria territorial confianza en el cumplimiento de
sus obligaciones como responsable.
Normalmente, se designan agentes retenedores a entidades que

en primer lugar concentren pagos generadores del tributo y, en
segundo lugar, cuenten con la infraestructura para el cumpli-
miento de las obligaciones derivadas de tal designación. En el
caso del impuesto de industria y comercio podrán elegirse como res-
ponsables de la retención a las entidades de derecho público, a
los grandes contribuyentes catalogados por la DIAN, a la misma
entidad territorial tanto el sector central como el descentraliza-
do, los intermediarios que intervengan en operaciones económicas en
las que se generen ingresos por actividades gravadas realizadas por
personas de difícil ubicación o características que dificulten el pago
del tributo, como por ejemplo las empresas transportadoras cuando
realizan pagos a propietarios de vehículos afiliados o vinculados, los
mandatarios que realizan pagos en virtud de un contrato de mandato,
los consorcios o uniones temporales en relación con los pagos que
realicen a beneficiarios contribuyentes del impuesto de industria y co-
mercio. Para efectos del control, es necesario establecer la obligación

para el agente retenedor de llevar en su contabilidad las cuentas con-

tables en las que se refleje el movimiento de las retenciones practica-
das discriminando el valor de retenciones practicadas, pagadas y por
pagar. […]” (Negrillas ajenas al texto original).
Conforme con el apartado trascrito, la elección de los agentes retenedores es un

asunto de la potestad de la administración tributaria basada en el hecho de que
tales agentes intervengan en operaciones que se encuentres sujetas al respectivo
tributo, indistintamente de su naturaleza, estos es pública o privada, así como del
régimen de contratación a que se encuentren sometidos.
Así, en el caso particular de las estampillas, bajo el supuesto que el municipio haya
adoptado el sistema de recaudo a través de la retención en la fuente, si la empresa
de servicios públicos interviene en actos gravados con dicho tributo (v.g. suscripción
de contratos u otros actos gravados) estará en la obligación de efectuar la retención
y girar los recursos al municipio en los términos señalados en la norma municipal
que establece la retención en la fuente, sin que resulte oponible al cumplimiento de
dicha obligación su naturaleza o su régimen de contratación.


Consultante: SAMUEL ENRIQUE LÓPEZ OVALLE

Alcaldía Municipal de La Vega
Tema: Estampillas
Mediante oficio radicado conforme el asunto, recibimos de la Dirección de Impues-

tos y Aduanas Nacionales, DIAN, su solicitud de concepto relativo a la base gravable
de estampillas en contratos de suministro de combustible.
Es necesario precisar que la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las
entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y
tributaria, la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de
dichas entidades, ni la solución directa de problemas específicos; en consecuencia,
Público.
Las estampillas son tributos autorizados legalmente, en los cuales el legislador facul-
ta a las entidades territoriales –departamentos y municipios– para que estructuren
los elementos de la obligación tributaria en el marco de la ley; son estas entidades
las que a través de sus cuerpos de representación popular, asambleas y concejos,
participan en forma concurrente, dentro de los límites legales, en la configuración
de los elementos de la obligación tributaria (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho
generador, base gravable y tarifa), de acuerdo con lo establecido en los artículos
300 numeral 4 y 313 numeral 4 de la Constitución. En consecuencia, las entidades
territoriales podrán en el momento de adoptar alguna de las estampillas autorizadas
para su jurisdicción, establecer los sujetos pasivos, las bases gravables, los hechos
generadores y las tarifas, así como definir y reglamentar los demás aspectos o ele-
mentos necesarios para su debido recaudo.
En ese orden de ideas, los hechos generadores de las estampillas y las bases gra-
vables debieron establecerse en el estatuto tributario municipal y deberá darse
cumplimiento a lo allí establecido; en consecuencia, si la base gravable definida en
la norma territorial se refiere, por ejemplo, a “valor bruto del contrato” o “valor total
del contrato”, entenderíamos que el valor de la estampilla se liquida teniendo en
cuenta la totalidad del valor del documento, pues donde el legislador no distingue
no le es dado al interprete hacerlo.
Si por el contrario el acuerdo municipal u ordenanza departamental precisan los

factores a tener en cuenta para determinar la base de liquidación de las estampillas,
deberá entonces tenerse en cuenta tal distinción.

Ahora bien, en relación con el alcance del artículo 10 de la Ley 26 de 1989,

este despacho analizó el asunto en el oficio 025300 de 2005 y señaló:
“El artículo 10 de la ley 26 de 1989 es una norma que se encuentra

vigente, este apartado prevé:
“Artículo 10. Para todos los efectos fiscales se estiman los ingresos
brutos del distribuidor minorista de combustibles líquidos y derivados
del petróleo, por venta de ellos, que resulten de multiplicar el respec-
tivo margen de comercialización señalado por el Gobierno, por el nú-
mero de galones vendidos, restándole el porcentaje de margen de
pérdida por evaporación.”
No obstante lo anterior, el artículo 67 de la Ley 383 de 1997 establece la base

gravable del impuesto de industria y comercio para los distribuidores de deriva-
dos del petróleo tanto minoristas como mayoristas en los siguientes términos:
“Artículo 67. Para efectos del impuesto de industria y comercio, los

distribuidores de derivados del petróleo y demás combustibles, liqui-
darán dicho impuesto, tomando como base gravable el margen bruto
de comercialización de los combustibles.
Se entiende por margen bruto de comercialización de los combus-

tibles, para el distribuidor mayorista, la diferencia entre el precio de
compra al productor o al importador y el precio de venta al público
o al distribuidor minorista. Para el distribuidor minorista, se entiende
por margen bruto de comercialización, la diferencia entre el precio de
compra al distribuidor mayorista o al intermediario distribuidor, y el pre-
cio de venta al público. En ambos casos, se descontará la sobretasa
y otros gravámenes adicionales que se establezcan sobre la venta de
los combustibles.”
Así las cosas, se tienen 2 normas que aparentemente resultarían aplicables;

sin embargo, respecto del impuesto de industria y comercio debe aplicarse
exclusivamente el artículo 67 de la ley 383, disposición especial y posterior,
como quiera que se trata de la definición del margen bruto de comercializa-
ción que a su vez está determinada como base gravable del impuesto de
industria y comercio para los distribuidores de derivados del petróleo.
Adicionalmente, la definición del margen bruto de comercialización estable-

cido en la Ley 383 de 1997, no permite descuento diferente a los allí esta-
blecidos, tal como el porcentaje de evaporación o el valor del transporte del
combustible, so pena de configurar una inexactitud sancionable.
Ahora bien, el artículo 10 de la ley 26 de 1989 es aplicable en aspectos fis-

cales diferentes del impuesto de industria y comercio por parte de los distri-
buidores minoristas de derivados del petróleo.”


Consultante: GUILLERMINA BECERRA CAICEDO

Secretaria General
Concejo Municipal de Yumbo
Tema: Estampillas
previas consideraciones respecto de la naturaleza de la vinculación y honorarios de
los concejales, consulta usted:
“1. ¿Al poseer los Concejales régimen constitucional, legal y reglamentario

propio, las normas tributarias del nivel territorial que pretendan gravar los
honorarios de los concejales, deben estar autorizados previamente por la Ley
de manera taxativa?
2. ¿Si los honorarios de los Concejales constituyen una contraprestación que

la Constitución determine a su favor por su asistencia a sesiones, con régi-
men especial determinado por la Ley, y por tanto no son documento o una
obligación contractual, pueden gravarse con las Estampillas Pro Universidad
del Valle y Pro Hospitales a la luz de la reglamentación vigente en el Depar-
tamento?”
Sea lo primero anotar que, las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan
de manera general y abstracta en los términos y con los alcances de los artículos
14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Admi-
nistrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes y no comprometen la
responsabilidad de este Ministerio.
Para dar respuesta a su consulta es necesario precisar que las estampillas, son de
aquellos tributos que por sus características han de ser adoptados y desarrollados
por parte de las respectivas corporaciones administrativas territoriales atendiendo,
claro está, a la ley que las crea1. Esto para señalar que, el fundamento normativo
es en principio una ley de la República2, y consecuentemente una ordenanza o un
acuerdo, expedidos por la asamblea departamental o el concejo municipal, según
el caso, actos en los que se establecen los elementos estructurales a partir de los
cuales deben analizarse cada una de las situaciones particulares que se presenten
alrededor de su aplicación. En virtud de lo anterior y teniendo en cuenta la autono-
mía que la constitución reconoce a las entidades territoriales, la competencia para
pronunciarse respecto de la interpretación y alcance de sus actos corresponde, en
principio, a la administración departamental o municipal, pues al decir de la Corte
1
Habida consideración del principio de reserva de ley que orienta la materia, en los términos del artículo 338 superior.
2
Para el caso particular, se trata de la Ley 645 de 2001, para el caso de la Estampilla Pro Hospitales, y de la Ley 26 de 1990
y 633 de 2000, para el caso de la Estampilla Pro Universidad del Valle.

Constitucional, “un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la

libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las nor-
mas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de competencia norma-
tiva, sin la injerencia o intervención de los órganos de la administración cen-
tralizada.”3. Así las cosas, la respuesta a su solicitud es un asunto de competencia
exclusiva de la administración departamental, según el caso, quien conoce de pri-
mera mano los antecedentes, criterios, y fundamentos de hecho y de derecho, que
motivaron la escogencia y posterior establecimiento de cada uno de los elementos
estructurales de la estampilla, así como los tratamientos diferenciales (beneficios,
exclusiones, exenciones, etc.) en torno a su aplicación.
Lo anterior, para señalar que, en principio, la aplicación de las estampillas a los

conceptos a que hace referencia en su escrito dependerá directamente de que el
departamento haya establecido como hecho generador de aquellas algún elemento
relacionado con los honorarios de los concejales. Así pues, de manera respetuosa
le sugerimos remitirse a la administración departamental en punto a definir si de
conformidad con las normas departamentales, los honorarios de los concejales se
encuentran o no gravados con las estampillas adoptadas por el departamento.
Sin perjuicio de lo anterior, de la lectura de los apartados de las ordenanzas y acuer-

dos reseñados por usted en su escrito, se observa que se establecen de manera taxa-
tiva sobre “Cuentas de cobro”, de manera que nos permitimos reiterar lo expresado
por esta Dirección mediante Oficio 004729 del 20 de febrero de 2008, en el cual se
consulta si hay lugar al cobro de estampillas sobre los Honorarios que perciben los
Concejales por la asistencia a las sesiones, al efecto en el citado oficio se expresó:
[…] La Ley 397 de 1997 (artículo 38) modificada por la Ley 666 de
2001, autorizó a las asambleas departamentales, a los concejos distri-
tales y a los concejos municipales para que ordenen la emisión de una
estampilla “Procultura”, y para que determinen las “características, el
hecho generador, las tarifas (entre el 0.5% y el 2% del valor del hecho
sujeto al gravamen), las bases gravables y los demás asuntos referen-
tes al uso obligatorio de dicha estampilla en todas las operaciones que
se realicen en su respectiva entidad territorial”.
La misma ley señala que corresponde a los funcionarios departa-

mentales, distritales y municipales que intervengan en los actos o
hechos sujetos al gravamen, la obligación de adherir y anular la es-
tampilla física a que se refiere esta Ley. Así las cosas, el cobro de
la estampilla Procultura solo puede recaer sobre actos o hechos en
los que intervengan funcionarios del respectivo ente territorial, por lo
que tradicionalmente la estampilla ha sido considerada un tributo de
carácter netamente documental.
Según la información por usted suscrita, el acuerdo municipal definió

como sujetos pasivos de la estampilla a “los contratistas que suscriban
3

contratos con el municipio de El Colegio y con sus entidades descen-

tralizadas y los proveedores de bienes y servicios del municipio”, deter-
minó que “La estampilla se causa en el momento de la suscripción del
respectivo contrato, (…)”, y que la base gravable “está constituida por el
valor del contrato y/o factura de venta o cuenta de cobro”. (Se subraya).
De acuerdo con la norma municipal, solamente habrá lugar al cobro
de la estampilla cuando esta se cause, es decir, cuando se suscriban
contratos con el municipio de El Colegio y con sus entidades descen-
tralizadas.
En el caso de los concejales, no estamos en presencia de una rela-
ción contractual, sino de representantes de la comunidad que deben
cumplir funciones administrativas en virtud de la elección popular. Por
la misma razón, no se puede afirmar que los concejales sean provee-
dores de servicios al municipio, pues como se dijo, se trata de una fun-
ción administrativa en cumplimiento del artículo 312 de la Constitución
Política que dice:
Artículo 312. En cada municipio habrá una corporación político-ad-
ministrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años
que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7,
ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la
población respectiva. Esta corporación podrá ejercer control político
sobre la administración municipal.
La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades
de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos.
Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos.
La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios
por su asistencia a sesiones.
Su aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta.
Finalmente, según su comunicación, el acuerdo municipal dispone
una exención de la estampilla a “Los Honorarios de los Concejales y
toda factura o cuenta de cobro individual inferior a $30.000.00”, con lo
cual, a pesar de la imprecisión al otorgar una exención a hechos que
no son constitutivos del impuesto se señala expresamente que no son
objeto del tributo los Honorarios de los concejales. […].”
De tal forma, en el caso objeto de consulta se evidencian los mismos presupuestos

reseñados en el apartado trascrito, esto es, que las funciones de los concejales son
del orden administrativo de manera que su vinculación con el municipio (elección
popular) no obedece a una relación contractual de la cual se derive la presentación
de cuentas de cobro a efectos del pago de los honorarios, de manera que no se
configuraría el hecho generador señalado en las normas referidas en su escrito.


Consultante: ANA CARMELA DAZA ESCOBAR

Gobernación de La Guajira
Tema: Estampillas
En atención a su solicitud remitida mediante correo electrónico, en la cual solicita

pronunciamiento de esta Dirección respecto de la aplicación de la base gravable
establecida en el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012, frente a impuestos de carácter
departamental.
Al respecto, sea lo primero precisar que las respuestas ofrecidas por esta Dirección
se efectúan de manera general y abstracta, y se ofrecen en los términos y con los

“Artículo 462-1. Base gravable especial. Artículo modificado por el ar-
tículo 46 de la Ley 1607 de 2012. Para los servicios integrales de
aseo y cafetería, de vigilancia, autorizados por la Superintendencia de
Vigilancia Privada, de servicios temporales prestados por empresas
autorizadas por el Ministerio del Trabajo y en los prestados por las
cooperativas y precooperativas de trabajo asociado en cuanto a mano
de obra se refiere, vigiladas por la Superintendencia de Economía So-
lidaria o quien haga sus veces, a las cuales se les haya expedido reso-
lución de registro por parte del Ministerio del Trabajo, de los regímenes
de trabajo asociado, compensaciones y seguridad social, como tam-
bién a los prestados por los sindicatos con personería jurídica vigente
en desarrollo de contratos sindicales debidamente depositados ante
el Ministerio de Trabajo, la tarifa será del 16% en la parte correspon-
diente al AIU (Administración, Imprevistos y Utilidad), que no podrá ser
inferior al diez por ciento (10%) del valor del contrato.
seguridad social.

al igual que para los impuestos territoriales.”

De la lectura del apartado normativo trascrito, se puede colegir, en primer término,

que se trata de una norma de carácter sustantivo, toda vez que se ocupa de
determinar la base gravable del impuesto a las ventas, estableciendo que corres-
ponderá al AIU de los contratos que se presta en relación con los servicios a los
que hace mención, esto es, servicios de aseo y cafetería, de vigilancia y de servicios
temporales, sin que en ningún caso dicha base sea inferior al 10% del AIU, base
gravable que, por demás, está condicionada al cumplimiento de obligaciones labo-
rales y de seguridad social. De tal manera, en principio, la norma está dirigida a re-
gular un elemento estructural, cual es la base gravable, de un tributo nacional como
lo es el IVA, regulado en el Libro Tercero Título IV del Estatuto Tributario Nacional,
norma que por su propio contenido, se insiste, es de carácter sustantivo.
Ahora bien, en lo que hace al parágrafo del artículo 46 de la Ley 1607 de 2012,
debe ponerse de relieve que esta norma se dirige a darle alcance a la base gravable
definida en ese artículo principalmente para efectos de la retención en la fuente “del
impuesto sobre la renta” para seguidamente hacerla extensiva a los “impuestos
territoriales”. De manera que, a juicio de esta Dirección, es en el contexto del im-
puesto de renta en el que debe entenderse la aplicación de esa base a nivel territo-
rial, es decir que será extensiva a tributos de este orden que guarden identidad con
el impuesto de renta, particularmente en la posibilidad de efectuar una depuración
de la base gravable dirigida a gravar el ingreso obtenido por el contratista, directa-
mente relacionado con la prestación de los servicios enlistados en la norma. En ese
contexto, dicha norma, en el ámbito territorial tendría aplicación en un tributo que
grave la prestación de servicios y cuya base corresponda a los ingresos obtenidos
por la prestación de tales servicios, lo que permite afirmar que, tratándose de im-
puestos territoriales, esa base gravable resultaría aplicable únicamente al Impuesto
de Industria y Comercio.
En este mismo sentido se ha pronunciado anteriormente esta Dirección, mediante

Oficio 027062 del 30 de julio de 2013, reiterando la posición asumida en el Oficio
014727 del 2 de mayo de 2013, así:
“[…] Nos referiremos de manera general al ámbito territorial en aten-

ción a lo previsto en el parágrafo del artículo 46 de la Ley 1607 de
2012, cuyo texto dice:
Artículo 462-1. Base gravable especial. Artículo modificado por el ar-

tículo 46 de la Ley 1607 de 2012. Para los servicios integrales de
aseo y cafetería, de vigilancia, autorizados por la Superintendencia de
Vigilancia Privada, de servicios temporales prestados por empresas
autorizadas por el Ministerio del Trabajo y en los prestados por las
cooperativas y precooperativas de trabajo asociado en cuanto a mano
de obra se refiere, vigiladas por la Superintendencia de Economía So-
lidaria o quien haga sus veces, a las cuales se les haya expedido reso-
lución de registro por parte del Ministerio del Trabajo, de los regímenes
de trabajo asociado, compensaciones y seguridad social, como tam-
bién a los prestados por los sindicatos con personería jurídica vigente
en desarrollo de contratos sindicales debidamente depositados ante

el Ministerio de Trabajo, la tarifa será del 16% en la parte correspon-

diente al AIU (Administración, Imprevistos y Utilidad), que no podrá ser
inferior al diez por ciento (10%) del valor del contrato.

seguridad social.

al igual que para los impuestos territoriales.
En el oficio 014727 de 2013 esta Dirección manifestó que en atención

a la materia objeto de regulación del artículo antes transcrito, esto es,
la prestación de los diferentes servicios allí descritos, la norma en co-
mento tiene incidencia en el impuesto de industria y comercio de pro-
piedad de las entidades territoriales del orden municipal en la medida
en que el hecho generador del mismo es la realización de actividades
industriales, comerciales o de servicios en una jurisdicción territorial.
En dicho oficio se agregó:
“Así, por disposición del legislador, se señala una base gravable es-
pecial en relación con “los servicios integrales de aseo y cafetería, de
vigilancia, autorizados por la Superintendencia de Vigilancia Privada,
de servicios temporales prestados por empresas autorizadas por el
Ministerio del Trabajo y en los prestados por las cooperativas y pre-
cooperativas de trabajo asociado en cuanto a mano de obra se refiere,
vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria o quien haga
sus veces, a las cuales se les haya expedido resolución de registro por
parte del Ministerio del Trabajo, de los regímenes de trabajo asociado,
compensaciones y seguridad social, como también a los prestados
por los sindicatos con personería jurídica vigente en desarrollo de con-
tratos sindicales debidamente depositados ante el Ministerio de Traba-
jo”, que consiste en el AIU (Administración, Imprevistos y Utilidad), el
cual a su turno “no podrá ser inferior al diez por ciento (10%) del valor
del contrato”.
A esta base gravable especial deberá aplicarse la tarifa que corres-

ponda de conformidad con los acuerdos municipales y será aplicable
a partir del período fiscal 2013.
En este punto vale recordar que lo dispuesto en el artículo 31 de la

Ley 1430 de 2010 y que fuera modificado por el artículo 46 de la Ley
1607 de 2012 antes transcrito, es aplicable durante los períodos 2011
y 2012.”

En relación con las diferentes estampillas departamentales y munici-

pales, consideramos que es necesario remitirse a las normas locales
que regulan cada una de ellas, para verificar la forma en que se en-
cuentra establecida su base gravable, pues por tratarse de un tributo
documental en el que la ley autoriza a las entidades territoriales su
establecimiento y la definición de cada uno de sus elementos estruc-
turales no es posible afirmar que la base gravable sea la establecida
en el artículo 462-1 del Estatuto Tributario Nacional, modificado por el
artículo 46 de la Ley 1607 de 2012.[…].”
Conforme con lo expresado en los oficios citados, la base gravable definida en el

artículo 46 de la Ley 1607 de 2012, aplica para el Impuesto municipal de Industria
y Comercio, pues a través de este se grava la prestación de los servicios señalados
por el legislador. Posición que ahora se reitera, puesto que no es posible suponer
que la extensión de la aplicación a los impuestos territoriales abarque a todos y
cada uno de los tributos administrados por las entidades territoriales, máxime cuan-
do la mayor parte de ellos tienen definida previamente una base gravable desde la
ley que los crea, y en otros casos, como el de las estampillas, la facultad de deter-
minar la base gravable radica en cabeza de los concejos municipales y asambleas
departamentales, como se verá adelante.
De otro lado, revisemos ahora lo normado por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002,
para delimitar el alcance de la remisión al Estatuto Tributario Nacional:
“Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y
municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Esta-
tuto Tributario Nacional, para la administración, determinación,
discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio inclui-
da su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así
mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a
las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las
sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos
anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturale-
za de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas
respecto del monto de los impuestos.” (Negrillas ajenas al texto).
Conforme con la norma trascrita, se evidencia claramente que la remisión al Estatu-

to Tributario Nacional por parte de las entidades territoriales tiene aplicación única
y exclusivamente respecto de los procedimientos y el régimen sancionatorio, esto es
para el desarrollo de asuntos de orden puramente procedimental relacionados con
la determinación de los impuestos, su régimen sancionatorio y su cobro. Lo anterior,
permite afirmar que se trata de la aplicación por parte de las entidades territoriales
de las normas procesales del Estatuto Tributario Nacional, más no de las normas
sustantivas. En este orden de ideas, debemos precisar que las normas que regulan
los elementos estructurales de los tributos, son normas de orden sustantivo, por
oposición a las normas procesales que regulan trámites, términos, recursos y com-
petencias, tal como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia del Consejo de
Estado, así:

“La Sala en diversas oportunidades ha indicado que teniendo el

carácter de “ley sustantiva” las disposiciones que establecen
los elementos de la obligación tributaria, vale decir, sujetos ac-
tivos y pasivos, hechos generadores, bases gravables, etc. estas
deben ser las preexistentes al nacimiento de la obligación tributaria,
su aplicación en manera alguna puede ser retroactiva, en virtud de
los principios de legalidad e irretroactividad que forman parte del
ordenamiento positivo, aún antes de la expedición de la Carta de 1991
(arts. 338 y 363 C.P.). Según el principio de irretroactividad la ley rige
hacia el futuro y las previsiones contenidas en normas sustanciales
se aplican a los hechos o situaciones de hecho ocurridas bajo su
vigencia. Otra es la situación respecto de las normas procedimen-
tales o instrumentales que regulan trámites, términos, recursos y
competencias y que tienen el carácter de orden público (art. 6º del
C.P.C.), pues estas son de aplicación inmediata y prevalecen sobre las
anteriores a partir de su entrada en vigencia, con la excepción prevista
en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, respecto de los términos que
hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya
estuvieren iniciadas, evento en el cual los procedimientos aplicables
para hacer efectivas las normas sustanciales son los vigentes en la
época en que estos se adelanten.”1(Negrillas ajenas al texto).
Así pues, la base gravable, como elemento estructural de la obligación tributaria, es

una norma de carácter sustantivo más no procedimental, por lo que forzoso se hace
concluir que la remisión del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, no tiene alcance jurí-
dico para hacer obligatoria la aplicación de la base gravable señalada en el artículo
46 de la Ley 1607 de 2012, razón por la cual debe desestimarse una interpretación
en tal sentido.
Por último, debemos referirnos ahora, a la facultad impositiva de las entidades terri-
toriales y su reflejo frente a la adopción de los tributos autorizados por el legislador.
De tal manera, la constitución política en su artículo 150-12 establece la facultad

para la creación de impuestos, tasas y contribuciones en cabeza del Congreso de la
República mediante la expedición de leyes; es lo que en algún sector de la doctrina
y en la jurisprudencia se conoce como el poder impositivo originario. Ahora bien,
en lo que hace a las entidades territoriales, los artículos 287, 300-4, 313-4 y 338
superiores establecen la facultad para adoptar, de conformidad con la constitución
y la ley, los tributos en sus respectivas jurisdicciones; es lo que de igual manera se
conoce como la facultad impositiva derivada, la cual puede verse matizada por el
grado de intervención del legislador al momento de crear el tributo, pues puede que
la ley no agote la totalidad de los elementos estructurales2, fijando los parámetros
dentro de los cuales la entidad territorial, a través de su corporación administrativa,
deberá fijar los elementos que hagan falta, caso en el cual la intervención de la
1
Consejo de Estado Sección Cuarta Sentencia 12439 del 02/03/15. Ponente: Juan Ángel Palacio
Hincapié.
2

entidad territorial se dirigirá tanto a la adopción del tributo como a su desarrollo al

interior de su jurisdicción, o; puede que la ley establezca la totalidad de sus elemen-
tos estructurales, caso en el cual la intervención de la entidad territorial, igualmente
a través de su corporación administrativa, se limitará a decidir sobre su adopción
al interior de su jurisdicción. A este respecto, se pronunció la Corte Constitucional

de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la in-
tervención del legislador, este puede autorizar su creación bajo una
de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley
agote los elementos del tributo, caso en el cual las entidades te-
rritoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan
o no el impuesto5 y, en segundo lugar, puede tratarse simplemen-
te de una ley de autorizaciones, donde serán las correspondien-
tes corporaciones de representación popular, en el ámbito territo-
rial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley6.
[…]”7 (Negrillas fuera del texto original).
En este orden de ideas, lo que se pretende hacer ver es que las entidades territo-
riales gozan de autonomía para decidir frente al establecimiento al interior de sus
jurisdicciones de los tributos credos por el legislador a través de una ley de la Repú-
blica. Ahora, para el caso puntual de las estampillas, debe precisarse que es uno de
los casos en el que el legislador no agota todos los elementos del tributo de manera
que en este caso, en ejercicio de su autonomía, “serán las correspondientes cor-
poraciones de representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas de
desarrollar el tributo autorizado por la ley”.
Así las cosas, tratándose de la adopción de estampillas, debe señalarse que la ge-
neralidad de las leyes que las autorizan facultan a las asambleas departamentales
y concejos municipales para establecer sus elementos estructurales, entre ellos y
para el caso específico la base gravable, la cual se encuentra íntimamente ligada al
hecho generador, definido igualmente y en uso de las precitadas facultades, por la
3
4
5
6
7
Corte Constitucional Sentencia C-227 de 2002 MP: Dr. Jaime Córdoba Triviño.

corporación administrativa correspondiente. Lo anterior, para precisar que la base

gravable aplicable a las estampillas municipales o departamentales será aquella
definida en la ordenanza o acuerdo que adopte la estampilla en jurisdicción del
departamento o municipio, sin que en momento alguno dicha base pueda ser modi-
ficada de manera directa por la remisión establecida en el artículo 59 de la Ley 788
de 2002, ni por virtud de lo establecido en el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012,
máxime cuando esta última no hace referencia expresa a un tributo en particular.
De tal forma, en ejercicio de la autonomía establecida en el artículo 287 constitucio-

nal, en consonancia con las normas de ese mismo rango que les otorgan facultad
impositiva (art. 300-4, 313-4 y 338), las entidades territoriales decidirán si optan
por aplicar o no a los tributos que por sus características así lo permitan la base
gravable señalada por el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012.


Consultante: INGRID MARIANY MELGAREJO

Ingridmar_0213@hotmail.com
Tema: Estampillas

el número y en la fecha del asunto, el Ministerio de Educación remite a esta Direc-
ción la solicitud por usted elevada ante la Procuraduría General de la Nación en la
cual plantea los siguientes interrogantes: “1. Si es legal los cobros que establece
la Asamblea Dptal de Norte de Santander para las personas que desean estudiar
en este Departamento y estos están dentro de las políticas del gobierno nacional
y en especial las del MINISTERIO DE EDUCACIÓN. 2. Si para estudiar en una
Institución de Educación para el Trabajo y el desarrollo humano, están los estudian-
tes obligados a pagar esta contribución (estampilla pro cultura)3. Si no se dan las
condiciones anteriores ante quien debemos acudir los estudiantes para que no nos
realicen dicho cobro.”
ción por el Decreto 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría en materia
tributaria, esta se entiende respecto de las entidades territoriales, sin que en mo-
mento alguno se haga extensiva a los particulares, y mucho menos tratándose de
cuestionamientos respecto de la legalidad o ilegalidad de los actos expedidos por
dichas entidades, pues ello excede el ámbito de nuestras competencias. No obstan-
te, en respeto del derecho de petición que como ciudadano le asiste, en adelante
efectuaremos algunas consideraciones no sin antes precisarle que las respuestas
ofrecidas por esta Dirección se efectúan de manera general y abstracta en los tér-
Para dar respuesta a su consulta es necesario precisar que las estampillas, son de
aquellos tributos que por sus características han de ser adoptados y desarrollados
por parte de las respectivas corporaciones administrativas territoriales atendiendo,
claro está, a la ley que las crea1. Esto para señalar que, el fundamento normativo
es en principio una ley de la República (para el caso concreto de la estampilla Pro
Cultura es la Ley 397 de 1997, modificada por la Ley 666 de 2001), y consecuen-
temente una ordenanza o un acuerdo, expedidos por la asamblea departamental o
el concejo municipal, según el caso, actos en los que se establecen los elementos
estructurales a partir de los cuales deben analizarse cada una de las situaciones
particulares que se presenten alrededor de su aplicación. En virtud de lo anterior
1

y teniendo en cuenta la autonomía que la constitución reconoce a las entidades

territoriales, la competencia para pronunciarse respecto de la interpretación y al-
cance de sus actos corresponde, en principio, a la administración departamental o
municipal, pues al decir de la Corte Constitucional, “un espacio propio y normal de
dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para
ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas
dotados de competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los
órganos de la administración centralizada.”2.
Así las cosas, toda vez que en su escrito de consulta se refiere usted al departamen-
to de Norte de Santander, la respuesta a su solicitud es un asunto de competencia
exclusiva de esa administración departamental, quien conoce de primera mano los
antecedentes, criterios, y fundamentos de hecho y de derecho, que motivaron la
escogencia y posterior establecimiento de cada uno de los elementos estructurales
de la estampilla Pro Cultura, así como los tratamientos diferenciales (beneficios,
exclusiones, exenciones, etc.) en torno a su aplicación.
Lo anterior, para señalar que la aplicación de las estampilla Pro Cultura a las ac-
tividades a que hace referencia en su escrito, dependerá directamente de que el
departamento de Norte de Santander las haya establecido como hecho generador
de la estampilla Pro Cultura. De igual forma, los demás elementos estructurales
de la estampilla, esto es la base gravable, la tarifa, sujetos pasivos y causación,
dependerán de la normatividad que al respecto haya determinado la asamblea de
ese departamento.
Sin perjuicio de lo anterior, sea del caso señalar que esta Dirección con apoyo en
la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha sostenido que las estampillas, de con-
formidad con las normas que autorizan su adopción deben gravar actos en los que
intervengan directamente funcionarios de la entidad territorial, lo anterior debido
a que las leyes de autorización establecen la obligación de adherir y anular las
estampillas en cabeza de los servidores públicos de las entidades territoriales que
actúan como sujeto activo de la estampilla. Para el caso concreto de la estampilla
Pro Cultura, la precitada obligación se encuentra en el artículo 38-4 de la Ley 397
de 1997, adicionado por el artículo 2º de la Ley 666 de 2001, así: “La obligación de
adherir y anular la estampilla física a que se refiere esta Ley quedará a cargo de
los funcionarios departamentales, distritales y municipales que intervengan en los
actos o hechos sujetos al gravamen determinados por la ordenanza departamental
o por los acuerdos municipales o distritales que se expidan en desarrollo de la pre-
sente ley”. A este respecto, se ha pronunciado el Consejo de Estado, como sigue:
“[…] Límite de la autorización legal
De la lectura de los artículos 2° [15] y 4° [16] de la Ley 654 de 2001

se establece que el legislador delimitó la autorización dada a la
Asamblea del Magdalena para que determinara el hecho gene-
rador y los sujetos pasivos, elementos del tributo que la Ley no
2

fijó, a que debían estar relacionados con actividades y operacio-

nes que se realizaran en el Departamento, en el Distrito de Santa
Marta y en los municipios de ese Departamento, pero, en las que
necesariamente intervinieran funcionarios del nivel departamen-
tal, Distrital o Municipal.
Según el texto de tales disposiciones, al desarrollar la ley, la Asamblea

del Magdalena debía sujetarse al marco de autorización y, tratándose
de los elementos esenciales del tributo, a esta limitación. Así, el he-
cho generador y los sujetos pasivos tendrían que circunscribirse
a actos y documentos en los que intervinieran funcionarios públi-
cos al servicio de ese Departamento, del Distrito Turístico, Cultural e
Histórico de Santa Marta o de los municipios de su jurisdicción y deter-
minar cuáles, de los que pudieran estar en estas condiciones, serían
los obligados al uso de la estampilla Refundación de la Universidad
del Magdalena de Cara al Nuevo Milenio.
El demandante en el escrito inicial planteó el cargo de violación de los

principios constitucionales de equidad, igualdad y capacidad contribu-
tiva, porque la autoridad territorial al determinar “los hechos genera-
dores y base gravable [17]” estableció un tratamiento discriminatorio
“respecto a empresas prestadoras de servicios públicos y de servicios
públicos domiciliarios y, dentro de estas, únicamente a aquellas que
tienen participación pública, un impuesto que no es exigido a otras
personas [18] que ejercen, igualmente, funciones industriales y co-
merciales, así como funciones de prestación de servicios públicos do-
miciliarios, sin que haya razón justificada para ello” [19].
En el punto, el Tribunal, luego de cotejar el texto del inciso 3° del artí-

culo 5° de la Ordenanza 19 de 2001 con los artículos 2° y 4° de la Ley
654 del mismo año, estimó que:
“… evidentemente se presenta entre estas una contrariedad por

cuanto dentro del aparte (inciso) de la ordenanza demandada se
estableció como hecho generador una serie de actos en los cua-
les no interviene en su producción ni el departamento, ni el dis-
trito, ni municipio alguno sino que, a contrario sensu, quienes in-
tervienen son entidades del orden nacional o entidades del orden
particular. Amén de que se gravan actos que no fueron celebrados
dentro del departamento, empero, su ejecución se desarrolla dentro
del ámbito territorial del departamento del Magdalena con lo cual no
solo se vulnera la norma que crea el tributo sino además puede even-
tualmente conllevar al ente que celebra el contrato o el acto jurídico
respectivo sea gravado doblemente habida cuenta de que bien puede
que una de estas entidades del orden nacional o particular que se
mencionan dentro del acto ordenanzal al momento de celebrar el acto
jurídico hubiere sido gravado con otro tributo de la misma naturaleza al

de la estampilla que nos ocupa en el lugar en el cual fue celebrado el

vínculo contractual puesto que nada obsta para que el uso de esta es-
tampilla hubiere sido implementada en otro departamento, cobro este
que a todas luces sería ilegal” (sic).
Según lo transcrito, una de las razones en las que se funda la deci-

sión del Tribunal, es que la Ordenanza, en el aparte señalado, incluyó
como hecho generador del tributo los actos proferidos por “entidades
del orden nacional o entidades del orden particular”. En los primeros
intervienen funcionarios de nivel nacional, y en los segundos, no
intervienen funcionarios públicos. Supuestos que no encuadran
en la limitación fijada por el legislador, es decir, exceden la ley de
autorización y, en consecuencia, es ilegal. […]” (Negrillas ajenas
al texto original).
El apartado jurisprudencial trascrito, refuerza lo expresado a espacio líneas atrás,

pues se señala de manera expresa que cuando se gravan actos en los cuales no
intervienen servidores públicos vinculados a la entidad que actúa como sujeto activo
de la estampilla (v. g. actos de entidades privadas), se incurre en un exceso al límite
en la autorización que la ley extiende a las entidades territoriales para su adopción.
En este contexto, deberán revisarse los actos sobre los cuales recae la estampilla
Pro Cultura en jurisdicción del departamento de Norte de Santander, en punto a
definir si se enmarcan o no dentro de los términos y condiciones que establece la
Ley 397 de 1997, modificada por la Ley 666 de 2001.
Por último, es importante poner de presente que de conformidad con el artículo 88

del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “Los
actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, de manera que en el evento de
considerarse que el acto que adopta la estampilla excede el límite de autorización
legal, deberá acudirse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que en
ejercicio de la acción de nulidad establecida en el artículo 137 ibídem, se pronuncie
sobre su legalidad.


Consultante: ROSA INÉS CAMARGO CASTAÑEDA

Alcaldía Municipal de Tenjo
Tema: Estampillas
Subtema: Periodo gravable
en relación con las estampillas para el bienestar del adulto mayor, Pro Cultura y ren-
tas con destino al deporte, y a propósito de la adopción de estas mediante Acuerdo
015 de 2013, consulta usted:
“1. Si estas estampillas deben aplicarse sobre los pagos de los contratos
que se suscribieron desde los meses anteriores a la entrada en vigencia del
Acuerdo 015 de 2013, y que están en ejecución.
2. O si por el contrario estas, las estampillas, deben cobrarse sobre los con-
tratos que se suscriban a partir de la entrada en vigencia del Acuerdo 015 del
04 de octubre de 2013.”
Ahora bien, previo a la atención de su consulta es necesario poner de presente

que tratándose de actos administrativos expedidos por la administración munici-
pal, como en el presente caso, y teniendo en cuenta la autonomía que el artículo
287 de la Constitución reconoce a las entidades territoriales, la competencia para
pronunciarse respecto de la interpretación y alcance de tales actos corresponde,
en principio, a la propia administración municipal, pues al decir de la Corte Consti-
tucional, “un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad
y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que
produzcan los órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la
injerencia o intervención de los órganos de la administración centralizada.”1.
Así las cosas, las respuestas a sus interrogantes deben ser resueltas por la adminis-
tración quien conoce de primera mano los antecedentes, criterios, y fundamentos
de hecho y de derecho, que motivaron la expedición de las normas establecidas en
el acto administrativo citado en su escrito de consulta.
1


orientadas a suministrarle elementos de juicio para resolver la viabilidad o no de
efectuar el recaudo de la estampilla en el caso expuesto en su escrito de consulta.
En lo que hace al aspecto temporal de los tributos, que se refiere a la integración

en el tiempo del hecho generador, pueden diferenciarse dos clases, los tributos de
periodo, y los tributos instantáneos. Los primeros, son de aquellos en los que la rea-
lización del hecho generador se verifica de manera continuada durante un periodo
de tiempo definido por el legislador (Vg. el impuesto de industria y comercio); los
segundos, son de aquellos en los que a realización del hecho generador se agota en
un único momento, preciso y determinado (Vg. Las estampillas). A este respecto,
expresó la Corte Constitucional:

sobre la renta que requiere verificar cual es el monto de la renta gra-


Así las cosas, al ser las estampillas un tributo de causación instantánea, quiere ello
decir que los hechos que se establezcan como generadores de la estampilla aplica-
rán de manera inmediata y sobre los hechos que se generen a partir de la expedición
de la norma que las regula. En ese orden de ideas, en el caso objeto de su consulta,
si el hecho gravado es la suscripción de los contratos, ha de suponerse que estarán
gravados con las estampillas solo aquellos que se suscriban con posterioridad a la
sanción y publicación del acuerdo que adopta o modifica los hechos generadores de
las estampillas. A contrario sensu, si el hecho generador no es la suscripción sino la
expedición de las órdenes de pago, resultaría indiferente que el contrato haya sido
suscrito con anterioridad a la expedición del Acuerdo, pues conforme con lo anota-
do, los hechos gravados se están generando en vigencia del mismo.
De tal manera, reiteramos la necesidad de que la administración municipal revise

el contenido y el alcance de sus normas, así como sus modificaciones y adiciones,
pues solo un análisis completo y sistemático de las mismas ofrece respuestas a las
inquietudes planteadas.
2
Corte Constitucional Sentencia C-1006 de 2003


2 de agosto de 2013
Consultante: NELCY MENDOZA

Email: Nelcy312@gmail.com
Tema: Sobretasa ambiental
Subtema: Cobro

Su consulta relacionada con la sobretasa ambiental en la que pregunta si es legal su

cobro desde el año 1995, la resolveremos en los siguientes términos:
El fundamento legal para el cobro de la sobretasa ambiental por parte de las enti-
dades territoriales reposa en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, que establece lo
siguiente:
“Artículo 44. Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la Propiedad

Inmueble. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2°
del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protec-
ción del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un por-
centaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial,
que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9% . El porcentaje
de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del
impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a
iniciativa del alcalde municipal.
Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en

el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una
sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por
mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el
impuesto predial.
(…)”
Por su parte, el Decreto 1339 de 1994 reglamentario de la Ley 99 de 1993, dispone

lo siguiente:
“Artículo 1º. PORCENTAJE DEL IMPUESTO PREDIAL. Los Concejos

municipales y distritales deberán destinar anualmente a las Corpora-
ciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible del territorio

de su jurisdicción, para la protección del medio ambiente y los recur-

sos naturales renovables, el porcentaje ambiental del impuesto predial
de que trata el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, que se podrá fijar de
cualesquiera de las dos formas que se establecen a continuación:
1. Como sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil ni superior
al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base
para liquidar el impuesto predial y, como tal, cobrada a cada res-
ponsable del mismo, discriminada en los respectivos documentos
de pago.
2. Como porcentaje del total del recaudo por concepto del impuesto
predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9% de
tal recaudo.”
Artículo 2º Sobretasa. En el evento de optar el respectivo Concejo mu-

nicipal o distrital por el establecimiento de una sobretasa a favor de las
Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, los
recaudos correspondientes efectuados por los tesoreros municipales
y distritales se mantendrán en cuenta separada y los saldos respec-
tivos serán girados trimestralmente a tales Corporaciones, dentro de
los diez días hábiles siguientes a la terminación de cada período.
Los tesoreros distritales y municipales no podrán otorgar paz y salvos

a quienes no hayan cancelado la totalidad del impuesto predial y la
sobretasa.
Los intereses que se causen por mora en el pago del impuesto pre-
dial se causarán en el mismo porcentaje por la mora en el pago de la
sobretasa y serán transferidos a las Corporaciones, en los mismos
términos y períodos señalados anteriormente.
Artículo 3º Porcentaje del total del recaudo. En el caso de optar el

respectivo concejo municipal o distrital por el establecimiento de un
porcentaje del total del recaudo por concepto del impuesto predial, de-
berán destinar entre el 15% y el 25.9% de este para la Corporaciones
con jurisdicción en su territorio.
En este evento, los municipios y distritos a través de sus respectivos

tesoreros o del funcionario que haga sus veces deberán, al finalizar
cada trimestre, totalizar los recaudos efectuados en el período por
concepto de impuesto predial y girar el porcentaje establecido a la
Corporación respectiva, dentro de los diez días hábiles siguientes a la
terminación de cada trimestre.
Parágrafo. De manera excepcional, previo concepto del Ministerio del

Medio Ambiente y teniendo en cuenta condiciones especiales de los
municipios, calificados por el Conpes, los municipios podrán realizar
los giros a las Corporaciones, del porcentaje a que se refiere el pre-

sente artículo anualmente, a más tardar el 30 de marzo del año si-

guiente a la respectiva vigilancia fiscal.”
De las anteriores disposiciones podemos concluir que las entidades territoriales tie-
nen autorización legal desde la expedición de la Ley 99 de 1993, para adoptar y co-
brar el porcentaje ambiental del impuesto predial, optando por una de dos opciones
que brinda la norma, un porcentaje sobre el total del recaudo del impuesto predial
unificado, o una sobretasa con una tarifa no inferior a 1.5 por mil, ni superior a 2.5
por mil sobre avalúo de los bienes inmuebles. En todo caso, la adopción de una u
otra opción, la determina la entidad territorial de acuerdo con la autonomía tributa-
ria que tiene para la administración de sus tributos.


Consultante: RENÉ CARVAJALINO

Director
Unidad Técnica Ambiental
Alcaldía Municipal de Ocaña
Subtema: Porcentaje con destino ambiental.

Consulta
Luego de citar lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, pregunta:
3. el municipio puede conservar algún porcentaje de recursos por la sobreta-

sa ambiental y destinarlo en funcionamiento e inversión de proyectos am-
bientales y que se puedan ejecutar directamente desde las dependencias
alcaldía municipal de Ocaña específicamente la Unidad Técnica Ambiental
la cual es un ente descentralizado y fue creada mediante acuerdo munici-
pal en el año 1998 y que tiene funciones ambientales.
4. el municipio puede destinar 1.5 por ciento de la sobretasa ambiental a la

autoridad ambiental COPONOR y el otro 1 por ciento a la Unidad Técnica
Ambiental que es un ente descentralizado de la alcaldía municipal y que
se encarga de todas las responsabilidades ambientales del municipio, así
se destinaría el 2.5 de la sobretasa ambiental del impuesto predial.
Sin perjuicio de lo que sobre el particular establezca el Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible en su condición de ente rector en la materia, consideramos
pertinente tomar como referente lo dispuesto por el artículo 44 de la Ley 99 de
1993 en cuanto a las entidades destinatarias del porcentaje con destino ambiental
establecido desde el artículo 317 de la Constitución Política, que señala:
ARTÍCULO 44. PORCENTAJE AMBIENTAL DE LOS GRAVÁMENES A LA PROPIE-

DAD INMUEBLE. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o.
del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del
medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el
total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior
al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o

distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por
el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal.
Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso

anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no
podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de
los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vi-

gentes, siempre y cuando estas no excedan el 25.9% de los recaudos por
concepto de impuesto predial.
Dichos recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales regionales

y municipales, de conformidad con las reglas establecidas por la presente ley.
Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones

Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en
los términos de que trata el numeral 1 del artículo 46, deberán ser pagados
a estas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo
y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año
subsiguiente al período de recaudación.
Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que tra-

ta el presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección
o restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de
acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su juris-
dicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se
seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente
ley establece.
PARÁGRAFO 1º. Los municipios y distritos que adeudaren a las Corporacio-

nes Autónomas Regionales de su jurisdicción, participaciones destinadas a
protección ambiental con cargo al impuesto predial, que se hayan causado
entre el 4 de julio de 1.991 y la vigencia de la presente Ley, deberán liqui-
darlas y pagarlas en un término de 6 meses contados a partir de la vigencia
de la presente Ley, según el monto de la sobretasa existente en el respectivo
municipio o distrito al 4 de julio de 1991;
PARÁGRAFO 2º. Parágrafo modificado por el artículo 110 de la Ley 1151 de

2007. El cincuenta por ciento (50%) del producto correspondiente al recaudo
del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes
sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del
perímetro urbano del municipio, distrito, o área metropolitana donde haya
sido recaudado el impuesto, cuando la población respectiva, dentro del área
urbana, fuere superior a un millón de habitantes, exceptuando el megapro-
yecto del río Bogotá. Estos recursos se destinarán exclusivamente a inversión.
(el subrayado es nuestro).

En el mismo sentido, el decreto reglamentario 1339 de 1994 establece:
Artículo 2º. SOBRETASA. En el evento de optar el respectivo Consejo mu-

nicipal o distrital por el establecimiento de una sobretasa a favor de las Cor-
poraciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, los recaudos
correspondientes efectuados por los tesoreros municipales y distritales se
mantendrán en cuenta separada y los saldos respectivos serán girados tri-
mestralmente a tales Corporaciones, dentro de los diez (10) días hábiles si-
guientes a la terminación de cada período.
(…)
Artículo 3º. PORCENTAJE DEL TOTAL DEL RECAUDO. En el caso de optar el

respectivo Consejo municipal o distrital por el establecimiento de un porcen-
taje del total del recaudo por concepto del impuesto predial, deberán destinar
entre el 15% y el 25.9% de este para las Corporaciones con jurisdicción en
su territorio.
En este evento, los municipios y distritos a través de sus respectivos tesoreros

o del funcionario que haga sus veces, deberán, al finalizar cada trimestre,
totalizar los recaudos efectuados en el período por concepto de impuesto
predial y girar el porcentaje establecido a la Corporación respectiva, dentro
de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de cada trimestre.
(…)
Así, del tenor literal del artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y del decreto reglamentario
1339 de 1994, se desprende claramente que las entidades destinatarias del porcen-
taje de recursos del impuesto predial unificado con destino ambiental, autorizado
por el artículo 317 Constitucional, son las Corporaciones Autónomas Regionales o
de Desarrollo Sostenible, motivo por el cual, en dicho marco normativo, no es pro-
cedente que la entidad territorial traslade recursos a entidades diferentes a tales
Corporaciones, ni en la modalidad de sobretasa ambiental ni en la de porcentaje del
recaudo del impuesto predial.
Lo que se encuentra previsto por el legislador, es que la Corporación Autónoma

Regional destine dichos recursos conforme a los planes ambientales regionales y
municipales.
Finalmente, consideramos pertinente hacer referencia al fallo del Consejo de Estado

sección cuarta, radicación número 7437 de fecha 13 de diciembre de 1996, en el
que se declaró la nulidad de algunos apartados del artículo 9 del Decreto 1339 de
1994, bajo las siguientes consideraciones:
“ACTO ACUSADO
Es el artículo 9º del Decreto 1339 del 27 de junio de 1994, cuyo aparte de-
mandado se resalta:

“Artículo 9º. Porcentaje para ciudades de más de 1.000.000 de

habitantes. Cuando se trate de ciudades con más de 1.000.000 de
habitantes, de acuerdo con los datos del último censo registrados en
el Dane, el cincuenta por ciento (50%) del producto correspondiente al
porcentaje del impuesto predial a que se refiere el presente decreto,
será destinado exclusivamente a gastos de inversión ambiental por
tales ciudades de acuerdo con sus planes ambientales.
La ejecución de tales recursos estará a cargo de la dependencia

o entidad municipal que se cree o se modifique para tal fin”.
(…)
Se discute en esta instancia judicial, la legalidad del artículo 9 (apartes) del

Decreto 1339 del 27 de junio de 1994, expedido por el Gobierno Nacional,
mediante el cual se reglamenta el porcentaje del impuesto a favor de las Cor-
poraciones Autónomas Regionales, en desarrollo de lo previsto en el artículo
44 de la Ley 99 de 1993, centrándose la controversia en definir si en las ciuda-
des de más de un millón de habitantes en el área urbana, los recursos corres-
pondientes al porcentaje del impuesto predial recaudado para la protección
del medio ambiente, deben ser transferidos a las Corporaciones Autónomas
Regionales o a las entidades municipales.
Menciona el actor como vulneradas las siguientes normas: artículos 189 nu-
merales 10, 11 y 317 de la Constitución Política; 12 de la Ley 153 de 1887 y
44 y 46.1 de la Ley 99 de 1993.
Para resolver se considera:
El artículo 317 de la Constitución Política estableció:
“Art. 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo

anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de
valorización”.
La ley destinará un porcentaje de esos tributos, que no podrá exceder del pro-
medio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y
conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo
con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.
Ahora, la Ley 99 de 1993, “que crea el Ministerio del Medio Ambiente y orga-
niza el sistema Nacional Ambiental”, en concordancia con el artículo 317 de la
Constitución Política ha concebido a las Corporaciones Autónomas Regionales
como entes Corporativos de Carácter Público, creadas por la ley, integradas
por entidades territoriales que por sus características constituyen un mismo
ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biográfica o hidrográfica,
dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y perso-

nería jurídica. Están encargadas de administrar en todo el Territorio Nacional

(artículo 33) y específicamente dentro del área de su jurisdicción el medio
ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo
sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del
Ministerio del Medio Ambiente.
Establece, también, una nueva modalidad como son las Corporaciones Autó-
nomas Para el Desarrollo Sostenible creadas para la protección de determina-
das zonas del país.
En relación con los citados recursos, materia de controversia en este proceso,

en el artículo 44 y 45 dispuso:
(…)
“Artículo 46. Patrimonio y Rentas de las Corporaciones Autónomas

Regionales.
Constituyen el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas

Regionales:
1) El producto de las sumas que, por concepto de porcentaje ambien-

tal del impuesto predial, les transferirán los municipios y distritos, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 44 de la presente ley”.
De las normas transcritas se deduce sin lugar a dudas que los municipios y
distritos (sin distinción alguna) deben transferir a las Corporaciones Autóno-
mas Regionales el porcentaje del impuesto predial mencionado.
En este mismo sentido fue entendido por la Corte Constitucional cuando, se

pronunció sobre la sobretasa para el manejo y conservación del ambiente
sano, en esa ocasión señaló:
“(...) Más recientemente, en diciembre de 1993 se expidió la Ley 99 de

1993, en cuyo artículo 44 se desarrolla lo dispuesto en el inciso segun-
do del artículo 317 de la Constitución, fijando los porcentajes de parti-
cipación del impuesto predial con destino a las entidades dedicadas a
la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables;
de manera que esta nueva ley señala los porcentajes para las
Corporaciones Autónomas Regionales1” (Destaca la Sala).
Otra cosa, es que las grandes ciudades como las llama el legislador tengan
las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales
en relación al medio ambiente que están enumeradas en el artículo 31 de la
citada ley y las cuales pueden desarrollar las entidades territoriales mencio-
nadas bajo la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales (artículo
31 numerales 5, 8, 26 y 31 parágrafos 3 y 4).

Entonces, el Gobierno Nacional al expedir el decreto acusado y establecer en

el artículo 9º que el porcentaje del impuesto predial será destinado exclusi-
vamente para tales ciudades de acuerdo con sus planes ambientales y que la
ejecución de recursos estará a cargo de la dependencia o entidad municipal
que se cree o se modifique para tal fin, si está contrariando la norma constitu-
cional y legal superior, al cambiar las reglas allí establecidas ya que el produc-
to de las sumas por concepto de porcentaje ambiental del impuesto predial
constituye patrimonio y renta de las Corporaciones Autónomas Regionales, y
es obligatorio de los municipios y distritos transferirlas.
En conclusión el Gobierno Nacional con la expedición del decreto acusado

excedió su potestad reglamentaria establecida en el artículo 189 de la Consti-
tución Nacional, pues cambió la destinación de tales ingresos.
Así las cosas, las pretensiones de la demanda tienen vocación de prosperidad

razón por la cual deberá declararse la nulidad de la norma acusada.”


Consultante: JOHN FREDDY VELÁSQUEZ BELTRÁN

Asesor Jurídico
Alcaldía Municipal de Trujillo
Tema: Porcentaje para la Autoridad Ambiental
Subtema: Exención
Mediante oficio radicado conforme el asunto, pregunta usted los efectos en la so-
bretasa o porcentaje ambiental en el caso de otorgar exenciones o condonaciones
en el impuesto predial unificado, a lo cual damos respuesta en el ámbito de nuestras
competencias, en los términos del artículo 28 del Código Contencioso Administra-
tivo, es decir, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
En primer lugar es importante mencionar que la función de esta Dirección se cir-

cunscribe a asesorar en materia tributaria y financiera a las entidades territoriales,
y en consecuencia, no somos competentes para pronunciarnos sobre la pertinencia
de un concepto emitido por la Oficina Asesora de Jurídica de la Corporación Autó-
noma Regional del Valle del Cauca. En segundo lugar, sobre el tema de beneficios
tributarios es preciso mencionar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha considerado que es desigual e inequitativo el hecho de otorgar beneficios a los
contribuyentes que se encuentran en mora, es decir que están viciados de inconsti-
tucional los tratamientos preferenciales que se establezcan a favor de los morosos,
esto es, las condonaciones, amnistías y las rebajas de intereses. Sobre el tema
recomendamos la lectura de la Sentencia C-511 de 1996.
En relación con la sobretasa o porcentaje ambiental, en desarrollo del artículo 317

de la Constitución Política, la Ley 99 de 1993 estableció la forma de destinar recur-
sos del impuesto predial para las Corporaciones Autónomas Regionales con el fin
de atender la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables. El
legislador definió en el artículo 44 de la Ley 99 que son dos formas de determinar
los recursos con destino a la autoridad ambiental: 1. Sobretasa ambiental entre el
1.5 y el 2.5 por mil sobre el avalúo y, 2. Un porcentaje sobre el total del recaudo por
concepto de impuesto predial que puede establecerse entre el 15 y el 29.5%. Así,
el concejo municipal en el acuerdo correspondiente debe optar por una de las dos
alternativas y el municipio debe proceder al giro de estos recursos en los términos
del Decreto Reglamentario 1339 de 1994.
Con base en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Esta-
do, radicación No. 1.455 del 5 de diciembre de 2002, considera este despacho que
los sujetos pasivos solo pagan el impuesto predial, del cual hace parte la sobretasa
ambiental, por lo que la situación se reduce a la distribución legal del impuesto en
mención y no de dos conceptos diferentes, razón por la cual de afectarse el impues-
to predial con un tratamiento preferencial o beneficio tributario autorizado por el
Concejo Municipal, se afecta en igual forma el porcentaje o sobretasa con destino
a la autoridad ambiental.

Sobre el tema es pertinente citar la sentencia del 27 de febrero de 2013 del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, expediente 2012-00456-01, en la cual se lee lo
siguiente:
De otra parte, merece volver sobre el argumento de la parte deman-

dante relativo a que el “(…) recaudo por impuesto predial, es de pro-
piedad tanto del municipio como de la CAR en forma concurrente y a
prorrata de los porcentajes correspondientes, es lógico y conforme a
derecho, que las consecuencias jurídicas que se generan por el retar-
do, incumplimiento o mora en las declaración y pago del tributo que
origina el recaudo, sean iguales para ambas partes”.
A este respecto, recuérdese que según el artículo 2 de la Ley 44 de

1990, “por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre
la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y
se conceden facultades extraordinarias”, el sujeto activo del impuesto
Predial es el municipio o distrito donde se encuentre ubicado el predio,
por lo cual, a dicha entidad le corresponde administrar, recaudar y
controlar los ingresos tributarios que con el recaudo se generen.
Por ello, no es dable concluir que la titularidad del impuesto se haya

cedido en forma proporcional a las corporaciones autónomas regio-
nales, máxime cuando, de conformidad con la Constitución Política
únicamente los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, de lo
que se desprende que solo estos pueden ser sujetos activos del dicho
impuesto y, por ello, solo estos pueden administrar, recaudar y con-
trolar los recursos generados el recaudo de dicho tributo. Lo anterior,
con la salvedad de que, una vez realizado el recaudo del mismo, parte
de los recursos percibidos por el ente territorial deban ser transferidos
a las corporaciones autónomas regionales por trimestres, a medida
que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente,
por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al
periodo de recaudación.
En tal sentido, el H. Consejo de Estado1 ha considerado que el por-

centaje ambiental, si bien constituye un ingreso de la CAR, estos solo
se causan una vez se realiza el recaudo trimestral o anualmente, mo-
mento a partir del cual dichas sumas tienen el carácter de exigibles.
(…).” (Negrillas del texto).
Así las cosas, la sobretasa o porcentaje ambiental hace parte del impuesto predial
unificado y, por lo tanto, tal componente se afectará por los factores o beneficios
que se establezcan sobre este impuesto.
1
Consejo de Estado, Sección Tercera. CP. Daniel Suarez Hernandez. Radicación número ACU-552.
Sentencia de enero 25 de 1999.


Consultante: ADRIANA LUCÍA RUBIO CORREDOR

Profesional Universitaria Hacienda
Alcaldía Municipal de Tuluá
Tema: Sobretasa bomberil y sobretasa ambiental
Mediante correo electrónico radicado conforme el asunto, pregunta usted si es via-

ble incluir en el plan de desarrollo y POAI un proyecto con los recursos de sobre-
tasa ambiental y sobretasa bomberil. En atención a su solicitud damos respuesta
en el ámbito de nuestras competencias, en los términos del artículo 28 del Código
Contencioso Administrativo, es decir, la respuesta es general y no tiene carácter
Sobretasa ambiental
En desarrollo del artículo 317 de la Constitución Política, la Ley 99 de 1993 esta-

bleció la forma de destinar recursos del impuesto predial para las Corporaciones
Autónomas Regionales con el fin de atender la protección del medio ambiente y los
recursos naturales renovables. El legislador definió en el artículo 44 de la ley 99 que
son dos formas de determinar los recursos con destino a la autoridad ambiental: 1.
Sobretasa ambiental entre el 1.5 y el 2.5 por mil sobre el avalúo y, 2. Un porcentaje
sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial que puede establecerse
entre el 15 y el 29.5%. Así, el concejo municipal en el acuerdo correspondiente
debe optar por una de las dos alternativas y el municipio debe proceder al giro de
estos recursos en los términos del Decreto Reglamentario 1339 de 1994.
Teniendo en cuenta que se trata de un recurso con destinación específica, conside-

ramos que constituye una transferencia del municipio a la Corporación Autónoma
en los términos la Ley 99 de 1993 y el Decreto Reglamentario 1339 de 1994, frente
a los cuales no hay lugar a estructurar un proyecto de inversión.
Sobretasa bomberil
En su momento la Ley 322 de 1996 y ahora la Ley 1575 de 2012, ofrece al municipio
una alternativa de financiación para dar cumplimiento a las competencias relativas
a la gestión integral del riesgo contra incendios y demás calamidades o incidentes
allí previstos y, para tal efecto autoriza establecer una sobretasa o recargo. Dice el
artículo 37 de la Ley 1575 de 2012:
Artículo 37. Recursos por Iniciativa de los Entes Territoriales. Los

distritos, municipios y departamentos, podrán aportar recursos para la
gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención

de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con

materiales peligrosos, en los siguientes términos.
a) De los Municipios
Los concejos municipales y distritales, a iniciativa del alcalde podrán

establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y co-
mercio, impuesto sobre vehículo automotor, demarcación urbana, pre-
dial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil.
(…)
Como se observa, la ley autoriza a los concejos municipales para establecer un tri-
buto denominado “sobretasa” que puede recaer como un porcentaje que se liquida
sobre el monto de unos de los impuestos de su propiedad, como por ejemplo, el
impuesto predial o el de industria y comercio. En ese contexto, la sobretasa bombe-
ril es un tributo de la entidad territorial que permite la financiación de la actividad
bomberil y otras actividades tendientes a la mitigación y atención integral del riesgo
originado en incendios, rescates, incidentes y atención de desastres.
Señala el inciso cuarto del artículo 3º de la Ley 1575 de 2012 que “Es obligación de
los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los municipios la presta-
ción del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o
mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos
voluntarios”; en consecuencia, de no existir cuerpo de bomberos oficiales, los mu-
nicipios deben suscribir contratos o convenios con los cuerpos de bomberos volun-
tarios y su fuente de pago será los recursos obtenidos por concepto de sobretasa
bomberil.
De acuerdo a las disposiciones transcritas, la prevención y control de incendios y de-

más calamidades conexas es un servicio esencial a cargo del Estado ejecutado por
instituciones bomberiles oficiales o mediante la contratación con cuerpos de bom-
beros voluntarios. En el primer evento, cuerpo de bomberos oficiales, corresponde
a los concejos municipales o distritales, definir su creación, funciones, organización
y demás elementos necesarios para el cumplimiento del servicio público a su cargo,
caso en el cual creemos debe incorporarse a la dependencia de la Administración
Municipal encargada de la prevención y atención de este tipo de emergencias (se-
cretaria de gobierno) o crearse como un ente descentralizado para la prestación de
dicho servicio con la naturaleza que determine el acto administrativo de creación.
En materia de presupuesto municipal, de acuerdo con el artículo 352 de la Cons-

titución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades
territoriales deben expedir sus normas propias en materia presupuestal, tanto en el
nivel central como en el descentralizado, respetando en todo caso los principios y
las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional, el Estatuto Orgánico
del Presupuesto General de la Nación, el Decreto 115 de 1996, la Ley 617 de 2000
y la Ley 819 de 2003. En ausencia de normas particulares, aplicarán en lo que fuere
pertinente las normas orgánicas de presupuesto Nacional.

Así las cosas, tenemos que en el caso del cuerpo de bomberos oficiales el sistema
presupuestal y contable es el mismo de la Administración Central del Municipio
cuando se trata de una dependencia de la administración del municipio. Si el cuerpo
de bomberos oficiales se creó por el concejo municipal como entidad descentrali-
zada, es necesario tener en cuenta el artículo 4 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto
Orgánico de Presupuesto) que señala:
“Artículo 4º. Para efectos presupuestales, todas las personas jurídi-

cas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por
fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del
Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por la
ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los
establecimientos públicos del orden nacional (L. 179/94, art. 63).”
En consecuencia, las normas en materia presupuestal serán las aplicables al pre-

supuesto municipal en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3º del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, que dice:
“Artículo 3º. Cobertura del Estatuto. Consta de dos (2) niveles: Un

primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación,
compuesto por los presupuestos de los establecimientos Públicos del
orden nacional y el Presupuesto Nacional.”.
Ahora bien, cuando la entidad territorial no cuenta con cuerpo de bomberos oficiales
para la gestión integral del riesgo contra incendios y demás calamidades o inciden-
tes, deberá suscribir contrato o convenio con el cuerpo de bomberos voluntarios de
la jurisdicción, caso en el cual los dineros deberán ejecutarse en los términos del
contrato y en el marco de las normas de contratación pública.
Así las cosas, los recaudos por concepto de sobretasa bomberil son de propiedad
del municipio, deben estar incorporados en su presupuesto y deberá ejecutarse
acorde con el servicio de atención de emergencias con que cuenta la entidad. Para
tal efecto puede formular en su plan de desarrollo y en el plan operativo anual de
inversiones (POAI) un proyecto para la ejecución de los recursos de la sobretasa
bomberil cuyo objeto atienda la gestión integral del riesgo contra incendios y de-
más calamidades, conforme la Ley 1575 de 2012, ya sea para que se ejecute por
el cuerpo oficial de bomberos, en la dependencia correspondiente, o mediante la
suscripción de un convenio o contrato con el cuerpo voluntario de bomberos de la
jurisdicción.


