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36407
 EXCLUSIÓN SOCIAL Y
REDUCCIÓN
DE LA POBREZA EN AMERICA
LATINA y CARIBE
 ESTANISLAO GACITUA
CARLOS SOJa
con SHELTON H. DAVIS
Editores

,
EXCLUSION, SOCIAL y
REDUCCION DE, LA
POBREZA EN AMERICA
LATINA y CARIBE

BANCO MUNDIAL
 362.5
E96e Exclusión Social y reducción de la pobreza en América Latina
y el Caribe / Editores Estanislao Gacitúa, Carlos Sojo,
Shelton Davis. -- 1a. ed.
-- San José, C.R. : FLACSO : Banco Mundial, 2000
312 p. ; 24 X 17 cm

ISBN 9977-68 -110-4

1. Pobreza - América Latina. 2. Pobreza - Caribe (Región).

3. America Latina · Condiciones sociales. 4. Caribe (Región)
- Condiciones sociales 1. Gacitúa, Estanislao. 11. Sojo, Carlos.
D ise ño de Portada :
111. Davis, Shelton . IV. Título.
Valeria Varas

Social Exclus ion a nd Po vert y Reduction in

Latín Ameri can and th e Ca ribbea n
©2000 by Th e Inte rn atio nal Bank for Recon structio n a nd De ve lopme nt
The World Bank
l Hl H H Street , N.W., Washing to n, D.C. 20433, U.s.A.

Exclu sión Social y Redu cci ón de la Pobreza e n Améri ca Latin a y el Ca ribe

©2000 by The lnt ernationa l Bank for Recon struction and Development
Th e World Bank
l HIH I-I Stree t, N.W., Washington , D.C. 20433 , U.s. A.

Th is Work is copyrighted by th e Wo rld Ban k and w ill be published in Eng lish as Socia l
Exclusion a nd Po ve rty Red uction in Latin Ameri ca and th e Carib be a n in 2000 . This
Spani sh translati on is not a n o fficial World Bank trans lation . Th e World Bank does not
g ua rantee the ac cur acy of the tra nslati on a nd acce pts no resp onsibilit y whatsoe ver for
an y co nseq ue nce of its interpret ati on 0 1' use.

Los der ech os de este trabajo pert en ecen al Ban co Mund ia l el qu e se r á p ubli cado e n
ing lés bajo e l título Socia l Exclusion a nd Po ve rty Rcd uction in Latin Ame rica and the
Ca ribbe a n e n 2000 . Esta traducción al español no es una traducción ofi cia l de l Banco
Mundial. El Ban co Mundial no garantiza la e xac titud de la tradu cción y no as ume
resp onsabilidad de nin g ún tipo por las co nsecue ncias de su interpret ación o uso .

El Ban co Mundial no ga ra nt iza la e xac titud de los da tos incluidos e n es ta publicación

y no asume responsabilidad alguna por cualq uier co nsecue ncia derivada de s u uso.
Los limites , col ores , denom inaciones y cua lqu ier otra info rma ción mostrada e n
cua lq u ier mapa de este vo lum en no impli ca de parte de l Grupo Ban co Mundia l nin gún
juicio so bre el estatus lega l de cualq uier ter ritori o , o la aceptación o reco nocimie nto de
tales fronter as.

FACULTAD LATINOAM ÉRICA NA DE CIENC IAS SO CIAL ES-SEDE COSTA RICA

Primera edición : Marzo del 2000

FLACSO -Costa Rica. Apartado 11 747, San José. Costa Rica. Fax (506) 225-2418
 AGRADECIMIENTOS

Los trabajos reunidos en es te volume n so n el resultad o de un a iniciati-

va orga nizada por las Un idades de Desarrollo Social y A mbiental Sustenta-
ble (LCSES) y de Redu cción de Pobrez a y Gestión Macroeconó mica (LCSPR)
de la región de Améric a Latina y el Caribe del Ban co Mundial. También se
co ntó con el apoyo de la Un idad de Desarrollo Social (SDV) del Banco . Los
trabajos fueron inicialmente presentados en un seminario organizado por el
Banco Mund ial en Washington D.C., los días 26 y 27 de mayo de 1999. Pos-
teriormente, se estableció un conve nio de colaboración con FLACSO-Costa
Rica co n qui en se trab ajó e n la edición de esta pu blicación . Esta publica-
ció n no habría sido posible sin el apoyo y dedi cación de numerosas perso-
nas qu e colaboraron desde un inicio en la preparación de docum ent os de
trab ajo, organizació n del se minario, edició n y posterior publicación . Esp e-
cialmente deseamos agradecer a Norman L. Hicks, Ashraf Ghani y Timoth y
P. Kessler, qui enes colabo raro n en la organización del seminario, dieron va-
liosos com entarios a los trabajos pre sentados y ap oyaron la publicación de
este do cum ento . Especialmente de seamos reconocer el esfu erzo y dedica-
ción de Lee Anne Adams, del Banco Mundi al. Sin su colabo ració n en la or-
ga nizació n del semina rio, la revisión de los document os de trabajo y el ma-
nejo administrativo, esta publicación no habría sido posi ble.

Los editores

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 PRÓLOGO A LAS ACTAS DEL TALLER
SOBRE POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL
EN AMÉRICA LATINA

G UILLERMO PERRY

Cua ndo se me solicitó qu e ex presara algunas palabras ace rca del tema
de la pobreza y la exclusión socia l en América Latina y el Caribe, lo prime-
ro qu e vino a mi mente es que sobre esta materi a yo hab ía ten ido senti-
mientos ambivalentes.
Al observar la pobreza en América Latina, parece obvio que los pobres,
especialme nte los que se encue ntran en extrema pob reza, expe rime ntan al-
go más que solo bajos ingresos . En nuestras sociedades existe un a correla-
ción apa renteme nte fuerte entre la distribu ción de los ingresos, la incide n-
cia de la pobreza y la raza, la orga nizació n socia l y la cultura . Una cierta
forma de relación causal se observa entre las características que ind ican
quié n es un o -como el grupo étnico-racial- y la posición que uno manti e-
ne e n la estructura del ingreso de la sociedad.
El análisis eco nométrico puede ayudarnos a ver que esta no es un a co-
rrelación espuria, pe ro no está claro como se pu ed e integrar este hecho evi-
dente en los aná lisis qu e usu almen te hacem os. Las diversas pon en cias qu e
se presentan en este libro intent an lograr tal integración . Estoy especialme n-
te complacido de que el Ban co esté inten tando con veni r con estos dos con-
ceptos, ace rcando y reuniendo a eco nomistas qu e trabajan en tem as sobre
pob reza y profesionales en otras disciplinas de las ciencias sociales - como
antrop ología, sociología-, para intentar integrar estos puntos de vista en
un a forma ope racional.
Me impresionan do s cosas que resultan de estas pon enci as. La primera
es que hem os ava nzado en la definición de un conce pto de la exclus ión
socia l -un concepto muy potente-, el qu e puede ser traslad ado a un nivel
ope racio nal. Exclusión social es un conce pto multidimen sion al qu e tiene,
al menos, cuatro características.

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 La primera es el hecho de qu e alguno s grupos so n excl uidos, a través
de formas no econó micas , del acceso a los bienes básicos y a los servicios
que determinan el capital human o . Hay grupos qu e no tienen el mismo ac-
ceso a la educación, a la salud y a otros serv icios, inclu so si un o so lo tom a
en cue nta las diferencias eco nó micas de ingresos. Es claro qu e ex iste un a
discriminación e n los accesos, debida a otros factores qu e pueden se r par-
te de un a definición de la excl us ión so cial.
La seg unda cara cterística es el acceso des igual a los mercad os de trab ajo
y a los mecanismos de protección socia l de las instituciones tant o form ales
co mo de las informales. Aun para las personas co n similares niveles de ca-
pital hum ano y calificació n parece hab er un imp ortant e eleme nto de discri-
minación que debemos conside rar co mo parte de lo que un o defin iría co-
mo exclusión soc ial, más allá de consideraciones puramente econó micas .
La tercera caracte rística se refiere a la ex clusión de los mecanismos par-
ticip ativo s, mecanismos qu e por medio de la parti cip ación de diversos gru-
pos so ciales afectan el diseñ o , la impl em entación y la evaluac ión de pro-
gramas y proyect os del sector público .
Finalmente , la cuarta, y la más ge ne ral de las caracte rísticas, es la exclu-
sión en el se ntido del desigu al acceso en la práctica al eje rcicio co mpleto
y protecci ón de los de rech os políticos y las libertad es civiles, incluyendo la
negación de derechos human os básicos.
Obvia me nte, estas cua tro características están inte rrelacionad as. De algu-
na man era, la ex clus ión de las dos últim as puede ex plicar el por qu é algu-
nos grupos de personas so n ex cluidos de las do s primeras. Si una persona
no participa igualitariamente en los procesos políticos, o si no tien e la opor-
tunidad de participar en co ndiciones de igu ald ad dentro de un grupo so-
cial en el diseñ o de programas, no pu ed e so rpre nder qu e él o ella sean dis-
crimina dos en el acceso a los program as y a las institu ciones qu e co ntrolan
la o pe ración de los mercad os de trab ajo.
El seg u ndo tem a qu e me impres iona de estas ponen cias es que ellas re-
fle jan un ava nce significativo en nu estro entendimiento de qui én es so n los
excluidos en Latinoam érica. Los gru pos o sec tores sociales excluidos pu e-
den se r múlt iples, pero so n dos grupos amplios los qu e se obse rvan de un a
forma más inten sa. Uno es el grupo de los indígen as, y el otro , en algunos
países, es el confo rmado por ge nte co n ascende ncia africana -los afrolati-
nos. Esto no qu iere de cir qu e no hayan otras líneas de ex clusión, tales co -
mo sexo, eda d o religión e n algunos países. Lo qu e sí parece qu erer decir,
es que las diferen cias étnicas y raciales se enc uentran entre los factores más
ev ide ntes de la excl usión social.
Los estudios so bre pobreza en la región mu estran qu e la inciden cia de
la pobreza e ntre los grupos indíg enas es aproximad amente del 80%, es
decir, cerca de 32 millones de pers onas, lo que representa un a p rop orción

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muy grande comparada con el promedio de la región que es de un 30%.
En la ponencia de Adolfo Figueroa -un economista que ha estado inten-
tando llenar activamente la brecha entre la investigación de los economis-
tas y la de otros científicos sociales- hay cifras alarmantes tomadas de di-
versos estudios que indican que la incidencia de la pobreza entre las po-
blaciones indígenas de Guatemala es del 87% contra un 54% de la pobla-
ción no indígena; en México , 81% contra 18%, en Perú , 79% contra 50%; y
en Bolivia , 64% contra 48%. De la misma forma, una reciente Evaluación de
la Pobreza en Panamá, realizada por el Banco Mundial, muestra que cerca
del 95% de la población indígena en ese país es pobre, y que el 86% es ex-
tremadamente pobre . Finalmente, evidencias de trabajos recientes en el Pe-
rú indican que a pesar de los altos índices de crecimiento recientes, la si-
tuación de la población indígena no ha mejorado en forma significativa.
Cuando observamos las pocas cifras existentes relacionadas con el acce-
so a los servicios públicos según origen étnico, nos encontramos con ha-
llazgos similares. La escolaridad de los grupos indígenas en Bolivia es de
menos de un tercio de la de los grupos no indígenas. Igualmente, son ob-
vias las diferencias en la participación política de las poblaciones indígenas
a través de la región. La participación en los órganos de elección popular
-para no decir gabinetes o similares- es funesta , o simplemente no existe ,
en la mayoría de los países de la región.
Estos hechos no pueden ser atribuidos a factores económicos casuales
en una población que de otra manera sería homogénea, una población que
sería discriminada solo por medios económicos . Así es que parece impor-
tante construir un marco coherente que ayude a explicar la persistencia de
los altos índices de desigualdad y pobreza en países que excluyen pobla-
ciones, como las indígenas. El reducido acceso de los grupos excluidos a
la escolaridad y los servicios de salud explica en parte la baja capacidad fu-
tura de aprendizaje, los menores salarios y la limitada participación políti-
ca. El bajo acceso a la escolaridad, a su vez, también puede ser explicado
por la baja participación política, la pobreza de los padres y una total dis-
criminación en el mercado de trabajo.
¿Pero qué pasa con los otros países, aquellos en que las poblaciones in-
dígenas no son las únicas excluidas? En este aspecto, encontré una ponen-
cia muy interesante, preparada por Nelson da Silva en el Brasil, la cual pre-
senta evidencia muy fuerte de que algo muy similar ocurre con las familias
negras del Brasil. Aquí, los índices de pobreza entre los negros y mestizos
son el doble de magnitud que los de familias blancas. El analfabetismo en-
tre los blancos es cerca del 5%, pero es de 14% en otras razas, y la diferen-
cia en educación completada es de más de 11 años. De la misma manera ,
las ponencias sobre Chile presentan un excelente análisis acerca de cómo
juventud y género interactúan con otros factores socieconómicos y

11
cultura les para ge ne rar ex clusión en un co ntex to de crecimiento económi-
co sos te nido.
Pienso qu e es estimulante ve r este intento rigu roso de integra r la pers-
pectiva de la ex clus ión co n el aná lisis tradi cional de la pobreza, un aná lisis
de la pobreza que los econo mistas han ve nido haciendo en el Ban co Mun-
dial yen otros lugares. Sin emba rgo, creo qu e todavía ten emos un largo ca-
min o por recorrer. Creo que hay al men os tres áreas donde se requ iere más
trabajo. Una de ellas es desarrollar más construcciones teór icas, como la
q ue se vislumbra en la ponen cia de Ado lfo Figueroa. Sería útil seguir desa-
rrollando este tipo de modelos para mostrar cómo interactúa n estos facto-
res y có mo determina n resultados sociales y econó micos . Qui zás sea toda-
vía más imp ortant e el intento de medi r la excl usión social. Buen as medi cio-
nes de la excl usió n so n imp ortant es. Y, finalmente , se necesita realizar más
trabajo an alítico y empírico sobre las formas en qu e estos factores se inte-
rrelacionan co n los factores econó micos e n la determinación de la pobreza
y la distribución de ing resos .
Creo qu e este es un cam ino prom eted o r para el Ban co Mundia l, y que
realmente deberíam os seg uir desarrollan do. Creo que nu estros princip ales
docume ntos, como el de las Estrategias de Asistenc ia a Pa íses, tanto como
nuestro p rogram a de trabajo en la región, necesitan reconocer el tema de
la exclusión soc ial y que debemos darle la debida relevan cia al co nce pto .
Des pués de tod o , nues tro objetivo final e n el Ban co Mundial es la reduc -
ció n de la pobreza . De mane ra que si estos grupos excl uidos no so lo so n
grupos de los más pobres sino que prob abl em ente seg uirán siéndo lo, de-
bido a su ex clusión a través de mecanismos distintos a los factores pura-
mente econó micos , ento nces tendríam os que ten er un e nfoque es pecial, y
program as es peciales diseñados para ate nder estos asuntos .
Para finalizar, me gustaría felicitar por es ta iniciativa a mis co legas de l
Departamento de Desa rro llo Social y Amb iental Sustentable y Redu cción de
la Pobreza , y del Departame nto de Desarrollo Econó mico, así co mo a nues-
tros pon entes invitad os, y deseo mot ivarlos a co ntinuar en este fructífero
camino.

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 INTRODUCCIÓN
POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL
EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

E STANISLAO G ACITú A
CON S HELTON H. D AVIS

Inicialmente el co ncepto de excl us ión social se utilizó en Europa,

primero e n Fran cia, Italia y los países nórdicos pa ra hace r referencia a los
nuevos problemas sociales y económicos asociados a la globalización , co -
mo el empleo p recario y el subempleo, la inserción económica , po lítica y
cu ltura l de los inmigrantes o la desintegración social produc to de diferen-
cias étnicas , Específicamente, se definía exclus ión social co mo los meca-
nismos a través de los cua les personas y gru pos so n despojados de la par-
ticipación y titularidad de los derech os sociales, o como un p roceso que ex-
cluye a una parte de la población de l d isfrut e de las oportunida des econó-
micas y sociales '. En ese co ntex to , la noción de exclusión social se presen-
taba más amplia que el co ncepto de pobreza ya que rep resenta un fenó-
meno que corresponde a la ex clus ión de los mercad os, pero también de las
instit uciones soci ales y cultura les . Sin embargo , tambié n se indicab a q ue
era un co ncepto co mpleme ntario ya que permite tratar aspectos asociados
a la pob reza que no de rivan de la carencia de ingresos' .
Simultáneamente, la Organización Internacional del Trabajo ha ve nido
desarrollando un am plio p rogram a sobre exclusión social. La OIT ha utili-
zado la excl us ión social co mo un fenómeno multidimensional de segundo
orde n qu e involuc ra tres dim ensiones: (i) económica; (ji) política y (iii) cul-
tur a, q ue se ac umu lan para d ificultar la ca pacidad de gru pos sociales e in-
dividuos para cambiar su posición (e n términos de ingresos y je rarqu ía so -
cial) en la socieda d '.

1. Véanse los docum ent os de la Comisión Euro pea IIVers une Europe des Sohdari tes: Intensifier la lutte contre l 'ex -
clusio n sociale , promouooir I 'i nteg rátion". Bruxe lles 1992; ta mbién el Li bro Verde (l993), la secció n so bre polít i-
ca socia l.
2. Cons ultar al res pecto el repo rte de la Comisió n Euro pea "Eurostat's wurk program on poterty an d social exclu-
sion s-Sta te of tbe Art" doc ume nto p rese ntado e n Lisb oa (1997) e n el Seminar io sobre Social Exc!usion: Non-Mo-
netary íssues.
3. Para u na visión det allad a del trab ajo de la ü IT al resp ecto, véa nse los rep o rtes ILü /IlLS "Social Exc!us ion in La-
tin Am érica" (1995) y Social Exclusion and Anty-povert y Startegies" (1996) Intern at íon al Institut e for Lab our Stu-
d ies a nd United Nations Developm ent Progra m, Geneva Intern ationa l lnstitute o f Labour Stud ies.

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 En América Latina, el co ncepto de exclus ión ha sido utilizado con algu-
nas variaciones en diferentes co ntex tos para ex plicar los fenó me nos de mar-
ginalidad y pobreza que se observan en el co ntine nte . Sin embargo, un a de
las limitacion es encontra das por los distintos autores ha sido que no ex iste
un marco teórico como tam poco los instrumentos metodológicos apropia-
dos al co ntexto latinoamerican o . Más bien lo que se encue ntra es un a se-
rie de ex plicacio nes aisladas de cada un a de las dimensio nes o factores que
interviene n en la ge neración de la margin alidad desigu aldad y pobreza' .
La noción de excl usión social hace referencia a un co njunto de p roce-
sos que co ntribuyen a aume ntar la vulnerabilidad de ciertos grupos socia-
les fre nte a factores de riesgo qu e pu eden llevarlos a un a situación de po-
breza y vulne rabilidad social. La exclus ión social se puede defi nir como la
imposib ilidad de un sujeto o grupo social para participar efectivamente a
nivel económico, social, cultura l, político e instituciona l. El co ncepto de ex-
clusión social incluye al me nos tres dimensiones: (O econó mica , en térmi-
nos de de privación material y acceso a mercados y servicios que gara nti-
ce n las necesidades bás icas ; (ji) p olítica e institucional, e n cua nto a caren-
cia de derechos civiles y políticos que garantice n la participación ciudada-
na y; (iii) sociocultura l, referida al desconocimien to de las ide ntida des y
particularidades de gé nero, ge neraciona les , étnicas, religiosas o las prefe-
rencias o tendencias de ciertos individuos y grupos sociales.
En es te co ntexto, la ex clusión social se pu ede representar como la ac u-
mu lación en e l tie mp o y el espacio de riesgos es pecíficos que dificultan o
impiden la rea lización de ciertos derechos (civ iles , econó micos, sociales ,
cultura les y políticos) y la integ ración del grupo social afec tado co n su me-
dio o la sociedad . La dimensión temporal indica que la exclus ión es el re-
su ltado de un proceso en el tiempo. Esto es , la evolució n y acum u lación
de factores riesgo en circunstancias históricas particulares. Lo anterior ne-
cesariamente nos lleva a la co nside ración de la dimensión espacial o terri-
toria l, ya que la excl usión de ciertos grupos se hace posible y se manifies-
ta en tiempos y espacios de term ina dos . Al respecto , el ámbito territorial no
so lo se refiere a que la expresión de la exclusión oc urre en un espacio de-
termin ad o , sino también a que ex isten fenómenos espaciales que se co ns-
tituyen en facto res de riesgo, ge ne radores de exclusión . El repa rto espacial
de la població n en riesgo de exclus ión resp ond e a la interacción de mú lti-
p les factores (como so n la integración a me rcados, sistemas de producción,

4. Como se indi có e n la nota ante rior. la 01'1' (O p. CiU desd e inicio s de los 90 ha ven ido a plica ndo y adapta ndo el
co nce pto de ex cl us ió n social a l co ntexto reg io na l a través de est ud ios de casos . Po r o tra part e , fLACSO- Costa
Rica , e n co laboración con la Universida d de Utrec ht han d esarrollad o un traba jo qu e c ulminó co n la publicación
del libro Pobreza, Exclusión y Politica Sucial, (I997J Rafael Men jívar, Dirk Kruijt y Liet e van Vucht Tijssen (Eds.),
Más recie nte me nte y co mo result ad o de un trab ajo iniciad o co n el Banco Mundi al, SIEMPHO (Argent ina) ha de-
sa rro llado co n el apoyo del pr ogram a MOST de UNESCO un "observa to rio" de Desigu aldad y Exclus ión Socia l.

14
patrones de ase ntamiento, etc.) que en definitiva se articulan en un territ o-
rio determin ado' .
Al mismo tiempo, el conce pto tambi én contiene una dimen sión objetiva
y otra subjetiva, en cuanto conside ra tant o las condiciones efectivas en qu e
se encuentran los sujetos como tambi én la perc epción que estos tien en de
dicha situación. Por una parte , la exclu sión permite identificar factore s de
riesgo objetivos, como pu ed en ser la ubicación espac ial, la dificultad o im-
posibilidad de acce de r al mercado lab oral, o la falta de dominio de un idio-
ma. Por otra parte, el enfoque de la exclusión social introduce al análisis
la construcc ión soc ial qu e hacen los sujetos referen te a esos factores tant o
en cua nto a có mo ellos se perciben a sí mismos co mo a los mecanismos de
acción qu e pon en en marcha basad os en esa interpretación del factor de
riesgo' .
Conceptualmente la perspectiva de la exclusión social representa un mo-
del o multidimen sional y procesu al para el ent endimiento de los distintos
factores qu e contribuyen a la gene ració n de pobreza y desigu aldad social.
En ese sentido , el marco analítico de la exclusión social permit e vincular
pro cesos de acumulación de riesgos (económicos , sociales, culturales, po-
líticos e institucion ales) en una form ación social determ inada. Dado lo an-
terior, la exclusión social está definid a por los mecanismos instituciona les y
procesos que determinan que ciertos sectores socia les no ten gan las mis-
mas opo rtunidades de integración que otros.
La observación previa tiene un a consec ue ncia de orden metod ológico
muy imp ortant e ya que permite visualizar las fortalezas y debilidades qu e
tien e la noción de exclu sión social. Metodológicamente, el marco ana líti-
co deri vad o de la excl usión so cial se conce ntra en los procesos y no sola-
mente en los resultados o situación de deprivación qu e experimentan los
sujetos soc iales. Es decir, el análisis enfatiza el entend imiento de los me-
canismos que gene ran exclusión. Esto quiere decir qu e la excl usión social,
más qu e representar un estado, refleja un proceso que pu ed e llevar a dis-
tintos resultados (po breza , desigualdad , marginalidad).

5. Véase al respecto la discusión sobre regímenes de riesgo y ter ritorialidad en Krimsky and Golding (Eds. ) Social
Tbeories of Risk. Westpo rt: Praege r, 1992. Otro ejemplo de la dimensión territorial de la exclusión social se en-
cuentra en el análisis de los fen ómenos catastróficos y la diferente vulnerabilidad espacial de distintos grupos
sociales. Al respecto. consultar Blaikie , Cannon, Davis y Wisner (996) estudio sobre Vulnerabilidad. El Entor-
no Social, Político y Econ ómico de los Desastres. Bogotá, Colombia: La Red. También, véase el trabajo de Ru-
bé n Katzman (999) sobre "Segregación residencial y desigualdades soc iales en Montevideo". Cuade rno No 2,
Obserua torio de la desigualdad y la exclusión socia l. Buenos Aires: SIEMPRO/MOST-UNESCO
6. Véase al respe cto en este volumen el trabajo de Clert en do nde se discute la importancia de la apariencia fisica
como un factor de riesgo, la interp retación q ue hacen de dicho fenómen o los sujetos y su reacción ante dicho
proceso de disc riminación. Tan importante como la inco rpo ración de una nueva variable (la percep ción de los
sujetos) en el modelo exp licativo, es la contribución que hace dicha percep ción al entendimiento mismo del fe-
nómeno. Es decir, la inclusión en el análisis de la percepción de los sujetos tiene una función exploratoria por
cuanto hace emerger significados que están ausentes desde la perspe ctiva del obse rvador extern o , tiene una fun-
ción analítica ya que permite visualizar relacio nes y procesos y, finalmente , tiene un a fun ción explicativa tod a
vez que ayuda a entender cómo los sujetos reaccion an frente a ciertos fenómenos.

15
 La persp ectiva de la ex clusión social lleva a la defini ción de un modelo
multidime ns iona l, que permite ente nde r co n mayor clarida d las relaciones
e inte raccion es entre diver sos factores y el papel que juegan los acto res
sociales en la ge ne ración de dicho resu ltado. Esta es la gran ventaja de la
noción de exclu sión. Sin emba rgo , al mism o tiempo , esa misma caracte rís-
tica apunta a las debilidad es metodológicas de la per sp ectiva. En p rimer
lugar, resulta difícil es tablecer claram ente las relaciones entre las dis tintas
dimensiones o factores. Al resp ecto , es necesa rio ava nzar en la defini ción
de los modelos teóric os qu e permitan es tablec er dichas relaciones. En se-
gundo lugar, también result a difícil medir y eva lua r el imp acto qu e cada fac-
tor pu ede tener en e l resultado final, por lo que es crucial ava nza r en la de-
finición o pe rac iona l y me dición del imp acto qu e pueden tener los distint os
factores en juego .
Desd e el punto de vista político , la intro ducción de la per sp ectiva de la
excl us ión social tiene un valor mu y imp ort ant e , precisam ente porqu e se
co ncentra en los procesos institu cionales y no so lo sus resultad os co ncre-
tos, co mo la persiste ncia de la pobre za e inequida d . En té rmin os muy sim-
ples, la fuerza del enfoque de exclus ión social co ns iste en qu e a partir del
entend imiento de los factores de riesgo y, p rocesos instituc iona les qu e de-
se ncadena n y mant ienen una situa ció n de vulne rab ilida d , permite pe nsar
un a matr iz de políticas tendientes a intervenir en las causas que impi den la
inclusión social. Al mism o tiempo , e l enfoq ue de ex clusión social tom a en
cue nta la capacidad tran sformad or a de los sujetos sociales . Es decir, co n-
side ra la capacida d de aque llos que han llegad o a un a situación de exclu-
sió n para desarrollar acciones que les permitan recobrar o acc e der a los de -
rechos qu e los definen co mo ciudad an os.
Dad a la persistencia y heterogen eidad de la pobreza e n la región de
América Latina y el Caribe , tant o cie ntíficos sociales y técni cos co mo ad mi-
nistradores han co menza do a utilizar el concepto de exclu sión social para
ex p licar los p rocesos qu e ge neran pobre za y desigu ald ad e n la regi ón' . En
ese co ntex to , se ha venido desarrollando un diálogo y co laboración cre-
cie ntes entre es pecialistas de l Banco Mundial y de la reg ión en to rno a la
utilid ad y ap licac ión del co ncepto de ex clusión social. Con objeto de ava n-
zar en la discusión co nceptua l y metodológica necesaria para hacer de l
co ncepto de ex clusión social un instrumento ope rac iona l más releva nte,

7. Para casos es pecí ficos de la ap licación de la per spectiva d e ex clus ión soc ial en el d iagn óstico y elaboración de
p ropu esta s de política, véase: Bustelo , Ed ua rdo , Minujin, Albert o (Eds .). Todos Entran . Propuesta Para Socieda-
des Incluyentes. Un ice f, Colecc ión Cuade rnos 30 Deb ate , Colombia: San tillana , 1998. Carpio, Jorge e Iren e No-
vacovs ky ( Comp.) De Igu al a Igual. El Desafio del Estado ante los Nuevos Problema s Sociales. Buen o s Aires, Ar-
ge ntina: SIEMPRO -FLACSO, 1999; Figueroa Adolfo , Teófilo Altamirano and Deni s Sulmont. "Social exc lusion and
inequal ity in Perú". Intern ational ln stitu te for Labour Studi es - Unites Nations Deve lopment Prograrnm e, 1996;
Fundación Nac ional para la Sup e ración de la Pobreza , La Pobreza en Ch ile. Santi ago , Ch ile, 1998. Clert , Carine
"El enf oque de exclusion social: Elementos analíticos y aportes para la discusion sobre la pobreza y el desarrollo
social en América Latina " en Pensamiento Iberoam erican o, Revista de Economia Politica, 31:425-436, 1997.

16
tant o desde el punto de vista analítico co mo propositivo , el Banco comisio-
nó una serie de trabajos de investigación a destacad os investigad ores de la
región . Los trabajos fueron present ados en un taller técnico so bre
Exclusión Social y Pobreza en A mérica Latina y el Caribe, co nvocado co n-
juntament e por las un idades de Desarrollo Social y Medioambi ent al Susten-
table (LCSES) y Mane jo Econó mico y Reducción de Pobreza (LCSPR). En
el taller, realizad o los días 27 y 28 de mayo de 1999, en Wash ington , DC,
participó un grupo interdisciplin ario de expe rtos de la región y del Banco
Mundial qu e ha estado trabajando en asuntos relacion ados co n la supera-
ció n de la pobreza y la exclus ión socia l.
Esta publicación reúne los trabajos presentados en el taller. Desde su
present ación inicial se ha dado un largo p roceso de dialogo entre los auto-
res y el equipo del Banco . Esta publicación refleja los resu ltados de dich a
búsqu eda, representa un paso más en la defin ición de un marco concep-
tual y metod ológico que nos permita avanzar en el entendimiento de los
procesos qu e causan pobreza y exclusió n soci al y, en la elabo ración de ins-
trum entos de política tendient es a su superación.
Los siete trab ajos qu e sigue n a esta introducción ex plora n desde distin-
tas disciplina s (econo mía, antropología, sociología, ciencias políticas, cien-
cias jurídicas) la noción de exclusión soc ial en el co ntexto de Amé rica Lati-
na y el Caribe . Tod os los trabajos parten de una pregunta co mú n referida
a la aplicabilidad de la persp ectiva de exclusión socia l para el entendimie n-
to de los fenó me nos de pob reza, es inequidad y marginalidad prevalent es
en la regió n. Es decir, qu é eleme ntos analíticos adicionales trae co mo be-
neficio la perspectiva y cuá les so n las implicancias en térm inos del dise ño
y eva luación de políticas que se desprenden de su utilización. A partir de
dicha pregunta básica, cada uno de los trabajos desarrolla una propuesta
co nce ptual y metod ológica y presenta antecedentes qu e perm iten visualizar,
ya sea e n términ os de mod elo de sociedad o de casos es pecí ficos, la apli-
cac ión de dicha propuesta analítica tant o en la identificación y caracteriza-
ción de la situación de exclu sión soc ial a qu e se refieren , como también en
la eva luación de instrumentos para una política socia l inclusiva.
Si bien tod os concluyen en la relevanci a y necesidad de ado ptar la pers -
pectiva de la exclusión social como un instrumento an alítico-propositivo,
también indic an la necesidad avanza r en la defi nición de un marco con cep-
tual más desarrollado y en la elabo ració n de metod ologías (mode los, varia-
bles, instrumentos de medición ) qu e permitan "map ear" co n mas precisión
las relacion es que ex isten entre las distintas dimen sion es, sus interacciones
y el peso es pecífico qu e tiene cada una de estas en la ge ne ració n de pro-
cesos excl uye ntes . Solo así, reca p itulan los auto res, será posible utilizar
plenamente el marco analítico de la exclusión social en el diseño y evalua -
ción de políticas socia les inclusivas.

17
 En el primer trab ajo , Adolfo Figueroa propo ne un mo de lo para analizar
y ente nder la persiste ncia de la desigu aldad en la región, basado en el co n-
ce pto de excl us ión social. Figueroa parte preguntán dose por qué existen
desigua ldades e n nu estras socieda des y cómo se ex plica su persistencia en
el tiempo. Para resp onder, Figu eroa desarrolla un modelo analítico e n el
que los indiv iduos participan en el p roceso econó mico co n un a dotación
desigua l de tres tipos de bienes: (O econó micos, ( ii) políticos y (iii) cultu-
rales y, que ex iste un a jera rquía de mercados, co n los me rcados de traba-
jo, de crédito y de seg uros juga ndo un papel esencial en la ge neración y
reproducción de la desigualdad.
Esta predicció n bás ica es confro ntada co n los datos empíricos de Lati-
noamérica, utilizando la situación de los grupos indígenas como un ind ica-
do r del acceso desigua l a bie nes y la particip ación subord inada en los mer-
cados. Figueroa concl uye que la ev ide ncia latin oamer ican a es co nsistente
co n las pred icciones qu e ind ican que la ex clus ión social es el rasgo parti-
cular del modelo de socieda d y desar rollo hoy en día dom inan te . Fina l-
me nte , desde el punto de vista metodológico , señala que la excl usión so-
cial se refiere a los meca nismos que ge neran pobreza, siendo esta la varia-
ble endógena ; y la exclusión las variables exógenas . Razón por la cua l la
pobreza debe ser ana lizada co mo función de la exclusión social para po-
der explicar sus orígenes y para diseñar políticas pa ra reducirla .
Carlos Soja nos lleva a ana lizar las características de la excl usión social
e n su dimensión política-institucional. El punto de partida es un ma rco
conceptua l e n el cua l se vinc ula la problemá tica de la exclus ión a los de-
rechos y la cues tión de la ciuda da nía , la pa rticipación en los mercados co n
el marco inst ituciona l que posibilita la integración social. En ese sentido,
Soja ana liza en el co ntexto latinoam ericano factores socio-políticos y cultu-
rales que ilustran cómo los procesos de excl usió n social se refiere n a las
tendencias negativas en la transfor mación de los regímenes institucionales
que limitan o desestimulan la posibilidad de l ejercicio ciuda dano pleno, de
los derechos po líticos y civiles elementales.
A nivel co nceptua l, Soja argume nta que la utilización del prisma de la
exclusión social permite ente nde r los fenó me nos de desigua ldad social y
sus impli caciones sociopolíticas ya que : (O es se ns ible a la observación de
care nc ias mater iales y simbó licas; ( ii) resp onde a las es pecificidades histó-
ricas y a la dinámica de los an tagonismos sociales y (iii) ge ne ra una visió n
heterogénea no dua lista de la desigua lda d social. En forma similar a lo que
plan tea Figueroa , Soja también enfatiza que la perspectiva de la exclusión
social muestra el p roceso que la ge nera y no el dato que ind ica una des-
ventaja social relativa. Comprendi da entonces co mo la sumatoria de los
procesos institucionales y prácticas que discrimin an o erosionan la satisfac-
ción de ciertos derech os, Soja co ncluye que la noción de ex clus ión resulta

18
esencial para el diseño de un a política de inte gración soc ial ya qu e permi-
te identificar formas y prácticas institucion ales que ge ne ran exclusión y de-
sarro llar los mecanismos qu e permit an supe rarla, aun cuando las desigual -
dades pu ed an persistir.
En el tercer artículo, Jaime Ordóñ ez continúa desarrollando a nivel con-
ceptual la relación entre derechos (civiles, políticos, econó micos , sociales y
culturales), exclusión socia l y el rol del Estado. Ordóñ ez argumenta qu e la
carencia de esos derechos indica una situac ión de exclusió n, y represent a
un parámetro para definir la cuestión de los umbrales de ciudada nía y el pa-
pe l que le cabe al Estad o en aseg ura r dich os derechos. Utilizando dicho
marco, Ordóñez avanza en la discusión de indicadores qu e permit an verifi-
car la ause ncia o disfrute de los derechos eco nó micos, socia les y culturales
y co ncluye qu e en la actualidad no se cue nta con indicadore s aprop iados y
qu e es necesario definirlos con mayor precisión con ceptual y metod ológica.
El trab ajo de Ordóñez representa un a propuesta para avanzar en la de -
finición de políticas de Estado tendient es al establecimie nto de mecan ismos
institucionales que permit an en lo fun dament al aseg urar los mínimos exig i-
bles referidos a los derechos econó micos , soc iales y culturales. La co nclu-
sió n básica a que apunta el trab ajo de Ordóñez es el rescate o valoración
de l rol del Estado co mo ges to r de política y gara nte de la eq uidad . Al res-
pecto , señala que, a diferen cia de lo que oc urre co n los de rechos civiles y
políticos, en el caso de los derechos econó micos sociales y culturales se re-
qui ere con frecue ncia un a acció n decisiva del Estad o para su protección y
desarrollo , las cuales corresp onden gen eralment e a los programas de inver-
sión social uni versal. Desde luego , las circunstancias de cada país defini-
rán las características de este pro ceso y de las políticas públicas qu e se im-
plem enten. Sin emba rgo, previen e Ord óñ ez, para qu e las políticas tendien-
tes a ga rantizar los de rechos co mo un a forma de ex presió n de la ciudada-
nía logren su objetivo, es ese ncia l co ntar co n un a fuerte inversión social en
el ámbito de las capacidades socia les; es decir, en la ge ne ració n de sujetos
soc iales capaces de ex igir sus derechos ciuda da nos .
El cua rto trabajo sobre excl usión soc ial en el Caribe , preparado por Mi-
che l-Rolph Trouillot, representa una transición de sde una persp ectiva de
modelo s ana líticos y propositivos generales a estudios de casos en los cua-
les se utiliza el marco de la exclusión socia l. Trouillot utiliza el co nce pto
de exclusió n social para esclarecer algunos procesos estructura les qu e ha-
ce n que ciertos grupos e n la región del Caribe se mant en gan en un a des-
ventaja relativa.
A nivel co nce ptual el trabajo distingu e tres dimension es de excl usió n: (O
socieconó mica; (H) sociocultural; e (i ii) institucion al. Estas dimensiones
so n utilizad as más co mo recur sos heurísticos qu e co mo dom inios
inde pe ndie ntes, form as de mirar procesos intermed iarios y acumulativos.

19
En la misma línea de lo p lanteado por Soja, aquí los elementos que entran
en la ecuación de la excl usión no están vinculados en causa lidades linea-
les sino e n un proceso complejo de influe ncia recíproca. El fenómeno
económico juega un papel en las otras dos dime nsiones y viceversa Cada
una de las dimensiones, así como todo el proceso generalizado de exclu-
sión social, se ana lizan a través de un a causalidad circular. Esto significa,
co mo tambié n lo señala Figu eroa, que no se pue de n se pa rar claramente los
factores económicos, sociocultura les y políticos de la exclusión social. Da-
do lo anterior, Trou illot propone que las políticas de Estado tan to para re-
ducir o reve rtir la excl usión deberían focalizarce en las artic ulaciones o in-
teracciones que ocurren entre los d istintos factores o dimensiones co nd u-
centes a situaciones de exclusión social.
Analizando la experie ncia de l Caribe, Trouillot expone los mecanismos
de exclusión que han operado en las tres dime ns iones ide ntificadas, hacien-
do especial énfasis en los aspectos instit ucionales y políticos y demostran-
do có mo estos han operado en los distintos contextos nacionales . Al mis-
mo tiempo , se van dando ejemplos de políticas de Estado para de mostrar
cómo (a pesar de ciertos éxitos, co mo por ejemp lo en educación) la caren-
cia de una política instituc ional (articulada) ha reproducido los mecanismos
de exclusión a través del tiempo. Fina lme nte, e l trabajo concluye al res-
pecto que si bien los instrumentos de política deben ser enfocados a com-
ponentes específicos, todas las intervenciones deberían co nsiderar, en su
diseño, las potenciales interacciones entre los difere ntes factores que gene-
ran exclusión social.
El artíc ulo de Nelso n Do Valle Silva nos prese nta el caso de la excl usión
racia l en Brasil. A partir de un detallado análisis de los fenómenos de ads-
cripción e identificación racia l, Do Valle Silva va analizando, co n apoyo de
gran cantidad de datos, los mecanismos de discriminación racia l en la so-
ciedad brasilera, desde acceso a servicios, participación en los mercados de
trabajo, pa tro nes de asentamiento , a prácticas de matrimonio interracial.
Contrario a lo que la ideología de la democracia racia l predominante en
Brasil sugiere, el trabajo va develan do las fuertes diferencias racia les que
existen y los mecanismos que o peran en su génesis. Por un lad o , exis ten
mecanismos institucionales de excl usió n y, por otro lado , a nivel de rela-
cio nes interpersonales la interacción entre los grupos racia les es intensa y
no co nflictiva, envolviendo un nivel relativamente elevado de mestizaje.
Un e lemento central que surge de l trabajo de Do Valle Silva es que la
exclusión social no se puede equiparar o reducir a insta nc ias de disc rimi-
nación - en cuyo caso no se req ueriría de nin gún nuevo concepto. Más
bien, la exclus ión basada en la ide ntidad racial es fluida, relacional y
soc ialme nte determinada por un sistema institucional que se apoya e n la
legitimación de la asime tría de tratamiento a pa rtir de clases sociales .

20
Sobre ese telón de fondo, Do Valle Silva discute finalmente las políticas de
combate al racismo y concluye que existe una ne cesaria complementarie-
dad entre los instrumentos de acción afirmativa y aque llos qu e optan por
políticas uni vers ales ya qu e en e! caso de Brasil, es extremamente co mple-
jo, si no imposible , definir qui én hac e parte - y, sobre todo, qui én no ha-
ce parte - de! grupo a se r favorecido, lo qu e es consistente con la idea de
políticas tendientes a la reafirmación de los derechos econó micos, sociales
y culturales, esenciales para alcanzar la situación de ciudada nía plena indi-
cada por Ord óñez como la frontera de la exclu sión .
Los do s casos qu e sigu en a continuació n se refieren a Chile . Ambo s uti-
lizan la persp ectiva de la exclusión soci al para explicar como en un co n-
texto de sostenido crecimiento econó mico y de redu cción significativa de
la pobreza, se ha consolidado un a significativa desigualdad entre los sec to-
res de mayores y menore s recursos". Los casos de Chile ilustran lo que se-
ñalara Guillermo Perry en su prólog o , qu e pese al crecim ien to econó mico,
hay barreras (más allá del acceso a ingresos) que imp iden en la so ciedad a
ciertos sectores sociales acce de r a mecan ismos de integra ción social.
Carolin a Toh á presenta un de tallado estudio sectorial so bre jóvenes y
exclusión social en Chile. Primeramente , Toh á hace un exhaustivo análisis
de la situa ció n de los jóven es desde el punto de vista educacional, laboral,
político y cultural. Toh á sostiene qu e para los jóven es más allá de no te-
ner acces o a ciertos derechos (po líticos , civiles, econó micos , social es y cul-
tural es) , la exclusión soci al significa el poder transitar co n auto no mía en to-
dos esos ámbitos . A co nsecuencia de lo anterior, se encue ntra una juven-
tud qu e no co mparte una identidad co mún debido e n parte a las fuert es di-
ferencias que ex isten entre ellos en los ámbitos antes mencionados y que,
adem ás, tiene serias dificultades para construir redes sociales qu e le facili-
ten el transito a la vida adulta.
Luego , la aut ora resume críticamente las políticas desarrolladas por el
gobierno de Chile en los últimos años para producir integración soci al ju-
venil , deteniéndose esp ecialmente en el ámbito educacional y de la capa -
citación laboral. A este nivel seña la qu e los pro gramas implementad os han
ap ostad o a producir un proceso gradual de inserci ón. Así han logrado re-
sultados diversos ya qu e si bien pu eden hab er mejorado la llegad a y cali-
dad de ciertos servicios a ciertos grupos de jóven es , la limitada pertin en cia
de los programas ha derivado en un limitad o imp acto en cuanto a equidad
y sustentabilida d social e institucio nal se refiere .

8. De ac ue rdo con antecede ntes prove nient es de l\.lIDE PLAN y el Ban co Mund ial, la distribución del ingr eso ent re
1990 y 1998 ha perm an ecido igu alme nte conce ntrada o ha em pe orado (co mo lo indi ca un coeficiente de Gin i
de 0.58 ) lo q ue pone a Chile e ntre los países con ma yor desigu aldad e n la di stribución del ingre so e n la regió n .
Al re spe cto , ver los resultados de la e ncues ta CASEN 1996 en el infor me so bre Ingr eso y Pobre za (] 998 ), de la
División Social de MIDEPLAN el re por te del Ban co Mundia l (] 997) "Chile Povcrt y ami Inco me Distr ib ution in a
High Gro wth Eco nomy 1987 - 1995 (Va ls. 1 & 2).

21
 En las co nclusiones Toh á presenta lo qu e ella ide ntifica co mo las prin-
cipa les cau sas de exclus ión so cial juvenil qu e arrojan los antecede ntes
presentad os e n e l es tudio y co n base en ello co ncluye qu e en Chile no ha
habido un a política pú blica que apunte a dar un sa lto cualitativo qu e per-
mita afrontar en form a articulada los mecani sm os qu e impiden la integ ra-
ción social de los jóvenes en los ámb itos examina dos (so cioeconó mico, po-
lítico y cultura l). Solo así , propone , se podría gener ar e l umbral mínim o qu e
oto rgaría las co ndicio nes que les permitan tomar decisiones so bre su vida
y sobre la sociedad en que vive n y llegar a tene r ciuda da nía plena.
A co ntinuación, el trabajo de Carine Clert es un interesante es tudio de ca-
so so bre excl usión social y gé nero en la co muna de Huechu raba, en el sec-
tor norte de Santiago. El es tudio de Clert ana liza a nivel micro social có mo
o pe ran los mecani smos de excl usión y la percepción que tienen los sujetos
de dicha situación y de los impactos de algunos instrumentos de política so -
cial. A nivel co nce ptua l, el trabajo de Clert apunta a es tablecer cuá l es la
es pe cificidad de la persp ectiva de la exclusión social, argume ntando que es-
ta se refiere a la capacida d de ana lizar institucion es y agentes en forma di-
nám ica. En otras palabras, la fue rza analítica de la persp ectiva radica en que
vincula procesos y prácticas sociales qu e determinan , habilitan o restringen
el acceso de sujetos sociales a diversos bienes materia les y simb ólicos .
Los resultad os del trabajo de campo presentan e n forma co ncreta co mo
o pe ran los mecani sm os de ex clusión a nivel local Para es to se exa mina n
tant o ant eced entes cua ntitativos referidos al mercad o lab oral, ca pital huma-
no , derechos civiles, el siste ma judicial y recursos institu cionales. De par-
ticul ar interés result a la forma en qu e Clert co mbina la información cua nti-
tativa co n la percepción qu e tiene n los sujetos de d ichos fenómen os y sus
implicacio nes políticas. Finalm ente , Clert co ncluye que las políticas socia-
les que han sido implementadas presentan un a serie de problem as tan to
co nce ptua les co mo o pe rativos . A nivel co nce ptua l-metodológ ico , Clert in-
clica que la definición de instrumentos focalizad os, por definición , de ja fue -
ra a secto res sociales qu e también ex pe rime ntan excl usión ya que es ta no
es un idimen sion al (co mo oc urre co n e l caso de los pr ogramas foca lizados).
Por otra p arte , desde el punto de vista o perativo , Clert co incide co n Toh á
e n que los instrumentos de focalización y los mecani sm os de entrega de los
servicios pu eden verse desviad os por prácticas ex cluye ntes qu e res tan per-
tinencia y efectivida d a las políticas sociales qu e se han impl em entad o.
Fina lme nte , e n la sección de conclusiones se presentan las pr incipales
leccion es sugeridas por los auto res e n cua nto al valor ana lítico de l co ncep-
to de excl usión y sus repercusiones para el diseño e implementación de po-
líticas sociales . En torno a la validez y utilidad de la persp ectiva, se co n-
cluye qu e aporta una mirad a integral ace rca de la situación de un determi-
nad o grupo social y, por lo tanto permite ver cosas qu e otro tip o de

22
aproximaciones no contem plan. En primer lugar, estab lece un contex to , el
de los derechos y los umbrales sociales mínimos en el cua l analizar las po-
líticas socia les. En segundo lugar, contribuye a colocar a los sujetos en el
centro de las interven cion es y, por tant o a ten er una visión más integral ya
qu e pone en evide ncia los proce sos que conducen a los sujetos a empo-
brecerse o les impiden participar en igualdad de condiciones en la socie-
dad . Desde el punto de vista de diseñ o de políticas, se concluye qu e la uti-
lización del conce pto de exclusión socia l es de gran utilida d ya que tien e
como punto focal la articulación de los distintos elementos que imp iden la
integración socia l de los sujetos, por lo que perm ite diseñar y priorizar ac-
ciones qu e apunten a disminuir la vulne rabilidad y aumentar la pa rticipa-
ción de los grupos socia les más afectados.

23
"'
 LA EXCLUSIÓN SOCIAL
COMO UNA TEORÍA DE LA DISTRIBUCIÓN*

ADOLFO FIGUEROA

¿Por qu é los países varían en su grado de desigualdad? La respues ta a

esta pregunta ha provenido, gene ralmente, de la literatura eco nómica sobre
crecimiento y distribución . Algun os eco nomistas enfatizaron el vínculo des-
de el producto a la distribuci ón (Kuzne ts 1955), y otros de la distribución
al crecimiento (Lewis, 1954; Kaldor, 1957). Sin embargo, estos vínculos tie-
nen un defecto teórico ; produ cción y distribución son va riables endógenas
en las conocidas teorías del equilibrio ge ne ral (neoclásica, clásica y keyne-
siana) .
Aun si estas hipóte sis pudieran ser gene radas por un sistema teórico, la
evide ncia empírica es estadísticamente débil. Un recient e artículo de Fur-
man y Stiglitz (998) muestra que hay muy poca evide ncia sobre la relación
estadística entre desigualdad y crecimiento (o niveles de ingreso), ya sea de
datos de series cronológicas o informació n cruzada . Su conclusión se basa
fund ament alment e en un nuevo conjunto internacional de datos compila-
dos por el Ban co Mundial, al cual caracterizan como "el más compre nsivo
y más cuidadosa mente construido " (p. 226).
De acue rdo con ese conjunto de datos, países con niveles similares de
ingresos muestran diferencias significativas en sus grados de desigualdad.
Este es claramente el caso de los países del Tercer Mundo. Por ejemplo,
América Latina aparece como la región con el más alto grado de desigua l-
dad de ingresos en el mundo. La región ha mantenido esta posición desde
la década de 1950 (Deininger y Squire , 1996).
¿Por qu é los países del Tercer Mundo o las regiones varían en desigual-
dad? El objetivo de este artículo es desarrollar un marco teórico qu e inten-
ta explicar tales diferencias. La idea básica consiste en examinar el rol que
las condiciones iniciales juegan en el proceso de crecimiento y distribución .

Esta es la ve rsió n revisada de una pon en cia present ada e n el taller del Banco Mundial sob re "Exclusión Soc ial y
Red ucció n de la Pob reza e n Latinoamér ica y el Caribe ", realizado el 26 y 27 de mayo de 1999. Deseo ag radece r
a los pa rticipantes de l raller po r sus valiosos co menta rios, los que me fue ron de mucha ayuda. Estoy especialme n-
te ag rade cido de Estan islao Gacitúa y de un árb itro anó nimo , por sus fructíferos co mentarios.

25
Algunos países "nacieron" con más desiguald ad , más heterogén eos qu e
otros. Las teorías comunes han he cho abs tracción de este factor. Estas teo-
rías han asumido soc ieda des donde todos los individu os so n hom ogéneos
en todo aspecto, excepto e n su dotación de activos económicos. Ningún
otro bien pu ed e ex istir en la econo mía . Aquí se ab andona este sup ues to, y
se construye un a socieda d abstracta, heterogénea , a la que den omino la
economía Sigma .
El documento se organiza de la siguiente man era. La co nstrucción teó-
rica se presenta en las secciones 1 a 3. La sección 4 co ntiene verificación
empírica de algunas de las p redi cciones de la teoría. Para este propósito se
utilizan datos de los países latinoamer ican os. El documento finaliza con una
sección de conclusio nes.

U NA SOCIEDAD HETEROGÉNEA

Sigma es un a dem ocracia capitalista. Las personas están dotadas de tres

tipos de activos: econó micos, políticos y culturales . Los activos econó micos
incluye n diversas formas del capital: físicas, finan cieras y hu man as. Las for-
mas física y finan ciera del capital están altamente co nce ntradas e n un gru-
po so cial, los capitalistas .
Los activos políticos se de fine n como la cap acidad para ejercer dere-
chos. De aq uí se sigue qu e la ciuda da nía es un activo polít ico , el qu e da
lugar a derechos y obligacio nes. Debido a la desigu ald ad e n la distribución
de activos políticos , en la soci edad se crea una jerarquía de ciuda da nos. Y
co mo co nsecue ncia, los grupos ub icad os en los niveles más bajos de la je-
rarquía tien en un acceso relativam ente limitad o a los derechos econó micos
establecidos por la sociedad. Los derech os econó micos tom an la forma de
bien es públicos, tales co mo educación, serv icios de salud y sistemas de se-
guridad soc ial.
Sigma es un a soc ieda d mult icultural. Los grupos varía n e n su cultura. Sin
emba rgo, estas culturas distint as no tien en la misma valoració n social. Es-
tán orde na das e n una jerarquía so cial de acue rdo co n una valoración his-
tóricamente co nstruida . Por ende, los grupos socia les están dotad os de di-
ferentes activos cultura les, los que so n valorizados de acue rdo co n un a je-
rarquía qu e atribuye un valor distinto a su cultura . Las características suje-
tas a valoració n pu ed en incluir raza, len gu aje , gé nero, religión, casta, ori-
ge n region al y cos tumbres . Los activos culturales prop orcionan a las per-
so nas , ya sea prestigio o estigma social, lo que co nduce a la discriminación
y seg regación. Esta valoració n desigu al de los activos culturales implica la
exis tencia de grupos con distinta posición social e n la so cieda d. En resu
men , mientras qu e los activos econó micos ind ican lo que un a persona t .
ne, los activos políticos y cultura les ind ican lo qu e un a perso na es.

26
 Al revés de los activos econó micos , los act ivos políticos y cultura les so n
inta ng ibles ; no so n negociabl es, y por e nde no tie nen valor e n el me rcad o.
No o bstante , y co mo e n el caso de los bienes econ ómi cos, sí pu eden se r
ac umulados. La luch a por der ech os civiles es el mecani sm o por el cua l lo s
derechos políticos so n ac umulados. Es claro que los activos cultura les tam -
bié n pu eden se r ac umulados por per sonas y grupos a trav és de la educ a-
ción , la migración, la o rganizac ión so cia l y el matrimonio entre personas de
distinta raz a o entre parientes, entre otros.
Las ca racte rísticas de la econo mía Sigma pu eden ser resumidas por el si-
guiente co nju nto de su pue stos .
Contexto institucio nal. Normas: Existe p ropi edad privad a de los bienes
econó micos, y las person as pu eden inte rca mbiar los bienes su jetos a las
no rmas del inte rcambio e n el mercad o y fuer a de él. También ex iste n nor -
mas form ales e informales de d iscriminación y segregación en e l acceso a
los bie nes culturales y polít icos. Las o rganizac iones inclu yen los hogares,
las e mp resas ca pitalistas y al go bierno . El go bie rno co ntro la la oferta de di-
ne ro y de bienes públicos.
Racionalidad de los agentes. Los ind ividuos se ajustan a la noción del
Homo economic us. Buscan maximi zar su propi o bienesta r material. Actúa n
persigui endo el interés pe rson al.
Relaciones del mercado. El siste ma d e mercado o pe ra co n mer cad os
walras ían os y no walrasian os' . Hay un a so b repoblaci ón e n el mercad o la-
boral lo qu e significa qu e la tasa walrasian a de sa larios está por debajo d el
ingreso de subs iste ncia del trab ajad or. Por es to, e l mer cad o labo ral no es
wa lrasia no. o hay me rcado para los se rvicios del ca pital físico ; es decir,
los propie tarios no da n e n arriendo su capital físico , y p refieren las utilida -
d es e n vez de ren tas.
Condiciones iniciales. Los indi vidu os están dot ad os co n cant ida des de-
siguales de bien es econó micos, políticos y culturales . Los grupos más ricos
tien en más de cada activo , o los más valiosos.

1. Un mer cado es walr asian o cuando e l precio de e q uilib rio clarifica el mercado , elimin ando cualqu ier exceso de
demanda o de o ferta (co mo en el mercado de la papa ). De aquí que el racion amiento de bien es de mercado ope-
ra a travé s de los pre cios. En contraste. un mercado no es walras iano cuando el precio de equilibrio no clarifica
el mercado . Este mercado op era con un racionam iento cuantitativo. Por eso, en este mercado la gente no puede
reali zar el intercambio de bienes en las cantidades que es t án dispues tos a intercam biar a los precios del mercado
prevalecientes. Esto no ocurre en un me rcado wa lrasiano,

27
UN MODELO DE LA ECONOMÍA SIGMA

Con el fin de deducir de esta teoría hipótesis empíricamente comproba-

bles, se debe establecer un modelo de la economía Sigma. Hay cinco
tipos de bienes en la economía: capital físico, capital humano (alta o baja
calificación), bienes políticos y bienes culturales. Hay tres grupos sociales:
los capitalistas y dos clases de trabajadores. Los capitalistas concentran la
propiedad del capital físico. Los trabajadores con altos niveles de califica-
ción serán llamados "trabajadores-y" y los de baja calificación serán llama-
dos "trabajadores-z". Los capitalistas y los trabajadores-y tienen la misma
dotación de bienes políticos y culturales, pero estas son más bajas en el ca-
so de los trabajadores-z. Las empresas capitalistas emplean trabajadores-y
para producir el bien "B", la única mercancía producida en esta economía.
Hay sobrepoblación de trabajadores-y. La disponibilidad total de capital es
insuficiente para emplear a toda la oferta de trabajo.
Los trabajadores-z están dotados de menores cantidades de todos los
bienes . En particular, son trabajadores con poco capital humano para la tec-
nología utilizada en el sector capitalista. Por lo tanto, su provisión de capi-
tal humano no es adecuada para el empleo asalariado . No son empleables.
No son parte de la oferta de trabajo en el mercado laboral; es decir, tien-
den a ser excluidos del mercado laboral. Las empresas capitalistas no pue-
den obtener ganancias al emplearlos, ya que habría que invertir mucho en
su capacitación, mientras que al mismo tiempo hay una abundante oferta
de trab ajadores-y. Es la falta de lucro lo que está detrás de la exclusión to-
tal de los trabajadores-z del mercado laboral.

EL MERCADO LABORAL

Las empresas capitalistas procuran maximizar sus ganancias. Con el fin

de lograr este objetivo, las empresas necesitan aplicar incentivos para ex-
traer la optima intensidad de trabajo de los trabajadores-y (Shapiro y Sti-
glitz, 1984; Bowles, 1985) . Para hacer que la falta de trabajo sea más costo-
sa para los trabajadores, la tasa de salarios del mercado tiene que ser más
alta que el costo de oportunidad de los trabajadores. En la economía Sig-
ma, este costo de oportunidad está dado por el ingreso que los trabajado-
res puedan lograr como productores auto-empleados en el sector de sub-
sistencia. Se supone que la productividad marginal del trabajo en el sector
de subsistencia está sujeta a retornos cada vez menores. Cuanto mayor la
cantidad de trabajadores auto-empleados, menor el ingreso marginal en es-
te sector, alternativamente, cuanto menor la cantidad de mano de obra en
el sector de subsistencia, mayor será el ingreso marginal. Por lo tanto, cuan-
do las empresas quieren emplear más trabajadores-y, manteniendo la

28
misma intensidad del trab ajo , necesitan pagar mejores salarios porque el
cos to de oportunidad de los trab ajadores aumenta.
En el plano salario-empleo , aho ra habr á tres curvas , en vez de las tradi-
cio na les curvas de oferta y dem anda en los text os so bre econo mía. La cur-
va de dem anda de trabaj o muestra un a pendiente negativa, la curva de ofer-
ta (da da por la curva de productividad margin al del trabajo en el sec tor de
subsistencia) muestra un a pendiente positiva, y la cu rva de extracción de
esfue rzo (que yace por sobre la curva de produ ctividad margin al del tra-
bajo en el sec tor sus bsistencia-y) tambi én muestra una pendiente positiva.
El salario equilibrio se determina por la interse cción de las curvas de de-
manda y ex tracció n de esfue rzo. En esta tasa de salarios del mercad o ha-
brá exceso de oferta de trabajo . Este exceso no pu ed e se r eliminado auto-
máticamente por una caída en la tasa de salarios real. El mercad o lab oral
no es co mo el mercado de la pap a; no es un mercado walrasiano.
Como una solución "secunda ria mejor", los trabajadores que so n exclui-
dos del trabajo asalariado eleg irán entre desempleo y auto-empleo . El tra-
bajador evaluará la expec tativa de salario - cuando enrolado en la activi-
dad de buscar empleo (convirtiéndose en desempleado)- con tra el ingreso
seguro que p uede lograr si es auto-emp leado en el sector subsistencia . Si el
salario es pe rado del trabajador es mayor, elegirá la bú squ ed a de trabajo; si
el sa lario es pe rado es men or, elegirá el auto-empleo . Asumamos qu e el sa-
lario es pe rado es igual al salario del mercad o multiplicado por la prob abili-
dad de encontrar trabajo. Así, dada esta probabilidad, el salario es pe rado es
un a fracció n del salario de mercado. Una vez qu e ya se co noce el salario,
el salario es pe rado también que da determinado. Los trabajadores bu scaran
trabajos hasta que el salario es pe rado sea igu al al cos to de o po rtunida d en
el sec tor subsistencia; es decir, hasta que sea igu al a la produ ctividad mar-
gina l del trabajo en el sec tor subsistencia . Enton ces, la cantida d de trab aja-
dores en el desempleo y auto-empleo tambi én qu eda determinada. Los in-
gresos de los auto-emp leados son más bajos qu e los salarios de mercado.
Los trabajadores-z son auto-empleados en unidades pequ eñ as de pro-
du cción , en las cuales producen el bien B co n un a tecn ología tradicional.
Entonces, los trabajadores-z produ cen el bien B co n men or produ ctividad
compa rados a los trabajadores-y auto-emplea dos. En la econo mía Sigma
hay dos sec tores de subsistencia, un o para cada tipo de trab ajad or, con dis-
tintos niveles de productividad .

EL EQUILIBRIO GE NERAL

El mod elo de la econo mía Sigma presentado aq uí tien e tres sec tores:
el capitalista, y dos sub-sectores -el sector subs istencia- y y el sec tor

29
subsistencia-z - donde los trab ajad ores pu eden obtener ingreso co mo pro-
du ctores auto-empleados. Tiene dos mercad os, el lab oral y mercan cía B2 •
Dada la relación tecnológica (inp ut - output) entre trabajo y producción
de la mercan cía B, result a suficiente estab lecer las co ndic iones de equilibrio
del mercad o laboral para llegar al equilibrio general. Estas condiciones ya
se mostraron arriba. Así, el mercado lab oral determina el salario, el nivel de
e mpleo y el exceso de oferta de trabajo-y. Dada esta so luc ión e n el merca -
do laboral , la distribución del ex ceso de trab ajo entre el desempleo y auto-
empleo también queda determinad a, y lo mismo co n resp ecto al ingreso
medi o en el sec tor subsistencia-y.
En el sector-z, los trabajad ores p rocu ran maximizar el p roducto total co n
el uso de toda su oferta lab oral, la cua l es tá dada. Debido a qu e no hay in-
teracción entre el sector-z y el resto de la econo mía, la so lución del eq uili-
brio general es se parable en el sector subs iste nc ia-z co n resp ecto al resto
de la econom ía Sigma.
El equ ilibrio ge ne ral se ilustra en la Figura 1. El producto por trab ajad or
se mide en el e je ve rtical y el número de trab ajad ores e n el eje horizontal.
El núm ero de trab ajad ores-y es igu al al segme nto 00', y O'Z es el nú me -
ro de trab ajad ores-z. MR representa la curva de productividad ma rgina l del
trab ajo e n el sec tor capitalista, mr es la curva de productividad marginal e n
el sector subs istencia-y (me dida desd e el origen O ' hasta el orige n O) y m'r'
es la curva de productividad margin al e n el sector de subs iste ncia-z. La cur-
va E mide la curva de ex tracción de esfue rzo. El sa lario equilib rio (WO) se
determina por la intersección entre la curva E y la curva MR, qu e también
es la curva de demanda lab oral. El exceso de oferta lab oral es igua l a Aa'.
Este salario determin a al salario es pe rado W", el qu e , a su vez, determina la
distribución del exceso de ofe rta lab oral en desempleo (AB) y au to-empleo
(BO ') . El ingreso total en el sec tor capitalista es igu al al área bajo la curva
Me, el ing reso total e n el sec tor subs istenc ia-y es igu al al área bajo la cur-
va m'F, y el ing reso total en el sector subs istenc ia-z es igu al al área ba jo la
cu rva m'G. Su suma co mpleta el ingreso nacional de eq uilibrio.
El ingreso nacional (y) de equilibrio y su distribu ción pu ed en ser repre-
se ntados por la siguie nte ec uac ión:
y =P+W+Vy+V z
= p + w Dy + "v Ly + V z Lz

Las utilidad es (P), la planilla de salario (W) y el ingreso total e n los dos
sec tores de subsistencia (Vy y Vz) integrarán el ing reso nacional. Los ingre-
sos del trabajo pueden se r desglosad os e n dos ingresos medi os (w, vy , vz)

2. En lo qu e sigue, se pondrá é nfasis e n las relaciones e ntre el secto r capitalista y lo s sectores de subsiste ncia a tra-
vés del mercad o labo ral. De es ta man e ra, y sin perd e r seg urida d , pod em o s igno rar a ot ros me rcad os qu e so n ne-
ces arios para es tab lecer el eq uilib rio general en su co n junto.

30
 Figura 1
Produ cto I Trabajador

A B o' ,z
Trabajadores

y en cantidades em pleadas de trabajadores en cad a sec tor COy, Ly, Lz). La

condición de equilibrio en el mercado laboral es w>v y y la excl usión so-
cial conduce a w>vy>v z . Los trabajadores-z constituirán el grupo más po-
bre de la socieda d. (Veáse Apé ndice para una present ación form al de la
solución del equilibrio general).
La estructur a del ingreso nacional nos dice qu e en la economía Sigma
hay diferentes fuentes de ingreso , qu e conduce n a la desigualdad. Hay de-
sigualdad entre capitalistas y trabajadores, pero tambi én hay entre los tra-
bajadores. No todos los trabajadores-y tien en los mismos ingresos; no to-
dos los trabajadores-z tiene n los mismos ingresos.
Las variables exógenas del sistema incluyen las reservas de capital y el
conocimiento tecnol ógico , y tambi én la distribución inicial de los bienes
econó micos políticos y culturales entre los individuos. Las políticas estata-
les y los imp actos ext ern os a la economía tambi én son exógenos. Las va-
riables endógenas incluyen el nivel del ingreso nacion al y su distribu ción .
Si las variabl es exógenas no cambian, los valores de equilibrio del ingre so
nacional y su distribución se repetirán período tras período. Los cambios
en las variables exó genas mod ificarán los valores de equilibrio de las varia-
bles endógenas en direcciones específicas, y se podrán lógicamente inferir
predic ciones empíricas desde este modelo teórico.

31
LA EXCLUSIÓN DE LOS M ERCADOS DEL CRÉDITO y DE LOS SEGUROS

El mercad o lab oral ge ne ra desiguald ad entre los trab ajad ores-y. Los tra-
ba jado res-y que se encue ntran exclu idos del mercad o laboral tien en las
misma s calificacio nes de aque llos qu e se encue ntran incluidos; por lo tan-
to , ¿por qu é los primeros tendrían qu e permanecer relativam ente pobres?
Para establece r una nu eva empresa, o para increm entar la productividad en
las unidad es exis tentes del sector subsistencia , se requi ere finan ciam iento.
Debido a que los propietarios no dan en arrien do su capital, los trab ajad o-
res no pueden establecer empresas mediant e el alquiler de capital. Tien en
que co mpra r capital. Los trabajad ores no tienen suficientes ahorros pa ra fi-
nan ciar la acum ulación de capital. Requieren crédito ban cario .
Sin embargo, la lógica de los ban cos es tal , qu e los trabaj ad ores so n ex-
cluidos de este mercad o. Los ban cos bu scan un dobl e objetivo: maximiz ar
las utilidades y minimizar los riesg os. Debido a qu e el costo unitario por
dólar se reduce seg ún la magnitud del préstam o , los ban cos prefieren otor-
ga r préstam os gra ndes; más aún, dad o que la inform ación es incompleta,
los ban cos min imizan los riesgos pidi endo garantías cuyo valor depende
positivamente del vo lume n del préstam o. Es por esto que los ban cos esta-
blecen um brales de magnitud de préstamo y riqueza, co n lo que se deter-
mina qui én es serán sus clientes. La lógica de los ban cos ex cluirá a los po-
tenciales prestatarios cuyo capital sea inferior al valor del umbral o a aque -
llos qu e simpleme nte no lo pose an . El mercad o del créd ito no es wa lrasia -
no ; y tampoco es como el mercad o de pap as .
Tambi én exis te el riesgo de de stru cción de las reservas de capital. Este
riesgo pu ed e ser asegura do por medi o del mercad o de seguros, un instru-
mento para dilu ir el riesgo . Sin emba rgo , el mercad o de seguros tampoco
es wa lrasia no . Las razo nes so n similares a las del me rcado de crédito. Los
cos tos de ope ració n para asegurar empresas pequ eñas so n dem asiad o al-
tos . Las emp resas aseguradoras prefieren hacer negocios co n grandes em-
presas. Por co nsiguiente , los productores e n el secto r subs iste ncia están su-
jetos a riesgos individua les no asegurados. Son vulne rab les a los imp actos
negativos a su provisión de capital.
En resumen , como result ado de la racionalidad econó mica de los ban-
cos y de las entida des asegura doras, y de los costos de la información , los
trab ajad ores-y que so n excl uidos del mercad o laboral, también so n exclui-
dos de los mercados del créd ito y de los seg uros. No pueden esca pa r de
su pobreza relativa; el auto-empleo y el desempleo so n sus únicas posibi-
lidad es "secundarias mej ores." Los trabajad ores-z tambi én so n ex cluidos
de los me rcad os del crédito y los seg uros. Los factores qu e ex plican la

32
exclusión de los trabajadores-y de estos mercad os, operan co n mayor in-
tensidad para los trabajadores-z. Estos últimos tampoco pu eden esca pa r de
su pobreza'.

LAS RE GLAS DEL I NTERCAMBIO EN MICRO SO CIEDADES

Debido a la excl usión del mercado de seguros qu e sufren los trabajad o-

res-z, ellos bu scan formas ind ividuales para auto-aseg urarse co ntra los ries-
gos , y tamb ién busca n formas colectivas de espa rcir los riesgos. Y debido
a su excl usión del mercado de crédito , ellos busca n prés tamos a su altura .
De es te mod o , las redes socia les son creadas como un mecanismo que pro-
vee pro tección socia l y oportunida des . Como resultado de su excl usión de
los mercados financieros y de seguros , los trabajadores-z viven en com uni-
dades enca psuladas o microsociedades.
Dentro de un a microsociedad cerrada, el intercambio económico no
pue de tom ar la forma de mercado de intercambio. En una soc iedad tan pe-
queña , la interdepen dencia individua l es mu y alta y pred omina el intercam-
bio múlt iple. De ahí que las relaciones de intercambio no pu eden ser im-
person ales. La microsociedad está co mpuesta de redes crea das pa ra resol-
ver el problem a de riesgos indi vidu ales no asegurados, un pro blema que
no pu ede se r solucio nado por el sistema de mercado . La racion alidad del
interés propio no pu ed e se r la única motivación de las person as, ya que las
consecue ncias econó micas pu ed en ser negativas para todos. Los comporta-
mientos individualistas basados en este razo namiento pu ed en ge nerar pér-
didas econó micas para el resto de los miembros de la co munida d . Ento n-
ces , el individuo podría sufrir un a sanció n socia l por ese comportamie nto.
Dad o e l hecho de que ese intercambi o múlti ple prevalece en la co munidad,
la person a podría se r excluida de algunos de los tipos de intercambio y
también sufrir pérdidas eco nó micas.
Pero , ¿cuáles so n las reglas del intercam bio fuera del mercad o? Las re-
glas pue den ser resumidas de la siguiente form a. El intercam bio co ntinúa
sie ndo voluntario y basa do en la lógica de l interés propi o , pero no es im-
person al. Los individuos están restringidos por las norm as de la red social,
en ad ición a las restricciones qu e les impone su limitad a dotación de recur-
sos . Estas norm as inclu yen reciprocidad y redi stribu ción . "Hoy por ti,

3. La eco no mía Sigma tendrá un seg me nto de la fuer za labo ral qu e no es asa lariado. Este segme nto incluye parte de
los trabajadores-y, y a tod os los trabajadores-z. Ellos son excluidos del me rcado laboral y de l mercad o de créd i-
ro , que so n los do s mecani smos a través de los cuales se pued e ex plotar a los trabajad ores, co mo lo ha desmos-
(rada Roerner ( 982). Los asalariados - aquellos trabaja dore s-y qu e se e ncue ntran tota lment e integrados e n el sis-
tem a capitalista - so n los más ricos entre tod os los trabaj adores, Los excluidos so n más pobr es, y a causa de qu e
el grado de exclusión es más alto par a los trabaj adores-z, estos co nstituye n el gr upo más pobre. El muy co no ci-
do afori smo de Joan Robin son "La únic a cosa gu es es peor qu e se r explotado, es no se r ex plotado " se aplica co n
mucha fuer za a la socie dad Sigma.

33
mañana por mí" es un princip io de intercambio. El ba lance económico de
la relación se obtiene a largo plazo , no en cada transacción. De ahí qu e la
ley de un precio para cada bie n no tenga vige ncia . El dinero no p uede
comprar todo de ntro de las redes sociales.
La red social co nstruida por los pobres es una estrategia de superviven-
cia , no es una estrategia de desarrollo. A cada trabajador le permite redu-
cir el riesgo. Es un mecanismo que provee una red de seguridad. Ningún
individuo se convertirá en hambriento o indigente por un go lpe negativo
externo sobre sus posesiones . Sin embargo, al mismo tiempo , ningún indi-
viduo puede escapar fácilme nte de la red -esto es, de la pobreza- aunque
se le p rese nte un a oportunidad externa. Las reglas de la reciprocidad y la
redistribución estab lece n límites pa ra sus opciones. Esta es la otra cara de
la moneda de la protección social. El intercambio fuera de l mercado prote-
ge a los individu os contra los riesgos, pero los condena a compartir la po-
breza de todo el grupo. Por co ntraste, el intercambio de mercado no pro-
tege a los individuos co lectivamente co ntra el riesgo , pero les permite es-
capar a la pobreza, individualmente .
Si las microsociedades se abren al sistema económico mayor, como la
economía capitalista, las reglas de l intercambio serán dua les. Los individuos
tendrán acceso al intercambio en el mercad o. Po r lo tan to , las normas so -
ciales dentro de la comunidad no serán tan ceñidas como en el caso ante-
rior. Mientras más desarrollados sean los mercados, más débiles son las res-
tricciones determinadas por las normas sociales. En la economía Sigma, se
asumirá que los trabajadores-z viven en una microsociedad cerrada, don-
de las reglas de interca mbio fuera del mercado predominan en todas las
transacciones. El intercambio en el mercado será ignorado en este punto.
(Este no será el caso de los trabajadores-y: ellos viven en sociedades más
abiertas y participan en el intercambio co n las reglas del mercado).

LA R EPRODUCCIÓ N SOCIAL

Mientras los trabajadores-y que están auto-empleados en el sector de

subsistencia pue de n adoptar las nu evas tec no logías que están siendo desa-
rrolladas en el sec tor capitalista , y, de esa ma nera, también podrían incre-
mentar la productiv idad laboral, ellos no lo hacen. Dadas las diferencias en
tec no logía , y dado que las innovaciones tecnológicas no pueden ocurrir
continuamente, pero su adopción sí, el sec tor de subsistencia-y debería ser
capaz de crecer, e incluso crecer más rápido que el sec tor capitalista . Dado
su retraso tec no lógico, hay mucho espacio para el crecimiento de la produc-
tividad en el sector de subsistencia-y. Para la adopción de nuevas tecnolo-
gías , el empleado por sí mismo no podría quedar limitado por la falta de
capital humano , p uesto que el trabajo es ho mogéneo . Bajo estas

34
circunstancias, el factor principal que evita que el sector de subsistencia-y crez-
ca, es el acceso al crédito. El proceso de adopción tecnológica requiere finan-
ciamiento. Sin embargo, los trabajadores de este sector carecen de aho rros, y,
como ya vimos, están excluidos de los mercados de crédito y de seguros.
Los trabajad ores-z tamb ién permanecen pobres, aunq ue su existencia en
un a socieda d capitalista les de bería dar oportunidad para adoptar inn ova-
cio nes tecnol ógicas y así increm entar la productividad. En realid ad, el sec -
tor-z también deb ería poder crecer más ráp ido que el sec to r moderno , en
el qu e las inn ovacion es solo oc urren intermitentem ent e. En este caso, la li-
mitación proviene de la do tació n de capital humano de los trabajadores-z,
la que es mu y baja para la actua l etapa de desarrollo tecnológico . Y
aunq ue hu biera un subco njunto de nuevas tecnologías que ellos pudieran
ado ptar, no lo pod rían hacer ya qu e necesitarían financia mie nto externo y
medi os para esparcir el riesgo. Pero , al igua l que los trabajad ore s-y, ellos
también son excluidos de los mercados de crédito y de seg uros .
¿Por qué los trab ajadores-z están inca pacitados para acumular capital hu-
mano? En primer lugar, so n po bres. Carece n de la capacidad financiera qu e
se requi ere para acumular capital físico y humano . En segu ndo lugar, es-
tán excluidos del acceso a derechos económicos (e n cantida d y calidad) en
la forma de bienes pú blicos , co mo la educación, la salud y la protección
social. Este es el probl em a de la exclusió n política. En tercer lugar, so n se-
gregados, lo que hace que el aprendizaje de habilida des para la tecnología
mod erna sea mu y costoso. Este es el problema de la exclusió n cultura l.
Debido a la desvent aja acum ulativa que los trabajad ores-z tienen en la
sociedad, su capaci dad par a autoorganiza rse y de manda r acceso a los de-
rechos es limitada. En este caso la acción colectiva que da limitad a por e l
probl em a de la exclusión , no por el problema olsoniano - o el probl ema
de l "viaje gratis" . Olson intentó res po nde r la pregunta de ¿Por qué hay tan
poca acc ión de clase en el mundo rea l? Su teoría es que la acción colecti-
va no oc urrirá si los indi vidu os qu e integran el grupo actúa n guiados por
la lógica del interés propi o (O lson , 1965). En las microsocieda des, sin em-
bargo , los viajeros gratuitos sufrirán sanciones socia les. El problem a olso-
niano no apa recerá. Los limites de la acción colectiva provienen del pro-
blem a de la excl usión. Los traba jado res-z están dem asiado mal do tados de
bienes económicos, po líticos y culturales para participar ampliame nte e n e l
juego de mocrático. La transformación endógena de una sociedad heterogé-
nea, en una sociedad homogénea -la transformación de los trabajadores-z,
en trabaja do res-y- ocurrirá a un paso muy lent o.
Por lo tant o , los trabaja do res-z co nstituirán la "parte principa l" de la ex-
clusió n. Como co nsec ue ncia, se co nver tirán e n el grupo más pobre de la
sociedad, y se mant endrán así. En la sociedad Sigma , los grupos más po -
bres no están constituidos solo por personas co n los ingresos más bajos,

35
sino qu e tam bién co ntiene n a personas diferentes - gente mu y mal dot ad a
de bienes econó micos .
Tres mer cad os juegan un rol crucial en la reproducción de la desigu al-
dad en la economía Sigma : e l lab oral, y los de cré dito y seguros. Estos me r-
cados pueden ser llamados mercados básicos. Dad a la inicial co ndición de
desigu al distribuc ión de los bienes econó micos, políticos y culturales en la
sociedad Sigma, la desigu ald ad se rá reproducid a en el proceso de acum u-
lación de cap ital en el sec to r cap italista. Un segmento de los trabaja-
dores-y se rá ex cluido de los mercados básicos. Los trab ajad ores-z se que -
dan detrás en el proceso de creci miento econó mico, ya qu e so n excl uidos
no so lo de los mercados básicos, sino qu e tam bién de los bienes p olíticos
y culturales. Esta última excl usión -la qu e denominarem os "exclusión so -
cial", a difer encia de la ex clus ión econó mica- les pone a los trab ajad ores-
z aún más restriccion es para la acumulació n de cap ital, en p articu lar para
la acumulación de capital human o . Lo qu e es part icul ar en la socieda d Sig-
ma - com o un a democracia capitalista- es la exclus ión social.
Aunque la distribución de bienes es indi vidu al, los mecan ism os de ex-
clus ión no o peran so bre bases indi vidu ales. Los individuos representan gru-
pos sociales . La excl usión es sistemá tica co n resp ecto a los grupos sociales ,
aunq ue p ue de tratarse de un p roceso alea tor io ent re los individu os que
pertenecen a un grupo en part icular. En es ta teoría , el co nce pto de excl u-
sión se refiere a la exclusión social, por co ntras te a la exclusión individual.
La exclusión social es e l res ultado de un eve nto históric o , un impacto fun-
dacional en la sociedad. Este co njunto de supuestos pu ede ser denomina-
do teoría de la exclusión social. De ahí qu e la teoría Sigma (la co nstrucc ión
lógica de la Socie da d Sigma) inclu ye la teoría de la exclusión social.
La socieda d Sigma nació hete rogénea; surgió mu y desigu al en términos
de bienes econó micos, políticos y culturales y así se mantendrá, o cambia-
rá lentamente. Esta se rá la caracterís tica del equilibr io a largo plazo. En la
sociedad Sigma el grado de desigua lda d a largo plazo depender á básica-
mente de la distribución inicial de los bie nes. Hay dependencia del deve-
nir en esta socieda d; es to es , la historia importa. Para modificar significati-
vamente esta vía de equilibrio, tendría que ocurrir, otro imp acto exógeno
que cambia ra las co ndiciones iniciales. Las otras variab les exógenas ten-
dría n, ya sea, efectos me nores o so lame nte efectos de corto plazo.

