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Entre los siglos XV y XVI el mundo experimenta una honda transformación:
1. El Renacimiento estaba asumiendo, desde hacía un siglo, la civilización
grecorromana, su naturalismo, su humanismo.
2. El hombre confía en que puede dominar la naturaleza y el arte social y político.
3. Se explotan los recursos naturales, se fomenta el comercio y la economía
dineraria, ampliándose aún más el mercado con la aventura americana
4. Se revoluciona la ciencia (Copérnico) y tienen lugar los trascendentales inventos
de la brújula y de la imprenta, facilitando las comunicaciones y la difusión de la cultura.
5. Crece un sentimiento favorable a la igualdad de derechos y a la libertad de
pensamiento.
6. La guerra se tecnifica con la invención de la pólvora.
7. Se utiliza la diplomacia entre Gobiernos.
Aparición de la forma estatal
A principios del s. XVI no hay más que un Estado plenamente tal, la República de
Venecia, que es la primera en enviar embajadas permanentes en las cortes extranjeras.
A continuación se expone el proceso que tuvo lugar en Francia, en España y en las
ciudades-Estado italianas.
a) Un poder que no reconoce superior
Ya en el siglo XII algunas comunas del norte habían logrado, en su lucha con el
Imperio, constituirse como municipios autónomos, como ciudades que no reconocían
superior. En esta fórmula se apoyaría toda la construcción teórica de la soberanía estatal
como poder distinto del espiritual de la Iglesia.
La Reforma propició que a la supremacía del poder religioso existente, sucedió la
constitución de iglesias nacionales que seguían al Rey e incluso lo erigían en su cabeza.
El principio cuius regio eius religio significa que la religión del reino y la de sus súbditos
era la que profesaba el Rey.
En el exterior el Imperio no es más que un reino, y el Emperador, un Rey, por
importantes que sean, sin autoridad sobre los demás reinos. Ello concretó fronteras y la
emergencia de Estados independientes o Estados nacionales.
En el interior los reyes terminan imponiéndose y así en España Carlos I acaba con los
comuneros y desmantela las Cortes en 1538.
b) La unificación del Derecho y la Administración regia
El Derecho romano se vio progresivamente completado por un Derecho escrito de
origen exclusivamente regio en el que el Rey no estaba sometido porque no reconoce
superior: es legibus solutus, absoluto.
De otro lado, el poder del Rey se apoya en una Administración que se sirve de la
unificación jurídica y contribuye a ella.
La Iglesia había tomado del Imperio romano la técnica organizativa de los officia,
cargos concebidos en razón de su función y no de las personas que lo desempeñaban.
Por eso la Iglesia presentaba una asombrosa organización unitaria frente a la atomización
feudal.
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CONCEPTO DE ESTADO.PRESUPUESTOS MATERIALES Y ELEMENTOS
El término “ESTADO”
Esta forma política que hemos descrito no era identificada con un nombre concreto.
Eran frecuentes los términos Reino, Monarquía y Principado. Seguía también
empleándose el término República aunque la forma política era la Monarquía.
El término estado era utilizado en el Medievo en dos acepciones:
a) como agrupación, función, profesión;
b) como estamento u orden social. Circulaban también en el Medievo
expresiones como status republicae, status imperii, status regni.
Fue Maquiavelo en su obra “El Príncipe” quién precisó su acepción nueva y difundió
su uso, siendo el Estado una forma política caracterizada por su estabilidad, por la
continuidad en el ejercicio del poder, apoyada en armas propias. El Estado se ha resistido
a una conceptualización nítida. Algunos autores, como Max Weber, se fijan
preferentemente en el elemento del poder, concibiendo el Estado como una estructura
institucional que monopoliza el uso legítimo de la fuerza en un determinado territorio.
Concepto de ESTADO
Modernamente la doctrina distingue entre el Estado como institución y como
comunidad. El primero es el conjunto de instituciones de gobierno de un país. El segundo
es la sociedad soporte de ese aparato institucional, siendo estos dos conceptos
complementarios pues es impensable un estamento sin el otro.
Según Torres del Moral, a pesar de la complementariedad, es preciso diferenciarlos.
El Estado es la forma, organización del poder. La nación es la comunidad políticamente
organizada en y por el Estado. El Estado es, por consiguiente, la organización institucional
del poder político de una comunidad nacional.
Los elementos formales del Estado son el Derecho y el poder político. Sus
presupuestos materiales, su soporte, su ámbito personal lo constituyen el pueblo y el
territorio.
EL PUEBLO/NACIÓN
Para Kelsen el pueblo es el ámbito personal al que se extiende el poder del Estado.
Maquiavelo entiende que el pueblo no existe como entidad política antes de que se
constituya el Estado. Ambas posiciones son complementarias: el pueblo se somete al
poder y al Derecho estatales porque y en la medida en que los ha producido él mismo o
ha contribuido a producirlos.
Frente a esto, muchos pensadores políticos explican el origen y fundamento de la
sociedad política mediante la hipótesis metodológica del pacto: pacto social, por el cual un
conjunto de personas pasaba del estado de naturaleza al estado civil y pacto político,
mediante el cual se dotaban de una determinada forma política. En esta concepción, el
pueblo es sujeto del poder.
Se distinguen dos facetas en el pueblo:
- como pueblo gobernado: es destinatario del poder estatal y sus normas,
- como pueblo gobernante: él mismo crea o contribuye a crear normas, instituciones
y órganos estatales, bien como cuerpo electoral o referendal.
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Es usual distinguir los conceptos de pueblo y nación. Aquí se emplean los dos
términos como sinónimos. Su diferenciación y contraposición respondió a una
manipulación antidemocrática de ambos conceptos en los inicios del Estado
constitucional.
EL TERRITORIO
Siguiendo a Kelsen podemos concebir el territorio como el ámbito espacial de validez
del orden jurídico estatal. Incluye:
a) La tierra firme y las aguas interiores.
b) El mar territorial, cuya extensión y límites son regulados por el Derecho
internacional.
c) El subsuelo.
d) El espacio aéreo.
No se extiende a las sedes diplomáticas ni a las naves ni aeronaves que circulan bajo
la bandera del Estado, pero tienen estatuto jurídico especial.
La noción moderna de frontera es propia del Estado, el cual se reviste de dos
cualidades: la clausura y la impermeabilidad.
La relación entre los principios de personalidad y de territorialidad del poder estatal
hace que admitan matices; por ej. los extranjeros transeúntes y los residentes están
sometidos al Derecho del Estado en que se encuentran; más éstos que aquellos, pero
ninguno por completo y viceversa con los nacionales que viajan o residen de otros
Estados.
EL PODER. LA SOBERANIA.
Poder social y poder político
El poder es capacidad de decisión e influencia; es capacidad de hacer por sí mismo y
de determinar que otros hagan o, al menos, de influir en su actuación. Tiene fuerza quien
dispone de los medios necesarios para obtener el resultado pretendido. Tiene autoridad
quien es reconocido como titular de un derecho a emplear esos medios.
La fuerza se apoya en la superioridad física o en la riqueza; su uso engendra temor,
sometimiento. La autoridad proviene del prestigio, sea nacido de la edad, sea de los
conocimientos, de la simpatía, de la honestidad, de la titularidad jurídica de una
competencia, o de un status o posición en el sistema social y político.
Lo dicho vale para las más diversas relaciones de poder que se dan en el seno de la
sociedad: en la familia, en la empresa, en un centro docente. Vale igualmente en la
relación política que se establece entre el poder público y el destinatario de su actividad.
Institucionalización del poder político
En un principio, el poder político estuvo muy personalizado con el poder religioso y
económico. La paulatina diferenciación y despersonalización del poder político ha llevado
finalmente a su institucionalización; el poder estatal es hoy un poder político
institucionalizado en grado sumo.
Legitimidad
Junto a las motivaciones de obediencia al poder de la autoridad y poder de hecho o
mera fuerza que podemos resumir en el reconocimiento del derecho a mandar y el miedo,
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existen otras como la inercia y la indolencia. Se denomina “mayoría silenciosa” al
contingente de ciudadanos que se desentienden de la cosa pública y acatan toda posición
política dada.
La autoridad, la legitimidad, descansa, en última instancia en la conformidad del poder
con las creencias de los gobernados, bien respecto de su origen como de la forma de su
ejercicio. Cuanto mayor sea la conformidad en los dos aspectos señalados, tanta mayor
legitimidad tiene el poder y menor será la fuente de conflictos.
Max Weber distinguió entre legitimidad carismática, tradicional y racional, estando la
primera basada en la sugestiva personalidad del que ejerce el poder; la segunda en la
consolidación histórica de las instituciones y la tercera, en el Ordenamiento jurídico.
Hoy en día, en la cultura política occidental no hay más legitimidad que la
democrática.
El poder estatal: la soberanía
El Estado se formó en torno a un poder centralizado que fue expresado con diversas
locuciones:
• maiestas, majestad, mayoría;
• summa potestas, suprema potestas;
• potestas absoluta, potestas legibus soluta;
• plenitudo potestatis;
• soberanía.
De todas ellas ha prevalecido la última, posterior en el tiempo a las otras. Soberanía
equivale a supremacía. Es el poder del Estado que se manifiesta como supremo en el
orden interno y como independiente en el orden externo. El poder que ejerció el Monarca
en el Estado moderno no sólo fue supremo sino absoluto, es decir, no sujeto a leyes. Las
monarquías absolutas jamás renunciaron al fundamento religioso de su poder. La teoría
del poder divino fortalecía la obediencia de los súbditos como deber religioso. Por eso las
leyes eran proclamadas tales “por la gracia de Dios”. Más aún, los reyes buscaban la
legitimación del Papa para consolidar su independencia frente al Imperio, si bien otras
veces se apoyaba en éste para sacudirse la primacía romana. La Reforma contribuyó a la
independencia de ambos.
El Estado soberano, por su cualidad de independiente, participa en el concierto de las
naciones en un plano de igualdad jurídica respecto de otros Estados. Como poder
supremo interno, la soberanía es única.
EL DERECHO
El modo habitual de expresión del poder es el Derecho. El Derecho es hijo del poder;
viene sostenido y respaldado por éste, pero al mismo tiempo traza cauces, líneas de
conducta, pautas organizativas, quedando el poder prendido en al trama jurídica. Según
sea la relación poder-Derecho así será el régimen establecido que ocupará un lugar en la
línea imaginaria que va desde el absolutismo (hoy autocracia) hasta el Estado
democrático de Derecho.
La soberanía del Estado, dice Kelsen, significa que el orden jurídico estatal es
supremo y que comprende a los restantes órdenes parciales que puedan darse en su
ámbito territorial. Por ello, el Derecho estatal deber ser entendido como Ordenamiento,
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como sistema de normas. Poder soberano y Ordenamiento jurídico, dice Bobbio, son dos
conceptos mutuamente referentes.
La integración del Estado en organizaciones supranacionales se traduce en una
pérdida de la supremacía del orden jurídico estatal en los ámbitos competenciales cedidos
a aquellas.
El Derecho estatal debe ser entendido como Ordenamiento, como sistema de normas
integrado por subsistemas (los ordenamientos parciales) y piezas individuales (normas
concretas). Poder soberano y Ordenamiento jurídico son dos conceptos mutuamente
referentes.
El Estado moderno se consolidó de la mano de una cierta institucionalización jurídica
del poder y a ello contribuyó el Derecho canónico y la recepción del Derecho romano.
Dicha recepción fue originada por necesidades del Estado moderno reciente. De ahí la
importancia del jurista (del legista) como portador de un nuevo saber laico, necesario
tanto para el fortalecimiento institucional del poder político cuanto para una sociedad de
cierto grado de desarrollo (García Pelayo). Por eso los legistas, aunque burgueses, tienen
prerrogativas e integran un nuevo tipo de nobleza: la noblesse de robe, la nobleza de la
toga.
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Tema II.- Inicio y evolución del régimen constitucional. Estado
liberal de Derecho y Estado social de Derecho. El Estado
social y democrático de Derecho.
EL PASO DE LA MONARQUÍA ABSOLUTA AL PARLAMENTARISMO
OLIGÁRQUICO: LOCKE Y LA REVOLUCIÓN GLORIOSA
Locke
Locke, en su obra “Dos tratados sobre el gobierno civil", refleja las demandas políticas
de la sociedad y la opinión pública que combatía al absolutismo. Adopta un punto de
partida semejante a Hobbes: el estado de naturaleza (hipotético) y su total inseguridad, en
el que éste no es el reino de la licencia, sino que está regido por la ley natural y conforme
a ella el individuo tiene derecho a castigar el crimen, protegerse a sí mismo y a los demás
y obtener la reparación del daño. Pero esto lo hace inseguro.
El único medio de conservar los derechos con seguridad es la unión de los hombres
en sociedad, mediante un pacto (igualmente hipotético) con el cual se construye un
cuerpo político con la suficiente autoridad para salvaguardar los bienes y derechos de
todos. El poder político deriva del consentimiento inicial y si actúa de forma contraria a su
misión, el pueblo es libre para instituir uno nuevo.
Por tanto, el poder está vinculado al fin para el que fue constituido: la salvaguarda de
los derechos naturales. Estos son, fundamentalmente, la vida, la libertad y la propiedad,
entendida ésta como el conjunto de bienes y derechos propios del hombre y como
aquellos bienes que el hombre alcanza con el trabajo.
Para conocer cuando un territorio dado se ha pasado del estado de naturaleza al civil,
Locke se fija en tres elementos: leyes ciertas, jueces conocidos y poder suficiente. Así
pues, Locke distingue tres funciones o poderes de un estado constituido: legislativo,
judicial y ejecutivo.
La Revolución Gloriosa
Las ideas de Locke fueron germinando a lo largo de todo el s. XVII en la Inglaterra de
los Estuardo (1603-1688), siendo estos ochenta y cinco años la historia de la conquista de
determinados derechos por parte de los hombre libres (=propietarios), paralela a la
emergencia del Parlamento como poder político semejante del Rey, y dentro de él,
ascenso de las Cámara de los Comunes hasta el nivel de la de los Lores.
La Petición de Derechos, de 1628 significó una restricción del poder regio. En 1641
son abolidos diversos tribunales de prerrogativas y ejecutado un ministro del Rey tras
juicio y condena del Parlamento. En 1642 el Parlamento reclama una posición preferente
frente al Rey y se declara la guerra civil. Terminada ésta, el Rey Carlos I es ejecutado y el
Parlamento declara la República y durante ella, dominada por Cromwell, fue adoptado el
Instrumento de Gobierno (1653), que es la primera Constitución escrita de la historia, en
un país que hoy carece de ella.
La restauración de la monarquía se produjo en 1660 y de nuevo la tensión entre el
Parlamento y el Rey. En 1679 se aprueba la Ley de Habeas Corpus. En 1687 Jacobo II
suspende las leyes aprobadas por el Parlamento en defensa de la Iglesia Anglicana. Un
año después el Parlamento depone a Jacobo y proclama a Guillermo de Orange.
Esta es la Gloriosa Revolución llamada así por su desarrollo pacífico e incruento. Al
nuevo Rey se le presenta para su firma el Bill de Derechos (1869), como reiteración de las
libertades tradicionales inglesas. El triunfo del Parlamento no significó la instauración de
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un régimen democrático sino de un parlamentarismo oligárquico, puesto que una de las
cámaras era nobiliaria y en la otra tenía asiento una representación de la alta burguesía,
sin sufragio electoral.
El régimen instaurado era liberal política y económicamente hablando. En este
segundo sentido, por estar basado en la propiedad y en las libertades de trabajo, industria
y comercio. En el sentido político porque proclamó la libertad individual, la libertad
religiosa y de prensa, la judicatura independiente, la limitación de la Monarquía y un
incipiente parlamentarismo oligárquico que se fue asentando y democratizándose
paulatinamente hasta el s. XX. Se consolidan dos partidos políticos: tory y whig.
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2. Estado representativo.
3. División de poderes.
4. Garantías de la libertad.
5. Derechos individuales frente a los poderes públicos: libertad, propiedad, seguridad
y resistencia a la opresión, pero no el derecho de asociación.
6. Principio de legalidad: la ley, como expresión de la voluntad general, es el criterio
de la libertad, de la igualdad y de la seguridad.
Como dice A. Philip, la ruptura con el Antiguo Régimen fue total, pues la Revolución
significó:
a) En fin del absolutismo: principio de legalidad.
b) El fin de la sociedad cimentada en el privilegio: principio de igualdad.
c) El fin de las justicias señoriales: Ordenamiento jurídico único y Poder Judicial
único.
d) Pérdida de influencia de la Iglesia: Estado laico.
Con diversos altibajos, estas pautas se van confirmando en la última década del siglo
y Napoleón terminó de perfilar el nuevo Estado como centralista y servido por una
Administración uniforme.
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Al Imperio napoleónico sucedió en Francia la Restauración y toda una época
moderadamente contrarrevolucionaria en buena parte de Europa, con un pie todavía en el
absolutismo. Aunque las revoluciones de 1830 y 1848 significaron en Francia un
reequilibrio de poderes entre el Rey y el Parlamento, en España, salvo el bienio
progresista (1854-1856), hubo que esperar a la revolución de 1868, pronto fracasada; de
ahí nuestro retraso de un siglo en la evolución del régimen liberal.
Esta evolución estuvo acompañada de la irrupción de los nacionalismos propiciada
por el principio de la soberanía nacional, la mistificación del concepto de nación y la
reacción frente a las invasiones napoleónicas.
La Administración fue engrosándose paulatinamente. Por una desviada interpretación
del principio de división de poderes como separación, rigió durante mucho tiempo el no
sometimiento de la Administración al Poder Judicial, quedando con ello vacío de
contenido el principio de legalidad administrativa y potenció la potestad reglamentaria a
expensas de la ley.
EL ESTADO DE DERECHO
Tensión dialéctica entre poder y Derecho
Se plantea el problema de la relación entre poder y Derecho. No es fácil prescindir de
ninguno de ellos. El Derecho es conservador y presenta el peligro de la rigidez y el
estancamiento. El poder es una fuerza dinámica, creadora o destructora y por sí solo
presenta el peligro de la autocracia.
El poder necesita del Derecho para imponer un orden, quedando luego el poder
encauzado, regulado por el Derecho. Pero el Derecho caduca, envejece y necesita del
poder para renovarse e institucionalizar nuevas ideas y valores. Y así sucesivamente se
desprende una tensión dialéctica entre el poder y el Derecho, entre innovación y
estabilización.
Evolución teórica del problema hasta el nacimiento del Estado constitucional
En la historia del pensamiento pueden rastrearse unas posiciones favorables a la
limitación del poder y otras que han apoyado su carácter incondicionado.
Es usual citar la tragedia Antígona, de Sófocles, como texto que presenta con claridad
la tensión entre el poder y ciertas normas de general acatamiento y cumplimiento.
Platón, en La República, prefiere el gobierno del filósofo sin cortapisas formales.
Por su parte, Aristóteles es más decidido partidario del ejercicio del poder mediante el
Derecho, elevándolo a piedra de toque del gobierno perfecto.
Cicerón concibe el Derecho (natural) como universal e inderogable por la ley positiva.
El poder ha de atenerse a él.
Con el nacimiento del Estado se construye, como sabemos, la doctrina de su razón.
El Estado tiene en sí mismo su razón de ser, su movimiento. El poder se justifica por el
hecho de su establecimiento y ejercicio, es la doctrina de la soberanía absoluta.
La escolástica española, sobre la distinción entre el poder de la comunidad política y
su ejercicio (potestas y officium), liga éste a normas morales y jurídicas y construye la
doctrina de la soberanía como poder supremo, sí, pero no absoluto.
Locke marca el inicio de lo que será el Estado constitucional y representativo.
Montesquieu insiste que el poder como garantía de libertad sólo es posible en un gobierno
moderado.
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Concorcet hace del respeto a los derechos humanos, solemnemente declarados, el
sumo criterio político. Kant confía mucho más en el Derecho que en la moral para regular
y componer el poder político. Sieyès propone una Constitución con múltiples precauciones
por las que el poder se vea constreñido a someterse a formas ciertas que garanticen su
aptitud.
La idea inicial de Estado de Derecho
La expresión “Estado de Derecho” fue consagrada por R. Von Mohl en 1832, en el
marco de las monarquías limitadas de los Estados germánicos, pues suponía la existencia
de determinadas zonas de inmunidad frente al Derecho. Esta concepción ha llegado a
nuestros días con influencia de la doctrina francesa de la supremacía de la ley como
expresión de la voluntad general y de la inglesa del rule of law o gobierno de Derecho.
La justificación o legitimidad del poder se hace residir en la legalidad de su ejercicio.
La concepción del Estado social del Derecho
H. Heller, acuña en 1929 la expresión “Estado social de Derecho”, idea que trata de
responder a la crisis histórica del modelo europeo de sociedad del primer tercio del s. XX.
El ciudadano no debe ser ya sólo una persona integrada en un país política y
jurídicamente sino también económica, social y culturalmente.
El principio de legalidad socialista como mero recuerdo histórico
Desde las antípodas ideológicas, para Marx y Engels el Estado es siempre un
instrumento de dominación de una clase sobre otra, es opresor, y el Derecho es un
conjunto de reglas que expresa la voluntad de la clase dominante organizada como
Estado. Por eso, en una sociedad comunista habrían de desaparecer uno y otro, pues,
por hipótesis, no hay en ella clase dominante ni dominada, nadie a quien coaccionar ni
oprimir. El gobierno de las personas (coacción) dará paso a la administración de las
cosas, consistente en reglas meramente indicativas, en recomendaciones sociales.
Las alambicadas construcciones teóricas que se llevaron a cabo en la Unión Soviética
han quedado arrumbadas en el museo de la historia con el desmoronamiento incontenible
de los regímenes comunistas.
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El proletariado postulaba un poder político fuerte que lo liberará de los poderes sociales y
económicos, a los que verdaderamente temía.
La lucha social y política, en el seno del socialismo, ya había ofrecido dificultades a la
brillante ideología liberal
La primera corrección del modelo liberal, dando entrada a la intervención estatal, fue
el llamado régimen administrativo de servicio público, en el que los fines del Estado se
expanden, asumiendo la gestión de correos y telégrafos e interviniendo en materia de
enseñanza, de arte, de beneficencia, de industria, de comercio, etc. cómo indica Sánchez
Agesta refiriendo el problema a España, la idea de fomento se erige en árbol frondoso de
servicios.
Junto a su fin permanente del mantenimiento del orden social, el Estado interviene en
materia de enseñanza, arte, comercio, industria y, en general en todos los fines de la vida
colectiva. Duguit lo expresa cumplidamente: el Estado ha devenido un sistema de
servicios públicos; este concepto de servicio público identifica mejor la esencia del Estado
que el clásico de soberanía.
El Estado social
a) Nacimiento y consolidación
Un precedente del Estado social lo podemos encontrar en la Alemania de Bismarck,
en la que los poderes públicos decidieron intervenir en la denominada “cuestión social”,
esto es, en la relación capital-trabajo. Pero fue tras la Primera Guerra Mundial cuando
entró en crisis el principio liberal de dejar hacer por su incapacidad para asegurar el orden
económico en unas sociedades en crisis como las europeas de esos momentos. El
capitalismo recurrió al Estado para mantener el equilibrio económico y los movimientos
sociales hicieron lo mismo para alcanzar la justicia social. El liberalismo en su versión
keynesiana, y el socialismo, en su versión socialdemócrata, convergieron en el Estado
social, segunda corrección del modelo liberal.
Hubo factores, como la crisis económica de los años 1929 y siguientes, que ofrecieron
perfiles poco apropiados al abstencionismo estatal.
El Estado social, tras la Segunda Guerra Mundial, ha derivado en lo que se llama
Estado de bienestar social, que pretende una economía organizada, concertada, dirigida y
planificada si fuera preciso, alcanzando el Estado un poder que en un principio le había
sido ajeno: el poder económico. El gasto público que atiende a todos los servicios que el
Estado asume para conseguir este bienestar social, viene a configurar una especie de
salario social de muchos ciudadanos, que de otro modo, no podrían procurarse tales
bienes y servicios y quedarían marginados del disfrute de una cierta calidad de vida e
incluso privados de los medios de subsistencia.
La soberanía económica del Estado aparece como condición imprescindible para que
éste pueda cumplir dos funciones que le son esenciales: conservarse a sí mismo y
asegurarse el orden y el bienestar de la sociedad que lo sustenta.
b) Un tipo diferente de estado
El Estado de bienestar social cubre una etapa de desarrollo económico que abarca
desde el fin de la segunda guerra mundial hasta la crisis energética de 1973. Ha sido una
etapa de crecimiento del gasto público, de planificación económica, de control estatal de
las economías y de ciertos efectos redistributivos. El Estado se nos aparece no sólo como
consumidor, empresario y planificador sino también como árbitro y asegurador.
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Una de las consecuencias de la socialidad del Estado es el nuevo diseño de las
relaciones entre el Parlamento y el Gobierno. El parlamentarismo liberal es visto como un
peligro que sólo puede evitarse fortaleciendo el Gobierno: decretos-leyes, delegaciones
legislativas, obstáculos a la moción de censura.
El crecimiento del Gobierno es paralelo al de la Administración. La burocracia y la
tecnocracia tienden a funcionar de modo hermético, con el consiguiente problema para el
control de tal formidable poder.
El Estado social responde a una idea estatal que busca conjugar su crecimiento con
la libertad de los individuos y de los grupos (se le ha llamado también Estado de
asociaciones), su magnitud y complejidad con su eficacia, su permeabilidad respecto de
las organizaciones sociales con su ejercicio legítimo de la soberanía.
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Tema III.- Concepto y contenido de la Constitución. Fuentes del
Derecho Constitucional. Tipología de las constituciones.
LA CONSTITUCIÓN. TERMINOLOGÍA
Constitución, Estatuto, Ley Fundamental...
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La concepción normativa de la Constitución es, ilustrada, liberal y francesa. Sin
embargo, tuvo su más cabal desenvolvimiento al otro lado del Atlántico. La constitución de
Estados Unidos, de 1787, se considera a sí misma el “Derecho supremo de la Tierra” y
establece que los jueces le están vinculados por encima de las Constituciones y de las
leyes de los Estados miembros. En caso de contradicción, el juez debe aplicar la
constitución y no las otras normas.
En Inglaterra, por el contrario, se mantuvo el principio de soberanía del Parlamento,
que comporta una relativa indistinción entre ley y constitución, pues ambas tienen el
mismo autor.
En la Europa continental continuó en vigor durante un siglo el principio monárquico,
en virtud del cual el Rey era la fuente de todo poder estatal y también del poder
constituyente, unas veces en solitario, otras veces compartido con el Parlamento. La
constitución no pasaba de ser una solemne declaración de principios, de derechos y de
reglas de organización y funcionamiento político sin aplicabilidad inmediata. La
consecuencia más notoria fue que mientras en Estados Unidos se desenvolvió un sistema
de control de la rigidez y de la supremacía constitucional frente a la ley, en Europa no tuvo
lugar nada semejante, lo que debilitaba la eficacia de la Constitución.
Fue tras la Primera Guerra Mundial cuando se abrieron paso en la Europa continental
los principios de normatividad directa y supremacía efectiva de la Constitución. Tras la
Segunda Guerra Mundial, se ha generalizado esta posición en el constitucionalismo
europeo continental con la tardía incorporación de Francia.
Por lo que se refiere a nuestro constitucionalismo, la tradición histórica española no
arranca, en este punto, de Cádiz, sino de la constitución de 1837 y no ofrece otras
excepciones que las de 1931 y la vigente. Para los redactores de la Constitución de 1845
la potestad constituyente reside en la potestad constituida, es decir el Rey con las Cortes.
Tesis que se reitera y refuerza en las Cortes Constituyentes de 1875-1876.
En cambio, la Constitución de la II República, estableció un sistema de aseguramiento
de su supremacía: la rigidez del testo constitucional y el control de la constitucionalidad de
las leyes a cargo de un órgano creado al efecto, el Tribunal de garantías constitucionales.
El régimen de Franco Bahamonde no fue propiamente constitucional. Aparentemente
era necesario un procedimiento agravado para reformar las Leyes fundamentales. Pero ni
Franco necesitaba tal procedimiento, ni dichas Leyes Fundamentales estaban plenamente
vigentes por igual razón.
La Constitución vigente rompe con la tradición española secular estableciendo su
propio valor normativo y vinculante directo, necesariamente aplicable por todos los jueces
y tribunales
Concepto racional normativo.
Las sociedades actuales son extraordinariamente complejas, las constituciones
añaden órganos nuevos con sus respectivas funciones, más derechos, más garantías,
etc. Estamos ante las Constituciones racional-normativas que son a un tiempo liberales y
democráticas, con amplio contenido material y neta superioridad formal respecto de todas
las demás normas del Ordenamiento jurídico.
Podemos entender descriptivamente la Constitución como el fruto de la voluntad de
una comunidad política para establecer, de acuerdo con las exigencias de la razón
humana y como norma jurídica suprema a la que quedan vinculados tanto los ciudadanos
como los poderes públicos, las funciones fundamentales del Estado, los órganos para
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ejercerlas y las relaciones que éstos han de observar en su funcionamiento, así como los
derechos y libertades de las personas y las garantías de su ejercicio y disfrute.
CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN.
Descripción general del contenido de la Constitución.
Con una u otra denominación, el contenido de la constitución ha sido, si no idéntico, sí
al menos análogo desde el siglo XVIII: un sistema de normas jurídicas que organiza el
poder político estatal y define la relación entre la esfera de la libertad y la de ese poder
político. Para que esa organización política merezca el nombre de Constitución, debe
contener un estatuto jurídico de los gobernantes, es decir, debe definir: sus competencias,
los procedimientos de adopción de las decisiones políticas y los fines principales de su
actuación. La constitución contienen el título de legitimidad para la actuación de los
poderes públicos porque expresa cuáles son las competencias de cada uno; la
constitución al tiempo que habilita a los gobernantes para actuar, los limita al obligarlos a
mantenerse dentro de su estricta esfera funcional.
La Constitución puede no estar articulada en un texto escrito sin que ello desdiga su
carácter jurídico. Viceversa, puede suceder que un texto escrito y solemnemente
promulgado carezca por completo de sustancia jurídica. Habrá constitución cuando,
revista la forma que revista, sea una norma jurídica, y no la habrá cuando no obligue a
sus destinatarios: gobernados y gobernantes.
Como el constitucionalismo europeo no produjo hasta la primera postguerra mundial
ningún texto que se ajustara a lo descrito; podría sostenerse que durante más de un siglo
Europa ha carecido de verdaderas constituciones.
La constitución adopta una idea de Derecho como principio rector de la organización
social. Están sustentadas en una ideología, en unos valores, a cuyo servicio se colocan
los órganos y los procedimientos; de otro modo, carecerían de sentido.
Relatividad de la distinción entre la parte dogmática y la parte orgánica.
Esta distinción doctrinal se apoya en el diferente tratamiento jurídico dado en un
principio a unos aspectos y otros de sus redactores.
- Parte dogmática: los preceptos constitucionales que formulan los valores, los
principios básicos del régimen y los derechos y libertades de los ciudadanos.
- Parte orgánica: es la parte integrada por los preceptos relativos a la organización,
competencias y funcionamiento de los poderes públicos.
La parte orgánica está, ha estado siempre y debe estar en función de la parte
dogmática y no viceversa.
La parte orgánica es garantía de la parte dogmática. Esa es la finalidad última de
instituciones como la reserva de ley, la justiciabilidad de la Administración, el juicio por
jurados, la jurisdicción constitucional o la moción de censura al gobierno.
La parte orgánica de la constitución ayuda a perfilar y a depurar el contenido real de la
parte dogmática. Algunos pasajes constitucionales, como el tratamiento de las fuentes del
Derecho o de la reforma constitucional incluyen tantos preceptos dogmáticos cuanto
orgánicos, erigiéndose en un tertium genus de difícil clasificación.
Materia y forma constitucionales.
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Esa norma fundamental suele estar promulgada como tal, es decir, cómo la norma
suprema del estado, diciéndolo ella misma a veces de modo expreso. La constitución
suele estar revestida de formas constitucionales.
Ningún texto constitucional contienen todos los preceptos fundamentales y, en
cambio, todos suelen incorporar preceptos que no lo son. Ello es así porque quien decide
qué se incluye en el texto y qué no es el poder constituyente y éste responde
frecuentemente a estímulos y condiciones de tiempo y lugar. Con los cual se nos plantea
la importante distinción entre materia y forma constitucionales en toda constitución
racional normativa.
La constitución formal es la totalidad de los preceptos del texto promulgado como tal,
los cuales son los únicos a los que alcanzan la supremacía y la rigidez constitucionales.
!21
- La del Reino Unido, la de Estados Unidos, la de Suiza y el histórico
constitucionalismo soviético. Parcialmente originarias son la Constitución mexicana, la
portuguesa y la española de la II República.
Un fenómeno interesante del constitucionalismo es la existencia de “familias” o
“constelaciones” constitucionales a partir de un texto que ha sido imitado por otros
muchos. Algunas constituciones “originarias” no han dado lugar a una secuela de
Constitución derivadas; en cambio alguna Constitución poco original se ha visto imitada
posteriormente por la fuerza mimética que provocan las grandes potencias sobre las
pequeñas y las antiguas metrópolis sobre sus ex–colonias. Ejemplo: los países del
antiguo Imperio francés han imitado la Constitución francesa.
Constituciones otorgadas, pactadas e impuestas.
Según sean las circunstancias políticas que han llevado al proceso constituyente,
podemos distinguir aquellas en las que los monarcas antes absolutos formalizaban su
desprendimiento de algunas potestades y las transferían a otro órgano del Estado,
generalmente al Parlamento. Fueron Constituciones otorgadas la Carta de 1814 y el
Estatuto real español de 1834.
Se suele llegar a un pacto constituyente cuando, en épocas de transición, las
principales fuerzas políticas buscan sellar un acuerdo en lo esencial, dejando las
diferencias para la dialéctica gobierno-oposición. Ejemplo: la Constitución española
vigente.
Y son impuestas o revolucionarias aquellas originadas en un grave episodio de la vida
nacional, como una guerra, un golpe de Estado triunfante, una insurrección popular.
Ejemplo: la francesa de 1791, que el Rey Luis XVI juró bajo la presión revolucionaria, y la
española de 1812, que fue elaborada en medio de una guerra y en ausencia del Rey.
Tipología de Loewenstein
Loewenstein denomina clasificación ontológica a aquélla que distingue las
Constituciones por su grado de normatividad y eficacia y su grado de concordancia con la
realidad política del país.
a) Son normativas las que regulan eficazmente el proceso político y son observadas
por todos los operadores jurídico-constitucionales.
b) Son nominales las que muestran desajustes con la realidad política, la cual
escapa parcial o temporalmente a su normatividad, bien por inaplicación de los
preceptos, bien porque la propia Constitución se proyecta hacia el futuro más que al
presente con normas programáticas.
c) Son semánticas aquéllas que no rigen en absoluto y no son sino fachada
encubridora de una realidad política autocrática.
Esta clasificación, tan famosa y tan citada, es terminológicamente disparatada. A
pesar de todo, tal clasificación tiene el mérito de atender a la faceta más importante de las
Constituciones: si son, y en qué grado son normativas.
Ninguna Constitución es enteramente normativa ni enteramente nominal. Por muy
normativa que sea, presentará algún desajuste, algún programa de momento irrealizable.