Consultante: CÉSAR AUGUSTO MONTOYA ORTIZ

Líder de Programa Área Impuestos Municipales
Alcaldía Municipal de Sabaneta
Tema: Espectáculos Públicos e Industria y Comercio
Subtema: Bases gravables
En atención a su solicitud radicada conforme el asunto, damos respuesta en el

ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Pro-
cedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera
general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no com-
promete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Presenta usted el caso de un parque de atracciones, particular, que realiza sus ac-
tividades en el municipio frente al cual se adelantan los respectivos requerimientos
por los impuestos de espectáculos públicos y el de industria y comercio. En desarro-
llo de tal fiscalización solicita aclaración respecto de las bases gravables de dichos
tributos conforme las actividades del mencionado parque, teniendo en cuenta que
percibe ingresos por boleta de entrada al parque y por la utilización de cada una de
las atracciones mecánicas.
De conformidad con los artículos 1º, 287 y 294 de la Constitución Política las enti-
dades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en desa-
rrollo de lo cual adoptan los tributos creados en la ley y reglamentan los aspectos
necesarios para su debido recaudo y administración, siempre en el marco de la
Constitución y la Ley; en consecuencia, es necesario cotejar las normas que rigen
los impuestos en cuestión.
Impuesto de industria y comercio
Se encuentran gravados con el impuesto de industria y comercio todas las acti-

vidades industriales, comerciales o de servicios que se realicen en la jurisdicción
municipal y su base gravable está constituida por los ingresos brutos1 obtenidos por
la ocurrencia del hecho generador. Señala el artículo 199 del Decreto Ley 1333 de
1986 qué se entiende por actividades de servicios, dentro de las cuales encontra-
mos “sitios de recreación”.
En este contexto encontramos que el sujeto pasivo del impuesto, es decir, quien
realiza las actividades gravadas está obligado al pago del tributo por la totalidad de
los ingresos obtenidos en desarrollo de la actividad. Para el caso que nos ocupa,
creemos que contiene la totalidad de los ingresos obtenidos por entrada al parque
1
Artículo 196 Decreto Ley 1333 de 1986.

y por los cobros de cada una de las atracciones; lo anterior, sin perjuicio de las
verificaciones que se efectúen por parte del municipio en uso de facultades de fis-
calización.
Impuesto municipal de espectáculos públicos
En relación con el impuesto de espectáculos públicos en el caso de atracciones me-

cánicas, esta Dirección se pronunció sobre el tema en el oficio 022038 de 2005, en
los siguientes términos:
“Para dar respuesta al interrogante se asume que la consulta se re-

fiere a la aplicación de la Ley correspondiente al impuesto municipal
de espectáculos públicos, es decir, la Ley 12 de 1932 y para esto, es
necesario revisar la definición de espectáculos públicos contenida en
el Decreto Reglamentario 1558 del 27 de septiembre de 1932.
“Artículo 1º. A partir del 1º de octubre de 1932 y con la excepción

consignada en el numeral 2 de este artículo, se harán efectivos los
siguientes impuestos establecidos por la Ley 12 del año en curso:
Un impuesto del diez por ciento (10 por 100) sobre el valor de cada
boleta personal a espectáculos públicos de cualquier clase, …
Para los efectos de este Decreto entiéndese por espectáculos públi-

cos, entre otros, los siguientes: exhibiciones cinematográficas2, com-
pañías teatrales, circos, exhibiciones y demás espectáculos de esta
índole, corridas de toros, carreras de caballos y exhibiciones deporti-
vas, etc.
…” (Subrayado fuera de texto).
De la lectura de la definición de espectáculos que trae el Decreto cita-

do podemos concluir que las atracciones mecánicas están gravadas
con el impuesto municipal de espectáculos públicos, toda vez que, a
pesar de no estar enunciado expresamente, en la definición se en-
cuentran la expresión “entre otros” al referirse a eventos que tienen
como condición común atraer el público y lograr su disfrute mediante
la compra de una boleta.
Revisando la definición del Diccionario de la Real Academia de la Len-

gua Española, encontramos que la palabra “atracción” se define, entre
otras, como “3. Número de un espectáculo que posee o al que se
atribuye alguna singularidad que agrada especialmente al público. 4.
Cada una de las instalaciones recreativas, como carruseles, casetas
de tiro al blanco, toboganes, etc., que se montan en la feria de una po-
blación y que, reunidas en un lugar estable, constituyen un parque de
2
A partir de la Ley 814 de 2003 este espectáculo no está gravado.

atracciones”. Así las cosas, las atracciones mecánicas poseen todos

elementos necesarios de un espectáculo público.
No obstante lo anterior, consideramos necesarios incluir en el Estatuto

de rentas del municipio a las atracciones mecánicas como un evento
que se considera espectáculo público y, por lo tanto, se encuentra gra-
vado con el impuesto municipal de espectáculos públicos. Lo anterior
con el fin de tener claridad y seguridad jurídica tanto para los contribu-
yentes como para la administración.”
En relación con la base gravable de este impuesto, la norma citada menciona “el va-
lor de cada boleta personal a espectáculos públicos” por lo que creeríamos que su
pago deberá basarse en el total de las boletas de entrada al parque de atracciones
en el periodo objeto de la declaración y pago, acorde con las condiciones y procesos
establecidos en las normas del municipio.
Por último es importante mencionar que de conformidad con el artículo 202 del De-
creto Ley 1333 de 1986, el impuesto de industria y comercio se genera sin perjuicio
de los impuestos de espectáculos públicos.


Consultante: ALBERTO MARIO RENNEBERG MARTÍNEZ

Delegado para procesos de responsabilidad fiscal
Contraloría Distrital de Barranquilla
Tema: Impuestos de espectáculos públicos
Recibimos un primer oficio y un segundo remitido por la DIAN, en los cuales expone
el caso de un hallazgo del equipo auditor de la Contraloría Distrital de Barranquilla
en relación con el no cobro del impuesto de espectáculos públicos en actividades
realizadas en el marco del Carnaval de Barranquilla.
Es necesario precisar que de conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección
análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solución direc-
ta de problemas específicos. No obstante, en respeto al derecho de petición damos
respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir
de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante,
Después de describir el tema, su pregunta es la siguiente: “¿La fundación Carnaval
de Barranquilla y los dueños de las estructuras llamadas “palcos” están en la obli-
gación de pagar el impuesto de espectáculo público a raíz presencia y expectación
de los desfiles del carnaval de Barranquilla?
De conformidad con los artículos 1º, 287 y 294 de la Constitución Política las enti-
Constitución y la Ley; en consecuencia, es necesario cotejar las normas que rigen
los impuestos de espectáculos públicos tanto nacional como el municipal, dado que
no hace referencia a alguno en particular.
Impuesto nacional de espectáculos públicos con destino al deporte
De conformidad con el artículo 77 de la Ley 181 de 1995, el impuesto de espectá-

culos públicos con destino al deporte será el 10% del valor “de la correspondiente
entrada al espectáculo”, siendo la persona natural o jurídica responsable del espec-
táculo la obligada al pago del impuesto.
Impuesto municipal de espectáculos públicos
El numeral 1 del artículo 7º de la Ley 12 de 1932 establece un “un impuesto del

diez por ciento (10 por 100) sobre el valor de cada boleta de entrada personal a

espectáculos públicos de cualquier clase,…”. Por su parte el Decreto reglamentario

1558 de 1932, en su artículo 1º numeral 1 señaló que “para los efectos de este
Decreto entiéndase por espectáculos públicos, entre otros, los siguientes:
exhibiciones cinematográficas1, compañías teatrales, circos, exhibiciones y demás
espectáculos de esta índole, corridas de toros, carreras de caballos y exhibiciones
deportivas, etc.”
Acorde con las normas citadas, consideramos que hay lugar al cobro de estos im-
puestos cuando se produce el hecho generador del tributo, es decir, cuando se pre-
senta el espectáculo público y deba pagarse para su disfrute a través de la compra
de una boleta dispuesta por el empresario responsable del evento.
De acuerdo con la información remitida para el análisis, los desfiles, comparsas,

carrozas que se aprecian en la vía pública de manera gratuita para los espectadores
en el marco de las actividades de un carnaval popular, no genera el pago de los
impuestos de espectáculos públicos. Si, por el contrario, el representante o respon-
sable del evento dispone de venta de boletería para poder apreciarlo y disfrutarlo,
habrá lugar al pago del impuesto siempre que no se encuentre exento en la norma-
tiva del municipio en el cual se realiza.
Para el caso de los palcos, acorde con lo descrito por usted, consideramos que se
trata de un alquiler de espacios para un mejor acceso visual de un espectáculo
gratuito, razón por la cual se trata de una actividad diferente a la realización de un
espectáculo que, por ende, no está gravada con dichos impuestos.
A la misma conclusión se llega cuando se lee el concepto de esta Dirección No.

0055 de 2000, en el cual se analiza el impuesto de espectáculos públicos cuando se
entregan boletas gratuitas o pases de cortesía. Veamos:
“De otra parte, del análisis del artículo 7º de la Ley 12 de 1932, arriba
transcrito, se pueden establecer los elementos constitutivos del im-
puesto sobre espectáculos públicos, elementos que la Corte Constitu-
cional en Sentencia C 537 de 1995, Expediente D-951, con ponencia
del Magistrado Hernando Herrera Vergara, determinó para las rifas y
apuestas en toda clase de juegos permitidos y que aplica igualmente
para los espectáculos públicos, así:
Hecho generador: La boleta de entrada personal, que permite el in-

greso al espectáculo o juego. (El medio que da acceso al espectáculo).
Sujeto activo: Los municipios y el Distrito Capital.
Sujeto pasivo: El sujeto pasivo responsable de pagar el tributo, es la

persona, empresario, dueño o concesionario que quiera llevar a cabo
la actividad relacionada con el juego o el espectáculo El sujeto pasivo
corresponderá a quien deriva utilidad o provecho económico del juego.
1
A partir de la Ley 814 de 2003 este espectáculo no está gravado.

Base gravable: Está dada por el valor de cada boleta.
Tarifa: Diez por ciento (10%) del valor de cada boleta.
Para que se configure el tributo, es necesario que se realicen o configuren todos los
eventos previstos en la norma; es decir, no basta con que se presente el espectácu-
lo, sino que además, debe existir un boleto de entrada al espectáculo público (hecho
generador), boleto que además debe tener un precio o valor (base gravable), y ser
suministrado por quien deriva provecho económico del espectáculo (sujeto pasivo).
Nótese que lo gravado no es todo espectáculo público, sino aquellos en los cuales se
cobre por su presentación o exhibición, siendo el sujeto pasivo, la persona natural o
jurídica que obtiene ingresos o provecho económico por la presentación del espec-
táculo. Por lo tanto, no es válido afirmar que se “defrauda al fisco” cuando se emite
boletería sin valor comercial, para asistir a un espectáculo público.
En el evento en que se presente un espectáculo público y la boletería emitida para

asistir al espectáculo consista en pases de cortesía, o en entradas gratuitas, nos en-
contraremos frente a la ausencia de uno de los elementos que configuran el tributo,
a saber: la base gravable, por lo cual, la obligación tributaria no surge a la vida jurí-
dica y es imposible liquidarlo. Generalmente, se realizan espectáculos gratuitos para
promocionar a los artistas. o para cumplir con disposiciones de la Ley que obliga a
hacer presentaciones gratuitas para efectos de gozar de ciertas exenciones”.


Consultante: MARILET LANCHEROS RUEDA

Auditor Líder
Contraloría Municipal de Bucaramanga
Tema: Contribución sobre contratos de obra pública
Subtema: Sujeto activo
en relación con la contribución sobre contratos de obra pública de que trata la Ley
1106 de 2006, solicita usted a esta Dirección “determinar de manera precisa si el
Acueducto Metropolitano de Bucaramanga E.S.P. Empresa de Servicios Públicos
Domiciliarios de carácter mixto,… quien celebra contratos de obra con terceros,
está obligada a recaudar la Contribución de los contratos de obra pública que de-
termina la Ley 1106 de 2006…”
En primer lugar, es menester señalar que si bien dentro de las funciones asignadas
a esta Dirección por el Decreto 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría
en materia tributaria y financiera a las entidades territoriales, dicha función no nos
faculta para emitir juicios de valor respecto de la calidad de sujeto activo o pasivo
de una determinada persona natural o jurídica respecto de determinado tributo.
De tal manera, excede el ámbito de nuestras competencias determinar de manera
precisa si el Acueducto Metropolitano de Bucaramanga E.S.P. … está obligada a
recaudar la Contribución de los contratos de obra pública que determina la Ley
1106 de 2006”.
No obstante, en adelante efectuaremos algunas consideraciones para brindarle ele-

mentos a partir de los cuales, en el ejercicio de sus funciones de control podrá
determinar la sujeción activa de las Empresas de Servicios Públicos mixtas frete a
la contribución sobre contratos de obra pública de que trata la Ley 1106 de 2006.
Lo anterior, no sin antes precisar que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se
efectúan de manera general y abstracta en los términos y con los alcances de los
Así pues, en relación con el tema objeto de su solicitud se pronunció esta Dirección
mediante Oficio No. 011395 del 10 de abril de 2013, en el cual se concluye:
“[…] De conformidad con los textos trascritos, se colige que las empre-
sas industriales y comerciales que prestan servicios públicos, inclui-
das aquellas consideradas como mixtas, se encuentran sujetas a lo
normado por la Ley 1106 de 2006, tanto en calidad de sujetos activos,
como en calidad de sujetos pasivos, esto es, con la obligación de rete-

ner la contribución a favor de la entidad(es) a la(s) cual(es) pertenez-

can cuando actúen como contratantes, así como con la obligación de
pagarla cuando actúen como contratistas.
Ahora bien, respecto de la sujeción activa de las empresas de ser-

vicios públicos mixtas, dado que por su particular conformación en-
contramos la presencia de una multiplicidad de entidades de derecho
público entre ellas la Nación y las entidades territoriales, acudiremos
a las distinciones que frente al tema ha ofrecido la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, así:
(…)
Así, sin perjuicio de la calidad de sujeto activo de la potestad tributa-

ria en cabeza del legislador, en el caso que nos ocupa encontramos
que las empresas de servicios pública mixtas, en tanto entidades de
derecho público pertenecientes a diversas entidades territoriales, ac-
tuarían como sujeto activo de la obligación tributaria como responsa-
bles de retener la contribución, mientras que la Nación y las entidades
territoriales, en su calidad de propietarias de aquella, actuarían como
sujeto activo beneficiario, pues serían quienes en últimas podrían dis-
poner de los recursos.
Sin perjuicio de lo anterior, debe precisarse que las facultades de

administración y control, que incluyen la fiscalización, determinación
oficial y cobro coactivo de la contribución, descansan en cabeza de
la Nación y de las entidades territoriales, quienes, a juicio de esta Di-
rección podrán actuar a prevención1 frente a procesos que involucren
recursos compartidos entre dichas entidades.
(…)
Acorde con lo expresado por esas altas corporaciones, indistintamen-

te del régimen de contratación al que se encuentre sujeta una entidad
de derecho público, cuando suscriba contratos de obra, se presenta el
hecho generador de la contribución sobre contratos de obra pública.
Así pues, dable es colegir que los contratos de obra suscritos por las
empresas de servicios públicos mixtas, están gravados con la citada
contribución, y en consecuencia estarán en la obligación de retenerla
y consignarla a favor de la Nación y/o de la entidad(es) territorial(es) a
la que pertenezcan.
(…)
1
Quiere ello decir que podrá actuar tanto la Nación como las entidades territoriales, cuando tengan
conocimiento de conductas que pongan en riesgo el recaudo de la contribución, sin perjuicio de que
de recuperarse recursos por ese concepto, sean distribuidos entre las entidades propietarias de la
empresa.

En este acápite, considerando que las empresas de servicios públicos

mixtas pueden estar conformadas por municipios y departamentos,
así como por entidades descentralizadas de esos órdenes, e incluso
por particulares, de manera que sus aportes provienen de diferentes
entidades estatales (departamento, municipio, entidad descentraliza-
da) y en algunos casos de particulares, surge el interrogante frente a
cuál de esas entidades actúa como sujeto activo de la contribución,
así como frente a la entidad territorial destinataria de los recaudos de
la contribución por obra pública.
(…)
De tal forma, mutatis mutandis esta Dirección considera que en el caso

objeto de consulta puede acudirse, como criterio orientador, a la distri-
bución del recaudo señalada en la norma trascrita, esto es proporcio-
nalmente a las respectivas participaciones. En tal virtud, en tratándose
de empresas de servicios públicos mixtas que, en consideración a sus
aportes, pertenecen a la Nación, a diferentes entidades territoriales
y/o a sus descentralizadas, estarán dichas empresas, cuando actúen
como extremo contratante del contrato de obra pública obligadas a
retener la contribución del 5% y efectuar la distribución del recaudo
a cada una de las entidades territoriales propietarias, a prorrata de la
participación que a cada una corresponda. Sea del caso señalar que
en aquellos casos en que haya aportes de una entidad descentraliza-
da, la participación que a esta corresponda pertenecerá a la Nación o
a la entidad territorial según el nivel al que pertenezca. De otra parte,
en el caso en que exista participación de capital de privados, se pre-
cisa que estos no son beneficiarios de los recursos por concepto de
la contribución, y en consecuencia no han de tenerse en cuenta para
la distribución.
(…)
En consecuencia, cuando las empresas industriales y comerciales que

prestan servicios públicos actúen en calidad de contratantes deberán
retener la contribución del 5% sobre contratos de obra pública, y con-
signarlo inmediatamente a órdenes de la Nación o entidad territorial a
la cual pertenezca, en la entidad financiera que esta señale, y deberá
además enviar una relación con el nombre del contratista y el valor de
los contratos suscritos.[…].”


Consultante: MARÍA YANED RINTA ALFONSO

Tesorera
Alcaldía Municipal de San Luis de Gaceno
en relación con la contribución sobre contratos de obra pública expresa usted que
ese municipio firmó convenio con el INVÍAS para mantenimiento de vías, en el cual
el municipio será el ejecutor de los recursos, y a renglón seguido consulta “si los
descuentos que el municipio practica por concepto de Fondo de Seguridad equi-
valente al 5% de la obra, corresponden al municipio o se debe girar al Ministerio”.
Sea lo primero precisar que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan
En relación con el tema objeto de su consulta, le comunicamos que esta Dirección

se pronunció mediante Oficio No. 2-2013-011109 del 9 de abril de 2013, en el que
se concluye lo siguiente:
“[…] “5. Si para la ejecución de los recursos el Municipio realiza

contratos de obra que están sujetos al descuento de la contribu-
ción del 5% establecido en el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006
¿este descuento debe ir al fondo de seguridad del Municipio o
debe cubrir el descuento que practicó el Departamento para eje-
cutar el total de los recursos del convenio?”
A este respecto, en relación con los convenios interadministrati-

vos es imperativo hacer mención a lo normado por el artículo 39
de la Ley 1430 de 2011, que adiciona un parágrafo al artículo 6
de la ley 1106 de 2006, así:
“ARTÍCULO 39. Adiciónese el artículo 6o de la Ley 1106 de 2006 el

siguiente parágrafo:
PARÁGRAFO 3º. El recaudo por concepto de la contribución especial

que se prorroga mediante la presente ley en contratos que se ejecu-
ten a través de convenios entre entidades del orden nacional y/o

territorial deberá ser consignado inmediatamente en forma propor-

cional a la participación en el convenio de la respectiva entidad”.
(Negrillas ajenas al texto).
De conformidad con la norma trascrita, en presencia de convenios in-

teradministrativos que se suscriban a partir de vigencia de la ley 1430
de 2010, la contribución sobre contratos de obra pública que se genere
con ocasión de la suscripción de contratos de obra pública, deberá ser
distribuida entre las entidades que participen en el convenio, propor-
cionalmente al monto de sus aportes. De tal manera, en el presente
caso, en el entendido que, conforme con su escrito, el departamento
aporta el 100% de los recursos y el municipio es quien los ejecuta, si
bien este último (el municipio) actúa como sujeto activo de la contribu-
ción, estará en la obligación de retenerla y consignarla en su totalidad
a órdenes del departamento en consideración a su participación den-
tro del convenio. […]” (Negrillas originales, subrayas ajenas al texto).
Conforme con el apartado del concepto trascrito, en el caso objeto de su consulta,

en el entendido que es el INVIAS la entidad que aporta la totalidad de los recursos
y el municipio es quien los ejecuta y suscribe el contrato, corresponderá a este (el
municipio) efectuar la retención de la contribución y posteriormente girarlos en su
totalidad a favor de la Nación por ser este el nivel territorial al que pertenece el
INVIAS. Lo anterior, en concordancia con lo normado por el artículo 121 de la Ley
418 de 1997, que establece:
“Artículo 121. Para los efectos previstos en el artículo anterior1, la en-

tidad pública contratante descontará el cinco por ciento (5%) del valor
del anticipo, si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele al contratista.
El valor retenido por la entidad pública contratante deberá ser con-

signado inmediatamente en la institución que señale, según sea el
caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la entidad territorial
correspondiente.
Copia del correspondiente recibo de consignación deberá ser remitido

por la entidad pública al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Uni-
dad Administrativa de Impuestos y Aduanas Nacionales o la respectiva
Secretaría de Hacienda de la entidad territorial, dependiendo de cada
caso. Igualmente las entidades contratantes deberán enviar a las enti-
dades anteriormente señaladas, una relación donde conste el nombre
del contratista y el objeto y valor de los contratos suscritos en el mes
inmediatamente anterior.” (Negrillas ajenas al texto original).
1
En este caso, debe entenderse el artículo anterior como el artículo 120 de la Ley 418 de 1997, con
las modificaciones aparejadas en el artículo 37 de la Ley 782 de 2002, modificado a su vez por el
artículo 6º de la Ley 1106 de 2006.

En consecuencia, siendo el municipio quien actúa en calidad de contratante deberá

retener la contribución del 5% sobre contratos de obra pública, y consignarlo in-
mediatamente a órdenes de la Nación en la entidad financiera que esta señale, y
deberá además enviar una relación con el nombre del contratista y el valor de los
contratos suscritos.
Ahora bien, cuando el convenio se suscriba con una entidad privada siendo esta
quien aporta los recursos y siendo el municipio quien los ejecuta a través de la
suscripción del contrato de obra pública, la contribución del 5% sobre contratos de
obra pública corresponderá en su totalidad al municipio, toda vez que las entidades
privadas no son beneficiarias de dicha contribución.


Consultante: LUZ AMANDA ROZO SÁNCHEZ

Secretaría Tesorería
Alcaldía Municipal de San Bernardo
consulta usted “si para un Contrato de Obra Pública de Vivienda de Interés Social
Rural se le aplica o no la retención del Fondo de Seguridad, los recursos son del
Fondo Nacional de Regalías.”
Sea lo primero anotar que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan
en los términos y con los alcances del artículo 25 del Código Contencioso Admi-
En relación con su consulta, le comunicamos que esta Dirección se pronunció sobre

el tema mediante Oficio No. 036739 del 19 de diciembre de 2008, así:
“[…] La contribución encuentra sus orígenes en la Ley 418 de 1997,

modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, y
más recientemente por la Ley 1106 de 2006, la cual en su artículo 6º
establece que: “Todas las personas naturales o jurídicas que suscri-
ban contratos de obra pública, con entidades de derecho público o
celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar
a favor de la Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual
pertenezca la entidad pública contratante una contribución equivalen-
te al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato
o de la respectiva adición.
De tal forma, se evidencia que el hecho generador de la citada contri-

bución, para el caso concreto, es la suscripción de contratos de obra
pública con entidades de derecho público; en cuanto a la tarifa, esta
corresponde al 5% que será aplicada sobre la base gravable, también
definida en la norma como el valor total del contrato. Nótese además
que la norma no efectúa ninguna distinción en relación con el origen
de los recursos ni con la naturaleza de los bienes objeto del contra-
to de obra pública, sino que basta que sean ejecutados mediante un
contrato de obra pública suscrito con una entidad de derecho público.
En relación con los contratos para la construcción de viviendas de

interés social suscritos por entidades de derecho público frente a la
contribución sobre contratos de obra pública, se pronunció esta Di-

rección mediante Oficio 036739-08 del 19 de diciembre de 2008, en el

cual se concluyó:
“Así pues, analizando el hecho generador de dicha contribución, se

evidencia que se constituye por la suscripción de contratos de obra
pública con entidades de derecho público; así, toda vez que este tipo
de entidades, en materia contractual, se rigen por la Ley 80 de 1993,
es necesario remitirnos a esta norma con la única intención de deli-
mitar el ámbito de aplicación del señalado hecho generador. En con-
secuencia, de conformidad con el artículo 1o dicha ley, este tiene por
objeto disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las
entidades estatales referidas en el artículo 2° ibídem, con la finalidad
de buscar “el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficien-
te prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos
e intereses de los administrados…”. De otra parte, la norma en co-
mento al desarrollar las reglas y principios a los cuales deben some-
terse las entidades, da la definición contratos estatales en su artículo
32, al siguiente tenor:
“ARTÍCULO 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos

estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que
celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos
en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del
ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título
enunciativo, se definen a continuación:
1º. Contrato de Obra. Son contratos de obra los que celebren las en-
tidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y,
en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre
bienes Inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y
pago (...).”
De conformidad con lo anterior, basta que el contrato haya sido ce-

lebrado por las entidades señaladas en el artículo 2º de la Ley 80 de
1993, que corresponda a un acto jurídico generador de obligaciones
previsto en el derecho privado o en disposiciones especiales, para el
caso, contratos de obra, para que sea considerado como público, y de
contera la obra resultante será igualmente pública. Lo anterior, para
significar que lo que califica al contrato de que trata la Ley 1106 de
2006, como de obra pública, no es la naturaleza del bien que devendrá
de él (de uso público, fiscal, privado), sino la naturaleza de la entidad
contratante, pues sea que el bien se destine al uso público o beneficie
a un sector en particular en últimas el destino uno solo “el cumplimien-
to de los fines estatales”.
Así las cosas, en criterio de esta Dirección, todos los contratos de

obra suscritos con entidades de derecho público, indistintamente de

la naturaleza del bien sobre el cual se realicen, o del bien resultante

del contrato están gravados con la Contribución del 5% de que trata el
artículo 6 de la Ley 1106 de 2006.”
De esta forma, independientemente de la fuente del recurso, así como

de los bienes resultantes, siempre que se trate de un contrato de obra
pública suscrito con una entidad de derecho público, se causará la
contribución sobre contratos de obra pública de que trata la Ley 418
de 1997, y demás normas que la modifican y adicionan, con una tarifa
del 5% aplicada sobre el valor total del contrato.[…].”


Consultante: JUAN CARLOS AGUAS SARAY

Personero
Personería Municipal de Ubaque
Subtema: Adopción
en relación con la Contribución del 5% sobre contratos de obra pública de que trata
la Ley 1106 de 2006, consulta usted si dicha ley, “requiere reglamentación por parte
de los Concejos Municipales para poder realizar o aplicar el gravamen del cinco
por ciento (5%) sobre los contratos de Obra pública que celebren las Entidades
Territoriales (Municipio de Ubaque)”.
Sea lo primero anotar que, las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan
de manera general y abstracta en los términos y con los alcances de los artículos
14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Admi-
Al respecto, le comunicamos que esta Dirección se pronunció sobre el tema en con-

sulta mediante Oficio 035996 del 25 de noviembre de 2010, así:
“[…] Ahora bien, expresa usted que el municipio argumenta que la

contribución especial “no se puede descontar debido a que ellos no
han reglamentado dicho impuesto en el Estatuto de Rentas y no pue-
den recibir estos dineros”, frente a lo cual es forzoso referirnos, de un
lado, a la autonomía que el artículo 287 de la Constitución Política
concede a las entidades territoriales, y; de otro, a la facultad impositiva
de las entidades territoriales.
De tal manera, conforme con el artículo 287 superior las entidades te-
rritoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y que
en tal virtud, tendrán, entre otros derechos, el establecido en el nume-
ral tercero ibídem, esto es el de “Administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. De lo
anterior, es dable colegir que será optativo, que no imperativo, para
la respectiva entidad territorial decidir si establece o no determinado
tributo al interior de su jurisdicción dependiendo de sus particulares
necesidades, sin que nada obste para que lo recomendable sea la
adopción de la totalidad de los tributos creados por el legislador, dada
la finalidad de estos recursos. En este sentido, se ha expresado la
Corte Constitucional, así:

“[…] No se olvide que, cuando se confieren autorizaciones por el le-

gislador a las corporaciones territoriales para establecer tributos y se
les indican las pautas dentro de las cuales pueden hacerlo, el interés
primordial en la definición de los correspondientes gravámenes y su
destinación -no nacional- obligan, dentro del esquema concebido
en la Carta, a una necesaria participación de cada entidad en la
adopción de las políticas económicas internas, según sus nece-
sidades, prioridades y recursos. A ellas compete, por tanto, estatuir,
de modo directo y particularizado, las cuantías, proporción y caracte-
rísticas del tributo que han de recaudar y utilizar según el derecho que
implica su autonomía fiscal, garantizada en la Constitución.
De ahí que el artículo 338 de la Constitución no agote en la ley el po-

der de imposición que al Estado corresponde, y que, por el contrario,
señale directamente a las ordenanzas y acuerdos como actos capa-
ces de imponer contribuciones fiscales o parafiscales. […]”1 (Negrillas
ajenas al texto original).
En relación con la facultad impositiva de las entidades territoriales,

tenemos que nuestra constitución política en su artículo 150-12 esta-
blece la facultad para la creación de impuestos, tasas y contribuciones
en cabeza del Congreso de la República mediante la expedición de
leyes; es lo que en algún sector de la doctrina y en la jurisprudencia
se conoce como el poder impositivo originario. Ahora bien, en lo que
hace a las entidades territoriales, los artículos 287, 300-4, 313-4 y
338 superiores establecen la facultad para adoptar, de conformidad
con la constitución y la ley, los tributos en sus respectivas jurisdiccio-
nes; es lo que de igual manera se conoce como la facultad impositiva
derivada. Quiere decir lo anterior, que las entidades territoriales no
están facultadas para la creación ex novo de ningún tipo de tributo,
debiendo limitarse tan solo a establecer aquellos previamente crea-
dos por el legislador. Ahora bien, la facultad impositiva derivada puede
verse matizada por el grado de intervención del legislador al momento
de crear el tributo, pues puede que la ley no agote la totalidad de los
elementos estructurales2, fijando los parámetros dentro de los cuales
la entidad territorial, a través de su corporación administrativa, deberá
fijar los elementos que hagan falta, caso en el cual la intervención de
la entidad territorial se dirigirá tanto a la adopción del tributo como a su
desarrollo al interior de su jurisdicción, o; puede que la ley establezca
la totalidad de sus elementos estructurales, caso en el cual la inter-
vención de la entidad territorial, igualmente a través de su corporación
administrativa, se limitará a decidir sobre su adopción al interior de
su jurisdicción. A este respecto, se pronunció la Corte Constitucional
1
Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-433 de 2000, MP: Dr. José Gregório Hernández
Galindo.
2


de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la inter-
vención del legislador, este puede autorizar su creación bajo una de
dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley ago-
te los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territo-
riales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o
no el impuesto5 y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente
de una ley de autorizaciones, donde serán las correspondientes
corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial,
las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley6.
[…]”7
En este orden de ideas, lo que se pretende hacer ver es que las en-
tidades territoriales gozan de autonomía para decidir frente al esta-
blecimiento al interior de sus jurisdicciones de los tributos credos por
el legislador a través de una ley de la República. Ahora, para el caso
puntual de la contribución sobre contratos de obra pública de que tra-
ta la Ley 418 de 19978, debe precisarse que es uno de los casos en
el que el legislador agota todos los elementos del tributo dejando a
las entidades territoriales, en ejercicio de su autonomía, “decidir si
adoptan o no el impuesto”. De igual manera, debe hacerse mención
al principio de legalidad del ingreso consagrado en el artículo 345 de
la Constitución Política, según el cual “En tiempo de paz no se podrá
percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida
en el de gastos”; es decir que aparejado a la adopción del tributo por
parte de la corporación administrativa, debe incluirse dentro del presu-
puesto de ingresos de la entidad territorial el respectivo tributo. Así las
cosas, para que una entidad territorial pueda efectuar el recaudo de
la contribución del 5% sobre contratos de obra pública, o de cualquier
otro tributo, deben darse estos dos presupuestos, a saber: su esta-
3
4
5
6
7
Corte Constitucional Sentencia C-227 de 2002 MP: Dr. Jaime Córdoba Triviño.
8
Y demás normas que la prorrogan, adicionan y modifican. Ley 548 de 1999, Ley 782 de 2002 y 1106
de 2006.

blecimiento mediante acto administrativo expedido por el concejo o la

asamblea (adopción), y; su inclusión en el presupuesto de ingresos.
En estos términos, si en el caso por usted planteado se tiene que la

entidad territorial no ha cumplido con los dos presupuestos señalados,
esta Dirección considera que en esa jurisdicción no es dable efectuar
el recaudo de la contribución sobre contratos de obra pública, y de
efectuarse resulta procedente su devolución al contratista pues se es-
taría en presencia de un pago de lo no debido. Lo anterior, se ve maxi-
mizado si se tiene en cuenta que quien efectuó la retención no era el
competente para ello, tal y como se manifestó en el apartado inicial
de este escrito. Entonces, en respuesta a su inquietud, consideramos
que debe efectuarse la devolución de los dineros retenidos al contra-
tista, sin que sea posible consignarlos a favor del tesoro nacional. […]”

ASESORÍA No, 035518

Consultante: EVELINA LORENA RESTREPO R.

Asesora Oficina de Control Interno
Alcaldía Municipal de Quimbaya
Tema: Impuesto de Circulación y Tránsito sobre
vehículos de servicio público
Subtema: Tarifa
en relación con el Impuesto de Circulación y Tránsito Sobre Vehículos de Servicio Pú-
blico, consulta usted si la aplicación de las tarifas debe hacerse “con base en lo esti-
pulado en la Ley 488 de 1998 y las tarifas las definidas en el Decreto 2580 de 2012?”

Ministerio.
En relación con la normatividad que gobierna el Impuesto de Circulación y Trán-

sito Sobre Vehículos de Servicio Público, así como en relación con sus elementos
estructurales, se pronunció esta Dirección mediante Concepto 009 de 2002, en los
siguientes términos:
“[…] Por otra parte y a fin de hacer claridad respecto de la salvedad

hecha para los vehículos de servicio público por el artículo 141 ut su-
pra, es perentorio remitirnos al parágrafo 4 del artículo 145 de la Ley
sub examine, el cual establece:
Artículo 145 Tarifas. (...)
PARÁGRAFO 4º. Los municipios que han establecido con base en

normas anteriores a la sanción de esta ley el impuesto de circulación y
tránsito o rodamiento a los vehículos de servicio público podrán man-
tenerlo vigente. (Se subraya).
De la lectura del aparte trascrito podemos colegir que continúa vigente

el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento, en los municipios y
distritos (excepción hecha del Distrito Capital, dado que para este sub-
siste el Impuesto Unificado de Vehículos) respecto de los vehículos de
servicio público, siempre y cuando lo tuvieren establecido a la fecha
de expedición de la Ley 488 de 1998.

Así mismo y considerando que el impuesto de circulación y transito

o rodamiento, continúa vigente respecto de los vehículos de servicio
público, resulta conveniente efectuar un repaso de dicho gravamen
a fin de establecer, entre otras cosas, sus elementos sustantivos, de
manera tal que permita efectuar una diferenciación diáfana en relación
con el impuesto sobre vehículos automotores.
En primer lugar, el origen de este tributo se remonta a la Ley 97 de

1913, Ley 91 de 1931 y a la Ley 48 de 1968, para ser posteriormente
recogido por la Ley 14 de 1983 y el Decreto Extraordinario 1333 de
1986, el cual en su artículo 214 estableció:
Artículo 214. Los vehículos automotores de uso particular serán gra-

vados por los municipios por concepto de impuesto de circulación y
tránsito de que trata la Ley 48 de 1968, con una tarifa anual equivalen-
te al dos por mil (2º/oo) de su valor comercial.
PARÁGRAFO. Quedan vigentes las normas expedidas por los conce-

jos municipales que regulen este impuesto respecto de los vehículos
de servicio público, así como las que hubieren decretado exenciones
del mismo. (Se subraya).
En cuanto a los elementos sustantivos del tributo en análisis podemos

definirlos de la siguiente manera:
Hecho generador: Está constituido por la circulación habitual de ve-

hículos automotores dentro de la jurisdicción de un municipio determi-
nado.
Sujeto pasivo: Es la persona natural o jurídica propietaria del vehícu-

lo automotor objeto del gravamen.
Sujeto activo: El municipio en cuya jurisdicción se presente el hecho

generador del tributo.
Base gravable: Está constituida por el valor comercial del vehículo,

fijado anualmente mediante resolución expedida por el Ministerio de
Transporte; para los vehículos nuevos, la base gravable está constitui-
da por el valor que figure en la factura de compra.
Tarifa: La tarifa es fija y corresponde a un dos por mil (2º/oo) del avalúo
comercial del vehículo.
Causación, liquidación y pago: El impuesto se causa a primero de

enero de cada año gravable, y para aquellos vehículos nuevos, o que
entran en circulación por primera vez, al momento de entrar en circula-
ción en la jurisdicción del municipio. La liquidación y pago se efectuará

ante las Secretarias de Transito, para aquellos municipios que cuenten

con ellas, o en las respectivas tesorerías municipales, según sea el
caso. […]”
De conformidad con el apartado del concepto trascrito, es posible evidenciar que si

bien es cierto es la Ley 488 de 1998, la que permite, bajo cierta condición, mantener
el Impuesto de Circulación y Tránsito Sobre Vehículos de Servicio Público, es igual-
mente cierto que las normas que lo gobiernan no son las mismas establecidas por
la Ley 488 de 1998, para el Impuesto Sobre Vehículos Automotores, el cual, como
usted bien lo anota es una renta administrada por los departamentos en la cual los
municipios tienen una participación.
En este contexto, para la administración, control y recaudo del Impuesto de Circu-

lación y Tránsito Sobre Vehículos de Servicio Público no son aplicables las normas
de la citada Ley 488 de 1998, sino las normas del Decreto 1333 de 1986, que para
el caso puntual de su consulta, fija una tarifa única del dos por mil, sobre el avalúo
comercial del vehículo que determinará anualmente el Ministerio de Transporte.



Alcaldía Municipal de Riofrio
Tema: Impuesto de circulación y tránsito sobre
vehículos de servicio público
Subtema : Adopción
en relación con el Impuesto de Circulación y Tránsito Sobre Vehículos de Servicio
Público, consulta usted si ese municipio que no tiene Secretaría de Tránsito puede
cobrar el citado impuesto a una empresa de taxis ubicada en esa jurisdicción mu-
nicipal.

Ministerio.
Sea lo primero anotar que la posibilidad o no de adoptar y cobrar el Impuesto de

Circulación y Tránsito por parte de los municipios, no depende en momento alguno
de que cuenten o no con Secretarías u Organismos de Tránsito, puesto que la adop-
ción de tributos por parte de las entidades territoriales es una de las facultades que
les otorga la autonomía que les reconoce el artículo 287 de la Constitución Política,
previa creación del respectivo tributo por parte del legislador.
En este contexto, el Impuesto de Circulación y Tránsito encuentra sustento legal en

la Ley 14 de 1983, compilada por el Decreto 1333 de 1986, norma que en su artículo
214 autorizaba a los municipios para gravar a los vehículos particulares con este
impuesto y a mantener vigentes las normas que hubieren expedido para gravar a
los vehículos de servicio público. Ahora bien, el Impuesto de Circulación y Tránsito
respecto de vehículos de servicio particular, de conformidad con el artículo 138 de
la Ley 488 de 19981, fue sustituido por el Impuesto sobre Vehículos Automotores el
cual es una renta de carácter departamental en la cual participan los municipios en
los términos del artículo 139 ibídem.
1
Artículo 138. Impuesto Sobre Vehículos Automotores. Créase el impuesto sobre vehículos auto-
motores el cual sustituirá a los impuestos de timbre nacional sobre vehículos automotores, cuya
renta se cede, de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santa Fe
de Bogotá, y se regirá por las normas de la presente ley. El Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá
podrá mantener el gravamen a los vehículos de servicio público que hubiere establecido antes de la
vigencia de esta ley.

No obstante, la citada Ley 488 de 1998, mantuvo vigente la posibilidad para los
municipios de mantener el Impuesto de Circulación y Tránsito sobre los vehículos
de servicio público, fue así como en el parágrafo 4º del artículo 145 se establece:
“Artículo 145. Tarifas. Las tarifas aplicables a los vehículos gravados

serán las siguientes, según su valor comercial: (…)
Parágrafo 4º. Los municipios que han establecido con base en

normas anteriores a la sanción de esta ley el impuesto de cir-
culación y tránsito o rodamiento a los vehículos de servicio
público podrán mantenerlo vigente.” (Negrillas ajenas al texto
original).
Nótese como la norma trascrita establece una condición para que los municipios
puedan gravar con el Impuesto de Circulación y Tránsito a los vehículos de servicio
público, consistente en que previo a la sanción de la Ley 488 de 1998, esto es 28
de diciembre de 1998, hubieren adoptado dicho tributo respecto de tales vehículos.
En consecuencia, en respuesta a su inquietud, nos permitimos manifestar que in-

distintamente de que el municipio tenga o no Secretaría u Organismo de Tránsito,
podrá cobrar en su jurisdicción el Impuesto de Circulación y Tránsito a los vehículos
de servicio público, siempre y cuando lo hubiere adoptado con anterioridad a la san-
ción de la Ley 488 de 1998, situación que corresponde verificar a la administración
municipal, con fundamento en su normatividad interna.
Por último, a título informativo, en relación con la normatividad que gobierna el

Impuesto de Circulación y Tránsito Sobre Vehículos de Servicio Público, así como
en relación con sus elementos estructurales, se pronunció esta Dirección mediante
Concepto 009 de 2002, en los siguientes términos:
“[…] Por otra parte y a fin de hacer claridad respecto de la salvedad

hecha para los vehículos de servicio público por el artículo 141 ut su-
pra, es perentorio remitirnos al parágrafo 4 del artículo 145 de la Ley
sub examine, el cual establece:
Artículo 145. Tarifas. (...)
PARÁGRAFO 4º. Los municipios que han establecido con base en

normas anteriores a la sanción de esta ley el impuesto de circulación y
tránsito o rodamiento a los vehículos de servicio público podrán man-
tenerlo vigente. (Se subraya).
De la lectura del aparte trascrito podemos colegir que continúa vigente

el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento, en los municipios y
distritos (excepción hecha del Distrito Capital, dado que para este sub-
siste el Impuesto Unificado de Vehículos) respecto de los vehículos de
servicio público, siempre y cuando lo tuvieren establecido a la fecha
de expedición de la Ley 488 de 1998.

Así mismo y considerando que el impuesto de circulación y transito

o rodamiento, continúa vigente respecto de los vehículos de servicio
público, resulta conveniente efectuar un repaso de dicho gravamen
a fin de establecer, entre otras cosas, sus elementos sustantivos, de
manera tal que permita efectuar una diferenciación diáfana en relación
con el impuesto sobre vehículos automotores.
En primer lugar, el origen de este tributo se remonta a la Ley 97 de

1913, Ley 91 de 1931 y a la Ley 48 de 1968, para ser posteriormente
recogido por la Ley 14 de 1983 y el Decreto extraordinario 1333 de
1986, el cual en su artículo 214 estableció:
Artículo 214. Los vehículos automotores de uso particular serán gra-

vados por los municipios por concepto de impuesto de circulación y
tránsito de que trata la Ley 48 de 1968, con una tarifa anual equivalen-
te al dos por mil (2º/oo) de su valor comercial.
PARÁGRAFO. Quedan vigentes las normas expedidas por los conce-

jos municipales que regulen este impuesto respecto de los vehículos
de servicio público, así como las que hubieren decretado exenciones
del mismo. (Se subraya).
En cuanto a los elementos sustantivos del tributo en análisis podemos

definirlos de la siguiente manera:
Hecho generador: Está constituido por la circulación habitual de ve-

hículos automotores dentro de la jurisdicción de un municipio determi-
nado.
Sujeto pasivo: Es la persona natural o jurídica propietaria del vehícu-

lo automotor objeto del gravamen.
Sujeto activo: El municipio en cuya jurisdicción se presente el hecho

generador del tributo.
Base gravable: Está constituida por el valor comercial del vehículo,

fijado anualmente mediante resolución expedida por el Ministerio de
Transporte; para los vehículos nuevos, la base gravable está constitui-
da por el valor que figure en la factura de compra.
Tarifa: La tarifa es fija y corresponde a un dos por mil (2º/oo) del avalúo
comercial del vehículo.
Causación, liquidación y pago: El impuesto se causa a primero de

enero de cada año gravable, y para aquellos vehículos nuevos, o que
entran en circulación por primera vez, al momento de entrar en circula-
ción en la jurisdicción del municipio. La liquidación y pago se efectuará
ante las Secretarias de Transito, para aquellos municipios que cuenten
con ellas, o en las respectivas tesorerías municipales, según sea el
caso. […]”


Consultante: DEISY CAROLA PATIÑO ZEA

Tesorera Municipal
Alcaldía Municipal de Firavitoba
Tema: Degüello de ganado menor
Mediante escrito radicado en el buzón de atención al cliente de este Ministerio con el

número y en la fecha del asunto, en relación con el impuesto de degüello, expresa
usted que “el Departamento de Boyacá solicitó que no se recibiera más el impues-
to por cuanto el municipio de Firavitoba no tiene planta de sacrificio de ganado y
por tal motivo no podía recaudar el dicho impuesto” y en tal virtud consulta “si es
posible que el municipio siga recaudando dicho impuesto y el sacrificio de ganado
lo realizan en la planta que para tal fin está ubicada en el Municipio de Sogamoso,
por cuanto las guías de movilización son expedidas en el Municipio de Firavitoba”
manera general y abstracta en los términos y con los alcances de los artículos 14-2
y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
de manera que no son obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabi-
lidad de este Ministerio.
Previo a la atención de su interrogante es necesario efectuar las siguientes precisio-

nes: la primera, nuestra respuesta se emite desde el ámbito de nuestras competen-
cias, esto es desde el ámbito tributario, lo que implica que no nos referiremos a los
asuntos de competencia de autoridades sanitarias referidas a los requisitos de ese
orden para el sacrificio de ganado. La segunda, la respuesta va orientada respecto
del impuesto de degüello de ganado menor, el cual es del orden municipal.
En este contexto, partimos señalando que el impuesto de degüello de ganado menor

encuentra sus orígenes en la Ley 20 de 1908, la cual en su artículo 17 estableció:
“Artículo 17. Serán rentas municipales:
(…)
3. La renta de degüello de ganado menor (…).”
Como puede observarse, la norma se limitó a establecer que el impuesto de de-

güello de ganado menor es una renta municipal, sin detenerse a precisar cuáles
serían los elementos estructurales de dicho impuesto, esto es, los sujetos activos
y pasivos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. De tal manera, dichos
elementos han sido definidos a partir de la jurisprudencia y la doctrina, según las
cuales se ha determinado que los concejos municipales son los encargados, en
ejercicio de la facultad impositiva que les otorgan los artículos 287-3, 313-4 y 338

de la Constitución Política, de desarrollar tales elementos. A este respecto, la Corte

Constitucional en sentencia C-080 de 1996 con ponencia del Dr. Fabio Morón Díaz,
señaló lo siguiente:
“[…] C. EL IMPUESTO DE DEGUELLO EN LA LEGISLACION VI-

GENTE
Ya se había anotado que la facultad de imponer contribuciones, fisca-

les o parafiscales, según lo dispone el artículo 338 de la Carta, es ex-
clusiva del Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos
Municipales; dichos organismos, al establecer un tributo, cualquiera
sea, deben, en cumplimiento del citado precepto superior, fijar directa-
mente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables,
y las tarifas de los impuestos.
En el impuesto de degüello, que consiste en el pago de una tarifa de-

terminada por cada res sacrificada para el consumo, que paga quien
se dedique al sacrificio de ganado, al departamento o municipio, según
se trate de ganado mayor o menor, se fija de manera directa en cada
caso el sujeto activo, que es el departamento o municipio según
se trate de ganado mayor o menor; el sujeto pasivo que es la per-
sona dedicada al sacrificio del ganado; y el hecho gravado que
es el sacrificio de la res; en cuanto a las tarifas, estas deben ser
establecidas, por los departamentos, según lo dispone el artículo
161 del Decreto 1222 de 1986, Código de Régimen Departamental:
“Los departamentos pueden fijar libremente la cuota del impues-
to sobre degüello de ganado mayor”; y por los municipios, en el
caso de ganado menor.
En el contexto de un Estado que como el colombiano se organizó

en forma de “República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales”, artículo 1 C.P., es apenas obvio que estas
tengan la facultad de imponer sus propias contribuciones, por eso los
ingresos que a través de ellas obtengan gozan de las mismas garan-
tías que la propiedad y la renta de los particulares, y de protección
constitucional, que los preserve de decisiones de orden legislativo que
impliquen su traslado a la Nación; ello por cuanto se reconoce “la ma-
yoría de edad” de dichas entidades para, de acuerdo con sus necesi-
dades y prioridades, imponer dentro de su territorio los impuestos que
considere necesarios, uno de ellos, de larga tradición en nuestro país,
es el denominado impuesto de degüello, el cual, se reitera, grava
la actividad del sacrificio de ganado, no el consumo de la carne,
lo que no implica que esta Corporación desconozca, que como es
usual e inevitable parte o la totalidad de este costo sea trasladado al
consumidor. Este tipo de impuestos es esencial en la estructura fiscal
de las entidades territoriales para el desarrollo eficaz del principio de
descentralización. […]” (Negrillas ajenas al texto).

De conformidad con el apartado jurisprudencial trascrito, se puede colegir que el

impuesto de degüello de ganado menor tiene como elementos estructurales los
siguientes: sujeto activo: el municipio en el cual se sacrifique el ganado; sujeto
pasivo: la persona dedicada al sacrificio de ganado menor; hecho generador: el
sacrificio de ganado menor; causación: el momento de sacrificio del ganado menor;
base gravable y tarifa: las que defina el concejo municipal, y; periodo gravable,
declaración y pago: los que defina el concejo municipal.
De tal manera, para el caso objeto de su consulta se destaca el hecho generador

del impuesto de degüello de ganado menor, reiterando que se trata del sacrificio del
ganado menor, sin que sea posible inferir un hecho diferente a este, según lo pre-
cisa la misma Corte en la sentencia trascrita supra, al expresar que: “…se reitera,
grava la actividad del sacrificio de ganado, no el consumo de la carne…”. En este
mismo sentido se ha pronunciado esta Dirección mediante Conceptos 034 de 1995,
“[…] En relación con el Impuesto de Ganado mayor y concretamente

referido a su pregunta esta Dirección se pronunció mediante Concep-
to 0034 del 7 de Abril de 1995, el cual remito en fotocopia, donde se
conceptúa que el Impuesto de Degüello de Ganado Mayor debe
ser pagado en el departamento donde se realice el sacrificio inde-
pendientemente del lugar en que las carnes se consuman.
(...)
Significa lo anterior que el Impuesto de Ganado Menor es un tribu-

to de carácter Municipal cuyo hecho generador está constituido
por el sacrificio de ganado menor, tales como el porcino, ovino,
caprino y demás especies menores que se sacrifiquen en la Ju-
risdicción Municipal. […]” (Negrillas ajenas al texto original).
En este orden de ideas, lo que se pretende poner de relieve es que el hecho gene-
rador del impuesto es el sacrificio del ganado menor en la jurisdicción del
municipio respectivo, más no el consumo de carne, o para el caso concreto, la
expedición de la “guía de movilización”; así mismo, es menester señalar que, sin
perjuicio del cumplimiento de las normas sanitarias que regulan la materia, el im-
puesto se causará al momento del sacrificio del ganado, indistintamente de que se
haga o no en plantas de sacrificio.
En consecuencia, en el caso de su consulta, a juicio de esta Dirección, si el sacrificio

del ganado menor se realiza en el municipio de Sogamoso, indistintamente de que
la guía de movilización se expida en el municipio de Firavitoba, el impuesto se ge-
nerará a favor del municipio de Sogamoso, y en consecuencia corresponderá a este
su administración y recaudo.
No obstante lo anterior, también se considera viable que, en el marco de lo normado

por el artículo 18 de la Ley 617 de 20001, podría explorarse la posibilidad de sus-
1
Artículo 18. CONTRATOS ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES. Sin perjuicio de las reglas vi-
gentes sobre asociación de municipios y distritos, estos podrán contratar entre sí, con los departa-

cribir un convenio interadministrativo entre los dos municipios, en el que se precise

que el municipio de Sogamoso prestará el servicio de sacrificio de ganado menor
en la planta ubicada en su jurisdicción, a los propietarios del ganado menor de la
jurisdicción del municipio de Firavitoba, quien respecto de ese ganado en particular
ejercerá la administración y control del impuesto.
mentos, la Nación, o con las entidades descentralizadas de estas categorías, la prestación de los
servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, de forma
tal que su atención resulte más eficiente e implique menor costo.


Consultante: ADALBERTO DE JESÚS PALACIOS BARRIOS

adalberto_palacios@hotmail.com
Tema: Impuestos territoriales

Consulta
1. ¿En Colombia es posible que los impuestos territoriales incluyan como base
gravable el IVA?, particularmente con relación con las estampillas territoria-
les, que gravan contratos, ¿las mismas pueden incluir que el valor de la base
gravable incluya el IVA del contrato?
2. ¿En Colombia es posible desde el punto de vista normativo la doble tributa-

ción?
3. ¿En Colombia es factible que un impuesto sea tomado como base gravable
de otro impuesto?
De conformidad con nuestro ordenamiento constitucional las entidades territoriales

gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y, dentro de los límites de la
constitución y la ley, tienen derecho a establecer los tributos necesarios para el
ejercicio de sus funciones. No obstante, las entidades territoriales carecen de la
competencia para crear tributos. Solamente el Congreso de la República está auto-
rizado para crearlos mediante ley.
En el caso de tributos del orden territorial, les corresponde a las asambleas depar-
tamentales y a los concejos municipales, respectivamente, adoptar los tributos que
autorice el legislador y completar la definición de sus elementos estructurales.
En consecuencia, los tributos (impuestos, tasas y contribuciones) establecidos por

los municipios y departamentos deben tener fundamento en la ley, es decir, sola-
mente pueden ser aquellos que la ley ha creado. Una vez autorizado el tributo por el
Legislador, la entidad territorial tiene la facultad para fijar los elementos esenciales
del gravamen, dentro de los límites que le imponga la Constitución y la ley.

En materia de estampillas, la ley se limita a autorizar la creación del tributo, indican-

do el marco dentro del cual las correspondientes corporaciones de representación
popular deben proceder a especificar los elementos concretos de la obligación, con
lo cual estas últimas tienen un amplio margen de competencia para la regulación
del tributo.
Uno de estos elementos es la base gravable, cuyo concepto se precisa por el Conse-
jo de Estado en la sentencia del 10 de marzo del 20111, donde se lee:
“La base gravable del impuesto, por su parte, ha sido distinguida como el
aspecto cuantitativo del hecho gravado, que prefija un parámetro a través
del cual puede expresarse la magnitud de aquel en valores económicos que
deben ser establecidos por procedimientos especiales para cada caso2.
Ante todo, la base gravable muestra el resultado de una serie de procesos

jurídicos en cuanto parte de la identificación del hecho generador, y econó-
micos, porque permiten tratar valores que permiten cuantificar cifras general-
mente monetarias o, se repite, la magnitud del hecho gravado.
Como tal, la base gravable debe corresponder a la realidad que constituye

el hecho generador, de manera que su regulación legal o territorial puede no
contener una medición concreta, sino las reglas a partir de las cuales se di-
mensiona la cuantía de la obligación tributaria con la aplicación de indistintos
métodos de determinación. A partir de esta noción, surgen los conceptos de
base gravable normativa, como el conjunto de reglas legalmente estableci-
das para medir la intensidad de la realización del hecho generador, y base
gravable fáctica, como la magnitud que expresa la intensidad de la realiza-
ción en un supuesto dado3.
(…)”
En ejercicio de sus facultades, las asambleas departamentales y los concejos muni-

cipales y distritales, al definir la base gravable de los impuestos territoriales, deben
utilizar criterios que permitan identificar la magnitud del hecho gravado, de manera
que a partir de la misma sea posible determinar el valor de la obligación tributaria.
En dicho proceso es posible que la corporación administrativa al definir la base gra-

vable, precise si esta debe tomar en cuenta el valor de otros impuestos o si por el
contrario los debe excluir. En cada caso será necesario revisar la definición de cada
uno de los elementos del impuesto en la respectiva entidad territorial.
En la sentencia C-121 de 2006, la Corte Constitucional, al estudiar el problema de la

doble tributación en el impuesto de industria y comercio, se refirió a la prohibición
1
Sección Cuarta. Radicación: 08001-23-31-000-2003-01824-01(18330). Demandado: Municipio de
Soledad – Atlántico.
2
“[10] BRAVO ARTEAGA, Juan Rafael. Nociones Fundamentales de Derecho Tributario. Tercera Edi-
ción. Cuarta Reimpresión 2009. Editorial Legis. Págs. 262-263-269.”
3
[11] PIZA RODRÍGUEZ, Julio Roberto, Curso de Derecho Tributario, Procedimiento y Régimen San-
cionatorio, primera edición, 2010, Pág. 386.

de la doble tributación por un mismo hecho económico; “prohibición que, como

muy bien lo ha explicado el h. Consejo de Estado, dimana de los principios consti-
tucionales de equidad y progresividad del sistema tributario a que alude el artículo
363 superior; en efecto, conforme a estos dos principios, no puede haber doble
tributación con base en un mismo hecho económico, “porque ello desconocería la
capacidad contributiva de los contribuyentes, que pretende establecer una corre-
lación entre la obligación tributaria y su capacidad económica, de suerte que sea
su capacidad económica la que sirva de parámetro para cumplir con su deber de
contribuir con el financiamiento de las cargas públicas del Estado, consagrado en
el artículo 95 de la Constitución Política.”
Por tanto, a partir de los principios constitucionales de equidad y progresividad que

rigen el sistema tributario, existe una prohibición de la doble tributación, entendida
esta como la imposición de un mismo impuesto más de una vez, sobre el mismo
objeto, al mismo sujeto.
En el fallo del Consejo de Estado4 que declaró la nulidad parcial del Acuerdo 003 de
2005 proferido por el Concejo Distrital de Barranquilla se manifestó:
“(…)
Conforme a lo anterior, el Distrito de Barranquilla estaba facultado para or-

denar la emisión de la estampilla “pro dotación y funcionamiento de los cen-
tros de bienestar del anciano, instituciones y centros de vida para la tercera
edad”, como lo hizo mediante el acto acusado, en la medida en que la Ley
687 de 2001, lo autorizó y fijó parámetros para determinar los elementos
esenciales de este gravamen.
En desarrollo de esta autorización, el Concejo Distrital expidió el Acuerdo 003

de 2005, por el cual adoptó el gravamen en su jurisdicción. En el artículo Se-
gundo determinó que constituye hecho generador del tributo, las operaciones
que allí enumera. En el numeral 3 prevé:
“El ejercicio o realización directa o indirecta de actividades industria-

les, comerciales y de servicio dentro de la jurisdicción del Distrito In-
dustrial y Portuario de Barranquilla, por personas naturales, jurídicas y
sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u
ocasional, en inmuebles con establecimiento de comercio o sin ellos”.
(…)
Es evidente que sobre el mismo hecho económico recae tanto el impuesto

de industria y comercio como el de estampillas adoptado en el Acuerdo aquí
demandado; además, existe identidad de sujeto activo, toda vez que ambos
son tributos a favor del mismo ente territorial; y del sujeto pasivo, pues están
4
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera Ponente:
Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá, D. C., 9 de diciembre de 2010. Radicación número:
08001-23-31-000-2007-00447-01(17853). Demandado: Distrito de Barranquilla-Atlántico.

obligadas todas las personas que realicen las actividades industriales, co-
merciales y de servicios en esa jurisdicción.
De otra parte, el Acuerdo impugnado al fijar la base gravable, estableció en el

numeral 3 del Artículo Tercero que sería “La suma equivalente al 2 por ciento
(2%) de los valores facturados durante el respectivo periodo bimestral”; y en
el numeral 3 del Artículo Quinto definió que el gravamen se causaría “en la
fecha de vencimiento del plazo bimestral para declarar el impuesto de indus-
tria y comercio en el Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla”.
Se advierte que al definir estos dos elementos del gravamen, la autoridad

distrital tuvo en cuenta parámetros similares a los del impuesto de industria y
comercio, con lo cual se evidencia que existe, entre los dos tributos, identidad
de objeto, sujetos y causación e incluso de la base gravable, pues aunque,
respecto de la estampilla, haya dispuesto que es una proporción de los ingre-
sos percibidos por tales actividades, es claro que esta es parte del total de
los que son objeto de aquel impuesto, configurándose una doble tributación
prohibida en el ordenamiento legal.
En consecuencia, el Acuerdo, en las partes demandadas, contraria los prin-

cipios de equidad y progresividad en que se funda el sistema tributario5 y el
artículo 95 de la Constitución Política, según el cual el administrado debe
contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado pero
dentro de los conceptos de justicia y equidad.”
Debemos señalar finalmente que los actos administrativos gozan de presunción de

legalidad mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo6, quien será la autoridad competente para pronunciarse sobre ellos
con carácter definitivo y vinculante.
5
Artículo 363 de la Constitución Política.
6
Ley 1437 de 2011. “ARTÍCULO 88. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se
resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar.”


Consultante: JYDIAN ANDREA MÉNDEZ GARCÍA

Profesional Universitario Contable
Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán
Tema: Tributos territoriales
Subtema: Causación
En atención a su correo electrónico radicado conforme el asunto, damos respuesta

en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de
manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante,
Comenta en su comunicación que el municipio suscribió contratos de vigencias

2010-2012 cuyos pagos parciales están afectados por nuevas tarifas de retención
por concepto de estampillas e industria y comercio, con ocasión del acuerdo 032 de
2012 que incrementó las tarifas; por lo anterior, pregunta si es procedente en los
contratos vigentes, los tributos que se han modificado con posterioridad.
En primer lugar es necesario precisar que de conformidad con el Decreto 4712 de

les y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no
comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni
la solución directa de problemas específicos. Adicionalmente, tratándose de asuntos
relativos a la aplicación de normas propias de una entidad territorial, departamento
o municipio, consideramos que las inquietudes deberán ser atendidas por la misma
entidad, toda vez que no es del resorte de esta Dirección pronunciarnos sobre di-
chos actos administrativos. No obstante, en respeto al derecho de petición damos
respuesta esperando brindar elementos para el análisis del caso en relación con las
estampillas y tributos del orden territorial.
De conformidad con los artículos 150-12, 338, 300-4 y 313-4 de la Constitución

Política, en relación con la tributación territorial el Congreso puede definir en el
acto de creación la totalidad de sus elementos esenciales, o autorizar a los cuerpos
colegiados territoriales para que los establezcan en sus jurisdicciones determinando
los correspondientes elementos.
En materia de estampillas, habitualmente la ley se limita a autorizar la creación del

tributo, indicando el marco dentro del cual las corporaciones de representación po-
pular deben proceder a especificar los elementos de la obligación, por lo tanto estas
últimas tienen un amplio margen de competencia para la regulación del tributo.
En términos generales, las estampillas son tributos documentales que se generan

por la producción, emisión o formalización de un documento concerniente a las

funciones o actividades de la entidad territorial; de esta forma, los municipios y de-

partamentos normalmente fijan como hechos generadores de las estampillas la sus-
cripción de contratos, la emisión de certificaciones u otros documentos en los que
participan funcionarios, por lo que la causación se produce de manera instantánea
y no en un periodo de tiempo como sucede en el impuesto de industria y comercio.
Así, el sujeto pasivo que incurre en el hecho generador de verificación instantánea
debe pagar el impuesto por los hechos generadores que se verifiquen a partir de
la entrada en vigencia de la ordenanza o acuerdo que adoptó el cobro del tributo,
de conformidad con el procedimiento establecido por la entidad territorial. Para el
impuesto de industria y comercio, debe tenerse en cuenta que su periodicidad es
anual, es decir que las modificaciones que se establezcan en acuerdos del concejo
solamente aplicarán para el periodo gravable siguiente que se reflejará al momento
de la presentación de la declaración tributaria.
Con lo anterior, la inquietud radica en la aplicación de las normas tributarias en el

tiempo, frente a lo cual esta Dirección se pronunció en el oficio 013983 de 2010 así:
“En lo que respecta puntualmente a la entrada en vigencia de normas tribu-

tarias, debe señalarse que si bien siguen la regla general, esto es, que son
obligatorias a partir de su publicación, debe ponerse de presente lo estable-
cido por el inciso tercero del artículo 338 constitucional según el cual “Las
leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base
sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no
pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar
la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. De manera que, para
determinar la vigencia de una norma tributaria, a más de su publicación, debe
determinarse si se trata de un tributo de periodo o un tributo de causación
instantánea.
Siguiendo esta misma línea, debe precisarse entonces que en lo que hace al
aspecto temporal de los tributos, que se refiere a la integración en el tiempo
del hecho generador, pueden diferenciarse dos clases, los tributos de perio-
do, y los tributos instantáneos1. Los primeros, son de aquellos en los que la
realización del hecho generador se verifica de manera continuada durante
un periodo de tiempo definido por el legislador (vg. el impuesto de renta); los
segundos, son de aquellos en los que a realización del hecho generador se
agota en un único momento, preciso y determinado (vg. el IVA). Así pues, a
efectos de determinar la aplicación de la regla establecida en el citado inciso
tercero del artículo 338 superior, debe constatarse si se está en presencia o
no, de un impuesto de periodo, pues la misma aplica exclusivamente respec-
to de estos.
Así las cosas, en el caso que nos ocupa, esto es, las estampillas, es menes-
ter precisar que por las características propias del tributo, y por los actos sus-
ceptibles de ser gravados, puede colegirse que el hecho generador se agota
en un único momento, a título de ejemplo, al momento de la suscripción de un
1
Al respecto puede consultarse Corte Constitucional Sentencia C-1006 de 2003.

contrato, de la expedición de un paz y salvo, de una certificación, etc.; lo que

nos permite señalar que se trata entonces de un tributo instantáneo, razón
por la cual no aplica la citada regla del artículo 338 constitucional.
En consecuencia, para dar respuesta a su inquietud, el recaudo de las es-

tampillas dependerá de lo que respecto de su entrada en vigencia establezca
el acto administrativo (acuerdo u ordenanza, según el caso) que adopta la
respectiva estampilla…”
De acuerdo con lo anterior, consideramos que habrá lugar al pago de estampillas

y tributos establecidos en la entidad territorial por la ocurrencia de hechos genera-
dores que se verifiquen a partir de la entrada en vigencia del acuerdo municipal u
ordenanza departamental que adopte el tributo y fije las reglas para su administra-
ción y recaudo.
Ahora bien, menciona usted que la implementación de nuevos tributos afecta la

estabilidad económica del proyecto, pues entendemos que los contratos que se
suscriban o los hechos generadores que ocurran generan el pago de la estampilla o
impuestos establecidos en la entidad territorial. Al respecto consideramos pertinen-
te citar al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera,
que en sentencia del 30 de enero de 2013, radicación 24020, analiza el tema en un
caso en el cual es demandado el municipio de Sincelejo, Sucre. Citamos en extenso
el texto pertinente y sugerimos su lectura.
“4. Los contratos del Estado y la vigencia de la ley tributaria en el tiempo
(…)
Desde el punto de vista general, en cuanto a la vigencia de la ley en el tiempo,

es pertinente precisar que: La Ley 153 de 1887 determina que las normas
procesales –de sustanciación y ritualidad de los juicios– rigen desde su vi-
gencia y prevalecen sobre las anteriores y, que por lo tanto, son de aplicación
inmediata, excepto cuando se trate de términos que hubieren empezado a
correr, actuaciones o diligencias que ya estuvieren iniciadas, pues, todos estos
aspectos se rigen por la ley vigente al momento de su iniciación –art. 40–.
Por el contrario, a las situaciones reguladas en leyes sustanciales –no proce-

dimentales– debe aplicarse la ley vigente al momento del acaecimiento del
hecho que sanciona, coligiéndose que la regla general predominante sobre
el punto es la de irretroactividad de la ley, y que la excepción a esa regla se
da por indicación expresa del legislador.
Así lo consideró la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencias

de 3 de junio y 2 de septiembre de 2003[2], donde se reiteraron los anteceden-
2
Sentencias S-131 de 3 de junio de 2003, actor: José Moisés Sarmiento Jiménez y S-417 de 2 de
septiembre de 2003, actor: Uriel Antonio Loaíza Hurtado, ambas con ponencia del Consejero Alier
Eduardo Hernández Enríquez.

tes jurisprudenciales en la materia, tanto de la Corte Constitucional (C-922 de

2001, T-438 de 1992, C-769 de 1998 y C-214 de 1994) como del Consejo de
Estado, estos últimos mencionados en el concepto emitido por la Sala de Con-
sulta y Servicio Civil el 16 de octubre de 2002, para concluir, precisamente, en
la aplicación del principio de irretroactividad de la ley sustancial.
La irretroactividad de las leyes no procedimentales, como regla general, ga-

rantiza la efectividad de principios que son el pilar fundamental del Estado
Social de Derecho, como son la seguridad jurídica y la garantía de ser juzga-
do con la normatividad preexistente al hecho que se imputa, de acuerdo con
lo preceptuado en el entonces artículo 26 de la Constitución Política de 1886,
y ahora en el 29 de la Constitución de 1991.
(…)
En principio, en relación con la existencia y su regulación normativa, los con-

tratos adicionales están sujetos a las mismas normas que gobiernan el prin-
cipal. Pero, el tema de la aplicación de la ley contractual al contrato principal
y a sus adicionales, es un asunto diferente al fondo de la controversia objeto
de juzgamiento, como lo es la vigencia de los tributos locales, pues, normati-
vamente no tiene incidencia en la situación concreta que se juzga, referente
a la variación de la tasa de alumbrado público, porque es la propia Constitu-
ción Política la que determina que las contribuciones solo pueden aplicarse
a partir del período siguiente al de inicio de la vigencia de la respectiva ley,
ordenanza o acuerdo. Textualmente el inciso final del artículo 338 constitu-
cional, dispone:
“Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la

base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado,
no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de
iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. (Resalta
la Sala).
En resumen, aunque en el tema contractual es cierta la aplicación de la ley

vigente al momento de la celebración del contrato, en materia tributaria y
contributiva no resulta correcta la pretendida extensión de las normas vigen-
tes al momento de la celebración del contrato principal, porque, se repite,
la Constitución Política, clara y perentoriamente determina que, las normas
tributarias se aplican hacia el futuro.
5. La jurisprudencia aplicable al caso: la teoría del hecho del príncipe y

el equilibrio económico del contrato, como consecuencia de la creación
o modificación de impuestos que lo afectan.
Ha sido una constante en el régimen jurídico de los contratos que celebra

la administración pública, reconocer el derecho del contratista al manteni-
miento del equilibrio económico-financiero del contrato, comoquiera que la

equivalencia de las prestaciones recíprocas, el respeto por las condiciones

que las partes tuvieron en cuenta al momento de su celebración y la intangi-
bilidad de la remuneración del contratista, constituyen principios esenciales
de esa relación con el Estado.
La Ley 19 de 1982 señaló los principios de la contratación administrativa que

debía tener en cuenta el ejecutivo con miras a reformar el Decreto ley 150
de 1976 y expedir un nuevo estatuto. Desde allí se consagró, y se mantuvo
en el Decreto 222 de 1983 y en la Ley 80 de 1993, el derecho del contratista
al mantenimiento del equilibrio económico del contrato, en tanto se previó el
reembolso de los nuevos costos que se derivaran de las modificaciones del
contrato ordenadas por la administración, así como el estimativo de los per-
juicios que debían pagarse en el evento de que se ordenara unilateralmente
su terminación; principios posteriormente recogidos en los artículos 19, 20 y
21 del Decreto ley 222 de 1983, que establecieron en favor de la administra-
ción los poderes exorbitantes de terminación y modificación unilateral de los
contratos, en los que se condicionó el ejercicio de estas facultades a la debi-
da protección de los intereses económicos del contratista, otorgándole, en el
primer caso, el derecho a una indemnización y, en el segundo, el derecho a
conservar las condiciones económicas inicialmente pactadas.
Sin embargo, no han sido estas las únicas situaciones que se han tenido en
cuenta para restablecer el equilibrio económico del contrato, ya que otros
riesgos administrativos y económicos que pueden desencadenarse durante
su ejecución y alterar las condiciones inicialmente convenidas por las partes,
habían sido desarrollados por la doctrina y la jurisprudencia.
En efecto, se ha reconocido que el equilibrio económico de los contratos que

celebra la administración pública puede verse alterado durante su ejecución
por las siguientes causas: por actos de la administración como Estado y por
factores externos y extraños a las partes.
El primer tipo de actos se presenta cuando la administración actúa como

Estado y no como contratante. Allí se encuentra el acto de carácter general
proferido por este, en la modalidad de ley o acto administrativo –hecho del
príncipe–; por ejemplo, la creación de un nuevo tributo, o la imposición de un
arancel, tasa o contribución que afecten la ejecución del contrato.
Y en los factores externos, se encuentran las circunstancias de hecho que

de manera imprevista surgen durante la ejecución del contrato, ajenas y no
imputables a las partes, que son manejadas con fundamento en la teoría de
la imprevisión.
Es necesario precisar la significación y alcance del principio del equilibrio

financiero en el contrato estatal, por cuanto, como lo pone de presente la
doctrina, su simple enunciado es bastante vago y se corre el riesgo de asig-
narle un alcance excesivo o inexacto.

