Principios Del Procedimiento Sancionador

Libro Virtual (50 hojas)
1
Principios del Derecho Administrativo Sancionador
Índice
Introducción
1. Ius Puniendi del Estado
2. La potestad sancionadora
3. Potestad sancionadora en la Ley N.° 27444
4. Sujetos del procedimiento administrativo sancionador
4.1. Autoridad administrativa
4.2. Infractor / Particular
5. Los principios de la potestad sancionadora
5.1. Principio de legalidad
5.1.1. Relación con el principio de tipicidad
5.2. Principio de debido procedimiento
5.3. Principio de concurso de infracciones
5.3.1. Tipos de concursos de delitos
5.4. Principio de continuación de infracciones
5.5. Principio de causalidad
5.5.1. Principio de personalidad de las sanciones
5.6. Principio de presunción de licitud
5.7. Principio de culpabilidad
5.7.1. Relación con otros principios del derecho sancionador
5.8. Principio de non bis in ídem
5.8.1. Vertiente procesal
5.8.2. Vertiente material o sustantiva
5.9. Principio de tipicidad (o taxatividad)
5.10. Principio de irretroactividad
5.11. Principio de razonabilidad (o proporcionalidad)
Introducción
2
La modernización pública tiene como uno de sus pilares la simplificación
administrativa y esta tiene como propósito identificar y eliminar requisitos,
exigencias y formalidades innecesarias en los procedimientos administrativos y
reducir los tiempos de espera, pero ello debe respetar los principios y demás
preceptos legales establecidos en la norma base del derecho administrativo en
nuestro sistema jurídico.
Ahora bien, es preciso señalar, que el Estado es concebido como un ente en el

cual convergen distintas potestades -poderes de actuación que, ejercitándose de
acuerdo con normas legales, producen situaciones jurídicas en las que otros
sujetos resultan (o pueden resultar) obligados.
El Derecho Sancionador, es la rama del Derecho Administrativo que regula el

ejercicio por parte de las administraciones públicas de su potestad sancionadora
y las correspondientes garantías de los ciudadanos. Ya que se acepta una
extensa potestad sancionadora de la Administración, pero como una especie de
compensación, se la ha sometido a estrictos límites relativos a su forma y
condiciones de ejercicio.
El criterio de restringir el poder sancionador del Estado cobró mayor grado de

materialización, con la llegada del Estado Social y Democrático de Derecho, por
consiguiente, otros serían sus elementos caracterizadores; pues teniendo en
cuenta que el ―Estado de Derecho supone la limitación del poder del Estado por
el Derecho, la regulación y control por ley de los poderes y actividades
estatales‖, todo poder y actuar del mismo, incluido el poder de castigar, quedaría
por tanto, sometido a él.
En ese sentido, la Constitución Política de Perú del 1993, en su artículo, señala

que ―la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin
supremo de la sociedad y del Estado‖. Ello, configura el límite material del
derecho sancionador del Estado
Por lo tanto, las sanciones administrativas tienen un régimen peculiar dentro del
conjunto de la actividad de las Administraciones públicas que se caracteriza por
ofrecer más garantías a los ciudadanos que las que tienen ante otros tipos de
actuaciones administrativas: unas garantías parcialmente similares a las del
Derecho penal y procesal penal.
Las referidas garantías se ven reflejadas en los principios que rigen la potestad
sancionadora administrativa, sobre estos se trata el presente libro virtual.
1. Ius Puniendi del Estado
3
El ius puniendi, es la expresión latina referida a la facultad de punir, de sancionar o
castigar que ostenta el Estado, figura como una de ellas, y es ejercido por aquellos
órganos que cuentan con la atribución específica.
El Tribunal Constitucional1, ha señalado que el ius puniendi del Estado es entendido

como la potestad ―que se manifiesta en el aspecto coercitivo de las normas y, por otro,
que es también objeto de la regulación de las mismas2‖, así, y siguiendo al mismo
autor, ―el ejercicio de su poder punitivo está determinado por las opciones sociales y
políticas que haya adoptado en relación con la organización de la comunidad, en
general. Por lo tanto, la política criminal del Estado se halla encuadrada y
condicionada por su política social general.‖
En la misma línea, la Corte Constitucional de Colombia, señala que el ius puniendi se

traduce en la potestad que no solo es ejercida por los jueces, sino por diversos
funcionarios de la administración, que, para lograr el cumplimiento de las funciones
que les han sido asignadas, deben hacer uso de este, para garantizar el adecuado
funcionamiento del aparato estatal3 y asimismo, señala que el poder del Estado se
traduce en una serie de atribuciones, facultades o competencias que se radican en
cada una de las ramas del poder y que se materializan en la existencia de distintas
funciones, que constituyen el instrumento para el cumplimiento de los cometidos
estatales4.
Asimismo, el ius puniendi del Estado, se puede apreciar (en su larga evolución) en los
estados absolutistas y liberales. En el primero, el ius puniendi devino en reflejo del
poder arbitrario de los gobernantes (reyes), donde el castigo era utilizado como
instrumento de perpetuo sometimiento de sus súbditos y como medio para el logro de
una ilimitada prevención general. El poder arbitrario de los reyes, lindando con la
tiranía de provocó que los ciudadanos se rebelaron. En el segundo, adquiere otra
percepción, ya no a la prevención general sin límites, sino a la reducción de los
amplios marcos en los que se encerraba inicialmente el poder punitivo estatal
(asegurándose las garantías individuales de cada ciudadano).
En el mismo sentido, para ahondar en la fundamentación original del poder punitivo del
Estado, habrá que situarse en el contrato social, de acuerdo al cual, los hombres
reunidos entre sí y en aras de asegurar el goce de la libertad y los derechos que le son
propios, suministran la organización política de sus vidas y de la sociedad civil,
quedando reservado en el Estado el ejercicio de la violencia, en tanto le corresponda,
el deber de proteger a aquellos que en su favor y a ese fin, renunciaron a sus
derechos individuales. A partir de ese momento queda sentado el posterior desarrollo
histórico que caracterizaría al poder punitivo.
Poder Ejecutivo tiene la responsabilidad de velar por el respeto de la normas, y para

lograrlo debe contar el poder de coerción suficiente, por lo que se recure al ius
puniendi, lo que permite asegurar y exigir el cumplimiento de sus resoluciones5.
El inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú de 1993 prescribe la
observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Así también, señala que
1
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 00033-2007-PI/TC
2
HURTADO POZO, José. (2005) Manual de Derecho Penal Lima: Ed. Grijley, pp.10.
3
Corte Constitucional de Colombia, Sentencias N.° 160/1998
4
Corte Constitucional de Colombia, Sentencias N.° 853/2005.
5
DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. (2018) Comentarios a propósito de los quince años de vigencia de la
Ley de Procedimiento Administrativo General. En ―Justicia y Derechos Humanos‖, Revista del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, N.°1,
ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni
sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por 4
órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto,
cualquiera sea su denominación. Este precepto constitucional ha sido asimilado
también en la Ley N.° 27444 explícitamente en el inciso 2 del artículo 248 bajo el
Principio del Debido Procedimiento.
Además, debemos tener en consideración que el debido procedimiento no solo debe

entenderse como el derecho que asiste al administrado de exponer sus pretensiones y
razones dentro del procedimiento administrativo con antelación a que se pronuncie el
órgano respectivo, sino que también abarca a otros derechos. Entre ellos podemos
contar el derecho de ofrecer y producir prueba y de obtener una decisión fundada en la
que se valoren las principales cuestiones planteada. En tal sentido, en el Debido
Procedimiento queda subsumido el deber de motivación, configurándose como uno de
sus componentes básicos que se circunscriben la prohibición de indefensión.
En armonía con los preceptos constitucionales, se puede determinar cómo límites

formales del ius puniendi del Estado en materia administrativa referida al ámbito de un
procedimiento administrativo sancionador a el Principio de Legalidad, específicamente
el principio de Reserva de Ley Relativa y al Principio de Tipicidad o Taxatividad;
mientras que tiene como limites materiales el Principio de Dignidad Humana, Principio
del Debido procedimiento y al Principio de Proporcionalidad (o Razonabilidad).
Por lo tanto, la persecución y sanción de conductas delictivas, en un Estado Social y

Democrático de Derecho implica el diseño general de las políticas criminales las que
no se agotan con la descripción típica de estos ilícitos sino también, entre otros, con la
ejecución de la pena. Así, el ius puniendi del Estado funciona con sus limitaciones
dentro de un marco penal de la Constitución, bajo los estándares internacionales
referidos a la protección de derechos fundamentales y en estricta observancia de los
fines de la pena.
Si bien es cierto, que así como el ius puniendi del Estado puede manifestarse en
distintas intensidades pues el grado de severidad sancionadora puede variar en
proporción directa a la gravedad del delito cometido, también es posible que las
condiciones en que el individuo debe cumplir la pena puedan ser distintas en atención
a las particulares circunstancias que rodean el caso de cada administrado6
En lo párrafos precedentes como en el desarrollo del presente libro virtual se puede

apreciar que ius puniendi (derecho sancionador) se divide en 2 campos, el penal y
administrativo sancionador, los principios aplicables al ámbito del derecho penal se
emplean en el derecho administrativo sancionador en tanto le corresponda.
Por lo que, el Tribunal Constitucional7 ha precisado que los principios de culpabilidad,

legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho
sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el
del derecho administrativo sancionador. Por ello, es común que diversos
razonamientos sobre los principios nacen el ámbito penal y luego fluyen para su
desarrollo en el ámbito del derecho administrativo sancionador, marcando las debidas
diferencias. Ambas no pueden equipararse, dado que no sólo las sanciones penales
son distintas a las administrativas, sino que los fines en cada caso son distintos.
6
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el expediente N.° 00033-2007-AI/TC
7
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el expediente N.° 02050-2002-AA/TC
En el mismo sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha
pronunciado8, ―[…] las sanciones administrativas, disciplinarias o de naturaleza 5
análoga son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que
tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas […]‖. Los referidos ámbitos del
derecho sancionador se aprecian en el siguiente gráfico.
Derecho Penal
Decrecho
Sancionador
(ius puniendi) Derecho Sancionador de
Derecho Consumo. Derecho
Administrativo Sancionador Tributario.
Sancionador Derecho Sancionador de
Libre Competencia,etc.
Fuente: El Ius Puniendi del Estado y la Actividad sancionadora de la Administración

Pública de Tommy Deza Sandoval.
La aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito del Derecho Administrativo
Sancionador no se justifica por el reconocimiento del Derecho Penal como su rama
matriz, sino porque aquellos son lineamientos generales de un único ius puniendi del
Estado. En ese sentido, existe justificación para que los principios e instituciones que
caracterizan al Derecho Penal puedan ser aplicados, con los debidos matices, al
ámbito sancionador administrativo en cuanto resulte útil.
De acuerdo a ello, ambas expresiones de la potestad punitiva del Estado constituyen

manifestaciones de la capacidad legítima y exclusiva de coacción que tiene el Estado
para reprimir aquellas conductas que considera lesivas de los bienes jurídicos
considerados valiosos para la sociedad.
2. La potestad sancionadora
La potestad sancionadora de la Administración Pública es el poder jurídico que permite

castigar a los administrados cuando estos lesionan determinados bienes jurídicos
reconocidos por el marco constitucional y legal vigente, a efectos de incentivar el
respeto y cumplimiento del ordenamiento jurídico y desincentivar la realización de
infracciones. El procedimiento sancionador en general establece una serie de pautas
mínimas comunes para que todas las entidades administrativas con competencia para
la aplicación de sanciones a los administrados ejerzan de manera previsible y no
arbitraria. En ese sentido, el artículo 230 de la Ley Nº 27444 establece cuáles son los
principios de la potestad sancionadora9.
La potestad sancionadora es aquella facultad de la Administración Pública de imponer

sanciones –fundamentada en el ius puniendi- a través de un procedimiento
administrativo, entendida la sanción administrativa como aquel mal infligido a un
administrado como consecuencia de una conducta ilícita, con finalidad represora,
consistiendo la sanción en la privación de un bien o derecho, o la imposición de un
deber, al estar vedada para la Administración Pública las sanciones consistentes en
privación de libertad.
8
Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso López Mendoza vs. Venezuela, sentencia
del 1 de setiembre de 2011
9
Resolución N° 03340-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala
De acuerdo, con Ossa Arbelaez10 -la potestad sancionadora- es una atribución propia
de la administración que se traduce en la posibilidad jurídica de la imposición de 6
sanciones a particulares y aún a los funcionarios que infringen sus disposiciones, o a
sus servidores que, en el ejercicio de sus funciones, transgreden sus mandatos o
desconocen sus prohibiciones.
El Tribunal Constitucional11 ha precisado que la aplicación de una sanción

administrativa constituye la manifestación de la potestad sancionadora de la
Administración. Como toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado de
Derecho12 está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la
Constitución, los principios constitucionales y, en particular, de la observancia de los
derechos fundamentales.
Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la administración, en la prosecución

de procedimientos administrativos disciplinarios, está vinculada al irrestricto respeto
del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales
procesales y de los principios constitucionales que (ejemplo: legalidad, razonabilidad,
proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) lo conforman.
Por su parte, el Tribunal de Contrataciones del Estado13, en la Opinión Técnica de la

Osce N.° 052-2015/DTN ha señalado que:
―[...] la sanción administrativa, constituye un mal infligido a un administrado en ejercicio
de la potestad administrativa sancionadora, por un hecho o una conducta constitutiva
de infracción administrativa [...]‖; precisando que ―[...] un acto con finalidad represiva,
no puede sancionarse a quien no realiza la conducta sancionable, en aplicación del
Principio de Causalidad previsto en el inciso 8 del artículo 230 de la Ley del
Procedimiento Administrativo General, Ley N.° 27444, que establece que la
responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta constitutiva de la infracción
sancionable‖.
Como se puede apreciar, el Tribunal Constitucional reconoce que el ius puniendi

estatal no puede estar ajeno al marco constitucional imperante en nuestro
ordenamiento, y por tanto no se constituye como una potestad absoluta, sino que se
encuentra limitada.
Cabe mencionar que la Consulta Jurídica N.° 034-2017- DGNCR14, señala que la
potestad sancionadora, que ostentan las entidades de la Administración Pública, se
encuentra sujeta a que la responsabilidad subjetiva sea la regla general al momento
de establecer infracciones y las consecuentes sanciones administrativas; mientras que
la responsabilidad objetiva será la excepción en tanto sea prescrita por ley o decreto
legislativo.
Es sustancial dejar en claro que toda Entidad de la Administración Pública debe contar
con la potestad sancionadora –establecida explícitamente- para imponer una
determinada sanción; es decir, esta atribución debe ser establecida por una norma con
rango de ley, para que sea válido (en un primer plano)15. La validez de las sanciones
10
OSSA ARBELAEZ, Jaime, Derecho administrativo sancionador. Hacia una teoría general y una
aproximación para su autonomía, Colombia, Legis, 2000, p. 126.
11
12
13
Para mayor información, puede revisarse los fundamentos de las Resoluciones Nº 2379-
2009-TC-S3, Nº 129-2010-TC-S3, entre otras.
14
Desarrollado por Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos-
15
Esta es una regla de la Potestad Sancionadora Administrativa, que también se aplica a las
Entidades bajo el ámbito de la normativa de contrataciones del Estado.
que las entidades de la Administración Pública aplican bajo la potestad sancionadora,
refiere que esta debe encontrarse sometida a determinados principios, de conformidad 7
con el artículo 230 de la Ley N.° 27444, entre los que destacan el Principio de
Legalidad y el Principio de Tipicidad16.
Sobre el Principio de Legalidad -que es el principio fundacional de la actividad de la

Administración Pública- conviene recordar su importancia esencial como pauta que
constituye el fundamento y el límite del accionar de las entidades públicas y las obliga
a actuar con respecto a las normas. En aplicación de este principio, aun en el
supuesto de que la Administración esté habilitada para dictar reglas, estas deben
subordinarse a lo prescrito por la ley, toda vez que, a diferencia de los particulares, las
entidades públicas sólo se encuentran facultadas para hacer lo que expresamente les
es facultado por la ley17.
En efecto, conforme dispone el numeral 1 del artículo 230 de la Ley N.° 27444, sólo
por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la
consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción
son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a
disponer la privación de libertad.
Por lo tanto, el principio de legalidad es una regla de competencia para dos aspectos
de la potestad sancionadora: para la atribución de la competencia sancionadora a una
entidad pública y para la identificación de las sanciones aplicables a los administrados
por incurrir en ilícitos administrativos18. Ambos aspectos -la atribución de potestad
sancionadora y la identificación de la infracción administrativa- sólo pueden ser
abordados por normas con rango de ley. Por tanto, será la Ley la que defina si una
entidad pública puede o no sancionar a un administrado, y con qué tipo de
mecanismos se llevará a cabo este procedimiento sancionatorio que funcionen
también como mecanismo de control social.
Ahora bien, la potestad sancionadora atribuida a la Administración Pública encuentra

sustento en la autotutela administrativa (obligatoriedad de los actos administrativos sin
la intervención de voluntades ajenas a la Administración Pública19); y, a su vez, en un
imperativo de coerción asignado por ley para garantizar el cumplimiento de
obligaciones que integran el ordenamiento jurídico administrativo y castigar su
contravención20, de ser el caso.
Asimismo, la jurisprudencia comparada ha identificado una serie de razones de índole

práctico que justifican la actuación sancionadora de la Administración. Estas son las
siguientes21:
16
Consulta Jurídica Nº 013-2015-JUS/DGDOJ. Resuelto por Dirección General de Desarrollo
Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
17
GUZMÁN NAPURÍ, Christian (2011). Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento
Administrativo. Primera Edición. Lima: Ediciones Caballero Bustamante, pp. 35 y 36.
18
MORÓN URBINA, Juan Carlos (2013). Los principios delimitadores de la potestad sancionadora
de la Administración Pública en la ley peruana. En Revista Advocatus Nº 13. Lima: Universidad
de Lima. 201, pp. 238
19
LÓPEZ RAMÓN, Fernando. (1998) Límites constitucionales de la autotutela administrativa. En:
Revista de Administración Pública Núm. 115. Enero-abril, pp. 58.
20
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. (2000) Principios de Derecho Administrativo. Volumen II.
Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, pp. 371 y 372.
21
De acuerdo a lo planteado en la Sentencia 77/1983 del Tribunal Constitucional de España
emitida el 3 de octubre de 1983 que señala lo siguiente: «No cabe duda que en un sistema en
que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del Estado, la potestad
sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la
Administración, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito
- No recargar en exceso a la administración de justicia con la atención de ilícitos de
menor gravedad. 8
- Dotar de mayor eficacia al aparato represivo respecto de los ilícitos menores.
- Promover mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los
administrados sancionados.
Por otro lado, doctrina ha sostenido el dogma de ―la unidad de la potestad