Por poco normativa que fuere, su mera existencia persuade al autócrata de la
conveniencia de no vulnerarla sin necesidad, aunque sólo sea para que siga sirviéndole
en su función simuladora.
!22
Tema IV.- La reforma constitucional y el poder constituyente.
Procedimientos de reforma.
LA CONSTITUCION, ENTRE LA PERMANENCIA Y EL CAMBIO
La rigidez constitucional como síntesis de continuidad y cambio.
El instituto de la revisión constitucional es punto de cruce de muy diversos planos. En
él se encuentran implicadas consideraciones filosóficas, políticas y jurídicas.
Jefferson decía que el mundo pertenece a los vivos y que, por eso, no puede haber
una legislación perpetua ni sobrepasar en duración a la generación que le dio vida. La
síntesis se encontró en la rigidez constitucional: posibilidad de cambio para permitir la
evolución del régimen, pero con dificultades de procedimiento a fin de impedir que
cualquier grupo político aproveche una transitoria mayoría parlamentaria para cambiar los
fundamentos del régimen y las reglas del juego.
El procedimiento de reforma constitucional está regulado en las propias
Constituciones, lo que no tiene paralelo en las leyes. El instituto de la reforma
constitucional es un instrumento de garantía de ésta, que le permite su sucesiva
adaptación a las nuevas circunstancias sin ruptura de la continuidad ni de la identidad del
régimen constitucional, todo ello por los procedimientos jurídicos establecidos y sin ningún
tipo de falseamiento del texto.
La interpretación constitucional también busca el acoplamiento entre la norma y la
realidad histórica. Por eso la reforma constitucional es, o debe ser, en el Estado
democrático de Derecho, un último recurso ante la imposibilidad de conseguir ese
resultado por vía interpretativa sin falsear la Constitución.
Supremacía, rigidez y control constitucionales.
- Una Constitución es superior a la las leyes por el hecho de ser Constitución y no
ley, valga la circularidad de la fórmula.
- Una Constitución flexible es superior a la ley aunque se pueda modificar por
procedimiento legislativo ordinario. Su reforma se iniciará, se tramitará y se promulgará
como reforma constitucional, con información suficiente y con la consiguiente
repercusión en la opinión pública. Así, pues, aunque el procedimiento sea legislativo
ordinario, el hecho es extraordinario y se refleja en todo el proceso. Ni la supremacía
constitucional es una cualidad derivada de su rigidez, ni la rigidez de una norma es
expresión de su naturaleza constitucional ni de su supremacía. La supremacía
constitucional tampoco deriva de la existencia de un sistema de control de
constitucionalidad de las leyes. Más bien es al contrario.
El control es la garantía de la rigidez y de la supremacía.
a) Sin un sistema de control de constitucionalidad de las leyes, la constitución es
suprema, incluso puede que sea rígida, pero no tiene garantizado su respeto por parte
de las leyes.
b) Por su parte, la constitución flexible es superior a las leyes, pero no puede
defenderse de ellas por carencia de procedimiento.
!23
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL INSTITUTO DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL
Que las constituciones regulen su propia reforma obedece a su carácter singular y a
su nivel jerárquico, que es superior a todas las demás fuentes; por eso ninguna otra
norma puede realizar esa regulación, tiene que ser ella misma.
La incorporación de estos preceptos ordenadores de la reforma constitucional a los
textos fundamentales no estuvo ayuna de polémica doctrinal y política. Se inició en
Estados Unidos apoyada en la doctrina del poder constituyente del pueblo y de la
correspondiente superioridad de la Constitución sobre los poderes constituidos.
No han sido sustituidos unos preceptos por otros, sino que los nuevos se han
agregado a los anteriores mediante enmiendas.
Una vez introducido el control de constitucionalidad de la ley, el desarrollo de la
constitución y su adaptación a las nuevas circunstancias se hizo preferentemente por
medio de la interpretación, no de la reforma.
En Europa cabe distinguir cuatro periodos:
1. Correspondiente al constitucionalismo revolucionario, se parte de las mismas
premisas ideológicas que en el americano (supremacía del poder constituyente y
rigidez de la constitución), pero esta rigidez era llevada a tal extremo que lo que se
pretendía realmente era impedir la reforma, no el facilitar la adaptación de la
Constitución a las nuevas situaciones.
2. Durante el siglo XIX y hasta la Primera Guerra Mundial las monarquías limitadas,
en las que conviven principios absolutistas y constitucionales. Este equilibrio es
proporcionado por el pacto entre las fuerzas sociales y políticas oligárquicas que
sustentan al régimen. Rey y Parlamento aseguran la adaptación de la Constitución a
los nuevos tiempos. De ahí que muchos textos, entre ellos los españoles de 1837,
1845 y 1876, carecieran de cláusulas de reforma.
3. El de entreguerras y responde ya a un constitucionalismo democrático. Las
Constituciones se proveen de cierta rigidez como garantía de las minorías frente a las
mayorías parlamentarias coyunturales. Las constituciones de la época no pretenden
ser meros “instrumentos de gobierno”, sino que hacen opciones fundamentales
definitorias del régimen político que instauran; por eso un sector de la doctrina se
inclinó a estimar como irreformables los preceptos en los que tales definiciones se
contienen.
4. El del constitucionalismo de la segunda posguerra. Se generalizan en él
afirmaciones constitucionales de su propio carácter normativo y la jurisdicción
constitucional. También se generaliza en este periodo la formulación de límites al
poder de reforma, debido a la pasada experiencia de las destrucciones
constitucionales operadas por los regímenes nazi y fascista. En este período, la
institución de la reforma constitucional ha llegado a significar en Europa algo parecido
a lo que significa en Estados Unidos: una garantía de utilización escasa porque
mediante la interpretación se consigue la adaptación progresiva de la norma suprema
a las exigencias de la nueva realidad.
Loewenstein dice que lo deseable es que una constitución pueda adaptarse a los
cambios sociales sin necesidad de modificar el texto; ése es el secreto de la longevidad
de alguna. Pero en el constitucionalismo actual la teoría de la reforma se ha
desproblematizado y no preocupa tanto como antaño; sobre todo porque más que una
amenaza, es una garantía de la constitución.
!24
DELIMITACIÓN CONCEPTUAL: REFORMA, SUPRESIÓN, SUSPENSIÓN,
Q U E B R A N TA M I E N TO , D E S T R U C C I Ó N Y M U TA C I Ó N D E L A
CONSTITUCIÓN
En un sentido amplio, se habla de reforma constitucional siempre que, por la vía que
fuere, queda alterada la norma fundamental. Pero la doctrina distingue diversos conceptos
limítrofes.
Reforma
Variaciones parciales del texto constitucional realizadas según el procedimiento
establecido en el mismo.
Supresión
Cuando la modificación es total, pero el procedimiento también es fijado.
La CE en su art. 168 emplea en este caso de modificación total el término de revisión.
Suspensión
Cuando uno o varios preceptos son declarados provisionalmente no vigentes.
La CE autoriza la suspensión de algunos de ellos en los estados de excepción o de
sitio, así como la suspensión de determinados derechos para personas concretas en el
curso de investigaciones sobre bandas armadas o terrorismo.
Quebrantamiento
Violación ocasional de la Constitución, sin alterar formalmente su vigencia para los
demás casos y para el futuro. Ha habido ya varios casos de quebrantamiento
constitucional en España desde la promulgación del texto vigente. Por lo menos dos:
- La modificación de la LO del Refrendo en 1980 para poder valorar como favorable
el resultado del referendo andaluz de iniciativa autonómica.
- El Decreto Ley de expropiación del grupo de empresas “Rumasa”.
Destrucción de la Constitución
Si lo que hay es un cambio total de constitución y un cambio del propio poder
constituyente. Es lo que ha ocurrido en dos tiempos en la transición política española: la
Ley para la Reforma Política modificó parcialmente las anteriores Leyes Fundamentales e
instituyó un poder constituyente; apoyadas en ello, las Cortes democráticas surgidas de
las elecciones de 1977 produjeron un texto constitucional enteramente distinto e hicieron
explícito el titular del poder constituyente: el pueblo español.
Mutación constitucional
A veces el Ordenamiento constitucional sufre alguna modificación en su vigencia y
aplicación práctica sin que el texto escrito haya experimentado alteración alguna.
El Derecho comparado confirma la producción de mutaciones constitucionales de
diversos modos:
- Unas veces se debe a que la práctica política camina por lindes distintas de las del
texto en algún punto concreto, aunque sin violarlo abiertamente.
- Otras veces ocurre por desuetudo o desuso de una facultad o competencia, de
manera que se generaliza el entendimiento o la convención constitucional de su
decaimiento.
- Y otras veces se debe a una evolución de la interpretación constitucional.
!25
Podemos decir que la reforma constitucional es realmente subsidiaria de la mutación:
sólo es necesaria cuando no hay posibilidad de adaptar el texto constitucional a la nueva
situación mediante una mutación.
EL PODER CONSTITUYENTE
Consideraciones históricas.
Su primera manifestación y puesta en práctica se produjo en el nacimiento de Estados
Unidos. Defiende la existencia de un poder constituyente distinto de los clásicos poderes
montesquinianos (legislativo, ejecutivo y judicial). La diferencia reside en que aquél es un
poder que radica en la nación, en virtud del cual se dota de una Constitución, mientras
que los otros poderes están regulados en ésta. El poder constituyente, por tanto, es
trasunto (copia) de la soberanía. Su titular es la nación, que lo ejerce por medio de
representantes elegidos expresa y exclusivamente para este fin, debiendo abstenerse, de
ejercer otros poderes distintos.
Concepto y caracteres del poder constituyente.
Según un concepto amplio y neutro, es el poder de decisión sobre la Constitución.
Según un concepto más estricto, únicamente lo es el democrático, pues sólo éste puede
realmente limitar el poder y garantizar la libertad.
Podemos definir el poder constituyente en sentido estricto como la voluntad política
del pueblo que decide sobre su propia existencia democrática.
Los caracteres del poder constituyente se infieren (deducen) de su concepto y del
concepto de soberanía popular:
- Es un poder originario o radical, tiene su raíz en el propio pueblo.
- Es extraordinario: actúa sólo en momentos fundacionales o de cambio político de
cierta entidad.
- Es permanente, aunque, de ejercicio discontinuo.
- Es unitario e indivisible en el sentido y en la medida en que lo es su titular, bien que
integrado por millones de individuos.
- Es inalienable, como lo es la soberanía y todo elemento del Estado.
- Su ejercicio no tiene más condición que la democracia.
Tipología.
Está formulado sin diferenciar entre posibles tipos de poder constituyente, como si el
único modo de expresión de éste fuera la aprobación de una Constitución. Pero no cabe
duda de que también lo es la adopción de una reforma constitucional. Se acostumbra a
llamar poder constituyente originario (o genuino) al primero, y poder constituyente
constituido al segundo, también llamado poder constituyente derivado o simplemente
poder de reforma o de revisión constitucional.
!26
- Las asambleas constituyentes.
- La reunión conjunta de las dos cámaras del Parlamento.
- Las Cámaras de los llamados Estados miembros de un Estado federal.
b) Las diferencias de tramitación respecto del procedimiento legislativo pueden
consistir bien en la exigencia de mayorías cualificadas para la aprobación del texto de
reforma, o bien en el requisito de una doble aprobación, que puede tener lugar en
momentos sucesivos de una misma legislatura o en dos legislaturas.
c) Mención aparte merece la exigencia de referendo para la aprobación de una
reforma. Puede ser obligatorio o facultativo.
La CE vigente se ha revestido de una fuerte rigidez. Es la más rígida de todas
nuestras Constituciones, salvo la de 1812.
Establece el título X dos procedimientos de reforma:
- Reforma ordinaria o simple es aquella que por ser parcial y no afectar a ciertas
zonas del texto Fundamental, sigue un procedimiento no excesivamente costoso:
aprobación de 3/5 de cada Cámara y referendo facultativo (art. 167)
- Reforma agravada, protege especialmente algunas partes de la norma suprema
(Título preliminar, Derechos fundamentales y libertades públicas y la Corona) y a ésta
como totalidad. Requiere:
• Aprobación de la decisión de reforma por 2/3 de cada Cámara.
• Disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones.
• Nueva aprobación de la decisión de reforma por 2/3 de cada Cámara de las cortes
elegidas.
• Aprobación del texto de reforma por 2/3 de cada cámara
• Referendo obligatorio.
!27
El constitucionalismo de la segunda posguerra, se inclinó decididamente por las
cláusulas de intangibilidad.
Las constituciones francesas de 1946 y 1958 prohíben el cambio de la forma política
republicana.
La Constitución noruega, en su versión reformada de 1962, prohíbe los cambios que
vulneren el espíritu de la Constitución.
La Constitución alemana no permite la revisión de la forma federal.
La Ley de Principios Fundamentales del Movimiento del régimen franquista declaraba
estas leyes inalterables y permanentes “por su propia naturaleza”.
¿Qué valor tienen los preceptos de intangibilidad?
- Heller decía que por muchos controles que se establezcan, nunca podrá resolverse
el problema de quien guarda al guardián; no hay forma ninguna de intangibilidad de las
normas constitucionales que pueda detener las revoluciones o las restauraciones.
- Barthelemy y Loewenstein les niegan toda eficacia jurídica.
- Kelsen les reconoce validez jurídica, pero poca eficacia: una Constitución que
afirma ser irreformable lo es jurídicamente, pero, en el terreno de la realidad, es
evidente su posible reforma.
- Vedel estimaba que tales cláusulas, como normas constitucionales que son,
pueden ser reformadas por el procedimiento establecido en el propio texto
constitucional. (Vía utilizada en la transición española)
- Schmitt pensaba diferente. Hacer cambios en la constitución no puede ser sino
introducirlos en estas leyes constitucionales, pero la Constitución (las ideas
fundamentales que identifican el régimen político) permanece, salvo que se decida
cambiar de constitución.
- Burdeau se sitúa en una posición similar: la Constitución contiene una idea del
Derecho; se pueden modificar preceptos concretos, pero cambiar la idea de Derecho es
cambiar de Constitución.
Queda patente que una norma que niega la soberanía popular (pues a eso equivale la
intangibilidad constitucional) no tiene cabida en un estado democrático.
Referencia a la Constitución Española vigente
La vigente CE admite su propia reforma total y no contiene ninguna cláusula de
inconstitucionalidad. No obstante, esto se combina con una protección reforzada de
ciertos bloques normativos, cuya reforma, aunque expresamente permitida, resulta difícil
si no hay un amplio consenso nacional sobre su conveniencia.
Diferentes tipos de reforma y único límite de la misma
a) Cambios en la constitución:
1) La corrección de un término por otro más preciso.
2) La adaptación del texto a un tratado o disposición supranacional.
3) La adición de un órgano con su correspondiente función (Ej. Tribunal de
Cuentas) si no figuraban en el texto inicial.
b) Cambios de Constitución
1) El cambio de una organización territorial unitaria por una autonómica
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2) El cambio de la forma de la Jefatura del Estado (Ej. De monarquía a república)
3) El cambio de sistema de gobierno parlamentario a presidencial y viceversa.
c) Cambios de un régimen constitucional a otro no constitucional
1) La prohibición de partidos políticos
2) La supresión de todos los derechos o de los que son indispensables para la
efectividad del sistema constitucional.
3) La abolición del principio de responsabilidad de los poderes públicos
4) El cambio a una forma política no democrática (Ej. Dictadura totalitaria)
!29
Tema V.- La justicia constitucional y sus modelos clásicos.
Naturaleza. Tipos de control de constitucionalidad
ORIGEN Y FUNDAMENTO DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL
Introducción
La supremacía de la Constitución como fuente del Derecho, su rigidez y el control de
la constitucionalidad de las leyes son tres conceptos y estadios jurídicos diferenciados.
- Por ser la constitución la norma suprema de cada ordenamiento jurídico, suele ser
rígida.
- La rigidez constitucional obliga a los poderes constituidos a reformar previamente la
constitución por el procedimiento establecido si quieren legislar sobre una materia de
modo disconforme con las líneas maestras del texto fundamental.
- Algunos ordenamientos jurídicos disponen de un sistema de control mediante el
cual se “juzga” si la ley en cuestión es o no ajustada a la constitución.
- La institucionalización de ese sistema de control es lo que se denomina jurisdicción
constitucional o justicia constitucional.
Origen anglosajón.
Es común cifrar el origen de la justicia constitucional en los inicios de la historia de los
Estados Unidos. El punto de partida para la instauración de un sistema de justicia
constitucional es el de la supremacía de la constitución como norma.
Los constituyentes americanos construyeron un sistema representativo sin ubicar
soberanía en el Parlamento ni en la ley, sino haciendo decir a la constitución de sí misma
que es el derecho supremo de la tierra.
La Enmienda 1 de la constitución limita la potestad legislativa del congreso. El juez,
queda más fuertemente vinculado por la constitución que por la ley. El juez Marshall en
1803, en el caso Marbury contra Madison, seguramente el más famoso de toda la
Historia, construye la teoría de la revisión judicial de las leyes.
Recepción europea continental
La argumentación de su inexistencia en la Europa continental hasta la Primera guerra
Mundial es, el siguiente: el principio de división de poderes no impidió que uno de ellos
fuera superior a los demás, concretamente, el Legislativo, por su legitimidad democrática;
el juez quedó sometido a la ley sin poder discutirla ni juzgarla; como el juez tenía que
aplicar la ley, la constitución quedó mediatizada por ésta y sólo regía a través de la ley, no
al margen de ella.
Cuando se abandonó esta tesis y la voluntad general se identificó con la de la
mayoría, se hizo necesario impedir que esa mayoría violara la constitución. Por eso se
instauró entonces el control de constitucionalidad de las leyes.
Crítica de las usuales explicaciones doctrinales.
a) Infalibilidad del Parlamento oligárquico.
El control de constitucionalidad de las leyes no fue necesario mientras la infalibilidad
parlamentaria estuvo asegurada por la naturaleza oligárquica de la Cámara y fue
necesario cuando el Parlamento se democratizó y, con ello, perdió “infalibilidad”
b) Falibilidad del Parlamento democrático.
!30
La extensión del sufragio hasta alcanzar su universalidad. La progresiva consolidación
de los partidos obreros como partidos de masas fue vista como un peligro del fatal destino
socialista de la democracia.
El Parlamento, a medida que se democratiza, deja de ser considerado infalible; y la
ley deja de estar adornada con la cualidad de la racionalidad que la doctrina había
reconocido a la que producía el Parlamento oligárquico. La inflexión del régimen político
demoliberal en este punto tuvo tres facetas complementarias entre sí:
Sólo cuando la mayoría puede ser distinta de los intereses dominantes, tiene sentido
racionalizar al Parlamento y reforzar al ejecutivo.
- Por si esa “racionalización” de los procedimientos parlamentarios no fuera
suficiente, se instituye una segunda, por la que su principal potestad, la legislativa,
puede ser sometida a la “razón del Derecho” encarnada por un TC.
- Y todavía se rescatan de la historia las instituciones de democracia directa, como
modo de sortear al Parlamento o corregirlo en esa misma potestad legislativa.
En una palabra: se trataba de recuperar todo o parte del poder que se creía perder
con la “concesión” del sufragio universal, los intereses mayoritarios en la Cámara serían
los opuestos a los intereses económicos y sociales dominantes.
La jurisdicción constitucional, “no es un producto especial de un genial acto de
creación de mentes privilegiadas, sino de necesidades sociales y políticas concretas, que
luego va adquiriendo sus perfiles propios según las diversas incitaciones tanto internas
como externas”.
c) El federalismo y otros factores.
Seguramente ha sido el federalismo el factor histórico más determinante.
En el origen estadounidense de la institución hay que situar la necesidad de arbitrar
soluciones a los problemas competenciales suscitados entre la Unión y los denominados
Estados miembros. Por eso dicho control fue reavivado tras la victoria del Norte federal
sobre el Sur confederal en la guerra de Sucesión.
Tras la Segunda Guerra Mundial, el planteamiento cambia radicalmente de signo en
Europa, pues, junto a otros estímulos, como el ya mentado de la organización territorial
compleja del Estado, ha sido determinante la reacción frente al totalitarismo. Es por eso
también explicable que Estados de más larga y acreditada experiencia democrática, como
las monarquías parlamentarias europeas, no hayan sentido la urgencia de dotarse de una
jurisdicción constitucional como garantía última; o que, de igual manera, Francia lo haya
hecho sólo en parte, pues no incorporó más que un control previo sobre las leyes
orgánicas.
!32
c) Las que detecta en él elementos jurisdiccionales (impulso externo, procedimiento,
resoluciones en forma de sentencias) y políticos (sistema de selección de sus
miembros, invalidación de una norma legal)
Un TC es, un órgano de cierre del sistema político al ser la suprema garantía del
Ordenamiento. Los argumentos a favor de la exclusiva naturaleza jurídica, judicial o
jurisdiccional de los TC suelen adolecer de una concepción negativa de lo político como
terreno propio de los enfrentamientos partidistas, ideológicos, interesados.
La diferencia entre unos órganos y otros reside la regulación de sus formas de
actuación y de los efectos de sus decisiones.
Otra diferencia es en la presencia de partes formalmente interesadas en el proceso
judicial y su ausencia en la actuación de los otros órganos constitucionales.
La supremacía de la Constitución como norma jurídica que vincula a todos los
poderes públicos, incluido el Parlamento, ha significado el paso del Estado legal de
Derecho al Estado constitucional de Derechos que no niega a aquél, sino que lo
perfecciona, puede decirse que los preceptos que instauran el TC culminan el Estado de
Derecho porque constituyen el máximo intento de someter jurídicamente al poder político.
No le falta razón, por tanto, a H.P. Schneider cuando habla de la naturaleza poliédrica
de los TC, que pueden parecernos órganos judiciales especiales, o bien órganos de
modos operativos políticos, o bien un cuarto poder. Según la tesis que se adopte se
situará la jurisdicción constitucional, por encima, por debajo o al mismo nivel de los otros
órganos constitucionales. El único antecedente español de la jurisdicción constitucional es
el Tribunal de Garantías Constitucionales de la II República.
La CE vigente ha optado por un órgano especial, separado del Poder Judicial, para
residenciar en él la jurisdicción constitucional en sentido estricto. Su regulación
constitucional y legal lo ha configurado como órgano jurisdiccional y político, e intérprete
supremo de la Constitución. Le corresponde:
1. El control de constitucionalidad de las leyes y normas con rango o fuerza de ley.
2. La resolución de los recursos de amparo.
3. La resolución de los conflictos de competencias entre los poderes centrales y los
autonómicos.
4. La resolución de los conflictos entre órganos constitucionales (Gobierno,
Congreso, Senado, CGPJ y Tribunal de Cuentas)
Está regulado por el título IX de la Constitución y por la LOTC.
Nuestro TC es un órgano jurisdiccional por su procedimiento de actuación y de
adopción de decisiones y por su independencia de otros órganos constitucionales. Pero
no cabe dudar del componente político de sus competencias. Se trata, salvo en los
recursos de amparo, de asuntos políticos que demandan soluciones jurídicas y
lógicamente sus decisiones tienen también efectos políticos porque se pronuncian sobre
el legítimo o ilegítimo ejercicio que los demás órganos constitucionales hacen de sus
respectivas competencias.
Se compone de 12 miembros, propuestos por el congreso de los Diputados 4, por el
Senado 4, por el Gobierno 2 y por el CGPJ 2, de entre juristas de reconocida competencia
con más de 15 años de ejercicio profesional y nombrados por el Rey. No hay suplentes,
por lo que el cargo es estrictamente personal. El Presidente y el Vicepresidente son
elegidos por los miembros componentes del Tribunal de entre ellos mismos y nombrados
también por el Rey.
!33
La admisión de los recursos de amparo, requiere la unanimidad de la Sección.
!34
Tema VI. – Las declaraciones de derechos. Evolución de los
derechos.
DOCUMENTOS Y DECLARACIONES DE DERECHOS EN LOS INICIOS
DEL CONSTITUCIONALISMO
Documentos ingleses del siglo XVII
La Petición de Derechos (1628), la Ley de Habeas Corpus (1679) y el Bill de
Derechos (1689) son tres jalones (hitos) de la historia inglesa del siglo XVII en su marcha
hacia un régimen constitucional.
El Bill de Derechos significa la consideración del respeto de los derechos como centro
de la justificación del poder político, hasta el punto de haber provocado una revolución y
un cambio dinástico. La principal garantía reivindicada frente al poder era el
consentimiento de los impuestos manifestado por los representantes de los propietarios
en el Parlamento.
Las declaraciones americanas del siglo XVIII
La historia de los derechos fundamentales comienza propiamente con la Declaración
de Independencia de las colonias americanas y con las declaraciones de derechos de
varios de aquellos mismos flamantes Estados.
Las declaraciones americanas y francesas de fines del siglo XVIII son únicas para
todo el territorio del Estado, contemplan al individuo como tal y no como miembro de una
corporación y, por ende, declaran los derechos para todos, con unos caracteres de
igualdad y generalidad desconocidos anteriormente.
Puede decirse entonces que es con estas declaraciones cuando comienza
efectivamente la historia de los derechos humanos.
Las declaraciones de Virginia (1776) y de otros cinco Estados proclaman como
derechos más importantes la libertad, la propiedad, la seguridad y la libertad religiosa, y
cifran en su protección la misión principal del Estado. Se proclama además la igualdad de
los hombres, la libertad de las elecciones y la libertad de imprenta. La Declaración de
Independencia, de 4 de julio de 1776, considera derechos inalienables la vida, la libertad y
la búsqueda de la propia felicidad.
Pero no contienen estos documentos únicamente derechos, sino también principios
políticos del régimen que instauran. Fundamentalmente dos: la soberanía nacional y el
gobierno de la mayoría. La Constitución federal de 1787 carecía de una declaración de
derechos. Sin embargo, fueron aprobadas en los años inmediatos.
La Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano
La Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 está hecha con un
aliento racionalista, dogmático, universalista y mesiánico que evidencia la plena
conciencia de sus redactores de estar alumbrando una nueva era.
Los caracteres más destacados de esta Declaración son los siguientes:
1. El sujeto de los derechos es el hombre, todo hombre, el ciudadano, todo
ciudadano de cualquier Estado, porque son derechos naturales, inalienables e
imprescriptibles.
!35
2. Estos derechos —de los que la Declaración destaca la libertad, la propiedad, la
seguridad y la resistencia a la opresión— son anteriores a la sociedad y al Estado.
Precisamente la finalidad de éste es conservarlos.
3. El Estado debe adoptar una forma de organización acorde con dicha finalidad.
Dos principios aparecen como inexcusables: la soberanía nacional y la división de
poderes.
4. La ley es la expresión de la voluntad general (de la soberanía nacional). Todos los
ciudadanos tienen derecho a concurrir, personalmente o por medio de representantes,
a su formación. Por eso la ley se erige en criterio de la libertad. A ella le está
reservada la regulación de los derechos.
5. La libertad del hombre no es abstracta, sino que se proyecta en un haz de
libertades concretas, entre las cuales las de mayor carga política son, las de opinión y
pensamiento y su libre comunicación, incluyendo la libertad de imprenta; pero no se
reconoce el derecho de asociación.
6. Los hombres no sólo son libres, sino también iguales. La ley debe ser la misma
para todos. Todos son igualmente admisibles a los cargos públicos sin otra distinción
que su mérito y capacidad. Es el clásico principio de igualdad ante la ley.
!37
BLOQUE TEMÁTICO DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
1
sistema parlamentario y el presidencial o presidencialista, a los que debemos añadir el
convencional o de asamblea.
d) Regímenes políticos. Sistemas políticos
La principal distinción de formas políticas, aquella que afecta más de cerca y más
profundamente a las personas, acerca de la relación entre la libertad y la autoridad, entre
el individuo y el todo social, a esa distinción podemos aplicarle la categoría de régimen
político o sistema político, siendo sus dos tipos esenciales la democracia y la autocracia.
Igualmente puede denominarse a esta forma política global sistema político, aunque
la Sociología lo considera un subsistema dentro del término amplio de sistema social.
LA JEFATURA DE ESTADO.
Sólo tomando Estado en sentido amplio y gobierno en sentido restringido, como
Gobierno, pudo Bodino decir que las formas de Estado se identificaban por la titularidad
de la soberanía. La Monarquía únicamente puede ser forma de Estado cuando es
absoluta y que, a medida que la monarquía deja paso al principio democrático, en esa
misma medida evoluciona desde ser forma de Estado a ser forma de gobierno, pues, en
efecto, cuando se procedió a la división de poderes, los monarcas retuvieron el ejecutivo.
Hoy los reyes en las monarquías parlamentarias, tienen menos que ver con el
Gobierno que con el Estado, pues siguen ostentando la jefatura de éste y no la de aquél,
que es ejercida por un Primer Ministro.
La Monarquía es hoy una forma de la Jefatura del Estado. Articulo1.3 de la CE "La
forma política del Estado español es la monarquía parlamentaria". Lo que con ello se
quiere significar es que es monárquica la Jefatura del Estado y parlamentario el sistema
de gobierno. El Rey es el titular de un órgano del Estado, al cual la norma suprema asigna
unas funciones que debe desempeñar.
La cuestión puede solventarse de modo similar en relación con la república.
Bien es verdad que hay repúblicas presidencialistas en las que el Jefe del Estado lo
es también del Ejecutivo. En la república presidencialista no habrá Gobierno, pero sí
gobierno o gobernación del país. Por eso entiendo que es república por su Jefatura del
Estado y presidencialista por su sistema de gobierno.
Tras la Revolución, y a pesar de los principios liberales, el Estado concentró el poder
de forma hasta entonces desconocida, dejando ver sus posibilidades de convertirse en un
formidable instrumento opresor. La sociedad burguesa, había desatado una fuerza que no
sabía controlar. Por eso, según este autor, la teoría del poder moderador o neutro de B.
Constant se inscribió en la búsqueda de un instrumento de defensa de los derechos
individuales frente a todo poder y a toda mayoría, defensa para la cual era insuficiente la
división de poderes montesquiniana, puesto que en ella tanto el Gobierno como el
Parlamento son expresión de una misma voluntad social. Era necesario, por consiguiente,
un poder ajeno a éstos, preservador y neutro, que los moderara. Éste no es otro que la
Jefatura del Estado, preferentemente la monárquica por cuanto ésta tiene un origen
netamente diferente del de los demás órganos estatales.
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En la pureza de los modelos clásicos, es evidente la distancia infinita entre la
monarquía y la democracia. El principio monárquico en su sentido fuerte significa:
a) Que la soberanía reside en el Rey, que el Rey es la cúspide del Estado, incluso
que el Rey es el Estado.
b) Que todo existe, se hace y funciona por el poder regio, con su impulso, por
delegación suya, en su nombre. Bodino decía que el Parlamento no era propiamente
un órgano de poder, sino la solemnidad del Príncipe.
El Príncipe, el Rey, unas veces decide en solitario y otras veces decide en
Parlamento.
c) Que el Rey es la suprema justicia, la maiestas; que está por encima del Derecho,
no obligado por éste, y que es absoluto porque no existe instancia superior a él que
pueda juzgarlo.
Opuestamente, el principio democrático entraña, dicho muy sintéticamente, soberanía
popular, Participación, efectividad y temporalidad de los cargos, igualdad, responsabilidad
de los poderes públicos y Estado de Derecho.
Estos dos principios, tan enfrentados, han ido convergiendo históricamente hasta su
compatibilidad actual.
Monarquía preestatal
El Rey ha aparecido siempre como persona sagrada, porque era imagen de Dios,
Señor o dueño porque no se distingue entre su patrimonio y el reino.
En esta concepción la monarquía está informada por dos elementos esenciales: su
exterioridad al sistema político y la unidad que proporciona a este mismo sistema. El Rey
da unidad al sistema pero no pertenece a él, sino que lo precede y trasciende.
Así, pues, la Corona integró gentes, tierras, derechos y poderes en una unidad
precursora de la idea de Estado. Esta monarquía era todavía feudal, asentada en un
pacto con la nobleza además de en los anteriores fundamentos. Este pacto comporta una
cierta limitación de su poder, la debilidad económica y militar del Rey le hace pactar con la
nobleza y limitarse ambos recíprocamente. Es una versión temprana de monarquía
limitada. Como lo es la monarquía estamental, en la que el Reino, está integrado por la
nobleza, el clero y las ciudades. Son los estamentos cuyos derechos (privilegios) ha de
respetar el Rey y a ello se compromete con su juramento.
Monarquía absoluta
La monarquía absoluta significa la plenitud del principio monárquico que hemos
descrito anteriormente y que estudiamos bajo el concepto de soberanía como uno de los
rasgos definidores del Estado moderno. Pérez Serrano distingue en ella varios subtipos:
a) la monarquía religiosa o confesional, encarnada por el español Felipe II;
b) la monarquía palatina o cortesana, simbolizada por Luis XVI de Francia;
c) la monarquía ilustrada o despotismo ilustrado, representada por Federico II de
Prusia.
Monarquía limitada
Como hemos visto, hay una versión preestatal de monarquía limitada.
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Pero se conoce como tal la que, adaptándose a los tiempos logra sobrevivir a la
Revolución francesa. El Rey conserva la titularidad del poder ejecutivo y comparte con la
nación el legislativo y el constituyente.
El liberalismo doctrinario teorizó sobre la soberanía compartida y sobre la Constitución
histórica, interna y/o social. Incluso se acuñó la expresión monarquía constitucional. El
Rey nombra y cesa a los ministros, que no son responsables políticamente ante el
Parlamento (la única responsabilidad es penal). Los actos del Rey deben ser refrendados
por un ministro, pero esto no se traduce todavía en una traslación de la competencia: es
el Rey quien decide el acto y el ministro quien responde.
El Rey tiene iniciativa legislativa y veto de las leyes aprobadas por el Parlamento, que
no lo son propiamente sin la sanción y promulgación regias. Tiene poder constituyente,
bien en exclusiva, con las Constituciones otorgadas, bien compartido con el Parlamento,
como las Constituciones pactadas.
Monarquía orleanista
Cuando la posición de los pactantes, Rey y nación (= Parlamento oligárquico), se
hace más equilibrada, las instituciones derivan hacia una mayor limitación de la
preponderancia regia.
a) Va perfilándose un Gobierno como órgano colegiado, a cuyo frente se sitúa un
Primer Ministro como único interlocutor del monarca, a quien éste le encarga que
forme Gobierno.
b) El refrendo traslada paulatinamente la decisión de los actos regios al ministro
refrendante.
c) La responsabilidad penal de los ministros deriva hacia una responsabilidad
política.
d) Los ministros necesitan de una doble confianza: la del Rey y la del Parlamento.
Esta forma monárquica es conocida como orleanista por su realización y
desenvolvimiento en Francia bajo la Casa de Orleans, de 1830 a 1848. La Monarquía
española entre 1837 y 1868 evolucionó algo hacia este modelo, pero falseándolo
ampliamente, y, a partir de 1869, el sistema de doble confianza fue consagrado
constitucionalmente, pero apenas pudo funcionar por la pronta proclamación de la
República.
Síntesis de monarquía y democracia: la monarquía parlamentaria.