El equilibrio financiero del contrato no es sinónimo de gestión equilibrada de

la empresa. Este principio no constituye una especie de seguro del contratis-
ta contra los déficits eventuales del contrato. Tampoco se trata de una equi-
valencia matemática rigurosa, como parece insinuarlo la expresión ‘ecuación
financiera’.
Es solamente la relación aproximada, el “equivalente honrado”, según la ex-

presión del comisario de gobierno León Blum[3], entre cargas y ventajas que
el cocontratante ha tomado en consideración; “como un cálculo”, al momento
de concluir el contrato y que lo ha determinado a contratar.
Es solo cuando ese balance razonable se rompe que resulta equitativo res-
tablecerlo porque había sido tomado en consideración como un elemento
determinante del contrato.”[4]
Al abordar el análisis del hecho del príncipe y la teoría de la imprevisión,

como factores que alteran el equilibrio financiero del contrato, la Sala precisó
lo siguiente:
“1.1 El hecho del príncipe
“(...) El hecho del príncipe como fenómeno determinante del rompi-

miento de la ecuación financiera del contrato, se presenta cuando con-
curren los siguientes supuestos:
a. La expedición de un acto general y abstracto.
b. La incidencia directa o indirecta del acto en el contrato estatal.
c. La alteración extraordinaria o anormal de la ecuación financiera del

contrato como consecuencia de la vigencia del acto.
d. La imprevisibilidad del acto general y abstracto al momento de la

celebración del contrato.”
En relación con la condición de la autoridad que profiere la norma general,

para la doctrina y la jurisprudencia francesa el hecho del príncipe (le fait du
prince) se configura cuando la resolución o disposición lesiva del derecho del
cocontratante emana de la misma autoridad pública que celebró el contrato,
lo cual permite afirmar que constituye un caso de responsabilidad contractual
de la administración sin culpa[5]. La justificación de esta posición radica en
3
Consejo de Estado francés, sentencia de 11 de marzo de 1910. Cie francaise des tramways.
4
André DE LAUBADERE, Franck MODERNE et Pierre DELVOLVÉ. Traité des Contrats Administrati-
fs. París, L.G.D.J, 1983. 2ª edic. Tomo 1, num 718, p. 717.
5
“Puede decirse que el principio del equilibrio del contrato administrativo juega con respecto a la res-
ponsabilidad contractual sin falta un papel análogo al que juega el principio de igualdad frente a las
cargas públicas con respecto a la responsabilidad extracontractual sin falta”. André de Labaudare,
Ob. Cit. Tomo 2, número 1325.554

la ausencia de imputación del hecho generador del perjuicio cuando este

proviene de la ley, por cuanto el autor del acto –Nación, Congreso de la Re-
pública– puede ser distinto de la administración contratante. No obstante no
se priva al contratista de la indemnización, ya que podrá obtenerla a través
de la aplicación de la teoría de la imprevisión. Al respecto sostiene Riveró:
“La teoría no interviene jamás cuando la medida que agrava las obligaciones
del cocontratante emana no de la persona pública contratante, sino de otra
persona pública, por ejemplo, cuando un decreto acto del Estado, agrava,
en materia social, la situación de los cocontratantes de las colectividades
locales. En este caso, hay una asimilación del álea administrativo al álea
económico y la aplicación eventual de la teoría de la imprevisión.
“La teoría puede intervenir cuando la persona pública contratante dicta una
medida general que agrava las cargas del cocontratante; pero esto no su-
cede sino cuando la medida tiene una repercusión directa sobre uno de los
elementos esenciales del contrato (por ejemplo: creación de una tarifa sobre
las materias primas necesarias a la ejecución del contrato)”.[6]
En esta misma línea, el profesor argentino HÉCTOR JORGE ESCOLA[7] afir-

ma: “En primer lugar, debe precisarse qué se entiende, a los fines de esa
teoría, por ‘poder’ o ‘autoridad pública’, designación, esta última, que hemos
de preferir.
“En este sentido, y compartiendo la opinión sostenida por una parte impor-
tante de la doctrina, entendemos que el hecho del príncipe debe ser siempre
una decisión o una conducta que pueda imputarse a la misma autoridad
pública que celebró el contrato.
“De tal modo, no quedan comprendidas dentro del concepto de hecho del
príncipe aquellas decisiones y conductas que correspondan a autoridades
públicas distintas de aquella que es parte en el contrato de que se trate ya
sea que pertenezcan al mismo orden jurídico o a otro distinto.
“En este sentido, el hecho del príncipe se diferencia del hecho de la admi-
nistración en que mientras que este último se relaciona directamente con el
contrato, con el carácter que tiene la administración en él como parte contra-
tante, es decir, con verdaderas conductas contractuales, el hecho del prínci-
pe se vincula a decisiones o conductas que la autoridad pública adopta, no
como parte en el contrato, sino en su carácter de tal, no influyendo en el con-
trato de manera directa sino refleja. No hay una conducta contractual, sino la
conducta de una autoridad que está actuando en ejercicio de sus potestades
y atribuciones y en su carácter y condición de autoridad pública.
6
JEAN RIVERÓ. Derecho Administrativo, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1984, p. 141.
7
Tratado Integral de los Contratos administrativos. Buenos Aires, ediciones Depalma, 1977. Volumen
I pp. 456 s.s.

“… Por tanto, se entenderá que existe hecho del príncipe cuando se esté
frente a decisiones o conductas que emanen de la misma autoridad pública
que celebró el contrato administrativo y que esta realiza en su carácter de tal
autoridad pública (...)”[8]
La Sala viene considerando también, que solo resulta aplicable la teoría del
hecho del príncipe cuando la norma general que tiene incidencia en el con-
trato es proferida por la entidad contratante. Si la misma proviene de otra
autoridad, se estaría frente a un evento externo a las partes que encuadraría
mejor en la teoría de la imprevisión[9].
Con respecto a los otros supuestos de la teoría, la norma debe ser de carác-
ter general y no particular, pues de lo contrario se estaría en presencia del
ejercicio de los poderes exorbitantes con los que cuenta la administración en
el desarrollo del contrato (particularmente el ius variandi) y no frente al hecho
del príncipe.
El contrato debe afectarse en forma grave y anormal como consecuencia de

la aplicación de la norma general; esta teoría no resulta procedente frente
a alteraciones propias o normales del contrato, por cuanto todo contratista
debe asumir un cierto grado de riesgo.
8
Sentencia del 29 de mayo de 2003, expediente 14.577 –Actor: Sociedad Pavimentos Colombia
contra el Instituto Nacional de Vías. CP. Ricardo Hoyos Duque–.
La Sección sostuvo con posterioridad la misma posición, aunque con algunas variantes, pero man-
teniendo, en esencia, el criterio que se describe, el cual aplica perfectamente al caso objeto del
presente proceso:
“Sobre esta teoría, la Sala manifestó en la mencionada providencia, recogiendo abundante doctrina
al respecto, que se presenta un hecho del príncipe cuando el Estado expide una medida de carácter
general y abstracto que era imprevisible al momento de la celebración del contrato y que incide en
forma directa o indirecta en el mismo, alterando en forma extraordinaria o anormal la ecuación finan-
ciera surgida al momento de proponer el contratista su oferta o celebrar el contrato, precisando sin
embargo, que “... solo resulta aplicable la teoría del hecho del príncipe cuando la norma general que
tiene incidencia en el contrato es proferida por la entidad contratante. Cuando la misma proviene de
otra autoridad se estaría frente a un evento externo a las partes que encuadraría mejor en la teoría
de la imprevisión”.
“Y en este punto se observa que, si bien para que se pueda predicar la existencia del hecho del prín-
cipe se exige que la medida que incide de manera gravosa en el contrato provenga de una autoridad
distinta de la contratante, debe tenerse en cuenta que en algunas ocasiones, esa persona jurídica
contratante actúa a través de distintos representantes, sin que por ello pierda su unidad e identidad,
por lo cual, para efectos de determinar la existencia del hecho del príncipe, ella sigue siendo una
misma autoridad administrativa, actuando a través de dos de sus órganos y en tal caso, será pro-
cedente alegar dicha teoría cuando la actuación de uno de estos, incide en el contrato suscrito por
el otro, a nombre de la persona jurídica pública a la que ambos pertenecen; al respecto, la doctrina
francesa ha dicho: (…).
“De tal manera que, si la medida proviene de otra autoridad pero que pertenece a la misma persona
jurídica contratante, será posible hablar de la existencia del hecho del príncipe, siendo el caso típico
el de la Nación, persona jurídica que actúa a través de diversos representantes, pero sin dejar de
ser ella misma quien toma las decisiones o asume las obligaciones contractuales correspondientes,
así como la responsabilidad que de las mismas se pueda derivar.” (Sentencia de septiembre 18 de
2003. CP. Ramiro Saavedra Becerra. Exp. 15.119).
9
Ver, entre otras, las siguientes sentencias: del 29 de mayo de 2003, expediente 14.577, del 19 de
febrero de 2009 –exp. 19.055–, del 4 de febrero de 2010 –exp. 15.400–, del 4 de febrero de 2010
–exp. 15.665–, del 4 de febrero de 2010 –exp. 16.017– y del 4 de febrero de 2010 –exp. 16.022).

La doctrina coincide en que para aplicar la teoría, la medida de carácter

general debe incidir en la economía del contrato y alterar la ecuación econó-
mico financiera del mismo, considerada al momento de su celebración, por
un álea anormal o extraordinaria, esto es, “cuando ellas causen una verda-
dera alteración o trastorno en el contenido del contrato, o cuando la ley o el
reglamento afecten alguna circunstancia que pueda considerarse que fue
esencial, determinante, en la contratación y que en ese sentido fue decisiva
para el cocontratante”, ya que “el álea “normal”, determinante de perjuicios
“comunes” u “ordinarios”, aún tratándose de resoluciones o disposiciones
generales, queda a cargo exclusivo del cocontratante, quien debe absorber
sus consecuencias: tal ocurriría con una resolución de la autoridad pública
que únicamente torne algo más oneroso o difícil el cumplimiento de las obli-
gaciones del contrato[10]
De ahí que la dificultad que enfrenta el juez, al momento de definir la apli-

cación de la teoría del hecho del príncipe, consiste en la calificación de la
medida, toda vez que si la manifestación por excelencia del soberano es
la ley, la ordenanza, el acuerdo o el decreto, no existe, en principio, como
consecuencia de esta, responsabilidad del Estado. Ese principio, sin embar-
go, admite excepciones y se acepta la responsabilidad por acto legislativo o
administrativo cuando el perjuicio sea especial, con fundamento en la ruptura
del principio de igualdad frente a las cargas públicas.
La expedición de la norma debe ser razonablemente imprevista para las par-

tes del contrato; debe tratarse de un hecho nuevo para los contratantes, que
por esta circunstancia no fue tenido en cuenta al momento de su celebración.
En cuanto a los efectos derivados de la configuración del hecho del príncipe,

demostrado el rompimiento del equilibrio financiero del contrato estatal, como
consecuencia de un acto imputable a la entidad contratante, surge para esta
la obligación de indemnizar todos los perjuicios derivados del mismo.
Como puede observarse, hay diferencias entre la teoría de la imprevisión y el

hecho del príncipe, puesto que mientras en el primer evento se presenta una
circunstancia ajena a la voluntad de las partes contratantes, en el segundo
el acto general proviene de una de ellas, de la entidad pública contratante.
Ha concluido esta Sección, en otras oportunidades, de acuerdo con los plan-
teamientos anteriores, y con fundamento en la jurisprudencia sobre las car-
10
MIGUEL S. MARIENHOFF. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires. Ed. Abeledo-Perrot.
1992. III-A 3ª edición. P. 482. Cabe señalar que este fue el criterio acogido en la exposición de mo-
tivos presentada por el gobierno en el proyecto de ley que luego se convirtió en Ley 80 de 1993. Allí
se dijo que uno de los supuestos que podían dar lugar a la responsabilidad contractual del Estado,
era “la expedición de una decisión administrativa que ocasione una verdadera alteración o trastorno
en el contenido del contrato, o cuando la ley o el reglamento afecten alguna circunstancia que pueda
considerarse que fue esencial, determinante, en la contratación y que en este sentido fue decisiva
para el contratante” (Gaceta del Congreso del 23 de septiembre de 1992. p. 15).

gas impositivas en los contratos estatales[11], que las mismas “no significan
per se el rompimiento del equilibrio económico del contrato, sino que es ne-
cesario que se demuestre su incidencia en la economía del mismo y en el
cumplimiento de las obligaciones del contratista”. Exigencia que está en con-
sonancia con lo que a propósito de la responsabilidad por el hecho de la ley,
con fundamento en el daño especial, ha señalado la doctrina: debe tratarse
de un perjuicio que por su “especificidad y gravedad, sobrepase los normales
sacrificios impuestos por la legislación”[12].”
De otra parte, menciona usted que uno de los contratos se financia con recursos
de salud pública por cuanto se trata de insumos y elementos para la realización de
jornadas de vacunación y cita la circular 064 de la Superintendencia Nacional de
Salud. Al respecto debemos mencionar que la mencionada circular 64 fue derogada
mediante la circular No. 07 de 2013 emitida por la Superintendencia Nacional de Sa-
lud. Sin embargo, consideramos que se mantiene el criterio en relación con la impo-
sición de gravámenes respecto de los recursos de la seguridad social, en la medida
en que la misma encuentra fundamento en el artículo 48 de la Constitución Política.
11
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 7 de octubre de 1938 (Sala Plena en lo Civil) y sen-
tencias del Consejo de Estado del 11 de febrero de 1983, exp. 4929 (sección cuarta); 27 de marzo
de 1992, Exp. 6353 (sección tercera); auto del 7 de marzo de 2002, Exp. 21.588 (sección tercera) y
conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil Nos. 561 del 11 de marzo de 1972 y 637 del 19 de
septiembre de 1994.
12
GEORGES VEDEL. Derecho Administrativo. Madrid, Edit. Aguilar, 1980. p. 343.


Consultante: MARIBEL ROJAS BARBOSA

Jefe Oficina de Cobro Coactivo
Alcaldía Municipal de Funza
Tema: Participación en la Plusvalía
Subtema: Formas de pago
Mediante correo electrónico radicado conforme el asunto, consulta usted sobre las
formas de pago de la participación en la plusvalía. En atención a su solicitud, da-
mos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo
Público.
De conformidad con los artículos 1, 287 y 294 de la Constitución Política las enti-
Constitución y la Ley.
La participación en la plusvalía se encuentra regulada en la Ley 388 de 1997 y esta-

blece en el artículo 84, en relación con las formas de pago, lo siguiente:
“Artículo 84. Formas de pago de la participación. La participación en

la plusvalía podrá pagarse mediante una cualquiera de las siguientes
formas:
1. En dinero efectivo.
2. Transfiriendo a la entidad territorial o a una de sus entidades des-

centralizadas, una porción del predio objeto de la misma, del valor
equivalente a su monto. Esta forma solo será procedente si el pro-
pietario o poseedor llega a un acuerdo con la administración sobre
la parte del predio que será objeto de la transferencia, para lo cual la
administración tendrá en cuenta el avalúo que hará practicar por ex-
pertos contratados para tal efecto.
Las áreas transferidas se destinarán a fines urbanísticos, directamen-

te o mediante la realización de programas o proyectos en asociación
con el mismo propietario o con otros.

3. El pago mediante la transferencia de una porción del terreno podrá

canjearse por terrenos localizados en otras zonas de área urbana,
haciendo los cálculos de equivalencia de valores correspondientes.
4. Reconociendo formalmente a la entidad territorial o a una de sus en-

tidades descentralizadas un valor accionario o un interés social equi-
valente a la participación, a fin de que la entidad pública adelante con-
juntamente con el propietario o poseedor un programa o proyecto de
construcción o urbanización determinado sobre el predio respectivo.
5. Mediante la ejecución de obras de infraestructura vial, de servicios

públicos, domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales,
para la adecuación de asentamientos urbanos en áreas de desarrollo
incompleto o inadecuado, cuya inversión sea equivalente al monto de
la plusvalía, previo acuerdo con la administración municipal o distrital
acerca de los términos de ejecución y equivalencia de las obras pro-
yectadas.
6. Mediante la adquisición anticipada de títulos valores representativos

de la participación en la plusvalía liquidada, en los términos previstos
en el artículo 88 y siguientes.
En los eventos de que tratan los numerales 2 y 4 se reconocerá al pro-

pietario o poseedor un descuento del cinco por ciento (5%) del monto
liquidado. En los casos previstos en el numeral 6 se aplicará un des-
cuento del diez por ciento (10%) del mismo.
Parágrafo. Las modalidades de pago de que trata este artículo podrán

ser utilizadas alternativamente o en forma combinada.”
Como se observa, una de las formas de pago de la participación en la plusvalía es

la de transferir una porción del terreno objeto de la misma, caso en el cual deberá
suscribirse un acuerdo entre el propietario y la administración, así como practicar
un avalúo por parte de expertos.
De acuerdo a lo mencionado en su comunicación, el municipio acogió en su acuerdo

municipal esta forma de pago, ajustándose tal disposición a lo establecido en la Ley.


Consultante: RAMIRO ERAZO BELARCÁZAR

Subdirector de Conocimiento y evaluación Ambiental
Corporación Autónoma Regional de Nariño
Tema: Otros Temas Territoriales
Subtema: Tasas Retributivas

Consulta
Hace referencia a lo dispuesto por el artículo 211 de la Ley 1450 de 2011 en

relación con la destinación allí establecida para los recursos provenientes del
recaudo de las tasas retributivas de que trata la Ley 99 de 1993 y solicita
que “desde la normatividad financiera y contable que aplica para el manejo
del presupuesto de las Corporaciones Autónomas Regionales, hacer la acla-
ración de si el 10% de recursos recaudados por concepto de tasa retributiva,
que menciona las normas citadas, pueden ser invertidos en la logística que
requiere la implementación y seguimiento del programa de tasa señalado en
el inciso anterior”.
Dado que la consulta se hace desde la perspectiva de la normatividad financiera y

contable, a efectos de encuadrarla en los aspectos objeto de competencia de este
Ministerio, traeremos a colación apartes de la sentencia de la Corte Constitucional
C-275 de 1998 en cuanto al régimen presupuestal de las Corporaciones Autónomas
Regionales:
Las Corporaciones integran su presupuesto con dineros aportados por la Na-

ción, tal como lo señalan los artículos 42 y siguientes de la Ley 99 de 1993, y
con otros dineros provenientes de fuentes diferentes, como son las tasas, los
recaudos de los impuestos prediales, multas, etc.
En esta última clase de recursos se encuentran los que trata el inciso segundo
del artículo 317 de la Constitución. Dice este artículo:
«Artículo 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo

anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valori-
zación.
“La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del
promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del ma-

nejo y conservación del ambiente y de los recursos renovables, de acuerdo

con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.” (se
subraya).
La Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se

reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental (SINA) y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 46, sobre el
patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales, señaló:
“ARTÍCULO 46. Patrimonio y Rentas de las Corporaciones Autónomas

Regionales. Constituyen el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autó-
nomas Regionales:
1. El producto de las sumas que, por concepto de porcentaje ambiental del

impuesto predial, les transferirán los municipios y distritos, de conformidad
con lo dispuesto por el artículo 44 de la presente Ley.
2. Los recursos que le transfieran las entidades territoriales con cargo a sus
participaciones en las regalías nacionales.
3. El porcentaje de los recursos que asigne la ley, con destino al medio am-
biente y a la protección de los recursos naturales renovables, provenientes del
Fondo Nacional de Regalías.
4. Los recursos provenientes de derechos, contribuciones, tasas, tarifas, mul-

tas y participaciones, que perciban, conforme a la ley y a las reglamentacio-
nes correspondientes; y en especial el producto de las tasas retributivas y
compensatorias de que trata el Decreto ley 2811 de 1974, en concordancia
con lo dispuesto en la presente Ley.
5. Los ingresos causados por las contribuciones de valorización que se esta-

blezcan, conforme a la ley, para la financiación de obras de beneficio común
ejecutadas en ejercicio de sus funciones legales.
6. Un porcentaje hasta del 10% del producto del impuesto de timbre a los
vehículos que autónomamente decidan fijar los Departamentos, como retri-
bución del servicio de reducción del impacto o de control de las emisiones de
las emisiones de sustancias tóxicas o contaminantes del parque automotor.
7. El 50% de las indemnizaciones, distintas a la recompensa que beneficiará

en su totalidad al actor, impuestas en desarrollo de los procesos instaurados
en ejercicio de las acciones populares de que trata el artículo 88 de la Cons-
titución Política. Estos valores corresponderán a la Corporación que tenga
jurisdicción en el lugar donde se haya producido el daño ambiental respecti-
vo. En caso de que corresponda a varias Corporaciones, el juez competente
determinará la distribución de las indemnizaciones.

8. El 50% del valor de las multas o penas pecuniarias impuestas, por las
autoridades de las entidades territoriales que forman parte de la jurisdicción
de la respectiva Corporación, como sanciones por violación a las leyes, re-
glamentos o actos administrativos de carácter general en materia ambiental.
9. Los recursos que se apropien para serles transferidos en el presupuesto

nacional.
10. Las sumas de dinero y los bienes que a cualquier título le transfieran las
entidades o personas públicas o privadas, los bienes muebles o inmuebles
que actualmente posean y los que adquieran o les sean transferidos en el
futuro a cualquier título.
11. Los derechos causados por el otorgamiento de licencias, permisos, auto-

rizaciones, concesiones y salvoconductos, de acuerdo a la escala tarifaria que
para el efecto expida el Ministerio del Medio Ambiente.
“PARÁGRAFO. Los recursos y rentas previstos en este artículo ingresarán al

Fondo Nacional Ambiental en aquellas regiones del país donde no se hayan
organizado corporaciones autónomas regionales, hasta el momento en que
estas se creen. Estas rentas deberán asignarse a programas y proyectos que
se ejecuten en las regiones respectivas.”
De acuerdo con el artículo transcrito, el patrimonio con el cual fueron creadas

las Corporaciones, ya que son desmembraciones del patrimonio público, se-
gún la Ley 151 de 1959, las sumas de dinero y especies que a cualquier título
les transfiera la Nación, los bienes muebles e inmuebles y los que les sean
transferidos a cualquier título, están sometidos a la Ley Orgánica de Presu-
puesto. No así los que corresponden a los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 11
del artículo 46, que se acaba de transcribir, que no se someten a las normas
presupuestales de la Nación.
Lo anterior, no implica que tales recursos no sean objeto del control fiscal de
la Contraloría General de la República, o que la ley, en forma específica, de-
termine la manera de su manejo presupuestal, en razón de la autonomía que
la Constitución reconoce a estas Corporaciones.
El control fiscal que efectúa la Contraloría lo ejerce de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 267 de la Constitución.
Atendiendo, pues, a las distintas clases de recursos que tienen las Corporacio-
nes, la Corte debe hacer la siguiente distinción, en aras de que no se vulnere
el núcleo esencial de la autonomía que la Constitución reconoció a esta clase
de entidades: en relación con los recursos provenientes de la Nación, resulta
procedente la aplicación de las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto,
de conformidad con el artículo 4º del Decreto 111 de 1996, pero esta aplica-
ción no se extiende al manejo de los recursos propios de las Corporaciones,

entre los cuales se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la

Constitución.”
Precisamos entonces que escapa al ámbito de competencias de este Despacho, el

señalamiento del régimen contable y presupuestal aplicable a las Corporaciones
Autónomas Regionales en relación con la ejecución de recursos percibidos por con-
cepto de tasas retributivas.
En relación con la destinación de los mismos, tampoco nos corresponde determinar

el alcance de la expresión “gastos de implementación y seguimiento de la tasas”
a que se refiere el parágrafo segundo del artículo 211 de la Ley 1450 de 2011 y el
Decreto reglamentario 2667 de 2012, asunto que es del resorte del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible por lo que remitiremos su consulta para que sea
resuelta por dicha entidad.


12 de julio de 2013
Consultante: FRANCY LORENA CASTRO YATE

Ibagué – Tolima
Tema: Otros Temas Tributarios
Subtema: Cobro de Expensas por Reconocimiento de
Obras
Mediante la radicación del asunto recibimos del Departamento Administrativo de

la Función Pública su petición relativa al cobro de expensas por reconocimiento de
obras, cuando el trámite es realizado por la alcaldía municipal.
Es importante precisar que nuestras respuestas se emiten en el ámbito de nuestra

De acuerdo con lo establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, corres-

ponde al Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y mu-
nicipales establecer las contribuciones fiscales y parafiscales, para lo cual deben fijar
directamente en la ley, las ordenanzas y los acuerdos, los elementos sustanciales de
la obligación tributaria, es decir, los sujetos activo y pasivo, hecho generador, base
gravable y tarifas.
Es importante precisar que de conformidad con la Carta Política corresponde a los

concejos municipales “votar de conformidad con la Constitución y la Ley los tributos
y los gastos locales”, de esta forma el poder del concejo municipal para imponer
tributos debe ceñirse a lo establecido en la Constitución y la Ley y, en consecuencia,
dicha corporación no está autorizada para adoptar impuesto no creados por la ley
ni establecer cobros no autorizados por la misma.
Ahora bien, de la revisión de las normas que actualmente establecen impuestos

territoriales encontramos que, en relación con la actividad de la construcción, el De-
creto Ley 1333 de 1986 en su artículo 233 dispone que “Los Concejos Municipales
y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar
su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servi-
cios municipales: (…) b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de
nuevos edificios o de refacción de los existentes”, por lo que consideramos que es
viable establecer el cobro del impuesto de delineación mediante Acuerdo en el cual
se fijen los elementos sustanciales del tributo y las reglas para el pago del mismo.
En relación con las expensas, el Decreto 1469 de 2010 dispone en sus artículos 116
y 117 que las expensas constituyen el pago que hace a las curadurías urbanas el

solicitante de un trámite que deba verificarse ante el curador urbano y los pagos de
estas son independientes de los impuestos, gravámenes, tasas o contribuciones que
deban pagarse por la expedición de licencias.
El parágrafo cuarto del artículo 116 señala expresamente que “en ningún caso las
autoridades municipales o distritales encargadas del estudio, trámite y expedición
de las licencias están autorizadas para hacer cobros de expensas”.
De lo anterior, debe concluirse que en los municipios en donde esté adoptado el

impuesto de delineación y los trámites de licencias deban surtirse ante curadores
urbanos, el solicitante deberá pagar el impuesto de conformidad con las normas
municipales y, adicionalmente, las expensas por el trámite ante el curador urbano.
Si el municipio no cuenta con la figura de curador y todos los trámites relativos a
las licencias de construcción y urbanismo se realizan ante las oficinas de planeación
municipal, no es viable el cobro de las expensas de que trata el Decreto citado y
la Ley 810 de 20031; en este caso, solamente procede el cobro del impuesto de
delineación en los términos y condiciones establecidas en el estatuto tributario mu-
nicipal.
1
“Artículo 9º. El artículo 101 de la Ley 388 de 1997 quedará así:
(…)
3. El Gobierno Nacional reglamentará todo lo relacionado con las expensas a cargo de los particu-
lares que realicen trámites ante las curadurías urbanas, al igual que lo relacionado con la remunera-
ción de quienes ejercen esta función, teniéndose en cuenta, entre otros, la cuantía y naturaleza de
las obras que requieren licencia y las actuaciones que sean necesarios para expedirlas.”


Consultante: FRANCISCO JAVIER MONCADA ÁLVAREZ

Subdirector Administrativo y Financiero
Instituto Municipal de Tránsito de Pereira
Tema: Multas y Sanciones de Tránsito
Con el número de radicación que aparece en el asunto, la Directora de Infraes-

tructura y Energía Sostenible del Departamento Nacional de Planeación (DNP), nos
remitió copia de la comunicación enviada por usted a la “Gerencia de Participación
Privada y Proyecto en Infraestructura”, del DNP, con el fin de atender las preguntas
1 y 7 de dicha comunicación.
1. ¿Los ingresos por concepto de multas de tránsito se consideran ingre-

sos fiscales?
Sobre la clasificación de los ingresos por multas de tránsito nos limitaremos a su cla-
sificación presupuestal para lo cual consideramos útil lo manifestado por el Consejo
de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil en consulta con radicación 1589 del 5 de
agosto de 2004, Consejera Ponente: Susana Montes de Echeverri.
Las multas por infracciones de tránsito no son un ingreso tributario. Corresponden

al ejercicio de la potestad punitiva del Estado. A través de la Sentencia C-495 de
1998 la Corte abordó el tema de la naturaleza jurídica de las multas de tránsito,
señalando que las multas no tienen naturaleza tributaria y encuentran su origen
en el Código Nacional de Tránsito Terrestre. En esa sentencia se consideró a tales
multas dentro de los recursos exógenos de los entes territoriales con arreglo a un
factor orgánico, pues no son de origen territorial.1
2. Naturaleza jurídica de las multas. Estatuto Orgánico del Presupuesto
Dentro del marco normativo aplicable al problema jurídico objeto de la con-

sulta, es relevante revisar el tratamiento presupuestal de las multas, en ge-
neral, en la medida en que la constitucionalidad de la distribución efectuada
por el legislador está directamente relacionada con su naturaleza jurídica.
El Estatuto Orgánico de Presupuesto clasifica este tipo de ingresos de la

siguiente forma:
“Artículo 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tribu-

tarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e
indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas
(L. 38/89, art. 20; L. 179/94, art. 55, inc. 10, y arts. 67 y 71).”
1
Corte Constitucional, Sentencia C-385/03.

En consecuencia, las multas son ingresos no tributarios que forman parte

integral del presupuesto general de la Nación o de los presupuestos territo-
riales; por consiguiente, no participan de las características y del tratamiento
legal que los tributos reciben en razón a su naturaleza, tema este que ha sido
ampliamente debatido en la Corte Constitucional.2 (3) (Se subraya).
En la Sentencia C-495 de 1998, a propósito de una disposición contenida en

el Decreto ley 1344 de 1979, modificada por el artículo 112 de la Ley 33 de
1986, en la cual el legislador estableció que las entidades territoriales debían
destinar los recursos recaudados por concepto de multas de tránsito a
planes de educación y seguridad vial, esa Corporación no solo aclaró que
las multas son ingresos no tributarios, sino que precisó que el legislador tiene
plenas facultades para establecer, sin violar la autonomía constitucional de
las entidades territoriales, el destino de dichos recursos en tanto son rentas
de carácter nacional puesto que su fuente es el Código Nacional de Tránsi-
to.3 (4)
Dijo la Corte:
“Es claro, entonces, que las multas constituyen un ingreso no tributario

y que su destinación no vulnera el artículo 359 de la Constitución, porque la
prohibición en él contenida se predica exclusivamente de las rentas tributa-
rias nacionales.
(…)
Las multas de tránsito son un ingreso municipal no tributario con destinación es-
pecífica definida en el artículo 160 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el
Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”:
2
(3) Corte Constitucional. Sentencia C-280/96. “En efecto, se reitera, la multas no tienen naturale-
za tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto No. 111 de 1996 que
las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la
Nación. Por ello, no es admisible el cargo de competencia que el actor hace recaer sobre los artícu-
los sub examine. Ni tampoco se está vulnerando el artículo 359 de la Carta que prohibe las rentas
nacionales de destinación específica pues, desde las primeras decisiones en que tuvo que estudiar
el tema, esta Corporación ha establecido que una interpretación sistemática de la Constitución per-
mite concluir que esta prohibición se refiere exclusivamente las rentas de naturaleza tribu-
taria. Y, finalmente, esa destinación tiene unas finalidades sociales razonables, pues los artículos
6º y 7º del Decreto No. 2170 de 1992 establecen que las multas impuestas en virtud de una sanción
disciplinaria se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales pertenezca el servidor sancio-
nado y se destinarán a financiar programas de bienestar social de los empleados de las entidades”.
(Negrilla fuera del texto original).
3
(4) Decreto 1344 de 1970.”Artículo 257. (Modificado por el artículo 112 de la Ley 33 de 1986). Las
Asambleas Departamentales, los Consejos Intendenciales y Comisariales y el Concejo del Distrito
Especial de Bogotá determinarán las participaciones que correspondan a las Direcciones Depar-
tamentales, Intendenciales y Comisariales de Tránsito, a los Municipios y al Distrito Especial de
Bogotá por concepto de recaudo de multas que se causen por infracciones a las que se refiere el
presente código.”Parágrafo 1º. El recaudo por concepto de multas se destinará a planes de tránsito,
educación y seguridad vial.”

ARTÍCULO 160. DESTINACIÓN. De conformidad con las normas presu-

puestales respectivas, el recaudo por concepto de multas y sanciones por
infracciones de tránsito, se destinará a planes de tránsito, educación, dota-
ción de equipos, combustible y seguridad vial, salvo en lo que corresponde
a la Federación Colombiana de Municipios y los particulares en quienes se
delegue y participen en la administración, liquidación, recaudo y distribución
de las multas.
1. ¿Cuáles son las entidades validadoras de segundo piso?
Teniendo en cuenta que el cuestionario está referido a la implementación de un

proyecto mediante el esquema de Asociación Público Privada APP, y dado que no
encontramos referencia alguna sobre entidades validadoras de segundo piso, cree-
mos que su pregunta se refiere a lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 27 de
la Ley 1508 de 2012, que señala los requisitos para proyectos de asociación público
privada que requieren desembolsos de recursos públicos en entidades territoriales.
El citado parágrafo dispone:
PARÁGRAFO 2o. Para la presentación de estos proyectos al Ministerio de

Hacienda y Crédito Público se deberá contar con la validación financiera de
alguna de las entidades financieras públicas de segundo piso o estructura-
doras públicas.
Para explicar lo que se entiende por entidades financieras públicas de segundo piso
nos remitiremos a lo expresado por la Superintendencia Financiera en el Concepto
2007010800-001 del 13 de marzo de 2007:
“(…)
Sobre el particular, le informamos que los créditos de fomento son canaliza-

dos a través de los llamados bancos de segundo piso cuyos recursos están
destinados al desarrollo de sectores prioritarios de la economía.
Respecto del esquema de la banca de segundo piso en concepto 1998039270-

1º de agosto 26 de 1998, esta Superintendencia expresó:
“(...) La característica de estos bancos es que no operan directamente con

los particulares, y que la obtención de los créditos provenientes de los fon-
dos arriba mencionados, se hace a través de las instituciones privadas de
crédito; en esto se origina precisamente el nombre de bancos de ‘segundo
piso’, pues el hecho de no tratar directamente con los particulares implica,
en sentido figurado, que se trata de un banco que no tiene entrada directa
para el público’.
“De los anteriores conceptos, vemos que la característica de esta clase de

bancos es que su régimen de propiedad es público o estatal en razón a que
su creación tiene como finalidad el apoyar a aquellos sectores productivos
prioritarios de la economía y, a los segmentos empresariales que por sus

condiciones están limitados para acceder al mercado y requieren un servicio

de fomento especializado.
“Adicionalmente, un esquema por medio del cual desarrollan programas es-

peciales de fomento, suministro de información, asistencia técnica, provisión
de garantías y la administración de fideicomisos como servicio complemen-
tario al crédito de corto, mediano y largo plazo, pero siempre con la conno-
tación de canalizar los recursos de los otros intermediarios financieros y con
una participación en las operaciones que desarrollan los bancos comercia-
les.”
“Siendo el anterior esquema bajo el cual se desarrollan los denominados

bancos de segundo piso, en Colombia, su estructuración ha obedecido a
decisiones del Estado para fomentar el desarrollo de determinados sectores
de la economía que requieren una atención especial, (...)”.
Dentro de este orden, los llamados créditos de fomento pueden ser canaliza-
dos por entidades tales como: FINAGRO (fomento del sector agropecuario),
FINDETER (sector territorial), BANCOLDEX (promoción a las exportaciones)
FEN (créditos al sector energético) y Fonade (Proyectos de Desarrollo), cu-
yas operaciones se encuentran reguladas por el Estatuto Orgánico del Siste-
ma Financiero artículos 216 al 289 y por los estatutos de cada una de tales
entidades.
(…).»
Debe tenerse en cuenta, además, que la declaración del impuesto de industria y

comercio es una obligación del contribuyente, que debe cumplirse en cada uno de
los municipios en donde ejerza actividades gravadas con este impuesto, indepen-
dientemente de la existencia o no, o de la cantidad de establecimientos de comercio
que posea; en consecuencia, la liquidación del impuesto de avisos y tableros será
el 15% del impuesto de industria y comercio liquidado en la declaración del periodo
correspondiente.


Consultante: CARLOS CABALLERO BAENA

Concejal de Santa Catalina
carcaba1@hotmail.com
Subtema: Avalúos de Bienes Inmuebles

En relación con la primera parte de su consulta, manifestamos que esta Dirección

no cuenta con modelos de proyectos de acuerdo como el que se solicita, en respeto
a la autonomía de la entidad territorial y dada la particularidad de cada uno de los
temas objeto de regulación por parte de los concejos municipales.
Respecto de su segunda consulta, haremos referencia a lo dispuesto en el artículo

27 del decreto 2150 de 1995 y en el decreto 1420 de 1998.
ARTÍCULO 27. AVALÚOS DE BIENES INMUEBLES. <Expresiones subrayadas

condicionalmente EXEQUIBLES> Los avalúos de bienes inmuebles que deban
realizar las entidades públicas o que se realicen en actuaciones administrativas,
podrán ser adelantados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por
cualquier persona natural o jurídica de carácter privado, que se encuentre
registrada y autorizada por la lonja de propiedad raíz del lugar donde esté
ubicado el bien para adelantar dichos avalúos.
PARÁGRAFO. Si la entidad pública escoge la opción privada, corresponderá a

la Lonja determinar, en cada caso, la persona natural o jurídica que adelante
el avalúo de bienes inmuebles.1
Artículo 1º. Las disposiciones contenidas en el presente decreto tienen por

objeto señalar las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la
1
Los apartes subrayados fueron declarados EXEQUIBLES por la Corte Constitucional mediante Sen-
tencia C-492-96 del 26 de septiembre de 1996. La Corte aclara: ‘La exequibilidad de los transcritos
apartes normativos se declara solo en el entendido de que, para los efectos que en tales disposicio-
nes se contemplan, las expresiones ‘lonjas de propiedad raíz’ están referidas a todas las asociacio-
nes y colegios que agrupen a profesionales en finca raíz, peritazgo y avalúo de inmuebles’.

elaboración de los avalúos por los cuales se determinará el valor comercial de

los bienes inmuebles, para la ejecución de los siguientes eventos, entre otros:
1. Adquisición de inmuebles por enajenación forzosa.
2. Adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria.
3. Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía

judicial.
4. Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía

administrativa.
5. Determinación del efecto de plusvalía.
6. Determinación del monto de la compensación en tratamientos de conser-

vación.
7. Pago de la participación en plusvalía por transferencia de una porción del

predio objeto de la misma.
8. Determinación de la compensación por afectación por obra pública en los

términos que señala el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989.
Artículo 2o. Se entiende por valor comercial de un inmueble el precio más

probable por el cual este se transaría en un mercado donde el comprador y el
vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas
y jurídicas que afectan el bien.
Artículo 3o. La determinación del valor comercial de los inmuebles la harán,

a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad
que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado
registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se
ubiquen los bienes objeto de la valoración.
Artículo 4o. La valoración comercial de los inmuebles podrá ser solicitada

por las entidades que facultan las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 y por las
demás que las modifiquen y los decretos que las desarrollen para realizar los
eventos descritos en el artículo 1º de este decreto.
Consideramos entonces que en las condiciones señaladas en las normas antes cita-
das, se fija el avalúo a partir del cual se hace la compraventa de los bienes inmue-
bles que el municipio se propone adquirir.

PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO

2 de agosto de 2013
Consultante: ÓMAR ALFREDO DITTA DAZA

Subgrupo de Recursos y Ejecuciones Fiscales
Gobernación del Cesar
Tema: Procedimiento Tributario y Régimen Sancionatorio.
Subtema: Condición Especial de Pago, Ley 1607 de 2012

Consulta si los beneficios y condiciones especiales de pago previstas en el artículo

149 de la Ley 1607 de 2012, resultan aplicables a los intereses moratorios del im-
puesto de registro por documentos y actos suscritos en el 2010 y anteriores, pero
cuya solicitud de registro se hizo en la vigencia actual 2013. Lo anterior, por cuanto
la ordenanza que adopta el tratamiento previsto en la Ley 1607 de 2012 señala
como destinatarias del beneficio a las obligaciones causadas durante los perio-
dos gravables 2010 y anteriores y el impuesto de registro se causa al momento
de solicitud del registro.
En lo pertinente, el artículo 149 de la Ley 1607 de 2012 dice:
“Artículo 149. Condición especial para el pago de impuestos, tasas y

contribuciones. Dentro de los nueve (9) meses siguientes a la entrada en

vigencia de la presente Ley, los sujetos pasivos, contribuyentes o respon-

sables de los impuestos, tasas y contribuciones, administrados por las enti-
dades con facultades para recaudar rentas, tasas o contribuciones del nivel
nacional, que se encuentren en mora por obligaciones correspondientes a
los períodos gravables 2010 y anteriores, tendrán derecho a solicitar, úni-
camente con relación a las obligaciones causadas durante dichos periodos
gravables, la siguiente condición especial de pago: (Se subraya).
1. Si el pago se produce de contado, del total de la obligación principal más

los intereses y las sanciones actualizadas, por cada concepto y período, se
reducirán al veinte por ciento (20%) del valor de los intereses de mora causa-
dos hasta la fecha del correspondiente pago y de las sanciones generadas.
Para tal efecto, el pago deberá realizarse dentro de los nueve (9) meses
siguientes a la vigencia de la presente ley.
2. Si se suscribe un acuerdo de pago sobre el total de la obligación principal

más los intereses y las sanciones actualizadas, por cada concepto y período
se reducirán al cincuenta por ciento (50%) del valor de los intereses de mora
causados hasta la fecha del correspondiente pago y de las sanciones gene-
radas. Para tal efecto, el pago deberá realizarse dentro de los dieciocho (18)
meses siguientes a la vigencia de la presente ley.
Las disposiciones contenidas en el presente artículo podrán ser aplicadas

por los entes territoriales en relación con las obligaciones de su competen-
cia. (Se subraya).
(…)”
La condición especial para el pago de impuestos, tasas y contribuciones que es-

tablece la ley, se dirige a quienes se encuentren en mora por obligaciones co-
rrespondientes a los períodos gravables 2010 y anteriores, y en relación con las
obligaciones causadas durante dichos periodos gravables. La Ley autoriza a los
entes territoriales para aplicar estas disposiciones en relación con las obligaciones
de su competencia, para lo cual deberán evaluar las características propias de sus
impuestos y demás obligaciones.
El artículo 228 de la Ley 223 de 1995 establece la causación del impuesto de re-
gistro así:
Artículo 228. Causación. El impuesto se causa en el momento de la solici-

tud de la inscripción en el registro, de conformidad con lo establecido en el
artículo 231 de esta Ley.
Cuando un contrato accesorio se haga constar conjuntamente con un con-

trato principal, el impuesto se causará solamente en relación con este último.
El funcionario competente no podrá realizar el registro si la solicitud no se ha
acompañado la constancia o recibo de pago del impuesto.

De esta manera, el impuesto de registro se causa al momento de solicitud de la

inscripción en el registro, la cual debe darse de conformidad con los términos para el
registro señalados en el artículo 231 de la misma Ley 223 de 1995, el cual dispuso:
“Artículo 231. Términos para el registro. Cuando en las disposiciones le-

gales vigentes no se señalen términos específicos para el registro, la so-
licitud de inscripción de los actos, contratos o negocios jurídicos sujetos a
registro deberá formularse de acuerdo con los siguientes términos, contados
a partir de la fecha de su otorgamiento o expedición:
Dentro de los dos meses siguientes, si han sido otorgados o expedidos en

el país.
Dentro de los tres meses siguientes, si han sido otorgados o expedidos en

el exterior.
La extemporaneidad en el registro causará intereses moratorios, por mes o

fracción de mes de retardo, determinados a la tasa y en la forma establecida
en el Estatuto Tributario para el impuesto sobre la renta y complementarios.”
(Se subraya).
Como se observa, la extemporaneidad en el registro da lugar al pago de intereses

moratorios sobre el valor del impuesto de registro que debió causarse oportuna-
mente.
Por tanto, sin perjuicio de la interpretación y aplicación de sus normas locales que
le corresponde a cada entidad territorial, consideramos que resulta posible la apli-
cación de la condición especial de pago prevista en el artículo 149 de la Ley 1607
de 2012, en relación con los contribuyentes del impuesto de registro que paguen la
totalidad del impuesto que se genere sobre actos que debieron ser registrados en
las vigencias 2010 y anteriores.


5 de agosto de 2013
Consultante: JAIME ARTURO GUERRA RODRÍGUEZ

Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
Contraloría de Cundinamarca
Tema: Procedimiento de cobro
Subtema: Contraloría Departamental
Recibimos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales oficio radicado con-

forme el asunto, con el cual traslada a esta Dirección su consulta relativa a la
aplicación de la figura de la remisión de deudas, de que trata el artículo 820 del
Estatuto Tributario Nacional, en obligaciones originadas en procesos de responsa-
bilidad fiscal.
Es necesario precisar que la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las
entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y
tributaria, la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de
dichas entidades, ni la solución directa de problemas específicos. En consecuencia,
Público.
En relación con la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas, el inciso

primero del artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 estableció:
ARTÍCULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDI-

MIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públi-
cas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las
actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios
del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar
rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los
órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la
Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas
las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán
seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
Para efectos de conocer si el artículo 5º citado es aplicable a las contralorías y, por

ende, deben aplicar el procedimiento administrativo de cobro coactivo del Estatuto
Tributario Nacional, es necesario acudir al concepto, ampliado, del Consejo de Esta-
do Sala de Consulta y Servicio Civil del 15 de diciembre de 20089, radicación 1882
A en el cual se hace el siguiente análisis:

“I. EL PRIMER INTERROGANTE: APLICABILIDAD DEL

ARTÍCULO 5º DE LA LEY 1066 DE 2006 A LOS ORGANISMOS
DE CONTROL FISCAL
(…)
En la exposición de motivos del proyecto de ley se dejó constancia de

la adopción de un criterio amplio y no restrictivo de la noción de Tesoro
Público. Igualmente, en la ponencia para segundo debate del proyecto
de ley quedó constancia del alcance y finalidad del artículo 5 que se
estudia, en especial respecto de su aplicabilidad a la generalidad de
entidades del Estado, inclusive a los órganos autónomos.
En el Concepto 1882 de 2008 cuya aclaración se solicita, esta Sala se

refirió suficientemente a los antecedentes de la Ley 1066 de 2006, en
especial a la clara intención del legislador de unificar los procedimien-
tos de cobro de las obligaciones a favor del Estado. Sobre ese mismo
punto, ya se había pronunciado esta misma Sala en Concepto 1835 del
9 de agosto de 2007, cuando al estudiar también los antecedentes y
fines de la norma, concluyó para el caso analizado en esa oportunidad,
que el Ministerio de Minas y Energía, como la generalidad de entidades
del Estado, debía sujetarse a lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley
1066 de 2006.
Ahora bien, según la entidad consultante, la expresión “y que en virtud

de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos” del citado
artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, se podría entender como equiva-
lente a recaudos destinados al Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital, específicamente los de carácter tributario, por lo que estarían
por fuera de su ámbito de aplicación los organismos de control fiscal.
Considera la Sala que esa conclusión no es posible por varias razones

adicionales a las que se han señalado en los conceptos antes citados:
En primer lugar, la ley no prevé que la expresión “rentas o caudales

públicos” deba entenderse como sinónimo del concepto hacendístico
de “Rentas y Recursos de Capital”, que es una parte muy específica del
Presupuesto General de la Nación; y, tampoco se encuentran referen-
tes normativos para concluir que tal expresión solo cobija los recaudos
tributarios del Estado, como lo plantea la ampliación de la consulta.
Por el contrario, los antecedentes y fines de la Ley 1066 de 2006 lle-

van a concluir que la expresión “rentas o caudales públicos”, tiene un
sentido amplio e incluyente, en tanto compatible con la actividad de la
generalidad de entidades y organismos del Estado que se enumeran en
el artículo 5, las cuales cumplen múltiples y diversas funciones admi-
nistrativas distintas a las de estricto recaudo tributario; en especial, el

uso de la palabra “caudales” (hacienda, bienes de cualquier especie, y

más comúnmente dinero; capital o fondo) denota amplitud en el con-
cepto y no sujeción a un tipo de ingreso público en particular.
En segundo lugar, si el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 estuviera

dirigido a asegurar el cobro de impuestos, la norma carecería de efecto
útil e incluso hubiera sido innecesaria, por cuanto para ello bastaría
la regulación contenida en el Estatuto Tributario; además esa inter-
pretación reduciría sustancialmente el ámbito de aplicación de la ley,
contrariando su finalidad de extender a la generalidad de entidades
del Estado la facultad de cobro coactivo y de unificar en todas ellas la
aplicabilidad del Estatuto Tributario como procedimiento general de
cobro, según se ha explicado.
Precisamente, con esta ley se supera la dicotomía que existía en la

materia, pues como se verá más adelante, mientras que el recaudo
impuestos se regía por el Estatuto Tributario, el cobro de las restan-
tes obligaciones a favor del Estado se sujetaba, por regla general, al
Código de Procedimiento Civil, que a su vez reenvía a las normas del
proceso ejecutivo, cuya lógica descansa en el cobro de obligaciones
entre particulares.
En conclusión, en el contexto del artículo 5º de la Ley 1066 de 2006

las Contralorías deben seguir como regla general el procedimiento de
cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario, con las salvedades
que se hacen enseguida respecto de las disposiciones especiales con-
tenidas en las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000 para los procesos de
cobro coactivo basados en actos administrativos que declaran la res-
ponsabilidad fiscal.”
De acuerdo a lo anterior, citamos nuevamente el concepto del Consejo de Estado

para verificar si en cuanto al cobro coactivo de los actos administrativos que de-
claran responsabilidad fiscal se aplica el Estatuto Tributario Nacional, conforme la
remisión de la Ley 1066 de 2006 o si subsisten las disposiciones especiales de las
leyes 42 de 1993 y 610 de 2000. Al respecto, después de un amplio análisis, con-
cluye el Consejo de Estado:
“4. El caso consultado.
Como se ha visto, la Ley 610 de 2000 es una norma especíal, tanto

del proceso de responsabilidad fiscal, como del de ejecución del acto
que la declara, estando presente en una y otra etapa, un interés pú-
blico reforzado en la recuperación y aseguramiento de las obligaciones
perseguidas.
Por su parte, la Ley 1066 de 2006, aún cuando posterior, es general,

no regula integralmente la materia (solo hace una remisión normativa) y

tampoco se desprende de su texto una intención clara de derogar el régi-

men legal especial existente para la recuperación de las sumas derivadas
de los procesos de responsabilidad fiscal.
Por tanto, de acuerdo con las reglas de resolución de antinomias antes

explicadas, es dable concluir que la Ley 1066 de 2006 no derogó las
normas especiales contenidas en la Ley 610 de 2000 para los procesos
de cobro coactivo originados en procesos de responsabilidad fiscal.
A juicio de la Sala, una variación de los instrumentos especiales (más

estrictos) de ejecución de los procesos de responsabilidad fiscal debe ser
objeto de una norma específica que regule la materia y no podría dedu-
cirse por interpretación de otras normas generales; incluso, una reduc-
ción de tales instrumentos por vía de interpretación, podría considerarse
contraria a la Constitución, en cuanto que su especificidad viene dada
directamente por los artículos 267 y 268 de la misma; en ese sentido, el
marco de configuración del legislador, aun cuando amplio, está atenuado
por los fines y principios que rigen la responsabilidad fiscal, que cierta-
mente ha tenido un desarrollo distinto (más intenso) del que se deriva de
otras obligaciones para con el Estado, incluso de las tributarias, donde,
como se ha dicho, también hay un denotado interés en su recuperación.
Precisamente, al referirse a la mayor severidad de las medidas cau-

telares en los procesos de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo
derivado de estos, la Corte Constitucional señaló expresamente:
“Las medidas cautelares dentro del proceso de responsabilidad fiscal

se justifican en virtud de la finalidad perseguida por dicho proceso,
esto es, la preservación del patrimonio público mediante el resarci-
miento de los perjuicios derivados del ejercicio irregular de la gestión
fiscal (…)
En consonancia con la Constitución y la Ley 610 el artículo 41 exhibe

una gran pertinencia y una plena justificación. Pues a todas luces re-
sulta evidente que para una mejor garantización de los efectos resarci-
torios las medidas cautelares no pueden dejarse para último momen-
to, ni condicionarse a la previa determinación de responsabilidad fiscal
del servidor público o del particular con poderes de gestión fiscal. (…)
Más aún, el carácter preventivo de las medidas cautelares es lo que

determina que su aplicación efectiva se realice con anterioridad a la
fecha de notificación del auto de apertura a los presuntos responsa-
bles. Sin que esto constituya óbice para que en cualquier momento
del proceso puedan decretarse medidas cautelares sobre los bienes
o rentas de la persona presuntamente responsable de haber causado
un daño al patrimonio público, tal como lo establece el artículo 12 de la
ley cuestionada. Medidas estas que habrán de extenderse con fuerza

vinculante hasta la culminación del proceso de cobro coactivo, en el

evento de emitirse fallo con responsabilidad fiscal. Sin perjuicio de la
opción de desembargo que el artículo 12 contempla bajos ciertos
requisitos y condiciones.” [1](negrilla y subrayado fuera del texto).
En consecuencia, respecto de los interrogantes planteados en la Consulta, la Sala

considera que la ejecutoriedad de los actos administrativos que declaran la respon-
sabilidad fiscal, así como la práctica de las medidas cautelares en los respectivos
procesos de cobro coactivo, se sujetará a la regulación especial establecida para
tales efectos en la Ley 610 de 2000. En el mismo sentido, el reporte de las personas
con base en un fallo condenatorio de responsabilidad fiscal se deberá hacer según
lo dispuesto en ella, es decir, cuando el respectivo acto se encuentren “en firme y
ejecutoriado” y no se “haya satisfecho la obligación contenida en él” (art. 60)
Ahora y según se ha advertido, el recaudo de las demás obligaciones a favor de las

contralorías distintas de las originadas en procesos de responsabilidad fiscal (mul-
tas, cuotas de vigilancia, etc.), sí queda sujeto al procedimiento de cobro coactivo
previsto en el Estatuto Tributario en virtud de la regla general establecida en la Ley
1066 de 2006, en tanto que respecto de aquéllos créditos, los organismos de con-
trol fiscal obran bajo los mismos presupuestos que lo hacen las demás entidades
del Estado y allí no serían aplicables entonces los principios de especialidad antes
referidos.
Finalmente, aclara la Sala que la facultad de las entidades de “establecer mediante

normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o represen-
tante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, el
cual deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago”
(art. 2º Ley 1066 de 2006), no comprende bajo ninguna circunstancia la posibilidad
de que por esa vía se modifique o se hagan excepciones al procedimiento legal de
cobro coactivo, como se sugiere en una de las preguntas de la solicitud de amplia-
ción[2]. Lo anterior, no solo por la reserva legal que existe en materia de procesos
judiciales y administrativos (art. 29 C.P.), sino también porque ello atentaría contra
los principios de legalidad y jerarquía normativa.”
Acorde con lo anterior, a las contralorías les aplica el artículo 5º de la Ley 1066 salvo
en los procesos de cobro coactivo originados en actos administrativos que decreten
responsabilidad fiscal, los cuales por su especialidad se rigen por normas especiales.
1
Sentencia C-840 de 2001. Sobre esos fines especiales de los procesos de responsabilidad fiscal
que justifican un régimen particular de medidas cautelares, ya había se había pronunciado la misma
Corte Constitucional en la Sentencia C-054 de 1997.
2
¿Puede la Contraloría General de la República por vía de reglamento interno de recaudo de cartera,
establecer que la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada
contra un fallo de responsabilidad fiscal, tiene como consecuencia la suspensión del proceso y la
suspensión de la acción de cobro?


Consultante: HERNANDO SIERRA GUTIÉRREZ

Chía, Cundinamarca
Tema: Procedimiento administrativo de cobro coactivo
Subtema: Remate
En atención a la consulta dirigida inicialmente a la Dirección de Impuestos y Adua-

nas Nacionales y remitida para nuestro conocimiento mediante comunicación radi-
cada con el número que aparece citado en el asunto, precisamos que la asesoría
que presta esta Dirección está orientada al fortalecimiento institucional de las enti-
dades territoriales a través de sus funcionarios y se hace en los términos del artículo
28 del Código Contencioso Administrativo, es decir, de manera general y abstracta y
no tiene carácter obligatorio ni vinculante. No obstante, en atención al derecho de
petición procederemos a precisar lo siguiente:
Los sujetos activos del impuesto predial unificado que recae sobre los inmuebles
son las entidades territoriales (alcaldías municipales) en quienes residen las facul-
tades de determinación y cobro coactivo a través de la expedición y notificación de
los actos administrativos de conformidad con el procedimiento establecido para el
efecto en el Estatuto Tributario Nacional aplicable por remisión expresa del artículo
59 de la ley 788 de 2002. En este sentido, corresponde a la respectiva administra-
ción municipal, una vez tenga conocimiento de la existencia de un procedimiento de
cobro coactivo adelantado por otra entidad ejecutora, en el que se han practicado
medidas cautelares en relación con un predio que se encuentra sujeto al impuesto
predial unificado, determinar la obligación a cargo del propietario o poseedor la
cual una vez en firme puede ser materia de cobro coactivo por parte de la entidad
territorial quien deberá proceder a solicitar el embargo de remanentes dentro del
procedimiento de cobro que ya se había iniciado, en orden a que se satisfaga la
obligación a su favor.
Ahora bien, consideramos que corresponde a la entidad ejecutora verificar que el in-
mueble que es materia de remate, al momento de la entrega se encuentre saneado
por todo concepto incluyendo los tributos que se encontraran pendientes de pago.
Finalmente, en relación con el término para proferir el acto de aprobación de rema-

te, citaremos el artículo 455 del Código General del Proceso, aplicable en las enti-
dades ejecutoras públicas que adelantan el procedimiento administrativo de cobro
coactivo de conformidad con el Estatuto Tributario Nacional, en virtud de la remisión
expresa que se hace en el artículo 839-2 del E.T.N.1
1 Artículo 839-2. EMBARGO, SECUESTRO Y REMATE DE BIENES. Adicionado por el

artículo 87 de la Ley 6ª de 1992. En los aspectos compatibles y no contemplados en este
Estatuto, se observarán en el procedimiento administrativo de cobro las disposiciones del
Código de Procedimiento Civil que regulan el embargo, secuestro y remate de bienes.

ARTÍCULO 455. SANEAMIENTO DE NULIDADES Y APROBACIÓN DEL RE-

MATE. Las irregularidades que puedan afectar la validez del remate se consi-
derarán saneadas si no son alegadas antes de la adjudicación.
Las solicitudes de nulidad que se formulen después de esta, no serán oídas.
<Inciso corregido por el artículo 11 del Decreto 1736 de 2012. El nuevo texto
es el siguiente:> Cumplidos los deberes previstos en el inciso 1o del artículo
453, el juez aprobará el remate dentro de los cinco (5) días siguientes, me-
diante auto en el que dispondrá:
1. La cancelación de los gravámenes prendarios o hipotecarios, y de la afecta-

ción a vivienda familiar y el patrimonio de familia, si fuere el caso, que afecten
al bien objeto del remate.
2. La cancelación del embargo y el levantamiento del secuestro.
3. La expedición de copia del acta de remate y del auto aprobatorio, las cuales
deberán entregarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición de
este último. Si se trata de bienes sujetos a registro, dicha copia se inscribirá
y protocolizará en la notaría correspondiente al lugar del proceso; copia de la
escritura se agregará luego al expediente.
4. La entrega por el secuestre al rematante de los bienes rematados.
5. La entrega al rematante de los títulos de la cosa rematada que el ejecutado

tenga en su poder.
6. La expedición o inscripción de nuevos títulos al rematante de las acciones o

efecto público nominativos que hayan sido rematados, y la declaración de que
quedan cancelados los extendidos anteriormente al ejecutado.
7. La entrega del producto del remate al acreedor hasta concurrencia de su

crédito y las costas y del remanente al ejecutado, si no estuviere embargado.
Sin embargo, del producto del remate el juez deberá reservar la suma nece-
saria para el pago de impuestos, servicios públicos, cuotas de administración
y gastos de parqueo o depósito que se causen hasta la entrega del bien
rematado. Si dentro de los diez (10) días siguientes a la entrega del bien al
rematante, este no demuestra el monto de las deudas por tales conceptos, el
juez ordenará entregar a las partes el dinero reservado.
El incumplimiento de lo dispuesto en este artículo constituye falta disciplinaria

gravísima.


Consultante: JULIÁN HENAO CÁRDENAS

Subdirector
Unidad Administrativa Especial de Impuestos, Rentas y Ges-
tión Tributaria
Gobernación Departamental del Valle del Cauca
Tema: Procedimiento de cobro coactivo
Subtema: Declaraciones que se tiene por no presenta-
das. Acuerdos de pago

Consulta
“De manera atenta, me permito solicitar concepto sobre la viabilidad e impli-

caciones que puede tener la celebración de facilidades de pago, sobre decla-
raciones que conforme a disposiciones legales u ordenanzales, se tiene por
no presentadas, y teniendo en cuenta que en reiterados fallos el Consejo de
Estado, ha manifestado que para que la declaración tributaria se tenga por no
presentada se requiere de auto declarativo que así lo manifieste. En caso de
incumplimiento de la facilidad de pago, el contribuyente podrá jurídicamente
discutir que la declaración tributaria se tiene por no presentada, por lo tanto,
no se puede constituir en título ejecutivo para adelantar el cobro coactivo.
Puede tener alguna implicación disciplinaria para los servidores públicos, el
hecho de solicitar que se presenten la declaración sin pago para efectos de
tenerlas como título ejecutivo en facilidades de pago (declaraciones que se
tienen por no presentadas).”
Ofreceremos el criterio expuesto por el Consejo de Estado en las siguientes dos

sentencias:
Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 19 de enero de 2012,

Expediente 17972, Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez
“Es importante precisar que la decisión de dar por no presentada la declara-

ción es la consecuencia de incurrir en alguno de los eventos previstos en el
artículo 580 del Estatuto Tributario; por el contrario, la declaración privada
queda en firme, si dentro de los dos años siguientes al vencimiento del tér-

mino para declarar[22]1, no se ha notificado acto administrativo que la declare

como no presentada, perdiendo con ello la administración la facultad para
aforar y sancionar.
Así lo ha reiterado la Corporación, entre otras, en las sentencias 15748 del

30 de noviembre de 2006, C.P. Ligia López Díaz y 17045 del 26 de octubre de
2009, C.P. William Giraldo Giraldo,
No obstante lo anterior, no basta con que se configure algunas de las causa-

les previstas en el artículo 580 del Estatuto Tributario para tenerse como no
presentada una declaración; es necesaria la expedición de una auto declara-
tivo que así lo ordene, el cual deberá estar motivado y sujeto a los principios
de contradicción y defensa. En tanto no se profiera el mencionado auto, las
declaraciones se consideraran válidamente presentadas, como lo han mani-
festado tanto la Corte Constitucional[23] 2 como el Consejo de Estado[24]3.”
Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 23 de junio de 2005,

expediente 14441, consejera ponente: María Inés Ortiz Barbosa
“Al respecto la Sala observa que la causal invocada por el ente fiscal para
inadmitir la devolución se encuentra amparada en una norma de rango legal,
la cual no es de aplicación ipso jure, toda vez que ha sido amplia la posición
jurisprudencial expuesta tanto por esta Corporación como por la Corte Cons-
titucional[3]4, en el sentido de que para tener como no presentada una decla-
ración tributaria que adolezca de cualquiera de los defectos preceptuados en
el artículo 580 del Estatuto Tributario, debe proferirse un acto administrativo
que así lo declare, para garantizar el derecho de defensa del contribuyente.
De tal forma, que no basta que la declaración tributaria esté incursa en la

causal contemplada el artículo 650-1 del Estatuto Tributario en concordancia
con el artículo 580 ibídem, al haber registrado una dirección incorrecta, sino
que es necesario proferir un acto administrativo que da lugar a un proceso
tendiente a dejarla sin efectos jurídicos al “tenerla como no presentada”,
dentro del cual el contribuyente exponga sus puntos de vista y en general la
defensa del denuncio fiscal, aspecto que no compete a las etapas del proceso
de devolución o compensación.
(…)
Es por ello que a pesar de que la norma fiscal permite inadmitir una solicitud
de devolución o compensación porque la declaración tributaria esté incursa
1
Art. 714 del E.T., Firmeza de la declaración privada.
2
Sentencia C-844 de 1999.
3
Sentencias del 14 de agosto de 1998, Exp. 8968, C.P. Delio Gómez Leyva, del 12 de junio de 1998,
Exp. 8735, C.P. Germán Ayala Mantilla y del 2 de noviembre de 2001, C.P. Ligia López Díaz.
4
Sentencia C-844 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, sentencia 11656 del 2 de marzo de 2001, Conse-
jero Ponente Dr. Juan Angel Palacio Hincapié, sentencia 11655 del 1º de junio de 2001, Consejero
Ponente Dr. Germán Ayala Mantilla, entre otras.

en una causal para tenerla como no presentada, solo procede en la medida

en que previamente exista una decisión administrativa en tal sentido, pues re-
itera la Sala que no es en el proceso de devolución o compensación en donde
debe discutirse la validez de la declaración, sino únicamente la existencia del
saldo crédito que reclama el contribuyente.
Unido a lo expuesto, no puede perderse de vista que la Sala ha dicho que las
declaraciones tributarias incursas en las causales tipificadas en el artículo 580
del Estatuto Tributario, “tienen la potencialidad de convertirse en título ejecu-
tivo y comportan un principio de cumplimiento de la obligación tributaria”[4]5,
por lo que quedan en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha de
vencimiento para declarar o a su presentación (cuando son extemporáneas),
no se ha proferido acto administrativo que las tenga como no presentadas.
A partir de las consideraciones del Consejo de Estado antes expuestas, es posible

llegar a las siguientes conclusiones:
– No basta con que la declaración tributaria esté incursa en una causal de las
que expresamente establecen el efecto de tenerlas por no presentadas, sino
que es necesario proferir un acto administrativo que da lugar a un proceso
tendiente a dejarla sin efectos jurídicos.
– Mientras no se profiera el auto declarativo las declaraciones se consideraran

válidamente presentadas.
– Las declaraciones tributarias incursas en las causales tipificadas en el artículo

580 del Estatuto Tributario Nacional, pueden servir de título ejecutivo cuando
queden en firme, esto es, en el término señalado en el artículo 714 del Esta-
tuto Tributario Nacional.
De otro lado, de conformidad con el artículo 814 del Estatuto Tributario Nacional,
las facilidades de pago se concretan en la expedición de un acto administrativo
mediante el cual se concede al deudor (o a un tercero a su nombre) la posibilidad
de un pago diferido en el tiempo de una obligación previamente constituida en un
título ejecutivo.
En este sentido, la administración tributaria misma es quien emite el auto declarati-

vo y quien concede la facilidad de pago. Por tanto, si opta por otorgar una facilidad
de pago en principio lo hace bajo la consideración de la validez jurídica del título
ejecutivo que sirve de punto de partida a la facilidad.
Sin perjuicio de lo anterior, recuérdese que en particular en relación con las decla-
raciones de retención en la fuente presentadas sin pago total, es aplicable la dispo-
sición contenida en el artículo 580-1 del Estatuto Tributario Nacional adicionado por
el artículo 15 de la Ley 1430 de 2010 y que señala en su primer inciso:
5
Sentencia 11653 del 4 de mayo del 2001. Consejera Ponente. Dra. Ligia López Díaz.