sancionadora estatal‖, considerando que este constituye un poder único que se
expresa a través del derecho penal y el derecho administrativo sancionador. En
sintonía con ello, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se ha señalado que la
legalidad, culpabilidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del
derecho sancionador que no solo deben aplicarse en el ámbito del derecho penal sino
también en materia de derecho administrativo sancionador
Por último, si bien la facultad de las entidades administrativas para aplicar una sanción
administrativa no se encuentra expresamente reconocida en la norma constitucional, el
Tribunal Constitucional ha afirmado que esta constituye una manifestación del ejercicio
de la potestad sancionatoria de la Administración22.
3. Procedimiento Sancionador en la Ley N.° 27444
El procedimiento administrativo sancionador es entendido, en primer término, como el

conjunto de actos destinados a determinar la existencia de responsabilidad
administrativa, esto es, la comisión de una infracción y la consecuente aplicación de
una sanción. Ese procedimiento constituye, además, una garantía esencial y el cauce
a través del cual los administrados, a quienes se les imputa la comisión de una
infracción, hacen valer sus derechos fundamentales frente a la Administración Pública.
El procedimiento sancionador garantiza que la actuación de la Administración se
realice de una manera ordenada y orientada a la consecución de un fin y respetando
un mínimo de garantías para el administrado23.
La Consulta Jurídica N.° 020-2017-DGDNCR24, precisa que el procedimiento

administrativo sancionador, es una sucesión ordenada de actos procesales, a través
de los cuales el proceso se sustancia; es decir, el procedimiento nos indica el cómo,
cuándo, dónde y quiénes realizan los actos procesales y de esa forma conseguir
generar sucesión cronológica de actos.
En la misma línea, el Informe Legal N.° 079-2015-JUS/DGDOJ25, señala26 que el

procedimiento administrativo sancionador es el conjunto de actos que tiene por
dudar que fuera incluso viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle,
entre las que se pueden citar la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la
Administración de Justicia como consecuencia de ilícitos de gravedad menor, la conveniencia
de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en relación con ese tipo de ilícitos y la
conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los hechos
sancionados. Siguiendo esta línea, nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una
potestad sancionadora de la Administración, sino que, lejos de ello, la ha admitido en el art.
25.1, aunque, como es obvio, sometiéndola a las necesarias cautelas, que preserven y
garanticen los derechos de los ciudadanos».
22
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N° 1654-2004-AA/TC.
23
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Guía práctica sobre el procedimiento
administrativo sancionador, Segunda edición (2017)
24
Resuelto por Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos.
25
Desarrollada por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos.
26
Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.
finalidad determinar la comisión o no de una infracción administrativa para poder
acreditar la responsabilidad del administrado, a quien se le podrá aplicar la sanción 9
correspondiente.
Asimismo, sin ánimo de proponer una definición, conviene precisar que el objeto del
procedimiento administrativo sancionador es investigar y, de ser el caso, sancionar
supuestas infracciones cometidas como consecuencia de una conducta ilegal por
parte de los administrados. Si bien la potestad de dictar sanciones administrativas al
igual que la potestad de imponer sanciones penales, derivan del ius puniendi del
Estado, no pueden equipararse ambas, dado que no sólo las sanciones penales son
distintas a las administrativas, sino que los fines en cada caso son distintos
(reeducación y reinserción social en el caso de las sanciones penales y represiva en el
caso de las administrativas). A ello hay que agregar que en el caso del derecho
administrativo sancionador, la intervención jurisdiccional es posterior, a través del
proceso contencioso administrativo o del proceso de amparo, según corresponda.27
Cabe destacar, que el ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa requiere de

un procedimiento legal establecido, pero también de garantías suficientes para los
administrados, sobre todo cuando es la propia administración la que va a actuar como
órgano instructor y decisor, lo que constituye un riesgo para su imparcialidad; y si bien
no se le puede exigir a los órganos administrativos lo misma imparcialidad e
independencia que se le exige al Poder Judicial, su actuación y decisiones deben
encontrarse debidamente justificadas, sin olvidar que los actos administrativos son
fiscalizables a posteriori.
Por ello, la Ley N.° 27444 consigna los lineamientos esenciales de lo que podríamos
llamar un procedimiento administrativo sancionador general y a la vez establece un
conjunto de reglas generales sustantivas, compuesto por una relación de principios y
otras instituciones, válidas para la aplicación de cualquier régimen sancionador
sectorial especial, es decir consagra lo que virtualmente podría denominarse la parte
general del Derecho Administrativo Sancionador28.
En ese entender, el TUO de la Ley N.° 27444 en su artículo 254, diferencia las fases
instructora y resolutiva del procedimiento sancionador, y a su vez, el artículo 255 de la
misma norma, establece una serie de actuaciones propias de cada fase. Si bien el
espíritu de la norma es tener dos fases separadas, esto no afecta a que el
procedimiento sea una unidad.
Los sujetos activos del poder, entidades con potestad sancionadora, se ciñen a las
siguientes disposiciones, para el desarrollo del procedimiento administrativo
sancionador29:
27
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° N.° 01873-2009-PA/TC
28
DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. (2018) Comentarios a propósito de los quince años de vigencia de la
Ley de Procedimiento Administrativo General. En ―Justicia y Derechos Humanos‖, Revista del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, N.°1.
29
A modo de resumen, el procedimiento sancionador siempre se inicia de oficio, es decir, de
impulso por parte de la autoridad administrativa. Contando con una etapa de averiguaciones
previas antes de dar inicio al procedimiento. Luego de esto se tiene que dar cuenta de las dos
fases en la primera que consiste en que la autoridad instructora notifica el cargo al
administrado, hace sus descargos, da lugar a la actuación probatoria y finalmente formula una
propuesta de Resolución. En la segunda etapa es decir sobre la autoridad decisora notificará al
administrado, tanto los promotores como los denunciados y por tanto dan lugar a la alegación
final. En este sentido se emite la Resolución y el administrado puede acudir a usar alguno de
los recursos administrativos impugnativos (reconsideración, apelación o revisión) siempre y
cuando se encuentre dentro del plazo para hacerlo. Admitido a trámite dicho recurso se da
―1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o
como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades 10
o por denuncia.
2. Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento se podrán realizar
actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección con el objeto de
determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen su
iniciación.
3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del
procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible sancionado, la que
debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artículo precedente para que
presente sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días
hábiles contados a partir de la fecha de notificación.
4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad que instruye
el procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones necesarias para el examen
de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para
determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción.
5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del
procedimiento concluye determinando la existencia de una infracción y, por ende, la
imposición de una sanción; o la no existencia de infracción. La autoridad instructora
formula un informe final de instrucción en el que se determina, de manera motivada, las
conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé
la imposición de sanción; y, la sanción propuesta o la declaración de no existencia de
infracción, según corresponda.
Recibido el informe final, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción
puede disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las
considere indispensables para resolver el procedimiento. El informe final de instrucción
debe ser notificado al administrado para que formule sus descargos en un plazo no
menor de cinco (5) días hábiles.
6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será
notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a
quién denunció la infracción, de ser el caso.‖
Lo cual se puede ver representada de forma escueta en el siguiente gráfico, y a su vez

se puede visualizar las fases internas del Procedimiento Administrativo Sancionador
en el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental:
Segunda Instancia
Fase Instructiva Fase Sancionadora
Investigación Informe del Sanción o

Inicio
Preliminar Instructor Archivamiento
Documento que
contiene imputación
de cargos al servidor
Procedimiento Administrativo Sancionador en el Organismo de Evaluación y

Fiscalización Ambiental:
lugar a un procedimiento recursal en el cual la autoridad administrativa puede darle la razón al

administrado y declarar la nulidad total o parcial de la resolución, o, inclusive, revocar dicha
resolución.
Órganos encargados
Dirección de Fiscalización, 11
Autoridad Instructora
Sanción y Aplicación de Primera instancia
Autoridad Decisora
Incentivos
Tribunal de Fiscalización Autoridad que resuelve
Segunda instancia
Ambiental recurso de apelación
Fases:
1. Imputación de cargos. El procedimiento administrativo sancionador (PAS) se inicia
con la notificación de la resolución de imputación de cargos al administrado
investigado, la cual contiene una descripción clara de los actos u omisiones que
pudieran constituir infracciones administrativas, las normas que tipifican dichos actos
y las sanciones que correspondería imponer. La imputación de cargos es efectuada
por la Autoridad Instructora, en base al Informe de Supervisión elaborado por la
Dirección de Supervisión.
2. Presentación de los descargos. En un plazo de veinte (20) días hábiles, el
administrado imputado puede presentar sus descargos y solicitar el uso de la palabra,
si lo considera conveniente.
3. Actuación de pruebas. La Autoridad Instructora puede disponer, de ser el caso, la
actuación de pruebas, de oficio o a pedido de parte.
4. Informe Final de Instrucción. La Autoridad Instructora emitirá el Informe Final de
Instrucción, exponiendo sus conclusiones sobre la comisión o no de infracciones
administrativas, las sanciones que correspondan, el archivo del expediente y las
medidas correctivas a ser dictadas, según sea el caso. En caso se determine la
existencia de infracciones el Informe Final de Instrucción se notificará al administrado,
otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días hábiles para que presente sus
descargos.
5. Informe oral. La Autoridad Decisora puede, de oficio o a solicitud de parte, citar a las
partes a la audiencia de informe oral, a efectos de que expongan los argumentos que
sustentan sus posturas.
6. Resolución de sanción. La Autoridad Decisora emitirá pronunciamiento final
determinando la existencia o no de responsabilidad administrativa respecto de cada
uno de los hechos imputados. En caso se declare la responsabilidad del
administrado, este podrá cumplir con las medidas impuestas o presentar un recurso
de reconsideración o apelación.
7. Apelación. Si el administrado no se encuentra de acuerdo con la sanción o la medida
correctiva impuesta, dispone de un plazo de quince (15) días hábiles para interponer
el Recurso de Apelación, el cual será resuelto por el Tribunal de Fiscalización
Ambiental. El referido Tribunal podrá confirmar, revocar o declarar la nulidad, parcial
o total de la resolución apelada.
En relación con la Consulta Jurídica N.° 005-2017-JUS/DGDOJ30, se advierte

claramente que lo que ha buscado el legislador es que exista dentro de la estructura
del procedimiento sancionador, una autoridad instructora y otra que resuelva el
procedimiento emitiendo el acto administrativo de sanción. Sin que ello quiera decir
que se trata de procedimientos separados: uno de instrucción y otro de sanción. Se
trata de un solo procedimiento sancionador, en el cual la etapa de instrucción y la
etapa de sanción lo realizan dos autoridades independientes.
En otras palabras, sobre la base de un criterio garantista, el legislador vio la necesidad

de establecer un régimen en el cual se instituyera la desvinculación de la autoridad
encargada de instruir el procedimiento de aquella que decide, buscando así garantizar
la imparcialidad de la decisión final, sin que ello signifique una división estructural del
procedimiento. Constancia de ello es que el legislador tuvo amplio cuidado al hacer
30
Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto
Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y
deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
énfasis de que se trata de autoridades distintas y no de distintos órganos o unidades
orgánicas. 12
Ahora bien, como se ha señalado, si bien el espíritu de la norma es tener dos fases
separadas en el mismo procedimiento sancionador, a cargo de dos autoridades
distintas, el instructor y el decisor; lo cierto es que la norma no impide expresamente
que el instructor también pueda tener facultades de autoridad que realiza actividad
administrativa de fiscalización, siendo que ello depende del mismo diseño institucional
y el presupuesto de cada entidad. Ello, en la medida que como se señaló la actividad
de fiscalización no conforma una tercera etapa dentro del procedimiento administrativo
sancionador, sino que es una función aparte.
En efecto, cuando se reguló el procedimiento sancionador en la Ley N.° 27444 con la

estructura que diferencia la fase instructora y la fase resolutiva, conforme a la
modificación operada mediante Decreto Legislativo Nº 1272, se ha buscado que la
autoridad que resuelve el procedimiento se encuentre en una posición imparcial a
efectos que no se encuentre ―influenciada‖ o ―contaminada‖ por los actos de
instrucción o investigación que pudieran determinar un prejuzgamiento. De allí que en
un procedimiento sancionador bilateral es crucial la distinción entre la autoridad que
instruye y la que sanciona, para evitar precisamente este efecto perjudicial para el
debido procedimiento del administrado imputado31.
Cabe mencionar, que si bien mediante dispositivo legal, se le otorga a la entidad la

potestad sancionadora, no es necesario que la norma de rango legal detalle
expresamente la unidad orgánica de la entidad encargada de concretar o ejercer dicha
función sancionadora. Los Reglamentos de Organización y Funciones de las entidades
o los Reglamentos de Infracciones y Sanciones (que desarrollan el procedimiento),
son los dispositivos normativos en virtud de los cuales se precisa la unidad orgánica
de la entidad que estará a cargo de ejercer la función sancionadora, en base a la
competencia otorgada por ley a la entidad32. Asimismo el dispositivo legal, no
necesariamente debe entrar al detalle de identificar la autoridad que ejecutará la fase
instructora y la fase resolutiva, pudiendo utilizar términos genéricos como los previstos
en el inciso 1 del párrafo 234.1 del artículo 234 de la Ley N.° 27444, dejando la
identificación de las autoridades al Reglamento de Organización y Funciones de la
entidad, para estar acorde con la forma en que se atribuyen las competencias de la
potestad sancionadora (principio de legalidad), por un lado, y la forma en que se
distribuyen las funciones entre las unidades orgánicas de una entidad, por el otro
(Lineamientos para elaborar Reglamentos de Organización y Funciones).
Como se puede apreciar y en concordancia con Santamaría Pastor, el procedimiento

sancionador impacta dos aspectos fundamentales del ejercicio de la potestad
sancionadora; de una parte, en su funcionalidad para la correcta determinación de los
hechos y de las circunstancias personales del inculpado; y, de otra, en la prestación a
este de las garantías de defensa doblemente necesarias al ejercicio de una actividad,
como la sancionadora, cuya capacidad de incidencia y lesión en una persona y
31
Consulta Jurídica Nº 006-2017-JUS/DGDOJ, Opinión jurídica desarrollada en el marco del
Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio
Administrativo.
32
Consulta Jurídica Nº 006-2017-JUS/DGDOJ. Opinión jurídica desarrollada en el marco del
Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio
Administrativo.
patrimonio de los ciudadanos es muy superior a la del resto de las actividades que la
Administración desarrolla33. 13
Asimismo, a través de una regulación sistemática del procedimiento sancionador se

busca, de un lado, contar con un instrumento (medio) para introducir correcciones en
el desarrollo de la actividad administrativa y, de otro, proporcionar a quien se reputa
como infractor la posibilidad de ejercer su derecho a la defensa, controlando la labor
de la Administración Pública en esta clase de situaciones
De lo expuesto se puede inferir que el procedimiento administrativo sancionador tiene

dos finalidades: (i) Prevención: Disuadir la comisión de actos irregulares y (ii)
Represión: Otorgar una respuesta adecuada y proporcional al acto irregular.
El procedimiento administrativo sancionador general, puede tomarse como una base

para el desarrollo de procedimientos establecidos en leyes especiales.
En esa línea, el numeral 229.2 del artículo 229 de la Ley N.° 2744 establece la
aplicación supletoria34 de las disposiciones del capítulo II de la referida Ley, en materia
sancionadora a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, las cuales
―deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora
administrativa a que se refiere el artículo 230, así como la estructura y garantías
previstas para el procedimiento administrativo sancionador.‖.
Por ello, corresponde apuntar, que queda de manifestó que las disposiciones
contempladas en la Ley N.° 27444, son supletoriamente aplicables a lo no previsto por
la normativa de contrataciones del Estado en materia sancionadora.
Es concordante con la Consulta Jurídica Nº 006-2017-JUS/DGDOJ35, la cual establece

que los procedimientos sancionadores regulados en leyes especiales deben respetar
los principios generales de la potestad sancionadora contemplados en la Ley N.°
27444; así como las reglas mínimas que regulan su estructura y garantías contenidas
en el referido dispositivo legal.
En conclusión, el ejercicio de la potestad sancionadora solo es desarrollado por

autoridad administrativa con facultad expresa; por lo que, tal ejercicio es indelegable.
De esta situación se infiere: (i) que el procedimiento sancionador puede ser regulado
por norma de rango legal o norma de rango infralegal; (ii) que no se ha creado un
procedimiento instructivo y un procedimiento sancionador, sino que se trata de un solo
procedimiento sancionador que está dividido en dos fases; y, (iii) que la norma no
33
SANTAMARÍA PASTOR, Juan. (2000) Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Madrid:
Centro de Estudios Ramón Areces, pp. 401.
34
La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la
ley o para interpretar sus disposiciones en forma que se integren con otras normas o principios
generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a)
el ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o
normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica,
total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) la ley a suplir no
contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o,
aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule de manera deficiente; c) esa omisión o
vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la
controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas
que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) las normas aplicables
supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con
sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
35
Resuelto por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos
señala que existirá un órgano o unidad orgánica instructora y otra sancionadora, sino
que señala que se trata de una autoridad para cada fase. 14
El siguiente gráfico, resume tres puntos relevantes del procedimiento administrativo

sancionador.
- Conjunto de actos concatenados que deben seguirse

Concepto del
para imponer una sanción administrativa e imponer
PAS
sanciones a los administrados.
- Orientar la facultad de las entidades para establecer
infracciones y sanciones.
Finalidad del - Advertir que su aplicación es supletoria, a
PAS procedimientos establecidos en leyes especiales.
- Delimitar la Potestad Sancionadora Disciplinaria a las
normas sobre la materia.
- Dotar de un régimen legal específico que torne
uniforme el ejercicio de la potestad sancionadora.
Objeto del PAS
- Otorgar al administrado, garantías para el ejercicio de
su defensa.
4. Sujetos del procedimiento administrativo sancionador
El inciso 1 del artículo 255 del TUO de la Ley N.° 27444, establece que el
procedimiento administrativo sancionador se inicia siempre de oficio, ya sea por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos
o entidades o por denuncia. De lo que se colige que el procedimiento sancionador
cuenta con 2 partes: la autoridad sancionadora a quien expresamente se le ha
atribuido la potestad sancionadora y el administrado a quien se le atribuye la
infracción.
Autoridad
Procedimiento Ley N.° 27444