Las monarquías que se opusieron a las monarquías de reforma social han
desaparecido, pero hay excepciones:
Tailandia, que es una monarquía absoluta, y Arabia Saudita, Jordania, Marruecos,
etcétera, que son monarquías absolutas y teocráticas. Otras siete que han sobrevivido
(Reino Unido, Suecia, Noruega, Dinamarca, Holanda, Bélgica y Japón) más la española,
de nuevo instaurada, son monarquías parlamentarias, democráticas.
Quedan por mencionar, dentro de la forma monárquica o asimilable a ella, algunos
casos curiosos:
1) Los Principados de Mónaco y Liechtenstein, enquistados en formas arcaicas.
2) El Principado de Andorra, que es en realidad una diarquía, cuyos co príncipes son
extranjeros, y uno de ellos, Jefe de un Estado republicano. Recientemente ha
evolucionado hacia la democracia.
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3) El Ducado de Luxemburgo.
4) Una monarquía electiva y absoluta: el Estado de la Ciudad del Vaticano.
Es en la monarquía parlamentaria en la que se produce la síntesis entre la
prerrogativa regia y la soberanía nacional. La necesaria irresponsabilidad e inviolabilidad
del Rey y el consiguiente requisito del refrendo para la validez de sus actos han laborado
en beneficio del principio democrático.
Así, pues, es el principio monárquico el que ha ido cediendo ante el democrático: de
un lado, el soberano no es el Rey, sino el pueblo; de otro, los poderes políticos efectivos
no los ejerce el Rey ni ningún órgano suyo o por delegación suya, sino los órganos directa
o indirectamente representativos de la soberanía nacional. Se mantienen algunos rasgos
del carácter excepcional de la monarquía:
1. la excepción del orden sucesorio común;
2. la excepción del principio general de la responsabilidad de los poderes públicos,
compensarlo con la ausencia de poder propiamente dicho; y
3. el propio estatuto jurídico de los demás miembros de la Familia Real, que
excepciona el Derecho común de familia.
El refrendo es una de las máximas sutilezas del Derecho constitucional
contemporáneo. En el sistema parlamentario es fundamental una. limitación material del
poder regio, porque quien refrenda asume íntegramente la responsabilidad de dicho acto.
En conclusión, el monarca parlamentario "reina pero no gobierna". ¿En qué consiste
reinar sin gobernar? En ejercer una magistratura de autoridad e influencia, una
magistratura equilibrador a, simbólica e integradora, una magistratura que goza de la
confianza del pueblo. De ahí su óptima situación para animar, advertir, estimular, sugerir,
aconsejar, lubricar el funcionamiento de la máquina del Estado y permeabilizar todas las
instituciones, de manera que puede influir en la política sin tomar parte activa en ella y
estando siempre sobre las partes en liza, sean partidos u órganos estatales.
Referencia a la monarquía parlamentaria española
La Constitución española instaura la monarquía parlamentaria como forma política del
Estado; esto es: la forma monárquica de la Jefatura del Estado y el sistema parlamentario
de gobierno. La modernidad de nuestra Constitución ha evitado interpretaciones más o
menos forzadas de su texto para ser entendida como parlamentaria su monarquía.
De manera que esa evolución desde la monarquía limitada a la parlamentaria, que en
algunos países europeos ha costado dos siglos, en España se ha hecho en tres años, los
que van desde el acceso de Don Juan Carlos de Borbón al Trono (1975) a la
promulgación de la Constitución (1978), pudiéndose advertir con facilidad algunos
episodios que marcan dicha trayectoria.
La Constitución española define al Rey, en su artículo 6.1, como "Jefe del Estado,
símbolo de su unidad y permanencia", que "arbitra y modera el funcionamiento regular de
las instituciones".
La Constitución declara al Rey inviolable y no sujeto a responsabilidad, motivo por el
cual sus actos estarán siempre refrendados, sin cuyo requisito carecerán de valor (art.
56.3). Por lo general, el órgano refrendante de los actos regios es el Presidente del
Gobierno y, en su caso, el ministro competente, los cuales se hacen responsables de los
mismos (art. 64).
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Sólo en un supuesto es el Presidente del Congreso de los Diputados el órgano
refrendante: en la propuesta regia de un candidato a la Presidencia del Gobierno.
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procedimiento suele corresponderse con una figura presidencial, pero su correlación con
el sistema presidencialista no se cumple siempre.
En el sistema presidencialista por excelencia, el de Estados Unidos, el Presidente
todavía es elegido de modo indirecto, mediante compromisarios de los partidos elegidos
popularmente.
En Francia, el Presidente es elegido por sufragio popular directo y, sin embargo, el
sistema de gobierno es parlamentario. Igual fórmula se sigue en Portugal.
En Austria y en Irlanda, el Presidente es igualmente elegido pero con posición
presidencial menos preeminente.
b) Votación parlamentaria
Suele corresponderse con sistemas de gobierno parlamentario: del Parlamento
procede tanto el Gobierno como la Jefatura del Estado.
c) Votación por un colegio mixto
Algunas Constituciones (española de 1931 y alemana e italiana vigentes) prevén un
órgano mixto, integrado por parlamentarios y otros miembros cuya designación ha podido
tener lugar por sufragio universal (II República española) o por otros órganos colegiados,
como los Consejos regionales italianos o los Parlamentos de los Lander alemanes.
Duración del mandato y reelección o renovación.
La duración del mandato diverge entre los cuatro años en Estados Unidos y los siete
años en Italia. En Francia cinco.
En cuanto a la posibilidad de reelección o renovación, las Constituciones francesa e
italiana no la limitan, pero en Italia, hasta ahora, ningún Presidente lo ha intentado. La
Constitución de Estados Unidos no prohibía la reelección indefinida, pero se siguió, de
hecho, la pauta marcada por Washington de no intentar un tercer mandato, costumbre o
convención quebrantada por Franklin D. Roosevelt, que fue elegido cuatro veces. Hoy en
día no se puede ser Presidente de Estados Unidos más de diez años.
Para evitar vacíos en la Jefatura del Estado se convocan las elecciones o las
votaciones presidenciales antes del término del mandato del Presidente ejerciente.
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2. En relación con el Parlamento, es frecuente que le esté atribuida su disolución, así
como la sanción y promulgación de las leyes.
3. La política exterior es dirigida por el Gobierno. Aunque al Presidente le
corresponda recibir y acreditar embajadores, ratificar tratados e incluso declarar la
guerra y firmar la paz.
b) En el sistema presidencialista
El Jefe del Estado de una república presidencialista tiene la posición de líder de la
nación y es tan representativo de la voluntad popular como el Parlamento, pero con la
ventaja de su condición unipersonal.
1. El Presidente de los Estados Unidos, dice la Constitución, es el titular del poder
ejecutivo y se ha convertido en un poder de dirección política, sin por ello haber
abandonado la dirección de la Administración, que también le concierne.
2. Protagoniza la política exterior, a pesar de las competencias que corresponden al
Senado en este ámbito.
3. Es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas.
4. Dirige mensajes al Congreso, los cuales no equivalen jurídicamente a iniciativas
legislativas, pero ejercen gran influencia en la adopción de iniciativas propiamente
parlamentarias.
5. El Presidente estadounidense puede oponer un veto suspensivo a las leyes del
Congreso, que ha de ser motivado. Si pasados diez días desde la aprobación de la ley
el Presidente no opone veto ni sanciona, la ley adquiere eficacia automáticamente.
Responsabilidad
La irresponsabilidad de la Jefatura del Estado no es privilegio de los reyes.
También los presidentes republicanos son políticamente irresponsables, pero les
alcanza la responsabilidad penal por cierto tipo de delitos, lo que está excluido en las
monarquías.
En las repúblicas parlamentarias la irresponsabilidad del Jefe del Estado, se
corresponde también con la institución del refrendo. En las repúblicas presidencialistas se
justifica por la severa separación de poderes constitucionalmente establecida. La
española de 1931, hacía políticamente responsable al Presidente de la República en
determinados casos.
Por lo demás, es difícil que se den las circunstancias y condiciones para el
procesamiento criminal de un Jefe de Estado. Lo más normal y pragmático es la presión
para que dimita sin ulterior proceso, con lo que la responsabilidad penal se resuelve en
una atípica responsabilidad política. Así perdió Nixon la Presidencia de Estados Unidos en
1974.
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Tema VIII.- Estado unitario y Estados compuestos. Estado
federal, confederación de Estados y Estado regional
ESTADO UNITARIO Y ESTADOS COMPUESTOS
Junto a la división funcional del poder existe otra en algunos Estados que se realiza
con un criterio territorial. Cuando esto sucede nos encontramos ante Estados
compuestos. En caso contrario, ante un Estado unitario.
En el Estado unitario existe un centro único de impulsión política y una sola estructura
jurídica del poder, aunque la Administración puede estar descentralizada. Existe una sola
Constitución y suele existir un Ordenamiento jurídico simple y uniforme.
Cabe un cierto grado de descentralización dentro del Estado unitario.
Junto al centro único de impulsión política puede haber entes territoriales con
reconocida capacidad de gestión y administración de servicios. Tales entidades son, por
lo general, los municipios y las provincias, pero bien pueden serlo también otras unidades
superiores, como los departamentos y las regiones. Por descentralización propiamente
dicha debe entenderse el reconocimiento de la titularidad de tales competencias por parte
de dichos entes territoriales y no su mero ejercicio por vía de delegación, que siempre es
revocable.
El paso de la descentralización administrativa a la política determina la aparición del
concepto de autonomía y del modelo de Estado compuesto. En él hay varios centros de
impulsión política y una estructura institucional compleja, en la que coexisten en tensión
dialéctica, no necesariamente reñida con la armonía, órganos de poder generales,
centrales y locales.
A su vez, el Ordenamiento jurídico es también complejo: hay una Constitución federal
o nacional y Constituciones de los llamados Estados miembros, más las normas jurídicas
emanadas por los órganos correspondientes de una y otras estructuras institucionales;
pero todo este complejo normativo integra un solo Ordenamiento jurídico pues, a un
Estado le corresponde un Ordenamiento único y coherente.
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3. Lo son tanto la Federación como los Estados miembros: Tocqueville.
4. La opinión mayoritaria defiende la naturaleza estatal tanto de la Federación como
de sus miembros, pero destacando que la organización política resultante es única.
La diferencia clave para entender los modelos territoriales de Estado es la existente
entre soberanía y autonomía. Soberanía es el poder supremo interno del Estado y el
poder independiente de éste en sus relaciones internacionales. Autonomía es la potestad
de dictar normas propias que pasan a integrar el Ordenamiento jurídico del Estado.
En pura lógica jurídica, a un Estado le corresponde una sola soberanía, no obstante,
se suele llamar Estados a los miembros de una Federación y reconocerles cierto residuo
de soberanía.
Pero ni son Estados ni tienen soberanía: es la Federación el único Estado,
repitiéndose sólo por rutina su definición como Estado de Estados. Los llamados Estados
miembros no lo son actualmente y menos lo serán en el futuro, no pasando de regiones
autónomas cuyo nivel de competencias es, en algunos aspectos, menor que el de las
Comunidades Autónomas españolas.
El denominado Estado miembro tiene poder constituyente, se trata de un poder
constituyente constituido, no originario o genuino, además de limitado porque, una vez
establecida la Federación, dicho poder tiene en la Constitución federal su fundamento y
su límite. Aun así, parece más coherente reservar el concepto y el término para la
Federación y considerar a los miembros como territorios (o entes territoriales) federados.
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ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
Los órganos federales. Referencia especial al bicameralismo
a) El Poder Ejecutivo
Puede responder a varios tipos: bien al modelo parlamentario de Canciller o de Primer
Ministro; bien al presidencial, como sucede en Estados Unidos; bien, al colegial, que se
da en Suiza.
b) El Parlamento
Del cual suele decirse que el bicameralismo es consustancial a los Estados federales.
Pero ello no significa que estemos ante un elemento esencial de la forma política
federal, pues nada impide que el principio de participación tenga cumplida aplicación en
un Parlamento monocameral si su composición y la regulación de su organización y
funcionamiento son las adecuadas al efecto.
Existe una gran diversidad de procedimientos de designación de los miembros de la
Cámara territorial: elección por sufragio universal directo, elección por sistemas diferentes
según los entes federados, designación por las Asambleas legislativas éstos, designación
por los diferentes Gobiernos y sistemas mixtos, con elementos de varios de los
procedimientos anteriores.
Por otra parte, mientras la Cámara Baja representa a los ciudadanos de la Unión, la
Cámara Alta o federal representa a los entes miembros. Así, respectivamente, en el
Congreso de los Estados Unidos, la Cámara de Representantes y el Senado; en el
Parlamento alemán, el Bundestag y el Bundesrat; en la Asamblea Federal suiza, el
Consejo Nacional y el Consejo de los Estados.
Por último, en una democracia de partidos, éstos homogeneizan las actitudes de sus
grupos parlamentarios en una y otra Cámara, de manera que los problemas de la
organización territorial del Estado, se ventilarán en la Cámara en la que tengan escaño los
líderes de los principales partidos, sin perjuicio de su ulterior formalización jurídica en la
Cámara que sea constitucionalmente competente.
c) Un Tribunal Federal superior
Dirime los conflictos entre los entes miembros y entre éstos y la Federación, así como
los problemas suscitados por la aplicación de los respectivos subordenamientos jurídicos
(Derecho Federal). En Estados Unidos la competencia reside en el Tribunal Supremo. En
Alemania y en Austria, en un órgano jurisdiccional creado al efecto: el Tribunal
Constitucional Federal.
Estructura institucional de los entes miembros
Los entes federados suelen dotarse de una estructura paralela a la federal, con la
única variante de que sus Parlamentos son monocamerales.
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS.
En la distribución de competencias caben múltiples variantes:
1. Materias de legislación federal exclusiva. Cabe que la ejecución de esa legislación
corresponda también a la Federación o a los entes federados.
2. Materias de legislación exclusiva de los entes miembros. Puede que la ejecución
corresponda a ellos mismos o a la Unión.
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3. Competencias compartidas cuando los órganos de uno y otro nivel tienen
competencias diferentes dentro de una misma función estatal.
4. Si unos órganos y otros son competentes en una misma materia, bajo una misma
función estatal, pero atendiendo aspectos diversos de ella, estamos ante
competencias concurrentes.
5. Competencia indistinta, admiten la actividad de unos y otros órganos en
condiciones de igualdad e incluso simultáneamente, exigiéndoseles sólo la debida
coordinación para no entorpecerse.
La Constitución federal suele regular, finalmente, la colisión entre normas de uno y
otro nivel, así como las lagunas que pudieran encontrarse por no estar atribuida una
materia o competencia. Si el primer problema no encuentra solución por la vía
interpretativa de las normas competenciales, se aplica el principio, a menudo explicitado
en la Constitución, de prevalencia del Derecho federal. En cuanto a las eventuales
lagunas jurídicas, se colman atribuyendo a los miembros o la Federación las
competencias residuales que no encuentren ubicación en la distribución expresa de las
mismas.
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ESTADO FEDERAL Y ESTADO REGIONAL
En el Derecho y en las relaciones internacionales se entiende por región o ámbito
regional el conjunto de países que integran una zona identificada por ciertas
características. Dentro del ámbito nacional significa lo mismo a escala reducida. Tiene o
se presta a tener, por sus características comunes, un régimen jurídico propio, sea global
o sectorial. Por tanto, región es un territorio que, por sus caracteres comunes o identidad,
tiene un régimen jurídico diferenciado.
Estamos ante una forma política reciente. Data de la II República española, cuya
Constitución (1931) lo denominaba Estado integral, acaso para indicar que la autonomía
que se reconocía a las regiones no rompía la unidad e integridad territorial. Únicamente
Cataluña aprobó su Estatuto de Autonomía en tiempo de normalidad constitucional
(1932). El País Vasco y Galicia lo hicieron ya desatada la guerra civil.
La Constitución española vigente, ha instaurado una organización regional del poder
que ha sido bautizada por la doctrina y la jurisprudencia como Estado autonómico. Se
reconoce la autonomía política —que no soberanía— de las distintas regiones y
nacionalidades, denominadas genéricamente Comunidades Autónomas, en relación
dialéctica con los principios de unidad nacional y de superior jerarquía de los poderes
generales y centrales, e igualmente orientada por los principios de solidaridad y de
cooperación. En 1983 terminaron de aprobarse todos los estatutos, asumiendo unos
autonomía plena y otros limitada.
Diferencias de un significativo valor jurídico:
1. Unos y otras ejercen competencias propias por ser titulares de las mismas. Por
consiguiente, la potestad de la Unión sobre los entes federados y del Estado sobre las
regiones autónomas es jurídicamente limitado.
2. Participan en la formación del Ordenamiento constitucional del ente superior.
3. Participan en el Poder Legislativo del ente superior.
4. Sus poderes estatuyente o constituyente están sometidos, condicionados y
limitados por la Constitución del Estado del que forman parte. En función de ello, sus
productos son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad.
5. Su potestad legislativa está igualmente sometida, limitada y condicionada por la
Constitución y por la legislación general del ente superior según el reparto de
competencias constitucionalmente establecido.
6. Unos y otras carecen de representación internacional.
La diferencia estribaría en que las comunidades y regiones autónomas españolas e
italianas carecen de un Poder Judicial, que es único en todo el Estado, en tanto que los
entes federados sí lo tienen propio, y en Alemania tienen incluso Tribunal Constitucional.
Otro indicador, y decisivo, reside en la titularidad, o no, de poder constituyente:
mientras los entes federados lo tienen, las comunidades y regiones autónomas carecen
de él, siendo de diferente naturaleza su poder estatuyente.
Diferencia de naturaleza jurídico-constitucional:
a) Los estatutos de autonomía son elaborados y aprobados con un fuerte
protagonismo de los Parlamentos autonómicos e incluso, en algunos casos, de los
cuerpos referendales de las respectivas Comunidades Autónomas, pero necesitan
aprobación del Parlamento central. En cambio, los entes federados se dan a sí
mismos su propia Constitución sin intervenciones ajenas y sin más límite que el de la
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Constitución federal, límite que existe igualmente para los Estatutos autonómicos,
como no puede ser menos.
b) Los entes federados de los Estados Unidos participan en el poder constituyente
federal. En cambio, las comunidades y regiones autónomas españolas sólo tienen
iniciativa de reforma constitucional, y después, a través de su débil representación en
el Senado, podríamos decir que intervienen en la deliberación y aprobación.
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Tema IX.- Democracia (I y II): Soberanía popular,
representación y pluralismo. Democracia representativa.
Democracia electoral
SOBERANÍA NACIONAL Y SOBERANÍA POPULAR
a) La tópica teoría diferenciadora.
Es usual en tratados y manuales oponer soberanía nacional y soberanía popular por
entender que pueblo y nación son concepto diferentes. La nación no es el conjunto de
habitantes de un país, sino que incluye las generaciones pasadas, presente y futuras,
incluye la cultura, los sentimientos y, los intereses colectivos y se termina identificando la
nación con los intereses económicos más consolidados: la nación es el conjunto de
propietarios. La soberanía nacional no requiere sufragio universal, sino sólo sufragio
censitario.
La idea de soberanía popular exige el sufragio universal.
b) Su insuficiencia
Los términos pueblo y nación fueron sinónimos en el siglo XVIII. Intento por parte de
los revolucionarios menos demócratas, de diferenciar ambos conceptos, escribiendo
siempre Nación con mayúscula, como concepto jurídico-político que alude al ente
colectivo titular de la soberanía; y pueblo siempre con minúscula, como concepto
sociológico equivalente al agregado o suma de los franceses.
La diferenciación entre pueblo y nación no existe en los pensadores políticos
ilustrados, y tampoco aparece en la Constitución norteamericana ni en la española de
1812.
No se trata de que la legislación y los pensadores demócratas prefieran las
expresiones de pueblo y soberanía popular, en tanto que los menos demócratas opten por
las de nación y soberanía nacional, sino que unos y otros utilizan indistintamente tales
expresiones pues ambas aluden igualmente al conjunto de los ciudadanos-, pero los
primeros entienden por ciudadanos todas las personas, mientras que los segundos
restringen su significado a sólo unas pocas, en razón de su renta, rango, cargo y estudios.
c) Restablecimiento de la identidad entre pueblo y nación en el régimen democrático
Hoy en día, seguir diferenciando entre soberanía popular y soberanía nacional es un
verdadero desatino, pues equivale a renunciar a unas expresiones nobles (nación,
soberanía nacional; también ha ocurrido con la palabra patria) y entregárselas a los
enemigos de la democracia, que aparecen así como los únicos "nacionales" y patriotas.
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La burguesía inicia la conquista de su derecho de representación comprando tierras o
comprando cargos y por esta asimilación económica pueden reclamar y obtener el
derecho de ciudadanía comerciantes, funcionarios y letrados.
El mandato imperativo fue el modelo de representación adecuado a este
planteamiento, los dueños del territorio o de la renta del país hacían oír sus voces
directamente o a través de sus portadores.
Dicho modelo fue construido sobre la figura iusprivatista del contrato de mandato. El
mandante o representado ordenaba al mandatario o representante un comportamiento
político ajustado a las instrucciones que le entregaba y se reservaba el poder de revocarlo
en cualquier momento.
El mandato representativo buscaba la independencia del representante. Este objetivo
se instrumentó jurídicamente con la prohibición de las instrucciones y de la revocación.
Cuando, con la Revolución francesa, la burguesía alcanzó el derecho de ciudadanía,
y con él una representación política paritaria a los estamentos privilegiados, la consiguió
de la mano del principio de soberanía nacional y del mandato representativo.
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4. Forma de voto.
5. Circunscripción electoral.
6. Fórmula de escrutinio.
7. Recursos.
EL DERECHO DE SUFRAGIO
Desde ciertas posiciones protoliberales, liberales doctrinarias y antiliberales se negó
al sufragio la naturaleza jurídica de derecho para caracterizarlo como una función pública
consistente en seleccionar representantes. Pero permitía reducir el censo electoral a
aquellas personas que reunieran las condiciones sociales y/o intelectuales para cumplir
satisfactoriamente dicha función. Así nació el sufragio censitario y capacitarlo-, votaban
quienes aparecían incluidos en el censo de contribuyentes y quienes estaban en posesión
de título académico o de una formación intelectual reconocida.
En un Estado social y democrático de Derecho, la soberanía popular o nacional se
traduce en el sufragio universal como derecho público subjetivo, sin que deje de ser una
función constitucional que corresponde al cuerpo electoral.
La Constitución española caracteriza el sufragio como universal, libre, igual y secreto.
Para todas las elecciones, salvo las provinciales, es, además, directo. La Ley Electoral
añade que es personal y singular.
a) Sufragio universal "un hombre, un voto". Ha sido una conquista del siglo XX.
Las únicas condiciones para el ejercicio del derecho de sufragio son:
1. Mayoría de edad, sufragio activo y pasivo, masculino y femenino, a los dieciocho
años.
2. Inclusión en el censo electoral. No puede votar quien no figure inscrito en él.
3. Nacionalidad o carta de ciudadanía. Derecho de sufragio de extranjeros en las
elecciones municipales, en condiciones de reciprocidad, siempre que los españoles
disfrutaran del mismo derecho en el otro Estado (art. 13.2). Posteriormente, por el
Tratado de Maastricht, la Unión Europea extendió tal previsión al sufragio pasivo (ser
candidato) de los ciudadanos de la Unión, por lo que se procedió a reformar el citado
artículo constitucional en tal sentido.
4. Pleno disfrute de los derechos políticos. La pérdida del derecho de sufragio es una
decisión que solamente puede adoptar la autoridad judicial.
b) Para que el sufragio sea libre es preciso que se haya adoptado el más amplio
pluralismo político y garantizadas las libertades de expresión, reunión y manifestación,
entre otras se suele prohibir todo acto de campaña electoral el día anterior a la
votación y cada colegio electoral está atendido por su correspondiente servicio de
seguridad a cargo del órgano público convocante.
c) Sufragio igual, todos los votos tienen igual valor.
d) El sufragio es directo cuando la elección se sustancia con una sola votación. Es
indirecto cuando el elector vota a electores de segundo grado o compromisarios, los
cuales, ulteriormente, votan a los candidatos del cargo en disputa. En España son de
segundo grado las elecciones a las Diputaciones Provinciales.
e) El carácter secreto del voto es condición esencial de toda elección libre.
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f) El sufragio personal excluye su delegación en otra persona, pero admite el voto
por correo.
g) Sufragio singular significa que sólo se puede votar una vez en cada elección.
LA CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL
Se funda en tres principios íntimamente ligados, pero con frecuencia antagónico, a
saber:
1. La igualdad de sufragio un número igual de electores por diputado.
2. La delimitación de circunscripciones suele apoyarse en otras ya existentes,
administrativas o políticas.
3. La revisión de los límites de las circunscripciones está en función de los
movimientos de población.
La delimitación de los distritos con criterios demográficos (un diputado por cierta
cantidad de ciudadanos o de electores) cumple mejor el principio de igualdad del sufragio
que otros criterios.
LA FÓRMULA DE ESCRUTINIO
La función de la fórmula de escrutinio es interpretar los datos numéricos de la elección
como base de la distribución legítima de los escaños entre las candidaturas en
competencia.
Fórmulas de mayoría
Producen una sobrerrepresentación de los partidos fuertemente implantados en todo
el territorio nacional y de los partidos regionales si la circunscripción electoral es idónea.
La variante de mayoría absoluta busca representantes incontestablemente
respaldados por su circunscripción. Acaso dé resultados más proporcionados que la
fórmula de mayoría simple, pero, aplicada en su pureza, puede paradójicamente
beneficiar a los partidos pequeños.
La variante de mayoría relativa, vigente en países anglosajones, tiene su lado más
positivo en su enorme sencillez y en la relación directa que provoca entre elector y
candidato en el momento electoral y entre ciudadano y diputado durante la legislatura.
Aunque suele primar, de hecho, al partido más votado, puede suceder y ha sucedido
que gane la elección en escaños el partido que la ha perdido en votos.
Fórmulas proporcionales
Consiguen una representación más precisa de la voluntad general. Tienden a suprimir
el voto inútil. Estas ideas (justicia y utilidad de todos los votos) constituyen su lado
positivo; el negativo reside en la falta de inmediatez en la relación elector-candidato.
En general puede decirse que todas las fórmulas electorales conceden a los partidos
más votados un número de escaños superior al proporcional, y a los menos votados, uno
inferior. Dos son los tipos principales de la fórmula de proporción: el del resto mayor y el
de la media mayor. Del último, a su vez, se emplean sobre todo dos variantes: la de
D'Hondt y la de Santa Lagué.
a) Fórmula del resto mayor
18
1. Se divide el número de votos (no los nulos ni los votos en blanco) por el número
de escaños en litigio. Se obtiene así el cociente electoral.
2. Obtenido el cociente electoral, se dividen por él los votos obtenidos por las
candidaturas. Los nuevos cocientes equivalen a los escaños que cada una gana.
3. Si no quedan repartidos todos los escaños, los sobrantes son adjudicados a las
candidaturas que hayan quedado con mayores restos en la anterior operación.
(Votos/Cociente electoral) = Escaños
Ejemplo: Sea una circunscripción de 10 escaños y 100.000 votos válidos y expresos,
habiendo obtenido cada candidatura los siguientes votos: A: 42.000- B: 33.000; C: 19.000;
D: 6.000.
El cociente electoral es 10.000
Candidatura A: 42000/10000 = 4 (Resto 2000)
Candidatura B: 33000/10000 = 3 (Resto 3000)
Candidatura C: 19000/10000 = 1 (Resto 9000)
Candidatura D: 6000/10000 = 0 (Resto 6000)
Los dos sobrantes se atribuyen a las candidaturas C y D por sus mayores restos. El
reparto final es: A = 4; B = 3; C = 2; D = 1.
b) Fórmula de la media mayor en su variante de D'Hondt
Es bastante utilizada en Europa y la que se aplica en España en todas las elecciones
salvo en las del Senado. En grandes circunscripciones ofrece una buena
proporcionalidad, pero en las pequeñas perjudica notablemente a los partidos menores.
1. Se dividen los votos obtenidos por cada candidatura entre la serie natural de los
números hasta el de los escaños en litigio (de hecho, no son precisas tantas
operaciones si vemos que los votos están muy repartidos).
2. Se ordenan los cocientes de mayor a menor hasta el número de escaños de la
circunscripción.
3. Cada candidatura gana tantos escaños como cocientes suyos hayan sido
incluidos en esa selección.
Ejemplo: A) 1 - 42.000 ; 2 - 21.000 ; 3 - 14.000 ; 4 9.500 ; 5 - 8.400 ; 6 - 7.000 | B) 1 -
33.000 ; 2 - 16.500 ; 3 - 11.000; 4 - 8.250 | C) 1 - 19.000 ; 2 - 9.500 ; 3 - 6.333 | D) 1 -
6.000 ; 2 - 3.000. Como se aprecia a simple vista, no es necesario, agotar las
operaciones. Los diez cocientes más elevados figuran subrayados. El reparto queda así:
A = 5; B = 3; C = 2; D = 0.
c) Fórmula de la media mayor en su variante de Santa Lagué
Es utilizada en Escandinavia. Parece favorecer algo a los partidos medianos y
mayores, y perjudica a los pequeños porque el primer número divisor es muy elevado. Se
opera como en la variante anterior, pero los números divisores son 1'4, 3, 5, 7, 9, 11, etc.
Ejemplo: Candidaturas : 1,4 : 3 : 5 : 7 : 9
A: 42.000 = 30.000 14.000 8.500 6.000 4.666
B: 33.000 = 23.571 11.000 6.600 4.714
C: 19.000 = 23.571 6.333 3.800
19
D: 6.000 = 4.285 2.000
El resultado final figura subrayado y es el siguiente: A = 4; B = 4; C = 2; D = 0.
Con los mismos resultados, tres fórmulas de escrutinio arrojan tres distribuciones
distintas de escaños. Por consiguiente, la opción legal por una u otra es de gran
importancia en el funcionamiento del sistema electoral y de la democracia representativa.
Fórmula alemana
Se trata de una adaptación del sistema A.B.W.R., llamado así en honor de A. Brake y
Weil Raynar, dos de sus principales estudiosos franceses, pero ideado en 1924 por el
socialista austríaco Frederic Adler. Es un método proporcional.
Cada votante tiene una papeleta con dos partes diferentes: con una vota una lista o
partido de su Land; con la otra, a un candidato de su distrito, que puede ser de partido
diferente al votado con la primera. Cada candidatura alcanza un número de escaños
proporcional a los votos obtenidos (salvo que no supere el mínimo establecido). Pero a la
hora de determinar la composición individual de la Cámara, tienen escaño asegurado los
candidatos personalmente más votados en cada distrito.
A la izquierda de la papeleta se encuentra un voto personal, dado a un candidato
concreto en uno de los 299 distritos uninominales.
Con el segundo voto, el de la derecha de la papeleta, se opta entre las candidaturas
de lista que los partidos presentan en cada Land. El candidato más votado (es suficiente
la mayoría simple) en cada distrito uninominal resulta elegido de modo directo. El segundo
voto es el que determina el reparto total de escaños en la Cámara (Bundestag).
20
control que éstas aceptan como legítimo. A más control y mayor esfuerzo de las
autoridades en atender las demandas ciudadanas (aunque sólo sea para no perder
votos), mayor democracia. Por eso los sistemas políticos han de ser no sólo legítimos,
sino también eficientes a ojos de los ciudadanos, que es lo que origina la confianza en la
élite política para que ejerza el poder. De manera que, si el sistema cumple los mínimos
democráticos, y mejor si es algo más que mínimos, un punto arriba o abajo de la justeza
aritmética en la asignación de escaños es secundario y no suele despertar especiales
rechazos o adhesiones en la opinión pública. Por consiguiente, la clave del arraigo de las
instituciones representativas reside más, mucho más, en el diseño de sus funciones y,
posteriormente, en su funcionamiento que en un depurado sistema electoral.
EL PROCESO ELECTORAL
Convocatoria, censo electoral y candidaturas
El proceso electoral se inicia con el decreto de convocatoria, que debe fijar fecha de la
votación y también de los sucesivos actos intermedios: presentación de candidaturas,
proclamación de las mismas, apertura de la campaña electoral, etc.
Realizadas las comprobaciones oportunas por la Administración Electoral, se hace la
proclamación de las candidaturas, sean colectivas o individuales, contra la cual puede
recurrir quien se considere improcedentemente excluido y quien pueda sentirse
perjudicado por la proclamación de un adversario.
Las campañas electorales y su financiación
Integrada por los actos de los candidatos y de los partidos y agrupaciones que
presenten candidaturas en los cuales se solicita el voto de los electores.
- La campaña electoral tiene un tiempo prefijado y suele terminar a las cero horas
del día anterior a la votación, se llama jornada de reflexión a ese día que media entre el
término de la campaña electoral y la votación.
- Precampaña electoral: Los partidos contendientes antes del inicio oficial de la
campaña pueden dar a conocer sus candidaturas y celebrar actos en los que los
candidatos más significativos encuentren eco en los medios de comunicación. Pero no
podrán exponer su concreto programa electoral (aunque si sus líneas generales) ni
solicitar el voto de los electores.
Es frecuente que los poderes públicos lleven a cabo una campaña institucional
informando del evento y estimulando a la participación.
Asociaciones, sindicatos y demás organizaciones pueden intervenir e intervienen en
el proceso apoyando a quien estimen oportuno, todo ello al amparo de la libertades de
expresión, reunión y manifestación. No obstante, tales actos no tienen la consideración
jurídica de campaña electoral, por lo que no pueden beneficiarse de las prerrogativas que
el ordenamiento jurídico confiere a los actos que integran aquella, pero en cambio, no
pesa sobre ellos la prohibición antes comentada de la jornada de reflexión.
Las legislaciones lectorales, entre ellas la española, suelen prohibir la publicación de
encuestas electorales durante los últimos días de la campaña.
La financiación es uno de los problemas más importantes de resolver a la hora de
velar por unas elecciones libres y disputadas con criterio de igualdad. La regulación de la
financiación es una necesidad para mantener el juego limpio que exige la democracia.
21
Los procedimientos que se han puesto en práctica para controlar la financiación de las
campañas electorales pueden ser clasificados, siguiendo a López Guerra, en 5 modos:
1. Prohibición de todo tipo de contribuciones : ha resultado poco eficaz
2. Limitación de las contribuciones electorales del propio bolsillo del candidato, de su
familia y allegados y de sus partidos: Ha resultado de la misma forma poco eficaz.
3. Publicidad de las contribuciones, que exige la posibilidad de que el ciudadano
acceda a la información sin esfuerzos extraordinarios.
4. Limitación de los gastos: Se ha intentado en varios países con resultados
desiguales y dificultades jurídicas para su implantación.
5. Financiación estatal: Cada vez intervienen más los poderes públicos en dicha
financiación, bien poniendo a disposición de los partidos políticos ciertos servicios
(radio, televisión, correos, locales de reunión), bien entregando directamente fondos
económicos a los contendientes. En España el 90% de la financiación de las
campañas es publica y se hace en proporción a los resultados alcanzado por los
partidos en las elecciones precedentes al Congreso de los Diputados.
Votación y escrutinio. El voto electrónico
Abiertos los colegios electorales, el elector vota después de que haya sido
comprobada su identidad y su inscripción en el censo electoral y se anota su participación
para evitar la repetición del voto.
Tras la votación se procede al escrutinio de los sufragios. Pueden estar presente
interventores durante votación y escrutinio que velan por la pureza de todo el
procedimiento.