ARTÍCULO 580-1. INEFICACIA DE LAS DECLARACIONES DE RETENCIÓN

EN LA FUENTE PRESENTADAS SIN PAGO TOTAL. Artículo adicionado por
el artículo 15 de la Ley 1430 de 2010. Las declaraciones de retención en la
fuente presentadas sin pago total no producirán efecto legal alguno, sin ne-
cesidad de acto administrativo que así lo declare.

ASESORÍA No. 02311

4 de julio de 2013
Consultante: JOSÉ RICARDO DÍAZ GUILLÉN

Alcalde Municipal
Alcaldía Municipal de Arauquita
Tema: Procedimiento tributario y régimen
sancionatorio
Subtema: “Conciliación contencioso administrativa”
artículo 147 de la Ley 1607 de 2012

Consulta:
Menciona usted que la entidad territorial inició un procedimiento de determi-

nación oficial del impuesto de industria y comercio por la omisión en la pre-
sentación de la declaración por parte de una entidad departamental durante
los años 2008 y 2009, actuación administrativa sancionatoria que fue objeto
de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y pregunta
¿el municipio puede utilizar las herramientas jurídicas previstas en el artículo
147 de la Ley 1607 de 2012 para conciliar con el demandante lo correspon-
diente a la sanción impuesta?
Veamos el contenido del mencionado artículo 147 de la Ley 1607 de 2012:
ARTÍCULO 147. CONCILIACIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA TRIBU-

TARIA. Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para
realizar conciliaciones en procesos contenciosos administrativos, en materia
tributaria y aduanera, de acuerdo con los siguientes términos y condiciones.
Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos na-

cionales y los usuarios aduaneros que hayan presentado demanda de nulidad
y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso admi-
nistrativo, antes de la vigencia de esta ley, con respecto a la cual no se haya
proferido sentencia definitiva, podrán solicitar a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, hasta el día 31 de agosto del año 2013, conciliar el valor
total de las sanciones e intereses según el caso, discutidos en procesos contra
liquidaciones oficiales siempre y cuando el contribuyente o responsable pague
o suscriba acuerdo de pago por el ciento por ciento (100%) del impuesto o
tributo aduanero en discusión.

En el caso de procesos en contra de resoluciones que imponen sanción, se

podrá conciliar hasta el ciento por ciento (100%) del valor de la sanción, para
lo cual se deberá pagar hasta el ciento por ciento (100%) del impuesto o
tributo aduanero en discusión.
En el caso de procesos contra resoluciones que imponen la sanción por no

declarar, se podrá conciliar hasta el ciento por ciento (100%) del valor de la
sanción, siempre y cuando el contribuyente presente la declaración corres-
pondiente al impuesto o tributo objeto de la sanción y pague la totalidad del
impuesto o tributo a cargo; o el proceso contra la liquidación de aforo corres-
pondiente al impuesto o tributo objeto de la sanción por no declarar se haya
conciliado ante el juez administrativo o terminado por mutuo acuerdo ante
la DIAN, según el caso mediante el pago del ciento por ciento (100%) del
impuesto o tributo en discusión.
Para tales efectos los contribuyentes, agentes de retención, responsables y

usuarios aduaneros deberán adjuntar la prueba del pago de la liquidación pri-
vada del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al año
gravable 2012 siempre que hubiere habido lugar al pago de dicho impuesto,
la prueba del pago de la liquidación privada de los impuestos y retenciones,
correspondientes al período materia de la discusión a los que hubiera habido
lugar, y la prueba del pago o acuerdo de pago de los valores a los que haya
lugar para que proceda la conciliación de acuerdo con lo establecido en este
artículo.
La fórmula conciliatoria deberá acordarse o suscribirse a más tardar el día 30

de septiembre de 2013 y presentarse para su aprobación ante el juez admi-
nistrativo o ante la respectiva corporación de lo contencioso-administrativo,
según el caso, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, demostrando el
cumplimiento de los requisitos legales.
La sentencia aprobatoria prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo

señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y hará tránsito a
cosa juzgada, siempre y cuando no se incurra en mora en el pago de impues-
tos, tributos y retenciones en la fuente según lo señalado en el parágrafo 2o
de este artículo.
Lo no previsto en esta disposición se regulará conforme a lo dispuesto en la

Ley 446 de 1998, y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Con-
tencioso Administrativo, con excepción de las normas que le sean contrarias.
Las disposiciones contenidas en el presente artículo podrán ser aplicadas por

los entes territoriales con relación a las obligaciones de su competencia.
PARÁGRAFO 1º. La conciliación podrá ser solicitada por aquellos que tengan
la calidad de deudores solidarios o garantes del obligado, y que hubieren sido
vinculados al proceso.

PARÁGRAFO 2º. Los contribuyentes, responsables, agentes de retención y

usuarios aduaneros que se acojan a la conciliación de que trata este artículo y
que dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de la conciliación incurran
en mora en el pago de impuestos nacionales, tributos aduaneros o retencio-
nes en la fuente, perderán de manera automática este beneficio.
En estos casos la autoridad tributaria iniciará de manera inmediata el proceso

de cobro de los valores objeto de conciliación, incluyendo sanciones e intere-
ses causados hasta la fecha de pago de la obligación principal, y los términos
de prescripción empezarán a contarse desde la fecha en que se haya pagado
la obligación principal.
No podrán acceder a los beneficios de que trata el presente artículo los deu-
dores que hayan suscrito acuerdos de pago con fundamento en el artículo 7º
de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1º de la Ley 1175 de 2007, o el artículo
48 de la Ley 1430 de 2010 que a la entrada en vigencia de la presente ley se
encuentren en mora por las obligaciones contenidas en los mismos.
PARÁGRAFO 3º. En materia aduanera, la conciliación prevista este artículo no

aplicará en relación con los actos de definición de la situación jurídica de las
mercancías.
Sea lo primero precisar en términos generales que si la entidad territorial, en virtud

de su autonomía, opta por la adopción del artículo 147 de la Ley 1607 de 2012, el
tratamiento preferencial es aplicable, previa autorización impartida por la corres-
pondiente corporación político administrativa (asamblea o concejo), en relación con
los impuestos, tasas y contribuciones administrados por las entidades con facul-
tades para recaudar tales tributos del nivel territorial departamental y municipal,
según se trate.
Adoptado el beneficio de la conciliación contencioso administrativa establecida en

el artículo 147 de la Ley 1607 de 2012, el contribuyente tiene derecho a solicitar la
conciliación sobre el total de las sanciones e intereses según el caso siempre que se
cumplan todos los requisitos allí contenidos, acuerdo que quedará consignado en
una fórmula conciliatoria que se suscribirá y presentará por las partes en el proceso
judicial dentro del término establecido en la Ley 1607 de 2012.
Nótese que la disposición en comento no hace distinción alguna en relación con las
vigencias que son materia de discusión. Dentro de los diferentes requisitos fijados
por el legislador, la condición de carácter procesal es que el contribuyente haya pre-
sentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, antes de la vigencia de la ley, con respecto a la cual
no se haya proferido sentencia definitiva.
De otro lado, se desprende de su consulta, que el acto administrativo objeto de

demanda es de carácter sancionatorio dada la omisión en la presentación de las
declaraciones del impuesto de industria y comercio para los años 2008 y 2009, por
lo que asumimos que se trata de una resolución sanción por no declarar, caso en el

cual es necesario tener en cuenta que el artículo 147 de la mencionada Ley 1607 de
2012, señala la siguiente condición:
“En el caso de procesos contra resoluciones que imponen la sanción por no

declarar, se podrá conciliar hasta el ciento por ciento (100%) del valor de la
sanción, siempre y cuando el contribuyente presente la declaración corres-
pondiente al impuesto o tributo objeto de la sanción y pague la totalidad del
impuesto o tributo a cargo; o el proceso contra la liquidación de aforo corres-
pondiente al impuesto o tributo objeto de la sanción por no declarar se haya
conciliado ante el juez administrativo o terminado por mutuo acuerdo ante
la DIAN, según el caso mediante el pago del ciento por ciento (100%) del
impuesto o tributo en discusión.
Para tales efectos los contribuyentes, agentes de retención, responsables y

usuarios aduaneros deberán adjuntar la prueba del pago de la liquidación pri-
vada del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al año
gravable 2012 siempre que hubiere habido lugar al pago de dicho impuesto,
la prueba del pago de la liquidación privada de los impuestos y retenciones,
correspondientes al período materia de la discusión a los que hubiera habido
lugar, y la prueba del pago o acuerdo de pago de los valores a los que haya
lugar para que proceda la conciliación de acuerdo con lo establecido en este
artículo.”
Consideramos que en la norma mediante la cual se adopta el beneficio en la entidad

territorial, debería ajustarse la condición de la declaración y pago del impuesto so-
bre la renta, al impuesto que es materia de aplicación de la conciliación.


30 de julio de 2013
Consultante ROSA INÉS CAMARGO CASTAÑEDA

Alcaldía Municipal de Tenjo
Tema: Procedimiento Tributario y Régimen
Sancionatorio
Subtema: Acuerdos de Pago
to, a propósito de un derecho de petición remitido a esa entidad, así como a una
respuesta emitida por la empresa HAS SQL Herramientas Administrativas Sistema-
tizadas Ltda., expresa usted que ese municipio presenta “dudas al respecto de la
liquidación y aplicación de los intereses de financiación para acuerdos de pago en
el módulo de impuesto predial del Software HAS SQL”, por lo que consulta “acerca
de cuál es la tasa de interés que debe aplicarse para la financiación de los acuer-
dos de pago realizados por los contribuyentes del impuesto predial unificado.”
Sea lo primero precisar que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan
cioso Administrativo, de manera que no son obligatorias ni vinculantes y no com-
prometen la responsabilidad de este Ministerio.
Ahora bien, previo a la respuesta a su consulta, es pertinente efectuar las siguientes

consideraciones:
De una parte, la lectura de su texto de consulta, dada la mención que expresamente

hace a una firma particular, así como a un software para el manejo del impuesto
predial, permite presumir la existencia de un contrato entre dicha firma y la entidad
territorial relacionado con asuntos de orden tributario, razón por la cual le sugeri-
mos respetuosamente revisar que el objeto contractual no contraríe lo normado por
la Ley 1386 de 2010, conforme con la cual “No se podrá celebrar contrato o conve-
nio alguno, en donde las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas,
deleguen en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo,
discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos por ellos admi-
nistrados”. De tal manera, el llamado es para que, en el hipotético caso en el que la
situación descrita se esté presentando en esa jurisdicción, se revise y se tomen las
medidas y los correctivos pertinentes para hacerla cesar, y de esa manera ajustar
las actuaciones de la administración tributaria municipal conforme con la norma-
tividad legal vigente, entre ellas, la de remitir dichos contratos a la Procuraduría
General de la Nación y a la Contraloría General de la República. De igual manera,
de no estarse presentando dicha situación, le sugerimos abstenerse de incurrir en
prácticas que puedan resultar lesivas a la antes citada Ley 1386 de 2010.

De otra parte, revisando la respuesta emitida por la empresa Herramientas Admi-

nistrativas Sistematizadas Ltda., que anexa a su consulta, se evidencia lo siguiente:
• En primer lugar, dicha respuesta, en su mayor parte, corresponde a una tras-

cripción del Oficio 019687 del 15 de julio de 2009, emitido por esta Dirección,
sin que en ningún momento se cite la fuente o por lo menos se haga uso de
las comillas para denotar que se trata de una cita textual.
• En segundo lugar, más allá de la simple trascripción, en la respuesta de esa

compañía se agregan unos apartados del artículo 814 del Estatuto Tributario
Nacional, específicamente los numerales a) y b) del numeral 3º del parágrafo
de ese artículo, los cuales se aplican única y exclusivamente para deu-
dores que hayan celebrado acuerdos de reestructuración de su deuda con
establecimientos financieros, de conformidad con la reglamentación expedida
para el efecto por la Superintendencia Bancaria, es decir que esos intereses
de plazo señalados en las citadas normas son de aplicación restrictiva y
no de aplicación general, como equivocadamente quiere hacerlo ver la
respuesta ofrecida por la empresa HAS SQL.
Así las cosas, no se comparte ni la actuación, ni la respuesta emitida por la citada

empresa HAS SQL conforme con las consideraciones arriba expuestas.
En este contexto, en respuesta a su consulta, nos permitimos reiterar lo expresado

por esta Dirección en el Oficio 019687 del 15 de julio de 2009, el cual se trascribe
a continuación:
“[…] En cuanto a las preguntas 2 y 3 tenemos que advertir que de

acuerdo con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, todas las entidades
territoriales deberán aplicar el Estatuto Tributario Nacional para la ad-
ministración, determinación, discusión, cobro, devoluciones y régimen
sancionatorio, incluida su imposición, a los impuestos por ellas admi-
nistrados. El citado artículo dispone:
Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y

municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto
Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión,
cobro, devoluciones, régimen sancionatorio inclíida su imposición, a
los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el pro-
cedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás
recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la
aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y sim-
plificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuen-
ta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.
En consecuencia, las entidades territoriales podrán conceder facili-

dades de pago en relación con los tributos por ellas administrados,
para lo cual aplicarán lo dispuesto en los artículos 814 y siguientes del
Estatuto Tributario Nacional atendiendo a las formalidades y términos

allí previstos, los cuales deben hacer parte del Reglamento Interno de
Recuperación de Cartera.
Ahora bien, aunque el objeto de la facilidad de pago incluye los in-

tereses moratorios causados entre el momento de exigibilidad de la
obligación y el momento de la celebración del acuerdo, solo se podrán
cobrar a partir de la autorización de la facilidad de pago intereses de
financiación, que serán a la tasa del interés de mora, sobre el valor de
la obligación, como quiera que lo contrario es una práctica proscrita en
nuestro ordenamiento de acuerdo con lo establecido en el numeral 3
del artículo 1617 del Código Civil.
“Artículo 1617. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero,

la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas
siguientes:
(…)
3a.) Los intereses atrasados no producen interés.
(…)”
En otras palabras, el interés que se cobra en la facilidad de pago

tiene la tasa de interés de mora, pero no se aplica a los intereses de
mora causados antes de la celebración de la facilidad, los cuales –los
intereses de mora causados– en cualquier caso estarán incorporados
en el monto que debe cancelar el sujeto pasivo.
En cuanto a lo que se refiere a la tasa de interés, se aplicará la

que se encuentre vigente al momento de otorgar la facilidad, en
los términos del artículo 635 del Estatuto Tributario Nacional, la
que fija el Gobierno Nacional, cada cuatro meses. Ahora bien, como la
mencionada tasa de interés cambia cada cuatro meses, y la facilidad
de pago implica que los abonos a la deuda sean prolongados en el
tiempo, esta se reajustará cuando sea más favorable a solicitud expre-
sa del contribuyente y previa verificación del cumplimiento oportuno
en el pago de las cuotas pactadas dentro del acuerdo de pago. […]”
Acorde con lo expresado en el apartado trascrito, a juicio de esta Dirección la tasa

de interés aplicable a la financiación de los acuerdos de pago, corresponderá a la
tasa de interés de mora determinada como lo señala el artículo 635 del Estatuto
Tributario Nacional.


Consultante: JOSÉ ROBERTO SALINAS TORRES

Alcalde Municipal
Alcaldía Municipal de San Miguel de Sema
Tema: Procedimiento Tributario
Mediante oficios radicados conforme el asunto recibimos, directamente y remitido

de la DIAN, comunicación firmada por el asesor externo Nystron Javier Roncancio
Muñoz, a través de la cual formula interrogantes relacionados con el proceso de
devoluciones por pago en exceso a partir de un error cometido por la entidad terri-
torial en la liquidación de la sobretasa bomberil sobre el valor del impuesto predial
unificado.
Para iniciar es necesario precisar que la Dirección General de Apoyo Fiscal presta
asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fis-
cal, financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de actos administrativos
particulares de dichas entidades, ni la solución directa de problemas específicos,
como tampoco la atención a particulares. Adicionalmente, tratándose de asuntos
relativos a la aplicación de actos de una entidad territorial, departamento o munici-
pio, consideramos que las inquietudes deberán ser atendidas por la misma entidad,
toda vez que no es del resorte de esta Dirección pronunciarnos sobre dichos actos
administrativos, más aún cuando cuenta con personal externo, asesor, que se pre-
sume tiene las competencias para absolver las dudas de la entidad que lo contrata.
Sin embargo, damos respuesta a la entidad territorial en el ámbito de nuestra com-

petencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administra-
tivo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y abstracta, por
lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabili-
dad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Comenta el señor asesor que en el municipio se liquidó una tarifa del 10% del valor
del impuesto predial a título de sobretasa bomberil, cuando la tarifa establecida en
el acuerdo municipal de noviembre de 2011 corresponde al 1%, lo cual generó un
valor pagado en exceso por parte de los contribuyentes; en consecuencia, pregunta
cuál es el procedimiento para devolver o compensar.
De conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 los departamentos y mu-

nicipios deben aplicar el procedimiento del Estatuto Tributario Nacional en relación
con los impuestos por ellos administrados:
“ARTÍCULO 59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los de-

partamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el
Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discu-

sión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a

los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento
monto de los impuestos.” (Se subraya).

Nacional en el Título X del Libro Quinto, en los artículos 850 y siguientes. Si bien el
citado artículo 59 permite que las entidades territoriales disminuyan y simplifiquen
el término de aplicación de los procedimientos y el monto de sanciones, acorde con
la naturaleza de sus tributos, debe tenerse en cuenta que el marco normativo es el
Estatuto Tributario Nacional por lo que los pasos, etapas, sustanciaciones y rituali-
dades procesales no pueden modificarse por la entidad territorial.
De la lectura del artículo 850 del Estatuto Tributario Nacional tenemos que existe
la posibilidad de devolución de i) saldos a favor y ii) pagos en exceso o de lo no
debido. Para el primer caso, se establece que los contribuyentes pueden solicitar
la devolución de los saldos a favor liquidados en sus declaraciones tributarias, por
lo que se trata de un valor determinado por el contribuyente en su formulario que
podrá aplicar en la declaración del periodo siguiente o solicitar su devolución. Para
el segundo caso, se trata de un valor pagado sin justificación legal y que constituye
un mayor valor del impuesto pagado o un tributo que no debió pagarse, frente al
cual el contribuyente puede solicitar su devolución una vez se configure como valor
a su favor a través de un acto administrativo, ya sea por corrección por menor valor
de la declaración o por la manifestación de la administración en respuesta a una
petición de reliquidación.
Por su parte la compensación surge como una alternativa para aplicar los saldos a
favor liquidados por el contribuyente o los pagos en exceso y con esto proceder a
pagar deudas y obligaciones a cargo del contribuyente y a favor de la administra-
ción, lo que supone que se trate de obligaciones exigibles. Por lo anterior, no es
viable compensar con deudas futuras de tributos no causados.
De la lectura de las normas que regulan el proceso se desprende que los contribu-
yentes deben hacer una solicitud de devolución por el pago en exceso, frente a la
cual la administración municipal deberá surtir un análisis y producir, en los términos
del artículo 855 del Estatuto Tributario Nacional, un acto administrativo que ordene,
rechace o niego la devolución; dicho acto será el soporte para que se proceda a su
devolución conforme los procesos de tesorería o pagaduría del municipio.
Como se observa, si bien el procedimiento de devoluciones se encuentra estableci-

do en el Estatuto Tributario Nacional en el aparte mencionado y ha sido objeto de
reglamentación a través del Decreto 2277 de 2012 para los impuestos del orden
nacional, consideramos que la entidad territorial debe aplicar el procedimiento y
reglamentar, en el marco de la norma nacional, su proceso de devoluciones de
impuestos.

Nótese que el artículo 851 del Estatuto Tributario Nacional faculta al gobierno (por
remisión a la entidad territorial) para que establezca trámites especiales que agi-
licen la devolución, incluso contempla la posibilidad de implementar sistemas de
devolución que opere de oficio, para lo cual se requiere de la reglamentación de tal
procedimiento en las normas de la entidad territorial.
Por último es importante mencionar que el término para solicitar la devolución por
pago en exceso o de lo debido es el término de prescripción de la acción ejecutiva,
es decir, cinco años, contados a partir del correspondiente pago. Así lo concluyó el
Consejo de Estado, Sección Cuarta, en Sentencia del 31 de julio de 2009, Expedien-
te 16577:
“(…). En consecuencia, la Sala rectifica su posición, plasmada en varias sen-

tencias proferidas en asuntos similares al que ahora sé discute, y precisa que
al igual que en los demás tributos en los que deban aplicarse las normas del
Estatuto Tributario sobre devoluciones y compensaciones, el término para
pedir la devolución de los pagos en exceso o de lo no debido por concepto
del impuesto de registro, es el fijado en los artículos 11 y 21 del Decreto 1000
de 19971, reglamentario del trámite de devoluciones y compensaciones del
Estatuto Tributario, esto es, el de prescripción de la acción ejecutiva, estable-
cido en el artículo 2536 del Código Civil. Así las cosas, mientras el término
de prescripción de la acción ejecutiva del artículo 2356 del Código Civil no
esté vencido, y, por lo mismo, el contribuyente del impuesto de registro se
encuentre en tiempo para pedir la devolución de lo pagado en exceso o inde-
bidamente por concepto de dicho tributo, la situación jurídica del mismo no
se encuentra consolidada, puesto que es susceptible de ser discutida ante la
Administración. Por lo tanto, procede la solicitud de devolución.”
1
El Decreto 1000 de 1997 fue derogado por el Decreto 2277 de 2012 del orden nacional, en el cual
se establece el término señalado para la solicitud de la devolución por pago en exceso o de lo no
debido en el artículo 11.


Consultante: MÓNICA ISABEL ARROYAVE ARCILA

Secretaria de Hacienda y Desarrollo Financiero
Alcaldía Municipal de El Carmen de Viboral
Tema: Aspectos Generales de la Tributación
Subtema: Tratamientos preferenciales (exclusiones,
Mediante escrito dirigido al buzón de atención al cliente de este Ministerio, radica-

do con el número y en la fecha del asunto, en relación con los requisitos para el
establecimiento de beneficios tributarios señalados en el artículo 7º de la Ley 819
de 2003, y lo normado por el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, consulta usted:
“Realmente el Municipio tendría que identificar la fuente sustitutiva por disminución
de gasto o aumentos de ingresos? a pesar de que es una ley posterior 1448 de
2011 la que le está permitiendo al Municipio presentar este proyecto?”
En primer término, es necesario precisar que las respuestas ofrecidas por esta Di-
rección se efectúan de manera general y abstracta, y se ofrecen en los términos y
con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Adminis-
En relación con la aplicación de lo normado por el artículo 121 de la Ley 1448 de

2011, se pronunció esta Dirección mediante Oficio No. 031575 del 29 de agosto
de 2012, a propósito de una consulta elevada por el Director General Unidad de
Restitución de Tierras del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el cual se
concluye:
“[…] La posibilidad de conceder exenciones a los contribuyentes de

los impuestos territoriales, es una atribución propia y exclusiva de las
entidades territoriales, dentro de los límites constitucionales y legales
de su autonomía, que debe observar los principios que rigen el siste-
ma tributario: equidad, eficiencia, progresividad e irretroactividad. Por
tanto, el otorgamiento de beneficios tributarios debe tener una cau-
sa excepcional, que justifique la medida exonerativa y que la haga
razonable y proporcionada respecto de los hechos concretos que la
motivan.
En cuanto a las disposiciones legales aplicables, el otorgamiento de

exenciones por los municipios y distritos se limita a un plazo máximo
de 10 años y en todo caso se debe sujetar a lo establecido en el res-
pectivo plan de desarrollo municipal.

De conformidad con la Ley 819 del 2003, el impacto fiscal de cual-

quier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que
otorgue beneficios tributarios, debe ser explícito y compatible con ese
Marco Fiscal de Mediano Plazo. Sobre el particular recomendamos la
aplicación de la Metodología para medir el impacto fiscal de las nor-
mas tributarias municipales en Colombia, publicada por la Dirección
General de Apoyo Fiscal.
Si bien las condonaciones o amnistías genéricas resultan inconsti-

tucionales en los términos arriba explicados, ciertas circunstancias
excepcionales podrían permitir a los concejos municipales, previa
aprobación del alcalde (artículo séptimo Ley 819 de 2003) exonerar o
condonar total o parcialmente deudas tributarias, siempre que la medi-
da sea en sí misma razonable, proporcionada y equitativa.
El artículo 121 de la Ley 1448 dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 121. MECANISMOS REPARATIVOS EN RELACIÓN CON

LOS PASIVOS. En relación con los pasivos de las víctimas, genera-
dos durante la época del despojo o el desplazamiento, las autoridades
deberán tener en cuenta como medidas con efecto reparador, las si-
guientes:
1. Sistemas de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del impues-

to predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden munici-
pal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado. Para
estos efectos las entidades territoriales establecerán mecanismos de
alivio y/o exoneración de estos pasivos a favor de las víctimas del
despojo o abandono forzado.
2. …
Para el caso específico, los antecedentes que dieron lugar a la

expedición de la Ley 1448 de 2011 y lo ordenado por la misma, ley
sirven para justificar cada acuerdo municipal que apruebe estas
medidas excepcionales además de las consideraciones particu-
lares de la afectación de la entidad territorial.
En todo caso debe asegurarse la estricta congruencia entre los be-

neficios tributarios entregados y la causa y finalidad que las motiva,
de manera que solo deben beneficiarse quienes de acuerdo con los
procedimientos previstos en la ley y en sus reglamentos sean declara-
dos víctimas del conflicto armado interno. El beneficio otorgado debe
además ser proporcionado y sustentarse en hechos reales, de manera
que solo se otorgue a quienes prueben la condición que dio lugar al
beneficio; consideramos que para el efecto se deben dirigir a quienes
hayan sido reconocidos como despojados en la sentencia judicial de
restitución del predio.

Finalmente, consideramos que se debe tener en cuenta que el artículo

105 numerales 8 y 9 de la Ley 1448 de 2011 señala la posibilidad de
acceder a subsidios o alivios de carácter estatal para sanear pasivos
tributarios y financieros del predio restituido, así: (…) […]”
De conformidad con el apartado del concepto trascrito, a juicio de esta Dirección,

si bien ciertos tratamientos en materia de beneficios tributarios, particularmente
las amnistías y condonaciones, pueden resultar, en principio inconstitucionales, ello
no obsta para que bajo ciertas situaciones excepcionales puedan adoptarse, y para
el caso concreto de su consulta, el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, pone de
presente una de tales situaciones cual es el despojo de bienes y el desplazamiento
forzado, de tal manera que al amparo de dicha norma se podrán adoptar los citados
beneficios.
Sin perjuicio de lo anterior, es preciso señalar que del análisis de lo normado por el
artículo 7º de la Ley 819 de 2003, se evidencia que se trata de una norma de carác-
ter imperativo, puesto que la obligación de efectuar el análisis del impacto fiscal de
las normas que establezcan beneficios tributarios se establece para ser aplicada “En
todo momento”1 y respecto de “cualquier proyecto”, sin que en momento alguno
se establezca una excepción al cumplimiento de la obligación, tal como el que la
medida a adoptar haya sido autorizada por el legislador.
En este orden de ideas, tratándose del establecimiento de beneficios tributarios,

indistintamente de que sea por iniciativa propia de la administración territorial, o
mediando autorización del legislador, esta Dirección considera que debe darse es-
tricto cumplimiento a lo normado por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, esto es,
calcular el impacto fiscal de la medida e incluir expresamente en la exposición de
motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa
y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
1
Lo cual permite colegir que la obligación debe ser cumplida aún en estados de excepción.


Consultante: EUGENIO VÉLEZ RINCÓN

Alcaldía de Calarcá
Subtema: Determinación Oficial

interrogantes sobre el procedimiento de determinación oficial, damos respuesta en
El impuesto de Industria y Comercio es un impuesto municipal cuyo hecho gene-

rador se encuentra establecido en el Decreto Ley 1333 de 1986 que en su artículo
195 reza:
“Artículo 195.- El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuan-

Nótese que lo relevante no es la calidad ni naturaleza del sujeto pasivo, sino que
efectivamente realice actividades gravadas con el impuesto, es decir, ejecute activi-
dades Industriales, comerciales o de servicios, conforme las definiciones contenidas
en dicho Decreto Ley1.
Es importante tener en cuenta que el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado

por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, establece quienes son sujetos pasivos
de los impuestos territoriales y, precisa, que además de las personas naturales,
jurídicas y las sociedades de hecho, también son sujetos pasivos “quienes realicen
el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autóno-
mos en quienes se figure el hecho generador del impuesto”.
Acorde con lo anterior, las personas definidas en la ley como sujetos pasivos están
obligadas a cumplir con las obligaciones formales y la obligación sustancial desde el
1
Artículos 197, 198 y 199 del Decreto Ley 1333 de 1986 definen, para efectos del impuesto de Indus-
tria y Comercio, que se entiende por actividades industriales, comerciales o de servicios, respectiva-
mente.

momento en el que se realizan los hechos generadores que dan lugar al pago del
tributo. Significa lo anterior que independientemente de otras obligaciones que de-
ban cumplir por su calidad de comerciantes (ante la Cámara de Comercio) o sujetos
de otros impuestos del orden nacional (como el RUT de la DIAN), los contribuyentes
del impuesto de industria y comercio deben inscribirse en el registro del municipio,
presentar las declaraciones y cumplir con sus demás obligaciones desde el inicio de
su actividad industrial, comercial o de servicios.
Ahora bien, cuando el contribuyente obligado a cumplir con las obligaciones forma-
les de inscripción en el registro y presentación de declaraciones no lo hace, la admi-
nistración tributaria municipal, en uso de amplias facultades de fiscalización, debe
iniciar la investigación tendiente a establecer todos y cada uno de los elementos
sustantivos del tributo, es decir, verificar si es sujeto pasivo, la ocurrencia del hecho
generador, la base gravable, los periodos atrasados y demás datos necesarios para
proferir la resolución sanción por no declarar, la liquidación de aforo y la sanción por
no inscribirse oportunamente en el registro.
Señala el artículo 717 del Estatuto Tributario Nacional que el término para proferir
la liquidación oficial de aforo, es decir, el acto administrativo en el cual se determina
oficialmente el monto de impuesto a cargo del contribuyente, es de cinco (5) años
contados a partir del vencimiento del plazo señalado para declarar o pagar (si el
tributo no exige presentación de declaración); en consecuencia, es mediante la
expedición y debida notificación de la liquidación oficial que se constituye un título
ejecutivo que prestará merito ejecutivo una vez ejecutoriado y en firme.
De acuerdo con lo anterior, la pérdida de competencia para expedir el acto de

liquidación oficial de aforo constituye la imposibilidad de concretar en un acto admi-
nistrativo una obligación tributaria y, por ende, ante la inexistencia de título ejecu-
tivo que contenga una obligación clara, expresa y exigible es improcedente iniciar
acciones de cobro.
Cuando se cuenta con el título ejecutivo ejecutoriado y en firme, es decir, agotada

la etapa de discusión sobre los actos administrativos de liquidación oficial o que
imponen sanciones, inicia el término con el cual cuenta la administración para ga-
rantizar el pago de la obligación cuyo plazo, una vez agotado, produce el fenómeno
de la prescripción.
La prescripción de la acción de cobro trae como consecuencia la extinción de la

competencia de la Administración Tributaria para exigir coactivamente el pago de la
obligación. En materia de prescripción de deudas tributarias, el término previsto en
el Estatuto Tributario aplica igualmente a las entidades territoriales, según concepto
del Consejo de Estado de fecha octubre 30 de 2002, radicación 1.446, Consejero
Ponente doctor César Hoyos Salazar.
“Las normas relativas a la prescripción como medio de extinguir la ac-

ción de cobro por las obligaciones fiscales están incorporadas dentro
de los procedimientos que contiene el Estatuto Tributario, a los cuales
remite expresamente el artículo 66 de la Ley 383 de 1997. Si bien

la prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos consti-

tuye un tema normativo de carácter sustantivo, como sucede en los
Códigos Civil y de Comercio, en el Estatuto Tributario se regula la
prescripción extintiva de la acción de cobro con unas características
diferentes a aquellos ordenamientos. En efecto, el Código Civil esta-
blece un término de diez (10) años para la prescripción de la acción
ejecutiva, mientras el Estatuto Tributario reduce a cinco (5) años, el
término de prescripción de la acción de cobro. En materia civil o co-
mercial se toma como base que las partes contratantes están en un
plano de igualdad y, por consiguiente, la normatividad sustantiva fija
los derechos y obligaciones en cuanto a sus distintos aspectos, entre
los cuales están su nacimiento, duración y extinción (la cual compren-
de la prescripción), para que las partes sepan cuál es el contenido y
alcance de sus compromisos y responsabilidades, y sucede el incum-
plimiento de alguna de ellas, la otra parte está en libertad de acudir
a un tercero imparcial, revestido de un poder soberano –el órgano
jurisdiccional del Estado- para pedir que se le resarza en su derecho.
En cambio, en el campo del derecho tributario no hay libertad para
la adquisición de derechos y asunción de obligaciones sino que es-
tas últimas son impuestas por el Estado de manera unilateral, por el
poder que le ha conferido la comunidad, y en consecuencia, en caso
de incumplimiento, él se reserva la potestad de hacer exigibles las
obligaciones derivadas de los tributos, por sí mismo cuando la ley le
ha conferido la jurisdicción coactiva, sin acudir a un tercero, para lo
cual debe fijarse un procedimiento mediante el cual, con observancia
de unas garantías para el obligado, le pueda exigir a este el pago. En
consecuencia, resulta lógico que dentro de ese procedimiento se es-
tablezca un plazo para la acción que le da iniciación al cobro coactivo,
vencido el cual no se puede ejercitar.
(…)
4. LA SALA RESPONDE
4.1 La normatividad sobre prescripción de la acción de cobro de obli-

gaciones fiscales a favor de los municipios y distritos es, en razón a la
remisión hecha por el artículo 66 de la Ley 383 de 19972, la contenida
en los artículos 817 a 819 del Estatuto Tributario.
2
El artículo 59 de la Ley 788 de 2002 precisa: “Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los
departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Na-
cional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio
incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimien-
to administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las
sanciones y el término de aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simpli-
ficarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas
respecto del monto de los impuestos.”

4.2 Los municipios y distritos no tienen autonomía para establecer un

término de prescripción de la acción de cobro de las obligaciones fis-
cales a su favor, diferente del señalado en el artículo 817 del Estatuto
Tributario, sino que debe sujetarse a este.”
De acuerdo con lo anterior, dispone el artículo 817 del Estatuto Tributario modifica-
do por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002:
“La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el térmi-

no de cinco (5) años, contados a partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el

Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las

presentadas en forma extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en

relación con los mayores valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de

determinación o discusión.
(…)”
La norma del Estatuto Tributario Nacional, aplicable a las entidades territoriales,

sujeta la prescripción a la existencia de una declaración tributaria, o a la existencia
de un acto administrativo de determinación oficial de la obligación. Por ende, para
que las entidades territoriales puedan contabilizar el término de prescripción en to-
dos aquellos casos en que la normatividad vigente no exige la presentación de una
declaración tributaria, la entidad territorial estará obligada a liquidar oficialmente el
tributo mediante acto administrativo, dentro de los términos que el Estatuto trae
para la determinación oficial del mismo.
Recomendamos la lectura de nuestras publicaciones, en especial, el Boletín No. 1

Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales, la cartilla de fiscaliza-
ción que puede ser consultada en la página web del Ministerio en el enlace “Publi-
caciones Territoriales”, así como el “Manual de Procedimiento Tributario y Régimen
Sancionatorio para Entidades Territoriales”.


Consultante: SECRETARÍA DE HACIENDA

Alcaldía Municipal de Pitalito
sancionatorio
Subtema: “Condición especial para el pago de
impuestos, tasa y contribuciones” artículo 149
de la Ley 1607 de 2012

Consulta usted acerca de “aplicación de exoneración de impuestos, los cuales se

encuentran en mora, por lo cual solicito concepto sobre la aplicación de la retroac-
tividad, si esta opera desde que se crea la norma o desde la solicitud.”
Teniendo en cuenta lo que se consulta, se pone de presente lo dispuesto en la Ley

1607 de 2012 y en específico el artículo 149, respecto de los cual resolveremos su
interrogante a la luz de lo allí dispuesto, donde se señala lo siguiente:
“Artículo 149. Condición especial para el pago de impuestos, tasas y contri-

buciones.
Dentro de los nueve (9) meses siguientes a la entrada en vigencia de la

presente Ley, los sujetos pasivos, contribuyentes o responsables de los im-
puestos, tasas y contribuciones, administrados por las entidades con facul-
tades para recaudar rentas, tasas o contribuciones del nivel nacional, que se
encuentren en mora por obligaciones correspondientes a los períodos grava-
bles 2010 y anteriores, tendrán derecho a solicitar, únicamente con relación
a las obligaciones causadas durante dichos periodos gravables, la siguiente
condición especial de pago:

reducirán al veinte por ciento (20%) del valor de los intereses de mora causa-
dos hasta la fecha del correspondiente pago y de las sanciones generadas.
Para tal efecto, el pago deberá realizarse dentro de los nueve (9) meses
siguientes a la vigencia de la presente ley.


Las disposiciones contenidas en el presente artículo podrán ser aplicadas

por los entes territoriales en relación con las obligaciones de su competencia.
A los responsables del impuesto sobre las ventas y agentes de retención en

la fuente que se acojan a lo dispuesto en este artículo se les extinguirá la
acción penal, para lo cual deberán acreditar ante la autoridad judicial compe-
tente el pago o la suscripción del acuerdo de pago, según el caso, a que se
refiere el presente artículo.
Parágrafo 1°. Los sujetos pasivos, contribuyentes, responsables y agentes

de retención de los impuestos, tasas y contribuciones administrados por las
entidades con facultades para recaudar rentas, tasas y contribuciones del ni-
vel nacional o territorial que se acojan a la condición especial de pago de que
trata este artículo y que incurran en mora en el pago de impuestos, retencio-
nes en la fuente, tasas y contribuciones dentro de los dos (2) años siguientes
a la fecha del pago realizado con reducción del valor de los intereses causa-
dos y de las sanciones, perderán de manera automática este beneficio.
En estos casos la autoridad tributaria iniciará de manera inmediata el pro-

ceso de cobro del veinte por ciento (20%) o del cincuenta por ciento (50%),
según el caso, de la sanción y de los intereses causados hasta la fecha
de pago de la obligación principal, sanciones o intereses, y los términos de
prescripción y caducidad se empezarán a contar desde la fecha en que se
efectué el pago de la obligación principal.
Parágrafo 2°. No podrán acceder a los beneficios de que trata el presente

artículo los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con fundamento
en el artículo 70 de la Ley 1066 de 2006, el artículo 10 de las Ley 1175 de
2007 y el artículo 48 de la Ley 1430 de 2010, que a la entrada en vigencia
de la presente ley se encuentren en mora por las obligaciones contenidas en
los mismos.
Parágrafo 3°. Lo dispuesto en el parágrafo segundo de este artículo no se

aplicará a los sujetos pasivos, contribuyentes, responsables y agentes de re-
tención que, a la entrada en vigencia de la presente ley, hubieran sido admi-
tidos a procesos de reestructuración empresarial o a procesos de liquidación
judicial de conformidad con lo establecido en la Ley 1116 de 2006, ni a los
demás sujetos pasivos, contribuyentes, responsables y agentes de retención
que, a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, hubieran sido admitidos
a los procesos de reestructuración regulados por la Ley 550 de 1999, la Ley
1066 de 2006 y por los Convenios de Desempeño.

Los sujetos pasivos, contribuyentes, responsables y agentes de retención a

los que se refiere este parágrafo, que incumplan los acuerdos de pago a los
que se refiere el presente artículo perderán de manera automática el bene-
ficio consagrado en esta disposición. En estos casos la autoridad tributaria
iniciará de manera inmediata el proceso de cobro del cincuenta por ciento
(50%) de la sanción y de los intereses causados hasta le fecha de pago de la
obligación principal, sanciones o intereses, y los términos de prescripción y
caducidad se empezarán a contar desde la fecha en que se efectué el pago
de la obligación principal.
Parágrafo 4°. Para el caso de los deudores del sector agropecuario el plazo
para el pago será de hasta dieciséis (16) meses.” (Destacado por fuera del
texto).
Conforme a lo anterior, se tiene que de acuerdo a la autonomía de la que gozan las

entidades territoriales la adopción de la condición de pago contenida en el artículo
precitado es potestativo. Razón por la cual, si la entidad territorial decidiere optar
por la adopción de esta, es aplicable, previa autorización impartida por la correspon-
diente asamblea o concejo, en relación con los impuestos, tasas y contribuciones
administrados por las entidades, sin embargo se aclara que este artículo que es
aplicable para las entidades territoriales, tuvo vigencia hasta el 27 de septiembre
de 2013. Para complementar lo anterior me permito remitir concepto con radicado
002903 de 2013.


Consultante: MARTHA LILIANA ERAZO

Subsecretaria de Impuestos
Alcaldía Municipal de Ipiales
sancionatorio
Subtema: Condición especial de pago. Artículo 149 de la
Ley 1607 de 2012

Consulta:
“Un contribuyente pagó el impuesto predial de la vigencia 2010 en febrero del

2013 sin el beneficio del 80%. Posteriormente el contribuyente solicita devo-
lución del 80% de los intereses pagados, argumentando que se quiere acoger
al descuento de la Ley 1607 de 2012. Está el municipio en la obligación de
hacer la devolución, teniendo en cuenta que la ley 1607 fue reglamentada a
partir del 15 de marzo del 2013? Esto teniendo en cuenta que el mismo artí-
culo 149 establece que “las disposiciones contenidas en el presente artículo
podrán ser aplicadas por los entes territoriales en relación con las obligacio-
nes de su competencia”.
El texto del artículo 149 de la Ley 1607 de 2010 dice:
ARTÍCULO 149. CONDICIÓN ESPECIAL PARA EL PAGO DE IMPUESTOS, TA-

SAS Y CONTRIBUCIONES. Dentro de los nueve (9) meses siguientes a la
entrada en vigencia de la presente ley, los sujetos pasivos, contribuyentes
o responsables de los impuestos, tasas y contribuciones, administrados por
las entidades con facultades para recaudar rentas, tasas o contribuciones del
nivel nacional, que se encuentren en mora por obligaciones correspondien-
tes a los períodos gravables 2010 y anteriores, tendrán derecho a solicitar,
únicamente con relación a las obligaciones causadas durante dichos periodos
gravables, la siguiente condición especial de pago:

reducirán al veinte por ciento (20%) del valor de los intereses de mora cau-
sados hasta la fecha del correspondiente pago y de las sanciones generadas.

Para tal efecto, el pago deberá realizarse dentro de los nueve (9) meses si-
guientes a la vigencia de la presente ley.

Las disposiciones contenidas en el presente artículo podrán ser aplicadas por

los entes territoriales en relación con las obligaciones de su competencia.
...
De otro lado, los artículos 193 y 197 de la Ley 1607 de 2012, señalan:
ARTÍCULO 193. CONTRIBUYENTES. Son contribuyentes o

responsables directos del pago del tributo los sujetos respecto de
quienes se realiza el hecho generador de la obligación sustancial.
Las autoridades tributarias deberán brindar a las personas plena pro-
tección de los derechos consagrados en el Código de Procedimiento
Administrativo y Contencioso Administrativo.
Adicionalmente, en sus relaciones con las autoridades, toda persona
tiene derecho:
(…)
11. A la eliminación de las sanciones e intereses que la ley autorice
bajo la modalidad de terminación y conciliación, así como el alivio de
los intereses de mora debido a circunstancias extraordinarias cuando
la ley así lo disponga.
(…)
ARTÍCULO 197. Las sanciones a que se refiere el Régimen Tributario
Nacional se deberán imponer teniendo en cuenta los siguientes prin-
cipios:
(…)
3. FAVORABILIDAD. En materia sancionatoria la ley permisiva o favo-
rable, aun cuando sea posterior se aplicará de preferencia a la restric-
tiva o desfavorable.
(…)
Así, en una interpretación sistemática y armónica de las disposiciones antes trans-

critas, en la medida en que la entidad territorial haya adoptado el beneficio esta-
blecido en el artículo 149 de la Ley 1607 de 2012 en términos generales haciendo
referencia a las condiciones señaladas en dicha norma legal, creeríamos que el

beneficio resulta aplicable a la generalidad de contribuyentes siempre y cuando se

verifique el cumplimiento de la totalidad de los requisitos allí contenidos, uno de
ellos, que el pago se haya efectuado dentro de los nueve (9) meses siguientes a la
entrada en vigencia de la citada ley. En este sentido, corresponde a la entidad te-
rritorial verificar si en el caso del contribuyente solicitante, se da el pago en exceso
que imponga la necesidad de efectuar la devolución.


1º de noviembre de 2013
Consultante: MARITZA ROSERO NARVAEZ

Gerente
SEPAL S. A.
Pasto - Nariño
Tema: Procedimiento tributario
En atención a su solicitud por correo electrónico, radicada como aparece en el asun-

to, nos permitimos manifestar que de conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la
Según su escrito, el Banco de la República hizo una solicitud de devolución a la

empresa SEPAL S.A. (empresa prestadora del servicio de alumbrado público en el
municipio1), por cuanto el impuesto de alumbrado público le fue liquidado con una
tarifa superior a la que le correspondía. Por lo anterior, SEPAL S.A. solicitó concepto
a la Secretaría de Hacienda del municipio de Pasto, a fin de establecer si resulta
legal dicha devolución por parte de SEPAL S.A. La Oficina Jurídica del municipio de
Pasto sugirió remitir la consulta a esta Dirección.
En primer lugar, debemos reiterar que no es competencia de esta Dirección resolver

casos particulares como el presentado en su consulta, por lo que nos referiremos
al tema de manera general y abstracta, sin carácter obligatorio ni vinculante. Co-
rresponde a la entidad territorial resolver la solicitud de devolución, mediante la
expedición de los actos administrativos pertinentes expedidos por el funcionario
competente.
Dado que la consulta está referida al impuesto de alumbrado público, consideramos

procedente hacer las siguientes precisiones:

sobre el servicio de alumbrado público. El primero se refiere al servicio público cuya
prestación es responsabilidad del municipio, el segundo, al impuesto municipal au-
torizado por la ley que pueden ser destinado a financiar la prestación del servicio.
Entre otras cosas, el Decreto 2424 de 2006 señala que la remuneración de los pres-
tadores del servicio de alumbrado público deberá estar basada en costos eficientes,
1 http://sepal.gov.co

que tanto el ingreso del impuesto como los costos de la prestación del servicio de-
ben incluirse en el presupuesto del municipio y que el impuesto podrá ser cobrado
en las facturas de los servicios públicos únicamente cuando este equivalga al valor
del costo en que se incurre por la prestación del mismo. Por su parte, el artículo 29
de la Ley 1150 de 2007 se refiere a los elementos que deben cumplir los contratos
estatales de alumbrado público.
La liquidación del impuesto a cada contribuyente es competencia de la autoridad

tributaria municipal y debe ajustarse a las normas que regulan los elementos del
impuesto y los mecanismos de recaudo; dentro de estos últimos, se encuentra la
posibilidad de suscribir convenios o contratos con las empresas prestadoras del ser-
vicio y con las empresas distribuidoras de energía eléctrica quienes pueden cumplir
las funciones de recaudo del tributo, cuya titularidad es del municipio.
En materia de procedimiento tributario, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 ordenó

a los departamentos y a los municipios aplicar el regulado en el Estatuto Tributario
Nacional, así:
“Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y mu-

nicipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario
Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devolu-
ciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por
ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de
cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de
las sanciones y el término de aplicación de los procedimientos anteriores,
podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos,
y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los
impuestos.”

Nacional en el Título X del Libro Quinto, en los artículos 850 y siguientes.
De conformidad con el artículo 850 del Estatuto Tributario Nacional, es obligación de

la administración tributaria devolver a los contribuyentes los pagos en exceso o de
lo no debido, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo proce-
dimiento que se aplica para la devoluciones de los saldos a favor; pago en exceso,
cuando se pagan impuestos mayores a los que corresponden legalmente, y, pago
de lo no debido, cuando se efectúan pagos sin que exista causa legal para hacer
exigible su cumplimiento. Así lo establece el artículo 850 del ETN:
“Artículo 850. DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. Artículo modificado por

el artículo 49 de la Ley 223 de 1995. Los contribuyentes o responsables que
liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su
devolución.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportu-

namente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que
estos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras,

cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimien-

to que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.
(…)”
Como se anotó anteriormente, el impuesto de alumbrado público es un ingreso del

municipio que no pierde tal carácter por el hecho de servir para financiar los costos
de prestación del servicio2, ni por la forma de distribución del recaudo para pagar
dichos costos. A pesar de que el giro de los recursos se haga directamente al (los)
contratista (s) sin pasar por la tesorería del municipio, contable y presupuestalmen-
te se debe registrar el ingreso y el gasto correspondiente.
De manera que frente a cada solicitud de devolución, le corresponde a la admi-

nistración tributaria municipal revisar los hechos, de acuerdo con la normatividad
aplicable al respectivo caso particular, y en caso de verificarse la existencia de un
pago en exceso ordenar la devolución.
2
Entre ellos los de suministro de energía, administración, operación y mantenimiento del sistema,
interventoría y recaudación.


Consultante: LUIS CUELLO DUARTE

Representante Legal
Fundación Transparencia Ciudadana Internacional
Ciénaga - Magdalena
Tema: Facultades de administración tributaria
Subtema: Ley 1386 de 2010

Solicita usted que este Ministerio ordene al representante legal de Ciénaga - Magda-
lena, “para que le dé estricta aplicabilidad a la Ley 1386 de 2010 en virtud de que le
ha dado alargue a la potestad que tiene la empresa ELECTRICARIBE S.A. ESP de
seguir recaudando en las facturas de energía eléctrica el impuesto sobre el servicio
de alumbrado público…” (Sic).
En primer lugar debemos informarle que es obligación de todos los funcionarios

públicos dar cumplimiento a la Constitución y a la Ley, sin embargo, escapa a las
competencias de este Ministerio manifestarse en relación con la legalidad de los
actos administrativos y actuaciones particulares de las entidades territoriales como
aquellas a las que se refiere su escrito.
Sin embargo, en ejercicio de nuestra función de asesoría a las entidades territo-

riales, esta Dirección se ha manifestado en relación con el alcance de la Ley 1386
de 2010 y el impuesto sobre el servicio de alumbrado público. Transcribiremos los
siguientes apartes del oficio 023208 de 2010 que pueden ayudar a precisar sus
inquietudes:
“A partir de la línea argumentativa expresada a lo largo del presente oficio y

en particular de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 1150 de
2007, consideramos que la facturación y el recaudo conjunto del impuesto
de alumbrado con el servicio de energía, no constituyen el objeto de la pro-
hibición de que trata el artículo 1 de la ley 1386 de 2010, en la medida en
que tales convenios suscritos con las empresas prestadoras del servicio de
energía no impliquen la realización de funciones administrativas de fiscali-
zación (investigación), liquidación oficial de tributos y sanciones, discusión,
devoluciones y cobro coactivo.

Es decir, que bajo el esquema planteado en la consulta, según el cual el

municipio suministra a la empresa de servicios públicos la información ne-
cesaria para determinar el tributo, y esta en virtud de un contrato o convenio
procede a incorporar la información por cada sujeto pasivo en un despren-
dible de la factura del servicio de energía para luego efectuar de este modo
el recaudo del impuesto a través de los diferentes medios dispuestos, esta-
ríamos en presencia de una herramienta de recaudo que no hace parte de
la prohibición.”
A partir de lo expuesto, consideramos que la facturación y el recaudo conjunto del

impuesto de alumbrado con el servicio de energía, no constituyen el objeto de la
prohibición de que trata el artículo 1º de la Ley 1386 de 2010, en la medida en que
tales convenios suscritos con las empresas prestadoras del servicio de energía no
impliquen la realización de funciones administrativas de fiscalización (investigación),
liquidación oficial de tributos y sanciones, discusión, devoluciones y cobro coactivo.
Finalmente presentamos algunas consideraciones sobre el impuesto de alumbrado

público.

sobre el servicio de alumbrado público. El primero se refiere al servicio público cuya
prestación es responsabilidad del municipio, el segundo, al impuesto municipal au-
torizado por la ley que pueden ser destinado a financiar la prestación del servicio.
Entre otras cosas, el Decreto 2424 de 2006 señala que la remuneración de los pres-
tadores del servicio de alumbrado público deberá estar basada en costos eficientes,
que tanto el ingreso del impuesto como los costos de la prestación del servicio de-
ben incluirse en el presupuesto del municipio y que el impuesto podrá ser cobrado
en las facturas de los servicios públicos únicamente cuando este equivalga al valor
del costo en que se incurre por la prestación del mismo. Por su parte, el artículo 29
de la Ley 1150 de 2007 se refiere a los elementos que deben cumplir los contratos
estatales de alumbrado público.
La liquidación del impuesto a cada contribuyente es competencia de la autoridad

tributaria municipal y debe ajustarse a las normas que regulan los elementos del
impuesto y los mecanismos de recaudo; dentro de estos últimos, se encuentra la
posibilidad de suscribir convenios o contratos con las empresas prestadoras del ser-
vicio y con las empresas distribuidoras de energía eléctrica quienes pueden cumplir
las funciones de recaudo del tributo, cuya titularidad es del municipio.


Consultante: WILSON ALBERTO ACOSTA GONZÁLEZ

Alcaldía Municipal de Guasca
sancionatorio
Subtema: Facultades de fiscalización y cobro.
Requerimiento de información

Consulta: Menciona usted que con motivo del inicio de procesos de cobro coactivo
administrativo, se ha solicitado información a la Dirección Territorial Cundinamarca
del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, con fundamento en los artículo 227 de la
ley 1450 de 2011, artículo 623-2 del Estatuto Tributario Nacional y el artículo pri-
mero del decreto 235 de 2010, frente a lo cual dicha entidad manifiesta que según
establece la resolución No. 0120 del 27 de febrero de 2013 del IGAC, la entidad
territorial debe pagar el valor de lo solicitado. Pregunta entonces “cuál es el pro-
cedimiento a seguir para poder obtener esta información sin que la administración
municipal de Guasca tenga que cancelar por la misma.”
Haremos referencia al artículo 1º del Decreto 235 de 2010 que señala:
ARTÍCULO 1º. Los requerimientos de información que se hagan por entidades

estatales en cumplimiento de una función administrativa o en ejercicio de una
facultad legal, o por los particulares encargados de una función administrati-
va, a otras entidades del Estado, no constituyen solicitud de un servicio y, por
ende, no generan costo alguno para la entidad solicitante.
En consecuencia, las solicitudes hechas por la entidad territorial a otras entidades

del estado, en el marco de los procesos de determinación, discusión, cobro y de-
voluciones adelantados en virtud de las facultades que les asiste a los funcionarios
competentes, estarían amparadas por el supuesto expuesto en la norma transcrita.
No se trata entonces de petición de certificados y demás documentos en las que un
funcionario se desplaza a solicitarlos, sino de la que de manera formal se requiere
de otra entidad estatal con ocasión del ejercicio de la función administrativa y con
destino al proceso oficial de que se trate.
Se hace necesario por tanto que cuando la entidad territorial emita el correspon-
diente requerimiento, ponga de presente que la solicitud se hace en virtud del ejer-
cicio de funciones administrativas.

En particular respecto del procedimiento administrativo de cobro coactivo, señala

el artículo 837 del Estatuto Tributario Nacional respecto a la práctica de medidas
cautelares que Para este efecto, los funcionarios competentes podrán identificar
los bienes del deudor por medio de las informaciones tributarias, o de las informa-
ciones suministradas por entidades públicas o privadas, que estarán obligadas en
todos los casos a dar pronta y cumplida respuesta a la Administración, so pena de
ser sancionadas al tenor del artículo 651 literal a).
En este sentido, de persistir la negativa a entregar la información solicitada ha-

biéndose hecho claridad sobre el ejercicio de facultades administrativas y sobre el
marco normativo que regula tales requerimientos de información, lo procedente es
adelantar el procedimiento tributario orientado a imponer la sanción por no enviar
información1 en los términos que se encuentre establecida en el Estatuto Tributario
de la entidad en armonía con lo dispuesto por el artículo 651 del Estatuto Tributario
Nacional.
“Artículo 651. SANCIÓN POR NO ENVIAR INFORMACIÓN. <Aparte subrayado

CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE. Inciso modificado por el Artículo 55 de la
Ley 6 de 1992. Las personas y entidades obligadas a suministrar información
tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o
pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo
contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la
siguiente sanción:
a) <Ajuste de las cifras en valores absolutos en términos de UVT por el

artículo 51 de la Ley 1111 de 2006 (a partir del año gravable 2007). Literal
modificado por el artículo 55 de la Ley 6 de 1992. El texto con los valores rea-
justados es el siguiente:> Una multa hasta de 15.000 UVT, la cual será fijada
teniendo en cuenta los siguientes criterios:
- <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Hasta del 5% de

las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se
suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea.
1
El artículo 638 del Estatuto Tributario Nacional señala:
Artículo 638. PRESCRIPCIÓN DE LA FACULTAD PARA IMPONER SANCIONES. <Artículo modifi-
cado por el artículo 64 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando las sanciones se
impongan en liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que
existe para practicar la respectiva liquidación oficial. Cuando las sanciones se impongan en resolu-
ción independiente, deberá formularse el pliego de cargos correspondiente, dentro de los dos años
siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos
y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad,
para el caso de las infracciones continuadas. Salvo en el caso de la sanción por no declarar, de los
intereses de mora, y de las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del Estatuto Tribu-
tario, las cuales prescriben en el término de cinco años.
Vencido el término de respuesta del pliego de cargos, la Administración Tributaria tendrá un plazo de
seis meses para aplicar la sanción correspondiente, previa la práctica de las pruebas a que hubiere
lugar.

- Cuando no sea posible establecer la base para tasarla o la información no tu-

viere cuantía, hasta del 0.5% de los ingresos netos. Si no existieren ingresos,
hasta del 0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, corres-
pondiente al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto
sobre la renta o de ingresos y patrimonio.
(…)”
En todo caso, el artículo 836-1 del ETN prevé que “el contribuyente deberá cancelar
además del monto de la obligación, los gastos en que incurrió la administración
para hacer efectivo el crédito”, sumas que deberán incluirse en la liquidación del
crédito y de las costas y que deberán estar debidamente soportadas.
Ahora bien, recuerde es la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la entidad

encargada de emitir los folios de matrícula inmobiliaria de los predios. El IGAC lleva
un inventario de los predios de cuya información el dato que es de su estricta go-
bernabilidad es el avalúo catastral; la matrícula inmobiliaria asociada al predio es un
dato meramente informativo.


Consultante: MARIANA PUERTA JARAMILLO

Directora de Ejecuciones Fiscales
Alcaldía Municipal de La Ceja
Tema: Procedimiento de Cobro
Subtema: Remisión de deudas

consulta sobre la viabilidad de aplicar la remisión a deudas tributarias de menor
cuantía o de contribuyentes que han cerrado sus negocios, damos respuesta en
De conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 los departamentos y mu-

nicipios deben aplicar el procedimiento del Estatuto Tributario Nacional en relación
con los impuestos por ellos administrados:
“ARTÍCULO 59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los de-

partamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el
Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discu-
sión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a
los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento
monto de los impuestos.”
Adicionalmente, en relación con las facultades de cobro coactivo de las entidades

públicas, el inciso primero del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 estableció:
ARTÍCULO 5º. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO

PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera
permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones
administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en
virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel na-
cional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen
especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva
para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efec-
tos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.

En ese orden de ideas, es claro que el procedimiento aplicable en la administración

y gestión de impuestos territoriales es el contenido en el Estatuto Tributario Nacio-
nal y las normas propias de procedimiento definidas en los acuerdos municipales.
El artículo 820 del Estatuto Tributario Nacional contempla la facultad de los admi-
nistradores de impuestos nacionales para suprimir registros y cuentas corrientes
de los contribuyentes y fija para tal efecto, algunas condiciones como por ejemplo
la muerte del deudor y la inexistencia de bienes. Así, consideramos que la figura
de remisión puede aplicarse en las entidades territoriales, previa la definición de la
competencia en la norma municipal y solamente cuando agotado el procedimiento
se reúnan y prueben las condiciones previstas en la norma.
No obstante, debe tenerse claro que las facultades de cobro coactivo tienen por ob-
jeto garantizar el pago de la obligación, consignada en un título ejecutivo en firme,
para lo cual deben agotarse todas las etapas del procedimiento desde la determi-
nación en una liquidación oficial, hasta el mandamiento de pago y la ejecución con
el remate o disposición de los bienes embargados. Creemos que los registros que
usted menciona en su comunicación no son títulos ejecutivos por lo que, acorde con
las políticas de fiscalización y cobro de la administración municipal, deben ser objeto
de análisis para continuar con el proceso de liquidación oficial o aplicar un proceso
de saneamiento contable tendiente a identificar claramente la cartera.
De otra parte es preciso mencionar que a partir de la entrada en vigencia del artí-
culo 60 de la Ley 1430 de 2010, el impuesto predial unificado tiene carácter real, es
decir, que el impuesto que recae sobre los bienes raíces puede hacerse efectivo con
el correspondiente predio independientemente de quien figure como propietario
o quien fuere el que lo posea y a cualquier título que lo haya adquirido1. De esta
forma, consideramos que el proceso de cobro del impuesto predial unificado debe
ejecutarse completamente pues, en todo caso, el pago se encuentra garantizado
con el predio, independientemente de las personas que lo ocupen y de su condición.
Acorde con lo anterior, sugerimos respetuosamente revisar las políticas de fiscali-

zación y cobro, el Reglamento Interno de Recuperación de Cartera y el estado de
las deudas para efectivamente formular las acciones de cobro correspondientes,
siempre observando el marco normativo enunciado.
1
ARTÍCULO 60. CARÁCTER REAL DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. El impuesto predial unificado es un
gravamen real que recae sobre los bienes raíces, podrá hacerse efectivo con el respectivo predio
independientemente de quien sea su propietario, de tal suerte que el respectivo municipio podrá
perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea, y a cualquier título que lo haya adquirido.
Esta disposición no tendrá lugar contra el tercero que haya adquirido el inmueble en pública subasta ordenada por el juez,
caso en el cual el juez deberá cubrirlos con cargo al producto del remate.
Para autorizar el otorgamiento de escritura pública de actos de transferencia de domicilio <sic> sobre inmueble, deberá
acreditarse ante el notario que el predio se encuentra al día por concepto del impuesto predial.
Para el caso del autoavalúo, cuando surjan liquidaciones oficiales de revisión con posterioridad la transferencia del predio,
la responsabilidad para el pago de los mayores valores determinados recaen en cabeza del propietario y/o poseedor de
la respectiva vigencia fiscal.


Consultante: REGINA TATIANA URÁN NAVARRO

ruran@corantioquia.gov.co
Tema: Artículo 47 Ley 1551
Subtema: Conciliación Prejudicial
En atención a la consulta radicada mediante correo electrónico, donde se pregun-

ta si el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 “aplica a los procesos de jurisdicción
coactiva que adelantamos las entidades públicas que tenemos la facultad de cobro
coactivo?”
Antes de dar una respuesta a lo que se consulta, es conveniente poner de presente

que la asesoría que presta la Dirección General de Apoyo Fiscal a las entidades, en
los términos del Decreto 4712 de 2008, no comprende la solución directa de pro-
blemas específicos. De conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la respuesta es general y será de
carácter obligatorio o ejecución.
En lo que tiene que ver con el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, en donde se
establece que la conciliación prejudicial será requisito de los procesos ejecutivos
que se promuevan en contra de los municipios, dentro de la redacción del artículo
en mención se encuentran disposiciones de carácter imperativo y otras de carácter
potestativo.
El parágrafo transitorio del Artículo 47 de la Ley 1551 en su primer inciso señala:
“Parágrafo Transitorio. Los procesos ejecutivos actualmente en curso

que se sigan contra los municipios, en cualquier jurisdicción, cualquie-
ra sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse
y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los
accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al pro-
ceso. Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para la
conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obli-
gaciones que no sean objeto de conciliación, se continuará con el respectivo
proceso ejecutivo.” (Destacado por fuera del texto).
En ese orden de ideas, la norma es clara al señalar que se trata de procesos eje-
cutivos “en cualquier jurisdicción” por lo tanto, se entiende que comprende a la
Jurisdicción Ordinaria, Contencioso Administrativa, como también la Coactiva Ad-
ministrativa.
En lo que tiene que en con la conciliación prejudicial, la Corte Constitucional en

sentencia C-533 de 2013 de agosto 15 de 2013 estudia la constitucionalidad del

artículo 47 de la Ley 1551, por medio de la cual declara exequible dicho artículo,
bajo el entendido que el requisito de conciliación prejudicial, no puede ser exigido
cuando se trata de acreencias laborales a favor de los trabajadores, susceptibles de
ser reclamadas a los municipios mediante proceso ejecutivo.
En lo que tiene que ver con la transitoriedad de la norma, sin perjuicio del ámbito
de nuestras competencias, dentro de las cuales no se encuentra la de pronunciarnos
respecto de la vigencia de las normas expedidas por el Congreso de la República,
esta Dirección considera que en lo que hace referencia a la suspensión de procesos
ejecutivos, la norma hace mención expresa a “Los procesos ejecutivos actualmen-
te en curso”, por lo que consideramos que la aplicación de la norma solo afecta a
aquellos procesos que se hayan iniciado con anterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 1551 de 2012. En consecuencia, aquellos procesos iniciados con posterio-
ridad a la entrada en vigencia de la Ley 1551 de 2012, no serían susceptibles de ser
suspendidos con fundamento en el parágrafo transitorio de su artículo 47.