Sancionador / Leyes
especiales
Infractor
La función administrativa, provoca la reacción de la autoridad competente,

ejerciendo la función administrativa (jurisdiccional).
4.1. Autoridad administrativa
En nuestro ordenamiento jurídico se ha establecido la existencia de autoridades a

las que se les ha reconocido expresamente, potestades represivas o de sanción
dirigidas a contrarrestar la comisión de aquellas conductas ilícitas cuyo castigo se
encuentra excluido de la competencia de los órganos jurisdiccionales penales.
De acuerdo al artículo 50 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, la

define como, persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o
situación procedimental, participa en el procedimiento administrativo. Cuando una
entidad interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las normas
que lo disciplinan en igualdad de facultades y deberes que los demás administrados 15
Es relevante el reconocimiento de la potestad sancionador, el cual a su vez no es

irrestricto ni arbitrario, ya que por su naturaleza debe ser reglado en atención a su
carácter represivo y su alta incidencia en la esfera jurídica del administrado36.
El Estado ha delegado facultades concretas y específicas en distintos entes que, en

nombre y representación de dicho Estado, se encargan de materializar una
situación jurídica concreta y que en el ámbito del derecho se les conoce como
Autoridad Administrativa; el cual viene siendo el órgano público emisor de un acto
administrativo en cumplimiento de las facultades que le fueron encomendadas. En
ese sentido, la Autoridad Administrativa es aquel sujeto que, dentro de un
Procedimiento Administrativo concreto, se encarga de conducir dicho proceso
actuando, en este caso, como parte directora del mismo y cuyo fin es el logro de los
intereses, obligaciones o derechos de un administrado37
4.2. Infractor / Particular
Son los destinatarios de la acción administrativa. Para equiparar el poder

sancionador de las autoridades administrativas, los particulares (presuntos
infractores) disfrutan de garantías derivadas del principio del debido procedimiento
y de la naturaleza del poder sancionador.
Por ello, el Tribunal Constitucional ha señalado los principios (garantías

constitucionales) consagradas en el artículo139 de la Constitución Política de 1993,
son de aplicación (en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza) a
los procedimientos administrativos sancionadores.
De acuerdo al artículo 50 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, lo

define como: el agente de las entidades que bajo cualquier régimen jurídico, y
ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la instrucción, la sustanciación, la
resolución, la ejecución, o que de otro modo participan en la gestión de los
procedimientos administrativos.
Al respecto, cabe señalar que el artículo 51º de la Ley Nº 27444 considera

administrado, a aquel que, sin haber iniciado el procedimiento administrativo, posea
derechos o intereses legítimos que puedan ser afectados por la decisión a
adoptarse. Este es el caso de los administrados —nacionales o extranjeros— que
son imputados por la comisión de una infracción administrativa (v.g. la imputación a
un agente económico de la comisión de una conducta anticompetitiva con efectos
en el territorio peruano)38
En la Opinión N.° 052-2015/DTN emitida por la Dirección Técnico Normativo del

OSCE, se advierte que, en virtud del Principio de Causalidad que rige la potestad
sancionadora del Tribunal de Contrataciones del Estado, la responsabilidad por la
comisión de una infracción debe imputarse a la persona que cometió la conducta
prohibida por la Ley y, por tanto, no puede hacerse responsable a una persona por
un hecho ajeno.
36
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 00156-2012-PHC/TC,
37
Informe Jurídico N.° 007-2015-JUS/DGDOJ, desarrollado por Dirección General de
Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
38
Consulta Jurídica N.° 006-2014-JUS/DGDOJ, resuelto por Dirección General de Desarrollo
Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Ahora bien, el procedimiento sancionador en general, establece una serie de pautas
mínimas comunes para que las entidades administrativas con competencia para la 16
aplicación de sanciones a los administrados, la ejerzan de manera previsible y no
arbitraria39.
5. Los principios de la potestad sancionadora
En virtud de la sentencia N.° 02050-2002-AA/TC el Tribunal Constitucional precisó que

―los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios
básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho
penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador‖.
5.1. Principio de legalidad
El principio de legalidad encuentra su fundamento normativo primigenio en el texto

de la propia Constitución Política del Perú de 1993. El literal d) del inciso 24 del
artículo 2 de la norma constitucional establece que nadie podrá ser condenado o
sancionado con pena no prevista previamente en las leyes. Aun cuando se trata de
una previsión enfocada en el ámbito del Derecho Penal (en atención a la unidad del
derecho sancionador estatal), esta disposición también constituye una garantía para
el ejercicio de la potestad sancionadora en el ámbito del derecho administrativo.
Asimismo, en jurisprudencia reiterada40 el Tribunal Constitucional, ha señalado que

el principio de legalidad constituye una autentica garantía constitucional de los
derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio del
poder punitivo del Estado Democrático.
En ese sentido, Morón Urbina41, señala que este principio se encierra una regla de
reserva de competencia para dos aspectos de la potestad sancionadora, por un
lado, dirigida a la atribución de la competencia sancionadora a una entidad pública
y del otro, destinado a la identificación de las sanciones aplicables a los
administrados por incurrir en ilícitos administrativos. Conforme a ella, ambos
aspectos de la materia sancionadora solo pueden ser abordados mediante normas
con rango de ley, quedando absolutamente vedado que una norma infralegal
pretenda asignar la competencia sancionadora o determinar las sanciones a aplicar
sobre los administrados en sede administrativa.
Ahora bien, es preciso señalar que el principio de legalidad en la potestad

sancionadora administrativa, se encuentra previsto en el numeral 1 del artículo 230
de la Ley N.º 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, establece:
―Legalidad. Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad
sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a
título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso
habilitarán a disponer la privación de libertad‖.
La aplicación del principio de legalidad en materia sancionatoria impide que se

pueda atribuir la comisión de una falta o aplicar una sanción administrativa cuando
esta no se encuentre previamente determinada en la ley, y también prohíbe que se
pueda aplicar una sanción si ésta no está también determinada por la norma legal.
39 o
Resolución N. 00488-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala.
40
Sentencias del Tribunal Constitucional sobre los Expediente: N.° 00197-2010-PA/TC, N.°
2192-2004-AA/TC, N.° 00156-2012-PHC/TC, N.° 3954-2006-PA/TC, entre otras
41
MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2014) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Décima edición. Lima: Gaceta Jurídica pp. 752
Es por ello, que el principio de legalidad impone42 tres exigencias43 para evitar
vulnerar los derechos de los administrados: la existencia de una ley (lex scripta), 17
que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa), y que la ley describa un
supuesto de hecho estrictamente determinado - ley incluya preceptos jurídicos con
suficiente grado de certeza- (lex certa), de manera tal que sea posible prever la
responsabilidad y la eventual sanción e aplicable a un caso concreto.
En el sistema jurídico español, ha sido detallado por su Tribunal Constitucional en la

sentencia N.° 61/1990, en lo siguiente:
―Dicho principio comprende una doble garantía; la primera, de orden material y alcance
absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones
administrativas, que refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica
en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación
normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes; es decir, la
existencia de preceptos jurídicos (lex praevia) que permitan predecir con suficiente grado
de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja
responsabilidad y a la eventual sanción; la segunda, de carácter formal, relativa a la
exigencia y existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha
identificado como ley o norma con rango de ley‖.
Respecto del aspecto formal, en la doctrina peruana Peña Cabrera y Jiménez Vivas
señalan que el orden formal, refiere a a dos aspectos: primero, desde un aspecto
procesal, que el administrador y/o el sujeto infractor, sólo puede ser sancionado por
aquellos procedimientos previstos taxativamente en la Ley, de acuerdo a las reglas
del debido proceso y, segundo, que la regulación de la conducta reputada como
―infracción administrativa‖, ha de estar regulada en una norma con rango de Ley.
De recibo, la potestad sancionadora estatal es una facultad que recae
exclusivamente en el Parlamento, pues la expedición de las leyes, es competencia
soberana del Congreso. La sanción de conductas punitivas por parte del Poder
Ejecutivo, mediando Decretos Legislativos, supone una declinación del Parlamento,
que no se ajusta a los valores esenciales de un Estado de Derecho44.
Los referidos autores, señalan respecto del aspecto material, que la acción u
omisión que da lugar a la infracción administrativa, este regulada por Ley, al
momento de su comisión. Siendo que el Tribunal Constitucional ha establecido que
el principio de legalidad exige no sólo que por ley se establezcan los delitos, sino
también que las conductas prohibidas estén claramente delimitadas por la ley,
prohibiéndose tanto la aplicación por analogía, como también el uso de cláusulas
generales e indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones45.
A partir de esta consideración del principio de legalidad y sus implicancias en la

estructuración del derecho penal moderno, Tribunal ha reconocido que los
principios como los de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen
principios básicos del derecho sancionador, que además de aplicarse en el ámbito
del derecho penal, también deben aplicarse en el del derecho administrativo
sancionador.
42
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 00156-2012-HC/TC
43
Un ejemplo de ello: en la sentencia del Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, la Corte
Interamericana destacó que ―en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma
punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que
ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar‖.
44
PEÑA CABRERA, Alonso y JIMÉNEZ VIVAS Javier. (2009) ―Principios y garantías del Derecho
Administrativo Sancionador‖. En: Revista Actualidad Jurídica, Gaceta Jurídica, T. 189, pp. 213-
223
45
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 0010-2002-AI/TC.
Estos criterios permiten e asegurar los fines de garantía y de motivación; por el
primero, garantiza que el sujeto infractor no sea sancionado por un hecho que no 18
era constitutivo de una contravención administrativa al momento de su perpetración
(tempus comissi delicti) y, por el segundo, de que los administrados puedan
adecuar su conducta conforme al directivo que se contiene en la norma, esto es, su
conducción conductiva conforme a los fines propuestos en la Ley. Así también, se
exterioriza un efecto disuasorio, de intimidación, provocando un freno a los
estímulos del agente infractor consiente de que su conducta sea objeto de una
sanción por parte de la Administración.
Por lo tanto, el principio abarca una doble exigencia: i) Exigencia de carácter formal:
Implica la exigencia y existencia de una norma legal o norma con rango de ley; y, ii)
Exigencia de carácter material: Implica la predeterminación normativa de las
conductas infractoras y de las sanciones correspondientes.
A su vez, resulta pacíficamente aceptado por la doctrina y desarrollado en la

jurisprudencia que el principio de legalidad es una garantía fundamental del
derecho de los administrados que debe ser respetado en el proceso sancionador y
en todo ejercicio del poder punitivo del Estado46.
5.1.1. Relación con el principio de tipicidad
De los párrafos anteriores, puede identificarse –erróneamente- el principio de

legalidad con el principio de tipicidad. A lo que el Tribunal Constitucional47, ha
señalado que no debe realizarse tal identificación. Debido a que, el primero, se
encuentra garantizado por el artículo 2, inciso 24, literal d) de la Constitución
Política del Perú de 1993, y se consuma cuando se cumple con la previsión de
las infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, define la conducta
que la ley considera como falta. Tal precisión de lo considerado como antijurídico
desde un punto de vista administrativo, por tanto, no está sujeto a una reserva de
ley absoluta, sino que puede ser complementado a través de los reglamentos
respectivos.
Por consiguiente, y conforme a lo expuesto en la sentencia sobre el Expediente

N.º 2192-2004-AA/TC, el subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de
las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los
límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las
prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén
redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier
ciudadano comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo, bajo amenaza
de sanción en una determinada disposición legal.
5.2. Principio de debido procedimiento
El principio del debido procedimiento tiene su origen en el principio del debido

proceso y está compuesto por una serie de elementos que, en términos generales,
se relacionan con la prohibición de indefensión de los administrados48. Sin
embargo, este principio no se agota en el derecho que asiste al particular de
exponer sus pretensiones, sino que también comprende otro tipo de garantías como
46
CURI PORTOCARRERO, Percy. La potestad sancionadora de la administración pública y sus
principios. En ―Justicia y Derechos Humanos‖, Revista del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, N.° 1, 2018
47
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 00197-2010-PA/TC.
48
CHAMORRO BERNAL, Francisco. La tutela judicial efectiva. Barcelona: Boch, 2002, pp. 108.
el derecho de ofrecer y producir prueba, el derecho de obtener una decisión
fundada en la que se analicen las principales cuestiones planteadas49, entre otros. 19
A ello, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha desarrollado el debido

proceso en sede administrativa señalando que:
―[…] cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un
‗juez o tribunal competente‘ para la ‗determinación de sus derechos‘, esta expresión se
refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a
través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la
razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza
funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar
resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del
artículo 8 de la Convención Americana‖ (subrayado agregado)
Ahora bien, el Tribunal Constitucional, ha señalado en uniforme y reiterada50

jurisprudencia, el fundamento principal por el que se habla de un debido
procedimiento administrativo, ya que encuentra sustento en el hecho de que tanto
la jurisdicción como la administración están indiscutiblemente vinculados a la Carta
Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de interés de los
administrados, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna
para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional.
Asimismo, para el Tribunal Constitucional, el principio del debido procedimiento

supone, en primer término, que todos los administrados tienen derecho a la
existencia de un procedimiento administrativo previo a la producción de las
decisiones administrativas que les conciernan. Además, dicho principio implica que
la Administración Pública tiene el deber de producir sus decisiones cumpliendo las
reglas que conforman el procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio
de este principio emitir actos administrativos sin escuchar a los administrados51.
El principio se encuentra plasmado en el inciso 2 del artículo 230 de la Ley N.°

27444, Ley de Procedimiento Administrativo General:
―Debido procedimiento. No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado
el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los
procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer
la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a
autoridades distintas.‖
El texto señala que la potestad sancionadora, que desarrollan las entidades con
dicha facultad reconocida, debe ser dentro de un procedimiento que respete las
garantías del debido proceso.
Cabe mencionar que el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272, modificó el

principio del debido procedimiento incorporando como parte de su contenido la
separación que debe existir entre la fase instructora y la sancionadora del
procedimiento, precisando que cada una de estas debe estar encomendada a
autoridades distintas.
49
CANOSA, Armando. El debido proceso adjetivo en el procedimiento administrativo. En:
CASSAGNE, Juan Carlos (Dir.). Procedimiento y proceso administrativo. Buenos Aires: Abeledo-
Perrot, pp. 47.
50
Sentencias del Tribunal Constitucional sobre los Expedientes: N.° 04944-2011-PA/TC, N.°
03891-2011-PA/TC, N.° 02138-2012-PA/TC, N.° 4889-2004-AA/TC, entre otras.
51
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N° 1628-2003-AA/TC, segundo
párrafo del fundamento jurídico 6.
La separación entre la fase instructora y la sancionadora representa una garantía
para el administrado, la cual tiene como fundamento el derecho a la tutela 20
jurisdiccional efectiva y el principio al debido procedimiento contemplados en el
inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú de 1993 y en el inciso
1.5 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley N.° 27444.
Mediante dicha modificación, el legislador pretendió garantizar dos aspectos

principales: (i) que la decisión de imponer la sanción se tome con la mayor
imparcialidad posible, evitando que la autoridad tome una decisión basada en
juicios de valor previamente concebidos; y, (ii) que la autoridad instructora
desarrolle el expertise necesario para indagar e investigar los hechos materia del
procedimiento.
Cabe precisar que la diferenciación entre la autoridad que conduce la fase

instructora y la autoridad que decide la aplicación de la sanción no involucra la
creación de dos procedimientos distintos, sino que se trata de un solo
procedimiento sancionador dividido en dos fases diferenciadas (instructiva y
sancionadora). De la misma forma, dicha regla no obliga a la existencia de un
órgano instructor y otro órgano sancionador, sino que establece que las fases
instructiva y decisoria deben ser encomendadas a autoridades distintas, esto es,
debe existir una ―autoridad‖ (no necesariamente un órgano) por cada una de las
fases.
La aludida diferenciación (que también se encuentra establecida en el inciso 2 del

artículo 248 del TUO de la Ley N° 27444) no tiene el objetivo de afectar las
competencias otorgadas por leyes especiales dentro de una entidad, pues la
vocación de la Ley del Procedimiento Administrativo General no es otorgar
potestades sancionadoras, sino establecer los principios, la estructura y las
garantías mínimas que deben ser observados por los dispositivos que regulen
procedimientos sancionadores especiales. En ese sentido, debe entenderse que la
adecuación (respecto de la distinción entre la autoridad instructora y la
sancionadora) se debe realizar respecto de normas especiales de rango infralegal y
no de normas legales especiales que establezcan procedimientos y atribuyan
competencias.
No obstante, a consideración de Morón Urbina52, la extensión de este principio no

se termina con el cumplimiento de estos derechos, si no también se hace necesario
el cumplimiento de otras garantías, como: derecho a no ser discriminado en el
procedimiento administrativo, derecho de acceso a la autoridad, derecho a
participar en el procedimiento, derecho a la autoridad competente predeterminada
por ley, derecho al desdoblamiento de las instancias de instrucción y sanción,
derecho a ser notificado previamente de decisiones concernientes, derecho a
probar, derecho a que la decisión se emita sobre la base de la probanza actuada y
no existencia de pruebas tasada, derecho a la no exigencia de probanza sobre
hechos que la Administración debe tener por ciertos o debe actuar prueba de oficio,
derecho al ofrecimiento y actuación de pruebas de parte, entre otros.
5.3. Principio de concurso de infracciones
En el ámbito del derecho administrativo sancionador es probable que se presenten

casos en los que una misma conducta o hecho califique como más de una
infracción administrativa. Antes estos casos, no es posible aplicar al infractor las
penas (sanciones) correspondiente a cada una de las infracciones, ya que el poder
52
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Décima edición. Gaceta jurídica editores. Lima 2014.pp. 754.
sancionador del Estado se encuentra sometido a límites, en el sentido de que la
sanción administrativa sea acorde a los principios de ―Razonabilidad‖ y/o 21
―Proporcionalidad. Se debe salvaguardar las garantías constitucionales procesales
del infractor)
El referido principio, también se encuentra plasmado dentro del inciso 6 del artículo
230 de la Ley N.° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General:
Concurso de Infracciones. Cuando una misma conducta califique como más de una
infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin
perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.
A fin de interpretar correctamente este precepto, nos debemos remitir a la doctrina

jurídico-penal, en cuanto al ―Concurso Delictivo‖ se refiere, pues existen dos figuras
distintas entre sí: el ―Concurso Real de Delitos‖ y el ―Concurso Ideal de Delitos‖53,
cuyas consecuencias punitivas son también divergentes; el primero de ellos supone
una manifestación conductiva de mayor alcance antijurídico, en tanto, el autor
comete varios hechos punibles en tiempos y espacios distintos, a diferencia de un
Concurso ideal de delitos, donde el autor en base a una unidad de acción u omisión
típica vulnera uno o varios tipos penales54.
De acuerdo con la redacción normativa del precepto in examine, vendría a emplear