ALGUNA EVIDENCIA EMPÍRICA: Lo s PAÍSES LATINOAMERICANOS

Las teorías se co nstruyen co n el fin de se r empí ricame nte co mprobadas ,

así es la teoría sigma. ¿Cuá les so n las pr edicciones empíricas qu e pueden
derivarse de la teoría sigma? En es ta ponencia se les da mu ch o énfasis a
aq ue llas prediccio nes empíricas de la teoría qu e se refieren al secto r-z.

36
Estas so n las inferencias más simp les, y plantean el problem a de la pob re-
za más dire ctament e.
Los efectos que los ca mbios en las variables exógenas del sistema pro-
du cen en el sec tor-z pue den ser resumidos de la siguiente manera :

(a) La acumulació n de capital, unida al cambio tecnológico en el sec-

tor capitalista (u n cambio hacia arriba en la curva de dem an da de
trabajo), tendrá el efecto de elevar tan to la tasa de salario y el ni-
vel de em p leo, reduciendo en nivel de auto-empleo de los trabaja-
dores-y, al tiempo que el camb io en el desempleo que dará indeter-
minado . No se producirán efectos en el sec tor de subsistencia -z.
Eventua lmente, el proceso de acumulació n de capital pu ede elimi-
nar el exceso de oferta de trab ajo tipo-y, pero el de tipo-z se man-
tendrá incó lume .
(b) El incremento de la población- z tendrá el efecto de redu cir la pro-
du ctividad marginal del trab ajo en el sec tor-z, y luego reducirá el
ingreso pro medio. La desigu aldad gene ral de ingresos se elevará .
(e) Un incre me nto en la productividad del sector-z no tendrá efectos
en el sec tor capitalista.
(d) Entre las sociedades co n una dotación similar de capital y tecnolo-
gía, la desigualdad de ingreso será mayor en las sociedades Sigma
que en las sociedades hom og éneas' ,

En las Ciencias Sociales la falsación empírica de un a teoría se hace uti-

lizando análisis estadísticos. Ningu na observación simple pu ede refutar o
confirmar un a teoría. La validez de una teoría es entendida en términos es-
tadísticos, dentro de la ley de los grandes n úm eros. Desafortu nadament e, los
datos empíricos sobre la distribución del ingreso nacion al en los países en
desarrollo no so n ab unda ntes. La mayor parte de los da tos sobre desigu al-
dad se refieren al ing reso de l trab ajo , no al ing reso nacion al, debido a que
ellos proviene n de encues tas de hogares; ade más, ellos solo muestran in-
form ación para un os pocos años por país. De ahí qu e el requisito para la
falsació n no se pu ed a cump lir.
En este estudio persigo un objetivo más mod esto . Utilizaré algunos
fragm entos de evide ncia sobre los países latinoamer ican os para co mprobar
la hip ótesis de que los países co n un a am plia prop orción de pobl ación

4. Considé rense otras dos sociedades abstractas que se definen co mo sigue: la Sociedad Omega . dond e los trabaja-
dores-z no existen. pero en la q ue hay sobrepoblación de traba jadores-y; y la sociedad Épsilon. dond e los traba -
jadores-z no ex isten , y no hay sobrepo blación de trabajadores-y. Supo ngamos que las tres sociedades son simila-
res en tecnología y reservas de capital; en otras palabras, supongamos que las tres socie dades tienen la misma
curva de de manda de trabajo. Es claro que estas sociedades mostrarán un cieno tipo de desigua ldad . La sociedad
Sigma se rá la más desigua l, seg uida por la Omega , y la Épsilon será la sociedad menos desigual. En gener al, las
sociedades más sobrepob ladas y heterogéneas mostrarán los grados más altos de desigualdad.

37
indígena fun cionan como si fue ran econo mías Sigma, en las q ue la pobla-
ción indígena represe nta trabajadores-z. Parece ind iscu tible el hech o de
que esta población está dot ada de la me nor cantida d de b ienes económi-
cos, políticos y cultura les (según la valorización de la cultura predom inan -
te). La proporción de pobl ación indígena se utilizará co mo indicador para
deter minar a "países indígenas". Las proposiciones qu e sigue n parecen es-
tar ga rantizadas por los datos ex istentes y, por lo tanto , brindan resp aldo
empírico a la hipótesis.

PAÍSES EN D ONDE LA PROPORCIÓN DE P OBLACIONES INDÍGENAS

ES M Ás ALTA y MÁS D ESIGUAL

En Amé rica Latin a ex iste un a diversidad de países en términ os de rasgos

etnoculturales. Se pu eden distin guir dos grupos ex tre mos . El grupo más ho-
mogéneo incluye a Argentina, Urug uay , Venezuela y Costa Rica. El grupo
más heterogén eo inclu ye a México, Guatema la, Colombia, Ecua dor, Per ú y
Bolivia. La co nq uista pue de ser co nside rada como el impacto fu ndaciona l.
Hoy en día las p obl acion es indígenas co nstituyen un a significativa prop or-
ció n de la pobl ación total de es tos países. Los miembros de es tas poblacio-
nes aún mantienen parte de su cultura ancestral y vive n en su mayoría en
co munidades campesinas rurales. El Caribe y Brasil también pueden ser in-
cluidos en este seg undo grupo. La presencia de negros, los qu e fueron traí-
dos co mo esclavos desde el África , suma do al hech o de la presencia de co -
munidades indígenas , ha creado un a socieda d que es multi étni ca y multi-
cultural, lo qu e también es e l caso de los rest antes países del grupo.
Estudios rea lizados en los 70 sobre la distribuc ión del ingreso nacion al
-no so lo sobre el ingreso del trab ajo- mostraron qu e la desigua lda d de in-
gresos e n el segundo gru po era consiste ntemente más alta q ue en e l p ri-
mer gru po durante los cincuentas y sesentas. Como se mu estra en la Tabla
1 los coeficientes Gini promedios para Costa Rica y Argentina fueron 0,37,
0,43 ; mientras que para el Perú , Brasil, Colombia y México fueron de l ran-
go de los 0,54 a 0,62; y la cifra para Chile fue 0,50. Ch ile aparece co mo un
caso intermedio , en términos de heterogen eidad y desigua ldad social.
La tabl a 1 tamb ién muestra la más reciente y co mp leta información sobre
la distribució n del ingreso nacion al, con base en cinco o más observaciones
en el períod o 1950-1993. Este co njunto de da tos se presenta para sólo cin-
co países. Esta informac ión esta dística tamb ién co nfirma la alta y positiva co-
rrelación qu e pa rece exis tir entre heterogen eidad socia l y desig ua ldad . El ba -
jo valor del coeficiente de variab ilidad de Pea rson para cada país sugiere
que la distribución de ingresos no ha variado mucho dentro de cada país .
Esta p ersistencia de largo plazo tanto en el grado de desigua ldad así co-
mo en la categoría de desigu ald ad por países es im p.icra n te . Conside rand o

38
 Tabla 1
AMÉRICA lATINA: DESIGUALDAD EN OCHO PAÍSES, EN AÑos
SELECCIONADOS ENTRE 1950 -1993

Weisskoff-Figueroa Altimir
1950 - 1970 1950 - 1993
País Núme ro de Coeficie nte Número de Coeficiente Pearson
obse rvacio nes Gini observaciones Gini c.v
(años) Valor medio (añ os ) Valor medio (%)
Brasil 2 0,58 7 0,62 4,0
Perú 1 0,62
México 3 0,54 8 0,55 4,0
Co lomb ia 1 0,58 6 0,50 6,7
Chile 1 0,50
Argenti na 3 0,43
Venezuela 5 0,42 9,8
Costa Rica 0,37 9 0,42 4,1

- No disponibl e
Fue nte: Weisskoff y Figuero a ( 976), p. 91; las estimacion es de Osear Altimir aparecen en Thorp
( 998), Tabl a de Apén dice VIlI.l, p. 352.

los dos grupos de países mencionados más arriba , el seg undo grupo nació
más heterogén eo y más desigual qu e el primero, y así se ha manteni do . Es-
te resultado em pírico es consistente con la teoría Sigma . El grado de desi-
gua ldad de ingresos parece ser un a característica estructural de un país. El
naturalista alemán Alexa nde r Humboldt escribió , en su Viaje, que la desi-
gua ldad eco nómica y socia l fue la característica que más le impresion ó en
su visita a la regió n aho ra conocida como América Latina. Ese trabajo
fue publicado alrede dor de 1850. Ciento cincue nta años des pués , la
desiguald ad todavía es un a característica clave de la región.
Se pu ed e dem ostrar que el mayor grado de desigualdad en el seg undo
grupo de países se debe, en gran pa rte, a la alta prop orción de su pobl a-
ción ind ígen a. Si recalculáramos el ingreso nacion al omitiendo la particip a-
ción de la pobl ación indígen a, el resultado sería un nivel ligeramente más
bajo del ingreso nacion al, pero un a soc iedad significativamente más iguali-
taria. La razó n es simp le: una gran cantidad de person as y un peque ño
mo nto de los ingresos serían rebaja dos del ingreso nacion al original.
Tom em os el caso del Perú . En la mitad de los setentas, el decil más al-
to de la población recibió el 50% del ingreso nacion al, mientras que tercio
inferior so lo recibió el 5% (Webb, 1977). La pobl ación indígen a constituia
la gran mayoría de este grupo bajo. Con el recálcu lo, la razón entre el de-
cil más alto y el tercio inferior se reduce de 10 a 4 veces . El ingreso pro -
med io se incre me nta en un 40%.

39
 Las poblaciones indígenas se encue ntran en la base de la pirámide de in-
gresos en todos los países de la región . En los 80, la incid encia de la p obre-
za e n las poblaciones indígenas de Bolivia era de 64% (co ntra 48% entre los
no ind íge nas) , en Gu atem ala era de 87% (contra 54%) en México , 81% (con-
tra 18%), y en el Perú , 79% (contra 50%) (Psac haropoulos y Patrinos 1994).
El núcleo de la p obreza se encue ntra en las poblaciones ind ígenas.
Parece mu y claro que las poblaciones indí genas co nstituyen los grupos
más pobres en Amé rica Latina. Y co mo es tán dotadas de los más ba jos
montos de bienes econó micos, políticos y cultura les, las p obl aciones indí-
ge nas pa recen poseer los atributos de los trab ajadores de categoría-z .

LA P ERSISTENCIA DE LA E CONOMÍA CAMPESINA

EN LOS PAÍSES INDÍGENAS

Como lo predice la teoría Sigma , el creci mie nto econó mico en el sec to r
capitalista no ha elimina do la econo mía campesina en América Latina. La
economía la componen en su mayoría las pobl aciones indíge nas. Estas po-
blacio nes han es tado sujetas a los mecani sm os de ex clusión durante el p ro-
ceso de crecimie nto econó mico qu e ha tenido lugar en el sector capitalis-
ta. Esa exclusión es lo qu e podrí a ex plicar el por qu é la expa ns ión del ca-
p italismo en Latinoamérica no ha hech o la gran tran sformación del trabajo
campesino en traba jo asa lariado, co mo sí lo hizo en Europa' .
El hecho de que en los países no indígenas haya campesinos, pu ede ser
e l res ultado de un proceso diferente: tales países co me nzaron so brepobla-
dos pero no socialme nte heterogéneos. En cua lquier caso, es to no refu ta a
la teoría Sigma . La teoría sí fracasaría si los países qu e empezaron el desa-
rrollo cap italista co mo países indígenas ahora fueran no ind ígenas; o si en
e llos, ma nteniendo su co ndición de indígenas , la co mposición de los gru-
pos sociales en el sec tor agrícola co mo campesinos, asa lariados y capita lis-
tas no es tuviera asociada a la etnicida d . La p resencia de grupos étnicos en
la estruc tura social se distribu iría alea tor iamente . En este caso, co ntrariame n-
te a lo que la teoría Sigma predice, las co ndiciones iniciales no co ntarían.

5. Al final de los setentas, el distinguid o historiador Eric Hob sba wm dio una conferencia en mi universidad , la que
inició haciénd ole la siguiente pregun ta a la audiencia: ¿Por qué toda vía observa mos un cam pesinado en los An-
des peruan os? Nadie respondi ó. Entonces nos explicó el caso de Escocia. En el siglo XV II I las mont añas de Es-
cocia tambi én estaban pobl adas de cam pesinos-aldea nos. Me nos de un siglo de desarrollo capitalista fue suficien-
te para transformar al camp esinado en fuerza de trabajo asalariada . H oy día, esas mont añas están vacías, conclu-
yó. Muchos años despu és , creo que ya tengo la respuesta a su pregunta. Perú nació como sociedad Sigma (del
mismo modo que todos los países latinoamericanos con civilizaciones antiguas imp ortantes) , dond e el campesi-
nado ha estado sujeto a los mecanismos de exclusión social. Este no fue el caso en Europa. Los antiguos países
europeos se asemejan a la sociedad O mega, esto es, sobrepoblada, pero sin trabajadores-z. Estos países se desa-
rrollaron mucho más fácilmenre para conve rtirse en sociedades Épsilon. Las sociedades Sigma deben conve rtirse
primero en sociedades O mega, antes de que puedan alcanzar el nivel de sociedades Épsilon.

40
 En las recientes década s, una significativa emigració n de la pobl ación ru-
ral ha tenido lugar en Amé rica Latina. Gene ralme nte esto se ex plica por la
gran diferen cia de ingreso promedio entre las zonas urb anas y las rurales.
Si bien este proceso de emigración rura l no tiene nada de sorpresivo, lo
qu e sí es inesp erado es que la ge nte siga viviendo en las zonas rurales. ¿Por
qu é co ntinúan allí si las diferen cias con el ingreso de las zo nas urban as per-
sisten? Una posible explicació n provien e de la teoría de la excl us ión: la
mayor parte de la pobl ación indíge na no es parte de la oferta en los mer-
cados urb anos de trabajo.
Bajo otras modalidades de produ cción en el pasad o , las poblacion es in-
dígenas suministraba n la fuerza de trabajo básica, y para los terratenient es
resultaba provechoso emplearlas. Pero ese sistema de produ cción (e l
sistema de la hacienda) no funcio na ba co n mercados laborales. Ade más ,
co n el tiemp o la tecnolo gía cambió y la produ cción capitalista se ex pa ndió ,
req uiriendo particulares habilidades, incluyendo el dominio del es pañol y
una nu eva ética de l trabajo . Los trabajadores ap tos para la p roducción ca-
pitalista, los trabajadores-y, aume ntaro n co n el tiempo . Pero , co mo ya se
mostró más arriba , las pobl aciones indígenas fueron dejad as atrás.

EL SISTEMA DE M ERCADO ESTÁ M ENOS D ESARROLLADO EN LAS

Z ONAS D ONDE PREDOMINAN LAS P OBLACIONES INDÍGENAS

La mayor parte de los estudios empíricos han enco ntrado que las co mu-
nidades campesinas de Amér ica Latina de sarrollan el intercambio mon eta-
rio co n el mundo ex terno . Econó micame nte no son co munida des aisladas.
Sin embargo , dicha evide ncia empírica no pu ede se r tom ada co mo una in-
dicación de qu e ellas se encue ntren co mpletame nte integradas en el sec tor
capitalista. Un estudio detallado de l presupuesto familiar de las comunida -
des campesinas indígen as en los Andes peru anos, realizado por Figueroa
(984), mostró cuatro hallazgos:

Ca) El intercambio económico de los bien es y el trabajo era rea lizado a

través de l intercambio den tro y fuera del mercado .
(b) El intercam bio econó mico con otras comunida des indíge nas y co n
los produ ctores auto-empleados en aldeas provinciales era mu y sig-
nificativo .
(e) En tanto oferta de trabajo, los campesi nos intercambian parte de su
fuerza laboral con otros campes inos sobre bases de reciprocidad, una
parte es vendida a las fincas y hogares locales, y otra parte es vendi-
da como trabajo ocas ional en los mercados form ales de trabajo .

41
 (d) En términos cua ntitativos, este estudio calc uló que, en promedio,
las familias campesinas intercam bian la mitad de su produ cto total,
y que el ingreso del trab ajo representa un 25% de l ingreso total.

El bien conocido argumento desarrollad o por Schumpe te r ( 934) de qu e

"el campesino ve nde su ternero tan astuta y egoístamente co mo el co rredo r
de la bo lsa vende su po rtafolio de acciones" (p 80) , no parece ajustarse con
lo que un o observa en las co munidades rura les ind ígen as de América Lati-
na. Ese tipo de conduc ta se refiere a campesinos ve ndiendo sus p roductos
e n un me rcado urb an o a un os co mprado res qu e ellos escasamente cono -
ce n. Pero esta no es su usu al forma de intercambio. Dentro de su comuni-
dad y de ntro de su red social, los campesinos rara vez se co mportan co mo
corredo res de bolsa. Allí predomina el intercambio fuera de l mercado .
El alto gra do de integración entre los autoe mpleados rurales y urbanos
(entre los dos subsectores dentro del sec tor de su bs istencia) parece ser un
perfecto calce entre ofe rta y de ma nda . Dad as sus do taciones de bie nes eco-
nóm icos, inclu yendo el capital human o , estos grupos so lo pue de n produ-
cir bienes de baja ca lida d ; y dado sus ba jos ingresos, estos son los bie nes
y servicios que gozan de la más alta de ma nda . Esto es co nsistente co n la
observació n de que los sec tores de subsistencia produ cen, más que nada,
"bienes inferiores", como fue apreciado en un a escala nacion al de preferen-
cias reve ladas.
Si estos subsectores produce n bienes inferiores y so n pobres, so n eco-
nomías co mp leme ntarias. Para mostrar esto , se requeriría de un modelo teó -
rico co n más de un a mercan cía. En un mundo con una so la mercan cía, el
sector-z y el sec tor-y no podrían intercambiarla. Por lo tant o, en este mun-
do simple, esos sec tores podría n ser co nsiderados como si fue ran econo -
mías separadas, o dos sec tores sin interrelación. Esto último es precisamen-
te el supuesto que se hace en este modelo de la economía Sigma . Ese in-
tercambio es ign orad o, e n la medi da e n que se co nside ra no esencia l en el
proceso de creci miento de la p roductividad en estos sec tores subsistencia.
Debi do a que el campesina do particip a e n el interca mbio de bien es en
el mercado y en el de l trabajo ocasiona l, su ingreso rea l también tendría
que depender de los precios relativos del mercad o. Pero la teoría ign ora el
efecto de estos precios relativos; no so n conside rados esencia les e n el p ro-
ceso de crecimie nto econó mico de la econo mía campesina. Aunq ue sí hay
intercamb io de mercado en la economía campesina , la teoría hace abst rac-
ció n de él, como si no lo hubiera. La teor ía asume que los cambios en los
precios relativos pu eden ten er un efecto de nivel sobre el ingreso (un sal-
to), pero no un efec to de crecimiento (un crecimiento co ntinuo en la pro-
ductividad de l trabajo y el ingreso)!'.

42
 Lo que está muy claro en Latin oamérica es el hecho de que el sistema
del mercad o está me nos desarrollado en las zo nas rurales donde las pobla-
ciones indígenas son pred ominant es. Para el campes inado , los cos tos de
transacción co n el mercado parecen se r más altos que aq ue llos dentro de
sus redes socia les. Los bienes pú blicos (sistemas de tran sporte y comunica-
ciones) so n necesarios para el desarrollo del mercad o. No obstante , los go-
biernos invierten muy poco en la provisión de esos bie nes púb licos en zo-
nas donde la pobl ación indígena es pred om inant e . Esto es consistente co n
la hip ótesis de la exclusión política. Y sin mercados desarrollados será mu y
caro para el campesina do lograr creci miento eco nó mico.

LAS INNOVACIONES T ECNOLÓGICAS SON LIMITADAS EN LAS Z ONAS

EN QUE PREDOMINAN LAS POBLACIONES INDÍGENAS

Estudios empíricos so bre el cam pesinado latinoamerican o han encontra-

do qu e hay limitacion es de oferta y demanda en lo que co ncie rne a la
adopción de inn ovacion es tecnológicas. Solo una pequeña fracción del
campesinado ha adoptado nu evas tecnologías. Un estud io llevado a cabo
dent ro del Programa ECIEF inves tigó trece microrregion es co n comunida-
des campesinas, en cuatro países (Brasil, México , Paragu ay, Perú ), co n el
fin de ex plicar esa baja tasa de adopción. La con clusión fue qu e dichas
adopciones requieren altos niveles de capital de trabajo y capital human o ,
de los qu e carecen los campesi nos . La nu eva tecnología es más intensiva
en capital de trabajo y en capital human o. El increm ento de la produ ctivi-
dad utilizando tecn ología mod erna requiere capaci dad de cálculo numéri-
co , alfabetismo y dom inio del español. Pero tom a de 6 a 7 años (más qu e
tod a la escolaridad primaria) para lograr tales calificaciones . La ado pción de
inn ovacion es, entonces, req uiere niveles de educación que la mayoría del
campesinado no posee . Los campesi nos co n educación supe rior a la prim a-
ria -mayorm ente ofrecida en las ciud ad es- son los adoptadores de la nu e-
va tecnología (Figueroa, 1986).
La segregación de las co munidades campes inas rurales hace del apren-
dizaje en la escue la un a ex periencia mu y costosa en términos de recursos
y tiempo . Y no solo oc urre que la escuela rura l es de baja calida d , sino qu e
los ambie ntes de la cultura nativa hacen muy difícil el logro de las destre-
zas numéricas y e l domini o del idiom a espa ño l, necesarias para particip ar
en el proceso de mod ernización tecnológica. Como resultado, el cambio
tecnológico en las co munidades campes inas proced e a paso mu y lent o .
6. Lucas ( I 988) hace un sup ues to similar en su teorí a del desarrollo. Por ejemplo , él arguye que la lib eralización del
comercio -un cambio en los precios relativos originado por una redu cción de las tarifas- tendr ía un efecto de ni-
vel y no un efecto de crecim iento en el ingreso nacional.
7. ECIELson las siglas de Estudios Conjuntos para la Integración Económica Latinoa mericana. Esta fue la red de in-
vestigació n más imp ortant e de la región durant e los setentas y ochentas.

43
Los jóvenes tratan de escapar a la segregación traslad ándose a la ciudad,
ac umulando cap ital humano allí, e integrándose en el mercad o for ma l de
trab ajo . El hech o es que la cantida d y calid ad de las esc ue las públicas es
mu y baja en las zo nas donde predominan las poblaciones indíge nas . Por
eso , el bajo nivel de escolarida d qu e se observa en esas zo nas es co ns is-
tente co n la hipótesis de ex clusión política y cultural. En co nsecue ncia , la
teoría de la ex clusión social ex plica por qu é es tan difícil reducir el nú cleo
de la pobre za rur al en Améri ca Latina .
En res ume n, y de acue rdo con la teorí a Sigma, lo qu e es esenc ial para
e l creci miento del ingreso e n el sec to r de subsis tenci a rura l de Amér ica La-
tin a es el aume nto de la productividad del trab ajo , lo qu e requiere inver-
sió n en e l capital human o y para la adopción de inn ovaciones tecn ológi-
cas. Los precios relativos del mercad o , inclu yend o el salario real, no so n
factores esenciales. Aunque las pobl aciones indígenas participan parcial-
mente en el intercambio de mercad o , es te es ign orad o , excepto en lo qu e
se refiere al intercambio e n los me rcad os de cré dito y de seguros, los qu e
so n muy imp ortantes para la acumulació n de ca pita l y las innovaciones tec-
nológicas. Lo que resulta crucia l es el desarroll o de l sistema de mercad o en
las zo nas rura les , e n ve z de cambios e n los precios relativos. Este es un o
de los supuestos qu e hace e l modelo de la teorí a Sigma presentado aquí.
Las predicciones empíricas derivad as de este modelo han p rob ad o se r co n-
sistentes co n los hech os básicos de la realid ad latin oam eric an a. No hay ra-
zó n para rechazar es te modelo teórico por es te lad o .
¿Es Latin oam érica la región del mundo donde la heterogen eid ad social
es más p ronunciad a? Si así fuera, el he cho de qu e su grado de desigu ald ad
es tam bién el más alto del mundo se ría co ns iste nte con la teoría Sigma . ¿Se
podría de cir qu e los países del Primer Mundo nacieron co n mayor igua l-
dad , y qu e es p or eso que hoy en día e llos mu estran el más bajo grado de
desigu aldad ? Se necesita más trabajo empírico para resp onder a es tas pre-
guntas .

C ONCLUSIONES

En es te es tudio se ha desarrollado un nu evo enfoque te órico , introd u-

ciendo dos supuestos a las co munes teorías econó micas :

Ca) Los individuos particip an en el intercambio de mer cad o , dot ados

no so lo de cantida des diferentes de bienes econó micos - como di-
cen las teorías clásicas- sino qu e también co n distintas cantida des
de bienes políticos y culturales .
(b) Existe un a jerarquía de mercad os, co n los me rcados de trab ajo , de
crédi to y de seguros jugando un papel ese ncial en la ge neración y

44
 reproducción de la de sigu aldad . Estos han sido den ominados mer-
cados básicos. y no tod os los individu os so n homogén eos, así co-
mo tampoco todos los mercad os juegan el mismo rol.

Este co njunto de supues tos con stitu ye lo que en este estudio se ha de-
nom inad o teoría Sigma. Al supues to Ca) se le llamad o teoría de la exclusión
social. De es te mod o , la teoría Sigma inclu ye la teoría de la exclus ión so -
cial. La exclusión soci al es el rasgo particular de la soc iedad Sigma entre
otras soc ieda des capitalistas abstractas . La teoría Sigma se ocupa de los de-
term inantes de la de sigu aldad a largo plazo en un a socieda d heterogénea.
La desigu aldad inicial en la distribu ción de bienes es la variable exógena
más significat iva en la de terminación del gra do de desiguald ad en el futu-
ro. En la sociedad Sigma , la histori a cue nta. La soc iedad tendrá fuer zas que
tien den a reproducir las condicio nes iniciales de la de sigu aldad social. La
teoría Sigma no intenta ex plicar las variaciones de la desigu ald ad en el co r-
to plazo , las qu e pu eden ser atrib uidas a otros factores exógenos, como los
impactos externos y las políticas macroeconó micas .
La evidencia de Latin oamérica qu e ha sido presen tada aq uí parece se r
co nsistente co n un co njunto de predi ccion es de la teoría Sigma. Los países
que so n étnicame nte más heterogén eos también so n más desigu ales. Den-
tro de los países, las zo nas e n qu e predo minan las pobl acion es ind ígenas
muestran una significativa econo mía campesina , un sistema de me rcado po-
co desarrollado , y tasas muy bajas de mod ernización tecn ológica. En todos
los países, la pobl ación indígena se ubica entre los más pobres. Estos re-
sultados empíricos parecen sugerir qu e la población indíge na se ajusta a la
noción de trabajado res-z.
Dad a la dotación inicial de bie nes , los activos de qu e hoy disp on gan los
indi vidu os son el resultad o del proceso econó mico y socia l. Lo prim ero es
exógeno, y lo seg undo es endógeno . Al igu al qu e co n los bienes econó-
micos y políticos, la distribu ción actua l de los bien es cultura les es un a va-
riable endógena . La existencia de una diversidad cultural y étnica muestra
que los países latin oamerican os no ope ran co mo un "crisol". Pe ro la diver-
sida d cultura l y étnica no es un pro blema per se; la jerarquía de esta diver-
sida d sí lo es . Esta jerarqu ía se ha co nve rtido en parte de los mecani smos
de seg regac ión o exclusió n socia l. Aquellos co n bien es culturales subva lo-
rada s por la cultura dominant e fueron excluidos ayer, co mo resultado de
su incap acidad para acumular capital human o , y por esa razó n tod avía so n
excl uidos hoy, y continuarán siendo excluidos mañan a, en la medida en
que se mant en ga la cultura jer árquica". Tal co mo lo p redice la teoría Sigma,
8. Durant e mi estadía como Profesor Visitante en la Universidad de Tex as en Austin , en el otoño de 1997, asistí a un
acalorado debate nacion al sobre el racismo en EE. UU., iniciado por un profesor de leyes de esta universidad . Él di-
jo , "Los americanos negros y los méxico-americanos no pueden competir con los ame ricanos blancos en términos
académicos, debid o a que sus culturas no cond enan el fracaso ", Yo estaba sorprendido de que nadie intentara
explicar por qué esta cultura era así. La teoría de la ex clusión social diría qu e esta cultura es endóg ena; es decir,

45
en Amé rica Latina la tran sformación de las socieda des heterogén eas en so-
cieda des hom ogén eas ha ocurrido mu y lentamente .
En ge ne ral, la desiguald ad en una so cieda d capitalista es el resultado
tant o de la integración social como de la excl usión social. La desigu ald ad
se ge nera no so lo a través del intercam bio de mercad o. La ex clusión de los
mercados básicos también es un imp ortant e mecanismo de ge ne ración de
desigua lda d. En algunos casos (co mo e n la socieda d Sigma), la desigu ald ad
tamb ién pu ede reflejar ex clusión soc ial, como result ad o de lo cua l los
pobres están escasame nte integrados en el intercambio de mercado . En es-
te sentido específico, la desiguald ad refleja el fracaso de l mercad o.
En el Primer Mundo, como decía Okun (975), los de rec hos fueron esta -
blecidos para redistribuir los bienes y poner límites a la desigu aldad. De ahí
que la conducta del gobierno está sujeta no solo a las restriccion es de l pre-
supues to, sino que también al cumplimiento con la provisión de esos de -
rechos. Por contraste, en el Tercer Mund o, la conducta gube rna me ntal pare-
ce ser conduce nte hacia la persistencia de la excl usión de los trabajad ores.
Es políticamente más provechoso gobernar a través de relaciones de clien-
telismo que estab lecer y asegurar los derechos. Por el lad o de la de ma nda,
y debid o a que los pob res se encue ntran fragmentados y tien en organiza-
ciones débiles - a causa de su baja dotación de bienes económicos, políticos
y cu ltura les- su voz es de masia do débil para ex igir sus derech os. En este
particular sentido, la desigualdad tambi én refleja el fracaso del Estado .
En este estudio, la ex clusión so cial se ha referido a los mecanismos de l
proceso económico, en tant o que la pobrez a se ha referido a los resulta-
dos de l mismo . La pobreza es variable endógena; las variables de la excl u-
sió n so n exógenas. En la literatura, sin embargo, la ex clusión es usu almen-
te presentada como un sinó nimo de pobreza. Inclu so , algunos autores han
desarrollado me dicio nes de los ind icad ores de excl us ión co mo parte de la
co nstrucción de indi cadores de pobreza. Al hacer esto , a la luz de la teoría
presentad a aq uí, mez clan los ind icad ores de ca usa y efecto , de variab les
exógenas y endógenas .
La pobreza so lo se pu ed e comprender en relación co n la situación de
riqueza. Como problema social, la pobreza exis tirá mientras ex ista la desi-
gua lda d . Si los ricos se hacen más ricos y los pobres se ma ntiene n en las
mismas condiciones econó micas, la pobreza se increme ntará . Los actores
soc iales pu eden ver la pobreza en términ os relativos. El uso de la bien
conoci da "línea de pobreza" como un instru me nto para medirl a, so lo tie ne

un resultado del proceso de segregación. Por esos días leí un libro sobre mu lticu ltura lismo en Amé rica, de Glaze r
( 997), el qu e , implícitamente, da un gran respaldo a este punto de vista; un libro que tambi én me mostró que la
segregación de los negros en los EE. UU . tiene mucha s sim ilitudes con el caso de las pobl acion es indígenas en
América Latina. G lazer utili za al matrim onio entre razas como un índice de segregació n, y encuentra qu e el 97%
de las mujeres neg ras se casa n con hombr es negros. El hecho de qu e el coeficient e Gini de EE. UU esté por so bre
el prom edio del Prim er M undo, es tambi én consistente con la teor ía de la exclusió n.

46
validez en el corto plazo. A medida que se desarrolla el crecimiento eco-
nómico y nuevos bienes son creados y consumidos por los ricos, el con-
cepto social de la pobreza cambia, y la línea de pobreza debe ser elevada.
Cuando la pobreza se deriva de la desigualdad -como ocurre en las so-
ciedades capitalistas- no puede ser analizada aisladamente ni para explicar
sus orígenes ni para diseñar políticas para reducirla. Como se muestra en
este estudio, hay mecanismos de exclusión en la generación de la desigual-
dad. La modificación de tales mecanismos puede reducir la desigualdad y
la pobreza. La implicación de política más importante que se puede deri-
var de la exclusión social es que, en sociedades heterogéneas, los bienes
políticos y culturales deben ser redistribuidos junto con los bienes econó-
micos . A la luz de esta conclusión, es inquietante que la pobreza sea usual-
mente discutida independientemente de la desigualdad.

ApÉNDICE

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO NACIONAL EN LA ECONOMÍA SIGMA

La determinación del producto, la tasa de salario real y el empleo en el

sector capitalista se obtiene del siguiente conjunto de ecuaciones.
Función de producción en el sector capitalista y sector de subsistencia-y:

Sector capitalista Q = PCD y , K), F}>O, Fll<O (l)

Sector-y Q = G(Ly, Ky) , G}>O, Gll<O (2)

El equilibrio del mercado de trabajo se determina por las siguientes

ecuaciones:

Demanda de trabajo Dy = f}(w, K), f}<O, f2>0 (3)

Oferta de trabajo Sy = H(w , Ky) , H}>O , H2>0 (4)
Extracción de esfuerzo Ey = m H(w, Ky) , m>l (5)

El símbolo w representa la tasa de salario real, K es la reserva de capi-

tal en el sector capitalista , Ky es la reserva de capital en el sector de subsis-
tencia-y. Ambas reservas de capital son dadas exógenamente. Debido a que
las empresas capitalistas buscan maximizar sus ganancias, la productividad
marginal del trabajo debe ser igual a la tasa de salario en un mercado com-
petitivo. De ahí que la curva de la productividad marginal del trabajo en el
sector capitalista también sea la curva de demanda de trabajo. La curva de
oferta es la curva de productividad marginal del trabajo en el sector de sub-
sistencia-y, el costo de oportunidad del trabajo. La función de extracción de
esfuerzo se obtiene por una inclinación hacia arriba de esta curva de

47
productividad margin al; es decir, de la curva de oferta . La co ndició n de
equ ilibrio en el mercad o de trabaj o es :

(6)

A la tasa de sa lario de equilibrio la representam os co mo w O , y a la ca n-

tidad de equ ilibrio del trabajo demandad o D/ .
La cantida d total de trab ajo-y es L/ >D/- Por lo tan to e l exceso de ofer-
ta de trab ajo se determina. TI (un número positivo menor qu e un o) repre-
se nta la p robabilidad de encontrar un trabaj o en el mercad o lab oral. Enton-
ces , la tasa de sa lario es perado w e es igu al a:

(7)

La distribución de los trabajadores-y -excluidos del mercado lab oral- en el

desempleo CUy) y el autoe mpleo (Ly) se det erm ina por la siguiente ecuación.
W" = G1(Ly, K y) (8)

Entonces, (9)

La fun ción producción e n el sec to r de subs iste ncia -y se representa por:

(1 0)

La oferta tot al de trabajo de los trabajad ores-z ( L,") es autoemp leada e n

el proceso de p roducción. Esta ec uac ión por sí misma determina e l p rod uc-
to total , así co mo la p rodu ctividad p rom edio del trab ajo en es te sec tor. A
ca usa de las diferencias en tecnología y cap ital human o , la p roductividad
prome dio en es te sec to r es me no r qu e el valor co rres pondiente en el sec -
tor de subsistenc ia-y.
Po r lo tanto , el ingreso nacional (Y) es igu al a

( 11)

La distribución del ingreso nacional pu ede se r representad a así :

yo = P" + WO D yo +v y Lyo + v z Lz* (1 2)

Aqu í P son las ga na nci as totales; vy y V z representan el ingreso p rom e-

dio en el sector de subs iste ncia-y y en el secto r de subs iste ncia-z. Se si-
gue que w>vy>vz. Hay desigu aldad entre cap italistas y trab ajad ores , y
también entre los propios trabaj ad ores.

48
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50
 DINÁMICA SOCIOPOLÍTICA y CULTURAL
DE LA EXCLUSIÓN SOCIAL

CARLOS SOJO

INTROD UCCIÓN

El propósito de este artículo es indagar en la problemática de la exclu-

sión social desde la dimensión sociopolítica y cultural del fenómeno. Para
ello se propone rescatar a partir de algunas formulaciones conceptuales, las
posibilidades explicativas de la problemática de la exclusión derivadas del
recurso a la lógica de los derechos en el marco de la cuestión de la ciuda-
danía. El artículo parte de constatar que la reflexión sobre exclusión social
es a menudo un ejercicio de orden cuantitativo e institucional que pone el
acento en datos que enuncian desigualdad respecto de determinados indi-
cadores (satisfactores materiales) claramente sujetos a ponderación numéri-
ca . Es el propósito del análisis llamar la atención sobre la necesidad de ob-
servar otras dimensiones del fenómeno , no relacionadas con lo que común-
mente se considera "satisfactor material" (ingreso fundamentalmente) , pero
que inciden plenamente en el acceso real de los individuos a las oportuni-
dades que genera el funcionamiento institucional tanto público como pri-
vado. En este sentido, lo que se propone es una ampliación del "espacio
evaluativo" (Sen, 1995) de la exclusión soci al desde una noción dominada
por el ingreso a otra multidimensional.
El artículo se compone de tres partes. En la primera se examina la di-
mensión conceptual a fin de organizar una propuesta de análisis de la ex-
clusión social que permita relacionarla con la cuestión de la pobreza por
una parte, y por la otra con un conjunto de procesos sociales vinculados
con la dinámica política y cultural. Aquí la intención es demostrar la utili-
dad del análisis de la desigualdad social a partir de la multidimensionalidad
que introduce la cuestión de la exclusión frent e a las limitaciones derivadas
de la descripción dicotómica de la des igualdad medida en términos de lí-
nea de pobreza. Además, se procura en un segundo momento mostrar la
utilidad de la noción de ciudadanía como punto de referencia para la ob-
servación de grados de exclusión sociopolítica y cultural. En la segunda
parte se analizan las dimensiones políticas y socioculturales con mayor
detalle y se proponen matrices de análisis que permitan la visualización de

51
las variables qu e entran en la ecuación. El objetivo es propon er modelos
ana líticos qu e permitan orientar sobre los aspectos qu e indi can ex clusión
e n dim ensión política y en dimensión so cioc ultura l. En la terc era part e , por
último, se obse rvan algunas imp licacion es de orientación de política públi-
ca e n el en frentamiento de la exclusión so cial centradas en la propuesta de
un enfoque mu ltidimensional de la intervención pública con propósitos de
integración social.

C O ORDENADAS CONCEPTUALES

Exclusión social y pobreza

A riesg o de so bre-simplificar, es preciso pensar la cuestión de la exclu-

sión social en términos lógicos básicos. Exclusión social significa que en
grupos so ciales particulares hay unos que est án incluidos y otros que que-
daron fuera. ¿Fue ra y dentro de qu é? Es obvio qu e con la exce pc ión de
los individualismos ermitaños o monacales, la humanidad co nv ive en for-
mas diversas pe ro genéricas de comunidad . Aun los ex cluidos de un a de-
terminad a jurisd icción territ orial pu eden mantener vigentes entre sus miem-
bros co ndiciones de inclu sión. La pertenencia a un a comunida d es co ndi-
ción de la vida human a. Los diversos grados de integración qu e esa perte-
nencia otorgan indican qu e , en principio , la exclusión so cial es un a catego-
ría relativa; nunca una condición absoluta, ahistórica o de svin culada de
condicione s sociales específicas. 1
Si form almente existen nivele s mínim os de integra ción por pertenencia
a co munidades parti culares, se sigue entonces qu e el fenóm en o al que la
ex clus ión social se refiere no alude a la pertenen cia a comunida des, sino
a la calidad o inten sidad de esa perten encia. Exclu sión social indica e nton-
ces la existen cia de un a mala vinculación, o de un a vinculació n parcial-de-
ficitaria- a la comunidad de valores qu e ide ntifican a una soc ieda d , en el
se ntido más ge né rico de lo so cial, o a la disposición de medios qu e asegu-
ran una ad ecuada calidad de vida , en el sentido más acotado de co mp ren-
sión de lo social. En cuy o caso puede hablarse también de exclusión eco-
nómica , política , de gén ero, étnica y ambiental para citar solo las dimensio-
nes más gruesas del pensami ento so cial co ntemporáne o .
Se ha se ña lado, además, que la idea de exclus ión no alude a la disp osi-
ción part icular de ciert as co ndicio nes, sino a la ex istencia de mecanismos
1. Entre las definicion es iniciales de staca la de la Com isión de las Comunidades Euro peas. Definí a excl usió n so-
cia l co mo un pro ceso y co mo un resultad o co ncreto . Seña laba qu e la excl usión se refiere a "los meca nis mos
por los cua les las perso nas y los grupos so n rech azad os de la participación e n los inter cambi os, las prácticas y
los de rec hos soc iales co nstitutivos de la integració n soc ial, y por lo tan to , de la identidad " (fLACSO et al., 1995).
Véase, tam bién , M in uji n, 199H.

52
institucio nales que gobierna n la posibilid ad de inclusión para un os y de ex-
clusión para otros. La cues tión de la exclus ión socia l entonces está más
cercanamente relacionada con la dimensión institucional que con el resul-
tado co ncre to; se relacion a co n las oportunida des de integración que crea
el sistema y no so lame nte co n los resultados de exclusió n qu e ex perime n-
tan los ind ividuos co ncre tos.
La cuestión de la excl usió n social se vue lve relevante en el pe nsa mie n-
to so bre el desarrollo en América Latina hacia co mienzos de la década de
los noventa. En la base de la argumentació n regio nal sobre el tema se en-
cue ntra la ide ntificación de mecanismos institucion ales qu e regul an la ca-
pacidad de co hesión social de un a sociedad y qu e se em piezan a desarro-
llar en el marco de los procesos de de moc ratización qu e tienen lugar en la
región des de inicios de la década. (Figueroa, Altamarino y Sulmont, 1996;
ILO-IILS, 1995) En el centro de la formación de arreglos institucio nales de-
mocráticos está la idea de co hes ión socia l que alude a la existencia de un
rég imen de opo rtunidades de participación de los individu os y sus colecti-
vidades en tod as las ex presio nes de la vida social, económica, política y
cultural. Se refiere al grado de pa rticipación en la comunidad material o
simbólica que co nforma un a sociedad.
La cues tión de la exclusió n socia l, o su antónimo conce ptua l positivo ,
integ ració n socia l, aparece por ello primero en las sociedades desarrolladas,
en es pecial en aq ue llas con imp ortantes tradicion es de polí ticas de bienes-
tar social, en don de la superación relativa de niveles de pob reza por ingre-
so p resent a como ám bito de ate nción prioritaria la iden tificación de otras
dime nsio nes de exclusión y desigua lda d social. La idea fuerza en la refle-
xió n sobre la integración soc ial o la excl usión, es que al margen de la dis-
posición de ingresos, existen un conjunto de comunidades socia les respec-
to de las cua les los individu os puede n ser sustraídos o débilment e incorpo -
rados . (FLACSO, 1995)
La primera con tribució n pues de l desarrollo conce ptua l alrededor de la
noción de excl usión socia l es justamente la necesidad de compleme ntar el
cuadro de las posibilid ades de integración social más allá de las visiones de
desestructuración que se observan a partir de la identificación de niveles de
pobreza.
La pobreza ap arece como compone nte central de la diná mica de la ex-
clusión socia l, pero en el tant o corresponde a un p rocedimient o metodoló-
gico basado en la estimación de ingresos y posibilidades de consumo, no
permite captar otros órde nes de incorporación limitada, incluso materiales
(el co nsumo de bienes primarios es por de finición una elección acotada
más allá de la cua l se desconoce el acceso de las famil ias a me rcados de
bie nes más extensos) . No oc urre diferent e co n las situac iones de excl usió n
relacion adas co n prácticas políticas o dinámicas socia les. Una pe rsona

53
co nsiderada pobre por referencia a sus ingre sos, pu ede encontrarse en si-
tuación de inclusión debido a qu e su co ndición socioeconó mica le garan-
tiza el acceso a redes familiares de subs istencia y apoyo, o a mecanismos
co mpensatorios de política públi ca . En co ntraste, un individuo situa do en
co ndiciones de ingresos supe riores a la línea de pobreza puede co nside rar-
se ex cluido de comunida des específicas como la de la "població n asalaria-
da" y sus ben eficios co laterales, dad o que so brevive co mo result ad o del en-
cade namiento cotidiano de oc upaciones informales.'
Por otro lad o , a diferen cia de l plan o dicotómi co en el qu e se co loca la
diferen ciación de oportunida des sociales a partir de la observación de ni-
veles de pobreza, la noción de exclusión soc ial supone despl azam ientos
condiciona dos históricamente sobre un co ntinuo . En los ex tremos se e n-
cue ntran las situac iones tipo de exclusión o inclu sión (difícilme nte verifica-
bles empíricame nte debido a la inexi stencia de situaciones "abso lutas" tan-
to de inclusión co mo de ex clusión so cial). En el centro de estos ex tremos
se encue ntra un a situació n de vuln erabilid ad , qu e pu ede cond ucir a gru pos
sociales co loca dos en co nd ició n de inclusión relativa en riesgo de excl u-
sión soc ial.
La idea de ex clus ión aún relacion ada estrictame nte co n co ntenidos eco-
nómi cos materiales, aparece co ndiciona da histórica y socialme nte . Esto
quiere decir que la estimación de un a situación de ex clus ión o incl usión es-
tá estrecha me nte vinc ulada a la determinación de los valores qu e desd e la
perspectiva histórica de un a socieda d conc reta, la unifican y distin gu en res-
pecto del exterior. La expres ión form al de ese conjunto de valores apare-
ce claram ente e n el deb ate alrede dor de la noci ón de ciudada nía . La cues -
tión de la exclusión social sería entonces el indicador del grado en qu e un a
socieda d se aproxima a la realización plena de los derech os. Los derechos
crea n co munida d , y la co munida d p roduce integración y co hesión social.
Existe ento nces una relación estrecha e ntre la co ndición soc ial de excl usión
o integración y el desarrollo co nceptua l de la noción de ciuda da nía .
Resumiendo lo hasta aquí señalado , se advierte qu e el recurso a la cues-
tión de la excl usión socia l es útil para el aná lisis de los problemas de la in-
tegración so cial en sociedades complejas al men os por las siguientes razon es:
porque permit e una aproximación mu1tidimensi onal, entiéndase material y
simbó lica, al problem a de la integra ción ; porque es sensible a peculiaridades
históricas y finalmente porqu e permit e una comprensión no du alista de la di-
námica social. Los contenidos particulares de la cues tión de la ex clusión que-
da n así referid os a la problem ática de los dere chos ciudada nos.
Cartalla, Magallanes y Oom ínguez (1997) señala n que el término de ex-
clusión es "evocador pero impreciso". En su recuento conceptua l se ña lan,

2. Este aspe cto ha sido ampliamente desarrollado por Minujin y Ruste/o ( 997) y Minujin 0 99K).

54
siguiendo a Silver,' que la noción apa rece ligad a a las diferentes co rrientes
de pen sam iento sobre la cuestión de la ciuda da nía . Así ide ntifican tres p a-
radigmas : la trad ición fran cesa centrada en la "com unida d de valores", en
donde la ide a de excl usión alude a la reducción de víncu los sociales . En
la tradición ce rcana a lo que llam an el paradigm a de la espacialización de
orige n anglosajón , la ciudada nía se ce ntra en la disposición individua l de
derech os y deberes res pecto de los cua les los individuos pueden sustraer-
se voluntariame nte o so n ex cluidos por distorsion es de mercado , discrimi-
nación o ause ncia de derechos. Finalmente , en la trad ición "monopolísti-
ca" las comunida des apa recen como espacios conflictivos que procuran de-
fende rse del exterior "construyendo barreras y restringiendo el acceso a los
trabajos y las ocupaciones , recursos cultura les, bienes y serv icios ." (Gore,
citado por Cartalla, Magallan es y Domínguez, 1997:5)
Esta propuesta sirve de punto de partida para un intento de reflexión so-
bre el tema de la excl usión socia l, específicame nte sus dime nsiones socio-
políticas y culturales, con base en el marco co nce ptua l y analítico que se de-
riva de la noción de ciudadanía. Pero se procura un a visión qu e integra as-
pectos de los tres enfoques seña lados arriba y no corresponde por ello a un a
sola tradición. En este mod elo se procura rescatar el valor integra do r de los
derechos, con la comprensión de qu e se origina n en comunidades conflic-
tivas, relativamente cerra das , y que compa rten "comunidades de valores ".

La cuestión de la ciudadanía como parámetro de la exclusión social

La idea de ciudada nía ha estado presente desde el momen to ges taciona l

de la forma actual del régimen republican o . No se rá, sin embargo, hasta
me diados del siglo XX cua ndo la propues ta conce ptua l de T.H. Marsha ll
co ns igue un a explicación satisfacto ria de la din ám ica de formación y desa-
rrollo de los derechos ciuda da nos . Marshall partió de la revisión de los p os-
tulad os del econo mista Alfred Marsha ll en un a profunda reflexión so bre la
ca paci da d igualad ora de los derechos ciuda da nos en un entorno social que
crea des igualda d . Ciuda da nía apa rece así como "la arq uitecta de la desi-
gua lda d social legítima" 0992:7). Todo su argumento posterio r está or ien-
tad o a dem ostrar que esa relación entre ciudadanía y desigualdad social,
entre "status y co ntratos ", ha sido altera da por el desarrollo mismo de la
conciencia sobre los derechos. Su co ncl usión, resp ecto de l dilema de Mars-
hall, es qu e "la preservación de las desigu ald ad es econó micas ha sido obs-
taculizad a por el enriquecimien to del status de ciudadanía " (pag, 45).
En lo esencia l Marsha ll postulaba la distinción de tres niveles de dere-
chos ciuda da nos. La dime nsió n civil, la dim en sión política y la dimensión

3. Véase tambi én de Ha an y Maxw el l (998).

55
so cial. En su aná lisis el sociólogo brit ánico advertí a un a relación de suce-
sión lógic a en el desarrollo de los derechos ciudad an os durante los siglos
XVIII, XIX YXX. Rechazando cua lquier determinismo histórico, la idea cen-
tral es qu e los derechos civiles relacionad os con las libert ades de ex p resión,
aso ciació n y cree ncias y libertades ese nciales para el desarroll o y co nsoli-
dación de la forma capitalista de organización social, co mo el derecho a la
propiedad, a la conclusión de contratos y a la administración de justicia.
Los derechos políticos se relacionan co n las oportunidades de elecció n y
representación política. Los derechos so ciales alude n finalmente a "un ran-
go qu e va desd e el derech o a un "modicum" de bien estar y segur ida d eco-
nómica hasta el derecho de compartir plen amente la herencia so cial y a vi-
vir la vida de forma civilizada de acuerdo con los cá no nes prevalecientes
en la soc ieda d" (pa g. 8).
El de sarrollo de los derechos ciudadanos así entendidos forma parte in-
tegral del avan ce de la dem ocracia en las socieda des oc cide ntales . La am-
pliación de los derechos civiles fortaleció las condiciones para el desarro-
llo y la ampliación de los dere chos políticos qu e , co n el pa so del tiempo,
han dejado de se r prerrogativa de minorías elitistas en el plano forma l y se
han ampliado progresivamente prim ero a todos los varones blan cos mayo-
res de eda d, después a las mujeres y finalmente a grupos étnicos . Solo un a
vez que las socieda des han ava nzado en la ampliación de sus escenarios
políticos, están e n co ndic iones de ge ne rar es pacios para la for mación de
mecanismos institucionales y opciones de política relacionad as co n el de-
recho al bien estar so cial.
Caben, sin embargo, dos observacio nes: No se trata de avan ces acu-
mulativos y tampoco de procesos inmutabl es , aislad os de la din ámic a so-
cial. Los procesos de afirmación de derech os ciuda da nos fun cionan so bre
la base de lo qu e denominaremos déficits de satisfacció n de derech os. Es-
tos déficits ex presa n la ex istencia de situac iones sociales qu e elude n la afir-
mación de los derechos para todos los grupos soc iales, ind epen dien tem en-
te de su co ndic ión socia l, de gé nero o de etnia. Pued en observarse por
ello situacio nes concretas e n las qu e hay logros importantes e n derechos
de ciudad anía soc ial, pero co n condiciones todavía claramente deficitarias
en términos de ciudadanía civil o política . Es el caso del derech o al trab a-
jo en socieda d de crecimiento sin empleo, o de las limitacion es tod avía sen-
sibles para el acceso de las mujeres a los órganos de decisión e n los es pa-
cios tant o públicos co mo privad os que todavía se observa en soc iedades in-
dustrializadas con imp ortant e desarrollo de aparatos de bienestar. Se ha se-
ña lado tam bién có mo las ex pe riencias políticas de los soc ialismos europeos
significaro n desarroll os imp ortant es en los derechos soci ales , pero con ¡i-
mitad as posibilidades de reco noc imiento de libertad es civiles y políticas.

56
 En segundo lugar, debe reconocerse que la definición de lo que una so-
ciedad entiende por derechos, en cualquiera de sus dimensiones, es siem-
pre espacio de lucha social. Los derechos se construyen sobre la base de
los antagonismos sociales. De ahí que en la afirmación de los derechos ci-
viles, predominó el enfrentamiento a la vez económico y político entre el
antiguo orden feudal que unificaba creencia religiosa, poder político, pro-
piedad privada y riqueza y prestigio social; con un modelo que secularizó
la política, liberó el trabajo humano de la propiedad feudal y otorgó con-
diciones de igualdad simbólica en medio de la diversidad social persisten-
te y eventualmente creciente; los derechos civiles son la expresión socio-
política del enfrentamiento entre intereses sociales burgueses y feudales. El
advenimiento de los derechos políticos amplió todavía más la posibilidad
del ejercicio democrático en especial para sectores de la población despo-
seídos. La política socialista fue primero la afirmación de un espacio para
la apertura del escenario político y después creó condiciones para el desa-
rrollo de las políticas de bienestar social que caracterizaron el desarrollo de
los derechos civiles . Pero no hay que olvidar que fueron antagonismos no
estructurales, como el de género, el que desarrolló a principios del siglo XX
las principales reivindicaciones relacionadas con la ampliación de los dere-
chos políticos al conjunto de la población.
Los ejes que articulan la reflexión moderna sobre la cuestión de la ciu-
dadanía sirven de soporte para la identificación sociopolítica y cultural de
las condiciones de exclusión social. Pero el planteamiento original de
Marshall debe ser complementado a la luz de la evolución de las democra-
cias occidentales de los últimos años.
Bottomore (992) recomienda distinguir ciudadanía formal, definida co-
mo la membresía a un Estado Nación, de ciudadanía sustantiva, referida a
la disposición de derechos y a su capacidad de ejecución con cierto grado
de participación en los ámbitos público y privado, dentro de las tres áreas
definidas por Marshall. Citando a Brubaker, señala que la ciudadanía for-
mal no es prerrequisito de ninguna forma de ciudadanía sustantiva, no es
condición suficiente ni necesaria. No es condición suficiente porque como
las mujeres y los grupos étnicos subordinados lo saben muy bien, se pue-
de pertenecer a una comunidad nacional y al mismo tiempo encontrarse
excluido del disfrute de ciertos derechos acaparados por otros . No es con-
dición necesaria porque se puede disfrutar de ciertos derechos sociales, ci-
viles y hasta políticos aun sin ser parte de una comunidad nacional.
Esta contribución es trascendental porque permite sustraer el debate de
la cuestión de la ciudadanía del entorno legal-formalista y colocarlo en un
plano estrictamente sociológico. Según Bottomore, la dimensión formal de
la ciudadanía ha quedado en cuestión a partir de la expansión de tres
fenómenos : primero la tendencia creciente a la emigración no solo de los

57
países perifé ricos a las poten cias desarrolladas, sino entre polos de desarro-
llo den tro de las mismas pe riferias . Ello ha impli cado deman das crecientes
especialmente resp ecto de derechos sociales, que los Estados no pueden
desatender simpleme nte, aunq ue qu ienes así exigen no sea n ciudada nos
formales. Segundo , un a tendencia a la inte rna cio na lización del trabajo le-
ga l que ex ige facilidades de despl azam ie nto y de residencia legal a ex tran-
jeros, y te rcero, el probl e ma más ge ne ral de la relación entre residen cia y
ciuda da nía así co mo la de finición de "la nación" co mo el locus exclusivo
de la ciudadanía
La distinción entre ciuda da nía forma l y sustantiva per mite un acerca-
miento no excl uye nte al pro blema de los derechos porque reconoce co n-
d ición de igua les en términos civiles, políticos y sociales para habitant es
que pu eden incluso no ser acreedores de la co ndición formal de la nacio-
nalidad co mún. Este tem a es particularm ente relevante para sociedades
que ex peri me ntan flujos migratorios significativos y constantes, en el pasa-
do relacion ad os con la ines tabilida d sociopolítico y la represión y en el pre-
se nte fue rteme nte referidos a din ám icas econó micas y sociocultura les . Co-
mo veremos ade lante , la cuestión de los migra ntes es ese nc ial, por ejem-
plo, e n el reconocimiento de problemas de excl usión sociocultural.
Las implicaciones empíricas y metodológicas de esta distinc ión no so n
desestimables . Por ejemplo, e n un recie nte estudio compa rativo , la rela-
ció n entre la co ndición de inm igración y el riesgo de pobreza parece im-
port ant e e n San José , Costa Rica y no parece se rlo en Rotterdam, Holanda .
(Cardo na el al., 1999). Rolph (1999) ha observado que e n el Caribe un a
reg ión donde el 12% de la pobl ación es migrant e , esta se encue ntra no e n-
tre los grupos más pobres sino entre los más emprende dores. Los migran-
tes no so n homegéneos ni e n ca pacidades, ni en inserción laboral, aunq ue
en tér minos ge ne rales favo rece n el desplazam iento de la fue rza de trabajo
autóc tona hacia niveles de ocu pación de mayor ingreso o prestigio socia l
(He ld, el .al, 1999). En todo caso, independiente me nte de si la co ndición
de migración se relacio na positiva o negativam ente co n la ge neración de
ingreso , ex iste n co ndiciones de segregación cultural que no pu ed e n co nse-
cue nte me nte ser captadas a partir de niveles de ingreso. En otras pa labras,
e n ciertas condiciones la población pu ed e se r objeto de integ ración e n tér-
minos de ciudadanía sustantiva y ex perimentar simultáneamente disc rimi-
nación por razon es de ciuda da nía form al o a la inversa, co mo es el caso de
condiciones socia les como género o etnia que enc ue ntran limitació n e n la
realización de derechos e n el marco de la disposición de una condición
normal de ciudadanía forma l. En su análisis so bre exclusión y raza en Bra-
sil, en este mismo volumen, Nelson do Valle Silva enc ue ntra evidencia .,"
tad ística de la ex istencia de mecanismos de discriminación racial q ue :,
man ifiestan d urante todo el proc eso de rea lización persona l y afirma L, ~

58
en BrasilIa discrimina ción racial (negada forma l e institucio nal me nte) a me-
nudo se encubre como discriminación de clase . Por otra pa rte , Carolina To-
há mu estra evide ncia para el caso chileno de la ex istencia de situac iones
de excl us ión para los jóven es a pa rtir de la deserción de l sistema educa ti-
vo, la precaria inserción en el mercado labo ral y problemas de formación
de ide ntida d . Advie rte, ade más, qu e la situación de las mujeres jóven es es
clarame nte más desfavorable qu e la de los hombres debido especialmente
a los efectos del embarazo tempran o y a la discriminación salarial en igual-
dad de capacida des.
Finalme nte , la pro pues ta clásica modificad a con la distinción formal-sus-
tanti va deb e se r co mpleme ntada con referen cia al recon ocimien to de los
derech os de ciudadanía cultural. Turner (994) considera qu e la ciuda da-
nía en términos cultura les alude a la ca pacidad de un a soc iedad para inte-
grarse a partir de la comunicació n y el cono cimie nto . El acceso de los in-
dividu os a los flujos de información es prim ero función de la disposición
de niveles significativos de capital hu man o y, seg undo, expresión de la lo-
calizac ión en la estruc tura soc ial. Así aparecen núcl eos minoritarios inte-
grados globalme nte por medi os cibe rnéticos, más rápido y más barato q ue
nunca, en medio de masas qu e , imb uidas en la co nvive nc ia local en la mí-
nim a ex pres ión , descon ocen aú n los sucesos más generales de la co mu ni-
da d nacion al.
La idea de excl usión social más allá de los co mpo nentes económicos
asociados a la privación human a res ultante de la co ndición de pobreza , se
vincula así a un a problemática crecienteme nte importan te qu e se relacionó
co n la cuestión de las ide ntida des po líticas y cultura les . Sobre estas dime n-
sio nes de la excl us ión es que desarrollaremos el análisis subsecuente .

DIMENSIÓ N SOCIO- POLÍTICA y CULTURAL DE LA E XCLUSIÓ N SOCIAL

Es co mú n qu e en la mayor pa rte de los estudios que ex plícitame nte se

refieren a la cuestión de la desigu aldad social en Amé rica Latina se centren
en el problema del acceso a las oportunidades eco nómicas". Aquí se pro-
po ne est udiarla en términ os de derechos ciudadanos. Algunos derechos
so n esencia les para el desarro llo de las prácticas econó micas de mercado .
Es el caso de los derechos civiles asociados a la disposición de capacida-
des de contratación, libre empresa , y libre acces o a los mercados incluido
el labor al, así co mo en el derech o a la justicia. Pero no se trata de
ana lizar los derechos en té rmino s de su imp licación en el desarrollo de
oportunida des econó micas , sino en térmi nos sociopolíticos . Es decir,
4. Para muestra, ve áse el último informe del BID ( 998) sobre la desigualdad social entendida en térmi nos de dis-
tr ihu ci ón del ingreso .

59
comprender el efecto de la satisfacció n o no de los derechos ciuda da nos
e n la capa cida d de las instituciones (es decir, las entida des públi cas y pri-
vadas con poder de tran sform ación social) para disminuir los grados de ex-
clusión social.'
Los derech os crean un horizonte de integración social futura. La reali-
zación de tales derechos en condiciones materiales concretas constituye
ava nce en la integració n, mientras qu e la disminución de las posib ilidades
de satisfacció n o realización plen a de los derech os ind icaría grados de ex-
clusión socia l.
Examine mos el caso de los derechos civiles. Formalmente , el Estado ga-
rantiza a los ciuda da no s e n el cuerpo co nstituciona l y en normativas subor-
dinad as derech os de propi edad y contratació n, esencia les para el funci ona-
miento de los mercad os. Lo mismo p rop orcionan los mecan ismos institu-
cio na les para la resolu ción justa de co ntroversias e ntre privad os o entre
ellos y e! Estado. Pero el fun cionamiento mism o de los mercad os supone
un terren o desigual dentro de! cual alguno s realizan sus derechos sin ma-
yores privacion es mientras qu e eno rmes segmentos de la pobl ación no ob-
servan posib ilidades de satisfacció n de tales derech os. La p ropi edad em-
p resa rial es , co mo se sabe, un recurso altame nte concentrado aun e n las so -
ciedades industrializad as. En los países pobres, el acceso a la vivienda qu e
es e! rég ime n de p rop iedad elemental, no está ga rantizado para p rop orcio-
nes significativas de la pobl ación. El derecho al trab ajo , o la libert ad de
emplearse en alguna activida d remunerad a y estable, es un p robl em a ten -
dencialmente crónico en las so ciedades industriales y masivo, mitigad o por
el autoempleo en los escenarios informales, en los países en desarroll o . En
relación co n la justicia, encues tas de opinión en escala latin oam er ican a han
señalado qu e la pobl ación percibe un a relación indi recta e ntre la co nd ición
de pobreza y la posibilid ad de reci bir juicio justo en los tribunales.
Los de rechos políticos enuncian la disp osición de capacida des para la
elección de goberna ntes o, en el caso de los electos, para e! ejercicio acti-
vo de la representación política de inte reses so ciales . En Amé rica Latin a,
tras ex periencias traumáticas de dominio autoritario ejercido por un a aso-
ciació n de intereses oligárquicos tradi cionales y corpora tivos castrense s, el
desarroll o de experienc ias de red em ocratizaci ón abrió la escen a política
para pobl aciones acostumbradas a vincular la gestión pública co n la repre-
sión antes qu e co n el desarroll o de medi os activos , institucio na les, de

5. Este as pecto es ese nc ia porque trad uce u na de las fort alezas ana liticas más impo rtantes d erivad as d e la noción
d e exclus ión soc ial. Cle rt (997) ha se ña lado q ue el co nce pto de excl us ión ge ne ra interés por su capacidad de
co m pre ns ión d e la "desve nta ja " social co mo expr es ió n de mú ltiples p roce sos incluidos los d e o rde n polí ticos y
so cioc ultural. Pero ad vierte q ue esta co nd ició n multidi men sion e n tambié n pu ede e ncontra rse e n ot ras nocion es
co mo la p rivación y la vulne rabilidad . Resp ecto de es tas , ce ntrad as e n el es tud io de los indi vid uo s o los g ru-
po s, la no ción de ex clus ión se mu estra útil co mo co mple me nto e n el ta nto a p unta al estud io del "ento rno d e es-
tos gru po s , a los procesos y a las prácticas de exclusió n".

60
integ ració n socia l. Con el tiemp o las democracias latin oamericanas de la
tercer a ola han revelado avances sustancia les en el ejercicio de los de rechos
políticos, aunque afrontan igualme nte nuevos desafíos.
Los derechos sociales en este caso aluden a la idea de la aspi ración al
logro de l bienestar. En América Latina la crisis económica de la década de
los oc he nta y las sucesivas reform as eco nó micas adoptadas para supe rarla,
han conce ntrado mucho la atenció n en el mant enimiento de instrumentos
de co ntrol macroecon ómico, especialmente relacio nados con la contención
de las activida des de l Estado . Pero han limitado su interés res pecto de las
co ndiciones so ciales de vida de la població n. El empleo, los índices de po-
breza y de distribución de l ingreso, en términos ge nerales, no han mejora-
do pa ra toda la reg ión.

La exclusión política

La excl usió n política se refiere en su se ntido más acotado, a los límites

de defi nició n y satisfacción de derechos políticos: elegir y se r elegidos. " La
cuestión no form al de la capacidad de hacerse elegir es , sin emba rgo , lo
que enuncia la co ndición de excl usió n social en el plan o político . La afir-
mación de prácticas mercant iles en la contienda electora l, con recurso a
cos tosos medios publicitarios, no está al alcance de todos los grupos de la
soc ieda d en la misma proporción . La disp osición de recursos para co nso-
lidar una oferta política es pues la primera línea de excl usió n en la rea liza-
ción de l derecho universal de se r elegidos que existe en las sociedades de -
mocráticas. La desigualdad socioeconó mica induce exclusión sociopolitica.'
También es evidente que el deterioro de las condiciones socioeconó micas
y las disposicion es de bajos umbrales de equ idad socia l, no au menta la con-
fianza de los ciuda danos en el régimen de mocrá tico y eventua lmente pu ede
conducir a su ena jenación y a la ace ptación de opcio nes autori tarias. Como
lo señala el informe más reciente del BID dedicado al tem a de la desigu al-
dad "la conce ntració n del ingreso puede de bilitar la ace ptación de las insti-
tuciones y los principios de moc ráticos" y esto puede conducir a otros fenó-
menos como la ampliación de las dificultades para la agregación de inte re-
ses y la mayor probabilidad de que el Estado experimente aumentos en la
presión de intereses específicos, la corrupció n y la ineficiencia. C1998:26).H

6. En un plano más general, la exclusión política enuncia "la exclusión de la ciudadanía" (Figue roa , Altamirano y Sul-
mont , 1996) que alude a ausencia de garantía para los derechos de los individuos por parte de una autoridad legi-
tim a. Esta acepció n por ex tensa, sin emba rgo , requi ere de espec ificación, en nuestra opinión referid a al ámb ito ciu-
dadano de toma de decisiones y a los de rechos de ciudadanía politíca en el sentido marshaliano.
7. Nótese que eludimos una relación causal. Justamente la idea de exclusión social supo ne causalidad circular (Rolph,
1999) dond e la relación entre y dentro de las variables que originan el análisis es múltiple y multidireccion al. Clert
(1997) precisa que no se trata de una clasificació n exhaustiva de las formas de exclusión sino más bien del análisis
de su interrelación y como ella conduce a la desventaja.

61
 En situacion es democráticas el enunciad o de co ndiciones de ex clusión
es problem ático porque co nfronta en la base la naturaleza mism a del régi-
men políti co . Hay un primer nivel de ex clusión natural al siste ma , deriva-
do de la imp osibilidad de eje rcicio de formas de dem ocracia directa , y qu e
co ns iste e n la se paración de las mayorías de población del ejercici o direc-
to de la ges tión política , e n cua lqu ier nivel , local , provincial o nacional. No
todos pu eden tene r acceso a los cargos de elección, pero, más aún, no to-
dos tienen acceso a los medi os de elección; no todos pu eden as p irar a se r
elegidos .
Las causas de este nivel de ex clus ión polític a es tán legitim ad as en e l dis-
curso de la dem ocracia representativa, en donde los individuos delegan (no
renuncian ) en los representant es su poder de decid ir so bre as untos públi-
cos . Desd e la p roposición jusn aturalista de l co ntrato social, se recon oce co-
mo principi o de orden soci al y por lo tanto de integ ración so cia l, la posi-
bilidad de los individuos de hacerse representar por otros en el e jercicio del
poder público . Nadie qu eda así excl uido de la so be ranía del poder, qu e
tampoco pe rtenece a nadi e e n particular, sino a la co nstrucció n co lectiva e n
ge ne ral, a menudo enunciada co mo "pueblo ". Es así co mo la exclus ión vo -
lunt aria del e jercicio directo del poder, es tá e n la base de la es tra teg ia de
integ ració n social de la repú blica moderna, co ntemporánea en su evolución
con la socieda d de mercad o .
En las dem ocracias libe rales, co mo e n Amé rica Latina, es ta ex p resión de
la representación adquiere su máximo grado de institucionalización co n la
formaci ón de sistemas co mpe titivos de partidos, qu e ejerce n de man era or-
denada y regular el ritual de la competen cia cotidiana por la delegación del
pod er popular so be rano .
Pese a que la exclus ión, al menos res pecto de la din ám ica ejecutiva del
pod er, parece la precondición de la ciuda da nía política, pu eden o bservar-
se múlt iples distorsiones de es ta for mul ación y que a su ve z enuncia n gra-
dos de excl us ió n social. Algunas de ellas alude n es tricta mente al procedi-
miento y a los mecani sm os de toma de decisiones, otras co mo se ve rá ade -
lante , están arraigadas e n la din ámic a sociocultural del fenómeno de la ex-
clusión .
La norma e n Améri ca Latina es la ex presió n electora l de sec tores min o-
ritarios de la pobl ación , lo que quiere decir qu e la mayoría de los vo tan-
tes potenciales se excluye voluntariame nte del proceso . Si co mo e n e l
caso del co ntra to social represe ntativo, la renuncia al derech o ind ividu al

R El informe se ñala con base s e n los d ato s del Latinobar ómetr o. que "Do nde la co ncen trac ión del Ingreso es más
equitativa. como Urugua y o Costa Rica. una proporción alta de la pob lación co nside ra que ItI democra cia es pre-
fe ri ble ti cualquier otra forma de !!.ohienw. En los países con más desigualdad es hay una mayor tendencia a acep-
lar go biernos autoritarios y son más los que creen que da lo mismo U11 régimen democr ático que uno 1'1U democrá-
tico". (BID. 1l)l)H:26)

62
crea comunidad , en el caso del abstencio nismo político podría argume ntar-
se qu e la autoexclusión de los deberes ciudada nos es un mal autoinfligido,
resp ecto del cua l con secuentemente al Estado no le cabe respon sabilidad .
No ob stant e, co n excepción de la autoex clusión voluntaria, la afirmació n
de prácticas políticas abstencionistas puede ser indicativa de malestar ciu-
dadano resp ecto de la calidad de las opciones, o bien de la efe ctividad mis-
ma del proceso electoral como mecanismo para ava nzar mejoramient o ob-
jetivo en las co ndiciones de vida de la pobl aci ón."
La cuestión de la calidad de las opciones política depende de la oferta
de o pciones alterna tivas reales. El período recient e de dem ocratización en
Amé rica Latina coincidió co n la ado pción de un programa de reform as eco-
nómicas de cuyos co ntenidos los gobi ernos no pu eden desprenderse y qu e
por su natu raleza se co nvie rte en el eje articulado r de la gestió n pública.
Al margen de la disputa electo ral entre las fuer zas políticas de oposició n
que acu san la orientación "neoliberal" de las polític as económicas y que
ofrecen programas centrados en el bienestar social y la superació n de la po-
breza, los go bie rnos de la tercera ola dem ocrática en América Latin a han
ejercido su administración co n un programa ún ico . La ciudad anía recon o-
ce la ausencia de opciones políticas y reaccion a coyunturalme nte a favor
de la oposición o se enaje na de l proceso electora l.

La opacidad del proceso de toma de decisiones

En parte co mo resultado de la ausenci a de opci ones políticas reales, en

parte como expresión de la persistencia de vicios de gestión polít ica como el
client elismo, o simplemente por exceso de celo burocrático , el proceso de to-
ma de decision es políticas se present a opaco al ciudada no común. Este pro-
blem a es esencial porqu e la garantía de integración socia l por ratificación del
ejercicio plen o de los derechos políticos, no depende, como lo señalamos ,
de la ado pció n de formas de democracia directa, sino más bien de la crea-
ción de mecanismos qu e otorguen transparenci a al proceso de tom a de de-
cisiones, a la gestión de las políticas y a la afirmación de los resultados.
Los siguientes fenóm enos expresa n dificultades para el logro de oportu-
nidades de integración social a través de los derechos político s.

9. Nohlen (994) considera qu e la participació n ciudada na en las elecciones en Amér ica Latina es más bie n ba ja.
Además, basta nte des igual. En la década de los oc henta, Uruguay. Argentina y Costa Rica tenían los niveles de
participación más altos co n porce ntajes de votantes respecto de la población total del orden del 70%, 53% y 47%
respectivamente. Los niveles más bajos en Colombia, Guatema la y Ecuador co n propo rcion es de 25% en los pri-
mero s dos casos y 22% en el tercero. Otro indicado r de exclusión socio po lítica relacion ado co n el acceso a las
elecciones es la pob lación no empadronada en edad de vota r. (Quinti, 1999) Este problema es es pec ialmente
visible en sociedades que ex pe rimentan procesos de democratización reciente co mo en el caso de Centroamé-
rica. (Sojo,1999)

63
Elitismo político: De la oligarquía a la tecnocracia

En Améri ca Latina, la ges tión política está controlada por parte de mino-
ritarios grupos de interés. Esto es válido independientemente de la natura-
leza dem ocrática o autoritaria del régimen político. En el pa sado e l acce-
so a las decisiones estuvo prá cticam ente copado por interes es so ciales oli-
gárquicos o p or las corporaciones militares. En el presente parte esencial
de la mecánica decisiona l de los asuntos públicos descan sa en la co mpe-
tencia técnica de reducidos círculos de expertos enc argados de imagin ar
modelos de gestión ma croeconómica y social qu e garanticen el logro de las
metas concretas. Examinando la ex periencia argentina, Camou (1998) pro-
pon e que esta "nueva ligazón entre sabe r té cn ico y política" se man ifiesta
en el esce nario latinoamer icano en tres dim ensiones : a) la mediación en el
proceso de cana lización de inter eses y definición de políticas de "circuitos
de expertise' co n aut onomía relati va tanto resp ecto del Estado co mo de la
soci eda d ; b) el hecho de que las entida des qu e co nfor ma n el circuito se de-
se mpeña n en un ámbito "se mípú blico o semiprivado " y e) el he ch o de qu e
la "gestió n directa de la política ec onó mica" haya sido enc argada a técni cos
sin filiación partidaria.
La afirm ación de la racionalidad tecn ocrática supone la asignac ión de un
poder polít ico de decisión al personal técn ico , lo qu e impli ca no solamen-
te la proposición de o pciones para las iniciativas a tomar, sino el acto in-
trínsecam ente político de elegir entre las opciones disp onibles un dete rmi-
nad o curso de acción.
Todo el proceso de formulación y ejecució n de políticas, desd e el diag-
nóstico hasta la identificaci ón de metas y la p ondera ción de los resultad os
alcanzados, se realiza dentro de los parám etros doct rina rios y discursivos
de las disciplinas cie ntíficas, es pecialmente econó micas, qu e lideran la ges -
tión tecnocrátic a. Por lo tanto , la ciudada nía difícilmente comprende los
términos de la discusi ón, mu cho menos las impli caciones de la elección en-
tre las diversas o pcio nes. La política se vuelve "cosa de expertos ".
Este proceso enfrenta no so lo a los ciudadanos co munes con las deci-
siones así emana das, sino que está e n el ce ntro del enfrentamiento casi ge -
nerali zado entre poderes legislativos y ejecutivos. 10 Los parlamentos, saca -
dos de la efec tiva toma de decisiones y co nvertidos en foros para legit imar
decisiones ya adoptadas , eventualmente se resiste n debido a su mayor se n-
sibilida d ante las demandas so ciales y generan así una disputa co n los rit-
mos y los co ntenidos de las de cisiones derivadas de la ges tión tecnocráti-
ca. En el caso extremo ello ha conducido a la suspens ión autor itaria de las

10. La di sputa ha reactivado la discusión sobr e las ventajas del parlamentari smo sobre lo s regím enes pr esidenciales
e n much os país es de la región , Serrafer o, 1998 . Como ejemp lo para e l caso ecua toriano vé ase Pachano , 199B;
para México , Béjar, 1998 y Lanzara (998) para el Uruguay.