Desde hace unos años se viene practicando el voto electrónico. El problema reside no
tanto en los fallos que se hayan podido detectar cuanto e la certeza, de la falta de
garantías del sistema. Pues no existen en la actualidad (ni seguramente en un próximo
futuro) fórmulas que den seguridad absoluta frente a los ataques que pueden sufrir las
tres piezas fundamentales: software, hardware y la conexión telefónica a la red.
El acta con el resultado se remite a la Administración Electoral, entregándose copia a
los interventores que lo soliciten.
Recursos electorales
Los recursos garantizan la corrección de todos y cada uno de los pasos que hemos
recorrido, y pueden dirigirse contra el censo electoral, contra la proclamación delos
candidatos o candidaturas, contra los actos de las campañas electorales, contra la
campaña institucional, contra la proclamación de los resultados, etc.
Los plazos de interposición de los recursos son breve. Esta perentoriedad tiene 2
caras:
- Puede perjudicar al interesado, el cual apenas tiene tiempo de interponer el
recurso, de prepararlo y de defenderlo en las instancias correspondientes.
- Es una garantía para el sistema por cuanto plazos más largos harían imposible que
se celebraran las elecciones en el día señalado.
22
Tema X.- Democracia (III): Mutación de la democracia
representativa en democracia de partidos. Democracia
representativa y democracia directa. Democracia y Autocracia.
LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.
Etapas de la institucionalización jurídica de los partidos.
El reconocimiento constitucional de los partidos políticos es un hecho relativamente
reciente, de mediados del siglo XX.
Los partidos tuvieron su origen en comités electorales, que a veces prolongaban su
actuación en el Parlamento; eran partidos burgueses y casi exclusivamente canalizadores
del sufragio. Hoy, de los partidos de notables y de masas se está pasando, en ocasiones,
a los partidos de electores, que pierden carga ideológica y aparecen como fuerzas
capaces de atraer votos de muy distintos y hasta opuestos sectores.
A esta evolución sociopolítica de los partidos le corresponde una evolución de su
tratamiento jurídico. Triepel cifraba en cuatro las fases de esta evolución: antagonismo,
ignorancia, legalización e incorporación.
El régimen liberal nace con una fuerte impronta individualista que lo lleva a abolir los
cuerpos intermedios y a no reconocer el derecho de asociación. Cuando avanzado el
s.XIX el derecho de asociación es reconocido legalmente, los partidos políticos fueron
silenciados y hubieron de existir amparados en el derecho de asociación. En algunos
reglamentos se vino ofreciendo cierta cobertura a las fracciones episódicas que se
formaban en el seno de la Cámara, iniciándose así el reconocimiento de los grupos
parlamentarios.
La plena incorporación jurídica de los partidos a las funciones estatales se produjo
precisamente en los regímenes totalitarios, que institucionalizaban el partido único.
El repudio de las experiencias totalitarias propició un replanteamiento doctrinal sobre
la función de los partidos en la democracia, replanteamiento que dio lugar a su valoración
positiva y acabó con la general aceptación de que la democracia participativa liberal es
una democracia de partidos.
Una evolución similar ha pasado con los sindicatos, pues del sindicato revolucionario
clandestino del s.XIX se ha ido pasando al reivindicador y negociador de la segunda mitad
del XX, adaptándose también los ordenamientos jurídicos, y de su prohibición y represión
a su legalización y constitucionalización.
En España, el reconocimiento expreso de los partidos políticos por una Constitución
no ha tenido lugar hasta la vigente. La de 1931 guardaba silencio sobre ellos, aunque
hablaba de los grupos parlamentarios. El régimen franquista los prohibía y consagraba el
Movimiento Nacional como única organización política. La Constitución vigente reconoce
a los partidos en su artículo 6º como instrumentos fundamentales de funcionamiento del
régimen que instaura.
Fórmulas de institucionalización.
Las fórmulas de institucionalización jurídica de los partidos políticos que depara
(ofrece) el Derecho comparado presentan tres niveles de incorporación de éstos al
aparato estatal. En palabras de G.Lombarda, este nivel es máximo en Alemania, donde al
partido se le ha dado relevancia casi de órgano constitucional; notable en España, donde
23
a los partidos se les reconoce personalidad jurídica; y fragmentario en Italia, donde sólo
su financiación es objeto de regulación jurídica, quedando fuera de ésta su organización
interna.
A este mismo respecto son de destacar, de un lado, la parquedad de la referencia a
los partidos políticos en la Constitución francesa y, de otro, la profusión de menciones que
de ellos hace la Constitución portuguesa.
En fin, dentro del régimen de libertad de partidos, puede señalarse la prohibición
constitucional italiana de reorganización del partido fascista y la disolución de los partidos
neonazi y comunista en Alemania.
La fórmula española de constitucionalización se asemeja a la francesa en que ambas
la insertan en los llamados preceptos dedicados a los principios políticos fundamentales,
pero la española es mucho más compleja y contiene más precisiones de su estatuto
jurídico. Y se diferencia de la italiana en que ésta alude a los partidos en el marco del
derecho de asociación, no en el de los principios políticos.
24
El Parlamento es ahora un órgano con una función de servicio: la producción de las
leyes necesarias para el funcionamiento del sistema; interpretada esa necesidad, claro,
por el partido de la mayoría, que es, como dice L.Elía “el partido de ocupación del Estado”
El Estado de hoy es un Estado de partidos. La democracia actual es democracia de
partidos. Por eso, atentar contra la existencia o el libre funcionamiento de los partidos es
atentar contra la democracia. En fin, la imbricación entre el componente partidario del
Estado y su naturaleza social permite hablar de Estado social de partidos.
Transformación de los partidos en la democracia actual.
Los partidos políticos están en la cumbre de su trayectoria. Su constitucionalización
ha comportado la exigencia de legalidad y constitucionalidad de sus estatutos, y de
democracia en su estructura y funcionamiento; y su financiación pública ha determinado el
establecimiento de un sistema de control.
La abrumadora financiación pública de los partidos presenta una cara positiva y otra
negativa. La positiva consiste en que el sistema político asuma, defienda y sostenga
decididamente el pluralismo. La negativa reside en que, de esta manera, los partidos
están cada vez más dentro del aparato estatal y más lejos de la sociedad civil, son más
maquinarias de poder que agentes de socialización política, están más atentos a los
medio de comunicación que a sus bases y militantes.
Si la democracia actual es democracia de partidos, también es mediocracia, gobierno
de los medios de comunicación. Y ello es así porque en la democracia de partidos se vive
en campaña electoral permanentemente.
Los partidos han de velar por sus representados y, al mismo tiempo, por la suerte del
Estado. Y esto solo puede hacerse dejando a sus espaldas una ancha zona política
donde hierven los problemas del hombre concreto.
Estas demandas empiezan a ser atendidas por otros agentes, como son:
Asociaciones, de vecinos, ligas de marginados sociales, movimientos feministas,
organizaciones ecologistas, sindicatos.
Todavía estas agencias se dirigen a los partidos políticos, como intermediarios que
son entre la sociedad y el Estado para que incorporen demandas en sus programas. Los
partidos están, pues, a medio camino en la misma evolución que siguió el Parlamento, a
medio camino de constituiré en aparato del Estado y dejar de llegar a su puerta con
problemas. Si logran atender los dos frentes, habrán ganado su batalla más decisiva.
25
Hoy, con la generalización del sufragio y el protagonismo de los partidos, las
instituciones de democracia directa adquieren una significación diferente de la mera crítica
radical del régimen representativo. Con ciertas condiciones de democraticidad, estas
instituciones pueden ser funcionales para el Estado constitucional, en el que el referendo
popular es crecientemente utilizado para la adopción de decisiones sobre soberanía
territorial o sobre tratados y textos legislativos que precisan un especial consenso, y como
procedimiento excepcional para corregir disfuncionalidades parlamentarias.
El rasgo tradicional antipartidista puede ser corregido ya que los partidos son los que
más fácilmente pueden promover una iniciativa popular y enfrentarse dialécticamente en
una campaña de referendo. El concejo abierto es sólo una forma de participación directa
en el nivel municipal. La cibernética y la informática hacen técnicamente posible en
nuestros días el voto electrónico y la celebración de referendos con la frecuencia que se
quiera.
El referendo
El referendo es una forma de participación política directa de los ciudadanos
consistente en el sometimiento a votación popular de la aprobación de una propuesta,
bien un texto normativa o bien una decisión política.
Tiene sus orígenes en el plebiscito romano, en los Parlamentos medievales, pero no
fue sino en el siglo XVIII cuando se comienza a teorizar. Rousseau, Condorcet y Sieyés
construyeron las bases teóricas de la participación directa.
Tipología
Son múltiples las posibles clasificaciones del referendo según sea la perspectiva
desde la que contemplemos esta institución.
a) Por el contenido formal de la consulta podemos distinguir entre referendo
normativo y no normativo. En este segundo se somete a votación una decisión política
que, en caso de resultado positivo, habrá de ser articulada después como norma.
b) A su vez, el referendo normativo puede ser, por el rango de la norma sometida a
aprobación, constituyente o legislativo.
c) Tanto el referendo constituyente como el legislativo pueden ser, según el sentido
normativo de la consulta, aprobatorio o abrogatorio. Bien es verdad que, si el
resultado es negativo, en vez de aprobación hay veto, y en vez de derogación o
abrogación hay confirmación.
d) Según la eficacia normativa del pronunciamiento popular, podemos estar ante un
referendo vinculante o meramente consultivo.
e) Por la obligatoriedad o no de su celebración para la perfección jurídica del acto, el
referendo puede ser preceptivo o potestativo.
f) Por su ámbito territorial, los hay nacionales, regionales y municipales.
La iniciativa legislativa popular (ILP)
La iniciativa legislativa popular consiste en la presentación en el Parlamento, por
cierto número de ciudadanos, de una proposición de ley para su tramitación
parlamentaria.
La Constitución española vigente es restrictiva a este respecto, tanto por el
encarecimiento de los requisitos como por las materias que se excluyen de este instituto.
No admite la iniciativa popular de ningún tipo de referendo (que es su proyección más
26
lógica), de manera que la única modalidad posible es la de proposiciones de ley. Pero
incluso ésta aparece regulada muy recelosamente.
También la iniciativa popular comprende una variada tipología que resumimos a
continuación:
a) Iniciativa popular legislativa.
b) Iniciativa popular de referendo.
1. Constituyente (aprobatorio o abrogatorio).
2. Legislativo (aprobatorio o abrogatorio).
3. De veto legislativo (para impedir que una ley aprobada por el Parlamento sea
promulgada).
c) Otras iniciativas populares (no normativas).
1. De revocación, o recall, que es la iniciativa de destitución de un cargo electivo,
seguida de votación de la fracción correspondiente del cuerpo electoral.
2. De disolución de la(s) Cámara(s), seguida de referendo.
27
representativa se manifiesta fundamentalmente mediante sufragio universal, libre, igual,
directo y secreto en elecciones periódicas y disputadas.
3. Pluralismo
El pluralismo defiende la pluralidad de opciones en muy diversos ámbitos: social,
cultural, étnico, religioso, lingüístico, sindical, etcétera. Pero es la pluralidad de partidos la
que más directamente afecta al funcionamiento del sistema institucional.
Sin pluralidad de partidos no puede haber libre competencia política ni, por lo tanto,
elecciones libres y disputadas. La democracia es pluralista.
Hoy esta afirmación se entiende, en términos generales, como democracia de
partidos. Segregan oligarquías que los dirigen y son éstas las que, apoyadas en sus
respectivos aparatos partidarios, se ofrecen como equipos de gobierno.
4. Consenso
Si la autocracia se basa en el temor, la democracia no puede apoyarse sino en el
consenso de sus ciudadanos acerca de los valores básicos sobre los que se asienta o
debe asentarse y sobre las reglas del juego político (elecciones, referendos,
representación política...). El consenso no excluye el conflicto, que coexiste siempre con
aquél en proporciones variables.
5. Principio de mayoría
Este principio encierra una franca toma de posición en orden a los valores
fundamentales de la dignidad humana y de la igualdad. Es por lo que todos son admitidos
a los diversos modos de participación política (sufragio universal) con un peso o influencia
parejo (sufragio igual).
Los votos no deben ser, por consiguiente, sometidos a control de calidad.
Todos valen igual porque todos los ciudadanos valen igual en cuanto ciudadanos.
No hay, pues, otro criterio democrático de adopción de decisiones colectivas que el
cuantitativo, el de contar votos y hacer valer como decisión del colegio de votantes el
señalado por la mayoría de sufragios. Esta solución cuantitativa, insistimos, comporta la
única valoración cualitativa compatible con la democracia: el valor igual de todos y cada
uno de los ciudadanos.
6. Respeto de las minorías. La Oposición política
El principio de mayoría admite variantes porque tanto peso como él tiene el respeto
de las minorías en la definición de la democracia como método. El requisito de mayoría
absoluta para ciertas decisiones se establece como garantía de las minorías, pues, para
alcanzar una votación tan elevada, se hace necesario normalmente contar con ellas.
La toma en consideración de la minoría implica la institucionalización, directa o
indirecta, de la Oposición política.
La Oposición es la conciencia crítica del Gobierno, su freno. Así, pues, Gobierno y
Oposición son igualmente necesarios para el funcionamiento del método democrático,
porque dicho método incluye la posible alternancia en el poder, y sin Oposición no la hay,
por lo que tampoco hay democracia.
7. Principio de reversibilidad
Un acto libre que tenga por objeto la enajenación de la libertad es contradictorio en los
término., Un acto de soberanía popular que tenga por objeto su propia supresión a manos
de un grupo totalitario sólo puede ser entendido como democrático de modo sofístico e
28
inconsistente: aunque ese acto haya sido adoptado por mayoría, si comporta la
irreversibilidad de la situación creada, si cierra toda posibilidad de cambio, está negando
todo nuevo acto de soberanía popular y de alternancia en el poder.
Un régimen apoyado por una Mayoría que elimine a la Oposición y niegue todo
estatuto jurídico y político a la Minoría, es autocrático porque la Mayoría está erigiéndose
en todo el pueblo para siempre.
8. División, control y responsabilidad del poder
El poder estatal es único pero diversificado en sus manifestaciones o "poderes".
Si un órgano o "poder" no tiene el freno de otro, tiende al abuso. De ahí la necesidad
de la Oposición.
El control del poder es la clave del régimen constitucional. Hay controles
interorgánicos, como los existentes entre Parlamento y Gobierno, o el del Poder Judicial
sobre la Administración, e intraorgánicos, como el que practican entre sí los grupos
parlamentarios en el seno de una Cámara.
El cometido de la Oposición es controlar al Gobierno y, en su caso, exigirle
responsabilidad con vistas a una posible alternancia política. En una democracia, donde
hay poder hay responsabilidad y donde hay responsabilidad hay poder. Viceversa: donde
no hay poder no puede haber responsabilidad y donde no hay responsabilidad no puede
haber poder.
9. Publicidad. Libertad de comunicación pública
Sin publicidad no hay democracia. La libertad de comunicación pública en su más rica
diversidad, garantiza la existencia del pluralismo ideológico y político sin el cual no puede
haber un régimen democrático. El control del poder público y la función de oposición
política se hacen fundamentalmente de cara al electorado y con vistas a influir en su voto
en la próxima confrontación electoral; en esa labor son indispensables los medios de
comunicación social, la fluidez de la información y la libertad de expresión de opiniones.
10. Primacía del Derecho
Sin primacía del Derecho no hay democracia, sin democracia no hay primacía del
Derecho.
EL RÉGIMEN AUTOCRÁTICO.
Concepto
La autocracia se define por oposición a la democracia. La autocracia perfecta sería
aquella en la que faltaran todos los elementos que hemos apreciado en la democracia, y
por entero. Lo esencial es la concentración del poder en una persona, en un grupo étnico
o religioso, en un partido o "movimiento", y la correspondiente merma o anulación de la
libertad de los ciudadanos.
Totalitarismo. Regímenes híbridos
Un régimen totalitario, que es aquel en el que el hombre no es tratado como un fin en
sí mismo, sino como una pieza del todo, un medio instrumentalizable. Su expresión más
precisa la proporcionó Mussolini: "Todo en el Estado, nada fuera del Estado, nada contra
el Estado".
29
Regímenes totalitarios recientes han sido, entre otros, el nacionalsocialista alemán, el
fascista italiano, el franquista en España, el corporativista portugués y el comunista de la
URSS y de las mal llamadas democracias populares.
Algunos politólogos han elaborado un modelo pretendidamente intermedio entre la
democracia y el totalitarismo: el régimen autoritario, con el que identifican algunos
regímenes actuales o recientes (el franquista español y el "régimen de los coroneles" en
Grecia).
Regímenes híbridos, se les llama así porque tienen elementos de la democracia y de
la autocracia en proporciones diversas y ubicados en unas piezas u otras del sistema:
Jefatura del Estado o Gobierno, funcionamiento del Parlamento, proceso electoral,
régimen jurídico de los medios de comunicación, etc.
Dictadura
Cuando enfocamos el problema bajo el prisma del Gobierno, esté o no diferenciado
de la Jefatura del Estado, la autocracia reviste la forma de dictadura, término que también
se emplea para designar un régimen.
Si el dictador es Jefe del Estado, puede que asuma la dirección del Gobierno o puede
que nombre uno de su completa confianza .Si la dictadura se establece en el nivel
gubernamental, o bien hay un Jefe del Estado o el propio dictador promueve el
nombramiento como Jefe del Estado de una persona enteramente dependiente.
30
Tema XI.- El Parlamento (I): Organización y funcionamiento de
las Cámaras
EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA PARLAMENTARIA.
La cuádruple autonomía parlamentaria
Las Cámaras legislativas han disfrutado tradicionalmente de ciertas prerrogativas
cuyo fundamento y finalidad era preservar su independencia.
Consisten en su autonomía en cuatro esferas: normativa, presupuestaria, de gobierno
y administrativa.
a) Normativa: las Cámaras establecen sus propios reglamentos.
b) Presupuestaria: aprueban sus respectivos presupuestos.
c) De gobierno: eligen sus Presidentes y Mesas, que son los órganos internos de
gobierno.
d) Administrativa: regulan el estatuto del personal a su servicio. Los Presidentes
ejercen los poderes administrativos y las facultades de policía en su interior.
Esas cuatro prerrogativas pueden ser expresadas en una sola, la de autonormatividad
o autonomía reglamentaria, puesto que todas ellas aparecen reguladas en los
reglamentos de los que se dotan las Cámaras.
Evolución histórica del principio de autonomía parlamentaria
La Constitución española de 1812 estableció que el reglamento que redactaran las
Cortes constituyentes fuera observado por las subsiguientes; pero, reconociendo el
principio de autonomía parlamentaria, añadió: "sin perjuicio de las reformas que las
sucesivas (Cortes) tuvieren por conveniente hacer en él" (artículo 127). El mismo
reconocimiento se mantuvo desde el texto de 1837.
El principio de autonomía parlamentaria fue asumido por el Estado liberal como uno
de sus elementos esenciales. Sólo ha sido interrumpido o alterado cuando el régimen
liberal fue sustituido por otro autocrático, o, por lo menos, no tan liberal.
La regla general ha sido su reconocimiento tanto en las Constituciones moderadas
como en las progresistas, así en las monárquicas como en las republicanas. Solamente
se exceptúan el Estatuto Real, el Acta Adicional de 1857 promovida por Narváez, el
Anteproyecto de Constitución de Primo de Rivera, y las Leyes Fundamentales de Franco
Bahamonde.
31
c) Otro medio, frecuentemente coexistente con alguno de los anteriores, ha sido la
disminución de sus atribuciones políticas hasta hacer de ella una Cámara claramente
subordinada a la Baja. Ha habido es una novación del régimen liberal y de sus
valores, de donde ha derivado la de sus instrumentos técnico-jurídicos, entre los que
el bicameralismo ocupaba un lugar principal. En el demoliberalismo actual la segunda
Cámara, como dice R. Chueca, deja de ser contrapeso de la primera para pasar a ser
su complemento. Ambas integrantes de un órgano unitario de estructura completa: el
Parlamento.
En la complementariedad de las dos Cámaras ha tenido un importante papel la
emergencia de los partidos políticos a la superficie del Ordenamiento jurídico y su
progresiva incorporación a los órganos y funciones estatales.
La disciplina que éstos imprimen a sus miembros en el comportamiento parlamentario
hace que únicamente en casos de bicameralismo perfecto (cuando ambas Cámaras son
iguales en poder) y no coincidencia de las mayorías parlamentarias pueda darse un
conflicto entre las Cámaras. En el bicameralismo imperfecto tiene menor trascendencia la
discrepancia entre ellas porque finalmente una impone su criterio.
Se va alumbrando un bicameralismo que busca su justificación en la funcionalidad
que aporta al régimen democrático sin contradecir sus fundamentos.
También se ha dado una segunda novación del "principio bicameral" mediante la
adopción de ciertos mecanismos constitucionales que cumplen en cierto modo la función
de freno y prudencia que se solía atribuir a la segunda Cámara: como la creación de
Comisiones, la exigencia de mayorías cualificadas para la aprobación de algunas leyes, el
referendo popular para la aprobación de determinados proyectos y una jurisdicción
constitucional.
Las segundas Cámaras de representación territorial. (Remisión)
La denominada representación territorial experimenta una inflexión considerable en
función del sistema de designación o de elección de los miembros de la Cámara Alta.
Dos tercios de los Parlamentos del mundo son monocamerales y desde la Segunda
Guerra Mundial han desaparecido muchas segundas Cámaras y se han creado menos
(entre ellas, el Senado español).
32
1. La representación de la Cámara.
2. La dirección de los debates, concediendo y retirando la palabra.
3. El ejercicio de la disciplina parlamentaria sobre los miembros de la Cámara.
4. El ejercicio de la autoridad administrativa sobre el personal de la Cámara y de
orden público en el interior del recinto parlamentario.
5. La participación, junto a la Mesa y, en su caso, a la Junta de Portavoces, en la
fijación del orden del día del Pleno.
6. En España, el Presidente del Congreso de los Diputados dirige las consultas
regias previas a la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno y la refrenda.
La mesa
La Mesa es un órgano colegiado integrado por el Presidente, los Vicepresidentes y los
Secretarios de la Cámara, en número variable de un país a otro, e incluso, dentro de un
país, de una Cámara a otra.
Funciones:
1. La asistencia al Presidente.
2. La participación en la fijación del orden del día.
3. La calificación de los escritos que se presentan a la Cámara a fin de darles la
tramitación jurídica oportuna.
4. La distribución del trabajo parlamentario entre las diversas Comisiones.
33
Precisamente por esa representatividad, puede delegarle el Pleno los proyectos de
ley.
34
PRERROGATIVAS
Las prerrogativas consisten en ciertas exenciones o excepciones del régimen común
de Derecho policial, penal o procesal, según los casos, establecidas no en atención a la
calidad subjetiva del parlamentario como persona, sino al funcionamiento independiente
de la Cámara como órgano constitucional. Aunque se hayan presentado a menudo como
privilegios personales, no lo son ni se les debe regular como tales so riesgo de
desnaturalizarlas.
Inviolabilidad
Consiste esta prerrogativa en un plus de libertad de expresión que tiene el
parlamentario en comparación con el ciudadano común. Es decir, la irresponsabilidad de
aquél por las opiniones y los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones. Se
caracteriza por:
a) Se trata de una prerrogativa penal (en sentido amplio), consistente, conforme
sostiene Fernández-Miranda, en una excepción de la vigencia de la norma penal o
sancionadora.
b) Excluye toda sanción, sea penal, civil o administrativa, pero no el ejercicio de la
disciplina parlamentaria interna por parte del Presidente de la Cámara.
c) Se extiende a las opiniones, votos y demás actuaciones del parlamentario, siempre
que tengan lugar en el ejercicio de las funciones institucionales propias
d) Al carecer la norma sancionadora de vigencia puntual, no se deriva responsabilidad
de las actuaciones indicadas, por lo que no se le puede exigir ésta al parlamentario
después de cesar en dicho cargo.
No obstante, el parlamentario está sometido al orden de la sesión, que corre a cargo
del Presidente de la Cámara, el cual puede recordarle el deber de cortesía parlamentaria,
llamarlo a la cuestión e incluso cortarle el uso de la palabra si éste hace caso omiso de
estos recordatorios o se excede demasiado en el tiempo que se le ha otorgado para su
intervención
Inmunidad
La inmunidad protege al parlamentario durante su mandato prohibiendo su detención,
excepto en caso de flagrante delito, y su inculpación y apresamiento si no media la previa
autorización de la Cámara a la que pertenece.
Se ha justificado la inmunidad de diputados y senadores en la necesidad de evitar
detenciones y procesamientos de motivaciones políticas no siempre desinteresadas que
impidan el normal desenvolvimiento de su actividad parlamentaria. El órgano judicial deba
dirigir a la Cámara un escrito (suplicatorio) solicitándole autorización para poder proceder
penalmente contra uno de sus miembros.
¿Cuál es el momento inicial de la protección? La solución más habitual en el Derecho
comparado es el momento de la elección. Pero en España pierde la prerrogativa el
parlamentario que no adquiere su condición plena en una de las tres primeras sesiones
plenarias.
¿Queda el parlamentario protegido por los actos realizados antes de su acceso al
Parlamento? En el Ordenamiento español, sí, aunque evidentemente ello se presta a
abusos.
¿Cubre esta prerrogativa toda la duración del mandato o sólo los periodos de
sesiones? Nuestro Ordenamiento, de nuevo injustificadamente, ha optado por lo primero.
35
Fuero especial
Una prerrogativa de carácter procesal-penal, consistente en la asignación de un alto
órgano judicial exclusivo a determinadas personas o grupo de personas para las causas
en las que estuvieren acusados. La Constitución española designa para las causas
seguidas contra parlamentarios nacionales la Sala de lo Penal del Tribunal Segundo (art.
71.3) en consideración a su rango de representante de la soberanía nacional. En España,
los diputados autonómicos están aforados en la Sala de lo Civil y Penal de los
Parlamentos respectivos.
36
3. La atribución de los efectos de un libre sobreseimiento de la causa a la no
autorización para procesar al parlamentario, puede hacer de la inmunidad una vía que
desemboca en la impunidad.
4. La práctica parlamentaria la renuencia de las Cámaras a conceder autorización al
órgano judicial para proceder contra uno de sus miembros. En España se ha ido
diluyendo esta práctica y es frecuente que el propio parlamentario afectado solicite a
la Cámara la autorización para ser procesado y así poder defenderse y no quedar a la
intemperie frente a la opinión pública.
5. Es preferible la regulación británica (que siguen Holanda, Estados Unidos, Canadá
y Australia), en la que la inmunidad no cubre todos los delitos y casi ha quedado
reducida a la exigencia de información a la Cámara de las causas y sentencias que
afecten a sus miembros.
6. El aforamiento no comporta irresponsabilidad ni inviolabilidad porque el aforado es
juzgado y lo beneficia únicamente en caso de absolución, pero lo perjudica si es
condenado porque pierde una segunda instancia con la que intentar la revocación de
la sentencia desfavorable. Es decir, el fuero, como privilegio, tiene un envés oneroso;
pero también lo tiene para la contraparte.
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FUNCIONES
Las funciones que cumplen los grupos en las Cámaras afectan a toda la vida de
éstas. (Funcionamiento y organización)
Generalizando los datos que ofrece el Derecho comparado, les compete a los grupos:
a) el estudio de los proyectos antes de su discusión en el Pleno o en la Comisión;
b) la solicitud de debates;
c) la iniciativa legislativa, y
d) todas las funciones atribuidas a los miembros parlamentarios individuales.
El Derecho constitucional clásico atribuía a los miembros individuales de la Cámara la
iniciativa legislativa.
Pero este principio evolucionó, de un lado, reconociendo igual derecho al Gobierno,
que hoy goza, además, de especiales privilegios en este punto, y, de otro, admitiendo las
proposiciones firmadas por varios parlamentarios. La iniciativa parlamentaria colectiva ha
ido extendiéndose hasta el punto de que ahora algunos Parlamentos prohíben la
individual.
La Constitución española no habla explícitamente de la iniciativa legislativa de los
grupos parlamentarios; pero los reglamentos de las Cámaras extienden a ellos la iniciativa
que corresponde a éstas.
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Tema XII.- El Parlamento (II): Funciones representativa,
legislativa, presupuestaria y controladora
LA REPRESENTACIÓN PARLAMENTARIA EN LA DEMOCRACIA DE
PARTIDOS: MANDATO REPRESENTATIVO Y DISCIPLINA DE PARTIDO
Democracia de partidos y Parlamento grupal
Hoy, el Parlamento es grupal. Los grupos parlamentarios constituyen la pieza clave de
los sistemas parlamentarios y asumen casi todo el protagonismo. Así sucede en España
en todas las Cámaras representativas.
La relación representativa y la disciplina de partido desde el punto de vista jurídico-
formal
El mandato representativo está jurídicamente vigente.
Lo usual es que el parlamentario se comprometa a defender un programa y a votar en
la Cámara de acuerdo con las directrices del partido en cuyas candidaturas se presentó a
las elecciones y del grupo parlamentario en el que se haya inscrito. Esto es lo más
frecuente. La disciplina de voto es muy alta en los grupos parlamentarios europeos, al
contrario de lo que sucede en el Congreso de los Estados Unidos.
Fuera de algunos fenómenos aislados de transfuguismo, el parlamentario español
actúa y vota en las Cámaras alineado con su grupo y comandado por el portavoz del
mismo.
Los preceptos constitucionales que prohíben el mandato imperativo no significan otra
cosa que una garantía que protege al parlamentario individual en el supuesto de que se
separe de la disciplina de su grupo e incluso de que lo abandone para integrarse en otro.
La relación representativa, en los términos jurídico-formales actualmente vigentes, se
establece entre el electorado y el diputado (o senador, o concejal) y el Parlamento se
compone de miembros individuales, no de partidos ni de grupos parlamentarios.
Los grupos parlamentarios se constituyen en el seno de la Cámara, una vez que se
ha determinado la composición personal de ésta.
Las consignas de los partidos a través de los grupos parlamentarios vienen a
equivaler a las instrucciones del antiguo mandato imperativo y que la indisciplina se paga
con la exclusión de las candidaturas en las siguientes elecciones.
Jurídicamente hablando, el partido político y el grupo parlamentario no pueden cesar
a "sus" diputados, ni directamente ni expulsándolos antes del partido. Como ha dicho el
Tribunal Constitucional español, no sólo por el derecho que asiste al representante de
mantenerse en el cargo por toda la duración del mismo, sino también en razón al derecho
de los electores de que su representante no pueda ser removido del cargo para el que
ellos lo han elegido.
Parlamento, democracia de partidos y mutación constitucional
a) Mutación de la relación representativa desde el punto de vista político
Los partidos presentan en las elecciones programas y candidatos, y permanecen
durante los periodos interelectorales abiertos a las demandas sociales.
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Los electores orientan sus votos en función de esos programas y equipos más que
por los candidatos individualmente y más si son listas cerradas y bloqueadas como en
España.
Excepción relativa de las elecciones municipales, en las que tiene mucha relevancia
la personalidad de los candidatos a alcaldes.
Se espera que el diputado elegido sea coherente con todo el proceso preelectoral y
electoral.
La partidocracia significa la expropiación del poder institucional por los partidos
políticos, una degeneración de la democracia.
b) Mutación de la actuación parlamentaria de los diputados y de los grupos
La mutación que se ha producido en la relación representativa tiene reflejo elocuente
en la actuación parlamentaria. Hoy el Parlamento es el escenario de una "representación"
política en la que los individuos y los grupos interpretan un "papel" dirigido abiertamente al
electorado para intentar captar su voto (o conservarlo) en las siguientes elecciones.
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LA FUNCIÓN LEGISLATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE PARTIDOS.
Desde que se fue alcanzando el sufragio universal y las capas de la sociedad antes
marginadas comenzaron a tener representación en el Parlamento, éste inició su
desplazamiento. Se produjo como justificación una inteligente literatura en torno a las
deficiencias de esta institución, a su inadaptación a las exigencias del Estado actual, a la
falta de preparación técnica de sus miembros, al carácter falible de sus decisiones, a la
necesidad de dificultar las mociones de censura, a la no menor necesidad de controlar la
constitucionalidad de las leyes...
Como consecuencia, aunque desde el origen del régimen constitucional se
consideraba que es el Parlamento, como representante de la voluntad general, el único
legitimado para legislar.
Su función legislativa ha sufrido una considerable transformación en el Estado social
de partidos.
a) Como Estado social, ha de atender demandas perentorias que no pueden esperar
el ritmo parlamentario de producción legislativa; por eso se habilita al Gobierno para
dictar normas con rango de ley.
b) Como Estado de partidos, la dialéctica política no se establece ya entre el
Gobierno y el Parlamento, sino entre el o los partidos que dominan el Parlamento con
su mayoría y que ocupan el Gobierno, y el queda en minoría, en la Oposición. El
partido del Gobierno dirige al Parlamento, casi monopoliza la iniciativa legislativa.
c) El Estado de partidos, ha facilitado una cierta fungibilidad entre la ley y la norma
gubernamental con fuerza de ley.
Pero si ese Estado social de partidos es, un Estado democrático de Derecho, las
normas gubernamentales con fuerza de ley (el decreto-ley y la legislación delegada)
deben ser excepción a la regla de la legislación parlamentaria y, además, someterse a un
muy estricto control por parte de la Cámara.
FUNCIÓN PRESUPUESTARIA
Origen y evolución
La competencia exclusivamente parlamentaria para la aprobación del Presupuesto
está en el origen del parlamentarismo. El punto de partida fue el principio de
consentimiento del impuesto, atribuido a los representantes de los contribuyentes.
"Ninguna contribución sin representación" era la fórmula utilizada en la vieja tensión entre
el Rey y el Parlamento británicos. Este principio estuvo en el origen de los Estados Unidos
de América; al menos, fue utilizado como justificación formal de la insurrección frente a la
metrópoli.
El principio de legalidad tributaria estaría en la parte dogmática de la CE y el de
legalidad presupuestaria en su parte orgánica.
Principios del Presupuesto
a) Anualidad. Exige no sólo la aprobación de un Presupuesto cada año, sino también
su ejecución anual, aunque los pagos puedan retrasarse.
b) Unidad y universalidad. El Presupuesto debe ser un documento único, para así
facilitar su conocimiento y el control que de su ejecución gubernamental haga el
Parlamento.
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c) Materia flexiblemente tasada. La Ley de Presupuestos no debe incluir más de lo
antes referido.
No siendo permisible en un Estado democrático de Derecho (aunque sucede
frecuentemente) aprovechar el procedimiento legislativo especial del Presupuesto para
regular una materia ajena.
El Presupuesto como instrumento político en el Estado social
Es una ley que autoriza la cuantía máxima de los gastos estatales durante un tiempo
determinado, que habrán de dedicarse a las atenciones que detalladamente específica, y
además prevé los ingresos necesarios para cubrirlos.
1. Autoriza a la Administración a realizar el gasto público.
2. Limita la cantidad del gasto.
3. Fija el destino que haya de darse a los créditos aprobados en él. Sistema tributario
y Presupuesto son dos instrumentos de política económica y también de política
social.
4. No hace falta esperar a la Ley del Presupuesto para abrir un debate político de
importancia.