un Concurso Ideal de Infracciones, cuya consecuencia jurídica será la aplicación de
la sanción prevista para la infracción más graves; por ende, la ley administrativa
puede ser regulada por el principio de absorción o exasperación.
A ello, luego de eliminar la acumulación material (suma de las penas atribuidas a

todos y cada uno de los delitos cometidos por la misma acción), dentro del
concurso ideal de infracciones restarían fundamentalmente 2 posibilidades
(opciones teóricas para determinar la sanción a aplicar), las cuales son:
55
i) La absorción de la pena, lo cual implica la elección de la pena más grave entre
todas las que entran en juego a la vista de los delitos cometidos; o,
56
ii) La exasperación (o aspiración) de la pena, la cual implica escoger la más grave y
además elevar o intensificar su contenido, aunque sin llegar, naturalmente, a la suma
57
de todas ellas .
53
Se configura ―concurso ideal‖ cuando un solo y único hecho constituye dos o más
infracciones siempre que cada una de éstas represente una lesión para otros tantos bienes
jurídicos; aclarando que la infracción del concurso ideal, puede suponer el quebrantamiento de
una misma norma (homogéneo) o de normas diversas (heterogéneo).
54
PEÑA CABRERA, Alonso y JIMÉNEZ VIVAS, Javier. (2009) ―Principios y garantías del Derecho
Administrativo Sancionador‖. En: Revista Actualidad Jurídica, Gaceta Jurídica, T. 189, pp. 213-
223.
55
El sistema de absorción consiste en la imposición de una sola pena, que se corresponde con
la más grave de todas las penas individuales. Lo característica de la absorción es que la pena
definitiva quedará restringida al marco fijado por la pena disponible. Cuerda Riezu, señala que
al consistir la sanción definitiva en una sola pena, las penas accesorias y las medidas de
seguridad que se fijen en la Sentencia serán las que acompañen a la pena disponible. [Cuerda
Riezu, Antonio. Concurso de delitos y determinación de la pena: análisis legal, doctrinal y
jurisprudencial, (Madrid: Tecnos, 1992), pág. 97-98]
56
De acuerdo, con CUERDA RIEZU, la exasperación consiste en imponer una pena que supera la
más grave de las individuales que se presentan. Esto involucra escoger la pena más grave
(pena disponible) y superar por arriba su marco legal. Su principal diferencia con el criterio de
absorción es que la pena aplicable por este criterio no puede superar el marco legal de la pena
disponible, mientras que en la exasperación sí es posible. Debe precisarse además que en la
exasperación sólo se aplica una sanción, mientras que herramientas como la acumulación
implican la imposición de más de una sanción. [CUERDA RIEZU, Antonio (1992) Concurso de
Nuestro sistema jurídico ha optado por la primera posibilidad, es decir, por la
absorción de las sanciones y, por ello, el inciso 6 del artículo 248 del TUO de la Ley 22
N.° 27444 señala que en el caso del concurso de infracciones se debe aplicar la
sanción prevista para la infracción más grave.
5.3.1. Tipos de concurso de delitos
Si bien en los párrafos precedentes ya se especificó cuál era sanción prevista, es

pertinente aclarar los tipos penales de concurso de delitos mencionados. Ello
debido a lo señalado por Alejandro Nieto, que para efectos del desarrollo
conceptual del concurso de infracciones, y en general otras instituciones del
derecho punitivo, los administrativistas contamos con la valiosa ayuda de los
instrumentos técnicos del Derecho Penal, que hay que utilizar sin reparo, mientras
el Derecho Administrativo Sancionador no esté en condiciones de crear sus
propios remedios.
En la actualidad se puede afirmar que existen dos tipos de concursos de ilícitos:

(i) Concurso ideal, se produce cuando un hecho involucra la comisión de dos o más
ilícitos. Es decir, un solo hecho o unidad de acción genera una tipicidad múltiple.
El fundamento de esta institución es la unidad de acción, aunque históricamente
hubo posiciones doctrinales que intentaron colocar a la unidad de propósito o fin
como la esencia del concurso ideal.
(ii) Concurso real, se produce cuando un mismo autor con una pluralidad de
acciones independientes entre sí realiza a su vez varios delitos autónomos. No se
discute la independencia de cada uno de los delitos cometidos, sino más bien el
tratamiento sancionador que debe dársele por una conexión que ha permitido su
acumulación en el mismo proceso punitivo.
La doctrina también ha desarrollado el supuesto del concurso medial, el cual

procede cuando uno de los delitos sea medio necesario para cometer otro, cuya
categorización como concurso ideal o concurso real aún no encuentra consenso,
más aún si consideramos que en nuestra legislación no se reconoce
expresamente. A continuación, se presenta un cuadro comparativo entre los
mencionados concursos.
Cuadro Comparativo
Concurso ideal Concurso Real
Unidad fáctica. No existe necesidad de un Pluralidad fáctica. No se exige la existencia
plan preconcebido de un plan preconcebido. Basta la
conexidad de los hechos.
Multiplicidad de infracciones cometidas Multiplicidad de infracciones cometidas con
cuyo reproche es una sola sanción, la más igual número de sanciones con
grave. determinados límites.
Puede existir más de una intención en la Múltiple resolución criminal. Todos los
resolución criminal, pues lo importante es resultados son queridos.
que se trate de un solo hecho.
Se trata de un solo desvalor de acción con Se trata de múltiples desvalores de acción
múltiples desvalores de resultado. con múltiples desvalores de resultado
Homogeneidad o heterogeneidad del Homogeneidad o heterogeneidad de los
precepto legal vulnerado. preceptos legales vulnerados
delitos y determinación de la pena: análisis legal, doctrinal y jurisprudencial. Madrid: Tecnos,

pp. 97-98.]
57
NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. cuarta edición .Madrid: Tecnos, 2005,
pp. 519.
58
Fuente: José Alonzo Jiménez Alemán
23
5.4. Principio de continuación de infracciones
El principio se encuentra tipificado en el inciso 7 del artículo 230 de la Ley N.°

27444, Ley de Procedimiento Administrativo General:
“Continuación de infracciones. Para determinar la procedencia de la imposición de
sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se
requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha
de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado
que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad
y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos:
a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro
del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última
sanción administrativa.
b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto
administrativo firme.
c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa
original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación en el
ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad a que
se refiere el inciso 5.‖
De acuerdo al texto de la norma, el objetivo sería evitar una situación de punición

excesiva a propósito de un estado de ilegalidad permanente imputable al particular.
Puesto que como se puede apreciar, para imponer sanciones por infracciones en
las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que:
(i) Hayan transcurrido por lo menos 30 días desde la fecha de la imposición de la
última sanción; y,
(ii) Se acredite haber solicitado al administrado demostrar que cesó la infracción dentro
de dicho plazo.
Cabe indicar que este principio aplica frente a una conducta ilícita que no constituye
un acto aislado y concreto sino una actividad perdurable y constante. Dicho en otros
términos, se trata de una conducta reiterada por una voluntad duradera en la que
no se da situación concursal alguna, sino una progresión unitaria con repetición de
actos59.
De acuerdo con el documento de trabajo para asesores jurídicos del Estado60, el

supuesto de infracción continuada exige que se hayan cometido varias acciones u
omisiones que infrinjan el mismo precepto y que el autor actúe en ejecución de un
plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión. Para considerar que existe
unidad de hecho (o de acción en sentido amplio) se requiere que en un breve
periodo de tiempo y de forma sucesiva se reitere la misma acción típica guiada por
un propósito único61. De esta manera, el requisito del plazo establecido en la norma
implica que un distanciamiento de espacio y tiempo considerable entre una y otra
58
JIMÉNEZ ALEMÁN, José Alonzo (2018). Notas acerca del concurso de infracciones en el
Derecho Administrativo Sancionador: caso peruano. En revista Derecho & Sociedad, N° 50, pp.
55-78
59
GALLARDO CASTILLO, María Jesús. (2008) Los principios de la potestad sancionadora. Teoría y
práctica. Madrid: Iustel. pp. 240.
60
61
acción puede dificultar, si no impedir, la refundición de todas ellas en una sola que
sea creadora de un único castigo62. 24
La justificación de la construcción de la ficción jurídica de la infracción continuada

se encuentra en dos razones: (i) con ello se trata de evitar imponer tantas
sanciones como infracciones se hubieran cometido, con evidente efecto favorable
para el presunto infractor; y (ii) como contrapartida, no se produce la prescripción
de la infracciones aisladas, pues estas han perdido su individualidad y han pasado
a constituir un tipo indivisible, diferente de las infracciones individuales que la
integran63.
De acuerdo a Morón Urbina, las infracciones continuadas requieren de cinco

requisitos: (i) identidad subjetiva activa; (ii) identidad subjetiva pasiva; (iii) pluralidad
fáctica; (iv) proximidad temporal; y, (v) identidad en los preceptos administrativos
lesionados. Asimismo cita al autor español Alejandro Nieto quien enseña que uno
de los elementos claves en una infracción continuada es el plan preconcebido (dolo
conjunto). Asimismo, Nieto omite la exigencia de la identidad de los preceptos
administrativos lesionados, pues las infracciones continuadas no requieren
actuaciones homogéneas.
Ahora bien, en el plano doctrinal, un sector señala que la redacción del artículo
hace referencia a infracciones permanentes. Respecto de ellas, Gallardo Castillo64,
sostiene que se produce cuando una única acción que tiene la virtualidad de
prorrogar sus efectos en el tiempo y, con ello, pone de manifiesto la voluntad
infractora del sujeto sin solución de continuidad, la cual resulta diversificable en dos
fases: una, que se pone en marcha en el momento de realizar los elementos del
tipo, y otra, la que se pone de manifiesto al no ponerle fin eliminando los efectos
contrarios a Derecho.
Asimismo, Baca Oneto65 presenta los requisitos para la configuración del principio
de continuidad de infracciones (desde la posición de infracciones permanentes), lo
cual comprende una unidad jurídica de acción, la existencia de homogeneidad de la
norma violada (del bien jurídico lesionado) y del sujeto activo, debiendo actuar éste
en ejecución de un plan preconcebido (dolo conjunto) o aprovechando idéntica
ocasión (dolo continuado).
Respecto de la vulneración de este principio, en el caso que la Administración

Pública decida sancionar a un sujeto por cada uno de los actos parciales que
comprenden una infracción continuada, se estaría a afectando el principio de non
bis in ídem, en tanto se habría impuesto dos sanciones por una única infracción
continuada66. Es decir, si bien el principio de non bis in ídem no es lo que justifica
que una serie de hechos infractores se consideren como una infracción continuada,
una vez apreciada la unidad jurídica de aquellos, sancionar alguno de forma
independiente afectaría el non bis in ídem, si se da la triple identidad que éste
proscribe.
62
GALLARDO CASTILLO, María Jesús. (2008) Los principios de la potestad sancionadora. Teoría
y práctica. Madrid: Iustel. pp. 241 y 242
63
y práctica. Madrid: Iustel. pp. 247
64
GALLARDO CASTILLO, María Jesús, (2008) Los principios de la potestad sancionadora. Teoría
y práctica. Madrid: Iustel. pp.238.
65
BACA ONETO, Víctor (2012), La prescripción de las infracciones y su clasificación en la Ley del
Procedimiento Administrativo. En revista Derecho y Sociedad N.° 37, Lima: asociación civil
Derecho & Sociedad. pp. 269.
66
Sentencia del Tribunal Constitucional Español 48/2007 de fecha 12 de marzo.
5.5. Principio de causalidad
25
El señalado principio se encuentra regido por el inciso 8 del artículo 230 de la Ley
N.° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, que señala:
―Causalidad. La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o
activa constitutiva de infracción sancionable‖.
El principio de causalidad está relacionado con la determinación de la persona

responsable en concreto de la autoría de la infracción cometida, es decir, que la
sanción a imponer recaiga sobre la persona que cometió la infracción. Como
menciona Morón Urbina, la aplicación de este supuesto excluye la invocación de
sanción para, por ejemplo, un subordinado, al integrante de un cuerpo colegiado
que no votó o salvó su voto, o por las denominadas responsabilidades en
cascadas67
En aplicación del principio de causalidad, la sanción debe recaer en el administrado

que realizó la conducta tipificada como infracción administrativa. A ello, la doctrina
nacional señala que este principio involucra el principio de personalidad de las
sanciones, por el cual la asunción de la responsabilidad corresponde a quien
incurrió en la conducta prohibida por la ley, y, por tanto, no se puede hacer
responsable a una persona por un hecho ajeno, sino solo por los propios.
Asimismo, implica que para la aplicación de la sanción resulta condición

indispensable que la conducta del administrado satisfaga una relación de causa-
efecto respecto del hecho considerado infracción; y que además, haya sido idónea
para producir la lesión y no tratarse de los casos de fuerza mayor, hecho de tercero
o la propia conducta del perjudicado68.
Además, en la opinión N.° 088-2013/DTN de la OSCE, refieren a Morón Urbina69

quien señala:
―Por el principio de causalidad, la sanción debe recaer en el administrado que realiza la
conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable. La norma exige el
principio de personalidad de las sanciones, entendido como, que la asunción de la
responsabilidad debe corresponder a quien incurrió en la conducta prohibida por ley, y,
por tanto no podrá ser sancionado por hechos cometidos por otros (…) o por las
denominadas responsabilidades en cascada aplicables a todos quienes participan en
un proceso decisional. Por ello, en principio, la Administración no puede hacer
responsable a una persona por un hecho ajeno, sino solo por los propios.‖, y que ―(…)
Hacer responsable y sancionable a un administrado es algo más que simplemente
hacer calzar los hechos en los tipos previamente determinados por la ley, sin ninguna
valoración adicional. (…)‖ (El subrayado es agregado).
Asimismo, el mencionado autor70 señala que “este principio (de causalidad) conecta
con otro bastante debatido en el Derecho Administrativo sancionador: el de
culpabilidad del infractor‖ El cual ―a falta de norma, en nuestro derecho ha sido
introducido jurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional como una exigencia
para ejercer legítimamente la potestad sancionadora.‖, al examinar ―si es que en un
67
General. Décima edición. Lima: Gaceta jurídica S.A., pp. 782
68
GALLARDO CASTILLO, María Jesús. (2008) Los principios de la potestad sancionadora. Teoría y
práctica. Madrid: Iustel. pp. 240.
69
General. Novena Edición, Lima: Gaceta Jurídica S.A., pp. 723.
70
General. Novena Edición, Lima: Gaceta Jurídica S.A., pp. 724
Estado constitucional de derecho es válido que una persona sea sancionada por un
acto ilícito cuya realización se imputa a un tercero.‖ (El resaltado es agregado). 26
De acuerdo con la opinión N.° 052-15/DTP, la por su parte, el Tribunal de

Contrataciones del Estado71 ha señalado que ―[...] la sanción administrativa,
constituye un mal infligido a un administrado en ejercicio de la potestad
administrativa sancionadora, por un hecho o una conducta constitutiva de infracción
administrativa [...]‖; precisando que ―[...] un acto con finalidad represiva, no puede
sancionarse a quien no realiza la conducta sancionable, en aplicación del Principio
de Causalidad previsto en el inciso 8 del artículo 230 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N.° 27444, que establece que la responsabilidad debe
recaer en quien realiza la conducta constitutiva de la infracción sancionable‖
Asimismo, dicho tribunal precisa que ―[...] no resulta válido sostener que una
sanción administrativa impuesta a una empresa absorbida y que, en consecuencia
extinguida recupere vigencia en cabeza de la sociedad absorbente. El referido
razonamiento soslaya la naturaleza jurídica de las sanciones administrativas, que
son atribuibles únicamente a las personas naturales o jurídicas infractoras, sin que
puedan transmitirse. De este modo, al igual que en el caso de las personas
naturales en las que la muerte del condenado extingue la ejecución de la pena72,
tratándose de empresas la extinción de la empresa origina la extinción de la
sanción impuesta.‖
Como se advierte, la doctrina es unánime al reconocer que el Principio de