64
ga rantías co nstitucio na les co mo en los casos del Perú co n Fujimori y de
Guatemala co n Serrano Elías. Pero en la mayoría de los casos ha co nduci-
do al fortalecimie nto de las ex presiones políticas "sin partido " que han lo-
grado co nso lidarse en el poder, en ocasiones incluso coloca ndo en el so lio
presidencial a individu os qu e detent aron el pod er de Ja cto o qu e intenta-
ron que bra ntar el orde n institucional como en los casos de los militares re-
tirados que gobierna n Bolivia y Venezu ela y que conducen fuerzas mayo-
ritarias de oposición en el caso de Gua temala.
La ges tión tecnocrática dura, o el enfrentamiento "tecnopopulista" con la
política tradicion al que co nduce n gobie rno, so n ex presión de un fenóm e-
no de exclusión política que ex presa los límites de las formas representati-
vas de la dem ocracia liberal. 11 Silva (999) co nsidera que la ex pa nsión de
la presen cia y el do minio político de las elites tecnocráticas en América La-
tina es la expresión de un proceso en el qu e co nfluye n un a visión negati-
va sobre el pasado , la debilidad p rogresiva de la izquierda y su "desradica-
lización " como dato esencia l de la formación de un a nu eva cultura política
en la región y finalm ente la consolidación del modelo de reformas econó -
micas de orientació n neoliberal iniciado desde la década de los oc henta ."
Todos estos ele me ntos co ntribuye n a "cerrar" la are na política y a osc ure-
ce r el proceso de toma de decision es.
Las posibilid ades de confron tar estas tend encias, qu e en el ex tremo ame-
nazan con producir nu evas rupturas en la institucio na lida d política o en to-
do caso un a ena jenación masiva de la ciudada nía de los asuntos públicos,
pasan por la afirmación de form as de lo qu e Habermas ha llamad o "demo-
cracia delegativa". Se trata de activar mecanismos de participación ciuda -
dan a qu e posibiliten la incorporación de intereses soc iales plurales en la
ide ntificación de probl em as y opciones de política para el enfrentamiento
de asuntos de interés público.
Solo en es te entorno es posible pe nsar escenarios nu evos para la ges-
tión de transp arent e de polí ticas pú blicas y la adopción de instrume ntos
ava nza dos y eficientes de rendición de cue ntas. La aspiració n por el bue n
gobierno , enca rna da en ese desafío dual, no es fácilme nte perceptible ais-
lad a de un a reflexión sobre la posibilidad de modernización de prácticas
políticas sobre dos elementos cardina les: la ges tión local, por un a parte , y
la particip ación ciudada na plural por la otra.

11. Para un análisis de los vínculos entre populi smo, neopopuli smo, clientelismo y reforma económica en América
Latina , véase el volumen editado por Burbano de Lara ( 998).
12. Silva recuerda y analiza parcialmente la tipología de lidera zgo politico en América Latina planteada por Kalman
Silvert ( 977): caudillos , oligarcas, profesiona l clase media, el militar aficionado ad boc; el popu lista co nserva-
dor; el tota litario de izquierd a y de derecha.

65
La incautación de lo público: Patrimonialismo político y corrupcio n

Cua ndo pocos manejan los asuntos públicos , co n limitados procedi-

mientos de rendición de cuentas , hay riesgos mayores de corrupción. La
percepción ciudadana sobre la corrupción ge ne ralizada en el ambiente p o-
lítico deslegitima la ges tió n política y co ntribuye al aislam iento ciudada no
respecto de "lo polít ico " defi nido co mo sinó nimo de lo inde bido, lo ilegal.
Así se cierra el círcu lo qu e manti ene co ntingentes ciudadanos imp ort ant es
viviendo al ma rgen de la política, excl uidos.
La cuestión de la co rrupción se refiere a la incaut ación person al de bie -
nes públicos. u Hay un a dimensión formalmente legal, aunq ue éticamente
discutible de este fenó me no qu e denominamos patrimonial, y otra dime n-
sió n que co nstituye práctica ilegal y que en unciaremos co mo corrupcion.
Estos fenómenos no so n pr ivativos de los agentes e instituciones pú blicas,
pero aq uí los exa minamos en ese carácter en virtud de las impli caciones que
co nlleva n pa ra el proceso que hem os denominado excl usión sociopolítica .
La forma más tradicion al del patrimoni alismo político se ex presa en la ges -
tión púb lica por redes de parentesco. El nepotismo , el linaje y sus derivacio-
nes so n las formas más ge neralizadas de ex presión de la inca utació n patri-
monial de la gestión púb lica. Existen numerosas investigacio nes que de-
muest ran la orga nizac ión de verdade ras dinastías familiares en el escenario
político latinoamericano , tant o en el plano nacional como en el local, es pe -
cialme nte en los parlamentos, aunque también en los poderes ejecutivos . Es-
tas redes están enca de nadas con grupos de interés económico que crea n así
un víncu lo dinámico, autorrepro ductivo entre capital público y capital priva-
do . En Venez ue la por ejemplo, 57% de los parlamentarios entrevistados por
Ramos (1997) tienen o han tenido algún familiar dedicado a la pol ítica."
Muy cerca de es te fenó me no la ex pa ns ión de lo que Mcpherson deno-
min ó el "individualismo posesivo", junto co n la presencia de la racio na li-
da d de la emp resa en b ue na parte de la filosofía actua l de la administración
pública, conduce n a la incorpor ación de la lógica del mer cad o en la ges-
tión púb lica . Este fenómeno es tá e n la base de la ex pa ns ión de la corrup-
ció n en la administració n pública, porqu e es timula la búsqueda de rendi-
mie ntos ind ivid uales por la prestación de servicios . La co ima instituciona-
lizad a, junto con el efectivo desb an camiento de instituciones p úblicas, es la
expresión de un a tendencia a la "cle ptocracia" que induda b lemente ate nta
en la base co ntra la es tab ilida d de l sistema institucional, erosionando es pe -
cialme nte la co nfianza ciudadana en la ges tión pública.

13. j o hnsto n ( 993) se ñala el peligro de la defini ción rígida de la co rru pc ión (por e jemplo, e n términos legales ) de-
bido a la existencia de normas culturales que varían de país en país.
14. Existe abundante inform ación sobre redes famili ares y poder político y económico en América Latina . Entre
otros , Casa us. 1992; Sto ne 1974 y 1990; Vilas, 1998 y So jo , 1995.

66
 Las vinculaciones entre el proceso de disminució n de la co nfianza ciu-
dad ana en las institucion es políticas y las relacion es patrimoni ales desarro-
llad as por los representantes políticos en el ejercicio de su función públi ca
tien e en el pa rlame nto expresión clara . En el marco de un a encues ta so-
bre elites parlament arias latinoamer icana s, Mateos y Rivas (998) demues-
tran que la volun tad de enriq uecimiento person al es una motivación cen-
tral para el ingreso a la carrera política. Los parlament arios co nsu ltados
so bre las razon es que empujan "a una person a a dedicarse a la actividad
política" mostraron alto grado de acuerdo, del orden de l 46% a la afirma-
ción "La política como form a de enriquec imiento personal"."
La co rrupción tien e un efecto deslegitimador en el plan o político que
potencia excl usió n sociopolítica. Sin emba rgo, es un proceso que también
resulta funcio na l desde el punto de vista econó mica. Rose Ackerman
0 998:36-42) ha present ado los eleme ntos que resum en la racion alidad
econó mica de la corru pció n en las sociedades de me rcado. Las "propinas"
tien en un co njun to de funcion es entre las que señala: a) la igu alación de la
oferta y la dem anda, cua ndo los precios so n determ inados por criterios le-
gales ; b) la crea ció n de estímulos de pago para el trab ajo de los serv ido -
res públicos. e) Reducción de cos tos por elus ión de impuestos y regula-
ciones; d) Para obtene r co ntratos y concesiones públicas o para favo rece r
intereses es pecíficos en procesos de privatización y d) Para co mprar in-
fluen cia política por parte de los represent ad os; o para com prar votos por
parte de los representantes. " e) Finalme nte para favorecer o ap res urar de -
cisiones jud iciales. El desarrollo de formas de co ntro l ciuda da no , la moder-
nización de los regímenes de serv icio civil y la creación de entidades de
control judicial anticorrupción, están entre la minut a de acc iones que pue-
den desarrollarse para el control y la disminu ción del impacto econó mico
de la cor rupción.
Ind ependient em ent e de sus efectos económicos, no debe perde rse de
vista qu e la co rrupción es esencia lme nte un fenó meno político. Como ad-
vierte Johnston 0 998:72), la corrupción institucion alizada ("entrenche d")
aparece cua ndo co nfluye n tres element os: la extens ión al grado en que
prácticament e imposible enco ntrar alternativas para lidiar co n la corrup -
ción; el grad o de organización que supo ne la ex istencia de medi os de
coordinación, intercambio de conoci miento e intercambio vertical de los
ben eficios y el nivel de mon opolización , cuando la co rrupción no enfrenta

15. La investigac i ón conducida por Man ue l Alcántara de la U nive rsidad de Salama nca, e n trevist ó a más de 1.000 par-
lamentarios e n 18 países de la región.
16. Aq uí se ub ica el prob lema del d ient elismo. Banck ( 1999) ana lizando el caso de Brasil e ncuentra necesario dis-
tinguir las implicaciones del clientelismo en lo que co rresponde a las relaciones interpersonales en la arena po-
líti ca en cuyo caso pr efiere acudir a la noc ión de patro nazgo político. El otro aspec to se refiere a la re laci ón en-
tre políti cos y votantes en dond e acepta la utilid ad de un térmi no qu e alude a la m e rcanti lizaci ón de la política.
Sobre c1 ientelismo en Argen tina véase Auye ro, 1998 .

67
significativa o pos ició n ni desd e el ámbito político , ni del económico. El
autor distin gu e por un lado corrupción política refer ida a la exis tencia de
coimas, ex torsión, fraude electo ral, "pa tro nage" ab us ivo y prácticas de inti-
midación a los gr upos de oposición ; qu e afec tan la política de masas y el
proceso de toma de decision es. Por otra, co rru pc ión burocrática, que se
refiere a la din ámica e n el nivel de las agencias guberna me ntales a menu-
do cercadas dentro de límites precisos de fun ciones (reg ulació n laboral,
normas de salud, etc .), johns ton propone un modelo para el alca nce de
un "equilibrio de baja corrupción" cuyos puntos de p artida so n la disp osi-
ció n de garantías econó micas creíbles (e n es pecial los derech os a la pro-
p ieda d y a la subscripción de co ntratos) y libertades civiles básicas (liber-
tad de prensa y asociación), junto co n la co nstrucció n de un a are na políti-
ca estruc tura da. Interpretan do la propuesta en los términos de Marsha ll so -
bre ciudadanía , podem os decir e nto nces qu e el fortaleci miento de los de-
rech os civiles y p olíticos co nstituyen la base para el desarrollo de cua lquier
program a de freno y co ntro l de la corrupción .

Los lím ites de la ciudada n ía activa . El con trol de los déficit

Los fenómenos que propician la ex clusión social en el ento rno sociopo-

lítico , o que no co ntribuye n a la fun ción de integ ración so cia l que se de ri-
va de l adecuado funciona miento del régimen político , so n pr ácticas socia-
les am pliame nte ge neralizadas en la región. Por es ta razón, llevad o al lí-
mite, e l aná lisis de los indicios de ex clus ión sociopolítica puede indu cir a
una subestimación de los beneficios creados e n la reg ión por e! desarrollo
de los medi os institucionales dem ocráticos en las últimas dos décad as.
No de be abrigarse mayor duda resp ect o de los ava nces alcanza dos en
la afirmac ión de un a ciudada nía activa en el plan o p olítico en América La-
tina. La pervivencia de! proceso institu cional, aun en medi o de disp utas
políticas que incluso han precipitad o renuncias presid enciales co mo en los
casos de Colla r en Bras il y Carlos And rés Pére z en Venezu ela, o e! retorno
al orden institu cional después de ame nazas de qu ebrantam iento co mo en
el Perú y en Gua te ma la."
Con todo e l alca nce de los derech os plenos en cua lqu ier ám b ito de la
com p rensión ciudada na, es un horizonte utópico , porque los derechos so n
construcciones sociales que están asociados a procesos históricos, ant ago-
nismos sociales, y capacida des diferenciadas de crea r deman das por parte
de los distint os sec tores sociales y de satisface rlas por parte del Estado. Por
de finición ento nces, los derechos so n sie mpre un um bral que no se alca n-
za, porque el logro de un os crea nu evas necesid ad es y presenta nuevos

17. So bre los sube y baja del pro ceso de con solid ación de la demo cracia en América Latina véase Peeler (1998 ).

68
horizontes. La idea pues de ciudadanía activa no supone un mundo ideal
en donde los derechos esten plenamente realizados, sino un escenario en
donde la ciudadanía dispone de recursos para confrontar los déficit obser-
vados y propiciar su superación.
Donde la mayor parte de los observadores de la exclusión social con-
vienen en señalar elementos políticos es en las limitaciones de ejercicio del
derecho de sufragio universal (Quinti, 1999; Clert, 1997) Con el voto uni-
versal las elecciones dejaron de ser asuntos de hombres blancos con pro-
piedad y educación; pero es evidente que el umbral de acceso a los pues-
tos de elección es menor, todavía en la actualidad, para mujeres, grupos ét-
nicos y minorías sociales.
La integración social en el plano de lo político no supone, en suma, la
satisfacción plena de los derechos ciudadanos, y mucho menos el estanca-
miento de las demandas sociales de transformación. Dicho en positivo, la
integración sociopolítica no requiere la eliminación de todos los déficit de
satisfacción de derechos civiles y políticos sino más bien del desarrollo de
medios institucionales que ofrezcan posibilidades de superación de esas
desventajas.
En resumen, los temas de la exclusión sociopolítica se presentan en el
siguiente esquema distinguiendo tres columnas. En la primera columna se
aprecia la calidad de la integración social en un modelo no dicotómico. En
la segunda columna se presentan las principales variables que enuncian las
calidades antedichas. En la tercera columna se proponen indicaciones no-
minales para la orientación de políticas.
La calidad de la integración alude al grado de satisfacción de derechos
basado en la propuesta tridimensional de Minujin y Bustelo. (1997). La si-
tuación de inclusión es propia de sociedades políticas estables, con alto
grado de institucionalización, con regímenes de partidos consolidados. La
condición de vulnerabilidad puede interpretarse tanto como expresión del
deterioro de la condición de inclusión, o bien como manifestación de gra-
dos de avance todavía no sostenibles ni consolidados respecto de las prác-
ticas sociales que inducen exclusión . Así se encuentran en condición de
vulnerabilidad regímenes políticos o regiones de ellos, que enfrentan un
conjunto de desafíos que disminuyen el alcance de una condición de ciu-
dadanía activa. Finalmente , la idea de exclusión aparece fuertemente aso-
ciada con la condición de regímenes políticos atrapados en redes patrimo-
niales y en círculos corruptos que disminuyen la confianza ciudadana en la
gestión pública y que por lo tanto reducen la posibilidad de legitimación
del régimen institucional.
En la columna de las variables aparece el enunciado "ciudadanía activa "
como expresión de integración sociopolítica. Ello supone un medio insti-
tucional que garantiza la definición y observación de los derechos civiles y

69
 ESQUEMA DE INTEGRACIÓN SOCIOPOÚ TICA

Calidad de integración Variable Orientación de politicas

Inclusión Ciudadanía activa Disminución de déficit

Vulnerabilidad Abstencionismo Democracia participativa

creciente
Elitismo (Tecno cracia)
Partidoc racia

Exclusión Patrimonialismo Transparencia

Corrupción Rendición de cuentas

políticos. Este me d io ofrece co ndiciones para que p ued an plantearse de-

man d as sociales de dos tip os: pa ra la defin ición de d e rechos nuevos o pa-
ra la denu ncia de insatisfacción de derec hos existentes. Respecto d e los
niveles de vulnerabilidad, p roponemos q ue hay amenazas de exclusión
cua ndo se observa n niveles altos de abstencionismo (o falta de regis tro) o
cuando se observan tendencias excesivas al eli tismo político o a la tecn o-
cracia . Estos elemen tos crean vulnerabilidad porque indican desapego ciu-
dad an o , vo lu ntario o inducido , a las formas más eleme ntales de la partici-
pación políti ca. Fina lme nte, las va ria bles que indican exclusión sociopolí-
tica , porque limitan la ca pacida d ciudadana de satisfacción de lo s derec hos
civiles y políticos, so n las relacionadas co n la expa ns ión de p rácticas pat ri-
moniales y de corrupción.
En la tercera co lumna se identifica el sentido ge ne ral que hab ría de te-
ne r un a or ientación de políticas diri gida a mitigar las limitaciones de cada
un o de los escenarios identificado s. Así, par a impedi r e l deterioro de la
co nd ición de integración y para ga rantizar el ava nce hacia umbrales más
ava nzados, el ma nte nimie nto de la ciuda da nía activa precisa del desa rrollo
de p rogram as o rie ntados a la dis minució n de los déficit observados . El ca-
so parad igmá tico es el de las acc iones afirma tivas co mo ins trumentos de
política p ara ga rantizar una mayor sa tisfacción de los de rechos p ara grupos
sociales d iscriminado s. En el caso de la dism inu ción de las tendencias que
crea n vu lne rabilida d, la fórmula pri vilegiada tie ne qu e ve r co n la adopc ión
de mecanism os de democracia parti cipativa. Estos mecan ism os polit izan el
p roceso decisiona l e n la medida e n que lo acerca n a las necesidades d ife-
renciad as de los distinto s sectores, y pueden desarrollarse co n me jor so l-
ve ncia e n el caso de la gestió n d e la p olítica e n el nivel lo cal. Para evitar
las te ndencias a la excl us ión social e n el plan o p olít ico , el me jo ram iento de
lo s mecan ism os de defensa ciuda da na, d e rendición d e cuentas por parte
de lo s fun cionar io s y la mayor tra ns pa re ncia e n todas las etapas del p roce-
so decisiona l so n accione s de p rime ra import an cia .

70
Exclusión cultural

La excl usió n cultura l está relacion ada con el acceso diferen ciado de dis-
tintos sec tores socia les a los ben eficios del bienestar socia l y material, cua n-
do las causas de la diferen ciación reside n en la existencia de co nflictos de
origen no estruct ural o en la disp osición desigual de bie nes simb ólicos ."
La idea de cultura remite a "la construcción socia l, la articulació n y la re-
cepción de sentidos " (He ld et al., 1999:328). La globalización de la cultura
supone fortalecimientos y des p lazamientos de bienes simbó licos y materia-
les , ideas y person as, qu e al mismo tiempo ge ne ran patron es de estratifica-
ción que esta blece n jerarqu ías y desigualdades. (31)
El enfrentam iento co n tales patron es es justamente lo qu e caracte riza la
cues tión de la ciudada nía cultural. La integración cultura l es problemática,
sin embargo, debido a la existencia de sociedades multiétn icas y de fuertes
division es de clase, originadas en la desigu aldad estruc tura l. En tales casos
la un ifor midad cultural qu e crea la integración a un a determinada nacion a-
lidad , pu ede suponer imposición y atrofia de las par ticularidades de las cul-
turas no hegemó nicas . Este problema se agud iza por el efec to del proce-
so de globa lización qu e hace difícil la adsc ripción de características especí-
ficas a un a com unidad particular que la diferen cian significativame nte del
entorno global. La globa lizació n crea un a cultura universal a la qu e en so-
ciedades altamente fragmentadas, al menos las capas supe riores de la es-
tructura social tien en acceso. Los rasgos de esta cultura uni versal no cam-
bia n co n despl azamient os geográficos. Los iconos de este proceso so n
acrónimos familiares tant o en los medios (CNN y MTV) co mo en tod as las
de más actividades económicas y socia les (AMEX , VISA, IBM, INTE L) .
La primera respu esta a la cues tión de la exclusió n cultural es justamente
el reco noc imien to de la diversidad. ' 9 Pero ello confro nta de plano las posi-
bilidades integra doras de la cultura "global". De hecho como señalan algu-
nos autores, la pos tmode rnizació n de la cultura ha revitalizado la importan-
cia de lo local en el afianza miento de identidades cultura les. Stee nbe rgen
(1994) señala que existe una ten sión entre el idea l integra do r de la cues tión
de la ciudada nía co n el proceso de diferenciación generado por la postmo-
de rnida d. A mi manera de ver, igual que con el territori o, la globa lizació n
crea condicio nes para el desarrollo de una cultura universal, qu e al mismo

IR. De mod o se me jante Figuero a, Aham irano y Sulmont 0996:4) definen ex clus ión cultura l en dos se ntido s: "...la
margina lización de ciertos sectores sociales que no participan de los códigos básicos para comunica rse e inte-
ractuar con la comunidad (len guaje, alfabetización y educación escolar, adh eren cia a valores éticos y religiosos) ;
y segundo la discriminación contra ciertas personas conside radas de inferior catego ría y, como resultado, suje-
tos a tratamient o diferenci ado y humillant e e n las relacion es so ciales ."
19. Uno de los compo nentes ce ntra les de la estrategia de incorp oración del análisis social y la participaci ón en el
trab ajo opera tivo del Banco ("soc ial assess rnent") es iustament e el reconocimient o y la inclu sión de la dive rsidad
de co nd iciones socia les. (Social Dcvelopment Dep artm en t, 199R).

71
tiempo constituye un sujeto social (Robinson, 1997 lo llama elite transnacio-
na!) cuya identidad se construye en referencia a procesos desterritorializa-
dos. En el otro extremo, crea condiciones para el fortalecimiento de las
identidades básicas en el nivel local.
Podemos identificar dos parámetros dentro de los que se des arrollan me-
dios de integración estratificación cultural. Uno centrado en la especificidad
subjetiva y el otro en la capacidad de acceso a los medios simbólicos.
Respecto de la especificidad subjetiva, que se refiere a las condiciones
particulares que determinan las capacidades de satisfacción de distintos in-
dividuos o grupos, existen condiciones de exclusión cultural al menos en
cuatro niveles: la condición de género; el componente étnico racial; la ubi-
cación en la pirámide etaria y finalmente la pertenencia a grupos minorita-
rios con capacidades específicas: personas con limitaciones físicas, prefe-
rencias no heterosexuales, etc. Todas estas expresiones de exclusión co-
rresponden a cualidades no estructurales; es decir, que no dependen de la
condición socioeconómica del individuo o de su ubicación en la estructu-
ra productiva. Son en ese sentido posicionalidades culturales porque orga-
nizan la producción de una particular forma de sentido: por ejemplo, en
el caso de género la discriminación de la mujer expresa la condición de ex-
clusión en las sociedades patriarcales.
La atención de las tendencias de exclusión por género supone la aten-
ción de la cuestión de la visibilización como elemento cardinal (Guzmán,
1998). En la atención de este proceso se procuran crear condiciones para
la ampliación de las oportunidades de las mujeres a partir del reconoci-
miento de la situación de discriminación que experimentan. Una vez esta-
blecido ese propósito, la atención debe centrarse en el impacto sobre los
"mecanismos que traban la igualdad de oportunidades" para lo cual se re-
quiere de la formación y el fortalecimiento de entidades estatales encarga-
das de la eliminación de las desigualdades de género. En América Latina,
Guzmán 0998:64) identifica un proceso de transformación de la agenda
institucional de atención a la problemática de género, que va desde la aten-
ción de los problemas más agudos producto de la desigualdad, hasta el en-
frentamiento con los mecanismos que producen desigualdad, favoreciendo
el acceso a las oportunidades.
Barrig (998) ha puesto particular atención al problema de la diversidad,
central en la reflexión feminista contemporánea. La exclusión por género
penaliza de manera desigual a las mujeres en referencia a su ubicación es-
tructural, su localización en el núcleo familiar o su grado de educación pa-
ra señalar solo algunas variables que influyen sobre el nivel de ingresos de
las personas. Pensando en la evolución de las estrategias de inclusión eco-
nómica basada en la promoción de la incorporación equitativa al mercado,
Barrig advierte que las mujeres pobres tienen muy pocas posibilidades

72
reales de elección de los términos de su participación en el mercado: "Las
opcio nes para ellas so n tan limitadas o de tan pobre calidad que ni siquie-
ra se trata de libertad de opción entre varias alterna tivas" (1998:105).
Ana lizado el caso de Ven ezuela, Friedman (998) ha seña lado la ex isten-
cia de un a parad oja dobl e en el desarroll o de las formas de discriminación
de las mujeres en co ndicio nes de restauración dem ocrática. El movimien-
to de mujeres y la participación de las mujeres en los procesos de restau-
ración de la de mocracia fue significativo; sin emba rgo, su presen cia como
actoras de la trama de la dem ocratización es limitad a. Esa es la primera pa-
rad oja; la seg unda es qu e, debido a su ause ncia en la co nstrucción del nu e-
vo orde n, las mujeres que da n excluidas tenden cialment e de los mecan is-
mos institucion ales des tina dos a la tom a de decision es. Sin embargo pese
a co ncluir que el proceso de de moc ratización ha coincidido con la desmo-
vilizació n de las mujeres, la autora advierte qu e también se han creado co n-
diciones para que las mujeres desarrollen estrateg ias de acció n interpartida-
ria triangul adas con el uso de la entida d gube rna me ntal resp on sable.
En sociedades mult iétni cas, el prejuicio racial supo ne dos órde nes de ex-
clusión : de la pobl ación mayoritaria cuando el régimen institucion al su po-
ne la impos ición de una cultura dominant e sustentada en valores sosteni-
dos por grupos minoritarios. En Amé rica Latina los países co n pobl ación
mayoritariamente indígena como Bolivia o Guatemala, son los mejores
ejemplos de este tipo de exclusión. El seg undo tipo penaliza la co ndición
étnica, cua ndo en vista del núm ero reducido , prácticament e desap arece to-
da co nsideración política, econó mica o socia l: es el caso de las socieda des
radicalment e hom ogén eas (inde pe ndie ntemente del grado de mes tizaje)
que ign oran la co ndición es pecífica de la minoría étnica en donde a menu-
do se co nce ntran los índices más desfavorables de calidad de vida .é? Com-
plicad os con un a pro funda diversidad , la situac ión de las com unidades y
pu ebl os indíge nas empieza en la afirmación misma de de rechos . Se trata
de un a es pecie de reco nstrucción de una ciudada nía basada en la diversi-
dad cultural. De ahí que muchos de los derechos reivindicados no alcan-
cen tod avía reco nocimie nto plen o en las sociedades. Se trata de formas de
co mpre nsió n y de interpretació n alternativa de los derechos de tierra,
centrados en ocasiones en form as colectivas qu e ten sion an la hegem on ía
de la propi ed ad individu al; derechos colectivos basados en el reco noci -
miento de la identidad cultural qu e propi cia e l desarrollo de políticas mul-
tiétnicas en áreas co mo la educación y la salud . El de rec ho al propio
desarrollo entendido co mo autó no mo y culturalmente det erminado ; el

20. Existen ent re 33 y 40 millon es de indígena s en América Latina distribuidos e n 400 pueb los co n identidad de len -
gua y cultura . 70% de los cuales está co mpuesto por men os de 5.000 persona s. La mayor parte de ellos (90%)
se encuentra en Me soamérica y el área andina ; 6% en la Amazonia y 4% en el Caribe y el Cono Sur. En Gua-
tema la y Bolivia alcanzan el 60 por ciento de la pob lación y el 40% en Perú y Ecuador. (Cárdenas. 1998).

73
derech o a la propiedad intelectu al y a la diversidad biológica y, finalmen-
te , el derecho a la participación política extensa . (Cárde nas, 1998)
La excl us ión por eda d es un fenó me no que no pu ede ser igno rado .
Hasta muy recienteme nte la cues tión de la ciudadanía fue co nside rada un a
co ndición de los indi vidu os adultos. En el mejor de los casos, la ate nc ión
de la niñ ez y la juventud suponía es pecialme nte la preparación de condi-
cio nes para el ejercicio futur o , no actua l, de de rechos ciuda da nos. En el
presente , niñ os y jóven es viven en un a es pecie de co ndición preciudadana
que , por ese ncia, es deficitaria. Se ha ava nza do mu ch o, sin emba rgo, e n
la iden tificación de derechos para niñ os y ado lescentes , aunque todavía
que da mu ch o territorio que recorre r en la afirmación de escenarios institu-
ciona les y marcos de formulació n de políticas basados en la comprensión
de los de rechos diferenciad os para grupos de edad. Como en e! caso de
las mujeres, ex iste abunda nte evide nc ia documental y cua ntitativa respecto
de la condición de exclusión y los riesgos de vulne rabilida d qu e pesan so-
bre la población infantil , especialme nte en los ba lances anua les de UNICEF.21
La población joven expe rime nta, por otro lad o, la mayor y más intensa
influe ncia cultural tran snacional qu e se haya experime ntado. El men saje
"po p" transnacion al crea condiciones de desintegración y de exclusión para
las cohortes jóvenes resp ecto de los valo res asociados co n los adultos y la
cultura nacion al desaparece en beneficio de un a referen cia que depende po-
co de la ubi cación geográfica. Pero este proceso de des territorialización de
la cultura joven, crea también co ndiciones para la comprensió n de los me-
canismos que mueven e! que hacer de un a gene ració n que , en es pecial en
América Latina, observa las vitrinas de l siglo XXI, desde condicio nes socia les
pro pias elel siglo XIX. Las oportunida des para la mayoría ele ellos, aun en la
forma ele empleo , pasan de frente a sus ojos pero no se detienen. "
Los adultos mayores han que da do ex cluidos de! aparato p rodu ctivo co-
mo los jóven es qu e so lo pu eden aspirar a un a integración precaria. Esa ex -
clusión se agudiza co n el deterioro de la ca pacida d del Estado para ad mi-
nistrar la supe rvivencia de los jubilad os, debido a la co nflue ncia de la cri-
sis ele los sistemas de pen sion es co n la mercantilización de es tos . En esas
condicio nes, los adultos mayores ya no so n capaces de e ncontrar medios
de inse rció n cultural porque han pe rdielo o disponen de un a precaria co n-
dición de co nsumidores. Los estudios so bre empob recimiento reciente a
me nudo se detienen en la co nsideració n particular de la situación de los
adultos mayores, especialme nte porque ex iste un a situación de deterioro

21. Par a un aná lisis de la relació n entre infa ncia , pobre za y de lincu en cia e n el caso d e Méx ico, véase Azao la ( 994).
También Minujin, 1998.
22. Sobre las po sibilidad es de inte gración cultura l de la juventud e n Ch ile , Toh á, e n es te vo lume n , ha o bservado
"falencia de referent es y es pac ios q ue repr esent en y co nstruyan un a ide ntidad juvenil amplia y, por otra parte ,
una fuert e influe ncia tran sver sal d e las co m unicacio nes masivas y el co ns u mo ."

74
notoria un a vez que se produ ce el retiro de la activida d lab oral." En la ba-
se de esta situació n es tá la precaria co ntribució n de los regímenes de pen-
siones al bien estar de los adultos mayores. Según se ñala Rodrígu ez
0998: 16) en Chile so lo el 5% de los trab ajad ores independientes es ta cu-
biert o por el rég ime n de pension es. La cobertura resp ecto de la PEA es de
35% en México, 23% en El Salvador y 58% en Costa Rica. Resp ecto de la
pobl ación trabajadora independient e, las proporcion es so n de 3% en Méxi-
co, 6% en El Salvador y 10% en Costa Rica. "De los 67 millo nes de latin oa-
merican os vinculados co n la microempresa urbana , más de 60 millones es-
tán excluidos de los sistemas de pension es. El porcent aje de excl usió n es
mu cho más alto entre los campesinos ."
Existen por último catego rías socia les qu e ex pe rime ntan exclusión en la
medi da en que so n víctimas de segregación socia l por limitacion es físicas o
el padecimien to de enfermeda des socia lme nte sancio nadas (co mo el alco-
holismo o el SIDA) o por preferen cias particulares co mo en el caso de la po-
blación hom osexu al. También se encue ntran en esta condición minorías
religiosas , y de manera peculiar, en tenden cia crecie nte co mo subproducto
de la erosión de las fronteras en el escenar io económico de la globa liza-
ción, la pobl ación migrant e.
La tende ncia a la ampliación de las migraciones es notabilísima en los úl-
timos qu ince años. Los migran tes docu ment ados de México a Estados Uni-
dos, seg ún cifras de la age ncia de Inmigración y Naturalizació n de los Esta-
dos Unidos, pasaron de 430 mil en los años sesenta, a 680 mil en los seten-
ta y 3 millon es en los oche nta. Para la primera mitad de los años noventa
el despl azamiento alcanza ba 2,2 millon es de pe rsonas . (Zenteno y Massey,
1999:76). Esta tenden cia es generalizada en la región resp ecto de los polos
de atracción internos." La importancia de la cues tión de los migra ntes pa-
ra la reflexión so bre el tema de la excl usión social es impo rtante en aten-
ción a las siguientes características: primero , porqu e una bu ena parte de los
migrantes lo hacen de manera ilegal y ello dificulta su capaci dad de acceso
a los be ne ficios de la ciudada nía form al. Por otro lado , la ignorancia de
su co ndición por parte de entidades pú blicas y privadas encarga das del
avance de los derechos, hace difícil la com pre nsió n de sus necesidades y la
orientación correspondiente de los sistemas de aten ción. Por último , la mi-
gració n por razon es eco nómicas crea barreras culturales entre qu ienes se in-
sertan precariamente en co ndiciones de migrantes y la comunidad que los
acoge . Estas barreras no son más seve ras necesariament e cua ndo se
23. Véase Minujin, 1992 para Argentina ; Ren zi y Kruijt (997) para Nicaragua; Del Cid Y Kruijt (1997) par a Hondu-
ras y Sojo (1997) para Costa Rica.
24. Sobre la situac ión de los migrant es ce ntroamericanos en México , véase Casillas ( 992). Sobre la situac ión d e los
m ígrant e s nicaragü en se s e n Costa Rica, véase Morales y Castro ( 999 ). Un es tudio intere sante porqu e vincula la
problemática de las mujeres adolescentes migrantes de origen nicaragüen se en Costa Rica (que inclu ye tres lí-
neas de desigualdad ) se encue nt ra en Morales y Cranshaw (998).

75
observan diferencias raciales e idiomáticas, porqu e persisten en grados signi-
ficativos respecto de co munidades qu e comparten condición étnica y lengu a.
El acceso desigu al, so cialme nte fragm entad o , a los medi os simbólicos de
integración social co nstituye el segundo eje de la dimensión cultural de la
exclusión social que aquí interesa examina r. Ente nde remos medi os sim-
bólicos co mo los recursos infraestru cturales qu e determinan el co ntenido y
la difu sión de información, co nocimiento y valores, junto a la ca pacida d
individu al de co mp rensión y adaptac ión a esa diver sidad der ivad a del ac-
ceso a la educación.
El proceso de globalización ha impulsad o una ampliación de las capa -
cidades de co municación a nivel global regida por el es pacio cibernético y
la televisión por cable. Dentro de esas coorde na das ya no so lame nte se
distrib uye co nocimiento sino que tambi én se crean co ndiciones para ge ne-
rar oportunidades de ac umulac ión de cap ital. El uso co me rcial de la tele-
co mu nicación es un hech o not orio y en fue rte crecimie nto .
Al mismo tiempo la inserción de las socieda des latin oam er ican as a la
modernidad no ha aume ntado el potencial de acceso a es tos me d ios de in-
formación e inte rcambio para la mayor parte de la población. El un iverso
de los medios globa les de infor mación y co nocimien to es prerrogativa de
la elite tran sn acion alizad a. Mientras tanto , la mayor pa rte de la población
ex perime nta dificult ad es para informarse más allá de su háb itat inm ediato .
El medio cibernético ha crea do un a realid ad virtua l que integra sec to res
minorit arios de la población en todos los países. En es to hay que recon o-
ce r eleme ntos positivos . La televisión por cable, p or e jemplo, ha propi cia-
do la circ ulació n de not icias nacionales de cua lquier país de la reg ión e n
otros países del área . Las tran sn acionales de la información han generado
ofertas de info rmación de alca nce co ntine ntal en idioma español qu e ofre-
ce n, co mo nunca antes , la posibilidad de co nocimie nto de los aconteci-
mientos regionales en mayor me dida y para mayor cantida d de pe rso nas,
al me nos para las que pueden destinar un dólar diario al fina nc iam iento de
la televisión .
Igu alm ente , Internet ofrece posibilid ad es ilimitad as, e indiferenciadas
socialme nte , de acceso a un co njunto amplio de infor mación , b ienes y ser-
vicios . La co nd ición de acceso es la disp osición de equipo y de co noc i-
miento suficie nte para co mp render los có digos bás icos de la co municación
cibe rné tica.
La base elemental de este proceso de integ ració n vía comunicación resi-
de en un eleme nto qu e produ ce tambi én integración en el plan o nacion al:
se trata de la educación. El acceso universal a los recursos educativos es una
tarea indispensable para el enfrentamie nto de las necesidades de integ ración
cultura l a largo plazo . En este terreno aún que da mucho por hacer en Amé -
rica Latina, porqu e la cobertura básica es todavía un horizonte a alcanzar.

76
 Garantizar la perman en cia de la pobl ación en el proceso educativo pa-
ra increme ntar el promedio de años de educación es otra tarea importante
para ava nza r el desarrollo de! capital human o en el marco de l fortaleci-
miento de la ciudada nía cultura l.
La amp liación de la co be rtura y el co ntro l de la deserción tempran a y el
aba ndo no de los estudios son demandas ese nciales. Pero ex isten desafíos
relacio nados co n la calidad de la educación. América Latin a ex pe rime nta
un proceso de segregación socia l de las opo rtunidades educa tivas derivada
de la disp osición de recursos. Los sectores socia les más aco mo da dos dis-
pone n de posibilidades econó micas para "salir" en el sentido de Hirshc-
mann de las desventajas de la ofe rta pú blica de servicios educa tivos, para
localizarse en sistemas privados que garantizan medios para la inse rción
positiva en las ex igencias de la mod ernidad globa lizada. El aprendizaje del
inglés y del uso de co mpu tadoras so n contenidos mínimos de la educac ión
privada que distancian la dispos ición de oportunidades que, por otro lad o ,
se reduce n para los ben eficiarios de una oferta púb lica castigada por la cri-
sis fiscal y la demanda de equilibrio macroecon ómico.
Este proceso de segregación cultural desde la esc ue la parece co nnatural
al desarrollo del capitalismo. Pero e! Estado tien e posibilidades de dismi-
nu ir su efec to sobre e! grado de excl usión social, mejorando las capacida-
des de los sistemas públicos para orientar la ofe rta educa tiva a las necesi-
da des del entorno .
Persisten otros problemas qu e desde el proceso ed uca tivo crea n co ndi-
ciones culturales de exclusión socia l. El control de los sesgos de gé nero en
el proceso educa tivo es una actividad ape nas en ges tació n e indudablem en-
te co ntribuirá a la superació n de las desigu aldades entre los sexos y a la
disminución de todas las formas de discriminación co ntra la mu jer. En
otros se ntidos, en es pecial en relación co n la cues tión étnica, el proceso
educa tivo siem pre fue entendido como parte de la "civilización" de las co-
munidad es originales en los pu ebl os colonizados y esa ten dencia se man-
tiene. La educac ión multicultu ral no parece entonces una moda antro po -
lógica, sino la precondición de un proceso de desarrollo socia l que debe
ofrecer co ndiciones tant o para la inserción econó mica positiva co mo para
el fortalecimiento de las identidades cultura les locales, que crean legiti-
mida d , favorecen la estab ilidad política y mejoran en se ntido ge neral la ca-
lidad de vida de la población .

77
 MATRIZ DE INTEGRACIÓN CULTURAL

Medios simbólicos
Comunicación Educación
Especificida d sub jet iva

Género
Gra dos de int egr ación social
Etn ia Inclu sión-Vulnerabilidad-Exclusión

Edad

Dif. Particular

LA E XCLUSIÓ N y LAS P OLÍTICAS P ÚBLICAS

El enfre ntam ien to político co n el probl em a de la ex clusión, parte del re-

co noc imiento de que se trata de un a ges tió n cooperativa entre sociedad y
Estado. No obstante, la p rotección de los de rechos aparece como e l pun-
to de p artida p ara el logro de mayores niveles de integración social y esa
es primariam ente una resp on sabilidad gu be rnamental. El desarrollo de ac-
cio nes de integración social requi ere , co mo examinaremos, la evolució n ar-
mónica de las capacida des del Estado; las cua les a su vez , so n es timuladas
por un a socieda d que sabe agregar ne cesidades para la co nstrucc ión de de-
mandas sociales . Y que pu ede hacerl o en un escenario de resp eto a los de-
rechos elementales.
Por esa razón, antes de examina r la cuestión de las capaci da des púb li-
cas y las dem an das sociales, es imp er ativo destacar la cuestió n de la pro-
tección de los derechos. En Amé rica Latina, una región victimiza da por la
arb itrariedad autárquica en la mayor parte de su historia , el tema de la p ro-
tección de derech os ha sido un a preocupación antigua, primero ce ntrada
e n el ámbito interam er ican o (Ayala Lasso , 1998 y Ayala Corao, 1998)2' y más
recientemente e n la adopción de mecani sm os nacionales de protección .
De e llos, la instalació n de la institu ción de l Ombusdma n es de particular
relevan cia. García Lagu ard ia (1998: 92) co ns idera que América Latina ha he-
cho particulares co ntribuc iones a la ins titución del Ombusdman o defensor
del puebl o respecto de los modelos europeos qu e or iginaron la gestión
defen sora. A la funció n trad icional de co ntrol de legalid ad en la gest i ór
25. José Ayala Lasso (]998:16), Canciller del Ecuador, ha notado q ue la evo lución de decl aracion es or ien tada s"
p rotección de los der e ch o s en Améric a Latina co me nzó por el oto rgam iento de ga ra ntías a los ex tran jeros Y :l \ '; I ' -
zé> lue go hacia "cue stio ne s de nacio nalid ad , asilo , la p az y los de rechos de la mu jer ".

78
administrativa del Estado , en América Latina las institucio nes de defensoría
desarrollan adem ás "funciones exp lícitas y prioritarias en la defensa de los
derechos humanos (.. .) y compe tencia para qu e pu eda transferir los ex pe -
dientes al Ministerio Públi co" elemento esencial en la formulación de un
mecanismo autorregulado de transparencia y co ntrol de la co rrupción.
La identific ación de la din ámica socio política y cultural de la exclusión
social requiere finalment e la identificación de mecanismos institucion ales
para la satisfacció n de dem andas soc iales. Este proceso de relació n entre
dem andas so ciales y cap acidades institucion ales está en el ce ntro de la pro-
blemática de la go berna bilidad .
Entendemos por gobe rnabilidad el efecto sobre la sociedad de la relación
entre las demandas ge neradas des de abajo con las respu estas institucionales
desarrollada s por el Estado . La gobe rnabi lidad no supo ne un equilibrio per-
manent e entre estas dimen sion es, sino un pro ceso continuo de administra-
ción de desequili brios específicos, generalmente temporales. La ause ncia sis-
tem ática de satisfacción de ciertas demandas, o la persisten cia de determina-
dos desequili brios de mod o estructural crea problemas de gobernabilidad .
La cues tión de la go be rna bilidad requiere ento nces del aná lisis diferen-
ciado de capaci dades de respues ta por parte del Estado y posibilidades de
formulación de dem andas por parte de la so ciedad. La resultant e de este
proceso crea umbrales de derechos y necesidad es nuevas de integración
socia l. En otras palabr as, hace visibles dimen sion es de exclusión soc ial o
integ ració n limitada o precaria qu e se procura co rregir.
Por el lad o del Estado, la atención deb e coloca rse , co mo correctamente
ha observado Grindle (1996) , en la evo lució n de sus capacidades difere n-
ciadas . Esta auto ra define co mo "capaz" un Estado qu e pu ede es tablecer y
mant en er en vigencia funcio nes econó micas, técnicas, administrativas y po-
líticas. Con arreglo al siguiente esque ma : a) Capa cidades institucio nales:
entend idas co mo la posibilid ad de regular los intercambi os políticos y eco-
nóm icos de la socieda d so bre la base de un co njunto de reglas de juego ,
co noci das y cumplidas. b) Capaci dades técnicas: referidas a la defin ición y
adecuada ejecución de políticas macroeconómicas. e) Capaci dades admi-
nistrativas: ligad as a la administració n eficiente de una red de se rvicios e in-
fraestructuras co nside rados bás icos, tant o en el plan o econó mico como en
el soc ial. Y d) Capa cida des políticas relacion adas co n la ex istencia de me-
dios adecuados para la form ación de dem andas socia les , la represe ntación
de intereses y la resolu ción de con flictos . Adyacent e a es tas capaci dades
están los mecanismos de participación socia l y la posibilidad de rendición
de cue ntas y respon sabilidad de los cuadros políticos. En síntesis, los ele-
mentos co múnme nte referidos a la cues tión del bu en gobierno ."

26. Sobr e la relación e ntre desar rollo y Buen Go bierno, véase World Bank , 1992.

79
 Las reform as econó micas desarrollad as en el marco de los programas
me rcado -dirigidos , impulsados por los organi smos financi eros internacio na-
les, introduce n distorsiones en la concreción de tales capaci da des estatales .
Sus posibilidad es de respuesta instituciona l se erosiona n por la ev ide ncia de
deslegitimación de la autorida d gube rna me ntal, lo que favorece creciente
conflictividad en torno a la defin ición y la interpretación de las reglas del
juego político y econó mico. Las capacida des técnic as se han volcado hacia
el reinado de los econo mistas tecnócratas, lo qu e co nfronta la posibilid ad
de desarrollo de formas participativas de gestión y definición de políticas.
La prestación de servicios y las fun ciones de intermedi ación se limitan y co n
ello se afectan las capacidades adm inistrativas del Estad o y en cierto modo
sus capacida des políticas. Se pu ed e avanzar finalmente ha cia un Estado cer-
cenado de sus capacida des políticas, dad as las dificultad es para ejerce r me-
diación efectiva y superar las tendencias autoritarias del dominio tecn ocrá-
tico , pro duciéndose así un a ilusión de fortalecimiento de la socieda d civil
qu e se "de be" hacer cargo de tareas aba ndo na das por el Estad o.
Po r el lad o de la socieda d, co mo advie rte Touraine ( 996), el eleme nto
central co ncie rne la capa cida d de agregación de de ma ndas que se presen-
ta co mo prerrequisito para la posibilidad de procesam iento político y fiscal
por parte del Estado.
La capacida d de influen cia política de la soc ieda d, el fortaleci mie nto de
la ciudada nía política se enfre nta así co n un desafío múltiple . Se requiere
reconstru ir la capaci dad representativa de los partid os, reorgani zar las po-
sibilida des de agreg ació n de intereses de las organizaciones sociales y co n-
frontar un co njunto de prácticas "antisistema " que pu eden eros iona r no so-
lam ente las bases del acue rdo econó mico do mina nte sino también la legi-
timación misma del régimen político institu cion al.
Los actores se mueven e n un nu evo es pacio porqu e sus vínc ulos co n el
entorno externo se han modificad o sustancia lme nte . La tran sn acionaliza-
ción es cada vez más un a cua lidad ge neralizada y ello induce un a tran sfor-
mación sustancia l de las ca pacida des políticas de los actores sociales y au n
del Estado . Para Marshall , el eleme nto político de la ciudada nía se refería
"al derecho a particip ar en el ejercicio del poder político, tant o co mo miem-
bro de un cue rpo investido de aut oridad política o co mo elector de los
miem bros qu e integren dicho cue rpo". (pag . 8) En un ento rno político d is-
minui do , las posibilid ad es de ejercicio de la ciuda da nía se limitan porque
el contro l de las institu ciones del poder representativo resp ecto de los asun-
tos del go bierno de la socieda d es cada vez menor, en contraste co n el po-
der creciente de los flujos tran sn acionales de recur sos y decisiones políti-
cas , como es mani fiesto en la co ndiciona lida d de los organismos finan cie-
ros internacionales.

80
 El segundo aspecto central respecto de la cuestión de las políticas orien-
tadas a la integración social, se refiere a la relación entre la gestión públi-
ca y la gestión privada. Como hemos observado, en América Latina la ges-
tión de políticas destinadas a la integración social (que es un ámbito más
amplio que el tradicionalmente relacionado con la política social) se ha vis-
to disminuida por presiones fiscales y por la atención privilegiada de ma-
nifestaciones agudas de exclusión. Las políticas de compensación social se
orientan a resolver, por un lado, la presión fiscal presionando por un uso
más eficiente de los recursos de inversión social, y por el otro lado, se con-
centran en las dinámicas sociales que presentan mayor privación relativa .
Ambas tendencias no ayudan a fortalecer las capacidades de atención de
necesidades de integración más universales o de las necesidades de grupos
que sin haber caído en condición de exclusión, se encuentran en situación
vulnerable.
Respecto de la gestión privada, se observa en los países de menor de-
sarrollo social relativo, una tendencia a la ampliación de la dependencia del
financiamiento externo. Esta tendencia produce dos efectos: en primer lu-
gar, no estimula el desarrollo de cap acidades endógenas y sostenibles para
el desarrollo futuro de programas de integración social ; por otro lado, crea
tendencias a la substitución de funciones anteriormente localizadas en el
Estado. Esta tendencia se manifiesta en la gestión desde organismos no gu-
bernamentales de áreas completas de políticas de integración social. Ello
ha permitido en términos generales reducir los costos burocráticos y au-
mentar la proporción neta de recursos destinados a la satisfacción de las
demandas de los beneficiarios. No obstante, la mayoría de estas activida-
des se desarrollan en el marco de experiencias microsociales, de alcance li-
mitado y de escasas posibilidades de replicación en espacios territori ales
más amplios.
Existen posibilidad de desarrollos positivos para la formación de políticas
de enfrentamiento con la exclusión social que se originan en la disputa en-
tre ONG y Estado. Por ejemplo, Paz y Muguértegui (1998) señalan que la
introducción de la perspectiva de género en las iniciativas de atención a los
problemas de las mujeres bolivianas fue la respuesta de las ONG feministas
a principios de los ochenta, luego de un par de décadas de asistencialismo
desde el despacho de la Primera Dama . Cerca de una década después, en
1993, el Estado y las ONG consolidan una respuesta institucional con enfo-
que de género en el marco de la Subsecretaría de Asuntos de Género. Más
adelante, en 1996, se avanza en un programa para la inclusión del enfoque
de género en el ámbito municipal en el marco de un proyecto desarrollado
por organizaciones no gubernamentales. Aunque el desarrollo de estas ex-
periencias muestra todavía limitaciones (relacionadas especialmente con la
sostenibilidad institucional) indican la importancia de la cooperación

81
Estado-ONG-organizaciones sociales para la formación y desarrollo de polí-
ticas públicas orientadas a la superación de déficit de integración social.
En una sugerente propuesta analítica, Adelantado et al. 0998:151-152)
proponen distinguir esferas de actividad social dentro de las cuales funcio-
nan líneas de desigualdad que corresponden con los niveles de exclusión
cultural que aquí hemos propuesto. Las esferas de actividad son mercan-
til, estatal, doméstica-familiar y relacional; las líneas de desigualdad se re-
fieren a antagonismos de clase, de sexo , de etnia y de edad. La función de
las políticas sociales, orientadas a la integración social diríamos acá, es pro-
ducir desplazamientos entre las esferas: "la política social define y gestio-
na las desigualdades; distribuyendo flujos de recursos de bienestar de un
sector (mercantil, estatal, familiar y voluntario) a otro. Así la política social
mercantiliza y desmercantilización, pero también familiariza y desfamiliari-
za, estatiza y desestatiza y comunitariza y descomunitariza ."
En suma. A los contenidos específicos derivados de los campos en don-
de se puede observar tanto exclusión sociopolítica como cultural , es con-
veniente entonces generar condiciones institucionales para la ampliación
de las posibilidades de respuesta pública , el mejoramiento de los recursos
organizativos de la sociedad en procura de la organización y formación de
demandas, y la convicción de que la respuesta pública alude a un espacio
multidimensional, tanto público como privado, que va mucho más allá del
tradicional enfrentamiento entre Estado y mercado como instrumentos de
asignación de recursos .

CONCLUSIONES

La noción de exclusión social es competente conceptualmente porque

permite captar procesos sociales que otros conceptos basados en la obser-
vación de privaciones materiales y de ingresos- especialmente la medición
de pobreza- no son capaces de observar. La exclusión social es el resulta-
do de un proceso multidimensional, históricamente condicionado y sensi-
ble a variaciones en el ambiente político , económico y social. Los elemen-
tos que entran en la ecuación de la exclusión no están vinculados en cau-
salidades lineales sino en un proceso complejo de influencia recíproca . La
noción de exclusión apunta más a la comprensión de los procesos y los
mecanismos institucionales que a la ponderación específica de la situación
particular. Por último, los excluidos son colectividades, grupos sociales y
no individuos concretos.
Lo que muestra exclusión es el proceso que la genera y no el dato que
indica una desventaja social relativa. Esto es importante porque la idea
de exclusión o su opuesto positivo, integración social , no requiere de la

82
abolición de toda diferencia social. Una política de integración social aspi-
ra a la eliminación de los mecanismos y prácticas institucionales que pro-
ducen exclusión social, pero no significa la superación de toda forma de
desventaja o desigualdad social. En otras palabras , la medición del éxito
de las políticas para enfrentar las distintas formas de la exclusión social tie-
ne que ver con el desarrollo de un instrumental complejo de observaciones
cuantitativas y cualitativas, que permitan identificar formas y prácticas ins-
titucionales que generan exclusión y que indique los mecanismos que per-
mitan superarla, aun cuando las desigualdades persistan.
Comprendida entonces como expresión de la desventaja que grupos so-
ciales experimentan como resultado de la presencia de instituciones y prác-
ticas que discriminan o erosionan la satisfacción de sus derechos, la noción
de exclusión resulta esencial, en complemento de formas de medición de
desigualdad como la línea de pobreza y la distribución del ingreso, para
el desarrollo de políticas de integración social. Estas políticas, al igual que
el fenómeno que pretenden confrontar, son multidimensionales y heterogé-
neas: se trata de la vinculación positiva entre formas de intervención, pú-
blica y privada, estatal y mercantil, familiar o comunitaria , que procuran la
disminución de la desigualdad o la desventaja social derivada de formas
institucionales y prácticas sociales.
Algunas de estas prácticas y formas institucionales tienen efecto social
agregado porque no discriminan a los sectores sociales que afectan en ra-
zón de características específicas como el ingreso, la ocupación, el sexo. La
exclusión sociopolítica tiene estas características. Se trata de prácticas so-
ciales que disminuyen la satisfacción de los derechos civiles y políticos de
los ciudadanos porque nieg an funciones básicas del ejercicio de la política
al sustraer la toma de decisiones del escrutinio público, evitar la supervi-
ción de la gestión institucional , distorsionar los propósitos de la función de
representación o simplemente apropiar recursos públicos para el bienestar
personal. Incluso la exclusión autoinducida que se expresa en forma de
abstención electoral puede considerarse consecuencia de la valoración ne-
gativa de la ciudadanía respecto a la gestión política vigente. Por otra par-
te, la exclusión política expresa una gravedad mayor por tratarse de una
forma de obstáculo a la posibilidad de incidencia de los distintos intereses
social es respecto de la toma de decisiones sobre asuntos públicos; decisio-
nes que pueden al mismo tiempo generar otras formas de exclusión eco-
nómica o cultural. Ello expresa con claridad la influencia circular, recípro-
ca , de las distintas formas de exclusión.
La exclusión cultural tiene que ver con un proceso mucho más comple-
jo y se manifiesta en efectos distribuidos socialmente. Se trata , por un lado ,
de la capacidad de acceso a las oportunidades derivadas de la revolución
de la información y las comunicaciones, posibilidad estrechamente ligada

83
al desarrollo de las capacidades humanas por me dio del p roceso ed ucati -
vo . Pero el acceso a esta infraestructura y a esos medios simbó licos es tá
mediado, en lo cultura l, no por razon es de ingreso o clase social, sino por
desiguald ades que no se origi na n e n el proceso productivo: es e! caso de
la exclusión en razón del sexo (gé nero determin ada) , de la edad, la etnia
o especificidades como la religión o e! país de origen.
Indudablemente la definición de estos órde nes de excl usió n suponen
una mayor comp lejidad ope rativa porque algunos p rocesos simplemente no
so n cua ntificables o so n difícilme nte captab les en encues tas de opinión. Por
ello en términos metodológicos podemos advertir varias líneas de trabajo :
En pr imer lugar, la visibilizació n : Una medición de excl usión supone la
observación de las dist intas variables que en tran en el análisis, su evolución
e n el tiempo y su diferen ciación por grupos es pecíficos. Así, por ejemplo,
el que las mujeres ocupen alrede dor de! 12% de los puestos de elección
parlamentaria en América Latin a indica un déficit en la satis facción de los
derechos de ciudadanía política de las mu jeres. Pero ese déficit adqu iere
la forma de ex clusión cua ndo se constata su persistencia e n el tiempo y la
ause ncia de mecanismos correctivos .
El segundo paso se relacio na con la formación de índices que pe rmitan
po nderar procesos políticos e instituciona les. Así, por ejemplo, el mayor
número de familiares en un gabinete preside ncia l o en fraccio nes legislati-
vas enu ncia grados mayores de ex clusión po lítica . La co nsulta de l grado de
conocimiento de la opinión públi ca de l significado de co nceptos como dé-
ficit fiscal, inflación , tasas de interés, por ejemplo, pu ede ser indi cativo de l
grado de tecn ocratismo de la tom a de decisiones en política econó mica .
Del mismo modo, el núm ero de decretos ejecutivos en proporción de las
leyes aplicadas para la adopción de programas de reforma pue de indicar
grados de transpa rencia y apertura a la búsqueda de opciones de política.
El tercer paso y fina l tiene que ver con la activació n de mecanismos de
expresión ciudadana . La exclusión soc ial es tambié n un a categoría relativa
porqu e de pende de la percepción de los grupos sociales. Los excl uidos e n
un a soc iedad respecto de un a determinad a dime nsión, pu ed en encontrarse
en mejo r co nd ición que los incluidos en la misma dime nsió n en otro país.
Por ello , la indagación d irecta de la percepción de exclusió n, ente ndida co-
mo insa tisfacción de de rec hos ciuda da nos, es ese ncia l para la orientación
de las políticas públicas orientadas a la integración soc ial. Lo mismo vale
para las opciones de política. Lo que integra socialme nte cambia de país
en país y de mo me nto en mom ento. Una política agresiva de alfabeti za-
ció n p ue de ser inductiva de ex clus ión para gru pos étnicos cuya superviven-
cia material y cultura l depend e muc ho de la preservación de su lengu aje y
sus cos tumbres.
San José , 13 de agosto de 1999

84
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 LOS DERECHOS FUNDAMENTALES COMO
REFERENTE DEL PARADIGMA DE CIUDADANÍA
CIVIL Y DE LA DEFINICIÓN DE LA FRONTERA
DE EXCLUSIÓN SOCIAL

J AIME O RDÓÑEZ 1

H IPÓTESIS y P ROBLEMAS T EÓRICOS y P RÁCTICOS D E LA P RO PUESTA

Este trabajo procurar expone r el desarrollo de los derechos civiles y po-

líticos , así como los económicos, socia les y culturales en los últimos años,
tanto a nive l de su form ulación nor mativa (tipic idad) como de los procedi-
mie nto s existentes para su exigi bilidad por par te de los ciudadanos (justi-
ciabilidad) co n el ob jeto de relacion ar determinados niveles o umbrales de
verificació n de tales derechos con los térmi nos de ciudada nía civil.
La hipótesis consiste en proponer la existencia de un conjunto de dere-
chos civiles y políticos, así como económicos, socia les y cultura les (fijando
y definie ndo índices mínimos de verificació n) como pa rámetro para de finir
la cuestión de los um brales de ciudadanía . El co njun to de esos índices mí-
nimos establecería una medida de vigencia fáctica de derechos ciudadanos
fundamentales que , a su vez , sentaría las bases para defi nir los términos de
inclusió n-exclusió n soc ial.

1. El prese nte trab ajo sintetiza d os esfue rzos co nce ptu ales y técni cos. Po r un lad o , desarro lla algunos ex tre mos de
los resu ltado s del Pro ye cto den ominad o "La igu aldad de los modernos". e n el cua l el auto r tu vo el hon or de pa r-
ticipar, ba jo la Direcció n del Dr. Antonio A. Caneado Trinda de , como parte del grupo de espe cialistas designa-
d o po r el Instituto Inte ram er icano de Der echos Hum an os OID H y la Comi sión Eco nó mic a par a América Latin a
(CEPAL) para el desarrollo de un estu dio sob re el desar rollo de los derechos eco nó micos, sociales y cultura les
e n Amé rica Lat ina . Asimismo, ret om a alguna s investigacion es rea lizada s dentro del CES (Ce ntro de Estud ios Es-
tratégico s) du rante 1997 y 1998 en relación con el eje temático tipicidad-exigibilidad de sarrollado con motivo de
la investigación co njunta de A. Torrealba Navas y el suscr ito , de ntro del ma rco del Proyec to so bre reform a del
Estad o y de sce ntra lizaci ó n. En su última ver sió n , se ag radece n los aportes susta ncia les de Vanes sa Ret an a , in-
ves tigado ra del CES. Esta com unicación re tom a algunos de los de sa rro llos teó ricos producidos po r ambas in-
ves tigaciones, de lo cual se de ja co nstancia e n las citas y créd itos resp ectivos. Ad icio na lmente, busca hace r una
p ropuesta integradora de los distint os eleme ntos te óricos y prá ctico s para iluminar las relacion es e ntre indi cado-
res fácticos y tipicídad y justiciabilidad jurid ica, como un e je ob ligator io para avanzar en la vige ncia de los de-
rechos hum ano s eco nó micos , socia les y culturales, así como en la co nstrucción del llamado "parad igma de ciu-
da da nía" e n la reg ión .

91
 La verificación y el ejercicio pr áctic o de es te co njunto de derech os fun-
dam entales o derechos human os, co mo se examina en págin as p oster iores,
impl ica algunas dificult ad es y dudas de orde n co nce ptua l y fáctico , funda-
mentalm ente en el ámbito de la tipicidad (formulació n de la norma); esto
es , de los alcan ces de su p rotección legal y, e n co nsecue ncia, de su posi-
ble transgresión. Esas dificultades so n result ad o de la distinta naturaleza de
los derech os civiles y políti cos, por un lad o , y de los der echos eco nómi-
cos , so ciales y culturales , por otro lad o . Como se ha examina do p rofu sa-
mente e n la teoría de los derechos human os, mientras los prime ros impli-
can un a obligación de no ha cer p or parte del Estado, los derech os econó -
micos, sociales y culturales impli can justam ente lo co ntrario: un a ob liga-
ción de hacer por parte del Estad o o la socieda d en su co njunto . Ello im-
plica que ambos derechos tienen tipicidad es, por naturaleza, esencia lme n-
te distint as. Por un lad o , los derech os civiles y políticos p rotegen un esta-
do, situación y activida d co mpleta, cuyo ejercicio y verificació n no admite
límites ni dudas. Por ejemplo , la libertad de reunión es plena o no es li-
bert ad. Igualmente , sucede co n la libertad de expresión o las libertades po -
líticas. En es te se ntido, se trata de un a tipi cidad co mpleta, en el se ntido de
que la norma jurídica (e l artículo constituc iona l qu e tut ela la libert ad de ex -
presión , por ejemplo) no admite duda en cua nto a su co nte nido , sus al-
cances y los hech os qu e p odrían violar el valor tutelad o .
En el caso de los derechos econó micos, soc iales y cultura les no es así,
pu es su tipi cidad resulta en muchos casos equívoca, elusiva o inde termina-
da. Veam os, por ejemplo, el caso del derecho a la educación. Si acepta-
mos co mo cierto qu e la participación en el p roceso educativo co mo es tu-
diante es el hecho por medio del cual se realiza el de rech o , lo cie rto es que
la fro ntera por medio del cua l se realiza el valor p rotegido no es , sin em-
bargo , mu y clara ni determinad a. Podría ser la educación primaria, o la
educación sec unda ria o, bien, la educación uni ver sitaria, se gún el co ntex-
to o posibilidad econó mica de cada país. De hech o histór icam ente ha sido
así en la evolució n de mu chas sociedades desarrollad as o en vías de desa-
rrollo durant e el último siglo . Si la "frontera educativa" en mu chos p aíses
del mundo era la educa ció n prim aria ha cia fines del siglo XIX, a inicios del
siglo XXI es la educ ació n sec unda ria o, mejor aún en algunos otros países,
la un iversitaria. Se trata de "fronteras cambiantes " , relati vas al p roceso his-
tórico , a los países es pecíficos y sus posibilidades, a su evolución socioeco-
nómica e, inclu sive , a su inserció n o no en los bolso nes de riqu eza (o po-
breza) de la nue va orga nización del p od er econó mico mundial. Por eje m-
plo , la "frontera educ ativa" en Suecia es hoy, a inicios del siglo XXI, sustan-
tivame nte distinta a la de Haití o Paragu ay. Esas fronteras tienen qu e ver co n
las capaci da des sociales que esos derechos o beneficios ge ne ran en cad a
soc ieda d es pecí fica, lo cual implica un relativism o casi obligato rio de las

92
fronteras o los umbrales que verifican el disfrute de un derecho, así como
de la posible normativa (t ípicidad ) promulgada socialmente para exigirlos.
Esta disgresión previa tiene un objetivo de orden metodológico. Es ad-
vertir sobre las fortalezas y debilidades que tiene la teoría de los derechos
humanos (tanto los civiles y políticos, como los económicos, sociales y cul-
turales) como un instrumento que pueda contribuir para fijar límites o fron-
teras al fenómeno de la exclusión social. Estas limitaciones tienen que ver
con las distintas facetas o perfiles de los valores que definen la ciudadanía .
Si la ciudadanía se puede definir como el disfrute de una serie de derechos
y valores que suponen integración y participación del individuo con su me-
dio , o bien del sentido de pertenencia a esa comunidad, ciertamente la teo-
ría de los derechos humanos parece haber desarrollado un nivel diferencia-
do en relación con los principales perfiles de la ciudadanía: el ámbito de la
libertad (derechos civiles y políticos) y el ámbito de la igualdad o el bie-
nestar material y del intercambio (derechos económicos, sociales y cultura-
les) . Mientras en el campo de los derechos civiles y políticos la comuni-
dad internacional ha desarrollado una frontera normativa que podríamos
llamar pétrea , con una tipicidad o formulación de la norma definida que
evidencia claramente los límites del derecho y su valor tutelado, en el ca-
so de los derechos económicos, sociales y culturales no es así. Las zonas
de incertidumbre en muchos países en relación con los umbrales de esos
derechos (derecho a la educación, salud, vivienda, alimentación) constitu-
yen todavía una limitación que impide la exigibilidad social o justiciabili-
dad de estos.

Los DERECHOS HUMANOS (O DERECHOS FUNDAMENTALES

CIUDADANOS) COMO PARÁMETRO DE LA CIUDADANÍA CIVIL

La noción de derechos humanos se encuentra en evolución permanente

y el debate relativo a su esencia ha sufrido una evolución y re-conceptuali-
zación constante y sucesiva. Tres aspectos han sido, sin embargo, una cons-
tante analítica y axiológica de los derechos humanos: la integridad huma-
na , la libertad y la igualdad. Los actuales sistemas normativos que contienen
derechos específicos y sus correspondientes obligaciones para los Estados
han venido desarrollado una serie de producciones legales en el plano cons-
titucional, administrativo, del derecho civil y de familia, del derecho mercan-
til y corporativo, el cual ha venido consolidando formas para resguardar su
protección. En términos generales, los avances sustantivos se han verificado
en el plano de los derechos civiles y políticos. La gran tradición ideológica
del constitucionalismo francés y de su Código Civil, inspirada ideológica-
mente en la reforma política de la Ilustración, tiene que ser vista como la

93
impro nta ideológica de un a época que -desde la reforma republicana del si-
glo XVIII-marcó fundame ntalmente el siglo XIX y los inicios del siglo XX.
En este sentido , la visión tradiciona l de los derechos humanos los limi-
ta a su dimensión civil y política . Se incluyen , e n es ta perspectiva, e l de -
rec ho a la vida , libertad y seguridad; e l derecho a no ser discrimin ado de -
bido a la raza , co lor, sexo, lengua, religión, clases social u opinión po lítica;
e l de recho a votar, la libertad de expresión y la libertad de prensa ; el dere-
cho a no sufrir una invasión arbi traria a la privacidad, fam ilia u hogar; y los
derechos legales como el derecho a un debido proceso y la pre sunción de
inocencia hasta q ue se demuestre la culpabilidad.
Los aspectos que co ncierne n a la dignidad económica y so cial de l ser
humano han sido tratados de una forma más accesoria y, en consecuencia ,
muestran un grado mu y infe rior de desarrollo. Aunque debe evit arse efe c-
tuar una distinción e ntre, por un lado , dere chos civiles y políticos , y, por e l
otro, de rechos económicos, sociales y cultura les (DESC), es defi nitivo que
los primeros son, ge neralmente, co nceptua lizados como el gr upo clásico
de derechos humanos, mientras que los segundos se asocian pri ncipalme n-
te con los desarrollos normativos y doctrina les que ha n tenido lugar desde
principios de es te siglo.

Lo s DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS

(LA DIMENSIÓN DE LA LIBERTAD EN EL PARADIGMA DE CIUDADANÍA)

La Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Asam-

blea Ge ne ral de las Nacio nes Unidas en 1948, es, sin duda, el instrumento
en materia de derechos humanos más relevante a nivel internacional. A pe -
sar de carecer de carácter jurídicamente vincul ante, p ues no es un tratado,
su valor moral y político es indiscu tible .
Duran te el proceso de elaboración de la Declaración, se es timó co nve-
niente emit ir con posterioridad un o o varios textos de naturaleza conve n-
cional qu e implicaran la ob ligación jurídica de respetar los derecho huma-
no s y, a su vez, crearan mecan ismos internacion ales para su promoción y
2. M áximo PACHECO in di ca qu e qu e " ;1 pesar de las limitacion es e imperfeccion es de la Decl aración Un ive rsal de De-
rechos Human os. e lla ha e jercido d uran te cuare nta a nos un a g ran infl ue ncia. Sus princi p ios so n co ns ide rados co-
mo un idea l qu e to d os los pu ebl os debe n alcanza r. Es efec tivo qu e e n mu ch os paíse s es tos der ech os no se cu m-
plen. pe ro no po r eso la Decl aración deja de recon o cer se co mo vá lida. " Véase "l.os De rech os Pundamen ta lcs de
la Person a Hum ana", in Estudios Básicos de Derechos Huma nos 11. San José, Instituto Inte rame rica no de Derechos
Hum a nos. 1995. p. 90. Héctor GROS ESl' lELL afirma, por su parte, qu e esto se deb e a qu e "se le co nside ró co mo
un a ex pres ió n de la cost umb re int ern acio na l e n la mat e ria , o co mo un a inte rp re tació n de la Ca rta a la qu e la co-
munidad intern acion al atribuyó re ite rad am ente fue rza vinc ulante . o C0l110 ex p res i ón de p rinci pios gen e rales q ue .
por su natur aleza fund am en tal, poseían en sí mismos ese ca rácte r. t ,O) La Decla ración se ha tran sform ad o as í (,:'11
un ve rdade ro mito , uni ver sal e into cabl e . e n un texto siem pre el og iado y en tod as las ocasio nes citad o co mo e le-
ment o de referenci a. cuy o ob ligato rio respeto se in voca y pr oclama co nstantemente ," Ver E..studios sobre Derech os
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94
protección. Sin embargo, debido al tiempo transcur rido entre la Declara-
ció n de 1948 y los dos Pactos, -un o de Derechos Civiles y Políticos, y otro
de Derechos Econ óm icos, Sociales y Culturales- ambos de 1966, la co nce p-
ción sobre lo que es tos textos de bía n co mp rende r tam bién evo lucionó. El
resultado , produ cto de este proceso de maduración , fueron dos textos que
co ntiene n derechos no incluidos originalme nte en la Decla ración, co mo el
derecho de libre determinación de los pu ebl os qu e se encue ntra en las dos
Conve ncio nes . En la última fase de redacción de los Pactos, se decidió , asi-
mismo , e labora r un Protocolo Facultativo al Pacto de Derechos Civiles y Po-
líticos qu e, como innovación fund ament al, comprendió un mecanismo de
comunicacio nes ind ividu ales por violació n de los derechos humanos' .
A pe sar de qu e los dos Pactos son instrumentos relevant es en materia
de derechos humanos y han sido ratificados por Estad os de diversas regio-
nes y sistemas políticos, ideológicos y soc iales , el número de Estados Par-
te es aún muy ba jo y, por otra parte , el sistema de aplicació n y co ntro l del
Pacto de Derechos Civiles y Políticos no se ha revelad o eficaz' . Asimism o ,
aunque existen diferen cias entre los derechos civiles y políticos y los eco-
nómicos, socia les y culturales' , no deb e olvidarse qu e se trata de meras ca-
tegorías formales , pu es los derechos hum anos son integrales, interde pe n-
dientes e ind ivisibles. En efecto , de es ta form a ha sido co nsig nado en nu-
merosos textos internacion ales y region ales en la materia". Asimismo , de-
bid o a esta naturaleza, no es proced ent e efec tuar un a jerarquiz ación de los
derechos humanos.

3. "El siste ma de aplicació n del Pacto de Dere chos Civiles y Políticos rep osa e n la ob ligat ori a remi sión d e informes
al Comité de Dere cho s Hum an os que se es tablece e n el Pacto (art s. 28-45). Po r medi o de una declaración in-
de pe nd iente de la ratificació n o la adhesión, los Estado s pued en recon ocer la co mpe te ncia del Comité para ac-
tuar e n un co nte ncioso intere statal por denuncias relati vas a la violació n del Pacto (arts. 41-42) , El Comité ejer-
ce, asimismo , resp ecto d e los Estados partes e n el Pacto q ue ade más lo sea n del Proto co lo Facult ativo , la com-
pete ncia de recibir, tramitar y decidir las co municacio nes individua les por denuncias de vio lacio nes (arts. 1-6 del
Prot ocolo). La coex iste ncia de procedimi entos intern acion ales, uni ver sales y regionales basado s e n es tas co mu-
nicacion es ha ge ne rado co mplejos prob lem as interpret ativos, exitosame nte sa lvados por la práctica inte rnacio nal
de los útlimos a nos. " GROS ESPlELL ( H écto r) , op.cit. pp . 35-36.
4. "El co nte ncioso inrerestata l p revisto e n el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (a rt. 41) -so lo dieciséis Estados
han hecho la de claració n recon ociendo la co mpete ncia del Comité para actuar e n es tos casos- no ha fun cion a-
do. co mo tampoco ha te n ido a plicació n e n otros instrum en tos un iversales y regi on ales. co mo es el caso de la
Conve nció n Inte rnacional so bre la Eliminació n de Toda s las f or mas de Discrimin ación Racial (a rt. 11) Y de la
Conve nció n Ame ricana sobre Derechos Hum anos (art . 45). Constituye n una exce pción algunos e jemplos nota-
bles q ue han e xistido como co nsec ue ncia de la aplicació n del siste ma establecido por la Conve nció n Europ ea
(art, 24). GROS ESPIELL ( H écto r) , op.c it. p . 37.
5. A se nd as clasificaciones, se agregan actua lme nte los derechos hu mano s de la tercer a ge ne ració n o derechos de
so lida rid ad , como el derech o a la paz, el de recho al desarrollo y el derecho a un med io amb ient e sano .
6. Héctor GROSS ESPIELL precisa que la noción holística de los derechos hum anos "e n cierta forma es tá imp lícita
e n la Carta de las Nacio nes Unidas, se recoge amplía y sistema tiza e n 1948 e n la Decla ración Un iversa l de De-
recho s Hum ano s y se reafirma definiti vam ent e e n los do s Pactos Universales de Derechos Humanos aprobados
por la Asamblea Gene ral e n 1966 y e n vige ncia desde 1975. e n la Procl amación de Teh e rán de 1968 y e n la Re-
so lució n de la Asamblea Ge ner al, ado ptada el 16 de diciembre de 1977, so bre los crite rios y medios para mejo-
ra r el goce efectivo de los de rechos hum ano s", op.cit. p. 325.

95
 Los derechos civiles y polít icos, a menudo den ominad os de la primera
ge neración, se enc uentra n en un nivel más co nsolida do en cua nto a su pro-
tección y defin ición de sus contenidos". Se afirma qu e so n derech os qu e im-
plican , en general, un deb er de abs te nción por parte del Estado y, por co n-
siguiente, req uieren de un a acción pasiva. Indi car que la labor del Estad o
requiere só lo de deberes de ab sten ción no pu ed e , sin embargo, hacerse de
forma categórica, porque , por ejemplo, esta significa no so lo "el deber de
garantizar el orde n pú blico del que esos derechos pu ed en ejercer efec tiva-
mente , de man era libre y no discrimin atoria, sino tam bién de establecer y
mant en er las co ndiciones en qu e el orde n -dentro del cua l se e jerce la li-
bertad- ex ista efectiva y realmente ." En este sentido, la obligació n esencial
del Estado es la de no violar o lesionar los derechos civiles y políticos me-
diant e la omisión o la acción, ya sea mediante un órgano o agente gube r-
nam ental o a través de una person a que ejerza funci ones gube rna me ntales
o administrativas . En el caso de los derechos civiles y políticos, el régimen
de protección internaciona l funci ona -previo agotamiento de los recursos
intern os- co nstatando si ha ex istido un a acció n del Estad o qu e haya viola-
do el derech o protegido.
Cada un o de los Pactos Internacionales de Derech os Hum an os co ntem-
pla distintos mecanismos de impl em entación de los derech os qu e protegen.
En el caso de los derechos civiles y políticos, al Pacto resp ectivo se le ha
adic iona do un Protocolo Opciona l citado co n el p rocedi miento que permi-
te que los individu os presenten dem andas por violació n a sus derech os. El
Pacto Internacional sobre De rech os Civiles y Políticos ha sido redac tado
co n más p recisión jurídica e incluye más derechos qu e la Declaración Uni-
versa l. Verbigracia, el Pacto agrega el derech o de no negar a los mie mbros
de minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, e n conjunto co n otros miem-
bros de su co munidad , de disfrutar su propia cultura , profesar y practicar
su religión y utilizar su lengu aje . Otros derechos relevant es co n los qu e in-
nova este texto , debido a qu e ex p resa me nte no so n contemplados po r la
Declaración Universal, so n el derech o de no se r privad o de libert ad por la
imp osibilid ad de cumplir co n un a obligació n contractu al, el derech o de las
personas privadas de libertad de se r tratadas con humanidad y resp eto por
su condic ión inherente de se res human os, y el derech o de todo niñ o de ad-
qu irir un a nacionalidad y qu e se le acue rden medidas de protección con-
form e lo ex ige su condición de men or. No obstante , la Decl aración Uni-
versal tambi én establece derechos imp ortant e no incluidos en el Pacto. Es
el caso del de recho de p rop ied ad , el derech o de bu scar y disfrut ar de asi-
lo y el derech o a la nacionalid ad , en su d imen sión ge nérica. El derecho de
prop ied ad fina lme nte no fue incluido e n el Pacto debido a qu e diferentes
7. Verbigracia, en el plano regio nal ame ricano , la Con venció n Americana es profusa al declarar derechos civi les y
políticos. no así de rechos económicos, sociales y culturales.