5. El Gobierno elabora el Presupuesto cada grupo social y cada sector económico
disputa en los Ministerios la asignación de su correspondiente partida.
6. Contenido casi predeterminado del Presupuesto, puede considerarse aprobada de
antemano la casi totalidad de los créditos al estar autorizados por el propio
Parlamento, con lo que queda especialmente afectado el principio de anualidad.
7. Las especialidades del procedimiento legislativo en materia presupuestaria
tienden a robustecer la posición del Gobierno.
42
2. Cuando el disenso alcanza a los ámbitos antes mencionados, la Oposición está
proyectada a un cambio del régimen e incluso del modelo de sociedad.
Hablando en términos muy generales, la primera es propia de los regímenes
demoliberales, y la segunda, de los totalitarios, en los que, por no tolerarse ninguna forma
de disenso, ésta se ve lanzada a la clandestinidad, a la resistencia e incluso a la violencia.
Concepto
Podemos definir descriptivamente la Oposición de gobierno como aquella que,
compartiendo los valores fundamentales y los procedimientos políticos establecidos en el
Estado social y democrático de Derecho, discrepa de la Mayoría en el poder y ofrece su
programa político como alternativa para constituirse en Gobierno o, de no conseguirlo,
controlar la acción de éste e influir en ella.
La funcionalidad de la Oposición es, además de lo dicho anteriormente:
1. Representar de opiniones y demandas sociales por el momento minoritarias;
2. Llamar la atención del electorado sobre la alternativa que presenta en busca de
futuros votos.
Institucionalización jurídica
La institucionalización jurídica más acabada ha tenido lugar en el Reino Unido
cuando, en la Ley del Gobierno de la Corona, de 1937, se regula la Oposición a Su
Majestad.
No es preciso, sin embargo, que exista una ley sobre el Gobierno y la Oposición para
que ésta esté institucionalizada. Ello ha podido hacerse por vías indirectas, pero
igualmente formales, como son:
1. la constitucionalización de los partidos políticos y/o de los grupos parlamentarios;
2. la regulación de éstos últimos en los reglamentos parlamentarios;
3. la legislación sobre partidos políticos, tanto sobre su creación, estructura,
funcionamiento y control, cuanto sobre su financiación;
4. la legislación electoral, que suele hacer de los partidos los protagonistas
principales de las elecciones;
5. la regulación constitucional y por los reglamentos parlamentarios de la función de
control parlamentario del Gobierno.
La función controladora del Gobierno
El control como examen
La actividad de control del Parlamento (de la Oposición) sobre el Gobierno consiste
en examinar la actuación de éste para comprobar si se ajusta o no a lo que el Parlamento
considera correcto. Visto por el envés, se trata de la obligación del Gobierno de rendir
cuentas al Parlamento cuando éste se lo exija.
Conviene diferenciar entre:
- Control político y facultad de exigir información: la exigencia de información queda
cumplida con su oportuna aportación, mientras que controlar comporta el examen y
valoración de una actuación previa.
- Entre control político y dirección política: mediante su función de control el sector
minoritario del Parlamento examina la actuación del Gobierno; la dirección política
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significa, en cambio, la imposición de fines y obligaciones o, por lo menos, de criterios
de actuación.
El control como exigencia de responsabilidad
El control comporta la posibilidad de exigir la responsabilidad del Gobierno y hacerle
cesar, en su caso. Cifrar la actividad de control en el mero examen de la política
gubernamental sin ulteriores consecuencias jurídicas y sin que, finalmente, el órgano
controlador pueda, llegado el caso, imponer sus criterios al controlado, es hacer del
control un mero debate político no muy distinto del que puede entablar en las páginas de
la prensa o en otras tribunas públicas. El control político del Gobierno es algo más que un
mero intercambio de opiniones.
Fundamento de la potestad controladora
Parlamento y representación política
El fundamento en el que descansaba originariamente la atribución que las
Constituciones hacían a los Parlamentos de controlar políticamente a los Gobiernos era el
mismo por el que les conferían la potestad legislativa: porque, por su carácter
representativo de la soberanía nacional, se les consideraba los únicos que podían
manifestar la voluntad general; y esta manifestación adoptaba la forma de ley o de juicio
político acerca de la actuación del Gobierno.
En síntesis, esta potestad controladora se residencia en el parlamento en base a los
fundamentos que citamos a continuación:
1. La relación fiduciaria entre el Gobierno y el Parlamento desde el momento de la
investidura aboga por que sea éste quien controle a aquél y pueda, en su caso,
liquidar dicha relación retirando su confianza al Gobierno y privándolo del oficio, es
decir, obligándolo a dimitir.
2. El carácter secuencial de las funciones de ambos órganos de poder invita a cerrar
el círculo con la atribución de esta función de control al Parlamento: así, el Gobierno
dirige la política y, en su virtud, adopta iniciativas legislativas, a las cuales responde el
Parlamento con su función legislativa, rechazándolas o enmendándolas y
aprobándolas como leyes; la nueva fase corresponde al Gobierno, que ha de ejecutar
la ley; y el círculo se cierra mediante el control parlamentario de dicha ejecución
gubernamental.
3. el Parlamento parece también el órgano idóneo para controlar políticamente al
Gobierno por su conformación orgánica y funcional: se trata de un órgano deliberante,
de composición pluralista, que, al contrario de otros órganos constitucionales, hace de
la publicidad un principio esencial de su funcionamiento.
Parlamento y opinión publica
[Únicamente leer el manual]
44
Tema XIII.- El Gobierno y sus relaciones con el Parlamento (I):
Los sistemas de gobierno
RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y EL PARLAMENTO: LOS
SISTEMAS DE GOBIERNO.
Los diversos modos de relación entre los dos poderes clásicos, Parlamento y
Gobierno, configuran los diferentes sistemas de gobierno. Los tipos principales son el
sistema parlamentario, el presidencialista y el convencional o de asamblea.
El sistema convencional se apoya en un único centro de impulsión política, el
Parlamento, del cual derivan el Gobierno y la Jefatura del Estado (si esta última subsiste)
como órganos enteramente dependientes de aquél. Este sistema adopta su nombre del
hecho de que el Parlamento, reunido en asamblea o convención, concentra en sí los
poderes legislativo y de dirección política. En la actualidad no hay regímenes
democráticos con este sistema de gobierno, salvo Suiza.
El sistema presidencialista se apoya en dos centros de impulsión de igual o similar
legitimidad electoral, el Presidente de la República y el Parlamento, y funciona sobre una
bastante nítida separación de poderes. Se le llama presidencialista porque su modelo
principal, Estados Unidos, ha terminado girando en torno al liderazgo nacional del
Presidente. El sistema parlamentario se singularizó históricamente por funcionar sobre
dos centros de impulsión política de diferente legitimidad, el Rey y el Parlamento, con la
consecuencia de que el Gobierno dependía de dos relaciones de confianza, la regia y la
parlamentaria.
El sistema parlamentario ha experimentado algunas variaciones respecto del modelo
inicial:
a) Las Jefaturas del Estado han perdido poder político efectivo, pero lo han adquirido
los Gobiernos. La excepción es Francia, donde el Presidente es elegido por sufragio
universal y tiene las atribuciones más importantes de dirección política.
b) En todos los casos se conserva el elemento esencial del sistema, que es la
responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento.
c) El progresivo predominio del Gobierno se traduce en diversos modelos actuales
del sistema parlamentario: junto al francés, deben citarse el gobierno de Gabinete en
el Reino Unido y el gobierno de Canciller o de Primer Ministro en Alemania y España,
al que se ha aproximado Italia.
Los tres sistemas principales mencionados responden a formas diferentes de
organización y distribución del poder: concentración (sistema convencional), separación
(presidencialista) y relación o interacción (parlamentario).
45
democratizarse. En el Continente apenas hubo sistema parlamentario antes de la
democratización del régimen, lo que ocupó parte de la segunda mitad del siglo XIX.
a) En Inglaterra
Triunfante la Revolución, el Parlamento inglés va a tener el mismo rango que el Rey.
El Rey conservaba, como uno de los poderes inherentes a su prerrogativa, el
nombramiento y separación de los ministros, pero se dejaba orientar por los resultados
electorales.
Así acabó siendo durante la dinastía Orange (1689-1714). Así mismo los asuntos
gubernamentales terminaron despachándose en un comité reducido del Consejo Privado
del Rey: el Gabinete.
A lo largo del siglo XVIII se consolidó la facultad parlamentaria de exigir
responsabilidad a un ministro, primero penal, luego política. Se limitó el poder del Rey
para el nombramiento de los ministros a aquellas personas que tenían el respaldo de la
cámara.
Hay que distinguir en el sistema británico entre Ministerio y Gabinete. El Ministerio es
el Gobierno en sentido muy amplio, con unos cien miembros, nombrados por el Rey a
propuesta del Premier. Su parte más importante es el Gabinete, que es el equivalente al
Gobierno de otros sistemas constitucionales.
A partir de la mitad del siglo:
1. el Gabinete es cada vez más homogéneo;
2. uno de los ministros es líder del equipo y despacha habitualmente con el Rey: es
el Premier,
3. el Rey actúa con refrendo y responsabilidad de un ministro;
4. el Gabinete comienza a responder colegiada y solidariamente ante el Parlamento.
A partir de 1832 y durante un siglo, la progresiva ampliación del sufragio hasta su
universalización y la pérdida de poder de la Cámara de los Lores significaron la
democratización del sistema parlamentario, que aún se completaría en 1949 con el último
recorte de las facultades de la Cámara Alta.
b) En el Continente
Tras la Revolución Francesa, la Restauración significa el restablecimiento de la
soberanía regia, aunque se hable de soberanía compartida. El movimiento revolucionario
de 1830 fragua un sistema parlamentario dualista, cuyo mejor exponente fue la
Constitución belga de 1831 y que funciona sobre la doble confianza, regia y
parlamentaria, que necesita el Gobierno.
Aunque la revolución de 1848 acentúa la democratización del régimen, en muchos
países apenas tuvo reflejo. Como en España o Alemania.
Otras monarquías europeas, no sólo la belga, evolucionaron hacia un sistema
parlamentario, que se democratizó con el reconocimiento del sufragio universal.
Francia constituyó su III República, de carácter parlamentario, hasta la segunda
guerra mundial.
Otras repúblicas parlamentarias del período de entreguerras reintrodujeron, con
escasa fortuna, el sistema de doble confianza; así lo hicieron la Constitución alemana de
1919 y la española de la II República. Estos intentos se inscriben dentro de una corriente,
46
que llega hasta nuestros días, propensa a limitar, frenar y condicionar el poder del
Parlamento y, paralelamente, a fortalecer la posición del Gobierno buscando su eficacia y
estabilidad. Es lo que se ha denominado racionalización parlamentaria.
Caracteres del sistema parlamentario
El único elemento esencial de este sistema es la relación fiduciaria o de confianza
entre el Gobierno y el Parlamento.
Estamos ante un sistema de unión dinámica de poderes.
a) Del cuerpo electoral procede el Parlamento y, en ocasiones, el Jefe del Estado.
b) Si el Parlamento es bicameral y una de las Cámaras no es de extracción
democrática, ésta no tiene facultades relevantes en relación con el Gobierno.
c) Cuando el Jefe del Estado es elegido por sufragio universal, no es ilógico que
tenga poderes importantes. En ningún caso corresponde al Presidente exigir la
responsabilidad del Gobierno; pero sí, en ciertos supuestos, a los de Francia y
Portugal.
d) Menos aún poseen esta facultad los Monarcas, y tampoco los Presidentes de
República no elegidos popularmente.
e) Se ha destacado como un carácter del sistema parlamentario el Ejecutivo dualista,
el Jefe del Estado y el Gobierno), esto sólo es cierto hoy en Francia, donde el
Presidente de la República preside el Consejo de Ministros, tiene atribuidas facultades
de dirección, sobre todo en política internacional, y puede bloquear el trabajo del
Gobierno. En los demás casos la presencia e intervención del Jefe del Estado en el
Gobierno tiene más carácter simbólico y de representación que de poder efectivo.
f) Los Jefes de Estado son políticamente irresponsables y sus actos han de ir
refrendados por un miembro del Gobierno, el cual asume la responsabilidad. La
excepción es, Francia.
g) Todos los órganos constitucionales participan en la dirección política del Estado,
pero el órgano propio de dicha función, es el Gobierno.
h) Dos de las facultades más importantes de dirección política son la elaboración de
los Presupuestos del Estado y la iniciativa legislativa.
i) Al Parlamento, le corresponde aprobar las leyes. Con ello legitima la política del
Gobierno mientras no le retire su confianza por los procedimientos establecidos.
j) El Gobierno, como órgano colegiado, responde solidariamente ante el Parlamento.
k) El Gobierno tiene la facultad de disolver el Parlamento.
Modelos actuales del sistema parlamentario
En Europa, el régimen democrático ha mostrado neta preferencia por dotarse de un
sistema parlamentario de gobierno, tanto en monarquías como en repúblicas. Sin
embargo, no hay uniformidad entre ellos, el sistema parlamentario admite muchas
variedades.
a) Reino Unido
La ampliación del electorado trajo consigo una reducción del poder regio frente al
Parlamento y, frente al Gabinete y a su Primer Ministro. Determinó el fortalecimiento de
los partidos políticos, de manera que el sistema de partidos ha pasado a ser el verdadero
eje de la política británica.
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1. Los miembros del Gabinete deben serlo también de una de las dos Cámaras, y el
Premier lo debe ser de la de los Comunes.
2. El Gabinete responde a la línea de un partido; los ministros han de actuar unitaria
y colegiadamente; y es el Premier el que asegura esa unidad de carácter colegial.
3. El Gabinete ha terminado ejerciendo casi totalmente las prerrogativas de la
Corona, quedando el Rey como institución que simboliza la unidad política, aconseja,
advierte y es consultado.
4. Dentro del Gabinete puede identificarse un Gabinete interior, más reducido,
integrado por varios ministros de la absoluta confianza del Premier, en el cual el
Premier decide discrecionalmente.
5. El Premier, se ha consolidado como jefe del Gobierno sin necesidad de que una
norma escrita así lo establezca. Él es el líder del Gabinete.
6. Cada ministro es responsable individual de su Ministerio y responsable solidario
de la política del Gabinete: si se mantiene en el cargo, la hace suya, aunque no esté
de acuerdo con ella. La dimisión del Premier comporta la de todo el Gabinete y la del
Ministerio entero.
7. El Premier es nombrado por el Rey, pero es la correlación de fuerzas dentro de la
Cámara de los Comunes y del partido mayoritario la determinante de la persona que
debe ser nombrada.
8. Es el pueblo, quien elige en realidad al Premier a través del Parlamento; y éste es
quien lo sostiene con su confianza.
9. Por eso, la más o menos firme posición del Premier depende sobre todo del
liderazgo que ejerce dentro de su partido, pues, si no está muy consolidado o ya está
declinando, se verá discutido en él y le surgirán rivales que le disputen ambos cargos,
el del partido y el gubernamental, a veces con éxito.
Actualmente el sistema de gobierno británico, sin dejar de ser parlamentario, ha
evolucionado hacia una de sus variantes, la de sistema de Gabinete, e incluso sistema de
Premier.
Se puede identificar al Premier como clave de la Constitución: el Premier dirige al
Gabinete, el Gabinete dirige al Parlamento y éste registra sus decisiones. La doctrina
estima que ésta es la evolución normal del sistema parlamentario en la democracia de
partidos: la preeminencia del Gobierno y concretamente de su Presidente; la práctica así
lo corrobora.
b) Francia
Hemos de hablar un modelo abierto y móvil, que se define cada vez en función de la
correlación de fuerzas políticas.
La reforma constitucional de 1962, que dispuso la elección del Presidente de la
República por sufragio universal, hizo de éste un líder político nacional. Desde entonces
hasta 1986 la práctica constitucional se basó en la identidad política entre el Jefe del
Estado y la mayoría de la Asamblea Nacional. Deparando un modelo que podemos
denominar como gobierno del Presidente, en el cual el Gobierno dependía de la doble
confianza del Jefe del Estado y de la Asamblea Nacional, de las que la verdaderamente
determinante era la primera, puesto que podía contar de antemano con la segunda al
tener mayoría.
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Las elecciones legislativas de 1986 provocaron un cambio profundo en las relaciones
institucionales. El Presidente Mitterrand, del Partido Socialista, ante el revés sufrido por su
partido, prefirió no dimitir y nombró Primer Ministro al líder de la coalición política
adversaria. Durante dos años, el Primer Ministro, con el apoyo parlamentario, pasó a
dirigir la política nacional, pero en la internacional hubo de contar con el Presidente. Este
presidía los Consejos de Ministros, pero, para eludir su protagonismo, el Gobierno
celebraba previamente sus reuniones y llevaba al Consejo los asuntos ya decididos. En
fin, el Presidente negó su firma a ciertas ordenanzas del Gobierno en materia social y
económica.
Ésta es la variante conocida popularmente como cohabitación.
Las elecciones presidenciales y legislativas de 1988 modificaron de nuevo el
panorama: un Presidente fuertemente respaldado por el pueblo. El Presidente:
1. De un lado, no necesitaba investidura, sino sólo no ser derrotado en una moción
de censura o en una cuestión de confianza.
2. Tenía una potestad reglamentaria amplísima.
c) Alemania
Se aprecia el papel preponderante del Canciller y el carácter meramente
representativo del Presidente de la República, que es designado parlamentariamente. El
Canciller es propuesto por el Presidente a la Cámara Baja y necesita la investidura por
mayoría absoluta; de no obtenerla, la Cámara puede investir a su propio candidato. El
Canciller selecciona libremente a los ministros. Su posición política es netamente
predominante.
Si a ello se suman, las dificultades parlamentarias para exigirle responsabilidad
política, para la que se requiere que la moción de censura incorpore un candidato
alternativo y sea
aprobada por mayoría absoluta, y, la posibilidad de disolver la Cámara en caso de
perder una cuestión de confianza. Es el Canciller el que desempeña la función de
dirección política y es cabeza efectiva del Gobierno. Todo lo cual se ve facilitado por un
sistema de partidos muy sólido y estable, el cual contribuye decisivamente a la estabilidad
gubernamental.
d) Italia
Habiendo optado la Constitución italiana por el parlamentarismo, la práctica ha
deparado un claro perfil partidocrático. El Presidente de la República. Sus rasgos
constitucionales se corresponden con los de un Jefe de Estado con funciones
representativas y simbólicas pues todos sus actos necesitan refrendo.
Su designación, que es realizada por un colegio mixto (todos los miembros de las
Cámaras más electores regionales) con neto predominio parlamentario. Pero la acusada
personalidad de algunos presidentes los ha hecho muy influyentes en la vida política del
país, habiendo provocado alguno de ellos, con sus extralimitaciones, un verdadero
problema institucional.
El Gobierno se ve sometido a la confianza de las dos Cámaras, pero la moción de
censura está regulada con ciertas restricciones. La frecuente ausencia de mayoría
absoluta homogénea en las Cámaras deparó durante muchos años continuos Gobiernos
de coalición, muy inestables y netamente dependientes de cada uno de los partidos que la
integraban.
49
En la actualidad se intenta crear un movimiento favorable a la reforma constitucional
que instaure un sistema presidencialista.
e) España
En el sistema establecido por la Constitución española, como corresponde a una
monarquía parlamentaria, el Rey no tiene propiamente poderes, sino más bien funciones
simbólicas y representativas que se traducen en actos debidos necesitados de refrendo.
El Gobierno español se acerca más al modelo alemán que a los demás que hemos
reseñado, con la clara primacía del Gobierno sobre el Parlamento y del Presidente del
Gobierno sobre los ministros. Esta correlación se apoya en los siguientes mecanismos
constitucionales:
1. Investidura del Presidente del Gobierno, no del Gobierno.
2. Selección libre de los ministros por el Presidente.
3. Exigencia de candidato alternativo a la Presidencia en las mociones de censura.
Los rasgos presidenciales del sistema se robustecen cuando gobierna un partido
político cohesionado, con un líder respetado y con mayoría absoluta en el Congreso de
los Diputados. Este esquema refleja el modelo de Gobierno entre 1982 y 1989 y entre
2000 y 2004. En las demás legislaturas, por faltar uno o varios de los elementos
indicados, la solidez del Gobierno y de su Presidente se ha resentido. Tuvo que buscar
apoyos parlamentarios externos, lo que debilitaba un tanto su posición. Y a partir de 2004
se ha vuelto a la mayoría relativa.
La forma de gobernar varía sin cambiar el Ordenamiento jurídico.
SISTEMA PRESIDENCIALISTA
No obedece a un esquema teórico previo. Su teoría ha sido extraída de la práctica
constitucional de Estados Unidos.
a) El sistema presidencialista, tiene dos centros de impulsión política de igual o
similar legitimidad electoral: el Presidente y el Parlamento (llamado Congreso).
b) Esta igual legitimidad avala una igualdad de poderes.
El poder ejecutivo corresponde al Presidente, no al Gobierno. En realidad, no existe
Gobierno, sino secretarios del Presidente que son designados por el Presidente entre
personas no pertenecientes a las Cámaras.
c) El Presidente no tiene iniciativa legislativa, los mensajes que dirige al Congreso
intentan llamar la atención de éste sobre la necesidad de legislar sobre determinados
problemas y en la dirección deseable.
d) El Congreso puede conferir una delegación legislativa al Presidente para la
regulación de materias determinadas.
e) El Presidente tiene derecho de veto sobre las leyes aprobadas por el Congreso,
que éste no puede superar sino con una mayoría de dos tercios, realmente difícil de
alcanzar
f) El Senado ha de aprobar el nombramiento presidencial de los más altos cargos
públicos, incluso el de los magistrados del Tribunal Supremo.
50
g) El Senado tiene asimismo importantes facultades en política internacional,
fundamentalmente introducir enmiendas o reservas en los tratados; y al Congreso en
su conjunto le corresponde la declaración de guerra y la conclusión de la paz.
h) El Presidente no puede disolver el Congreso, ni una de sus Cámaras, y éstas no
pueden exigir responsabilidad política a aquél ni a los secretarios. La única
responsabilidad es penal y se sustancia ante el propio Congreso (acusa la Cámara de
Representantes y juzga el Senado)
i) Es frecuente que el Presidente y la mayoría parlamentaria sean de diferente
partido, e incluso que difieran las mayorías de una y otra Cámara. En ocasiones, el
sistema se bloquea. Pero es raro un enfrentamiento tan fuerte. Se prefiere buscar
salidas pragmáticas, facilitadas por la poco acentuada disciplina de voto de los
partidos en las Cámaras.
j) La rígida separación de poderes ha dado paso a una colaboración entre ellos.
k) Las relaciones dependen sobre todo de la personalidad del Presidente, del
liderazgo nacional que ejerza y de su capacidad para comunicarse directamente con
el electorado y generar una opinión pública favorable a su política.
51
Federal, integrado en coalición por los partidos más relevantes, ha terminado
dirigiendo la política, lo cual sitúa a este modelo un tanto en línea con lo que ocurre en
el resto de las democracias parlamentarias.
Tema XIV.- El Gobierno y sus relaciones con el Parlamento (II):
Referencia especial al sistema parlamentario
FORMACIÓN DEL GOBIERNO EN EL SISTEMA PARLAMENTARIO
Breves notas históricas
El nombramiento del Gobierno aparece desde un principio como una cuestión
asociada a la posición del Rey en el entramado institucional. Era un acto indiscutible de
prerrogativa regia, pero después del triunfo del Parlamento inglés sobre el monarca en la
Revolución Gloriosa cobró un nuevo perfil.
a) la necesidad de preservar la irresponsabilidad del Rey;
b) la progresiva configuración de un liderazgo en el seno del Gabinete;
c) la consolidación de un sistema estable de partidos.
Los tres factores, siguen informando en la actualidad este proceso nuclear de los
sistemas parlamentarios.
En el Continente hubo que esperar a la Restauración posnapoleónica para que la
formación del Gobierno cobrara un significado similar al que tenía en Inglaterra. El Rey,
tenía que ponderar la composición del
Parlamento, puesto que el Gobierno debía contar con el apoyo de éste. Este dato
llegó a ser el decisivo, marcando el paso de la monarquía orleanista a la parlamentaria
propiamente dicha.
Hoy, tanto en las monarquías como en las repúblicas, si son parlamentarias, es el
resultado electoral el determinante de la composición del Gobierno.
Procedimiento
El procedimiento de formación del Gobierno varía de un Estado a otro; Podemos
distinguir dos modelos principales, en torno a los cuales se detectan diversas variantes.
Éstos son el nombramiento directo con inmediata entrada en funcionamiento del Gobierno
y el nombramiento fraccionado en dos fases, una de consultas y otra de investidura y —
en España y Alemania— de nombramiento por parte del Jefe del Estado.
1. Con una consulta electoral o de la dimisión del Presidente del Gobierno, el Jefe
del Estado puede encargar la formación de un nuevo Gobierno al líder de la formación
mayoritaria de la Cámara o persona capaz de obtener el apoyo de una coalición
suficiente. Articulado un equipo de gobierno por éste, es propuesto al Jefe del Estado
para su nombramiento.
2. El Gobierno entra en funciones de inmediato sin necesidad de recibir
explícitamente el respaldo de la Cámara.
3. Otras Constituciones prescriben que, el Jefe del Estado abra un periodo de
consultas con los líderes de las fuerzas políticas con presencia parlamentaria
(España)
4. En España las consultas las hace el Rey con la mediación y el refrendo no escrito
del Presidente del Congreso de los Diputados. Terminadas las consultas, En España,
52
el Rey propone al Congreso un candidato a la Presidencia del Gobierno, el cual
solicita la investidura de esta sola Cámara.
5. En España se inviste al Presidente del Gobierno, el cual es ulteriormente
nombrado por el Rey y propone a éste el nombramiento de los demás integrantes de
su equipo; uno y otro nombramientos son actos debidos del Rey; pero si, pasados dos
meses desde la primera votación, el Congreso no logra investir a ningún candidato,
queda automáticamente disuelto y se convocan nuevas elecciones.
6. Cabe mencionar el procedimiento prescrito en un principio por algunos estatutos
de autonomía españoles, concretamente los Estatutos de Navarra, Andalucía y
Castilla La Mancha, conforme a los cuales, si el Parlamento respectivo no investía a
ningún candidato durante los treinta días posteriores a la primera votación fallida,
quedaba automáticamente investido el candidato del partido o formación política con
más escaños; los Estatutos de las dos primeras fueron modificados posteriormente
para acogerse a la fórmula de investidura del Gobierno de la nación, salvo ese plazo
más corto de treinta días. En cambio, en Castilla La Mancha está vigente todavía la
fórmula comentada.
En Italia, Portugal y Bélgica la formación del Gobierno por su Presidente es previa a la
investidura.
Suecia y Japón han llevado al extremo la reducción de la monarquía a mero
simbolismo y representación.
¿Existe un contrato de legislatura?
La Constitución portuguesa obliga al Gobierno a solicitar la investidura sobre un
programa en el que figuren las principales orientaciones y medidas políticas y donde sus
miembros quedan vinculados a tal programa. No existe en los demás regímenes
demoliberales norma parecida. Lo más que puede hacer el Parlamento en caso de
incumplimiento del programa es remover al Gobierno mediante una moción de censura;
pero esto es algo que puede hacer siempre aunque el cumplimiento programático haya
sido exquisito.
53
procesos de confianza política en los que fue ganando terreno la idea de que el Gobierno
necesitaba la confianza del Estamento de Procuradores y que debía dimitir en caso
contrario aunque tuviera la confianza regia.
Posteriormente se practicaron votos de censura y, en general, puede decirse que a
partir de entonces el Gobierno era políticamente responsable ante las Cortes.
Los textos constitucionales de 1837 y 1845, tenían la facultad de disolución de las
Cortes por parte del Ejecutivo.
En la Constitución de 1869 el gobierno tenía que contar con la confianza del Rey y de
las Cortes, pues aquél lo nombraba y separaba libremente y las dos Cámaras tenían la
facultad de censura. Aprobado un voto de censura, el Gobierno podía dimitir o proponer al
Rey la disolución de las Cortes para apelar al arbitraje del cuerpo electoral.
Responsabilidad solidaria
Si en épocas anteriores la responsabilidad de los ministros, por ser sólo penal, era
exclusivamente individual, la evolución posterior hacia la responsabilidad política dio
entrada a la solidaridad del Gobierno en dicha suerte.
Este principio refuerza la unidad y cohesión del Gobierno como órgano colegial y la
unidad de la dirección política estatal. De él se derivan unas reglas convencionales del
sistema parlamentario, ocasionalmente cristalizadas en normas jurídicas, tales como las
prohibiciones que pesan sobre un ministro de criticar al Gobierno, así como su obligación
de mantener el secreto de las deliberaciones del Consejo de Ministros.
En España, el liderazgo de su Presidente, la responsabilidad del Gobierno es
personificada fundamentalmente en éste y la de los ministros es asumida por el propio
Presidente mientras los mantenga en el cargo.
LA PSEUDORRACIONALIZACIÓN PARLAMENTARIA EN EL
CONSTITUCIONALISMO DE LOS SIGLOS XX Y XXI.
Constitucionalismo del período de entreguerras.
Tras la primera Guerra Mundial, una nueva corriente se abre paso entre los
constitucionalistas y entre los constituyentes, torpemente denominada parlamentarismo
racionalizado. La idea fundamental que se persigue es la de conseguir una mayor
estabilidad del Gobierno que le permita gobernar realmente.
La articulación jurídica de esta concepción consistió en una superposición de trabas
procesales a la exigencia parlamentaria de responsabilidad política gubernamental, tales
como el requisito de una iniciativa colectiva para la moción de censura, la fijación de un
plazo entre la presentación de la moción y su votación, la exigencia de una mayoría
absoluta para su aprobación y las limitaciones temporales para presentar nuevas
mociones de censura. Dio paso en el Continente a un modelo de responsabilidad política
condicionada.
Da a entender que un Parlamento, es una asamblea irracional, en cambio, el
Gobierno parece ser en sí mismo la encarnación de la razón.
La II República española no consiguió hacer funcionar un sistema de doble confianza
por su deficiente articulación orgánica y, por la inconsistencia del sistema de partidos en
el que se apoyaba. La confianza presidencial predominaba sobre la parlamentaria.
Constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial
54
El constitucionalismo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial discurrió
por dos tendencias contrapuestas: mientras Francia e Italia consagraron sistemas de
predominio parlamentario, Alemania acentuó anteriores mecanismos restrictivos de la
responsabilidad política gubernamental.
En la III y IV Repúblicas francesas, el Gobierno utilizó con demasiada frecuencia la
cuestión de confianza.
La Ley Fundamental de Bonn ha instaurado un nuevo modelo de moción de censura,
ahora adoptado también por la Constitución española, consistente en que dicha moción
debe incluir un candidato alternativo a Canciller. La doctrina mayoritaria alemana y
española denomina a dicho modelo moción de censura constructiva.
MOCIÓN DE CENSURA.
Derecho comparado
La moción de censura es un procedimiento de exigencia de responsabilidad política
del Gobierno en el que la iniciativa parte del Parlamento. Formalmente tiende a provocar
un cambio de equipo gobernante, pero, en la actual democracia de partidos, sólo intenta
realmente poner en aprietos al Gobierno, obligarlo a defender públicamente su programa
y composición y llamar la atención del electorado sobre las deficiencias de dicho
programa y/o de su puesta en práctica.
Salvo en el Reino Unido, por fidelidad al parlamentarismo tradicional, no se ha
introducido ninguna corrección debilitadora de esta institución.
En Italia hubo dos, en 1995 prosperó una en el Senado contra el entonces Ministro de
Cultura, que tuvo que dimitir, y la última ha sido en 2008 contra el Gobierno Prodi. Más
frecuentes que las mociones de censura son las crisis gubernamentales —y sus
soluciones— provocadas y acordadas extraparlamentariamente por los partidos coligados
en el Gobierno. Es una de las facetas de lo que hemos denominado partidocracia.
En Francia la moción de censura se ajusta a las siguientes condiciones:
a) debe ser presentada por la décima parte de los miembros de la Asamblea
Nacional
b) no puede ver votada hasta transcurridas cuarenta y ocho horas desde su
presentación;
c) sólo se cuentan los votos favorables a la moción y se requiere mayoría absoluta
de la Cámara para su aprobación
d) si la moción es rechazada, sus firmantes no pueden suscribir otra durante el
mismo periodo de sesiones
e) en caso de ser aprobada, el Primer Ministro debe presentar la dimisión del
Gobierno al Presidente de la República.
Referencia especial al modelo alemán y español
La Constitución alemana ha establecido la mal llamada moción de censura
constructiva.
a) La moción debe presentarse en la Cámara baja con la firma de, al menos, la
cuarta parte de sus miembros. No se impide a los firmantes presentar otra durante el
mismo periodo de sesiones.
55
b) La moción ha de incorporar un candidato alternativo, que queda investido como
Canciller si la moción resulta aprobada por la mayoría absoluta de la Cámara en una
votación que tendrá lugar después de cuarenta y ocho horas de haber sido
presentada la moción.
El Canciller puede anticiparse y, plantear en la Cámara Baja una cuestión de
confianza y, perdiéndola, proponer al Presidente de la República su disolución o la
declaración del estado de emergencia legislativa para un período de seis meses
(declaración que no puede repetirse en la misma legislatura
y con el mismo Canciller), durante el cual interviene en el proceso legislativo
únicamente el Bundesrat o Cámara Federal. Este efecto sólo puede evitarse si antes de
votarse la cuestión de confianza la Oposición presenta una moción de censura que resulte
aprobada.
Es la fórmula acogida por el artículo 113 de la Constitución española, con sólo dos
variantes: se exige la firma de la décima parte de los diputados y no cabe la operación
reseñada del Canciller alemán.
La denominación moción de censura constructiva se ha querido apoyar en el
argumento de que con ella no se destruye un Gobierno, sino que se construye uno nuevo
La preocupación del constituyente español fue la misma que en Alemania: dotar al
Gobierno de la máxima estabilidad, puesto que, si ya es difícil la aprobación de una
moción de censura "clásica" debido a la disciplina de los grupos parlamentarios, más
improbable aún es que acuerden el apoyo a un candidato a la Presidencia.
La doctrina más acreditada pone de relieve que, en la democracia de partidos, los
mecanismos constitucionales, son menos decisivos que la solidez y coherencia del
sistema de partidos existente en el país y su traslación disciplinada a la Cámara a través
de los grupos parlamentarios.
El modelo de censura constructiva produce, un verdadero equilibrio de debilidades: un
Gobierno minoritario que ejerce el poder en condiciones precarias y un Parlamento
adverso incapaz de generar una alternativa viable.
Aun así, ha habido dos mociones de censura en treinta y dos años de régimen
constitucional. La primera en 1980, a iniciativa del grupo parlamentario socialista contra
un Gobierno de UCD. La segunda ocurrió en 1987 con Gobierno socialista y Oposición
popular.
CUESTIÓN DE CONFIANZA.
Es un instrumento de control extraordinario del Gobierno por el Parlamento en el que
es el propio Gobierno el que toma la iniciativa y somete su continuidad a la aprobación,
por parte de aquél, de un proyecto de ley o de cualquier otra declaración o decisión
política, según permita la Constitución. Es un mecanismo de presión del Gobierno sobre
el Parlamento con el riesgo de un resultado negativo.