Culpabilidad es inherente al procedimiento administrativo sancionador, y constituye
un límite a la potestad punitiva del Estado. Debe resaltarse que a diferencia del
ámbito del derecho penal, la aplicación de este principio exige y demanda que la
sanción sea infringida únicamente a quien cometió de manera directa la conducta
punitiva y no alcanza, por ejemplo, a aquellos que pudieron actuar como instigador
o colaborador, salvo que las acciones desarrolladas por éstos hayan involucrado la
comisión de una infracción tipificada73.
5.5.1. Principio de personalidad de las sanciones
Como se ha apreciado, no es constitucionalmente aceptable que una persona sea

sancionada por un acto o una omisión de un deber jurídico que no le sea
imputable. La asunción de la responsabilidad corresponde a quien incurrió en la
conducta prohibida por la ley.
De acuerdo con el catedrático español Manuel Rebollo Puig74, el principio de

personalidad de las sanciones significa que solo se puede sufrir una sanción (lo
mismo que una pena) solo por actos propios75; más exactamente, por acciones u
omisiones propias tipificadas como infracción o tipificadas como forma de
71
Para mayor información, puede revisarse los fundamentos de las Resoluciones N.º 2379-
2009-TC-S3, Nº 129-2010-TC-S3, entre otras.
72
El vigente Código Penal establece en el inciso 1 de su artículo 85 que la ejecución de la pena
se extingue por muerte del condenado, amnistía, indulto y prescripción.
73
CURI PORTOCARRERO, Percy (2018) La potestad sancionadora de la administración pública y
sus principios. En ―Justicia y Derechos Humanos‖, Revista del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, N.°1,
74
REBOLLO PUIG, Manuel (2015) ―Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la
determinación de los responsables de las infracciones‖, en Régimen jurídico básico de las
Administraciones públicas. Libro homenaje al Profesor Luis Cosculluela. Madrid: Iustel.
75
Sentencia N.° 125/2001 del Tribunal Constitucional Español: ―implica que sólo se puede
responder penalmente por los actos propios y no por los ajenos‖
participación punible. O sea, sólo se puede sancionar a alguien por lo que él ha
hecho o por lo que él, debiendo hacerlo, no ha hecho76. 27
Es preciso señalar que solo cabe sancionar a aquel para el que la ley ha previsto
sanción y sólo si es él quien ha realizado la conducta tipificada como infracción o
como forma punible de participación.
El referido autor, ha señalado que un sector de la doctrina española, afirma que

este principio de personalidad tiene su fundamento en el de culpabilidad, que
aquél es sólo una concreción de éste. De lo cual refiere no es lo más correcto77.
Debido a que verdadero fundamento está en los fines o funciones de las penas y
de las sanciones; más que en la prevención general y especial, sobre todo está
en la función de retribución que sólo se cumple si el castigo previsto por la ley
para determinadas acciones se impone a quien las realice. Precisamente porque
la sanción, como la pena, es un castigo y una retribución por el acto ilícito, el
principio de personalidad se conecta, a su vez, con el valor mismo de la justicia.
5.6. Principio de presunción de licitud
También conocido, principio de presunción de inocencia o corrección, se encuentra

plasmado dentro del inciso 9 del artículo 230 de la Ley N.° 27444, Ley de
Procedimiento Administrativo General, que señala:
“Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han
actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario”.
El referido principio de presunción de licitud se deriva del principio constitucional de

la presunción de inocencia previsto en el literal e) del inciso 24 del artículo 2 de la
Constitución Política del Perú de 1993, el cual señala ―toda persona es considerada
inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad‖.
Cabe mencionar, que la referida disposición contiene una garantía del debido
proceso en el ámbito del derecho penal; por el cual al término del proceso se debe
tener la firme certeza (en base a las pruebas presentadas), que la persona es
responsable de la de la realización (comisión u omisión) del delito tipificado.
El principio de presunción de licitud, cumple con la función de límite a la potestad

legislativa y un criterio condicionador de interpretación normativa, este principio
constituye un derecho subjetivo público. Así, como derecho, posee su eficacia en
un doble plano:
76
Conviene notar que el principio impone a las leyes un límite negativo pero no un mandato
positivo; es decir, no hay nada contrario a este principio en que las leyes decidan no sancionar
a algunos de los sujetos que sí han realizado la acción típica y, más claramente aún, a quienes
han participado en ella incluso con una cooperación necesaria. Igual que la ley tiene un amplio
margen para decidir qué concretas conductas antijurídicas quiere tipificar como infracción y
cuáles serán impunes, también tiene libertad para decidir quiénes, de entre los que han
realizado o contribuido a la infracción, pueden ser sancionados.
77
Salvo que se hable de principio de culpabilidad en un sentido amplísimo, los principios de
culpabilidad y de personalidad son distintos y uno no presta fundamento al otro: podría negarse
la exigencia de culpabilidad y, al menos, exigir que no se pueda castigar por el hecho ajeno. Se
demuestra al comprobar que se puede vulnerar uno sin vulnerar el otro. Obvio es que se puede
respetar el de personalidad sin respetar el de culpabilidad; así, si el sujeto sancionado realizó la
acción típica pero lo hizo sin culpa alguna. Pero también cabe que se respete el principio de
culpabilidad y no el de personalidad. Así sucede si alguien es sancionado por la infracción
cometida por otro al que eligió o vigiló mal: habrá incurrido en cierta negligencia (culpa in
eligendo o in vigilando) pero no cabrá decir que realizó la acción tipificada; porque la culpa in
eligendo o in vigilando no convierte en propia la acción del sujeto mal elegido o mal vigilado.
(i) opera en situaciones extraprocesales involucrando el derecho a ser tratado como
―no responsable‖ de los hechos ilícitos y la no aplicación de las consecuencias 28
vinculadas a tales hechos; y,
(ii) opera fundamentalmente en el campo procesal determinando una presunción, la
78
presunción de inocencia con influjo decisivo en el régimen jurídico de la prueba .
Asimismo, el objeto de la presunción de inocencia se refiere a dos ámbitos; desde

su vertiente material se aplica a los hechos y la culpabilidad; y, desde su vertiente
de carácter formal se manifiesta a lo largo de todo el proceso.
Ahora bien, la naturaleza sustancialmente procesal de la presunción de inocencia,

se manifiesta en que la carga de la prueba recae sobre la Administración
permitiendo, así la destrucción de la presunción, la cual es siempre posible (en
cuanto que es iuris tantum) pero como mínimo debe suponer la prueba de los
hechos constitutivos y de los elementos integrantes del tipo. La imputación de
responsabilidad no puede realizarse por simples indicios y conjeturas, sino que
debe estar suficientemente razonada.
Respecto a los párrafos anteriores, en la doctrina nacional Morón Urbina79,

concuerda señalando lo siguiente:
―Por el principio de presunción de licitud, más conocido como presunción de inocencia,
las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus
deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. Conforme a esta presunción
de inocencia, de corrección o licitud, las autoridades deben presumir que los
administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia
en contrario y así sea declarada mediante resolución administrativa firme. Dicha
presunción cubre al imputado durante el procedimiento sancionador, y se desvanece o
confirma gradualmente, a medida que la actividad probatoria se va desarrollando, para
finalmente definirse mediante al acto administrativo final del procedimiento. La
presunción solo cederá si la entidad puede acopiar evidencia suficiente sobre los
hechos y su autoría, tener seguridad que se han producido todos los elementos
integrantes del tipo previsto, y un razonamiento lógico suficiente que articule todos
estos elementos formando convicción.‖ (El resaltado es agregado).
Por su parte, el Tribunal de Contrataciones del Estado ha señalado que ―la

presunción de inocencia es un principio del derecho penal, pero aplicable a la
potestad sancionadora de la administración, el cual impone el deber de probar más
allá de la duda razonable la existencia de la infracción y la culpabilidad del autor del
hecho‖, precisando que por este principio ―se presume que los administrados han
actuado a pegados a sus deberes hasta que no se demuestre lo contrario. De este
modo la presunción de inocencia es una presunción iuris tantum que puede
desvirtuarse con una mínima actividad probatoria, producida con todas las
garantías procesales, que puede entenderse de cargo y de la que se puede deducir
la culpabilidad del acusado.‖80
En respeto de las garantías procesales que aseguran el debido proceso para el

administrado, las pruebas deben ser eficientes claras, inequívocas. No hay espacio
para conjeturas y simples indicios.
Lo que es ratificado por el Tribunal Constitucional al precisar que: ―[...] Toda

sanción, ya sea penal o administrativa, debe fundarse en una mínima actividad
78
NIETO GARCÍA, Alejandro. (2005) Derecho Administrativo Sancionador. cuarta edición. Madrid:
Tecnos, pp. 519.
79
NIETO GARCÍA, Alejandro. (2005) Derecho Administrativo Sancionador. cuarta edición. Madrid:
Tecnos, pp. 417.
80
Para mayor información pueden revisarse las Resoluciones Nº 236-2013-TC-S4, Nº 255-
2013-TC-S1, Nº 374-2013-TC-S1 entre otras.
probatoria de cargo, es decir, la carga de la prueba corresponde al que acusa; este
debe probar el hecho por el que acusa a una determinada persona, proscribiéndose 29
sanciones que se basen en presunciones de culpabilidad. Así la presunción de
inocencia [...] constituye un límite al ejercicio de la potestad sancionadora del
Estado, en sus diversas manifestaciones.‖81
En consiguiente, como ha señalado Morón Urbina, el desarrollo de este principio

conlleva la adquisición de ciertos atributos por parte del procesado, como son: a) no
ser sancionado sino en virtud de pruebas que generen convicción sobre la
responsabilidad del administrado y siempre que hayan sido obtenidas
legítimamente, b) a que no se le imponga la carga de probar su propia inocencia, c)
a un tratamiento como inocente a lo largo del procedimiento sancionador,
respetando sus derechos subjetivos, y d) a la absolución en caso de insuficiencia
probatoria o duda razonable sobre su culpabilidad82.
Asimismo, Peña Cabrera y Jiménez Vivas83, señalan que presumir la licitud de la

conducta de los administrados, es la expresión directa de la presunción de
inocencia del ius puniendi estatal (y del Derecho Penal) dentro del Derecho
Administrativo Sancionador. Se trata de suponer que los sujetos administrados
rigen su conducta de acuerdo a lo previsto en el ordenamiento jurídico
administrativo (en la Constitución, en las leyes, en los reglamentos, etc.).
En tal sentido, el principio de presunción de licitud aplicable a la potestad

sancionadora del Estado, implica que las entidades deben presumir que los
administrados han actuado apegados a sus deberes, y probar más allá de la duda
razonable la existencia de la infracción y la culpabilidad del mismo.
Por último, el correlato de este principio es la obligación de la Administración a fin

que si durante el procedimiento administrativo sancionador no logre formar
convicción sobre la ilicitud del acto del administrado (presunto infractor), la
autoridad se encuentra en la obligación de dictar el mandato de absolución que
lleva implícito la presunción.
5.7. Principio de culpabilidad
Las modificaciones realizadas a la Ley N.° 27444, busca asegurar la eficiente tutela
de los derechos de los administrados y la satisfacción de sus necesidades
mediantes los servicios que ofrece las entidades públicas.
La incorporación del principio de culpabilidad en el ámbito del procedimiento

administrativo sancionador fue mediante el artículo 2 del Decreto Legislativo N.°
1272, antes de ello, la Ley del Procedimiento Administrativo General parecía haber
optado por una responsabilidad eminentemente objetiva que solo exigía la
culpabilidad entendida como principio de personalidad de las infracciones y de
responsabilidad por el hecho (principio de causalidad) no exigiendo el dolo o la
81
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 238-2002-PA-TC.
82
MORÓN URBINA, Juan Carlos (2014) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Décima edición. Lima: Gaceta Jurídica, pp. 784-786
83
PEÑA CABRERA, Alonso y JIMÉNEZ VIVAS, Javier. (2009) ―Principios y garantías del Derecho
Administrativo Sancionador‖. En: Revista Actualidad Jurídica, Gaceta Jurídica, T. 189, agosto,
pp. 213-223.
culpa como requisito para aplicar la sanción84 (como es explicara en párrafos
sucesivos). 30
El señalado principio se encuentra plasmado en el inciso 9 del artículo 230 de la

Ley N.° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, que señala:
―Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que

por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva. ‖
En aplicación del principio de culpabilidad, se prevé que la responsabilidad

administrativa tiene necesariamente carácter subjetivo, a excepción de los casos en
que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa
objetiva. Ello significa que la entidad pública con potestad sancionadora se
encuentra obligada acreditar la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) como
elemento indispensable para la imputación de una infracción administrativa.
Es menester, precisar lo que se entiende por la figura jurídica de culpabilidad. De

acuerdo, con Jiménez de Asúa, señala que: ― la culpabilidad es el reproche que se
hace al autor de un acto punible, al que le liga un nexo psicológico motivado,
pretendiendo con su comportamiento un fin, o cuyo alcance le era conocido o
conocible, siempre que pudiera exigírsele un proceder conforme a las normas.85
Por su parte, la doctrina nacional señala que la exigencia de culpabilidad involucra

la presencia de dolo o cuando menos culpa para poder sancionar una conducta
ilícita, excluyendo cualquier sanción de carácter objetivo. En ese sentido, ―la
culpabilidad sería el reproche que se dirige a una persona porque debió actuar de
modo distinto a como lo hizo, para lo cual debió tener la posibilidad de actuar de
otro modo (es decir, no puede castigarse por no haber realizado un comportamiento
imposible)‖86.
El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador, proviene de

los principios generales del derecho penal. El Tribunal Constitucional en la
sentencia del Expediente N.° 01873-2009-PA/TC publicado en el 2010, ha señalado
la existencia de diferencias, así como existencia de puntos en común entre el
derecho penal y el derecho administrativo sancionador
A ello, ―[...] los principios generales del derecho penal son de recibo, con ciertos
matices, en el derecho administrativo sancionador […] conviene tener en cuenta
cuando menos algunos de los que son de recibo, protección y tutela en sede
administrativa: [...] Principio de culpabilidad, que establece que la acción
sancionable debe ser imputada a título de dolo o culpa, lo que importa la prohibición
de la responsabilidad objetiva; esto es, que solo se puede imponer una sanción si
es que la conducta prohibida y su consecuencia están previstas legalmente.‖87;
precisando que ―Afirmar lo contrario sería negar que un límite a la potestad
sancionatoria del Estado está representado por el principio de culpabilidad. Desde
este punto de vista, la sanción, penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la
comprobación de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jurídico.
84
BACA ONETO, Víctor. (2012)¿Responsabilidad subjetiva u objetiva en materia sancionadora?
Una propuesta de respuesta a partir del ordenamiento peruano. En: Diplomado de Derecho
Administrativo Sancionador. Lima, pp.11.
85
JIMÉNEZ DE ASÚA, Luis (1976): ―Tratado de Derecho Penal‖, Tomo V, Tercera edición, Buenos
Aires, Argentina: Losada, S.A, pp. 92.
86
BACA ONETO, Víctor. (2012)¿Responsabilidad subjetiva u objetiva en materia sancionadora?
Una propuesta de respuesta a partir del ordenamiento peruano. En: Diplomado de Derecho
Administrativo Sancionador. Lima, pp.8
87
En ese sentido, no es constitucionalmente aceptable que una persona sea
sancionada por un acto o una omisión de un deber jurídico que no le sea 31
imputable.‖88
De lo señalado89, el TC estableció de manera indiscutible que el principio de

culpabilidad se aplica a toda manifestación del poder punitivo del Estado,
incluyendo al Derecho Administrativo Sancionador, es decir, que para imponer una
sanción debería probarse la responsabilidad subjetiva del infractor por hechos que
le fueran imputables, se echaba muy en falta una delimitación o al menos las líneas
delimitadoras del principio de culpabilidad.
Por su parte, Rubio Correa90 señala que este principio forma parte de un principio
más amplio, llamado de legalidad en materia sancionadora [...]. El principio de
culpabilidad es un límite a la potestad punitiva del Estado y una garantía de las
personas […] Es muy importante recordar que una de las finalidades de las
constituciones a lo largo de la historia ha sido limitar el poder del Estado.‖; en ese
sentido, ―El Tribunal insiste mucho en considerar al principio de culpabilidad no solo
como un derecho de la personas sino, fundamentalmente, como un límite a la
potestad punitiva del Estado.‖
Como se mencionó, al inicio de esta sección, la incorporación del principio de

culpabilidad en el marco normativo del derecho administrativo sancionador es
reciente. Cuando aún no contaba con reconocimiento expreso en la normativa
administrativa, el principio de culpabilidad fue reconocido a nivel jurisprudencial por
el Tribunal Constitucional como una exigencia para ejercer legítimamente la
potestad sancionadora; como se puede advertir en la Sentencia del 3 de enero de
2003 recaída en el Expediente N.° 0010-2002-AI/TC, la cual en su fundamento 64
señala lo siguiente:
―El principio de culpabilidad es una garantía y al mismo tiempo un límite a la potestad
punitiva del Estado; por consiguiente, la aplicación del artículo 2 del Decreto Ley N.°
25475 queda supeditada a que, al infringirse los bienes jurídicos señalados por la
norma penal, ello se haya realizado con intención del agente. (…)‖
En la misma línea, en la Sentencia del 24 de noviembre de 2004 recaída en el

Expediente N.° 2868-2004-AA/TC, en su fundamento 21, el Tribunal Constitucional
reconoce expresamente que las sanciones solo pueden sustentarse en la
comprobación de la responsabilidad subjetiva del agente infractor:
―[…] es lícito que el Tribunal se pregunte si es que en un Estado constitucional de
derecho es válido que una persona sea sancionada por un acto ilícito cuya realización
se imputa a un tercero. La respuesta no puede ser otra que la brindada en la STC
0010-2002-AI/TC: un límite a la potestad sancionatoria del Estado está representado
por el principio de culpabilidad. Desde este punto de vista, la sanción, penal o
disciplinaria, solo puede sustentarse en la comprobación de responsabilidad subjetiva
del agente infractor de un bien jurídico. En ese sentido, no es constitucionalmente
aceptable que una persona sea sancionada por un acto o una omisión de un deber
jurídico que no le sea imputable […]‖
Como se puede apreciar, a nivel jurisprudencial, el principio de culpabilidad ya

había sido reconocido como una exigencia propia del ejercicio de la potestad
88
89
ROJAS MONTES, Verónica (2018) La responsabilidad administrativa de las personas jurídicas.
En ―Justicia y Derechos Humanos‖, Revista del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
N.°1.
90
RUBIO CORREA, Marcial. (2008) La Interpretación de la Constitución según el Tribunal
Constitucional. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, pp. 88.
sancionadora, lo cual resultaba coherente con la postura sostenida por el Tribunal
Constitucional al considerar tal principio como uno de los principios básicos del 32
derecho sancionador que no solo se aplica en el ámbito del derecho penal sino
también se debe extender al derecho administrativo sancionador91.
En ese sentido, mediante la incorporación del principio de causalidad en la

normativa administrativa, el legislador ha acogido el criterio jurisprudencial que ya
se había venido siendo sostenido en el Tribunal Constitucional en aras de tutelar un
ejercicio legítimo de la potestad sancionadora. De esta manera, desde una
perspectiva más garantista, actualmente la atribución de responsabilidad
administrativa involucra más que simplemente hacer calzar los hechos
determinados por ley como ilícitos, pues debe realizarse un análisis que examine la
motivación y voluntad del sujeto infractor.
Conviene precisar que, la verificación de la responsabilidad subjetiva propia del

principio de culpabilidad antes apuntado, se debe realizar después de que la
autoridad administrativa determine que el agente ha realizado (u omitido) el hecho
calificado como infracción (principio de causalidad). Se trata de dos niveles de
análisis distintos, pues ―[…] la causalidad como elemento, corresponde a la
constatación objetiva de una relación natural de causa efecto, mientras que la
culpabilidad como fundamento, se refiere a la valoración subjetiva de una
conducta.‖
De esta manera, si se prueba la existencia de un factor que rompa el nexo causal

entre el sujeto y la conducta imputada no se configuraría el principio de causalidad
y, por ende, ya no se correspondería realizar el análisis de culpabilidad y probar la
existencia del elemento subjetivo (dolo o culpa).
Como consecuencia de lo anterior, aun cuando en la responsabilidad administrativa

objetiva no corresponde evaluar los elementos subjetivos del dolo o la culpa sí se
debe evaluar la existencia de nexo causal entre el sujeto y la conducta infractora,
sobre todo porque en este tipo de responsabilidad el único criterio a tomar en
cuenta es el hecho (acción u omisión) constitutivo de infracción sancionable92.
De lo expuesto se advierte que, en virtud del principio del culpabilidad que rige la
potestad sancionadora del Estado, es necesario que, en principio, se compruebe la
responsabilidad subjetiva del agente infractor a efectos de imponerle una sanción
administrativa; no obstante.
En ese sentido, es preciso mencionar que el principio de culpabilidad

(responsabilidad subjetiva) reconocido ahora en el artículo 248 del TUO de la Ley
N.o 27444, tiene como finalidad incorporar elementos subjetivos (dolo o culpa) al
momento de ―determinar‖ la responsabilidad del presunto responsable; sin
embargo, en materia de contrataciones, se ha señalado de forma expresa la
responsabilidad ―objetiva‖ donde no mediará el análisis bajo los supuestos de dolo o
culpa; es decir que, solo se puede imponer una sanción si es que la conducta
prohibida y su consecuencia están previstas legalmente93; pero, se podrá aplicar el
principio de culpabilidad solo en aquellos tipos infractores que admitan la posibilidad
de justificar la conducta; de lo señalado, aun cuando en la responsabilidad
administrativa objetiva no corresponde evaluar los elementos subjetivos del dolo o
91
Sentencias del Tribunal Constitucional sobre los Expedientes N.° 2050-2002-AA/TC
(segundo párrafo del fundamento 8) y 2192-2004- AA/TC (segundo párrafo del fundamento
jurídico 4).
92
Consulta Jurídica N° 010-2017/JUS/DGDOJ, emitida por la Dirección General de Desarrollo y
Ordenamiento Jurídico.
93
la culpa, sí se debe evaluar la existencia de nexo causal entre el sujeto y la
conducta infractora, sobre todo porque en este tipo de responsabilidad el único 33
criterio a tomar en cuenta es el hecho (acción u omisión) constitutivo de infracción
sancionable94.
En relación con ello, la doctrina española ha afirmado que […] una de las ideas
menos cuestionadas del Derecho sancionador lo constituye la proscripción de la
sanción a comportamientos en los que no concurra dolo o culpa, es decir,
imprudencia. Esto es lo que conocemos como principio de imputación subjetiva.
De lo párrafos precedentes podemos inferir que en lo que respecta a la aplicación

del principio de culpabilidad, implica que la entidad pública con potestad
sancionadora se encuentra obligada acreditar la responsabilidad subjetiva (dolo o
culpa) como elemento indispensable para la imputación de una infracción
administrativa. Además, el principio de culpabilidad rige en materia de infracciones
administrativas, en la medida en que la sanción de dicha infracción es una de las
manifestaciones del ius puniendi del Estado95.
A modo de resumen, se presenta una tabla sobre el principio de culpabilidad según

las sentencias recaídas sobre los siguientes expediente: N° 000-10-2002-AI/TC, N°
02050-2002-AA/T y N° 02868-2004-AA/TC.
Es una exigencia de la cláusula del Estado de Derecho.