96
razo nes ideológicas y políticas, que represent aban bloq ues en las Nacio nes
Unidas, no pudieron coincidir en su alcance y de limitación.
En las Américas, los derechos civiles y políticos protegidos regio nalmen-
te son, ese ncialme nte, aque llos consagrados en tres textos: la Carta Refor-
mad a de la Orga nización de Estados Americanos (OEA), la Declaración
Ame ricana de Derechos y Deberes del Hombre y la Conve nció n America-
na so bre Derechos Hum an os. Los tres instrume ntos se inte rrelacionan, mas
debe precisarse que la Declaración co ntiene tanto derechos civiles y políti-
cos, como también económicos, socia les y cultura les, y es el doc ume nto
más am plio en cuanto a en umeración de derechos. La Conve nción Ame ri-
cana estip ula fundamentalme nte derechos civiles y políticos. La Carta Re-
forma da , si bie n establece pocos derechos co ncre tos , incluye "normas ge-
nerales económicas, sociales y culturales que, pu ede decirse , imp lican la
existencia de derechos en esos campos, cuya fue nte de validez es la Decla-
ración Americana de Derechos Hum anos (Bue rgenthal y She lton, 1998).
Esta co ncepción clásica ha sido cues tionada . Se afirma que su cobertu-
ra es muy limitada pu es los derechos humanos requieren de un enfoque
más mult idimen sion al y holístico. En efecto, a los derechos civiles y políti-
cos se agregan decisivos derechos socia les, econó micos y culturales (DESC),
que com prenden el derecho a un adecuado nivel de vida, el derecho a la
educación, el derecho al trabajo y el de rec ho a igu al remuneración por igual
trab ajo; el derecho de las minorías a disfru tar de su pro pia cultura , religión
y lenguaje. Las minorías y aque llos grupos socia les que se encue ntran en
desvent aja, como las mujeres, los niños y los pueblos indíge nas , adquieren
una renovada impo rtancia. Esta evo lució n ha sido marcad a por la celeb ra-
ción de tres recie ntes foros : la Cumbre Mund ial sobre Desarrollo Social -ce-
lebrada en Copenhag ue en marzo de 1995-, la Confere ncia de las Naciones
Unidas sobre Asentamientos Humanos (Hábitat II) - celebrada en Estambul
en junio de 1996-, yen la Cumb re Mund ial sobre Alimentació n -celeb rada
en Rom a en noviembre de 1996-. Esto plantea co n toda fue rza la impor-
tan cia de los derechos econó micos , socia les y cultura les.

Lo s DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

COMO DERECHOS HUMANOS (LA DIMENSIÓN DE LA IGUALDAD EN EL
PARADIGMA DE CIUDADANÍA).

La interrelación entre los derechos civiles y políticos y los derechos eco-

nóm icos socia les y culturales (DESC), co mo se ha dicho previamente , no
permite un a fácil analogía metod ológica, desde el punto de vista de la crea-
ció n normativa ni de su protección. Ade más de la difere ncia sustantiva en
relació n co n el énfasis qu e co nfiere n los derechos civiles clásicos y los

97
DEse, se ve rifica también un a diferencia fundamental en relación co n el pa-
pel del Estado. Los derechos civiles a menudo dem an dan , pa ra su disfru-
te , un a ausencia de interferencia del Estad o , mientras qu e los DESe exigen
co n frecuencia una acción decisiva del Estado para su protección y desa-
rrollo . Desde luego qu e tampoco pu ede afirma rse categóricame nte qu e los
de rec hos civiles y políticos requi eran so lo de obligaciones pasivas de abs-
tención por parte de l Estado y, por el co ntrario, los DESe necesiten ob liga-
toriam ente la adopción de medidas activas por el Estado.
Aunq ue exis te un grado de ve racidad en la anterior aseveración, deben
efectuarse una serie de pr ecisiones al resp ecto . Por ejemplo, e n algunos
aspectos del derech o a la educación, e l cua l co nstituye un llamado derecho
social, result a altamente co nve nie nte la inhibición del Estado, sobre todo e n
aq ue llos casos que se bu sca pr eservar su libertad ideológica . Igu alm ente
sucede co n los derechos cultura les, los cuales ge ne ralmente en Amér ica La-
tina fueron co nculcados por el p roceso acultura dor del Estado ce ntra lista
que descon oció los part icularism os étnicos, cultura les, religiosos e ideoló-
gicos de mu chos p ueblos, al interior del Estado nacional. Hay e jemp los so -
bre los de rechos civiles y políticos en relación co n los cua les el pa pel del
Estado es, más bien, co nve niente y necesario para su desarrollo . Un eje m-
plo so n los derechos electo rales que necesitan , para su efectivida d, un a de-
cisiva particip ación orde na dora y finan ciadora de las auto rida des electora -
les pa ra hacer posibl e su rea lización, activida d que no p ue de ser nunca de
interferencia ideológ ica pero sí de dotación de la infraes tructura y recursos
para que la libre co mpe tencia electo ral, la equidad y la participación ciu-
dadana sean posibles . En síntes is, si bien la tipi cid ad normativa de ambos
de rec hos supone, en su esencia, un dis tinto rol del Estado, ello no imp lica
una distin ción tajant e y antipódica so bre su impl ementación y p rom oción .
Por otra parte , per siste el p roblem a de si es posible p rocu rar exigibili-
da d jurídica a los DESe. No pu ede obviarse que deben superarse un a se-
rie de problemas ideológ icos, relativos a la fun ción del Estado y la socie-
dad, así co mo e n lo relativo a los objetivos de redistribució n y búsqueda
de la equ ida d social y la dign idad human a. Com prome terse a ese nivel ,
significa, en efec to, es tablecer un co mpromiso se rio co n la integración so-
cial, la so lidari da d y la igua lda d , incluye ndo la discusión, siemp re co nflic-
tiva, relativa a la distribu ción del ing reso . Los DESe implican un a preoc u-
pación esencia l por los grupos más vulne rab les, co mo aq ue llos menos fa-
vorecidos econó micame nte y, de es ta manera, la decisión de promoción
de es tos derechos corresponde al campo de las políticas econó micas y las
políticas soci ales . El p robl em a de su impleme ntación se enc ue ntra lógica-
mente ligado a las posibilida des ma ter iales que tienen mu ch os Estados co n
rec ursos limitad os. Esta es la razón por la qu e se es tima, e n mu ch as opor-
tunidades, que el co nce pto de aplicación progresiva implica e n la pr áctica

98
inexigi bilida d de los DESe. Esta noción ún icament e permite que los Esta-
dos adquieran la obligació n de incorporarlos en forma paulatina". De
acuerdo co n las ex igencias de los instrume ntos internacion ales de las últi-
mas décadas, los Estados tiene n el deber de garantizar un umbral mínim o
de DESC, independientem en te del nivel de desarrollo econó mico . Por otro
parte , a pesar de l esce pticismo rein ant e hace apenas un os decenios , los de-
rechos funda menta les han llegado a co nstituir, en el nivel nacion al y regio-
nal, un instrum ento de legitimación de los orde namie ntos jurídicos de las
de mocracias occi de ntales. Es difícil enco ntrar un cue rpo constitucio nal que
no co nte nga un capítulo o un co njunto de norm as referidos a los DESC co-
mo un co mpone nte co nsustancia l del co njunto de derecho ciudada no ').
En algunos casos , se presentan problemas de incert idu mb re, no so lo en
la clasificación sino, ade más , en los instrumentos de protección. Los dere-
chos sindicales y los de rechos de propi ed ad son a menudo citados como
de difícil clasificación en las dos categorías citadas . En el sistema euro peo,
el de recho a la educación y los de rechos culturales se co nsideran en co n-
junto co n los derechos civiles y políticos. Por eje mplo, el derecho a la edu-
cación se encue ntra en el Protocolo 1 de la Convención Euro pea sobre De-
rechos Human os y no en la Carta Social Europea . No obstante , es claro
que los DESC req uieren urgentement e de medidas creativas que formulen
métodos más precisos que permitan su co nso lidación. En vista de la inte-
gra lidad de los derechos humanos, el men oscabo en la implantación de los
DESC lesio na directament e el desarrollo de los de rechos civiles y políticos .
Sin duda alguna , esta situación amenaza los prin cipia s fundamentales de l
sistema internacion al de derechos hu man os. En es te ámbito se pu gn a ló-
gicame nte por fortalecer el Pacto Internacion al de Derechos Econó micos,
Sociales y Culturales l0 .

8. "Los DEse han sido co mparados co n los derechos civiles y políticos de acuerdo co n ciertas características que pa-
recen diferenciarlos. Generalmente los derechos civiles y po líticos son co nsider ados inmedi atament e exigibles por
parte de sus titulares. Los Estados no pu ed e co ndic ionar su vigenc ia a la escasez de recur sos. Es así como el de-
recho a la vida , a la integrid ad per son al, a la libertad , e ntre otros , deb e n se r resp etados y ga rantizados e n su inte-
gridad y sin cond icio nantes." HODRÍ GUEZ PINZÓN (Di ego), MAHTÍN (Claud ia), OJEA QUI NTANA (Tomás), ¡.ti Di-
mension Internactonal de 10..:\ Derechos Huma nos. Guía para la Aplicación de Normas Interna cionales en el Derecho
Inte rno. BID y Ame rican University, Washington, D.C., 1999, p. 340. No obstante. co mo se ano tó previamen te , es-
ta afirmació n no es categó rica en vista de qu e existen DESC qu e so n inmed iatamente exigibles.
9. "Los derechos fundame ntales, a los q ue Max Webe r califica ra co n cierto aire de despr ecio intelectual co mo ex-
presión de 'fanat ismo racio na lista', co nstituye n hoy, a pesar de no es tar clara su fund am ent ación e pistemo lógi-
ca y valorativa. un a pieza clave de los ó rde nes jurídicos de las de mocracias occi dentales. Y lejos de e nca rna r e!
dicho we ber iano , se e rige n, cad a vez más, e n co lumnas ce ntrales de! eq uilibrio político y so cial, a la par q ue
pe rmiten man ten er aú n viva la distinción . típica de la mejor tradici ón libera l, e ntre la vid a pri vada y la vida p ú-
bli ca, entre la sociedad ci vil y la superestruct ura tecnocr ática del pod er." ROBLES MOHCHON (G rego rio) , Los De-
recbos Funda mentales en /a Comun idad Europea, Madrid, Edito rial Ceura , 1988, p . 11.
10. En 1996 se cumplió el trigésimo anive rsario de la ado pció n del Pacto y el vigésimo a niversario de su e ntrada e n
vigo r. El Pacto cue nta co n 135 Estad os Partes. Ver Plan de acción para mejorar la aplicación del Pacto Interna-
cional de Derechos Ec onomt cos. Sociales y Culturales, Alto Comisionado de las Nacio nes Unidas para los Dere-
chos Hum an os y e! Comité de Derechos Econ óm icos. Sociales y Culturales. at hupz/ www .unhchr.ch

99
 Por otro lad o, co mo se dijo , está el problema de la justiciabilidad. Las
obligacio nes asumidas por los Estad os y, en consecue ncia, por la comuni-
dad internacional, en los instrumentos internacionales referidos a los dere-
chos humanos deben se r impl em entad as de bu ena fe ". Aunque este prin-
cipio se aplica en todo el siste ma de derechos human os actua l, ex isten mu-
chos obstáculos para su apli cación efectiva, entre ellos, la negación de los
DEs e y el lento proceso para clarificar su co nte nido y las co rrespo ndie ntes
obligacio nes . Los fundamentos qu e llevaron a la Asamblea Gen eral a incli-
narse por dos Pactos aú n so n razones -no siempre bien fund am entadas-
qu e se utilizan hoy en día ace rca de la necesidad de se pa rar esas dos "ca-
tegorías" de de rec hos. En esa oportunida d, se estimó que los derech os ci-
viles y políticos eran absolutos e inm edi atos, mientras qu e los DEse era n
programáticos y debí an se r consolid ad os gradua lme nte; en conse cue ncia,
su naturaleza como derechos se e nco ntraba claram ente cues tionada .
Una presunción similar, la cua l fue ponderad a también en aque lla opor-
tunidad , está también relacionad a con el problem a de la jus ticiabilida d ".
En este sentido, se estimó qu e los de rechos civiles y políticos eran justicia-
bles pu es podí an se r fácilme nte aplicables por las co rtes -y cue rpos judicia-
les de similar naturaleza-, mientras que los DEs e tenían un a naturaleza más
política. Inclu sive , se co nside ró qu e los derech os civiles y políticos e ran
"gratis" pu es no impli caban gas to alguno. Se asumió, ade más, que su co n-
tenido esencial se enco ntraba relacion ad o con las obligaciones de los Esta-
dos de no inte rferir co n la integ rida d y libertades del indi vidu o . Por el co n-
trar io , en cuanto a los DESe , su impl antación se calificó co mo onerosa, al
ente nde rse co mo la obligació n del Estado de p rop orcionar seg urida d soc ial
al ind ividu o . Los argume ntos se centraron, entonces, en el probl em a rela-
tivo a las diferen cias en las obligaciones estatale s qu e ema na n de los dos
conju ntos de derechos. Se esperaba qu e aque llos Estados que no qui sie-
ran asumir las obligaciones deri vad as de los DESe , se co mprome tieran al

11. Esta es una disposición de ca rácter gen er al incluida e n el articulo 26 de la Conve nc ió n de Viena sobre el Dere-
cho de los Tratados de 1969.
12. "La efec tividad en la prot ección internacional de los DESC tiene do s dim en sion es fund ament ales:
1) La vigilancia y su pe rvisión internacion al de la ad ecuada imp lem ent ación de los DESC en gen er al, y 2) l.a apli-
cació n en casos concretos de las norm as qu e reconoc en dichos derechos.
Los prim eros gener almente están relacion ados co n las políticas legislativas y/o presupu estarias de los Estados, y
la seg unda co n la ex igibilida d de ciertos DESC esp ecíficos e n tribunales judiciales u otro s órganos de adjud ica-
ción de der ech os." RODRÍGUEZ PINZÓN (Diego), MARTÍN (Claud ia), OJEA QUINTANA (Tom ás), op .cit. p. 357.
El tem a de la justiciabilidad -entend ida co mo la po sib ilidad de reclamar ante un juez o tribunal de justicia el cum-
plimie nto al men os de algunas de las ob ligaciones qu e co nstituye n e l o bjeto del der echo- de los DESC resulta
problem ático debi d o a la co nce pc ión de progresividad discutida . Mas ho y en día se recon o ce qu e algunos de
estos derechos son de ap licab ilidad inmed iata, por ejemplo, pos een esta natur aleza algun os derech os sind icales,
la igua ld ad de rem uneración por traba jo igual y el derecho a la educació n prim aria o b liga to ria gratuita . Sobr e el
particu lar, ve r CAN(ADO TRINDADE (Antonio), "Reflexio nes so bre el Futuro del Sistema Interamericano de Pro-
tección de los Derech os Humanos", in MENDEZ (Juan E.) y COX (Franc isco ) (Ed ito res), El Futu ro del Sistema
Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, San fo s é, Instituto Interamericano de Derechos Huma-
110 5, 1998 , p . 578.

100
men os a ratificar un instrume nto qu e solo contuv iera derechos civiles y po-
líticos. Sin embargo, las prediccion es resultaron equivocadas en vista de
qu e cas i tod os los países que han susc rito el Pacto sobre Derechos Civiles
y Políticos han también ado ptado el Pacto so bre Derechos Econó micos , So-
ciales y Cultura les.
Aunque los DESC están recon ocidos en mu chos de los princip ales trata-
dos internacionales en materia de de rechos human os, a nivel de Nacio nes
Unidas es pe rtine nte destacar otros tres instrumentos relevant es en la ma-
teria: la Conve nció n Internacion al sobre la Elimina ción de todas las Formas
de Discriminación Racial, la Conve nció n so bre la Eliminac ión de tod as las
Formas de Discrimin ación co ntra la Mujer y la Conve nción so bre los Dere-
chos del Niño . En el nivel region al, en la IX Conferencia Internacion al
Americana, celeb rada en Bogotá en 1948, se emitió la Declara ción Ame ri-
cana de los Derech os y Deb eres del Homb re. El Protocolo Adicio na l a la
Conve nció n American a sobre Derechos Hum an os en Materia de Derechos
Econ ómi cos, Sociales y Culturales", aprobado y firmad o en San Salvador, El
Salvado r, en la XVIII Asamblea Ge ne ral de la üEA el 17 de noviembre de
1988 ("Protocolo de San Salvador"), co nstituyó un a señal de madu ración en
la tom a de conciencia de la importancia de los DESC en el plan o region al" .
Los DESC, qu e han sido más directamente prom ovidos en los últim os
años po r los instrumentos internaciona les de derechos huma nos , co incide n ,
en ge ne ral, co n las políticas públi cas en materias de inversión social den-
tro del llam ado Estado de bienes tar. En algunos de esos casos, el proble-
ma co nsiste en la vag ue da d terminológica, cua ndo se utilizan términos co -
mo - el derech o a un a calida d de vida dign a- o , bien , de o rde n normativo
para fijar las tipicida des, tal y como se ha reiterad o con ante rior ida d.
El derecho a una calidad de vida digna. Esencialme nte, tres instrumen-
tos internacion ales en derechos huma nos garantizan el derech o a la salud
y a un nivel adecua do de vida ". Si bien el co ntenido de la ex presión

] 3. Los principios y normas del sistema regio nal de protección de los derechos humanos se encue ntra en la D ecla-
ración Americana de De rechos y D eberes del Hom bre, en la Carta de la OEA, en la Co nvenció n Ame ricana so-
bre D erechos Hum anos -la base del sistema- , sus dos Protocolos (el Protocolo Adicional en Materia de Derec hos
Económ icos, Sociales y Culturales de 1988 y el Protoco lo Relativo a la Abolición de la Pen a de Mue rte de 1990),
y las Conve nciones sectoriales de protección (la Conve nció n Interamericana para Preveni r y Sancio nar la To rtu-
ra de 1985, la Conve nción lnterarnericana sobre Desaparición Forzada de Person as de 1994, y la Convención In-
terarnerícana para Preveni r, Sancio nar y Erradicar la Violenc ia co ntra la Mujer de 1994).
14. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombr e establecía ya en su preám bulo que los pu e-
blos amer icanos "tienen como fin pr inci pa l la protección de los derechos esenciales del hombr e y la creació n de
circunstancias que le permit an progresar espi ritual y materialme nte, " La D eclaración incorpora tamb ién la no-
ción de incorporación progresiva de los derec hos humanos en general. Asimismo , entre los derechos que pro-
tege el Protocolo de San Salvador se encue ntra n los artículos 11, 12 Y 13 que garantiza n los derechos a la salud,
a un med io amb iente sano, a la alime ntación y a la ed ucac ión, resp ectivamen te . Ver RODRÍGUEZ PINZÓ N (Die-
go) , MARTÍN (Claud ia), OJEA QUINTANA(Tomás), op.cit. p . 342.
15. Se trata de : (i) la Declaración Universal de Derechos Humanos, articulo 25(1) que d ispo ne qu e tod os tiene n de-
recho a un nivel de vida adecuado para la salud y su bien estar y el de su familia; (ji) . el Pacto Internacio nal so-
bre Derechos Económ icos, Sociales y Culturales, cuyo articulo 11 esta blece q ue los Estados Partes reco nocen el

101
"nivel de vida adecua do" no ha sido defin ido precisam ente , el artículo 25
de la Decla ración Universal de Derechos Human os incluye un a aproxima-
ción valiosa . En efecto , este instrumento ind ica qu e oste ntar un nivel de
vida dign o significa ten er comida, vestido, vivienda, atención médica y los
servicios sociales necesarios. Por su parte , la Conve nción so bre los De re-
chos del Niño también incluye un enfo que integral so bre la ca lida d de vi-
da. El se r hu man o requiere, sin duda, satisface r más qu e sus necesidad es
básicas para aspirar a un a co ndición de vida satisfactor ia. Ese co ntenido
tien e un a arista cu ltura l qu e no pu ed e , en todo caso, p recisarse ya que de -
pe nde de la sociedad a la que se haga referencia . En términos materiales,
un nivel apropia do de vid a ha sido dim en sion ad o co mo aque l qu e se e n-
cue ntra so bre la línea de po brez a de la soc ieda d a la qu e se haga referen-
cia . Los compone ntes fundamentales de este derech o so n el ten er acceso
a un a alime ntación apropiada -tal vez el co mpone nte que se cons igna co n
frecuen cia como el más imp ortant e , asistencia adecuada -que , a su vez,
comprende la asistencia médi ca necesaria-, y un a debida preven ción y co n-
trol de las enfermeda des .
El derecho a la vivienda se ha delim itad o com o aqu el que co mp rende
privacidad adec ua da, es pac io y seg uridad, luz y ventilació n apropia das , in-
fraes tructura y locación adecuadas co n relación al lugar de trabajo y a las
facilida des básicas. En foros recientes se ha co nstatado que existe un dis-
tan ciamiento entre los derech os relativos a la vivienda y la realidad . Inclu-
sive, e n regiones del mundo desarrollad o , co mo la Unión Europea, al me-
nos cinco millones de personas se enc ue ntran sin hogar has ta el mom ento
y las políticas para dotar de vivienda a los individu os no son co nsecue ntes
co n el número de personas qu e la requieren. Es ab unda nte la cantida d de
instrumentos intern acionales qu e co ntiene n el derech o a la vivienda " .
Existen dos co njuntos de derech os que a menudo se imputan al dere-
cho a la salud. En primer lugar, su p rotección pu ede impli car legítimam en-
te la limitación de otros derech os human os y, ade más, el derech o a la sa-
lud crea derech os para los individu os y correlativas obligacio nes pa ra los
go biernos. Asimismo , las limitaciones de otros de rec hos human os, ge nera -
das po r la ap licación de este de rec ho, han sido ampli am en te desarrollad as
por la tradi ción de la salud pú blica, mas el escrutinio qu e se efectúa sobre

derecho a un adecuado nivel de vida para los ind ividuos y sus familias y: (iii) la Conve nció n sobre los Derechos
del Ni ño, en donde el artículo 27 consagra el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desa-
rrollo físico , mental. espiritual. moral y social.
16. Entre ellos se encuentran la Declaración Unive rsal de Derechos Humanos -c n el artículo 250 )- , la Co nvenci ón
Internacional sobre la Elimin ación de toda s las Formas de Discriminación Racial -en el artículo 5(e)( iii)-, la Con-
vención so bre los Derechos del Niño -en el artículo 27-, la Convención sobre la Elimin ación de Todas las For-
mas de Di scrimin ación contra la Mujer -en el artículo 14( 2) , la Convención para la Protección de los Trabajado-
res Migrantes y sus fa milias -en el artículo 43-. Sin embargo, los derechos de vivienda aplicables a la sociedad
en su conjunto han sido excluidos de los prin cipales instrumentos regionales en materia de derechos humanos
como el Protocolo de San Salvador.

102
su adec uada utilización es un campo nu evo. El reco nocim iento intern acio-
nal del derecho a la salud no significa, lógicament e, qu e toda persona tie-
ne el derecho a ser saludable ob ligatoriame nte. Ni los go biernos ni los in-
dividu os puede n aseg urar un estado específico de salud pu es este es influi-
do por la heren cia de l individuo y por el amb iente.
Asimismo , el de recho a la salud no go za de un reconoc imiento intern a-
cional. Una de las razon es es de carácter eco nómico, debid o a que signifi-
ca una inve rsión onerosa para los gobiernos garantizar una satisfacción in-
dividual de este derecho. El seg undo motivo es que los factores que dismi-
nuyen o fortalecen el derecho a la salud abarcan aspec tos complejos que
van más allá del sector salud y que compren den , en el nivel social, el gra-
do de desarrollo y, en el ámb ito individual, el acceso al empleo y/o la ge-
neración de ingresos, el acceso a la vivienda, a un a nut rición adec uada, al
recurso agua y a un estado de salud apro piado que , de acue rdo con la Or-
ganización Mundial de la Salud, incluye bien estar social (Tomasevs ky, 1992).
La relación entre el derecho de prop ied ad y los derechos eco nó micos y
socia les es ciertamente polémica. Sin embargo, si se considera que un efec -
tivo desarrollo de los derechos soc iales requiere de un a efectiva redistribu-
ción de la riqu eza y del acceso a los recursos, el derech o a la propied ad
protege los derechos adquiridos y se encue ntra, en consec ue ncia, en con-
corda ncia con los primeros. En su concepción clásica, el derecho de pro-
piedad se circunscribe a resguardar la institució n de la propi ed ad privada
de las intervencio nes arbitrarias. No obstante, el derecho de prop ied ad , en
un sentido general, qu e contribuya a ensalzar una adecuada calida d de vi-
da para los ind ividu os no entra en conflicto con la protección de los dere-
chos econó micos y socia les. El artículo 17 de la Declaración Universal de
Derechos Hum anos consag ra el derech o de tod a person a de gozar de la
propied ad , tant o individu alment e como en asociación con otros . Sin embar-
go, durant e la redacción del Pacto Intern acional sobre Derechos Económi -
cos, Sociales y Culturales y del Pacto sobre Derechos Civiles y Políticos,
considerables esfue rzos se llevaron a cabo para procurar incluir el derecho
de prop ied ad , mas los intentos fue ron infructuosos. Sin embargo, en ins-
trum ent os regionales sí ha sido posible incluir el derecho de propi ed ad por-
que las cond iciones legales y socia les son más similares . Por ejemplo, el
artículo 1 de la Conve nció n Europea sobre Dere chos Hum anos garantiza el
derecho de tod a person a física o jurídica de gozar pacíficamente de sus po-
sesiones y delimita las condic iones necesarias para las interferen cias en el
disfrute del derecho de propiedad.
Por su parte, el derecho al trab ajo y los derechos laborales constituye n,
en criterio de muchos, no únicame nte derechos soc ioeconó micos sino tam-
bién derechos funda me ntales cuyo común den om inador es el trabajo. En
su sentido tradicional -y ade más limitado- el trab ajo ha sido concebido

103
co mo un a forma de mera supervivencia económica. En el siglo XX, sin
emba rgo, es ta noción ha evoluciona do para se r ada ptada a un a visión más
integral. En efecto, en la actua lida d e l trab ajo es dim ensionad o en su in-
terdependencia co n las co ndiciones laborales, la justicia social y la pa z uni-
versal. Inclusive , las percepciones más modernas lo ub ican co mo un va-
lor human o , un a ne cesidad social y un medi o para la realización personal
y el desarrollo de la person alid ad " . La legislación lab oral internacional sur-
gió mu ch o antes de qu e se es tableciera un marco integral de los derechos
human os, aunq ue limitada a algunas categorías de trab ajad ores y co n o b-
jetivos frag me ntarios en cua nto a la amplitud de la protección p rop orcio-
nad a. Este tipo de legislación ha sido amp liame nte desarrollad a por la Or-
ga nización Internaciona l del Trabajo (O IT). Des p ués de la Segunda Gue -
rra Mund ial, los esfuerzos por legislar a escala internaciona l los p robl em as
relativos al trab ajo emergiero n e n e l Dere cho de los de rec hos human os,
tanto a nivel un iversal co mo region al. Hoy e n día el derecho al trabajo y
los de rec hos lab orales se e ncue ntran en instru me ntos diversos emitidos
por las Nacio nes Unidas, por la OIT, así co mo por siste mas regionales en-
carga dos de la p rotección de los derech os human os en Europa (bajo la tu-
tela de l Consejo de Europa), en Amé rica (O rganización de Estados Ame ri-
ca nos, OEA) y África (Organizac ión por la Unida d Africana, OUA).
Se ha afirma do , tentativam ente , que el es pectro de los dere chos relacio-
nad os co n el trabajo se pu ede d ividir en las siguie ntes subcategorías : de -
rechos relativos al empleo (lib ert ad de trab ajar fuer a de un marco de es -
clav itud y/o de no tener un trab ajo forzado y obligator io, libertad de tra-
bajo , e tc .); derechos derivados del emp leo (como el horario de trab ajo , va-
caciones anuales remuneradas, e tc .) ; igu aldad de tratamiento y derechos
de no discrim inación; derechos instrume ntales (lib ert ad de asociación, li-
be rtad de orga nizarse, etc.) . Por últim o , por se r un te ma de actua lidad,
co nvie ne subrayar que una de las dificultad es sing ulares qu e han debido
afro ntar los derech os rela tivos al trab ajo , cuando su positivización no se ha
alca nzado, ha sido el argume nto que alega su supuesta inci de ncia en el de-
terioro de la co mpe titividad . Este tem a surgió co n renovado vigo r duran-
te las negociacion es relativas al du mp ing social y las cláu sul as sociales de
la Ronda Urug uay del Acuerdo Ge ne ral so bre Aranceles y Tar ifas (Gene-
ral Agreement on Trade an d Tariffs, GATT).

17. DRZEWICKI (Krysztof) , "The Right to Wor k and Right s in Work ", in Econo mic, Socia l a nd Cu ltu ra l Right s. A Te xt-
boo k ., o p.c it. p . 169.

104
Lo s D ERECHOS ECONÓMICOS C OMO INSTRUMENTO
PARA D EFINIR EL U MBRAL DE C IUDADANÍA y
SU CARÁCTER DE INDICADOR MÍNIMO DE INCLUSIÓN SOCIAL

Los derechos humanos constituye n un referente para fijar los límites o

fronteras del um bral de ciudada nía. El paradigm a de ciudada nía, o disfru-
te de los derechos funda mentales esenciales, fijaría el ámbito o espa cio en
el cua l las person as verifican los valores de integración , pa rticipa ción y/o
pert en encia qu e supone la inclusió n soc ial versus exclusión socia l (al res-
pecto , véase el trabaj o de Soja en este volumen) . De es ta forma se prop o-
ne, adicion alment e, el co nce pto de umbral de ciudada nía co mo aque lla
front er a de disfrute fáctico de un a serie de derechos civiles y políticos, así
co mo econó micos, sociales y cultura les que permit en el desarrollo de los
llamad os derechos y valores ciudadanos .
El proceso de construcción de esos derechos ha sido el resultado de un
amp lio proceso de co nsolidació n histórica de exigencias ético-jurídicas de
carácter univ ersal. Como ha sido desarrollad o en los últimos a ños", se tra-
ta de un co njunto de valores de realizació n interac tiva y sistémica, lo cual
significa qu e la satisfacció n de sus objetivos solo resulta posible a pa rtir de
la simultánea realización de los valores y objetivos de los otros derechos
qu e form an parte del sistema .
En la siguiente tabla, las columnas A, B YC ex presa n áreas de derechos-
valores econó micos , sociales y culturales que constituye n los pilares del

Tabla 1
Conjunto de Derechos Humanos y
Valores Componentes del Umbral de Ciudadanía
Umbral de Ciudadanía
Derechos-Valores Derechos-Valores Derechos-Valores
Económicos Sociales Culturales
o Derecho a la participación o derecho a la educación, o Derecho al genérico acceso a
económica, derecho a la salud, la cultura como resultado de
o Derecho al comercio, o derecho a la vivienda, una prestación estatal,
o Derecho a la satisfacción de o derecho a la alimentación, o Derecho al desarrollo de ma-
necesidades básicas, o derecho al trabajo. nifestaciones culturales pro-
o Derecho a la organización de pias (religión, lengua)
empresas, o Derecho a la expresión de
o Derecho a la afiliación sindi- cualquier manifestación ideoló-
cal, organización cooperativa gica, estética, ética o filosófica.
o similar.

18. Ver CEPAL-I1DH, La igua ldad de los modernos (Reflexiones acerca de la realización de los derechos económi cos.
sociales y culturales en América Latina) San José-Santiago, 1998. Para un trabajo integrativo, véase CAN<;ADO
TRINDADE, Antonio, La relación entre el desarrollo sustentable los derechos econ ómicos , sociales y culturales: ten -
den cias recientes . Estudios Básicos de Derechos Humano s, lIDH, SanA José, Costa Rica. 1995.

105
umbral de ciudadanía (en tanto zona de confluencia e interacción sistémi-
ca de las tres variables) .
La correlación de los elementos que conforman cada grupo de derechos
valores, tiene también un carácter múltiple e interactivo (Canado 1992; Ordó-
ñez y Vásquez 1991), según el cual los elementos de cada universo encuen-
tran relación con los otros en toda las relaciones posibles y funcionan como
constantes de realización de derecho-valor, en el tanto intersectan los tres
ámbitos (económicos, sociales y culturales), generando dinámicas de realiza-
ción compartida (Sosnowski, 1999)19. Esta característica es importante, por-
que desde el punto de vista de la construcción del umbral de ciudadanía,
pues no existen aquí derechos o valores con prioridad jerárquica, lo cual tie-
ne implicaciones prácticas y directas en las políticas de desarrollo social ya
que comprende la realización de consumos esenciales y la participación de
intercambios (Sen , 1981). De lo anterior se deduce que existen dos factores
operantes. Por un lado , están los bienes que permiten participar en las re-
des sociales de intercambio, las cuales pueden expresarse en distintos nive-
les o capacidades. Por otra parte, están los bienes que realizan consumos
esenciales, los cuales podemos denominar también como seguridades.

LAS SEGURIDADES O CONSUMOS ESENCIALES

Por un lado, las seguridades o consumos esenciales son categorizados

individual o familiarmente, para efectos prácticos y estadísticos. Las segu-
ridades o consumos esenciales se refieren a aquellos satisfactores de nece-
sidad mínimas biológicas. En términos generales, esos satisfactores (y los
indicadores de satisfacción de necesidades mínimas) tienen que ver con
aquellos requerimientos esenciales para la manutención humana, y cuya sa-
tisfacción es (o debería ser) imperiosa, independientemente del contexto
social o histórico en que se presenten. Dentro de este ámbito, se compren-
den aquellos mínimos biológicos en materias como salud, alimentación,
vestuario, vivienda. En este campo, se plantean fronteras de bienestar mí-
nimo con base en los cuales se busca establecer un indicador comparativo
(sobre la base de criterios establecidos) en función de un referente social
específico; es decir, una sociedad con sus propios patrones de normalidad.
Sin embargo, no existe todavía una tipicidad jurídica a nivel internacio-
nal o, bien, nacional en el caso de los consumos esenciales. La inexisten-
cia de tipicidades normativas que creen obligaciones en esta materia

19. En tal sentido. deb e ve rse la Resoluci ón No. 41-128 de la Asambl ea Gene ral de la ONU, es pec ialme nte el Artícu-
lo 6, Párrafo 2.- Todos los derechos humanos y las libertades fund ament ales son indivisibles e interd ependien-
te s, deb e d arse igual ate nció n y urgente co nsid era ció n a la a plicació n , promoción y protec ción de der echos ci -
vile s, políticos , e conómicos, sociales y culturales-o

106
desnuda n los amp lios espacios de trabajo aún pendientes en e! cam po de!
derecho internacion al de los derechos human os, así co mo en el derecho
co nstitucio na l y el derecho interno sustantivo de los países.

LA CREACIÓN DE CAPACIDADES O
LA PARTICIPACIÓ N EN INTERCAMBIO-SO CIAL

El llamado umbral de ciudada nía tiene que ver con e! establecimie nto
de mínim os competitivos que permitan en lo fundamental la creación de
capacida des sostenidas en el largo plazo , a la par de las seg uridades o co n-
sumos esenciales. Desde luego , las consideraciones de políticas pú blicas
deberán estar atem peradas por las circunstancias transicion ales de cada país
y contexto de termina do, lo cual pue de ob ligar a grandes inversion es co-
yu ntura les en mater ia de seg urida des o co nsumos esenciales. Sin embar-
go, la sos tenibilidad del mode lo ún icament e se garan tiza por la inve rsió n
social en el ámbito de las capacidades, las cua les corresponden ge neral-
mente a los programas de inversión socia l universal.
A modo de conclusión la tabla siguiente resum e un mo de lo de indica-
dores sintéticos , según la propues ta de CEPAL-IIDH.

Tabla 2
Indicadores Sintéticos de Consumos Esenciales,
Creación de Capacidades y Participación
Realización de Consumos Esenciales Creación de Capacidades y Part icipación
(Satisfacción de Necesidades Mínimas Biológicas) (Satisfacción del Umbralde Ciudadanía)

• Alimentación, • Ingreso mínimo

• Vivienda, • Educación
• Salud • Trabajoestable
• Seguridad social (contra amenazas a la vida). • Acceso a información
• Participación politica

Inversión Asistencialista Inversión potenciadora

EL P RO BLEMA DE LA TIPICIDAD y LA E XIGIBILIDAD.

U N EJ EMPLO EN EL ÁMBITO DE LA RE FORMA I NSTITUCIO NAL.

Como ha sido planteado por parte de la com unidad científica jurídica en

los últimos años, el desarrollo de los derechos eco nómicos socia les y cultur-
ales no será posible hasta que - a la par del desarrollo de un mode lo de indi-
cadores sintéticos- se definan claramente los niveles tipicidad y exigibilidad
de las norm as. Po r tipicidad refiero lo que en idioma inglés se ha llamado
legal rigbts y por exigibilidad lo que se ha de nominado como justicia bility .

107
 En términos generales la construcción normativa se puede describir de
la siguiente manera : Una vez determinado el umbral fáctico al cual se
refiere e! valor protegido (determinado por un indicador dado), inmediata-
mente procede realizar una suerte de "protección jurid ícadel umbral defi-
nido por el indicador. Esta protección será posible únicamente a partir del
desarrollo de la definición de un umbral de protección legal (zona norma-
tiva) consistente en la tipicidad, o creación del tipo jurídico. Posteriormen-
te, una vez cumplido este segundo paso de configuración de la tipicidad,
el proceso de construcción jurídica se completa mediante la creación de!
mecanismo efectivo que -sustancial y procesalmente- permita la recla-
mación del derecho; es decir, la activación de los mecanismos jurisdiccio-
nales para obligar a su vigencia o reparación cuando así se considere opor-
tuno. Este último o tercer paso es lo que llamamos tipicidad o exigibilidad.
El desarrollo de estos tres pasos supone una secuencialidad de orden
causal conceptual y, además, temporal. La definición de la tipicidad (es de-
cir, de la característica legal del derecho) no es posible sin la definición pre-
via de un indicador y el análisis concreto de una especie fáctica en examen
que permita "activar el indic ador". De la misma manera, la definición de
los mecanismos y los instrumentos de la exigibilidad o la justiciabilidad no
son posible sin la definición previa, a su vez, de la tipicidad o fijarniento de
la frontera jurídica del valor (véase abajo). Las zonas donde se indican dis-
funciones o distorsiones ocurren por no atender correctamente las correla-
ciones entre valores u objetivos (de carácter técnico, político o económico)
y los indicadores que puedan funcionar como parámetros para la medición
de result ados o definición de exigencias. Asímismo, existen disfunciones
también en aquellos casos donde, aún el evento de que se puedan haber
establecido aceptablemente las formas de tipicidad (definición del ámbito
jurídico que definen el derecho), no existe un adecuada solución al proble-
ma de las normas instrumentos (procedimentales) que garantizan la exigi-
bilidad o la justiciabilidad del derecho . Estas disfunciones pueden ser ex-
plicadas también a partir de tablas analíticas referidas a la correlación entre
objetivos, categorías, concepto e indicadores (v áse más adelante).

108
 Gráfico 1
Determinación del Indicador Funcional como
Presupuesto de la Tipicidad y la Exigibilidad-Justiciabilidad.

Zona de Disfunción
1 2
Definición
-
Del Valor - - -
(Ámbito de reforma
Determinación
Il1o..- de l indicador que protege

la realización de l valor
constitucional) UMBRAL DE CIUDADANÍA.
(Documento técnico. (World Bank,
lOB, UNDP, fuente nacional eco-
nómica o estadistica, etc.)

\
3
Definición de la TIPIClOAD o ámbito de pro tección
jurídica de l valor y del umbral del valor protegido
por el indicador (Desarrollo de la ley sus tan tiva: ley
de administración pública, ley de administració n fi-
nanciera, ley de Reforma Tributaria, etc .)

<:=- Zona de Disfunción

4
Propuesta de ex igibilidad o justiciabi lidad
(Creación de mecanismos específicos para acti-
var la gestión ind ividual de l ciudadano o, bien,
un derecho colectivo) .

109
C ONCLUSIONES: UNA VALORACIÓN CRÍTICA.

El hecho de no p osee r todavía indicadores es pecíficos e internaciona l-

mente rec ono cidos para la medición de derechos econó micos, soci ales y
cultura les , hace qu e la reali zación de un diagn óstico resp ecto de su cum -
plimi ento deba asimilarse , en ge ne ral, a los tem as de la equida d e n rela-
ción co n los der echos econó micos y so ciales, y co n los de la integ ració n
social en el ámb ito de los derechos cultur ales . En co nsecuencia, los indi-
cado res socioeconó micos tradicionales pueden entrega rnos so lo un a visió n
parcial, co nce ntrá ndose en aquellos asp ectos fue rteme nte relacion ad os co n
lo qu e podría denominarse derecho a la subsiste nc ia: derech o al trab ajo, a
la segurida d social, a la salud, a la alime ntació n , a la educación, al mante-
nimi ento de un nivel de vida ad ecu ad o y una vivienda adecuada . En la ma-
yoría de los casos, sin embargo, es tamos ante indicadores qu e , co n algu-
nas excepcio nes, en particular los desarrollados por el Program a de Nacio -
nes Unidas para el Desarroll o (PNUD) en su Informe Anual de Desarroll o
Hu ma no, co mo el Índice de Desarrollo Huma no ODHYo, requi eren mayor
definición co nceptua l, metodológica y operacion al.
Ahora bien , aun e n los casos en qu e se logren ava nces en es ta tipi cidad
internacional, los probl em as de inclusión versus exclusión soc ial dependen
en mu chos casos, no del cump limie nto de un determinad o nivel en e l In-
dice internacion al sino, fundamentalm ente, de la verificació n determinados
índices nacionales que actúa n como correlato de otros eleme ntos internos
de cada socieda d nacional. Los términos, pu es, de la ex clus ión o inclu sión
soc ial (es to es, la cuida danía plena) dependerían no úni cam ente de la ve-
rificación de esos índi ces es tanda rizados internacionalm ente sino , funda-
mentalm ente , de la forma en qu e interactú an al interio r de cada socieda d
los distintos disfrutes y capacidades en relac ión co n los otros facto res rela-
tivos. En es te segundo caso opera, por ejemplo , la línea de pobreza nacio-
nal , result ant e del acceso a la can asta básica, qu e se desglosa co mo un a ca-
nasta calórica , pero qu e también deberí a tener un cor relato ambie ntal, cul-
tur al, político , etc. Estos parám etros so n relativos a cada socieda d nacion al
y se rá posible determinarlos medi ant e indi cadores sintéticos, tal y co mo ar-
gume ntan la CEPAL y el I1DH ( 997) En ambos casos - esto es, e n lo re-
lativo a los ava nces en los Índices inte rnac iona les co mo en los indicad ores
sintéticos nacionales- la teoría y la pr áct ica de los de rechos human os po-
drá jugar un rol determin ant e para formular las normas exigib les qu e per-
mitan su ex igibilida d y justiciabilidad.

20. El Índ ice su po ne un referen te fáctico susce ptible de ser co mparado intern acion alment e y ab re paso, pu es, a la
posibi lidad de formulaci on es norm ati vas qu e fijen umbrale s o fron ter as internacionales de sup ues to di sfrut e del
de re cho y de los va lo res tutelados po r é l, co mo también de sus vio lacio nes o tran sgre siones.

110
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112
 EXCLUSIÓN SOCIAL EN EL CARIBE

MICHEL-ROLPH T RO UILLOT

I NTRODUCCIÓN

El co nce pto de excl usió n social con lleva las ven tajas y desafíos de todo
enfoque de procesos'. Su riqu eza está dada por su multidimensionalida d;
pero esa misma riqu eza deja un amplio es pacio para divergen cias, entre los
analistas, sobre las causas y orie ntacio nes de los procesos que se estudia n.
Las particularid ades de las formacion es soc iales es pecíficas -para no men-
cionar los sup ues tos de las analistas- inclinan el atributo de causa lidad de
los mercad os a las institucion es, hacia la cultura -historia. En estos términos,
el ma peo mult idimen sion al de causas y orientaciones , aun cuando sea de n-
tro de los límites de un Estado nacional, es difícil. Y hacerlo en una regió n
tan com pleja coma la caribeña es tod avía más desafiante. En el caso de l Ca-
ribe, hay dos dificultades es pecíficas que increm entan el reto: el es tado en
que se encuentra la inves tigació n existente, y la he terogeneidad del área.
Son pocos los escritores que han utilizad o exp lícitame nte un marco de
exclusió n social - y sus co nce ptos asociados-, para ana lizar tanto el Caribe
como un todo , o cada territorio particular dentro de él. Para estar seg uros ,
la mayoría de los caribea nistas co ncordaría n en que la región ha sido pro-
fundamente mode lada por varias form as de excl usión, las que durant e lar-
go tiemp o han sido privilegiados objeto de estud io. Sin embargo, tales es-
tudi os han usado un amplio rango de Ca veces incompatibles) enfoq ues. En
la medida en que el Caribe co ntinúa siendo el prim o pobre dent ro de los
estudios de Latin oamérica, la ge rminante literatura sobre exclusión social en
las Amé ricas raras veces tom a en cue nta las características del área (e .g. ILO
1995). De ahí que aún care zcamos de un pue nte em pírico que pu eda co-
nectar ex plícitame nte la preexistent e investigación cualitativa sobre el
Caribe co n las camb iantes formulaciones en el conjunto de la literatura so-
bre exclusió n social. Y aú n más, los datos cuantitativos raras veces se

1. Agradezco a los organizado res del taller y a CIare Sarnrnells de la University of Chicago , por su asistencia a la
investigación . Los comentarios de los p articipantes en el taller, y especialmente los de Estanislao Gac itua-M ario
sobre la prim era versión de este artículo , me ayudaron mu y po sitivamente a clarificar diversos punt os.

113
desagreg an hasta el punto en qu e pu eden convertirse e n significativos pa-
ra los es tudios de ex clus ión social. Al co ntrario, mu y a menudo , su presen-
tación sug iere la hom ogeneid ad de las so cieda des caribe ñas . Por e jemp lo,
más allá de lo dem ográfico es raro e ncontrar figuras qu e reflejen la división
rural-urban a, un as pecto clave e n la mayoría de aná lisis cua litativos .
Consecue nteme nte, es te trab ajo no pu ede eva luar la literatu ra de la ma-
ner a que hu biera sido posible si cada un a de las variables del marco de la
exclusión es tuv iera presente en los es tud ios sobre el Carihe, o si los datos
cua ntitativos es tuvieran disp onihles. Antes bien, la o portunida d y el desa-
fío qu e ten em os aquí co ns iste e n ap ort ar coherencia ana lítica a un a ama l-
ga ma de datos y es tud ios , y, más allá de ellos, a la región e n sí mism a. Por
eso es qu e , e n este caso, los dat os y las ohservac iones de fuentes diversas
se organiza n de un modo qu e intenta desarrollar un e nfoque regional co-
herente . Emp ero, ¿dónde bu scam os esa cohe rencia? ¿No es cierto qu e el
Caribe es demasiado complejo para se r e ncasillado co mo un o bjeto de es-
tudi o simple?
Para asegurarnos; estamos tratando co n una cantidad de pobl ación rela-
tivam ente pequeña - alrededor de 36,5 millones para la cuenca e n su co n-
junt o , y 20 millones e n las islas (Bake r, 1997; World Fact Book , 1999). No
o bstante, un lugar en qu e la pequeñ ez coexiste co n la d iversid ad . La región
co mprende a cas i 20 formacion es sociales distin guibles, la mayoría de las
cua les se co nce ntra en un a so la isla. Ade más de e llo, se is gra ndes poderes
co loniales y neocolon iales- Espa ña , Gran Bretañ a, Franc ia, Holanda, Dina-
marca, y los Estados Unidos han marcad o profund am ente a la región,
crea ndo din ámi cas so ciales q ue co n frec ue ncia han chocado.
La dive rsida d del Caribe se manifiesta lingüísticam ente , y de man era prin-
cipa l a través de los cuatro grandes bloques lingüísticos heredad os del pa-
sado co lonial -espa ñol, inglés , fran cés y alemán- y los nume rosos lengua-
jes criollos. Igu almente , se manifiesta a través de un a mezcla de fenotipos,
rostros human os qu e evocan el África del sub Sah ara , Euro pa , Indi a, o Chi-
na, y todas las mezclas de e llos . Y también se manifi esta a través de la va-
riedad de las instituci on es, y de estadísticas nacionales qu e testimoni an pro-
cesos institucionales diferentes. El PNB per cápita varía desde menos de
US$300 e n Haití, pasando por alrededor de US$1.500 en Jamaica , hasta
US$3.500 en Trinidad , el qu e por lo ge ne ral clasifica delante de México y
Brasil en los cuadros econó micos internacionales. (World Bank 1997: 214-5).
No obstante, y aún lo cuestiona ble qu e algunas veces pu ed an se r, las tasas
sociales cua ntitativas de la estadísticas de salud , las tasas de pohreza urh a-
no-rural, y los porcentajes de alfabetismo, en cua nto ind icad ores amp lios de
mecan ismos co mplejos , co nfirman la diversidad institu cion al. No debe ex-
trañar qu e las distincion es so ciales, lingu ísticas, étnicas y religiosas afecten
de man era diferenciad a a los particulares territ orios del Caribe . De igu al

114
man era , la exclusión econó mica no tien e la misma forma en todas partes
de la región . Y además , la participación política -en su más amplio se ntido-
se encuentra fuert emente institucio nalizada en algunas partes, y en otras
perman ece mu y débil. Y ento nces, ¿tiene algún se ntido cons ide rar al Cari-
be co mo un a sola región co n el fin de estudiar la excl usión soc ial?

U N MODELO PARA UNA REGIÓN

Este desafío puede ser enca rado si el análisis lo levant amos so bre la ba-
se de dos ob servacion es iniciales simp les. La primera, de carácter teórico ,
tiene que ver con la co nce ptua lizació n de la exclusión socia l co mo un pro-
ceso acumulativo. La seg unda , de carác ter histórico, refiere a las particula-
ridad es de la región caribeña .

La Exclusión Social como un Proceso Acumulativo

y Multidimensional

Comienzo co n la ex tendida noción de qu e la exclusión soc ial es "el pro-

ceso a través del cua l las person as y grupos son total o parcialme nte ex-
cluidos de su completa participación en la soc iedad en qu e viven" (Euro -
pean Founda tion, 1995:4). Empero, esta form a de ex presió n no de be escon-
der el hecho de qu e la excl usión soc ial es, a fin de cue ntas, tant o un pro-
ceso acum ulativo com o circular. Esto significa que, si no reducimos la ex-
clusión so cial solo a instan cias de discriminación -en cuyo caso no se re-
qu eriría de ningún nu evo conce pto-, entonces so lo pu ede ser entendida co-
mo la culmina ción de la combinación de varios otros procesos, de los cua -
les no todos so n inhe renteme nte causa ntes de excl usió n. En este sentido,
lo qu e pu ede se r den om inado el proceso ge neralizado de exclusión socia l
se co mpre nde mejor como un flujo de múltipl es fue ntes y afluentes , co n di-
versas tenden cias y contradicciones .
En co nsecue ncia, un problema teórico de la mayor imp ortancia es có mo
orde nar los procesos compo ne ntes que atraviesa n, co ntribuye n, o contie-
nen a dicho flujo . Si la exclusión social es tant o un proceso co mo un he-
cho multidimen sion al (de Hann, 1998), cómo hacem os para descompon er-
la. Y, en realidad , ¿de be mos descomp on erla? En esto, ten em os qu e en-
frentar varias opciones . Para simplificar, le podría mos da r el mismo peso a
tod os los flujos co ntributivos , al menos al co mienzo , en cuyo caso perde-
remos un a gran parte de su complejidad , y hasta podríamos des co ntar la
noción de proceso acumulativo. Llevado este enfoque al extre mo , la ex clu-
sión social resultaría un a mera suma de indicadores. Alterna tivame nte, po-
dríamos estab lecer un a jerarquía qu e permita orde nar contribucio nes

115
relativas, de acue rdo con un a u otra teoría uni versal; si este fue ra el caso
podríam os dejar por fue ra la noción de p roceso mult idimen sion al. En este
extremo, la exclusión social sería co mo un a aguada versión del análisis de
clases ', Entre los ex tremos poropu estos hay mu chas opciones .
La so lució n que aquí se propone consiste en enfatiza r al carácter mult i-
dimen sional y acum ulativo de la excl usió n social, co mo un proc eso . Si la
excl usió n social es un proceso acumulativo ge ne ral, pa rte de la tarea po-
dría ser identi ficar dimen sion es intermedias de tal acumulació n dentro de
ese proceso ge ne ralizado. Lo qu e qu iero decir es que es a través de es tas
dime nsiones que nosotros podemos ver un a cantida d de pequ e ños proce-
sos qu e se un en para crea r amplias tendencias, las qu e , a su vez, alime nta-
rán el proceso ge neralizado de ex clus ión. Yo veo a estas dimensiones co-
mo recursos heurísticos -no como unidad es con límites naturales-, las cua-
les e nfatizan procesos pequeñ os que se van acumulando dentro del proce-
so ge ne ralizado de exclusión . Obviam ente, el develamiento de estas dim en-
siones es en parte un ejercicio teóric o, pero los resultad os con cretos de tal
ejercicio variarán conforme a las particularidades fundam entales de las po-
blaciones en estudio. ¿Cuáles so n esas particul arid ad es fund am entales del
Caribe , comprendido como un a so la región? Para resp onder a esta pre-
gunta te ne mos qu e regresar a la co mplejida d de la región.

Una Región Conformada por la Exclusión

La región del Caribe, tal co mo la co nocemos , fue en rea lidad creada por
la excl usión (Brathwaithe , 1971; Knigh t, 1990; M.G. Smith, 1965, 1984; R.T.
Smith, 1970, 1987, 1988). Y, ya sea que nu estro enfoque de la ex clusión
enfatice la falta de so lida rida d, la excesiva es pecialización, los mo no polios
de acceso, o combine var ios de estos paradi gmas (ILO, 1996; de Haan and
Maxwe ll, 1998), tenemos qu e incorporar un a compre nsión del hecho de
que el perfil moderno de la región del Caribe está p rofundam ente modela-
do por la excl usión de la mayoría de sus habit ant es.
Aquí ten em os qu e tom ar en cons ide ración no so lo la destrucción de la
pobl ación nativa , sino qu e también el surgimiento y mant enimiento del sis-
tem a de las plantaciones, durant e y después del período de la es clavitud.
Por varios siglos, el siste ma de las plantaciones co nstituyó la forma
do mina nte de integ ración del Caribe e n la econ om ía capitalista mundial.
2. En el primer caso . nuestro prin cipal énfasis tend rían q ue ser los indi cad ores nacion ales, pero perd eríamos la vi-
sión de los mecan ismos detrás de esos ind icadores. La agenda de investigación se ve ría fuertem ent e m arcada
por un individ ualismo metodológico, y la respu esta de pol íticas solo podrí a enfoca r pa rtes sin evaluar su rela-
ció n co n el co njunto. En el segundo caso, nu estro én fasis prima rio ten dría que pon erse en las relacio nes te óri-
carnente aseguradas, pero así perderíamos visión acerca de las condicio nes especí ficas bajo las cua les tom a for-
ma la exclus ión. La age nda de investigaci ón podría estrec har el análisis co mparativo y el grado en q ue las so-
ciedades se ajustan a un model o prefijado . Las respuestas de po líticas serían universales sin atenció n a las par-
ticularidade s históri cas de una sociedad o región .

116
Esa modalidad de incorporación global, vista en e! escenario local , reque-
ría la exclusión de la mayoría. La inclusión global y la exclusión interna se
combinaron para convertir a la mayoría de las sociedades caribeñas en sor-
prendentemente similares en varios aspectos, en el tiempo -aunque no
siempre de la misma manera y al mismo tiempo.' De este modo, el concep-
to de exclusión social nos acerca más a la realidad caribeña que lo qu e lo
hacen los enfoques alternativos que ponen un énfasis analítico en las per-
sonas o grupos de "pobreza". Uno de los objetivos de este trabajo es e! de
indicar cuánta más comprensión se puede ganar al enfatizar las relaciones
entre exclusión y pobreza. Las sociedades caribeñas no nacieron pobres en
realidad, se puede argumentar sobre lo contrario. Más bien, tales socieda-
de s sí nacieron profundamente divididas.
Si las sociedades del Caribe estuvieron desde el comienzo basadas en la
exclusión, y si la plantación fue el vehículo original de tal exclusión, lo que
sigue es una cuenta regional sobre exclusión social y pobreza que debe in-
corporarse a, o consignar a esa línea basal. Esto no quiere decir que las so-
ciedades del Caribe estén condenadas a enfrentar un presente -o peor, a
heredar un futuro- predeterminado por su trayectoria pasada. y tampoco
quiere decir que los hechos y las formas que demuestran la actual exclu-
sión social son impermeables a las dinámicas más recientes. Más bien, el
futuro posible puede ser visionado si -y solo si- superamos en e! presente
algunas de las limitaciones impuestas por las trayectorias pasadas. Para en-
tender los actu ales hechos y formas como resultados de procesos, tenemos
que mirar a la exclusión social en relación con sus antecedentes en la his-
toria económica , social y cultural -todo lo cual incluye la historia de las
instituciones que generaron la exclusión.

Dimensiones de la exclusión social

Si bien el sistema de plantaciones juega ahora un rol menor en la re-

gión, los procesos desencadenados por la transición, y las orientaciones ins-
titucionales modeladas por ella misma , afectaron directamente las estructu-
ras sociales de! pre sente. En consecuencia, tenemos que investigar esos
procesos y esas orientaciones institucionales a través de tres dimensiones
superpuestas: i) la socioeconómica; ii) la sociocultural y; iii) la institucional.
Estas dimensiones evocan la clásica división de las sociedades en las es-
feras económica, política y sociocultural. Ellas también hacen eco de aque-
llas que se mencionaron antes, por parte de otros analistas que insisten en
el carácter multidimensional y procesal de la exclusión social (e .g, ILO
1995) . No obstante, el énfasis que aquí se pone no es en la economía, la
3. l.a insistencia en el sistema de la plant ación como facto r tant o de integ ración globa l como de excl usión local es
lo que nos permite incluir territorios continentales como Suriname y Guyana dentro de este marco analítico.

117
cultura, las instituciones o la polític a como dominios ind ependientes "ahí
afue ra ." Aq uí, más bien, es tas dimensiones se utili zan co mo rec ursos heu-
rísticos, fo rm as de mir ar a p rocesos intermediarios y ac umulativos. El fenó-
meno econó mico juega un papel en las otras dos dimensiones y viceve rsa .
En realid ad, ca da un a de es tas dimensiones, as í co mo todo e l p roceso ge -
neralizad o de ex clus ión social, se ca racteriza, en gra dos d iversos, por la
ca usación circular. Esto significa qu e la ca us alida d traspasa los límites heu-
rísticos aq uí utilizad os, co n frec ue ncia en múltiples orientaciones. En ve r-
dad , el tratami ento de la d imensión ins titucio na l e n parti cul ar demostrar á
qu e un o no pu ede se pa rar claram ente los fact ores econó micos, sociocultu-
rales y polít icos de la ex clus ión social.

Causación Circular

En Ca rihhea n 5tudies, el co ncepto de causación circul ar ha sido ap lica-

do por e l ec o no mista Mats Lund ahl , quien utiliza la influ encia recíproca en-
tre erosión de la tierra y presión de la población, par a ex plica r el crecimien-
to de la pobre za de los campesinos en Haití (Lunda hl, 1979) . Y más e n ge-
neral , e n los diversos dominios e n qu e ha sido usada (de la econo mía a las
matemáticas y hasta la cibe rnética), la ca us ac ió n circ ular ge ne ralme nte se
refiere a situaciones caracte rizadas por la influencia recíp roca de factor es,
donde la relación ca usa-efecto as ume múltiples orientaciones, donde el
"feed back" de un área influ en cia a o tra área . En abs tracto, dentro de la teo-
ría de la ca usación circu lar, no so lo no hay nin guna secue ncia sim p le o pr e-
dete rm inada de eventos, sino q ue tampoco ha y ninguna o rie ntación simp le
o necesaria de ca usalida d . Es la flexib ilida d y la riqu e za de la no ción lo qu e
la hace útil par a ap licarse tanto al proceso ge ne ralizado de ex clus ió n social
así co mo a las dimensiones dentro de él,
La ca usación circular es clave para el e nfoq ue de excl us ión social q ue
se desarrolla e n es te trabajo . Se aplica a las re laciones e ntre las tres dim en-
siones. Y tamb ién se ap lica a las relaciones dentro de ca da una de es tas tre s
dim en siones. Lo esencial del e nfoq ue es que en ca da un a de las d imensio-
nes podemos ver un a cantidad de pequeños procesos qu e se un en par a
crear grandes tendencias, las q ue , a su vez , co ntribuirán a la ge ne ració n del
proceso de exclus ión específico e n las so ciedades caribe ñas . Por lo tanto,
las políti cas qu e se qui eran di rigir a terminar co n la ex clus ión debe rían ser :
a) holísticas, e n su perspectiva; b) rel ativas en su alca nce; y e) es pecíficas
e n su impleme ntación, co n el fin de modifi car los factores es pecíficos qu e
interactúa n e n ca da caso.
Este enfo q ue pre senta numerosas ve ntajas. Prime ro, y de ac ue rdo co n la
litera tu ra teórica so bre excl usión social, es inherenteme nte multidimen sional.
Segundo, en la medida , en q ue hace hin capi é e n los procesos más qu e en

118
e! estado de las cosas , facilita el establecimiento de políticas que podrían re-
vertir los procesos que provocan la exclusión social. El enfoq ue tambi én en-
fatiza el cómo los procesos particulares y los ordenamientos institucionales
hacen para que los grupos se conviertan en excluidos , en vez de conside rar
a la exclusión socia l como un atributo de las person as (ILO, 1996). Como
resultado , los instrument os de política pu eden focalizarse para dirigirse a
aque llos nodos. Finalmente , y más importante aún, este enfoq ue nos permi-
te hablar de! Caribe como un todo, sin descartar las particularidades de los
territorios específicos. No ignora las diferen cias intracaribeñas. E incluso, po-
ne esas diferen cias dentro de l contexto de una semejanza fund ament al.'

LA DIMENSIÓN SOCIOECONÓMICA

La dimen sión socioecon óm ica, según se conce ptua liza aquí, se ocupa de
las transformaciones de la eco nomía agraria y de los mecanismos desenca-
den ad os por tales transforma ciones. En algunos países, hoy en día, la agri-
cultura basad a en el campes inado provee una sustancial porción del PIE, o
prop orcion a ocupación a una significativa proporción de la pobl ación . En
otros, las actividades basad as en la economía urb ana, tales como e! turis-
mo , la indu stria ligera, y las f inanzas especulativas se han conve rtido en
pred om inant es. y aun en otros , la eco no mía de la plant ación todavía pros-
pera en enclaves especializados . Con tod o, en la mayoría de los países don-
de la industria, la minería o los servicios ya contribuye n a incre me ntar su
particip ación en el PIE, la mayoría de la fue rza de trabajo tiende a mant e-
nerse en la agricultura en el campo . Ade más, vista la regió n como un tod o,
la vasta mayoría de los ciud adan os caribeños so n rurales. Solo en seis paí-
ses de la región , en 1995, la pobl ación urb ana sumaba más de un 50%.
La dimen sión socioeconómica que aquí se ha delineado refleja la reali-
dad de mog ráfica y las ten den cias eco nó micas esbozadas más arriba como
man ifestacion es de pro cesos en desarrollo, e indicadores de las similitudes
y divergen cias dentro y entre las socie da des del Caribe . Un aspecto clave
para la representación de esta dimen sión como un recurso heurí stico es la
proposición de que los pro cesos pred ominantes de la exclusión socioe co-
nóm ica en la región coexisten en la marginación de la pobl aciones rurales.
Esto no quiere de cir qu e todas las person as de origen rural están excl uidas ,
o excluidas en el mismo grado y de la misma man era. Sin emba rgo, la
4. Para asegu rarse . e l mod elo tiende . más de lo que dice , a favorecer analíticamente a las sociedades post-plan ta-
ción, Anguilla, Bahamas o las Islas Caymán. Esto no es una deb ilidad. Primero, los territo rios qu e no tení an
co mpleta ex periencia en el sistema de plantación pu ede decirse qu e fueron integ rados co mo espacio soc iocul-
tural del Caribe solo en la medida que servían a ese sistema . Segundo, y como se aclara rá más adela nte, la ex-
clusión soc ial en el Caribe alcanza su cima en las sociedades post-plantaci ón de varias clases. Tercero , la gran
mayoría de la pob lación caribeña vive en sociedades post-plantación .

119
tran sición desd e la econom ía de las plantaciones ha refor zad o los vínculos
entre los p rocesos de ex clusión social y la división urban o rural.
Tales vínculos varían a través y dentro de las socieda des. Por cierto, la
total marginalización de las pobl aciones rur ales no significa qu e estas no se
encue ntren integ radas en el siste ma dominant e de sus resp ectivas socieda -
des . Más bien, la margin alización de la mayoría de los actores rura les, co-
mo su vía de inserción, por un a parte requiere su part icip ación e n el siste-
ma y, por la otra, garantiza su inca paci da d para particip ar plen amente en
él. La econo mía de la plant ación , tant o entonces co mo ahora , plant ea un a
dicotom ía urb an o-rural en la cua l ambas partes se entre laza n aunque de-
sigua les . El auge y caída del campesina do, tant o ayer co mo hoy, so lo re-
co nfigura esa dicotomí a. A medida qu e las pobl aciones del interior (traba-
jadores rurales y pequeñ os agricultores independientes) increm ent aron su
marginalización, se solidificaron los procesos conducentes a ella co mo un
modo de inserción des igual. La exclusión socioeconómi ca inciu so en el ám-
bito urb an o carga el peso de la margin alización actual y pasada de las po-
blacion es qu e viven o nacieron en el campo. Los habit ant es citadinos co n
oríge nes rural es inme diatos, so n atrapados por los mecan ismos de ex clu-
sión, lo que viene a duplicar, en el ase ntamiento urb an o, la ex clus ión qu e
ellos y sus padres encontraba n e n las áreas rurales.
Si la plant ación está en ambas partes, ambos po r defin ición y en su rea-
lida d histórica un mecanismo de exclusió n (Tho mpson, 1928, 1975), enton-
ces el flujo que aquí estamos tratan do de delin ear pu ede ser visto co mo ori-
giná ndose allí y en la división urb an o-rural qu e ge ne ra. Podemos inclu so
postular un a gradac ión a lo largo de la cua l pod em os marcar a las socieda-
des de l Caribe con relación a ese punto de partid a; y esto pod em os hacer-
lo de dos ma neras: a) cuá nto se han alejado ellas de ese punto; b) por me-
dio de cuáles mecanismos y en cuá les direccion es. Esto significa - y el pun-
to es muy imp ortant e- qu e no todas las poblaciones rurales del Caribe sien-
ten o se relaciona n de la misma man era a su corresp ondiente ce ntrois) ur-
ban ots) La organización de la agricultura (e.g. campes inado os. plantaciones)
y las resultant es estructuras socia l, institucional y econó mica, aquí imp ortan.
Todavía podemos ver el parecido general entre socieda des donde la
tran sición desd e el sistema de plant aciones condujo al surgimiento de un
campesina do ind ependiente , co mo es el caso de Haití y de las Islas Wind-
ward . En el otro extremo del co ntinuo se enc ue ntran los países donde el
siste ma de plant aciones nunca llegó a ser dominant e (como e n las Baha-
mas o en las Islas Vírgen es Britán icas) , o fue reemplazad o co n diversos gra-
dos de éxi to po r un a econo mía or ientada a lo urban o (co mo e n Antigua y
en Barb ad os) , o por un a industria extractiva (como en Trinidad). Muchos
otros territ orio s pu ed en ser esque matizados entre estos dos polos, incluyen-
do y aq ue llos donde el sistema de la plant ación mant iene alguna

120
significación (co mo Cuba, la República Dominicana, o Guyana) , o aquellos
donde hoy la minería co ntribuye co n una cuo ta importante al PIE (como
en Jamaica u, otra vez, Guyana) .
Estos amplios perfiles de países no invalida n important es diferen cias en-
tre varios seg me ntos y clases dentro de la pobla ción rural de cada simple
territorio caribe ño. Inclu so en Haiti, "una nación pro verbialmente campesi-
na" (Lunda hl, 1995), hay diferen cias impo rtantes entre los tipos de campe -
sinos (Murray, 1977; Or iol, 1992). La vecina República Dominican a ofrece
un tipo de d iferenciación más formal entre el latifundi o y el minifund io , co n
un a muy fuerte inclinación pro-plantació n y anticam pesina de parte del Es-
tad o (Vedovato, 1986). La diferenciación interna dentro de la población ru-
ral asume otras formas en otros países, de los cua les aq uí no pod em os ana-
lizar tod os.
No obstante estas grandes diferenci as den tro o e ntre los países, un a ma-
yoría de la ge nte del Caribe se encuentra dedicad a a la agricultura y vive
en el campo , en el otro lad o de una decisión urbano-rural cuyas disp arida-
des son usualmente escondidas por las estadísticas nacion ales. Por cierto,
pod em os "hipotetizar" qu e la realidad de trás de tales estadís ticas es más
alarmante que lo qu e muestran las cifras de prom edios. Por ejemplo, la ex-
pectativa de vida , siendo tan baja co mo es a esca la nacion al, digamos en
Guya na o Haití, tien e que se r mucho más ba ja en e l campo , dad as las co-
nocidas disp aridades entre pobl ad os y país.'

Áreas Rurales

La vida rural caribeña está marcada por accesos diferenciados y diferen-

tes ago tamientos de recu rsos. La exclusión socioeconó mica asume la forma
de acceso diferen cial a los bienes básicos (incluye ndo el capital y la propie-
dad), a los me rcados (incluye ndo el trabajo y el crédito), y a los servicios
(incluye ndo la salud y la educac ión). También tom a la forma de ago tamien-
to diferenciado de los recursos (incluye ndo la tierra y el capital humano).

Acceso Diferen ciado a los Bienes

Yasean campes inos independientes, mineros, o trabajadores de plantación ,

los habitantes rurales del Caribe tienen un limitado acceso a la propiedad ,
comparados con sus contrapartes urbanas. En las zonas dominadas por
pred ios agrícolas de campesinos , la repartición continúa, reduciendo la pose-
sión [o inquilinato] de muchos campesi nos . En las zonas dominadas por

;. Sin mencion ar el impacto de la disparidad misma sobre los promedi os nacion ales. Hay evide ncia qu e indica qu e
el pro medi o de espe ranza de vida en los países desarrollad os no es más alto e n las socie da des más ricas, sino
que en aqu ellas qu e present an la menores diferencias de ingresos (Wilkinson, 1996)

121
minas o plantaciones, la propiedad de los principales medios de produ cción se
limita al Estad o o a las corporaciones transnacion ales. Más aún, en varios paí-
ses las pequ eñ as propiedad es rurales so n insegura s, ya sea porque desde el
principio fueron tierras de familia y no pu eden ser formalmente divididas (Bes-
son, 1987; Carnegie, 1987; Maurer, 1997), o simpleme nte porque los procedi-
mientos establecidos por el Estado desalientan el registro de títulos de terrenos.

Acceso Diferen ciado a los Mercados:

La mayor parte de las poblaciones rur ales del Caribe también ex peri-
mentan un acceso diferenciad o a los mercados, es pecialme nte a los del tra-
bajo y del crédito. En cua nto al mercad o de trabajo , en la mayoría de las
aldeas y pu eblos del Caribe, virtua lme nte no hay emp lea dores co mpe tido-
res. En las zo nas de plant aciones, la demanda es tacional de trab ajad ores
tiende a se r co ntrolada por la plantación dominante e n la loc alid ad , y los
administrado res de pl ant ación tienden a favorecer a los trabajad ores qu e
viene n de region es distantes (Lemo ine , 1981; Martínez, 1995; Moya Pon s,
1986). En las áreas predominant emente ca mpe sinas , las posibilidad es de
trabajo estable fue ra del predio familiar so n inexiste ntes .
En las zo nas ca mpesinas, a lo menos el acceso al mer cad o crediticio po-
dría aliviar la situación de los autoemp leados. Pero , desgraciad am ente , e l
cré d ito es ex tre ma da me nte escaso en todo el Caribe rural. Vargas-Lundius
(991) hace not ar que el desigu al acceso al cré dito en la República Domi-
nican a afecta igu alm ente a los grandes y pequeños agricultores. Mientras
q ue la administración de las plantacion es y los agricultores más ex itosos sí
proveen créditos -pero mu y a menudo en ca ntida des pequeñas y casi siem-
pre a tasas usu rer as-, la agenc ia más ce rca na del banco nacion al (la q ue
probableme nte es un medio de bajo-se rvicio qu e no propor cion a créd ito)
pue de estar en cua lquier parte entre 37 y 100 kilómet ros, y cubrir tales dis-
tan cias pu ede tomar todo un día, dadas las pobres co ndiciones de los ca-
minos y el inadecu ado tran sporte público . Ade más de e llo, el acceso dife-
rencia do a los bienes (e.g., propied ad registrada qu e podría servir co mo ga -
rantía) y a los financiami entos (lo qu e podría ayudar a legali zar los dere-
chos de p ropiedad) juegan uno con el o tro.
A falta de un mercad o formal de créditos, mu ch os habitant es rur ales del
Caribe, así co mo en otros lugare s del Sur, es tablecen asociaciones de aho-
rro y préstam os rotativos -ROSCAS (e .g. Kirton, 1996). Estas asociaciones
asume n for mas diversas, pero ge ne ralme nte impli can pequeños pagos

6. La distinción entre el acceso diferenciado a los activos permanentes y el acceso diferenciado a los mercados ha-
ce eco de la insisten cia de Sen 0 981;1989) ace rca del hecho de qu e, por un a parte . deb eríam os disting uir e n-
tre lo que la ge nte posee y lo qu e tales pose siones les permit en hacer , y, por otra, de que deb eríamos estudiar
el resultado co mbinado de tales po sesione s y capa cidad es.

122
regulares por parte de tod os los miembros parti cipant es, con un miembro
diferente tom ando el monto co mpleto cada vez. Los miembros de cada aso -
ciación gener alment e se co nocen tod os entre sí, y esta naturaleza persona-
lizada de las RO SCAS les permit e ajustarse a las circun stan cias individuales
de sus miembros Muy pocos miembros son requ erid os a proveer alguna
documentación formal, y aun así, el incumplimiento de obli gacion s no es
co mún, debido a la presión social. Con tod o , y dado el pequeño monto de
din ero disp onible para la mayoría de los miembros, los techos para las co n-
tribu cion es regulares so n más bien bajos, y el monto total disp on ible en ca-
da oportunidad raramente pu ede sos tene r riesgos mayores. 7
Un grupo particul arment e afectado por el acceso diferencial al crédito,
a pesar de su ex trao rdinaria vitalidad econó mica, es el caribe ño mercado
de las mujeres, tambien conocido co mo "buhonero", "a m bula nte ", o "Ma-
dan Sara." Es bien sabido que el pequeñ o mercad eo interno -especialmen-
te el de com estibles y de pequeños bien es de con sumo- ha estado domi-
nad o por mujeres de origen rural , desde antes de la muerte de la esclavi-
tud (Mintz, 1972). Enton ces y ahora, a través de un trab ajo mu y duro , ellas
se las han ar reglado para acumular algún capital, medi ante peque ños pa-
sos y ave nturas arriesga das. Sin embargo , quie nes así se las han arreglado
para acumular capital en cantidad suficienteme nte importante so n igual-
men te exclu idos de un mercad o de crédito al cual su clara co mpetencia
econó mica les deb ería dar un acceso favorable. La falta de acceso al crédi-
to hace imposible la expa ns ión y la diversificación para la mayoría de ellas .

El aumento de los riesgos

La extrema co nfianza en el simple pago al contado o la ex portación de

cosechas , co mbinados con la insegu ridad inherente a las pr ácticas de la
agricultura crea n una gran ex pos ición al riesgo a muchas de las economías
de la regió n. Los riesgos incluyen cambios ambientales , reform as econó mi-
cas internas , cambios econó micos indu cidos de sde e l ex terior (como la re-
ciente turbulenci a en el mercado glob al de banano), inestabilidad política
interna , etc. Un ejemplo de la acción recíproca de es tos diferent es riesgo s
so n las reform as económica s implement ad as en la República Dominicana a
medi ad os de los 90. Tales reformas (e n curso ) incluye ron la devaluación
del peso , un gran increme nto en los impu estos a las ventas y un a reduc-
ción en los impu estos al ingreso. Si bien las reform as co ntribuyeron a un
sustancia l crec imiento de las tasas del PIE, ellas tam bién afectaro n de
7. Una encues ta de ad ultos en hogares privados de Jamaica (incluyendo Kingsto n, Sr. Andrew, Sr. Cathcrine y Sr.
Thomas) mostró que el 65% estaban involucrados en ROSCAs dur ante 1993. y q ue este sistema "era ident ifica-
do so mo un a de las fuen tes financieras más impo rtantes para las person as de bajos ingresos , las q ue no po dían
acce de r a los fond os del sector financiero formal" (Kirton 1996:202-203). Por cierto, los pobres, los ad ultos jó-
venes, las mujeres y los trabajad ores no calificados están despr op orcionadamente repr esentados.

123
manera desigual a diferentes sec tores de la población. Las dos pr imeras me-
did as incrementaron el ago bio sobre la fue rza de trab ajo ocupad a e n la
agric ultura, qu e vive principalmente en las áreas rurales, y qu e no tiene
fuentes ext ern as de ingreso . La segunda medida escasame nte tocó a los re-
side ntes rurales. Con todo, co mo qui era qu e alivie un a obligación so porta-
da principalmente por los residentes urb anos que disfrutan de ingresos más
altos, también aumenta la brecha entre aq ue llos y la mayorí a de dominica-
nos rural es. Por lo tant o , a desp ech o de las promes as de largo plazo de esas
reform as, o de su inm edi ato imp acto positivo en las cifras nacion ales, ellas
también pu eden ser vistas co mo confirmando y reforzando los procesos de
exclusió n.

El agotamiento diferenciado de los recursos naturales

La mayoría de los caribeños res identes en zonas rurales no so lo deben

enfrentar más dificult ad es para el acceso a los bien es y los mercad os, sino
que los bien es a su alcance sufren depreciación y agotamiento a un a tasa
mu y rápida. Por cierto , el ago tamiento diferenciad o de los recursos es otro
de los grandes nodos del proceso ge ne ralizado de excl usión social. El más
impo rtante es el ago tamiento ge ne ral de las tierr as agríco las, su red ucida
fe rtilidad , de un modo u otro la declinant e fertilidad co rre pareja co n la de-
preciación en el mercado de los terren os individu ales. Ese fenóm en o pan-
caribe ño es exacerbado e n las montañ as por acelerad as tasas de erosión,
es pecialme nte en territorios co n, ya sea una cordillera ce ntral (una cadena
espinal ce ntra l de montañ as) o con un a fuerte presen cia campesina. En rea-
lidad , los dos fenómenos tienden a marchar junt os, y su co mb inación pu e-
de se r un a ame naza a la vida , co mo en el caso de Haití , donde la erosión
incre me nta más aún la ya infama nte pobreza (Lunda hl, 1979).
El decl inant e abasteci mie nto de agua , tant o para la agricultura co mo pa-
ra los usos dom ésticos, es un cercano aco mpa ña nte del ago tamie nto de las
tierr as, a las cua les está atado . Nuevame nte aquí, el ago tamiento diferen cia-
do marca particularmente a las tierras altas de campesinos, pero la co ntrac-
ción o desap arición del bosqu e lluvio so también afecta a las poblaciones ru-
rales de las tierr as bajas. En los enclaves dominados por plantacion es o ac-
tividades mineras, el agua disp onible tiende a ser co ne ctada, prim ero , para
aque llas actividades, antes de hac erla accesible a los residentes locales.
Otras veces , el acceso diferen ciad o a los bien es y el ago tamiento diferencial
de los recursos se combinan para reforzar las desigu ald ad es, com o es el ca-
so cua ndo el agua del campo es prim ariam ente co nectada para urban izar,
directamente para usos dom ésticos, o, indirectamente para electricidad .

