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MARCELO BARONE
BELO HORIZONTE – MG
2016
MARCELO BARONE
BELO HORIZONTE – MG
2016
BARONE, Marcelo. Identificação dos pontos críticos na gestão de processos
administrativos do Departamento Nacional de Produção Mineral: Regime de
Autorização. Belo Horizonte: IPEMIG/FACIBRA. Especialização em Gestão Pública.
RESUMO
Como autarquia responsável pela gestão dos recursos minerais no Brasil, o Departamento
Nacional de Produção Mineral, órgão vinculado ao Ministério de Minas e Energia, possui
diversas atribuições, dentre as quais promover a outorga de títulos minerários que autorizam a
pesquisa e exploração dos recursos minerais. Considerando que os títulos de concessão de
lavra outorgados no ano de 2015 pelo Departamento levaram mais de 13 anos para serem
publicados, o presente artigo buscou identificar, a partir de dados estatísticos disponíveis no
sítio eletrônico da autarquia e de seus aspectos organizacionais, os pontos críticos na
tramitação dos processos administrativos minerários, com foco na etapa de autorização de
pesquisa, que a impede atingir um grau de eficiência adequado à demanda do setor. A partir
da análise desses pontos o trabalho apresenta em suas conclusões propostas de correção e
melhoria dos procedimentos, bem como propõe outros caminhos, que não dependem somente
de ações internas, no intuito de alçar o Departamento a uma condição de eficiência adequada,
nos moldes da administração pública gerencial, considerando os programas governamentais
existentes.
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 4
2.1. Fluxo dos processos administrativos minerários de acordo com a legislação ............. 6
3. CONCLUSÃO .................................................................................................................. 13
1. INTRODUÇÃO
A exploração dos recursos minerais no Brasil é gerida pelo Departamento Nacional de
Produção Mineral (DNPM), autarquia instituída pela Lei nº 8.876, de 2 de maio de 1994 e
vinculada ao Ministério de Minas e Energia (MME). O DNPM tem como finalidade promover
o planejamento e o fomento da exploração e do aproveitamento dos recursos minerais,
superintender as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral, e ainda assegurar,
controlar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o território nacional, na
forma do que dispõe o Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de
1967), o Código de Águas Minerais (Decreto-Lei nº 7.841, de 8 de agosto de 1945), os
respectivos regulamentos e a legislação que os complementa. Dentre suas atribuições estão a
de promover a outorga dos títulos minerários relativos à exploração e ao aproveitamento dos
recursos minerais, e expedir os demais atos referentes à execução da legislação minerária.
Para promover a outorga dos títulos o DNPM toma por base as diretrizes e regras
constantes do Código de Mineração (BRASIL, 1967), que traz os critérios, obrigações e
condicionantes aos interessados1 à obtenção dos títulos requeridos.
Através das estatísticas disponibilizadas pelo DNPM em seu sítio na internet2 verifica-
se que um interessado, para obter a concessão para explorar uma jazida no país, leva um
longo espaço de tempo. As concessões outorgadas no ano de 2015 derivaram de processos
protocolizados no DNPM, em média, há mais de 13 anos. Este intervalo de tempo longo pode
ser creditado a diversos fatores internos ao órgão, mas também à legislação minerária
ultrapassada (data de 1967), que traz em seu arcabouço a necessidade da aplicação de um
modelo de administração burocrática, conforme definido por Hall (1976, apud ALMEIDA,
CUNHA & ROSEMBERG, 2009), para sua execução.
Diante desta questão, e considerando a complexidade da legislação regente à
mineração, o presente trabalho destacará o regime de autorização definido pelo art. 2º, inciso
II do Código de Mineração, que se restringe à pesquisa mineral, etapa na qual se identifica e
delimita as jazidas minerais para posterior aproveitamento pelo regime de concessão definido
no inciso I do mesmo artigo. Ao destacar este regime, pretende-se identificar as possíveis
falhas de gestão na tramitação dos requerimentos dos interessados para propor melhorias que
possibilitem reduzir o prazo de tramitação processual, pois, pelas estatísticas oficiais do
DNPM, ao final de 2015 havia 78.509 procedimentos administrativos ativos nesta etapa,
1
Art. 15 do Decreto-Lei nº 227/1967: “A autorização de pesquisa será outorgada pelo DNPM a brasileiros,
pessoa natural, firma individual ou empresas legalmente habilitadas, mediante requerimento do interessado”.
2
http://www.dnpm.gov.br
5
sendo que muitos deles dependem apenas da autarquia para seu encerramento ou
prosseguimento conforme será exposto adiante.