Es un principio constitucional implícito, que cuida, que no
En cuanto a sus haya pena sin dolo, y que se verifique una voluntad de alterar
fundamentos o poner en peligro los bienes jurídicos protegidos por el
constitucionales Derecho Penal (y el Derecho Administrativo Sancionador).
Es una garantía de las personas.
Es un límite al poder punitivo del Estado
La sanción penal o disciplinaria (tome nota que se entiende
también las administrativas provenientes de las relaciones de
sujeción general), solamente pueden sustentarse en los
siguientes elementos:
-Comprobación de la responsabilidad subjetiva, del infractor
En cuanto a su
de un bien jurídico.
delimitación conceptual
-Acto u omisión de un deber jurídico que le sea imputable
(que esté obligado a cumplir) porque no es
constitucionalmente aceptable que una persona sea
sancionada por un acto u omisión de un deber jurídico que
no le sea imputable.
Elaborado por: Verónica Violeta Rojas Montes en Revista “Justicia y Derechos
Humanos”
5.7.1. Relación con otros principios del derecho administrativo sancionador
El principio de culpabilidad y otro principios

Debe tenerse en cuenta que el principio de culpabilidad se engarza directamente
con la reprobabilidad de una persona por cierto comportamiento, no con la sanción
Ne bis in
por aquella. La reprobación acarrea inevitablemente el establecimiento de una
ídem
pena; evidente, por eso, es que existe entre ellas una estrecha ligazón. Pero esto
no puede llevar a identificar o confundir una con otra, pues de lo contrario se
estaría entrando al terreno del principio non bis in ídem, que se refiere al tema de la
94
administrativo sancionador, Segunda edición (2017).
95
Sentencias del Tribunal Constitucional de España N.° 246/1991, de 19 de diciembre, y
76/1990, de 26 de abril.
sanción. La reprobación es una valoración de la conducta que se hace de modo
aislado, mientras que la pena es un acto estatal sancionatorio .
96 34
El principio que se comenta no está expresamente recogido en el texto de la
Constitución. Sin embargo, su existencia se desprende de otros principios sí
consagrados. El primero de ellos es el principio de legalidad en materia penal, el
cual es recogido en el literal ―d‖ del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución. Su
texto es el siguiente: ―[...] nadie será procesado ni condenado por acto u omisión
que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera
97
expresa e inequívoca, como infracción punible [...]‖ .
o
Este Tribunal ha establecido en la sentencia recaída en el Expediente N. 0010-
2002-AI/TC (fundamento 44 et pássim) algunos de los alcances de este principio.
Uno de ellos es el mandato de determinación legal del delito, por el cual éste debe
ser claramente determinado por ley, de modo expreso e inequívoco (lex certa),
evitando la promulgación de leyes que contemplen tipos penales con
características poco definidas o abiertas, pudiendo existir un margen limitado de
indeterminación como consecuencia de la propia naturaleza del lenguaje.
Legalidad De lo vertido se desprende que –tipificado previa y claramente el delito y cometido
éste- el Estado se encuentra legitimado y limitado para sancionar únicamente la
conducta en que consiste el delito y no otra circunstancia adicional; es decir,
resultan susceptibles de sanción sólo aquellos comportamientos que se encuentren
expresamente recogidos en el tipo penal. El principio de legalidad penal, entonces,
restringe la actuación del Estado a la evaluación objetiva de la conducta,
proscribiendo el análisis de cualquier otra conducta que no se halle expresamente
plasmada en la norma penal.
Esto es consecuencia del hecho de que solamente puede ser sancionado aquel
comportamiento calificado como reprobable al sujeto que lo realiza. En este
aspecto se aprecia la convergencia entre el principio de legalidad penal y el
principio de culpabilidad anteriormente descrito, que consiste en la calificación de
reprobable que debe recaer sobre cierta conducta humana y su consecuente
tipificación, para poder ser objeto de punición estatal. Por ello, al consagrarse
expresamente el principio de legalidad, de modo implícito queda a su vez
98
consagrado el principio de culpabilidad .
Otro principio que se deriva el principio de culpabilidad en el ordenamiento
constitucional es el principio de proporcionalidad de las penas. Este Tribunal se ha
expresado anteriormente sobre el tema en la sentencia recaída en el Expediente
o
N. 0010-2002-AI/TC, (fundamento 138 et pássim) señalando que el principio de
proporcionalidad de las penas ha sido constitucionalizado en el artículo 200 de la
Constitución, en su último párrafo. Este principio tiene implicancias en las diversas
etapas del proceso dirigido a la imposición de una sanción penal, como son la
Proporciona
determinación legal de la pena, la determinación judicial o, si corresponde, la
lidad
determinación administrativa penitenciaria de la pena.
Dentro de ellos, el contexto relevante para efectos del cuestionamiento hecho por
el accionante es el de determinación de la pena, es decir, el momento en que el
legislador genera una norma que establece un tipo penal y le impone un cierto tipo
de sanción. En este escenario, el principio de proporcionalidad de las penas es una
limitación dirigida al ejercicio de las facultades legislativas en materia penal,
revelada como el equilibrio cuantitativo y cualitativo que debe existir entre un delito
99
cometido y la pena aplicable prevista por ley .
El principio de responsabilidad personal y la proscripción de responsabilidad por
hecho ajeno (causalidad) constituyen una manifestación del principio de la
culpabilidad, que a su vez es uno de los pilares sobre los que descansa el derecho
Causalidad
penal. Este principio, si bien no goza de reconocimiento constitucional expreso,
pude ser derivado del principio de proporcionalidad de las penas y de legalidad
o
penal (Cfr. Exp. N. 0014-2006-PI, fundamentos 28-33). Así, el principio de
culpabilidad brinda la justificación de la imposición de penas cuando la realización
96
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 0014-2006-PI/TC.
97
Ídem.
98
Ídem.
99
Ídem.
o
de delitos sea reprobable a quien los cometió. (cfr. Exp. N. 0014-2006-PI,
100
fundamento 25), de este modo queda proscrita la responsabilidad objetiva . 35
Asimismo, un límite a la potestad sancionatoria del Estado está representado por el
principio de culpabilidad. Desde este punto de vista, la sanción, penal o
disciplinaria, solo puede sustentarse en la comprobación de responsabilidad
subjetiva del agente infractor de un bien jurídico. En ese sentido, no es
constitucionalmente aceptable que una persona sea sancionada por un acto o una
101
omisión de un deber jurídico que no le sea imputable .
Elaborado por Luiggi Santy Cabrera en la revista Actualidad Gubernamental, Edición
Octubre, N.° 120, Año 2018, pág. VIII -1-5)
5.8. Principio de non bis in ídem
El referido principio se encuentra plasmado dentro del inciso 11 del artículo 230 de
la Ley N.° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General:
―Non bis in ídem. No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una
sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad
del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la
concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7 ‖
La jurisprudencia constitucional y doctrina española, han señalado que el principio

non bis in ídem, presupone que no recaiga duplicidad de sanciones, administrativa
y penal, en aquellos casos en que se aprecia identidad del sujeto, hecho y
fundamento102. Proscripción que resulta extendida para aquellos supuestos en los
que las sanciones corresponden al mismo órgano sancionador103.
De acuerdo, con el magistrado San Martin104:

―Desde su perspectiva sustancial, la garantía del non bis in ídem [...], se expresa en
dos exigencias: La primera exigencia consiste en que no es posible aplicar una doble
sanción, siempre que se presente la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento,
esto es, cuando existe una misma ilicitud [...]. La segunda exigencia se aplica en el
concurso aparente de leyes, en cuya virtud se impide que por un mismo contenido de
injusto puedan imponerse dos penas criminales. [...] Desde la perspectiva procesal, el
non bis in ídem es un derecho constitucional a no ser enjuiciado dos veces por el
mismo delito […]‖
Asimismo, García de Enterría105 señala que este principio:

―[...] se entiende generalmente como la interdicción de la doble sanción sobre la troika
de identidades de sujeto, hecho y fundamento, [...] tiene plena aplicación para impedir
los supuestos de concurrencia de dos sanciones de carácter penal, una de carácter
penal y otra de carácter administrativo o ambas de carácter administrativo [...]‖
El principio non bis in ídem, en primer término, es considerado una regla de

carácter sustantivo, debido a que prioritariamente se refiere a las sanciones que
puedan imponerse y no propiamente al procedimiento y sus garantías formales. No
obstante, este principio también tiene implicancias procedimentales ya que, de
origen, tiene una acepción procesal que significa prohibición de sufrir
100
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 03245-2010-PHC/TC.
101
102
Sentencia del Tribunal Constitucional de España N.° 2/1981
103
104
SAN MARTÍN CASTRO César (1999) Derecho Procesal Penal Vol. 1, Lima: Grijley. pp. 63.
105
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (2000) Curso de Derecho Administrativo, Tomo 11, Madrid,
Civitas, pp. 180.
sucesivamente diversos procesos por el mismo hecho, incluso aunque ese múltiple
enjuiciamiento no suponga varios castigos106 36
En realidad, las normas pueden contemplar acciones similares para proteger el

mismo bien jurídico, por lo que sumar la sanción prevista en cada una de ellas
conllevaría a castigar dos o más veces lo mismo. El quid del asunto está, por tanto,
en determinar en qué casos se trata de lo mismo y cuándo no. La jurisprudencia
constitucional ha señalado que resulta especialmente relevante analizar la
concurrencia de la denominada triple identidad como presupuesto conjunto para
incurrir en la vulneración del principio non bis in ídem. Se aplicará la prohibición de
doble sanción en los casos en que se presente la identidad del sujeto, hecho y
fundamento107.
Para saber si estamos o no ante la presencia del principio de non bis in ídem se ha
dicho hay que verificar en ambos casos la concurrencia de tres presupuestos:
i) Identidad de la persona perseguida (eadem persona) lo que significa que la
persona física o jurídica a la cual se persigue tenga que ser necesariamente la
misma.
ii) Identidad del objeto de persecución (eadem res), que se refiere a la estricta
identidad entre los hechos que sirvieron de fundamento para el inicio tanto en la
anterior como en la nueva investigación, proceso o procedimiento; es decir, se debe
tratar de la misma conducta material, sin que se tenga en cuenta para ello su
calificación legal.
iii) Identidad de la causa de persecución (eadem causa petendi), lo que significa que
el fundamento jurídico que sirve de respaldo a la persecución tenga que ser el mismo
tanto en la anterior como en la nueva investigación, proceso o procedimiento.
En los casos en donde no concurra esta triple identidad (bastando que no exista
uno de estos tres elementos analizados) sí corresponderá imponer una o más
sanciones (pena o sanción administrativa) por cada una de las conductas
infractoras que se hayan configurado, salvo la concurrencia del supuesto de
continuación de infracciones.
Respecto del principio non bis in ídem, garantía que forma parte del derecho al
debido proceso, el Tribunal Constitucional ha señalado108, que en cada caso
concreto se requiere de un triple análisis: ―[…] verificar la existencia o no de una
persecución penal múltiple requiere la conjunción de tres identidades distintas:
identidad de la persona perseguida (eadem persona), identidad del objeto de
persecución (eadem res) e identidad de la causa de persecución (eadem causa
petendi)‖.
Asimismo la jurisprudencia constitucional y la doctrina han señalado que el

principio non bis in idem tiene una doble configuración: por un lado, una versión
sustantiva y, por otro, una connotación procesal:
a) Desde el punto de vista material, el enunciado según el cual, ―[...] nadie puede ser
castigado dos veces por un mismo hecho [...]‖, expresa la imposibilidad de que
recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por una misma infracción, puesto que
tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías
propias del Estado de Derecho. Su aplicación, pues, impide que una persona sea
sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista
identidad de sujeto, hecho y fundamento.
106
En este punto seguimos el planteamiento de ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía (2008) La garantía
non bis in ídem y procedimiento administrativo sancionador. Madrid: Iustel, pp. 19
107
108
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 8123-2005-PHC/TC.
b) En su vertiente procesal, tal principio significa que ―[...] Nadie pueda ser juzgado
dos veces por los mismos hechos [...]‖, es decir, que un mismo hecho no pueda ser 37
objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el
mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por
ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de
un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos (dos procesos
administrativos con el mismo objeto, por ejemplo).
Es por ello que se puede señalar que el referido principio, además de estar
contenido en el ámbito de sanción, llega a comprender parte del procesamiento, es
decir, no sólo queda vedada la posibilidad de que se imponga una doble sanción a
un infractor por el mismo hecho, sino que también se encuentra prohibido que a
este administrado se le someta a más de un proceso sancionador por los mismos
hechos109.
A continuación se detalla las 2 vertientes:
5.8.1. Vertiente procesal
A su vez, en sentencia sobre el expediente N.° 0729-20003-HC/TC, precisa sobre

la vertiente procesal del principio de non bis in ídem:
―[...] garantiza que no se vuelva a juzgar a una persona que ya lo haya sido, utilizando
similar fundamento. Y ello con la finalidad de evitar lo que en base a la V Enmienda de
la Constitución Norteamericana se denomina double jeopardy, es decir, el doble peligro
de condena sobre una persona. Este principio contempla la […] proscripción de ulterior
juzgamiento cuando por el mismo hecho ya se haya enjuiciado en un primer proceso en
el que se haya dictado una resolución con efecto de cosa juzgada.‖
A raíz de este último, en Estados Unidos se interpreta jurisprudencialmente que

todo ciudadano, al margen de su inocencia o responsabilidad, no puede ser
sometido múltiples veces al riesgo de la pretensión punitiva estatal. Lo contrario
significaría tolerar una ilimitada intromisión pública sobre la esfera de libertad y
seguridad de la persona. El Estado tiene una sola oportunidad para perseguir y
sancionar a un ciudadano por la realización de un injusto, si la pierde, ya no
puede ejercerla, así se invoquen defectos técnicos o diferentes perspectivas
jurídicas para resolver el caso110
De acuerdo, con el Tribunal Constitucional111, el principio de non bis in ídem en

su vertiente procesal, significa que ―nadie pueda ser juzgado dos veces por los
mismos hechos‖, es decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos
procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el mismo
objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por
ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio
de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos (dos procesos
administrativos o dos procesos penales con el mismo objeto, por ejemplo). Desde
esta vertiente, dicho principio presupone la interdicción de un doble proceso
penal por la misma conducta. Lo que pretende es proteger a cualquier imputado
del riesgo de una nueva persecución penal, con abstracción del grado alcanzado
por el procedimiento, simultánea o sucesiva, por la misma realidad histórica
atribuida. Lo inadmisible es, pues, tanto la repetición del proceso como una doble
109
CURI PORTOCARRERO, Percy. (2018) La potestad sancionadora de la administración pública y
sus principios. En ―Justicia y Derechos Humanos‖, Revista del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, N.°1,.
110 da
SAN MART N CASTRO, César. (2003) Derecho Procesal Penal. 2 Ed. Tomo. I. Lima, Grijley,
pp. 106.
111
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 8123-2005-PHC.
condena o el riesgo de afrontarla, lo cual se yergue como límite material frente a
los mayores poderes de persecución que tiene el Estado, que al ejercer su ius 38
puniendi debe tener una sola oportunidad de persecución.
Respecto del desarrollo de la sentencia sobre el expediente N.° 4587-2004-