Consultante: LUZ MIRIAM DÍAZ CARDONA

Director Administrativo de Fiscalización
Gobernación de Risaralda
Subtema: Corrección de declaraciones por menor valor

interrogantes sobre el procedimiento a seguir en el caso de correcciones de decla-
raciones por menor valor de conformidad con el artículo 589 del Estatuto Tributario,
Público.
El procedimiento aplicable en la gestión y administración de los impuestos muni-

cipales es el contenido en el Estatuto Tributario Nacional, de conformidad con el
artículo 59 de la Ley 788 de 2013. Las declaraciones de los contribuyentes pueden
ser corregidas por estos ya sea aumentando el valor a pagar, artículo 588, o dismi-
nuyendo el valor a pagar, artículo 589.
Señala el artículo 589 que para corregir la declaración por menor valor debe pre-
sentarse solicitud a la administración tributaria, acompañada de un proyecto de de-
claración corregida, dentro del año siguiente al vencimiento del plazo para declarar.
Una vez radicada la solicitud, la administración debe practicar liquidación oficial de
corrección, acto administrativo que reemplaza la liquidación privada y que no limita
las facultades de fiscalización para lo cual amplia el término de revisión.
Ha sido reiterativa la jurisprudencia del Consejo de Estado en afirmar que en la

etapa de estudio de la solicitud de corrección, la administración tributaria no puede
argumentar asuntos relativos a la exactitud de la declaración para rechazar el pro-
yecto de corrección, pues como se mencionó, la administración no pierde la facultad
de revisión sobre dicha corrección. En Sentencia del 08 de febrero de 2007, expe-
diente 15062, el Consejo de Estado Sección Cuarta manifestó:
“En relación con la facultad de la Administración para negar el proyecto de

corrección, la jurisprudencia de la Sala que aquí se reitera, ha dicho que“[...]
la solicitud de corrección de la declaración prevista en el artículo 589 ibídem,
solo puede negarse por inobservancia de los requisitos de forma, mas no por
razones de fondo, como las relacionadas con el derecho al reconocimiento de
costos, deducciones, descuentos, exenciones-excepciones, retenciones en la
fuente, o pruebas requeridas para su demostración, pues tales asuntos son

materia de un proceso de revisión”1[1]. Lo anterior significa que la Administra-

ción de Impuestos no puede rechazar el proyecto de corrección por aspectos
de fondo, pues estos son objeto del procedimiento previsto para la revisión.
De otra parte, la Sala también ha definido los requisitos de forma que debe
tener en cuenta la Administración para aceptar o negar el proyecto de correc-
ción de la declaración tributaria. Estos son: a) que se presente la solicitud
ante la Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente, b) que la
petición se realice dentro del año siguiente a la fecha del vencimiento del
término para declarar y, c) que se adjunte el proyecto de corrección en el que
se verifique la disminución en el impuesto a pagar o el aumento del saldo a
favor2[2].
Una vez cumplidos los requisitos formales mencionados, la Administración

debe practicar liquidación oficial de corrección dentro de los seis meses si-
guientes a la presentación de la solicitud, so pena de que opere el silencio
administrativo positivo a favor del contribuyente.”
Agotado el procedimiento del artículo 589, es decir, una vez proferida y notificada
la liquidación oficial de corrección, la administración tributaria puede adelantar el
proceso de fiscalización y verificación de la exactitud de los datos de la nueva li-
quidación, para lo cual tendrá que agotar las etapas del proceso de fiscalización
(emplazamiento para corregir, requerimiento especial), dando lugar a la sanción por
corrección o por inexactitud, según el caso.
Por último, la administración tributaria debe atender todas y cada una de las so-
licitudes de corrección que el contribuyente presente siempre que cumpla con los
requisitos establecidos y sin lugar a sanción de corrección, en los términos del pa-
rágrafo 4 del artículo 644 del Estatuto Tributario Nacional.
Recomendamos la lectura de nuestras publicaciones, en especial, el “Manual de

Procedimiento Tributario y Régimen Sancionatorio para Entidades Territoriales”
que puede consultarse en nuestra página web.
1
[1]
Sentencia de octubre 27 del 2005, Expediente 14814. Consejera Ponente: Dra. María Inés Ortiz
Barbosa.
2
[2]
Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencias de 8 de septiembre de 2006, exp. 13731 M.P.
doctor Héctor J. Romero Díaz y de 7 de junio de 2006, exp. 15173 M.P. doctora María Inés Ortiz
Barbosa.


Consultante: ALEJANDRO PALACIO SÁNCHEZ

Secretario de Hacienda y Gestión Financiera
Alcaldía Municipal de Heliconia
Subtema: Exención y prescripción
Mediante oficio radicado conforme el asunto, formula usted la siguiente pregunta:
¿Puede el municipio bajo acuerdo del concejo o acto administrativo exonerar

o prescribir la deuda que dejo el dueño que falleció, ya que el actual no tiene
ningún vínculo con este?
Antes de iniciar el análisis es importante mencionar que la Dirección General de

Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentra-
lizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis
de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solución directa de
problemas específicos. En consecuencia, damos respuesta en el ámbito de nuestra
Acorde con la pregunta nos referimos a las figuras de exención y la de prescripción

para mayor claridad.
Exención
De conformidad con los artículos 1º, 287 y 294 de la Constitución Política las entida-
des territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en desarrollo
de lo cual pueden otorgar exenciones respecto de sus propios tributos, para lo cual
deben tenerse en cuenta los requisitos al momento de aprobar un acuerdo en tal
sentido, tales como:
1. La consistencia de las exenciones tributarias con el plan de desarrollo y con

el marco fiscal de mediano plazo;
2. El estudio y presentación del impacto fiscal de la medida propuesta;
3. La presentación de los costos fiscales de la iniciativa y a la fuente alternativa

de financiación que genera los costos de una medida como la estudiada;
4. La limitación relativa al plazo de la exención, no más de diez años;
5. Aplica hacia futuro.

En caso de fijar el beneficio, consideramos que debe establecerse acorde con las
reglas previstas en la Ley 14 de 1983, es decir, deben dirigirse a la generalidad de
contribuyentes del impuesto que se decida afectar, que cumplan una condición eco-
nómica, social, organizacional u otra que amerite otorgarle el tratamiento, bajo el
entendido de que realizan obras o acciones que redundan en beneficio de la comu-
nidad; por ejemplo, entidades sin ánimo de lucro que prestan servicios educativos a
personas de bajos recursos. En ese contexto consideramos que no tiene aplicación
la figura de exención sobre deudas de obligaciones ya causadas y en mora, como el
caso que expone en la consulta.
En relación con otro tipo de beneficios como las amnistías y condonaciones, debe
tenerse en cuenta que por ser un tratamiento dirigido a contribuyentes morosos en
el pago de los tributos a su cargo, vulnera el principio de igualdad en relación con
los cumplidos, por lo que han sido tachados de inconstitucionales e ilegales. Para
tal efecto recomendamos la lectura del Boletín No. 1 de Apoyo a la Gestión Tribu-
taria de las Entidades Territoriales en el cual se desarrolla el tema y se transcriben
apartes de la Sentencia C-511 de 1996 mediante la cual la Corte Constitucional
menciona que dichos tratamientos se apartan de los principios constitucionales del
sistema tributario.
Prescripción
La prescripción de la acción de cobro trae como consecuencia la extinción de la

competencia de la Administración Tributaria para exigir coactivamente el pago de la
obligación. En materia de prescripción de deudas tributarias, el término previsto en
el Estatuto Tributario aplica igualmente a las entidades territoriales, según concepto
del Consejo de Estado de fecha octubre 30 de 2002, radicación 1.446, Consejero
Ponente doctor César Hoyos Salazar.
“Las normas relativas a la prescripción como medio de extinguir la ac-

ción de cobro por las obligaciones fiscales están incorporadas dentro
de los procedimientos que contiene el Estatuto Tributario, a los cuales
remite expresamente el artículo 66 de la ley 383 de 1997. Si bien la
prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos constituye
un tema normativo de carácter sustantivo, como sucede en los Códi-
gos Civil y de Comercio, en el Estatuto Tributario se regula la prescrip-
ción extintiva de la acción de cobro con unas características diferen-
tes a aquellos ordenamientos. En efecto, el Código Civil establece un
término de diez (10) años para la prescripción de la acción ejecutiva,
mientras el Estatuto Tributario reduce a cinco (5) años, el término de
prescripción de la acción de cobro. En materia civil o comercial se toma
como base que las partes contratantes están en un plano de igualdad
y, por consiguiente, la normatividad sustantiva fija los derechos y obli-
gaciones en cuanto a sus distintos aspectos, entre los cuales están su
nacimiento, duración y extinción (la cual comprende la prescripción),
para que las partes sepan cuál es el contenido y alcance de sus com-
promisos y responsabilidades, y sucede el incumplimiento de alguna
de ellas, la otra parte está en libertad de acudir a un tercero imparcial,

revestido de un poder soberano –el órgano jurisdiccional del Estado-

para pedir que se le resarza en su derecho. En cambio, en el campo
del derecho tributario no hay libertad para la adquisición de derechos y
asunción de obligaciones sino que estas últimas son impuestas por el
Estado de manera unilateral, por el poder que le ha conferido la comu-
nidad, y en consecuencia, en caso de incumplimiento, él se reserva la
potestad de hacer exigibles las obligaciones derivadas de los tributos,
por sí mismo cuando la ley le ha conferido la jurisdicción coactiva, sin
acudir a un tercero, para lo cual debe fijarse un procedimiento me-
diante el cual, con observancia de unas garantías para el obligado, le
pueda exigir a este el pago. En consecuencia, resulta lógico que den-
tro de ese procedimiento se establezca un plazo para la acción que le
da iniciación al cobro coactivo, vencido el cual no se puede ejercitar.
(…)
4. LA SALA RESPONDE
4.1 La normatividad sobre prescripción de la acción de cobro de obli-

gaciones fiscales a favor de los municipios y distritos es, en razón a la
remisión hecha por el artículo 66 de la ley 383 de 19971, la contenida
en los artículos 817 a 819 del Estatuto Tributario.
4.2 Los municipios y distritos no tienen autonomía para establecer un

término de prescripción de la acción de cobro de las obligaciones fis-
cales a su favor, diferente del señalado en el artículo 817 del Estatuto
Tributario, sino que debe sujetarse a este.”
De acuerdo con lo anterior, dispone el artículo 817 del Estatuto Tributario modifica-
do por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002:
“La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el térmi-

no de cinco (5) años, contados a partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el

Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las

presentadas en forma extemporánea.
1
El artículo 59 de la Ley 788 de 2002 precisa: “Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los
departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Na-
cional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio
incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimien-
to administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las
sanciones y el término de aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simpli-
ficarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas
respecto del monto de los impuestos.”

3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en

relación con los mayores valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de

determinación o discusión.
(…)”
La norma del Estatuto Tributario Nacional, aplicable a las entidades territoriales,

sujeta la prescripción a la existencia de una declaración tributaria, o a la existencia
de un acto administrativo de determinación oficial de la obligación. Por ende, para
que las entidades territoriales puedan decretar la prescripción deben constatar la
existencia de un título ejecutivo (artículo 828 del Estatuto Tributario Nacional) debi-
damente ejecutoriado y en firme, frente al cual haya transcurrido el término previsto
para ejercer la acción de cobro coactivo.
Señala el artículo 717 del Estatuto Tributario Nacional que el término para proferir
la liquidación oficial de aforo, es decir, el acto administrativo en el cual se determina
oficialmente el monto de impuesto a cargo del contribuyente, es de cinco (5) años
contados a partir del vencimiento del plazo señalado para declarar; en consecuen-
cia, es mediante la expedición y debida notificación de la liquidación oficial que se
constituye un título ejecutivo que prestará merito ejecutivo una vez ejecutoriado y
en firme.
Acorde con lo visto en el caso de las dos figuras señaladas en su pregunta, consi-
deramos que no pueden decretarse exenciones sobre obligaciones causadas y en
mora y, en relación con la prescripción, sugerimos revisar el estado de lo que usted
denomina “deuda” para verificar la existencia del título ejecutivo y que se cumplan
las condiciones de tiempo para que opere la figura de la prescripción.


Consultante: HELEN PATRICIA VARGAS QUINTERO

Secretaria de Hacienda – Tesorera General del Municipio
Alcaldía Municipal
Palermo – Huila
Subtema: Cobro Coactivo
En atención a su solicitud radicada con el número que aparece en el asunto, nos per-
mitimos manifestarle que de conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección
análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos de dichas entidades,
ni la asesoría a particulares. Por lo anterior, la respuesta se remite de conformidad
Administrativo, de manera general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
En relación con el artículo 9º del Decreto 881 de 2007, por el cual se reglamenta
parcialmente el artículo 840 del Estatuto Tributario Nacional (ETN), consulta acerca
de la fecha en la que se debe hacer el registro del acto administrativo que decreta
la adjudicación de bienes a favor de la Nación y la oportunidad de esta frente a las
fechas de prescripción de la acción de cobro.
Para mejor comprensión, primero transcribiremos las normas objeto de su consulta

y finalmente responderemos sus interrogantes.
El texto del artículo 840 del ETN, reglamentado por el decreto 881 de 2007, es el
siguiente:
Artículo 840. REMATE DE BIENES. <Artículo modificado por el artículo 8

de la Ley 788 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> En firme el avalúo,
la Administración efectuará el remate de los bienes directamente o a través
de entidades de derecho público o privado y adjudicará los bienes a favor
de la Nación en caso de declararse desierto el remate después de la tercera
licitación, en los términos que establezca el reglamento.
(…)”.
El Decreto 881 de 2007 reglamenta el artículo 840 del ETN para la Nación. En lo
pertinente dispone:
“Artículo 1º. Adjudicación de bienes a favor de la Nación. La adjudicación de

bienes a favor de la Nación de que trata el inciso primero del artículo 840

del Estatuto Tributario es una forma de pago de las obligaciones fiscales

por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, sanciones, intereses y
demás obligaciones administradas por la Unidad Administrativa Especial Di-
rección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Artículo 2°. Competencia. Será competente para decretar la adjudicación de

bienes a favor de la Nación, el Administrador de Impuestos Nacionales, el
Administrador de Impuestos y Aduanas Nacionales o el Administrador de
Aduanas Nacionales de la Administración donde se adelante el proceso de
cobro.
Artículo 3º. Efectos de la adjudicación de bienes a favor de la Nación. La ad-

judicación de bienes a favor de la Nación efectuada en los términos previstos
en el presente reglamento tendrá los siguientes efectos:
a) La transferencia del derecho de dominio y posesión del bien a favor

de la Nación, Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales;
b). El levantamiento de las medidas cautelares, gravámenes y demás

limitaciones al dominio que afecten al bien adjudicado;
c) La supresión de los registros contables y de la cuenta corriente

del deudor, de las obligaciones administradas por la DIAN objeto de
cobro, hasta concurrencia del valor efectivamente aplicado a las mis-
mas, de conformidad con el artículo 8º presente decreto.
d) La generación de remanentes a favor del deudor cuando el valor

de la adjudicación sea mayor al valor total de las obligaciones que se
cubren con esta.
(…)
Artículo 7º. Expedición del acto administrativo de adjudicación a favor de

la Nación. Cuando el concepto expedido por la Secretaría General en los
términos del artículo anterior determine la viabilidad de la adjudicación del
bien a favor de la Nación, el funcionario competente, conforme lo dispuesto
en el artículo 2º del presente decreto, deberá proferir el acto administrativo
de adjudicación dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo del
mencionado concepto.
El acto administrativo que disponga la adjudicación tendrá los mismos efec-

tos que el auto aprobatorio del remate y se inscribirá en la oficina respectiva
cuando el bien esté sometido a esta solemnidad, considerándose para tal
efecto como un acto sin cuantía.
El acto administrativo de adjudicación se notificará al deudor de conformidad

con el inciso primero del artículo 565 del Estatuto Tributario y contra este

procederá el recurso de apelación ante el inmediato superior, en los térmi-

nos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo. Copia del acto se
comunicará a las autoridades que solicitaron embargo de remanentes en el
proceso administrativo de cobro.
Parágrafo. La adjudicación de bienes regulada en el presente decreto

deberá efectuarse, en todo caso, dentro del término de prescripción de
la acción de cobro, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
817 y 818 del Estatuto Tributario.
Artículo 8º. Monto por el cual se reciben los bienes adjudicados a favor de
la Nación y aplicación a las obligaciones del proceso. La adjudicación de
bienes a favor de la Nación se realizará por la diferencia entre el avalúo en
firme que obre en el proceso y el valor de los gravámenes que pesen sobre
el bien, tales como cuotas de administración, servicios públicos e impuestos,
a la fecha de expedición del acto de adjudicación. En ningún caso el monto
por el cual se reciben los bienes adjudicados a favor de la Nación podrá ser
superior al cuarenta por ciento (40%) del avalúo en firme.
El valor de la adjudicación del bien se dirigirá a cubrir las siguientes obliga-

ciones:
a) Costas y gastos del proceso administrativo de cobro;
b) Obligaciones objeto del proceso.
En el mismo acto administrativo que decrete la adjudicación del bien a favor
de la Nación se ordenará cancelar las obligaciones de acuerdo con la liqui-
dación que para tal efecto realice el área de cobranzas y suprimirlas de la
cuenta corriente y de los registros contables de la Entidad, hasta concurren-
cia del valor efectivamente aplicado.
La aplicación del valor correspondiente a la adjudicación se realizará inician-

do por las obligaciones próximas a prescribir.
Artículo 9°. Fecha de pago de las obligaciones canceladas con bienes ad-
judicados a favor de la Nación. En los eventos en que la cancelación de las
obligaciones administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Na-
cionales a cargo de un deudor se produzca por la adjudicación de bienes a
favor de la Nación, se tendrá como fecha de pago la fecha de expedición
del acto administrativo que declare la adjudicación del bien, siempre y
cuando opere la tradición. (Este aparte resaltado corresponde al señalado en
la consulta).
(…)
Artículo 11. Entrega y recepción de los bienes objeto de adjudicación a favor

de la Nación. En el mismo acto administrativo que decrete la adjudicación de
los bienes a favor de la Nación se ordenará al secuestre su entrega.

El funcionario del área de cobranzas que haya adelantado el proceso, una

vez ejecutoriado el acto administrativo que decretó la adjudicación del bien a
favor de la Nación, Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, oficiará al secuestre solicitándole la entrega de los bie-
nes a la Secretaría General de la Entidad previa la elaboración de un acta en
la que se consignará el inventario de dichos bienes, identificándolos plena-
mente, la cual será suscrita por el secuestre, el funcionario de la Secretaría
General y el funcionario de cobranzas.
Según la norma transcrita, en caso de llegarse a la tercera licitación y haberse

declarado desierto el remate, se podrán adjudicar los bienes embargados a favor
de la Nación - Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales. Lo anterior por cuanto la norma reglamentaria se estructura a partir del
Estatuto Tributario Nacional, donde la entidad rematante es la DIAN y el objeto de
cobro son obligaciones tributarias. Por tanto, su aplicación por las entidades terri-
toriales puede dificultarse, por lo que conviene que cada una reglamente la materia
de manera específica.
Consideramos que en primer lugar debe remitirse a la reglamentación que sobre

este tema se encuentre prevista en el ordenamiento de su municipio, en el Estatuto
Tributario Municipal, en el reglamento interno de recuperación de cartera o en el
decreto municipal que reglamente la materia.
Sin perjuicio, de lo anterior, nos referiremos a su consulta a partir de lo establecido

en el Decreto 881 de 2007.
Consulta usted si se debe realizar la diligencia de registro en la misma fecha del

acto administrativo de adjudicación, y que si la Oficina de Notariado y Registro
no inscribe el bien adjudicado por no estar el acto administrativo ejecutoriado, se
puede realizar el registro del acto de adjudicación por fuera de la prescripción de la
acción de cobro.
Finalmente pregunta si la ejecutoria del acto administrativo de adjudicación del

bien, debe estar dentro del término de prescripción de la acción de cobro, o su
prescripción solo se predica dela fecha del acto administrativo de adjudicación.
De acuerdo con el mencionado decreto, una vez se determine la viabilidad de la ad-

judicación del bien a favor de la Nación, el funcionario competente, deberá proferir
el acto administrativo de adjudicación, el cual “tendrá los mismos efectos que el auto
aprobatorio del remate y se inscribirá en la oficina respectiva cuando el bien esté so-
metido a esta solemnidad, considerándose para tal efecto como un acto sin cuantía.”
Contra dicho acto administrativo procede el recurso de apelación. (Artículo 7º).
Según el parágrafo del Artículo 7º la adjudicación de bienes a favor de la Nación

deberá efectuarse dentro del término de prescripción de la acción de cobro, de con-
formidad con lo dispuesto en los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario.
La norma se refiere a la oportunidad para decretar la adjudicación de los bienes a

favor de la Nación señalando expresamente que esta debe efectuarse dentro del

término de prescripción de la acción de cobro; por tanto, el acto administrativo que

decreta la adjudicación debe notificarse, de conformidad con el inciso primero del
artículo 565 del Estatuto Tributario1, dentro de la mencionada oportunidad.
El Artículo 9° del decreto, regula la fecha de pago de las obligaciones canceladas

con bienes adjudicados a favor de la Nación, de manera que “se tendrá como fecha
de pago la fecha de expedición del acto administrativo que declare la adjudicación
del bien, siempre y cuando opere la tradición.”
Es decir, para efectos de establecer la fecha de pago se tendrá en cuenta la fecha

de inscripción del bien en el registro de instrumentos públicos para el caso de los
bienes inmuebles, lo cual solo puede ocurrir con posterioridad a la fecha de ejecu-
toria del acto administrativo, aun por fuera del término de prescripción, siempre y
cuando el acto administrativo se haya notificado oportunamente.
1
Artículo 565. FORMAS DE NOTIFICACIÓN DE LAS ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN DE
IMPUESTOS. <Artículo modificado por el artículo 45 de la Ley 1111 de 2006. El nuevo texto es el
siguiente:> Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, empla-
zamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás
actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de
la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada
por la autoridad competente.


Consultante: MARÍA CECILIA FRASSER A.

Directora Financiera con funciones en el Grupo de Gestión
de Ingresos
Gobernación de Córdoba
Tema: Otros temas tributarios
Subtema: Amnistías y condonaciones
Mediante oficio radicado en este Ministerio con el número y fecha del asunto, en
relación con los beneficios tributarios establecidos por el artículo 149 de la Ley 1607
de 2012, y a propósito de un contribuyente del impuesto de registro adjudicatario
de un predio rural por parte del INCODER, quien solicita se le aplique el precitado
beneficio en calidad de deudor del sector agropecuario, consulta usted: “si los ad-
judicatarios de dichos predios (por resolución del INCODER) pueden considerarse
como deudores del sector agropecuario, y en consecuencia a estos se les puede
aplicar la condición especial para el pago del parágrafo 4 del artículo 149 de la Ley
(sic) 1609 de 2012 en la liquidación del impuesto de Registro? Que prueba deben
presentar para acreditar que pertenecen a este sector? Es prueba idónea para
acreditar dicha calidad, la presentación de la resolución de adjudicación del predio
rural para proyectos productivos expedida por el INCODER? O es necesario que
estos adjudicatarios presenten el Registro Único Tributario (RUT) en el cual seña-
len que su actividad productiva corresponde a la agropecuaria?
Previo a la atención de su solicitud, precisamos que las respuestas emitidas por esta
Dirección se ofrecen de manera general y abstracta, y se emiten en los términos y
Inicialmente, es menester señalar que esta Dirección elevó consulta al INCODER

indagando si aquellas personas a las que se les adjudicó un predio por parte de
ese Instituto pueden ser consideradas como deudoras del sector agropecuario, y
recibimos respuesta mediante Oficio No. 20132161985 del 2 de diciembre de 2013,
en el cual expresan, de una parte, que “… el INCODER no es competente para
determinar si un adjudicatario de los programas misionales del Instituto, para efec-
tos tributarios, es “deudor del sector agropecuario””, de lo cual hacemos eco para
señalar que en idéntico sentido esta Dirección carece de competencia para ello.
No obstante, en el citado Oficio, el INCODER expresa lo siguiente:
“[…] En este orden de ideas, manifestamos respetuosamente que

nuestro entender, la calidad de deudor se refiere específicamente al
pago de los tributos que establece la norma, situación que conside-

ramos debe acreditarse a través del Ente Territorial administrador del

impuesto de registro.
(…)
Por su parte, el hecho de que una persona pertenezca o ejerza su

actividad en el sector agropecuario, tampoco es una circunstancia que
pueda acreditar este Instituto, puesto que de conformidad con lo es-
tablecido en la Ley 160 de 1994, y el Decreto 3759 de 2009, dicha
función no se establece en el INCODER, y por tanto, no existe registro
alguno administrado por esta entidad que permita establecerlo.
En este sentido, las entidades administradoras de los tributos, tales

como la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), con
fundamento en sus competencias legales poseen información relacio-
nada con la actividad económica de los contribuyentes.
Como ejemplo de lo anterior, el artículo 555-2 del Estatuto Tributario

Nacional establece que “El Registro Único tributario (RUT) administra-
do por las Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, constituye
el mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar las per-
sonas y entidades que tengan la calidad de contribuyentes (…)”
(Resaltado fuera del texto original).
Ahora, es de anotar que en virtud de sus objetivos, el INCODER “fa-

cilita a los pequeños y medianos productores rurales el acceso a la
tierra y demás factores productivos (…)1, soportando generalmente su
condición de productores rurales, mediante declaración juramentada
ante notario público o mediante certificación de la autoridad munici-
pal correspondiente2, allegada por los aspirantes, razón por la cual
podríamos afirmar en términos generales, que las personas se hacen
beneficiarias de los programas misionales del Instituto, en virtud de
su vocación para desarrollar actividades agropecuarias, piscícolas y
forestales, sin embargo, se reitera que para efectos fiscales el Instituto
no tienen competencia para establecer la condición de “deudor del
sector agropecuario”. […]” (Subrayas y negrillas originales).
Al respecto, esta Dirección guarda coincidencia con lo expresado por el INCODER en

los apartados del Oficio trascrito, en el sentido de indicar, de un lado, que la calidad
de deudor del sector agropecuario para efectos de la aplicación de la norma no
implica que la deuda sea por concepto de obligaciones relacionadas con ese sector,
sino que se trate de personas vinculadas con ese sector que tengan deudas por
concepto de obligaciones tributarias, circunstancia esta que deberá ser acreditada
1
Numeral 2º del artículo 3º del Decreto 3759 de 2009.
2
Como ejemplo de lo anotado, consúltese el último inciso de literal “c” del numeral 2.3.3.1 de los
Términos de Referencia de la Convocatoria SIT-01-2011 en el siguiente link www.incoder.gov.co/
convocatorias.

por la entidad acreedora de la obligación tributaria (en este caso el departamen-

to), y por lo tanto, recaerá en el deudor de dicha obligación (tributaria) la carga
de demostrar que se encuentra vinculado al sector agropecuario. De manera que
conjugándose estos dos elementos podría entonces esa persona hacerse acreedora
al beneficio del artículo 149 de la Ley 1607 de 2012, dentro de los términos que
señala el parágrafo 4º ibídem.
Ahora bien, guardando la pretérita línea argumentativa, acudiendo nuevamente a

lo expresado por el INCODER en el Oficio trascrito supra, si bien es cierto que la
vinculación con el sector agropecuario puede acreditarse con el Registro Único Tri-
butario RUT, no es menos cierto que muchos de los usuarios de ese sector habida
cuenta de sus condiciones particulares (personales y laborales) no les obligan a
inscribirse en ese registro. En estos eventos, esta Dirección considera que ante la
ausencia de una definición legal de la calidad de “deudor del sector agropecuario”
la misma puede ser determinada por las autoridades que aplican el artículo 149 de
la Ley 1607 de 2012, a partir de otra clase de documentos que permitan considerar,
razonablemente y con cierto grado de certeza, que el deudor de una obligación
tributaria es una persona vinculada con el sector agropecuario, verbi gratia y para
el caso concreto, las resoluciones de adjudicación de tierras por parte del INCODER
toda vez que como expresamente lo señala ese Instituto “las personas se hacen
beneficiarias de los programas misionales del Instituto, en virtud de su vocación
para desarrollar actividades agropecuarias, piscícolas y forestales”, toda vez que
previo a dicha adjudicación dichas personas, como también lo señala el INCODER,
debieron acreditar su condición de medianos y pequeños productores “mediante
declaración juramentada ante notario público o mediante certificación de la auto-
ridad municipal correspondiente”, es decir que en estos eventos se cuenta con un
documento que permitiría concluir que se trata de una persona vinculada al sector
agropecuario, lo que aunado a su condición de deudor tributario, le permitiría acce-
der el beneficio objeto de su consulta.
Ahora bien, la verificación de los precitados supuestos estará a cargo de la admi-

nistración tributaria departamental en su calidad de sujeto activo del impuesto de
registro, así como de las facultades de administración y control que les asisten con-
forme con el artículo 235 de la Ley 223 de 1995.


Consultante: MÁRYORI LÓPEZ OCAMPO

Tesorera General
Alcaldía Municipal
Sonsón – Antioquia
Subtema: Cobro coactivo – Tasa de aseo
En atención a su solicitud con el número de radicación que aparece en el asunto, nos

permitimos manifestarle que de conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Direc-
ción General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes
análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos de dichas entidades, ni
la asesoría a particulares. Por lo anterior, la respuesta se remite de conformidad con
el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Admi-
nistrativo, de manera general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
Consulta
¿Es viable legalmente emitir un acto administrativo para decretar la prescripción de
una cartera de tasa de aseo que se dejó de cobrar en el municipio en el año 2007
y sobre la que no ejercieron el proceso de cobro?
¿Es posible la devolución de dineros recaudados en la actual vigencia por montos
adeudados por dicha tasa correspondientes a vigencias 2007 y anteriores?
De acuerdo con su escrito, la mencionada tasa de aseo fue creada por el conce-
jo municipal en 1981, “por la prestación directa del servicio” y se recaudó por el
municipio hasta que en julio de 2007 la nueva empresa que presta el servicio de
acueducto empezó a realizar el cobro de la tasa de aseo.
La Ley 142 de 1994 incluye dentro de los servicios públicos domiciliarios allí regula-
dos el servicio público domiciliario de aseo, definido en su artículo 14 así:
“14.24. Servicio público domiciliario de aseo. Es el servicio de recolección

municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta ley a
las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamien-
to y disposición final de tales residuos.”
(Modificado por el art. 1º de la Ley 689 de 2001).

La Ley 142 de 1994 prevé el cobro de tarifas por la prestación de los servicios públi-
cos domiciliarios, las cuales ser rigen por el régimen tarifario regulado en la misma
ley y las normas que la desarrollan1.
1
La tarifa es el “precio” que se paga por el servicio recibido. “Precio” que remunera los costos que
fueron necesarios para la prestación del servicio, en atención al principio de onerosidad de los ser-

Consideramos, por tanto que su consulta se refiere al cobro por la prestación del
servicio público domiciliario de aseo, y por tanto debe observarse la regulación pro-
pia de dichos servicios.
Por lo anterior, nos permitimos transcribir los siguientes apartes del Concepto 228
de 2011 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios2:
1. Prescripción de las facturas.
Sobre la prescripción de las facturas de servicios públicos domiciliarios, la

Oficina Asesora Jurídica, mediante concepto SSPD-OAJ-2008-549 dispuso:
“El artículo 14.9 de la Ley 142 de 1994 dispone que la factura de los servicios
públicos es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos en-
trega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inheren-
tes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos.
Adicionalmente, el artículo 148 de la citada Ley establece los requisitos for-

males de las facturas, las cuales determinarán las condiciones uniformes del
contrato, pero contendrán como mínimo, información suficiente para que el
suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la
ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consu-
mos, cómo se comparan estos y su precio con los de períodos anteriores, y
el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
Por su parte, el artículo 130 de la misma Ley, modificado por el artículo 18

de la Ley 689 de 2001 consagra la posibilidad de que las deudas derivadas
de la prestación de los servicios públicos puedan ser cobradas ejecutiva-
mente ante la jurisdicción ordinaria o por medio de la jurisdicción coactiva.
Igualmente consagra que la factura expedida por la empresa y debidamente
firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de
acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial.
Por su parte, el Código de Procedimiento Civil en su artículo 488 define los

títulos ejecutivos como aquellos que contienen obligaciones expresas, cla-
ras y exigibles, que consten en documentos que provengan del deudor o de
su causante y constituyan plena prueba contra él o las que emanen de una
sentencia de condena proferida por juez o tribunal.
Por lo tanto, la factura de servicios públicos que cumpla con los requisitos del
artículo 14.9 y el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, presta mérito ejecutivo
y puede ser exigible en los términos del Código de Procedimiento Civil para
obtener su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria
o por la vía de jurisdicción coactiva.
vicios públicos, consagrado constitucionalmente. Al respecto, ver sentencia C-493 de 1997, de la

Corte Constitucional.
2
Radicado 20111300194081 del 12-04-2011. Bogotá, D.C. Concepto-SSPD-OJ-2011-228.

En cuanto a la prescripción de las facturas, este es un modo de extinción de

las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por
no ejercitar las mismas durante cierto lapso de tiempo.
Teniendo en cuenta que se trata del cobro de un título ejecutivo y no un título

valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva
de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8 de
la Ley 791 de 2002 esto es, de cinco años
(...)”.
A partir de lo anterior, para determinar la existencia de cartera por la tasa de aseo

a la que hace referencia su comunicación, el municipio debe verificar la existencia
de los títulos ejecutivos que contienen dichas obligaciones (claras, expresas y exigi-
bles) a cargo de cada deudor y a favor del municipio.
Si no existen títulos ejecutivos que soporten dichas obligaciones, no existe por tanto
deuda y no habrá lugar a decretar su prescripción sino a adelantar una depuración
de la información contable del municipio para dar de baja esas obligaciones.
Por el contrario, si se identifican títulos ejecutivos, las deudas allí contenidas, de-
rivadas de la prestación del servicio público, pueden ser cobradas ejecutivamente
ante la jurisdicción ordinaria o por medio de la jurisdicción coactiva. Sin embargo, si
no se ejerció ninguna acción de cobro que impidiera su prescripción, dentro de los
cinco años siguientes a la existencia de cada título ejecutivo, habrá lugar a ordenar
su prescripción de oficio o a petición de parte.
En el evento de haber recibido pagos de obligaciones prescritas consideramos que

el municipio puede aplicar lo previsto en el artículo 819 del Estatuto Tributario Na-
cional, según el cual el pago de la obligación prescrita no se puede compensar ni
devolver.

Capítulo II
Conceptos sobre temas financieros
PRESUPUESTO

9 de julio de 2013
Consultante: ANDRÉS FELIPE SANTACRUZ BELTRÁN

Alcalde Municipal de La Unión Nariño
Tema: Normas orgánicas de presupuesto
Consulta usted si “el municipio puede solicitar en los términos del artículo 97 que la
empresa social del estado y la empresa de servicios públicos, la obligatoriedad de
transferir dichos excedentes financieros a las cuentas bancarias del municipio para
su ejecución en libre destinación y si dichos recursos hacen parte del cómputo de
Ley 617 de 2000 ingresos corrientes de libre destinación.”
Antes de responder es conveniente poner de presente que la asesoría que presta la

Dirección General de Apoyo Fiscal a las entidades territoriales, en los términos del
Decreto 4712 de 2008, no comprende la solución directa de problemas específicos.
De conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, la respuesta es general y no tiene carácter obligato-
rio ni vinculante.
El inciso segundo del artículo 5º del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de
Presupuesto, determina que para efectos presupuestales, las empresas sociales del
estado del orden nacional que constituyan una categoría especial de entidad pública
descentralizada, se sujetarán al régimen de las empresas industriales y comerciales
del estado. Lo mismo para las empresas de servicio público, por lo que les aplica lo
establecido en el artículo 97 del Decreto 111 de 1996 que señala:
“Artículo 97. Los excedentes financieros de las empresas industriales y co-

merciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad
de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes,
determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presu-

puesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro

Nacional y asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado
dicho excedente.
Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del Es-
tado y de las sociedades de economía mixta del orden nacional, son de pro-
piedad de la Nación en la cuantía que corresponda a las entidades estatales
nacionales por su participación en el capital de la empresa.
El Conpes impartirá las instrucciones a los representantes de la Nación y sus
entidades en las juntas de socios o asambleas de accionistas sobre las utilida-
des que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los accionistas
como dividendos.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, al adoptar las
determinaciones previstas en este artículo, tendrá en cuenta el concepto del
representante legal acerca de las aplicaciones de la asignación de los exce-
dentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los programas
y proyectos de la entidad. Este concepto no tiene carácter obligatorio para el
Conpes, organismo que podrá adoptar las decisiones previstas en este artícu-
lo aun en ausencia del mismo.”
De la lectura de esta norma se puede concluir que los excedentes financieros de las
empresas industriales y comerciales municipales son de la entidad territorial, y es
el Conpes o quien haga sus veces quien fijará el monto que podrá incluirse como
recursos de capital del presupuesto del municipio. Adicionalmente fijará la fecha de
consignación de dichos excedentes en la tesorería municipal y asignará por lo me-
nos el 20% de los mismos al establecimiento público que los generó.
En conclusión, sin perjuicio de lo establecido en las normas presupuestales internas

de las entidades territoriales, los excedentes financieros de las empresas sociales
del estado y las empresas de servicios públicos (en la medida que presupuestal-
mente se deben comportar como empresas industriales y comerciales del Estado)
son propiedad de la entidad territorial, respetando los porcentajes mínimos de par-
ticipación, de conformidad con lo que establezca el Conpes (o quien haga sus veces
en el nivel territorial), quien determinará el monto y la fecha de consignación de los
excedentes financieros a la correspondiente Tesorería Territorial.
Estos recursos, al ser un recurso de capital deben utilizarse para financiar inversión
o servicio a la deuda pero no gastos de funcionamiento, de conformidad con lo es-
tablecido en el artículo 3° de la Ley 617 de 2000:
“Artículo 3o. Financiación de Gastos de Funcionamiento de las En-

tidades Territoriales. Los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre des-
tinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus
obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional;
y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de
las mismas.”


12 de julio de 2013
Consultante: EDILSON VALENCIA CASTAÑO

Jefe Oficina Administrativa y Financiera (e)
Contraloría General de Risaralda
Subtema: Ejecución presupuestal
A través del presente damos respuesta al asunto de la referencia mediante el cual

formula interrogantes referidos a la posibilidad de realizar modificaciones presu-
puestales por parte de los jefes de las secciones que integran el presupuesto y a la
clasificación presupuestal de rubros de gasto. Se aclara que la respuesta se ofrece
dentro del ámbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta y, no es
obligatoria ni vinculante.
Sobre la posibilidad de realizar modificaciones presupuestales por parte de los jefes

de las secciones que integran el presupuesto, es necesario estarse a lo dispuesto en
el artículo 34 del Decreto 568 de 19961
Art. 34.- Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no mo-
difiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones
de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión
aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe
del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden
nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán
por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos.
Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del Presupuesto
Nacional–. Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concep-
to favorable del Departamento Nacional de Planeación.
El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones

al anexo del decreto de liquidación financiados con recursos del crédito ex-
terno verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los
respectivos contratos de empréstito.
La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrati-

vos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa
Anual de Caja que sean necesarios.
1
“Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la
Nación.”

Respecto a la posibilidad de ofrecer actualizaciones o seminarios que puedan en-

marcarse dentro del componente de capacitación, pero, no estén incluidos en los
planes, programas y proyectos de capacitación de la entidad, se considera que el
asunto es necesario examinarlo a la luz de los principios rectores de la capacitación
de que trata el artículo 6 del Decreto Ley 1567 de 19982 y en particular del de obje-
tividad, de acuerdo con el cual “la formulación de políticas, de planes y programas
de capacitación debe ser la respuesta a diagnósticos de necesidades de capaci-
tación previamente realizados utilizando procedimientos e instrumentos técnicos
propios de las ciencias sociales y administrativas”. A partir de dicho principio y de
las consideraciones que la correspondiente entidad haga, esta tomará las decisiones
a que haya lugar.
Frente a la posibilidad de ofrecer, con destino a funcionarios nombrados provisio-

nalmente, las ya referidas actualizaciones o seminarios que puedan enmarcarse
dentro del componente de capacitación, pero, que no están incluidos en los planes,
programas y proyectos de capacitación de la entidad y que adicionalmente no su-
ponen un costo para la misma entidad, es necesario expresar que, sin perjuicio de
lo expresado en la párrafo anterior, corresponde a la entidad hacer un análisis de
la situación desde la perspectiva del principio de prelación de empleados de carrera
de que trata el literal c) del artículo 6 del decreto ley referenciado. Dicho principio
expresa lo siguiente:
c) Prelación de los empleados de carrera. Para aquellos casos en los cuales

la capacitación busque adquirir y dejar instaladas capacidades que la entidad
requiera más allá del mediano plazo, tendrán prelación los empleados de
carrera. Los empleados vinculados mediante nombramiento provisional, dada
la temporalidad de su vinculación, solo se beneficiarán de los programas de
inducción y de la modalidad de entrenamiento en el puesto de trabajo.
La Corte Constitucional mediante sentencia C-1163 de 2000 expresó lo siguiente

sobre el literal c) transcrito:
El objetivo principal de la capacitación en la administración pública es mejorar

la calidad de la prestación de los servicios a cargo del Estado, para garantizar
así el bienestar general y la consecución de los fines que le son propios, ob-
jetivo que no se distorsiona ni se elude con el trato diferente que contempla
la norma legal impugnada para los empleados vinculados con nombramiento
provisional, los cuales, dice ella misma expresamente, tendrán derecho a los
programas de inducción y de entrenamiento en el puesto de trabajo, lo que
es suficiente para garantizar el cumplimiento de ese objetivo, y además es
razonable y se justifica, si se tiene en cuenta la temporalidad de su vincula-
ción y los costos crecientes de ese tipo de programas, que exigen estrategias
de racionalización y optimización a la hora de utilizarlos, una de las cuales es
destacarlos para aquellos servidores que permanecerán en su cargos, pues
2
Por el cual se crean el Sistema Nacional de Capacitación y el sistema de estímulos para los empleados del
Estado.

solo así, paralelamente, se garantizará la instalación cierta y duradera de

competencias y capacidades específicas en la respectiva entidad.
En este sentido, la impresión que queda es que la capacitación a funcionarios nom-

brados provisionalmente estaría restringidos a los aspectos taxativamente señala-
dos en la norma, motivo por el cual habría que examinar el encuadramiento de la
particular capacitación que se piensa ofrecer a tales funcionarios a lo que se esta-
blece en el literal c) trascrito.
Finalmente, en relación con la clasificación presupuestal del incentivo por concepto

de educación formal y especialización, si dentro del rubro capacitación o del de
bienestar social, es necesario expresar lo siguiente:
En el evento en que dentro del presupuesto de la entidad exista un rubro para cada
uno de aquellos conceptos3, es necesario considerar el contenido del artículo 4 del
decreto Ley 1567 de 1998 que establece:
Artículo 4º. Definición de capacitación. Se entiende por capacitación el con-

junto de procesos organizados, relativos tanto a la educación no formal como
a la informal de acuerdo con lo establecido por la ley general de educación,
dirigidos a prolongar y a complementar la educación inicial mediante la gene-
ración de conocimientos, el desarrollo de habilidades y el cambio de actitudes,
con el fin de incrementar la capacidad individual y colectiva para contribuir
al cumplimiento de la misión institucional, a la mejor prestación de servicios
a la comunidad, al eficaz desempeño del cargo y al desarrollo personal inte-
gral. Esta definición comprende los procesos de formación, entendidos como
aquellos que tienen por objeto específico desarrollar y fortalecer una ética del
servicio público basada en los principios que rigen la función administrativa.
Parágrafo. Educación Formal. La educación definida como formal por las leyes
que rigen la materia no se incluye dentro de los procesos aquí definidos como
capacitación. El apoyo de las entidades a programas de este tipo hace parte
de los programas de bienestar social e incentivos y se regirá por las normas
que regulan el sistema de estímulos.
Como se observa en el parágrafo trascrito, la educación formal no se incluyen den-

tro de los procesos de capacitación sino de bienestar social.
3
Es importante expresar que el Decreto 2715 de 2012 “por el cual se liquida el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2013, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”,
incorpora en el artículo 39 un solo rubro referido a “Capacitación, bienestar social y estímulos”


12 de junio de 2013
Consultante: ÓMAR AUGUSTO ARCHILA DUARTE

Director Administrativo
Contraloría General de Boyacá
Subtema: Ejecución presupuestal - Capacitación y viáticos
En atención al oficio enviado a la Auditoría General de la República, quien lo re-

mitió a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el cual fue radicado bajo el número que se cita en el asunto, es necesario
precisar que de acuerdo con el numeral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo
45 del Decreto 4712 de 2008, entre algunas de las funciones que tiene asignadas
esta Dirección, se encuentra la de emitir conceptos jurídicos sobre la aplicación de
normas y temas relacionados con la administración financiera y tributaria territorial;
así mismo, de conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Admi-
nistrativo y de lo Contencioso Administrativo, la respuesta ofrecida es general y no
tiene carácter de obligatoria ni vinculante.
De conformidad con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y

109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas
que en materia presupuestal deben aplicar, tanto en el nivel central como en el des-
centralizado, respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos
en el ordenamiento constitucional, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación, Decreto 115 de 1996, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de 2003. En ausencia de
normas particulares, aplicarán en lo que fuere pertinente las normas orgánicas de
presupuesto Nacional.
Por lo tanto, la asesoría que solicita debe buscarla en principio en el Estatuto Or-
gánico de Presupuesto del ente territorial respectivo, en la ordenanza mediante la
cual se expidió el presupuesto el rentas y gastos del departamento para la vigen-
cia fiscal correspondiente y en las disposiciones generales incluidas en el decreto
de liquidación del presupuesto; nuestra respuesta se soporta en el ordenamiento
constitucional y nacional, el cual no debe diferir sustancialmente del ordenamiento
propio de cada ente territorial.
En consecuencia, se remite copia del Oficio No. 006386 del 27 de febrero de 2013,
emitido por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cré-
dito Público.
Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que en el artículo 22 de la Ley 1593

de 2012 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y
ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2013” se facultó al Gobierno Nacional para que en el decreto de liquidación clasifi-

cará los ingresos y gastos y definiera a estos últimos; por lo tanto, en el CAPÍTULO
VI – DEFINICIÓN DE GASTOS y específicamente en el artículo 30 del Decreto 2715
del 27 de diciembre de 2012 “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2013, se detallan las apropiaciones y se clasifican
y definen los gastos”, se estableció:
“A. FUNCIONAMIENTO
Son aquellos que tiene por objeto atender las necesidades de los
órganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la
Constitución Política y la Ley.
….
2. GASTOS GENERALES
Son los gastos relacionados con la adquisición de bienes y servicios
necesarios para que el órgano cumpla con las funciones asignadas
por la Constitución Política y la ley, y con el pago de los impuestos y
multas a que estén sometidos legalmente.
2.1 ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS

Corresponde a la compra de bienes muebles destinados a apoyar el
desarrollo de las funciones del órgano, a la contratación y el pago a
personas jurídicas y naturales por la prestación de un servicio que
complementa el desarrollo de las funciones del órgano y permite man-
tener y proteger los bienes que son de su propiedad o están a su car-
go, así como los pagos por concepto de tasas a que estén sujetos los
órganos. Dentro de este concepto se encuentran:
….
CAPACITACIÓN, BIENESTAR SOCIAL Y ESTÍMULOS

Erogaciones que tengan por objeto atender las necesidades de ca-
pacitación, evaluaciones médicas ocupacionales, bienestar social y
estímulos que autoricen las normas legales vigentes.
La Unidad de Salud del Ministerio de Defensa Nacional y de la Poli-

cía Nacional podrá pagar con cargo a este rubro los gastos de esta
naturaleza al personal militar y policial del área asistencial –médicos,
odontólogos, bacteriólogos, enfermeros, auxiliares de enfermería
y psicólogos– que están al servicio del Subsistema de Salud de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
….
VIÁTICOS Y GASTOS DE VIAJE

Por este rubro se le reconoce a los empleados públicos y, según lo
contratado, a los trabajadores oficiales del respectivo órgano, los gas-

tos de alojamiento, alimentación y transporte, cuando previa resolu-

ción, deban desempeñar funciones en lugar diferente de su sede de
trabajo.
Este rubro también incluye los gastos de traslado de los empleados

públicos y sus familias cuando estén autorizados para ello y, según lo
contratado, a los trabajadores oficiales.
No se podrán imputar a este rubro los gastos correspondientes a la

movilización dentro del perímetro urbano de cada ciudad, ni viáticos y
gastos de viaje a contratistas, salvo que se estipule así en el respec-
tivo contrato.
… .”
De acuerdo con lo anterior, se concluye que los viáticos (gastos de alojamiento y

alimentación) y transporte que se le reconoce a los empleados públicos, cuando
previa resolución, deban desempeñar funciones en lugar diferente de su sede habi-
tual de trabajo, con el fin de capacitarsen o brindar capacitación de acuerdo con sus
funciones, se deben presupuestar y pagar con cargo al rubro de viáticos y gastos de
viaje; ahora bien, por el rubro de capacitación, bienestar social y estímulos se de-
ben atender las necesidades de capacitación, evaluaciones médicas ocupacionales,
bienestar social y estímulos que autoricen las normas legales vigentes.


15 de julio de 2013
Consultante: HUMBERTO BURBANO MARÍN

Oficina Asesora de Control Interno
Tema: Normas Orgánicas de Presupuesto
Subtema: Ejecución Presupuestal – Gastos de Personal
En atención al oficio del asunto, es necesario precisar que de acuerdo con el nu-
meral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto 4712 de 2008, entre
algunas de las funciones que tiene asignadas esta Dirección, se encuentra la de
emitir conceptos jurídicos sobre la aplicación de normas y temas relacionados con
la administración financiera y tributaria territorial; así mismo, de conformidad con
el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Ad-
ministrativo, la respuesta ofrecida es general y no tiene carácter de obligatoria ni
vinculante.
De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109
del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que
en materia presupuestal deben aplicar, tanto en el nivel central como en el descen-
tralizado, respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos en
el ordenamiento constitucional, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación, Decreto 115 de 1996, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de 2003, En ausencia de
presupuesto Nacional.
Por lo tanto, la asesoría que solicita debe buscarla en principio en el Estatuto Orgá-
nico de Presupuesto del ente territorial respectivo; nuestra respuesta se soporta en
el ordenamiento constitucional y nacional, el cual no debe diferir sustancialmente
del ordenamiento propio de cada ente territorial.
Respecto a su consulta, esta Dirección efectúa las siguientes consideraciones:
El numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política, establece:
“Artículo 315. Son atribuciones del alcalde:

... .
7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, seña-

larles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los
acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan
el monto global, fijado para gastos de personal en el presupuesto ini-
cialmente aprobado.
... .”

El artículo 74 de la Ley 617 de 2000, dispuso:
“Artículo 74. Atribuciones de los gobernadores y alcaldes. El gober-

nador y el alcalde en ejercicio de las funciones establecidas en los
artículo 305 numeral 7 y 315 numeral 7 de la Constitución Política
respectiva, podrán crear, suprimir y fusionar los empleos de sus de-
pendencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos
con sujeción a la ley, las ordenanzas y los acuerdos respectivamente.
El gobernador con cargo al tesoro departamental no podrá crear obli-
gaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servi-
cio en el presupuesto inicialmente aprobado. El alcalde no podrá crear
obligaciones que excedan el monto globalmente fijado para gastos de
personal en el presupuesto inicialmente aprobado. Para dar cumpli-
miento a los efectos de la presente ley.”
El numeral 4 del literal d) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el
artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, determina:
“Artículo 91. Funciones.
Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la

ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el
Presidente de la República o gobernador respectivo.
…. .
Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguien-

tes:
….
d) En relación con la Administración Municipal:
….
4. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, seña-

larles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a
los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que ex-
cedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupues-
to inicialmente aprobado.
Los acuerdos que sobre este particular se expidan podrán facultar al

alcalde para que sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza di-
cha función pro témpore, en los términos del artículo 209 de la Cons-
titución Política.”
De acuerdo con lo anterior se concluye que los alcaldes no podrán crear obligacio-
nes que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto
inicialmente aprobado.

En consecuencia, una entidad territorial puede efectuar traslados presupuestales

(créditos abiertos mediante contracréditos) entre los diferentes rubros (honorarios,
contratos para prestación de servicios, remuneraciones temporales, etc.) que hacen
parte de los gastos de personal, en consideración a que con este procedimiento no
se aumenta el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto ini-
cialmente aprobado. Sin embargo, si una entidad territorial desea efectuar traslados
y créditos adicionales al presupuesto que aumenten la cuantía global de apropia-
ciones autorizadas inicialmente para gastos de personal, no se podría realizar este
procedimiento, como consecuencia de lo señalado en las normas anteriormente
mencionadas.


31 de julio de 2013
Consultante: ALEXÁNDER LÓPEZ MAYA

Senador de la República
Bogotá D. C.
Tema: Normas Orgánicas de Presupuesto- Presu-
puesto EICE
El Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios nos remite por competencia

su consulta a fin de dar respuesta a las preguntas Nos. 7 y 8.

rio ni vinculante.
Consulta usted:
“7. Describa cómo es el procedimiento para aprobar el presupuesto de una Empresa

EICE, quién lo ejecuta y tiempo de ejecución.”
en materia presupuestal señalen parámetros no solo a las entidades que hacen
parte de su presupuesto general (presupuesto del ente territorial y de los estable-
cimientos públicos del orden territorial), sino también de sus empresas industriales
y comerciales del estado y sociedades de economía mixta sujetas al régimen de
aquellas, dedicadas a actividades no financieras, y a aquellas entidades que se les
establezca para efectos presupuestales el régimen de las empresas industriales y
comerciales del estado (empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo ca-
pital la entidad territorial o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más
y empresas sociales del estado del orden territorial), respetando en todo caso los
principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional, Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación, Decreto 115 de 1996, Ley 617 de
2000 y Ley 819 de 2003, o la aplicación de estas normas en lo que fuere pertinente
para cada entidad territorial en ausencia de las normas orgánicas de presupuesto a
nivel de estas entidades.
En consecuencia, la asesoría que solicita debe buscarla en principio en el Estatuto

Orgánico de Presupuesto del ente territorial respectivo; nuestra respuesta se sopor-
ta en el ordenamiento constitucional y nacional, el cual no debe diferir sustancial-
mente del ordenamiento propio de cada ente territorial.

En el orden nacional, con fundamento en el artículo 96 del Decreto 111 de 1996,

el Gobierno Nacional expidió el Decreto 115 de 1996, por el cual se establecen las
normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las
empresas industriales y comerciales del estado y de las sociedades de economía
mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras el cual
señala:
“Artículo 1º. El presente Decreto se aplica a las Empresas Industriales

y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta suje-
tas al régimen de aquellas, del orden nacional dedicadas a actividades
no financieras, y a aquellas entidades del orden nacional que la ley
les establezca para efectos presupuestales el régimen de Empresas
Industriales y Comerciales del Estado. En adelante se denominaran
empresas en este decreto.”
En cuanto a la aprobación del presupuesto de las empresas industriales y comer-

ciales del estado en el orden nacional y las correspondientes modificaciones a sus
presupuestos, el numeral 4 del artículo 26 del Decreto 111 de 1996 y los artículos
16, 17, 18, 23, 24 y 25 del Decreto 115 de 1996, ordenan lo siguiente:
“Decreto 111 de 1996.
Artículo 26. Son funciones del CONFIS:

….
Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingre-
sos y gastos de las empresas industriales y comerciales del estado y
las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas dedi-
cadas a actividades no financieras, previa consulta con el Ministerio
respectivo.
... . ”
“Decreto 115 de 1996.
Artículo 16. Las empresas enviarán a la Dirección General del Pre-

supuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y al Departamento Na-
cional de Planeación el anteproyecto de presupuesto antes del 31 de
octubre de cada año.
Artículo 17. La Dirección General del Presupuesto Nacional, previa

consulta con el Ministerio respectivo, preparará el presupuesto de in-
gresos y gastos y sus modificaciones, con base en los anteproyectos
presentados por las empresas. Para los gastos de inversión se requie-
re del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación.
Artículo 18. La Dirección General del Presupuesto Nacional presen-

tará al Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) el proyecto de
presupuesto de ingresos y gastos y sus modificaciones.

El CONFIS o quien este delegue, aprobará por resolución el presu-

puesto y sus modificaciones.
Artículo 23. El detalle de las apropiaciones podrá modificarse, median-

te Acuerdo o Resolución de las Juntas o Consejos Directivos, siempre
que no se modifique en cada caso el valor total de los gastos de fun-
cionamiento, gastos de operación comercial, servicio de la deuda y
gastos de inversión.
Una vez aprobada la modificación, deberá reportarse en los diez (10)

días siguientes a la Dirección General del Presupuesto Nacional y al
Departamento Nacional de Planeación.
Artículo 24. Las adiciones, traslados o reducciones que modifiquen

el valor total de los gastos de funcionamiento, gastos de operación
comercial, servicio de la deuda y gastos de inversión serán aprobados
por el Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS -, o quien este
delegue. Para estos efectos se requiere adicionalmente el concepto
favorable del Departamento Nacional de Planeación.
La Dirección General del Presupuesto Nacional y el Departamento

Nacional de Planeación podrán solicitar la información que se requiera
para su estudio y evaluación.
Artículo 25. Las adiciones, traslados o reducciones requerirán del cer-

tificado de disponibilidad que garantice la existencia de los recursos,
expedidos por el jefe de presupuesto o quién haga sus veces.”
Así mismo, es necesario tener en cuenta que el literal c) del artículo 90 de la Ley
489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento
de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16
del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” señala lo
siguiente:
“Artículo 90. Funciones de las juntas directivas de las empresas indus-

triales y comerciales del Estado. Corresponde a las juntas directivas
de las empresas industriales y comerciales del Estado:
….
c) Aprobar el proyecto de presupuesto del respectivo organismo.
… .”
Por lo tanto, en el nivel nacional la aprobación del proyecto de presupuesto por

parte de la junta directiva de las empresas industriales y comerciales del estado,
es una labor que se debe cumplir como requisito previo al envío por parte de estas

empresas del anteproyecto de presupuesto a la Dirección General del Presupuesto

Nacional del Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeación,
para que la Dirección en comento prepare el presupuesto de ingresos y gastos y sus
modificaciones y las presente al Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS, con el
fin de que este último órgano o su delegado apruebe por resolución el presupuesto
de las empresas industriales y comerciales del estado y las modificaciones a este
presupuesto.
En cuanto a la ejecución, en el Libro “Aspectos Generales del Proceso Presupuestal

Colombiano” de la Dirección General de Presupuesto, en la página 151 se puede
leer lo siguiente:
“La ejecución presupuestal de las Empresas Industriales y Comercia-

les del Estado y Sociedades de Economía Mixta asimiladas a aquellas
dedicadas a actividades no financieras, se basa legalmente en los ar-
tículos 20 a 28 del Decreto 115 de 1996.
El presupuesto asignado a las Empresas Industriales y Comerciales

del Estado y Sociedades de Economía Mixta con régimen de aquellas,
dedicadas a actividades no financieras, será ejecutado en virtud de su
autonomía presupuestal y en desarrollo de la capacidad de ordena-
ción del gasto que posee el Jefe de cada entidad, o el funcionario del
nivel directivo a quien este delegue, observando las normas consagra-
das en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y el Decreto 115 de 1996,
el estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en
las demás disposiciones legales vigentes.
…”
Respecto al tiempo de ejecución, debemos remitirnos al artículo 4 del Decreto 115

de 1996 que señala el principio de anualidad según el cual el año fiscal comienza el
1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.
“8. Qué ocurre con los excedentes financieros de las Empresas EICE, qué se hace
con esos excedentes y quién es el responsable de decidir lo que se hace con esos
excedentes?” Sobre el tema el artículo 97 del Decreto 111 de 1996 señala:
“Artículo 97. Los excedentes financieros de las Empresas industriales

y Comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de
propiedad de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y
Social, CONPES, determinará la cuantía que hará parte de los recur-
sos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consig-
nación en la Dirección del tesoro Nacional y asignará, por lo menos, el
20% a la empresa que haya generado dicho excedente.
Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias

del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta del orden nacio-

nal, son de propiedad de la Nación en la cuantía que corresponda a

las entidades estatales nacionales por su participación en el capital de
la Empresa.
El CONPES impartirá instrucciones a los representantes de la Nación

y sus entidades en las juntas de socios o Asambleas de accionistas
sobre las utilidades que se capitalizarán o reservarán y las que se re-
partirán a los accionistas como dividendos.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, al

adoptar las determinaciones previstas en este artículo, tendrá en
cuenta el concepto del representante legal acerca de las implicacio-
nes de la asignación de los excedentes financieros y de las utilidades,
según el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad. Esta
concepto no tiene carácter obligatorio para el CONPES, organismo
que podrá adoptar las decisiones previstas en este artículo aún en
ausencia del mismo.”
Así mismo, el artículo 13 del Decreto 630 de 1996, determina:
“Artículo 13. Los excedentes financieros del ejercicio fiscal anterior de

los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas
industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta
con el régimen de aquéllas, deberán ser consignados a nombre de la
Dirección del Tesoro Nacional, en la cuantía y fecha establecida por
el CONPES. El incumplimiento en dicho plazo, generará intereses de
mora a la tasa máxima legal permitida, certificada por la Superinten-
dencia Bancaria, liquidados sobre el saldo insoluto de la obligación.”
Los excedentes financieros del ejercicio fiscal anterior de los Establecimientos Pú-
blicos del orden nacional, empresas industriales y comerciales del Estado no socie-
tarias y las empresas sociales del estado, deberán ser consignados a nombre de la
Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional, en la cuantía y fecha
establecida por el CONPES. Se debe tener en cuenta que a nivel de cada departa-
mento y municipio debe estar constituido el consejo territorial de política económica
y social que se asimile al CONPES del nivel nacional.


5 de agosto de 2013
Consultante: AMANDA LUCÍA BÁRCENAS MANTILLA

Profesional Universitaria
Bomberos de Bucaramanga
Tema: Presupuesto Territorial
Subtema: Cuerpo de Bomberos
En atención a la radicación del asunto, nos permitimos manifestarle que de con-

formidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta
asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fis-
cal, financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de actos administrativos
particulares de dichas entidades, ni la solución directa de problemas específicos. Por
lo que, nuestros pronunciamientos se emiten en el ámbito de nuestras competen-
cias, en los términos del artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, es decir,
la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
Comenta usted que el cuerpo de bomberos de Bucaramanga es un instituto des-

centralizado del orden municipal, creado mediante acuerdo del concejo municipal,
con autonomía administrativa y presupuesto propio. En ese contexto formula inte-
rrogantes relacionados con la constitución de reservas presupuestales y la normati-
vidad presupuestal aplicable para este ente descentralizado.
De conformidad con el artículo 3º de la Ley 1575 de 2012 es obligación de los mu-

nicipios y distritos la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos
de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con
los cuerpos de bomberos voluntarios. El artículo 18 de la misma ley dispone que
son cuerpos de bomberos oficiales los creados por los concejos municipales o dis-
tritales, para el cumplimiento del servicio público para la gestión integral del riesgo
contra incendio, los preparativos y atención de rescate en todas sus modalidades
y la atención de incidentes con materiales peligrosos a su cargo en su respectiva
jurisdicción.
De acuerdo a las disposiciones transcritas, la prevención y control de incendios y de-

más calamidades conexas es un servicio esencial a cargo del Estado ejecutado por
instituciones bomberiles oficiales o mediante la contratación con cuerpos de bom-
beros voluntarios. En el primer evento, cuerpos de bomberos oficiales, corresponde
a los concejos municipales o distritales, definir su creación, funciones, organización
y demás elementos necesarios para el cumplimiento del servicio público a su cargo,
caso en el cual creemos debe incorporarse a la dependencia de la Administración
Municipal encargada de la prevención y atención de este tipo de emergencias (se-
cretaria de gobierno) o crearse como un ente descentralizado para la prestación de
dicho servicio con la naturaleza que determine el acto administrativo de creación.

En materia de presupuesto municipal tenemos que de acuerdo con el artículo 352

de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las
entidades territoriales deben expedir sus normas propias en materia presupuestal,
tanto en el nivel central como en el descentralizado, respetando en todo caso los
principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional, el Esta-
tuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, el Decreto 115 de 1996, la Ley
617 de 2000 y la Ley 819 de 2003. En ausencia de normas particulares, aplicarán en
lo que fuere pertinente las normas orgánicas de presupuesto Nacional.
Así las cosas y con el fin de dar respuesta a sus interrogantes, tenemos que en
el caso del cuerpo de bomberos oficiales el sistema presupuestal y contable es el
mismo de la Administración Central del Municipio cuando se trata de una depen-
dencia de la administración del municipio. Si, como en el caso en estudio, el cuerpo
de bomberos se creó por el concejo municipal como entidad descentralizada, sin
denominación especial, es necesario tener en cuenta el artículo 4º del Decreto 111
de 1996 (Estatuto Orgánico de Presupuesto) que señala:
“Artículo 4. Para efectos presupuestales, todas las personas jurídi-

cas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por
fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del
Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por la
ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los
establecimientos públicos del orden nacional (L. 179/94, art. 63).”
En consecuencia, las normas aplicables en materia presupuestal serán las aplicables

al presupuesto municipal en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3 del Estatu-
to Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, que dice:
“Artículo 3º. Cobertura del Estatuto. Consta de dos (2) niveles: Un

primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación,
compuesto por los presupuestos de los establecimientos Públicos del
orden nacional y el Presupuesto Nacional.”


Consultante: MARCO ANTONIO SANDOVAL HERNÁNDEZ

Personero Municipal
Personería de Chita
Subtema: Personería
Damos respuesta a su comunicación radicada en esta Dirección bajo el número del

asunto mediante la cual consulta algunos aspectos relacionados con el manejo del
presupuesto de la personería de su municipio.
Antes de dar respuesta a su consulta, es conveniente poner de presente que la ase-

soría que presta la Dirección General de Apoyo Fiscal a las Entidades Territoriales,
en los términos del Decreto 4712 de 2008, no comprende la solución directa de pro-
blemas específicos. De conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la respuesta es general y no tiene
carácter obligatorio ni vinculante.
En relación con el manejo presupuestal es necesario precisar que, de acuerdo con el

artículo 315-5 de la Carta Política, corresponde al Alcalde presentar ante el respec-
tivo Concejo Municipal el proyecto de presupuesto de rentas y gastos, para lo cual,
con fundamento en el artículo 47 del Decreto 111 de 1996, debe hacerlo con base
en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman dicho presupues-
to, dentro de los cuales, para este caso, se encuentra la Personería Municipal.
Ahora bien, una vez aprobado por parte del Concejo Municipal el proyecto de pre-
supuesto, corresponde a cada una de esas secciones que conforman el presupuesto
proceder a su ejecución, para lo cual, en relación con la sección Personería, esta
cuenta con autonomía presupuestal al tenor del artículo 108 del Decreto 111 de
1996, desarrollada por el artículo 110 ibídem el cual al efecto establece
Artículo 110. Los órganos que son una sección en el Presupuesto Ge-
neral de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer
a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el
gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva
sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren
la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del
jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel
directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta
las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes.
En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán

en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara

de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial

serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las

superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades
territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías te-
rritoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que
tengan personería jurídica:
En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a

nombre de la Nación (Ley 38/89, artículo 91. Ley 179/94, artículo 51).
(Subrayas ajenas al texto original).
De lo antes expuesto, podemos concluir que las Personerías municipales gozan

de autonomía presupuestal en orden a disponer de los recursos que fueron aproba-
dos, para dicha sección, a través del Acuerdo mediante el cual el Concejo Municipal
aprobó el proyecto de presupuesto de rentas y gastos presentado por el ejecutivo
para el municipio. Es decir, que corresponde al órgano que conforma la respectiva
sección presupuestal ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorpora-
das en esa sección.
En torno al tema de la ejecución del presupuesto por parte de aquellos órganos

a los cuales se les reconoce autonomía presupuestal, y a propósito del estudio de
constitucionalidad de las normas arriba citadas, se pronunció la Corte Constitucio-
nal, reiterando jurisprudencia, así:
“En punto a la autonomía presupuestal, que es el asunto de fondo que

se controvierte en el presente proceso, debe tenerse presente que
la Corte Constitucional al decidir sobre la exequibilidad de algunas
expresiones del inciso primero del artículo 51 de la Ley 179 de 1994,
compilado por el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, reconoció la
competencia del legislador para definir este atributo, sin desconocer
que de su núcleo esencial forma parte la facultad de ordenación del
gasto. Dijo la Corte:
“La ejecución del presupuesto por parte de los órganos constituciona-

les a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibili-
dad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados
en la Ley de Presupuesto. La independencia en la disposición de los
recursos no significa que no se requiera del trámite presupuestal pre-
visto en la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia
de recursos y la racionalización de la programación presupuestal. En
el mismo orden de ideas, la autonomía en la ejecución presupuestal
no supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y
los planes de financiamiento de la operación estatal. La autonomía se
cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como
el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341 C.P.), el manteni-
miento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la

regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modifi-

cación y ejecución de los presupuestos de la Nación (CP arts. 352).
“El concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de eje-

cución del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que, a partir del
programa de gastos aprobado –limitado por los recursos aprobados
en la ley de presupuesto–, se decide la oportunidad de contratar, com-
prometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al or-
denador del gasto.
“En consecuencia, la definición legal que restringe la autonomía pre-

supuestal a las capacidades de contratación, disposición de los recur-
sos propios previamente apropiados y ordenación del gasto, no des-
conoce el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reconocida
por la Constitución a ciertos órganos del Estado como la Contraloría
General de la República.”
Y concluyó la Corte:
“En síntesis: la norma que define el concepto de autonomía presu-

puestal de los órganos que constituyen una sección del presupuesto
no vulnera el núcleo esencial de la autonomía presupuestal del órgano
de control de la gestión fiscal –Contraloría General de la República–,
al establecer que dicho concepto consiste en las facultades de con-
tratar, comprometer los recursos propios previamente asignados en la
Ley del Presupuesto General de la Nación y de ordenar el gasto en de-
sarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección”.
Sentencia C-101 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. (Subrayas
fuera de texto).”
Así mismo, el Decreto 568 de 1996 “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de
1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.”,
en sus artículos 37, 38 y 39, determina:
“Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modi-

fiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiacio-
nes de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de
inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución
expedida por el jefe del órgano respectivo En el caso de los estable-
cimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo
del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las
Juntas o Consejos Directivos.
Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación

del Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General del
Presupuesto Nacional. Si se trata de gastos de inversión se requerirá
además del concepto favorable del departamento nacional de Planea-
ción.