Este elevado passivo processual permite inferir que os dados estatísticos divulgados
pelo DNPM não refletem a demanda do setor mineral, pois muitos dos processos que estão
em tramitação não representam demanda ativa a uma futura atividade de mineração, e sim
demandas internas do Departamento de acordo com o previsto no Código de Mineração. Estas
demandas podem representar entraves a uma futura atividade pois as áreas referentes a estes
procedimentos administrativos pendentes permanecem indisponíveis enquanto o DNPM não
concluir sua análise, impedindo futuros interessados de desenvolverem novas pesquisas
minerais nestas áreas.
Todas estas questões contribuem para a demora na outorga dos títulos previstos na
legislação vigente, depondo diretamente contra o princípio da eficiência do Serviço Público,
obrigação constitucional dada pelo Art. 37 da nossa Carta Magna, o que motivou o presente
trabalho.
Norteado pelo princípio básico da eficiência na Administração Pública (Art. 37, caput,
da Constituição Federal de 1988), o presente trabalho tomou por base dados estatísticos do
DNPM referentes aos procedimentos administrativos minerários ativos em tramitação 3. Os
números existentes apontam para a necessidade de apuração dos dados, buscando implantar
melhorias que objetivem o atendimento ao princípio da eficiência por parte do órgão, o que
será apresentado no decorrer do trabalho.
Cardozo (1999, apud CARMO, 2004) define que:
Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração Pública o
aproveitamento máximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos
os níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa racionalidade e
aproveitamento máximo das potencialidades existentes. Mas não só. Em seu
sentido jurídico, a expressão, que consideramos correta, também deve
abarcar a ideia de eficácia da prestação, ou de resultados da atividade
realizada. Uma atuação estatal só será juridicamente eficiente quando
seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfatório, levando-se em
conta o universo possível de atendimento das necessidades existentes e
os meios disponíveis (grifo nosso).
3
Processo administrativo autuado no DNPM que objetiva a outorga de títulos ao interessado, segundo os
regimes de aproveitamento disciplinados pelo Art. 2º do Código de Mineração (BRASIL, 1967), sendo ativos
aqueles que se encontram em tramitação na autarquia.
6
O requerimento de concessão de lavra deve ser formulado na forma prevista pelo Art.
38 do Código de Mineração, que inclui, dentre outros elementos, a apresentação do projeto
técnico a ser implantado para a exploração da jazida aprovada pelo DNPM. A partir de sua
análise e com o respectivo licenciamento ambiental, a Portaria de Lavra é outorgada, onde o
interessado tem de cumprir com as obrigações legais dispostas no Art. 47 do Código de
Mineração. Em se tratando de um título definitivo, sem prazo definido, o interessado somente
perderá seu direito de explorar a jazida aprovada através de processo de caducidade gerado a
partir de infrações dispostas no Art. 65 do mesmo Código.
FIGURA 1
Fluxograma detalhado da fase autorização de pesquisa
4
Disponível em https://sistemas.dnpm.gov.br/SCM/extra/site/admin/Default.aspx
9
pelo DNPM em sua página na internet identificamos o seguinte quadro de processos ativos
em tramitação, com data base de 31 de dezembro de 2015, representados na Tabela 2.
TABELA 2
Quantitativo de processos ativos no DNPM, por fase
FASE Quantidade
Requerimento de autorização de pesquisa 31.577 processos
Autorização de pesquisa 78.509 processos
Requerimento de concessão de lavra 14.552 processos
Concessão de lavra 9.773 processos
Fonte: Pesquisa realizada no Cadastro Mineiro do DNPM, com dados até 31 de dezembro de 2015.
Considerando os últimos 10 anos, a demanda recebida e atendida pelo DNPM para os
processos sob os regimes de autorização e concessão está relacionada na Tabela 3, abaixo.
TABELA 3
Demanda recebida e títulos publicados pelo DNPM, período 2006-2015
Eventos 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total
Requerimentos de
17.334 23.561 26.871 16.037 19.855 26.695 20.463 19.106 15.512 14.455 267.954
autorização de pesquisa
Autorização de Pesquisa
12.871 13.901 18.269 15.123 18.299 19.583 8.860 13.562 12.215 17.525 207.202
(Alvarás publicados)
Alvarás de pesquisa
701 731 708 1.079 1.770 1.723 1.388 2.232 2.115 1.225 16.274
prorrogados
Requerimentos de Lavra 999 705 923 946 1.022 1.177 1.479 1.382 1.457 1.187 15.586
Concessões de Lavra 437 324 268 404 204 195 331 177 261 491 4.780
Fonte: Pesquisa realizada no Cadastro Mineiro do DNPM e adaptação de Santana (2015).