AA/TC, se cuestiona, si el principio del ne bis in ídem resulta lesionado cuando,
pese a existir una resolución de sobreseimiento definitivo, la iniciación de una
segunda investigación judicial es consecuencia de la ejecución, en el ámbito
interno, de una sentencia dictada por un tribunal internacional de justicia en
materia de derechos humanos, para absolver la referida cuestión tuvo que
delimitar los alcances de la prohibición del doble enjuiciamiento, lo que comporta
establecer: a) los elementos constitutivos del principio, así como b) los supuestos
que se encuentren excluidos de su contenido constitucionalmente protegido.
El Tribunal Constitucional, hacía tiempo había establecido en la doctrina

jurisprudencial los elementos constitutivos de la dimensión procesal (o adjetiva)
del referido principio, son los siguientes:
a) El procesado debe haber sido condenado o absuelto.
b) La condena o absolución debe sustentarse en la en una resolución judicial
firme.
c) La nueva persecución penal debe sustentarse en la infracción del mismo bien
jurídico que motivo la primera resolución de absolución o condena
Por otro lado, por lo que se refiere a la delimitación de aquellos supuestos no

protegidos por la dimensión procesal del non bis in ídem, el Tribunal
Constitucional declaro que se debe recordar que el contenido
constitucionalmente protegido de todo derecho no puede extraerse únicamente
en atención al significado de las palabras con las cuales una disposición
constitucional enuncia un determinado derecho fundamental; esto es, atendiendo
sólo a su formulación semántica, sino en atención al telos o finalidad que con su
reconocimiento se persigue. A razón de lo expuesto, el Tribunal Constitucional
considera que si con el non bis in ídem se persigue impedir el ejercicio arbitrario
del ius puniendi estatal, no todo doble enjuiciamiento penal que el Estado pueda
realizar contra un individuo se encuentra automáticamente prohibido.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera que es ajeno a la naturaleza

del derecho, es decir, a los intereses jurídicamente protegidos por la dimensión
procesal del non bis in ídem, que se pretenda oponer una resolución o sentencia
(absolutoria) expedida en un primer proceso penal que resulta manifiestamente
nulo.
Además, dado que la exigencia primaria y básica de la dimensión procesal del

non bis in ídem es impedir que el Estado arbitrariamente persiga criminalmente a
una persona por más de una vez, el Tribunal considera que tal arbitrariedad no
se genera en aquellos casos en los que la instauración y realización de un
proceso penal se efectúa como consecuencia de haberse declarado la nulidad
del primer proceso, tras constatarse que éste último se realizó por una autoridad
jurisdiccional que carecía de competencia ratione materiae para juzgar un delito
determinado. Y es que la garantía al interés constitucionalmente protegido por
este derecho no opera por el sólo hecho de que se le oponga la existencia fáctica
de un primer proceso, sino que es preciso que éste sea jurídicamente válido
En lo que respecta a jurisprudencia extranjera, el Tribunal Constitucional de

España en su sentencia N.° 47/1981, ha señalado que: ―[…] El principio non bis
in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas
y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la
imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de
procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una 39
calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el
plano jurídico pueda producirse, se hagan con independencia, si resultan de la
aplicación de normativa diferente, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que
se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos
no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado‖.
Asimismo, el magistrado San Martin, señala: ―desde la perspectiva procesal, el

non bis in ídem, es un derecho constitucional a no ser enjuiciado dos veces por
un mismo delito‖. En relación a lo expresado, podemos inferir que el contenido
procesal del non bis in ídem, puede aplicarse tanto a un concurso entre dos
formas de persecución, como al concurso entre un proceso penal y un
procedimiento administrativo sancionador.
Lo que significa que, en el supuesto de existencia de una dualidad de

procedimientos, el órgano administrativo queda inexorablemente vinculado a lo
que en el proceso penal se haya declarado como probado o improbado.
Es menester puntualizar, entonces, que el ne bis in ídem procesal supone

básicamente dos persecuciones, y tiene que ver con los límites que es preciso
imponer en un terreno en el cual una de las partes –el Estado– va a tener
atribuciones asimétricas frente al procesado. Esto no limita la obligación del
Estado de perseguir el presunto delito, sino que lo ordena bajo parámetros
constitucionales con la finalidad de garantizar la seguridad jurídica y la libertad112.
5.8.2. Vertiente material o sustantiva
En su dimensión sustantiva, el enunciado según el cual ―nadie puede ser

castigado dos veces por un mismo hecho‖ expresa la imposibilidad de que
recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por la misma infracción, puesto
que tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las
garantías propias del Estado de Derecho113. Por ello, el Tribunal Constitucional
ha señalado que la protección por el non bis in ídem material se vincula a los
hechos que fueron materia de un primer pronunciamiento (cuando exista
identidad de sujeto, hecho y fundamento) y sobre los cuales no corresponde una
nueva revisión114.
Es preciso señalar, que el principio del non bis in ídem material tiene conexión
con los principios de legalidad y proporcionalidad, ya que si la exigencia de lex
praevia y lex certa que impone el artículo 2, inciso 24, ordinal d), de la
Constitución obedece, entre otros motivos, a la necesidad de garantizar a los
ciudadanos un conocimiento anticipado del contenido de la reacción punitiva o
sancionadora del Estado ante la eventual comisión de un hecho antijurídico, tal
cometido garantista devendría inútil si ese mismo hecho, y por igual fundamento,
pudiese ser objeto de una nueva sanción, lo que comportaría una punición
desproporcionada de la conducta antijurídica. Por ello, el elemento consistente en
la igualdad de fundamento es la clave que define el sentido del principio: no cabe
la doble sanción del mismo sujeto por un mismo hecho cuando la punición se
fundamenta en un mismo contenido injusto, esto es, en la lesión de en un mismo
bien jurídico o un mismo interés protegido.
112
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 8123-20005PHC/TC
113
Sentencias del Tribunal Constitucional sobre los Expedientes N.° 2050-2002-AA/TC; N.°
03495-2011-PHC/TC y N.° 10192-2006-PH/TC.
114
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 01887-2010-PHC/TC
De esta forma, el Tribunal Constitucional peruano considera que la dimensión
material de este principio se fundamenta por una lado con el principio de 40
proporcionalidad relacionado a la llamada ―prohibición de exceso‖, fundamento
indiscutible si se tiene en cuenta que imponer más de una sanción por el mismo
contenido de injusto implica imponer ―una doble carga coactiva‖115; y por el otro
lado, con el principio de legalidad116, el cual garantiza la existencia de una ley
previa y de certeza o determinación, pues de lo contrario se afectaría el
conocimiento previo y claro que el ciudadano debe tener de las consecuencias de
su conducta.
En su aspecto material, el principio non bis in ídem comprende un alcance

absoluto, tanto en el ámbito penal como en el sancionador administrativo. Ello
refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos
campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación
normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es
decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con
suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué
atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción117.
El Tribunal Constitucional en su sentencia sobre el Expediente N.° 4587-2004-

AA/TC, ha declarado que si bien el principio non bis in ídem no se encuentra
textualmente reconocido en la Constitución como un derecho fundamental de orden
procesal, al desprenderse del derecho reconocido en el inciso 2 del artículo 139
de la Constitución (cosa juzgada), se trata de un derecho implícito que forma parte
de un derecho expreso.
Asimismo, en la sentencia sobre el expediente N.° 2050-2002-AA/TC, señala que el

principio del ne bis in ídem ―procesal‖, está implícito en el derecho al debido
proceso reconocido por el artículo 139, inciso 3), de la Constitución Política del Perú
de 1993. Esta condición de contenido implícito de un derecho expreso, se debe a
que, de acuerdo con la IV Disposición Final y Transitoria de la Constitución, los
derechos y libertades fundamentales se aplican e interpretan conforme a los
tratados sobre derechos humanos en los que el Estado peruano sea parte. En
cuanto a su vertiente material, de la misma sentencia se puede inferir que se
desprende de los principios de legalidad y proporcionalidad.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional118, ha señalado que el contenido

constitucionalmente protegido del principio del non bis in ídem debe identificarse en
función de sus 2 dimensiones (formal y material). En tal sentido, en su vertiente
sustantiva o material, el non bis in ídem garantiza el derecho a no ser sancionado
dos o más veces por la infracción de un mismo bien jurídico. En tanto que en su
dimensión procesal o formal, el mis o principio garantiza que una persona no sea
sometida a juzgamiento dos o más veces por un mismo hecho.
El texto del principio en la normativa del derecho administrativa refiere que ―no se
podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa
por el mismo hecho‖ (así en ese orden y no a la inversa); aunque dicha prohibición
se extienda también ―a las sanciones administrativas‖. De acuerdo a la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la razón se encontraría en que los bienes
jurídicos protegidos por ambos ordenamientos jurídicos son distintos.
115
URQUIZO OLAECHEA, José (2000) El principio de legalidad. Lima, Gráfica Horizonte, pp. 131
116
CARO CORIA, Dino Carlos (1999) Derecho penal del ambiente. Lima: Gráfica Horizonte, pp.
123
117
118
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 2050-2002-AA/TC
En general, con el principio non bis in ídem, se busca evitar que el administrado sea
sancionado dos veces por un mismo hecho o pueda ser objetos de procesos 41
distintos por un idéntico acontecimiento, limitándose así la labor estatal y
encuadrando de manera adecuada el ejercicio ius puniendi del Estado.
5.9. Principio de tipicidad (o taxatividad)
El señalado principio se encuentra plasmado por el inciso 4 del artículo 230 de la

Ley del Procedimiento Administrativo General:
―Tipicidad. Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o
Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el
cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal
o reglamentaria, según corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de
infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de
aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas
infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.‖
El Tribunal Constitucional en jurisprudencia reiterada ha señalado que el principio

de tipicidad o también llamado principio de taxatividad, constituye una de las
manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites
que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las
prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén
redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano
de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo
amenaza de sanción en una determinada disposición legal.
En la misma línea, del aforismo, ―nullum crimen sine lege praevia‖, no sólo se deriva
la exigencia del principio de reserva de ley, sino también, que la conducta infractora
(acción u omisión), debe encontrarse tipificada correctamente; esto quiere decir,
que el desvalor del comportamiento cumpla a cabalidad con el ―principio de
determinación‖ (lex stricta) y de taxatividad. A la luz de este principio, la descripción
típica de la conducta debe tomar lugar a partir de una enunciación gramatical clara,
concisa y precisa. El administrado (funcionario), debe saber con rayana exactitud
los alcances de la infracción administrativa, a efectos de ajustar su conducción
conforme a dicha comprensión normativa119.
Asimismo, el principio de tipicidad alude al grado de predeterminación normativa de

los comportamientos típicos proscribiendo supuestos de interpretación extensiva o
analógica, lo cual significa que solo cabe castigar un hecho cuando este se
encuentre precisamente definido y se tenga claramente definida su penalidad.
Conforme a su naturaleza, el principio de tipicidad no se encuentra sujeto a una
reserva de ley absoluta, pues en determinadas situaciones podría ser
complementado a través de los reglamentos respectivos120.
119
PEÑA CABRERA, Alonso y JIMÉNEZ VIVAS Javier (2009) ―Principios y garantías del Derecho
Administrativo Sancionador‖. En: Revista Actualidad Jurídica, Gaceta Jurídica, T. 189, agosto,
pp. 213-223
120
De esta forma, se pone de manifiesto la correlación que guarda con el principio de
legalidad, por cuanto están referidas a la determinación de las infracciones a través 42
del ordenamiento jurídico121, preservando dicha atribución para aquellas normas
que posean rango de ley, no obstante, la propia enunciación del principio formula
una reserva que desde un punto de vista conceptual podría estarle restando fuerza
a su configuración ya que permite la posibilidad de que la ley pueda habilitar a que
se formule la tipificación por vía de reglamento, es decir, con una norma de menor
rango.
La descripción legal de una conducta específica debe estar conectada a una

sanción administrativa, en virtud del principio de tipicidad. La exigencia de la
conexión deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de
seguridad jurídica. Conforme al primero, la conductas deben estar exactamente
delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en relación al segundo, los
ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y
adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas
generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al
―arbitrio‖ de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada.
Si bien, el principio de tipicidad122 permite que las conductas sancionables estén

debidamente delimitadas de modo que quedan proscritas las cláusulas generales o
indeterminadas, esto es, aquellas cuyo contenido no es expreso y conocible, que
tiene que ser ―llenado‖ o concretizado a través de argumentos utilizados para tal
efecto, a veces posteriores al acto que se pretende sancionar. El órgano
administrativo ha venido completando el contenido de conceptos jurídicos
indeterminados de acuerdo al hecho que pretende sancionar (en cada caso
particular), dejando por tanto el acto de ―completar‖ el contenido de tales actos a la
discrecionalidad o arbitrariedad del ente administrativo.
A ello podemos señalar, lo precisado por el Tribunal Constitucional123; si bien las

normas legales pueden ser precisadas o complementadas por normas con
reglamentos, no es constitucionalmente admisible que éstos desborden dichas
normas legales refiriéndose a asuntos que no han sido regulados en ellas con un
grado mínimo de claridad o precisión. Como se ha mencionado en párrafos
anteriores, se debe evitar enunciados con contenidos extremadamente generales
que no permitan identificar con precisión las conductas concretas por las que se
podría imponer una sanción. Sobre ello se explicara en párrafos sucesivos.
Ahora bien, Morón Urbina124 ha señalado que para el cabal respeto del principio de
tipicidad debe observarse los 3 elementos siguientes:
―i) La reserva de ley para la descripción de aquellas conductas pasibles de sanción por
la Administración;
ii) La exigencia de certeza o exhaustividad suficiente en la descripción de las conductas
sancionables constitutivas de las infracciones administrativas;
121
La frase ordenamiento jurídico administrativo es tan amplia que no garantiza a sus
destinatarios un grado mínimo de seguridad respecto al conjunto de conductas por las que
podrían ser sancionados máxime cuando, como es bien sabido, el ordenamiento jurídico
administrativo cuenta con gran cantidad de fuentes y está compuesto - como mínimo - por
centenares de normas de diversa naturaleza
122
123
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 00020-2015-PI/TC.
124
MORÓN URBINA. Juan Carlos (2014) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Décima edición. Lima: Gaceta Jurídica. pp. 766
iii) La interdicción de la analogía y la interpretación extensiva en la aplicación de los
supuestos descritos como ilícitos (desde el punto de vista concreto, la tipificación es de 43
interpretación restrictiva y correcta)‖
El referido autor125 afirma que la determinación de si una norma sancionadora

describe con suficiente grado de certeza la conducta sancionable, es un asunto que
debe ser resuelto de manera casuística, pero es importante tener en cuenta que la
tipificación es suficiente ―cuando consta en la norma una predeterminación
inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra‖. Pero
además, dicho autor resalta que ―el mandato de tipificación, que este principio
conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la
autoridad cuando realiza la subsunción de una conducta en los tipos legales
existentes‖. De esta manera, el principio de tipicidad impone a la autoridad del
procedimiento la obligación de realizar una operación de subsunción, dando así las
razones por las que el hecho configura el supuesto previsto como falta. Como es
lógico, la descripción legal debe concordar con el hecho que se atribuye al servidor.
Por otro lado, en el sistema jurídico español se ha señalado que el principio de

tipicidad, constituye una de las garantías esenciales que se derivan del derecho
fundamental reconocido en el artículo 25.1 (principio de legalidad penal) de la
Constitución Española y consiste según su Tribunal Constitucional, en la exigencia
de lex praevia, scripta y certa.
De la misma manera, en su jurisprudencia constitucional, ha identificado, que la

garantía material (principio de tipicidad) deriva del principio de legalidad, que posee
un alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad
jurídica, traduciéndose en la exigencia de predeterminación normativa de las
conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, esto es, que la ley describa
ex ante el supuesto de hecho al que anuda la sanción, definiendo con la mayor
precisión la acción prohibida y la punición correlativa, que solo puede consistir en la
prevista legalmente126. Concretamente, el Tribunal, ha declarado que afecta por un
lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en un caso,
graduación o escala de las canciones imponibles, y, como es lógico, a la correlación
necesaria entre los actos o conductas, ilícitas tipificados y a las sanciones
correspondientes a los mismos, de manera, de manera que el conjunto de las
normas punitivas aplicables permita predecir con cierto grado de certeza las
conductas que constituyan una infracción y el tipo y grado de sanción del que
puede hacerse merecedor quien la cometa127.
Ahora bien, el Tribunal del Servicio Civil128 ha señalado que el principio de tipicidad
constituye un límite a la potestad sancionadora, a razón del cual no sólo surge la
obligación por parte de las entidades públicas de señalar la norma o disposición
que se ha incumplido, sino también precisar cuál es la correspondiente falta que se
ha cometido, la que debe tener un correlato con la sanción a imponer.
El Tribunal Constitucional señala que las prohibiciones (que definen sanciones)

deben redactarse con un nivel de precisión que permita a cualquier ciudadano
comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en
una determinada disposición legal. El criterio del Tribunal Constitucional es, en ese
125
MORÓN URBINA, Juan Carlos (2005) Los principios delimitadores de la potestad sancionadora
de la Administración Pública en la ley peruana. En: Advocatus, número 13, Lima, pp. 8.
126
127
128
Resolución del Tribunal del Servicio Civil N.° 00173-2013-SERVIR/TSC (Segunda Sala)
sentido, el de considerar que la tipicidad constituye la precisa definición de la
conducta que la ley considera como falta129. 44
En párrafos precedentes se ha mencionado la tipificación de infracciones

administrativas abiertas, que pueden dar paso a criterios de interpretación que
extienden su radio de acción más allá de sus alcances normativos, configurándose
una ―interpretación analógica in malan partem‖, que en el campo del Derecho
Administrativo Sancionador resulta prohibido, concordante con el artículo III del
Título Preliminar del Código Penal130.
Existen críticas sobre la imprecisión que puede ocasionar la tipificación de

infracciones administrativas abiertas, que no establecen los límites sobre los cuales
se tipificara en los reglamentos. En la práctica se ha determinado que existan
materias que, por su complejidad o características particulares, requieran de una
tipificación más amplia y desarrollada que la que se encontraría prevista en la
norma de rango legal (sin que ello les releve de la obligación de establecer una
definición concreta y precisa de la conducta constitutiva de infracción y de la
sanción a nivel de la ley131), para lo cual debe circunscribirse a los limites señalados
en la ley.
Se debe precisar, que no cualquier colaboración reglamentaria se encuentra

permitida por la norma, pues solo se admite aquella que se encuentra alineada con
lo previsto en la ley y no sobrepasen los límites naturales que le son permitidos132.
En ese sentido, si bien el inciso 4 del artículo 248 del TUO de la Ley N.° 27444
establece que solo constituyen conductas sancionables las infracciones previstas
en normas con rango de ley sin admitir interpretación extensiva o analogía,
seguidamente admite la posibilidad de que mediante reglamentos se especifique o
gradúe disposiciones dirigidas a identificar infracciones o determinar sanciones
(siempre y cuando no constituyan nuevas conductas sancionables a las previstas
en la ley). Asimismo, establece que mediante ley o Decreto Legislativo es posible
habilitar la tipificación de infracciones por norma reglamentaria.
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha manifestado que ―las sanciones

administrativas pueden estar contenidas en reglamentos, siempre que así lo habilite
expresamente la Ley que asigna competencias sancionadoras al ente
administrativo correspondiente.133
Por lo tanto, exige la precisa definición de la conducta que la ley o norma con rango
de ley considera como delito o falta, es decir, la vaguedad en la definición de los
elementos de la conducta incriminada termina vulnerando este principio. Por ello el
referido principio en el ámbito de la potestad sancionadora, establece que solo las
conductas previstas en la Ley y descritas y especificadas en el Reglamento,
tipifican las infracciones graves y muy graves. En términos simples, el principio de
tipicidad puede definirse como la descripción legal de una conducta específica a la
que se le conecta una sanción administrativa.
129
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 2192-2004-AA/TC.
130
PEÑA CABRERA FREYRE, Alonso (2009) Derecho Penal. Parte General. Lima: Editorial
Rodhas, pp. 140-145
131
LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki. (2006) Artículo 4.- Tipicidad. En: AA. VV. Ley de la
Potestad Sancionadora. Comentario sistemático. Bilbao: IVAP-LETE, pp. 114-115.
132
y práctica. Madrid: Iustel. p. 45.
133
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 3485-2012-AA/TC. Voto
emitido por los magistrados Ramos Núñez y Blume Fortini.
Finalmente, con el propósito de evitar la sobre criminalización de determinadas
conductas y la afectación al principio non bis in ídem, el inciso 4 del artículo 248 del 45
TUO de la Ley N.° 27444 prevé que se debe evitar la tipificación de infracciones
con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos
o faltas establecidos en leyes penales o infracciones tipificadas en otras normas
administrativas sancionadoras.
5.10. Principio de Irretroactividad
El principio de irretroactividad se encuentra reconocido en el artículo 103 de la