Cumple la finalidad de que el Gobierno compruebe el respaldo parlamentario que
tiene para cumplir su programa, para rehacerlo, para actualizarlo o para sustituirlo; la
cuestión de confianza, en el caso improbable de ser perdida por el Gobierno, provoca la
recomposición o la alternancia en el equipo gobernante.
Se comprende que su utilización sea más propia de los Gobiernos de coalición y de
los minoritarios, no de los homogéneos que cuenten con mayoría absoluta en la Cámara.
Modelos que ofrece el Derecho comparado:
56
1. El Primer Ministro francés puede presentar una cuestión de confianza sobre su
programa de gobierno, sobre una declaración política general o sobre un texto. Se
considerará aprobado el texto y concedida la confianza si la Oposición no presenta
dentro de las veinticuatro horas siguientes una moción de censura.
2. El Ordenamiento alemán:
El Canciller la presenta sobre un proyecto de ley, una modificación de su programa de
gobierno o una declaración política general. Entre la presentación de la moción y la
votación deberán transcurrir cuarenta y ocho horas. Para ser otorgada la confianza
solicitada, se requiere una mayoría absoluta de los miembros de la Cámara. Si no es
aprobada la cuestión, el Canciller puede: dimitir, proponer al Presidente federal la
disolución de la Cámara y Proponer al Presidente federal la declaración del estado de
emergencia legislativa.
3. La Constitución española también presenta algunas especialidades en este punto
que la separan del parlamentarismo clásico:
(1) No puede versar sobre un proyecto de ley, sino sólo sobre el programa del
Gobierno o sobre una declaración de política general.
(2) Si la confianza es denegada (esto es, si no alcanza ni siquiera mayoría relativa
en el Congreso de los Diputados, única Cámara competente al respecto), el
Gobierno ha de dimitir obligatoriamente, sin que pueda disolver la Cámara para
convocar elecciones.
Con estas especialidades de su regulación, la Constitución española ha debilitado la
naturaleza de esta institución como instrumento de acción recíproca entre Parlamento y
Gobierno, lo que le merma casi toda su importancia política y hace vaticinar su escasa
utilización.
Ha sido puesta en práctica sólo dos veces. La primera en 1980, la segunda en 1990.
57
del Gobierno. La Constitución española aporta otro supuesto de disolución
automática: la tramitación de una reforma constitucional agravada.
Significado actual
En la actualidad, la disolución tiene fundamentalmente el significado de un arma en
manos del Gobierno para ser estratégicamente utilizada en el momento electoral más
conveniente, también sirve para restablecer la representatividad del Parlamento, si se
entiende que se ha debilitado. Esto último puede ocurrir:
- cuando emergen problemas políticos de importancia no debatidos en elecciones
anteriores; se hacía en ocasiones en Inglaterra;
- cuando se quiere operar una reforma sustancial del programa de gobierno;
- cuando los resultados de elecciones locales y regionales evidencian una pérdida de
apoyo popular al partido o coalición del Gobierno.
58
Tema XV.- El Estado supranacional e internacionalmente
integrado: consecuencias jurídicas y políticas. La Unión
Europea
LIMITACIONES DE LA SOBERANÍA EN EL OREN INTERNTACIONAL
Tras la segunda Guerra Mundial, la Carta de las Naciones Unidas reafirmó la
soberanía de los Estados prohibiendo la intervención de la propia organización en los
asuntos internos de cada uno. Pero al mismo tiempo la Carta obliga a todos los Estados
miembros a adoptar medidas para lograr el respeto universal y la observación de los
derechos humanos. Durante décadas esta exigencia ha sido letra muerta en medio de
una política internacional de bloques, pero a finales de los años 70 fue esgrimida (usada)
por J.Carter, Presidente de los EEUU como legitimación para intervenir en otros países en
defensa de los derechos humanos, siendo los EEUU quien arbitraba cuándo y dónde se
habían conculcado.
Posteriormente, en 1988 el Asamblea General de la ONU revisó el principio de no
injerencia (intrusión), que se confirmó con otra Resolución de 1990. En plena crisis del
Golfo Pérsico, desencadenada por la invasión iraquí de Kuwait, puso en marcha un
bloqueo económico internacional y, más tarde, una intervención armada hasta desalojar a
Irak de los territorios ocupados.
Este episodio ha determinado la crisis de la soberanía interna, por las consecuencias
posteriores:
a) El Consejo de Seguridad de la ONU aprobó en 1991 el derecho de injerencia de
ésta cuando la violación de los derechos humanos en el interior de un Estado
“constituya una amenaza para la paz y la seguridad internacionales”
b) La autorización de la fuerza debe contar con una autorización del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidad.
c) La lucha contra el terrorismo internacional, también se ha globalizado.
d) En Europa, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europea
(OSCE) se ha auto conferido el derecho de intervención en los países miembros, sin
su consentimiento, para interponer sus buenos oficios en situaciones de emergencia.
Basta con que lo soliciten doce miembros.
e) Se abre paso la tesis de que la disponibilidad de un Estado respecto de sus
propios recursos (piénsese en los energéticos) está limitada por el orden económico
mundial, el cual no puede ser puesto en peligro por actuaciones estatales unilaterales.
¿Qué queda entonces de la soberanía estatal?
A las anteriores consideraciones debemos añadir que la existencia de organizaciones
internacionales y comunidades supranacionales, como la OTAN, la Unión Europea, etc.,
es otro factor limitativo, y muy importante, del ejercicio de la soberanía por parte de los
Estados miembros. Se habla por eso de soberanía conjunta, o compartida, o incluso
diluida.
Han sido atributos identificativos de la soberanía durante más de cuatro siglos:
La acuñación de moneda, la facultad de hacer la guerra y firmar la paz, la creación
monopolística del Derecho, ius puniendi (potestad de crear legislación represiva que
59
castigue severamente ciertas conductas de todos aquellos que habiten en territorio
estatal.
Estamos ante un factor limitativo de la soberanía, que se caracteriza por ser
voluntariamente buscado por los Estados, basado en el pacto y sometidos a reglas del
Derecho; esto es lo que acontece, por lo que a España se refiere, con su integración en la
Unión Europea.
60
LA UNION EUROPEA: ORIGEN Y EVOLUCION
Directamente encaminada a la edificación de la Unión Europea fue la Declaración
Schumann de 9 de mayo de 1950, fecha significativa que se conmemora como día de
Europa. En 1951, Francia, Italia, Alemania y los tres Estados del Benelux constituyeron la
Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). El paso siguiente fue la firma en
Roma, en 1957, por parte de los mismos seis Estados, de dos tratados, constitutivos
respectivamente de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea
de la Energía Atómica (EURATOM). Estas tres comunidades han funcionado, de hecho,
como una sola: la Comunidad Económica Europea. Inglaterra propició en 1960, como
réplica, la constitución de la Zona Europea de Libre Cambio (EFTA), junto a Austria,
Suiza, Suecia, Noruega, Islandia y Finlandia; posteriormente se incorporó Liechtenstein.
De menor alcance que la CEE, Inglaterra ingresó en ésta en 1973, junto a Dinamarca e
Irlanda. Desde ese mismo instante se percibió que el final del proceso debía ser una
unión política (no meramente económica) y más amplia, siempre que los Estados
aspirantes estuviesen constituidos con regímenes democráticos.
Por lo que a su ampliación se refiere:
a) Grecia ingresó en 1981.
b) España y Portugal, en 1986.
c) Más tarde, en 1995, se incorporaron otros tres Estados de la EFTA: Austria,
Suecia y Finlandia.
d) En 2004 ingresaron diez Estados más (Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania,
Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Malta y Chipre (éste sólo
en su parte griega), casi todos procedentes del antiguo bloque soviético.
e) El primero de enero de 2007, con la integración de Bulgaria y Rumania, la Unión
alcanzó los veintisiete Estados, número que en 2013 se elevó en una unidad por el
ingreso de Croacia, cuya candidatura suscitó reticencias durante varios años.
Reticencias que también existen para con dos Estados aspirantes: la República de
Macedonia (entre otros motivos, por la polémica con Grecia en torno a la
denominación oficial del país) y Turquía (sobre todo, por la situación en materia de
derechos humanos y el contencioso referente a la ocupación de la parte norte de
Chipre). Por lo demás, otros socios potenciales que han formulado oficialmente sus
candidaturas son Albania, Islandia, Montenegro y Serbia.
f) En cambio, Noruega se ha negado dos veces a asociarse al club europeo. Y Suiza
mantiene relaciones estrechas con él, pero tampoco ha ingresado. Como tampoco
Liechtenstein. Suiza suscribió en mayo de 2004 con la Unión Europea varios
acuerdos, entre los que acaso el principal sea su ingreso en el espacio Schengen; la
cooperación es estrecha, pero acaso los mayores escollos para el ingreso efectivo de
Suiza en la Unión sean el bancario y el fiscal.
En 1986 se firmó en Luxemburgo y en La Haya la denominada Acta Única Europea,
primera gran reforma de los tratados fundadores de 1951-1957. Preveía ésta la
consecución de un mercado único en 1993 profundizando en las cuatro libertades clásicas
de circulación (de personas, capitales, mercancías y servicios) y el fortalecimiento del
sistema de cooperación política europea en la acción exterior común en materia de
investigación, tecnología, medio ambiente, seguridad y defensa.
En febrero de 1992 se firmó en Maastricht el Tratado de la Unión Europea (TUE), que
marcó una etapa fundamental en el comentado proceso de integración:
61
a) Estableció una Unión Europea, por primera vez con tal denominación oficial, que
consolidaba unos fundamentos comunes, encabezados por la ciudadanía europea y el
principio de subsidiariedad, y pertrechados por las condiciones de convergencia
económica y política sobre la base de democracia y derechos humanos.
b) La UE se articulaba en torno a tres pilares·:
A. Integración, que englobaba las competencias transferidas por los Estados a las
tres comunidades precedentes; además, la originaria CEE pasaba a ser
Comunidad Europea (CE).
B. Política Exterior y de Seguridad Común (PES(), que obliga a los Estados a
articular acciones y posiciones comunes pero reteniendo la soberanía.
C. Justicia y Asuntos de Interior UAI), centrados en cuestiones de inmigración,
cooperación policial y judicial penal.
Los dos últimos son pilares de cooperación intergubernamental.
c) El plano institucional se siguió reforzando las competencias del Parlamento
Europeo y se creó, como novedad, el Comité de las Regiones, primer órgano
comunitario de representación de las entidades infraestatales.
d) La novedad más sobresaliente fue la aprobación de las bases para la unión
económica y monetaria, con una moneda única (el euro) y un Banco Central Europeo
independiente del poder político.
El Tratado de Ámsterdam de 1997 persiguió reforzar la idea de ciudadanía europea
tanto desde la perspectiva cívico-política (con la garantía del derecho de acceso a
documentos de las instituciones europeas) como socio-económica. En este segundo
ámbito se debe reseñar:
- la lucha contra la exclusión social;
- una nueva cláusula reforzada de igualdad material con la previsión de acciones
positivas y la introducción de nuevos motivos explícitos de no discriminación, como la
discapacidad o la orientación sexual; y
- una referencia expresa a la Carta Social Europea en las disposiciones de política
social relacionadas con el empleo y la juventud.
El Tratado de Niza de 2001 se centró especialmente en la reforma de las instituciones
buscando el más eficaz funcionamiento de la Unión tras las sucesivas ampliaciones, pero
con el fracaso de la no incorporación de la Carta de los derechos fundamentales de la
Unión Europea, que quedó como documento solemne sin fuerza vinculante.
A partir de Maastricht, la ampliación de la Unión, la complejidad creciente de su
funcionamiento y el distanciamiento entre la Unión y los ciudadanos determinaron un giro
en su proceso de formación, haciéndose necesaria la simplificación de su Ordenamiento
jurídico. De ahí la aspiración de dotarse de un texto constitucional. Fracasado éste en los
referendos de Francia y Holanda (fueron positivos en España, aunque con escasa
participación, y en Luxemburgo), se giró hacia una fórmula menos ambiciosa. A ella
responden el Tratado de la Unión (o Tratado de Lisboa) y el Tratado de Funcionamiento
de la Unión.
a) Avanza en la unión política al desaparecer la estructura de pilares y dotarse de
personalidad jurídica a la Unión como tal (artículo 47 del Tratado de Lisboa). En este
nuevo organigrama queda englobado el pilar comunitario que se rediseña en el
62
Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea, aprobado simultáneamente al
Tratado de la Unión.
b) El logro más perceptible radica en la inclusión de la Carta de los derechos
fundamentales en el Derecho primario de la Unión y en la extensión de instrumentos
de participación política (como la iniciativa legislativa ciudadana mediante un millón de
firmas). Tales derechos son ya vinculantes para los Estados miembros y para la
Unión.
c) El nuevo ropaje institucional de la Unión Europea intenta presentar una imagen
política más cohesionada, con la creación de la figura del Presidente estable, por
cinco años, del Consejo Europeo (cuya compatibilidad con la Presidencia semestral y
rotatoria de la Unión no es fácil), con el rediseño de la figura del Alto Representante
de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (antiguo «Míster Pese»),
que es miembro del Consejo y Vicepresidente de la Comisión Europea; con la
extensión de la codecisión como procedimiento legislativo ordinario de decisión
conjunta entre el Consejo y el Parlamento Europeo, y con la reestructuración del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ya con esta denominación.
El Tratado de la Unión ha sido considerado como una especie de «rescate sustancial»
del malogrado «Tratado Constitucional Europeo», de 2004.
La unión política ha adquirido una nueva dimensión y ha ganado terreno en el ámbito
de la seguridad interior:
a) El Acuerdo de Schengen de 1985 sobre supresión de fronteras comunes
(Schengen /) fue suscrito por Francia, Alemania y los tres países del Benelux, al que
se han adherido buena parte de los países de la Unión, España entre ellos, y también
socios externos como Suiza, Noruega o Islandia.
b) El Convenio de Aplicación de 1990 (Schengen JI) concretó las medidas de puesta
en práctica, asociadas a una serie de grandes objetivos (lucha contra la inmigración
ilegal y el tráfico de seres humanos, el narcotráfico, el tráfico de armas y explosivos, y
el terrorismo) y acompañadas de determinados medios de acción (el Sistema de
Información Schengen -SIS-, la persecución policial transfronteriza, etc.).
c) El Tratado de Prüm de 2005 (Schengen III) atiende a las preocupaciones de
mayor seguridad frente a los embates del terrorismo internacional con medidas
complementarias en el tráfico aéreo, o el intercambio de datos genéticos y, sobre
todo, la orden europea de detención y entrega («euroorden»), un procedimiento de
extradición acelerado y prácticamente judicializado en todas sus fases que,
precisamente por su carácter expeditivo, ha generado controversia sobre si es o no
suficientemente garante de los derechos.
63
En 1977 ingresó en el Consejo de Europa, si bien el Convenido de Roma no fue
ratificado hasta 1979.
En 1981 se integró en la OTAN. En 1986, en la Comunidad Europea, Posteriormente,
en el UEO y en el grupo Schengen.
La propia Constitución ha facilitado jurídicamente esta política de integración:
- Art 93: prevé y regula la eventual cesión de ciertos aspectos del ejercicio de la
soberanía (no la titularidad de esta) a organismos internacionales.
- Art 96.1: dispone que los tratados internaciones válidamente celebrados, una vez
publicados oficialmente en España, forman parte del Ordenamiento interno y no se
pueden derogar, modificar ni suspender sino por la forma prevista en los propios
tratados o de acuerdo con las normas generales de Derecho internacional.
Este tratamiento constitucional integra los tratados en el Ordenamiento jurídico
interno: son Derecho español, y por tanto, de aplicación obligatoria por parte de la
Administración y de los órganos jurisdiccionales.
64
BLOQUE TEMÁTICO CONSTITUCIONALISMO
HISTÓRICO ESPAÑOL
CONSTANTES HISTÓRICAS
Usualmente se señalan dos constantes en la historia constitucional:
Los pronunciamientos
La historia del constitucionalismo histórico español puede resumirse: “cada partido
una Constitución y un general para imponerla”. Por eso las constituciones españolas han
sido casi siempre Constituciones de un partido, después de un golpe de Estado el jefe
militar o partido “pronunciaban” su verdad política y hacían una constitución, de ahí la
inestabilidad de la historia de nuestra constitución.
Los pronunciamientos querían derribar por la fuerza el Gobierno establecido para
imponer otro y reformar la Constitución, pero no a través de una reforma jurídica formal,
sino de una manera irregular. Ejemplos de estos pronunciamientos son: General Primo de
Rivera que implantó una Dictadura.
La equívoca “Ley del Péndulo”
La “Ley del Péndulo” podría decirse que en España es equívoca, ya que existe un
balance desproporcionado
de nuestra historia constitucional. En España a una Constitución conservadora le
sucedía una progresista, y así sucesivamente, no existiendo entre ellas una proporción
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histórica, ya que la dominante en España fue la línea conservadora que mantuvo su poder
durante unos 140 años sumando todos sus periodos, y por el contrario la línea liberal
progresista que pervivió durante unos 20 años.
Conclusión: Debilidad de las estructuras políticas españolas
La poca consistencia de nuestros partidos políticos y los fenómenos históricos que
llevaron a nuestro país a debilitar nuestra Constitución, hacen que se advierta una cierta
inestabilidad de las estructuras políticas durante casi dos siglos, en los que no se aprecia
apenas democracia
PERIODOS DEL CONSTITUCIONALISMO HISTÓRICO ESPAÑOL
1. Orígenes del constitucionalismo: 1808-1833
- El texto de Bayona de 1808: La Constitución se llama Estatuto.
- El texto de Cádiz de 1812: Constitución liberal y modelo de liberalismo para
Europa.
2. Periodo isabelino: 1833-1868 (domina el doctrinamiento).
- Estatuto Real de 1834.
- Constitución de 1837.
- Constitución de 1845.
3. Sexenio revolucionaria: 1868-1874
- Intento de liberalismo democrático, después fue una República y acabó en
Dictadura.
- Dinastía de Saboya.
- Constitución de 1869.
4. Restauración: 1874-1931
- Constitución 1876: buscó una solución política conservadora en materia de
derechos y libertades.
- Con la muerte de Cánovas y Sagasta, el régimen restauracionista entra en crisis,
acentuada por el excesivo protagonismo de Alfonso XIII. Esta crisis desemboca en la
Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930).
5. Segunda República: 1931-1936 (o 1939)
- Nuevo intento de régimen liberal democrático.
- Constitución de 1931.
6. Régimen personal de Franco Bahamonde: 1936 (o1939)-1975
- Régimen de poder personal no constitucional.
- Siete leyes fundamentales
EL TEXTO DE BAYONA
Elaboración y caracteres
El Tratado de Fontainebleu junto con el Motín de Aranjuez propició que Napoleón se
hiciera con el mando de España. Forzó a Carlos IV en Aranjuez a abdicar en su hijo
Fernando, por lo que Napoleón percibió que era fácil hacerse con el poder de España. En
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Bayona convocó a la familia real consiguiendo que estos abdicaran en a favor del
Emperador, entregándole el trono a su hermano José Bonaparte.
El Emperador convocó en Bayona una Asamblea de 150 diputados para presentarle
un proyecto de Constitución que fue sometido a aprobación, promulgándose el 6 de junio
de 1808.
El Texto de Bayona está formado por 146 artículos distribuido en 13 títulos, cuya
naturaleza es la de un “Carta otorgada” y no la de una Constitución, ya que el poder
otorgante residía en el Emperador. Además el texto tiene una redacción poco cuidada.
Así se puede decir que en España coexistieron dos regímenes diferentes: por una
parte el encarnado por el texto de Bayona, y por otra el que fueron arbitrando las Juntas,
el Consejo de Regencia y las Cortes de Cádiz, culminado finalmente por la Constitución
de 1812.
Principios Políticos
A) Liberalismo: se pone en relieve en el tratamiento de los derechos y libertades y de
la división de poderes
- La seguridad personal.
- La inviolabilidad del domicilio.
- La libertad de imprenta.
- La supresión de los privilegios de exportación e importación de las colonias.
B) Confesionalidad religiosa del Estado: El artículo 1º de la Carta de Bayona
proclama que la religión católica es la del Rey y la de la nación, no se permite ninguna
otra.
C) Alianza perpetúa con Francia: El régimen que intentaba implantar el Estatuto se
caracteriza sobre todo por ser España una Monarquía satélite de Francia, o al menos
eso es lo que se pretendía.
CONSTITUCIÓN DE 1812
Proceso constituyente y caracteres de la Constitución.
Las Cortes de Cádiz nombraron una comisión redactora de la Constitución. Su
presidente Muñoz Torres presentó un “apunte de ideas”, que se convertirían en principios
políticos fundamentales de la Constitución.
El objetivo de la Junta de Legislación del proceso constituyente era reunir las leyes
fundamentales del Reino, que eran la Monarquía, la Nación, los españoles como
miembros, la forma de gobernar y el Derecho público interior.
La Constitución fue promulgada el 23 de enero de 1812, tras un año de debates. El
texto es muy extenso y se caracteriza por:
- Responde a un propósito de cerrar toda posibilidad de vuelta al absolutismo.
- Son 384 artículos distribuidos en 10 títulos.
- Incluye una Ley Electoral completa.
- Muestra un talante racionalista.
- Únicamente se podía reformar mediante un procedimiento especial.
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- No contiene un título específico sobre derechos y libertades, están recogidos a lo
largo de ella.
- Incluye un Discurso Preliminar destacable por su extensión y por el esfuerzo en
justificar el texto constitucional y presentarlo como una actualización de las leyes
fundamentales españolas veladas por el absolutismo.
- El texto es muy completo y está bien ordenado.
- Establece la división de poderes.
- El contenido procede de la tradición española.
Principios políticos
Soberanía nacional y mandato representativo: la democracia representativa
El talante democrático de la Constitución se manifiesta en el principio de soberanía
nacional, que a su vez se instrumenta mediante sufragio universal. La adopción del
modelo de mandato representativo y la inexistencia de instituciones de participación
popular directa hacen que fuera un Estado representativo el perfilado en la Constitución.
El 24 de septiembre de 1810 los diputados aprobaron que en las Cortes residía la
soberanía nacional, reconociendo más tarde como rey a Fernando VII y declarando nula
la cesión de la corona a Napoleón.
Así el texto de la Constitución proclama que la soberanía pertenece a la nación, y que
ésta es libre e independiente y no puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona.
División de poderes
Si la soberanía y el poder constituyente pertenecen a la nación, el Rey y las Cortes
son poderes constituidos.
La Constitución aborda la regulación de los órganos y funciones estatales con cuatro
preceptos:
1. La potestad legislativa reside en las Cortes con el Rey.
2. La potestad ejecutiva en el Rey.
3. La judicial en los tribunales establecidos por la ley.
4. La forma de gobierno es una Monarquía moderada.
Principio de libertad: los derechos fundamentales
Destacan los siguientes:
1. Libertad y seguridad personales.
2. Inviolabilidad del dominio.
3. Libertad de expresión del pensamiento.
4. Garantías procesales: principalmente la exigencia al juez.
5. Abolición de las penas de tormento, apremio y confiscación de bienes.
6. Derecho de sufragio.
7. Derecho de petición
Principio de igualdad
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Un decreto de las Cortes de 1811 suprimió los señoríos con todas sus prestaciones y
privilegios. Se hace eco en la Constitución del principio de igualdad, la ley da protección a
todos los españoles.
Unidad religiosa y confesionalidad del Estado
La Constitución establece en su artículo 12 la unidad religiosa y la confesionalidad del
Estado. No se puede ejercer otra religión que no sea la católica.
Significado y vigencia de la Constitución de 1812
La Constitución gaditana estuvo vigente en tres periodos, sumando entre todos ellos
algo más de 6 años.
Primera etapa del régimen constitucional español: 1812-1814
La Guerra de la Independencia tuvo un profundo significado en nuestra historia
política y constitucional, dio ocasión a la creación de un moderno nacionalismo del que se
nutrió la Constitución gaditana. Dio origen al liberalismo español, pero también a la
constante presencia del Ejército como árbitro de la política, iniciando una permanente
crisis bélica que durará hasta 1975.
Por otro lado las Cortes promulgaron el 2 de febrero 1814 un decreto conforme al cual
no reconocían libre al Rey ni le prestarían obediencia hasta que jurase la Constitución. El
4 de mayo de 1814 el rey firma finalmente el decreto influenciado por el “Manifiesto de los
Persas”.
Es la primera ruptura del régimen constitucional llevada a cabo por un monarca. Se
preparó todo para una alianza entre la burguesía y las clases altas para compartir con ella
la dominación.
El regreso al absolutismo. 1814-1820
Con el decreto que Fernando VII firma acaba con la Constitución y con el liberalismo
de las Cortes, implantado el absolutismo. La tarea de reconstrucción de España no será
tan fácil, ya que necesita contar con el apoyo de la burguesía comercial, industrial y
financiera.
El liberalismo derrocado se organizó en sociedades secretas de gran difusión en el
Ejército. Diferentes acontecimientos llevaron a que se volviera a proclamar la Constitución
de 1812, por lo que el rey decide jurar.
Al pronunciamiento absolutista de 1814, le sucedió el liberal de 1820.
Trienio Liberal. 1820-1833
Será la lucha constante hasta el año 1840 entre absolutistas y liberales. Se
caracteriza este corto periodo por:
- Estaba dividido en dos grupos: los moderados que desconfiaban de la viabilidad de
la Constitución de 1812 y preferían un reforma; y los radicales o exaltados que tenían
más fuerza y presencia.
- Se restauró la obra legislativa reformadora de Cádiz (libertad de imprenta, cese de
Inquisición…).
- Se implantan medidas económicas liberadoras.
- Se promulga el primer Código Penal.
- La Iglesia Católica se alineó contra el régimen constitucional.
- Se reforma el Ejército.
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La Década Ominosa y la cuestión sucesoria. 1823-1833
Fernando VII declaró nula la Constitución y restauró el absolutismo, e inició una nueva
represión, convirtiendo España en una nación de delatores y perseguidos, de víctimas y
verdugos.
La culpa de todos estos sucesos puede encontrarse en varios agentes, por un lado la
burguesía revolucionaria no supo prescindir del Rey en 1820, y éste encontró de nuevo la
vía para imponerse e iniciar un nuevo período absolutista: la década ominosa.
Con el nacimiento de su hija Isabel, se planteó la cuestión sucesoria, publicando la
Pragmática Sanción por la que permitía que su hija tuviera derechos sucesorios, creando
lo que más tarde serían la Guerras Carlistas.
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TEMA XVII.- El Estatuto Real y Constituciones de 1837, 1845 y
1869.
EL PERIODO ISABELINO-EL SEXENIO REVOLUCIONARIO
EL ESTATUTO REAL
Proceso de elaboración y caracteres.
A la muerte de Fernando VII en 1833, su esposa, Mª Cristina, accede al trono en
calidad de Regente y encarga a Martínez de la Rosa, recientemente nombrado Presidente
del Consejo de Ministros, la elaboración de una nueva norma: el Estatuto Real,
promulgado el 10 de abril de 1834, que pretende superar la anterior norma fundamental
de 1812 y contentar a liberales y moderados.
Un mes más tarde se convocan las Cortes Generales, se fija el sistema electoral para
la Cámara Baja (Estamento de Procuradores), se designan los miembros de la Alta
(Estamento de Próceres) y se publican los reglamentos de ambas.
Es un texto breve, de 50 artículos ordenados en 5 títulos; incompleto, ya que no
regula los derechos y libertades, sino sólo la organización, funcionamiento y funciones de
las Cortes; y flexible, dado que no contempla una posible reforma.
Naturaleza jurídica.
El Estatuto Real es, más que una Constitución, un documento funcional, que pretende
restaurar un orden político pasado, pero que en la práctica sirvió para liquidar el Antiguo
Régimen.
Principios políticos.
Sus dos principios políticos fundamentales son la soberanía regia y la colaboración
entre los órganos estatales.
El texto no se pronuncia sobre el problema de la Soberanía, pero tanto el proceso de
elaboración como el decreto de promulgación y el contenido de sus preceptos se
entienden mejor desde la perspectiva de la soberanía regia.
La Corona, soberana, cede competencias de segundo orden a otros órganos
estatales, colaboradores de aquélla y entre sí.
Se establece un Consejo de Ministros, se compatibilizan los cargos ministerial y
parlamentario, se dispone el concurso obligado (aunque no decisivo) de las Cortes en
ciertos cometidos y se atribuye a la Corona las facultades de convocatoria, suspensión y
disolución de la Cámara Baja. Todo esto contribuyó a la tendencia hacia un sistema
parlamentario.
Significado y vigencia.
Aunque insuficiente, el Estatuto sirvió, con la ayuda de la clase política, para terminar
con el régimen absolutista en España. Introdujo también instituciones parlamentarias,
tales como el Consejo de Ministros y su Presidente, el derecho de disolución y el control
parlamentario del Ejecutivo (contestación al discurso de la Corona, examen de las
peticiones que las Cortes elevaban al Rey, discusión de los Presupuestos, cuestión de
confianza y moción de censura), y los reglamentos de las Cámaras, que hicieron
compatible los cargos ministerial y parlamentario. Además, bajo su vigencia se celebraron
las primeras elecciones directas de España.
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Quedó pendiente el principio de autonomía parlamentaria, imprescindible para un
verdadero régimen constitucional, y una declaración de derechos, algo que se realizó por
iniciativa del Estamento de Procuradores pero que fue rechazado por el Gobierno.
En 1835 fue llamado al Gobierno Mendizábal, que emprendió una operación político-
económica, la desamortización, con la que pretendió crear una capa de medianos
propietarios fieles al liberalismo, obtener medios para la guerra civil y debilitar el poder de
la Iglesia.
A Istúriz, su conservador sustituto desde 1836, se le encargó disolver el Estamento de
Procuradores. También quiso modificar el Estatuto Real para avanzar hacia un régimen
constitucional, pero una insurrección rápidamente extendida por el país, acabó con el
intento.
CONSTITUCIÓN DE 1837.
El proceso constituyente.
En 1836 un pronunciamiento progresista de los Sargentos de la Guardia Real en La
Granja de San Ildefonso obligó a la regente Mª Cristina a restablecer la Constitución de
1812 y a nombrar un nuevo Gobierno que convocó elecciones a las Cortes Constituyentes
para reformar el texto constitucional de Cádiz. El triunfo de los progresistas fue el
esperado.
Las nuevas Cortes designaron una comisión que elaboró unas “Bases” para la
reforma constitucional, en las que se proponía el aligeramiento del texto gaditano, el
bicameralismo, el refuerzo de los poderes de la Corona (en relación a los que le reconocía
la Constitución de 1812), y un sistema electoral directo para el Congreso de los
Diputados.
La nueva Constitución fue aprobada por las Cortes en mayo de 1837, y aceptada y
jurada por la regente el 18 de junio.
Se trata de un texto: breve, ya que está integrada por 67 artículos más 2 adicionales,
distribuidos en 13 capítulos (sin embargo, un posterior decreto declaraba subsistentes las
disposiciones del Título V de la Constitución de 1812, relativo a la Administración de
Justicia); completa, porque contiene tanto una regulación de los derechos y libertades
cuanto la de los poderes públicos; flexible, porque no establece ni órgano ni
procedimiento especial de reforma, por lo que podía modificarse ordinariamente con el
concurso del Rey y las Cortes; pretendidamente elástica, se circunscribía a expresar los
principios básicos y remitía a las leyes su desarrollo normativo; y transaccional, puesto
que, en cierto modo, era un Constitución de consenso.
Principios fundamentales del texto.
Se pueden resumir en cuatro los principios fundamentales de la Constitución:
- Soberanía compartida entre el Rey y las Cortes, ya que, debido al carácter
censitario del sufragio, las Cortes no eran representativas de la soberanía nacional,
sino sólo de una mínima parte de la población, y además, la potestad legislativa
también era compartida entre las Cortes y el Rey. Hay que tener en cuenta que, por el
carácter flexible del texto constitucional, la potestad legislativa equivalía a potestad
constituyente. Por tanto, ambas potestades, que son la expresión normal de la
soberanía, son compartidas entre el Rey y las Cortes. También, consiguientemente, la
soberanía.
- División de poderes no rígida, que propiciaba la colaboración e interacción de los
órganos de poder.
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- Principio de libertad individual, plasmado en la declaración de derechos contenida
en el Título I, todos ellos de claro signo liberal.
- Tolerancia religiosa. Dispone el artículo 11 la obligación estatal de mantener el culto
y los ministros de la religión católica que profesan los españoles. De otro lado, la
Constitución exige la condición de seglar para ser diputado.
Significado y vigencia de la Constitución de 1837.
Originada en un acto de violencia contra la Corona, no fue, sin embargo, una
Constitución impuesta, sino que templó sus disposiciones de manera que fueran
comúnmente aceptadas.
Esto fue debido a tres factores fundamentales: la guerra carlista, que obligaba a los
liberales a presentar un frente común; la presión internacional, que recelaba de la
Constitución de 1812; y la confluencia doctrinal de los diversos sectores liberales.
Por ser técnicamente estimable y políticamente conciliadora, pudo haber sido punto
de partida para un régimen constitucional más estable, pero no fue desarrollada por la
legislación ordinaria, con lo que bloqueó su eficacia, y fue, en cambio, continuamente
violada. Tres muestras son altamente reveladoras de la anormalidad del régimen
constitucional de 1837: la vertiginosa sucesión de Gobiernos, el término precipitado y
anormal de las dos Regencias y la anticipación inconstitucional de la mayoría de edad de
la Reina.
El conflicto entre moderados y progresistas se produjo con ocasión del Proyecto de
Ley Municipal de 1840, y ello fue así porque en la batalla de los Ayuntamientos se
jugaban las elecciones generales. Los Ayuntamientos progresistas y la Milicia Nacional se
rebelaron y consiguieron el apoyo de Espartero. La regente renunció y se exilió, quedando
aquél como regente hasta 1843, año en que fue derribado por una coalición
antiesparterista entre moderados y progresistas. El nuevo Gobierno convocó elecciones,
que dieron un resultado equilibrado entre moderados y progresistas. las Cortes
adelantaron la mayoría de edad de la Reina, comienza así la llamada década moderada.
CONSTITUCIÓN DE 1845.
Proceso constituyente y caracteres.
A medida que los moderados habían ido desplazando a los progresistas en la
capitalización del triunfo sobre Espartero, cundió el propósito de reformar la Constitución.
Así, fueron disueltas las Cortes y convocadas elecciones a dicho efecto. Como la
Constitución de 1837 era flexible, las Cortes de la reforma no necesitaban adoptar
carácter constituyente. Aprobada la reforma en el Congreso y el Senado, fue sancionada y
promulgada el 23 de mayo de 1845.
Pese al planteamiento reformista, la doctrina ha considerado siempre las de 1837 y
1845 Constituciones diferentes. La de 1845 fue más conservadora, corrigiendo los
“excesos progresistas” del texto anterior.
En fin, igual que su precedente, la Constitución de 1845 es breve, completa, elástica y
flexible.
Principios políticos.
En el orden de los principios, se ha visto cómo el de más trascendencia, el de la
soberanía, discrepa en la superficie y coincide en el fondo: en ambos textos estamos ante
ese concepto de la soberanía compartida entre el Rey y las Cortes, como expresión de
una supuesta constitución histórica interna.
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En cuanto a la división y colaboración de los poderes, la Constitución de 1845
mengua la autonomía de las Cámaras y aumenta la influencia de la Corona sobre ellas.