Analisando os dados da Tabela 3 verificamos a existência de um dinamismo dos
processos administrativos minerários. Considerando a média anual, observa-se que, a partir de
27 mil requerimentos de autorização de pesquisa, o DNPM emitiu aproximadamente 20 mil
Alvarás, sendo que os demais foram indeferidos nas formas previstas pelos Arts. 17 e 18 do
Código de Mineração. Da mesma forma, nota-se que a partir dos 22 mil Alvarás publicados e
prorrogados, apenas 1,5 mil requerimentos de lavra foram apresentados ao DNPM,
significando que menos de 7% dos processos prosseguem para esta etapa. Os demais
processos necessitam de providências por parte do DNPM para seu encerramento, sendo
algumas delas apontadas na Figura 1.
FIGURA 2
Gráfico da divisão dos processos ativos na fase de autorização de pesquisa por período
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Até 3 anos 3-5 anos 5-10 anos 10-20 anos Mais de 20 anos
5
A denominação de setor foi utilizada para abranger os “serviços” e “divisões”, relacionados à classe de cada
superintendência do DNPM, conforme Art. 3º do Regimento Interno do DNPM. Porém suas atribuições são as
mesmas, não importando a classe.
12
Além do mais a carência de servidores contribui com este cenário que produz estes
atrasos. O DNPM permaneceu por 28 anos sem o ingresso de novos servidores em seu quadro
funcional. E mesmo os concursos públicos realizados entre 2006 e 2010, trazendo pessoal
mais novo e qualificado para a autarquia, não foram suficientes para atender a demanda, ainda
que tenha havido um aumento de produtividade como pode ser visto pelos dados da Tabela 3.
Como o último certame foi realizado há 6 (seis) anos, a força de trabalho do DNPM vem
reduzindo ao longo do tempo em razão da aposentadoria dos servidores mais antigos.
outorgadas para conferência das informações e execução de atos de fiscalização, sendo que
muitas dessas áreas são longínquas em relação à localização de cada superintendência
regional do DNPM. Como a atividade principal que é o fundamento de sua existência –
mineração – frequentemente está localizada fora dos grandes centros, principalmente fora das
capitais dos Estados6, os servidores necessitam de um tempo considerável para a realização
das atividades que exigem conferência no local de realização. No caso abordado no presente
trabalho, estas atividades são concernentes às verificações das pesquisas minerais realizadas e
apresentadas nos relatórios. Há casos onde as áreas a serem verificadas pelo DNPM se situam
a mais de 1.000 km de distância da superintendência responsável pelo processo administrativo
minerário.
3. CONCLUSÃO
6
As superintendências regionais do DNPM se situam nas capitais dos Estados, à exceção do Estado da Paraíba,
cuja sede se situa no município de Campina Grande, e no caso do Estado do Acre que é atendido pela
superintendência em Rondônia.
14
A eliminação da necessidade de despacho interno nos processos para análise por parte
da chefia imediata é outra possibilidade que tende à eficiência na autarquia por reduzir o
tempo de tramitação. A justificativa para esta proposta consiste na diferença entre os termos
motivo e motivação, que são inconfundíveis pois, de acordo com Teixeira (2009), “Motivo é a
situação fática ou jurídica que impulsionou à feitura do ato” e, segundo o mesmo autor,
“Motivação pode ser entendida como a explanação, a fundamentação, a explicitação dos
motivos que conduziram o agente público para a elaboração do ato administrativo”. Assim
sendo, na ocorrência dos fatos relacionados na Figura 1 no campo “Tramitação do processo na
fase Autorização de Pesquisa”, há a ocorrência do motivo necessário para que o processo
administrativo minerário seja analisado, sendo que o ato administrativo a ser elaborado pelo
servidor competente é que deve obrigatoriamente conter o elemento motivação, que em
muitos casos é a própria disposição da lei.
demandas de acordo com as disposições legais existentes. No cenário atual, sendo esse
sistema a única referência para o DNPM administrar e controlar suas demandas, a ausência
das melhorias aqui citadas impedirá que os setores identifiquem tais pendências processuais
pois suas ferramentas permitem apenas a realização de pesquisas generalizadas.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Lei nº 8.876, de 02 de maio de 1994. Autoriza o Poder Executivo a instituir como
Autarquia o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8876.htm>. Acesso em: 19 de
março de 2016, 15:45:20.
FERREIRA, A.R. Modelo de excelência em gestão pública no governo brasileiro. In: XIV
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009. Disponível em
<http://www.gespublica.gov.br/sites/default/files/documentos/ferrerib.pdf>. Acesso em 26 de
março de 2016, 14:32:23
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