El departamento nacional de Planeación al conceptua sobre las mo-

dificaciones al anexo del Decreto de liquidación verificará que dicha
modificación se ajuste al objeto estipulado en los respectivos contra-
tos de empréstito...” (El resaltado es nuestro).
Por lo tanto, del análisis de las normas antes expuestas y de la jurisprudencia

citada, se concluye que la Personería municipal goza de autonomía presupuestal
para disponer de los recursos que a esa sección le son asignados por parte del
Acuerdo que establece el presupuesto del municipio. Es decir en el caso objeto
de su consulta cuando se trate de modificaciones que no impliquen un cambio en
el monto total de las apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los
subprogramas de inversión aprobados inicialmente en el presupuesto municipal, los
mismos se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo,
es decir el Personero como ordenador del gasto quien expida los respectivos actos
administrativos a través de los cuales se ejecute el presupuesto de esa sección, sin
que para ello se requiera que medie la presentación de proyectos de acuerdo ante
el Concejo Municipal.


Consultante: LUZ MARY AGUIRRE RODRIGUEZ

maryaguirrer@yahoo.com.mx
Subtema: Otros Aspectos Presupuestales

nistrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir que la misma no tiene carác-
ter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. Su consulta:
“Se puede pagar un arrendamiento con cargo a un proyecto de in-

versión con el fin de que funcione el CENTRO ESPECIALIZADO DE
SERVICIOS PARA ADOLESCENTES (CESPA) COMO APOYO A LA
IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PENAL
PARA ADOLESCENTES EN EL DEPARTAMENTO DEL META, EN
CUMPLIMIENTO A UN CONVENIO CON ICBF, FISCALÍA GENERAL
DE LA NACIÓN, POLICÍA NACIONAL, MUNICIPIO DE VILLAVICEN-
CIO Y GOBERNACIÓN DE META. Este gasto se asume con recursos
propios. Elevo esta consulta, puesto que este gasto no hace parte del
componente de funcionamiento de la entidad territorial.”
En consideración a que el artículo 109 del Estatuto Orgánico de Presupuesto De-

creto 111 de 1996 dispone que “Las entidades territoriales al expedir las normas
orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del
Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condicio-
nes de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la
Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. (…)”, la entidad territorial
debió expedir su propio estatuto orgánico de presupuesto en concordancia con las
normas de carácter nacional que rigen la materia. No obstante, en ausencia de di-
cha legislación territorial, debe aplicarse la legislación nacional.
De acuerdo con el artículo 36 del citado Estatuto, el presupuesto de gastos estará

compuesto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de
inversión.
Por su parte, el Decreto 2715 de 27 de diciembre de 2012, Por el cual se liquida el

Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013, se detallan las
apropiaciones y se clasifican y definen los gastos, define gastos de funcionamiento
e inversión de la siguiente manera:

“A FUNCIONAMIENTO
Son aquellos que tienen por objeto atender las necesidades de los
órganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la
Constitución Política y la ley.
C INVERSIÓN
Son aquellas erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser de

algún modo económicamente productivas, o que tengan cuerpo de
bienes de utilización perdurable, llamados también de capital por opo-
sición a los de funcionamiento, que se hayan destinado por lo común
a extinguirse con su empleo. Asimismo, aquellos gastos destinados a
crear infraestructura social.
La característica fundamental de este gasto debe ser que su asigna-

ción permita acrecentar la capacidad de producción y productividad en
el campo de la estructura física, económica y social.
Las inversiones que estén financiadas con recursos del crédito exter-
no, para poder ejecutarse, deberán tener el recurso incorporado en
el Presupuesto, tener aprobación de la Dirección General de Crédito
Público y Tesoro Nacional y someterse a los procedimientos de con-
tratación administrativa.”
De lo anterior podemos concluir que si dentro del proyecto de inversión se con-

templó como gasto integrante del mismo el arrendamiento del bien inmueble para
que funcione el Centro Especializado de Servicios para Adolescentes (CESPA) de
que trata la consulta, se debe considerar como un gasto de inversión en la medida
que se tuvo en cuenta dentro de la estructura del proyecto. Si por el contrario este
gasto no se contempló como tal dentro del proyecto, deberá ser considerado como
un gasto de funcionamiento que se financia con ingresos corrientes de libre desti-
nación en concordancia con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 617 de 2000 que
establece lo siguiente:
“Artículo 3º. Financiación de Gastos de Funcionamiento de las Entidades Territoria-

les. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse
con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean sufi-
cientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional
y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de
las mismas.”


4 de agosto de 2013
Consultante: YENNY CAROLINA CÁRDENAS GARCÍA

Alcaldía Municipal
Aguazul-Casanare
Subtema: Otros Aspectos Presupuestales

Su consulta según la cual “En aplicación al principio de unidad de caja, los recursos
recibidos por un ente territorial por parte de una aseguradora como pago de in-
demnizaciones e intereses, producto de la declaratoria de siniestros por estabilidad
de obra ¿son recursos de libre inversión en proyectos contemplado en el plan de
desarrollo municipal o por el contrario ¿dichos recursos tiene alguna destinación
específica?”, la resolveremos en los siguientes términos:
Para analizar el tema objeto de consulta es importante señalar que de acuerdo

con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto
111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia
presupuestal deben aplicar, tanto en el nivel central como en el descentralizado,
respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos en el orde-
namiento constitucional, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación,
Decreto 115 de 1996, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de 2003. En ausencia de normas
particulares, aplicarán en lo que fuere pertinente las normas orgánicas de presu-
puesto Nacional.
En este sentido para el análisis del caso particular, se tendrá en cuenta el Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación (Decreto 111 de 1996) el cual con-
templa en su artículo 31 lo siguiente:
“ARTÍCULO 31. Los recursos de capital comprenderán: los recursos

del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento
mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso
de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario
originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo
y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el exce-
dente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional
y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden

nacional, y de las sociedades de economía mixta con el régimen de

aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les
otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las
reservas de estabilización cambiaria y monetaria.
Parágrafo: Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como

tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata
este artículo (Ley 38 de 1989, art. 21, Ley 179 de 1994, arts. 13 y 67)”.
(El subrayado es nuestro).
De otro lado, la Corte Constitucional en Sentencia C-423 de 1995 analizó el concep-

to de regularidad en la definición de un ingreso corriente y eventualidad en los de
capital de la siguiente manera:
“Tercera. El concepto de regularidad en la definición de un ingre-

so corriente.
Coinciden la jurisprudencia y la doctrina en acoger el concepto de re-

gularidad como elemento característico, no esencial, pues admite ex-
cepciones, de los ingresos corrientes, los cuales distinguen de los in-
gresos de capital, que al contrario se caracterizan por su eventualidad;
tal distinción cobra significativa importancia en la estructura fiscal que
definió el Constituyente de 1991, pues de los primeros deben partici-
par las entidades territoriales, a través del situado fiscal y la participa-
ción de los municipios, y con ellos financiar programas y proyectos de
inversión social, los cuales cubren y atienden necesidades de carác-
ter recurrente, que exigen una inversión constante y progresiva; entre
ellos ocupan lugar de prevalencia los de educación y salud.
Sobre el tema esta Corporación ha dicho lo siguiente:
“De la Constitución resulta también, que la noción de renta nacional es

un concepto fiscal de carácter general que engloba todos los ingresos
del Estado que se incorporan al presupuesto para atender al gasto
público. Tales rentas nacionales se integran con los recursos de origen
tributario y no tributario y con los recursos de capital. Ese concepto lo
trae la propia Carta cuando señala que al Congreso le corresponde
la función de “establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la
administración” (art.150-11) o dispone que “en tiempo de paz no se
podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto
de rentas...” (art.345).
“De igual modo, de la propia Carta se deduce que la clasificación de

la renta se elabora atendiendo especialmente la regularidad del in-
greso. Por esa razón, se denominan ingresos corrientes a las rentas
o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado
para atender los gastos que demandan la ejecución de sus cometidos,

y, a su vez, tales rentas se subclasifican como ingresos tributarios y

no tributarios.
“Son, por el contrario, ingresos de capital, aquéllas rentas que el Es-

tado obtiene eventualmente cuando es necesario compensar faltantes
para asumir gastos en la ejecución de programas y proyectos que se
consideran inaplazables.
“La clasificación precedente de las rentas o ingresos públicos está

consignada en la nueva Constitución y a ella se le atribuyen los mis-
mos alcances que la teoría hacendística le reconoce contemporánea-
mente a tales nociones.” (Sentencia C-308 de 1994, M.P. Dr. Antonio
Barrera Carbonell).
Es útil, entonces, remitirse en este punto a las definiciones que

recoge la doctrina en materia de hacienda pública sobre las nociones
y conceptos que se analizan, en lo cual coinciden los tratadistas
nacionales:
«Tal como lo define el artículo 19 de la Ley 38, el presupuesto de

rentas y recursos de capital lo conforman «los ingresos corrientes y los
ingresos de capital». Estos dos conceptos integran la primera fase del
presupuesto, o sea, la de los ingresos; la segunda está conformada
por los gastos, o «ley de apropiaciones». Los llamados «ingresos
corrientes» se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los
primeros se subclasifican en impuestos directos e indirectos. Los se-
gundos -o sea, los no tributarios- se subclasifican en tasas, multas,
rentas contractuales y transferencias del sector descentralizador a la
Nación...”
(…)
“El segundo grupo de ingresos presupuestales está conformado por

los denominados “recursos de capital” que comprenden los siguientes
conceptos:
I. Los recursos del balance del tesoro...
II. Los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor de
un año autorizados por la ley...
III. Los rendimientos de operaciones financieras...
IV. El mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio en

los desembolsos en moneda extranjera, o por la colocación de títulos
del Gobierno nacional en el Banco de la República...”
De lo anteriormente expuesto podemos concluir que los recursos recibidos de una

aseguradora como pago de indemnizaciones e intereses producto de la declaratoria
de siniestros por estabilidad de una obra en el municipio son recursos de capital,

como quiera que los mismos no tienen la connotación de ser recursos que percibe
la entidad territorial de manera regular, es decir, los mismos ingresan al presupuesto
de manera excepcional, y en este sentido se presupuestan como recursos de capi-
tal, y por consiguiente, deben utilizarse para financiar inversión o servicio a la deuda
pero no gastos de funcionamiento, de conformidad con lo establecido en el artículo
3° de la Ley 617 de 2000:
“Artículo 3º. Financiación de Gastos de Funcionamiento de las Enti-

dades Territoriales. Los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre des-
tinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus
obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional;
y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de
las mismas.”



Subtema: Otros aspectos presupuestales - Estatuto
Orgánico de Presupuesto
En atención a la consulta del asunto, es necesario precisar que de acuerdo con el

numeral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto 4712 de 2008, entre
algunas de las funciones que tiene asignadas esta Dirección, se encuentra la de emitir
conceptos jurídicos sobre la aplicación de normas y temas relacionados con la admi-
nistración financiera y tributaria territorial; así mismo, de conformidad con el artículo
28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la
respuesta ofrecida es general y no tiene carácter de obligatoria ni vinculante.
Ahora bien, respecto a su solicitud, esta Dirección efectúa las siguientes conside-
raciones:
El artículo 151 de la Constitución Política determina que el Congreso de la Repú-

blica expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa, entre las que se menciona las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
En el caso de las entidades territoriales, la Constitución política, en sus artículos

300 y 313, establece la competencia de las Asambleas Departamentales y Concejos
Municipales, para expedir sus normas orgánicas del presupuesto.
Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata “Del Régimen Económico y

de la Hacienda Pública”, en cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia “Del
Presupuesto”.
Así mismo, la Constitución Política en los artículos 352 y 353, ordenó:

“Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgá-
nica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación,
de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cual-
quier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y esta-
tales para contratar.
Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este
título se aplicarán, en lo fuere pertinente, a las entidades territoriales,
para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.”

La doctrina (Plazas Vega, Mauricio A: “Derecho de la Hacienda Pública y Derecho

Tributario”, Editorial Temis, Bogotá – Colombia, 2002, páginas 466-468) se ha refe-
rido a dichos conceptos y ha señalado:
“(…) los artículo 352 y 353 de la Carta Política, mediante los cuales se
preserva la unidad normativa que requiere el sistema presupuestal en
todos los niveles. Los departamentos y municipios pueden administrar
sus recursos e invertirlos, o gastarlos, con una autonomía relativa a
la que disponga la Ley. Así como en materia de tributos departamen-
tales o municipales el poder de las asambleas y concejos es tan am-
plio como lo permita el legislador al crear o autorizar un tributo o su
modificación, también debe concluirse que el gasto de los niveles de
gobierno en comentario no se programa o ejecuta ni se controla de
manera arbitraria, según el criterio de los que detentan el poder en
el momento, sino que debe atender las condiciones y exigencias que
disponga la ley orgánica del presupuesto nacional.”
En virtud de la jerarquía de las normas constitucionales, las disposiciones corres-

pondientes al Título XII, Capítulo 3, son de obligatoria observancia para las entida-
des territoriales.
En consonancia con los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley

225 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presu-
puesto, que contempló:
“Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar

las normas de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin
cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto
Orgánico de Presupuesto.”
De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que confor-
man el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
En el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en lo atinente a las entidades territoriales,

se ha dispuesto:
“Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades
territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración,
aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas
en la ley orgánica del presupuesto. (Ley 225 de 1995 art. 32).”
“Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas or-

gánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley
Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas
constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se
expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en
lo que fuere pertinente.
… .”

Ahora bien, en cuanto a la elaboración de las normas orgánicas de presupuesto de

las entidades territoriales, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-478 del 6
de agosto de 1992, Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz, señaló:
“7.3 Lo que resta a las entidades territoriales de la competencia
orgánica presupuestal
Como fruto de la existencia de comisiones separadas para lo territorial

(Comisión II) y para lo Económico (Comisión V), la Constitución de
1991 exhibe caracteres autonomistas en lo que hace a las haciendas
seccionales y locales, y características centralizantes en lo relativo a
la hacienda nacional. Esta aparente contradicción se resuelve, como
se expresó antes, articulando lo local dentro de lo nacional por la vía
de los principios, aplicados de manera jerárquica, con prevalencia del
modelo constitucional y legal de tramite presupuestal. Esto deja al ám-
bito local la tarea de identificar y utilizar las modalidades específicas, y
las adiciones a los principios constitucionales y legales, que no entren
en contradicción expresa o tácita con los mismos.
La actitud francamente propicia a la autonomía que imperó en la Co-

misión II de la Asamblea Nacional Constituyente, permitió que se aña-
diera al listado de funciones de las Asambleas Departamentales, la
expedición de las normas orgánicas de presupuesto departamental.
Esta modificación, que fue introducida en el artículo 300-5 de la actual
Constitución, parece, a primera vista, una audaz concesión a la au-
tonomía financiera y presupuestal, pues el acto de fijar los principios
rectores del proceso presupuestal equivale a controlar ese proceso, y
en dicho poder radica la autonomía en buena medida. Sin embargo,
cuando se integra esta norma en el conjunto de la Constitución, se
comprende mejor su alcance.
Lo mismo puede predicarse de los municipios que de tener únicamen-

te la posibilidad de expedir sus presupuestos anuales con arreglo a
la ley (art. 197-5 C.N./86), adquirieron el poder de expedir su propio
estatuto orgánico de presupuesto (art. 313-5 C.P./91).
Las normas orgánicas presupuestales de los órdenes departamental y

municipal, que son relevantes para este fallo, se elaborarán teniendo
en cuenta: a) los principios constitucionales del Título XII, particular-
mente los contenidos en los artículo 345 a 352; b) los principios conte-
nidos en la ley orgánica de presupuesto, que, como los anteriores, son
básicamente principios o pautas de procedimiento; y c) las normas o
principios que independientemente de los anteriores estime necesa-
rios o convenientes la respectiva asamblea o concejo y que no con-
tradigan tácita o expresamente los cánones constitucional y legales.
La remisión a las normas superiores en materia presupuestal afecta la

autonomía aparente que parece fluir de los artículos 300-5 y 313-5 de

la Constitución. En cuanto a las normas Departamentales y Municipa-

les, que reciben el calificativo de orgánicas en esos artículos, se con-
cluye que su efectividad necesariamente será residual, pues aquéllas
solo podrán establecer variaciones a partir de las bases establecidas
por la Constitución y la ley orgánica, cuidándose de no contradecirlas.
… .”
Así mismo, mediante Sentencia C-508 del 08 de octubre de 1996, Magistrado Po-
nente Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional, estableció:
“9- De manera que en Colombia, el modelo que impera es el de la au-

tonomía presupuestal ampliada, según el cual las entidades territoria-
les están limitadas por las disposiciones y los principios establecidos
en la Constitución y la ley, y específicamente por lo señalado en la res-
pectiva ley orgánica, pues en la Carta Política de 1991 se consagró un
verdadero sistema presupuestal contenido en el Capítulo 3o. del Título
XII de la misma, artículos 345 a 353, normas estas que constituyen el
núcleo rector de dicho sistema.
Como lo ha expresado la Corporación, la Constitución de 1991 con-

virtió a la ley orgánica de presupuesto, de conformidad con el artículo
352 Superior, en el instrumento matriz del referido sistema colombia-
no, al disponer que se someterán a dicha ley los presupuestos de los
diferentes órdenes: el nacional, los territoriales y los de las entidades
descentralizadas de cualquier nivel. De manera que a través de esa
ley orgánica se regulan las diversas fases del proceso: programación,
aprobación, modificación y ejecución, la cual a su vez constituye el
elemento jurídico que organiza e integra el sistema legal que depende
de ella.
….
12- De lo expresado se concluye que en Colombia la autonomía pre-
supuestal de las entidades territoriales, departamentos, municipios y
distritos especiales, se encuentra limitada por las disposiciones cons-
titucionales que así lo señalan, como también por los preceptos con-
sagrados en la ley orgánica, pues esta contiene la normatividad de la
cual emana el sistema presupuestal al que se ha hecho referencia,
aplicable a todos los órdenes territoriales, como también a las entida-
des descentralizadas de cualquier nivel administrativo.
… .”
De conformidad con las disposiciones transcritas, se observa que las entidades terri-
toriales deberán expedir sus normas orgánicas de presupuesto siguiendo, los prin-
cipios constitucionales señalados en el Título XII, especialmente lo de los artículos
345 a 352, los principios contenidos en la Ley Orgánica de Presupuesto y las normas
o principios que apartes de los anteriores considere necesarios o convenientes la

respectiva asamblea o concejo y que no contradigan tácita o expresamente los

cánones constitucionales y legales. Mientras se expiden estas normas, la entidad
territorial correspondiente deberá aplicar la Ley Orgánica de Presupuesto en lo que
fuere pertinente.
Ahora bien, en cuanto a las normas presupuestales aplicables a las Empresas indus-
triales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta con el régimen
de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, como aquellas entidades que se
les establezca para efectos presupuestales el régimen de las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación
(Decreto 111 de 1996), estableció lo siguiente:
“Artículo 3. Cobertura del Estatuto. … .

….
A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Socieda-
des de Economía Mixta con el régimen de aquellas se les aplicarán las
normas que expresamente las mencionen.
Artículo 5. Las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo

capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o
más, tendrán para efectos presupuestales el régimen de las empresas
industriales y comerciales del Estado.
Para los mismos efectos, las empresas sociales del estado del orden
nacional que constituyan una categoría especial de entidad pública
descentralizada, se sujetarán al régimen de las empresas industriales
y comerciales del estado.
Artículo 96. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a

las Sociedades de Economía Mixta con régimen de Empresa Indus-
trial y Comercial del Estado, dedicadas a actividades no financieras, le
son aplicables los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presu-
puesto con excepción del de inembargabilidad.
Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que

estos órganos deben cumplir en la elaboración, conformación y eje-
cución de los presupuestos, así como la inversión de sus excedentes.
… .”
Con fundamento en la facultad conferida al Gobierno Nacional en dichos preceptos,

se expidió el Decreto 115 de 1995 “Por el cual se establecen normas sobre la elabo-
ración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen
de aquellas dedicadas a actividades no financieras”, en cuyo artículo 1 señala:
“Artículo 1. El presente decreto se aplica a las Empresas Industriales

y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta suje-

tas al régimen de aquellas, del orden nacional dedicadas a actividades

no financieras, y a aquellas entidades del orden nacional que la ley
les establezca para efectos presupuestales el régimen de Empresas
Industriales y Comerciales del Estado. En adelante se denominaran
empresas en este decreto.”
A la luz de la norma transcrita, resulta claro que el campo de aplicación del Decreto
115 de 1996 se circunscribe a las entidades del orden nacional con régimen presu-
puestal de empresas industriales y comerciales del Estado.
Sin embargo, en torno a la aplicación de la citada normatividad a las Empresas

Industriales y Comerciales del Estado del orden territorial, la Corporación de Elec-
ción Popular correspondiente podría expedir las disposiciones concernientes a estas
empresas o autorizar el ejecutivo para que la expida mediante decreto, o aplicar las
existentes en el nivel nacional, según las normas de la Constitución Política y del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, mencionadas
En consideración, las entidades territoriales deben emitir las normas que en materia
presupuestal señalen parámetros no solo a las entidades que hacen parte de su pre-
supuesto general (sector central y establecimientos públicos), sino también de sus
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta su-
jetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, respetando, en
todo caso, los principios del sistema presupuestal expedidos para el orden nacional.
Ahora bien, posteriormente a las leyes orgánicas de presupuesto compiladas en el

Estatuto Orgánico de Presupuesto, se expidió la Ley 617 de 2000, por medio de la
cual se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, determinando en su artículo 95:
“Artículo 95. Normas orgánicas. Los artículos 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°,
9°, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas orgá-
nicas de presupuesto.”
Así mismo, se emitió la Ley 819 de 2003, por medio de la cual se dictan normas
orgánicas en materia de presupuesto, estableciendo que lo señalado en el Capitulo
I son normas orgánicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad
macroeconómica y lo dispuesto en el Capitulo II son normas orgánicas presupues-
tales de disciplina fiscal.
Por lo tanto, de acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículo
104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las
normas que en materia presupuestal señalen parámetros no solo a las entidades
que hacen parte del presupuesto general (presupuesto del ente territorial y de los
establecimientos públicos), sino también de sus empresas industriales y comer-
ciales del estado y sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas,
dedicadas a actividades no financieras, y aquellas entidades que se les establezca
para efectos presupuestales el régimen de las empresas industriales y comerciales
del estado (empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la entidad
territorial o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más y las empresas so-

ciales del estado del orden territorial), respetando en todo caso, los principios y las
disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional, Estatuto Orgánico del
Presupuesto, Decreto 115 de 1996 y lo señalado en las Leyes 617 de 2000, 819 de
2003, 1483 de 2011 y demás normas orgánicas presupuestales que se expidan, o la
aplicación de estas normas en lo que fuere pertinente para cada entidad territorial
en ausencia de las normas orgánicas de presupuesto a nivel territorial.
De acuerdo con lo anterior y respetando la autonomía de que gozan las entidades

territoriales en virtud de los dispuesto por el artículo 287 de la Constitución Política,
esta Dirección efectúa los siguientes comentarios, con el fin que se tengan en cuen-
ta algunos parámetros para elaborar la norma orgánica del presupuesto territorial y
la de las empresas industriales y comerciales del mismo nivel, así:
• Las normas orgánicas presupuestales del nivel territorial, se deberán elaborar

teniendo en cuenta: a) los principios constitucionales del Título XII, particu-
larmente los contenidos en los artículo 345 a 352; b) los principios contenidos
en Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), que, como los
anteriores, son básicamente principios o pautas de procedimiento; y c) las
normas o principios que independientemente de los anteriores estime nece-
sarios o convenientes la respectiva asamblea o concejo y que no contradigan
tácita o expresamente los cánones constitucional y legales.
• Las entidades territoriales al expedir sus normas orgánicas de presupuesto,

deberían señalar parámetros no solo a las entidades que hacen parte de su
presupuesto general (sector central y establecimientos públicos), sino tam-
bién de sus empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de
economía mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no
financieras, respetando, en todo caso, los principios del sistema presupuestal
expedidos para el orden nacional (Decreto 115 de 1996).
En consideración, le sugerimos que en el mismo cuerpo normativo del Esta-

tuto Orgánico de Presupuesto del ente territorial, se establezcan también las
directrices para la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos
de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades
de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas dedicadas a actividades
no financieras, o en su defecto, autorizar al ejecutivo (gobernador) para que
expida mediante Decreto la reglamentación presupuestal correspondiente a
estas empresas.
• Incluir en el Estatuto Orgánico de Presupuesto del ente territorial, las normas

orgánicas de presupuesto señaladas en el artículo 95 la Ley 617 de 2000, en
los capítulos I y II de la Ley 819 de 2003, Ley 1483 de 2011 y demás normas
orgánicas de presupuesto que se expidan.


27 agosto de 2013
Consultante: MAGDALENA BEDELIA ÁLVAREZ YELA

Jefe Oficina de Control Interno
Municipio de Mocoa
Manifiesta usted que el municipio de Mocoa adeuda salarios a funcionarios de la ad-

ministración municipal y prima de servicios desde el mes de julio de 2013 por lo que
pregunta si el municipio ha debido realizar ajustes al presupuesto de esta vigencia
teniendo en cuenta la disminución del recaudo de la sobretasa a la gasolina.

rio ni vinculante.
Para analizar el tema objeto de consulta, es importante señalar que de acuerdo

respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidas en el orde-
puesto Nacional.
Sobre el presupuesto de gastos, el Decreto 111 de 1996 señala:
“ARTÍCULO 36. El presupuesto de gastos se compondrá de los gastos

de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de
inversión.
…”
Y el Decreto 568 establece:

“Art. 14. El proyecto de presupuesto de Gastos se presentará al Con-

greso clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada
una los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los
gastos de inversión. Los gastos de inversión se clasificarán en Progra-
mas y Subprogramas.
…
Art. 16. El anexo del decreto de liquidación del presupuesto en lo co-
rrespondiente a gastos incluirá, además de las clasificaciones contem-
pladas en el artículo 14, las siguientes:
UNIDADES EJECUTORAS ESPECIALES comprenden:
…
b) CUENTAS comprenden:
* Gastos de Personal
* Gastos Generales
…
c) SUBCUENTA comprende:
…”
Como se observa, desde la presentación del presupuesto y la liquidación del mismo

se encuentra lo concerniente a los gastos de personal. Ahora bien, si la administra-
ción se da cuenta que sus ingresos no corresponden a lo que tenía presupuestado,
los artículos 76 y 77 del Decreto 111 establecen:
“ARTÍCULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional,

previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total
o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir
uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al
total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con
cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos
por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender
los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política;
o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que
la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el gobierno
podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nue-
vos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34).
Artículo 77. Cuando, el Gobierno se viere precisado a reducir las apro-

piaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por me-
dio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras
medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso,
el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para

compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o apla-

zadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones
aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno lo autorice,
no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las
apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso.”.
Por tanto la facultad para reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales reside
en cabeza del Gobierno Nacional, por lo que en las entidades territoriales, esta
facultad la tendrían los Alcaldes y Gobernadores, no los Concejos o Asambleas. So-
bre las reducciones al presupuesto, este Despacho mediante oficio No. 021480-04
señaló:
“Respecto a la posibilidad de que el ejecutivo reduzca el presupuesto de las

secciones presupuestales de los órganos que gozan de autonomía presupues-
tal, la Corte Constitucional en Sentencia C-192 de 1997 expresó:
‘Así, las responsabilidades fiscales globales del Gobierno se concretan en el

presente caso en la competencia que tiene el Ejecutivo de reducir, en de-
terminadas coyunturas, el monto global del gasto público, ya sea porque su
ejecución puede afectar el equilibrio macroeconómico, o ya sea porque no
existen los recursos para que se logre una ejecución sana del presupuesto.
Por su parte, el contenido esencial de la autonomía presupuestal de las en-
tidades reside en la posibilidad que estas tienen de ordenar y ejecutar los
recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen,
y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva en-
tidad. Esta Corporación ya había señalado que “la ejecución del presupuesto
por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía
presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de
los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto”. En ese orden de ideas,
aparece claramente que el Gobierno, con el fin de poder cumplir su respon-
sabilidades fiscales globales, solo tiene necesidad de establecer reducciones
o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas, pero no
existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca específicamente cuáles
partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites particula-
res que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades. Esta
decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas,
conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades. Admitir que
el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas
del poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener in-
jerencia en la administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio
innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales,
en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad
de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello
la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el en-
tendido de que el Gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales
necesarias en las entidades estatales autónomas, pero no puede entrar a de-
terminar las partidas específicas que deben ser afectadas en las otras ramas

del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la gestión propia de

esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas
entidades. (Subrayas de la Corte Constitucional).
Lo anterior permite manifestar que el gobierno sí está en capacidad de reducir

o aplazar los gastos de las secciones presupuestales de los órganos de con-
trol, siempre y cuando, dichos aplazamientos sean generales y en momento
alguno se determine cuáles partidas específicas al interior de las secciones
presupuestales deben afectarse.”
Armonizando todo lo anteriormente transcrito debemos decir que si los ingresos son
menores a los inicialmente presupuestados la administración municipal puede redu-
cir el presupuesto; esta reducción debe ser cuidadosamente planeada, teniendo en
cuenta tanto las competencias como las necesidades del ente territorial con el fin
de no entrar en mora que puedan afectar las finanzas territoriales, por lo que para
tomar estas decisiones debe tenerse en cuenta, entre otros, el PAC (plan anual de
caja) que es el mecanismo mediante el cual se ejecuta el presupuesto.


1º de octubre de 2013
Consultante: DARÍO MARTÍNEZ ORTEGA

Secretario
Juzgado Unico Promiscuo Municipal
De Hatillo de Loba – Bolívar
Tema: Principio de inembargabilidad de recursos
públicos
Subtema: Prohibición de decretar embargos en la fuente
sobre recursos de propiedad de los municipios
– art. 45 Ley 1551 de 2012
A través del presente damos respuesta al oficio radicado bajo el número del asunto,
remitido a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público por la Coordinadora de Defensa Judicial de la Oficina Asesora Jurídica del
Ministerio de Minas y Energía, precisando que en ejercicio de las funciones esta-
blecidas en el Decreto 4712 de 2008, la consulta se absolverá de forma general y
abstracta, en los términos previstos en el artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Consulta:
Solicitan CERTIFICAR a ese Juzgado si los dineros que en cuentas corrientes o de

ahorros posee el municipio Hatillo de Loba - Bolívar, procedentes de la retención de
la tercera parte de los dineros que por concepto de sobretasa de la gasolina recibe
el municipio demandado por conducto de la Organización Terpel, tienen algún grado
de inembargabilidad o en su defecto si son inembargables. Lo anterior teniendo en
cuenta que mediante auto fechado el 15 de abril de 2009, el Juzgado Promiscuo
Municipal de San Martín de Loba – Bolívar, decretó el embargo y retención de la 1/3
parte de los dineros que por concepto de sobretasa a la gasolina recibe el municipio
de Hatillo de Loba, por conducto de la Organización Terpel.
Respuesta:
En primera instancia es importante anotar que en relación con el principio de in-

embargabilidad sobre las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General
de la Nación, la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias sentencias, entre
otras, las sentencias C-546-02, C-354-97 y C-566-03 y en la sentencia 1154 de 2008
que recoge la posición jurisprudencial sobre el principio de inembargabilidad de re-
cursos públicos. Por considerarlo de importancia en la resolución de las inquietudes
planteadas en la comunicación referida, traemos a colación algunos apartes de las
consideraciones expresadas en esta sentencia, así:
Sentencia C-154 del 26 de noviembre de 2008:

“(…)

En diversas oportunidades esta Corporación se ha pronunciado acerca

del principio de inembargabilidad de recursos públicos, explicando que
tiene sustento en la adecuada provisión, administración y manejo de
los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamen-
tales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado. La
línea jurisprudencial al respecto está integrada básicamente por las
Sentencias C-546 de 1992, C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de
1993, C-555 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, C-354 de 1997,
C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566
de 2003, C-1064 de 2003, T-1105 de 2004 y C-192 de 2005. Desde la
primera providencia que abordó el tema en vigencia de la Constitución
de 1991, la Corte ha advertido sobre el riesgo de parálisis del Estado
ante un abierto e indiscriminado embargo de recursos públicos:
Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la inembargabili-

dad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defen-
der, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado,
destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer
los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad
humana.
(…)
La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacio-

nales y extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a
una parálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial
de un acreedor particular y quirografario.
Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues

sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés
general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de
la Carta.”
(…)
4.3. En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general

la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Pre-
supuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar
esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la
Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción,
pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del
interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la
efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individual-
mente considerada.
4.3.1. La primera excepción tiene que ver con la necesidad de

satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras

a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y jus-

tas. Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la
constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989
(inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la
Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la
efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado
surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el em-
bargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación,
este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Con-
tencioso Administrativo”.
(…)
4.3. La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago

de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y
el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.
Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte
declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto
111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación),
“bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean
que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben
ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada
y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es
posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto
-en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones,
cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las enti-
dades u órganos respectivos”.
(…)
4.3.3. Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembar-

gabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en
los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación
clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte
declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Códi-
go de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de
derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la
Nación. Esta Corporación indicó lo siguiente:
“Cuando se trata de un acto administrativo definitivo que preste mé-

rito ejecutivo, esto es, que reconozca una obligación expresa, clara y
exigible, obligación que surja exclusivamente del mismo acto, será pro-
cedente la ejecución después de los diez y ocho (18) meses, con su-
jeción a las normas procesales correspondientes. Pero, expresamente,
se aclara que la obligación debe resultar del título mismo, sin que sea
posible completar el acto administrativo con interpretaciones legales
que no surjan del mismo”.

En la Sentencia C-354 de 1997, la Corte aclaró que esta circunstancia

se explica en atención a criterios de igualdad frente a las obligaciones
emanadas de un fallo judicial49. Dijo entonces:
“Podría pensarse, que solo los créditos cuyo título es una sentencia
pueden ser pagados como lo indica la norma acusada, no así los de-
más títulos que constan en actos administrativos o que se originan
en las operaciones contractuales de la administración. Sin embargo
ello no es así, porque no existe una justificación objetiva y razonable
para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en
una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que
configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Tanto
valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que
crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación
administrativa que regula la ley.
Por lo tanto, es ineludible concluir que el procedimiento que debe se-

guirse para el pago de los créditos que constan en sentencias judicia-
les, es el mismo que debe adoptarse para el pago de los demás crédi-
tos a cargo del Estado, pues si ello no fuera así, se llegaría al absurdo
de que para poder hacer efectivo un crédito que consta en un título
válido emanado del propio Estado es necesario tramitar un proceso de
conocimiento para que a través de una sentencia se declare la existen-
cia de un crédito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso efec-
to del recargo innecesario de trabajo en la administración de justicia.
En conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien
sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente validos,
deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma
acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exi-
gibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del
presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias
o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos– y sobre los
bienes de las entidades u órganos respectivos.
Sin embargo, debe advertir la Corte que cuando se trate de títulos que
consten en un acto administrativo, estos necesariamente deben con-
tener una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane
del mismo título, según se desprende de la aludida sentencia C-103 y
que en el evento de que se produzca un acto administrativo en forma
manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación por la adminis-
tración, como se expresó en la sentencia T-639/96.
4.4. Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser ex-

cluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla
general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de
la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos

ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo

exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código
Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones
del Estado.
(…)
7. Constitucionalidad condicionada del artículo 21 del Decreto

28 de 2008
7.1. El Decreto Ley 28 de 2008, “por medio del cual se define la es-
trategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se
realice con recursos del Sistema General de Participaciones”, fue ex-
pedido por el Gobierno Nacional con fundamento en las facultades
especiales previstas en el artículo 356 de la Constitución, adicionado
por el Acto Legislativo No. 04 de 2007.
El artículo 21 del Decreto regula la inembargabilidad de los recursos

del SGP y precisa que las medidas cautelares relacionadas con obli-
gaciones laborales se harán efectivas con ingresos corrientes de libre
destinación de la respectiva entidad territorial, para proceder a su pago
en la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Dice la norma:
“Artículo 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de

Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas
de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y cali-
dad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las me-
didas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas
con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrien-
tes de libre destinación de la respectiva entidad territorial. Para cumplir
con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto
del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en
el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes.
Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto

en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a
causal de destitución del cargo conforme a las normas legales corres-
pondientes”. (Se subrayan los apartes demandados).
(…)
El artículo objeto de examen presenta una configuración normativa

diferente si se compara con las disposiciones analizadas por esta Cor-
poración en oportunidades precedentes, en las cuales se establecía
una prohibición absoluta e inflexible de embargo de recursos públicos.
En primer lugar, la norma consagra el principio general de inembar-

gabilidad de los recursos del presupuesto de las entidades territoria-

les (en particular de los recursos del SGP), pero a la vez reconoce la
posibilidad de adoptar medidas cautelares derivadas de obligaciones
laborales. Desde esta perspectiva, a diferencia de las normas estudia-
das en eventos anteriores, el Legislador ha previsto expresamente la
posibilidad, por supuesto excepcional, de imponer medidas cautelares
cuando así lo dispongan las autoridades judiciales.
En segundo lugar, también se prevé una fuente inmediata para hacer

efectivas dichas obligaciones, pues la norma dispone que las medidas
cautelares “se harán efectivas sobre los ingresos corrientes de libre
destinación de la respectiva entidad territorial”. Al respecto, la Corte
ha explicado que aún cuando la Constitución hace alguna referencia
a los ingresos corrientes y rentas de capital, lo cierto es que en ella
no se definieron esos conceptos por lo que dicha tarea corresponde al
Legislador.
(…)
Finalmente, en tercer lugar, el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 con-

sagra el deber de las entidades territoriales de presupuestar el monto
de las obligaciones a su cargo y de cancelar el respectivo crédito judi-
cial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes.
Aunque más adelante se harán algunas precisiones sobre esta regu-
lación, la Corte advierte que la norma no solo acepta la imposición de
medidas cautelares, sino que ordena a las entidades territoriales hacer
las apropiaciones necesarias para satisfacer en su totalidad el monto
del crédito que la originó.
(…)
4.2. Sin embargo, existe otra interpretación que es compatible con estos
preceptos de la Carta Política en tanto asegura la efectividad de los dere-
chos y ofrece certeza sobre el pago de acreencias laborales. Según esta
lectura de la norma, el pago de las obligaciones laborales reconocidas
mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho
(18) meses contados a partir de la ejecutoria de la misma, después de lo
cual podrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes
de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos
no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones,
deberá acudirse a los recursos de destinación específica.
En este orden de ideas, la Corte debe excluir del ordenamiento jurí-

dico la interpretación contraria a la Constitución y declarar la consti-
tucionalidad condicionada de la norma en los términos anteriormente
señalados.
(…)

Declarar EXEQUIBLE, en lo acusado, el artículo 21 del Decreto 28 de

2008, en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales re-
conocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de
dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma,
y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de
libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes
para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos
de destinación específica.
(…)” (resaltado fuera de texto).
Ahora bien, en relación con la PROHIBICIÓN DE EMBARGAR en la fuente

recursos de propiedad de las entidades territoriales, es importante anotar
que esta fue consagrada normativamente en el inciso tercero del artículo 45 de la
Ley 1551 de 2012, que prescribe:
“(…) En ningún caso procederán embargos de sumas de dinero co-

rrespondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan
particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido
formalmente declarados y pagados por el responsable tributario co-
rrespondiente.”
Así mismo, sobre el tema, antes de la expedición de la Ley 1551 de 2012, la Di-
rección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se
pronunció en el Boletín No. 15 publicado en el mes de noviembre de 2009, del cual
adjuntamos copia para los fines pertinentes, concluyendo que es improcedente el
embargo de recursos en la fuente y particularmente de los recursos provenientes
de la sobretasa a la gasolina.


Consultante: DORA ROCÍO GÓMEZ CUARTAS

Directora Financiera
Gobernación del Quindío
Tema 1: Normas Orgánicas de Presupuesto
Tema 2: Estampillas
Solicita concepto “sobre el manejo presupuestal y financiero que las entidades te-
rritoriales deben dar en sus propios presupuestos a las estampillas Pro Universidad
del Quindío y Pro Hospital San Juan de Dios. ¿Pueden los entes territoriales ejecutar
directamente en sus presupuestos los dineros recaudados por concepto de estas
estampillas conservando la destinación de las mismas?”.

rio ni vinculante.
Para analizar el tema objeto de consulta, es importante señalar que de acuerdo

respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidas en el orde-
puesto Nacional.
Previo a la atención de sus interrogantes, es menester precisar que las estampillas

son de aquellos tributos que por sus características han de ser adoptados y de-
sarrollados por parte de las respectivas corporaciones administrativas territoriales
atendiendo, claro está, a la ley que las crea1. Esto para señalar que el fundamento
normativo es en principio una ley de la República, y consecuentemente una orde-
nanza expedida por la asamblea departamental en la que se establecen los elemen-
1

tos estructurales, a partir de los cuales deben analizarse cada una de las situaciones
particulares que se presenten alrededor de su aplicación. Teniendo en cuenta la
autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, la competencia
para pronunciarse respecto de la interpretación y alcance de tales actos correspon-
de, en principio, a la administración departamental, pues al decir de la Corte Consti-
tucional, “un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad y
la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que pro-
duzcan los órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la injerencia
o intervención de los órganos de la administración centralizada.”2. Así las cosas, lo
que se pretende hacer ver es que corresponde al propio departamento interpretar y
definir el alcance de las Ordenanzas en las que adoptó la estampilla Pro Universidad
del Quindío y Pro Hospital San Juan de Dios, particularmente lo relacionado con su
emisión, la sujeción activa y pasiva, y la forma de ejecución de los recaudos por
ese concepto, pues es quien conoce de primera mano los fundamentos de hecho y
derecho que se tuvieron en cuenta para su establecimiento.

orientadas a suministrarle elementos de juicio para resolver los interrogantes ex-
puestos en su consulta, reiterando el alcance de nuestros conceptos, aludido al
inicio de este escrito.
En materia presupuestal todos los ingresos y gastos que el ente territorial pretenda
ejecutar deben estar presupuestados, atendiendo el principio de legalidad del gasto
establecido en el artículo 345 de la Constitución Política. Por tanto, al ser las estam-
pillas un ingreso, deben estar autorizadas por la ley y adoptadas por ordenanza o
acuerdo para poder ser incorporadas en el presupuesto.
La estampilla Pro Universidad del Quindío, fue autorizada por la Ley 538 de 1999
que faculta a la Asamblea del Quindío para que ordene la emisión de esta estampilla
cuyo producido se destinará a la construcción, adecuación, remodelación y mante-
nimiento de la planta física y otros, autorizándola igualmente para que determine
las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso de esta es-
tampilla. En los artículos 7 y 8 señala:
“Artículo 7. El control del recaudo, del traslado oportuno de los recur-

sos a la Universidad del Quindío y de la inversión de los fondos pro-
venientes del cumplimiento de la presente ley, estarán a cargo de la
contraloría General del Departamento.
“ARTÍCULO 8. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Créase una Junta Es-

pecial encargada de manejar los fondos que produzca la estampilla en
sus distintas formas de recaudo y empleo de ellos.
La junta estará conformada:
a) Por el gobernador del departamento o su delegado quien la presi-

dirá;
2

b) Por el presidente del comité intergremial del Quindío como repre-

sentante del sector productivo;
c) Por el rector de la universidad;
d) Por un representante de los profesores con calidad de investigado-

res, elegido por estos;
e) Por un representante elegido por los estudiantes de la misma uni-

versidad.”
Quien recauda los recursos es el departamento y el beneficiario es la Universi-

dad del Quindío. Por el artículo 7º tenemos que existe la obligación de trasladar
oportunamente los recursos a la Universidad. El artículo 8 crea una Junta Especial
“encargada de manejar los fondos que produzca la estampilla” pero no le establece
una personería jurídica por lo que no podría ejecutar recursos. Por lo tanto se debe
acudir al desarrollo que de esta ley haya hecho la Asamblea Departamental; de lo
contrario creeríamos que debe ser la Universidad quien ejecute dichos recursos
acorde con lo señalado en la Ley, previa transferencia de los recursos que le haga
el departamento.
En cuanto a la estampilla Pro Hospital San Juan de Dios, la Ley 645 de 2001 en el
artículo 7º señala:
“ARTÍCULO 7º. Los recaudos por la venta de las estampillas estarán a

cargo de las Secretarías de Hacienda Departamentales y las Tesorerías
Municipales de acuerdo a las ordenanzas que los reglamenten y su
control estará a cargo de las respectivas Contralorías Departamenta-
les.”
Es decir, las Secretarías de Hacienda Departamental y las Tesorerías Municipales son

las encargadas de recaudar estos recursos según reglamentación de la ordenanza
respectiva. Por tanto, debemos acudir a lo que sobre el tema haya expedido la
Asamblea Departamental con el fin de determinar el competente para ejecutarlos.
Si la Asamblea no ha reglamentado este punto, creeríamos que el departamento
puede ejecutar los recursos atendiendo lo estipulado en la ley, es decir, respetando
la destinación que tienen. O puede hacer una transferencia de dichos recursos al
Hospital, con el fin de que sea esta ESE quien los ejecute, teniendo en cuenta que
tiene personería jurídica.


16 octubre de 2013
Consultante: MARÍA CAROLINA CASTILLO A.

Directora de Programas
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
Subtema: Ejecución Presupuestal
Mediante oficio radicado en este Ministerio con el número y fecha del asunto, en el
marco de la ejecución del Programa Agua para la Prosperidad – Planes Departamen-
tales de Agua (PAP-PDA) presenta una serie de interrogantes que serán atendidos
no sin antes señalar que las respuestas emitidas por esta Dirección se ofrecen de
manera general y abstracta, y se emiten en los términos y con los alcances de los
“1. En virtud de la ejecución a través de la figura de mandato, ¿cómo deben

proceder presupuestalmente las entidades territoriales y los gestores?
2. ¿Es el Certificado de Disponibilidad de Recursos (CDR) el instrumento pre-

supuestal para adelantar los procesos de contratación por las entidades te-
rritoriales y los gestores?
3. ¿Cómo se procede en el evento en que la entidad territorial o gestor, una

vez expedido el CDR, incorporó los recursos en su presupuesto y expidió un
Certificado de Disponibilidad Presupuestal?”
Al respecto, en el entendido que al hacer usted mención a la “figura del mandato”

se está refiriendo al contrato de mandato regulado en los artículos 2142 al 2199 del
Código Civil, y que por tal, según voces del artículo 2142 ibídem, se tiene aquel con-
trato en el que “una persona confía la gestión de uno o más de negocios a otra, que
se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera”, se hace menester enton-
ces señalar que las obligaciones tanto del mandante como del mandatario deberán
ceñirse a aquellas establecidas en el contrato de mandato como expresamente lo
señala el artículo 2157 ejusdem1; obligaciones dentro de las cuales, y para el efecto
de su consulta, se destaca la establecida en el numeral 1 del artículo 2184 ibídem,
esto es “Proveer al mandatario de lo necesario para la ejecución del mandato”. Lo
anterior, para señalar que los recursos con los que el mandatario ejecuta el mandato
pertenecen al mandante y no hacen parte del patrimonio de aquel.
1
Artículo 2157. El mandatario se ceñirá rigurosamente a los términos del mandato, fuera de los casos
en que las leyes le autoricen a obrar de otro modo.

En este contexto, toda vez que en presencia de un contrato de mandato los recursos
para el cumplimiento de la gestión encomendada al mandatario son de propiedad
del mandante más no del mandatario y que por ende no ingresan al patrimonio de
este, esta Dirección considera que en el caso objeto de consulta y bajo el supuesto
de que la entidad territorial actúa en calidad de mandatario, no deberá afectarse su
presupuesto, y por lo mismo, para adelantar los procesos contractuales bastará con
el Certificado de Disponibilidad de Recursos para adquirir compromisos, emitido por
el extremo que dentro del mandato, actúa en calidad de mandante.
Ahora bien, en tratándose de los gestores y atendiendo al mismo supuesto, esto

es que actúen en calidad de mandatarios, consideramos que no deberá afectarse
el presupuesto del Gestor, pues, se insiste, los recursos para el cumplimiento del
mandato no han de ingresar a su patrimonio por ser, como se precisó, de propiedad
del mandante.
Finalmente, en el evento en que la entidad territorial o el gestor, actuando en

calidad de mandatarios, una vez expedido el Certificado de Disponibilidad de Re-
cursos haya incorporado los recursos en su presupuesto y expedido el certificado
de disponibilidad presupuestal, deberá evaluar los trámites pertinentes en orden a
expedir los actos administrativos que le permitan adecuar su manejo presupuestal
a la realidad de los recursos ejecutados, sin perjuicio de la existencia de situaciones
jurídicas consolidadas.
No obstante, deberán revisarse las obligaciones establecidas en los contratos de

mandato, a fin de determinar si en este se establecen indicaciones en relación con
el manejo presupuestal que deba darse a los recursos destinados a la ejecución de
los contratos en el marco de los PAP-PDA.


Consultante: PEDRO ALFONSO RODRÍGUEZ

Parod52@hotmail.com
Tema: Normas Orgánicas de presupuesto
Consulta usted “Cuáles son las bases legales y qué porcentajes mínimos se aplican
para que en los municipios se apropien: partidas presupuestales para atender la
cuota de gastos para atención de desastres y partidas presupuestales para acudir
en ayuda de los desplazados.”

rio ni vinculante.
Respecto a la atención de desastres, la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la

política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Na-
cional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” señala:
“Artículo 38. Incorporación de la gestión del riesgo en la in-

versión pública. Todos los proyectos de inversión pública que tengan
incidencia en el territorio, bien sea a nivel nacional, departamental,
distrital o municipal, deben incorporar apropiadamente un análisis de
riesgo de desastres cuyo nivel de detalle estará definido en función
de la complejidad y naturaleza del proyecto en cuestión. Este análisis
deberá ser considerado desde las etapas primeras de formulación, a
efectos de prevenir la generación de futuras condiciones de riesgo aso-
ciadas con la instalación y operación de proyectos de inversión pública
en el territorio nacional.
Artículo 53. Apropiaciones presupuestales para la gestión del

riesgo de desastres. Las entidades del orden nacional, regional, de-
partamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacio-
nal, incluirán a partir del siguiente presupuesto anual y en adelante,
las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de
las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de
riesgos y de manejo de desastres.
Artículo 54. Fondos Territoriales. Las administraciones departa-

mentales, distritales y municipales, en un plazo no mayor a noventa
(90) días posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley,

constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema

del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y
financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos
en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo
de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción.
Podrá establecer mecanismos de financiación dirigidos a las entidades
involucradas en los procesos y a la población afectada por la ocurrencia
de desastres o calamidad. El Fondo podrá crear subcuentas para los
diferentes procesos de la gestión del riesgo.
Parágrafo. Los recursos destinados a los fondos de los que habla este
artículo, serán de carácter acumulativo y no podrán en ningún caso ser
retirados del mismo, por motivos diferentes a la gestión del riesgo. En
todo caso el monto de los recursos deberá guardar coherencia con los
niveles de riesgo de desastre que enfrenta el departamento, distrito o
municipio.”
Como se observa, la ley señala la obligación que tienen las entidades territoriales
de apropiar en el presupuesto las partidas necesarias para la realización de las
tareas en materia de riesgo, así como de constituir fondos de gestión del riesgo
como cuentas especiales, pero no establece porcentajes específicos, por lo que la
entidad territorial deberá al momento de preparar el presupuesto definir el monto
de los recursos que va a destinar a este objetivo. Para tal fin podrá destinar recursos
propios y recursos SGP propósito general, de acuerdo con lo establecido en la Ley
715 de 2001:
“Artículo 76. Competencias del municipio en otros sectores.

Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones,
corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos
propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, pro-
mover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en es-
pecial ejercer las siguientes competencias:
76.9. En prevención y atención de desastres
Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos

podrán:
76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.
76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y

reubicación de asentamientos”
En cuanto a los desplazados, el Decreto 2659 de 2000 establece:
Artículo 29. Creación de los comités. Los alcaldes municipales,

distritales y los gobernadores, crearán los Comités para la Atención
Integral a la Población Desplazada por la Violencia, en los términos

y para los fines previstos en el artículo 7° de la Ley 387 de 1997 y el

presente decreto.
Artículo 33. Funciones de los Comités en Atención Integral de

la Población Desplazada. Son funciones de los Comités en atención
integral de la población desplazada, entre otras, las siguientes:
4. Preparar el plan de contingencia en el que se incluyan las parti-

das presupuestales necesarias para la prevención, atención integral
y protección de la población desplazada por la violencia. Dicho plan
de contingencia debe ser revisado cada seis (6) meses, salvo que las
circunstancias impongan una revisión anterior. …”
Tenemos que entre las funciones de los Comités de Atención a la Población Des-
plazada, presididos por los alcaldes y gobernadores está la de preparar el plan de
contingencia en el que se incluyan las partidas presupuestales necesarias para la
prevención, atención integral y protección de la población desplazada por la violen-
cia, pero sin que establezca porcentajes específicos, por lo que la entidad territorial
es quien define los montos que presupuestará para atender a la población desplaza-
da. Al igual que en el tema de desastres, la Ley 715 de 2001 también permite utilizar
recursos del SGP propósito general para ayuda de los desplazados, por lo que para
estos efectos también pueden utilizar, además de recursos propios, recursos SGP:
“76.11. Atención a grupos vulnerables
Podrán establecer programas de apoyo integral a grupos de población

vulnerable, como la población infantil, ancianos, desplazados o madres
cabeza de hogar.”


Consultante: MÓNICA IBETH PINZÓN MUÑOZ

E-mail: monicapinzon11@hotmail.com
Subtema: Vigencias futuras
En atención a la consulta del asunto, es necesario precisar que de acuerdo con el

numeral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto 4712 de 2008,
entre algunas de las funciones que tiene asignadas esta Dirección, se encuentra la
de emitir conceptos jurídicos sobre la aplicación de normas y temas relacionados
con la administración financiera y tributaria territorial; así mismo, de conformidad
Administrativo, la respuesta ofrecida es general y no tiene carácter de obligatoria
ni vinculante.
En el inciso 8 del artículo 1º de la Ley 1483 de 2011, se establece que “La autoriza-
ción por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto
con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno.
Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el
Concejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que
contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a
la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente las declare de importancia
estratégica.”
El Gobierno Nacional expidió el Decreto 2767 del 28 de diciembre de 2012, me-

diante el cual reglamento parcialmente la Ley 1483 de 2011, en cuyo literal a) del
artículo 1º, se manifestó lo siguiente:
“Artículo 1º. Declaración de importancia estratégica. De conformidad

con lo establecido en el artículo 1º de la Ley 1483 de 2011, los pro-
yectos de inversión que requieran autorización de vigencias futuras, y
excedan el período de gobierno, deberán ser declarados previamente
de importancia estratégica, por parte de los Consejos de Gobierno de
las entidades territoriales y cumplir los siguientes requisitos:
a. Que dentro de la parte General estratégica del Plan de Desarrollo vigen-

te de la entidad territorial se haga referencia expresa a la importancia y el
impacto que tiene para la entidad territorial el desarrollo del proyecto que
se inicia en ese período y trasciende la vigencia del período de gobierno.
b. Que consecuente con el literal anterior, dentro del Plan de Inversiones

del Plan de Desarrollo vigente se encuentre incorporado el proyecto para
el cual se solicita la vigencia futura que supera el período de Gobierno.

c. Que dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial se

tenga incorporado el impacto, en términos de costos y efectos fiscales,
del desarrollo del proyecto para los diez años de vigencia del marco Fis-
cal.
d. Que el proyecto se encuentre viabilizado dentro del Banco de Progra-

mas y Proyectos de la entidad territorial.
e. Sin perjuicio de los estudios técnicos que deben tener todos los proyec-
tos, los proyectos de infraestructura, energía y comunicaciones el estu-
dio técnico deben incluir la definición de obras prioritarias e ingeniería de
detalle, aprobado por la oficina de planeación de la entidad territorial o
quien haga sus veces. Para el caso de proyectos de Asociación Pública
Privada, se cumplirá con los estudios requeridos en la Ley 1508 de 2012
y sus decretos reglamentarios.
Artículo 2º. Contenido de los estudios técnicos. En todos los casos los estu-
dios técnicos que acompañen a los proyectos de inversión que superan el
período de gobierno, deberán contener como mínimo, además de la defini-
ción del impacto territorial del proyecto, que permita evidenciar la importan-
cia estratégica del mismo lo siguiente:
a. Identificación del proyecto.
b. Descripción detallada del proyecto.
c. Fases y costos de ejecución de cada fase del proyecto.
d. Impacto del proyecto en el desarrollo territorial.
e. Valoración técnica, económica, financiera, jurídica ambiental y social del

proyecto.
f. Diagnóstico del problema o situación a resolver a través del proyecto.
g. Identificación de la población afectada y necesidad de efectuar consultas

previas.
h. Análisis del impacto social, ambiental y económico.
i. Identificación de posibles riesgos y amenazas que puedan afectar la eje-

cución del proyecto.”
De acuerdo con lo señalado anteriormente, se infiere que en las entidades territoria-

les la autorización otorgada por las asambleas o concejos respectivos, para la asun-
ción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación
en el presupuesto del año en que se concede la autorización (vigencias futuras ex-
cepcionales), únicamente está permitida para proyectos de infraestructura, energía,
comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua
potable y saneamiento básico que se encuentren consignados en el Plan de Inver-

siones del correspondiente Plan de Desarrollo territorial y, debidamente inscritos y

viabilizados en los respectivos bancos de proyectos.
La autorización de las vigencias futuras excepcionales en las entidades territoriales

no podrá superar el período de gobierno del correspondiente gobernador o alcalde.
Sin embargo, se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos
en el que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégi-
ca, con base en estudios de reconocido valor técnico que contemple la definición de
obras prioritarias e ingeniería de detalle.
Ahora bien, para que el Consejo de Gobierno del ente territorial respectivo declaré
de importancia estratégica proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones y
en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y sanea-
miento básico, que requieran vigencias futuras excepcionales y excedan el período
de gobierno, se deben cumplir los requisitos establecidos en el artículo 1º del De-
creto 2767 de 2012.
Así mismo, el artículo 2º del decreto ibídem, dispuso que los estudios técnicos que
acompañen los proyectos de inversión señalados anteriormente y que superan el
período de gobierno, deberán contener como mínimo, además de la definición de
impacto territorial del proyecto que permita evidenciar la importancia estratégica
del mismo, los conceptos previstos en los literales a) al i) de este artículo.
Sin embargo, es necesario tener en cuenta que sin perjuicio de los estudios técni-
cos que deben tener estos proyectos, el literal e) del artículo 1º del decreto ibídem,
estableció un requisito adicional, para proyectos de infraestructura, energía y comu-
nicaciones, como es que el estudio técnico deberá incluir además, la definición de
obras prioritarias e ingeniería de detalle, aprobado por la oficina de planeación de
la entidad territorial o quien haga sus veces.


Consultante: JOSÉ ÓSCAR IBÁÑEZ DAZA

Sogamoso - Boyacá
Tema: Presupuesto. Cuentas por pagar
Subtema: Empresas industriales y comerciales del Estado

Consulta acerca del procedimiento a seguir en el caso de una empresa industrial y

comercial del Estado (lotería) que suscribió un contrato para el suministro de billete-
ría, a realizarse entre mayo de 2012 y enero de 2013 y respecto del cual se presentó
un consumo inferior al proyectado.
Señala que mediante resolución se constituyó una cuenta por pagar, para el sumi-
nistro de la billetería de sorteos a realizarse en 2013. En enero de 2013 se adicionó
el contrato en tiempo (nueve sorteos), pero solo se adicionó en el valor adicional al
saldo de la cuenta por pagar que quedaría sin afectar el 26 de enero.
En primer lugar debemos reiterar que o le corresponde a esta Dirección manifestar-

se en relación con casos particulares como el señalado en su comunicación, por lo
que nos referiremos de manera general a la situación planteada en su escrito, rei-
terando que nuestros pronunciamientos no tienen carácter obligatorio ni vinculante.
De conformidad con el artículo 109 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, compila-

do por el Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas
que en materia presupuestal deben aplicar, tanto en el nivel central como en el des-
centralizado, respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos
en el ordenamiento constitucional.
En este sentido, debe verificar las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto del
ente territorial respectivo; nuestra respuesta se soporta en el ordenamiento consti-
tucional y nacional, el cual no debe diferir sustancialmente del ordenamiento propio
de cada ente territorial.
El Gobierno Nacional expidió el Decreto 115 de 1996, “Por el cual se establecen

normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las

Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía

Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras.”
Teniendo en cuenta que la contratación a la que se refiere su escrito se realizó

en mayo de 2012 y su ejecución iba hasta enero de 2013, era necesaria la previa
aprobación de vigencias futuras, toda vez que el proyecto contratado afectaría el
presupuesto del año 2013. Lo anterior de conformidad con lo señalado por la Ley
819 de 2003, la cual prevé:
“Artículo 10. Vigencias futuras ordinarias. El artículo 9º de la Ley 179 de

1994 quedará así:
El Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presu-

puestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto
de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada
una de ellas siempre y cuando se cumpla que:
El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mis-

mas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de
que trata el artículo 1º de esta ley;
Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con
apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas
sean autorizadas;
Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el

concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del
Ministerio del ramo.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con car-
go a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno.
Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que
el Conpes previamente los declare de importancia estratégica.
Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el artículo

9o de la presente ley. El Gobierno reglamentará la materia.
(…)”
Por su parte, el artículo 11 del Decreto 115 de 1996 (modificado por el art. 1, De-
creto Nacional 4336 de 2004) dispone:
“Artículo 11. El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, o quien este

delegue, previo concepto técnico-económico del Ministerio respectivo, podrá
autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias
futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en
curso.
El Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía,

comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las ga-

rantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que

afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupues-
to del año en que se concede la autorización.
Cuando las anteriores autorizaciones afecten el presupuesto de gastos de

inversión, se requerirá el concepto previo y favorable del Departamento Na-
cional de Planeación.
Los contratos de empréstitos y las contrapartidas que en estos se estipulen

no requerirán de la autorización del Confis para la asunción de obligaciones
que afecten presupuestos de vigencias futuras. Estos contratos se regirán
por las normas que regulan las operaciones de crédito público.
Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser in-
corporados en los presupuestos de la vigencia fiscal correspondiente.
Los procesos de selección amparados con vigencias futuras excepcionales

que no se adjudiquen en la vigencia fiscal en que se autorizaron, requerirán
una nueva autorización, antes de su perfeccionamiento, sin que sea necesa-
rio reiniciar el proceso de selección. (Inciso adicionado por el art. 1º, Decreto
Nacional 4336 de 2004).”
De otro lado, para efectos de la contratación se ha debido observar lo dispuesto en

los artículos 21 y 22 del Decreto 115 de 1996, que señalan:
“Artículo 21. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones pre-
supuestales, deberán contar con los certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, este compromiso deberá contar con registro presupuestal para

que los recursos no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se
deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que
haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos
actos administrativos.
En consecuencia, no se podrán contraer obligaciones sobre apropiaciones

inexistentes, o en exceso del saldo disponible, con anticipación a la apertu-
ra del crédito adicional correspondiente, o con cargo a recursos del crédito
cuyos contratos no se encuentren perfeccionados, o sin que cuenten con el
concepto de la Dirección General de Crédito Público para comprometerlos
antes de su perfeccionamiento, o sin la autorización para comprometer vi-
gencia futuras por el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), o quien
este delegue. El funcionario que lo haga responderá personal y pecuniaria-
mente de las obligaciones que se originen.”
Artículo 22. No se podrá tramitar o legalizar actos administrativos u obliga-

ciones que afecten el presupuesto de gasto cuando no reúnan los requisitos

legales o se configuren como hecho cumplidos. Los ordenadores de gastos

responderán disciplinariamente, fiscal y penalmente por incumplir lo estable-
cido en esta norma.” (Subrayado fuera de texto).
Además, en materia de contratación es necesario tener en cuenta lo establecido en

la Ley 80 de 1993:
Artículo 41. Del Perfeccionamiento del Contrato. Los contratos del Estado
se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contrapresta-
ción y este se eleve a escrito.
El art. 23 de la Ley 1150 de 2007, modificó el inciso segundo de este artí-

culo así: Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de
la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo
que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de
conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. (…).” (Sub-
rayado fuera de texto).
En relación con el presupuesto de gastos, el artículo 13 del Decreto 115 de 1996,

modificado el 21 de diciembre por el Decreto 48361 de 2011, dispone:
“Artículo 13. El presupuesto de gastos comprende las apropiaciones para

gastos de funcionamiento, gastos de operación comercial, servicio de la deu-
da y gastos de inversión que se causen durante la vigencia fiscal respectiva.
La causación del gasto debe contar con la apropiación presupuestal corres-

pondiente.
Los compromisos y obligaciones pendientes de pago a 31 de diciembre, de-

berán incluirse en el presupuesto del año siguiente como una cuenta por
pagar y su pago deberá realizarse en dicha vigencia fiscal”.2 (Se subraya).
De manera que si a 31 de diciembre de 2012 se encontraban compromisos y obliga-

ciones pendientes de pago, debieron incluirse en el presupuesto del año 2013 como
una cuenta por pagar y realizar su pago en 2013.
Lo anterior claro está, en el entendido que la adquisición de tales compromisos y

obligaciones se ha hecho con el cumplimiento de los requisitos presupuestales, es
decir, que efectivamente existía disponibilidad presupuestal para respaldar su pago.
Habiéndose surtido el trámite presupuestal y contractual conforme lo indicado, con-

sideramos que ante las cantidades de billetería efectivamente requeridas, inferiores
1
“Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto y se modifican los Decretos 115 de 1996, 4730 de 2005,

1957 de 2007 y 2844 de 2010, y se dictan otras disposiciones en la materia.”
2
El texto anterior del artículo decía:
“Artículo 13. El presupuesto de gastos comprende las apropiaciones para gastos de funcionamiento, gastos de operación
comercial, servicio de la deuda y gastos de inversión que se causen durante la vigencia fiscal respectiva.
La causación del gasto debe contar con la apropiación presupuestal correspondiente, así su pago se efectúe en la siguien-
te vigencia fiscal. El pago deberá incluirse en el presupuesto del año siguiente como una cuenta por pagar.”

a las inicialmente pactadas, la empresa ha debido provocar la modificación del con-

trato para ajustarlo a las necesidades reales de la empresa.
Si, como lo señala su escrito, la empresa se vio en la obligación de adicionar el

contrato para asegurar el suministro de la billetería de nuevos sorteos (“mientras se
surtía el proceso de selección del nuevo proveedor”), tal adición al contrato debía
considerar todas las modificaciones en cantidades, tiempo y valor y se han debido
realizar los ajustes presupuestales correspondientes.
De esta manera, se debieron liberar los recursos que no se iban a ejecutar por la
disminución de las cantidades de billetería a entregar en cumplimiento del contrato
inicial, para que estos junto con los recursos adicionados al valor del contrato cu-
brieran la totalidad del valor del contrato ya adicionado.
Ahora bien, al parecer, de acuerdo a lo señalado en su escrito, la oficina de presu-

puesto tendría razón en cuanto a que no podría pagar al contratista el valor de la
adición con cargo a la cuenta por pagar que se constituyó para pagar hasta el sor-
teo 3940 a realizarse el 26 de enero de 2013. Consideramos que resulta necesario
remitirse al manual de procesos presupuestales de la entidad con el fin de verificar
si allí se encuentra previsto algún procedimiento que pueda aplicarse a la situación
expuesta. De no ser así, consideramos se debe examinar jurídicamente la posibili-
dad de liberar los recursos que quedaron del contrato inicial (el saldo disponible de
la cuenta por pagar), para que una vez incorporados al presupuesto puedan servir
para pagar el valor faltante de la adición al contrato.