124
La Migración como Pérdida del Capital Humano

El agotamie nto diferenci ad o también ame na za al ca pital human o , parti-

cularme nte a través de la forma de emigració n rural (Besson and Momse n ,
1987; Pessar, 1982). La migración car ibeña es masiva. Se estima qu e en los
80, emigró un a proporción del 20% del total de la pobl ación del Caribe . Tal
clase de éxodo reduce tant o las carencias humanas así co mo la tasa de ago-
tam iento de los rec ursos naturales". Mas tarde , las remesas de din ero de es-
tos migrant es so n funda me ntales. En los 80, tales rem esas representaban el
6% del PNB e n toda la regió n.
Tod avía, la historia co mpleta de las migraciones tien e que ver co n el có -
mo los procesos particulares se nutren un os a otros. Ya sea que la migra-
ción se origine en las áreas rura les o urb an as, los migrant es inte rnaciona-
les tienden a proceder no de entre los más pobres, sino qu e desd e los seg-
mentos más emprende dores de la pobl ación local, algunas veces co n bie-
nes por so bre los promedios locales, y casi siempre e n la flor de la edad
productiva (Baker, 1997; Ho pe , 1986; Martine z, 1995; Pessar, 1982). Usua l-
mente , sus remesas van hacia aq ue llos hogares que ya se encontraban me-
jor, co n lo cua l se incremen tan las brechas locales." Además , co n su parti-
da , la co munidad pierde en ca pital hu man o y social. Tales pérdidas, a su
vez , co ntribuye n a reducir más el ya limitad o acceso de los residentes ru-
rales a los serv icios estatales nacion ales o locales, especialme nte salud y
ed uca ción. Ellos tambi én pu ed en llegar a reforzar la diferen ciación dentro
del campo.
El trab ajo de campo de Pessar ( 982) so bre el imp acto de la emigración
desde un a co munida d rura l en la República Dom inican a hacia los Estados
Unidos reve la co nmovedorame nte los imp actos a nivel local. Los migrant es
rurales que ella estudió tendían a provenir de familias en mejor situación
que otras , las q ue podían darse el lujo de ayudar en el proceso de la mi-
gración median te la co nce sió n de préstamos, co ntactos para empleo en paí-
ses del ext ranjero , y apoyo para la ob te nción de visas. Los migrant es, a su
vez, proveían remesas qu e les permitía a las familias reducir la producción
agrícola. JO Las fincas más grande s contrataba n a mu y pocos trab ajad ore s

!l. El e jemp lo más impactante es el caso de Dominica, do nde los centenarios patrones de migració n del campo a
la ciudad capital - Roseau, y especialmente al extranjero, han co ntribuid o a crear un resultado ambiental yeco-
nómico muy diferente al de Haití, a pesar de las fundam entales similitudes entre los do s camp esinados (Cuadro
X3.1 sob re migración; Bob Myers sobre la migraci ón de Dominica; Trouillot, 19M ; 1990).
9. Por ejempl o, en Guyana y SI. Lucia sólo el 100ÁJ de los emigrantes son pobres, deb ido al alto costo de la emigra-
ción. Aunqu e un tercio de los hogares de Guyana recibe reme sas. sólo el 13% de estos se encue ntran en el
q uintil más pobr e . A estos hog ares pobres. sin embarg o , las remesas prov een el promed io de un cuarto del in-
greso familiar. En la República Dominicana, sólo el 2% de hog ares del quintil más pobre recibe remesas. mien -
tras qu e en el q uintil más alto esta cifra es del 6% (Baker, 1997:46).
lO. Aunqu e en el tiempo del estudio de Pessar alrededor de la mitad de la República Dominicana era rural. menos
de un cuarto de los migrante s internacio nales salía de las zonas rurale s.

125
ag rícolas de entre los pobres, lo que co nducía a un desempleo más alto.
Con frecuencia, los emigrantes co mpraban tierras a precios inflad os, deján-
dolas yacer en barb echo , aun reduciendo la p roducción ag ríco la y e l em-
pleo al mismo tiempo qu e incrementa e l preci o de las tierras e induce a
los pequeños propietarios a vender. El sesgo nacional co ntra los pequeños
agricultores (Vedovato, 1986) era inconscientemente reforzado.
Algunos autores han se ña lado procesos similares para mostrar el lad o
negativo de las rem esas. Ellos argumentan qu e si b ien las remesas pu eden
ayuda r a hogares es pecíficos , también pu eden dañ ar la econo mía co mo un
tod o (Baker, 1997; Bran a-Shute and Bran a-Shute , 1982; Pessar, 1982; Ru-
benste in, 1982). Otros se han oc upa do de co ns ide rar las ex periencias y e l
imp acto en las econo mías locales que producen los migrantes que reto r-
nan , viendo la inmigración no co mo un evento sing ular, sino co mo un ci-
clo, a menudo co n varias etapas de sa lidas y retornos (Martínez , 1995; Mau-
rer, 1997; Muschkin and Myers, 1993; Thomas-Hope , 1999). Sin e mba rgo,
la migraci ón -especialme nte dentro de la región- tiene un largo pr ecedente
histórico , y es vista por mu chos co mo un a co mú n es trateg ia de superviven-
cia para la reg ión (Dua ny, 1994; Rich ard son, 1983; Valtone n, 1996) .
Siendo así , dad o e l perfil de la mayo ría de los migrantes car ibeños e n
su país de orige n, y su ex pe diente de recorrido en Nortea mé rica, su parti-
da co nstituye un a se ria pérdid a de cap ital human o . Un dicho haitian o co-
mún dice que hay más médicos haitian os e n la ciuda d de Montreal q ue en
tod o Haití. Ind ependientem ente de su exactitud matem ática , e l dicho ex -
presa e l se ntido nacional de pérdida. Dad a la desigu al distribución de re-
cursos human os entre ciuda des y e l ca mpo en la región , tales pérdidas de-
primen más duram ente a los resid entes rurales. Ciertame nte, ellas co ntribu-
ye n a reduc ir aú n más el ya limitad o acceso de los resid entes rurales a los
serv icios es tatales a nivel nacional y local, es pecialmente sa lud y educación.

Acceso Diferenciado a los Servicios

Por cierto , e l desigu al acceso a los se rvicios estatales pu ede q ue sea el

mecanismo más evide nte de la exclusión econó mica de las pobl acion es ru-
rales del Caribe . En gener al, a través del área, el gas to de los go biernos se
orienta prim eram ente hacia los ce ntros urban os. Los gas tos dirigid os a las
pobl acion es rura les se integran al presupuesto nacional usualm ente co mo
sobrantes - co n excepción de algunos limitad os campos (como educación,
por tiempos) y en un os pocos países (como e n el caso de algunas ex co-
lonias británi cas). Los serv icios de sa lud , en particular, so n defectuosos o
limitad os. La norma suele ser e nfermeras e n vez de doctores, clínicas más
que hospit ales, horarios limitad os más qu e acceso co nstante. El desigu al ac-
ceso a los servicios, lo que ya actúa e n sí mism o co mo un gran me can ism o

126
de exclusió n eco nó mica de las pobl acion es rura les, da así un nu evo ímpe -
tu al ago tamiento de los recursos y se ace leran los ciclos entrelazados .

Las Áreas Urba nas

Como un resultado de la migració n urbano-rural, lo qu e suce de en la es-

cena urbana suele conso lidar la división urbano -rura l. Las capitales caribe -
ñas han crecido enormemente durante la seg un da mitad del siglo. A pesar
de algunos descensos , la tasa anua l de crecimiento urbano ha mant enido
un ritmo estab le entre 1970 y 1995. Con excepció n de Bahamas, las tasas
de crecimiento más altas en la región , dura nte estos 25 años , pu ed en ser
atribuidas en gran medida a la migración rural-urba na, y especialme nte a la
migración desde las zonas campesi nas - com o en San Vince nte, República
Dominicana, Haití, Jam aica, y Dom inica (Portes el al . 1997) Como resulta-
do , las altas prop orcion es de reside ncia urbana raramente reflejan la forta-
leza de un a eco no mía basad a en lo urb an o (u orientada por lo urban oj-
como en las Baha mas o en Trinidad ." Muy frecue ntemente ellas so n de bi-
das a la migración en curso de person as del sec tor rural busca ndo mejo res
oport unidades.

La Macrocefalia Urba na

La escena urb ana del Caribe pu ed e ser caracterizada como un caso de

macrocefalia urban a, en la cual las ciudades capitales, relucie ndo como ca-
bezas giga ntescas de pequeños orga nismos nacionales, sume rgen a la ma-
yor parte de la población urbana. El desarrollo de nuevas activida des en
poblados provi nciales sec undarios, a veces alivia la carga dem ográfica de
la capital. El turismo en las ciudades cos teñas del Norte, y la extracción de
la bauxita en el interior, han ayuda do a reducir la primacía de Kingston en
Jamaica. Tenden cias similares han afectado a la República Dominicana ,
aunque e n men or esca la (Portes el al., 1993, 1997). No obstante, y muy a
menudo , ante la ause ncia de un desarrollo turístico espectacular, la mayor
parte de los pobl ados provinciales pierden resident es o se convierten e n un
esca lón para flujos migratorios más largos, ya sea a la capital o hacia tierras
extranjeras.
Los residentes más pobres de las ciuda des capitales, con mucha frecuen-
cia migrant es recientes, enfrentan procesos de exclu sió n socia l que so n
ecos de aq ue llos que sufren sus padres y parient es rurales, incluye ndo el
acceso diferen ciado a los bie nes , a los me rcados y a los serv icios . A
11. De igu a l mane ra. las alta s cifras de res identes rurales pued e n esc onde r la fuer za re lativa de la econo mía urba-
na, como en Barbados.

127
menudo , el pobre de la ciudad se desenvuel ve copiando estrategias simila-
res a aque llas utilizad as en las áreas rurales. Pe ro los me can ismos de exclu-
sió n adquieren un impulso diferente en la ciudad , gene rados por las nece-
sida des de la vida urbana. Por ejemplo, la falta de servicios gubernam enta-
les en algunos de los barrios más pobres - com o la carencia de agua co -
rriente , lo qu e afec ta a más del 70% de la población de Puert o Príncip e (Ma-
nigat , 1991)- no pu ed e ser aliviada por el ambiente natural.
Dos cambios cruciales imp actan aún más en las vidas de los migrant es
de áreas rurales. Primero, pierden la red de seg ur ida d tant o de su extensa
familia y la red de amistades ba sadas en la familia , los qu e so n la últ ima
protección contra el hambre en el campo . Segundo, ellos se encue ntran en
un co ntex to caracterizado por la ago biante necesidad de tran sacciones de
pago al contado.

La Negación de los Derechos al Trabajo

El pobre de la ciuda d qu e se las arreg la para encontrar empleo debe en-

carar el acceso diferenciad o a los derechos del trab ajo , especialme nte a la
luz de la ge neral debilid ad o ause ncia de los sindicatos, particul armente en
las zonas francas orientadas a la ex po rtación (Frundt, 1998). El acceso dife-
ren ciad o a los me rcados de trabajo ad quiere por lo tant o el liderazgo e ntre
los p rocesos de exclus ión . El desempleo se convie rte en el problem a más
inmediato, y en el mecan ismo pred ominante de excl usió n socioeconómica.
Safa 0 995:99) reporta qu e las mujeres trabajad oras industriales en la zo-
na fran ca de La Rom an a, en la República Dominican a, corren el riesgo de
ser pu estas en un a lista negra de todas las fáb ricas de la zo na, si inte ntan
sindicalizarse. El géne ro , por lo tant o, se e ntre laza con la negación de los
derechos lab orales, en un país donde el trab ajo orga nizado representa po-
co más del 10% de la fue rza de trabaj o , y donde hay casos reportados de
trabajo forzado o coercitivo en las fábricas (U.S. Departm ent of State,
1997b) . El trabajo organizado es aú n más débil e n Haití. Solo en algunas de
las ex colonias britán icas, y so lo en ciertos sec tores de actividad, un a fue r-
te tradi ción de trab ajo orga nizado tiende a proteger a los trab ajad ores (Tho -
mas, 1984, 1988).
En su búsq ue da de efectivo, mu ch os de los pobres de la urbe se van a
la economía inform al y de los servi cios personales. Se requiere más inves-
tigación -tant o cua litativa como cua ntitativa- para evalua r los procesos es-
pecíficos de exclusión social en la econo mía informal p er se. Sabe mos que
los abusos y la ne gación de los dere chos pu ede increm entarse . Un caso la-
mentable es el del haitian o "restaoéle," niñ os rur ales qu e so n e nviados a tra-
bajar como sirvientes dom ésticos no pagados qu e viven en hogares de eli-
tes y clase media urb an a e n Puert o Príncip e .

128
LA DIMENSIÓ N SOCIOCULTURAL

La dime ns ión sociocultural de la excl usión fortalece los hallazgos y aná -

lisis de la dim en sión socioeconó mica . Aquí, nu evam ente , la similitud entre
los países co n un ca mpesina do ex te nso es go lpeante . En otros países (e .g.,
Guya na y Trinidad) la inm igración de trabajad ores obligados po r co ntrato
a trab ajar en las plant aciones creó un a división étnica que todavía perdura
(Premdas, 1996; Munasingh e forthcorning). La excl us ión apa rejada a líneas
ét nicas tam bién oc urre en países qu e inclu yen un sustancia l número de in-
migrant es no ciuda da nos atados a trab ajos es pecíficos subrem unerados, co-
mo en los casos de las Baha mas o la República Do minican a (Lemoi ne,
1981; Martínez, 1995). El acceso d iferen ciad o al idiom a pred ominant e , las
diferen cias religiosas, el co lor de la piel , y otros atributos y marcas soc io-
cultura les tambi én cue ntan. Un asp ecto clave para la co he re ncia heurística
de es ta d imen sión co nsiste en la proposición de qu e los p rocesos de excl u-
sió n sociocultura l coexiste n en la seg me ntación de la pobl ació n en grupos
que so n inh erentem ente desventajosos debido a que sus orígenes cultural -
mente marcad os les dan un bajo acceso al ca pital social y cultura l. Tales
marcas soc ioc ultura les pu eden incluir co lor, etnicida d, u orígenes naciona-
les; idio ma , o gé nero, co mo eventua lme nte veremos.

Prejuicios Socioculturales

La d ivisión rura l-urba na también es releva nte en la dimen sión sociocul-

tur al. Para co me nzar, la ideología dom inant e refleja, al mismo tiempo q ue
refuerza la d ivisión. Un eje mplo ex tremo es el caso de Haití, donde la ex -
pres ión "mo unn ande ro" (ind icando "gente de af uera " o "ajenos"), es utili-
zada para describ ir a ca mpesinos o citad inos de or igen campesino , co mpro-
bando la falta de co hes ión sociocultura l e n la escala nacional. Expresio nes
similares, aunq ue menos brutales (como la de "campesinos "), co nlleva un
prejuicio implícito .

Color, Etnicidad y Orígenes Nacionales

La indis putada posición de testigos en la cúspi de de la pirám ide soc ial

du ran te la esclavitud en las plant acion es ha tenido profun das co nsecue n-
cias e n las relacion es entre los as pectos físicos (feno tipo) y la posición en
la estructura soc ial car ibeña . Cruza ndo varias líneas teór icas (Lowe ntha l,
1973; Smith, 1965; Stolcke, 1974), hay poca discu sión ace rca de la exis te n-
cia de una histór ica aguda gradación de color, según la cua l la negrura re-
du ce el status soc ial. Hoy día , y a pesar del auge de un a retó rica nacion a-
lista del Haití del siglo XIX y el posterior, e n toda la región la piel osc ura

129
tien e un bajo valor soc iocultural en todos los países del Caribe (Ne ttleford;
Ruben stein, 1987:58). En la región, el prejuicio del color opera, co n grados
diferentes, como un mecanismo de exclusión . Ni la presencia de un seg-
mento negro de la elite ni la fortaleza de un bloqu e político "negro" co n-
tradi ce al hecho de que la piel clara posee un valor de intercambio, a me-
nudo captado en alianzas matrimoniales qu e mejoran las posibilidades so-
ciales y econó micas de un recién nacido (e.g, Trouillot , 1988, 1995) .
La exclusió n aparejad a a las apariencias étnicas (que sue len co incidir
con el co lor) también ocurre en los países que tien en un sustancia l núme-
ro de inmigrant es no ciuda da nos atad os a trab ajos subremune rados. Des-
ce ndie ntes de haitian os qu e nacieron en, y que so n ciudad anos de la Re-
pú blica Dominican a so n habitualmente tratad os como ext ranjeros, y sujetos
a trab ajos de bajo salario en las plantacion es de azúca r, y sujetos a depor-
tacion es , e inclu so a la destrucción de sus cédulas de identidad por parte
de los solda dos dominican os (Martíne z, 1995:9-10; véase también Moya
Pons et al. 1986) Inmigrant es recientes desd e Haití y Dominica también
enfrentan la ex clusión sobre la base de sus oríge nes étnicos y nacion ales
en las Bah am as y en las Islas Vírgen es Británic as, donde a sus hijos se les
niega la ciuda da nía (Maure r, 1997).
En otros países (e.g., Guyana y Trinidad) la mayor parte de la anti gu a
inmigración de trab ajadores obligados por co ntrato proveni entes de Asia
(India, en pa rticular) co ndujo a un a vertiente étnica que, primeramente , re-
produj o algunos de los rasgo s de la dicotomí a urb an o-rural , a medida que
los descendientes de africanos se mo vilizaron a ase ntamientos urb an os y
ganaron control so bre el Estado, los hindúes per man ecieron e n su ma yo r
parte en las áreas rurales. Sin emba rgo, en el tran scurrir del tiempo , debi-
do al cambio de las instituciones nacionales y adiciona les posibilidad es
económicas, mu chos hindúes ganaron formal movilidad soc ioeconó mica y
posiciones políticas -esp ecialmente en Trinida d . Más ade lante, a medida
qu e el Estad o llegó a ser men os intervencionista, de cayó la posibilidad de
la elite política negra para nutrirse a sí misma de sd e el apa rato del Estado
y,o , para co ntrolar el discur so político (Maingot, 1996; Munasingh e , a pu-
blicar) . En co nsecue ncia , lo qu e podríamos estar enfrentando en Guya na,
y especialme nte en Trinid ad , es una situación en la qu e los dos mayores
grupos étnicos en caran la exclusión soci al sobre la base de la ide ntidad ét-
nica, pero en dominios diferentes de la vid a privad a y de la pública.

Cortes y Continuos Lingüísticos

El idio ma es usu almente un marcad or cultura l central qu e co nduce a la

exclusió n de los "de afue ra." En varios países caribe ños se desarrolló un
len guaje autóc tono diferente (c reole), el que se co nvirtió no so lo e n el

130
idioma de la mayoría, sino que, en muchos casos, el único len gu aje de mu-
chos. Las len guas creo le han sido socialme nte subvalorizadas dura nte si-
glos . Aún tod avía, y a pesar de que ya han lograd o reco nocimiento oficial,
su valor como capi tal sociocultura l co ntinúa siendo absolutamente inferior
al idiom a euro peo predominant e en el territorio . La mantención de es te de-
prim ido valor sociocultura l, no solo refue rza e l prejuicio per se, sino que
también afecta las oportunidades económicas, como la del trabajo. La edu-
cación form al sí constituye un a diferencia, pero co mo ve remos más ade lan-
te, el sistema educa tivo nacion al tien e sus prop ios límites inhe rentes .

Los Roles de Género y la Exclusión

El tem a de género pone de relieve el cómo causas múltiples pu eden

co ntribuir a la exclusión de un grupo socia lme nte defi nido. El gé nero es
un a catego ría central de excl usió n en el Caribe, pero es diferente a la dife-
renciación de género en las nacion es noratlán ticas. La divisió n del traba jo
según género en las áreas rurales y la ind ependencia econó mica del mer-
cado de mujeres en muc hos países caribeños -esp ecialment e en aq ue llos
con fuerte campesi na do - desmient en la noción de que las mujeres de l Sur
están necesariament e "detrás de las mujeres occi de ntales " en un co ntinuo
unilin eal de igualdad de gé nero. No obstante, la co mparativamente alta in-
dependen cia del mercado y las campesinas para desarrollar sus propi os ne-
gocios no significa la ause ncia de una ideología patriarcal. Conforme al gra-
do en que esta ideología perm ea las relacion es socia les, la excl usión sobre
la base de gé nero p reva lece en un a cantidad de situaciones en el Caribe,
tan to rurales co mo urbanas (Copp in, 1995, 1997; Ellis, Conway and Bailey,
1996; Mair, 1988; Ortiz, 1996). El acceso diferen ciad o a la prop iedad a lo
largo de las líneas de gé nero, lo que no era la norm a en la mayoría de las
situaciones campesinas, ahora es exacerbado por la mue rte de la econo mía
campes ina . (e .g. Oriol, 1992).
Cuando las mujeres rurales pob res se trasladan a asentamientos urba nos ,
confro nta n dos tipos de fue rzas excluye ntes que operan contra ellas. Du-
rante esta transició n, ellas tienden a perder cua lquie r ind ependen cia eco-
nóm ica y redes sociales que hu bieran tenido en las áreas rurales -incluye n-
do vínculos específicos de solidaridad de gé nero. No obstante , los ase nta-
mient os urb anos del Caribe no son más liberales sobre los temas de gé ne -
ro que lo que so n en las áreas rura les. En realidad , en algunos puntos se
podría argume ntar exac tame nte lo co ntrario, en la medida en qu e la ideo-
logía patriarcal aú n predomina, y por lo tant o, la migración a las ciudades
refuer za las diferencias de gé ne ro , crea nuevos patron es de excl us ión y do-
minac ión, lo qu e a menudo pon e a las recién llegad as mujeres migrant es
en peores situac iones qu e las de sus co ntrapartes noratlánti cas o las de sus

131
herman as rurales qu e dejaron atrás. En gene ral, las mujeres trab ajadoras e n
los ase ntamientos urbanos so n subremune radas, y no tien en más qu e un a
leve protección legal co n respe cto a condiciones de trabaj o inseguras, ba-
jos salarios , o contra el acoso y abuso sexua l en el lugar de trab ajo. Tal es
el caso de las trab ajad or as industriales así com o el de las trab ajadoras do-
mésticas pagad as o se miobligadas por contrato.
Finalmente , la violencia dom éstica co ntra las mujeres es penetrant e e n
toda la región. Hay mu y poc o recurso legal o protección para las víctimas ,
y las actitudes so ciales con resp ecto a este tema so n e n ciert o grado permi-
sivas. De acue rdo co n un reporte oficial de los Estad os Unidos, e n la Re-
pú blica Dom inican a, "la violencia dom éstica y el acoso sexua l se e ncuen-
tran mu y extendidos . No hay leyes qu e protejan a los ciuda da nas del ab u-
so de sus esposos, y las víctimas rara s veces reportan tales abusos" (U.S.
Departm ent of State, 1997b).12

LA DIMENSIÓ N INSTITUCIO NAL

La dim en sión institucional enfatiza p rocesos qu e no so lo co ntribuye n a

la exclus ión política como tal, sino también a la ex clusión de asun tos na-
ciona les co nfigura dos por la presen cia, la au sen cia o el trab ajo de institu-
ciones form ales. Tom o la vida instituciona l en el sentido más amplio de par-
ticipa ció n para incluir no so lo los predil ectos ind icadores de la particip a-
ción po lítica form al en elecc iones locales y nacionales sino qu e también la
fuerza institu cional de la so cieda d civil, su capacida d de organización, y su
habilidad para establece r cana les entre el Estado y los ciudadanos.
En muchos territorios caribe ños, espe cialme nte en varias co lonias britá-
nicas, la consolidació n de instituci ones políticas y civiles -com o el Parlam en-
to , pren sa independiente , sindica tos , servicio civil, o el sistema educa tivo-
se produjo antes de la independencia del sistema de las plant aciones, e in-
cluso mu cha s veces ant es de la de sap arición de ese sistema . Los países qu e
han podido co nstruir sobre esa fortaleza instituci on al, ah ora aseguran ma-
yor participación e n los asuntos nacionales qu e aq ue llos qu e nu nca tu-
vieron esa base , o qu e se las arreglaron para debilitarla (Premdas, 1996). En
esto, un a cuestión ce ntral es el gra do e n qu e la consolidación de las insti-
tuciones civiles y po líticas en las socieda des del Caribe p reced e a las tran s-
form aciones de la eco no mía ba sada en el agro. Igualmente imp ortant e es el
grado en que el alcance , la fortaleza y la ind ependen cia de las institu cion es
ha facilitad o o ha deteriorad o la particip ación de significativos seg me ntos
12. Otro caso especí fico donde la exclusión se basa en el es tilo de vida es el caso de los hom osexua les, es peci al-
ment e los masculinos. Las sociedades caribeñ as so n homofóbi cas. Los diversos grados de penali zación de la ho-
mosex ualidad masculina van desde el ridículo públi co o la negación de emp leo , hasta las palizas públicas, y has-
ta el cas tigo es ta ta l co mo e n Cu ba.

132
de la población en los asuntos nacion ales. En este plano, tenemos que re-
gresa r a la fragmentada gé nes is de! Caribe . Muchas de las instituciones ca-
ribe ñas nunca estuvieron destinadas a servir a tod a la población de sus res-
pectivos territorios. La mem oria, la histori a y la práctica instituci on al las
han pulido a lo largo de líneas de exclusividad . Aún hoy día, las institucio-
nes nacion ales tienden a excluir más que a inclu ir a la mayoría de la po-
blación en el ámbito específico de sus actividades." Tienden a ser incapa -
ces de mitigar los procesos de exclusió n. De manera general, ellas han em-
pe orado más qu e facilitado la participación de amplios seg me ntos de la po-
blació n en los asuntos nacionales, otorgándo les muy poco pod er en las de-
cisiones que afectan su propio futuro . Vistas a la luz de su efectivida d en
la integración de sus resp ectivas naciones, las institucion es caribe ñas so n
fund amentalment e débiles.

LA ESFERA POLÍTICA

La relevancia de la debilidad institucion al en el nivel político pu ede se r

mejor vista cua ndo observamos la práctica dem ocrática y sus resultados
concre tos . Muchos países caribeños tienen sistemas democráticos form ales.
Sin emba rgo , el grado en qu e ciertos grupos y person as realment e partici-
pan en la determinación de asuntos nacion ales, es muy variabl e. Lo qu e
predomina es la política populista y clientelista, y las redes tradicion ales de
poder, en la mayorí a de los países (Gray 1994) , funcion an increment and o
la se paración entre derechos forma les y dere chos reales, qu e es la caracte-
rística de la mayor parte de la Amér ica Latin a contine ntal (ILO 1995:15).14
En resume n, la superficialidad de la norma dem ocr ática perpetú a tant o la
incapacidad de las person as para ejercer los derechos supues tamente ga-
rant izad os por ley así como la inca pa cidad de las institucio nes para co nfo r-
mar relaci on es independientes de las personas qu e se encue ntran tran sito-
riamente en posicion es de go bierno.
Analizando la política jamaiquina , Lundahl 0 995:344) hace notar qu e
los dos grandes partid os de Jamaica utilizan métod os diversos para obtene r
votos, incluyendo el mecenazgo . Y agrega : "Todos estos métodos parecen
ten er una cosa en común: están diseñ ados para exas pe rar, co n e! fin de

13. Hay dos resonantes exce pcio nes a esta debil idad institucional. los militares y la Iglesia Católica. espec ialmente fue-
ra del Caribe de hab la inglesa. Vale la pe na hac er notar que estas instituciones fueron creadas de sde el exterior
-corn o los ejércitos haitian o y dom inicano, ambos creaciones del Cuerpo de M arin a de los Estados Unidos- l con
la colaboraci ón de los gobi ernos nacional es. Y así, en menor medida , hay una tercera institución, el sistema es-
co lar naciona l en muchos de los países de hab la inglesa. El hecho de qu e tales instituciones ind ucidas desde el
exterior y ayudadas por el Estado pretendan alcance naciona l, d ice algo ace rca del rol del Estado en la construc-
ción de una nación . El hecho de qu e otras institucion es no lo pu edan hacer, es un signo de su debilidad .
14. O'Neill (990) muestra la bre cha entre los derech os formales y los rea les en el caso extremo de Haiti bajo régi-
men m ilitar, cuando la extendida corrupción mili tar condujo a largos encarcelamientos sin cargos, sin abo gados,
y co n abusos físicos, todo lo cual se podía evitar mediante sobornos . Sus argumento s se prolongan hasta los

133
increm entar los cos tos de los opone ntes y votant es e n su intento de reve-
lar la verda des del go bierno ." Esto no pretende suge rir qu e la ga rantía de
las prácticas electorales -bas tante extendidas en mu chos de los países de
habla inglesa en el Caribe - esté desp rovista de significació n . Ni qu e carez-
ca de se ntido disp on er de jueces qu e mu cha s veces no reciben órde nes di-
rectas de l Ejecutivo . El punto aqu í -y la enseñanza de las observaciones de
Lundahl - es qu e la de bilidad ge ne ral de las institu ciones nacionales, au n-
qu e varía e n sus grados, efectivame nte limita la eficiencia final de cua lquier
grupo de instituciones, incluye ndo las políticas.
El punto se ex pone mejor si se empieza co n el caso extremo de Haití.
La naturaleza ingobernabl e de la es fera política en ese país agudiza el pro-
ceso de excl us ión soc ial, deb ido a qu e restringe y algunas veces destruye
cua lquie r forma de inte racción -civil o polít ica- que pudiera desafiar a los
mecanismos de la exclus ión. Por ejemplo, la politización extrema de los
sindicatos nos recuerda a los mu chos territ orios anglopa rlantes en la región.
La diferencia cua litativa cons iste en que el completo pred ominio de la es -
fera política e n el caso haitian o deja mu y poco es pacio para qu e los ya po-
líticamente parcializad os sindica tos interven gan co n algún grado de efecti-
vida d a nom bre de los derech os de los trab ajad ores. Tiene n poco espacio
para mani obrar fuera de las políticas estatales y, por lo tant o , so lo pue de n
abordar un os pocos tem as lab orales es pecíficos que estén más allá del co n-
texto político inmediato. Las debilidad es instituci onales se nutren unas de
las otras. A pesar de lo ex tremo qu e es el caso, el argume nto aquí es qu e
los aspectos estructurales qu e sugie re no so n raros e n la reg ión, aunq ue
ellos se p resenten bajo form as varia das .
Los límites para la efectividad del sistema parlamentario en Trinidad nos
mues tran un ejemplo diferente. Allí, las division es étnicas co nducen a la di-
ficultad de for malizar cua lquier cosa qu e se ace rque a un am plio acuerdo
soc ial, el cua l es esencia l para el fun cionamiento de la institución del Esta-
do . Los p rogramas pue de n ser aproba dos o vetados so bre la base de part i-
daris mos étnicos, co n poca relación a su eficacia nacional, como Prem das
indica (1996) qu e fue el caso del frustrad o Program a Nacio na l de la Ju ven-
tud de Trinidad .

Otras Instituciones

Al mismo tiempo qu e ge ne ralme nte mu ch as instituciones p roveen un

pobre nivel de se rvicios y recur sos, el cómo se distribu yen esos recursos
también revela procesos de ex clus ión. En las zonas rurales hay ca renc ia de

pre vios es tados de las cos as cuando los derechos só lo ex istían en el papel. Despu és, similares discrep ancias so n
experimentadas por otras poblaciones excluidas en toda la región -como los trabajadores migrant es, y las tra-
bajadoras industriales .

134
instituci ones que trab ajen. Por ejemplo, la atenció n de la salud en la regió n
es una institución ampliamente urb ana, y la elite más alta usualmente utili-
za las disp oni bilidades para la salud qu e están fuera de la naci ón." La fal-
ta de co nfianza en las instituc iones públicas de salud co nd uce n a un a situa-
ción de crecie nte disp aridad. Aque llos qu e tienen el pod er para determinar
los presupuestos y las asignaciones de recursos para las institucio nes nacio-
nales no tienen que hacer uso de ellas, ya que viajan al exter ior para obte-
ner servicios de calidad.
Los sistemas de atención de salud en la región están desp rop orcion ada-
ment e localizados en las ciudades . Un inform e reciente de CONFEMEL es-
tabl ecía que en la región latinoamericana y del Caribe co mo un tod o , exis-
tía una co nce ntración de médicos en las áreas urbanas. Y atribuía tal con -
ce ntració n al hecho de que los recur sos necesarios para el ejercicio de la
profesión solo estaban disp onibles en las ciud ades. De este mod o , mientras
la región co mo un todo (co n la excepción de Haití) tien e un crec iente nú-
mero de médicos, las zo nas rurales pierden sus doctores qu e se van a la
ciuda d (Inter Press Service, 1999; ver tambi én : Gue rra de Macedo, 1992).
En co nsec ue ncia , las políticas dirigidas a la salud rural de be n co nsiderar la
asignació n de materiales y de recursos materiales. La ape rtura de clínicas
en las zonas rura les no será suficie nte sin la garantía de qu e co ntarán co n
un person al permanente
Allí do nde las instituciones gubernamentales fallan en brindar los serv i-
cios requ eridos por sus ciudada nos , a veces otras organizaciones vienen pa-
ra intervenir. En Haití, por ejemplo, donde "las institucion es del sec tor pú -
blico tien en tod o pero están arruinadas ", 1,5 millon es de person as -más de
la mitad de l país- reciben servic ios de atención en salud de ONG locales
e internacionales (Baker, 1997:41).
Aunque las enfermeda des crónicas constituye n un important e problem a
de sa lud en la región , las enferme dades contagiosas afectan desp rop orcio-
nadamente a los pobres, es pecialme nte allí donde el sistema públi co de
atención en salud en el que ellos descansan solo disp on e de muy limitados
recursos y reaccion a muy lentamente (Hammer, 1996; Weil y Scarp aci,
1992:5-6). La crisis econó mica de los 80 probablement e creó grandes dis-
parid ad es en la atenció n de salud, en la medida en que se reduj o el gasto
pú blico y que a través de los co nse jos directivos los subs idios públicos
para la atención en salud tendieron a ayuda r más a los ricos, al tiem po que
aque llos que antes podí an busca r ate nció n privada se vieron obligados a
asistir a los serv icios públicos (Guerra de Maced o , 1992:35) . Fina l y obvia-
mente, la falta de seg uros médi cos -especialme nte para los seg me ntos más
pobres- co nduce a grandes discrepan cias en cua nto a atenció n (Ha mme r,
15. Como consec ue ncia de un fallido inlent o co ntra la vida de la hermana del President e haitiano, ella fue enviada
a Cuba para una atención médic a relativamente menor, en vez de recibirl a en su país.

135
1996:6-10). Conside rando estos hechos, algunos observadores han sugeri-
do que el sec tor público debería enfoca rse en los p robl emas me nos aten-
d idos a través del secto r privado y qu e afec tan desp rop orcionad am ente a
los pobres, co mo es el caso de las enfe rme dades co ntag iosas y la falta de
agua potable .
En ge neral, la educación p rop orcion a un bu en ejem plo de un sistema
institucional que proclam a ser nacional, pero qu e no sirve co n igu aldad a
las mayorías , y que co ntribuye a excl uir de algunas formas de participación
a importantes segme ntos de la pobl ación. Primero , los niveles de apoyo so n
clara me nte ventajosos para los grupos qu e ya se encue ntran e n mejores
condiciones. Por e jemp lo, las uni versidad es de la región so n e n su mayo-
ría parcialm ente públicas, y apoyadas co n fondos públicas. Sin embargo, la
proporción de los segme ntos de los más pobres de la pobl ación que asis -
ten a la universida d es mu y baja. La matrícula en la ed ucación terciaria del
quintil más pobre en Jamaica es 1,6%, mientras qu e e n Guya na es de so lo
1%. Sin em bargo, e n la reg ión caribe ña, los gas tos per c ápita en la educa-
ció n terciaria so n 15 a 25 veces más altos que aque llos en la educación se-
cunda ria, y 50 veces más altos qu e los de la educación primaria (Baker,
1997:137) .
Los resultados de la educación primaria y sec undaria son mixtos . Mu-
chos países del Caribe de habl a inglesa, donde la educación primaria se de -
sarrolló co mo un a institución nacional antes de la caída del sistema de las
plantacio nes, perman ecen co mo un ejemplo mundial. Entre aqu éllos paí-
ses , Barb ad os marcha adela nte y, En otros, la educación tanto primaria co-
mo sec undaria sirve n de nodo institucional pa ra reforzar la exclusión . Mi-
ller (992) se ña la qu e aunque las reformas se dirigían origina lme nte a re-
du cir la ex clus ión, podían perver sam ente reproducirla. Por e jemplo, las re-
formas educa tivas de la esc ue la p rimaria de Haití , en 1978, dan cue nta del
proceso de ex clusión co mo un nutriente y co mo un result ad o del sistema
educa tivo. Tales reformas pu sieron ba jo un so lo Ministerio a las qu e antes
eran administracio nes se paradas para la educación urban a y pa ra la rural.
El creo le se introdujo como idioma para la docencia, sustituye ndo al
francés, lo que encontró alguna o posición de p arte de mu chos pa dres
acostumbra dos a entende r el idioma com o un a for ma de capital social que
debía imp artir la educación; e l creole, como lengu a ex cluida, so lo se rviría
para refor zar la ex clusión de sus niñ os. En tanto las esc uelas privad as no
implem entaron esas reformas , much os de esos padres trasladaron a sus
hijos desde las escue las públicas a las escuelas pri vadas . Como
16. El gas to de Barba dos e n ed uca ció n , co mo un por centaje de todos los gas tos del go b ie rno 0 9%1) y del PIB (7 ,2%) ,
es alto par a la región . Alred ed o r de la mitad de los niños van al pre-esco lar. Tod os los maestros se enc ue ntran
mejor ca pacitados , co mo resultado de un mejor sistema ed uca tivo. Po r ejemplo, los profesores de la esc uela pri-
maria tie nen, al men os, un certificado de sec unda ria, 73% tienen un certificado de maestro , y un 10% tien en gra -
dos de ba chillerat o . Este es un ciclo positivament e fortaleced or (Miller, 1992:119-143).

136
co nsecue ncia, en la misma década que se hiciero n las mayores inversion es
en el sistema primario de educac ión de Haití, men os de la mitad de los es-
colares de esc ue la primaria se encontra ba n en el sistema púb lico. Esta pre -
sión sobre el siste ma privado de ed ucación co ndujo a un a red ucc ión en la
calidad de las maestras y los maestros, con el fin de disminuir cos tos, lo que
co nllevó al resultado de que los profesores de l sistema privado llegaran a
ser men os calificados que los del sec tor público. La excepción la hicieron
las esc ue las priva das para niños de las clases altas, en la medida que aque-
llas sí dispo nían de los fondos para mant en er pro fesores de calida d. Estas
institucio nes co ntribuye n a mantener las distincion es socia les de clase (Mi-
ller, 1992:145-167). En un a inalterada situación de excl usió n, au n los inte n-
tos para reformar p ueden co nducir a grandes diferencias.

C ONCLUSIONES

El pro pós ito de esta sección es sugerir maneras para consi derar temas
de políticas, e indicar el tipo de inves tigació n que se req uiere para guiar-
las, en vez de prescribir políticas "incluye ntes" es pecíficas. Durante la re-
dacción de es te doc ume nto se hizo claro que la mayoría de los datos que
usualmen te se reco lectan -particularmen te por el lado cua ntitativo- no brin-
da n la información necesaria para derivar instrumen tos específicos de polí-
ticas para aliviar la excl usió n socia l. Las estadís ticas existentes descon side-
ran la heterogeneidad del Caribe, en términos de la divisió n urb ano-rural,
de la variedad de grupos étnicos, del sentido de gé nero, etc. Dado que las
categorías de person as no son tan obvias, y qu e deben ser desagregadas en
diversos tipos de unidades para poder ver las múltiples vertientes de la ex-
clusión social en acción, aparecerá como obvio que los probl emas ten drán
que se r igualmente desagregados. Unidades tales como "atenció n en salud "
o "derechos de la mujer" no pu eden ser considerados independientemente
de las fue rzas que crean y mantien en estas formas de excl usió n.
El e nfoq ue de excl usió n soc ial ind ica que la reforma en algú n área fun-
da me ntal pod ría se r con traba lanceada por los imp actos potenciales que
puede ten er, o las restricciones que pu edan existir, en otro dominio, y en-
tre ellos. Ningún monto de inversión en la educación de médicos, por ejem-
plo, pu ede por sí so lo proveer de méd icos para las zo nas rura les, do nde la
migración a las ciudades es una fue rza prevalen te. Y tamp oco , la capacita-
ción cívica de funcionarios individua les previene la co rrupc ión allí do nde
la estructura de las instituciones estimula tales prácticas. Lo releva nte es la
interacción de estos factores.
La impl icación clave de todo esto para la manera en que pensamos
ace rca de la política soc ial en el Caribe, es que necesitamos ide ntificar los

137
nodos e n qu e los procesos de exclusió n se entrelazan dentro de los am-
bientes institucionales que (rej producen la exclusión social. Si bien los ins-
trum entos de política deb en se r enfocados a co mpone ntes es pecíficos, to-
das las interven ciones deb erían co nsiderar, en su diseñ o , las poten ciales in-
teracciones entre los diferentes factores qu e ge ne ran ex clus ión soc ial. Para
dar un ejemp lo, Haití está llen a de problem as urgentes, un o de ellos pro-
viene de la relació n entre la pobreza y el medi oambiente (Lunda hl, 1979).
Ning una intervención material es más imp ortante qu e detener la degrad a-
ción ambie ntal. Esto no significa qu e ot ros p robl em as sea n men os urgen-
tes. Pero sí significa qu e es más probabl e qu e el ataque a este p roblem a
ten ga más consecue ncias se rias y de largo plazo qu e otros. Pero al mismo
tiempo , y dad a la debilidad institu cional de Haití y la marginalización de
su campesinado, los programas am bientales tienen qu e estar apa rejados -o
en realidad integrad os- con interve ncio nes que permitan al campesina do
mejorar su poder de decisión en el nivel local. Por cierto , so lo el logro de
los camb ios institu cionales qu e se requieren para inc reme ntar la particip a-
ció n en el nivel local pu eden garantizar el éx ito de los programas amb ien-
tales. Se trata de un caso sing ular, pero la lección pu ede ser ge neralizada .
En toda la región, la reform a tiene qu e hacer hincapi é tant o en la fortale-
za , alcance y representación instituciona l, como en su contenido .
Las instituciones oficiales en el Caribe no so n instituciones nacion ales.
Las den om inadas instituciones formales so n instituciones cuyo alca nce na-
cio na l ha sido sos tenido por el Estad o , pero cuya eficacia nacional es du -
dosa. Se req uiere qu e ellas se co nvie rtan e n nacion ales en té rmin os de al-
cance y rep resentación , tant o en lo geográfico co mo e n lo so cial. Esto no
se reduce a un a cuestión de prestación de se rvicios . La cues tión clave es
particip ación versus exclu sión. La mayoría de los ciuda da nos ca ribe ños se
enc uentra n excluidos de los procesos que se co njuga n alrede dor de estas
institu ciones. Están excl uidos como particip ant es. Están excluidos como ob-
jetivo. En tal se ntido, las instituciones caribe ñas tien en que co nve rtirse en
realmente na cionales. Tal nacionalización, a su vez , so lo pu ede oc urrir a ni-
ve l loca l.
Fina lme nte, a pesar del fracaso y debilidad absoluta de las instituciones
más visibles y forma les, ha y instituci ones locales qu e , no obstante las fuer-
zas de excl us ión ope rando sobre ellas, han mostrad o un a notable elastici-
dad y fortaleza . Su den om inación de informales ha ce perder, en parte , el
punto de su eficacia. Uno co nside ra el mercad eo interno de los bien es
habituales de co nsumo y alime nticios, y los en su mayor parte ind ependien -
tes mercad os de mujeres que sostiene n el sistema . Uno co nsidera las diver-
sas asociaciones de campesinos tan a menudo descuidad as por el Estad o y
aq ue llos trab ajadores de ONG qu e deambulan en el campo ans iosos de im-
pon er su p rop io modelo ace rca de lo qu e la sociedad civil debe hace r. Y,

138
sin emba rgo , tod avía se requiere más investigación para identifi car a estas
institucion es, entende r cómo es que trabajan , por qu é ope ran, y cuá ndo y
dónde ellas vacilan. Las políticas deb en enfoca rlas sin reserva y apoyarlas,
co n el fin de : a) fortalecer su alcance y sus nodos -tan inform alment e co-
mo sea necesario, si la investigación sugiere tal opció n; o, b) permitirles
una fluida transformación hacia un nivel más formal, si ello es necesario y
posible . Esto también significa, por sup uesto, que ten em os qu e adquirir la
mayor humildad posible para hablar men os sobre, o por, los excl uidos de
la región , y esc uchar muy cuidadosame nte lo que ellos tien en que decir
ace rca de su exclusió n.

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149
 RAZA, POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL
EN BRASIL

N ELSON DO VALLE SILVA

La inves tigació n so bre la excl usión racia l en Brasil no es ni reciente ni

escasa. Ella surge al final de los años 70 como una reacción a la literatura
sociológica/antropológica hasta entonces domina nte, literatura que llegab a
a rechazar la hipótesis de que la discriminación racial pu diese desempeñar
un pap el de importancia de oportunidades en la sociedad bras ilera.
En verdad , dos grandes hipótesis parecen caracteriza r esa literatur a "clá-
sica" que trata sobre las relacion es racia les en Brasil. En el prime r caso, la
raza no desempeña un pap el significativo en el proceso de movilidad so-
cial y la actua l situación de los no-bl ancos es ex plicada básicamente a par-
tir de su posición inicial de relativa desventaja (e .g. Freyre, 1933; Pierson ,
1955) . Es pu esto mucho énfasis sobre el pasado esclavo de la pobl ación no-
blan ca y, al ado ptar una perspectiva básicame nte de asim ilació n, se cree
que co n el tiempo , los grupos de color se rán incorporad os al mainstream
de la soc ieda d brasilera . Aun los teóricos que adm iten la existencia del pre-
juicio y de la discr iminación racial en Brasil, creen que estas prácticas sea n
reflejo de un a discriminación de clase (Ianni, 1972) o un a herencia cultural
de l pasad o (Ferná ndez , 1972). Sería entonces un hecho en desap arecimien-
to , a ser desecho por la progresiva adquisición de capital human o adecua-
do por parte de los no-bl an cos.
La seg unda hip ótesis dom inant e se refiere a la posición supues tame nte
privilegiada ocupa da por la pobl ación de mulatos en la sociedad brasilera.
De acuerdo co n esa hip ótesis, y asociada a la idea de un mulato "escape
hatch " (Deg ler, 1971), los mulatos disfrutan de más oportunida des de mo-
vilida d qu e los negros, y llegan a lograr niveles educa cionales , oc upaciona-
les y econó micos más altos . El mestizaje qu e se esparció por el Brasil fue
importante para disminuir la dureza de las relacion es raciales, porque la
discrimin ación contra individuos de "sangre mezclad a" es sup ues tame nte
menos que co n relac ión a los negros. Hágase notar qu e este es supues ta-
mente el asp ecto esencial qu e diferencia e l siste ma de relacion es raciales
bras ilero del sistema estado unide nse .

151
 Estas ideas solame nte empezaron a ser cuestiona das al fina l de la déca-
da de los 70. Hasenbalg (979) y Silva 0978; 1980) llam aron la ate nc ión pa -
ra e l hecho de que es probable que la discriminación basada en raza pue-
da representar un pap el significativo en los p rocesos de mercad o de traba-
jo co mo la exploración y la compe te ncia. En vez de co ns iderar el p rejuicio
y la discriminación co mo un a herencia cultura l irracional de l pasado, estos
autores sugirieron que la estra tificación racial es tá enraizada e n la actua l
es truc tura social de Bras il, siendo que la discriminación racia l es un a reac -
ció n racio na l al co nflicto de grupos en co mpeticio nes por los recursos so-
cia les y econó micos esc asos. En otras palabras, los que es tos auto res ar-
gume ntan es que raza (o e n la ter mino logía brasilera , "color") es un crite -
rio relevant e en la defi nición de estrategias excl usivistas qu e co nfigura n e l
siste ma de desigualdades característico de la sociedad brasiler a.
Siguie ndo ese cami no, un bue n número de es tudios empíricos fueron
realizad os pa ra intentar cua ntificar la ex tens ión de la disc riminación rac ial
en e l mercado de trabajo br asile ro. Silva (978) analizó los difere ncia les ra-
ciales de renta e n la reg ión de Río de j an e iro utilizando el ce nso brasilero
de 1960. Este es tudio presentó varias co nclusiones. La primera fue que , al
contrario de las hipótesis antes me nciona das , negros y "pardos" (morenos)
parece n presentar pe rfiles bastan te semejantes . Esto es más verda dero aú n
e n lo qu e se refiere a la relación de patron es de regreso a la ex periencia y
a la escolarida d, pero tam bién ha habido res ultados similares que fueron
obtenidos con relació n a otras variab les . Se llegó a la importan te de ducción
de que juzgar negros y pard os co mo compone ntes de un gr upo racia l "no-
blanco" hom ogéneo no co nstituye un a excesiva violenc ia co nt ra la rea lida d
es tadística de estos grupos.
Una segunda co nclus ión fue el recon ocimiento de las diferencias subs-
tan ciales e n el nivel económico entre blancos y no-blan cos, mism o cuando
controlamos las variab les relevantes al proceso de determinación de ren ta.
Aun cuando la var iació n de las diferencias de renta atribuidas a la discrimi-
nación en el mercado de trabajo pu eda ser más baja que en otros lugares,
aun así, un a parcela substancia l de esas diferencias interraciales en Brasil
parece ser ca usa da por prácticas discri mina tor ias. O sea , se mos tró que au n
cuando los blancos aparenteme nte disp onen de ciertas ventajas en los ni-
veles más ba jos de realización, estas ventajas so n superadas por los resul-
tados supe riores de regreso a ex periencia y a la escolarida d disfrut ad os po r
los blan cos. El res ultado final es qu e los no-blancos so lo disponen de un a
venta ja relativa sobre los blan cos luego al principio de su entra da e n el
mercado de trab ajo o en los niveles mu y ba jos de habilidad , nor malmente
en amb ientes pobres, co mo las zonas rur ales. Los blan cos so n muc ho más
eficientes e n la co nversión de ex pe riencia e inver siones educa tivas en
reto rnos monetarios, al paso de qu e los no-blan cos sufren desventajas

152
crecie ntes a la medida que suben en la esca la social. Estos resultados lleva-
ron al rechazo de las dos principales hipótesis en la literatur a sociológica
brasilera: no es verdad que los pa rdos se com porten de manera difere nte a
la de los negros, ni es un hecho que la raza de la person a sea poco impor-
tant e en el proceso de alcanzar un determinado nivel de renta. Al co ntra-
rio, se descu brió qu e los blancos disfrutan de muchas ventajas en el me r-
cado de trabajo . Pero , los datos también llevaron a la sorpre nde nte co nclu-
sión de que , como mínim o, los negros eran un poco menos discriminados
que los pardos, lo qu e co ntradice la sabiduría co nve ncio nal de la literatu ra
histórico-sociológica.
Más tarde , Silva (1986) amp lió este análisis co n el fin de incluir variables
y regio nes adicionales , basa do en da tos de la PNAD de 1976. Los resulta-
dos confirmaro n en gran parte aq ue llos ob tenidos en el trabajo anterior. Se
es timó que para Brasil como un tod o en 1976, alrede dor de 33% de la di-
fere ncia de renta entre blancos y pardos podría ser conside rada como dis-
criminac ión en el mercado de trabajo ; el número correspo ndiente pa ra los
negros fue de 26%. Enton ces, una vez más, se llegó al resu ltado sorpren -
dente de que los negros parecen menos discriminad os que los pa rdos .
Posteriorme nte , Lovell (1989) ana lizó la desigualdad racia l de la renta de
los trabajadores en tod as las region es metropolitanas de Brasil. Utilizando
da tos del ce nso de 1980, sus estimativas ind ican qu e la renta media de la
población no-bl an ca es de casi la mitad de la renta de la pobl ación blanca .
Lovell co ncluyó que para los negros 25% de la diferencia en la renta pu e-
de n ser co nsideradas como prácticas discriminatorias , y para los pardos un
32%. Ella observó que los no-bl ancos reciben trata miento diferenciado en
el mercado de trabajo , pero, al co ntrario de lo co ncluido por Silva (1980) ,
que existen dife rencias significativas entre negros y pardos. Además, se des -
cubrió que la discriminación de rent a varia de acuerdo co n la región, co n
el sec tor industrial y con la posición ocupac ional.
Lovell (1994) también mues tra que los efectos de las des igualdades ra-
ciales y de gé nero son bas tante com plejas, siendo las difere ncias salariales
por gé nero mu cho más gra ndes que las diferen cias raciales en algunas oc u-
paciones , al paso que en otras el factor racial es más importante. Así, las
difere ncias por gé nero en los rendimientos son mayores en las oc upacio-
nes de mayor status (co mo las ocupaciones técnico-profesion ales) y en al-
gunas de status bajo (co mo los serv icios person ales sin calificación). En
co ntrapa rtida , en ciertos sectores co mo las oc upaciones de oficina y en las
oc upaciones manua les calificadas, las diferen cias tiende n a ser mayores por
el color o por el gé nero. Así, en resumen, lo qu e estos estudios hechos a
lo largo de las dos últimas décadas han mostrad o , es la imp ortan cia de fac-
tores exclusivistas de orde n racial en la co nfiguración de las desigu aldades
sociales brasileras.

153
Ambigüedad Referencial, Raza Social y Mestizaje

Antes de comenzar a hacer un análisis más detallado de la situaci ón ac-

tua l de las desigualdades racia les en Brasil, es importante co nocer algunos
tem as que nos van pe rmitir te ner un a visión más rea lista de un a rea lidad
compleja. Se trata de los tem as relativos a la peculiaridad del sistema de
identidad racial y del extenso e íntimo contacto interracial, características
fun damentales de las relaciones raciales en este país. Para eso , usaremos
los datos de una investigación nacional so bre raza y p rejuicio racial, reali-
zada por el periódico Folha de Sao Paul o (Dataj olha). Esta investigación
pue de se r co nside rada como la más grande y la más co mpleja ya hech a en
el país .
Primero , la pen osa cues tión de la ide ntida d racia l. Como ha sido repe ti-
da me nte demostrado por los trabajos antro pológicos, los brasileros pu ed en
ser muy imag inativos con res pecto a la terminología de raza /color. La in-
vesti gación del año de 1995 del Datajolha formuló dos preguntas sobre la
auto-identificación de l color de los entrev istados: un a abierta, en la cua l el
entrevis tado tenía la libe rtad para expresarse e n sus propios tér minos; otra
co n opciones prede terminadas, siguie ndo el tipo de có digo oficial de l ce n-
so. Aunq ue la cuestió n abierta susci tara decen as de términos para la desig-
nación del co lor de la propia piel, hubo un a co nce ntración bas tan te alta de
algunos tér minos. La distribución relativa de las resp ues tas fue la siguiente :

Tabla 1
Auto-Identificación del Color

BLANCO 39,0% "CLARA" 2,0

"Moreno" 35,0% Mulato 1,0%
"More no" claro 7,0% "oscura" 1,0%
Pard o 6,0% "Moreno" osc uro 1,0%
Negro 4,0% Amarillo 1,0%

El princip al problem a aquí parece ser el hech o de que un a gran prop or-
ció n de los brasileros se creen "morenos", término no incluido en la termi-
nología oficial. Adem ás de eso, exis te mu cha ambigüe da d e incertidumbre
e n cuanto a la aplicació n de este términ o , usad o por un 43 por cie nto de
los brasileros. Cua ndo esos "morenos" se auto-clasifican usando los térmi-
nos oficiales, la mitad de ellos se ca lifica entre los pardos y la otra mitad
esta distribuida en las categorías blan co , negro y otras .
Más preocupant e que el uso de una terminología diferente de la oficia l
es el efecto apa rente de la condición socio-econó mica so bre la identidad
del co lor. La investigación del año de 1995 de l Datafolba también incluía

154
una clasificación del color de l entrevistado, según el criterio del entrevista-
dor, y cuando com paramos las respu estas de los entrev istados co n las de
los entrevistadores, encontramos discrepancias significativas. Hay indicios
de que las discrepa ncias están relacio nadas con la condición socio-econó-
mica de los entrevistados (Silva, 1994) , en el sentido de que las respues tas
"aclaradoras" (re lativamente co n la eva luación de los entrevistadores) tien -
de n a venir de entrevistados más educados o más ricos, mientras que las
respuestas "no-aclaradoras" tienden a venir de pe rsonas de co ndición so-
cio-económica inferior. Aun siendo de un reduci do significado, este efecto
tiende a aumentar las correlaciones entre la auto-clasificación por el color
y por la condición socio-eco nó mica .
Otra cues tión importante es la del mest izaje y del matrimoni o interracial.
Es un hecho conocido que el matrim oni o interracial es más frecuente en
Brasil que en otras sociedades multirracia les, constituyendo el principal
proceso por el cual el mes tizaje co ntinúa sucediendo . A pesar de que el
matrimon io entre pe rso nas clasificadas en el mismo grupo de color ser es-
timado en un 80 por ciento de l total de las parejas casa das (Berquó, 1991;
Lago , 1988; Scalon, 1992) -número más elevado de lo que se podría espe-
rar en el caso de que el color fuese irreleva nte como criterio en la escogen-
cia de la pareja- los 20% residu ales aun así constituye n una cifra relativa-
mente elevada . Una consecue ncia curiosa e importante de esa alta tasa de
matrimo nios interracial es que , a pesar de la població n bras ilera se auto-de -
fine mayoritariamente como blanca, la mayor pa rte de las familias cue nta n
por lo me nos co n un a persona, entre su jefe o la pareja de ese jefe , auto-
clasificada como no-blanca. Así, si clasificamos el "color de la familia" en
términos de los colores au to-declarados por la pareja jefe, ob teniendo las
categorías blanca , no-blanca y mixta, ob tene mos los valores prese nta dos en
la Tabla 2. Como podemos ver, en un 58% de las familias brasileras, por lo
me nos un o de los miembros de cada pareja no es blanco .
Sumándose a eso existe una variación casi simétrica cua ndo considera-
mos la situación económica de la familia: si por un lad o 78% de las fami-
lias en el quinto de rendimiento más pobre incluye por lo menos un miem-
bro no -blanco en la pa reja, en el quinto más rico esa proporción es de 25%.

155
 Tabla 2
"Colo r de la Familia" por Quinto de Renta Familiar
QUINTOS DE "COLOR DE LA FAMILIA"
RENTA Total
FAMILIAR Blanca No-blanca Mixta

1° (20-) 21,9 59,4 18,7 100%

2° 36,4 48,7 14,9 100%
3° 47,7 39,5 12,8 100%
4° 61,0 28,8 10,2 100%
5° (20+) 75,0 15,0 10,0 100%

Total 41,9 44,1 14,0 100%

Fuent e: PPV 1996/1 997, Tabulaciones del Autor. Nota: Número total de fam ilias es 25.466.291.

La investigación de l Datafolha también tiene info rmaciones interesantes

sobre esa cuestión. Por ejemplo, fue preguntado si el entrevis tado ya había
tenido unt a) novio/a) o pareja de matrimonio de colo r diferente de l suyo.
Alrededor de 16 por cie nto de los e ntrevistados habían casa do co n algu no
de co lor diferente y otros 42 por cien to tuvieron unt a) novio/a) de otro gru-
po de color sin que se casa ran co n él (e lla) . Siendo así, la mayor parte de
los brasileros tuvieron alguna relación íntima co n alguna pareja de co lor di-
ferente al suyo .
Otra cuestión importante que la investigación de l Datafolha nos permi-
te retom ar, es la exis tencia de l pr ejuicio y de la discriminación racial en la
sociedad bras ilera . Contra rio a lo que se podría esperar, teniendo en cue n-
ta la importancia en Brasil de la ideología de la democracia rac ial, cuando
se e nfrentan co n la pregunta "¿Los blan cos son prejuiciosos co n relación a
los negros?, cas i un 90% de los entrevistados dijeron "Sí", Y61% además de
la afirmación agregaron la pa labra "Bastante". Además de eso, es ta respues-
ta no parece variar según el co lor, au nq ue haya ev ide nc ia de que las res-
p uestas positivas aumentan co n los niveles de escolarida d más elevados
(Hasenb alg y Silva, 1993).
La investigación del Dataf olha también trató la expe riencia rea l de la dis-
criminación (Tabla 3). Cua ndo fue hecha la pregunta "¿Usted se siente discri-
minado debido a su color?", 77% de los entrevis tados no-blancos indicaron
que ellos propios jamás habían ex perime ntado discriminación .
Existen diferencias significativas entre los entrevistados negros y pardos,
estos últimos relatando mucho menos ex pe riencias de discriminació n que los
negros. Tant o para los negros cua nto pa ra los pardos, las circunstancias de
discriminación estaban distribuidas en un amplio espectro de situaciones,
desde la discriminación en el local de trab ajo hasta los comentarios y chistes .

156
 Tabla 3
Experiencia de discriminación
según la Auto-Clasificación y el Color
SOLAMENTE PARA
NEGROS Y PARDOS:
¿USTED YA SE SINTIÓ Total
SEXO
DISCRIMINADO POR
CAUSA DE SU COLOR?
Hombres Mujeres
¿EN QUÉ SITUACIÓN?
Negros Pardos Negras Pardas

Sí: 36 17 37 15 22
- pérdida de oportunidad 7 4 10 3 5
de trabajo
- discriminación en el local 6 3 9 2 4
de trabajo
- discriminación en espa- 6 4 5 2 4
cios públicos
- no aceptado por la familia 5 2 3 2 3
delta) novio(a)
- discriminación por alum- 8 1 5 2 3
nos y profesores
- comentarios / chistes, etc. 4 2 2 1 2
- otras respuestas 7 3 8 3 4
- no sabe / no se acuerda 2 1 2 1 1
No, nunca: 64 83 63 85 77
Total 100 100 100 100 100
Muestra (ponderada) 296 650 291 666 1974
Fuente: Investigación Datafolha , 1995 - Pub licada po r la Redefolha

Finalmente, creo qu e es imp ortante hacer notar qu e los niveles elevados

de interacción entre los grupos raciales en Brasil al mismo tiempo reflejan
y causa n los bajísimos niveles de seg rega ció n es pa cial en las ciudades bra-
sileras. Telles, (1995), utilizando los clásicos índices de disimilarid ad , en-
co ntró un nivel de segregación espacial entre los grupos de color no co n-
trolado por situación socio-econó mica, de la orde n de 43 en Río de ] ane i-
ro y de 41 en Sao Paul o . Valores comparabl es en ciud ades ame ricanas os-
cilan entre 70 y 90. Adicio nalme nte, cuando se co ntrola por el nivel econó -
mico de las familias, los valores entre los pobres en las metrópolis brasile-
ras son mucho más bajos qu e los valores men cion ados anteriorme nte, al
paso qu e en los niveles de segregació n en los EUA son similares en todo s
los nivele s de rent a.

157
Demografia y condiciones de vida

El cuadro de las relaciones racia les en Brasil, combinando de manera

comp leja la conciencia de la discriminación co n una relación íntima entre
los grupos raciales debe ser completado co n un pa norama de desigua lda-
des de o rde n socio-económica . Como intentaré demostrar, la literatu ra que
trata de esta vertiente de las relaciones racia les ponen en relieve un a diná-
mica sociológ ica a través de la cua l negros y pardos es tán suje tos a desven-
tajas que actúan acumulativa me nte a lo largo de las fases de l ciclo de vida
ind ividual y sus desventajas so n transmitidas de un a ge ne ración a la si-
guiente:
Comencemos co n la composición racial de la población brasilera. Efec-
tuando un análisis a lo largo del tiem po, se observa que en 1890 la pobla-
ció n blanca era minoría en la composición poblacional, co n 44% de esta .
Pero, entre 1890 y 1940, hubo un aume nto significa tivo de es te grupo de
color, fruto de la fue rte migración de orige n euro pea ocurrida alrededor de l
cambio de sig lo, prom oviendo lo que se de nomina el "emblanquecimien-
to " de la población. Al observar el ce nso de 1940, verificamos que e l gr u-
po blanco llegó a representar un 63,5% de la población bras ilera . Un fenó -
me no parecido ocurre co n el grupo pardo en el periodo 1940-1980, cua n-
do se ver ifica un a tendencia al aumento proporcio na l del mismo. Natura l-
mente , como co ntrapartida, dismi nuye n las p rop orcion es tanto de blancos
como de negros . En 1980 el porcentua l de perso nas que se declararon par-
das fue de 38,5%, lo que representa un aumento de 9 pu ntos porcentua les
co n relación a 1940, en cua nto a qu e en este mismo per iodo las poblacio -
nes blan ca y negra decrecieron entre 6,2 y 2,8 p untos, respectivamente .
Des de ento nces se ha observado un a cierta estabili dad en es tas proporcio-
nes. Así, los da tos de 1996 (PNAD), ap untan para una poblac ión que se de -
clara blanca en la o rde n de 55,2% (2.1% a menos q ue en 1980), seguida
de los pardos co n un 38,2%, de los negros co n un 6% y de los amarillos
co n un 0,6%.
Estas tendencias res ultan de la co mbi nación de tres factores bás icamen-
te : la mort alidad diferencia l, la fec und ida d diferencial y de l mestizaje . Cua n-
to al prim er factor, como se ría de esperarse, se verifican significativas dife-
rencias racia les en las probabilidades de so brevivir a lo largo del primer año
de vida y e n la es peranza de vida al nacer. Así, en 1980, la mortalidad in-
fantil era de 77 por mil nacidos vivos entre blancos y de 105 par a e l co n-
junto de no-bl an cos, es ta últim a tasa corresponde al observado p ara los
blancos ve inte años antes (Tamburo, 1987) . Paralelam ente , la ex pectativa
de vida al nacer de los negros y de los pardos en 1980 era de 59,4 años ,
comparada co n e l valor de 66,1 años para los blancos. Esta diferencia es
muy pr óxim a a la de 7,5 años o bservada entre estos grupos e n 1950 (Wood

158
y Carvalho, 1988; Tamburo, 1991). Las disparidad es en la fecundidad so n
también significativas, siendo qu e en el periodo del auge del crecimiento
pobl acional bras ilero ellas alcanzaron el valor de 5,6 hijos por mujer entre
pardas; 5,1 hijos por mu jeres negras y so lame nte 3,5 hijos para las mu je-
res blan cas. En lo que dice res pecto al mes tizaje (véase Hasenbalg, Silva y
Barcelos, 1989) ya vimos su extensió n cua ndo ana lizamos la composición
racia l de las familias en la ses ión anterior.
Así, Berqu ó 0988, pp. 21-22), analiza ndo la dinámica de los factores que
determin an la composición racial de la población bras ilera , observó qu e :
Para la pobl ación clasificada co mo blanca: a) La más ba ja mortalidad,
un com promiso más tempran o de unión con su pareja y co n men os infide -
lidad y la mayor fecundidad de la població n blanca hasta 1960 pu eden ser
consideradas co mo respon sables por su predominio cuantitativo en la tota-
lidad de la población ; b) El aume nto de l mestizaje , o sea, de matrimo nios
entre pardos e negros, y la baja más ace ntua da de fecundidad a partir de
los años 60 (posiblemente de bido al recurso más precoz a medios co ntra-
ceptivos más eficaces) pu eden ser cons ide rados como responsa bles por la
desaceleración de su tasa de crecimiento y por el descenso de su peso re-
lativo , no obs tante aún mayoritario en el total de la pobl ación .
Para la pobl ación clasificada co mo negra: La más alta mor talidad, un
com promiso más tard ío en la uni ón co n la pareja y co n un elevado índi-
ce de infidelidad , principa lmente en el sexo femenino, el aume nto del mes-
tizaje, y un a más alta esterilidad feme nina y la más baja fecu ndi dad hasta
1960 pu eden se r co nside radas como causa ntes de las bajas tasas de creci-
miento de esa población por el ace ntuado descenso de su peso relativo en
la población total.
Para la población clasificada como parda: Aunq ue sujeta a niveles ele-
vados de mortalidad , el mestizaje y las altas tasas de fecundida d , durant e
todo el period o 1940-1980, son los grandes determinan tes de las elevadas
tasas de crecimiento de esa población y, consecue ntemente, de l aumento
sistemático de su peso relativo en la pobl ación total.
Obse rvando la distribu ción de la pobl ación por color y por regio nes te-
nem os qu e en el Sur y en el Sureste -las region es más desarrolladas- la po-
blación blanca es predo mina nte. Por ejemp lo, en 1996, 85,9% de la pobla-
ción de l Sur es blan ca y en el Sureste ese porcentual es de 65,4%. En las
regio nes Noreste y Norte es la población pard a qu e predom ina, llegando a
un 62,9% en el Nores te y un 67,4% en el Norte . Ana lizando la situació n en
las ciuda des , se observa que , pa ra el Brasil, la mayor parte de la población
urban a es blanca, so bre tod o en las region es Sur y Sureste , al paso qu e en
las regiones Norte y Nores te predominan los pardos, re pitiendo para las
áreas urbanas el mismo patró n observado para el país co mo un tod o . Por
otro lad o , en la distribu ción de la població n rural se observa que en el

159
Noreste rural pred omin an much o los pard os, mientras que en el Sur y Su-
des te , las region es más desarrolladas, el gru po predom inant e es el blan co ,
formando así la gra n mayoría de la pobl ación rural en estas region es. Así,
como un todo , esas informaciones de mues tran que blan cos, negros y par-
dos están distribuidos de man era muy dispareja por el país, co n nítidas
"ventajas de ubicación " para la pobl ación blan ca. Obsérvese aun que, com-
parando las poblaciones negras y pard as, verifica mos un a ve ntaja de ubi-
cación pa ra la primera, co n una mayor incidencia en las region es Sures te y
en las áreas ur banas. Estas ve ntajas de ubicación van a ser reflejadas en di-
versos aspectos de la vida socio-económica de esos grupos de co lor, tales
como las con dicio nes de morad a, acceso a servicios prestados por el Esta-
do, educación y mercado de trab ajo , en tre otros .
Las cond iciones dom iciliares de la población brasilera constituyen im-
portantes indica dores de calida d de vida . Según datos pub licados por el IB-
GE (Instituto Brasilero de Geografía y Estadística), co n base en la PNAD de
1990, los diferen ciales racia les en el acceso a se rvicios y a bie nes de co n-
sumo en Brasil tenían las siguientes dimensiones:

Tabla 4
Acceso a Servicios Públicos y a Bienes de Consumo

PROPORCIÓN DE
MORADORES CON: COLOR DEL MORADOR TOTAL
Blanco Negro Pardo
Reco lección de basura en
su domicilio 70,8 53,1 47,8 61,0
Domicilios co n servicios
de ag ua entubada 84,2 61,6 56,1 72,1
Ilum inación eléc trica 92,1 81,8 78,0 86,1
Domicilios rústicos como
cuartos o aposentos 3,2 11,9 11,6 7,0
Domicilios co n neveras 81,0 58,5 54,1 69,4
Domicilios co n televisión 82,9 64,1 59,4 72,8

Analizando esos datos, obsérvase que el grupo blanco presenta un pe r-

fil nítidamente superior a los dos otros grupos. Por otro lad o, el gru po ne-
gro que, como ya hem os visto, disfruta de más ve ntajas de ubicación co n
relación al grupo de los pard os, y presenta un a situación ligeramente me -
jor que la de l último grupo .

160
 Por su puesto qu e esta situación diferen cial de carencias y de necesida-
des tiene reflejo en aprop iaciones bien diferentes en las oportunidades de
vida de los miembros de estas fami lias. Con segurida d un a dim en sión
imp ort ant e de estas diferen cias, aque lla qu e en gran medida se enca rgará
de la tran smisión para las próximas ge ne raciones de las desventajas en la
d istribución de o portunida des , es la qu e dice res pecto a la escolarización
de los individuos . Las investigacio nes so bre educación ind ican que los ni-
ños no-blan cos co mpletan significativamente menos años de es tud io qu e
los niños blan cos, aun cua ndo so n co ns iderados niños de un mismo ori-
ge n social o de un a misma renta familiar per cá pita (Barce los, 1992 y 1992
a; Hasen balg y Silva , 1990; Rosenberg, 1987, 1990 Y 1991). Una ilustración
de las disp aridad es educaciona les entre blan cos y no-blan cos pu ede se r he-
cha al co nsidera r el gru po de eda des entre 15 y 19 años q ue, por el crite-
rio legal bra silero, ya deb erían hab er co mpletado la ense ñanza de primer
grado. En 1990 la prop orción de ana lfabetos en es te grupo de eda d aún
era de 4,9% para blan cos y 14,4% para los negros y para los pardos. Sola-
mente 34,8% de los blan cos y un 15,4% de los negros y de los pardos de
esa edad habían co mp letado el prim er gra do . Las d isparidad es en el acce-
so a la enseña nza supe rior so n aún mu y ace ntua das. En 1996 (véase la Ta-
bla 5), la proporción de personas de 20 años y más q ue hab ían co mpleta-
do 11 o más años de estud io era de 20,6% entre ho mbres blan cos, 7% e n-
tre hombres negros y 8,3% entre hom bres pardos. Las diferen cias entre mu-
jeres, aunque men os ace ntua das, tien en magn itud semejante . Como vere-
mos más ade lante , la desigua lda d ed ucaciona l entre blancos y no-bl an cos
se refle jará posterio rmente en patrones diferenciales de inserción de esos
gru pos de co lor en la estructura oc upacional.

Tabla 5
Años de Estudio (%) por Sexo y Color del Entrevistado

AÑOS DE HOMBRE MUJER

ESTUDIO Blan co Negro Pard o Blanca Negra Parda
Sin instrucción / me nos
ele 1 a ño 16,2 24,0 23,4 11,2 25,5 21,0
De 1 a 3 años 17,0 23,8 25,8 15,7 21,4 23,2
De 4 a 7 años 36,6 33,9 32,0 35,5 32,3 33,7
De 8 a 10 años 15,6 11,2 10,5 15,3 11,5 11,5
De 11 a 14 años 14,4 6,1 7,1 16,4 8,2 9,2
15 o más años 6,2 0,9 1,2 5,9 1,1 1,4
Total 100 100 100 100 100 100
.,
Fuen te: PNAD 96, Tab ulación del Autor.

161
 Un equivalente de este espa ntosa me nte ba jo nivel de escolaridad gene-
ral, que también caracteriza el grupo blan co, es la entrada precoz para el
merca do de trab ajo. Aquí los datos de la Investigación de Patron es de Vida ,
refere ntes a los años de 1996 y 1997 , nos ayudarán a dem ostrar la mag nitud
de ese p roblem a. Dicha investigación incluye un a pregunta so bre si el ind i-
viduo ya trab ajó alguna vez , pregunta qu e es hecha a todos con más de 5
años de eda d. Cua ndo estima mos los porcentajes correspo ndie ntes , verifica-
mos que este es un problem a más masculino que fem enino y que atinge de
forma muy significativa los niños no-bl ancos. Así, a los nueve años de eda d,
nad a me nos que alrede dor de 12% entre niños negros y pardos reportan ya
hab er estado trabajando, mientras qu e entre blancos la cifra correspo ndien-
te es de la mitad . Al alca nza r los 14 años de eda d, más o men os la mitad de
los adolesce ntes hom bres no-blan cos ya han trabajado, mientras que entre
blancos la proporción atinge a 1/ 3 de estos; con 16 años alrede dor de 3/4 de
los niñ os no-blan cos y más de la mitad de los niñ os blan cos ya han trabaja-
do, dándonos una noció n de la gravedad de este fenómeno. (Véase Tabla 6).

Tabla 6
Incidencia (Porcentaje) de Respuestas Positivas a la
Pregunta" ¿Ya trabajó? " Por Sexo y Color del Entrevistado.
HOMBRE MUJER
EDAD Blanco Negro Pard o Blanca Neg ra Parda
9 6,2 12,3 12,0 0,0 3,0 2,5
10 9,5 9,6 26,4 3,0 1,5 7,0
11 8,9 2,2 28,4 5,6 0,0 9,2
12 18,8 26,6 34,1 7,3 15,1 14,6
13 27,6 30,9 51,5 20,7 28,2 19,0
14 32,0 45,1 19,8 23,3 26,2 20,4
15 39,0 48,9 60,5 23,9 26,8 34,6
16 57 ,4 75,1 70,9 34,0 60,4 37,9
Fuent e: Pl'V 96/9 7 - Tabu laciones especiales

Pobreza

Por lo que fue dicho en la sesión anterior, exis te una asociación clara
entre el co lor del individuo y su p rob abilidad de estar ex pues to a un a si-
tuación de pobreza. Que sea de mi conocimiento, apenas un estudio (Sil-
va, 1994) intenta e nfocar esta relación. Así, a continuación presentaré las in-
formaciones co nstantes en ese referido trabajo , todas ellas relativas a los

162
da tos reco lectados en la PNAD de 1988, año de extraordinaria importan-
cia simbólica, por se r el del centenario de la abo lición de la esclavitud en
Brasil. La Tabla 7 present a la distribució n de la renta familiar per cápita por
el color del ind ividuo , las clases de ren ta definid as en términos de fraccio -
nes de salario mínimo . Concentremos nuestra atención en particular en la
primera clase, aq ue llos que pertenecen a familias cuya renta per cáp ita no
supera 1/4 del salario mínimo. Este es un punto de corte sin duda bastan-
te bajo e indica una situación socio-económica ex tremamente precaria.

Tabla 7
Renta Familiar per Cápita por el Color del Entrevistado
-Brasil 1988-

RENTA FAMILIAR COLOR DE LA PERSONA

PER CÁPITA BLANCA NEGRA PARDA
Hasta 1/4 salario mínimo 14,7 30,2 36,0
1/4 hasta 1/ 2 s.m. 19,2 27,4 26,8
1/2 hasta 1 s.m. 24,2 24,9 20,7
1 hasta 2 s.m 20,2 12,0 10,6
2 hasta 3 s.m. 8,2 2,7 2,9
3 hasta 5 s.m. 6,5 1,6 1,8
5 hasta 10 s.m. 4,5 0,8 0,9
10 hasta 20 s.m. 1,5 0,3 0,2
10 hasta más s.m. 0,3 0,1 0,0
Total 100% 100% 100%

Fuente : IBGE, PNAD-SS Tabulaciones Especiales .

Así, podemos co nsta tar que la estimativa de la incidencia de ind ividuos

en esta clase de renta para el año de 1988 es de 23,7% del tot al. Entretan-
to , la proporción de person as en esta situación es basta nte desigua l cuan -
do co ns ideramos su color: mien tras que la incidencia de blancos en esta
clase es estimada en un 14,7%, la proporción eq uivalente entre indiv iduos
de color es más que el doble de este valor, siendo 30,2% entre negros y - un
tant o sorpren dentemente dadas las nocion es ge nera lizadas de un status in-
termediario que oc uparían en la sociedad bras ilera- 36% entre los pardos.
Un pat rón semejante puede ser observado en lo que dice respecto a la cla-
se de renta inmediatamente superior, co nfirma ndo y de linea ndo co n niti-
dez la correlació n entre des titució n social y el color en nu estra sociedad.
En princip io , algunos relatos de la situación de carencia -características
de la estructu ra fam iliar y de sus principales miembros- pueden interve nir
y, eve ntualme nte, dar cue nta de estas diferencias por causa del color.

163
Primeramente, la cuestión regiona l. Como ya fue dicho , el Noreste es la re-
gión más pobre de l país. Pues examina ndo la distribución regional de los
grupos de co lor, se observa que la mitad de los pardos y cas i uno en cada
tres negros, residen en esta reg ión. En este sentido, los negros presen tan
ventajas de ubicación con relación a los pardos, esta ndo proporcionalmen-
te bien más presentes en las regiones más ricas del Sureste y de l Sur. Ven-
taja semejante y más pron un ciada es disfrutada por los blancos, 64,9% de
los cua les están localizados en estas reg iones más desarrolladas . De esa ma-
nera, exis te la posibilidad de que estas diferencias pronunciadas en la dis-
tribución regional de los grupos de color ex pliquen o califiquen las dife ren-
cias en la incidencia de la carencia entre estos mismos grupos. Para
comprobar esta posibilidad se procedió a la tabul ació n de la renta familiar
per cápita por la región de reside ncia y el color de l ind ividuo (Tabla 8) . Co-
mo ya vimos, las diferencias entre negros y pardos se miran insig nificantes,
siendo que, exceptuando Río de ] aneiro y la región Sur, en las demás re-
giones el grupo negro demues tra una incidencia de carencia ligeramente
mayor que aquella en el grupo pardo. Estos da tos sugieren que las diferen-
cias entre pardos y negros so n ese ncia lme nte debidas a las diferenc ias en
la distribución espacial/regiona l entre es tos grupos. El factor regiona l, en-
tretanto, no explica - por lo me nos tomad o aisladamente- la alta incidencia
de carencia entre los grupos de color osc uro .

Tabla 8
Incidencia de la Carencia (Renta Familiar per cápita hasta 1/4 s.m.)
por el Color del Entrevistado y su Región (1988)

REGIÓN COLOR DE LA PERSONA

BLANCA NEGRA PARDA
Río de ]aneiro 6,0% 12,7% 13,8%
Sao Paulo 4,0% 12,3% 8 ,7%
Sur 15,2% 23,8% 27,9%
Minas Gerais/Espíritu Santo 19,4% 37,7% 35,1%
Noreste 38,5 % 51,3% 49,5%
Norte/Centro-Oeste 14,0% 26,9% 23,2%

Fuent e : IBGE - PNAD - 88 Tabulaciones Especiales.