Constitución Política del Perú de 1993, donde se establece que ―la ley se aplica a
las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene
fuerza ni efectos retroactivos, salvo en materia penal cuando favorece al reo‖.
Además, el Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia134 ha señalado que

el principio de retroactividad benigna implica, por tanto, la aplicación de una norma
jurídica penal posterior a la comisión del hecho delictivo, con la condición de que
dicha norma contenga disposiciones más favorables al reo. Ello se sustenta en
razones político-criminales, en la medido que el Estado pierde interés (o el interés
sea menor) en sancionar un comportamiento que ya no constituye delito (o cuya
pena ha sido disminuida). Pero primordialmente se justifica en virtud del principio de
humanidad de las penas, el mismo que se fundamenta en el principio-derecho de
dignidad de la persona humana (artículo 1 de la Constitución).
En base a dicha disposición constitucional y considerando que tanto el derecho

penal como el derecho administrativo sancionador, son manifestaciones del poder
punitivo del Estado, resulta que el principio de retroactividad benigna de la ley penal
también se aplica a la norma administrativa sancionadora, en la medida que ambas
forman parte del conjunto normativo del Derecho Sancionador.
En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia de la República, a través de la

Casación N° 3988- 2011 Lima, ha reconocido con carácter de precedente
vinculante la aplicabilidad de la retroactividad benigna en materia administrativa
sancionadora, habiendo señalado lo siguiente: ―la aplicación de la retroactividad
benigna en materia administrativa presupone la existencia de dos juicios disímiles
por parte del legislador sobre un mismo supuesto de hecho conductual [un cambio
de valoración sobre la conducta infractora]: Uno anterior, más severo, y otro
posterior, más tolerante.‖
Por lo tanto, el principio de irretroactividad135 también llamado como retroactividad

benigna se encuentra positivado en el inciso 5 de la Ley N.° 27444, Ley de
Procedimiento Administrativo General:
―Irretroactividad. Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el
momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las
posteriores le sean más favorables.
Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al
presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción
como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones
en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.‖
La doctrina señala que el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras

se fundamenta en el principio de seguridad jurídica, es decir, en la necesidad de
134
Sentencias del Tribunal Constitucional sobre los Expedientes N.° 2389-2007-PHC/TC, N.°
2744-2010-PHC/TC, N.° 00752-2014.-PHC/TC, entre otras.
135
El principio admite una excepción a la regla y es el caso de la aplicación de la norma
posterior de manera retroactiva cuando ella resulta más favorable al administrado.
conocer en todo momento qué conductas son reprochables y qué grado de
reproche se establece a través de la sanción concreta136. Dicho principio también se 46
encuentra vinculado al derecho fundamental a la legalidad (como garantía formal y
material) por el que las normas sancionadoras no pueden desplegar efectos
retroactivos in peius137.
Cabe mencionar que en un primer momento la norma base del derecho solo
contaba con el primer párrafo, lo que dejo a discrecionalidad de la autoridad la
aplicación del principio; también fue objeto de análisis por los expertos del derecho
administrativo.
Dado que la aplicación del principio de irretroactividad presupone la aplicación de la

norma sancionadora más benigna a favor del administrado, lo que implica evaluar
si, efectivamente, el caso concreto se enmarca dentro dicha norma a fin de
determinar la modificación o eliminación de la sanción administrativa; corresponde
que tal evaluación sea efectuada por el órgano competente para determinar la
existencia de la infracción y, por ende, la sanción.
Asimismo, Morón Urbina, había señalado que la clave para la determinación de la

norma posterior de manera retroactiva o mantener la aplicación de la norma previa
a su comisión, la encontramos en el juicio de favorabilidad o de benignidad que la
autoridad debe realizar respecto al efecto que la norma posterior tendrá en la esfera
subjetiva del infractor. Si la norma posterior contempla una sanción más benigna,
establece plazos inferiores de prescripción, deroga el carácter ilícito de la conducta,
si modifica los elementos del tipo de modo que no aplique a los hechos incurridos, o
si establece plazos inferiores de prescripción será de aplicación al caso concreto la
norma posterior de manera retroactiva.138
En esa misma línea, el OSCE a través de su Opinión N.° 163-2016/DTN ha

expuesto los supuestos en los que el principio de retroactividad benigna dentro de
un procedimiento administrativo sancionador es aplicable siempre y cuando la
normativa vigente (i) deroga el ilícito administrativo, o bien cuando (ii) contempla
una sanción más benigna que la prevista al momento de la comisión de la
infracción".
El mencionado principio, contenido también en el TUO de la Ley del Procedimiento

Administrativo General, señala expresamente que éste será la nuble a los
procedimientos administrativos sancionadores en cuanto favorezca al presunto
infractor, en la tipificación de la infracción, la sanción a imponer y sus plazos de
prescripción, así como incluso en el caso de sanciones en ejecución. Ello permite
constatar que la aplicación retroactiva de la norma puede darse (i) antes de
determinar la responsabilidad con motivo de un procedimiento administrativo
sancionador; ii) una vez que ésta haya sido determinada, en el marco de un recurso
de reconsideración; y (iii) durante su ejecución, es decir sobre actos administrativos
que ya se encuentren con la condición de firmes y cuya ejecución esté en
desarrollo.
136
COBO OLVERA, Tomás. (2008) El procedimiento administrativo sancionador tipo. Barcelona:
Bosch, pp. 25.
137
MESTRE DELGADO, Juan Francisco. Las sanciones administrativas. En: Base de
Conocimiento Jurídico. Disponible en <www.iustel.com>.
138
MORÓN URBINA, Juan Carlos (2009) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Lima: Gaceta Jurídica, 8va edición. pp. 712.
Al respecto, Baca Oneto139 señaló que ―en caso la sanción ya hubiera sido
ejecutada, no tiene sentido pretender que la nueva norma (o criterio administrativo o 47
jurisprudencial) se apliquen retroactivamente. En este caso, lo situación o relación
jurídica existente entre el administrado Infractor y lo Administración ya se ha
agotado.‖
De igual forma, Guzmán Napurí140, sostiene que ―la aplicación retroactiva de la

norma administrativa sancionadora es posible solamente cuando se trata de
sanciones ya generadas, pero todavía no ejecutadas. A la inversa, si una pena ya
ha sido ejecutada durante el período de vigencia de la norma administrativa
sancionatoria inicial y posteriormente otra norma establece una pena menor, ésta
no es posible de ser aplicada para el caso ya agotado.‖
Como se aprecia, sobre la posibilidad de aplicar el principio de retroactividad

benigna a sanciones que ya se encuentren consentidas, es importante mencionar
que la doctrina señala que la aplicación retroactiva de la norma administrativa
sancionadora es posible solamente cuando se trata de sanciones aun no
ejecutadas o consumadas íntegramente; es decir, respecto de sanciones por
determinar o cuya ejecución se encuentre aún en desarrollo.
Como se mencionó en párrafos anteriores, la ausencia de supuestos para la

aplicación del principio de irretroactividad, originó el desarrollo de doctrina sobre el
tema. Las modificaciones contenidas en el Decreto Legislativo N.° 1272, Decreto
Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General y deroga la Ley N.° 29060, Ley del Silencio Administrativo; incorporó un
segundo párrafo en el numeral 5 del artículo 230, a fin de precisar los supuestos
respecto de los cuales se podría configurar la excepción del principio de
irretroactividad, es decir, la aplicación retroactiva de una norma posterior más
favorable. Estos supuestos son los siguientes:
- Tipificación de la infracción más favorable.
- Plazos de prescripción más favorables.
- Previsión de la sanción más favorable, respecto de aquellas sanciones que se
encuentran en ejecución al entrar en vigor la norma nueva.
Ello detalla los alcances de la retroactividad benigna, precisando que esta podrá ser
aplicada para la tipificación de la infracción, determinación de plazos de
prescripción y en las sanciones administrativas cuando se encuentren en fase de
ejecución).
Cabe precisar que la posibilidad de aplicar el principio de retroactividad benigna,

depende de que el marco normativo vigente represente un beneficio concreto, no
bastando comparar en abstracto. Por ello, si la nueva normativa no reporta
beneficio alguno, carece de objeto que se aplique retroactivamente u a norma que
no le es favorable, aun cuando en abstracto establezca disposiciones más
benignas.
En ese sentido, el principio de irretroactividad involucra que, por regla general, que
corresponde aplicar las normas sancionadoras vigentes en el momento de la
configuración de la infracción administrativa. No obstante, este principio contiene
139
BACA ONETO, Víctor Sebastián. la Retroactividad Favorable en Derecho Administrativo
Sancionador. Disponible en <https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/09/2.-
VICTOR-BACA-FIDA-2015-La-retroactividad-favorable-en-Derecho-administrativo-
sancionador.pdf.>
140
GUZMÁN NAPURÍ, Christian (2011) Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento
Administrativo. Lima: Ediciones Caballero Bustamante. pp. 817.
una excepción importante, la cual se configura cuando la norma posterior resulta
más favorable para el administrado. 48
5.11. Principio de razonabilidad (o proporcionalidad)
El principio de razonabilidad o proporcionalidad es esencial al Estado Social y

Democrático de Derecho, y está reconocido en la Constitución Política del Perú de
1993 en sus artículos 3 y 43, y plasmado expresamente en su artículo 200, último
párrafo.
Si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y

el principio de razonabilidad, como estrategias para resolver conflictos de principios
constitucionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no sea arbitraria sino
justa; puede establecerse, prima facie, una similitud entre ambos principios, en la
medida que una decisión que se adopta en el marco de convergencia de dos
principios constitucionales, cuando no respeta el principio de proporcionalidad, no
será razonable, cuando no se respete el principio de proporcionalidad .
En este sentido, el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración

respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión,
mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del
principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuación, de
necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación141.
Además, señaló142 que la razonabilidad es un criterio íntimamente vinculado al valor

justicia. Se expresa como un mecanismo de control o interdicción de la arbitrariedad
de los poderes públicos en el uso de las facultades discrecionales, y exige que las
decisiones que se toman en ese contexto, respondan a criterios de racionalidad y
que no sean arbitrarias. Implica encontrar justificación lógica en los hechos,
conductas y circunstancias que motivan todo acto discrecional de los poderes
públicos‖.
En diversas ocasiones se observará que el principio es titulado como

―razonabilidad‖, por ello es menester dejar en claro que su contenido se encuentra
vinculado directamente con el principio de proporcionalidad, esto es, con la
adecuación aplicable entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la
sanción aplicada143. En ese sentido, es posible afirmar que el legislador peruano ha
asumido el contenido material del principio de proporcionalidad denominándolo
razonabilidad.
En la práctica, el principio de proporcionalidad ha sido invocado en más de una

ocasión por el Tribunal Constitucional, ya sea para establecer la legitimidad de los
fines de actuación del legislador en relación con los objetivos propuestos por una
determinada norma cuya constitucionalidad se impugna144, ya sea para establecer
la idoneidad y necesidad de medidas implementadas por el Poder Ejecutivo a
través de un Decreto de Urgencia145,o también con ocasión de la restricción de
derechos fundamentales en el marco del proceso penal146. Por último, lo ha
aplicado al control de la potestad sancionadora de la Administración, ámbito donde
141
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 02192-2004-AA/TC
142
143
ANDRÉS PÉREZ, María del Rocío (2008) El principio de proporcionalidad en el procedimiento
administrativo sancionador. Barcelona: Bosch, pp. 8.
144
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 0016-2002-AI/TC
145
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 0008-2003-AIITC
146
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 0376- 003-HC/TC
precisamente surgió, como control de las potestades discrecionales de la
Administración. 49
En efecto, es en el seno de la actuación de la Administración donde el principio de

proporcionalidad cobra especial relevancia, debido a los márgenes de discreción
con que inevitablemente actúa la Administración para atender las demandas de una
sociedad en constante cambio, pero también, debido a la presencia de cláusulas
generales e indeterminadas como el interés general o el bien común, que deben ser
compatibilizados con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la
interpretación, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las
personas147. Como bien lo señala López González148, es la tensión permanente
entre el poder sancionador del Estado (contiene al Derecho Administrativo) y el
Estado de Derecho a través de la consagración que formula el principio de legalidad
y de la garantía y protección de los derechos fundamentales, lo que exige un uso
jurídico proporcionado del poder, a fin de satisfacer los intereses generales con la
menos e indispensable restricción de las libertades.
En esta dirección, el único poder que la Constitución acepta como legítimo, en su

correcto ejercicio, es, pues, el que se presenta como resultado de una voluntad
racional, es decir, de una voluntad racionalmente justificada y, por lo tanto,
susceptible de ser entendida y compartida por los ciudadanos y, en esa misma
medida, de contribuir a renovar y reforzar el consenso sobre el que descansa la
convivencia pacífica del conjunto social149.
El principio de proporcionalidad, como ya se adelantó, está estructurado por tres

subprincipios: de necesidad, de adecuación y de proporcionalidad en sentido
estricto. De la máxima de proporcionalidad en sentido estricto se sigue que los
principios son mandatos de optimización con relación a las posibilidades jurídicas.
En cambio, las máximas de la necesidad y de la adecuación se siguen del carácter
de los principios como mandatos de optimización con relación a las posibilidades
fácticas150. Esto supone que cuando el Tribunal se enfrenta a un caso donde existe
conflicto entre dos principios constitucionales, deberá realizar no sólo un ejercicio
argumentativo enjuiciando las disposiciones constitucionales en conflicto
(ponderación), sino también deberá evaluar también todas las posibilidades fácticas
(necesidad, adecuación), a efectos de determinar si, efectivamente, en el plano de
los hechos, no existía otra posibilidad menos lesiva para los derechos en juego que
la decisión adoptada.
El principio de proporcionalidad, gestado originariamente en la doctrina alemana

como principio incluido en uno más general de ―prohibición de exceso151. Se
encuentra tipificado en el inciso 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo
General, donde se desarrolla los criterios que deben ser considerados por las
autoridades administrativas a efectos de graduar la sanción aplicable ante la
comisión de una infracción y así garantizar que se trata de una decisión necesaria,
idónea y proporcionada:
147
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 2192-2004-AA/TC.
148
LÓPEZ GONZÁLEZ, José Ignacio (1998). El principio general de proporcionalidad en derecho
administrativo, Universidad de Sevilla, pp. 108.
149
RAMÓN FERNÁNDEZ, Tomás (1998) De la arbitrariedad del legislador. Una crítica a la
jurisprudencia constitucional, Madrid, pp. 95-96
150
ALEXY, ROBERT (2002) Teoría de los derechos fundamentales. Traducción de Ernesto
Garzón Valdez, tercera reimpresión, Madrid: CEC, pp. 112-113.
151
GARBERÍ LLOBREGAT, J. y BUITRÓN RAMÍREZ, G. (2001) El procedimiento administrativo
sancionador. Valencia: Tirant lo Blanch, pp.143
―Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta
sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas 50
infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser
proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes
criterios que se señalan a efectos de su graduación:
a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;
b) La probabilidad de detección de la infracción;
c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
d) EI perjuicio económico causado;
e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1)
año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.
f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y
g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.‖
Cabe precisar que mediante la modificación dispuesta por el artículo 2 del Decreto
Legislativo N° 1272 se eliminó el orden de prelación existente para la aplicación de
los criterios de graduación precitados, de tal manera que actualmente estos pueden
ser aplicados de manera indistinta. Asimismo, se incorporó los criterios del beneficio
ilícito resultante por la comisión de la infracción, la probabilidad de detección de la
infracción y la reincidencia por la comisión de la misma infracción dentro del plazo
de un año contado desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera
infracción.
Se busca que la Administración Pública –facultada- al momento de establecer una

sanción administrativa, no se limite solamente a realizar un razonamiento mecánico
de aplicación de normas, sino que, además, efectúe una apreciación razonable de
los hechos en relación con quien los hubiese cometido; es decir, que no se trata
sólo de contemplar los hechos en abstracto, sino ―en cada caso‖ y tomando en
cuenta ―los antecedentes del administrado‖. Por tanto, una decisión razonable en
estos casos supone, de acuerdo con el Tribunal Constitucional152, cuando menos:
(i) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación,
tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su
conjunto.
(ii) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica
no sólo una contemplación en ―abstracto‖ de los hechos, sino su observación en
directa relación con sus protagonistas, pues sólo así un "hecho" resultará menos o
más tolerable, confrontándolo con los "antecedentes del servidor", como ordena la
ley en este caso.
(iii) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así 10 ordena la
ley correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido
conocidos y valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en
cuenta es que la medida adoptada sea la más idónea y de menor afectación posible
a los derechos de los implicados en el caso.
De esta forma, se establece un límite para la actuación represiva de las autoridades

administrativas que solo podría ser llevada a la práctica cuando resulte
estrictamente necesaria, idónea y proporcionada para obtener los objetivos que
persigue. Desde esta perspectiva, cuando los fines buscados con la adopción de
dichas normas puedan ser conseguidos a través de medidas alternativas
manifiestamente menos gravosas, habrá de imponerse la utilización de estas
últimas153.
152
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 2192-2004-AA /TC
153
GARBERI LLOBREGAT, José. y BUITRÓN RAMÍREZ, Guadaluoe (2001) El procedimiento
administrativo sancionador. Valencia: Tirant lo Blanch, pp. 143-144.

Principios Del Procedimiento Sancionador

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