3 diciembre de 2013
Consultante: ADRIANA MIREILLE CORZO MORENO

Procuradora Provincial de Vélez
Vélez – Santander
Tema: Afectación presupuestal gastos Personería
Subtema: Liquidación y pago planilla integrada de liqui-
dación de aportes funcionarios Personería
En atención a la solicitud contenida en el oficio radicado bajo el número del asun-

to, nos permitimos dar respuesta a las inquietudes formuladas, en ejercicio de las
funciones consagradas en el Decreto 4712 de 2008 y en los términos previstos en
el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Ad-
ministrativo.
Informa usted que “la Personera del municipio de Santana – Boyacá, remite copia
de la comunicación dirigida por la Tesorera General del municipio, en la cual le
anuncia que a partir de la vigencia fiscal 2014 el presupuesto de gastos de la Per-
sonería Municipal se girará a través de las doceavas partes y que por tanto no se
seguirían realizando los aportes de seguridad social y parafiscales que se venían
realizando junto con la planilla de la administración central realizando la respectiva
novedad de retiro de los funcionarios de esa dependencia con el pago del período
diciembre 2013 – enero 2014, en virtud de la autonomía presupuestal de la Per-
sonería Municipal. Por esta razón la Personera Municipal considera que para la
vigencia fiscal 2014 la personería debe asumir el pago de un contador público que
realice el trámite para la ejecución y rendición de cuentas ante la autoridad compe-
tente, incrementando el déficit presupuestal de esa entidad.”
En primera instancia es importante anotar que al tenor de lo previsto en los artículos

352 y 353 de la Constitución Política, en materia presupuestal las entidades terri-
toriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a los principios
contenidos en la Carta Política, a las normas presupuestales que con carácter terri-
torial han debido expedirse en armonía con lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del
Presupuesto – Decreto 111 de 1996 o por este, en ausencia de las mismas.
El artículo 108 del Decreto 111 de 1996 prescribe:
“Las Contralorías y Personerías Distritales y Municipales tendrán la au-

tonomía presupuestal señalada en la Ley Orgánica del Presupuesto.”
El artículo 110 del Decreto 111 de 1996 establece:
“Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la

Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre

de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en

desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección,
lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Cons-
titución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de
cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directi-
vo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las
normas consagradas en el Estatuto General de la Contratación de la
Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes.
(…)
En los mismo términos y condiciones tendrán estas capacidades (...)

las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las contralorías y
Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cual-
quier nivel que tengan personería jurídica.
(…)”
De acuerdo con lo establecido en el artículo 47 del Decreto 111 de 1996 – Estatuto

Orgánico de Presupuesto corresponde al ejecutivo preparar anualmente el proyecto
de presupuesto general con base en los anteproyectos que le presenten los órganos
que conforman este presupuesto. El ejecutivo tendrá en cuenta la disponibilidad de
los recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos que
se pretendan incluir en el proyecto de presupuesto.
En aplicación del principio de especialización contenido en el artículo 18 del Decreto

111 de 1996, los gastos de las entidades territoriales deben apropiarse en la sección
presupuestal donde se generen y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para
el cual fueron programados.
Así las cosas, en los anteproyectos de presupuesto que debe elaborar anualmente
el personero municipal deben considerarse las apropiaciones necesarias para garan-
tizar el pago del gasto funcionamiento de esa sección presupuestal, incluyendo la
autorización de gasto para las cotizaciones a la seguridad social (salud, pensiones y
riesgos laborales) que deben ser liquidadas y canceladas a través de la Planilla In-
tegrada de Liquidación de Aportes – PILA, toda vez que las obligaciones originadas
en una sección presupuestal deberán ser atendidas con cargo a los recursos de su
presupuesto de gastos.
Ahora bien, de conformidad con lo prescrito en el artículo 73 del Decreto 111 de

1996, la ejecución de los gastos incorporados en el presupuesto del municipio debe
hacerse a través del Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC, que es el instru-
mento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles
para efectuar los pagos correspondientes con cargo a los recursos del presupuesto
municipal en la respectiva vigencia fiscal; por lo tanto, los pagos que deba efectuar
el municipio en sus diferentes secciones presupuestales, debe hacerse teniendo en
cuenta los montos aprobados en el PAC, y será elaborado por los diferentes órganos
que conforman el presupuesto general del municipio teniendo en cuenta las metas

financieras establecidas por el Confis, o el organismo que cumpla las funciones asig-
nadas a este en las entidades territoriales (art. 30 Decreto 568 de 1996).
El Programa Anual Mensualizado de caja, PAC, estará clasificado en la forma previs-

ta en el artículo 26 del Decreto 568 de 1996, así:
a) Funcionamiento: gastos de personal, gastos generales, transferencias corrientes

y transferencias de capital; b) Servicio de la deuda pública; c) Gastos de inversión
De otra parte, al tenor de lo previsto en el artículo 28 del Decreto 568 de 1996, es

importante tener en cuenta que la Tesorería Municipal debe expedir un Manual de
Tesorería en el que se establezcan las directrices y parámetros necesarios para la
administración del PAC. Estos parámetros deben ser comunicados a las diferentes
secciones u órganos presupuestales para ser tenidos en cuenta en la mensualiza-
ción de los pagos.
Ahora bien, los límites de gasto establecidos en el artículo 10 de la ley 617 de 2000,
constituyen un límite o techo de gasto para las personerías, que es de imperativo
cumplimiento y con cargo a los porcentajes de ingreso corriente de libre destina-
ción que deban transferirse al Organismo de Control, deberán presupuestarse los
recursos necesarios para financiar los gastos autorizados en ese órgano o sección
presupuestal, entre estos, los correspondientes a la liquidación y pago de las cotiza-
ciones a la seguridad social en salud, pensión y riesgos laborales de los empleados
de la Personería.
En consecuencia, el pago de las obligaciones a cargo de la sección presupuestal Per-

sonería, se hará teniendo en cuenta el Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC,
aprobado para esa sección y se sujetará a los montos aprobados en él. Legalmente
no existe obligación para que la Personería tenga una pagaduría al interior de esta,
por lo tanto, los pagos que correspondan a ese órgano o sección presupuestal pue-
den ser efectuados a través de la Tesorería del nivel central, teniendo en cuenta que
la personería solo es una ejecutora de las apropiaciones de gasto incorporadas en
esa sección en el presupuesto del municipio y que no tiene presupuesto de ingresos.
Así las cosas, independientemente que los pagos con cargo a las apropiaciones
incorporadas en el presupuesto de la sección Personería, se hagan a través de la
Tesorería de la entidad territorial o directamente por la Personería, esos gastos
siempre afectarán la sección presupuestal de la Personería en aplicación del princi-
pio presupuestal de especialización y deben tenerse en cuenta dentro de los indica-
dores establecidos en la Ley 617 de 2000.
Por las razones expuestas, el diligenciamiento y pago de la Planilla Integrada de

Liquidación de Aportes, directamente por la Personería Municipal, no afectaría los
indicadores establecidos en la Ley 617 de 2000, ni ameritaría la contratación de un
contador para tal fin.


10 diciembre de 2013
Consultante: ESPERANZA RUIZ PAREDES

Funcionaria comisionada
Procuraduría General de la Nación
Respetada doctora:
Manifiesta usted que en un municipio se celebró un contrato para organizar un fes-

tival y encuentro cultural, deportivo, agropecuario, típico y tradicional enmarcado
en el plan de desarrollo dentro de los sectores cultura y deporte. No obstante, para
cancelar este compromiso utilizaron recursos pertenecientes al sector agropecuario
por lo que solicita se le indique si el proceso presupuestal fue el indicado.

rio ni vinculante.
Igualmente aclaramos que no es nuestra competencia calificar las actuaciones de

los funcionarios de las entidades territoriales, por lo que nuestras respuestas se
basan en lo que las normas determinan sobre los temas que nos consultan.
Para contestar su pregunta nos remitiremos a la publicación del DNP “Orientaciones

para la Programación y Ejecución de los Recursos del Sistema General de Participa-
ciones” en el que se responde su inquietud:
“7.4.1. Prohibición de Unidad de Caja
Con relación a los recursos del Sistema General de Participaciones la

ley en desarrollo del precepto constitucional que define el uso de los
recursos para la financiación de los servicios básicos, de educación,
salud, agua potable y saneamiento básico, establece su manejo como
una excepción al principio de unidad de caja, contemplado por el De-
creto 111 de 1996. Es así como, el artículo 91 de la Ley 715 de 2001,
establece una prohibición expresa de hacer unidad de caja con estos
recursos, para lo cual dispone lo siguiente:
“Artículo 91. Prohibición de la Unidad de caja. Los recursos del Sis-

tema General de Participaciones no harán Unidad de caja con los de-
más recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse
en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores.

Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos

no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de dis-
posición financiera.
Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de

participaciones que se generen una vez entregados a la entidad terri-
torial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos.
En el caso de la participación para educación se invertirán en mejora-
miento de la calidad.”
Esta excepción tiene el propósito de garantizar que los recursos del

Sistema General de Participaciones solamente puedan ser utilizados
para los fines previstos por la Constitución y la ley y no para atender
otras prioridades de las entidades territoriales.
De acuerdo con lo anterior, los recursos del Sistema General de Parti-

cipaciones dado que tienen destinación específica no están cobijados
por el principio presupuestal de Unidad de Caja y, es por ello, que tal
como lo dispone el artículo 91 de la Ley 715 de 2001, “su adminis-
tración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la
entidad y por sectores.” Esta disposición tiene la finalidad de evitar que
los recursos asignados para cada sector y componente del Sistema
General de Participaciones se utilicen, así sea de manera transitoria o
temporal, para atender el pago de obligaciones de otro sector diferente
a la destinación efectuada por la ley.
Es por ello que en el momento en que la administración destine recur-

sos del Sistema General de Participaciones con destinación específica
para un sector, por ejemplo para agua potable y saneamiento básico,
y los utilice para atender compromisos y el pago de obligaciones de un
sector diferente, es evidente que estaría incumpliendo con lo dispuesto
por el artículo 91 de la Ley 715 de 2001. Esta situación correspondería
a una presunta irregularidad, que en todo caso su calificación y san-
ción es competencia de los organismos de control, pues puede tener
connotaciones de orden fiscal, disciplinario y penal.
Por lo tanto, cada uno de los componentes del Sistema General de

Participaciones, incluyendo los recursos de la Participación de Propó-
sito General, diferenciando entre libre destinación (para inversión y
otros gastos) y forzosa inversión, no harán unidad de caja con los
demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse
en cuentas separadas de los demás recursos de la entidad territorial.
De esta manera debe darse un manejo separado de cuentas para cada

tipo de componente del Sistema General de Participaciones. En este
sentido los recursos de salud se giran a las cuentas del Fondo depar-
tamental, distrital o municipal de salud, al cual se asignan los recursos

con dicha destinación, conforme a la reglamentación que se expida

para el efecto, conforme a lo dispuesto por el literal b) del artículo 13
de la Ley 1122 de 2007.
Los demás recursos del SGP se giran a las cuentas separadas por sec-
tor, que aunque no están conformadas como fondos, deben garantizar
la destinación específica de los recursos, razón por la cual se debe
llevar el respectivo control contable y manejo independiente de las
cuentas del municipio correspondientes a los fondos comunes.
Con base en lo anterior, es claro que el municipio no puede utilizar re-

cursos de destinación específica de un sector para atender el pago de
obligaciones en un sector diferente o para atender gastos corrientes de
la administración. Por ejemplo: los recursos de la participación para sa-
lud, destinados a salud pública, no pueden ser utilizados para el pago
de obligaciones en régimen subsidiado, agua potable o funcionamiento
del municipio.”
Ahora bien, en cuanto al uso que se puede dar a los recursos con destino al deporte,
cultura y sector agropecuario del Sistema General de Participaciones, en la misma
publicación encontramos lo siguiente:
“6.3.3. Programación y destinación de los recursos del 4% para depor-

te y recreación
Los recursos asignados al sector deporte y recreación deben destinarse a:
• Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar

la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo
libre y la educación física en su territorio.
• Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios

deportivos.
• Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cum-

plimiento de los objetivos previstos en la ley”.
Para el efecto, las inversiones deben estar soportadas en proyectos

inscritos y debidamente viabilizados en el Banco Municipal de Proyec-
tos de Inversión, incorporados al Plan Operativo Anual de Inversiones
del municipio y en el presupuesto municipal. En esta medida, las in-
versiones deben estar soportadas por proyectos que tengan definidos
objetivos, metas e indicadores de resultado que permitan medir el
impacto de las inversiones en la comunidad.
En cuanto al apoyo a eventos deportivos, las acciones desarrolladas

tienen que ver con la disponibilidad de la logística necesaria para su

realización, tales como la dotación de escenarios de carácter munici-

pal de los equipos e implementos necesarios para la práctica de las
actividades deportivas. Sin embargo, estos no se pueden entregar a
las agrupaciones deportivas en calidad de donación por parte del mu-
nicipio, sino que deberá ser cuidado y administrado por el respectivo
instituto de deporte o la entidad que haga sus veces, dadas las res-
tricciones establecidas por la Constitución en materia de donaciones y
auxilios con los recursos públicos.
Respecto al apoyo financiero a las ligas y clubes, los recursos no pue-

den ser destinados para financiar el pago de títulos de aportación,
afiliación y cuotas de sostenimiento y el funcionamiento de entidades
de carácter privado.
6.3.4. Programación y destinación de los recursos del 3% para cultura
Los recursos de la Participación de Propósito General destinados a la fi-

nanciación de competencias en materia de cultura deben destinarse a:
• Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artísti-

ca y cultural en el municipio.
• Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comu-

nicación y formación, y las expresiones multiculturales del municipio.
• Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de

la infraestructura cultural del municipio y su apropiación creativa por
parte de las comunidades; y proteger el patrimonio cultural en sus
distintas expresiones y su adecuada incorporación al crecimiento eco-
nómico y a los procesos de construcción ciudadana.
• Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes,

servicios e instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, ban-
das, orquestas, etc.), así como otras iniciativas de organización del
sector cultural.
• Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y even-

tos municipales teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura.
Los recursos de forzosa inversión para cultura deben estar debida-

mente programados en el Plan Operativo Anual de Inversiones del
municipio y en el respectivo presupuesto municipal, en la financiación
de proyectos de acuerdo con las competencias señaladas por la ley.
Es importante tener en cuenta que los recursos tienen la finalidad de

responder a financiar el gasto social en materia de cultura y que los
proyectos deben estar orientados a satisfacer las necesidades de la

comunidad en general, es decir, que es necesario evaluar el beneficio

social y el impacto de cada proyecto tanto para la población urbana y
rural del municipio, pues se trata de fortalecer las expresiones cultura-
les que identifican a los habitantes del municipio.
Para el efecto, las inversiones deben estar soportadas en proyectos

inscritos y debidamente viabilizados en el Banco Municipal de Proyec-
tos de Inversión, incorporados al Plan Operativo Anual de Inversiones
del municipio y en el presupuesto municipal. En esta medida, las in-
versiones deben estar soportadas por proyectos que tengan definidos
objetivos, metas e indicadores de resultado que permitan medir el
impacto de las inversiones en la comunidad.
…………..
En cuanto al apoyo a eventos culturales, las acciones desarrolladas
tienen que ver con la disponibilidad de la logística necesaria para su
realización, tales como la dotación de escenarios de carácter municipal
de los equipos e implementos necesarios para el ejercicio de la expre-
sión cultural. Sin embargo, estos no se pueden entregar a las agrupa-
ciones culturales en calidad de donación por parte del municipio, sino
que deberá ser cuidado y administrado por la entidad o de la unidad
administrativa municipal que ejecute la política y proyectos culturales
del municipio, dadas las restricciones establecidas por la Constitución
en materia de donaciones y auxilios con los recursos públicos.
…
6.2.4.3. Sector agropecuario
Le corresponde al municipio:
• Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del área

rural.
• Prestar, directa o indirectamente el servicio de asistencia técnica

agropecuaria.
• Promover mecanismos de asociación y de alianzas de pequeños y

medianos productores.
Estas competencias deben desarrollarse conforme a lo dispuesto en la

Ley 101 de 1993 y la Ley 607 de 2000.
Financiación del personal técnico de la UMATA. Dadas las competen-

cias enunciadas y en especial la Ley 607 de 2000, es posible que en un
proyecto de asistencia técnica, para el desarrollo del objetivo requiera
personal técnico, el cual, podría financiarse con el 42% de la Participa-
ción de Propósito General de forzosa inversión en otros sectores.

Financiación de programas de desarrollo rural. Esto es posible, estruc-

turando un programa adecuado a las necesidades y potencialidades
del municipio en materia agropecuaria, donde se integren actividades
como asesoría, asistencia técnica o capacitación, en el caso de otras
acciones estas deberán ser desarrolladas sin que se configuren como
un auxilio o donación, ya que sería violatorio del artículo 355 de la
Constitución Política.
Los artículos 1º y 3º de la Ley 607 de 2000, por medio de la cual

se modifica la creación, funcionamiento y operación de las Unidades
Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria, UMATA, y se regla-
menta la asistencia técnica directa rural en consonancia con el Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología, determinan los objetivos y definen
el alcance del servicio de “asistencia técnica rural”, en los siguientes
términos:
…
Como se puede apreciar la ley delimita la acción de la asistencia téc-
nica directa rural a actividades de asesoría, orientación, seguimiento,
acompañamiento, soporte, promoción de formas de organización, pla-
nificación y asistencia técnica. En ningún momento la ley contempla la
posibilidad de la entrega de bienes e insumos a los beneficiarios de la
asistencia técnica directa rural a título de donación o auxilio.
Con base en lo anterior los proyectos orientados a entregar, a los be-

neficiarios de los programas de asistencia técnica directa rural, por
ejemplo: animales de engorde y concentrado, materiales para la cons-
trucción de viveros, embarcaciones para la pesca, árboles frutales, he-
rramientas, abonos, semillas, maquinaria, no pueden ser financiados
con los recursos del Sistema General de Participaciones, máxime cuan-
do se puede incurrir en donaciones o auxilios a particulares.
No obstante, el municipio puede financiar con cargo a los recursos del

SGP correspondientes a la Participación de Propósito General destina-
dos al sector agropecuario, los programas y proyectos de asesoría y
asistencia técnica para los pequeños y medianos productores agrope-
cuarios que permitan el mejoramiento de la producción, transferencia
de tecnología, comercialización y organización.
Por otra parte, es importante tener en cuenta que las Leyes 607 y 617
de 2000 y la Ley 715 de 2001, contemplan la posibilidad de que la
prestación de los servicios de asistencia técnica directa rural, a cargo
del municipio, sea prestada mediante la contratación de entidades pú-
blicas o privadas, o bien a través de mecanismos de asociación de dos
o más municipios, cuyo objeto sea la prestación de dichos servicios o
que lo haga directamente a través de la UMATA. En consecuencia, es

conveniente que el municipio evalúe estas alternativas para garantizar

la prestación de este servicio de la manera más eficiente.
…”
Consideramos que esta publicación es clara en cuanto al uso que se debe dar a los
recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y su correspondiente
manejo presupuestal, específicamente lo que se refiere al principio de unidad de
caja, por lo que esperamos queden despejadas sus dudas.


Consultante: EDISON MEDINA QUINTERO

Director
Instituto de Tránsito y Transporte de Cartago
Subtema: Principios presupuestales
Mediante oficio radicado en este Ministerio con el número y fecha del asunto, se
refiere usted a un “proyecto de Asociación Público Privada de Iniciativa Pública…
para entregar en concesión” los servicios que presta ese Instituto, exponiendo ade-
más que en virtud de ello habrá que reestructurar la planta del Instituto, por lo que
se está pactando dentro de la forma de pago del contrato de concesión un anticipo a
cargo del concesionario para financiar dicha reestructuración, el cual se descontará
de la participación mensual a favor del Instituto hasta el total del anticipo, habida
cuenta que el concesionario recaudará el 100% de las tasas, multas y comparendos
y girará diariamente al Instituto el porcentaje pactado de participación, y a renglón
seguido consulta “si con tal situación se está violando algún principio de la ejecu-
ción presupuestal o asumiendo algún tipo de endeudamiento o figura que amerite
procedimientos adicionales”.
ción por el Decreto 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría en materia
tributaria y financiera a las entidades territoriales, esta no se extiende al análisis
particular del contenido de los actos o contratos administrativos expedidos o sus-
critos por aquellas o por sus entidades descentralizadas. De igual forma, tampoco
se extiende a definir la interpretación y/o alcance de tales actos o contratos, pues
ello implicaría una intromisión en la autonomía que la constitución reconoce a las
entidades territoriales, pues al decir de la Corte Constitucional, “un espacio propio y
normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autori-
dades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de
aquéllas dotados de competencia normativa, sin la injerencia o intervención
de los órganos de la administración centralizada.”1.
Sin perjuicio de lo anterior, en adelante efectuaremos algunos comentarios alrede-

dor del tema en consulta, no sin antes precisar que se efectúan de manera general
y abstracta en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código
Ministerio.
1

Toda vez que se refiere usted a un “proyecto de Asociación Público Privada”, le

sugerimos revisar si en efecto se presentan los presupuestos básicos para que la
actividad que se pretende concesionar se enmarca dentro de los presupuestos que
para esa clase de asociaciones establece la Ley 1508 de 2012, y sus Decretos Re-
glamentarios 1467 de 2012 y 100 de 2013, pues si bien el artículo 2º de la Ley 1508
de 2012, hace referencia a las concesiones de que trata el numeral 4 del artículo
32 de la Ley 80 de 1993, a juicio de esta Dirección los trámites relacionados con los
servicios de tránsito consisten en el cumplimiento de una función administrativa y
no propiamente en un servicio público.
Lo anterior, en el entendido de que lo que en este aspecto autoriza el artículo 7º

de la Ley 769 de 2002, es la delegación de funciones administrativas tales como
el aporte de pruebas de infracciones de tránsito, el recaudo de las multas, la tra-
mitación de especies venales y todos los trámites previstos en las normas legales y
reglamentarias, salvo la valoración de dichas pruebas; de tal manera, al tratarse de
una delegación de una función administrativa en un particular deberían cumplirse
los requisitos que para el efecto establecen los artículos 110 a 114 de la Ley 489
de 1998, y por esa misma razón no se enmarcaría dentro de los presupuestos para
considerarse viable su desarrollo mediante una asociación público privada en los
términos de la Ley 488 de 1998. De conformidad con lo anterior, le sugerimos con-
sultar con el Ministerio de Transporte si el recaudo de estos conceptos se considera
como un servicio público o como una función administrativa, en punto a definir la
procedencia de una asociación público privada.
Ahora bien, menciona usted que el recaudo por los servicios concesionados se
efectuará 100% a través del concesionario, quien posteriormente y de manera dia-
ria deberá ordenar el giro del porcentaje que corresponde al Instituto de Tránsito
como “participación de los ingresos”. Al respecto, deben ponerse de presente los
principios presupuestales de Universalidad y de Unidad de Caja establecidos en los
artículos 15 y 16 del Decreto 111 de 1996, según los cuales el presupuesto “con-
tendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia
fiscal respectiva” y que “Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital
se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto”.
Lo anterior, para señalar que por tratarse de recursos públicos, la totalidad de los
ingresos por concepto de derechos de tránsito y recaudos de multas por infraccio-
nes a las normas de tránsito, deberán ingresar en su totalidad al presupuesto de
ingresos de la entidad para posteriormente ejecutarlos través del presupuesto de
gastos, sin perjuicio de que tales operaciones se realicen sin situación de fondos. En
este orden de ideas, la modalidad de pago debe ajustarse a los precitados principios
presupuestales de Universalidad y Unidad de Caja.
Por último, expresa usted que se solicitará un “anticipo” de 1.000 millones de pesos
para atender los gastos concernientes a la restructuración de la planta de ese Ins-
tituto y el pago de proveedores pendientes al momento del corte operativo. A este
respecto, considerando que lo que ha de recaudarse, además de los derechos de
tránsito, serán recursos por concepto de multas por infracciones a las normas de
tránsito, debe recordarse que de conformidad con el artículo 160 de la Ley 769 de
2002, los recursos por el citado concepto son recursos con destinación específica

a “planes de tránsito, educación, dotación de equipos, combustible y seguridad

vial, salvo en lo que corresponde a la Federación Colombiana de Municipios y los
particulares en quienes se delegue y participen en la administración, liquidación, re-
caudo y distribución de las multas”, razón por la cual no sería jurídica y legalmente
viable destinar esos recursos al pago de gastos de funcionamiento como lo son los
generados por la restructuración de la planta y el pago de proveedores. Lo anterior,
con apoyo en lo que respecto de la destinación de esos recursos ha expresado el
Ministerio de Transporte en diversos pronunciamientos dentro de los cuales se des-
taca el Oficio MT-1350-2-24740 del 13 de mayo de 2005, cuya posición se reitera en
el Oficio MT No. 20091340132861 del 2 de abril de 2009, en el que se conceptuó2:
“[…] El Artículo 160 de la Ley 769 de 2002, prevé: “Destinación. De

conformidad con las normas presupuestales respectivas, el recaudo
por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito, se
destinará a planes de Tránsito, educación, dotación de equipos, com-
bustible y seguridad vial, salvo en lo que corresponde a la Federación
Colombiana de Municipios y los particulares en quienes se delegue y
participen en la administración, liquidación, recaudo y distribución de
las multas”. (Subrayado fuera de texto).
El artículo 3º de la ley 617 de 2000, preceptúa: “Financiación de gas-

tos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con
sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos
sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar
el pasivo prestacional y pensional; y financiar al menos parcialmente,
la inversión pública autónoma de las mismas.
Parágrafo 1. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por

ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes exclui-
das las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las
destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. Los in-
gresos corrientes son tributarios y no tributarios, de conformidad con
lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
(...).
Parágrafo 4. Los contratos de prestación de servicios para la realiza-

ción de actividades administrativas se clasificaran para los efectos de
la presente ley como gastos de funcionamiento.
(...)”.
El artículo 27 del Decreto 111 de 1996, preceptúa: “los ingresos co-

rrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios: Los ingresos tri-
butarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos y los
2
En idéntico sentido ver Ministerio de Transporte Oficio TS-008335 del 30 de marzo de 2000.

ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas. (Ley 38

de 1989, art. 20, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 10, y arts. 67 y 71).
Del análisis de las disposiciones citadas, se infiere que al ser las

multas un ingreso corriente no tributario, que tiene un fin espe-
cífico, no pueden ser utilizadas con otro destino distinto para el
cual fue creado, es decir, no es un ingreso corriente de libre des-
tinación y solo en el evento en que haya una autorización legal
para ello, podrá dársele otro uso diferente, al respecto ha de tener-
se en cuenta lo expresado por la Corte Constitucional en sentencia
C-337 de agosto 19 de 1993, expediente D-296, Magistrado ponente
doctor Vladimiro Naranjo Mesa.
“El sector público a diferencia del sector privado se rige por el principio
de legalidad de los actos públicos, lo cual significa que los servidores
públicos solo pueden realizar los actos previstos por la constitución,
las leyes o los reglamentos, y no pueden bajo ningún pretexto, impro-
visar funciones ajenas a su competencia.
(...)
El principio según el cual a los particulares se confiere un amplio mar-

gen de iniciativa, al paso que los servidores públicos deben ceñirse
estrictamente a lo autorizado por la constitución y la ley, está recogido
en el texto constitucional en su artículo 6 que prescribe “Los particula-
res solo son responsables ante las autoridades por infringir la consti-
tución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
Lo anterior equivale a dar por sentado que mientras los particulares

puedan hacer todo aquello que no les está expresamente prohibido
por la constitución y la ley, los funcionarios del Estado tan solo pueden
hacer lo que estrictamente les está permitido por ellas. Y es natural
que así suceda, pues quien está detentando el poder necesita estar
legitimado en sus actos, y eso opera por medio de autorización legal”.
Conforme a lo anterior los dineros recaudados por concepto de

multas y que le corresponde en un determinado porcentaje al mu-
nicipio; no pueden ser destinados a objeto diferente al de los pla-
nes de tránsito, que deberán ser elaborados teniendo en cuenta
el plan nacional de seguridad vial para disminuir la accidenta-
lidad elaborado por el Ministerio de Transporte como suprema
autoridad en materia de tránsito; educación, dotación de equipos,
combustible y seguridad vial.
Invertir los citados recursos para el pago de agentes y personal

administrativo del organismo de tránsito, contrariando lo previsto

en el artículo 160 de la Ley 769 de 2002, podrá acarrear sanciones

de tipo penal y disciplinario. […]” (Negrillas ajenas al texto original).
Del apartado del concepto trascrito, se colige con claridad que los recursos por con-
cepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito solo pueden ser destinados
a los fines establecidos en el artículo 160 de la Ley 769 de 2002, esto es, a financiar
a planes de Transito, educación, dotación de equipos, combustible y seguridad vial,
de manera que tales recursos no podrían ser destinados a los fines referidos en su
consulta.


Consultante: JANETH BENAVIDES PASSOS

Jefe de Presupuesto Túquerres
Manifiesta que “para realizar adición de recursos al presupuesto se necesita una

certificación de que los recursos se encuentren en las cuentas bancarias del muni-
cipio, en este orden de ideas, en el caso de los convenios que se suscriben con el
departamento, con la nación, donde los recursos no los giran en la mayoría de los
casos a la firma de convenio sino a medida que se va ejecutando… el tesorero debe
certificar que se van a girar los recursos que se van a adicionar tomando el valor del
convenio? O simplemente para realizar la adición se soporta el acto administrativo
de incorporación de recursos con el convenio que se suscribió. En el caso de los
ajustes que se realizan de incorporación de recursos que se asignan por medio de
documentos Conpes los cuales se deben adicionar al presupuesto incorporándolos
mediante un acuerdo municipal, se necesita que el tesorero y la contadora certifi-
quen la existencia de los recursos con base al documento Conpes…”

rio ni vinculante.
El artículo 82 del Decreto 111 de 1996 establece:
“ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir

los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador
general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la
disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga
sus veces.
La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados pre-

supuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano res-
pectivo (L. 38/89, art. 68; L. 179/94, art. 35).”
Y la Ley 1551 de 2012 establece, entre otras, como función de los alcaldes:
“Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les
asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que
le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador
respectivo.
…

g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los

recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de
proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamenta-
les, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución.
Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad
ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán
contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen pre-
supuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Con-

cejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes”.
La norma señala que los créditos adicionales serán certificados por el contador ge-
neral por lo que cada vez que ocurra este evento deberá expedirse dicho certificado.
Es importante tener en cuenta que el alcalde podrá incorporar mediante decreto los
recursos que haya recibido el tesoro como cofinanciación de proyectos provenientes
de las entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional. De
lo contrario deberá solicitar la autorización a la Corporación Administrativa para
poderlos adicionar.
En cuanto a los recursos que se asignan en documentos Conpes entendemos que se

refiere al Sistema General de Participaciones, sistema que se encuentra reglamenta-
do por la Ley 715 de 2011, la cual regula todo lo concerniente a estos recursos. Para
contestar su inquietud nos basaremos en la publicación del DNP “Orientaciones para
la Programación y Ejecución de los Recursos del SGP” que explica la forma como se
deben presupuestar estos recursos:
“… en cada vigencia fiscal, las entidades territoriales programarán el

100% de lo aprobado y distribuido por el Conpes, de acuerdo a lo
asignado por cada concepto del Sistema General de Participaciones.
Para cada vigencia, en el presupuesto deberán estar incluidos los re-

cursos del Sistema General de Participaciones correspondientes a los
siguientes conceptos: última doceava de la vigencia anterior, las once
doceavas de la participación de la vigencia correspondiente y, en los
casos que sea comunicado, el mayor valor liquidado por concepto de
ajuste del porcentaje de inflación causada.
• Presupuesto Municipal: Una vez armonizadas las metas del plan

financiero, conforme al Marco Fiscal de Mediano Plazo, y los programas
y proyectos de inversión contemplados en el POAI, se incorporan en el
proyecto de presupuesto, como el componente de los gastos de inver-
sión, para su aprobación por parte del Concejo Municipal.
En este sentido es importante tener en cuenta lo establecido en el

artículo 80 del Decreto 111 de 1996, así:

“El gobierno presentará al Congreso Nacional (Concejo Municipal o

Asamblea departamental) proyectos de ley (Acuerdo u Ordenanza)
sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea
indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones, autorizadas
inicialmente o no comprometidas en el presupuesto por concepto de
Gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión.
-Los paréntesis son nuestros y se refieren a la adopción de la norma
en la entidad territorial.”
En consecuencia, cuando producto de la programación de los recur-

sos del Sistema General de Participaciones, sea necesario aumentar la
cuantía de las apropiaciones del presupuesto de la vigencia, o incluir
nuevas apropiaciones, estas modificaciones deberán ser presentadas
al Concejo o Asamblea para su aprobación y posterior ejecución, con-
forme a los artículos 79, 80 y 81 del Decreto 111 de 1996, adoptado en
los Estatutos de presupuesto de las entidades territoriales.
…”


Consultante: ÓMAR HUMBERTO RINCÓN PEDROZA

Comisario de Familia
Sardinata- Norte de Santander
La Directora Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública nos re-

mite por competencia su consulta en la que solicita “información ampliada acerca del
cargo de Comisario de Familia de la administración municipal del cual deseo saber si
su pago es posible ejecutarlo a través del presupuesto de inversión o si solo se debe
realizar por el presupuesto de funcionamiento de la Alcaldía Municipal…”

lo Contencioso Administrativo, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio
ni vinculante.
Para contestar su inquietud transcribiremos apartes de la publicación de Departa-

mento Nacional de Planeación titulada “Orientaciones para la programación y ejecu-
ción de los recursos del SGP”:
“Comisarías de Familia. Con relación a las Comisarías de Familia, el

Decreto 4840 de 2007, por el cual el cual se reglamentan los artículos
52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley
1098 de 200637, establece lo siguiente:
“Artículo 1°. Responsabilidad para la creación, composición y organiza-

ción de las Comisarías de Familia. Para dar cumplimiento a la obligación
señalada en la Ley 1098 de 2006, para la creación, composición y orga-
nización de las Comisarías de Familia, a partir de la vigencia fiscal 2008,
los distritos y municipios deberán incorporar en el Plan Operativo Anual
de Inversiones y en el presupuesto de la entidad territorial, un rubro que
asegure el desarrollo del objeto misional de la Comisaría de Familia.
Artículo 2°. Financiación de las Comisarías de Familia. Para la crea-

ción, composición y organización de las Comisarías de Familia, los Con-
cejos Distritales y Municipales deberán tener en cuenta las siguientes
orientaciones de orden presupuestal, conforme a la autonomía consti-
tucional que rige a las entidades territoriales:
a) Los salarios del Comisario de Familia y de los integrantes del equipo

interdisciplinario de conformidad con lo previsto en el inciso segundo

del artículo 84 de la Ley 1098 de 2006, se podrán financiar con cargo a

los recursos de participación de propósito general de forzosa inversión,
en otros sectores;
b) Los demás gastos de funcionamiento inherentes a los servicios per-

sonales y servicios generales de dichas dependencias se atenderán con
los ingresos corrientes de libre destinación, de conformidad con la Ley
617 de 2000.
Parágrafo 1°. Dentro de la autonomía prevista en los numerales 1 y 6

del artículo 313 y los numerales 3, 4 y 7 del artículo 315 de la Consti-
tución Política, podrán las autoridades distritales o municipales elegir
los mecanismos jurídicos y presupuestales necesarios para dar cumpli-
miento a la obligación prevista en el presente artículo.
Por lo tanto, dentro de las actividades requeridas en el sector justicia,

es posible financiar las Comisarías de Familia, específicamente salarios
del Comisario y los psicólogos, médicos y trabajadores sociales vincu-
lados a esa dependencia, con cargo a los recursos de la Participación
de Propósito General de forzosa inversión para inversión en otros sec-
tores. Los demás gastos de funcionamiento inherentes a los servicios
personales y servicios generales de dichas dependencias, no pueden
ser financiados con los recursos del SGP de Propósito General de forzo-
sa inversión ya que corresponden a gastos de funcionamiento.”
Consideramos que esta publicación es clara en cuanto a los recursos que se pueden
utilizar para el funcionamiento de las Comisarías de Familia por lo que esperamos
queden despejadas sus dudas.


Consultante: GUSTAVO ADOLFO LARA ZAMBRANO

gulazaba@gmail.com
El Coordinador Grupo de Atención al Ciudadano nos remite por competencia su

consulta con el fin de que dar respuesta a los planteamientos 2, 4 y 5.

rio ni vinculante.
Consulta usted:
2. “¿Por qué razón siendo el instituto un ente descentralizado de la admón., además

de la posesión que hace el alcalde, talento humano, es quien me asigna mi salario
aunque yo soy el que administro el presupuesto del ente?”
La Sala de Consulta del Consejo de Estado en concepto No. 1220 de 1999 señaló
respecto de la remuneración de las entidades descentralizadas:
“En relación con la administración central del Distrito Capital corres-

ponde al Concejo, dentro del límite máximo que fije el Gobierno Na-
cional, determinar las escalas de remuneración de las distintas cate-
gorías de empleos del sector y al Alcalde Mayor fijar los emolumentos
de estos con arreglo a los respectivos acuerdos distritales. Respecto
de las entidades descentralizadas del orden distrital, no operan las
mismas competencias que para la administración central, porque la
descentralización y la autonomía administrativa y presupuestal de
aquellas llevan a que sus autoridades u órganos competentes sean
los llamados a fijar las respectivas escalas de remuneración, con
sujeción a lo que determine el estatuto de cada entidad y todo sin
desconocer los límites máximos que señale el Gobierno Nacional. Si
bien, tanto en los presupuestos del nivel central de la administración
distrital, como en los de las entidades descentralizadas el régimen
presupuestal prevé rubros para gastos de funcionamiento, la fijación
salarial se hace desde competencias distintas. En el nivel central la
competencia corresponde al Alcalde Mayor del Distrito Capital y para
las entidades descentralizadas esa competencia está radicada en las
Juntas o Consejos Directivos.
…”

4. “Del presupuesto de ingresos y gastos año 2013 del instituto, son 473 millones
todavía a estas alturas de lo que falta por acabarse el año falta por girarme 199
millones, ¿qué sucedería si no lo giran, como los reclamo?”
El artículo 73 del Decreto 111 de 1996 señala que la ejecución del presupuesto se
hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC, por lo que es por
medio de este instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual
de pagos con el fin de cumplir con los compromisos, por lo que para contestar
su pregunta es necesario verificar con el municipio el estado de sus ingresos y el
cumplimiento del PAC. Al parecer, por su pregunta, el municipio no cuenta con los
recursos suficientes para atender este instituto por lo que consideramos impor-
tante anotar que de acuerdo con la Ley 617 de 2000 para cumplir con la función
de la cultura, esta se puede ejercer a través de dependencias del nivel central del
ente territorial, caso en el cual, los gastos de funcionamiento que se generen en el
cumplimiento de esta función serán financiados con los ingresos corrientes de libre
destinación del municipio. Como esta labor en el presente caso se cumple a través
de un establecimiento público, esta entidad debería en principio generar recursos
propios para financiar sus gastos de funcionamiento. Como hay transferencia de
recursos por parte del ente territorial para financiar los gastos de funcionamiento
del establecimiento público, la transferencia en mención hace parte de los límites
de gastos de funcionamiento señalados para el municipio en la Ley 617 de 2000.
Las dependencias o establecimientos públicos que cumplen las labores como pro-
moción del deporte, cultura, etc., solo podrán crearse o conservarse cuando los
ingresos de la entidad que se crea, sean suficientes para financiar su funcionamien-
to. El acto administrativo que los crea deberá establecer los recursos de los que se
financiará el respectivo ente. En caso contrario, las competencias deberán asumirse
por dependencias afines. Todo esto de conformidad con el artículo 75 de la Ley 617
de 2000:
“Artículo 75. Libertad para la creación de dependencias. Sin perjui-

cio de las competencias que les han sido asignadas por la ley a los de-
partamentos, distritos o municipios, estos no están en la obligación de
contar con unidades administrativas, dependencias, entidades, entes
u oficinas para el cumplimiento de las siguientes funciones: desarrollo
de políticas de vivienda de interés social, ..., promoción del deporte, ...,
casas de la cultura, … veedurías o aquellas cuya creación haya sido
ordenada por otras leyes.
Las unidades administrativas, dependencias, entidades, entes u ofi-

cinas a que se refiere el presente artículo solo podrán crearse o con-
servarse cuando los recursos a que se refiere el artículo tercero de
la presente ley sean suficientes para financiar su funcionamiento. En
caso contrario, las competencias deberán asumirse por dependencias
afines.
En todo caso las dependencias que asuman las funciones determi-

nadas en el presente artículo deberán cumplir con las obligaciones

constitucionales y legales de universalidad, participación comunitaria

y democratización e integración funcional.
...
5. “Les agradecería me enviaran un ejemplo de como se calcula el presupuesto que

le corresponde a cultura en relación con el presupuesto general del municipio.”
en materia presupuestal deben aplicar, tanto en el nivel central como en el descen-
tralizado, respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos en
el ordenamiento constitucional, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación, Decreto 115 de 1996, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de 2003. En ausencia de
presupuesto Nacional. Por tanto para conocer el presupuesto de su instituto debe
recurrir al Estatuto de Presupuesto de la entidad territorial el cual debe estar acorde
con el Decreto 111 de 1996 y su reglamentario 658 de 1996. En lo que respecta al
sector cultura en la página web del Departamento Nacional de Planeación encuentra
una publicación que señala la forma como se presupuestan los recursos del SGP y
el destino de los mismos.

CONCEPTOS SOBRE LAS LEYES

LEY 819 DE 2003, LEY 715 DE 2001, LEY 550 DE 1999

Consultante: MARGARITA ESCAMILLLA ROJAS

Gobernación de Santander
Subtema: Programas de Saneamiento Fiscal
A través del presente damos respuesta al asunto de la referencia mediante el cual

nos eleva una serie de interrogantes referidos a los contenidos de los programas
de saneamiento fiscal y financiero suscritos en el marco de la Ley 617 de 2000. Se
aclara que la respuesta se ofrece dentro del ámbito de nuestra competencia, de
forma general y abstracta y, no es obligatoria ni vinculante.
Fijación de límites de gasto para contralorías al interior de programas de

saneamiento fiscal y financiero
Antes de desarrollar este particular tema de su consulta es preciso recordar que la

fijación de límites a los gastos de las contralorías territoriales es una asunto que
compete el legislador, quien a través de las leyes 617 de 2000 y 1416 de 2010, los
determinó.
Asunto diferente es la determinación precisa del gasto de las contralorías depar-

tamentales, lo cual se verifica en la norma anual de presupuesto en cada entidad
territorial, la cual, en principio, la expide la correspondiente corporación político
administrativa.
El aspecto sobre el cual resulta necesario expresarse es el relativo a la fuerza vinculan-

te del programa de saneamiento fiscal y financiero y por lo mismo, a su oponibilidad.

Para el efecto se trascribe el artículo 11 del Decreto 192 de 20011 en el cual se desa-
rrollan aspectos relativos los Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF):
definición, alcances, competencia para su establecimiento y, vigencia y aplicación.
Artículo 11. De los Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero. Se en-

tiende por Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, un programa inte-
gral, institucional, financiero y administrativo que cubra la entidad territorial
y que tenga por objeto restablecer la solidez económica y financiera de la
misma mediante la adopción de medidas de reorganización administrativa,
racionalización del gasto, reestructuración de la deuda, saneamiento de pasi-
vos y fortalecimiento de los ingresos.
El flujo financiero de los programas de Saneamiento Fiscal y Financiero, con-

signa cada una de las rentas e ingresos de la entidad, el monto y el tiempo
que ellas están destinadas al programa, y cada uno de los gastos claramente
definidos en cuanto a monto, tipo y duración. Este flujo se acompaña de una
memoria que presenta detalladamente los elementos técnicos de soporte uti-
lizados en la estimación de los ingresos y de los gastos.
Parágrafo 1°. Para todos los efectos formales, el Programa de Saneamiento

Fiscal y Financiero inicia con la expedición del decreto que contempla su eje-
cución, siempre y cuando, previamente hayan sido expedidas las respectivas
aprobaciones por parte de la autoridad competente necesarias para su ejecu-
ción. En caso contrario, el programa se entenderá iniciado a partir de la fecha
de expedición de las autorizaciones respectivas.
Parágrafo 2°. Las entidades que a la entrada en vigencia de la Ley 617 de

2000 tengan suscritos convenios o planes de desempeño de conformidad con
la Ley 358 de 1997 o suscriban acuerdos de reestructuración en virtud de la
Ley 550 de 1999, se entenderá que se encuentran en Programas de Sanea-
miento Fiscal y Financiero, siempre y cuando cuenten con concepto favorable
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre su adecuada ejecución,
expedido con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000.
Parágrafo 3°. Se entenderá que una entidad territorial requiere de un Pro-

grama de Saneamiento Fiscal y Financiero, cuando no pueda cumplir con los
límites de gasto establecidos en la Ley 617 de 2000 ni con lo previsto en los
artículos 3° y 52 de la misma, según el caso.
Definición y alcances del Programa de Saneamiento fiscal y Financiero
En relación con la definición y los alcances del PSFF se destaca, de un lado, su ca-
rácter integral y, del otro, el cubrimiento de la totalidad de la entidad territorial, lo
que significa que involucra el sector central, órganos de control, sin perjuicio de que
también abarque el sector descentralizado. Por lo anterior, el PSFF adoptado formal-
1
Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 617 de 2000.

mente mediante decreto, posee total fuerza vinculante y por lo tanto es oponible,
entre otros, a los órganos de control.
En el anterior sentido y dada la integralidad del PSFF, es posible que en el mismo

se identifiquen acciones, indicadores, temas, objetivos, metas, elementos, todos
estos, asociados al aseguramiento de la solidez económica y financiera de la entidad
territorial.
De hecho dentro del ejercicio de identificación enunciativa de las medidas que se

realiza en el inciso 1º del artículo 11 trascrito, se destacan: a) la racionalización del
gasto y, b) el saneamiento de pasivos.
Unas y otras medidas están asociadas a la fijación de niveles de gasto precisos que
se adecuen a la real capacidad financiera de la entidad territorial.
De esta forma, la fijación de límites de gasto de las contralorías, en el marco de un

programa de saneamiento fiscal en financiero, es en todo consistente con lo esta-
blecido en el sistema normativo colombiano.
Fijación de precisos niveles de gasto para contralorías departamentales

en el marco de Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero
A partir de lo expresado en el apartado anterior es posible que en el marco de un

PSFF se establezcan precisos niveles de gasto para las contralorías departamenta-
les.
Ahora bien, el nivel de gastos de la contraloría departamental que se establezca

dentro del PSFF, puede ser inferior a los límites que respecto al mismo ha estable-
cido la Ley 1416 de 2010 como quiera que en el caso de estas contralorías, el nivel
de gasto aparece en términos de límites máximos.
Carácter vinculante del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero

para la entidad territorial en su conjunto
Sin perjuicio de lo expresado anteriormente, en este momento conviene realizar

una cita de la que sido la posición de esta Dirección frente al tema. Mediante Oficio
2-2005-025727 de 2005 se expresó:
La función de estructurar formalmente el Programa en cabeza del jefe de la

administración da inicio a la comprensión de su expresión presupuestal en
términos de la sección presupuestal afectada, pues, si por la vía de la defensa
negativa, no cabe una tesis como que los jefes de los distintos órganos de
control del nivel territorial (presidente de la corporación administrativa, con-
tralor o personero) pueden estructurar formal y competencialmente un Pro-
grama de Saneamiento Fiscal y Financiero, entonces, corresponde al jefe de
la administración, a través de la sección presupuestal a su cargo, encargarse
de tal función.
Resulta fundamental precisar que la repetida mención al carácter “formal” de

la función del jefe de la administración en orden a estructurar el Programa de

Saneamiento Fiscal y Financiero es deliberada, porque en cualquier caso, el

carácter integral del programa impone a las distintas secciones presupuestales
y a sus jefes, la responsabilidad de participar materialmente en el Programa a
través del ejercicio de sus particulares competencias y el establecimiento de
límites adicionales al gasto de los que establece la propia Ley 617 de 2000.
En este sentido resulta racional y razonable manifestar que si la dinámica del
gasto en una determinada sección presupuestal explica en gran medida la cri-
sis fiscal y financiera de la entidad territorial, entonces, a esta sección debería
corresponderle la realización de mayores esfuerzos en términos de los límites
al gasto, asunto que por lo demás, debe resolverse al interior de cada entidad
territorial como una expresión de su autonomía.
De esta manera, y en el caso particular de la contraloría departamental, es claro que

ante la evidencia de que en tal sección presupuestal se están presentando o puedan
presentarse situaciones financieras que pongan en riesgo la solidez económica y
financiera de la entidad, el PSFF deberá considerar precisas medidas que ataquen la
causa, fijando entre otras acciones, límites de gasto para ella. En este caso, y bajo
el supuesto cierto de que los gastos de las contralorías departamentales figuran en
términos de límites, la categoría presupuestal a la que pertenezca la entidad terri-
torial, no será un elemento que gobierne la fijación de mismo, cuando, se insiste,
se ha adoptado un PSFF.
En este sentido, y sobre la base de que el PSFF se adopta a través de un decreto,

es decir, de un acto administrativo, lo que en este se disponga respecto a la racio-
nalidad del gasto y el pago de pasivos, lo cual se traduce en la fijación de límites de
gasto, tiene total fuerza vinculante dentro del ordenamiento jurídico y por lo tanto
debe ser considerado en el proceso de programación, preparación, elaboración,
presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.
Así, una vez adoptado el presupuesto, el cual ha debido tener como referente obli-
gado el PSFF de la entidad territorial, todas las secciones del presupuesto deberán
estarse a él para su ejecución.
Finalmente debe decirse que en el marco de la estructuración de PSFF lo aconseja-

ble es que este tenga un componente cuantitativo de forma tal que en el mismo se
dimensione, por vía de ejemplo, la magnitud del pasivo generado en cada una de
las secciones presupuestales, el recurso que servirá al pago del mismo y la sección
presupuestal que se verá afectada con dicho pago. Lo anterior, sin perjuicio de que,
como se dijo anteriormente, en cualquier caso y bajo el presupuesto de existencia
del PSFF, el sector central pueda asumir o no la totalidad del costo que genere con
motivo de aquel, como por ejemplo el pago de sentencias y conciliaciones origina-
dos en las secciones presupuestales contraloría o asamblea departamental.


Consultante: HILZYL NORIEGA MÁRQUEZ

Secretario General Comisión de Ordenamiento Territorial
Congreso de la República
Bogotá D. C.
Tema: Otros temas territoriales
Subtema: Ordenamiento Territorial
con miras a fundamentar el concepto para la creación de áreas metropolitanas que
de conformidad con el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, debe emitir
la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamien-
to Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, consulta
usted “que consideraciones e implicaciones de carácter fiscal tendrían (sic) esta
Asociación de Municipios, Girardot, Ricaurte, Nilo, Nariño, Tocaima y Guataqui, de
convertirse en una nueva área metropolitana en Colombia, área metropolitana del
sol”.
Previo a la atención de su consulta, es necesario recordarle que las respuestas

emitidas por esta Dirección se ofrecen de manera general y abstracta, y se emiten
en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Proce-
dimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son
obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
En relación con aspectos de orden fiscal, esta Dirección considera que la integración
de un municipio dentro de un área metropolitana tiene un impacto directo sobre
su categorización, toda vez que el artículo 85 de la Ley 617 de 2000, establece una
excepción a los criterios de categorización señalados por las normas que regulan la
materia1, así:
“Artículo 85. Áreas Metropolitanas. Los distritos o municipios ubicados en ju-

risdicción de las áreas metropolitanas, se clasificarán atendiendo únicamente
al factor poblacional indicado en el artículo 2o. En todo caso dichos municipios
se clasificarán como mínimo en la categoría cuarta.”
Nótese como la norma trascrita, al referirse a los municipios ubicados en jurisdicción

de las áreas metropolitanas señala expresamente que el único criterio que deberá
tenerse en cuenta a efectos de su categorización será el factor poblacional, sin que
en ningún caso dicha categorización pueda ser inferior a la cuarta categoría.
1 Artículo 6º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 2º de la Ley 617 de 2000, y por el
artículo 7º de la Ley 1551 de 2012.

Ahora bien, integrando el análisis de este artículo con las normas que regulan la
categorización de municipios2, dable es colegir que en lo que no contraríe al artículo
85, las reglas definidas en el artículo 6º de la Ley 136 de 1994, modificado por el
artículo 2º de la Ley 617 de 2000, y por el artículo 7º de la Ley 1551 de 2012, le
son aplicables a los municipios ubicados en jurisdicción de áreas metropolitanas;
en particular las relativas a los límites de ascensos y descensos en la categoría y, la
recategorización a un grado inferior en el evento de incumplimiento de los límites
de gasto establecidos en la Ley 617 de 2000, eso sí, sin que en ningún caso, como
ya se señaló, puedan ubicarse en categorías inferiores a la cuarta.
Ahora bien, debe precisarse que la categorización de un municipio no implica per

se beneficios o desventajas, sino el cumplimiento de las normas que en materia de
gastos de funcionamiento en consideración a la categoría en la cual se clasifique,
puesto que a mayor categoría menor porcentaje aplicable de sus ICLD a gastos
de funcionamiento. En este sentido, se pronunció esta Dirección mediante Oficio
020060-04 en los siguientes términos:
“[…] En relación con las repercusiones de carácter fiscal que se ge-

nerarían por la recategorización de los municipios que conformarían
un área metropolitana, es necesario manifestar, de un lado, que entre
más alta la categoría de los municipios menor será el porcentaje que
de los ingresos corrientes de libre destinación pueden destinarse a
la financiación del gasto de funcionamiento y, del otro que entre más
alta sea la categoría de un municipio mayor será la remuneración a
que tiene derecho el alcalde y por lo mismo, mayor el referente que
se tiene para determinar las remuneraciones de los demás servidores
públicos municipales […]”
A este respecto, debe señalarse que de conformidad con lo normado por el artículo
12 de la Ley 4 de 1992, “el régimen prestacional de los servidores públicos de las
entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional”, a cuyo efecto, año a
año se expide el correspondiente decreto en el cual se fija el límite máximo que de-
berán tener en cuenta los concejos municipales para establecer el salario mensual
de los alcaldes, límite que se establece tomando como criterio las siete categorías
establecidas por el artículo 6º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 2º
de la Ley 617 de 2000, y por el artículo 7 de la Ley 1551 de 2012; lo anterior para
indicar que la mayor o menor categoría del municipio tiene relación directa con el
límite salarial aplicable al alcalde, es decir que a mayor categoría, mayor será el
salario3.
En lo que hace al salario de los personeros municipales, según voces del artículo
177 de la Ley 136 de 1994, será equivalente al 100% del salario del alcalde; de
suerte que a mayor categoría, mayor será el salario del personero municipal.
En cuanto a los honorarios de los concejales, el artículo 66 de la Ley 136 de 1994,

modificado por el artículo 1º de la Ley 1368 de 2009, establece que su determina-
2
Ídem, nota al pie No. 1.
3
Para el año 2012, los límites se encuentran fijados en el Decreto 840 del 25 de abril de 2012.

ción se efectuará “Atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000”,

por lo que, al igual que los casos anteriores, a mayor categoría, mayor serán los
honorarios por sesión de los concejales.
En este orden de ideas, resulta evidente que el incremento en la categoría de un

municipio tiene incidencia directa en los salarios del alcalde y el personero, así como
en los honorarios de los concejales, lo que de suyo implica también directamente
un incremento en los gastos de funcionamiento del respectivo municipio, los cuales
deberán ser atendidos con sus ingresos propios con observancia de los límites de
gastos establecidos en la Ley 617 de 2000, teniendo en cuenta que, como ya se
indicó, a mayor categoría, menor porcentaje de ICLD para la atención de esta clase
de gasto.
De esta manera, si un de aquellos que integrarán el área metropolitana se encuen-

tran en categorías inferiores a la 4ª, y con ocasión de su integración al área metro-
politana debe ubicarse en dicha categoría (4ª), tendrá un incremento en sus gastos
de funcionamiento, con la correlativa disminución en el porcentaje que puede des-
tinar a su atención, circunstancia que deberá ser evaluada teniendo en cuenta que
en el evento en que los gastos de funcionamiento sean superiores a los límites que
establece la ley, deberá aplicarse la regla establecida en el parágrafo 3º del artículo
6º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 2º de la Ley 617 de 2000, y por
el artículo 7º de la Ley 1551 de 2012, esto es que el municipio deberá reclasificarse
en la categoría inmediatamente inferior.
De otra parte, es menester señalar que, excepción hecha de la posibilidad de des-

tinar libremente para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la
administración municipal, hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los recursos
que perciban por la Participación de Propósito General aplicable a los municipios
clasificados en las categoría 4ª4 (categoría que corresponde a los municipios ubica-
dos en áreas metropolitanas), la afectación de los montos a transferir a municipios
clasificados por factor poblacional dentro de la jurisdicción de un área metropolita-
na, las normas que gobiernan la distribución de los recursos del Sistema General
de Participaciones5 no establecen criterio alguno relacionado directamente con la
categoría en la que se encuentren clasificados.
Por último, en lo que hace con aspectos de orden tributario, el hecho de encontrarse
ubicado en un área metropolitana no implica per se ningún tratamiento preferencial
o ventaja respecto de otros municipios o distritos.
4
De conformidad con el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007, que modificó al artículo 78 de la Ley 715
de 2001.
5
Ley 715 de 2001, modificada por la Ley 1176 de 2007.


30 octubre de 2013
Consultante: JUAN FRANCISCO BERNAL HERNÁNDEZ

Alcalde Municipal (E)
Alcaldía Municipal de Cota
Tema: Saneamiento Fiscal Territorial
Subtema: Categorización de Entidades Territoriales
Mediante oficio radicado en este Ministerio con el número y fecha del asunto, hace
usted un recuento de las normas que regulan la categorización de los municipios,
así como de las condiciones particulares de ese municipio respecto de su pobla-
ción e ingresos, precisando que hoy día ese municipio se encuentra ubicado en la
segunda categoría, y a renglón seguido presenta una serie de interrogantes que
serán atendidos no sin antes señalar que las respuestas emitidas por esta Dirección
se ofrecen de manera general y abstracta, y se emiten en los términos y con los
Para dar respuesta a sus interrogantes, es preciso inicialmente dar un repaso a lo

normado en materia de categorización municipal por el artículo 6º de la Ley 136 de
1994, modificado por el artículo 2º de la Ley 617 de 2000, y por el artículo 7 de la
Ley 1551 de 2012, así:
“Artículo 7°. El artículo 6° de la Ley 136 de 1994 quedará así:
Artículo 6°. Categorización de los Distritos y municipios. Los distritos

y municipios se clasificarán atendiendo su población, ingresos corrien-
tes de libre destinación, importancia económica y situación geográfica.
Para efectos de lo previsto en la ley y las demás normas que expresa-
mente lo dispongan, las categorías serán las siguientes:
I. PRIMER GRUPO (GRANDES MUNICIPIOS):
1. CATEGORÍA ESPECIAL
Población: Superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habi-

tantes.
Ingresos corrientes de libre destinación anuales: que superen cuatro-

cientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Importancia económica: Grado uno.

2. PRIMERA CATEGORÍA
Población: Comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil

(500.000) habitantes.
Ingresos corrientes de libre destinación anuales: Superiores a cien mil

(100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos le-
gales mensuales vigentes.
Importancia económica: Grado dos.
II. SEGUNDO GRUPO (MUNICIPIOS INTERMEDIOS)
3. SEGUNDA CATEGORÍA
Población: Con población comprendida entre cincuenta mil uno

(50.001) y cien mil (100.000) habitantes.
Ingresos corrientes de libre destinación anuales: Superiores a cincuen-

ta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
Importancia económica: Grado tres.
4. TERCERA CATEGORÍA
Población: Con población comprendida entre treinta mil uno (30.001)

y cincuenta mil (50.000) habitantes.
Ingresos corrientes de libre destinación anuales: Superiores a treinta

mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales
mensuales.
Importancia económica: Grado cuatro.
5. CUARTA CATEGORÍA
Población: Con población comprendida entre veinte mil uno (20.001) y

treinta mil (30.000) habitantes.
Ingresos corrientes de libre destinación anuales: Superiores a veinti-

cinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) salarios mínimos
legales mensuales.
Importancia económica: Grado cinco.

III. TERCER GRUPO (MUNICIPIOS BÁSICOS)
6. QUINTA CATEGORÍA
Población: población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte
mil (20.000) habitantes
Ingresos corrientes de libre destinación anuales: Superiores a quince
mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios mínimos legales
mensuales.
Importancia económica: Grado seis.
7. SEXTA CATEGORÍA
Población: Población igual o inferior a diez mil (10.000).
Ingresos corrientes de libre destinación anuales: No superiores a quin-
ce mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales.
Importancia económica: Grado siete.
Parágrafo 1°. Los municipios que de acuerdo con su población

deban clasificarse en una determinada categoría, pero supe-
ren el monto de ingresos corrientes de libre destinación anua-
les señalados en el presente artículo para la misma, se clasifi-
carán en la categoría inmediatamente superior.
Los municipios cuya población corresponda a una categoría determi-

nada, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales no
alcancen el monto señalado en el presente artículo para la misma, se
clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes
de libre destinación anuales.
Parágrafo 2°. Se entiende por importancia económica el peso relativo

que representa el Producto Interno Bruto de cada uno de los municipios
dentro de su departamento. El Departamento Administrativo Nacional
de Estadística, DANE, será responsable de calcular dicho indicador.
Parágrafo 3°. Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los

criterios señalados en el presente artículo, cuando un distrito o muni-
cipio destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los
límites que establece la ley se reclasificará en la categoría inmediata-
mente inferior.
Ningún municipio podrá aumentar o descender más de dos ca-

tegorías entre un año y el siguiente.
Parágrafo 4°. Los alcaldes determinarán anualmente, mediante decre-

to expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la
que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo distrito
o municipio.

Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certi-

ficaciones que expida el Contralor General de la República sobre los
ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en
la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de
funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vi-
gencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Depar-
tamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población
para el año anterior y sobre el indicador de importancia económica.
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el

Contralor General de la República remitirán al alcalde la certificación
de que trata el presente artículo, a más tardar, el treinta y uno (31) de
julio de cada año.
Si el respectivo Alcalde no expide el decreto en el término señalado en

el presente parágrafo, dicha categorización será fijada por el Contador
General de la Nación en el mes de noviembre.
El salario mínimo legal mensual que servirá de base para la conversión

de los ingresos, será el que corresponda al mismo año de la vigencia
de los ingresos corrientes de libre destinación determinados en el pre-
sente artículo.
Parágrafo 5°. Los municipios de frontera con población superior a se-

tenta mil (70.000) habitantes, por su condición estratégica, se clasifi-
carán como mínimo en la cuarta categoría, y en ningún caso los gastos
de funcionamiento de dichos municipios podrán superar el ochenta por
ciento de sus ingresos corrientes de libre destinación.
Parágrafo 6°. Los municipios pertenecientes a cada uno de los grupos

establecidos en el presente artículo, tendrán distinto régimen en su
organización, gobierno y administración. El régimen correspondiente a
cada categoría será desarrollado por la ley que para el efecto expida el
Congreso de la República en el término de dos años contados a partir
de la entrada en vigencia de la presente ley. Las comisiones especiales
de ordenamiento territorial del Congreso de la República tendrán acti-
va participación en el proceso de formación.
Parágrafo 7°. El ejercicio de las atribuciones y funciones voluntarias

se hará dentro del marco y los límites fijados por la ley, según sus
capacidades fiscal y administrativa y en el marco de la celebración de
contratos plan.”
Del análisis de la norma trascrita, se infieren las siguientes reglas en materia de

categorización municipal:
1. Existen siete (7) categorías de municipios, integradas dentro de tres grandes

grupos, a saber: (i) Grandes Municipios conformado por las categorías es-
pecial y primera; (ii) Municipios Intermedios, conformado por las categorías

segunda, tercera y cuarta, y; (iii) Municipios básicos, conformado por las

categorías quinta y sexta.
2. Los criterios a observarse para la categorización son la población, los ingre-

sos corrientes de libre destinación, la importancia económica y la situación
geográfica. La determinación de estos criterios se efectuará a partir de las
certificaciones que al efecto expidan el DANE y la Contraloría General de la
República en lo que a cada uno corresponda.
3. Si bien puede afirmarse que el criterio preponderante a efectos de la catego-

rización son los ingresos corrientes de libre destinación, no debe perderse de
vista que este criterio se ve matizado por dos situaciones particulares, cuales
son, aquellos eventos en que los ICLD sean superiores o inferiores a la cate-
goría determinada a partir del criterio poblacional, explicadas así:
a) Cuando por población un municipio deba ubicarse en una categoría de-

terminada, pero sus ICLD sean superiores a los señalados para dicha
categoría, deberá entonces aplicar el criterio de ingresos para ubicarse
en la categoría inmediatamente superior.
b) Cuando por población un municipio deba ubicarse en una categoría de-

terminada, pero sus ICLD no alcancen los señalados para esa categoría,
deberá entonces aplicar el criterio de ingresos para ubicarse en la cate-
goría a la que correspondan sus ICLD.
4. No obstante lo anterior, ningún municipio podrá aumentar o descender más

de dos categorías entre un año y el siguiente. En relación con esta limitación,
a juicio de esta Dirección, la posibilidad de ascender o descender dos catego-
rías (como máximo) solo aplica para el caso señalado en el inciso segundo del
parágrafo 1º de la norma sub examine, referido en el literal b) del numeral 3
de este escrito, esto es cuando los ICLD de un municipio no alcancen los de la
categoría determinada a partir de la población, pues en este caso el descenso
sería como máximo dos categorías. A contrario sensu, cuando lo que se pre-
senta es que los ICLD son superiores a los de la categoría determinada por
población, la norma le ordena ubicarse en la “categoría inmediatamente
superior”, es decir que en este caso, por expreso mandato legal, solo deberá
ascender una categoría, no siendo entonces legalmente viable que ascienda
dos categorías.
En este contexto, a título de ejemplo, si un municipio por criterio poblacional se

encuentra en cuarta categoría, pero sus ICLD son superiores a los señalados para
esa categoría, debe cumplir con lo ordenado por el inciso primero del parágrafo 1º
del artículo 6º de la Ley 136 de 19941 supra, y en consecuencia deberá ubicarse en
la “categoría inmediatamente superior”, esto es en la tercera categoría, sin que
en este caso, como ya se señaló, aplique la regla del inciso segundo del parágrafo
3º ibídem, indistintamente de que sus ICLD estén dentro del rango de una categoría
superior a aquella en que se ubicó.
1
Modificado por el artículo 2º de la Ley 617 de 2000, y por el artículo 7 de la Ley 1551 de 2012.



Departamento de Antioquia
Tema: Prestaciones Sociales Diputados
A través del presente damos respuesta a la solicitud dirigida por usted, relaciona-
da con las prestaciones sociales a que tienen derecho los diputados, no sin antes
precisar que la respuesta a su petición se dará dentro del ámbito de nuestra com-
petencia, de forma general y abstracta y en los términos del artículo 28 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual
los conceptos emitidos por este Despacho no son obligatorios ni vinculantes y sin
perjuicio de la competencia que tiene el Departamento Administrativo de la
Función Pública.
Consulta:
“1. A partir del reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, debemos incluir
como remuneración de los diputados los conceptos de prima de navidad, vacaciones
y prima de vacaciones para liquidar los gastos de funcionamiento de la Asamblea
Departamental?
2. Debe pagársele a los Diputados Vacaciones y prima de vacaciones?
Respuesta:
En primera instancia es importante anotar que los diputados, quienes al tenor de

lo previsto en el inciso segundo del artículo 299 de la constitución Política tienen la
calidad de servidores públicos y no de empleados públicos y gozan de las presta-
ciones sociales reconocidas a los demás empleados públicos en el artículo 17 de la
Ley 6 de 1945.
En el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945 se mencionan las cesantías y las prestaciones

sociales que en la actualidad están reguladas en la Ley 100 de 1993, a saber: pen-
sión de vejez, pensión de invalidez por riesgo común, auxilio funerario, incapacida-
des por enfermedad general, enfermedad profesional y el plan obligatorio de salud
que cubre protección integral en maternidad y enfermedad general.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el Departamento Administrativo

de la Función Pública, en la cartilla “Régimen de diputados, concejales y ediles en
Colombia”, publicada en mayo de 2010, acatando el concepto emitido por la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado Radicado No. 1.166 de 1998, los
diputados, adicionalmente al auxilio de cesantías consagrado en el artículo 17 de la
Ley 6ª de 1945, a los intereses a las cesantías (art. 99 Ley 50 de 1999 aplicable por

remisión del Decreto 1582 de 1998), también tienen derecho a la prima de navidad,
en aplicación de la Ley 4ª de 1966 modificatoria de la Ley 6ª de 1945. La cartilla
puede ser consulta en la dirección electrónica: www.dafp.gov.co.
Así mismo mediante concepto radicado bajo el No. 20126000115521 del 19 de julio
de 2012, la Oficina Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública,
del cual adjuntamos copia para los fines pertinentes, se pronunció sobre la impro-
cedencia de reconocer vacaciones o prima de vacaciones a los diputados, por no
existir norma que haya otorgado tal reconocimiento.
Concluyendo los diputados tienen derecho a percibir las siguientes prestaciones

sociales:
Auxilio de cesantía
Intereses a las cesantías
Prima de navidad
Prestaciones sociales contenidas en la Ley 100 de 1993
En consecuencia, los diputados NO TIENEN DERECHO al reconocimiento de vaca-

ciones ni a la prima de vacaciones y las Asambleas departamentales no pueden
arrogarse tal facultad, toda vez que el establecimiento de las prestaciones sociales
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 299 de la Constitución Política, le
corresponde al Congreso.
De otra parte, al tenor de lo previsto en el artículo 28 de la Ley 617 de 2000, la

remuneración de los diputados no contempla sumas diferentes a la global y única
equivalente a salarios mínimos legales mensuales, valor que corresponde en cada
caso y según sea la categoría del departamento a la retribución ordinario del servi-
cio, razón por la cual la Sala estima que fuera de dicha suma no hay lugar a recono-
cer factores o beneficios distintos, ni es procedente que los Diputados perciban por
concepto de remuneración emolumento adicional al establecido en el mencionado
artículo 281.
En consecuencia, no es posible incluir como remuneración de los diputados los

conceptos de prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones para liquidar los
gastos de funcionamiento de las Asambleas departamentales, en aplicación de la
Ley 617 de 2000.
No es posible reconocer vacaciones y prima de vacaciones a los diputados, toda vez

que no existe fundamento legal.
Finalmente, es importante anotar que al tenor de lo previsto en el artículo 17 del

Código Civil, las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria sino respecto de
las causas en que fueron pronunciadas, es decir, tienen efectos inter partes y no
erga omnes, por lo tanto, no es posible extender sus efectos a los diputados del
departamento de Antioquia.
1
Concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Radicación No.
1.700 del 14 de diciembre de 2005, Consejero Ponente Dr. Luis Fernando Alvarez Jaramillo.