Otro aspecto eventua lmente explicativo de la incidencia difere ncia l de

la carencia ligado al aspecto de la distribución espacial de la población es
el tipo de área de residencia. En Bras il cua nto más rura l es el área de resi-
de ncia, mayor es la incidencia de la carencia. En este sentido, el grupo

164
 localmente privilegiado es el negro: entre estos, 39% so n residentes en
me tró po lis, co n fuerte conce ntració n en Río de ] aneiro. De hecho , existen
más negro s en la región metropolitana de Río de ] aneiro que en todo el
Noreste Rural. El grupo en mayor desventaja, más un a vez , es el pard o co n
un o en cada tres miem bros de este grupo qu e residen en áreas rurales. Es-
ta característica es agrava da por la combinación con aq ue lla exa mina da
precedentem ent e, haciendo que el mayor co ntinge nte de pardos localícese
en el área rur al de la región Noreste, aba rcando casi un a cuarta parte de
los individu os de ese color. Relacion ándose el tipo de área co n la incide n-
cia de la carencia entre los grupos de color, obsérvase el frágil pod er ex-
plicativo de esta característica. De hecho , mientras qu e las diferen cias por
el color parecen reducirse en las áreas de mayor inciden cia total -las áreas
rurales- ellas parecen , en co ntrapa rtida , se am plian en las áreas urb anas,
es pecialmente en las áreas metrop olitanas. En estas últimas, mientras que
blancos present an un a prop orción de carentes de 4,5%, la incidencia de la
care ncia entre negros es de 13,5% y entre pardos 14,6%. Clarame nte , este
tipo de diferencia en la distribu ción es pacial de la pob lación no solame nte
no da cue nta de la inciden cia diferencial de la care ncia , como en verdad
sugiere que es tas diferenci as son mayores relativamente cuanto más "urba-
na" es e l área de residencia de l individuo .
Ade más de los factores de ubicación , algunas características de la fami-
lia parecen estar asociadas a la con dición de care ncia . En prime r lugar, las
familias pobres tienden a se r mayores y con mayor número de depen dien -
tes no-activos econó micame nte. Buen o , cuanto a este aspecto también po-
de mos co nstatar fuertes difere ncias entre los grupos de color. Tomándose
co mo unidad de cuenta el individu o - y no la familia- verificamos qu e el ta-
maño medi o para los individu os blancos, negros y pardos son de 4,6; 5,2
y 5,5 miem bros, res pectivame nte. Cuando co nside ramos el número de de-
pendientes no-activos constatamos que los individuos en familias con me-
nor número de dependient es so n los del grupo pard o , co n 36,0% de e llos
viviendo en familias co n un máximo de 2 dependi entes. El valor cor respon-
diente en el grupo blanco es de 50,1%, en cuanto a que entre los negros
es de 42,8%. En el otro extremo de es pectro, 26,7% de los individuos pa r-
dos perten ecen a las familias con más de 5 dependient es, el co rrespo ndien-
te para negros es de 23,1% y de 11,9% para blan cos.
Aunque la relación entre el número de depen dientes y la cond ición de
carencia parezca ser clara y fue rte -nada menos que el 70% de los indi vi-
duos en fam ilias con 7 hasta 10 dependientes so n carentes; la prop orción
entre indiv idu os en fam ilias co n 11 o más dependientes es de 870/0- las di-
ferencias entre los grupos de color permane cen significativas , aunque tien-
dan proporcion almente a reducirse conforme aumenta el nú mero de de-
pendient es en la familia. Así, entre individuos e n familias co n 7 hasta 10

165
dependientes, la incid encia de carencia entre blancos es de 66% mientras
qu e entre los pardos es de 71%, Y entre negros 76%. Estas diferencias lle-
gan a cambiar de sentido para ind ividuos en familia s con 11 o más depen-
dient es, donde la proporción de carentes entre los blancos hasta lleg a a su-
perar a la de los pard os.
Relacionándose la incidenci a de la carencia de acu erdo con la eda d y el
sexo del jefe de familia (Tablas 9 y 10) , se verifica qu e el cua dro ge ne ral
no es alterado : blancos con un a incidencia alrededor de la mitad de aque-
lla para negro s y pard os. Un he cho digno de se r mencionado es qu e la je-
fa parece estar asociada en tod os los grupos a niveles de carencia ligera-
mente más baja qu e en el caso del jefe masculino. Por eso es probable qu e
la jefa es té aso ciada a etapas más tard ías del ciclo de vida familiar -jefa
viudas o se pa radas- en qu e la incid encia de carencia tiende a se r un poco
más baja.

Tabla 9
Incidencia Relativa (%) de la Carencia
(Renta Familiar hasta 1/4 s.m. per Capíta) por el Color del
Entrevistado y la Edad del jefe de Familia (1988)

EDAD DELJEFE COLOR DE LA PERSO NA

DE FAMILIA BLANCA NEGRA PARDA
Hasta 29 años 14,6 31,0 32,1
De 30 hasta 39 años 15,6 34,2 39,1
De 40 hasta 49 años 14,9 30,5 39,0
De 50 hasta 59 años 12,5 24,6 29,3
60 o más 12,7 23,7 29,8
Fuent e: IBGE PNAD - 88 Tabulacion es Espec iales.

166
 Tabla 10
Incidencia Relativa (%) de la Carencia por el Color del
Entrevistado y por Sexo del Jefe de Familia (1988)

SEXO DELJEFE COLOR DE LA PERSO NA

FAMILIA BLANCA NEGRA PARDA
Masculino 14,6 30,5 36,2
Feme nino 15,4 28,9 34,9
Fuen te : IBGE PNAD - 88 Tabu laciones Especiales.

En suma , los aná lisis antes men cion ad os de qu e las mayores ventajas
tant o de ubi cación cua nto relativas a la estructura familiar tienden a pert e-
necer al grupo blanco , al paso en qu e las mayores desventajas tienden a
caracterizar el grupo pard o. Pero, como ya vimos, ninguna de las variab les
co nsideradas fue capaz de dar cue nta de las diferen cias en la inciden cia de
la carencia entre los grupos. Resaltemos que esta observación también es
verdadera cuando co nside ramos estas variables tom adas simultáne ame nte
(véase Silva y Hasenbalg, 1993). En particular, las diferencias entre el gru-
po blan co , por un lado , y los grupos negros y pard os, por otro lad o , aun-
que reducidas co n relación a su dimensión bruta, permanecen en niveles
mu y sustancia les. Lo que nos lleva a co nside rar, naturalment e, qu e lo esen-
cial de las diferen cias entre blancos y no-bl ancos tenga su princip al origen
en la capaci dad diferenciada de los indiv idu os en es tos grupos en ge ne ra-
ren su propi a rent a. En otras palabra s, en una discrimin ación de base racial
en el mercado de trabajo y, eventua lme nte, en etapas qu e ant eceden esta
fase del ciclo de vida de los individu os.
El tem a de la participación de grupos raciales en el mercado de trab ajo
es un o de los qu e está más extensamente estudiado y qu e más atención ha
recibido de los investigadores. No podría se r diferente, ya qu e el papel de-
terminant e qu e las modalidades de inserción en el mercado de trab ajo tie-
nen en la coloca ció n de indi viduos y familias en la jerarquía de clases y es-
tratos sociales. La investigación ha distinguido dos etapas secue nciales del
ciclo de vida socio-económic a individual en la fase cor resp ondiente a su
participación en el mercado : primerament e, la cuestión de la realización
oc upa cional - o "movilidad social" - etapa en qu e él entra en co mpe tición
por las oportunida des de colocació n en posiciones mejor localizadas en la
jerarquía ocupacional; después , la transformación de estas ventajas o des-
ventajas cuanto a su posición en la apropiación de renta. En ambas etap as,
la evide ncia disponible muestra los no-bl ancos en desventaja compe titiva
con relaci ón a los blancos, sujetos a las consecuencias de estrateg ias
exclusivistas en este proc eso de competición . A continuación , intentaré resu-

167
mir, principalmente co n inform acion es sacadas de mi propi o trab ajo , las ev i-
denci as existentes a resp ecto de estas dos etapas del ciclo de vida individu al.

Movilidad Social

Valiéndose de los datos de la Investigación Nacio na l en los Do micilios

(PNAD) de 1976, Hasenbalg (198 5) examinó la movilidad social de los gru-
pos de color blan co y no-bl an cos, dividiendo el aná lisis en tres etapas: (1)
el patrón globa l de mov ilida d oc upaciona l entre las ge neraciones, (2) la
man e ra co mo la posició n social de los padres influ ye e n las realizacion es
educaciona les de los entrev istados, y (3) la man er a co mo la educación ad-
quirida por los entrev istados co ndiciona la oc upación de las posiciones en
la jerarq uía oc upaciona l. La primera co nclusión, derivad a de la co mpa ra-
ción de las matrices de movilid ad de los dos grupos , fue qu e los no-bl an-
cos ex perime ntan un dé ficit co ns ide rable de movilidad social ascendie nte ,
lo qu e permite rec hazar la hipótesis de igua ldad de oportun idades para los
diferentes grupos de co lor. Los pa tro nes de movilidad entre las ge neracio-
nes dem ostraron qu e entre las personas na cid as e n el ex trac to más bajo , de
oc upaciones rurales, los blan cos tienen un a pequ eña ventaja e n las opor-
tun idad es de ascenso social. Per o , los diferenciales interrac iales de movili-
da d ascendiente pasan a se r mayores al co ns ide rar las person as nacid as e n
los ex tractos oc upaciona les más elevados . Adem ás de eso, no so lame nte los
diferenciales de mov ilidad ascendie nte crecen al p asarse para ex tractos más
altos, sino tam bién los no-bl an cos es taban exp uestos a p robabilid ad es mu-
cho más elevadas de movilidad social descendiente . En lo que se refiere a
la co nve rsión de la posición social de origen en educació n, la co nstatac ión
más notoria fue que los entrevis tados no-bl an cos muestran un a distribu ción
educaciona l más co nce ntrada en la base , cua lquiera qu e sea e l ex trac to de
origen que se adopte co mo referencia de co mpa ració n . Por últim o , e n lo
qu e dice resp ecto a la co nversión de la educació n adquirida en posiciones
de jerarq uía oc upaciona l, se notó qu e cua lquiera que sea el nivel educacio-
nal co nsiderado, los no-blan cos se concentran más qu e p roporcion almente
en los ex tractos oc upaciona les inferiores y qu e las magnitudes de las dife-
rencias en las distribu ciones oc upa cionales tiende a agrava rse al pasar pa-
ra los niveles educaciona les más eleva dos. Estas evide ncias permitieron lle-
ga r a la co nclus ión de que los negros y pardos en Brasil:
...sufre n una desventaja co mpetitiva en todas las etapas de! proce-
so de movilidad social individual. Sus posibilidad es de escapa r a las
limitaciones de un a posición social infer ior so n más bajas que la de
los blan cos de la mism a orige n so cial, así co mo so n mayores las di-
ficultades para mantener las posiciones ya co nquistadas (Hasen-
balg, 1988, p. 177).

168
 Caillaux , (994) hace un aná lisis de movilidad oc upacional basad a en las
infor mac iones estadísticas para jefes y parejas de domi cilios proveni entes
de las PNAD de 1976 hasta 1988. Sus res ultados ind ican qu e , en los dos pe-
riodos observados , la ape rtura de mejores oportunida des ben eficia so bre
tod o al grupo blanco. Qu eda también claro qu e la expa nsión de la ense-
ñanza en Brasil co ntinúa fun cionando de manera d iscriminatoria, teni endo
los negros y pa rdos menos o po rtunida des de capacitació n qu e los blan cos,
lo q ue refu erza la desigu ald ad de la co mpe te ncia antes de la entrada al
mercad o de trab ajo COp ocit., pp . 60-61).
En trabajo reciente , Hasen balg y Silva (998) lan zan man o de dos datos
co nstantes de l su pleme nto sobre movilidad social de la PNAD de 1996. En
térm inos de definiciones de los ex trac tos oc upaciona les utilizados en la
co nstrucc ión de las matrices de flujos de movilidad , adoptaro n la metod o-
logía propu esta por Pastare Ce.g. Pastare y Haller, 1993), donde es utiliza-
do un agru pa mie nto en seis ex tractos obte nidos a partir de una escala so-
cio-econó mica métrica elaborada co n los datos del ce nso brasile ro de 1970.
En el Cuadro 1 aba jo, tenem os un a descrip ción sumaria de los d iversos
ex trac tos oc upaciona les definid os, bien como el valor medio del índice de
status socio-económico para 1996, que combatió los procedimientos adop-
tados para los datos del ce nso de 1970. Obsérvese que el agr upa miento
oc upaciona l utilizad o sigue crite rios de d istan cia social (me dida por e l ín-
d ice de status socio-econó mico), y, po r lo tanto , podem os pensar en esos
ex tractos co mo mid iendo estrictame nte diferencias de posición socio-eco-
nómi ca. Conviene tambi én resaltar qu e las distancias sociales inter grupos
aumentan e n la medida e n que se sube en la estru ctura so cial, lo qu e es
un a caracterís tica bastante realista , teniendo en cue nta lo que se co noce
so bre las eleva das desigu ald ades en nu estra socieda d . Pe ro, co nforme q ue -
da pu esto e n relieve por la descripc ión de los ex trac tos , esta clas ificación
también correspo nde a otros criterios , pa rticularme nte a la distin ción ma-
nu al/no-manual. Es lógico que la form a de clasificació n no es incon secu en-
te en el nive l de los result ad os obtenidos: po r ejemplo, el hech o de que los
grupos oc upaciona les 1 y 2 se distin gu en esenc ialme nte por la dim en sión
urbana/rural, hace con qu e , por co nstrucción , identifiquem os el proceso de
mi graci ón ru ral/urbano co n una movilidad asc end iente . O sea, la urbani za-
ció n reciente de la so cieda d brasilera está, de esa man era , necesariam ente
asociada a un a mejoría en la distribución de posi ciones dentro de la es truc -
tura oc upaciona l.

169
 Cuadro 1
Extractos Ocupacionales ,
Valores Medios y Ocupaciones Representativas

Grupo Extracto Ocupaciones Representativas ISS Medio

Ocupacional
1 Bajo inferior: Productores Agropecuarios
trabajado res rurales autónomos; otros trabajadores 2,90
no-calificados en la Agropecuaria; Pescadores.
2 Bajo superior: Comerciantes autónomos;
trabajadores urbanos vigilantes; sirvientes; cargadores 6,49
no-calificados sin especificación; vendedores
callejeros; empleadas domésticas.
3 Med io inferior: Motoristas; Albañil; Mecán icos
trabajadores calificados de vehículos; Ebanistas; Carpinteros; Pintores y 8,68
Ypoco-calificados Encaladores ; Soldado res; Electricistas de Instalacion es.
4 Medio Medio: Pequeños propietarios en la agricultura;
trabajadores administrado res y gerentes en la agrop ecuario;
no-manuales, auxiliares administrativos y de oficina; técnicos 17,01
profesionales de bajo de equipamientos; viajantes comerciales, vendedores
nivel y pequ eños con plaza fija; Soldados de rango inferior al de
propietarios segundo ten iente en las Fuerzas Armadas.
5 Medio Supe rior: Creadores de ganado bovino; Directores,
Profesionales de nivel Asesores y Jefes en el Servicio Público; 27,19
Medio y Medios Administradores y Gerentes en la Indu stria
Propietarios y en el Comercio; Jefes y encargados
de Sesión ; Representantes Comerciales.
6 Alto: Profesionales de Empresarios en la Indu stria; Administrador es
Nivel Superior y y gerentes de empresas financieras, 44,06
Grandes Propietarios inmobiliarias y de seguros; Ingenieros;
Médicos; Contadores; Profesores de Enseñ anza
Superior; Abogados; Oficiales
De las Fuerzas Armadas.

Desc omponiendo los flujos e n términos d e m ovilidad ascendiente , d escendiente y

inmovilidad, lo s va lo res o b te n idos para lo s tre s g ru p os d e co lor son lo s s igu ie n tes:

170
 Tabla 11
Movilidad ocupacional entre las generaciones
según el Color, 1996 (%)

TIPO DE COLOR
MOVILIDAD BLANCOS NEGROS PARDOS
Ascendiente 55,8 47,8 49,4
Inmovilidad 31,4 39,0 39,6
Descendiente 12,8 13,2 11,0

Nótese que los blan cos tienen un a ve nta ja significat iva en términos de
movilidad oc upaciona l ascendiente . Por otro lado , los dos grupos no-blan-
cos ex pe rime nta n un grado mayor de inm ovilidad o herencia del status pa-
terno . Por último , la p ro porción de los que tuv iero n movilidad descendien-
te es muy se me jante e n los tres gru pos de co lor. Esta se mejanza e n la mo-
vilidad oc u paciona l de negros y p ard os, que los d iferencia de los blancos,
permite qu e esos dos gr upos sean agregados e n un a categoría de no-blan-
cos e n los análisis que se sig ue n . La Tab la 12 abajo presenta los flujos de
salida de los gru pos oc upaciona les antecedentes (de pa dres) para los gru-
p os ocupaciona les actua les (de los e ntrev istados) .

Tabla 12
Movilidad entre las generaciones según el color, 1996

Grupo Ocupacional Grupo Ocupacional Actual

Padre Color 1 2 3 4 5 6 ~
1 Blanca 30,3 21 ,6 28,5 10,8 5,5 3,3
No-Blanca 41,9 22,5 24,9 7,0 2,7 0,9 12,5
2 Blan ca 3,3 25,7 27,6 21,0 12,9 9,6
No-Blanca 7,8 30,8 35,3 14,7 7,6 3,8 17,3
3 Blan ca 1,9 17,3 40,7 17,8 13,8 8,4
No-Blanca 5,6 20,3 48,6 15,1 7,4 3,0 14,6
4 Blan ca 4,3 16,1 19,3 27,2 18,3 14,7
No-Blanca 10,7 24,6 27,0 23,8 8,5 5,4 22,6
5 Blan ca 5,3 12,4 12,8 17,7 28,9 22,8
No-Blanca 9,7 16,7 29,2 24,3 14,6 5,6 31,5
6 Blanca 2,1 8,5 9,4 18,3 23,1 38,5
No-Blanca 5,0 16,8 21,8 20,8 17,8 17,8 26,0
Total Blan ca 16,4 19,9 27,9 15,9 11,1 8,7
No-Blanca 29,9 23,1 29,5 10,7 4,7 2,1 18,3

171
 Cualquiera que sea el grupo ocupacional de orige n qu e se tom e como
referencia, se nota qu e la distribución oc upa ciona l actua l de los no-blancos
está más co nce ntrada en los extractos ocupacio na les inferiores: Así, por
ejemplo, e ntre los hijos del grupo ocupacional 1, de trabajadores manu ales
rurales , la prop orcional de los no-blancos que hereda el status ocupacional
de los padres es signific ativamente mayor que la de los blancos: 41,4% y
30,3%, resp ectivamente. En ese mismo grupo de origen la proporción de
hijos que asciende a los extractos 5 y 6, los más elevad os, experimentando
movilidad de larga distan cia, es de 8,8% para blan cos y so lame nte 3,6% pa-
ra lo s no-bl an cos. En el extremo opuesto de la jerarqu ía ocupa cio na l, co n-
side rando la distribuci ón oc upa ciona l de destin o de los entrevistados qu e
so n hijos del gru po 6, de profesionales de nivel superior y grandes propie-
tarios, se nota q ue la p rop orción de blan cos C38,5%) qu e consigu e preser-
var esa posición es mucho más elevad a que la de los no-blan cos (17,8%).
Esto significa que las personas de color negro y pardo que na cieron en fa-
milias de alto status están mucho más expuestas al riesgo de ex perime n-
tar movilidad social descendiente y perder las posiciones conquistadas e n
la ge ne ració n anterior.
En lo que se refiere a la distribu ción desigual de las oportunida des de
movilidad socia l entre los grupos de co lor, los datos de la Tabla 12 indi can
un a tenden cia se me jante a la observada por Hasenbalg en 1976, o so lame n-
te los no-blan cos cuen tan co n menos opo rtunida des de movilidad ascen-
diente , co mo las dificult ades para la ascensió n soci al aume ntan cua ndo se
co nsideran a las person as provenientes de extractos más elevad os. Esto es
lo indi cado , de manera sintética, por el índice ,1 de disimilaridad e n la úl-
tima co lumna de la tabl a. Este índice indica la p rop orción de los no-bl an-
cos , dentro de cada grupo de orige n, qu e deb ería cambiar de posición (e n
este caso, más eleva da ) para que su distribución de destin o fuese igu alad a
al del grupo blan co. El ,1 aumenta co nsiste nteme nte desd e 12,5 entre hijos
de trab ajad ores manuales rurales hasta valores entre 26 y 32% e ntre los e n-
trevistad os proveni entes de los dos extractos más eleva dos.
Una man era aún más sintética de cua ntificar estas diferen cias e n las
o portunida des de movilidad es a través del cálculo de la diferencia (es to es,
por el índice ,1 de disimil aridad) que se ría observado en caso de qu e el gru-
po no-b lan co presentara las misma s tasas de movilidad (o sea, los mismos
porcentuales en cada línea) qu e el grupo blan co . Haciendo esto , la disimi-
larid ad observada se ría aque lla atribuida apenas al hecho de que los no-
blan cos sea n or iundos de fam ilias en situación más precaria qu e la de los
blancos. Siguiendo este procedimiento , el ,1 estándar por las oportunida -
des de los blancos se ría de la orden de ,1 = 6,2%. Esta es la parcela de la
diferen cia total atribuida a las diferencias en el origen familiar. Como el ín-
dice de disimilaridad total es de ,1 = 18,3%, este result ad o impli ca qu e 12,1

172
puntos porcentuales pu eden ser atribuidos a las diferencias entre blan cos y
no-blancos en las oportunidades de movilidad , a favor del prim er grupo:
En otras palabras, alrede dor de 2/3 de la diferencia total se debe al hecho
de qu e los no-blan cos p resentan un déficit de movilidad co n relació n a los
blancos, siendo ape nas un tercio atribuido a las diferencias de origen social
entre grupos .
En resumen, ind ependiente de los cambios ocurridos en el régimen de
movilidad socia l de Brasil desde la década de 1970, los patron es de movi -
lidad social de los grupos de color present an diferencias que van en la mis-
ma dirección de aquellas co nstatadas en 1976: los no-blanc os están dis-
pu estos a menos oportunidades de asce nso socia l; las dificultades para as-
ce nder aume ntan junto co n el nivel del extracto de origen; y los nacidos en
los extractos más elevados están dispuestos a mayores riesgos de movilid ad
descendient e.
La segunda parte del aná lisis hecha por los auto res consiste en observar
có mo la posición social de origen de los entrevista dos es co nve rtida en rea-
lizacio nes educacionales , vista en términos de años de escolarida d formal
co mpletados . La Tabla 13, con las matrices de tran sición de los grupos oc u-
pa cion ales de los padres para las etapas de escolarida d de los entrevista-
dos, presenta la información pertin ent e.

Tabla 13
Años de Escolaridad por Grupo Ocupacional
del Padre, según el Color, 199 6

GRUPOOCUP. ANOS DE ESCOLARIDAD

DEL PADRE Color Menos 1 1hasta3 4años 5hasta 8 9hasta 11 12 o más !1
1 Blanca 14,3 22,2 28,1 21,1 9,4 5,0
No-Blanca 36,1 26,5 17,2 14,4 4,4 1,5 26,1
2 Blanca 2,7 8,4 14,7 29,1 25,1 19,8
No-Blanca 11,0 15,2 17,6 29,9 19,6 6,7 18,6
3 Blanca 2,8 6,4 15,6 33,1 26,0 16,1
No-Blanca 7,0 13,1 19,2 35,8 18,4 6,6
4 Blanca 2,9 3,5 11,3 23,7 25,9 32,7
No-Blanca 8,0 11,8 16,0 26,2 26,7 11,3 21,4
5 Blanca 3,1 3,7 6,8 13,6 25,3 47,4
No-Blanca 7,1 9,0 10,3 32,9 23,3 17,4 32,0
6 Blanca 0,2 1,8 3,8 7,6 21,9 64,8
No-Blanca 4,7 3,7 9,3 19,6 38,3 24,3 40,5
Total Blanca 8,3 13,8 20,3 23,7 17,5 16,4
No-Blanca 26,3 21 ,7 17,3 20,3 10,4 4,1 25,9

173
 Los datos de la Tabla 13 muestran claram ente qu e para todos los extrac-
tos de orige n, indic ados por el gru po ocupacional de! padre , las distribu-
cion es educaciona les de los entrevistados no-bl an cos están co nside rable-
mente más concentradas en las etapas de escolarida d inferiores. Esto es
particularm ente ace ntuado , por ejemplo, en e! caso de los hijos de trab aja-
dores rurales no calificados, donde un 62,6% de los no-bl an cos no co ns i-
gue pasar de los tres años de escolarida d, mientras qu e so lame nte 36,5%
de los blan cos se enc ue ntran en esa situación. Por otro lad o , cuando se
conside ran los entrev istados oriundos de los ex tractos no-m anuales (gru pos
4, 5 Y6) se constata la ex iste ncia de grandes diferencias en las opo rtunida -
des de acceso a la ense ña nza superior; en estos dos grupos los blan co s
cue ntan con oportunidades entre dos o tres veces más que los no-bl an cos
de ten er acceso a los estudios uni versitarios.
El índi ce L1 de disimilaridad , e n la última columna de la tabla de los no-
blan cos en los diferentes extractos de origen, llam a la atención tant o los va-
lores elevados del índice co mo el hecho de qu e ellos se disp onen e n for-
ma de U, presentando los valores más altos e n los ex tre mos de la jerarquí a
oc upaciona l de or igen. En el caso de los hijos del ex tracto de traba jadores
rurales no-calificados, el valor alto de L1 (26,1) posiblem ente está relacio-
nad o co n las desventajas de ub icación de los no-blancos, más concentra-
dos e n las áreas rurales del noreste y del ce ntro -oeste , qu e presentan los
más precarios indicadores educaciona les del país. La desigu ald ad de opor-
tunidades educa cionales entre los gru pos de co lor disminuye entre los hi-
jos de trab ajad ores ma nua les urban os (grupos de 2 y 3), aume ntando co n-
sistenteme nte entre los hijos de trabaj ad ores no-m anuales. Todo indi ca que
las person as no-blancas nacidas en los extractos más altos so n las que en-
cue ntran más dificult ad es en la co nve rsión de la pos ición de clase de or i-
ge n e n realizacion es educacionales .
Procedi endo a la estanda rización de man era similar a lo qu e ya fue he-
cha antes , los autores verifican qu e en la hipótesis de qu e los no-bl an cos
ten gan las mismas oportunida des de escolarización que los blan cos, las di-
ferencias de resultados educaciona les entre los dos grupos se reduciría a
L1=7,3%. Esta es la parcela residu al atribuida a las d iferen cias en los oríge-
nes soc iales entre los dos grupos. Como la disimilaridad total es del orde n
de L1 = 25,9%, hay un a diferencia alrede do r de 18,6 puntos porcentuales
atrib uida a las diferen cias en las oportunida des de escolarización entre los
dos gru pos. O sea , cas i 3/4 de la diferen cia total en escolaridad pu ede se r
atribuida a la mayor eficienc ia que los blan cos tienen en co nve rtir orige n
social e n realización educaciona l de que los no-bl an cos, siendo que so la-
mente un cua rto de diferencia pu ede se r atribuida a la peor situación de
origen soc ial de estos últim os.

174
 A continuación, los autores proceden al examen de la próxima etapa de l
proceso de movilidad socia l ind ividua l, que es la forma como la escolari-
dad adquirida se trad uce en la ocupación de las posiciones en la jerarquía
ocupacional. La Tabla 14 informa al grupo ocupacional actual de los entre-
vistados segú n el nivel de esco laridad .

Tabla 14
Grupo Ocupacional Actual por Años de Escolaridad,
según el Color, 1996

AÑOS COLOR GRUPO OCUPACIONAL ACTUAL ESCUELA

1 2 3 4 5 6 Ll
Menos 1 Blanco 48,9 25,9 19,3 4,5 1,2 0,2
Año escuela No-Blanco 58,3 21,6 16,0 3,1 1,1 0,0 9,4
1 hasta 3 años Blanco 31,1 23,5 35,5 6,2 2,7 0,9
No-Blanco 35,7 25,6 32,1 3,9 2,4 0,3 6,7
4 años Blanco 19,6 23,7 41,5 9,4 4,5 1,3
No-Blanco 16,6 26,8 45,1 7,5 3,5 0,6 6,7
5 ha sta 8 años Blanco 10,1 25,0 40,2 15,2 6,9 2,6
No-Blanc o 7,2 28,2 44,2 14,7 4,3 1,4 7,2
9 hasta 11 años Blanco 2,4 17,9 21,3 31,5 19,4 7,5
No-Blanco 2,7 18,9 24,9 34,8 13,6 5,1 8,2
12 años o más Blanco 1,0 7,0 4,2 22,6 28,6 36,7
No-Blan co 1,0 7,4 8,1 26,8 27,3 29,3 8,7
Tota l Blanco 15,1 20,3 28,7 16,1 11,3 8,5
No-Blanco 27,2 23,8 30,9 10,9 4,9 2,3 17,8

Las informacion es de la Tabla 14 muestran que en todas las etapas de

escolaridad la distribución ocupacional de los no -blancos tien de a estar li-
gera mente más conce ntrada en los extractos ocu pacionales más bajos. En
el caso de las personas en la etapa de escolaridad más baja , de hasta 1 año,
58,3% de los no-blancos y 48,9% de los blancos se concentran en el extrac-
to 1 de trabajadores rura les. En la categoría de escolaridad más alta, de 12
años y más , la proporción de blancos en el grupo ocupaciona l más eleva-
do 06,7%) es poco más de 7 pun tos porcentuales mayor que la de los no -
blancos. Pero, las diferencias en la distribución ocupaciona l de los grupos
de color según los niveles de escolaridad no son muy acentuadas. La mag-
nitud de esas diferencias es demostrada por los valores de S ; en la última
línea de la tabla, que osc ila en tre un valor máximo de 9,4 y un valor

175
mínim o de 6,7. Las inform aciones de la tabla sugieren qu e los no-blan cos
experime ntan un a desventaja en la conve rsión de su educación form al en
posicion es ocupacionales, lo qu e pu ed e estar vinc ulado a procesos de dis-
criminación racial en el mercado de trab ajo. A pesar de eso, no se observa
tan clarame nte e n los datos sob re movilidad soc ial de 1996 el patrón nota-
do e n los datos de 1976, según el cual la magnitud de las diferen cias e n la
distribució n ocupacional de los grupos de co lor tiende a agrava rse al pa-
sarse para los niveles educac iona les más eleva dos.
Siguie ndo los procedimie ntos ado ptados en las etapas anteriores, los au-
tores calculan un índice de disimilarid ad para la diferencia entre los grupos
de co lor, asumie ndo qu e los no-bl an cos tien en la misma eficie ncia e n la
co nve rsión de educación en resultados ocupa cio nales de que los blancos,
de la orden de A = 14,4%. Como la disimilaridad total es de A = 17,8%, se
cree que apenas 3,4 puntos porcentuales de la diferen cia total so n atribui-
dos a las diferencias en la conve rsión de educación en ocupación. En otras
palab ras, más de 4/5 de la diferencia total entre blancos y no-bl an cos en lo
que dice resp ecto a los retornos oc upaciona les so n ex plicables por las di-
feren cias entre estos grupos en la realización educa cio na l alcanza da, y me-
nos de un quinto de la diferen cia so n atribuidos a diferencias en los regre-
sos ocupaciona les a las inversiones educ aciona les hech as. De esta man era,
concluyen los autores (Hase nbalg y Silva 1998, p. 19) qu e la literatura so-
ciológica qu e trata de las diferencias soc io-econó micas por el co lor en Bra-
sil apunta para la existe ncia de un p roceso de acumulació n de desventajas.
En este trab ajo co nstatamos , un a vez más la admisibilida d de tal caracte ri-
zación . Adem ás de eso, parece claro qu e en Brasil de hoy el núcleo de las
desventajas que negros y pardos parecen sufrir se localiza e n el p roceso de
adq uisición educacional. Las diferencias en los retornos ocupaciona les de
las inve rsiones en educación so n relativam ente modestas cua ndo compa ra-
dos co n las diferencias en la realización educacio na l para cualquier que
sea el ex tracto de origen. Diferencias que, como vimos , tienden a crece r
conforme aumenta la situación socio-econó mica de orige n. Así, la cuestión
educa ciona l parece estar co nstituyé ndose en el dolor de ca beza de las de-
sigua lda des racia les en nu estro país.

Rendimientos Individuales

Uno de los hechos empíricos más estables qu e han sido observados en

el aná lisis de las diferencias raciales en la distribu ción de rendimientos es
el hecho de qu e , sistemá ticame nte, la renta media de trabajo de negros "
pard os es poco menos de la mitad de la de los blan cos (e .g. Bairros, 19H,
y 1987); Bairros et al., 1992; Batista y Galváo, 1992; Castro y Guimar á. ,

176
1993; Chaia, 1988; Hasenbalg, 1992; Lovell, 1989 y 1992; Oliveira et al. 1983;
Porcaro , 1988; Silva y Lima, 1992; Silva, 1985; Telles, 1990 y 1994) . No sor-
prende , pu es, que los datos de la PNAD de 1996 más un a vez confirmen
estas observaciones rep etidas. Es interesante observar que las diferen cias
por géne ro son estables dentro de todos los grupos de color, con hombres
presentando rendimientos alrededor de 50% supe riores a los de las muje-
res, y qu e tant o para hombres como para mujere s, las diferencias por el co-
lor tambi én so n estables, con blancos ganando aproxi madame nte el doble
de los negros y pard os. Entre esos dos últimos grupos , las dife ren cias se
encue ntran alrede dor de 5% a favor de los pard os (Tabla 15).

Tabla 15
Medias de Rendimientos por Sexo y Color del Entrevistado

SEXO TOTAL
COLOR Hombre Mujer
Blanco 757,51 459,20 630,38
Negro 338,61 227,13 292,05
Pardo 359,27 234,72 309,66
TOTAL 589,89 370,33 498,57
Fuent e : PNAD 96, tabul aciones del Autor.

Cuando se exa mina en otros aspectos de distribu ción de rent a individual

las diferencias raciales perm anecen significantes . Por ejemplo, sepa rándose
la distribu ción de rendimient os totales en grupos de diez y exa miná ndose
su composición racial, obtene mos el siguiente cuadro :

Tabla 16
Distribución de Renta por Color en Deciles Brasil
(1990 %)

GRUPO DECIL
COLOR 1- 2 3 4 5 6 7 8 9 10+ TOTAL
Blanco 34,8 40,1 46,7 48,7 52,5 57,9 61,1 66,5 71,7 80,2 56,1
Pardo 58,0 51,3 44,6 43,3 40,9 36,3 33,7 28,7 24,0 15,9 37,6
Negro 7,0 8,4 8,6 7,8 6,2 5,5 4,8 4,0 3,0 1,4 5,8
Amarillo 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,3 0,5 0,8 1,3 2,5 0,7
(o rientales)
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fuente : IBGE, PNAD 1990.

177
 Ese tip o de tabla de compa ración muestra un comportamiento unifor-
me , co nfirma ndo la opos ición básica entre blanc os, por un lad o , y no-blan-
cos por otro . De he cho, co nforme caminam os del "deci" más pobre para
el "de ci" más rico , crece sistemáticamente a la proporción de blanc os y de-
crece la de no-blancos. Así, mientras que en el "deci" inferior a la propor-
ció n de blan co s es poco supe rior a 1/ 3, al llegar al "deci" superior, la pro-
porción de los blancos es de 80%. Esta última informació n también nos su-
giere qu e no se debe exa ge rar en la radicalidad de las diferencias interra -
ciales de rendimientos. Aun cuando los se para mos con mayores rendimien-
tos la proporción de no-blan cos no es de spreciabl e . Por ejemplo, Albuquer-
qu e (1994), exa mina ndo la compos ició n racial del 1% de ma yor rendimien-
to en 1988, co ncluye qu e los negros y los pardos llegaban a atingir un
10,3% del total del grupo. Alternativamente , podemos investigar la distribu-
ció n de rendimientos dentro de cada grupo de color. Calculando la distri-
buci ón dividid a en múltiplos enteros de un cua rto dentro de cada gru po de
color, a partir de los datos de la PNAD de 1996, obtene mos los siguie ntes
resultad os, qu e eliminan el efecto de las diferencias en el tamaño de los
gru pos de cada color:

Tabla 17
Distribución en 1/4 con Renta Positiva, según el Color

Un Cuarto 0 / 4)
COLOR 1- 2 3 4+
Blanco 19,4 21,3 27,1 32,2
Negro 34,6 28,9 22,4 14,1
Pardo 35,7 27,9 21,8 14,5
Fuente: IBGE, PNAD 1996

Aquí , un a vez más, las seme janzas entre los negros y los pard os so n evi-
dentes. Para ambos, los grupos alrededor de 35% de sus miembros se en-
cue ntran en el prime r recuadro, al pa so que alred ed or de 14% de ellos es-
tán en el recuadro superior. Pero esta última cifra contraste co n el casi 1/ 3
observado para los blancos; aque l es un valor que no debe ser minimizado .
En la tentativa de captura r los mec ani smos tran smit idos entre las ge ne-
racio nes, resp onsabl es por las diferencias raciales en la distribución de ren-
dimientos individu ales, Silva, (1994) ajusta una serie de modelos de tip o
econom étri co a las diversas etapas del ciclo de vida so cio-econó mico ind i-
vidua l. Los resultad os obtenidos ofrecen algunas ind icaciones imp ortantes
so bre la naturaleza de esas diferenci as.

178
 En primer lugar, el autor examina el papel del background de los pa-
dres en la ex plicación de las diferen cias interraciales. El background de los
pad res es, en gran parte , resp onsabl e por el nivel educaciona l de los indi-
viduos. Aun más importante, él afec ta el nivel de re nta de mod o directo
mism o cua ndo la escolarida d del individuo está incluida en el mo de lo , lo
qu e indica la imp ortan cia de otros recursos familia res no-escolares en la de-
terminación de las co nsecue ncias económicas . Estos otros recursos familia-
res pu ed en incluir factores co mo niveles de habilida d más altos, me jor po-
sicio na miento de redes sociales o heren cia directa de propiedad.
La int roducción del background de los padres en el aná lisis tam bién tu-
vo dos co nsecue ncias de destaque: primero , las d iferen cias interracia les en
lo relativo al retorno a la escolarida d, qu e presentaba n inicialmente un a
ve ntaja líquid a para los blan cos, parecen co nvergir para cero y tornarse no-
significativas. O sea , parece que las diferen cias inter raciales observadas for-
malm ente pu eden , en la verdad, se r ex plicadas por aq ue llos recursos fami-
liares no-escolares (ca ntidad) antes men cionados; en seg undo lugar, el úni-
co co ntraste significat ivo fue aq ue l que d iferenciaba los blancos de los no-
blancos cua nto a los reto rnos a la ex pe riencia en el me rcado de trabajo. Por
lo tanto , las ve ntajas de los blancos parecen estar relacion ad as co n me jores
trayector ias de carrera .
Al intentar descompone r la discrimin ación en el mercad o de trabajo en
términos de discriminac ión oc upaciona l y salarial, el result ad o es qu e la rea -
lización oc upacional es determinad a en gran parte por la escolaridad indivi-
du al, un a indi cación de la ce ntralidad de las exigenc ias educaciona les para
la incumbencia oc upacional. Del mismo mo do, las diferencias interraciales
tambi én dep en den de las diferencias de los retornos a la escolaridad, con-
firman do los result ad os obtenidos por Hase nba lg y Silva (998) , me nciona-
dos antes. Pero , en vista de los resultados obtenidos por la introducción de
los indicad ores de l background de los padres, parece plausible pensar que
la mayoría de esas d ifere ncias en retorn os oc upacionales sobre escolaridad
pu eden ser co ntaminadas por difere ncias de otros recursos familiares.
Como un todo , la situación de Brasil parece se r mu y similar a aq ue lla
descripta por Blau y Dun can (967) para los Estados Unidos , co n la exis -
tencia de un "d oble handicap" para los no-blan cos: estos no so lame nte so n
men os "eficientes" en la co nve rsión de sus realizaciones de capital huma-
no en mejores rendimientos, co mo tam bién las ventajas en la realización
paterna no so n tan bien convertidas en ve ntajas para la nueva generac ión
de hijos, mientras q ue los blancos sí lo logran hacer. La evide ncia dis po ni-
ble apunta para claros indicios de la presenci a de mecani smos disc rimina-
tori os, de base rac ial, qu e se dan a lo largo de todo el proceso de rea liza-
ción so cio-econó mica ind ividu al. Pero, es mu y imp ort ante observar que
la mensur ación de esta discriminación es, en ve rda d, se nc illame nte un

179
diferencial no explicado entre coeficientes de ecuaciones para la determi-
nación de un status. O sea, es una cierta manera de cuantificar diferencias
entre los grupos raciales en el proceso de realización social. Esta cuantifi-
cación no solamente no brinda un modelo explícito de los mecanismos con
el cual la discriminación es dada ni, sobre todo, como los grupos subordi-
nados a ella reaccionan. Por ejemplo, cuando se observa que existen dife-
rencias raciales en los retornos a inversiones educacionales, no estamos se-
guros, de si esto es debido a mecanismos discriminatorios en el mercado
de trabajo o si estas diferencias expresan otros factores, tales como diferen-
cias en calidad de educación recibida. O aun, es posible que la menor es-
colaridad de los no-blancos exprese precisamente la falta de coraje frente a
los más bajos retornos por ellos recibidos. Otro ejemplo: las diferencias en
el retorno a las experiencias observadas expresan una posición inferior en
una fila de promociones en general o ¿ se deben a una exclusión sistemá-
tica de ciertas ocupaciones de alto status, como la Medicina y la Ingeniería?
O aun: ¿Cuál es el papel desempeñado por los recursos familiares extra-es-
colares, como las redes de parentesco y amistad y el llamado "capital cul-
tural?" En otras palabras, los modelos analíticos utilizados no nos permiten
ni siquiera especificar el funcionamiento de los mecanismos exclusivistas en
que la discriminación opera ni tampoco especificar las maneras con que los
grupos subordinados reaccionan y toman decisiones frente a las expectati-
vas de un tratamiento discriminatorio que recibirán en el futuro. En este úl-
timo sentido, es bueno recordar que parte de las desigualdades sociales re-
flejan, probablemente, mecanismos de adaptación para la precaución y pa-
ra la protección psicológica frente a lo que se anticipa como siendo un tra-
tamiento injusto a ser enfrentado en el discurrir de la vida.

Programas de Combate al Racismo

En las sesiones anteriores, intenté mostrar que el caso brasilero reúne in-
gredientes bastante peculiares. Por un lado, tenemos no solamente las evi-
dencias de operación de mecanismos racistas de exclusión social como
también una percepción generalizada de la realidad del prejuicio racial,
compartida por un 90% de la población e independientemente del color
de la persona.
Por otro lado, la experiencia personal con la discriminación parece so-
lamente afectar una minoría de los no-blancos y la interacción entre los
grupos raciales es intensa y no-conflictiva, envolviendo un nivel relativa-
mente elevado de ínter matrimonios y de mestizaje. Estas características de-
finen un sistema de relaciones raciales específico que va a tener un efecto
definidor en las posibilidades y en los formatos de acciones y políticas de
combate al racismo.

180
 Diferentemente de otras socieda de s multirraciales, en Brasil el racism o
se desarrolló co n las pláticas sociales y e n los discu rsos de lo cotidian o , pe-
ro sin el reconocimiento por el siste ma jurídico y siendo negad o por el d is-
curso oficial sobre la nacionalidad. Es lo qu e se llam a "racismo de actitu-
des" (Guirnaráes , 1998). Este sistema se apoya en dos instituciones so ciales
básicas: en primer lugar, e n la subjetividad del siste ma clasificatori o , e n el
cua l e! co lor sus tituye la noción de raza y la identidad racial es fluid a , re-
lacional y so cialme nte dete rmin ada, basad a no e n categorías discretas pero
e n un co ntinuo de co lor. La ambigüe da d y la contingencia so n las marcas
de es te siste ma . En segu ndo lugar, se apoya en la legitimación de la asime -
tría de tratami ento e n bases de clases sociales . Como recu erda Guimar áes
0998, pp. 108-9) , "las clases so ciales e n Brasil, al co ntrario que e n los Es-
tad o s Unidos, so n considerad as bases legítimas para la desigu ald ad de tra-
tam iento y de o portu nida d entre las per son as ... el carisma de clase e n Bra-
sil es predominant e sobre todos los otros, pu esto qu e a él están asociadas
actitudes y co nduc tas discriminatoria s ampliame nte acep tada s y legitimadas
socialme nte . Ade más , dad as las grandes desigu ald ad es sociales entre blan-
cos y no- blan cos, es posible d iscriminar abiertame nte los negros, los mul a-
to s o nordestinos sin recurrir ex plícitame nte a la evocación de los es tigmas
de raza, co lor o etnia ." En Bras il, el racism o pu ede sie mpre se r negado y
absorbido co mo un a ex p res ión de discriminación de clase."
Es en es te co ntexto que las acci o nes antirracis mo se dan en Brasil. Muy
recientemente la cuestión de acció n afirmati va y de la p rom oci ón de diver-
sida d étnico-cultu ral han sido obje to de un a serie de debate s y artículos
(Guima ráes, 1996; Telles, 1996 y 1997; Contins y Sant'Ana, 1996; Martins,
1996; Paes y Bar ros y Mendonca , 1996; Souza , 1997; Sega to , 1998). Al nivel
del gobierno, diversas estruc turas co ns ultivas de apoyo a la pobl ación o a
la cultura afro-brasilera fueron puesta a prueba. El go bierno federal, por
e jemplo , creó la Fundación Palm ares. En el plan es tata l, surg e n la Secreta-
ría Extraord inaria de la Defensa y Promoción de las Poblaciones Negras, del
Estado de Río de ] aneiro (hoy ya ex tinta) , y el Consejo de Defensa de la
Comunida d Neg ra, institución de! gobi erno de Bahi a. Estas instituciones
han tenido un co mpo rtamiento relati vam ente inocu o desempeñando más
un a funci ón simbó lica qu e efectiva .
Por otro lad o , dive rsas o rganiza cio nes no-gubernam entales (O NG) se
han mostrad o actua ntes e n el co mba te antirracis ta. Quizás por es tar inscri-
tas e n el o rde n privad o , y co nsecue nteme nte no e nfrentar los dilemas in-
herentes a la for mul ación de políticas pú blicas , es tas organizacione s so n
dotadas de mayor dinami sm o . Entiendo q ue dos temas han sido las p rinci-
pale s ve rtie ntes de acción de es tas organizaciones :
Asiste ncia Legal: Acció n destin ad a a proveer de o rientació n y amparo
jurídico a las que jas de tratami ento discriminatorio . El más conocid o de

181
estos p rogramas, y qu e cue nta co n un finan ciamiento de age nc ias extranje-
ras, es den ominad o SOS Racismo: El p rogram a, crea do por el Consejo Mu-
nicip al del Negro de Victo ria (es tado del Espíritu Santo en Brasil) , dentro
de la Secretaría Municipal de Ciuda da nía y Ju sticia, a pesar de su nombre ,
no visa so lame nte atender a la pobl ación negra . El SOS Racismo abriga
algunas ONG de las cu ales las más din ám icas son el Centro de Aten ción a
la Pobl ación Negra (CEAP), en Río de j an e íro , y el Geledés - Instituto de
la Mujer Neg ra, de Sao Paul o. Estas ONG hacen inversiones para un a co m-
posición de acc iones civiles de ind emnizaciones, por dañ os morales, para
casos de discriminación racial, e n particular los actos qu e ex pone n a la vic-
tima a la execración p úbli ca , com o es el caso de sos pechas de hurtos en
supe rmercados o tien das (Carne iro, 1998).
Las acc iones legales co ntra actos prejuiciosos y discriminator ios tien en ,
entretanto, más el efecto de hacérselo público y poner en discusión este
probl ema en la so cieda d brasilera -lo qu e representa un a novedad extre-
mad amente ben éfica en la lucha antirracista (véase la interesant e aná lisis de
Guima ráes, 1998)- de qu e el de hacerse cumplir a la letr a de la ley. Como
es sabido, la d iscrimin ación racial es un crime n donde no se es pe rmitido
aplicar la fianza en Brasil. Con un a legislación tan draconi an a y, co mo ya
fue mostrad o anteriormente, ex istiendo siempre la posibilida d de transmu-
tar la discriminación racial en discriminación de clase , se torna difícil co n-
de na r a alguien por un crime n de racismo.
Apoyo Educaciona l: Programa s destin ados a financi ar los estudios, y
por es ta vía prom over la movilidad soc ial y la crea ción de "role models " pa-
ra afro-b rasileros.
Actua lme nte, exis ten diversas iniciativas de ese tip o. La primera en apa-
recer fue el "Pre-Vestibular (vestibular = co nc urso qu e se hace todos los
años en todo Brasil para que los est udiantes qu e ter mina n el segundo ciclo
ten gan el de recho de un lugar e n las diferentes carreras imp artidas en to-
das las uni versidad es de l país) de la Coo pe rativa Steve Biko", program a de
preparación al exa me n de acceso a la e nse ña nza supe rior, crea do al pr in-
cipio de la décad a de 90, en Salvado r (Bahia, Estad o de Brasil), por inicia-
tiva de un grupo de uni versitario s negros. Los p ropi os alumnos imparten
las clases, logrando los recur sos de las co ntribucio nes de los mismos alum-
nos a través de tasas simbó licas. Los profesionales envue ltos en ese p rogra-
ma no reciben salarios ni cua lquier otra forma de ben eficio o remunera-
ción. El pú blico al qu e es tá dedicad o este program a so n los alumnos ne-
gros co n bajos poderes ad quis itivos , y co n este criterio estab lecido en tér-
minos de un a renta familiar no superior a dos salarios mínim os. El progra-
ma actua lme nte atiende a 150 jóven es, co n un a lista de espera de más de
300 candida tos.

182
 Inspirado en este mod elo fue creado también , en la mitad de la década de
90, el pro grama "Pre-Vestibular para Negros y Carentes" en Río de ]aneiro.
Como el mismo nombre lo indica, no atiende exclus ivame nte a la po-
blació n negra. Este sistema tam bién fue co piado en otros es tados, co mo Sao
Paul o y Minas Gerais. En esta misma línea, el go bierno fede ral anu nció en
abril de 1999, un programa de refue rzo escolar para aume ntar el número
de estudiantes negro s en las uni versidades. Vinculad o a la Secretaría del Es-
tad o de Derechos Hum an os, el programa parte del diagnóstico de qu e "el
ba jo índice de aprobació n de los negros en el Vestibular es un a de las cau-
sas de las desigu ald ades raciales en el país" y pretende apoyar cursos pre-
vestibular des tinados a los alumnos pobres, co n prioridad para los negros.
Expresando claramente e l dilem a central de las políticas públicas antirracis-
mo en Brasil, el sistema de cuo tas para estudiantes no-bl an cos fue descar-
tad o porque "las cuo tas incen tivan a la manuten ción de prejuicios al esta-
blecer dos clases distintas de estudiantes ... lo que necesitam os es de res-
pu estas afirmativas qu e igua len las co ndicio nes de cultura y de co noci mien-
to entre los jóven es de las comunidades negras y no-n egras." (Jornal do
B rasil, 29/ 04/9 9).
Como ya vimos, aunq ue estos programas oficiales o privados estén no-
minalme nte dirigidos a la pobl ación afro-brasilera, ellos no excluye n ind i-
viduos de otros grupos raciales o étnicos . Esto porque medidas de tipo de
acció n afirmativa requi eren nocion es claras que definan qui enes pu eden
beneficiarse de ellas, suponiendo la existencia de grupos étnicos política-
mente definid os y activos . Ora, en el caso bras ilero una de sus característi-
cas básicas es justame nte la fluidez y la subjetivida d de la identidad racial,
dilu ida en un co ntinuo de color -lo que han impedido la movilización en
torno de un a identidad común que de origen a una acción políticamente
organiza da . En es te contexto , gana primacía en el deb ate de las acciones
antirracismo el dilema de orde n ético qu e se refiere a la co nstrucció n de ca-
tegorías o grupos que pu eden ben eficiarse de políticas públicas en un país
formalmente regido por las leyes un iversalistas y de mocráticas. Como argu-
menta Sanso ne, en el caso de Brasil, es extremame nte complejo, si no im-
posible, definir qu ién hace parte - sobre todo , qui én no hace parte- del gru-
po a se r favorecido . "¿Quiénes serían los 'neg ros' qu e podrían se r contem-
plad os por medidas insp iradas en la acció n afirmativa en Brasil? ¿Aque llos
que se auto identifi can o luchan como tales? ¿Aque llos qu e se sienten dis-
criminados racialment e?Además, crea r un a categoría rígida de negros no va
en la dirección contraria a la desestab ilización de los significados a respec-
to de color, contribuye ndo para fortal ecer los estereo tipos de qu e ¿todos los
negros so n iguales'?" (Sanso ne, 1998, p . 773).

183
 Para terminar, me gustaría indicar qu e creo que existe un a razón de or-
den práctica qu e compele al carácter un iversalista de las políticas pú blicas
antirracistas en Brasil. Es un hech o qu e , co mo ya lo vimos, la defini ción de
un pú blico destinad o para estas polít icas envo lverá, prob abl em ent e, la in-
clusión de la gran mayoría de las familias brasileras. Como los programas
universalistas normalmente tienden a beneficiar los más carentes, la pobl a-
ción destinada a recibir ese beneficio sería compues ta en su gra n mayo ría
por familias co n miembros no-blan cos. Recordem os qu e 80% de las
fam ilias en el qu into de renta más bajo so n del tipo no-bl an co o mixto . Con
eso, en Brasil tal vez no sea compen satorio el establecimiento de acciones
afirmativas públicas, dad a la necesaria amplitud en la cobe rtura de la po-
blación a ben eficiarse . El costo político de definir un a acción orie ntada pa-
ra el gru po no-bl anc o prob ablem en te será mayor que el cos to econó mico
de un a opc ión por el universalismo.

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187
 JÓVENES y EXCLUSIÓN SOCIAL EN CHILE

CAROLINA TOHÁ MORALES

INTRODUCCIÓN

El uso del concepto de exclusión en Latinoamérica responde a la bú s-

queda de visiones más amplias y comprehensivas para explicar y enfrentar
los problemas de la inequidad social. Ello obedece a la idea de que la óp-
tica de la pobreza utilizada hasta ahora no parece dar cuenta de la magni-
tud y heterogeneidad de las dinámicas que generan desigualdad social , ni
permite entender los procesos que la reproducen y perpetúan.
Pobreza, según el concepto más aceptado, significa carencias en la sa-
tisfacción de necesidades consideradas básicas. El modo de medirla es es-
tableciendo un mínimo de ingresos que una familia o un individuo requie-
ren para satisfacer dichas necesidades, y definiendo como pobres a quie-
nes están bajo esa línea . Las diversas variantes que esta visión admite no
modifican la idea de fondo, pero sí la enriquecen y la complementan. Gra-
cias a ello, las políticas de combate a la pobreza no se agotan en comple-
mentar los ingresos monetarios de los pobres sino , también, procuran en-
tregarles instrumentos para hacerlo por sí mismos como el acceso a educa-
ción y salud de calidad.
A pesar de esto, existe amplia conciencia de que este concepto de po-
breza se hace estrecho para enfrentar e! problema integralmente. No expli-
ca, por ejemplo, por qué el incremento de los ingresos a veces no produ-
ce una superación permanente de la condición de pobreza sino simplemen-
te un mejoramiento transitorio de! nivel de vida o por qué determinados
grupos sociales no logran aprovechar las oportunidades de ascenso social
para salir de su situación de pobreza mientras otros sí lo hac en . Tampoco
da cuenta de las dimensiones distintas del ingreso (materiales e inmateria-
les) que producen la pobreza y permiten salir de ella .
Para responder a estas y otras limitaciones, se han adoptado diversos
caminos como, por ejemplo, la diferenciación de tipos de pobreza 1 que

1. Así, por e jemplo , se habla de pobreza rural y pobreza urb ana co mo situacio nes diversas qu e de -
ben enfrentarse con distintos instrum entos. Se ha ado ptado tambi én el concepto de pobreza dura ,

189
resp onden de distint o modo a las p olíticas sociales. Otra vía co ns iste en uti-
lizar un co ncepto más amp lio qu e el de pobre za, co mo es el de la ex clu-
sió n social. Aqu í el énfasis no está pu esto exclusivame nte e n las co nd icio-
nes de vida de las personas o famili as sino en su relació n co n y su partici-
pación en la so cie da d.
En es te estud io se utiliza el concepto de ex clus ión soci al para analizar
la situación de los jóvenes en Chile. Tratándose de un co ncepto de uso re-
cie nte, ex isten todavía matices imp ortantes en la man er a de e ntenderlo y
aborda rlo, y por ello se partirá por es tablecer co nce ptua lme nte cómo lo uti-
lizaremos en es te es tudio y có mo lo abo rda remos metodológicam ente .
La relación entre los conceptos de pobreza y ex clusión puede entender-
se de diversas formas. Siguie ndo lo es tablecido en docu mentos de la OIT2
pue de hablarse de ex clusión social co mo un a parte de la p obre za . En tal
caso, se podría co ns ide rar pobre a quie n no tien e acceso a deter minados
bienes básicos (conce pto tradi cion al de pobreza) y a ciertas oportunida des
de particip ación económica o social (exclusión soci al). También excl usión
social pue de entende rse co mo un co nce pto alte rna tivo al de pobre za, ba-
sado en otros indica dores. Tam bién ex iste la o pción intermedia, de ver a la
excl usión social co mo un a noción am p lia de pobre za, que co ntiene más di-
mension es. Esta será la persp ectiva ap licada en es te es tudio . En es ta ó pti-
ca, excl usión es un co nce pto multidimensional que co ntie ne aspectos ma-
teriales e inm ateriales de pa rticipación econó mica , política, social y cultura l
en la sociedad, y es también un co ncepto din ámico , que permite observar
es tas variables co mo p rocesos.
La excl usión social consiste en la imp osibilidad de un sujeto o gru po so -
cial para insertarse en la socieda d y en e l mer cado y ser, así, un ciuda da no
pleno . Sobre esa base, en es te trab ajo se co ns ide rarán co mo factores parti-
cipantes de la ex clusión social los siguientes eleme ntos :

• La de bilida d y escasez de los mecan ismos de particip ación econó -

mica, social y política en la socieda d .
• La dificult ad para influi r e n las decisiones políticas qu e afectan a los
p rop ios excluidos.
• La dificult ad de aprovecha r las oportunida des de inserción social
debido a la situac ión ge ne ral de margin ación.
• La co ndición de pobre za , o de riesgo perman ente de caer e n és ta.

que da ría cue nta d e una situació n de deprivación mu cho más profunda q ue inhabilita a las per so -
nas para aprove char las o po rtu nid ades de inserci ón so cia l (educación , traba jo , part icipación soci a l
y polí tica) .
2. Inte rn atio nal Labo u r Org ani zation, "Social ex clusio n and an tí-povert y strategies", Ge nev a, 1996

190
 Respecto del conce pto de juventud qu e se utilizará pode mos decir qu e
és te está bastante estanda rizado si se lo conside ra exclu sivamente co mo un
tramo de edad . Desde esta perspectiva, en Chile se recon oce como juven-
tud e l seg me nto etáreo qu e va entre los 15 y los 29 añ os, mie ntras que Na-
ciones Unidas utiliza una defin ición más estrecha qu e alcanza solo hasta los
24 años . En este estudio se privilegiará la primera definición y frecuent e-
ment e se la subdividirá por subtramos de eda d .
Desde una pe rspectiva cualitativa, en cambio, la definición de juventud
resulta bastant e más compleja puesto qu e varía cons ide rableme nte de so-
ciedad en sociedad y en diversos períod os históricos. En términos ge ne ra-
les, se pu ed e definir como juventud la etapa qu e va de sde la adolescencia
y el desarrollo de las prim eras expe riencias de sexua lidad activa (fin de la
infancia) hasta la form ación de una familia propi a y la inserción laboral en
la socie dad. Esta definición , sin embargo, tiene un a gran imprecisión espe -
cialmente respecto al mom ent o de término de la juventud. Hoy en día se
ace pta qu e un a person a de menos de 30 años es joven pese a tener una fa-
milia formad a y un trabajo estable.
En la actualida d, cerca de un 20% de la pobl ación chilena está compues-
ta por jóven es, porcen taje que ha tendido a disminuir levem ent e en el úl-
timo per iod o , tal como se precia en la p róxima tab la:

Tabla 1
Población total y porcentual según tramos etáreo s
(1989 -1993-1997)*

1989 0/0 1993 0/0 1997 0/0

PoblaciónTotal 12.882.818 100,0 13.771 .187 100,0 14.622.354 100,0
Población Menor de 15 años 4.640.057 36,0 4.819.867 35,0 4995154 34,2
Población 15 a 29años 2.936.937 22,8 2.950.203 21,4 2925868 20,0
Población de 29 años
a 65 años y más. 5.305.824 41,2 6.001.117 43,6 6701332 45,8
• Elaboración propia según datos del Instituto Nacional de Estadíst icas.

El tratamient o conjunto al prob lema de exclusión social y juventud que

se realizará en este estudio da una co nno tació n especi al a ambos términos.
La integ ració n socia l pa ra los jóvenes no es sinó nimo de estar plenament e
insert ado en la vida laboral, política, socia l o cultura l, sino en transitar fluí-
damente desde una situación de dependencia familiar en tod os esos ámbi-
tos a un a de autonomía, característica de la etapa adulta. En ese proceso de
produ cen múltipl es ingresos en situaciones , mercados, instituciones, roles,
expe riencias afectivas , condiciones legales y culturales nu evas. En el caso de

191
los jóven es, entonces, la exclusión socia l implica la imposibilidad de desarro-
llar esos tránsitos propi os de la etapa juve nil, pero determinant es de la futu-
ra vida adu lta. Una preparación educacional inco mpleta, un a inserción lab o-
ral inform al e inestable , un a ide ntidad form ada desde la marginalidad son ex-
presion es de exclusió n prop ias de la etapa juvenil que tien en efectos de fini-
tivos en las posibilidades de integ ración socia l futur a de los sujetos .
A su vez , en la juventud se viven experiencias qu e so n específicas de
esa etapa y qu e no tienen que ve r co n tran sitar a otra parte sino co n el so-
lo hecho de se r jóven es. También en ese ámbito pu eden reflejarse situacio-
nes de exclusión social qu e no só lo afectan e! desarrollo personal futuro si-
no qu e impiden o limitan a los excl uidos la posibilidad de se r jóven es.
De especial significación es el estudio de la exclusión social de los jóve-
nes en e! contexto chileno de los últimos años, caracter izado por e! creci-
miento y mod erni zación eco nómicos y la transición dem ocrática. Los cam -
bios ocurridos podrían constituir un contexto muy favorable para mejorar los
niveles de equidad socia l. Particularmente , podría ser un contexto óptimo pa-
ra que las gene racio nes más jóven es hagan su tránsito a la vida con expa n-
didas posibilidades de integración social, tant o desde e! punto de vista mate-
rial como inmaterial. Este estudio pretend e indagar si los cambi os operados
en la soc ieda d y econo mía chilena han facilitado estos cambios, y por qué .
Para aborda r e! tem a en cuestión, en la primera parte del trab ajo se ana-
lizarán tres dime nsiones de la vida de los jóvenes co nside radas determinan-
tes e n las posibilida des de integración o ex clusión social de los jóven es: el
socio-económico, e! político y e! cultura l.
En el p rimero , se ana lizará la situación de los jóvenes chilenos desde el
punto de vista educaciona l y laboral, aborda ndo materias tales co mo la es-
co laridad, la calida d de la educación, las alterna tivas de educa ció n superior
por un a parte y, por la otra, la inserción laboral, la desocupación y la ca li-
dad de l empleo. En e! ámb ito político , se estudiarán la particip ación elec-
toral y soc ial de los jóven es, sus opinio nes resp ecto de la vida polít ica y las
co ndiciones en que se incorporan a la ciudad an ía plena. En la d imensión
cultura l, al co ncluir la primera parte , se observará e! tip o de visión que im-
pera e n la soc ieda d resp ecto de la juve ntu d , y el modo e n que los jóve nes
ven la sociedad y su inserción en ella.
En la seg unda parte de! estud io se rea lizará un análisis de las políticas
desarrollad as por el gobierno de Chile en los últimos años para p roducir
integración socia l juve nil, deten iéndose es pe cialme nte en el ámbito educa-
cio na l y de la capacitación laboral.
Por últim o , en las co nclus iones se procur ará articular las princip ales cau-
sas de exclus ión social juvenil qu e arrojan los antecede ntes presentad os en
el est udio. Con base en ello se eva lua rá la pertinen cia de las políticas
implementadas y se formul arán recom endaciones para mejorarla.

192
 El trabajo ha sido realizado con base en el examen de información se-
cundaria proveniente de los principales estudios cuantitativos y cualitativos
disponibles sobre la materia.

PRIMERA PARTE
INTEGRACIÓN y EXCLUSIÓN DE LOS JÓVENES EN CHILE

La dimensión económico-social

Durante los últimos 10 años en Chile ha habido una disminución impor-

tante de la pobreza con un impacto directo entre los jóvenes. En 1990 el
12,9% de los jóvenes era indigente y el 25,7% era pobre no indigente, mien-
tras el año 1996 éstas cifras se habían reducido a 5,4 y 16,6% respectivamen-
te'. Esta realidad podría dar base a un análisis muy optimista de la situación
social de los jóvenes en Chile si no fuera porque junto a ella se ha consoli-
dado una significativa desigualdad entre los sectores de mayores y menores
recursos. Esto significa que, pese a la reducción de la pobreza, hay barreras
que persisten en la sociedad chilena que impiden a los jóvenes mas pobres
acceder a las opciones de integración social y parte importante de dichas ba-
rreras se establ ecen a través del sistema educacional y de la inserción laboral.

La educación

Existe una convicción muy extendida de que la educación es el princi-

pal canal de integración y ascenso social en el mundo de hoy . En Chile , es-
ta afirmación es sostenida con igual convicción desde el mundo académi-
co y político, pasando por los medios de comunicación hasta llegar a la opi-
nión pública. En esa misma línea, el Gobierno del Presidente Frei ha sos-
tenido que su prioridad es la educación y ha hecho de la reforma educa-
cional su principal iniciativa junto con la reforma judicial.
Sin embargo, al analizar la situación educacional de los jóvenes chilenos
se descubre una realidad con luces y sombras: una alta y creciente escola-
ridad y persistencia de una fuerte desigualdad.

Escolaridad

La escolaridad promedio de los jóvenes chilenos entre 15 y 29 años es de

10.8 años de acuerdo con la última encuesta CASEN del año 1996, cifra que es
seis décimas más alta que la del año 199000.2). Estos niveles de escolaridad

3. Encuesta CASEN 1996.

193
son bast ant e altos comparados con los de otros países de la región y también
resp ecto de las ge ne racio nes de mayor eda d dentro del país. En efecto, los ch i-
len os qu e hoy tien en entre 65 y 74 años tienen só lo 6 años de estud ios pro-
medio , lo que significa qu e en los últimos 50 años la escolarida d casi se ha du-
plicado en Chile.
A pesar de la significativa caí da en los niveles de pob reza y el incremen-
to en la escolarida d , un aná lisis más profundo revela qu e ex iste n desigual-
dades sig nificativas detrás de es tas cifras puesto qu e entre los jó venes de
15 a 29 años e l quintil de ingresos más alto tiene un 50% más de escolari-
dad que el prim er q uintil 0 3,3 y 8,9 años de ac ue rdo co n la Enc uesta CA-
SEN, 1996).

Tabla 2
Promedio de Escolaridad
Población de 15 años y más por Quintil de Ingreso 1996.
Quintil de Ingreso
Grupo de Edad. I 11 III IV V Total
15 a 24 años 9,1 10,0 10,7 11,5 12,7 10.7
25 a 34 años 8,2 9,6 10,9 12,2 14,4 10,9
35 a 44 años 7,3 8,7 9,8 11,3 13,6 10,0
45 a 54 años 5,5 6,3 7,9 9,1 12,2 8,5
55 a 64 años 4,2 4,8 6,1 7,5 10,9 6,9
65 a 74 años 3,4 4,1 5,1 6,9 9,9 6,0
75 Y más 3,0 3,5 4,1 6,3 10,1 5,5

Fuent e Encuesta CASEN - MIDEPLAN.

Las razones de esa desigu aldad so n múltiples. Por un a parte , los secto -
res de menores recursos sue len enfrentar p roblemas de rendimiento esco-
lar q ue desin centivan la co ntinuación de los es tud ios . De hech o , en la ed u-
cación media mu nicipa lizada, que ag ru pa al 50,9% de los estudia ntes de
me nores ingresos, los años promedio req ueridos par a term inar la enseñan-
za me dia ' so n 5,9 años, mientras que en la educación parti cul ar so n so lo
4,4 a ños' . Esto nos es tá ind ica ndo una incidencia de la repitencia más alta
en e l segme nto de menor es ing resos, y debe ser aún mayor si se conside-
ran so lo los quintiles más pobres. Es impo rtante co nsi derar tam bién qu e pa-
ra dic hos secto res el contin uar es tudia ndo tiene un cos to alternativo mayor
respecto de la posibilida d de trabajar y aporta r al hogar un ing reso más que

4. La Edu caci ón Medi a cor res po nde a los 4 últimos a ño s de e ns e ña nza es co lar.
5. Proyecto Instituci onal INJUV (Instituto Nacio nal de la Ju ventud) 1999, datos correspo nd ie ntes al
año 1996

194
pu ede ser significativo en relación con los recursos de una familia pob re.
Por último , la tercera ex plicació n se refiere a la dificult ad de accede r a la
educac ión superior, sea por las barreras aca démicas qu e por las econó mi-
cas que esta impone .
Más allá de estas desigualdades, la tenden cia ha sido qu e la escolarida d
suba en todos los sec tores. Detrás de este dato, sin embargo, ex isten impor-
tant es diferencias que deb en ser co nside radas . Si se obse rva la tabla 2 se
nota que , visto en el largo plazo , el aume nto de la escolaridad ha ben efi-
ciado es pecialme nte al quintil más pobre. De hecho , los jóven es entre 15 y
24 años de eda d tien en tres veces más años de estudio qu e los mayores de
74 de ese mismo quintil mientras el quintil más rico sólo ha aume ntado los
años de estudio en un 20% entre esas mismas co hortes. Esto se debe al sos -
tenido aument o de la retención escolar a nivel de la ense ña nza básica y me-
dia , qu e ha beneficiado especialme nte a los quintiles de men ores ing resos .

Calida d de la educac ión

Sin emba rgo, un a vez logra da la alta cobe rtura escolar básica y media,
la desigu aldad co mienza a ex presa rse de otros modos: en las dife rencias de
calidad de la educación y en el acceso a la educación superior. Las diferen-
cias en la calida d de la educación escolar se pu ed en obse rvar ana lizando
los resultados de l Sistema de Medición de la Calida d de la Educación (Ta-
bla 3) , que nos de mues tran que , a pesar de las mejorías obtenidas los últi-
mos años , sigue ex istiendo una gran distanci a entre los colegios particula-
res pagad os y los muni cipalizados.

Tabla 3
SIMCE Matemáticas Octavos años 1997.
Resultados nacionales y dependencia del establecimiento.

Dependencia PMRC'
Municipal 59,49
Particular Subvencionados 65,37
Particular Pagado 80,86
"Puntaje medio de respuestas co rrectas

195
 Asimismo , se confirma la desigua ldad educaciona l comparando los re-
sultados en la pru eba SIMCE (Tab la 4) de acuerdo con la situación econó -
mica de las familias:

Tabla 4
Resultados en Castellano y Matemática prueba SIMCE 1996 según
nivel socioeconómico.

Nivel socioeconó mico(*)

A B C D
Matemáticas 85,06 75,51 67,67 61,15
Castellano 85,67 76,73 68,16 60,62

C·) Las categorías A, B, C, O cor responden al nivel socioeconó mico , según el gasto en educació n que
realiza la familia , A co rres pondiendo al 25% superior.

Deserción escolar

Otra gran fue nte de desigua ldad educaciona l se produce por el acceso
diferenciado a la educación media y superior. Los datos (Tab la 5) muestran
que los nive les de cobertura de la enseñanza básica so n muy altos en to-
dos los niveles socioeconó micos. Las difere ncias se producen en la ense-
ñanza media y superior, do nde las dista ncias so n todavía significativas .

Tabla 5
Cobertura según nivel educativo y quintil de ingreso.

Nivel I II III IV V
Preescolar. 22,3 26,8 30,0 36,8 48,4
Básica . 96,5 98,4 98,0 99,4 99,7
Media . 75,3 81,0 89,3 95,3 97,2
Superior 8,5 15,1 21,5 34,7 59,7
Fue nte: Encue sta CASEN 1996.

En el caso de la enseñanza medi a, se calc ula q ue todavía existe un ni-

ve l de deserción escolar e n torno al 15W , lo que equivale a más de 140 mil
jóvenes entre 14 y 17 años que se encuentra n fue ra de l sistema escolar.
Las razones por las que interrumpen sus est udios se relacionan principal-
mente co n problemas socio-econó micos (46,75%) y co n problemas de
6. Elabo ració n propia co n base en en cue sta CASEN y Boletín Estadístico del INE. Ob ed ece a un a re-
lación entre los jóvenes de 14 a 17 años fuera del sistema esco lar respecto de la pobl ación total
de esas misma s eda des .

196
rendimiento escolar (25,89%)7 que suelen estar aparejados con los primeros.
Sin ser alto respecto de otros países, este nivel de de serción escol ar es deter-
minante en Chile respecto a la situación futura de esos jóvenes. Al ser un país
de alta y creciente escolaridad, es evidente que a futuro las personas que ten -
gan una formación escolar incompleta serán cada vez más una especie de
discapacitados sociales. De hecho, un 94,5% de los jóvenes reclusos del sis-
tema penal son desertores escolares" y un 60% de los jóvenes desempleados
entre 15 y 19 años también lo son", Lo anterior sugiere que exista una cierta
causalidad circular entre deserción y marginalidad. De hecho, la deserción
viene a incorporarse como un factor más de marginalidad y vulnerabilidad
que incrementa los riesgos de verse sometido a dichas situaciones.

Acceso a la educación superior

Respecto del acceso a la educación superior, efectivamente existe un

cuello de botella respecto a las posibilidades educacionales de la mayoría
de los jóvenes (véas e tabla 6). La enseñanza superior ha tenido una expan-
sión muy significativa en los últimos años, pero no han sido los sectores de
menores recursos los que más se han beneficiado de este incremento. Se-
gún la encuesta CASEN, los jóvenes del primer quintil aumentaron su acce-
so a la Educación Superior de un 7 a un 8,5% entre 1990 y 1996 mientras
los del quinto quintillo hicieron de un 37,2 a un 59,7%, que es significati-
vamente superior.

Tabla 6
Destino escolar de los jóvenes que completaron la enseñanza
media según dependencias administrativas de los establecimientos".

Destino Escolar Dependencia Administrativa.

Municipalizado Subvencionado Pagado Total
No estudia 72,4 65,1 39,4 65,7
Estudios Superiores 18,0 21 ,9 47.,9 23,4
Estudios Técnicos Superiores. 9,6 13,1 12,8 10,9
Tipo de Establecimiento. 57,3 26,9 14,8 100

• 2° Encuesta Nacional de Juventud, Instituto Nacional de la Juv entud.

7. Encues ta CASEN 1996

8. INJlN, "Jóvenes reclu sos: realida d, derechos, mejoramient o de su situac ión y perspectivas de re-
habilitación ", 1999
9. "Desempleo juvenil : Caracter ización y propu estas para la política públi ca", Inform e para el Minis-
terio de Econo mía, noviembre 1996.

197
 La segme ntació n del sistema escolar tiene también un a fuerte influ encia
en las distintas posibilidad es de sus es tudiantes de llegar a la educación su-
perior : Los datos mu estran qu e la posibilidad de co mp letar la educación su-
perior es tá fue rteme nte condicionad a por el tip o de estab lecimie nto educa -
cio na l de orige n que , a su vez , de pende directam ente de la situación so -
cioeconómica de la familia. De acue rdo co n la tabl a 6, qui enes hicieron su
ciclo escolar en el sistema municip alizad o , qu e so n la mayoría y los de me-
nores ing resos, so lo logran termin ar la educación su perior en un 18% de
los casos, mientras los p roveni entes de colegios particulares pagad os, que
representan e! 14,8% más rico , lo hacen e n un 47,9 % de los casos.
Pese a estas diferencias, es necesario se ña lar que los es tudiantes prove-
nientes de colegios municip alizad os representan más de la mitad de los un i-
ve rsitarios debido a que so n mu ch o más nu merosos.
Otra característica releva nte del sistema de educación superior chileno
es la de bilida d y baja cobertura de la for mación técnica y profesional no
uni versitaria, que podrían co nvertirse en un a opción importante para mu-
chos jóvenes que no accede n a la uni versidad. Según las es tadís ticas de!
Ministe rio de Educación , de los 370.000 cupos qu e tiene el co njunto de la
educación superior, 259.000 corres ponde n a las uni versidad es y so lo
110.000 a la educación su pe rior técn ico- profesional. Ade más , es ta última no
cue nta co n acceso a recursos fiscales para créditos es tudiantiles y no ex is-
te un a institu c íon alidad de eva luación, regul ación y ce rtificac ión que la con-
tro le , razón por la cua l su calida d y pr estigio so n altame nte alea to rios .
Las diferen cias entre qu intiles son significativas, pero lo más grave es que ,
pese a que tod os han increm entado sus posibilidades de escolarida d , las dis-
tancias entre un os y otros se han aco rtado sóolo respecto de la enseña nza
básica (8 años), mientras resp ecto de la medi a y la supe rior se han acrecen-
tado (12 y 15 años). El cuadro qu e se presenta en los anexos (véase tabla 1
de anexo) da cue nta de modo sintético de las características excl uye ntes del
sistema educaciona l chileno. Allí se pu ede apreciar cuá les so n las posibilida-
des que tienen los jóven es de los distintos qu intiles de terminar su educación
básica, media y superior. En síntesis , se pu ede se ñalar que desde el punto
de vista educacional la situació n de los jóvenes chilenos es ambivalente. Por
un a parte, aume nta la escolarida d y se ex pa nde n las opcio nes de la educa-
ción supe rior. Por otra parte , las diferencias internas en calidad de l sistema
educacional y las bar reras de acceso dan lugar a procesos de exclusió n que
afectan clarament e a los más pobres. En co nsec ue ncia, la educación ab re
oportunidades imp ortantes para muchísimos jóvenes pero es tá lejos de ser
un a vía accesible para la movilidad socia l y, por e! co ntrario, tiende a repro-
du cir e incluso co nso lida r las desigu aldades socia les de la socieda d chilena .

198
La inserción laboral

Actividad de los jóven es

La inserción laboral pu ede ser un importante me canismo de inclu sión

social ya qu e otorga mayor autono mía y permite a los jóvenes ampliar su
ámbito de resp on sabilid ades y participa ción social. Sin embargo, la infor-
mación qu e se present a a co ntinuación sug iere qu e en definit iva los jóve-
nes tienen bastantes dificultades de inserción laboral, especialmente los
más pobres, los men ores y las mu jeres. Cua ndo logran enco ntrar empleo ,
ade más, sue le tratarse de em pleos ines tables y con un a remuneración más
baja. Los empleado res tienen un a ba ja predi sp osición a co ntratar jóvenes
por razon es qu e, en gran parte, obe decen a estigmas . Se co nfigura así un
cuadro laboral bas tante hostil que, junto con el pan orama educacional, co n-
figura para los jóven es más humildes una situación de excl usió n socioeco-
nóm ica bastan te clara.
Si se observa el tipo de actividad que desarrollan los jóvenes (Tabla 7)
se pu ede observar qu e trabaja un 40,1%, llegando al 52,4% en los hom-
bres'". Sin emba rgo , el porcentaje de jóvenes que estudia y trab aja es mu y
bajo (2,7%), es pe cialme nte en los quintil es de ingreso más bajos, donde
más nec esidad debiera existir de comb inar ambas activida des . La inciden-
cia en Chile del trab ajo pan-time formal es ba jísima y no existen normati-
vas laborales ni educacion ales qu e fom enten o faciliten la combinac ión de
educa ción y trabajo . Las diferen cias en tre hombres y mujeres so n menores
en tod os los quintiles en el ámbito del estudio, pero muy significativas en
la inserción laboral, espe cialme nte en el primer quintil, donde la inserción
laboral de los hombres es cua tro veces la de las mujeres, y en el segundo
quintil, do nde la duplica ampliamente.