El principio de libertad individual también es más restrictivamente asumido.
Y, por último, frente a la tolerancia religiosa del texto anterior, la Constitución de 1845
establece una explícita confesionalidad católica del Estado.
Significado y vigencia de la Constitución de 1845.
Frente a su antecesora, la Constitución de 1845 no hizo concesión alguna a principios
políticos que no fueran los del Partido Moderado. Más que en la letra, se diferencia de la
de 1837 en su falta de espíritu parlamentario.
Dictadura de Narváez y proyecto de leyes fundamentales de Bravo Murillo.
El régimen de 1845 se inició con una fuerte represión que dio lugar a nuevos
movimientos carlistas y a las primeras escaramuzas republicanas.
En el Partido Moderado aparecieron facciones. Bajo la dirección de Pacheco se
constituyó la fracción puritana, que proponía el turno pacífico de partidos en el Gobierno.
Sin embargo, cuando en 1848 sonó la revolución en Europa, cerraron filas en torno a
Narváez.
Por su parte, el Partido Progresista estaba dividido, que unido a la marginación en
que los tenía la Corona, les obligaba a buscar el poder mediante pronunciamientos.
Durante la década moderada no hubo una importante expansión económica, por lo
que los esfuerzos de los moderados se dirigían a la modernización económica y
administrativa del país: reforma tributaria de Mon, reforma educativa de Moyano,
programa de obras públicas de Bravo Murillo, reorganización de la Administración
provincial bajo el mismo Bravo Murillo.
No puede decirse lo mismo en el terreno político-institucional y de libertades públicas.
En 1847 se inició un Gobierno de Narváez, que poco después, temeroso de las
repercusiones que pudiera tener la revolución francesa de 1848 en España, se condujo de
forma dictatorial, haciendo aprobar por las Cortes una ley de poderes extraordinarios en
virtud de la cual suspendió las garantías constitucionales en toda España.
El sucesor de Narváez, Bravo Murillo, presentó a las Cortes un proyecto de
Constitución y ocho proyectos de leyes orgánicas complementarias, con la pretensión de
que fueran aprobados o rechazados en bloque, sin enmiendas. El contenido del
mencionado bloque normativo era de claro signo involucionista, parecía querer legalizar y
estabilizar la dictadura del Ejecutivo. La fuerte oposición que suscitó el proyecto determinó
la pérdida de la confianza regia y su fin.
El bienio progresista y la Constitución nonata de 1856.
a) Revolución de 1854 y proceso constituyente.
El Partido Moderado se resintió del fracaso constitucional de Bravo Murillo, pero la
Corona lo mantuvo en el poder y los progresistas no veían oportunidad “legal” de llegar al
Gobierno. Las conspiraciones se sucedieron, y, en el verano de 1854, una de ellas llegó a
término.
Espartero y O´Donnell, como hombres fuertes del Gobierno, pusieron en marcha las
reformas políticas económicas; se exilió a María Cristina, acusada de intromisiones
políticas y de negocios dudosos.
La convocatoria a Cortes Constituyentes se hizo para una sola Cámara y por la Ley
Electoral de 1837; por tanto, el sufragio fue censitario. Fue nombrada una comisión que
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formuló 27 bases para la redacción de la Constitución, extraídas fundamentalmente de las
Constitución de 1837 y, en alguna medida, de la de 1812.
Al mismo tiempo, las Cortes fueron desenvolviendo una legislación ordinaria
importante sobres desamortización, ferrocarriles, instituciones financieras, Ayuntamientos,
enjuiciamiento civil, etc.
El debate constituyente no acabó hasta fines de 1855. El texto presentaba finalmente
un claro perfil progresista. Sin embargo, la promulgación de la Constitución se aplazó
hasta que estuvieran aprobadas las siete leyes orgánicas que había de acompañarla
como parte integrante de la misma.
Concluyó la fase de redacción de las leyes orgánicas en junio de 1856, se
suspendieron las Cortes en julio y la Constitución tampoco fue promulgada.
La Reina y O´Donnell provocaron poco después la dimisión de Espartero como
Presidente del Gobierno y su sustitución por aquél, pasando por encima de la correlación
de fuerzas
existente en las Cortes. Ello determinó el fin del bienio progresista y el olvido del texto
constitucional aprobado, que no llegó a nacer como norma positiva.
b) Caracteres de la Constitución nonata.
Era un texto más extenso que los dos anteriores y más complejo, sobre todo con la
adición de las leyes orgánicas. Estaba muy influido por la Constitución de 1837, que le
sirvió de modelo, pero, al mismo tiempo, ofrecía innovaciones interesantes que fueron
posteriormente recogidas por la Constitución de 1869.
Texto completo, con la más extensa declaración de derechos formulada hasta
entonces en España, era, al mismo tiempo, rígido: su reforma requería ser aprobada por
dos Cortes sucesivas, las segundas de naturaleza exclusivamente constituyente.
c) Principios políticos.
En cuanto a los principios políticos que profesa, proclama el de soberanía nacional en
su artículo 1º, pero no extrae después su consecuencia obligada, el sufragio universal,
sino que todavía se mueve en el doctrinarismo del sufragio censitario. Como expresión de
su liberalismo, junto a la división e interacción de los poderes, hace una extensa
declaración de derechos, en la que se pone énfasis en el principio de igualdad,
erradicando el requisito de nobleza para obtener distinciones y empleos. Se abole la pena
de muerte para los delitos políticos.
Vuelve a la tolerancia religiosa del texto de 1837, si bien con formulación diferente.
Las relaciones diplomáticas con Roma terminaron rompiéndose.
d) Significado.
Era el texto que mejor plasmaba la ideología progresista. En conjunto, la corta
duración de este período impidió no sólo el efectivo cambio constitucional, sino también la
aplicación plena de la legislación económica que, sin embargo, creó en gran parte la
estructura jurídica para la expansión relativa del período siguiente. Fue un segundo breve
paréntesis en los treinta y cinco años de hegemonía moderada del reinado de Isabel II.
La era O´Donnell, el Acta Adicional de 1856 y la Ley Constitucional de Reforma de
1857.
Tras sustituir a Espartero y poner fin al bienio progresista, O´Donnell llena diez años
de gobierno, con relevos de Narváez y sostenido por un partido de reciente formación, la
Unión Liberal, integrado por los sectores más próximos de progresistas y moderados.
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Recién liquidado el bienio progresista, se restablece la vigencia de la Constitución de
1845, pero con un Acta Adicional, claramente inconstitucional y de brevísima vigencia, que
recogía algunos de los preceptos de la Constitución nonata.
Su relevo por Narváez significó la derogación del Acta Adicional. La opinión de
Narváez era muy alejada de dicho Acta, lo cual se evidenció con su propuesta y
aprobación por las Cortes, en 1857, de una Ley Constitucional de Reforma. Se tomaba en
ella del proyecto de Bravo Murillo los tres tipos de senadores (hereditarios, natos y de
nombramiento regio), y la reducción de la autonomía interna de las Cámaras.
Accedió de nuevo O´Donnell al Gobierno en 1858 y se mantuvo hasta 1863 a basa de
eclecticismo y fraude electoral. En esta fase, y cada vez más a la derecha, se avino bien
O´Donnell a gobernar muy alejado ya de los principios del bienio. La era O´Donnell, se
caracterizó por atender casi exclusivamente a una política de desarrollo económico, que,
no obstante el crecimiento logrado, flaqueaba en su cimiento puesto que se basó en el
capital extranjero y no logró crear una industria nacional fuera de los focos existentes en
Cataluña, País Vasco y Asturias.
El Partido Progresista, sistemáticamente desplazado del poder, apostaba cada vez
más por una revolución que comportara el destronamiento de Isabel II e incluso el cambio
dinástico.
Cuando O´Donnell consumió su Gobierno, se sucedieron vertiginosamente varios
Gobiernos, uno de los cuales, el de Mon (1864), obtendría la derogación de la Ley de
Reforma de 1857 y, por consiguiente, el restablecimiento de la Constitución de 1845.
Nuevos Gobiernos de Narváez y O´Donnell no lograron contener el deterioro de la
Monarquía isabelina. Las intentonas de Prim se repitieron desde 1866. La crisis
económica de este año evidenció el agotamiento del régimen, el cual vendrá a morir a
manos de la Gloriosa, que marca el comienzo del sexenio revolucionario.
CONSTITUCIÓN DE 1869.
Proceso constituyente y caracteres del texto.
El Gobierno Provisional iba a dar rápido cumplimiento a las promesas revolucionarias
concernientes a las libertades públicas y a los derechos políticos. Antes de terminar el
año, sucesivos decretos regularon las libertades de enseñanza, de imprenta, de reunión y
asociación; se tomaron medidas tendentes al establecimiento de la libertad religiosa, se
reconoció el sufragio universal masculino y se convocó elecciones a cortes Constituyentes
para enero de 1869.
El Manifiesto del Gobierno Provisional de 25 de octubre daba cuenta de las primeras
realizaciones políticas y anunciaba profundas reformas económicas.
En cuanto a la forma política del nuevo régimen, el Gobierno apostó decididamente
por la Monarquía, arguyendo el escaso éxito de la República en otros países europeos.
Poco después, el Gobierno Provisional publicó un programa de conciliación, cuyas
bases incluían, junto a la soberanía nacional y sufragio universal, los derechos y
libertades, la unidad de legislación y de fueros y la institución del Jurado. Pero, de nuevo,
la cuestión principal era la de la forma política, y el Gobierno dio un paso más en favor de
la Monarquía. Aquí empezó a romperse la coalición revolucionaria. Un sector de los
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demócratas se separaron y se constituyeron en Partido Republicano, el cual, bajo la
dirección de Pi i Margall, profesaba además el federalismo. Muchas juntas revolucionarias
eran republicanas y comenzaron a aplicar medidas que habían alimentado la insurrección
civil: la abolición de quintas y del impuesto de consumo. Las elecciones municipales
dieron el triunfo a los republicanos en muchas capitales de provincia. Todo ello contribuyó
a engrosar cierto republicanismo federal.
El problema capital, de todos modos, lo constituía la insurrección cubana. Mal
administrados los territorios de ultramar, la situación en Cuba se complicó sobremanera
con las continuas injerencias de Estados Unidos. Así las cosas, Prim buscaba un acuerdo,
incluso la autonomía de la isla o su venta a Estados Unidos. Pero se quedó sin apoyo en
el intento.
Las elecciones a Cortes Constituyentes, celebradas con sufragio universal masculino,
dieron mayoría relativa a los progresistas que, junto, a los unionistas, era mayoría
absoluta. Pero la oposición fue fuerte.
Tras las elecciones se forma un nuevo Gobierno presidido por Serrano, y se nombra
una Comisión Constitucional integrada paritariamente por progresistas, unionistas y
demócratas.
El proceso de elaboración de la Constitución fue rápido. Aprobado el día 1 de junio y
promulgado el día 6 siguiente por las propias Cortes Constituyentes en nombre de la
nación española.
El texto es de extensión media y todavía sería objeto de una adición, la de la ley de 10
de junio de 1870, relativa a la elección del Rey, la cual quedó incorporada al texto
constitucional por expresa disposición de este mismo.
Las influencias foráneas más notorias en la Constitución de 1869 son las
Constituciones de Estados Unidos, en materia de derechos y libertades, y la belga, en la
regulación de la Corona.
También puede detectarse la influencia de la Constitución española de 1812.
Principios políticos.
Fue un radicalismo plural, que se manifestó en el cambio de dinastía, de régimen y, a
la larga, de forma territorial del Estado y de su Jefatura.
Pueden fijarse tres principios políticos fundamentales de la Constitución de 1869:
democracia, iusnaturalismo racionalista en materia de derechos y Monarquía
parlamentaria.
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Con un ambiente callejero decididamente republicano, el Presidente del Congreso
convocó a las dos Cámaras para acordar lo pertinente, que no iba a ser otra cosa que la
aceptación de la abdicación y posterior proclamación de la República.
Un análisis jurídico de dichas actuaciones nos lleva a lo siguiente: el artículo 47 de la
Constitución prohibía la deliberación conjunta de las Cámaras; el artículo 74.4 sometía a
autorización legal la abdicación regia, en tanto que lo que se hizo fue tan sólo un
intercambio de mensajes; la posterior proclamación de la República significaba la
derogación del artículo 33 de la Constitución, que establecía la forma monárquica, sin
sujeción al procedimiento regular de reforma constitucional; igualmente afectados se
veían muchos otros preceptos del texto constitucional concordantes con el artículo 33,
tales eran los relativos al nombramiento del Gobierno, a la disolución de las Cortes, a la
suspensión de sus sesiones, etc.
Sin embargo, la adopción de la forma republicana se había manifestado como la única
solución política dado el agotamiento de toda posibilidad monárquica. Ciertamente era la
primera vez que se producía un cambio de régimen sin violencia. Consistió simplemente
en la aprobación de la proposición que presentaron varios diputados y que rezaba así: “la
Asamblea Nacional resume todos los poderes y declara como forma de gobierno de la
nación la República, dejando a las Cortes Constituyentes la organización de esta forma de
gobierno”.
La República, se ha dicho con razón, no fue traída por unas Cortes republicanas, sino
monárquicas; en ellas, los republicanos auténticos eran una mera fracción del Partido
Demócrata.
En marzo se convocaron las elecciones a Cortes Constituyentes. Las dos notas
reseñables de la convocatoria eran el unicameralismo de dichas Cortes y la fijación de la
mayoría de edad electoral en 21 años.
Pocos partidos se dieron cita en las elecciones. Los carlistas seguían en la lucha
armada. Los monárquicos de otras tendencias optaron por el retraimiento, lo mismo que
hicieron los radicales. No es de extrañar, por tanto, que la mayoría republicana fuera
abrumadora, siendo la fracción de Pi y Margall la que, con mucho, obtuvo más escaños.
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Los Gobiernos se sucedieron rápidamente. Las Cortes fueron disueltas demasiadas
veces para que el Gobierno de turno pudiera fabricarse su mayoría parlamentaria. Todo
ello contribuyó al desgaste político del Rey, que se vio obligado a formalizar tan
frecuentes cambios. De manera que si la revolución de septiembre diluyó instituciones y
fuerzas políticas que había agotado su ciclo vital, no logró, en cambio, canalizar las
nuevas y desaprovechó en el intento una buena Constitución.
A la altura de febrero de 1873, en lo único que la clase política manifestaba su
acuerdo era en el agotamiento de la Monarquía de Saboya y en el veto a la Casa de
Borbón. Muchos creyeron entonces que la República sería la solución de sus problemas.
También lo creyó un sector de la pequeña burguesía, que, bajo la bandera de un
federalismo intransigente, habría de protagonizar la insurrección cantonal.
La República, fue traída por una clase política monárquica, y fue tolerada por un
Ejército también monárquico.
Esta falta de un consenso político auténtico, que no fuera simplemente
antimonárquico, explica la debilidad de la Primera República desde su propio origen. A
ello podemos agregar que la estructura estatal. Recibida era conservadora, que el Ejército
era monárquico y cada día más alejado de las posiciones progresistas de antaño, que
había dos guerras simultáneas: la carlista y la cubana, que había también una
conspiración alfonsina en marcha dirigida por Cánovas, y que durante su primera fase la
República no consiguió su reconocimiento internacional.
Por si fuera poco, las primeras medidas populares adoptadas fueron la supresión de
las quintas y del impuesto de consumos, testimonio de las escasas dotes políticas.
El caso es que el primer Gobierno republicano, presidido por Figueras, estaba ya en
crisis antes de transcurridas dos semanas. Así, pues, la Primera República, no pudo
entrar con peor pie. La Asamblea Nacional, con las dos Cámaras actuando
conjuntamente, era una continua infracción de la Constitución formalmente vigente, la de
1869, de la que, sin embargo, no se sabía bien qué preceptos lo estaban y cuáles no.
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TEMA XVIII.- Restauración de la Monarquía y Constitución de
1876. Dictadura de Primo de Rivera.
LA RESTAURACION Y SU CRISIS
RESTAURACION DE LA MONARQUIA
En medio de la desintegración estatal de la I REPÚBLICA, el ejército que era
Monárquico, resultó ser paradójicamente el único sostén del Régimen. Los Generales
PAVIA, MARTINEZ CAMPOS y LOPEZ DOMINGUEZ acabaron con el cantonalismo
andaluz, valenciano y cartagenero. Pero MARTINEZ CAMPOS que se había impuesto a
los internacionalistas de Barcelona, proclamó en Sagunto a ALFONSO XII como Rey de
España (con disgusto de CÁNOVAS, que prefería una vía menos «tradicional» para la
operación política que tan cuidadosamente había preparado.
La Restauración monárquica, no se había producido en una pronunciamiento aislado
como anteriormente, sino que fue aceptada por todos (salvo, naturalmente, por los
Republicanos y Carlistas). Y fue gratamente aceptada porque el anterior régimen ya
estaba totalmente agotado, pues en esos 6 años había hecho demasiado ensayos
destronamiento y regencia, monarquía constitucional y abdicación, república federal y
República unitaria y todo esto con 2 procesos constituyentes). Por otra parte, como el
sexenio revolucionario no logró captar para la causa democrática a las clases populares,
la ideología predominante seguía siendo la agraria tradicional (sustentada por la
oligarquía terrateniente, a la que se le aliaba la financiera en búsqueda de más estabilidad
política)
A su vez, los monárquicos borbónicos consiguieron que la Reina Isabel II, abdicara en
su hijo ALFONSO XII (1870). Y en 1872 CÁNOVAS DEL CASTILLO, asumió el poder de
este movimiento restaurador (presidente)
Tras el pronunciamiento de Sagunto, CÁNOVAS constituyo un Ministerio-Regencia,
presidido por el mismo, hasta la llegada de Alfonso XII, y que fue confirmado por el Rey a
su venida. (CÁNOVAS que era un gran hombre de Estado, se encargó de que ALFONSO
XII, se formara en estudios de Derecho y practica parlamentaria, podemos decir que fue
muy exigente con él) Durante año y medio, CÁNOVAS ejerció un férreo ejercicio del
poder, casi dictatorial, con censura y prohibiciones a la prensa (prohibido atacar al
régimen monárquico constitucional), para controlar así el proceso constituyente.
Dicho proceso constituyente, junto con el final de la guerra carlista, contribuyeron a la
rápida aceptación de Alfonso XII por muchos protagonistas del sexenio revolucionario.
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Galanteo, por la derecha, con las “honestas masas carlistas” y con sus aliados en la
Iglesia. (Consiguió que buena parte de la derecha católica entrara en el régimen e incluso
en el Gobierno, así como que la jerarquía católica (y con ella la aristocracia católica) lo
aceptara, al no desdeñable precio del control de la educación religiosa en las escuelas) Y
fortaleció el poder civil frente al militar.
Con esto construyó lo que para él era el régimen posible en ese momento
(recordemos su transigencia).
Construyó un régimen parlamentario apoyado en un bipartidismo a la inglesa: 2
partidos abiertos a todas las tendencias políticas y, a la vez, cercanos entre sí, y con la
esperanza de ser él, el centro, como «maestro concertador»:
La Izquierda; la comandaría SAGASTA, hombre como el transigente y
transaccionista, desengañado por el sexenio.
La Derecha: la formarían los seguidores de PIDAL, la Iglesia jerárquica y la
aristocracia católica
El centro: sería CÁNOVAS, el punto de equilibrio.
Pero este Esquema no fue posible porque el ala liberal quedaba demasiado bien
colocado y CÁNOVAS tuvo que encabezar el otro ala conservadora.
El gran trabajo de CÁNOVAS como punto de equilibrio, queda demostrado con las
palabra que a poco de su muerte, realizó un duro crítico de él en vida, BLASCO IBAÑEZ,
«CÁNOVAS ha sido durante la restauración el fiel de la balanza… su política consistía en
satisfacer a los 2 bandos. Favorecía la reacción; protegía a los frailes y jesuitas;
amordazaba a temporadas el pensamiento para luego sonreír a la libertad… Hoy está
destruido el equilibrio»
Elaboración de la Constitución
CÁNOVAS para la nueva Constitución no quería ni una reforma de la de 1845 (como
querían algunos moderados) ni una reforma de la de 1869 (como querían algunos
«constitucionalistas» de Sagasta). CÁNOVAS quería NO una Constitución de partido, sino
una Constitución de partidos, en plural, bajo la que podían realizarse (o practicarse)
todas las formas posibles de política dentro del sistema monárquico constitucional.
PROCEDIMIENTO NUEVO
En vez de utilizar el procedimiento de reforma incluido por la Constitución de 1869,
CÁNOVAS arbitró un procedimiento nuevo (convocó a 600 antiguos parlamentarios que
aceptaron las ideas básicas de la futura constitución estos designaron una comisión de 39
personas (Comisión de los Notables) y más tarde otra de 9personas, para que preparan el
nuevo proyecto). CÁNOVAS controlo estrechamente este proyecto e influyó en él, como
cabía esperar. Una vez terminado este trabajo de la Comisión hizo suyo el proyecto y lo
presento a las Cortes
CORTES CONSTITUYENTES
La convocatoria de Cortes Constituyentes presentaba el problema sobre qué sistema
electoral debía utilizarse, CÁNOVAS que NO era partidario del Sufragio Universal, sin
embargo lo prefirió, para reforzar así la legitimidad de la nueva Constitución. De todos
modos, el resultado prácticamente lo tenía asegurado, puesto que los Republicanos
estaban en el exilio, y las autoridades locales que debían dirigir las elecciones estaban
elegidas por sus cercanos. La abstención fue notable y la victoria de los CANOVISTAS la
prevista. (Solo dejaron escapar condescendientemente 30 escaños para los
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constitucionales, otros 30 para los moderados intransigentes y uno para CASTELAR que
se presentó como demócrata)
Las Cortes Constituyentes dictaminaron pronto y el proyecto fue aprobado por el
Congreso el 24 de mayo de 1.876 y por el Senado el 22 de junio. Fue promulgada el 30
de junio y publicada en la Gaceta de Madrid el 2 de julio.
Caracteres:
Se trata de una Constitución breve, flexible y elástica. Se quería que fuera breve, es
decir, que abordara solo los puntos fundamentales para dejar su desarrollo a las leyes
(flexible).
Precisamente había interés en hacerlo así para dota al Texto de una elasticidad, que
permitiera albergar políticas distintas (Y así sucedió al menos durante los primeros 15
años, en os que los liberales pudieron hacer una política progresista al amparo de una
Constitución doctrinaria)
En Síntesis:
- breve
- flexible
- elástica
PRINCIPIOS POLÍTICOS
Entre los profesionales es obvio que la Constitución de 1876, es poco original,
tampoco lo pretendía. Alguno defiende la idea de que es un resultado de la mezcla de los
3 textos del constitucionalismo monárquico anterior (la Constitución progresista de 1837,
la moderada de 1845 y la democrática de 1869). Pero no es del todo así, vamos a verlo:
La Constitución interna y la Soberanía compartida
CÁNOVAS decía no oponerse a la Soberanía Nacional, pero la matizaba en defensa
de la Monarquía Él decía que la legitimidad monárquica era de carácter histórico y que
ésta legitimidad no tenía que depender de que la recogiera o no una Constitución. Se
apoyaba, al recordar que ni en el Texto de Cádiz se discutió la Monarquía a pesar de que
se proclamaba la Soberanía Nacional.
Con esto, CÁNOVAS se acogió desde un principio a la doctrina de la
CONSTITUCIÓN INTERNA (ya conocida esta doctrina pero que ahora adquiere su plena
vigencia e incluso su denominación). Podemos decir que la Constitución interna: es algo
histórico en lo que todos están de acuerdo, algo anterior a l Derecho escrito y que por
esta 2 razones puede ser reconocido como fundamento constitucional de un pueblo. Pues
en España lo que nos depara la historia como algo que todos aceptan es que por una lado
ha existido y existe tanto la MONARQUIA HEREDITARIA, como LAS CORTES. Según
CÁNOVAS estas son el resumen de la política y de la vida nacional de muchos siglos en
nuestro país.
CÁNOVAS también recordó el preámbulo de la Constitución de 1845, donde se fijaba
este principio constitución interna sustituyendo al de soberanía nacional. « La Corona y
las Cortes, como instituciones históricas preexistentes, son e l supuesto mismo de la
Constitución escrita porque son e l poder soberano y constituyente en e l que ésta ha de
basarse ». El Rey representa la autoridad y las Cortes la libertad, ambas instituciones se
reclaman y equilibran mutuamente.
!21
La consecuencia, por tanto, que CÁNOVAS deduce es que las Cortes Constituyentes
no pueden deliberar acerca de institución monárquica. En efecto, las amplias facultades
del rey sobre las Cortes mostraban claramente que esa Constitución interna consistía
realmente en la Soberanía Regia, no siendo las Cortes más que un órgano estatal
colaborador, que de no someterse al Poder Ejecutivo (el Rey), sería disuelto o
suspendidas sus sesiones.
La doble confianza y el turno de partidos
En la Constitución aparecen explicitas las facultades del Rey respecto de las Cortes y
de la función legislativa, pero NO se mencionan las de las Cortes sobre el Gobierno, ni el
papel de los ministros. Por tanto (según Sánchez AGESTA) hay que entender que existen
3 niveles constitucionales:
1. la Constitución interna, que es previa; y que define una Monarquía hereditaria y
las Cortes.
2. la Constitución escrita; define una Monarquía limitada (Monarquía
Constitucional)
3. la Constitución Consuetudinaria que son las practicas, usos y convenciones
conforme a las cuales se desenvuelve lo que no está regulado por la Constitución
escrita. Perfila un sistema parlamentario inspirado en el modelo inglés, cuyos
principios esenciales son la DOBLE CONFIANZA y el TURNO DE PARTIDOS.
CÁNOVAS fue muy exigente y duro con su Rey (ALFONSO XII), le instó, mejor dicho
obligó tanto a formarse en Derecho y prácticas parlamentarias, como incluso a leer obras
que le hicieran verse como un Rey constitucional.
Pues bien, en esta Monarquía constitucional, el Gobierno debía contar no solo con la
confianza regia sino también con la parlamentaria. A la desconfianza parlamentaria en el
Gobierno el Rey podía responder con la disolución de las Cámaras o con la suspensión
de sus funciones (adiós Parlamento!!). En normalidad de circunstancias, este control
parlamentario al Gobierno podía dar lugar no ya a una renovación de sus miembros o de
su Presidente, sino también a un cambio del partido en el poder.
Estos principios venían exigidos por lo que hemos denominado Constitución
consuetudinaria. Pero es necesaria una aclaración. Se trataba más bien de unas
prácticas y usos constitucionales “deseados”, pero en cambio, los usos reales “efectivos”
fueron casi exactamente los contrarios (como veremos).
De manera que este nivel constitucional consuetudinario comenzó a distorsionar en
relación al Derecho escrito, y todo ello con muy elevado coste respecto de las 2
instituciones de la Constitución escrita (Corona-Corte), pero principalmente de la Corona.
Aquellos usos y practicas mantuvieron en pie el texto Constitucional, pero cuando fueron
desvirtuados, acabaron con la Constitución escrita. En síntesis esta fue la historia del
régimen restauracionista.
Doctrinarismo transaccional en materia de Derechos y Libertades
CÁNOVAS como doctrinaria que era, no defendía la tesis de CASTELAR de los
Derechos naturales ilegislables, ni el sufragio universal (masculino), ni tampoco la libertad
religiosa. Pero como era más posibilista y transaccional (transigente) que doctrinario,
dejaba la Constitución abierta a la posibilidad de su desarrollo legal, en estos y en otros
aspectos:
- Aunque la Constitución no reconocía el sufragio universal masculino, sí que dejaba
la puerta abierta a su incorporación mediante ley ordinaria.
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- Tampoco reconoció en la Constitución la unidad religiosa (como lógicamente le
pedía la derecha católica y la jerarquía eclesiástica), sino que sanciono la tolerancia
religiosa, a su pesar, pero necesario para la estabilidad política.
A primera vista, la declaración de derechos es similar a la de la Constitución de 1869,
pero presentan diferencias importantes.
a) Tolerancia religiosa:
Tristemente la cuestión religiosa volvió a un problema, quizás la que más en el
proceso constituyente restauracionista de CÁNOVAS. No podía dejar de atender a la
Iglesia por un lado, ni dejar de atender por otro a las familias liberales, con las que estaba
pactando el modelo Constitucional.
CÁNOVAS se decidió por una formula ecléctica (=coger lo mejor de cada una) entre
la unidad religiosa de la Constitución de 1845, la formula elusiva de la de 1837 y la
libertad religiosa de 1869. Intentando contentar a todos, pero sin conseguirlo. Los liberales
seguían defendiendo la libertad religiosa y la Iglesia en su erre que erre, en que no
apoyarían nada que no fuera la unidad católica y lo recogido en el Concordato de 1851.
Pero CÁNOVAS, conociendo el coste político que iba a provocar la
constitucionalización de la unidad religiosa, decidió sancionar la tolerancia de esta, (una
tolerancia hay que decir que algo restringida). Bien hizo, porque los liberales lo hubieran
rechazado frontalmente, con la posibilidad de crear nuevos conflictos, los cuales
CÁNOVAS quería evitar esta vez.
Así quedaba un art 11, muy impreciso y flexible, en el que la tolerancia o libertad
religiosa quedaba abierta al Gobierno que estuviera en el poder. Al ser este un tema que
se dejó abierta su regulación a Órdenes Ministeriales y no cerrado y rígido en la
Constitución.
Este tema de nuevo creaba polémica en lo referente a la Constitución interna y la
tradición histórica española porque:
· Por un lado los CONSERVADORES, defendían que la Constitución interna incluía
junto a la Monarquía y a las Cortes, también a la unidad religiosa.
· Mientras que los LIBERALES, apuntaban a que lo tradicional en España era la
tolerancia.
Lo que no deja de llamar la atención es porque la iglesia con su situación de privilegio
que iba a ostentar dentro del Estado (confesionalidad, representación senatorial, apoyo
económico), estaba tan recelosa. Aunque al final transigió con el régimen canovista y
colaboro con su partido conservador, aunque sin abandonar su visión crítica y pesimista.
b) Libertad de enseñanza:
En esta materia la restricción fue aún mayor, mientras que la Constitución de 1869
reconocía la libertad para fundar y mantener centros de enseñanza, esta de la
Restauración no dejaba esta libertad, sino que esta fundación y mantenimiento de centros
se haría «de arreglo a las leyes» (lo que permitía al Gobierno en el poder a reducirlo) y
también reservaba al Estado la expedición de títulos y las normas para su obtención.
c) Derecho de Sufragio:
Para CÁNOVAS, el sufragio más que un derecho es una función y por tanto requiere
de una capacidad, de un conocimiento, y para asegurar esta capacidad hay que poner
unas limitaciones, unos requisitos para su ejercicio. Surgían cuestiones como ¿Tienen
derecho a votar los impuestos quienes no los van a pagar?
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¿Tienen derecho a participar quienes ni conocen ni entienden? El sufragio universal
masculino se consideraba que representa la voluntad caprichosa de un momento, es el
domino de los ignorantes. Decía Los hombres son iguales en origen, pero no en su
desenvolvimiento social; ignorar esto sería deslizarse hacia el socialismo, hijo legitimo del
Sufragio Universal. Sin embargo no consagró e l sufragio censitario, como habían hecho
las de 1837 y la de 1845, sino que remitió la regulación el sufragio a una ley futura. Este
silencio y remisión a una Ley futura era una puerta abierta a la supresión del sufragio
universal como ocurrió con el reconocimiento censitario en la Ley Electoral de 1.878 y otra
al retorno del sufragio universal con la Ley Electoral de 1.890, propiciada por un Gobierno
liberal.
d) Otros derechos y libertades:
Reconocido en esta Constitución e l derecho de asociación, nace en este marco la
Unión General de Trabajadores en 1888.
La libertad de cátedra se redujo, se dictó un decreto en el que se imponía la
adecuación de la enseñanza al dogma católico y al sistema monárquico.
Lo que llevo a muchos profesores universitarios a abandonar sus cátedras; uno de
ellos fue Fernando Giner de los Ríos que fundaría, como réplica, la Institución Libre de
Enseñanza. Pero lo mismo que en el caso del sufragio, la interpretación liberal a partir de
1.881 sería menos rígida y la derogación del mencionado Decreto permitió la vuelta de
aquellos profesores a sus puestos.
De modo similar, la libertad de prensa, primeramente muy restringida, se fue liberando
cada vez más. En un principio estuvieron excluidos de toda crítica el Rey, las autoridades
y la religión. Después con los liberales en el Gobierno estas limitaciones fueron
desapareciendo
e) Garantías constitucionales
En la Constitución de 1869, la suspensión de estas garantías tenía que ser
obligatoriamente acordada por Ley de las Cortes. En cambio en esta Constitución de
1876, El Gobierno podría acordar la suspensión de las garantías constitucionales cuando
no estuvieran reunidas las Cortes y el caso fuere grave y de notoria urgencia. Estas
amplias facultades al Ejecutivo permitieron en algún momento una verdadera dictadura
del Gobierno.
Hemos de recordar que entre, 1876 y 1917 hubo 19 suspensiones de los derechos
más importantes y que a partir de 1917 es estado de excepción fue la situación más
habitual en el País.
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algunos rasgos heredados del sexenio, si bien el barco – dice - se escoro del lado de
aquellos.
Pero ahí mismo radica su insuficiencia: el doctrinarismo carecía precisamente de
doctrina y consistió casi solo en pactar y transigir para mantener la situación establecida;
y por carecer de doctrina, no podía ser interlocutor del marxismo creciente ni serviría para
consolidar los intereses que quería defender. NO dotó al Estado de los mecanismos
idóneos para afrontar la entonces denominada “cuestión social” ni tampoco las tensiones
separatistas.
Como hemos dicho, el funcionamiento del sistema político pretendía apoyarse en 2
pilares:
- El Bipartidismo y consiguientemente
- El Turno de los paridos en el poder.
Funcionamiento del bipartidismo
Para CÁNOVAS había que terminar con el multipartidismo e imitar el modelo inglés
(que al igual que en el diseño de la monarquía aquí también era envidiable) de
bipartidismo; 2 partidos que condensaran las distintas ideologías e intereses del país, y
a la vez, que realizaran políticas distintas dentro del marco de una misma Constitución.
- CÁNOVAS formo el suyo con elementos procedentes del moderantismo, de la
Unión Liberal y de los “neocatólicos” y tendría su base en la aristocracia rural y la
madrileña, los terratenientes y ciertos sectores de la clase media.
- El partido de Sagasta, que se llamaría sucesivamente constitucional, fusionista y
liberal, acabo atrayendo a los centralistas de Alonso Martínez a los progresistas-
democráticos de Cristino Martos y a los demócratas monárquicos de Moret. Su base
social se encontraba entre comerciantes, industriales y profesionales.
Lo primero que salta a la vista es que ambos son partidos burgueses. Y es que
CÁNOVAS construyó un bipartidismo que eran 2 caras de la misma moneda. Y es que en
esta época, a través de CÁNOVAS, y por primera vez en nuestra historia, hubo una unión
de la Alta burguesía para silenciar al socialismo «el más grande peligro que hayan
corrido jamás las sociedades». Con esto CÁNOVAS colocaba al país oficial de espaldas
al país real y este turno pacifico de los partidos en el poder No representaba ninguna
alternativa política relevante.