Consultante: OLGA LUCÍA LIÉVANO RODRÍGUEZ

Directora Jurídica
Gobernación del Tolima
Subtema: Límite de gastos de Contralorías
Departamentales
A través del presente damos respuesta a su consulta relativa a la aplicación de la

Sentencia C-701 de 2010 proferida por la Corte Constitucional, elevada inicialmente
ante el Departamento Administrativo de la Función Pública y de allí remitida a esta
Dirección para su contestación. Se aclara que la respuesta se ofrece dentro del
ámbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta y, no es obligatoria
ni vinculante.
En el marco de la atribución conferida a la Corte Constitucional por el numeral 8 del

artículo 241 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual, le corresponde “De-
cidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan
sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de le-
yes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento
en su formación”, dicha corporación profirió la Sentencia C-701 de 2010 y declaró
infundadas las objeciones que el Gobierno Nacional había propuesto al proyecto
de ley “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”. Sobre dicha
base, en criterio de esta Dirección la siguiente es la regla, de acuerdo con la cual,
debe calcularse el límite de gastos de las contralorías departamentales:
El artículo 1º de la Ley 1416 de 2010 estableció que el límite de gastos de estos

organismos de control se determina por el porcentaje sobre los ingresos corrientes
de libre destinación de los departamentos fijado en el artículo 9º de la Ley 617 de
2000 para el año 2001, a lo cual se “adicionan” las cuotas de fiscalización del punto
dos por ciento (0.2%) a cargo de las entidades descentralizadas del orden depar-
tamental.
Por lo tanto, para los años 2010 y siguientes se debe tener en cuenta lo señalado
anteriormente para determinar el límite de gasto de estos organismos de control.
De esta manera el límite de gastos para las contralorías departamentales puede

expresarse así:
Porcentaje (%) de ICLD 2001 + Cuotas de fiscalización
Adicionalmente es importante considerar dos elementos:

• Que a partir de la de 2011, la nueva tarifa para establecer la cuota de fis-

calización a cargo de las entidades descentralizadas del nivel departamental
es el punto dos por ciento (0.2%) y no, como hasta tal momento se había
establecido, esto es, HASTA el punto dos por ciento (0.2%). (Se resalta).
• Que las cuotas de fiscalización que deben tenerse en cuenta para efectos del
cálculo de límite de gasto de las contralorías son las efectivamente recaudas
en la vigencia respecto de la cual se está verificando el cumplimiento del
límite de gasto.


Consultante: ANA JULIETA PAREDES LÓPEZ

Telepacífico
Cali, Valle
Tema: Ley 617 de 2000 y Ley 1416 de 2010
Subtema: Cuotas de Fiscalización
A través del presente damos respuesta a su consulta en la cual formula un inte-

rrogante referido a la base para el cálculo de las cuotas de fiscalización a cargo de
entidades descentralizadas del nivel departamental. Se aclara que la respuesta se
ofrece dentro del ámbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta y,
no es obligatoria ni vinculante.
En relación con el cálculo de la cuota de fiscalización tomando como referente las

regalías procedentes del Sistema General de Regalías, resulta pertinente citar apar-
tados de la jurisprudencia del Consejo de Estado1:
Es claro para la Sala que las regalías no son recursos propios de las entidades
territoriales, contrario a lo afirmado por la entidad demandada al explicar las
razones por las cuales no excluyó de la base de cómputo de la contribución
el rubro correspondiente a “participación regalías petrolíferas” por valor de
$1.740.000.000 que hacían parte del presupuesto municipal para la vigencia
fiscal de 1996. En cuanto al fundamento legal para excluir de la base de di-
cho cómputo la participación de las regalías petrolíferas, la Sala comparte el
concepto del Ministerio Público, según el cual la Contraloría Departamental
del Huila no podía incluir dicho rubro, porque son recursos que pertenecen
exclusivamente al Estado y de los cuales participa la entidad territorial, así el
legislador estableció su destinación. Se advierte además que el artículo 15 de
la Ley 141 de 1994 de manera expresa ordena que los recursos provenientes
de las regalías se deben separar claramente en el presupuesto anual. Si bien
no existe norma que disponga expresamente que estos recursos no hacen
parte de la base de determinación de la cuota de auditaje, la misma Ley 141
de 1994 al atribuirle destinación específica a la totalidad de los recursos pro-
venientes de las regalías impone que sean excluidos para dicho cálculo. Así,
la entidad demandada al fijar la cuota de fiscalización en cumplimiento de lo
ordenado en el parágrafo único del artículo segundo de la Ordenanza N°59 de
1995 debió excluir el rubro correspondiente a la participación en regalías que
figuraba en el presupuesto para esa vigencia, objeto de este proceso, dada la
1
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección cuarta.Consejera Ponente: María Inés Ortiz Barbo-
sa. Bogotá, D. C., once (11) de marzo de dos mil cuatro (2004). Radicación número: 41001-23-31-
000-1996-08829-01(13764). Actor: municipio de Aipe (Huila).

naturaleza del ingreso y su destinación específica atribuida por ley, tal como
lo resolvió el Tribunal.
Pues bien, sin perjuicio de que el régimen legal de regalías haya sido modificado con
motivo de la expedición del Acto Legislativo 5 de 20102 y de la Ley 1530 de 20123,
en el marco del nuevo régimen, los recursos de asignaciones directas de regalías
continúan siendo de propiedad del Estado, por lo que las entidades territoriales no
ostentan ningún título de propiedad sobre las mismas. De esta manera, si resulta
posible continuar con la tesis expuesta por el Consejo de Estado, entonces, debería
concluirse que tales recursos no hacen base para el cálculo de cuotas de fiscaliza-
ción.
Respecto a los recursos procedentes de la ANTV, podría replicarse la argumentación

anterior, para con ello realizar un análisis en términos de la titularidad del derecho
de propiedad sobre los recursos que se perciben desde dicho órgano y, eventual-
mente llegar a la misma conclusión anterior.
2
“Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensacio-
nes”.
3
“Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.”


Consultante: ANGÉLICA MARÍA BELTRÁN RUEDA

Bucaramanga, Santander
Tema: Ley 715 de 2001 – Recursos y Competencias
Territoriales
Subtema: Otros Sectores de Inversión
En atención a la consulta enviada al Departamento Nacional de Planeación, quien la

remitió a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la cual fue radicada bajo el número que se cita en el asunto, es necesario
precisar que de acuerdo con el numeral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo
45 del Decreto 4712 de 2008, entre algunas de las funciones que tiene asignadas
esta Dirección, se encuentra la de emitir conceptos jurídicos sobre la aplicación de
normas y temas relacionados con la administración financiera y tributaria territorial;
así mismo, de conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Admi-
nistrativo y de lo Contencioso Administrativo, la respuesta ofrecida es general y no
tiene carácter de obligatoria ni vinculante.
Respecto a las competencias de los municipios para promover, financiar o cofinan-

ciar proyectos de interés municipal, directa o indirectamente, con recursos propios,
del Sistema General de Participaciones u otros sectores, la Ley 715 de 2001, esta-
blece lo siguiente:
“Artículo 76.Competencias del municipio en otros sectores. …
76.4. En materia de transporte
76.4.1. Construir y conservar la infraestructura municipal de trans-

porte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean
propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y ma-
rítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la
medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos
directa o indirectamente.
Las vías urbanas que forman parte de las carreteras nacionales segui-
rán a cargo de la Nación.
76.4.2. Planear e identificar prioridades de infraestructura de transpor-

te en su jurisdicción y desarrollar alternativas viables.
…”
En relación con este artículo, se transcriben los siguientes apartes señalados en

la página 270 del libro titulado “ORIENTACIONES PARA LA PROGRAMACIÓN Y

EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIO-

NES SGP 2009”, emitido por el Departamento Nacional de Planeación, así:
“6.2.4.4. Transporte
Lo anterior, se desarrolla de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 105

de 1993.
La ejecución de los programas y proyectos en este sector pueden ser

desarrollados directa o indirectamente. Indirectamente a través de la
contratación pública y directamente con personal y equipos del muni-
cipio, para lo cual se debe tener en cuenta el principio de la economía.
En el evento en que los proyectos sean ejecutados directamente por

la administración local, es posible financiar el recursos humano reque-
rido para la ejecución de los proyectos de infraestructura, contratado
por prestación de servicios, con un objeto específico y tiempo determi-
nado, sin relación de subordinación, como parte integral del costo del
proyecto. En dicho caso, también es posible financiar el combustible
requerido para la operación de la maquinaria y equipo utilizados en la
ejecución del proyecto, como costo del mismo.
En ese sentido, al elaborar el presupuesto de cada proyecto, se debe

tener en cuenta los costos de personal, combustible para la maquina-
ria y equipo y materiales requeridos para la ejecución del proyecto.
Es importante tener en cuenta que los funcionarios vinculados a la

planta de personal del municipio como empleados públicos y/o traba-
jadores oficiales no pueden financiarse con los recursos de forzosa
inversión en el desarrollo de los proyectos, puesto que ellos se consti-
tuyen en un gasto de funcionamiento corriente.
Igualmente, los gastos de reparación y mantenimiento de la maquina-

ria y equipo de obras públicas se constituyen en un gastos general de
funcionamiento, que debe ser presupuestado y financiado como tal.”
Así las cosas, en cuanto al mantenimiento de la maquinaria munici-

pal, el Departamento Nacional de Planeación señaló que la reparación
y mantenimiento de maquinaria y equipo de obras públicas se debe
considerar como un gasto de funcionamiento y se presupuestara con
cargo a este rubro presupuestal; por lo tanto, no podría ser financia-
do con recursos del Sistema General de Participaciones – Propósito
General para libre inversión (otros sectores) este tipo de gasto; sin
embargo, si es posible sufragar con los recursos señalados anterior-
mente el combustible requerido para la operación de la maquinaria
y equipo utilizados en la ejecución de proyectos relacionados con el
sector transporte, como costo del mismo.


Consultante: ÉDER VELETA LÓPEZ

Alcaldía de Sincelejo
Tema: Ley 550 de 1999 y Ley 617 de 200
Subtema: Categorización municipal
A través del presente damos respuesta a su consulta en la cual formula un interro-

gante referido al ejercicio de categorización municipal. Se aclara que la respuesta
se ofrece dentro del ámbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta
y, no es obligatoria ni vinculante.
El eje de la consulta gira alrededor del siguiente interrogante:
Los ingresos corrientes de libre destinación, afectos al acuerdo ¿deben ser

considerados como tales para fines de cómputo en la categorización y sus
posteriores efectos?
Sobre el particular el parágrafo del artículo 3 de la Ley 617 de 2000 establece lo

siguiente:
PARÁGRAFO 1º. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por

ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las
rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por
ley o acto administrativo a un fin determinado.
El apartado que se ha subrayado, fue declarado por la Corte Constitucional1 como

“condicionalmente exequible”, en el entendido en que “solo cobija aquellos actos
administrativos válidamente expedidos por las corporaciones públicas del nivel te-
rritorial –Asambleas y Concejos–, de conformidad con lo dispuesto en la parte mo-
tiva de esta providencia”.
La Corte Constitucional, en la parte motiva de la misma sentencia, expresa lo si-

guiente:
En primer lugar, el Parágrafo citado, en su primer inciso, establece una de-

finición operativa de los “ingresos corrientes de libre destinación”, así: “Para
efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de
libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación
específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administra-
tivo a un fin determinado”. Es la expresión “o acto administrativo” la que
llama la atención de la Corte, puesto que tal noción podría, en principio,
1
Sentencia C-579 de 2001.

abarcar tanto los actos administrativos dictados por el Gobierno, como los
que dicten las entidades territoriales. Esta Corporación ha sostenido en re-
petidas ocasiones que la prohibición constitucional de las rentas nacionales
de destinación específica (art. 359, C.P.) no es aplicable a las rentas de las
entidades territoriales; por lo mismo, bien pueden las autoridades del nivel
territorial establecerlas, mediante los actos administrativos correspondien-
tes: ordenanzas departamentales y acuerdos municipales (arts. 300-5, 313-4
y 313-5). Sin embargo, no sucede lo mismo respecto del Gobierno Nacional;
este, al estar sujeto en todas sus actividades a la Ley Nacional, se encuentra
impedido para efectuar dichas destinaciones específicas mediante los actos
administrativos propios de su función, y mal haría el intérprete de la norma
acusada en admitir tal hipótesis. Por lo mismo, habrá de declararse la consti-
tucionalidad condicionada de la expresión “o acto administrativo”, en el sen-
tido de que solo cobija aquellos actos administrativos válidamente expedidos
por las autoridades del nivel territorial, de conformidad con la ley.
Lo que en criterio de esta Dirección es lo relevante de los apartados trascritos es

que la Corte Constitucional, en la parte resolutiva de la sentencia (no así en la
motiva), determina que aquel acto administrativo que puede identificar rentas que
deben ser excluidas de la categoría “ingreso corriente de libre destinación” es el
expedido por el concejo municipal o la asamblea departamental.
Dicha expresión de la Corte obedece, de un lado, a que actos administrativos ex-

pedidos por nivel de gobierno diferente, no tienen, por falta de competencia, la
entidad suficiente para fijar una destinación de ingresos que no son de su propie-
dad. De otro lado, porque al interior de la entidades territoriales, solo las asambleas
departamentales y los concejos municipales, tienne la competencia para la fijación
del destino de las rentas.
De esta manera si para efectos de la suscripción de un acuerdo de reestructuración

de pasivos, se identificó una precisa renta para financiar el acuerdo, o se habilitó al
alcalde para que la identificara, se debería entender lo siguiente:
Las rentas que hayan sido identificadas expresamente por el concejo municipal para
ser destinadas a la financiación de un acuerdo o, las que mediando autorización del
concejo municipal hayan sido identificadas expresamente por el alcalde municipal
para el mismo efecto, no deben ser consideradas como ingresos corrientes de libre
destinación.
De esta manera, para un ejercicio de categorización presupuestal las rentas que

hayan sido identificadas expresamente por el concejo municipal para ser destinadas
a la financiación de un acuerdo o, las que mediando autorización del concejo muni-
cipal, hayan sido identificadas expresamente por el alcalde municipal para el mismo
efecto, no deben ser consideradas como ingresos corrientes de libre destinación.


Consultante: WILLIAM ERNESTO DORADO HIDALGO

Alcalde
Municipio El Tambo - Nariño
Subtema: Requisitos que debe cumplir una entidad
territorial para ser admitida en un proceso de
reestructuración de pasivos
En atención a la solicitud radicada bajo el número del asunto, me permito dar res-
puesta, no sin antes advertir, que está se dará en ejercicio de las funciones consa-
gradas en el Decreto 4712 de 2008 y en los términos previstos en el artículo 28 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según
el cual los conceptos emitidos por este Despacho no son obligatorios ni vinculantes.
Consulta:
“¿Es viable que el Municipio de El Tambo Nariño, se acoja a el proceso de la Ley 550
de 1999, con el objeto de corregir las deficiencias en su capacidad de operación y en
cumplimiento de sus obligaciones pecuniarias estando en ejecución del Programa de
Saneamiento Fiscal y Financiero?, y que procedimiento se debería surtir.”
Respuesta:
Una entidad territorial que está ejecutando un programa de saneamiento fiscal y

financiero en el contexto de la Ley 617 de 2000 y el artículo 11 del Decreto 192 de
2001, que no logra recuperar su viabilidad financiera, ni restablecer su capacidad de
pago y cumple los requisitos establecidos en la Ley 550 de 1999, para ser admitido
en un proceso de reestructuración de pasivos, SÍ puede solicitar la admisión en el
proceso de reestructuración, a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, quien al tenor de lo previsto en el inciso quinto del artículo
6 de la Ley 550 de 1999 y en la Resolución No. 395 de 2000, es el promotor y nomi-
nador de los Acuerdos de reestructuración de pasivos de las entidades territoriales.
Ahora bien, de conformidad con lo prescrito en el inciso segundo del artículo 6º de

la Ley 550 de 1999, con la solicitud de promoción deberá acreditarse el incumpli-
miento en el pago por más de noventa (90) días de dos o más obligaciones o la
existencia de por lo menos dos demandas ejecutivas para el pago de sus obligacio-
nes. En cualquier caso el valor acumulado de las obligaciones deberá representar
no menos del cinco por ciento (5%) del pasivo corriente de la entidad territorial.
Adicionalmente, debe adjuntarse la ordenanza o acuerdo en donde se autorice al

gobernador o alcalde para solicitar y tramitar un Acuerdo de reestructuración de

pasivos; una propuesta de base para la negociación del Acuerdo, sustentada en las
proyecciones y flujo de caja que sean del caso y un estado de inventario de acree-
dores y acreencias, elaborado de conformidad con lo señalado en los artículos 20 de
la Ley 550 de 1999 y 4 del Decreto 694 de 2000.
Para los efectos previstos en el artículo 20 de la Ley 550 de 1999, el gobernador

o alcalde deberá entregar a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, una relación de los acreedores y acreencias, y un es-
tado de inventario elaborado con base en los registros contables y en las normas y
procedimientos expedidos por la Contaduría General de la Nación.
El estado de inventario comprenderá el Informe sobre la Situación Financiera, Eco-

nómica y Social a nivel de subcuentas, el Balance General y Estado de la Actividad
Financiera, Económica y Social a nivel de cuentas incluyendo las respectivas notas
de carácter específico.
Al estado de inventario a que se refiere el presente artículo deberá anexarse la

siguiente información:
1. Relación detallada del efectivo, inversiones, rentas por cobrar, deudores, in-
ventarios, propiedades, planta y equipo, otros activos y derechos contingen-
tes cuya titularidad corresponda a la entidad territorial, incluyendo concepto,
descripción y su valor actual o de reposición cuando a ello hubiere lugar.
2. Relación detallada de las obligaciones financieras, cuentas por pagar, obli-

gaciones laborales y de seguridad social integral, bonos y títulos emitidos,
pasivos estimados, otras obligaciones y responsabilidades contingentes que
afecten la situación financiera, económica y social de la entidad territorial,
indicando en cada caso identificación, nombre del acreedor, concepto y valor.
3. Relación detallada de los compromisos (Reservas Presupuestales) pendientes

a la fecha de corte, donde se especifique identificación y nombre del acree-
dor, concepto y valor.
En la relación de los activos a que se refiere el numeral 1, deberá indicarse cuáles

tienen definida su situación jurídica y puedan ser objeto de comercialización y cuá-
les tienen algún tipo de restricción de orden legal o contractual.
El informe, estados y anexos antes mencionados, deberán entregarse debidamente

firmados y certificados por el gobernador o alcalde, el jefe del área financiera y el
contador con su respectiva tarjeta profesional. Para el caso de las entidades obliga-
das a tener revisor fiscal deberá adjuntarse el dictamen e informe respectivo.
La entidad territorial pondrá a disposición del promotor, todos los libros principales
o auxiliares y demás documentos que se requieran para verificar la información
suministrada.


Consultante: FELIPE AGUDELO VALENCIA

Asesor Financiero
Instituto de Financiamiento Promoción y Desarrollo
de Caldas (Inficaldas)
Subtema: Otros
Mediante oficio remitido al buzón de atención al cliente de Ministerio, radicado

con el número y fecha del asunto, expresa usted que ese Instituto es acreedor del
departamento de Caldas, quien se encuentra adelantando un acuerdo de restruc-
turación de pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999, por obligaciones incluidas
en el acuerdo, así como por obligaciones posteriores al inicio de su promoción
(obligaciones post), estas últimas sujetas para su pago a un acuerdo suscrito entre
el departamento y ese Instituto. Expresa además que ese Instituto no cuenta con
disponibilidad para transferir al departamento de Caldas los recursos que a este
corresponden por concepto de excedentes financieros, razón por la cual se está
analizando la posibilidad de efectuar un cruce de cuentas entre el departamento y
ese Instituto, en virtud de lo cual consulta usted:
“Es por eso que solicitamos nos conceptúen sobre la posibilidad de efec-
tuar el cruce de cuentas entre los excedentes financieros del Instituto y las
acreencias posteriores al acuerdo de restructuración de pasivos, las cuales
se encuentran bajo un acuerdo de pago suscrito en el mes de agosto.
Así mismo, nos conceptúe con la figura de la compensación con exceden-

tes financieros del Instituto con las acreencias incluidas en el acuerdo de
reestructuración e pasivos, celebrado entre el Departamento de Caldas y sus
acreedores en el marco de la Ley 550 firmado el 17 de mayo de lo corrientes”.
Previo a la atención de su solicitud, precisamos que las respuestas emitidas por esta
Dirección se ofrecen de manera general y abstracta, y se emiten en los términos y
En relación con el tema objeto de su consulta, toda vez que el Instituto de Financia-
miento Promoción y Desarrollo de Caldas Inficaldas es un establecimiento público,
en primer término es necesario dar un repaso a lo normado por los artículos 11 y 16
del Decreto 111 de 1996, que a la letra rezan:
“Artículo 11. El presupuesto general de la Nación se compone de las

siguientes partes:

a. El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos co-

rrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean
administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los
fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los esta-
blecimientos públicos del orden nacional;
(…)
Artículo 16. Unidad de caja. Con el recaudo de todas las rentas y re-
cursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones
autorizadas en el presupuesto general de la Nación.
Parágrafo 1º. Los excedentes financieros de los establecimien-

tos públicos del orden nacional son propiedad de la Nación. El
Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, de-
terminará la cuantía que hará parte de los recursos de capital
del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación
en la dirección del tesoro nacional y asignará por lo menos el
20% al establecimiento público que haya generado dicho ex-
cedente. Se exceptúan de esta norma los establecimientos públicos
que administran contribuciones parafiscales.” (Negrillas ajenas al texto
original).
Previo al análisis de las normas trascritas, se pone de presente que acorde con el artí-
culo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996,
las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia presupuestal de-
ben aplicar, tanto en el nivel central como en el descentralizado, respetando en todo
caso los principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional,
Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, Decreto 115 de 1996, Ley
617 de 2000 y Ley 819 de 2003. En ausencia de normas particulares, aplicarán en lo
que fuere pertinente las normas orgánicas de presupuesto Nacional.
En este contexto, de conformidad con las precitadas normas, se colige, de un lado,

que los ingresos de los establecimientos públicos forman parte del presupuesto del
nivel central, y que en tal virtud los excedentes financieros son de propiedad, en
este caso, del departamento de Caldas, quien asignará por lo menos el 20% de los
excedentes financieros al establecimiento público que los haya generado. Ahora
bien, dada la claridad inicial habrá de revisarse las normas orgánicas del departa-
mento de Caldas en punto a establecer el porcentaje que en ellas se asigna para ese
establecimiento público (Inficaldas), el cual, en todo caso, no podrá ser inferior al
20% según lo establece el artículo 16 del Decreto 111 de 1996, supra. Lo anterior,
resulta relevante pues será el punto de partida a partir del cual se estimen los recur-
sos que eventualmente podrían ser objeto de compensación entre el departamento
y el Inficaldas, razón por la cual se impone al análisis de la normatividad que en ese
sentido haya adoptado la entidad territorial.
En lo que hace a la compensación como modo de extinción de las obligaciones,

debe señalarse que se encuentra establecido en el artículo 1714 del Código Civil,

según el cual “Cuando dos personas son deudoras una de otra, se opera entre ellas
una compensación que extingue ambas deudas”, y opera, según el artículo 1715
ibídem, “por el solo ministerio de la ley y aún sin conocimiento de los deudores; y
ambas deudas se extinguen recíprocamente hasta la concurrencia de sus valores”,
siempre y cuando reúnan las condiciones que la misma norma señala, esto es que
las obligaciones además de ser recíprocas sean de dinero o de cosas fungibles o
indeterminadas de igual género y calidad; que ambas deudas sean líquidas; y que
ambas sean actualmente exigibles.
Así las cosas, toda vez que en el presente caso, conforme con lo expresado en su
escrito, existen obligaciones recíprocas entre el departamento de Caldas y el Infical-
das, consistentes, de un lado, en los anticipos al Plan Vial departamental, y del otro
por concepto de los excedentes financieros generados por el Inficaldas, son ambas
en dinero, son además líquidas y actualmente exigibles, y siendo la compensación
un modo de extinción de las obligaciones autorizado por el legislador, esta Dirección
considera que resultaría viable acudir a dicho modo para saldar las obligaciones
pendientes entre el departamento y ese Instituto.
Ahora bien, tal como se precisó a espacio líneas atrás la determinación de los va-
lores a compensar dependerá del porcentaje que según las normas orgánicas de
presupuesto corresponda asignar al Instituto, pues a partir de dicho porcentaje se
establecerá el valor que a este pertenece a título de asignación y correlativamente,
descontada dicha asignación, el valor que corresponde al departamento, que será
en últimas el valor sobre el que el departamento podrá efectuar la compensación.
En esta misma línea, toda vez que el departamento se encuentra adelantando un
acuerdo de restructuración de pasivos, en la determinación de los valores corres-
pondientes a excedentes financieros que podrán ser destinados a la compensación
deberá tenerse en consideración si parte de esos recursos se encuentran orientados
a financiar las acreencias del acuerdo de restructuración, caso en el cual deberá
descontarse el porcentaje o el valor así reorientado a efectos de la determinación
del valor susceptible de compensación. Así mismo, deben tomarse en consideración
los plazos en los cuales se generan los excedentes financieros (esto es al cierre de
cada vigencia) y los plazos en los que se calculan de manera que se apliquen de ma-
nera correcta conforme con el destino que para cada vigencia se haya establecido.
En lo que tiene que ver con el tipo de acreencia a compensar, esto es, obligaciones
incluidas en el acuerdo de restructuración y obligaciones causadas con posteriori-
dad al inicio de la promoción (obligaciones post) deben efectuarse las siguientes
consideraciones:
• En cuanto a las obligaciones causadas con posterioridad al inicio de la promo-

ción (obligaciones post), bajo el supuesto de que se encuentras suscrito un
acuerdo de pago por ese concepto, deberá revisarse la pertinencia y necesi-
dad de modificarlo con miras a determinar la nueva forma de pago a través
de la compensación y los montos a compensar, sin que para este caso se
vean afectados los recursos del acuerdo por tratarse de obligaciones que de-
ben atenderse con cargo al gasto corriente, sin afectar las rentas del acuerdo.

• Lo relativo a las obligaciones incluidas en el acuerdo de restructuración deben

atenerse a los plazos y condiciones que para su atención se hayan estable-
cido en el escenario financiero del acuerdo de restructuración, es decir que
por el mero hecho de poder ser compensadas no podrán desconocerse las
prelaciones legales y los plazos acordados con los acreedores. Lo anterior, sin
perjuicio de que el acuerdo permita el anticipo en el pago de obligaciones
mediando quitas, tipo de descuentos o facilidades ofrecidas por parte de
los acreedores, caso en el cual el pago anticipado deberá someterse a los
presupuestos que al efecto haya establecido el acuerdo de restructuración
de pasivos (porcentajes de descuento, autorización del comité de vigilancia,
etc.).


4 de julio de 2013
Consultante: LOBSANG R. SIERRA C.

E-mail: lrsierra@davivienda.com
Tema: Endeudamiento Federación Nacional de
Departamentos
Consulta usted: “La Federación Nacional de Departamentos para poderse endeudar

con el sector financiero, ¿requiere de cumplir las normas y requisitos de crédito
público o por el contrario de las normas de derecho privado? En el evento en que
requiera cumplir los requisitos de crédito público ¿en qué clasificación encuadraría y
cuáles serían los requisitos que debe cumplir para endeudarse?”

rio ni vinculante.
La Ley 358 de 1997 regula todo lo relacionado con el endeudamiento de las entida-
des territoriales. Como no comprendía las entidades descentralizadas se expidió el
Decreto 610 de 2002 que en el artículo 1 señala:
“Artículo 1°. Establécese el sistema obligatorio de calificación de capa-

cidad de pago para las entidades descentralizadas del orden territorial.
En consecuencia, dichas entidades -a partir del momento en que les
sea aplicable el régimen aquí establecido conforme al artículo tercero-
no podrán gestionar endeudamiento externo ni efectuar operaciones
de crédito público externo o interno con plazo superior a un año, si no
han obtenido previamente la calificación sobre su capacidad de pago.
…”
Posteriormente se expide el Decreto 3480 de 2003 que reglamenta lo concerniente

a la capacidad de pago de otras entidades que no tenían regulación sobre el tema:
Artículo 1°. Para los efectos del artículo 7º de la Ley 781 de 2002, las
siguientes entidades estatales podrán demostrar su capacidad de pago
según lo dispuesto por el Decreto 610 de 2002:
1. Las áreas metropolitanas.
2. Las asociaciones de municipios.
3. Los entes universitarios autónomos.

4. Las corporaciones autónomas regionales.
5. La Comisión Nacional de Televisión.
Como se observa, ni la Ley ni los decretos incluyeron dentro de los regulados para
efectos de determinar la capacidad de pago a la Federación Nacional de Depar-
tamentos, por lo que en opinión de este Despacho, al no existir reglamentación
precisa que los contenga no se debe regir por las normas que sobre capacidad de
endeudamiento se han expedido.


Consultante: JAIME ALBERTO ALARCÓN LONDOÑO

secretariadehacienda@herveo-tolima.gov.co
Tema: Créditos de Tesorería
Consulta usted: “¿Los créditos de tesorería aún están vigentes?”

rio ni vinculante.
Los créditos de tesorería están regulados por la Ley 819 de 2003 artículo 15:
Artículo 15. Créditos de tesorería en las entidades territoriales. Los

créditos de tesorería otorgados por entidades financieras a las entida-
des territoriales se destinarán exclusivamente a atender insuficiencia
de caja de carácter temporal durante la vigencia fiscal y deberán cum-
plir con las siguientes exigencias:
• Los créditos de tesorería no podrán exceder la doceava de los ingresos co-

rrientes del año fiscal
• Serán pagados con recursos diferentes del crédito
• Deben ser pagados con intereses y otros cargos financieros antes del 20 de
diciembre de la misma vigencia en que se contraten
• No podrán contraerse en cuanto existan créditos de tesorería en mora o so-

bregiros”
En la publicación “Cartilla de aplicación para entidades territoriales Ley 819 de

2003”, sobre este artículo se señaló lo siguiente:
“La finalidad de los créditos de tesorería es atender déficit temporal de

liquidez en el flujo de caja de la entidad territorial, por lo cual es impor-
tante que la entidad haga uso efectivo del Programa Anual Mensuali-
zado de Caja que sirve de instrumento para determinar el momento en
el cual será necesaria la contratación de un crédito de tesorería y así
mismo servirá para determinar el momento en el cual puede ser can-
celado. En todo caso los créditos de tesorería deberán ser cancelados

en su totalidad antes del 20 de diciembre de cada vigencia fiscal y el

monto máximo que puede tomar la entidad territorial como crédito de
tesorería es la doceava parte de los ingresos corrientes del año fiscal
(8.33%). Es importante anotar aquí que dado que este es un artículo
relacionado directamente con el endeudamiento territorial y que este
tema fue regulado por la Ley 358 de 1997 y el Decreto Reglamentario
696 de 1998, el concepto de ingresos corrientes que se debe tomar
aquí es el que fue reglamentado para la aplicación de esta ley, es decir
el contenido en el artículo 2 del Decreto 696 de 1998.
En cuanto a la prohibición de contraer créditos de tesorería cuando

existan otros créditos de tesorería en mora o sobregiros, la entidad
financiera deberá consultar los reportes de CIFIN o DATACREDITO y la
entidad territorial a través del contador de la entidad territorial o quien
haga sus veces, deberá expedir un certificado para presentar ante la
entidad financiera que va a otorgar el crédito de tesorería, en el cual
conste que la entidad territorial no se encuentra en mora en otros
créditos de tesorería o sobregiros y que sumados todos los créditos
de tesorería que tiene vigentes, estos no sobrepasan el límite de la
doceava de los ingresos corrientes.
Es importante anotar que el límite para el monto de los créditos de

tesorería es acumulativo durante la vigencia fiscal, es decir que la en-
tidad territorial podrá tomar los créditos de tesorería que considere
necesarios, pero el monto máximo a tomar, sumados todos los créditos
de tesorería en el año no podrá exceder la doceava parte de sus in-
gresos corrientes y, en todo caso, se deberán cancelar antes del 20 de
diciembre de la vigencia fiscal.”


Consultante: ÁLVARO BOHÓRQUEZ OSMA

Alcalde Municipal
Alcaldía Municipal de San Sebastián de Mariquita
Subtema: Registro de la deuda
En atención a su consulta remitida a esta Dirección mediante comunicación de la

Dirección Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República radicada con el
número que aparece en el asunto, daremos respuesta en los términos del artículo
28 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
es decir que la misma no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete
Consulta:
Hace referencia a la no expedición del Certificado de Registro de Deuda Pú-

blica por parte de la Contraloría Departamental en razón a que en criterio de
dicha entidad se requiere una modificación del acuerdo municipal mediante
el cual se imparten las autorizaciones a la entidad territorial para suscribir los
contratos a financiar con los recursos del crédito que fue suscrito con una
entidad bancaria y que según se manifiesta en la consulta ya cuenta con el
correspondiente registro ante este Ministerio.
En relación con el marco de competencias en virtud del cual la Contraloría General

de la República y las Contralorías Departamentales en el caso de municipios que no
tienen contralorías llevan el Registro de la deuda pública, se encuentra expuesto
en el concepto jurídico 80112-2007EE49844 de 23 de octubre de 2007 emitido por
la Dirección Oficina Jurídica de la Contraloría General de la Nación que remitiremos
para su conocimiento.
El artículo 268 de la Constitución Política señala:
Artículo 268. El Contralor General de la Republíca <sic> tendrá las siguientes

atribuciones:
(…)
3. Llevar un registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades te-

rritoriales.
El artículo 43 de la Ley 42 de 1993 establece:
ARTÍCULO 43. De conformidad con lo estipulado en el numeral 3, del artículo

268 de la Constitución Nacional, la Contraloría General de la República llevará

el registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades descentraliza-

das territorialmente o por servicios cualquiera que sea el orden a que perte-
nezcan y de las de carácter privado cuando alguna de las anteriores sea su
garante o codeudora.
Con el fin exclusivo de garantizar el adecuado registro de la deuda pública,

todo documento constitutivo de la misma deberá someterse a la refrendación
del Contralor General de la República.
PARÁGRAFO. Las entidades a que se refiere el presente artículo deberán re-

gistrar y reportar a la Contraloría General de la República, en la forma y opor-
tunidad que esta prescriba, el movimiento y el saldo de dichas obligaciones.
Sin perjuicio de lo anterior, los órganos de control fiscal deberán llevar el

registro de la deuda pública de las entidades territoriales y sus respectivos
organismos descentralizados.
Por otra parte el artículo 9º de la Ley 330 de 1996 establece:

ARTÍCULO 9º. ATRIBUCIONES. Los Contralores Departamentales, además
de lo establecido en el artículo 272 de la Constitución Política, ejercerán las
siguientes atribuciones:
(…)
3. Llevar un registro de la deuda pública del departamento, de sus entidades

descentralizadas y de los municipios que no tengan Contraloría.
Del contenido del citado concepto de la Dirección Oficina Jurídica de la Contraloría

General de la Nación destacamos el siguiente apartado:
“Con respecto a la negación del registro de la deuda pública por parte de la
contraloría, es pertinente citar que, para que sea procedente el registro y la
expedición del respectivo certificado, se deben cumplir los requisitos estable-
cidos en el artículo 77 de la Resolución Orgánica 5544 de 2003. Así también
se debe tomar en cuenta que en el concepto OJ 1828 del 7 de marzo de 2003
emitido por esta Oficina Jurídica, se estableció que “la competencia de este
Organismo de Control, es la de llevar el registro de la deuda pública, pero no,
la de autorizar endeudamiento alguno de los entes territoriales.”.
Así a partir del contenido del citado concepto de la Oficina Jurídica de la Contraloría
y del tenor literal de los artículos antes transcritos, consideramos que sin perjuicio
del cumplimiento de los requisitos establecidos en procedimiento interno fijado por
la Contraloría (asunto que solo podrá ser verificado y certificado por dicha entidad),
la atribución que le fue conferida al órgano de control en mención se circunscribe
a llevar el registro de la deuda, sin que puedan predicarse de él efecto alguno en
el desembolso del crédito, como sí ocurre con la incorporación en la Base Única de
Datos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de conformidad con el inciso
tercero del artículo 16 de la Ley 185 de 1995 que establece:

ARTÍCULO 16. Artículo subrogado por el artículo 13 de la Ley 533 de 1999.

Se deberán incluir en la base única de datos del Ministerio de Hacienda y Cré-
dito Público-Dirección General de Crédito Público, las operaciones de crédito
público, sus asimiladas y las operaciones de manejo de deuda, que celebren
las entidades estatales con plazo superior a un año, aquellas contratadas con
plazo inferior y que por efectos de la celebración de operaciones de manejo
superen dicho plazo y, aquellas que incluyan derivados, en este último caso
independientemente del plazo.
La información referente a saldos y movimientos de dichas operaciones, se

deberá suministrar mensualmente dentro de los primeros diez (10) días ca-
lendario del mes siguiente al mes que se reporte, de acuerdo con las instruc-
ciones que para tal efecto imparta la Dirección General de Crédito Público.
Sin perjuicio de lo previsto en los incisos anteriores, cuando se trate de opera-

ciones de crédito público interno de las entidades descentralizadas del orden
nacional, las territoriales y sus descentralizadas, la inclusión en la base única
de datos será requisito para el primer desembolso.
PARÁGRAFO 1º. Lo dispuesto en el presente artículo será aplicable también

a aquellas entidades con participación del Estado superior al cincuenta por
ciento en su capital social, independientemente de su naturaleza.
PARÁGRAFO 2º. La inclusión en la base única de datos del Ministerio de Ha-

cienda y Crédito Público-Dirección General de Crédito Público, se efectuará en
la forma, plazos y condiciones que reglamente el Gobierno Nacional.
Ahora bien, de conformidad con el inciso segundo del artículo 267 de la Constitución
Política, el control fiscal “se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los
procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley.”


Consultante: SORANNE AMIRA PALACIOS RENTERÍA

Gobernación del Chocó
Subtema: Facultades Pro Tempore
en relación con la expedición de una ordenanza mediante la cual la asamblea depar-
tamental faculta al señor gobernador para realizar la incorporación de unos recursos
al presupuesto de ingresos y gastos del departamento, consulta usted: “si existe o
no algún tipo de en el tiempo frente a la facultad de la ordenanza, específicamente
en el respectivo artículo, si los mismos actos administrativos o diferentes normas
(decretos, resoluciones, Acuerdos, Ordenanzas, leyes) deben contemplar límite o
tiempo de aplicabilidad según establece los entes que lo facultan”
Sea lo primero, precisar que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan
La delegación de facultades por parte de las asambleas a los gobernadores, se en-

cuentra establecida en el numeral 9 del artículo 300 de la Constitución Política, en
los siguientes términos:
“Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por me-

dio de ordenanzas:
(…)
9. Autorizar al Gobernador del Departamento para celebrar contra-

tos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore,
precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas
Departamental. (…).”
Nótese como la norma trascrita, al referirse a la autorización para que el gobernador

ejerza funciones que corresponden a las asambleas, establece expresamente dos
condiciones, a saber: de un lado, que dicha autorización sea “pro tempore” esto es
que sea por un plazo determinado y cierto, lo que de suyo implica que las funciones
delegadas no pueden ser permanentes, y; de otro, que sean “precisas” es decir
que se establezca de manera expresa y concreta cuáles son las funciones que se
delegan, sin que haya lugar a una delegación implícita, extensiva o analógica.

Ahora bien, en el caso sub examine, esto es respecto del factor temporal, debe se-
ñalarse que la norma no fija un plazo mínimo o máximo, por lo que corresponderá
entonces a la asamblea departamental establecer, en el acto de delegación, el plazo
dentro del cual deberán desarrollarse las funciones frente a las cuales se extiende
la autorización.
En refuerzo de lo anteriormente expuesto, hacemos nuestro el pronunciamiento

del Consejo de Estado1, en el cual, valiéndose de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, se refirió in extenso a las condiciones en las que deben expedirse
este tipo de actos administrativos, precisándose que si bien hace referencia a los
concejos municipales y al Congreso de la República, el argumento resulta aplicable
a las asambleas departamentales por guardar identidad de objeto. Dijo esa alta
corporación:
“[…] En efecto el artículo 313-3 solo establece tres condicionamientos

a dicha facultad: a) Que se otorguen pro tempore, esto es por un
tiempo preciso; b) que dichas funciones sean de las que corresponden
al Concejo, asunto que no es materia de la acusación, y c) Que sean
precisas, esto es, que no haya dudas acerca de su contenido, asunto
que tampoco es objeto de cuestionamiento.
La primera condición no fue cumplida por el acto acusado pues extien-

de a 150 días el término inicial de 90 días de duración que el artículo
77 del Acuerdo 004 de febrero 12 de 1999 había otorgado para la
realización de las actividades allí previstas y que se cumplió sin que el
alcalde las hubiera ejercido.
Las facultades extraordinarias de las que revisten los concejos a los

alcaldes corresponden a funciones de aquellos que se pueden tras-
ladar a los alcaldes por un tiempo determinado y por una materia
específica; pero vencido dicho término sin haberse cumplido los co-
metidos para los que fueron concedidas, esas facultades revierten au-
tomáticamente al concejo; perdiendo por ende el alcalde competencia
sobre dichos asuntos.
La facultad de otorgar facultades pro tempore al jefe del ejecutivo está

prevista también en el artículo 150-10 en el nivel nacional, aunque
referida al Congreso y al Presidente de la República en los siguientes
términos:
Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de

ellas ejerce las siguientes funciones:
1
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Bogotá, D. C., doce (12)
de abril de dos mil doce (2012) Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso. Radicación número:
23001-23-31-000-1999-01518-01Actor: Departamento de Córdoba. Demandado: Concejo Municipal
de Montería.

10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de

precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza
de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo acon-
seje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el
Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miem-
bros de una y otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar

los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades ex-
traordinarias.
Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes

estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente
artículo, ni para decretar impuestos.
La Corte Constitucional ha precisado el alcance de la facultad comen-

tada en algunas sentencias, entre ellas en la C-1028/02 que se cita
a continuación, al señalar que, dada su naturaleza, tiene carácter
restrictivo pues exige una estricta limitación temporal que impide
que pueda extenderse más allá del término de 6 meses, solo puede
versar sobre las materias precisamente delimitadas por el Congreso y
no hace parte de la competencia ordinaria del Gobierno Nacional en
tanto: (i) debe ser explícitamente conferidas por el Congreso; (ii) su
concesión depende de la solicitud que realice el Ejecutivo.
“Según lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la

Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de
leyes, revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República
de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con
fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública
lo aconseje. Así, pues, mediante este expediente el Congreso delega
en el Ejecutivo su competencia legislativa para que este último expida
normas con el mismo valor y jerarquía normativa que las emanadas
del propio órgano legislativo.
Este fenómeno de la habilitación extraordinaria para legislar, que está

reconocido ampliamente en el derecho constitucional comparado, se
justifica por distintas razones como la necesidad de aliviar la carga de
trabajo del órgano legislativo, el marcado intervencionismo estatal en
distintos campos, y la dificultad que en algunas oportunidades supone
la regulación de una materia por parte del legislativo debido a su com-
plejidad técnica, entre otros motivos.
El revestimiento de facultades extraordinarias para legislar comporta

realmente una delegación, pues se trata de que el Congreso fundado
en su propia competencia atribuya al Presidente de la República los
poderes legislativos necesarios para que regule determinada materia

en forma tan legítima y eficaz como lo haría él mismo, dentro de cier-

tos límites y con arreglo a los criterios establecidos en la misma ley
donde hace tal delegación.
Al regular la institución de la delegación legislativa, el artículo 150-10

de la Constitución Política establece una serie de cautelas que están
orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente
al Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legisla-
tiva mediante una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una
entrega de plenos poderes; y, obviamente, también esos parámetros
están destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delega-
ción para fines distintos de los previstos en la norma habilitante.
La norma superior en comento establece unos límites que deben ser

observados por el Congreso en la ley habilitante, so pena de la incons-
titucionalidad del otorgamiento de la delegación.
La primera de estas exigencias consiste en que la delegación legisla-

tiva deba hacerse en forma expresa, y en concreto. No es posible, en
consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de
modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación
de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que au-
toriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley.
La segunda exigencia se refiere a que la delegación legislativa

esté sujeta a un tiempo de duración, es decir, que no puede ser
perpetua, sino que debe estar sometida a un plazo o término. Por
tanto, la ley de delegación debe fijar el plazo máximo dentro del
cual ha de ejercerse la potestad delegada, la cual expira vencido
el mismo sin haberse ejercido, pues en ningún caso podrá enten-
derse que la delegación se hace por tiempo indeterminado. Según
el artículo 150-10 Fundamental la delegación es hasta por seis meses.
Pero además, es indispensable que la delegación legislativa que efec-

túa el Congreso en la respectiva ley de facultades se haga para una
materia concreta, específica. Al efecto, en dicha ley no solo se debe
señalar la intensidad de las facultades que se otorgan sino que, ade-
más, se ha de fijar su extensión determinando con precisión cuál es
el objeto sobre el cual el Presidente ejercerá la facultad legislativa
extraordinaria que se le confiere…”.2[3]
En el mismo sentido, esta Sección mediante Sentencia de 4 de octu-

bre de 2001 (M.P. Olga Inés Navarrete Barrero) se había pronunciado,
así:
2
[3]
Sentencia C-1028/02. Ver en el mismo sentido la sentencia C-970/04.

“En relación con las facultades extraordinarias que otorga el Congreso

al Presidente de la República, y cuyos criterios generales son igual-
mente válidos para el caso de las facultades extraordinarias que con-
ceden los Concejos a los Alcaldes, se tiene que siendo del Congreso
la atribución legislativa, su eventual ejercicio por el Presidente de la
República, en tanto que extraordinario, es de interpretación estricta,
de donde surge la consecuencia de la inexequibilidad de los decre-
tos leyes que el Ejecutivo expida al amparo del artículo 150-10 de la
Constitución cuando actúa por fuera del término expresamente se-
ñalado en la ley habilitante o se ocupa en la tarea de legislar sobre
materias diferentes a las allí contempladas. En tales circunstancias,
el Gobierno invade la órbita exclusiva de competencias del legislador
ordinario, quebranta la Constitución y desconoce postulados básicos
del Estado de Derecho3[4]”.
De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel

nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delega-
ción de funciones propias de los Concejos Municipales de manera
indefinida en los alcaldes, para evitar que estos en su condición
de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas
prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones pre-
vistas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y
los alcaldes.[…]” (Negrillas ajenas al texto, subrayas originales).
Conforme con el apartado jurisprudencial trascrito, se colige con claridad que las
facultades expedidas por los órganos colegiados (Congreso, asambleas y concejos)
para que el ejecutivo ejerza funciones que corresponden a aquellos, deben expedir-
se siempre atendiendo a los condicionamientos establecidos por las normas que los
regulan (Constitución Polpitica artículos 150-10, 300-9 y 313-3), esto es que sean
precisas y pro tempore.
Por último, es menester señalar que los actos administrativos están amparados por
la presunción de legalidad de que trata el artículo 88 del Código de Procedimiento
Administrativo y de la Contencioso Administrativo hasta tanto no hayan sido anula-
dos o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior,
para señalar que no obstante no haberse establecido un plazo para el desarrollo de
las funciones delegadas, el acto de delegación se encuentra vigente y por lo tanto
es de obligatorio cumplimiento y ejecución, sin perjuicio, claro está, de que sea
modificado para ajustarlo a las previsiones constitucionales y legales que rigen la
materia.
3
Sentencia de 4 de octubre de 2001, Rad. 08001-23-31-000-1997-3133-01. Actor. Sociedad Co-
[4]
lombiana de Arquitectos. M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.


Consultante: CRISTIAN ALBERTO BUITRAGO RUEDA

Secretario de Planeación Departamental
Gobernación de Norte de Santander
Subtema: Ordenamiento territorial
Mediante escrito remitido al buzón de atención al usuario de este Ministerio, radica-

do con el número y en la fecha del asunto, remite usted el derecho de petición que
le enviara el Dr. José Iván Clavijo Contreras – Vicepresidente de la Comisión Cuarta
del Senado de la República, solicitándole el estudio motivado sobre la capacidad
para organizar el presupuesto anual de que trata el numeral 3 del artículo 14 del
Decreto Ley 1333 de 1986, para que se dé trámite por parte de este Ministerio al
concepto requerido por los artículos 11 y 12 de la Ley 1551 de 2012.
Al respecto, sea del caso comunicarle que tanto la certificación previa a que se re-
fiere el numeral 3 del artículo 8° de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo
11 de la Ley 1551 de 2012, para que una porción del territorio de un departamento
pueda ser erigida en municipio, así como el Concepto para la agregación o segre-
gación de territorios municipales exigido por el literal d) del artículo 12 de la Ley
1551 de 2012, serán expedidos por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público,
previa revisión por parte de la Dirección General de Apoyo Fiscal del cumplimiento
de los requisitos y condiciones que se establecen en el artículo 2º de la Resolución
0755 del 13 de maro de 2013, la cual ad literam establece:
“Artículo 2°. Requisitos de la solicitud de Certificación previa para

la creación de municipios y del Concepto para la agregación o se-
gregación de municipios. La solicitud de expedición tanto de la
Certificación como del Concepto a que se refiere el artículo
precedente deberá ser presentada por escrito y suscrito por
quienes de conformidad con la ley tienen competencia para
presentar la solicitud de creación y agregación o segregación
de municipios, y radicada en las instalaciones del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, acompañada de los siguientes
documentos:
1. Certificación del DANE respecto del límite poblacional establecido en

el numeral 2 del artículo 8° de la Ley 136 de 1994, modificado por el
artículo 11 de la Ley 1551 de 2012.
2. Estudio del órgano departamental de planeación sobre la

conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad

presupuestal y financiera de la nueva entidad, así como de

los municipios de los cuales se segrega, acorde con sus po-
sibilidades económicas, de infraestructura y su identificación
como área de desarrollo, de conformidad con el numeral 4 del
artículo 8° de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo
15 de la Ley 617 de 2000.
3. Concepto del órgano departamental de planeación sobre la

viabilidad de crear o no el municipio y sobre la conveniencia
de la medida para el municipio o los municipios de los cuales
se segregaría el nuevo.
4. Concepto del cumplimiento del requisito geográfico establecido en

el inciso 2° del numeral 4 del artículo 8° de la Ley 136 de 1994, modi-
ficado por el artículo 15 de la Ley 617 de 2000, expedido por la autori-
dad catastral competente, respecto de la no sustracción de más de la
tercera parte del territorio del municipio o municipios de los cuales se
segrega la nueva entidad.
5. Escenario financiero detallado de los Ingresos Corrientes de Libre

Destinación (ICLD) proyectados, que incluya los supuestos que res-
palden las proyecciones para cada uno de los principales impuestos y
para cada una de las otras fuentes (no tributarios, transferencias, etc.).
6. Análisis de la estructura de gastos propuesta.
7. Análisis de composición y propuesta de distribución de los pasivos

existentes entre el municipio actual y el que se crea (laborales, pres-
tacionales, pensionales, financieros, con proveedores, con entidades
públicas y de seguridad social y pasivos contingentes).
8. Versión preliminar del proyecto de ordenanza departamental.
Parágrafo. Sin perjuicio de las competencias señaladas en la ley en

relación con la iniciativa para la creación, agregación o segregación de
municipios, las solicitudes de la Certificación previa para la creación
de municipios y del Concepto para la agregación o segregación de
municipios deberán ser presentadas al Ministerio de Hacienda y Cré-
dito Público por intermedio del Órgano de Planeación departamental
respectivo.”
De conformidad con la norma trascrita, se colige con claridad que si bien a este
Ministerio le fue asignada la función de expedir conceptos y certificaciones para la
segregación y creación de municipios, es igualmente cierto que dicha función se
realiza previa solicitud presentada por quienes de conformidad con la ley tienen
están facultados para ello, esto es los gobernadores y alcaldes, asambleas departa-
mentales, concejos municipales o por iniciativa popular, la cual deberá venir acom-

pañada por una serie de documentos, dentro de los cuales, para el caso concreto,
se destacan los señalados en los numeral 2 y 3 del artículo 2º de la Resolución 0755
del 13 de maro de 2013, supra, documentos que deberán ser elaborados por el
órgano departamental de planeación.
En este contexto, consideramos que la petición efectuada por el Dr. José Iván Cla-
vijo Contreras – Vicepresidente de la Comisión Cuarta del Senado de la República,
se sustentaba en la necesidad de contar con los estudios y conceptos del órgano
departamental de planeación arriba señalados, para posteriormente remitir la docu-
mentación a este Ministerio para lo de nuestra competencia.
De tal manera, la competencia para pronunciarse respecto de la solicitud del Dr.

Clavijo Contreras es de la Secretaría de Planeación del departamento de Norte de
Santander, razón por la cual le solicitamos actuar de conformidad con las compe-
tencias que le asignan los artículos 14-3 del Decreto 1333 de 1986, en concordancia
con el artículo 8º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 15 de la Ley 617
de 2000, y por el artículo 11 de la Ley 1551 de 2012, en orden a expedir los estudios
y conceptos a que se refieren las normas en cita.


Consultante: YENNI CASTILLO G.

Auxiliar Administrativo
Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca
Subtema: Constitución de cajas menores entidades des-
centralizadas territoriales

el número y en la fecha del asunto, consulta usted “si existe reglamentación sobre
la compra de bebidas alcohólicas en entidades públicas por caja menor.”
En relación con la constitución de cajas menores para las entidades territoriales,

así como para las entidades descentralizadas de ese nivel, se ha pronunciado esta
Dirección mediante Oficios 2-2012-029365 del 10 de agosto de 2012, y 2-2012-
029653 del 14 de agosto de 2012, en los que se expresa:
“[…] De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los

artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales
deben expedir las normas que en materia presupuestal deben aplicar,
tanto en el nivel central como en el descentralizado, respetando en
todo caso los principios y las disposiciones contenidos en el ordena-
miento constitucional, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de
la Nación, Decreto 115 de 1996, Ley 617 de 2000 y Ley 819 de 2003.
En ausencia de normas particulares, aplicarán en lo que fuere perti-
nente las normas orgánicas del presupuesto Nacional.
Respecto a la constitución y funcionamiento de las cajas meno-

res en las entidades descentralizadas del nivel territorial, es ne-
cesario tener en cuenta que dentro de la autonomía administra-
tiva y financiera que les establece la Ley 489 de 1998, son estas
entidades las directamente responsables de establecer si ame-
ritan constituir y reglamentar cajas menores para el manejo de
algunos de sus recursos, dentro de lo cual se debería señalar, qué
dependencias deben tener asignado el manejo de caja menor, res-
ponsables, cuantía de cada una de ellas, destinación, prohibiciones,
apertura de libros, requisitos para el primer giro, legalización, reembol-
sos, cancelación de la caja menor y los mecanismos de administración

de estos dineros (cuenta corriente, cuentas de ahorro o efectivo), etc.;

lo anterior, sin perjuicio que para su reglamentación se pueda tener en
cuenta en lo que sea pertinente, lo establecido sobre el tema por ente
territorial correspondiente (Gobernación de Nariño) y por el Gobierno
Nacional (Resolución No. 001 del 2 de enero de 2012).
Adicionalmente y para considerarlo como guía en el tema de cajas

menores, la Contaduría General de la Nación se pronunció en Con-
cepto No. 4225 de julio 28 de 1997, en los siguientes términos:
“Cada entidad tiene competencia para establecer los procedimientos

para el manejo de las Cajas menores (…).
La Caja Menor se constituye para cada vigencia fiscal mediante acto

administrativo suscrito por el Jefe de la Administración en el cual se
indica claramente la finalidad y clase de gastos que se puede cubrir
con estos dineros.
Los desembolsos individuales que se produzcan, no podrán exceder

del diez por ciento (10%) del valor total autorizado por la Caja menor.
El manejo de los dineros se hará a través de una cuenta corriente o en

efectivo dependiendo de la cuantía autorizada y estará bajo la respon-
sabilidad de un funcionario debidamente facultado y afianzado, quien
debe ser funcionario diferente al tesorero.
La Caja menor funcionará contablemente como un fondo fijo.
No se podrán realizar con fondos de la caja menor las siguientes ope-

raciones:
• Adquirir elementos cuya existencia esté comprobada en los Bienes

muebles en bodega.
• Fraccionar compras de un mismo elemento o artículo.
• Realizar desembolsos con destino a dependencias distintas de la ad-

ministración municipal.
• Efectuar cualquier pago por concepto de contratos, que de conformi-

dad con el artículo 39 de la Ley 80 de 1993 deben constar por escrito.
• Reconocer y pagar gastos por concepto de servicios personales y las

contribuciones que establece la ley sobre nómina, cesantías y pensiones.
• Cambiar cheques o efectuar prestamos.
Los requisitos para girar los dineros a la Caja menor son los siguientes:

• Que exista un acto administrativo expedido por el Alcalde, mediante el

cual se constituye la Caja menor.
• Que el funcionario responsable de su administración haya constituido

la póliza de manejo que ampare el monto total de la Caja menor y que
esté debidamente aprobada.
• El cheque será girado al responsable de la Caja menor, quien firmará

el comprobante de egreso.
Para la realización de los gastos se exigirá el cumplimiento de los

siguientes requisitos:
• Que los gastos estén agrupados por artículos presupuestales, tanto

en el comprobante de pago como en la relación anexa y que corres-
ponda a los autorizados en el acto administrativo de creación.
• Que los documentos presentados sean los originales y se encuentren

firmados por los acreedores con identificación del nombre o razón so-
cial y el número de documento de identidad o NIT, objeto y cuantía.
• Que la fecha del comprobante de gasto corresponda a la vigencia fis-

cal que se está legalizando.
• Que el gasto se haya efectuado habiéndose constituido la caja menor

y existiendo la disponibilidad de fondos en la misma.
• Que se hayan efectuado los descuentos de ley a cada uno de los gas-
tos efectuados como retención en la fuente, estampillas, etc.
• Que se haya expedido la resolución de reconocimiento del gasto por

parte del Jefe de la Administración.
La legalización definitiva de la Caja menor, constituida durante el año,

se hará antes del 28 de diciembre, fecha en la cual se deberá reinte-
grar el saldo sobrante y el respectivo cuentadante responderá fiscal y
pecuniariamente por el cumplimiento de su legalización oportuna y del
manejo de los dineros que se encuentren a su cargo, sin perjuicio de
las demás acciones legales a que hubiere lugar.
Para el reembolso de la caja menor, cuando se haya consumido más

de un 70% del monto total autorizado sin exceder el monto previsto
para la misma, se hará el reembolso de la cuantía de los gastos rea-
lizados.
Los responsables de las cajas menores deberán adoptar los controles

internos que garanticen el adecuado uso y manejo de los recursos, in-
dependientemente de las evaluaciones y verificaciones que compete
adelantar a las oficinas de Auditoría o Control Interno”.

Adicionalmente, las cajas menores son un mecanismo o unidad

de manejo de dineros que deben ser utilizados para sufragar gas-
tos identificados y definidos previamente en los conceptos del
presupuesto de la entidad descentralizada, los cuales deben te-
ner el carácter de urgentes e imprescindibles; por lo tanto, en la
reglamentación correspondiente se debe establecer que gastos que
se pueden realizar, los cuales deben estar previstos en el presupues-
to; así mismo, cuando se solicita el reembolso de caja menor, se debe
dejar un remanente de dinero, con el fin de cubrir los gastos que se
generen durante el periodo que dure el respectivo reembolso de los
recursos solicitados.[…]” (Negrillas ajenas al texto original).
De la lectura del apartado del concepto trascrito, se resalta, de una parte, que
dentro de la autonomía administrativa y financiera que les establece, de un lado el
artículo 287 superior a las entidades territoriales, y; de otro, la Ley 489 de 1998,
a las entidades descentralizadas son esas entidades las directamente responsables
de establecer si amerita constituir y reglamentar cajas menores para el manejo de
algunos de sus recursos, y por lo mismo a ellas corresponde señalar, qué dependen-
cias deben tener asignado el manejo de caja menor, que funcionarios son respon-
sables de su manejo, la cuantía de cada una de ellas, y para el caso concreto de su
consulta la destinación de los recursos que se manejen a través de ellas. De otra
parte, que las cajas menores deben ser utilizadas para para sufragar gastos identi-
ficados y definidos previamente en el presupuesto y que además de ello tengan el
carácter de urgentes e imprescindibles.
En ese contexto, en respuesta a su consulta, deberá verificarse al interior de la

respectiva entidad la normatividad que regule la constitución y funcionamiento de
cajas menores, en punto a verificar la destinación que se ha dado a los recursos que
se manejen por ese conducto y si tal destinación permite el uso a que hace referen-
cia en su escrito. Así mismo, deberá verificarse si la compra de “bebidas alcohóli-
cas” se encuentra como un gasto identificado y definido dentro del presupuesto de
la entidad, y si dicho gasto tiene carácter de urgente e imprescindible, de manera
que se permita ejecutarlo a través de la caja menor.
Sin perjuicio de lo anterior, esta Dirección considera que, desde ningún punto de
vista, la compra de bebidas alcohólicas puede considerarse como un gasto urgente
e imprescindible que pueda ser sufragado por la caja menor de ninguna entidad
pública.


Consultante: HERNANDO ALVARADO SERRATO

Director
Departamento Administrativo Jurídico
Gobernación Huila
Subtema: Creación de entidades descentralizadas
A través del presente damos respuesta a su consulta que gira alrededor de la po-
sibilidad de que las entidades territoriales creen personas jurídicas con forma de
Sociedades Simplificadas por Acciones (SAS). Se aclara que la respuesta se ofrece
dentro del ámbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta y, no es
obligatoria ni vinculante.
En relación con este aspecto resulta fundamental citar algunos de los contenidos de
los artículos 68 y 97 de la Ley 489 de 19981.
Artículo 68. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. Son entidades descen-

tralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas in-
dustriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades
de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas es-
peciales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empre-
sas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o
con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones admi-
nistrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades
industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía
administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del
órgano de la administración al cual están adscritas.
Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Consti-

tución Política, en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su
estructura orgánica y a sus estatutos internos.
Los organismos y entidades descentralizados, sujetos a regímenes especiales

por mandato de la Constitución Política, se someterán a las disposiciones que
para ellos establezca la respectiva ley.
(…)
1
“Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden
nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribu-
ciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones.”

Artículo 97. SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA. Las sociedades de

economía mixta son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la
forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado,
que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a
las reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley.
Como se observa en el artículo 68, dentro de la relación de entidades descentrali-

zadas que conforman la rama ejecutiva del poder público figuran las sociedades de
economía mixta
Igualmente el artículo 97 menciona como características fundamentales de las so-

ciedades de economía mixta, las siguientes:
• Se constituyen bajo la forma de sociedades comerciales;
• Se constituyen con aportes estatales y capital privado y;
• Se constituyen para el desarrollo de actividades de naturaleza industrial co-

mercial
En relación con las sociedades por acciones simplificadas, la Ley 1258 en sus
artículos 1º a 4º establece:
ARTÍCULO 1º. CONSTITUCIÓN. La sociedad por acciones simplificada podrá

constituirse por una o varias personas naturales o jurídicas, quienes solo se-
rán responsables hasta el monto de sus respectivos aportes.
Salvo lo previsto en el artículo 42 de la presente ley, el o los accionistas no

serán responsables por las obligaciones laborales, tributarias o de cualquier
otra naturaleza en que incurra la sociedad.
ARTÍCULO 2º. PERSONALIDAD JURÍDICA. La sociedad por acciones simplifi-

cada, una vez inscrita en el Registro Mercantil, formará una persona jurídica
distinta de sus accionistas.
ARTÍCULO 3º. NATURALEZA. La sociedad por acciones simplificada es una

sociedad de capitales cuya naturaleza será siempre comercial, independien-
temente de las actividades previstas en su objeto social. Para efectos tributa-
rios, la sociedad por acciones simplificada se regirá por las reglas aplicables a
las sociedades anónimas.
ARTÍCULO 4º. IMPOSIBILIDAD DE NEGOCIAR VALORES EN EL MERCADO

PÚBLICO. Las acciones y los demás valores que emita la sociedad por accio-
nes simplificada no podrán inscribirse en el Registro Nacional de Valores y
Emisores ni negociarse en bolsa.
Pues bien, bajo los supuestos, según los cuales: a) la SAS se constituye bajo la for-
ma de sociedad comercial (artículo 3º); b) la SAS no podría ser constituida por una
sóla persona sino por al menos dos, una de las cuales debería ser pública y la otra

privada (artículo 1) y; c) la SAS se constituya para el desarrollo de actividades de

naturaleza industrial comercial (artículo 3º), esta Dirección considera que es posible
que una entidad territorial cree, como una de sus entidades descentralizadas, una
sociedad por acciones simplificada.
De otro lado, esta Dirección considera, fundamentada en el contenido de los nume-

rales 32 y 63 del numeral del artículo 313 de la Constitución Política, que un concejo
municipal está en capacidad de autorizar al alcalde para crear una sociedad de eco-
nomía mixta con la naturaleza de sociedad por acciones simplificada.
2
3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que
corresponden al Concejo.
3
6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las
escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa
del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitu-
ción de sociedades de economía mixta.

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Tel.: (571) 4578000
www.imprenta.gov.co
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TRIBUTARIA Y FINANCIERA TERRITORIAL

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TRIBUTARIA Y FINANCIERA TERRITORIAL

DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL

BOGOTÁ, D. C., 2013

Colombia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal

Edición febrero de 2014

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3

CAPÍTULO II CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS MUNICIPALES

1. IMPUESTO DE PREDIAL UNIFICADO

4 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 5

6 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 7

CAPÍTULO II CONCEPTOS SOBRE TEMAS FINANCIEROS

8 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 9

10 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

En cumplimiento de las funciones de asesoría y asistencia técnica, la Dirección

Al ser nuestros pronunciamientos de carácter general, pretendemos mantener la

Ana Lucía Villa Arcila

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 11

IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES

ASESORÍA No. 027799

Consultante: Liliana Pantoja Mesías

Mediante escrito dirigido al buzón de atención al cliente de este Ministerio radicado

Previo a la atención de sus interrogantes, es menester efectuar las siguientes pre-

La primera, los pronunciamientos ofrecidos por esta Dirección se efectúan de mane-

La segunda, en lo que hace al establecimiento de tratamientos preferenciales res-

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 15

“Para dar respuesta a su consulta, es preciso inicialmente efectuar algunas

“La contradicción planteada se resuelve acudiendo al tercero de los

La aplicación del criterio orgánico al caso que se estudia conduce a

De acuerdo con lo anterior, cumple anotar que en tratándose de una

Lo anterior, no obsta para el establecimiento de los descuentos por pronto pago,

Sin perjuicio de lo anterior, y toda vez que existe una Ordenanza en la

16 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

de la Constitución reconoce a las entidades territoriales, la competen-

En este contexto, en adelante efectuaremos algunas consideraciones con el ánimo

“1. Un vehículo que se encuentra matriculado en otro departamento y su

• ¿El beneficio se le otorgaría en pago del impuesto del año 2013 o

• ¿El dueño o poseedor debe cancelar en el departamento de Nariño

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 17

En lo que hace al pago de la fracción correspondiente al año 2012, debe ponerse de

“2. Un dueño o poseedor de un vehículo que matriculó su vehículo en el

• ¿Es correcto otorgarle y liquidarle en el formulario por el año

• ¿En caso de tener derecho al descuento, la base para liquidar

Frente a estos interrogantes, nos permitimos precisar que en materia de exclusio-

En lo que hace al cálculo de la sanción de extemporaneidad y de los intereses

18 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Consultante: SECRETARÍA DE HACIENDA DEPARTAMENTAL

¿Cómo debe la Administración desarrollar el procedimiento

¿Aun se pueden imponer sanciones en las liquidaciones oficiales?

“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de

10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de pre-

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 19

El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los

Del análisis de la norma superior trascrita, se colige que el Presidente de la Repúbli-

Es entonces, en ejercicio de las citadas facultades constitucionales que el Presidente

“[…] Primero, es necesario resaltar que la naturaleza de los decretos

20 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

En este contexto, aterrizando lo expuesto al caso concreto del Estatuto Tributario

Artículo 90. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la

5) Sin perjuicio de las facultades conferidas en los numerales anterio-

(…)” (Negrillas ajenas al texto original).