10. Este dato se des pre nde de la Encuesta CASEN 1996, pero segú n la 2 Encuesta de Ju vent ud de l año
1997 la cifra es sólo de un 30%. Se ha pre ferido ocupar el dato CASEN porq ue se basa en una
muestra de mayor amp litud .

199
 Tabla 7
Población de 15 a 29 años, según Quintil de ingreso,
por Sexo y Tipo de actividad (Porcentajes)

Sexo Tipo de Actividad Q uintil de Ingreso

11 III IV V Total
Hombre Solo estudia 31,0 29,0 31,2 4,0 45,4 33,7
Solo trabaja 45,5 56.,9 57,0 56,3 44,3 52,4
Estudia y trabaja 1,1 2,3 2,9 5,1 5,2 3,2
Quehaceres del hogar. 2,4 1,3 0,6 0,1 0,2 1,0
No estudia ni Trabaja 20,1 10,5 8,2 4,5 4,9 9,7
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Mujer Solo estudia 29,1 30,5 31,9 37,2 40,8 33,3
Solo trabaja 11,6 21,9 33,0 37,8 40,9 27,6
Estudia y trabaja 0,3 1,0 2,0 3,4 4,8 2,1
Quehaceres de l hogar. 45,9 35,4 23,7 15,9 8,6 27,7
No est udia ni Trabaja 13,1 11,2 9,4 5,7 4,9 9,3
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Tota l Solo estudia 30,0 29,7 31.6 35,5 43,2 35,5
Solo trabaja 27,3 39,0 45,7 47,3 42,7 40,1
Estudia y trabaja 0,7 1,6 2,5 4,3 5,0 2,7
Quehaceres de l hogar. 25,8 18,8 11,5 7,8 4,2 14,3
No est udi a ni Traba ja 16,3 10,8 8,7 5,1 4,9 9,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
'Se ex luye el serv icio dom éstico puert as ade ntro y sus dep endient es.
Fuent e: MIDEPLAN. Encuesta CASEN 1996.

Hay un alto porcentaje de mujeres jóve nes que se dedican a las labores
del hogar (27 ,7%) . No obstante, las actividades predomin antes varían am-
p liamente de acuerdo co n la situación socioeconó mica . Así, la incidencia
de es ta actividad entre las jóve nes del pri me r qui ntil se qui ntuplica en res-
pecto de l quin to (45,9 US. 8 ,6%) . Con tra riame nte , existe una diferen cia no-
table de acuerdo co n el qu intil de orige n en la cantida d de muje res que tra-
bajan, que sube de 11.6% e n el p rimero a 40,9% en el quinto qu intil, lo que
indica las mayores posibilida des de inserción laboral que tienen las jóvenes
de los quintiles de ingreso superior.
El hech o de que las mujeres jóvenes de menores rec ursos tengan un ac-
ceso limitado al mercado del trab ajo es preocupante por varios motivos. En
pr imer lugar, se ha de mos trado en Chile que la su peración de la pobreza
se produce e n gran medida por la posibilidad de llevar un segundo ingre-
so al hogar y en ello el trabajo fem enino , especia lme nte de la madre , tiene
un rol funda me ntal. En segundo lugar porqu e , tal co mo lo mu estran los da-
tos, la escolarida d de las mujeres es cas i tan alta como la de los hombres,
especialme nte en los quin tiles de menores ingresos, y el hecho de no

200
accede r al trabajo ten ien do la formación para hacerlo es un a pérdida para
la sociedad y un mo tivo de frustración para estas jóvenes.
Uno de los factores qu e inciden en esta dificultad pa ra acceder al mer-
cado del trabajo es la alta frecue ncia de los em barazos adolesce ntes entre
las jóvenes de menores ingresos. Los antecede ntes señalan que entre los jó-
venes de clase alta, los hijos nacen en un 95% de los casos después de que
la madre cumple los 24 años mientras entre los de clase baja más de la mi-
tad de los hijos nacen cuando las madres tienen menos de 20 años" .
En el caso de los hom bres, llama la atención el alto número de jóve nes
de l primer qu intil que no estudia ni trabaja (20,1%), número que es muy in-
ferior en el quintil más alto de ingresos (4,9%). Resulta tam bién significa ti-
vo que el número de jóvenes que traba ja sea oste nsibleme nte más bajo que
el promedio tanto en el pr imero co mo en el qui nto qui ntil. La diferencia es-
tá en que en el qui ntil más rico la me nor inserción laboral se debe a la ma-
yo r incidencia de l estudio, mie ntras en el quintil más po bre , la co mpensa -
ción se produce co n los jóvenes sin actividad, muchos de los cua les son
desocupados o cesa ntes .

Desem pleo

El índice de desempleo en Chile se había manteni do bas tan te ba jo du-

rante los últimos años, oscilando entre 4,5 y 7,5%12. Sin embargo, las cifras
del año 1999 han sido más altas como co nsecue ncia de l ajuste para enfren-
tar la crisis asiática, llegando al 9,8% en el seg undo trimestre de 1999 13.
No obstante lo anterior, el desem pleo juve nil ha man tenido índices que
duplican y hasta triplican los ge nerales. Como se observa en este cuadro,
esta tend encia ha sido un a co nsta nte durant e los últimos años (véase Tabla
8). La tendencia del desempleo juvenil es a osc ilar de acuerdo con los ni-
veles de l desemp leo ge neral, manteni én dose siempre por encima en un a
proporción similar (véase gráfico 1 en anexo). El aná lisis más aceptado de
este fen ómen o indica que no existe un mercado laboral juvenil" , sino un a
particip ación de los jóvenes en el mercado laboral ge ne ral do nde son pre-
feridos los traba jadores de mayor edad y experiencia. La pregunta que ca-
be hacerse es a qué obedece esta pos tergación de la oferta laboral de los
jóvenes, particularmente en los casos en que hay oferta laboral equiva len-

11. "Desempleo juvenil : Caracterización y propuestas para la política pública ". Inform e para el Minis-
terio de Economía, noviembre 1996.
12. Todas las cifras de desempleo que se presentan en esta parte pro vienen de la Encuesta Naciona l
de Empleo que se efectúa trímestralmente en Chile. Cuando se hacen comparaciones, se hacen
respe cto a trimestre s equivalentes de distintos años .
13. Encuesta Nacional de l Empleo , marzo-mayo 1999, INE.
14. Véase Patricio Escobar, "Desempleo juvenil: una aproximación al problema", Informe anual n? 8,
Programa de Economía de l Trabajo , 1998

201
te entre jóven es y no jóven es. Entre las razones pu eden encontrarse tres
fundame ntales siguiendo lo plant eado por Salas":

Tabla 8
Tasa de Desocupación Nacional y Juvenil:
1989-1997*.

Año Trimestre Desocupación Desocupación

Juvenil Nacional
1989 Oct-D ic1989 13,2 5,3
1991 Oct-Dic1991 12,7 5,3
1993 Oct-Dic1993 10,95 4,5
1995 Oct-Dic1995 11,5 4,7
1997 Oct-Dic1997 12,97 5,3
"Fue nte: ¡NE, Encuesta Nacional de Empleo.

Primero, se debe co nsiderar la existencia de opiniones negativas resp ec-

to a la pertinen cia de la ed ucación forma l recibida por los jóvenes. Los em-
plead ores pie nsa n que la formación recibida en el sistema escolar es insu -
ficiente e inadecu ad a para la vida lab oral, razón por la cua l prefieren co n-
tratar a trabajad ores que cue nten co n otros eleme ntos formativos adiciona-
les, sea capacitación o experiencia laboral.
Segundo , se producen problemas de certificació n e infor mación impe r-
fecta de la situación educa tiva y de capa citación de los jóvenes. A pesar de
ha be r un mayor acceso a la educa ció n media, no toda es considerada por
los emp leadores de la misma ca lida d . Similarme nte, en el caso de la forma-
ció n técnica y capa citac ión lab oral, cada vez es men os claro el va lor agre-
gado de cada un o de estos títulos qu e mu ch as veces no cue ntan con certi-
ficació n oficia l (o si la cue ntan no so n igu almente valorados en el merca-
do) por lo qu e se produce un a situación de desconfianza ge ne ralizada res-
pecto de la utilidad y pertinen cia de estos .
Por último, tal como lo ve remos en el capítulo dedicad o a la dim ensión
cultura l de la excl us ión juvenil , la so cieda d chilena en ge ne ral y los emplea-
dores en particular tiene n una opinió n prejuiciad a res pecto de la juventud
y, particularmente , resp ecto de los jóvenes populares, que hace qu e prefie-
ran la oferta lab oral de otros grupos sociales y segme ntos etáreos.
Al observar los índices de desocupación de acuerdo co n los gru pos de
eda d pu ede notarse que estos se incrementan en relación directa co n la ju-
ventud de la pobl ación (véase gráfico 1).
15. Julio Salas , "Pertinencia y coordinación de la acció n gubernamenta l d irigida a la integración pro -
ductiv a de los jóven es ",1999

202
 Gráfico 1
Comparación de tasas de desocupación según grupos de edad
Trimestre Noviembre - Enero 1998/1999*
25

20

20

15

lO

15
AÑOS Y
MÁS
1m Nov-Ene 1998 • Nov-Ene 1999 I

, Elabora ción pro pia con base en Encuesta Nacio nal de Empleo

En este mismo gráfico pu ede observarse qu e en el último año ha habi-

do un incremento sustantivo del desempleo . Datos posteriores, provenien -
tes de la Encues ta Naciona l de Empleo de abril de 1999, muestran que el
desempleo juvenil llegaba a 20,4% en el tramo de 15 a 19 años, mientras e l
año anterior en la misma fecha era de 15,9%. Esp ecíficam ent e, es preocu-
pant e la form a en qu e la desocupación juvenil afec ta a los sec to res de me-
nores ingresos, mu y por encima de los índices gene rales.

Gráfico 2
Tasa de desocupación de la población de 15 a 29 años
según quintil de ingreso"

35

o Hom bres

• Mujere s

o Tolal

' Fue nte: MIDEPLAN, Encue sta CASEN 1996; Elabor ación de Salas, Ju lio. "Pertinencia y coordinación de
la acción gub ernamen tal d irigida a la integració n productiva de los jóven es".

Aquí pu ede obse rvarse qu e los jóven es de los quintiles más bajos y las
mujeres sufren la desocupación co n un a intensidad mucho mayor que el
resto . El año 96, en el prim er quintil, el desempleo llegaba a un 25%, y

203
hasta un 40% en el caso de las mujeres, lo cual constituye un cuadro muy
distinto del que muestran los datos generales. Comparando los números se
descubre que las mujeres tienen el doble de desempleo que los hombres
en casi todos los quintiles, y que el quintil más pobre lo quintuplica res-
pecto del más rico. Esto implica que el desempleo está reflejando y quizás
potenciando las diferencias de oportunidades que hemos notado en otros
ámbitos.
Al analizar la composición de los jóvenes desocupados se descubre que
la mayoría de ellos tiene escolaridad incompleta. Según datos de 1996 16, en
el segmento de 15 a 19 años el 61% no ha terminado la educación media
y se encuentra fuera del sistema educacional, y en el segmento de 20 a 24
años el 43% está en esa misma condición. Considerando que los niveles
más altos de desempleo se producen en el segmento de menor edad, pue-
de afirmarse hay una alta relación entre escolaridad incompleta y proble-
mas de inserción laboral, relación que no ha sido tratada adecuadamente a
través de políticas públicas específicas.

Calidad del empleo

En relación con la calidad del empleo, hay que señalar que en el caso
de Chile, este es un tema con tanta o más incidencia que el desempleo en
el fenómeno de la exclusión social. En efecto, en el pasado se podía hablar
de una gran coincidencia entre exclusión social y pobreza, por una parte,
y falta de empleo por la otra. Últimamente, en cambio, de las personas con-
sideradas como pobres el año 96, más de un 80% tenía empleo", lo cual
estaría significando que la integración social ya no depende tanto del acce-
so al empleo como de la calidad de este.
Desde esa perspectiva, la situación de los jóvenes empleados es desfa-
vorable puesto que sus condiciones laborales son peores que las de los de-
más trabajadores.
El vínculo laboral de los jóvenes suele ser más débil que el del resto de
la población, particularmente en el tramo de menor edad y en el estrato so-
cioeconómico más bajo (véase gráfico 3). En este último caso, los empleos
a plazo fijo, sin contrato o autónomos, que son los más precarios, suman
más del 60% del empleo total del segmento".

16. "Desempleo juvenil: Caracterización y propuestas para la políti ca pública ", Inform e para el Minis-
terio de Economía , noviembre 1996.
17. Encues ta CASEN 1996.
18. 2° Encu esta Naciona l de Juv entud.

204
 Gráfico 3
Relación de trabajo en el actual empleo,
Jóvenes u/s Población Total
600000 ~----------------------.....
500000

400000

300000

200000

100000 1----------:-=

111 IV VI

'Fu ent e : MIDEPLAN , Encue sta CASEN 1996; Elaboración de Salas, Julio. "Pertinencia y coordinación de
la acció n gub ern amental dir igida a la integración productiva de los jóvenes".

Respecto de las rem une raciones de l emp leo juvenil (véase gráfico 4) hay
que señalar que en todos los qui ntiles estas son inferiores a las del em p leo
general. La distancia, sin embargo, es significativamente mayor en el qu in-
til de mayores ingresos, porque hay mayores posibilidades de ir mejoran-
do los ingresos a medida que se acu mulan años de trabajo, mie ntras en el
qu intil más pobre los empleos tien de n a tener un techo de remu neracion es
más bajo .

Gráfico 4
Ingreso promedio por quintil de ingreso, 1996

D 1997 • 1994
1001-------L~~~=J-------___¡
80 -1-- _

60+- _

40

20

o
l os jovenes que quieren No hay suficientes Hay trabajo pero Existe disc riminación No hay trabajo para los
trabajar encuentran oportunidad es de se paga poco laboral hacia que tienen poca
trabajo el joven prepa raci6n

'Fu ent e : MIDEPLAN, Encuesta CASEN 1996; Elabo ración de Salas, Julio . "Pertinencia y coo rdinación de
la acción gubernamental dirigid a a la integración productiva de los jóvene s".

205
 Este bajo tech o de ingresos qu e afecta al quintil más pobre produce un
ba jo incentivo a ace ptar un trab ajo estable entre los jóve nes de me nos re-
cursos, pu esto que dicho em pleo no es visto co mo el inicio de un a ca mi-
no de asce nso lab oral. Por el co ntrario, los jóvenes observan qu e sus pa-
dres, después de años de trab ajo , perciben un ingreso tan ba jo como el qu e
reciben ellos al iniciar su vida lab oral.
La Segunda Encues ta Nacio na l de]uve ntud de 1997 ind agó acerca de las
opi niones de los jóvenes resp ecto de sus posibilid ad es lab orales y sus res-
pues tas están reproducidas e n al gráfico 5. Un 89% sos tuvo que hay traba-
jo pero se paga poco, porcentaje cas i idéntico al de 3 años antes . Aume n-
tó conside rableme nte , en cambio, el nú mero de jóven es que pie nsa que
hay trabajo para los que tien en preparación (de un 74,4 a una 86,4%). Es-
to revela que los jóven es, a pesar de las limitan tes qu e e nfrentan para e n-
trar al mercado del trabajo, creen que las oportunida des labor ales con el ni-
vel educaciona l aume ntan. También hay un increm ento entre los que pien-
sa n que ex iste discriminación lab oral hacia el joven y los que creen qu e no
hay suficientes oportunidades de trab ajo .

Gráfico 5
Jóvenes que opinan acerca de sus oportunidades laborales

80,--------------------,
70I-------------------j

60 1- - - - - ---1
50

40

30

20

10

o
Total Alto Medio Bajo

Fuente : Prim er a y seg unda e nc uesta Nacio na l d e la Juventud.

La dimensión política

Hace diez años desd e que se inició e n Chile el proceso de recuperación

de moc rática, los jóven es fueron un actor importante del movimi ento opo-
sitor a la dictadura militar y ello se expresó e n el reconocimien to de las or-
ganizaciones y dirigentes juvenil es como parte integrante de la elite políti-
ca . Sin e mba rgo, parad ojalmente , la participación política de los jóve nes,

206
que contribuyeron significativamente al retorno a la democracia, ha ido de -
creciendo en este período.
En los años 80 existía en Chile un régimen au torita rio y todas las liber-
tad es públicas estaban suspendidas o severamente limitadas. En ese con-
texto , el ejercicio de los derechos civiles y las posibilidades de partici pa -
ción política eran casi nulas para todos los sectores socia les, incluidos los
jóvenes . Sin em bargo, dentro de ese contexto de restricciones, la juventud
era más influyente en la vida política de l país que la juventud de hoy. Su
pa rticipación se canalizaba fundamentalmente a través de organizaciones
estudiantiles y políticas, aunque también ex istían orga nizacio nes poblacio-
nales que agrupaban principalmente a los jóvenes de los barrios pobres de
las ciudades.
Más allá de las instancias forma les, los jóvenes par ticiparon activamente
en el mov imiento opositor de los años 80, en sus manifestaciones e inicia-
tivas, y fueron una pieza clave en la orga nización, el co ntrol electoral y el
resultado final del plebiscito de 1988, do nde se decidió po ner fin al gobier-
no de Augusto Pinochet e iniciar la de moc ratizació n de l país . Puede decir-
se , entonces, que , a pesar de que los jóvenes vivían co n sus derechos po-
líticos conculcados y no tenían ninguna opción de participa r en los proce-
sos decisionales que les afectaban, sí eran un actor polí tico relevante, co n
capacidad de hacerse escuchar y de influir en el curso de los aco ntecimien-
tos de la época .
Transcurrida una década la situación de hoyes bas tan te distinta . A pe -
sar del me joramiento susta ntivo en el respeto de los derechos políticos y
en la vigencia de las instituciones democráticas, la condición relativa de los
jóvenes es de menor influencia en la vida política de l país . En parte, esto
se debe a sus propias opciones e intereses, como también a las limitadas
posibilidades de participación real que se les ofrecen. La baja participación
política se produce por igual en todos los estratos socioeconómicos, pero
tiene un efec to más negativo respecto de los jóvenes de menores recursos
puesto que estos no cue nta n co n otros medios pa ra hacerse oír por el res-
to de la sociedad.

Inscripción y participación electoral

En democracia, el vehículo de participación política más comú n es el de-

recho voto . El sistema electo ral chileno es tab lece que todos los mayores de
18 años tienen derecho a ejercerlo, pero co n e l requisito de estar inscritos
en los registros electora les. Cuando se abrieron los registros electorales con
mo tivo del plebiscito de 1988 se inscribieron en e llos un 96% de los jóve-
nes. En 1999, en cambio, está inscrito me nos de l 55%.

207
 Tabla 9
Población Juvenil, Población Inscrita y Población
No-Inscrita. 1989/1993/1997.
(Totales Y Porcentajes)

Tram os 1989 1993 1997

Total % Total % Total %

Población 18 - 29 años 2.821.314 100 2.954.452 100 2.924.429 100

Población Inscrita de 18 a 29 2.719.957 96,40 2.310.818 78,21 1.W5.011 54,88
Población No Inscrita de 18 a 29 101.357 3.W 643.634 21.79 1.319.418 45.22

Los datos de esta tabl a revel an qu e durante los últim os 10 años el inte-
rés de los jóvenes por inscribirse en los registro s electorales y participar en
los p rocesos electorales ha ido decreciendo de man era sos te nida y acele ra-
da. Esta tendencia se ap recia claram ente obse rvando los datos de inscrip-
ción por tramos de edad qu e mu estran qu e en el tram o de los más jóve-
nes, de 18 y 19 años, men os del 15%19 estaba insc rito e n 1997.

Gráfico 6
Porcentaje de jóvenes en los Registros Electorales"

18 -19 años

20 ·24 años

25 - 29 años 77.40 %

0% 100 %

• 2° Encues ta Nacional de la Juventud

19. Proyecto Institucion al INJUV.

208
 Las características del sistema de registro electoral chileno explican có-
mo se ha llegad o a esta baja inscripci ón elector al. Este se basa en un a pe -
culiar combinació n entre la inscripción electora l voluntaria de los ciuda da-
nos y la obligatorieda d del voto para los inscritos. Es decir, el qu e se ins-
cribe está obligado a votar en todas las elecciones regulares y no tiene la
opción de desinscribirse. Por otra parte , el que no se inscribe qu ed a libre
de esta obligación; sin embargo, no pu ed e ejerce r su derecho a voto. En
este sistema, los adultos qu e ya están inscritos en los registros elec torales
están obligados a votar. Los jóvenes, e n cambio, al no estar aú n insc ritos
qu ed an desligados de la obligación cívica.
Las razon es que llevan a los jóven es a no inscribirse son múltipl es, pe-
ro entre ellas tien e un peso important e el carácter poco amigable del siste-
ma de inscripción electoral, que desincenti va y dificulta la inscripció n juve-
nil. A modo ilustrativo , basta mencionar qu e el fun cion amiento ordina rio de
los registro s se limita a un a semana al mes entre las 9 y las 12 m, horario
qu e es prácticamente incompatibles co n la activida d laboral o de estudio
que realiza la mayoría de los jóven es. Adem ás, los registros se cierran 4 me-
ses antes de las elecciones, lo que constituye un a excesiva anticipación
pu esto que es precisament e dur ante esos últimos cuatro meses cua ndo au-
me nta el inte rés por la inscripción . Finalment e , no se contempla ninguna
forma de inscrip ción móvil que permit a ace rcarse a los lugares de aflue n-
cia de jóven es, mientras en otro tipo de trámites se dan esas facilidades des-
de hace tiempo (po r ejemplo, Registro Civil y Cant on es Móviles para efec-
tos del Servicio Militar Obligatorio) . En definitiva, el sistema no facilita la
insc ripción yeso se refleja clarament e en los datos disponibles, qu e mues-
tran una esc uá lida inscripci ón electoral de los jóvenes .

La relac ión con la p olítica

La baja participación de los jóven es no se debe so lame nte a las dificul-

tades del trámite de inscripción. De hecho, tambi én entre los jóvenes ins-
critos ha bajado la participación ele ctoral a través de la abstenció n y el vo-
to nulo . Lo qu e hay en el fondo es un distanciamiento de los jóven es res-
pecto de la vida políti ca del país .
En el seg me nto de 18 a 24 años más de la mitad de los jóven es sos tie-
ne que nunca habla de política y se declara poco o nada interesado en ella.
Asimismo, un 34,4 % dice que la política le produ ce ab urrimiento , un 37,8%
indiferen cia y un 39% descon fian za. Un 68% afirma estar no muy satisfecho
o nad a satisfecho con la democracia y un 88,8% cree que que da n cosas por
hacer para qu e haya ve rdade ramente democracia" . Por último, como se

20. Latinobarómetro 1996.

209
aprecia del próximo cuadro , la co nfianza de los jóve nes en los polít icos y
parlam entarios es la más baja entre un a lista de instituciones relevant es de
la vida pública y ha tendido a disminuir e n los últim os añ os.
Sin em ba rgo, la distan cia, la insatisfacción y la desconfi anz a respecto de
la política no so n actitudes excl usivas de los jóven es, sino prácticam ente
idé nticas a las del resto de la pobl ación, tal co mo lo demuestra diversos es-
tudi os como el Latin obaróm etro, el Estudio Mu ndia l de Valores y las e n-
cues tas CERC.
Pued en en contrarse diversas ex plicacio nes de este distan ciamiento , par-
tiendo por la transición política inconclusa y lo insuficiente de la dem ocra-
cia q ue se ha lograd o co nstruir en Chile. Otra de las cau sas es la pérdida
de ce ntra lida d de la política en la vida de los ciudada nos, no so lo respec-
to de los jóven es. El Estado ya no es el ente princip al en la asignación de
bien es y serv icios ni los partid os so n los ún icos mediadores de los distin -
tos intereses de la socieda d. Esto oc asiona un mayor desint erés en la acti-
vida d política, qu e en el caso de los jóven es se tradu ce en un a marginación
electoral significativa co mpa rada a la población ge neral.
Respecto del tem a, un a reciente investigación de Garretó n y Villanueva "
concl uye qu e la ba ja inscrip ción entre los jóven es no refleja un a actitud
anti-sistema ni un radicalismo crítico respecto del modelo de soc ieda d im-
perant e . Por el contrario, los jóvenes tien en aspiracio nes funci on ales al sis-
tema que se traducen en lograr un a bu en a inserción socia l ex presa da en
pod er estudiar, co nseguir un bu en empleo, forma r una familia . Lo que hay,
en ca mb io, es la percepción de que la socieda d es poco acogedo ra y faci-
litad ora respecto de las asp iraciones de integración de los jóven es. La críti-
ca no es tant o al modelo de desarrollo co mo a la imposibilida d de pa rtici-
par de é l. Es decir, los jóven es, e n particular los de sec tores de men ores
ingresos, desearían particip ar plen am ente de los ben eficios qu e están dis-
po nibles, pero a los cua les no tien en acceso ya que por multiples razones
que da n excl uidos.
El mismo estud io co nfirma lo que aquí se ha d icho en cua nto a que la
insatisfacción co n la política no es privativa de los jóven es sino qu e corres-
ponde a un a tendencia ge ne ral de la socieda d. Lo que es peculiar de los jó-
venes es su baja so cialización política y cultura cívica. Hay que recordar qu e
Chile pasó por más de 15 años de autoritarismo en qu e la política pasó a
ser un a activida d proh ibida y esto , a diez años de la recuperación dem ocrá-
tica, continúa p resente en la socieda d chilena . La formació n cívica de nivel
escolar es prácticamente inexistente y, al interior de la familia, la política
constituye un o de los tem as en qu e , según los jóven es, ex iste men o r

21. Garretó n Manuel Antonio y Villa nu eva Tamara . "Política y jó ven es e n Chile: Una reformulación" .
Fundación Friedrich Ebert , 1999, Santi ago .

210
acue rdo entre pad res e hijos" , lo que estaría demostrando que la familia no
está siendo un lugar efec tivo para la socia lizació n política de la juventud .
De todos estos antecede ntes , el estudio citado concluye qu e hay en cur-
so "un cambio estruc tura l e institucio nal en la sociedad y la po lítica y en el
paradigm a de la juventud'?' . La política tendría un rol men os totalizante y,
en el caso particular de Chile, estaría todavía limitada por una democracia
insuficiente . A su vez , los jóven es ya no se rían un actor colectivo , uni for-
me y o rganizado , sino un grupo diverso y segmentado . Como resultado , ha-
bría un desencue ntro de fon do entre ambos .
La ex pe riencia y ex pectativas de los jóven es respecto de la política so n
distintas y no se ven reflejadas en las prácticas y len guajes que dominan di-
cha actividad. Mientras la política siga siendo imperm eable a los códigos
cultura les y las nu evas con diciones de la sociedad chilena, co ntinua rá sie n-
do un a activida d con poco se ntido para la juventud . El probl ema es que , a
causa de la ba ja participación juve nil, existe tambié n una baja cap acidad de
las nuevas ge ne racio nes de influir en la vida polí tica del país y, co nsecue n-
temente , se produ ce un creciente alejamiento entre amb as .
Podría co ntinuarse largamente el análisis de este fen óm en o , pero para
los efectos de lo qu e aq uí nos interesa es más important e entender qu é
efectos ocasiona este fenó me no en la posibilidad de los jóvenes de influ ir
en las decision es que los afectan y en las definiciones relativas a las políti-
cas públi cas relacionadas co n ellos. Lo primero que hay que co nstatar es
que hay un a sub representación de los jóven es en el cuerpo electoral tal co-
mo se o bse rva en la tabl a 10. En efec to , hoy hay un 1 joven por cada 5
electores mientras en 1988 hab ía 1 por cada 3, todo esto habiendo ocu rri-
do un a baja variación de la proporción de jóven es en la población (e ntre
1989 y 1997 han disminuido de un 35,6 a un 30,4% de la población).
Esta sub represe ntació n juvenil produ ce una distors ión significativa del
pad rón elec toral porqu e lo enve jece artificialme nte. Sin lugar a dudas, es to
afecta el gra do de priorid ad y el tipo de tratamiento de los probl em as que
interesan a los jóve nes. De hecho , para los políticos es cada vez menos ren-
table electora lmente atender las preocupaciones juvenil es, lo qu e cierra un
circulo vicioso en el cua l la falta de interés lleva a la poca pa rticipación y
por tan to a la no inscripción lo que a la significa que los jóven es y sus
preoc upaciones sea n poco ren tables pa ra la po lítica tradicional.
Ade más de la subrepresentació n electoral, los jóven es no logran influir en
la vida política del país por las peculiaridades e insuficien cias de la dem o-
cracia chilena . Por una parte, existen tod avía restricciones para una de mo-
cracia plen a, como la persisten cia de senado res designados y la excesiva
presencia militar en la institucion alidad vigente . Esto ocas iona que las
22. Segunda Encue sta Nacional de Juv entud, véase también próximo ca pítulo.
23. Pag . 70

211
mayorías electorales no vea n reflejadas sus opciones en la composición del
parlament o ni en la posibilidad del gobierno de realizar las reformas qu e se
prop on e . Si bien esta realida d afecta a tod a la sociedad , los jóven es de los
90 son escé pticos buscan opciones claras y relacion es directas, no se sienten
convocados a participar de un proceso dem ocrático qu e tien e esas restriccio-
nes y limitant es, y qu e no responde en forma efectiva a sus problemas.

Tabla 10
Evolución de la confianza en instituciones o personajes públicos,
según sexo, edad y nivel socioeconómico
(Encuesta Nacional de la Juventud 1994 -1997)

Encuesta
Instituciones!per- Tramos Nivel Socio-
sonaies públicos de Edad Sexo económico Total
15-19 20-24 25-29 Hombre Mujer Alto Medio Bajo
Iglesia
1994 81.0 75.6 85.9 81.6 79.5 80.8 77.9 81.1 80.5
1997 84.0 71.2 86.9 85.1 83.9 83.3 93.8 83.4 83.1
Medios de Comun.
1994 75.0 71 .0 79.0 75.0 76.0 73.3 74.5 75.0 75.0
1997 83.0 80.0 79.0 82.0 82.0 80.0 83.0 86.0 76.0
FF.AA YPoliciales
1994 70.0 61.1 73.0 71 .0 66.0 63.3 77.2 69.4 61.7
1997 70.0 67.3 71.7 72.4 72.3 64.4 84.1 72.0 65.0
Gobierno
1994 59.0 57.3 60.0 54.1 61.6 60.1 72.0 60.9 53.2
1997 :;2.0 52.2 :;1.6 48.0 :;7.8 49.8 69.6 :;1.8 48.9
Alcalde de la comuna
1994 58.0 54.8 60.7 56.2 58.2 58.8 75.9 59.9 51.8
1997 52.0 50.6 52.4 55.2 47.5 51.7 61.0 52.9 48.5
Empresarios
1994 47.0 46.4 48.1 46.3 49.0 46.3 66.3 50.7 39.6
1997 56.0 56.7 54.3 58.0 57.5 51.1 69.6 56.8 51.7
Sindicatos
1994 45.4 47.3 43.5 40.1 47.9 48.5 48.0 48.0 41.9
1997 44.4 44.7 44.1 17.8 49.5 46.0 51.6 45.4 42.1
Parlamentarios
1994 41.5 38.7 44.3 40.3 45.6 38.7 54.3 42.8 37.3
1997 32.4 34.5 30.4 32.3 30.7 34..3 45.6 36.1 26.6
Partidos Políticos
1994 30.5 29.7 31.3 31.0 31.9 28.5 44.3 30.4 27.7
1997 26.5 27.4 25.5 26.9 24.6 27.8 33.3 28.0 23.8

212
 Tabla 11
Proporción de jóvenes inscritos según población
inscrita en los registros electorales"

Tramos 1989 1993 1997

18 - 29 añ os 35,99.% 28,58% 19,89%
30 -39 años 2,62% 25,66% 27,90%
40 - 49 añ os 16,15% 17,70% 20,56%
50 - 59 años 11,74% 12,28% 14,11%
60 - 69 años 8,08% 9,10% 9,86%
70 años y más 5,42% 6,68% 7,98%

' Elaboración prop ia con base en datos del INE y del Servicio Electoral

Por otra parte, el clima político de la transición ha estado marcado por la bús-
queda de consensos entre los distintos sectores, eludiendo los temas más conflic-
tivos. Así, se ha aceptado el ordenamiento constitucional heredado de Pinochet y
no se han esclarecido a fondo las violaciones a los derechos humanos ocurridas
durante su gobierno. Esto ha respondido a la necesidad de estabilidad y entendi-
miento de la generación que vivió la crisis política de los 70 y las consecuencias
del golpe militar, pero resulta difícil de aceptar para los más jóvenes. Para ellos,
se aprecia una uniformidad de discursos y estilos entre los distintos sectores polí-
ticos, y se pierden los elementos valóricos y de identidad en relación con estos.

La participación social de los jóvenes

Más allá de la relación con la vida política del país, interesa ver las for-
mas de organización y participación que se dan los jóvenes resp ecto de sus
propi os intereses.
En total, un 52,30f024 de los jóvenes me nores de 25 años particip a en al-
gún tipo de organización, porcent aje levem ent e superior al qu e se presen-
ta entre los adultos. Esto desmiente la idea altame nte difundida de que los
jóvenes son apá ticos y desinteresados en los asuntos públicos. El tipo de
organización preferido no coincide , sin embargo, de las clásicas organiza-
ciones juveniles que fueron fuertes en el pasado. De hecho, las secciones
juveniles de los partidos políticos han perdid o la relevancia y la convoca-
toria de un a época, y las organizaciones estudiantiles, que aún mantien en
cierta vitalidad, han enfatizado su carácter gremial, sin alcanza r (o busca r)
la convocatoria y el liderazgo nacion al que tuvieron un a época.

24. Latinoba rómetro 1996.

213
 Han ga nado terreno , en cambio, otro tipo de organiza cio nes. Se trata de
orga nizaciones de menor tam año y menos institu cion alizad as, ce ntradas e n
áreas de interés co mo e l deport e , la mú sica, la so lida rida d o la religión .
Durante 1998 hubo dos eventos de masiva co nvocato ria juvenil qu e demos-
traron qu e hay un amplio inte rés en participar por parte de las nu evas ge -
neraciones. Se trató del Enc ue ntro Contine ntal de Jóvenes Cató licos y del
j amboree Mundial de Jóvenes Boy Scout. Este formato de participación ju-
ve nil es totalmente distint o del qu e exis tía hace 10 ó 20 años, pero sus te-
máticas so n de co ntenido ne tame nte social, aunque no político partidista.
Asimismo , año a año se produce un a alto interés por participar en las acti-
vidades so lida rias qu e orga niza n las federacion es estudia ntiles , la Iglesia y
otros o rganismos privad os. Lo mism o suce de co n las postulaciones para
prestar e l Servicio País, un a es pe cie de se rvicios civil so lidario para los re-
cié n eg resa dos de car reras uni versitarias.
Sin embargo , en todos estos casos se trata de un a p articipación dirigida
a objetivos es pe cíficos o , incluso , a activida des puntuales. Los jóven es se
sienten iden tificados co n un a tarea o un tema de inter és, pero no co n un a
orga nización juvenil qu e presuma representarlos de un mod o más am plio .
Más aún, se podría decir que e n alguna me dida so n actividades "aprobadas"
por los adu ltos y que no cuestiona n necesariam ente el orden establecido.
Las orga nizaciones de es te tip o no tie ne n un or igen político , pero se ve n
co nfro ntadas co tid iana me nte co n ese mundo sea por las temáticas a q ue se
dedican , sea por su necesidad de recursos y apoyo instituciona l. No tienen
co n la polít ica un encue ntro feliz por la mutua desconfi anza y descon oci-
miento qu e ex iste entre ambos mundos. Las organizaciones gube rna me nta-
les y locales, los partidos y los parl am entarios no sa be n lidiar co n organi-
zaciones de este tipo , no entiende n su informalid ad y no resp etan , realmen -
te, su auto no mía. Es demasiad o fuer te tod avía e l peso de la trad ición, que
ind icaba que las o rganizaciones sociales eran func iona les a los partidos.
Las orga nizaciones juve niles, por su parte , p or su misma informalidad ,
no logran acumular ex periencia y destreza para tratar co n el mundo políti-
co e institucional y se tropi ezan un a y otra vez co n los mism os obstácu los :
su dificul tad para presentar proyectos, la renuencia de las auto ridades a en-
tregarles es pa cios por tem or al uso que puedan darles, e l recl am o de los
veci nos resp ecto de sus actividades, etc.
Entre los jóvenes más pobres, la organización toma formas aún más p re-
ca rias e informa les . Se agr upa n en ton o a la co nc urrenc ia a un a esq uina o
a una plaza en cie rtos horarios , o por la afinida d en los gustos m usicales" .
En esos es pacios comparten ex pe riencias, crea n lazos de amistad y pa-
san el abunda nte tiempo libre (recordemos qu e en el p rimer quintil hay un
25. Véa se Co tte t Pab lo y o tros, "La ge ne ració n d e los descuentos", y Barr il Cla ud ia y o tros, "Nue vas
moda lidades de agru pa miento juve n il".

214
20% de los jóvenes hombres qu e declaran no estudiar ni trabajar). Ese tipo
de asoci ación no solo es descon ocida por la institucionalidad política, sino
qu e ade más existe resp ecto de ella una fuerte estigmatizació n por vinculár-
sela al consumo de droga y a la form ación de pa ndillas.
En resumen , la baja participación social está dada por un a combinación
entre la debilidad de las formas de organización juvenil y la poca acog ida
qu e les presta el mundo político y la soc iedad en ge ne ral. Los canal es ins-
titucion ales del Estado y la política no so n percibidos por los jóvenes co-
mo opo rtunidades para plant ear sus inquietudes y bu scar so lución a sus
problem as, no son considerados , en el fondo, como posibilidad es de par-
ticipación, sino como reglas de un juego hecho para otros y jugado por
otros , sea los políticos, sea los mayores.
Ten em os, de consec ue ncia, una juventud con baja participación electo-
ral y con escasa interlocució n con el mundo político y un Estad o que no
ha logrado desarrollar un a política cohe rente y só lida respecto de ellos. Di-
cho de otro modo , la socieda d chilena no ab re muchas oportunida des de
parti cipación política a los jóven es (tiene una dem ocracia restrictiva, un sis-
tem a ele ctoral poco amistoso y entrega poco reco noc imiento a las orga ni-
zaciones juveniles) y las pocas qu e ofrece so n rechazadas por estos (ba ja
inscripción electora l, rechazo de la política, poca credibilida d de las institu-
ciones interlocutoras de los jóven es como las juventudes políticas o el Ins-
tituto Nacional de la Ju ventud).

La dimensión cultural

Para abo rda r el problema de la exclusión socia l de los jóven es desde el

punto de vista cultura l, podrían adoptarse diferentes cam inos. En este tra-
bajo la entenderem os como consec ue ncia de los pat ron es valóricos y las
imágen es socia les de la socie dad, que sitúa n a la juventud en un a posición
determinad a resp ecto del resto de la comunida d. Es decir, obse rvaremos el
mod o en qu e la socieda d chilena (la opinió n pública, los medi os de comu-
nicación , el discurso político) ve y trata a los jóvenes, y analizaremos si ello
favorece su integración o ge ne ra exclusión. En segundo lugar, se ana liza-
rán los patrones cultura les de los jóven es para term inar cues tiona ndo la
existencia de una ide ntidad juvenil en el Chile de hoy.

¿Cómo ve la sociedad chilena a los j óvenes?

Lo primero puede decirse en esta dimen sión es qu e la image n so cial de

los jóven es ha camb iado profundamente. Hace 10 años atrás el esterotipo
juvenil era el estudiante comprometido con ideales y luchando por un
mundo mejor. Esta visión obedecí a a una historia marcada de imágenes

215
positivas de la juventud dentro de un a so cie dad que se presumía integrad a
y qu e pasab a por mom entos difíciles debid o a la dictadura militar.
La visión de hoy , en cambio , es una so ciedad qu e se siente ex itosa y se
sabe poco integ rada, encas illa a los jóven es entre dos imágen es co ntrapues -
tas, un a negativa y otra positiva. La primera los define co mo indifere ntes y
frívolos y los relaciona fue rteme nte co n males sociales como la droga , la
violencia e incluso la delin cuen cia. En efecto, las p rincip ales noticias liga-
das a los jóvenes dicen relaci ón co n la particip ación en pandillas y la vio-
lencia e n los estadios qu e involu cran a mu chach os a menudo drogadictos.
Desd e el punto de vista de su participación social, lejos de ser los activos
y so lidarios luchad ores por la dem ocracia de hace un a décad a, hoy se co -
menta su abs tención electoral, su escepticismo y su distan cia de la po lítica
asimilando todo esto con desint erés y distan cia respecto de los probl em as
públi cos.
Al mismo tiempo, sin embargo, ex iste una seg unda imagen optimista
qu e ex p resa un a es pecie de ve ne ració n de la juventud. Desd e esta visión
los jóven es enca rna n el éxito, la be lleza y la modernidad a la que tod os as-
piran. A diferencia de la imagen negativa, que tiene asidero en la crónica
noticiosa y en la imagen polít ica de Chile, esta se basa e n la publicidad y
en la visión económica de l país.
La co njunció n de estas visiones polares deja un es trec ho margen de ma-
niobra a la mayor ía de los jóvenes qu e no se ven reconoci dos por la soc ie-
dad e n su identidad y sus inqui etudes e n nin guna de las dos.
Para los jóve nes más pobres, en cam bio, es muy claro q ue ellos repre-
se ntan el lad o osc uro de la moneda y se sie nte n estigma tizados y ma l vis-
tos por el resto. Esos jóvenes marginad os del éxi to econó mico , además de
no accede r a las oportunida des lab orales y educa tivas, sa be n qu e so n per-
cibidos co mo peligrosos por la so cieda d.
Tal co mo se ña la Tou raine" , pareciera qu e esta dobl e imagen de la ju-
ventud es el reflejo de la percepción que la socieda d chilena tien e de sí
misma y de su porveni r: un país que logra un a tran sición política orde na-
da, se mo de rn iza y p rogresa econó mica me nte a la vez que se debe resig-
nar a un a dem ocracia incompleta y a una gran desigu ald ad soc ial. Eso ge-
nera qu e la ex tensa clase medi a qu e empieza a beneficiarse del crecimien-
to econó mico vea co n temor ese sector pobre qu e ame naza la imagen del
éxito y en la cua l tem e caer en cua lquier mom ento . Los jóvenes que so n
parte de esos sec tores más humildes despi ertan una particular reticen cia
porqu e están visibles en las calles y porque pesa so bre ellos esa imagen co -
municacional negativa que ant es describ íam os. Esos jóven es so n particular-
mente se nsibles a ese rechazo, entiende n que la socieda d no los quiere y
sienten, a la vez, qu e no le deb en nad a a esa co munida d qu e los segrega.
26. Alain Touraine , 'J uventud y Democracia en Chile", Revista Última Década, año 6 n° 8, 1998.

216
 Los jóvenes de escasos recursos no so lo cargan con la image n de peli-
grosos, sino también con la de fracasad os. Los últimos 10 años de alto y
sostenido crecimiento eco nó mico han gen erado un a image n de éx ito del
país de la cual tod os quieren participar. En un a soc ieda d así, hay valores y
norm as qu e definen clarame nte al límite entre los qu e avanzan y los que
no , y dicen relació n con la situación eco nó mica de las person as. A diferen -
cia del Chile previo al go bierno militar, donde la austeridad era una norm a
general y existían posibilidades de asce nso y prestigio social no dep endien -
tes del dine ro (la educa ción gratuita, el empleo público, la particip ación en
po lítica o en organizaciones sociales), hoy es muy claro qu e el qu e no lo-
gra un a bu en a situación eco nó mica es un fracasado antes el resto de la so-
cieda d. Los jóven es de clase media viven en ese tem or y los pobres, por su
parte, se sienten conde nados a esa condició n porque las pu ertas para avan-
zar, educación y trabajo de calidad, les so n poco accesibles.

Dispersión de la identidad y cu ltu ra juven iles

Años atrás, ten ía amplia ace ptación el aná lisis qu e plant eaba que la ju-
ventud chilena, particularmente la de menores recursos, estaba somet ida a
un proceso de desintegración cultura l y a la apa rición de conductas anó mi-
cas" . Según ese aná lisis, los jóven es no compa rtían los patrones culturales
de la sociedad, pero tampoco eran capaces de contestarlos con un a visión
altern ativa. Por eso se hablab a de actitudes anóm icas y de conductas anti-
socia les más que revolucionarias.
Hoy, en cambio, la mayor parte de la literatura sobre el tem a comparte
qu e los jóven es chilenos, inclu so los más pobres, no son ajenos a las orien-
tacion es culturales y valores qu e orde nan a la socieda d chilena . En todas
las encues tas de opinión, inclu so las realizadas entre jóven es marginales
qu e particip an en las barras futb olísticas, ante la pregunta de cuál es la prin-
cipa l aspiración la mayoría de los jóven es resp onde estudiar o enco ntrar un
bu en empleo . La aspiració n de los jóvenes es la integ ración social, es la po-
sibilida d de particip ar del de sarrollo econó mico y la modernización del
país, de ser incorporad os, de ten er un lugar en la socieda d, y para lograr-
lo recon ocen como principal camin o la educación (véase gráfico 7).

27. Véase Cuadernillo Temá tico "Sociabilidad y Cultura Juvenil", del Instituto Nacio nal de la Ju ve ntud,
1998.

217
 Gráfico 7
Evolución del porcentaje de jóvenes que considera la educación el
factor principal para alcanzar el éxito (1994 -1997)*

80,-----------------------,
70 1- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --1
60 _
1

50 1_ _1::-""' _
• 1994
40 D 1997
30

20

10

o
Total Alto Medio Bajo

• Segunda Encuesta Nacional de Ju ventud.

Según esos datos, correspondientes a la Segunda Encuesta Naciona l de Iu-

ventud, los jóvenes consideran crecienteme nte que el estudio es la vía prin-
cipal para surgir u obtener éxito en la vida, aumentando des de el 29 al 52%
entre 1993 y 1997. Esto revela una importante ad hesión al modelo de desa -
rrollo que contempla la educación como principal canal de ascenso socia l,
tanto en las políticas implementadas como en el discurso de todos los perso-
nero s relevantes de l sistema (au toridades, po líticos, empresarios, Iglesia).
Otros da tos muestran que los jóvenes no viven grandes conflictos gene-
racionales respecto de sus padres y , de consecuencia, respecto de l mu ndo
ad ulto en ge ne ral. Aquí se observa un alto grado de acue rdo en casi todas
las materias (véase Tabla 12).

218
 Tabla 12
Porcentaje de acuerdo de jóvenes con sus padres
(Encuesta Nacional de la Juventud 1994 -1997)

Aspectos Encuesta Total Sexo Tramos Nivel

de Edad Socioeconómico
Hombre Mujer 15-19 20-24 25-29 Alto Medio Bajo
Plane s y Proyecto
Futuros 1994 77.8 78.8 76.8 81.8 79.4 72.4 84.9 79.2 74.7
1997 76.2 75.2 77. 1 80.8 82.2 65.7 80.8 80.6 71.1
Permisos en Genera l
1994 73.8 79.9 67.4 70.3 78.6 71.8 80.0 76.3 69.7
1997 72.6 77.4 68.1 67.8 80.3 69.9 69.9 73.0 72.7
Diversión y empleo del
tiempo libre 1994 67.4 67.6 67.1 65.9 69.4 66.8 69.5 71.7 62.1
1997 69.8 69.9 69.7 68.2 74.9 66.4 75.2 71.3 67.4
Opiniones respecto
de la vida en 1994 68.2 71 .0 65.2 70.5 70.7 63.1 73.1 70.8 64.2
pareja. 1997 68.6 69.2 68.0 69.8 74.8 61.3 75.3 70.4 65.7
Opiniones sobre
sexualidad. 1994 65.4 65.9 64.9 73.5 69.8 52.7 77.0 68.5 59.5
1997 67.5 68.2 66.9 72.6 71.8 58.3 82.6 69.6 62.9
Asuntos políticos
1994 60.0 59.7 60.2 61.7 63.8 54.9 75.4 59.0 58.0
1997 58.2 58.2 57.8 51.8 68.1 54.3 66.0 59.8 54.9

Con base en estos ant ecedentes, vale la pen a preguntarse si es co rrecto

hablar de un a identidad ge ne racio na l de los jóven es del Chile actual. La di-
versida d de situacio nes qu e estos viven de ac uerdo, principalmente , co n su
co ndic ión socioeconó mica , y la carencia de referentes comunes que los
agrupen hacen pen sar qu e , más que un a juventud hay mu ch as juventudes,
tan distint as entre sí qu e difícilmente pu eden se r co nside radas como un
grupo soc ial determinad o. Los dat os de la tabla 13, a co ntinuación co nsta-
tan , pero tambi én ayuda n a refinar esta visión.
Aquí se ob serva qu e los jóvenes se siente n efectivame nte distint os de los
ad ultos, a pe sar de las co incide ncias que obse rvába mos en la tabl a anterior.
Al mismo tiempo, sin emba rgo, no exis te la percepción de qu e los jóvenes
pien sen de man era parecida entre ellos . Por el co ntra rio, ha y un alto gra -
do de ac uerdo en qu e los jóvenes tien en distintas formas de pen sar seg ún
se an hombres o mujeres, más ricos o pobres. Es decir, se reconoce una di-
ferenciación co n los adultos, pe ro también al interior de los propi os jóve-
nes . Tal co mo lo se ña la el an álisis del INJUV de estos antecede ntes, "las
prácticas de los jóven es revel an la plasticid ad de una situación de rápida

219
movilidad social, e n el cua l los principios de u na diferenciaci ón interna d el
gru po priman p or sobre la d ifer enciación generacionala ideo l ógica'?' .

Tabla 13
Porcentaje de acuerdo de jóvenes con afírmacíones
referidas a identidad juvenil según sexo, edad y nivel
socioeco nómico (Encuesta Nacional De La juventud 1994 -1997)
Afirmaciones Encuesta Total Sexo Tramos Nivel
de Edad Socioeconómico
Hombre Muier 15-19 20-24 25-29 Alto Medio Baio
Los [óvenes
distinto a
Pir"n
1994 87.3 86.7 88.0 86.5 86.8 88.7 86.9 88.5 86.1
los adultos 1997 87.8 89.0 86.7 85.6 89.9 88.0 86.4 89.1 86.8
Los jóvenes piensan
y actúan I 1994 50.1 46.1 54.2 53.7 49.7 47.6 42.9 48.7 53.1
parecido
l o, jóvenes pr "túT pr,"n
1997

diferente a los 1994

e,
45.1
y
73.5
46.6

75.0 no
43.8 51.4 42.7

67.2 74.7
41.3

78.8
49.5 44.3 45.2

68.2 74.2 73.8

de clase alta 1997 75.2 76.6 73.9 73.1 69.8 82.6 84.4 79.9 69.1
Las mujeres jóvenes tienen las mismas oportunidades que
los hombres 1 1994 1 57.61 59.8 55.3 I 56.8 55.7 60.5 48.0 54.9 62.5
jóvenes 1997 41.9 44.8 39.2 46.2 40.5 39.1 48.7 39.0 43.6

Se for ma n identidad es bien diferenciadas e ntre di stintos gr upos de jóve-

nes, y e ntre ellas no hay co mu n icación ni se ntido d e pertenencia . No exis-
ten, por otra parte , es pacios comunes dond e estos di stintos gru pos de jó-
ve nes converjan: la ciuda des so n segme ntadas e ntre barri o s más o meno s
ricos , no hay lugares p úblicos a los que co nverjan distintos gru pos socioe-
conómicos; la educación es también segmentad a, no ha y líderes juveniles
am plios, sa lvo los que surgen de lo s medio s de comu nicación. La única ins-
titu ción participat iva que co ntrarres ta es ta se pa ración es, p robabl emente , la
Iglesia Cató lica , que es ca paz de organizar y movilizar masivam ente a los
jóvenes. Fue ra de eso, los jóve nes es tán unido s so lamente po r la amp lia
pr esencia de los me d ios d e co mu nicación (ra d io y TV) Y el creciente acce-
so al consu mo .
Un fuerte elemento de identidad e ntre los jóvenes es tá d ad o , efectiva-
mente , po r sus pat rones de co ns u mo, qu e lleg an a todos lo s secto res so-
cioeconómicos p roducto de la universalizaci ón de las co m unicac io nes y del
acceso créd ito, de la expans ión d e las tienda s e n cad ena y centros co mer-
cia les . Su importancia es e norme po rque e n el Chile d e los 90 el cons u mo
no re vela so lamente la ca pa cida d de comp ra de lo s individu os, sino q ue es

28 . op . Cit. Pág . 4.

220
también un ca nal privilegiad o para ex presar gustos, ide ntidades y sub-
culturas, particularmen te pa ra los jóvenes que se han formado bajo esta ló-
gica . El se ntirse margi nado de l acceso a ciertos bienes tiene entonces un
cos to aú n mayor qu e el no poseerlos: implica tam bién el no pod er ex pre-
sar un a ide ntida d y sumarse a un determinado grupo.
Tenem os, en definitiva, un a falen cia de referentes y espa cios qu e repre-
se nte n y construya n un a identidad juvenil amplia y, por otra parte, un a fuer-
te influe ncia tran sversal de las comunicaciones mas ivas y el co nsumo . Estas
últimas , si bie n aba rcan ampliame nte a los jóvenes, no ge ne ran entre ellos
un se ntido de pertene ncia a algo más amplio que la propia individualidad.
Tener en común solo el acceso a los medios de comunicación y las ex pec-
tativas de co nsumo significa, en la práctica, estar so los , no se r pa rte de un
es pacio comú n ni de un a historia comú n, sea hacia el pasado o el futuro .
Esta so leda d propia de estos tiempos es mu cho menos llevad era cua n-
do se es un ex cluido del siste ma; es decir, cuando los cana les privilegiados
de la integración , los me rcados (de l trabajo y de co nsumo ), no so n acce-
sibles o lo son so lo de baja calida d . Esa juve ntud no solo se siente excl ui-
da de las oportu nida des, sino de la posibilidad de se r un suje to social co n
algú n rol o algú n valor en la sociedad .

Tal como señala Tou raine:

"cuanto más se ascie nde en la jerarqu ía social, más inten samente se

identi fica el individu o con los pa pe les soc iales qu e desempeña, ya
qu e estos le aportan más satisfaccio nes... La socialización es tant o
más fue rte cuando el pap el q ue hay qu e apre nder a desempeñ ar da
más satisfacciones. ¿Qué es , al contrario , un joven desamparado? Es
un muc hac ho o una muc hac ha que no siente que su auté ntica per-
sonalidad tenga mucha relación con sus actividades , que sea n estas
familiares, escolares o profesion ales... Por eso a los jóvenes desam-
parados les es muy difícil co mportarse como actores sociales, o sea,
que mod ifican su entorno social para realizar objetivos person ales...
En la mayor parte de los casos, manifiestan un a rebe ldía íntima y un
hiperconformi smo socia l, al no dispo ne r de medi os para co nce bir
los camb ios qu e podrían introducir en el mundo que les rodea '?' .

En resumen, en el pasad o , se entendía que los jóvene s encontraría n for-

mas de unirse y asociarse para plantear a la sociedad la necesidad de cam-
bio s y constituirse en refere ntes de es peranza y cambio. Esa visión ha per-
dido se ntido de rea lidad e n un país co mo Chile, en que las organizaciones

29. op .cit . págs. 77 y 78 .

221
sociales son tremendamente débiles, en particular las que representan pro-
yec tos de socieda d alte rnativos". La transición chilena, co n sus altas dosis
de moderación y pr agmatismo , ha dejad o atrás esa idea de organi zación y
particip ación social, y los jóvenes so n los primeros que han internalizad o
esa desafección. En lugar de eso, tal co mo lo examina mos en el capítulo
anterior, los jóvenes pr efieren organizaciones poco institu cion alizad as y de
escala reducida a p art ir de tem as y activida des de interés co mún, o bien se
asocian en torno a iniciativas co ncretas p ara luego volver a disp er sarse .
Esta disp ersión social y cultura l se suma a la falta de un se ntido co lecti-
vo resp ecto de l pasado, causa do por la discordia ex istente en Chile respec-
to a la histori a de los últim os 35 años, y a la ausencia de p royectos de fu-
turo co mpa rtidos, ocasiona da por la desafección política. De co nsecue nc ia,
tenem os un a juventud qu e no co mpa rte un a identidad única, lo cua l no es
en sí mism o un probl ema, pero que además tiene se rias dificultad es para
co nstruir redes sociales qu e le faciliten e l tran sito a la vida adulta .

S EGUNDA P ARTE
P OLÍTICAS DIRIGIDA S A LA INTEGRACIÓ N SOC IAL DE LO S J ÓVENES

La llegad a de la dem ocracia trajo apa rejadas las ex pectativas de distintos

grupos sociales qu e se ntían que sus necesid ades hab ían sido postergadas
por largo tiempo. El grado de satisfacción resp ecto de esas ex pectativas es
variable, pero sí es un a co nstante el que los acontecimie ntos no se hayan
producido en el mo do es pe rado. En efecto, lo más significativo de los últi-
mos años ha sido el alto y co nstante creci miento de la econo mía chilena , y
su co rrelato en términos de red ucc ión de la inflación y de mantención de
ba jos niveles de desempleo , todo lo cua l ha es tado mu cho más allá de las
ex pectativas qu e ex istían en el país. Lo qu e no ha suce dido, e n camb io, es
un cambio radical e n la política econó mica ni un a ex pa nsión significativa de
la intervenc ión estatal en la econo mía o en la prestación de serv icios socia -
les, cosas qu e sí eran es pe radas tanto por los partidarios co mo por los de-
tractores de la coa lición go be rna nte . No es fácil establecer cuá nto del ava n-
ce lograd o se ha de bido al ciclo positivo de la econo mía y cuánto a las po-
líticas soc iales desarrolladas en este per iodo . En esta parte del est udio ana-
lizarem os las segundas, procurando estab lecer si ellas han atacado los prin-
cipa les factores qu e ge neran excl usión soc ial entre los jóvenes.

30. Véa se Ga rretó n y Villanue va , pág s. 45 a 49.

222
La oferta de la democracia

La oferta de la dem ocracia impl icó para los jóvenes ex pectativas mu y

ambiciosas, que consistía en poca s palabr as libertad y opo rtunida des . El
cumplimiento de ese co mpro miso implicab a actu ar en dos planos: prime-
ro, revertir el clima de represión abriendo es pacios de participación y, se-
gundo , enfrentar las care ncias sociales que vivía gran parte de los jóven es .
Como parte del impul so inicial que tuvo la política de juventud, a ini-
cios de los años 90, se desa rrollaron un co njunto de inicia tivas que fueron
emblemáticas:

• La creación del Instituto Nacional de la Ju ventud .

• La puesta en marcha del Programa de capacitación laboral Chileloven
• La present ación al Congreso del Proyecto de Ley sobre Asociacio-
nismo Ju veni l.
• El impulso de la Reforma Educacional.
• El desarrollo de un co njunto de iniciativas q ue pretendían ampliar
el acceso a la cultura .
• La formación de una age nda legislativa que incluía un co njunto de
proyectos de ley relativos a temas de interés juve nil.

El de sarrollo de estas políticas e iniciativas gube rna mentales fue diver-

so . No tod as pro speraron ni tuvieron éx ito . De hecho , la prior idad qu e par-
tió teni endo la problem ática juvenil en los primeros años 90 no se mantu-
vo en el tiempo y lent amente fue qu edando postergada en el debate polí-
tico y en las iniciativas gube rna mentales. Sin emba rgo , dos de las políticas
menci on ad as han sido impulsadas co n persistencia y voluntad política: el
programa Chilejoven y la Reforma Educacion al. Podría decirse que lo sus-
tanti vo de la política de integración socia l de los jóvenes ha tenido sus pi-
lares en estas dos líneas de acción y , por esa razón , se rán exa minadas co n
más detalle en títulos es peciales. Resp ecto del resto de las medidas men-
cio nadas, harem os a co ntinuación un exa me n rápido asumiendo que no
han sido centrales en la política de juventud del Go bierno .

El Instituto Nacional de la Ju ventud

El 1991 se creó el Instituto Nacional de la Ju ventud (INJ) , qu e fue dise-

ñado como un organismo técni co y autónomo de pe ndiente del Ministe rio de
Plan ificación y Cooperación, para brindar asesoría y coo rdinar actividades y
programas qu e tuvieran como destinatario a la pobl ación juve nil y qu e fue-
ran ejecutadas por otros organismos públicos o externalizadas a terceros.

223
 Este perfil técni co y coordina dor más qu e ejec utor fue criticado por al-
gunos sec tores ligados a las organizaciones juve niles y las juventudes polí-
ticas. Su postura era qu e el Instituto debería ten er un papel más activo y di-
recto e n la p rom oción de la participación de los jóven es y e n la represen-
tación de sus intereses. Este conflicto nunca terminó de zanjarse definitiva-
mente y el deb ate acerca de cuá l debía se r el perfil de la institución las
aco mpa ñó permanentem ente debilitando su identida d y su credibilidad res-
pecto de un os y otros.
Entre las lab ores previstas para el Instituto, la prin cipal co nsistía e n ser-
vir de so po rte técnic o a otros ministerios y serv icios públicos para diseñ ar
po líticas y program as dirigidos a jóven es y, a su vez , actua r como coordina-
dor de las acciones de dichos organismos en la materia. Sin emba rgo , en la
realida d es qu e dicho rol no se produjo en la práctica porqu e las institucio-
nes qu e supues tame nte deb ían ser asesorad as y coordina das por el IN] eran
mu cho más sólidas, podero sas y especializad as qu e este (Ministerios de Sa-
lud , de Educación, de Ju sticia y del Trab ajo , Servicio Naciona l de Men ores ,
Fondo Solidario de Inversión Social, Servicio Naciona l de Capaci tació n y
Empleo , etc .), Lejos de coordina r la política de juventud, el IN] ter minó sien-
do bastant e marginal a las principa les decision es qu e se tom ab an en la ma-
teria, qu e siguiero n radic adas en los ministerios y serv icios men cion ad os.
Fue ra de este rol coordinado r, el IN] desarrolló una serie de programas
cuya ejecución se enca rgaba a terce ros. Entre estos los más relevant es fueron
las Casas de la Ju ventud (se des para el encue ntro y las activida des juveniles) ,
el Sistema de Inform ación]uvenil , Oficinas Municip ales de la]uventud (a car-
go de impul sar políticas y programa s juveniles a nivel municipal) y la Tarje-
ta Joven (q ue daba acceso a descuentos y opo rtunidades especiales).
Este co njunto de iniciativas, pese a se r atractivas en su co ncepción, no
tuvieron la fue rza suficiente para incid ir e n la problem ática de la excl usión
social de los jóven es. Esto se de bió , en prime r lugar, a que los recu rsos de-
dicad os al Institut o solo llegaron a sumar US$6,3 millones en su mo me nto
más alto, e n 1997, lo cua l representa un o de los presupuestos institucion a-
les más bajos del área social.
En seg undo lugar, la acción del Institut o estuvo afectada por irregularida-
des administrativas y de ges tión qu e terminaron en un a profunda crisis ins-
titucional que se hizo pública a finales de 1997. Hubo acusaciones de co-
rrup ción y varios funcio narios y autorida des del Instituto fue ron so metidos
a inves tigaciones y sanc iones. Eso se sumó a la baja influe ncia del IN] en la
defin ición de las políticas que afectaba n verdaderame nte a la juventud, dan-
do lugar a un cuadro ge ne ral de debilidad institucion al y ba ja credibilida d.
A partir de la crisis ento nces, se ha dad o inicio a un proceso de reorga-
nización interno co nducido por un a nu eva dirección . Como parte de ese
proceso, el año 1998 se redujo el presupuesto anu al del Instituto a menos

224
de la mitad de lo que era el año ante rior. Junto con ello , se han cerrad o un
co njunto de pro gramas y líneas de acció n pr ivilegiando la reestructuración
y perfeccion amiento de aque llas conside radas fundament ales:
Con este esfuerzo, se está procur ando sanea r el funcio namiento interno
y la imagen institucion al del IN], ahora denominado IN]UV. El objetivo es
transform arlo en un instrumento orde nado y eficiente para aplicar el día de
mañan a un a política de juventud más eficaz.

Proyecto de Ley de Asociacio nismo ju venil

El año 1991 el Gobi erno prese ntó al Congreso un Proyecto de Ley so-
bre Asociacioni smo Juvenil cuyo objetivo era fomentar la organización y
particip ación juvenil en la socieda d .
Dicho proyecto creaba un mecanismo sencillo para lograr el reconoci-
mient o y personalidad jurídica de las distintas forma s de organización juve-
niles, desde las estudiantiles y políticas hasta las tem áticas de más diverso
género. En segundo lugar, se fom entaba la coordinació n de dichas organi-
zacio nes a través de la creación de Consejos Juv enil es a nivel co munal, re-
giona l y nacion al. Por último , el proyecto pro cur aba fortalecer las orga ni-
zaciones juvenil es de diversa índo le, dándole s acceso a los recursos de un
fondo destinado a financi ar sus iniciativas en los distintos niveles.
El proyecto inició su discusión en el Cong reso y llegó a ser apro ba do en
ge neral en el Senado , pero, poster iorm ent e, en el año 1994, su tramit ación
fue co nge lada por el Go bie rno . Las razon es no han sido dadas a co nocer
oficialme nte , aunque se ha sabido que había objeciones de varios se ctores
políticos al carácter corporativo y centralizado de la propuesta. Esta indefi-
nició n públi ca ha imp edido qu e el tem a se repl ant ee y sea abo rda do a tra-
vés de otras iniciativas de más fácil impleme ntació n o men os ambiciosas .

Acceso a la cultu ra y tiempo libre

Las políticas y program as impul sados en esta área han estado en man os
de diversas instituci ones, sin mayor coo rdinación entre sí. Algunas de ellas
fueron ya mencionadas al revisar los ant ecedentes del Institut o Nacional de
la Ju ventud (Tarjeta Joven , Centros de Inform ación de la Juv entud). Junto
co n ellas, hay un co njunto bastant e amplio de programas tod os ellos de pe-
qu eña esca la y baja cobe rtura. Vale la pena mencion ar algunas iniciativas
novedosas y qu e dicen relación directa co n los jóvenes más pobres, co mo
las Escue las de Rock y las Esquinas Culturales , que han procurando legiti-
mar y fortalecer espacios de encue ntro y expresión juve nil normalmente
descon ocid os por el apa rato institucion al del Estado. Otra iniciativa intere-
sa nte en esta materia ha sido la creación del Centro Balmaceda, un

225
orga nismo de apo yo y difu sión de jóven es talentos e n el ámbito del arte y
la cultura.

Agenda legislati va sobre temáticas juveniles

Los dos go biernos democráticos (Aylwí n y Frei) han dado curso a un

co njunto de iniciativa s legislativas relativas a tem ática s de interés juvenil ,
much as de las cua les de incidencia directa en los p roblemas de exclusió n
social de los jóvenes. Entre ellas destacan las iniciativas referidas a:

• La eliminación de la detención por sos pecha.

• La dictación de un a Ley General del Deporte , qu e debiera ampliar
las o portunida des de los jóven es de acceder a la práctica del de-
porte y a las instalaciones deportiva s disp onibles.
• La eliminación de las diferencias legales entre hijos legítimos e ile-
gítimos.
• La supresión de la ce nsura cine matog ráfica.
• La prohibición de ex igir test de emba razo a las mujeres postulant es
a e mpleos .
• La p rom oción del asociacionismo juvenil , co me ntado más arriba.

En gen eral, el tratam iento de los p royectos de ley presentad os e n este

ámbito ha sido bastante lento . Hasta fines del año 1997, habían ingresad o
al Congreso 130 proyectos relacionados con juventud y habían sido apro-
bados solamente 18; es decir, el 14%, y varios de ellos han sido de índole
más bien rep resiva, como la Ley de Drogas o la Ley de Violen cia en los Es-
tadi os. De ac ue rdo con estos dato s, este ritmo de aprobación de las inicia-
tivas legislativas relativas a juventud es bastante más lento qu e el ritmo ge -
ne ral, qu e es de un 23%.
Pese a estos antecede ntes , durante 1998 se produj eron avan ces en la tra-
mitación de proyectos de juventud porque tres de ellos, de gran imp ortan-
cia, fueron ap rob ados. El primero fue la eliminación de la deten ción por
sos pe cha , qu e ha sido el mecanismo qu e tradicionalmente ha utilizad o la
policía para justificar detenciones arbitrarias de jóven es. El mismo proyec-
to estableció ade más un a se rie de ga rantías para el detenido. El seg undo
fue el recon ocimiento de la igua ldad de los hijos ante la ley, que dejó sin
efecto un a se rie de diferen cias qu e co nsagraba la ley entre los hijos naci-
dos dentro y fuera del matrimoni o resp ecto a los derech os de heren cia, la
asignac ión de cargas familiares y el vínc ulo de paren tesco con los abue los ,
entre otras . El te rcero co ns istió en la prohibición de ex igir test de embara-
zo a las muje res qu e postul an para un empleo .

226
 En el caso de los dos últimos, pese a tene r, a parentemente, una vinc u-
lación indirecta co n la temática juvenil, estas dos inici ativas co nt rarresta n
mecan ismos sociales que alime ntan la excl usión y es tigmatización de los jó-
venes de escasos rec ursos.

La política educacional

La ref orm a educacional

En Chile , al igual que en much os países latinoame rican os, hay en curso
un amplio proceso de reforma de la educación cuyos objetivos p rinci pa les
son elev ar la ca lidad de es ta , adaptar sus co ntenidos a los requerimientos
de la sociedad y economía actuales y mejorar la equidad del sistema. Para
avanzar en esta dirección , la reforma se ha planteado las siguientes líneas
de acc i ón":

• Programas de mejoramiento de la calidad y equidad:

Dirigidos a la renovación, la autonomía y la descentralización pe-
dagógica, entregando mayores recursos a las escuelas y liceos, en
especial los de mayor riesgo.
• Fortalecimiento de la profesión docente :
Aumento gra dual de sa larios, pe rfeccionamie nto y me joramiento de
la formación e incorporación de incentivos y p remios.
• Refor ma curr icular:
Modernización del marco curricular básico, a partir de l cual se au -
me nta la autonomía.
• Jornada Esco lar Completa Diurna:
Amp liación de la jo rnada escolar incorporando mayor tiempo dife-
renciado por establecimientos (autonomía) y mejo ramiento de la
infraestructu ra escolar.

El desarrollo de estas líneas de acción se ha traducido en la aplicación de

una serie de progra mas e iniciativas. Dentro de estos se destacan:
• El Programa de las 900 escue las, iniciado en 1990, cuyo obje tivo con-
siste en apoyar al 10% de las escue las básicas de me no r rendim iento
entregándoles materiales e infraestructura , desarrolla ndo talleres sema-
nales con los profesores y dándole atención intensiva a los alumnos
con problemas de rendimiento.
• El p rograma MECE (Mejoramiento de la Calidad de la Educación)
que parti ó desarrollándose a nivel de enseñanza básica en 1992 y
31. Esq uema elaborado por Jua n Eduard o García-Huidobro en "La Reform a Educacion al Chilena ";
VVAA , Editor Ju an Eduard o García-Huido bro , Editorial Popular, Madrid.

227
 siguió con la ense ña nza medi a en 1994. El p rogram a contempla la
entrega de materiales para me jorar e! proceso de ap rendiza je y el
desarrollo de inn ovaciones en e! proces o educa tivo. Así, por ejem-
plo, se pu so en marcha la Red Enlaces , qu e co necta infor máticamen-
te a las escue las y se finan cian p royectos de mejoramiento educa ti-
vo de dive rso tipo ge ne rados por las propi as esc uelas.
• El proceso de reforma curric ular iniciad o en 1996 co n la aproba-
ció n de! nu evo marco curricular de la educación básica que se ex -
presó e n la fijación de objetivos fundam entales y co ntenidos míni-
mos. Dentro de este marco , se otorgó mayor libe rtad a los estable-
cimientos para definir sus plan es y program as. Asimismo , el año
1997 se so me tió a un a co nsulta nacional la propuesta ministerial
para un nu ev o marco cur ricular para la enseñanza medi a, co nsulta
qu e incorporó a la totalidad de los establecimientos educaciona les
del país. El cambio curricular en la enseñanza media ha ap untado
simultáne ame nte a produ cir una actualización en los co noci mien-
tos y un a actualización pedagógic a.
• En 1996 se dio inicio a la uni versalización de la Jornad a Escolar
Completa, qu e implica termin ar co n e! dobl e turno que todavía im-
perab a en mu chos liceos y disp on er de más tiempo para trab ajo
lectivo y para activida des extraprogramáticas .
• Por últim o, se han impulsad o un a se rie de medidas para mejo rar la
situación de los docentes tan to en términos laborales como profe-
sionales. Así, se han rea justado sus rem uneraciones e n un 125%
aproximada me nte en los últimos 9 años y se ha dad o curso a un a
serie de iniciativas para prom ove r su perfeccion am iento y mejorar
su formac ión de base (becas a estudiantes de ped agogías, cu rsos de
perfeccionamiento , pasant ías e n el extranjero , entre otras) .
La impleme ntación de esta reform a ha sido acompañ ad a de un persis-
tente esfue rzo por increme ntar los recursos públicos destin ad os al sec tor,
los cua les han tenido un cre cimiento del 112% e n términos reales entre
1990 y 1997, pasando de representar el 2,5% al 3,3% del PIB.l 2.
Los jóvenes que hoy tienen 15 años han realizado la totalidad de su forma-
ción esco lar durante e! proceso de reforma, lo cual se evide ncia en e! mejora-
miento de su rendimiento esco lar medid o de acuerdo con el Sistema de Medi-
ción de la Calidad de la Educación CSIMCP.I). En efecto, entre 1990 y 1997 el
rendimiento promedio de las escue las ha mejorado en 11 puntos porcentuales".

32. Estadísticas de las Finanzas Públicas, 1988-1997, Dirección de Presupu estos, Ministerio de Hacienda.
33. El sistema se basa en med ir la calidad de la educació n en términ os de porce ntaje de logro académico.
34. En el caso de los Svos . básicos, la mejor ía ha sido desde 53,3% de log ro escolar hasta 64, 1%.

228
 A pesar de estas cifras alentadoras, la distancia en el rend imiento esco-
lar de los sectores de mayores y menores recu rsos sigue siendo enorme. No
obstante , el Programa P9000, dedicad o a apoyar las esc ue las más pobres,
de muestra qu e cuando exis te un a política de discriminac ión positiva se
pu ed e lograr un mejoramiento más ace lerado qu e el resto . En efec to , las
escue las qu e forman parte del Programa P9000, han mejor ad o sus puntajes
4 puntos porcentuales más qu e el prom edi o.
Si divid imos a los estudiantes en cuatro categorías de acue rdo co n lo
que gas ta la familia para su educación nos encontramos que entre los q ue
más gas tan y los qu e men os hay un a diferencia de un 25% en los res ulta-
dos de la prueba SIMCP;.
Simultáneame nte, algunas de las políticas ado pta das han ten ido efec tos
sec undarios negativos respecto co n la des igua lda d del sistema educat ivo. La
incorporación del fina ncia miento compa rtido, qu e permite qu e liceos que
eran gratuitos comience n a co brar cuo tas a los apo derados co n su co nse n-
timiento mayoritario , ha ge ne rado qu e a nivel de la ense ña nza medi a la edu-
cac ión gratuita deje prácticament e de exis tir. Así, al inter ior del sistema edu-
caciona l los establecimientos se van seg me nta ndo de acuerdo co n la dispo-
nibilid ad de recursos co n que cue ntan las familias y los estudiantes más po-
bres van sie ndo marg ina dos a los liceos men os elegibles para el resto.
Asimismo, la difusión de los result ad os de la pru eba SIMCE ha ge ne ra-
do algunos efectos ind esead os. La medida fue tom ad a para perfeccionar el
sistema de subs id io a la de ma nda, ge nerando información para qu e los apo-
der ados privilegiaran los establecimie ntos co n mejores logro s educaciona-
les. Esto, sin emba rgo, ge ne ra un incenti vo a establecimie ntos para que des-
ca rte n a los estudia ntes co n mayores p robl em as de aprend izaje y co nd ucta,
que so n los que hacen descender los puntajes prom edi o de rendimiento. Se
pro d uce así un a es pecie de segregación de los niños co n me nor rendimien-
to escolar, lo cua l tien e un impacto social directo pu esto que estos coi nci-
de n en gra n medi da co n los hijos de familias en situación de po breza .
En síntes is, la reform a educaciona l chilena tien e su epicentro en e l me-
joram iento de la ca lida d más qu e en el problem a de la eq uida d, y en eso
co inci de la o pinión de la mayor ía de los ex pertos y ana listas que han da-
do seguimiento a este proceso . Uno de sus ex pone ntes, Juan Eduardo Gar-
cía-Huido bro", co nsidera q ue el bajo impacto de eq uida d de la reforma
ed ucaciona l chilena se de be a lo insuficiente de las acciones desarrollad as
para resp onde r a las necesidad es educa tivas de los pobres, como la edu-
cación de ad ultos , es pecialme nte jóvenes ad ultos , el reforzamie nto de los
últimos dos años de formación escolar en el mundo rural y la educación in-
dígena. Respecto de lo pr imero , va le la pena señalar q ue, pese a la mayor
35. El result ad o se refiere al rendimiento en matemáticas y castellano de los 4tos. Años básicos.
36. Op. cit.

229
escolaridad y retención escolar qu e ho y ex iste en Chile, hay más de un mi-
llón y medio de jóvenes entre 15 y 24 añ os que no han completado su edu-
cación y no están en las escue las, y la mayoría de ellos so n pobres y fre-
cue nteme nte integ ran el ejército del de sempleo juvenil.
Según el mismo autor, estas deficiencias se producen por ciertos errores
en el diagn óstico y en tipo de políticas impleme ntadas , particularm ent e
porque: ( 1) El diagnóstico ha subestimado la grave dad de las desigu alda-
des. (2) Se han privilegiado políticas hom ogéneas destinándose pocos re-
cursos a políticas focalizad as en pobreza. (3) Se ha o ptado por la descen-
tralización y por el uso de herramientas de mer cad o , lo cua l cons ide ra co-
rrecto, pero el error estaría en no compe nsa r adecuada me nte los efec tos no
desead os en materia de eq uida d . (4) Se han desarrollad o políticas restricti-
vamente esco lares , sin abo rda r adec uada me nte el problem a del ambiente
externo a la esc ue la, partiendo por el clima fam iliar.

La educación supe rior

En la última décad a, la educación supe rior no ha sido ob jeto de un a po-

lítica pública compara ble con la aplicada a nivel escolar. Lo qu e ha habido ,
en cambio, es un co njunto de interven cion es paliativas y de solucio nes a
co nflictos más qu e un plan ord en ado de objetivos, estrateg ias y recu rsos.
Ind ependient emente de las políticas aplicadas, lo qu e ha sucedido en
los últimos años es un a gran ex pa nsión de la matrícula universitaria, que
ha implicado que el número de plazas se duplicara entre 1990 y 1997.

Tabla 14
Educ ación Superior
Matriculas de Pre-grado"
Año 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Universidades 127.628 143.526 163.426 188.253 205.738 223.889 244.494 259.790
U. del Consejo de 108.119 114.698 122.736 138.267 145.744 154.885 167.282 175.641
Rectores (tradicionales)
U. Privadas 19.509 28.828 40.690 49.986 59.994 69.004 77.212 84.149
Institutos Profesionales 40.006 37.376 43.203 38.076 38.252 40.980 52.170 56.972
Con aporte fiscal directo 6.472 6.802 6.802 7.246 O O O O
Privados 33.534 30.574 38.076 38.076 38.252 40.980 52.170 56.972
Centros de 77.774 65.987 73.904 83.245 77.258 72.735 61.418 54.036
Formación Técnica
Total 245.408 246.889 280.533 309.574 321.248 337.604 358.052 370.798

• Dat os de l Ministerio d e Educaci ón.