Con el paso del tiempo PI i MARGALL resumía «lo que ha sucedido es lo que
CÁNOVAS pretendía: un solo partido con 2 nombres distintos que se han alternado en el
poder, y eso ha mantenido un equilibrio que no ha pasado de aparente…»
Todavía en los primeros años pudo funcionar este sistema. En esta década de
1876-1886, asistimos a un auge económico, en la que hubo acumulación económica para
la oligarquía agraria y financiera, y para la burguesía industrial. Década en la que hubo
mucha inversión extranjera y aumento de las exportaciones, pero década en la que por
otro lado la estructuro agraria permaneció intacta, y en la que el proteccionismo tampoco
ayudó al desarrollo de la industria española.
En estos años de auge económico y de orden público el partido conservador pudo
desarrollar su programa, que apenas era otro que el mantenimiento de los establecido y la
consolidación de la Monarquía sobre la base de una legislación muy restrictiva en materia
de derechos y libertades. Por su parte en estos primeros años, los liberales también
suavizaron algunos conflictos.
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A partir de estos momentos iniciales de auge, la diferencia entre CONSERVADORES
y LIBERALES, deja de ser de programa político, para solo ser diferencias sobre la
manera de ejercer el poder unos u otros.
El partido liberal encontró en CANALEJAS al líder que los cohesionó tras la
desorientación que siguió a la muerte de SAGASTA. Pero su asesinato en 1912, volvió a
sumergir a los liberales en luchas internas por el liderazgo del Partido.
Conforme avanza e l siglo XX, por consiguiente, los 2 grandes partidos se van
fraccionando, y van apareciendo otros principalmente en torno a l regionalismo y a l
socialismo. La política española camina pues hacia el PLUPARTIDISMO. Con lo que el
sistema actual quedaba falseado y obsoleto, ya que pretendía seguir siendo bipartidista.
El turno en el poder
Este sistema político “parlamentario” al fin y al cabo, solo podía funcionar con la
aceptación por parte de los partidos, de digerir lo que el otro legislara cuando estuviera en
el poder. Cuando CÁNOVAS hizo el primer relevo al Partido Liberal en 1881, hizo arrancar
este sistema bipartidista por turnos “pacíficos”
Pero para evitar riesgos en las elecciones, y sobre todo después del PACTO DE EL
PARDO, se las apañaron para falsearlas de un modo u otro. Como dice SANCHEZ
AGESTA, en estas condiciones el gobierno parlamentario es claramente una ficción.
Este hecho no era nuevo para España, pues se había practicado en la monarquía
isabelina y en la democrática de 1869, ni tampoco un vicio exclusivamente español, por
estos años ocurría lo mismo en Italia y Portugal.
Esto era una ficción que aparentemente funciono en los primeros años de CÁNOVAS
(moderado) y SAGASTA (liberal). Pero este turno pactado llevaba a un distanciamiento de
la opinión pública, hasta producirse el lógico divorcio entre la España real y la España
oficial.
Cuando los partidos empezaron a fraccionarse y comenzaron los Gobiernos de
coalición y concentración, la potestad regia de nombramiento del Presidente del Gobierno
y de disolución de las Cámaras se volvió peligrosa contra el propio Rey. Si junto a estos
abusos de poder, añadimos las famosas «crisis orientales» (provocadas en el Palacio de
Oriente) de los primeros años de ALFONSO XIII, la perdida de los territorios de ultramar,
las interminables escaramuzas norteafricanas y los crecientes movimientos obreros ante
la también creciente insatisfacción de las demandas sociales y comprenderemos que se
agrietara finalmente este equilibrio político, siempre amenazado.
Oligarquía y caciquismo.
Este era un sistema que funcionaba de arriba abajo, en el que nada, ni la Monarquía,
estaban sólidamente cimentados en el pueblo. (Así recién estrenado el sufragio universal
masculino, en las elecciones de 1891 y en las de 1903, se pudo apreciar la fuerza que
podía llegar a tener un bloque conjunto de las fuerzas Republicanas)
Por esto, este mecanismo (bipartido-turno en el poder) solo podía funcionar con el
control y la manipulación del sufragio, lo que corría a cargo del CACIQUE.
Mucho se ha hablado de esta OLIGARQUIA (de arriba abajo) y CACIQUISMO.
Coincidiendo la opinión generalizada que esta época hizo renacer un cierto tipo de
FEUDALISMO. (1º El político en Madrid, 2º el cacique en cada comarca y 3º el
Gobernador Civil en cada capital de provincia constituían las 3 piezas claves del control y
manipulación del funcionamiento real de este sistema, y si añadimos a este cuadro en 4º
lugar al Capitán General y al Obispo, nos quedara completo e inteligible este control)
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Si se tenía la esperanza que este caciquismo seria el nexo de unión entre el campo y
la ciudad, entre el pueblo y el Estado, vemos claro en este cuadro anterior que esto no era
así. La clase política de la restauración no solo no rompió esa estructura oligárquica y
caciquil, sino que la alimento con sus intereses y se apoyó en ella.
Ausencia de alternativa y de modernización
En los primeros meses del Gobierno liberal se hizo una legislación progresista en
materia de derechos y libertades y en la cuestión social, dándose además respuesta a las
demandas regionales mediante el mantenimiento del Derecho foral por el flamante Código
Civil y más adelante la creación de mancomunidades regionales. No obstante, las
demandas sociales y regionalistas superaban con mucho la capacidad de respuesta del
sistema. Las demandas de modernización social y política crecían incesantemente,
mientras que el régimen se quedaba cada vez más rígido y disfuncional. A partir de
1.898 se suceden las crisis, y a partir de 1.917 fue una continua crisis.
Lo difícil de explicar es como no apareció otro partido en todo este tiempo (50 años),
para contrarrestar esta rigidez del gobierno, sino que se tuvo que esperar al agotamiento
y crisis del sistema en 1923, y no por la irrupción de una nueva forma política de signo
distinto (¿estarían agotados en el país?) Surgieron, sí, partidos nuevos: el Radical, el
PSOE, partidos regionalistas o nacionalistas periféricos. Pero ninguno con la capacidad
de movilización de masas por el momento. Ello puede deberse a múltiples causas:
- El establecimiento del sufragio universal masculino, introdujo al electorado
agrario, el cual no estaba muy sensibilizado, ni culturizado en procesos democráticos,
ni con distinciones ideológicas.
- Los movimientos regionales tampoco encontraron su identidad, divididos entre
los de Izquierda y lo de la derecha. Y en los que, como en el País Vasco, surgió un solo
partido PNV, resulta, que los partidos dinásticos tenían mucha fuerza.
- La corrupción electoral no permitía que un nuevo partido se hiciera con
suficientes escaños para remover la política oficial (aquí el PSOE, aceptó la vía política
parlamentaria, que era la vía ordinaria, pero con muy lento crecimiento en sus inicios.
La otra gran fuerza la CNT, que si tuvo un rápido crecimiento en 10 años, no aceptó la
vía parlamentaria ordinaria, y cuando quisieron reorientar la lucha anarcosindicalista hacia
posicionas más políticas, no tuvieron éxito alguno)
- Los Republicanos históricos no tenían fuerza (RUIZ ZORRILA exiliado en Francia
confiando en un pronunciamiento; FIGUERAS Y SALMERON carecían de programa
político; PI i MARGALL no llegaba a alcanzar el protagonismo de los años
revolucionarios, lastrado como los anteriores por su protagonismo en el SEXENIO.)
- El regeneracionismo era más un movimiento de intelectuales por independiente.
- La abstención, en vez de un apoyo a otra alternativa, fue el efecto provocado por
todos estos factores.
Esta Monarquía restaurada, decía Ortega en 1.931, era una sociedad de socorros
mutuos que habían formado unos cuantos grupos para usar del poder público: los
grandes capitales, la alta jerarquía del Ejército, la aristocracia de sangre, la Iglesia.
Aquellos grupos, concluía, nunca se fundieron en la nación, sino que la supeditaron
siempre a sus particulares intereses. Por eso decía también que la Constitución de 1876
significaba la organización formal de la desnacionalización del Estado.
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Y es que CÁNOVAS construyó una obra de arte política que no se sustentaba ni en
una ideología, ni en un pueblo, ni en nada. Por muy admirablemente construido que
estuviera, tenía que derrumbarse forzosamente.
Así la Monarquía moderada que MARTINEZ CAMPOS proclamó en SAGUNTO y que
pudo haberse transformado en Monarquía democrática, no pasó de una Monarquía
Oligárquica y caciquil. Que en 1898 se fosilizó, en 1917 entró en crisis irreversible y en
1923 se desintegró a manos del dictador, sin que se pudiera atisbar una viable alternativa
democrática (debido en parte la falta de unión en la izquierda)
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TEMA XIX.- Segunda República y Constitución de 1931.
INSTAURACION DE LA SEGUNDA REPUBLICA
Desde la caída de Primo de Rivera hasta las elecciones municipales de abril de 1931
el proceso de descomposición política se aceleró. Oscuros gobiernos de transición
enfrentados a múltiples pactos, conspiraciones e intentonas revolucionarias, hicieron que
la burguesía siguiese a personalidades como Zamora, Maura, etc., abandonando la
monarquía y alineándose con los republicanos como antes habían hecho los liberales. En
diciembre de 1930 de produjo la rebelión de Jaca que el Gobierno sofocó y encarceló a
los autores del Pacto de San Sebastián que propugnaba la República
Elecciones municipales del 12 de Abril. Su carácter plebiscitario.
El 16 de febrero de 1931 cae el gobierno Berenguer, y el Rey encarga al almirante
Aznar un Gobierno de concentración monárquica con representantes de todas las fuerzas
políticas de la Restauración. Se convocaron elecciones municipales que se fijaron para el
12 de abril de 1931 que se convirtieron en un plebiscito sobre la Monarquía y su titular.
Interpretación del resultado. Toma del poder por el Comité Revolucionario.
Aunque el cómputo de concejales fue favorable a las candidaturas monárquicas,
especialmente en las zonas rurales con la evidente influencia del caciquismo, fueron la
victoria en las grandes ciudades y el voto de los profesionales, de las clases medias
urbanas y del proletariado industrial el eje del cambio.
El pueblo se lanzó a la calle en manifestaciones republicanas, con huelga general el
día 14 y procediendo a proclamar la República en diversas ciudades. El Comité
Revolucionario esperó varias horas inútilmente a que Aznar les trasmitiera oficialmente el
poder, dirigiendo después al Ministerio de Gobernación y al no encontrar a nadie para el
protocolario acto, se hicieron cargo del poder en la nuda y nutrida presencia del pueblo de
Madrid.
El Rey, reconociendo con realismo que no tenía al amor del pueblo, se retiró sin
utilizar al ejército contra el pueblo. El Gobierno Provisional se formó por socialistas,
republicanos, regionalistas, etc. Con exclusión de los monárquicos y las fuerzas de
extrema izquierda.
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e) Posibilidad de fiscalización gobernativa de los derechos en defensa de la
República Se decretó una amplia amnistía para delitos políticos, sociales y de
imprenta.
Se revisó el sistema electoral rebajando a 23 años la mayoría de edad, declarando
elegibles a sacerdotes y mujeres, etc.
Se convocan elecciones que gana la izquierda ante la desorganización de la derecha,
que desorientada de retrajo. El resultado fue que unas Cortes Constituyentes
notablemente más progresistas que el país, promulgaron una constitución de izquierdas,
democrática, liberal, de gran contenido social y que aspiraba a conservar la República
Leyes de desarrollo.
El cuadro normativo se completa con leyes de singular incidencia:
1. Ley de Defensa de la República
2. Ley de Reforma Agraria y Ley de Contrarreforma Agraria.
3. Ley de Confesiones y Congregaciones Religiosas. Disolución de la Compañía de
Jesús e incautación de sus bienes.
4. Tres leyes reformando el Ejército.
5. Estatutos de autonomía catalán y vasco.
6. Ley del Tribunal de Garantías Constitucionales, y los reglamentos de las Cortes.
PRINCIPIOS POLITICOS.
Cinco son los principios básicos de la Constitución republicana:
Democracia.
El principio democrático se refleja en la titularidad de la soberanía, en el sufragio
universal, en las formas de participación directa y en las instituciones políticas
representativas.
a) Soberanía nacional. Los poderes de todos los órganos del Estado emanan del
pueblo.
b) El Sufragio universal Con igualdad de derechos y deberes entre ambos sexos.
c) La participación política la ejerce el pueblo a través de las Cortes.
Constitucionaliza la iniciativa popular, y establece el referendo abrogatorio.
Liberalismo político: Garantías de los derechos y división de poderes.
Se plasma en la declaración de derechos y en la distribución de poderes.
1. La declaración de derechos se hace con criterios liberales, incluye derechos
relativos a la familia, la economía y la cultura. Establece el derecho de sindicación de
funcionarios, la libertad religiosa, crea los Tribunales de Urgencia y el Tribunal de
Garantías Constitucionales. Establece la libertad de circulación e inmigración, la
libertad de expresión, de manifestación, de asociación, de sindicación y la
inviolabilidad del domicilio.
2. La distribución orgánica del poder político. Buscaron un Gobierno ágil pero
dependiente del Parlamento y de la Jefatura del Estado
Regionalismo.
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Para resolver el problema catalán se afrontó el viejo problema regional de una manera
abierta manteniendo la unidad nacional. Se alumbraron las autonomías políticas
regionales equidistantes entre el Estado unitario y el federal, estableciendo el llamado
Estado integral, cuyas ideas rectoras eran:
1. Igualdad de todos los españoles en las diversas regiones.
2. Superioridad del Derecho emanado de los órganos centrales del Estado.
3. Los estatutos de autonomía debían ser propuestos por los Ayuntamientos de la
Provincias interesadas, aprobados en refrendo regional, y sancionados por las Cortes.
4. La autonomía era una facultad, no una obligación.
5. Prohibición de las federaciones de regiones autónomas.
6. El reparto de competencias era:
a) La Constitución definía en una lista las materias que legislaba y ejecutaba el
poder central en exclusiva.
b) En otra en que legislaba el poder central y podían ejecutar las regiones.
c) Había dos cláusulas residuales, una facultaba a las regiones a legislar y
ejecutar materias no comprendidas en ambas listas, y otra se cedía la competencia
a los poderes centrales de las materias no incluidas explícitamente en los estatutos
de autonomía.
d) El Estado podía fijar por Ley las bases a que debían ajustarse las legislaciones
de las regiones autónomas si así lo apreciaba el Tribunal de Garantías
Constitucionales y lo aprobaban las Cortes por mayoría de dos tercios.
Se iniciaron muchos procesos autonómicos, pero solo culminaron el catalán y el
vasco.
Laicismo.
La Constitución disponía en su Art. 3 “El Estado español no tiene religión oficial”.
Hubo permanentes conflictos Iglesia-Estado, pastorales antirrepublicanas, prohibición a
las ordenes religiones del ejercicio de la enseñanza, quema de conventos con pasividad
gubernamental, la disolución de la Compañía de Jesús, etc.
La cuestión religiosa fue el principal problema político, contribuyo a la crispación y al
deterioro de todo el régimen. La derecha la utilizó radicalizándolo en contra del régimen y
por la izquierda que lo utilizó como desahogo de otras carencias. Tampoco el Vaticano
ayudó nunca, no llegó a establecer ningún acuerdo con la República
Economía mixta.
Con una población semirrural, con el 50% de la renta en manos del 1% de los
españoles, con un analfabetismo superior al 40% y con una severa crisis económica
mundial de la nuestro aislamiento internacional nos protegió algo, la República pretendió
establecer un Estado del bienestar basado en la economía mixta, con relaciones laborales
controladas por el estado, con limitada participación de los trabajadores en la gestión de
la empresa y con salario mínimo, con un tímido intento de establecer un sistema completo
de seguros sociales, y con una ambiciosa pero nada revolucionaria política agraria.
ORGANOS CONSTITUCIONALES
El proceso Constituyente fue poco discutido, fundamentalmente por el abstencionismo
de la derecha.
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Las Cortes.
Monocameralismo
La Constitución de 1931 vuelve al modelo monocameral de 1812. Pesaron mucho en
el ánimo de los constituyentes los cien años de conservadurismo del Senado con el
sistema bicameral.
Composición, organización y funcionamiento.
La Ley Electoral siguió las pautas establecidas para las elecciones a Cortes
Constituyentes.
1. Sufragio universal con mayoría de edad a los 23 años.
2. Circunscripciones plurinominales
3. Formula electoral de mayoría con sufragio restringido. Buscando una
representación de las minorías.
El mandato era representativo y su duración por cuatro años, si bien nunca se
consumió una legislatura completa.
Las Cortes, que se reunían dos veces al año, el primer periodo de sesiones de al
menos tres meses y el segundo de dos como mínimo, podían ser suspendidas por el
Presidente de la República con dos condiciones:
a) La suspensión no podía durar más de un mes en el primer periodo de sesiones ni
de quince días en el segundo.
b) Los periodos de sesiones no podías ser inferiores a los plazos mencionados.
Las Cortes podían ser disueltas por el Presidente de la República con ciertas
condiciones:
a) No más de dos veces durante su mandato como Jefe del Estado.
b) Debía acordarlo con un decreto motivado.
c) El decreto debía contener una convocatoria de elecciones en un máximo de 60
días, si no las Cortes serían repuestas de pleno derecho.
d) En caso de segunda disolución, el primer acto de las nuevas Cortes sería resolver
sobre la necesidad de dicha disolución, y sobre la continuidad o no del Presidente de
la República.
Funciones.
Eran tres, la legislativa, la presupuestaria y la de control político.
La iniciativa legislativa, que le estaba reconocida a las Cortes (podían ejercerla los
diputados individualmente), y al Gobierno.
El proceso de discusión y aprobación de la ley le correspondía a las Cortes, y al
Presidente de la República le correspondía la promulgación, con derecho de veto de las
leyes tramitadas por con carácter urgente que debían volver a las Cortes, que si la
aprobaban con mayoría de votantes de dos tercios obligaban a la promulgación por el
Presidente.
El Gobierno confeccionaba el Presupuesto y las Cortes los aprobaban. El
Presupuesto era anual, renovable por trimestres hasta un máximo de cuatro.
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La Constitución disponía la anualidad del Presupuesto, su unidad y su anualidad, y
estaba liberado de la promulgación y también del veto del Presidente de la República
siendo ejecutado desde su aprobación por las Cortes.
En cuanto a la función de control, la Constitución estableció la obligación de
comparecer ante la Cámara cuando fuesen requeridos para ello. El Gobierno era
responsable ante las Cortes y cada uno de sus miembros era responsable de su gestión
ministerial. Esta responsabilidad se exigía mediante el voto de censura contra el Gobierno
a alguno de sus ministros. El Presidente del Gobierno y los ministros eran también
responsables por lo civil y por lo penal en caso de delito, los juzgaba el Tribunal de
Garantías Constitucionales, ejerciendo la acusación el Congreso.
El Presidente de la República.
El Presidente era elegido por un colegio electoral compuesto por todos los diputados y
un número igual de compromisarios elegidos por sufragio universal directo. Esto suponía
cierta dependencia parlamentaria del Presidente.
Debía ser español, mayo de cuarenta años, no ser ministro en activo, ni eclesiástico ni
miembro de la antiguas casa reales. La duración del mandato era por seis años y podía
ser reelegido pero en mandatos no consecutivos.
Sus atribuciones eran, además de las habituales, las siguientes:
a) Nombramiento y separación libre del Presidente del Gobierno y, a propuesta de
este, de los ministros.
b) Adopción de las medidas urgentes que exigiera la defensa de la integridad o la
seguridad de la nación, dando cuenta a las Cortes, para ello había de contar al menos
con el refrendo de al menos un miembro del Gobierno.
c) Promulgación de leyes y derecho de veto suspensivo, con limitaciones.
d) Aprobación a propuesta del Gobierno y por acuerdo unánime de decretos-leyes de
urgencia.
e) Suspensión y disolución de la Cortes.
El Presidente de la República podía ser depuesto mediante una propuesta de las tres
quintas partes de los miembros de la cámara.
Gobierno.
Estaba compuesto por un Presidente del Gobierno y por los ministros. Son
nombrados por el Presidente de la República, y sus funciones son:
a) El Presidente del Gobierno dirige y representa la política general de este.
b) El Consejo de Ministros elabora los proyectos de ley y el proyecto de Presupuesto,
aprueba los decretos, ejerce la potestad reglamentaria, delibera sobre los asuntos de
interés público, y llegado el caso, suspende las garantías constitucionales.
c) Los ministros dirigen la gestión de los servicios públicos asignados a sus
departamentos.
El Presidente del Gobierno despachaba con el de la República y con los ministros.
Relaciones entre las Cortes, el Presidente de La República y el Gobierno.
El Gobierno estaba sometido a una doble confianza, la del Jefe Del Estado, que los
había nombrado y la parlamentaria. El Presidente podía quitarlos en cualquier momento,
las Cortes mediante el voto de censura y el voto de confianza, el primero requería:
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a) Ser propuesto por cincuenta diputados en escrito motivado.
b) Ser votado pasados 5 días de la presentación.
c) Ser aprobado por la mayoría absoluta de la Cámara.
Hubo dudas respecto al segundo, pero la doctrina interpretó que el modelo de
confianza parlamentaria del Gobierno era:
a) Nombrado por el Presidente de República, no necesitaba de aprobación
parlamentaria.
b) Solo se podía retirar la confianza mediante el voto de censura.
c) El sistema parlamentario no rechaza que a iniciativa gubernamental, el gobierno
se someta ante la Cámara a un voto de confianza.
Los actos del Presidente necesitaban el refrendo ministerial, si el cual eran nulos. El
Gobierno podía impedir todo acto presidencial del que discrepara.
Las Cortes por su parte estaban frenadas por las facultades de veto del Presidente,
de suspensión de sesiones y de disolución. Pero tras la segunda disolución, el Presidente
sería juzgado por las nuevas Cortes, y en su caso de puesto.
Uno de los errores constitucionales era que Presidente, Gobierno y Cámara podían
bloquearse mutuamente, lo que unido al sistema de partidos y a la irracional crispación
que entre ellos mantuvieron, provocó una enorme inestabilidad como demuestran las
diecisiete crisis ministeriales.
Tribunal de Garantías Constitucionales.
Fue la primera vez que este órgano se incluyó en nuestro sistema constitucional, pero
ni su composición ni sus funciones contentaron a nadie.
Estaba compuesto por:
1. Un presidente, designado por las Cortes
2. Los Presidentes del Consejo de Estado y del Tribunal de Cuentas.
3. Dos diputados designados por las Cortes.
4. Un representante de cada Región autónoma.
5. Dos miembros elegidos por el Colegio de Abogados.
6. Cuatro miembros elegidos por las Facultades de Derecho de España en entre sus
profesores.
Estaban legitimados para acudir a él una amplísima relación de órganos y estaba
abierto a la acción popular “de toda persona individual o colectiva, aunque no hubiera sido
directamente agraviada”.
Tenía jurisdicción en todo el territorio nacional, y era su competencia conocer de:
a) El recurso de inconstitucionalidad de las leyes.
b) Las consultas de inconstitucionalidad de las leyes que le dirigieran los Tribunales.
c) El recurso de amparo.
d) La necesidad de que las Cortes dictaran leyes de bases armonizadoras a las que
habrían de ajustarse las leyes regionales.
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e) Los conflictos de competencias entre los poderes centrales y las regiones
autónomas y los surgidos entre estas, así como los habidos entre el Tribunal de
Cuentas y cualquier otro organismo.
f) Los poderes de los compromisarios coelectores del Presidente de la República
g) La responsabilidad criminal del Jefe del Estado, de los miembros del Gobierno, del
Presidente y de los Magistrados de Tribunal Supremo, y del Fiscal de la República
El Tribunal no resulto ni lo practico ni lo exquisito ni lo pacifico que resulta deseable en
todo órgano jurisdiccional.
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TEMA XX.- El régimen de Franco Bahamonde.
EVOLUCION HISTORICA DEL REGIMEN DE FRANCO BAHAMONDE
Se pueden detectar cuatro etapas bastante definidas:
1º - 1936-1942 Periodo bélico-totalitario
2º - 1942-1955 Periodo pro-aliados
3º - 1955-1966 Desarrollo económico e institucional
4º - 1967-1975 Crisis del régimen
Periodo bélico-totalitario.
a) Organización política.
En 1939, el régimen republicano, vencido, dejó un vacío institucional que el vencedor
de la guerra tuvo que llenar conforme a un nuevo esquema ideológico.
Los vencedores establecieron un nuevo sistema que en nada se pareciese al anterior.
Donde había libertad trajeron autoritarismo, Donde había reparto de poderes,
concentración. Donde había desorden, disciplina.
Siempre se contó con una estructura mínima de poder que se concentró en el general
Franco Bahamonde, y todo cuanto se legisló tenía este único y exclusivo principio y fin.
El origen bélico del nuevo Estado determinó que el Ejército fuese su estructura básica
y que fueran militares los hombres más próximos al Caudillo. Militar fue el primer órgano
de poder insurrecto, La Junta de Defensa Nacional, que mediante decreto nombró a
Franco Jefe del Estado Español y Generalísimo del Ejército otorgándole todos los poderes
del nuevo Estado, esquema este que se mantuvo vigente hasta la muerte del beneficiario.
En su primer decreto de 1.Octubre.1936 creó La Junta Técnica que era un Gobierno
de Guerra para ayudarle en la misma y en la gobernabilidad de los territorios ganados.
Decreto creo un único partido al que llamó Movimiento, formado por la Falange y las
demás fuerzas que le apoyaron en la insurrección, se nombró a si mismo Jefe del
Movimiento, asumiendo la más completa autoridad y siendo responsable, únicamente
ante Dios y ante la Historia, Estatuto de poder que mantuvo inalterable hasta su muerte.
b) Política social y organización sindical.
En 1938 se promulgó el Fuero del Trabajo, expresión ideológica del nuevo régimen,
inspirado en la tradición católica, la justicia social y en el Imperio. Se prohibieron las
huelgas, los sindicatos obreros, creando el Sindicato Vertical, de afiliación obligatoria
dirigido por la Falange.
c) Derechos y libertades
Prohibidas las huelgas y la libertad de asociación política y sindical, se dictó la Ley de
Prensa en 1938 que acentuó el carácter antiliberal y totalitario del régimen.
La Ley de Responsabilidades Políticas de 1939 y la Ley de Seguridad del Estado de
1941 dieron cobertura legal a una durísima depuración que llenó las cárceles cuando no
los cementerios y que lanzó al exilio a la intelectualidad española.
El resultado fue la instauración de un régimen totalitario y fascista cuyos rasgos
esenciales fueron:
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1. El monismo político. Ninguno de los tres componentes del régimen, El Movimiento,
La Iglesia y El Ejercito consiguió imponerse a los demás. Franco busco siempre ese
equilibrio entre los tres pilares.
2. Ese equilibrio entre los diversos sectores facilitó una extraordinaria concentración
de poder en un Caudillo que se dice carismático e irresponsable.
3. Se reprimió a la disidencia y se controló lo medios de comunicación.
4. En la Guerra Mundial se pasó de la neutralidad inicial a la “no beligerancia” pero
enviando la División Azul al frente de Alemania, y para acabar abandonando a su
suerte a los alemanes.
5. Buscó y logro el apoyo de la Iglesia, que llamó Cruzada a la rebelión militar, a
cambio de privilegios fiscales, penales, enseñanza, etc.
Periodo pro-aliados: 1942-1955
En 1942 cambia el giro de la guerra mundial hacia la victoria aliada. Temiendo
represalias inicia una política de acercamiento a los aliados y retira la División Azul.
Legislación fundamental y creación de instituciones
Franco comienza a prescindir de los políticos más marcadamente fascistas en que se
había apoyado hasta ese momento y empieza a dar entrada a hombres procedentes de
organizaciones católicas. Fue creando instituciones como las leyes de Cortes, del
Referendo Nacional, de Sucesión, el Fuero de los Españoles, que sin menguar su poder
dieran una imagen menos totalitaria del régimen.
a) Ley constitutiva de las Cortes.
Se publica el 17 de Julio de 1942 crea mediante ley las Cortes Españolas como un
órgano colaborador suyo.
La potestad legislativa continuaba en el Jefe del Estado.
b) Fuero de los Españoles.
Con este otro guiño a los aliados, en 1945 pretendió hacer una declaración de
derechos, con demasiadas peculiaridades:
1. No podía ser aplicada por los Tribunales, le faltaba un desarrollo legislativo que no
se produjo o fue muy restrictivo.
2. Seguía sin reconocer el derecho de asociación política y sindical ni el derecho de
huelga.
3. Proclamaba la confesionalidad católica del Estado.
4. Su vigencia podía ser suspendida por decreto-ley sin control político.
c) Ley del Referendo Nacional
Unos meses más tarde dicta la Ley del Referendo Nacional con sufragio universal al
contrario que las Cortes o los Ayuntamientos. Se utilizó en tres ocasiones (Ley de
Sucesión en 1947, Ley Orgánica del Estado en 1966, y Ley para la Reforma Política en
1976) con resultado tan manipulado que el referendo ha quedado como una institución
desprestigiada y autocrática.
d) Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado
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Con esta Ley, votada en Referendo en Julio del 1947, Franco bloqueó una importante
corriente monárquica que D. Juan de Borbón, hijo de Alfonso XIII, había organizado en
torno a sí, y daba además la apariencia del próximo fin del régimen.
España se constituía en Reino, católico, social y representativo, manteniendo Franco
la Jefatura del Estado y estableciendo un mecanismo de sucesión.
La Ley creaba dos órganos: el Consejo del Reino y el de la Regencia, que al final
funcionaron.
Confirió rango de Leyes Fundamentales a la Ley de Sucesión, a la de las Cortes, la
del Fuero, y a la del Referendo, con lo que aparentó una democracia cuando el régimen
seguía siendo básicamente el mismo, de partido único, sindicato obligatorio, legislador
dictatorial, represión de las libertades públicas, anticomunismo, anti-republicanismo,
antiliberalismo, así como nacional-catolicista.
El aislamiento internacional y su progresiva superación.
No obstante los guiños hechos hacia los aliados, a España le fue negada la
incorporación a la ONU, que recomendó en 1946 a sus miembros la retirada de
embajadores sumiendo al país en una década de aislamiento internacional.
Franco respondió con magnas concentraciones de adhesión a su persona y con
proclamas anticomunistas y con la Ley de Sucesión, que al final, con la guerra fría entre
USA y la URSS le sirvieron para presentarse como aliado anticomunista, llegando a un
acuerdo económico y militar con EEUU que necesitaba establecer en la península bases
militares y logrando el ingreso en la ONU.
Periodo de desarrollo económico e institucional: 1955-1966
Crecimiento económico y proceso de desideologización.
Esta apertura al exterior trajo una crisis por el enfrentamiento entre quienes querían
acelerar el establecimiento de un régimen constitucional y quienes defendían el régimen
surgido de la Guerra Civil, o lo que es lo mismo entre los que querían favorecer el
crecimiento económico sobre bases más liberales y quienes querían permanecer en la
autarquía agraria.
Venció la primera opción, se desplazó a la Falange y se incorporó al Gobierno a un
grupo de tecnócratas, muchos del Opus Dei.
La entrada de capital extranjero, más las divisas procedentes del incremento del
turismo y las remesas de los emigrantes favorecieron la inversión y varios Planes de
Desarrollo. El crecimiento económico fue desordenado, especulador y altamente
inflacionista.
El régimen se presenta ahora con rasgos nuevos, con el desarrollo como panacea, el
consumo como conducta, los expertos como conductores y el europeísmo como
apelación
Básica de este periodo.
En este periodo liberalizador de modernizó la Administración, se abrió algo el régimen
de prensa y se culminó la legislación fundamental con la Ley Orgánica del Estado.
a) Ley de Principios Fundamentales del Movimiento.
Aunque la crisis de 1956-1957 se saldó con el desplazamiento de la Falange por los
tecnócratas, Franco no quería perder sus principales apoyos originarios, por ello dicto la
Ley de Principios Fundamentales del Movimiento que quería dar consistencia del régimen
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en un momento de crecimiento económico y relativo abandono de la autarquía. Poco
después se solicitaba el ingreso en la C.E.E.
b) Legislación administrativa.
La Administración se modernizo, con las siguientes leyes entre otras:
1. Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956
2. Ley del régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957
3. Ley de Procedimiento Administrativo de 1958
4. Ley de régimen Jurídico de las Entidades Autónomas de 1958
5. Ley General Tributaria de 1963
c) Legislación política
Tratando de cohesionar la perdurabilidad del régimen con el modelo económico y la
demanda de liberalización de la sociedad española, y dentro de los vaivenes clásicos del
Franquismo de distaron la Ley de Asociaciones de 1964 y la de Prensa de 1966,
ciertamente liberalizadoras en contraste con las de Ley de Orden Público de 1959 y la que
creaba el tribunal del mismo nombre, de 1963
d) Ley Orgánica del Estado.
Esta Ley Fundamental coronaba el proceso de institucionalización del régimen,
modificaba las Leyes Fundamentales, eliminaba los párrafos más totalitarios del Fuero del
Trabajo y fortalecía al Consejo del Reino.
Crisis del régimen: 1967-1975
Cuando la Ley Orgánica del Estado entra en vigor en enero del 1967 surge la
necesidad del cambio y la modernización, había que preparar al Estado para la muerte del
Caudillo y para entrar en la C.E.E. pero sin desnaturalizar lo inalterable del régimen y no
ganarse la enemistad de los celadores de la ortodoxia, por ello, dicha L.O.E. confirmaba la
potestad legislativa del Jefe del Estado, que continuo ejerciendo.
El proceso de modernización terminaría por arrollar al régimen. La irrupción del
capitalismo salvaje, el enorme éxodo rural, el crecimiento desordenado de ciertas
ciudades, favorecieron el surgimiento de una clase obrera industrial y de servicios que
planteaba problemas que el régimen solo sabía reprimir, poniendo de relieve el desfase
entre economía y política y entre sociedad y aparato estatal.
En 1969 se declaraba el Estado de Excepción, en 1970 el Proceso de Burgos, nuevos
Estados de Excepción.
La Iglesia, uno de los pilares del Franquismo fue distanciándose del aparato,
mostrándose en ocasiones críticos con el régimen y próximos a una oposición que
empezaba a ser visible.
En 1969 el Caudillo designo sucesor, como Rey, a D, Juan Carlos de Borbón y en
1973 se desdoblaron la Jefatura del Estado y la Presidencia del Gobierno que decayó en
el Almirante Carrero Blanco, que fue asesinado por ETA seis meses más tarde.
El asesinato de Carrero Blanco precipitó la descomposición del régimen, en los
siguientes dos años hubo más crisis de Gobierno y más huelgas que en cualquier Estado
europeo demoliberal. Los escándalos financieros sin esclarecer, los indultos del Caudillo a
ministros implicados, la crisis de salud de Franco y la necesidad general de libertad
hicieron que los sindicatos obreros, todavía ilegales, y unidos a partidos políticos
históricos clandestinos salieran a la calle en huelgas ilegales.
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La más grave crisis se produjo en 1975 con la ejecución de varias penas de muerte
en medio de una fuerte presión internacional para su conmutación que llevo a numerosos
países a retirar sus Embajadores. Un mes más tarde moría Franco Bahamonde.
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