230
 Ante esta expansión de la matrícula universitaria, vimos en su momen-
to que los jóvenes de menos recursos se han beneficiado escasamente. Es-
to se ha debido a dos razones fundamentales . En primer lugar existen obs-
táculos económicos que cierran el acceso a la universidad. En efecto, el sis-
tema universitario chileno es enteramente pagado y la mensualidad más ba-
ja de una carrera competitiva supera con creces el nivel de un sueldo mí-
nimo (alrededor de US$175). Para paliar esto existe un sistema de ayudas
estudiantiles consistente en becas y créditos universitarios. Los recursos
destinados a dichas ayudas ha aumentado de US$21 millones en 1990 a
US$81 millones en 199837 • Sin embargo, al analizar el incremento de los pre-
cios de las matrículas universitarias vemos que estas han aumentado casi al
mismo nivel del incremento en el monto del crédito universitario". Es de-
cir, el incremento de las ayudas estudiantiles, pese a ser significativo, no ha
permitido ampliar masivamente las oportunidades de acceso de nuevos jó-
venes al sistema universitario.
Por otra parte, se observa que parte importante de la oferta de nuevas
plazas universitarias se concentra en las universidades privadas, que repre-
sentaban menos del 20% de la matrícula en 1990 y hoy casi llegan al 50%.
Pero esta expansión de las universidades privadas no ha podido ser apro-
vechada por estudiantes de bajos ingresos familiares porque dichas univer-
sidades no acceden al sistema de crédito fiscal.
Además de la barrera económica, existe una barrera académica que im-
pide a los jóvenes pobres acceder a la universidad por la dificultad de ob-
tener buenos puntajes de presentación para postular a la universidad debi-
do a las bajas calificaciones obtenidas durante la educación media y la
Prueba de Aptitud Académica. En efecto, los resultados de dicha prueba
son fuertemente condicionados por el tipo de establecimiento educacional
de origen: salvo excepciones, los estudiantes de liceos municipalizados de
zonas pobres tienen resultados sistemáticamente inferiores a los de liceos
subvencionados o particulares pagados , y rara vez logran cumplir con los
puntajes mínimos para acceder a la universidad.
La estrategia de política pública para enfrentar este problema ha estado
centrada en el mejoramiento de la calidad de la educación pública impul-
sado mediante la reforma educacional. Sin embargo, los resultados de esa
política solo serán visibles en el mediano plazo y difícilmente serán signifi-
cativos si la reforma no incorpora un mayor énfasis en equidad, que per-
mita no solo mejorar rendimientos generales sino también acortar distancias
entre los más altos y los más bajos.

37. Datos proveídos por el Ministerio de Educación, se trata de pesos de cada año .
38. En el caso de la Universidad de Chile, por ejemplo, la matrícula universit aria ha aumentado de
16,000 a 42,500 pesos entr e 1990 y 1998; es decir, se ha multiplicado por 2,6.

231
 En lo qu e se refiere a la form ación técnico profesional, la ex pa nsión ha
sido mu ch o más limitad a, se han cortado los program as de ayudas estu-
diant es y no se ha ava nza do e n la regul ación y modernización del sistema
qu e presenta graves probl em as de ce rtificación y pertinen cia de la forma-
ción entrega da . Esto afecta prin cip almente a los estudia ntes de menores re-
cursos porqu e la formación técnico-profesional podría representar para
ellos un a opción atractiva para mejorar su inserci ón en el mundo lab oral, y
no lo está siendo plenamente debid o a las debilidad es del sistema .
Una posibilidad muy p rom eted ora para enfrenta r los tem as pendientes
en materia de educac ión superior está dad a por la pu esta en marcha del
Program a Mejoramiento de la Calida d de la Edu cación Supe rior (MECE-
Sup) . Este p rograma, pu esto en march a durant e 1998 co n el apoyo del Ban-
co Mundi al, apunta principalmente , a mejorar la calidad, la articulació n y
mod erni zar el sistem a de educación supe rior. Pese a qu e la equida d no es
su prin cip al objetivo, podría ap ortar e n esa dirección fundam entalmente a
través de tres vías: prim ero , mediante la revisión y mejoramiento del siste-
ma de ayudas estudiantiles que el programa contempla realizar ; seg undo , a
través de la creación de un Obse rvatorio del Empleo , que sirva de orie nta-
dor para asegura r la pertinencia de la formación entrega da en la educa ció n
supe rior; y, tercero, a través del co mpo ne nte dedi cad o a la formación téc-
nico-profesional, qu e pretende articularla con los dem ás niveles educacio-
nales y co n el mundo del trabajo y prom over su revalorización pública. To-
do ello redundará en un fortalecimiento y modernización de la formación
técnica, que pu ed e lleg ar a representar un nicho de opo rtunida des muy im-
port ant e para los jóve nes que no accede n a la uni versidad .

Política de capacitación laboral

Tal como lo comprob amos e n el capítulo correspo ndiente, el desempleo

y el sube rnpleo so n problem as qu e afectan masivamente a los jóven es de ba-
jos recursos, y constituye n uno de los obstáculos prin cip ales para qu e logren
integrarse socia lmente y acce de r a los ben eficios del crecimiento eco nómico.
Para ataca r este problem a se han impulsado un co njunto de medidas y
program as" qu e tienen como eje ce ntral el programa Chile]oven. El progra-
ma Chile]oven se pu so en marcha e n el año 1991 con el objetivo de abrir
oportunidades de inserción lab oral a jóven es de escasos recursos a través
de la ca pa citació n, teni endo co mo base la asesoría técnic a y el apoyo finan-
ciero del Ban co Interamerican o de Desarrollo (BID). En un pr imer momen-
to , Chile]oven pretendía hacerse cargo de un stock de jóven es de baja
calificació n lab oral y mayoritariamente de escol aridad incompleta qu e eran
39. Entre ellas destacan : (1 ) Cambios curriculares en los liceos técni co-profesion ales y selecc ión de 13
es peci alidades pa ra ser imp artid as en estos . (2) Progr am a de Capacitació n y Desarrollo de la Edu-
cación Técni ca , co nsistente en asistencia técn ica para los liceos técni co-profesion ales. (3) La re-

232
desocupa dos a inicio de los 90 producto , se creía, de los efectos so ciales
ge ne rados por las políticas de ajus te aplicadas du ran te la segunda mitad de
los años 80. El dia gn óstico era q ue este grupo estab a co ndena do a la mar-
gina lida d si no se hacía un esfuerzo es pecial por insertarlo lab oralm ente y
mejorar sus co nd icio nes para particip ar en el mercad o del trab ajo .
Posteriormente , sin em ba rgo , las eva luaciones mostraron qu e el progra-
ma seguiría sie ndo un esfue rzo útil para mejorar la inserción laboral de los
jóve nes , incluso en un period o de alto creci mie nto y ba jo desempleo , co -
mo ha sido la década de los 90. Por ese motivo , el p rogram a ha co ntinua -
d o en vige nc ia finan ciad o aho ra co n recursos internos y mant eni endo sus
líneas ge ne rales .
Chileloven se ha desarrollad o en dos fases. La primer a, entre los años
1991 y 1995, co n una co be rtura de 120.000 ben eficiarios, fue eva lua da co-
mo positiva y dio lug ar a una se rie de red iseñas para mejor ar su impacto.
Así, a partir de 1996 se pu so en marcha la seg unda fase del program a con
un a meta de 70.000 de stinatarios en tres años. Anualmente , el Programa tie-
ne un presupuesto aproximad o de US$15 millon es.

Características del Programa Cbilejouen

El program a Chileloven tien e co mo público objetivo a los jóvenes de es-

casos recursos que se encue ntra n fuera del siste ma escolar y que desean
me jorar sus co ndiciones de inserción laboral. Se bu sca entrega rle a es tos jó-
venes un a capacitació n para oficios semicalificados a través de un a meto-
do logía qu e mezcl a clases lectivas, forma ció n de criter ios y hábit os para el
tra bajo y distintas formas de práctica labo ral.
La capacitación se desarrolla a través de un idad es ejecuto ras pr ivad as
qu e se adjud ican la dictación de los cursos a través de procesos de licita-
ción públicos en qu e se eva lúa n las propuestas de acuerdo co n su calida d,
pertinencia y precio. La adecua da focalización del program a es un a co ndi-
ción indi sp en sable para qu e cumpla su objetivo , pu esto qu e se propone lle-
ga r a los jóvenes de menores recursos, qu e son los qu e mayormente sufren
el desempleo y los que menores posibilidades tienen de accede r a otras for-
ma s de cap acitación. Para ga rantizar qu e el programa llegu e al público ob-
jetivo , se utiliza un sistema de autofocalización basado en dos mec anismos:
el oto rgamiento de becas a los participantes de un valor qu e so lo es atrac-
tivo para jóvenes de l perfil bu scad o y la determinación del tip o de oferta
de ca pa citación qu e está limitada a oficios se micalificados.
forma al Estatuto de Capacitación que ab re la posibilidad de acced er a la franq uicia tributaria de
capacitación para co ntratar media nte co ntrato de apr endiza je a jóvenes men ores de 21 años de s-
co nta ndo impuestos hasta por un 60% de la remuneración pactada. (4) Las Oficinas Municipa les
de Informa ción Laboral, qu e entrega n or ientació n a quienes buscan empleo u opo rtunidades de
capacitación laboral

233
 Más allá de es ta definición ge ne ral el co ntenido de los cursos no es es-
table cido e n e l llam ad o a licitac ión, sino qu e es p arte de la p ropu esta qu e
presentan los o rganismos co ncursa ntes. El mecani sm o para eva lua r la
pertine ncia de los co ntenidos es la asiste ncia de los beneficiar ios co n base
en la cua l se realizan los pagos al organismo capaci tado r, es decir, los cur-
sos ope ran de acue rdo co n un sistema de subsidio a la demanda . A su ve z,
la pertinencia de los cursos se ga rantiza también por la obligación que tie-
nen los orga nismos capacitadores de p resentar ofertas formales de emp leo
o p ráctica lab oral.
Los cursos ofrecidos por el programa Chileloven se agrupa n en cuatro sub -
programas de acue rdo con el tipo de capacitació n que brindan. Estos son:

Cap ac itac ión y experiencia laboral en empresas: Es el subprograma más im-

portant e porque agrupa la inmensa mayoría de los cursos (e l año 1997 lle-
gó a representar el 92% del program a). Consiste en la capacitació n formal
para un oficio seguida de la realización de un a práctica laboral remunerada .

Capacitación p ara el trabajo indepen d iente: Entrega instrumentos y hab i-

lida des para desarroll ar activida des por cue nta propia. Pretende llegar a ese
gran nú mero de jóve nes que so n reticentes a es tab lece r relacion es labora-
les de subordinación y p refieren emprender activida des econó micas de per-
fil microempresarial.

Formación y capacitación laboral: Entrega capa citación laboral para un ofi-

cio y bu sca también crear hábitos y habilidades para desenvolverse en el
mundo del trab ajo. Sus destin atarios so n los jóvenes en situació n de margi-
nalidad que tienen probl em as para ada ptarse y se r ace ptados e n ambientes
laborales. Incluye un a práctica laboral en empresas o en talleres simulados.

Ap rendizaje altern ado: Se basa en un a capacitación desarrollad a e n e l lu-

gar de trab ajo co mbina da co n la realización de clases lectivas. Los be nefi-
ciados so n co ntra tados co mo aprendices a plazo fijo y remuner ad os co n el
sue ldo mín imo.

Resultados del Programa Cbilefoten

En relación co n la focalización del program a, se pu ede apreciar qu e el

gru po de beneficiarios tiene un a representació n de hombres y mujeres por
cantida des cas i igu ales, salvo en el co mponente de aprendizaje alterna do,
donde ex iste una subreprese ntació n de las mujeres. Esto es un gran ava nce
para Chilel oven puesto que es el resultad o de medidas es peciales tomadas
para incrementar la participación de las mujeres qu e e ra insuficie nte en las

234
 prim eras etapas del programa. El perfil de eda d corres ponde en un 80% a
la pobl ación objetivo; es decir, entre 15 y 24 años.
En cua nto a la situac ión socioeconó mica de los participant es, el progra-
ma logra una foca lización de acue rdo co n los objetivos definid os. El pro-
grama For mación para el Trabajo , por ejemplo, qu e es el dirigid o a jóvenes
más pobres, logra co nce ntrar sus be ne ficiarios en un 64% entre los dos pri-
meros quintiles, lo cua l es un bue n logro de focalización. Por últim o , en re-
lación co n la escolaridad de los ben eficiarios, el program a se prop one fo-
calizar en qu ienes no han terminado la enseñanza medi a y lo logra respec-
to de más de un 50% de los be ne ficiarios.
El princip al éxito del programa ha sido el lograr avances en la situación
laboral de sus be ne ficiados, tant o en términos de reducir su desempleo co-
mo de me jorar sus condiciones de trabajo . En efec to, los ben eficiarios del
programa au me ntan su nivel de oc upa ción entre un 25 y un 35%40 más qu e
el grupo de contro l.
Dent ro de ese cua dro ge ne ral se aprecian, sin emba rgo, situacione s di-
símiles. Así, por ejemplo, la inserción laboral de las mujeres es en prom e-
dio un 10% más ba ja qu e la de los hombres, lo cua l serí a reflejo de las ma-
yores dificultad es para accede r al mercado del trab ajo que enfre ntan en ge-
nerallas mujeres. Se aprecia, también , qu e la inserció n laboral mejora co n
la mayor eda d de los ben eficiarios del programa, lo cua l se ría tam bién re-
flejo de la dificultad ge ne ral de los más jóvenes de enco ntrar empleo.
Resp ecto a las co ndiciones laborales se registran mejorías, aunque me-
nos evide ntes : la formalización co ntractual evoluciona positivamente en to-
dos los sub programas , mient ras que las remuneracion es evo lucio nan nega-
tivamente en los subprogramas de apre ndizaje alterna do y de capaci tació n
y ex periencia laboral. Probabl em ent e, ello se de be a que la formalización
de los empleos tiene un impacto negativo en los salarios en el co rto plazo.
De he cho, los egresados de estos programas que acce de n a empleos infor-
males sí registran un a mejoría en sus remuneraciones .
El imp acto estudia ntil es más bie n deficient e. El programa procura esti-
mular la co ntinuación de los estud ios por parte de los beneficiarios o bien
la reinserción escolar en el caso de qu ienes tienen estudios escolares in-
completos. Los resultados muestran qu e la reinserción es marg ina l y qu e se
pro duce n, al co ntrario , casos de abando no escolar dura nte la participación
e n el programa.
En definitiva, se pu ed e co ncluir qu e la eva luac ión del programa es po-
sitiva en relación co n sus objetivos , pero insuficiente resp ecto de la dim en-
sión del problema de la desocupación y suboc upación juvenil. De hecho ,

40. Los datos relativos a la evaluación del Programa ChileJoven tien en como fuent e el estudio "Evalua-
ción de impacto del Programa Chileloven Fase I1", realizado por Santiago Consultores Asociados
en noviembre de 1998.

235
el co mpo rtamiento de esos dos fen óm en os ha continu ad o siendo práctica-
mente el mismo en estos oc ho años de aplicación del p rogram a, pese a que
se ha lograd o capa citar a más de 150.000 jóvenes. Esto estaría ind icando
que la desocupación y la subocupación de los jóven es de pe nde n de facto -
res estructura les , más complejos de los que aba rca el p rograma, lo cua l no
le resta validez a este , pero sí ind ica qu e un a política p ública e n esta ma-
teria de be co ntene r un co njunto de otros instrumentos.

T ERCERA PARTE
CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES

Se han presentado los antecede ntes disp onibles ace rca de algunas face-
tas de la vida de los jóven es qu e so n fundamentales para su integ ració n so-
cial: (i) el estudio, ( ii) el ingreso al mundo del trab ajo , (iii) la particip ación
e influ en cia en la vida política, y (jv) la formación de los có digos cultura-
les que defin en lo que es se r joven . Sob re la base de esos antecede ntes, he-
mos podido observar cuá les so n los mecani smos que bloquean las posibi-
lidad es de integració n de muchos jóvenes en el Chile de hoy.
Es claro que en la sociedad chilena están ope ran do un co njunto de me-
canismos que impide n la integ ración soc ial de los jóven es e n los ámbitos
exa minados (socioeconómico, político y cultural). Solo adopta ndo un a vi-
sión de co njunto se logra apreciar verdaderamente el fenómeno de la excl u-
sión social y entende r cómo se entrelaza n los mecan ismos que la ge ne ran.
Cua ndo se comb ina la falta de oportunida des educaciona les y laborales,
el anulamiento político , la estigmatización soc ial y la falta de ide ntidad se
tiene algo más qu e falta de ingresos, algo más qu e pobreza , se tie ne a un
sujeto qu e no logra constitu irse co mo ciuda da no . Desde ese estado de pre-
ciuda da nía, es difícil dar un sa lto significativo en la integración social por
el so lo hech o de lograr mejorías en un o de los ámbitos señalados. Por otra
parte , sin e mbargo, pu ede revertirse la situac ión de excl usió n partiendo por
cua lquiera de esos puntos, a co nd ición de qu e se logre desen cad en ar un
proceso que los incluya a todos.
El co ntex to chileno de los 90, caracterizado po r la expa nsión y estabili-
dad econó micas y por la paul atin a normalización polít ica, se han dad o las
co ndiciones ideales para producir un a inflexión en las posibilidad es de in-
tegración so cial de las nu evas ge ne racio nes . Existen , de hech o, un a se rie
de procesos que van en esa dirección, pero no parecen se r suficientes pa-
ra alca nzar ese umbral que permite dar un salto. En este caso, ese um bral
está dado por ge ne rar las co ndic iones de un a ciudadanía mínim a para los
jóven es, que les permita tom ar decisiones sobre su vida y sobre la socie-
dad e n que viven.

236
 Si en Chile no se ha dado ese salto es porque no ha habido una políti-
ca pública que apunte en esa dirección. Se ha apostado a producir un pro-
ceso gradual de inserción laboral elevando la calidad de la educación y, en
el corto plazo, mejorando las posibilidades de inserción laboral de los jó-
venes más pobres a través de la capacitación. En definitiva, se ha privile-
giado una perspectiva solo económica y de acumulación cuantitativa. No se
ha buscado, en cambio, combatir de manera integral la exclusión social y
producir saltos cualitativos en la condición de los jóvenes. La negación par-
cial de la ciudadanía a la juventud es un daño irreparable para el futuro , no
tan solo porque los jóvenes no logran asumir en plenitud su adultez, sino
porque no se los logra integrar a la sociedad. A menudo, la falta de opor-
tunidades no es entendida como una situación anómala o como un proble-
ma de la sociedad, sino como un problema de los propios jóvenes.
El contexto económico positivo de los últimos diez años ha hecho que
la situación de exclusión que viven muchos jóvenes resulte más incompren-
sible y disociadora para ellos de lo que sería en tiempos de crisis o inesta-
bilidad. Se podrían haber aprovechado plenamente las condiciones favora-
bles del periodo para generar una base mínima de derechos y obligaciones,
que estableciera para las nuevas generaciones un status de ciudadanía dis-
tinto , tanto en el plano educacional, laboral, cultural, social y político.
Asumiendo todo lo dicho, las políticas hoy en aplicación en este campo
aparecen a todas lUCJ25 como insuficientes. Además de obedecer a una pers-
pectiva demasi~do/~strecha, las políticas implementadas no tienen la mag-
nitud y la profundidad requeridas. Aparte del programa Chilejoven y la Re-
forma Educacional, no se vislumbran otras iniciativas de magnitud que ata-
quen focal ízadarnente los mecanismos de exclusión social que afectan a la
juventud. Ca cantidad de programas y medidas sobre el tema es enorme,
pero se trata de esfuerzos descoordinados , realizados con pocos recursos y
de baja' cobertura . Su impacto, por lo tanto, no es significativo.
Este se presenta , por lo tanto, como un campo de política pública dig-
no de ser explorado, pero para hacerlo con eficacia se requiere de una
voluntad política clara. Integrar a los jóvenes tiene un costo económico , y
tiene también un costo político y social porque son un actor incómodo,
sobre todo en un país como Chile donde no existe una ciudadanía fuerte .
A continuación, se hace una revisión de algunos de los factores que hoy
generan exclusión social entre los jóvenes y se formulan también recomen-
daciones acerca de cómo enfrentarlos considerando las políticas que ya hay
en curso en cada caso.

237
Deserción escolar

En un país con alta y creciente escolaridad como es el Chile de hoy, el no

contar con una escolaridad completa transforma a un sujeto en una especie
de discapacitado social. Hasta en los empleos más humildes se exige el re-
quisito de la Licencia de Enseñanza Media y para acceder a cualquiera de las
formas de educación superior, incluida la técnica-profesional, también.
Las políticas hoy en aplicación en este campo abordan el problema so-
lo de forma indirecta . Se supone que a través del mejoramiento de la cali-
dad de la educación y de la atención preferencial a los estudiantes con pro-
blemas de rendimiento escolar se podrá reducir la incidencia de la deser-
ción . De hecho , esta ha bajado en los últimos años, pero ha tendido a es-
tabilizarse en tono a las cifras que se presentaron aquí.
Tratar el problema de la deserción de forma específica requiere abordar
a los menos tres líneas de acción:

• Establecer incentivos que operen como factor de retención dentro

de la enseñanza media para los jóvenes más pobres, que son los
que pagan un costo alternativo más alto por el hecho de seguir es-
tudiando cuando tienen la opción de trabajar y llevar dinero adicio-
nal a la familia . Lo más sencillo parece ser un bono de retención a
las familias pobres que mantienen a sus hijos en la enseñanza me-
dia , sistema que ha sido probado en países como Argentina con ex-
celentes resultados . En Chile existe un bono similar, pero de bajísi-
ma cobertura.
• Crear un sistema de seguimiento y apoyo a los alumnos que aban-
donan los estudios. Hoy, el alumno que deja de asistir al liceo pier-
de todo contacto con el sistema educacional , y no hay ningún tipo
de esfuerzo institucional destinado a hacerlo volver a clases . Otros
países, como Estado Unidos, utilizan un sistema de tutorías perso-
nalizadas realizadas por los mismos profesores, sistema que podría
adaptarse para la realidad chilena.
• Mejorar la pertinencia del sistema educacional para enfrentar el ti-
po de realidad que espera a los jóvenes que no acceden a estudios
superiores , que son la mayoría . Muchos jóvenes abandonan la
educación media , y son incentivados por sus padres a hac erlo, por-
que sienten que esta no les sirve en términos prácti cos para enfren-
tar la vida que les espera. La reforma educacional aborda este pro-
blema a través de cambios curriculares y del mejoramiento de la en-
señanza media técnico-profesional. Sin embargo, sería necesario to-
mar medidas adicionales. De partida , se debería cambiar el nombre
a la educación media por uno que dé cuente del hecho de que esta

238
 es muchas veces terminal. En seg und o lugar, habr ía que abrir el pro-
ceso educa tivo de los últimos años hacia el mundo externo , incluido
el mundo del trabajo y la política, para hacer del egreso un proceso
gradual y aco mpa ñado , no un salto en el vacío como es hoy.

Mujeres

La co ndición de las mu jeres jóvenes es clara mente más desfavorable qu e

la de los hombres. Con igual escolarida d, estas en frent an niveles de desem-
pleo mucho mayore s. En seg undo lugar, en el caso de las jóvenes de esca-
sos rec ursos , los altos niveles de emba razo ado lescente les co rtan la posi-
bilida d co ntinuar los estudios y reduce n sus alternativas oc upac ionales,
ade más de estigmatizarlas socia lmente. Hoy no existen políticas adecua das
para enfrentar estos problema s, lo qu e abre un amplio margen de acción .
Entre las alterna tivas a contemplar están:
• Modificar la no rmativa laboral so bre apoyo a la maternidad. Hoy
so lo ex iste acceso a salas cuna para las trabajadoras de empresas
co n más de 8 mujeres. Eso deja sin cob ertura a qu ien es trabajan en
empresas más pequ eñas e incent iva a los emp leadores a co ntratar
men os mujeres, es pecialmente si estas están en edad fértil.
• El sistema debi era modi ficarse establec iendo cana les alternativos
para accede r al cuidado de niños medi ant e , por ejemplo, sa las cu-
na muni cipales en las co munas más pobres, do nde el emp leo in-
formal y el autoe mp leo so n más comunes. Por otra parte , se podría
estudia r un cambio en la ley que recon ozca un derecho universal
al cuidado infantil pa ra padres y madres. Con ello, e l riesgo que re-
present a la maternidad para el empleador dejaría de recaer exc lu-
sivamentre en las mu je res y la p rotección se haría exte nsiva a to-
dos los empleos. Hay estudios que plant ean que dicho sistema po-
dría financiarse por un aporte tripartita entre empleado res, trabaja-
do res y Estad o.
• Inten sificar y mejorar la preparación para la vida sex ual activa qu e
se desarroll a en e l sistema educacio nal. Hoy esto se realiza a través
de las "Jo rna das de Conversació n so bre Afectividad y Sexualidad ",
que so n eventos es peciales en qu e particip a tod a la co munidad es-
colar para abord ar estas materias. Sin embargo, se req uiere un tra-
tamient o men os exce pcio nal y engorroso para que la tem ática de
la sex ua lida d sea parte de la form ación escolar como un as pecto
cotidiano y accesible. La sex ualidad debiera estar incorporada co-
mo un co ntenido transversal del currículum, y podría fome ntarse la
suscripción de co nve nios entre los liceos y orga nismos especializa-
dos qu e brinden asesoría e infor mación a los estud iantes.

239
Dificultad de combinar estudio y trabajo

Hoy en día, estudio y trab ajo se presentan como dos opciones ex cluye n-
tes para los jóvenes, sea e n el caso de los estudios sec unda rios co mo de
los superiores. De hecho , las estadísticas indican qu e es muy bajo el núme-
ro de jóvenes que realiza ambas actividad es. Quienes deciden estud iar di-
fícilmente pu eden trab ajar y si lo hacen es mediant e empleos informales,
donde no hay normativas qu e los protejan y regulen sus derechos. Al con-
trario , e! jove n que se incorpora a la vida lab or al tien e poca s opciones de
retomar sus estud ios porque la organización del trabajo está hech a pen san-
do en la dedicación excl us iva. La incompatibilidad de estas dos activida des
perjudica princip almente a los jóven es de menores rec ursos, que so n los
que tien en mayor necesidad de come nza r a trab ajar antes de termina r los
estudios.
La idea del trabajador est udiante , qu e es tan co mún en los países desa-
rrollados, podría instalarse en Chile como un a oportunidad más que como
un a desgracia, qu e es co mo se la ve hoy en día. Para ava nzar en ese se n-
tido se pu ed en emp rende r las siguie ntes vías de acción:

• Lo prioritario es permitir qu e los jóvenes qu e deben comenzar a tra-

bajar antes de terminar e! ciclo escolar no abando ne n sus estud ios
por ese motivo . La rea lidad del estudiante-trabajado r debe incorp o-
rarse co mo algo natural en el mundo del liceo. El joven q ue trab a-
ja no pu ede se ntir qu e está viviendo en dos realidad es co mpleta-
mente esci ndidas, que se descon ocen mutuam ente , y el liceo es el
prim er lugar donde su situación deb ería se r reconocida, tratad a con
normalidad y dad as las facilidad es para pode r combina r ambas ac-
tividades sin mayo res traumas.
• Desd e la persp ectiva de! empleo , se pu ed e estimular la co ntinua-
ción de los estudios ampliando el uso de la franq uicia tributa ria pa-
ra ca pacitac ión para fom entar el pago de cursos de recuperación de
estudios sec unda rios .
• Entre las alternativas de más compleja realización está la posibili-
dad de establecer legalmente regul aciones e incentivos para el tra-
bajo pa n-time, qu e ben eficiarían tam bién a las muje res co n hijos.
Además , se podrían otorgar facilida des y flexibilid ad es lab o rales
para los trab ajad ores-estudiant es (tales co mo derech o a lice ncia co n
motivo de los exá me nes como exis te en algunos países desa rrolla-
dos). En la administrac ión pública y las municipalidad es podrían fi-
jarse cuo tas de trab ajo pan-time y de co ntratac ión de es tud ianr -«

240
Acceso a oportunidades de educación superior

Como lo vimos en su moment o , la educación superior, sea un iversitaria

o técnico-p rofesion al, ofrece hoy pocas oportunidades a los jóvenes de es-
casos recursos. Esto, además de comprometer sus posibilidades de incorpo-
rarse al mundo del trabajo con mejores perspectivas, tien e un efecto cultu-
ral de exclusió n socia l. Un joven qu e siente de an tema no que las opciones
de educación supe rior no son para él asume un a ide ntida d de excluido qu e
difícilmente se altera rá después. El solo hecho de ten er la opción, aunque
esta después no se realice, cambia profundamen te la actitud pa ra mirar ha-
cia el futuro y la manera en que un joven se ub ica respecto de la sociedad .
Amp liar significativame nte las oportunidades de acceso a la educación
superior pasa por varias cues tiones:
• En el caso de la uni versidad , hay barreras acadé micas y económi-
cas que deben removerse . Las seg un das se enfrentan fundamental-
me nte aumentando los recur sos destinados a créditos y becas, yex-
pandien do las ayudas estudiantiles a las un iversidades privad as qu e
aportan una porción creciente de la matricula universitaria total.
• Las barreras académicas, en camb io, son de más largo tratamiento
porqu e tiene n qu e ver con la calida d de la educación escolar. Aquí
hay que señalar que este problem a no se resolverá por el mejora-
miento ge ne ral de la calidad educa tiva mientras no haya avances
sustantivos en red ucir las brechas entre los colegios de mejo r ren -
dimie nto (privados pagados) y los de peor ren dimient o (municipa-
lizados). Mientras las brechas se mant en gan , los mejoramientos de
la calidad no harán más que eleva r los es tánda res de selección, pe -
ro no ampliarán las oportunidades de los estudiantes de menores
recu rsos. Por ello es tan imp ortan te qu e la reforma educacional
pon ga un mayor ace nto en eq uida d, focaliza ndo mayores recursos
en los liceos más pobres y atendiendo los probl em as que más afec-
tan a los estudiantes de men ores recur sos: retención escolar, aten-
ción a la familia, programas educac ionales para indígen as.

Por de pront o , y a la es pe ra de los efec tos de la reform a educac iona l, el

Estado pu ede motivar la apertura de un sistema de selecc ión paralelo al
rea lizado a través de la Prueba de Aptitud Académica. Dicho sistema pu e-
de basarse en la ape rtura de un determinado número de cupos un iversita-
rios para alumn os destacad os de provenien tes de liceos pob res. De lo que
se trata es de abrir oportunida des de acceso a la un iversid ad a esos jóve-
nes, independient emente de sus resultad os en la mencion ada Prueba, asu-
miendo que su bu en rendimient o escolar es evide ncia suficiente de su ca-
pacidad y voluntad de apre nder .

241
 En lo qu e se refiere a la formación técnico-profesional , el sistema com -
pleto debe se r fortalecid o para mejor ar su ca lida d y pert inencia y abrir más
oportunida des de acceso para jóve nes de bajos recursos. Entre las medidas
que debi e ran adoptarse es tá , prim ero , e l es tablecimiento de un sistema de
ce rtificación que permita acreditar y eva luar calida d acompa ña do de cam-
pañ as comunicacionales para fome ntar la valorización y aumentar el pres-
tigio de las carreras técnicas; segundo, la cre ación de un observato rio del
empleo, tal co mo lo plantea e l program a MECE-Sup , co n particip ación del
sec tor productivo y e l mundo empresarial que analice la pe rtinencia de los
co ntenidos y profesion es imp artidos; y, por últim o , acceso de los es tud ian-
tes de es te secto r a recursos públicos para bec as y créditos de es tudio.

Baja participación política

Analizamos en el capítulo corres pond iente lo qu e parece se r un div or-

cio entre los jóvenes y la polít ica. Para los jóvenes de escasos recursos , da-
do q ue tienen cerradas otras o portunida des de part icip ación en la socieda d
y de influe ncia en las decision es que los afectan, los can ales dem ocráticos
so n los pr incip ales medios disp on ibles para constitu irse co mo acto res so -
cia les y políticos. Renunciar (o no tener acc eso) a e llos , por lo tant o , termi-
na por co nfigura r un cua dro de ex clus ión y margin alid ad perman ente .
Más allá de las inte rp retaciones más o menos co mplejas acerca de las ra-
zo nes por las qu e los jóvenes es tán lejan os de la p olítica, está claro qu e es-
ta se reve rtiría en gran medida si al menos fuer an un actor elec to ral. Al res-
pecto , cabe plant earse las siguie ntes o pciones:
• La ba ja inscrip ción electo ral de los jóvenes depende en gran parte
del sistema imp erant e hoy en Chile. Si se establecie ra un sistema de
inscrip ción automática para todos los mayores de 18 años, e l pro-
blema se resolvería y ello tendría un gran imp acto político porque
produ ciría el ingreso al cue rpo electoral de un millón y medi o de
jóvenes. Sin duda, es to tendría un efecto en términos de increm en-
tar e l peso políti co y so cial de los jóvenes en elevar e l interés y la
prioridad que hoy se le entrega a las temáticas juvenil es.

Las formas de organización juvenil es deben recibir un recon ocimiento y

resp ald o mayor. No habrá participación juvenil mientras no haya inte rloc u-
ción entre los liderazgos juvenil es, co mo quiera qu e es tos se ex p rese n, y
las auto rida des y representant es pú blicos. La particip ación juvenil no se lo-
gra estab lecie ndo "canales" sino recon ociendo las vocerías y liderazgos
ex iste ntes y las organizaciones qu e los jóvenes recon ocen co mo legítimas.
Por es te motivo , se ría de gran valor reimpulsar la ley de asociacionismo
juvenil u otra inicia tiva similar, que otorgue recon ocimiento a las

242
organizacio nes ex istentes y les de acceso a determ inados recursos para lle-
var a cabo sus iniciativas.
En el mundo de los part idos, la imagen tradicion al del joven militant e,
comprometido y solidario ya no tien e ningún asidero en la realidad . En la
práctica , los únicos jóven es qu e pes an políticamente so n los qu e se so me -
ten a la protección de algún líder adulto , perdi endo, co mo con secuen cia,
toda aut on om ía. Por ello , los jóvenes cercanos a la política son mal vistos
por el resto del mundo juvenil y por la o pinión públi ca en general. Rever-
tir es to no es un puro probl ema de imagen , sino qu e implica modifi car el
mod o en qu e se ge ne ran y poten cian los liderazgos juve niles dentro de la
política. Se podrían ofrecer alterna tivas de form ación y preparación políti-
ca para jóven es a través de un iversidad es o de institu cion es de prestigio , y
produ cir instancias de encue ntro y debate para plant earse el probl em a de
la particip ación política desde la juventud. Iniciativas de este tipo tendrían
además la virtud de servir co mo espacios de encuentro e intercambio ge-
neracional , de modo de darle mayor identidad y fuer za a la particip ación
de jóvenes en la actividad política.

Estigmatización

No es posible avanza r sustantivame nte en la integración soc ial de los jó-

venes si no es so bre la base de un cambio progresivo en su imagen social.
Con esto nos estamos refiriendo a diversas situacio nes: primero, la imagen
ge ne ral de la juventud popular que tran smiten los medi os de comunicación ,
poniendo énfasis en asp ectos co mo la droga , la delincuencia y la violenc ia
callejera; seg undo , la visión que tien en los emplea do res resp ecto de los jó-
venes como potenciales trabajadores, donde prim an los juicios negativos
ace rca de su formac ión y su falta de hábit os lab orales; tercero , e l rol que
se les asigna a los jóven es en la política, entendiéndo los como activistas ins-
trumentales al mundo adulto y no co mo sujetos co n opi nió n y voz propi a.
Cambiar estas co nce pciones no es nada se ncillo, pe ro hay instrum entos
qu e pu eden ayuda r:
• Las campa ñas para promover el empleo juvenil no pu eden basarse
en la necesidad de justicia social o de solidaridad, sino en la opor-
tunidad que los jóven es represent an para la empresa y para la eco-
nomía del país por su mayor t1exibilidad y ca pac idad de ada ptarse
al cambio tecnológico.
• Se deben prom over comunicacionalme nte las accio nes que realizan
los jóven es en campos co mo la so lidarida d socia l, la protección del
medi o amb iente o e l deporte . Estas actividades son mucho más ma-
sivas qu e la delincuen cia o la drogadicción , pero es tán men os inte-
gradas en la image n co municaciona l de los jóven es. La posibilidad

243
 de darlas a conocer puede ampliarse dándoles acceso a recursos
para crear sus propias formas de difusión y, también, entregándo-
les apoyo comunicacional a través de organismos como las muni-
cipalidades, que tienen un contacto más directo con el mundo ju-
venil y tienen también acceso a la prensa.
• Por último, si hay algo que afecta la autoimagen de los jóvenes y
la percepción que tiene de ellos el resto de la comunidad es el he-
cho de que no cuenten con espacios propios para sus actividades,
y tengan que recurrir a la calle o a la utilización de lugares degra-
dados , que nadie quiere utilizar. La ciudad no contempla la crea-
ción de espacios públicos para los jóvenes, los que hay están dedi-
cados a los niños o los ancianos, y los locales comunitarios, como
las juntas de vecinos, son poco accesibles a los jóvenes porque
siempre existe el temor y la sospecha respecto de sus actividades.
La creación de espacios para la juventud pasa por el establecimien-
to de la figura "espacio juvenil" dentro de la normativa que regula
la creación de áreas públicas y sedes sociales.

Para concluir

El objetivo de este trabajo era analizar los mecanismos de exclusión so-

cial que operan respecto de los jóvenes chilenos. Desde esa aproximación
se ha presentado una gran cantidad de antecedentes cuantitativos y cuali-
tativos, se ha diagnosticado su impacto en términos de producir o no ex-
clusión social , se han revisado las principales políticas comprometidas en
cada área y se han elaborado conclusiones y recomendaciones.
Hay, sin embargo, un segundo propósito en este estudio y consiste en
definir si el enfoque desde la exclusión social implica efectivamente un
aporte distinto a los estudios sociales clásicos. Al respecto hay que señalar
que el enfoque de exclusión social utilizado aporta, desde nuestro punto
de vista , cuatro cosas fundamentales:
Primero, permite ver cosas que otro tipo de estudios no contemplan. Así,
por ejemplo, en nuestro caso, pudimos tratar el tema de la estigmatización
o la participación política de los jóvenes como aspectos que inciden en las
oportunidades de integración social. Estos aspectos suelen ser secundarios
o ser considerados solo como contexto en otro tipo de estudios y el enfo-
que de exclusión social permite incorporarlos como elementos centrales del
análisis.
Aporta una mirada integral acerca de la situación de un determinado
grupo social , en este caso los jóvenes. Así, las carencias, las barreras, los re-
cursos , las relaciones, son vistas como partes de un todo más complejo que
es la vida de los individuos y su desarrollo como sujetos sociales. En este

244
se ntido, es imp ortant e dar un salto resp ecto a la visión de integralid ad qu e
ha dom inado en los últimos años en la elabo ració n de políticas co ntra la
pobreza. Desde esa visión se han pro pues to programas socia les qu e bu s-
can dar res pues ta integ ral a un a situación de pobreza o marginalidad , in-
corporando una multipli cidad de factores simultánea me nte. La verdad es
que la integ ralidad no se logra haciendo "intervenciones integrales", sino
permitiendo que los sujetos sea n el centro de las inte rven cion es, que es
otra cosa . Quie n debe reunir y darles cohe rencia a las distintas políticas so n
los prop ios be ne ficiarios de estas . La integ ralida d no está en los programas
o las políticas, sino en la posibilid ad qu e estos dan para qu e los indi vidu os
o co munidades los utilicen co mo parte de sus estrateg ias. Lo imp ortant e es
qu e dichos programas o políticas estén diseñada s a part ir de una visión in-
tegral de los destinatarios y de los procesos que les gene ran excl usión.
Desde este punto de vista, la utilización del con cepto de exclusión so-
cial pu ede ser de gran utilidad para pen sar políticas y programas qu e ac-
túen no so bre carencias es pecíficas, sino sobre la situación globa l qu e im-
pid e la integración social de los sujetos.
El enfoque de exclusión socia l pon e en evide ncia los procesos que co n-
du cen a los sujetos a empobrecerse o les imp iden pro gresar. Desde una mi-
rada tradicion al se , utilizan indica do res estáticos, que permiten retratar la si-
tuación de un determin ado grupo pero no entender cómo se llegó a generar
dicha situación. La ventaja de abordar la pobreza co mo proceso es que se
pued en elaborar estrategias más efectivas, que interven gan en las dinámicas
que ge nera n pob reza o la perpetú an y no solo en los síntoma s de la misma .
Por último , la persp ectiva de la exclusión soc ial resulta particularmente
útil para trata r la probl em ática juve nil. En efec to , un enfoq ue de pobreza
centrado en ind icado res de ingresos o de satisfacció n de necesidades bási-
cas no permit e diferen ciar la situación de l joven de la co ndición de su fa-
milia de origen, de la cua l tod avía depende, y no saca a relu cir los meca-
nismos por los cua les ese joven repro ducirá o supe rará su situac ión fami-
liar. Desde un a persp ectiva de exclusión soc ial, en camb io, se pu ed en ana-
lizar las diversas variables que actúa n en ese particular proceso qu e es la
juventud, donde se define la form a e n que los sujetos se incorporan a la vi-
da adulta y pasan a tener un lugar propi o en la socieda d.
La juventud es en sí misma un proceso marcado por una alta vuln erab i-
lidad porqu e sucede n muchos camb ios qu e traen incert idumbre y riesgo así
co mo oportunida des. Aplicar el conce pto de exclusión socia l respecto de
ese un iverso particul ar tien e la gran ventaja de qu e permite apreciar el pro-
ceso que es tá en curso , el paso de la infancia a la edad adu lta, y descubrir
cuá les son los hitos que impiden o facilitan la integración social.
Así co mo la óptica de la excl usión es mu y potente para ana lizar la
realidad y de finir estrategias para actuar so bre ella, la perspectiva de la

245
integración puede ser también muy interesante co mo concepto político y
como objetivo de política pública . En el caso de la juventud , esa visión ha
es tado ausente en Chile y e llo se tradu ce e n un a política segme ntada y dis-
persa, sin un hori zonte claro.
En un país co mo Chile, donde exis te n todavía importantes de desigua l-
dad es sociales, no pu ede decirse qu e los niños enfre ntan la vida e n igu al-
da d de co ndiciones: los co ntex tos familiares so n d iversos, el e nto rno am-
biental y urban o también , las posibilidad es educaciona les , etc. Sin embar-
go, la sociedad ha es tab lec ido algunos límites a las desigua ldades ace pta-
bles res pecto de la infa nc ia, y por ello ha creado un sistema de cuidado
mé dico para e l recién nacido, de alime ntación para los primeros años de
vida y de educación obligator ia hasta el 8vo . año básico. Las d ifere ncias
existen, no cabe du da, pero hay co nse nso social en que de be asegura rse
de que ningún niñ o qu ede excl uido de cie rtos es tánda res básicos de servi-
cios y oportu nidades de desarroll o .
Con la juve ntud no oc urre lo mism o . En esa etapa ex plotan las desigua l-
da des y no hay nad a que las co nte nga. La mayoría termina la educación
media, pero un 15% queda e n el ca mino . A los 18 años las vidas de los jó-
venes alejan definitivamente: algunos pue de n optar a un a fo rmación un i-
versitaria o téc nica, otros inicia n la vida laboral, otros intentan iniciarla pe-
ro se topan co n e l desempleo y otros más quedan en tierra de nad ie , sin
pe rspectivas ni plan es, es pe rando que llegue la edad adulta que los obliga-
rá a incorporarse al mundo del trab ajo co mo sea .
La socieda d no es acogedora hacia esos jóvenes que que da n fuera de
las o portunidades. Más que so lidaridad y apoyo, ellos so n recib idos co n
desconfian za, pre juicios y tem ores por parte del mundo adu lto. La posib i-
lidad de mejorar su situación influyendo e n las decisiones que los afec tan
se ve lejana e improbable. La de mocracia está llena de amarres y el deba-
te político evade los temas que a ellos les interesan .
No hay refe rentes ni ideologías que los ag rupe n y los represe nte n, ni
creen en la utilidad de encontra rlos . Más bie n, optan por co nstruir peq ue-
ñas co mplicidades resp ecto de as untos pu ntu ales, de un te ma de interés,
de un a inicia tiva co nc reta. Sabe n, en el fondo, que es tán profundament e
so los y que la familia, que es el es pacio desd e donde viven es te proceso,
ya no pu ede ofrece rles más de lo que les dio.
Cua ndo termina la juve ntud, esos jóvenes ya está n marcados: es tán den-
tro o están fuera . Al decirlo no hay ningún fatalismo, las oportu nidades de
superar la pobreza y de integrarse siguen exis tie ndo. Sin embargo, e n u n
país co mo Chile que está en pleno proceso de crecimiento y desarrollo y
se propone avanzar e n la superación de la pobre za vale la pena preguntar-
se si no es mejor prevenir la excl usión social e n los jóvenes que revertir la
po breza cua ndo ya es tá instalad a en las familias.

246
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249
 EXCLUSIÓ N SOCIAL, GÉ NERO ,
Y ESTRATEGIA CONTRA LA POBREZA:
UN CUESTIONAMIENTO SO BRE MÉTODOS
Y PRIORIDADES DEL GOBIERNO DE CHILE

CARI E CLERT 1

Losinstrumentos de diagnóstico deberían captar las desigualdades en su

completa multidimensiona lidad. Los actuales instrum entos... entregan una
limitada información con respecto a f ormas de desigualdad que no sean
las relacionadas con la distribución del ingreso... En segundo lugar, esos
mismos instrum entos deberían permitir captar los procesos acumulativos
para la falta de oportunidades sociales ... (CN5P, 1996'126)

I NTRO DUCCIÓ N

En este documento se aplica un marco de exclusión socia l para analizar

la percepción y los impactos qu e tienen las particulares opciones de políti-
ca social en una determinada muni cipalidad pobre del área metropolitana
de Santiago en Chile. Esta investigación ex ploratoria se enfoca en tres prin-
cipales tipos de unidades de análisis: a) los instrument os de política , median-
te un estudi o de do cum ent os y discursos oficiales so bre política; b) e l per-
sonal de l Gobi erno Centra l y de los gobi ern os locales qu e está involucrado
e n la redu cción de la pobreza , en cualq uiera de los niveles del aparato de l
Estado ; e) los ciudadanos com unes de un área urba na marginal de Santia-
go , por medi o de un microestudio realizado en la comuna de Huechuraba.
En este documento se intenta comparar los ha llazgos de un microestu-
dio (basado en las condicion es y percepciones de los pobladores so bre su

1. Especialista en Política Social. Comentarios y sugere ncias pueden se r envia dos a

C.A .CLERT@L~e. ac. llk.
Este trabajo se inspira en una inves tigación doctoral desarrollad a en el
departamento de Política Social de la London Schoo/ 01 Economics. En tal co nd ición , quisiera
agradecer a la Dra. Jo Beall por su penetran te e inspirad ora supe rvisión. Tambi én agradezco al
Centro de Análisis de Políticas Públicas de la Universidad de Chile, el que, en diversas ocas iones ,
desde febr ero de 1996, me ha acog ido co mo investigad ora visitant e .

251
exclusión en diversas áreas), co n los actu ales instrumentos de política y co n
los métodos y prioridad es oficiales . Como este es un estudio expl or atorio ,
las implicaciones sobre políticas qu e de ello surge n no pretenden se r pres-
cripc iones . En vez de eso, ellas tienden a despertar los co me ntarios y esti-
mular el debate . El documento finaliza argumentando que si el go bie rno
chileno decidiera adoptar un enfoque de exclusión so cial, ello representa-
ría un se rio desafío a algunos de los métod os y prioridad es qu e actua lme n-
te form an part e de su propia estrateg ia de reducción de la pobreza.
En términos co nce ptua les, el documento da cuenta de los múltipl es usos
y co mprensio nes del concepto de ex clusió n soc ial. Y utiliza la persp ectiva
de la exclusión soc ial co mo un marco analítico que co mpleme nta otras no-
cio nes [sobre las] desventajas soc iales , como las de pobreza o vulne rabili-
dad (Véase la Secció n 1) .
Los métodos utilizad os para realiz ar esta investigación inclu yeron un a
investiga ción empírica llevada a cabo en Santiago entre diciembre de 1997
y junio de 1998, la revisión de datos sec undarios y otros estudios de caso,
así co mo un traba jo de co nsultoría previamente desarrollad o por la autora.
A diferen cia de los estudios euro peos so bre exclusión soc ial' , los estudios
empíricos que exis ten en los países e n desarrollo -esp ecialmente en los del
co no sur de América Latin a-, y qu e se oc upa n de las impli cacion es de po-
lítica de un e nfoq ue de exclusión social, han descuidad o eno rme me nte la
ex pe riencia y percep cion es de los actores ce ntrales involu crad os en la lu-
cha contra la desventaja social, y al prim ero de todos esos actores: los pro-
pios pobres. Este últim o enfoque es el que aquí se desarrolla.
Es imp ortant e destacar qu e la persp ectiva de ex clus ión so cial no co nsti-
tuye un sustituto para el aná lisis de gé nero ni de otro tip o de enfoques me-
todo lógicos qu e se ocupan de la vulne rabilida d. No obstante , dive rsos tra-
bajos ana líticos y empíricos exis tentes han insistid o en qu e la excl usió n so-
cial sea reconocida co mo un a ex pe riencia "de gé nero" (Iac kso n, 1999; Clert,
1998, 1996) .
La Sección Uno de es ta monografía presenta información antece de nte
básica y el marco co nce ptua l qu e aquí se de sar rolla. Las Secciones Dos y
Tres pre sentan los hallazgos en dos áreas que sue len se r los focos de los
estudios co nvencionales sobre pobreza : exclusión del mercado lab or al, y
de las calificacio nes soc iales'. Las Secciones Cuatro y Cinc o abren la inves-
tigació n a algunas áreas men os tan gibles qu e sue len estar ause ntes e n los
estudios conve nc iona les so bre pobreza: ex clus ión de los derech os y el sis-
tema juducia l (Sección Cua tro), y ex clus ión de los recursos institucio na les
(Secc ión Cinco), La Secció n Seis se ocupa de la ca paci da d para brinda r
atenc ión qu e las diferentes personas y los age ntes co lectivos percib en , y sus
2. Véase , por ejemplo, Paugarn ( 993).
3. La calificació n socia l cub re los se rvicios socia les ex cept o los ben eficios sujetos a ve rificación.

252
implicacion es para políticas de inclusión social. Las conclusion es co n que fi-
naliza el docum ento se present an en términos de implicacion es de política.

F UNDAMENTOS y MARCO: UNA VISIÓN GENERAL

El contexto chileno

El regreso a la democracia de Chile (1990) ha sido caracte rizado co mo

un períod o de sos tenido crecimiento econó mico' , y so bre tod o de reduc-
ción de la pobreza (MIDEPLAN, 1999). Entre 1990 y 1998, el porcentaje de
población por deb ajo de la línea de pobreza decayó desd e el 38,6% al
21,7%. De manera similar, el porcentaje de gente por debajo de la línea de
'indigencia' -extrema pobreza- se reduj o desde el 12,9% al 5,6%.
Sin embargo, un análisis más cercano de los dat os y de los estudios exis-
tentes muestra la reaparición de algunos de los problemas socia les hereda-
dos del régimen militar.

• El ritmo y la co mposición de la reducción del nivel de pobre za de-

jan ver diferenci as entre seg mentos de la pobl ación , dependiendo
de la eda d , zo na de residencia' , gé ne ro y posición en la familia. Por
ejemplo, inform ación disponible (CIen , 1996) sug iere qu e las mu -
jeres no se han ben eficiado igualitariame nte de la reducción de la
pobr eza desde 1990. Esto se ejemp lifica por el grado de pobreza en
las familias, el cual varía según el gé nero de quie n sea el jefe de fa-
milia. La prop orción de familias con jefatu ra femenina que viven en
extrema pobreza pasó del 22,9% en 1992 al 25% en 1994, mientras
qu e la incide ncia de la pobreza en las familias con jefe masc ulino
dism inuyó en 7% (Venegas, 1996).
• Si bien la mayoría de las tasas de pobreza han decrecido , la pobre-
za [fundamental] (es tructural) co ntinúa siendo difícil de redu cir. En-
tre 1990 y 1992, el porcen taje de person as en situac ión de pob reza
extrema disminuyó desde 12,9% a 8,8%, pe ro so lo desd e 8,8% a
7,6% en 1994. En 1996, el porcentaje volvió a decaer hasta el 5,8%,
pero permaneció en 5,6% en 1998 (MIDEPLAN, 1999).
• Han persistido altos niveles de desigu aldad . No se ha modi ficado la
distribución desigual del ingreso (World Bank , 1997) . Entre 1990 y
1998, el coeficiente de Gini ha permanecido en 0,586 (MIDEPLAN,
1999).

4. Entre 1990 y 1997, la tasa promedi o anua l de crecimiento eco nó mico había alcanzado el 7,8%
(MIDEI'LAN, 1999:7). La red ucción del ritmo de crecimiento solo comenzó en la seg untad mitad
de 1998 (i bid:6).
5. Incluyen do regiones y comunas urbanas y rurales (MIDEI'LAN, 1999).

253
 • Las tasas diferenciales de parti cip ación e n el mercad o lab or al tam -
bién han persistido. En el decil de los más pobres, la tasa de de-
se m pleo triplica la tasa promedio nacional. (Urme ne ta, 1997:111;
MIDEPLAN, 1999:9). La ev idencia también mu estra qu e dentro de
los segme ntos pobres, los es pecialme nte afectados por e l desem-
pleo so n las muj eres y los jóvenes. (Ve negas, 1996) .
• Finalm ente , y a pesar de los mejor ami entos en la ca lida d de los se r-
vicios públicos, un amp lio vo lume n de co nocimie nto y ev idencias
pe rm ite aseverar la persistencia de la ex clusión y las desigu ald ad es
en el acceso a la ed uca ció n y los servicios de sa lud . (UNECLAC,
1997b :113,141; Mac Clure , 1995; Urme neta , 1997, Tohá e n esta mis-
ma publicación).

La Comuna de Huechuraba, Santiago

Hu echurab a (Mapa 1) es un pequeño municipi o urbano (com u na) de

80 .000 habitantes, ubicad o en el Norte de Santiago. Dos fue ron las razones
para escogerlo e n esta investigación . En primer lugar, a pesar de la red uc-
ció n ge neral de la pobreza a escala nacional y regional , la presencia de po-
breza y de extrema pobreza e n es ta com u na co nt inúa n sie ndo altas d uran -
te el período desde 1992. No o bsta nte las deficie ncias en los datos estad ís-
tice s", la ev idencia provista por la enc uesta CASEN (Encuesta d e Ca racteri-
z ación Socioeco no mtca Nacio na l) indica qu e , entre 1992 y 1994, el nivel de
pobreza se mantu vo sin ca mb ios, co n un valo r de 38,4% e n 1994, y q ue el
nivel de ex trema pobreza se duplicó alca nza ndo el 14,2% (en co m pa rac ión
co n el 21,3% y e l 4,7%, respectivam ente , en el Gra n Santiago). Ade más, en
1998, un a enc uesta municip al" -im plernentada so bre la base de un am p lio
es tu d io CAS ( Ficha CASII) , utilizada para es tablecer p rogram as sociales pa-
ra los po bres- e ncontró q ue la p ropo rción total de pobres era de 44%.
En segundo lugar, toda e l área refleja tendencias crec ientes de d ifere n-
ciación social a nivel local. Familias acomo da das se han ve nido a estable-
cer e n la com u na, la qu e hasta hace poco tiempo se co m ponía de pr eca-
ristas qu e se q ue daro n después de las invasiones de terrenos. Al mism o
tiempo, se e nc ue ntra e n desar rollo un gran co mp lejo industrial , reflejando
la polarización de la es truc tura social y productiva de Hu echuraba.

6. La e nc uesta CASEN de 1996 no incluyó a Hue ch u raba e n su mu estra d e co mu nas, y la fórmu la d e

verificaci ón de CAS só lo cub re a ap rox imadamen te el 70% d e la población de e lla .
7. Fue nte: Info rman te cla ve, ma yo 1999 .

254
 Mapa 1
Comuna de Huechuraba, Gran Santiago, Chile

El Marco Analítico: El Enfoque de Exclusión Social

Aspectos principales, términos y referen tes

Este trab ajo se concentra en la persp ectiva de exclusión social co mo un

marco ana lítico flexible orientado a la comprens ión de la desventaja social.
Este marco co nstituye un intento de co nstruir un a len te que facilite la ide n-
tificació n y co mprens ión de las formas y procesos de exclusión so cial en
un contexto de espacio -tiempo específico . La perspectiva de exclusión so -
cial distingue entre dos niveles de análisis inter relacio nados: a) 'multidi-
men sion alidad ' y; b) procesos dinámicos.
La multidimensionalidad no se refiere a una clasificació n co mprehensi-
va de las diferente s modalidades o formas de exclusión socia l. Más bien, su-
giere la necesidad de co mprender có mo interactúan estas dimensiones , y
có mo estas interaccion es mantienen o arrastran a una person a a un a situa-
ción de desvent aja socia l, a través de un proceso acumulativo. No obstante,
las principales dimension es de exclusión puede n ser descritas de la siguien-
te manera: a) material/di stribucion al, b) sociocultural, y e) política. Un en-
foque de exclusión soc ial reconoce a cabalida d la impo rtancia de las di-
mension es ingreso-distribu cion ales y materiales de la pobreza, tales co mo la
incapacid ad para ge nerar un ingreso suficiente y estable, y para lograr acce-
so a servicios soc iales de calidad, con el fin de satisfacer necesidades bási-
cas. Sin embargo , también incorp ora otras dimension es que pertenecen al
dom inio relacional/simbólico , el socio organizacional cultural y el político .

255
 La dim ensión Socio-orga nizacio nal refiere a la carencia de , o precaria
inse rció n e n las redes sociales extrafamiliares . Las redes inclu yen co ntac tos
estre chos con los parientes o vecinos, y también incluyen la particip ación
en organizacio nes so ciales y de la socie da d civil. Esta dim ensión inclu ye
igual me nte la precariedad de las relaciones entre las personas y las institu -
ciones sociales , co mo las municip alid ad es y los p roveedores de servicios
públicos. Entre los jóvenes, pu ede reflejarse a través de un se ntimiento de
rechazo por parte del sistema educa tivo , o a través de la ign or anci a de las
institu ciones so bre las necesidades individuales o la falta de acces ib ilida d a
tale s institu ciones ya sea por razones geográficas o cua lquier otro tip o de
restricciones. Esta dim ensión también tiene qu e ve r co n la relación entre
aque llos qu e vive n la desventaja social y los agentes qu e labor an para las
institu ciones que proveen se rvicios so ciales.
La dimensión cultural se refiere al círculo de acción cultura l, co mo la
no-pertenencia a la cultura dominante de la soci edad (Le. valores, actitu-
des, idioma). Más que todo , aquí es donde un a identidad es tigmatizada de-
bería situarse. Este tem a es particularm ente relevante en co ntextos donde
coexisten varias culturas y grupos étnicos . Un ejemplo típic o co ns iste e n las
dificultad es qu e los niñ os indígenas deben enfrentar e n sus procesos de
aprend izaje, debido a su falta de fam iliaridad con el idiom a dominant e . Pro-
mo vida en la literatura étnic a y de gé nero, la formación de es tereo tipos ads-
critos a algunos e leme ntos de la identidad tales co mo raza, gé nero y clisca-
pacidad -a menudo insu ficientem ente reportad os-está asociada a la co ns-
trucción y eva luación social de la identidad co mo un mecani smo de ex clu-
sión (Rodgers et al., 1995:30-32).
La dim ensión política de la ex clusión social ab arca de rechos y desigu al-
dad es e ntre los miembros de un a so cieda d . Consid era derech os civiles y
políticos y por sup ues to los socioeconóm icos básicos, tales co mo e l acce-
so a la educación y al trabajo. También se refiere al derech o a tene r acce-
so a la info rmación y a particip ar y tener representación polít ica en los p ro-
cesos de toma de decision es.
Como ya se sug irió en otro trab ajo (Clert, 1996b :ll ,1997,1998), la incor-
poración de dim ensiones no materiales, per se, no es nu eva. El princip al va-
lor agregado del enfoque de ex clusión so cial e n es te trabajo resid e e n su
segundo princip al nivel de aná lisis, en qu e es tán involu crad as las institu cio-
nes y los agentes (De Haan .forthcorning:Z), Y co mo De Haan lo p ropon e,
es te nivel pregunta 'qu ié n y qué es tá p rovocan do la excl usión'. Puede re-
ferirse , entre otros, a las formas e n qu e los mercad os, los reglamentos,
las organizac iones cerradas u otros agentes inter actú an para ge ne rar o
combatir procesos de desventaja social. Dependiendo del co ntex to o del
probl em a bajo es tudio, diferentes tip os de procesos pueden co mbina rse :
procesos económicos, co n su pot encial imp acto de cambios en la estrate-

256
gia de desarrollo o en el funcion amiento del mercado laboral; modificacio-
nes institucion ales en el sistema sociopolítico ; o prácticas excl uyentes o in-
cluye ntes de pa rte de algunos age ntes . La fue rza ana lítica de l enfoque de
excl usión social consiste en juntar los dos niveles en un marco co herente.
La distinción entre los dos niveles es so lo pa ra propósi tos de clarificación.
En otras pa labras, el segundo nivel de análisis dirige ex plícitame nte la ate n-
ción a los procesos y prácticas de exclusión o inclusión que determinan ,
habilitan o restringe n el acceso a los diferent es materiales y bie nes simbó-
licos sugeridos.
Por medio de la com binación de estos dos aspectos analíticos (m ultidi-
me nsio na lidad y procesos), el enfoque de exclusión soc ial tien e en cuenta
la acc ión recíproca de estructura y agencia" en la explicación de la desven-
taja social y la desigua ldad". Por un lado , cua ndo observa a las personas o
grupos que viven en desventaja social, el enfoque reco noce la capacidad
de creatividad de las pe rso nas y de ser agentes human os ingeni osos. Y tam-
bié n reco noce las acciones y relacio nes que ellos desarrollan co n el fin de
modi ficar su situación. Un aspecto es pecífico en este se ntido es la hipóte-
sis de que la disposición de bienes tangibles e intang ibles 10 incrementa la
capaci dad de transformación de las pe rsonas y gru pos y su es pacio de co n-
trol en las relacio nes de poder.
Al mismo tiempo, se ha sub rayado que lo que limita las oportunidades
de algunos para superar la desventaja socia l es la desig ualdad en la distribu-
ción de esos bie nes . Cuando se investigan las fuentes de tal desigualdad, un
enfoque de exclusió n socia l desafía al recurso de las explicaciones indivi-
dualistas de la desventaja socia l, en la medida que relaciona a las person as
y los grupos con el sistema más amplio en que ellos viven , yen el cua l in-
teractúan con otras personas y grupos. El acceso a los bienes tangibles e in-
tangibles está enca jado en, y se entrelaza co n los orde namien tos institucio-
nales y las prácticas de otros age ntes. Esos orde namientos y prácticas pue-
den ser excluye ntes y por lo tanto reducir el espacio de los age ntes huma-
nos para maniobrar en relacion es de poder des iguales . Podría ser que aq ue -
llas fueran incluyentes y contribuyera n a mitigar los desbalances de pod er.
En suma, si bie n un enfoq ue de exclusión socia l enfatiza los temas de
importancia relacio nal, los aspectos distributivos no se descartan. Un bajo
nivel de ingreso es co nsiderado como un factor important e de excl usión, y
así es particularment e en sociedades en que el intercam bio de mercado

8. Agenci a refiere a la 'ac ció n' qu e 'co mpre nde interven cion es en eventos de la realid ad , producien-
d o resultados definidos ' (Gidde ns , 1979).
9. El de sarrollo qu e sigu e no pretende ofrecer un a simple explicación teórica de la exclusión soci al.
So lo clarifica ide as teóricas asociadas co n la agencia, la estruc utura y el pod er (Gidde ns ,1979).
Estas fortal ecen la persp ectiva analíti ca definida más arriba , y son co nfirmadas e n esta investi-
ga ción.
10. Algunos de estos bien es e ran presentados dentro del aspe cto de mu ltidimensi onalidad .

257
juega un papel crucial en los pro cesos de inclu sión social. En este mismo
se ntido , y com o Lapeyre and Bhalla (1997:417) lo proponen , la dim ensión
distributiva refleja las oportunidades para lograr 'funcionamie ntos valoriza-
bies' y, por lo tant o no debería se r co nsiderada como unidimen sional.
Finalmente , un enfoque de exclusión social se aparta del aná lisis 'ines-
pacial' de la desventaja soc ial" . Los procesos espaciales afectan las activi-
dad es de las personas y sus relaciones co n otra s, y por lo tant o juegan un
rol imp ortante en la creación de la exclus ión!inclusión. Por ejemplo, las for-
mas del ambiente espacial - com o la arquitectura- influyen en el de sarrollo
de las redes y contactos soci ales a nivel del barrio.

Ubica ndo el enf oque de ex clusión social dentro de otras ideas

Utilizad o en forma aislada , el enfoque de exclusión social solo ofrecería

una limitada ayuda al análisis social y por lo tanto al diseño de políticas.
Aun cuando es sensible al tema de género, no se envuelve en un exame n
cuidadoso de las dinámicas intrafamiliares , ni en las más amplias so bre re-
laciones de gé ne ro , Género es, en sí mismo, un proceso de exclus ión y c\is-
criminaci ón" que se intersecta con las dimensiones y proc esos de un enfo-
qu e de exclusión social, así co mo co n sus aspectos relacionales y es pacia-
les. Además -como lo argumenté e n otro trabajo (Clert, 1998)-, un enfoq ue
de ex clus ión social es incap az de aplicarse al estudio de los cos tos psico-
lógicos de las estrategias de supervivenvia. Puede obse rvar la inserción de
un a persona en un a red inform al de cuida dos, pero no pu ed e oc upa rse de
la presión e jercida sobre esa fuente de cuidados. Por el otro lad o, el aná li-
sis de gé ne ro, por sí mismo , no podría considerar todas las dim ensiones
plant ead as por un enfoque de exclusión social.
De modo inverso , un e nfoque de exclusión social co mpleme nta el estu-
d io de lo qu e Cha mbers denomina el 'margen exte rno de la vulne rabilida d '.
Plantea inquietudes acerca de qui én y qu é es lo que ha ce qu e algunas per-
sonas (o grupos) sea n más vuln erabl es que otros . Por ejemplo, un e nfoque
de vulnerabilida d -esencialmente e nfoca do en las po sesiones- identifica a
un cuerpo saludable como una posesión física crucial en el pro ceso de

11. En los enfoques fran cés y europeo , una de las implicacion es política de tal pe rspectiva ha sido el
cambio del tratamiento se parado alrededo r de catego rías socia les pa ra la territor ializaci ón de las
acciones desde un estricto grupo focal, hasta un enfoque basado en el área IDelarue,1994;
Berghman , 1995:151.
12. Cua ndo me refiero a 'dimensiones y,o, procesos de exclusión', entiendo a la ex clus ión co mo la
acción e jecutada por algu ien , o algo, que imp ide el acceso a recu rsos , mercados o instituciones
'valorizahles' y 'valorizadas'. Entiendo la d iscrimi nación como el acto de difi cultar el acceso a los
recursos, mercad os o instituciones ya menci onadas.. Es sobre la preferencia o la dis tinción que se
hace so bre la base de cie rtos elementos , co mo la raza o el status socioeco nó mico, los qu e tienen
el efecto de anular o des compensar la iguald ad de op ortunidades o de tratam ient o e n el pro ceso
de acceso a esos recurso, mercad os e instituciones (Clert, a publicar).

258
acceso al mercado laboral. Un enfoque de exclusión social reconoce este
hecho, pero co mo agregado se enfoca sobre la co nstrucción social del cue r-
po y de la apa riencia física como un poderoso mecanismo de excl usió n en
el mercado lab oral. (Véase Sección Dos) .
La Figura 1 ilustra, esq ue máticame nte , la ubicación de un en foq ue de
exclusión socia l de ntro de algunas de las diversas ideas qu e forman parte
del manojo de herramientas que los planificadores y observadores pueden
utilizar en el aná lisis de la desvent aja social. El esquema sug iere un círculo
vicioso de desventaja socia l en el cua l los marcos de jan ver diferentes preo-
cu paciones . Una idea clave es que las person as o grupos no son necesaria-
mente vulnerables a la pob reza por razó n de 'características inh erentes', si-
no qu e se convie rten en vulne rab les por procesos de excl usió n. A su vez,
la pobreza co nd uce a un reforzamiento de los procesos de exclusión. Los
procesos incluyentes y no discrimi natorios aparecen co mo un a vía central
en e l rom pimiento de este círculo vicioso .
Esto nos lleva a las implicacio nes generales de política p lantea das por e l
enfoque de excl usión social. Y regresando al conjunto de herramientas de
los diversos marcos de desventa ja socia l, Beall 0997:59) útilmente nos re-
cue rda que marcos conceptua les y analíticos diferent es pueden co nducir a
distintas form as de medi ción y evaluación, las que , a su vez , da n origen a
diferentes enfoq ues de política. Esto, sin emba rgo , 'puede ser co mpleme n-
tario en el co ntexto de un marco de política qu e reco noce la desventaja so-
cial como multidime nsio nal'.

Figura 1
Exc1usion Social como complemento
de otros esquemas de desventaja
Procesos de exclusión y discriminación Procesos de exclusión no discrimin atorios

Aumento DESVENTAJA SOCIAL

+ Pobreza. privación e inequidad

(Fue nte : Clert, trab ajo a publicar )

259
E XCLUSIÓ N DEL MERCADO LABORAL13

La ex clusión del mercad o lab oral ha sido considerabl emente bien repor-
tad a, medida y ana lizada , tant o por el go bie rno chileno co mo por el sector
aca dé mico . Por esta razón, e n el presente proceso de investigación, reali-
zado en el nivel más local , se ha prestad o me no s atenció n a ello en co m-
paración con otras áreas de información (ILO, 1998; World Bank , 1997) . Sin
em ba rgo, dad a su gran imp ortan cia en la desventaja social, y en la estrate-
gia antipo breza del go bierno chileno, es útil presentar algunos hallazgos re-
lacion ad os con el fenó me no de excl usión del mercad o , sus ca usas y sus
asocia das imp licaciones de política.

El fenómeno de exclusión del mercado de trabajo:

Hechos e implicaciones de politica

Los datos cua ntitativos del estudio de Huechurab a mostraron dos gran-
des mod alid ad es de excl us ión del mercado laboral: a) el desempleo y; b)
el empleo precario.

El Dese mp leo

En términos ge ne rales, la tasa de desempleo de la pobl ación mayor de

14 años que fue e ncues tada , fue de 14,1%. Con resp ecto a gé nero , el es tu-
dio sugirió (Casilla 3) que las muje res ex pe rimentan mayor dificu ltad en el
acceso al merc ad o laboral, tendencia que se observ a tant o en los estudios
co n alcance region al así co mo nacion al (Clert, 1996b :14-16) . Se encontró
q ue un cua rto de las mujeres econó micamente activas bu scab an trab ajo, e n
co mpa ración al 7,5% de los hombres.
En té rminos de eda d, la población e ncues tada no se desvió significati-
vame nte de otras encues tas sobre Huechuraba y el Gran Santiago, co n res-
pecto a la prevalen cia del desempleo juvenil. En efecto, el 26,4% de l gru-
po de eda d e ntre 15 y 24 años se encontraba desemplead o , en co mpara-
ció n co n el 14,7% de aque llos del gru po entre 25 y 44 años .
Con todo , las cifras obtenidas pa ra el grupo de edad e ntre 45 y 64 años
me rece n un a men ción especial. La tasa de desempleo que se encontró pa-
ra este grupo result ó ser relativam ente baja, el 4,1%. Sin emba rgo , esta ci-
fra tien e que se r co ntrastada co n la alta proporción de aq ué llos qu e no ha-
bían trabajad o , y que no eran ni reti rados ni estud iantes, pero que declara-
ron q ue no habían estado activame nte busca ndo trabajo . Esto podría signi-
ficar dos cosas. Primero , q ue la pregunta de la enc uesta relacionada co n la
13. Los nombres de los en trevis tad os, en todo este docum ento , han sido alterados por razo nes de co n-
fidenci alidad .

260
distinción 'ha estado busca ndo trabajo o no', estuvo débilmente formulada
y co nsultada, lo que co ndujo a un a confusió n del entrevistado . Alternativa-
mente , pod ría sugerir que un a imp ortante prop orción de aq ue llas person as
que no bu scaron activame nte trabajo ya no espe raban encontrar alguno ,
debido a qu e fueron fuertem ent e desmotivados por las ex pe riencias pre-
vias. Esta última inter pre tación fue ap oyada por las entrevistas cualitativas,
en las qu e los co nsultados man ifestaron sentimientos de una decepción tan
alto qu e les había llevad o a dejar de visitar la oficina de trab ajo , al trabaja-
dor so cial, los sitios de la construcción, y ni siquiera co ntestar los avisos del
periód ico. (Sobre los factores important es detrás de esta desmotivación,
véase 2.2). Algunas personas simplemente se relegaron a su hogar, mien-
tras que otros ace ptaban cua lquie r clase de empleo casua l qu e apareciera
en su camino ", Estos hallazgos sugieren que un enfoq ue exclusivo sobre
los jóvenes por parte de las políticas socia les relacion adas con el empleo,
descuida otros seg me ntos importan tes de la fue rza de trabajo .

Emp leo Casual y Emp leo Precario

Tres hallazgos fueron particularment e decisores. Primero , 22% de la po-

blación trabajadora encues tada solo había enco ntrado trabajo casual, inclu-
yendo trabajo por día, pu estos temporales, o tareas domésticas (todos, a
menudo denominados 'pololos')" , Segundo , alrededor del 35% de los tra-
bajadores asa lariados no había n firmado un co ntrato de trabaj o . Tercero ,
el bajo nivel de salarios era sor prende nte, y co nstanteme nte reportad o por
inform ant es claves así como por co ntes tadores de la enc ues ta familiar. Los
salarios medi os para los traba jos obtenidos a través de la Oficina Municipal
de trabajo se situaban entre un mínimo de salario mensu al de US$150
($70.000 pesos) y US$200 ($100.000 pesos)". Un salario bajo significaba un
círculo vicioso de pobreza, vulne rabilidad, y exclusió n de los derechos so-
ciales: ingresos insuficientes para satisfacer necesidades básicas; una gran
ex posición a las deu das, y acceso restringid o a los serv icios soc iales tales
como la atención en salud .
En relación con gé nero, la encues ta cuantitativa sug irió la mayor ex po-
sición de las mujeres al em pleo precario . En el caso de las trabajadoras do-
mésticas, por ejemplo, una catego ría exclusivamente feme nina, so lo un a
mujer de cada siete había ges tionado la firma de un co ntrato . De todas las
14. En el momento de la encues ta, ni siquiera este tipo de trabajos se había present ado desd e los dos
meses anteriores a ella.
15. Algun os ejemplos incluyen, en el caso de los hombres, peq ue ñas reparaciones en las casas de los
vecinos, en el caso de las mu jeres, el lavado de rop a en hogares acomodados , o el cuidado de los
ni ños de otra gente .
16. Posteriores indicadores significativos del bajo nivel de los salarios fueron la alta proporción de la
poblaci ón encues tada qu e tenía una 'tarjeta de indigencia' para la salud, y el tipo de ocup ación
principa l.

261
mujeres trab ajad ora s, el 29,1% se hab ían involucrado e n empleo cas ua l, en
co mpa ración al 18,4% de los trab ajad ores hombres. Es notabl e el hech o de
qu e la p rop orción de hombres que se impli caban en empleos cas uales fue -
ra mu y alta, aunque más baja que aque lla de las mujeres. (Los trab ajad ores
masculinos en el sec to r de la co nstrucción es taba n part icularm ente ex pues-
tos a es te p robl em a, debido a las características cíclicas de la activida d) .

Procesos conducentes a la exclusión del mercado de trabajo

Una comp leja interacción de los p rocesos culturales

y estructurales de ex clusión

La utilización simultáne a del enfoque de gé nero y del enfoq ue de ex clu-

sión soci al exige un acercamiento integrad o y din ámi co al aná lisis de ex-
clusión del mercado lab or al. En es te marco , los procesos soci oc ulturales
asoci ados co n gé nero se manti enen firmes. Esto puede resumirse de la si-
guiente man era: Primero, la co nstrucción so cial de las identidad es, roles y
tareas de los hombres y las mu jeres ha co nducido a un diferenciad o acce-
so a, y co ntro l de , los recursos" . Esos recursos pu eden incl uir el ingreso
ge ne rado por la famili a, e l pod e r de la toma de decisiones, o los recursos
produ ctivos, tales co mo la educación y la capacitación vocaciona l. Segun-
do , las relacion es de gé nero tiene n un a influ encia decisiva so bre las p osi-
bilidad es de las mujeres qu e e ntran al me rcado laboral. Estudios cua litat i-
vos tant o en zonas rura les como urban as de Chile (Valdé s, 1996; Saba tini,
995) , p lantea n que los qu e so n la pareja masculina evidenc ian actitudes
mezcl ad as co n resp ecto a la particip ación feme nina en la fue rza de traba -
jo , mostrando ace ptac ión y o posición al mismo tiempo. Tercero, e n Chile -
así co mo en la mayorí a de los restant es países latinoamerican os-, e l cuida -
do de los niños recae, cas i siempre, ex clusiva me nte en las mujeres, e n la
medida qu e la disp onibilidad de servicios de bajo cos to para e llo so n mu y
raros. (Cleary , 1995) . Con mu cha frecuencia , las restringid as o po rtunida des
de las madres las co nduce n a aba ndo na r los e mp leos de tiempo co mp leto ,
y ace ptan trab ajos , y/ o co nd iciones de trabajo , de tiempo parcial (Valenzue-
la, e n SERNAM, 1996:89).
El informe de 1996 sobre p obreza fem enina en Chile mostró có mo otros
procesos de ex clusión e inclu sión interactú an con gé nero (Clert, 1996b ). Ta-
les p rocesos han implicado princip alm ente las din ám icas del ciclo familiar,
de las institucio nes de trabajo , la particpación en, o la excl usión de , los co n-
tactos y redes de trab ajo , la ca lida d de la vivienda y de l háb itat , el pap el de
los agentes funda me ntales , tales co mo las empresas y los cambios econó -
micos. Un es tudio de Abramo y Armijo (994) mostró que las o portunida -
17. (Beall. 1993).

262
des para las mujeres en las empresas industriales permanecían siendo las
mismas o, incluso, habían decrecido. En las industrias del calzado por ejem-
plo , la introducción de maquinaria altamente tecnificada para el corte del
cuero ha conducido a que los hombres estén siendo empleados en traba-
jos tradicionalmente ocupados por mujeres. Y ahora, los jóvenes son más
preferidos debido a que se presume que ellos soportan, mucho mejor que
las mujeres, el acelerado ritmo de las nuevas máquinas. No obstante, es im-
portante hacer notar que hay otras industrias que utilizan alta tecnología
(electrónica) en que las mujeres son preferidas en vez de los hombres.
Esa interacción entre factores culturales y estructurales ha sido en gene-
ral bien revisada por diversos estudios. Por tal razón, nuestro microestudio
no los incluyó en la encuesta. Sin embargo, en las entrevistas con planifi-
cadores centrales, y particularmente con antiguos funcionarios del Ministe-
rio de la Mujer sí se incorporaron en sus preocupaciones por respuesta de
políticas. Después de referirse a la fundamental importancia de temas co-
mo el derecho al trabajo, nivel de salarios y trabajo de temporadas, una an-
tigua funcionaria del Programa Social Nacional para Mujeres Jefas de Fami-
lia, comentó:

'Hay áreas en donde la discriminación es muy fuerte y donde las

políticas sociales carecen de impacto... Nosotros preparamos el in-
greso de las mujeres en el mercado laboral, generamos condicio-
nes , proveemos herramientas, redes, y contactos institucionales. Pe-
ro al final del día el único que contrata es el empresario, y el úni-
co que fija el nivel de los salarios es el empresario en un marco de
leyes laborales que deja muy desprotegidas a las mujeres trabajado-
ras.' (Comunicación personal).

En su visión, el programa ha sido mayormente deficiente en términos de

la calidad de la inserción de las mujeres en el mercado laboral debido a
que ha sido incapaz de modificar las restricciones estructurales que existen
en ese mercado.

Hallazgos adicionales: Procesos sutiles de exclusión

El estudio piloto hizo un intento por develar procesos oscuros de exclu-

sión de las oportunidades de trabajo. La encuesta familiar encontró que la
entrega de alguna razón formal sobre el rechazo de postulantes a un traba-
jo solo raras veces les era dada a los postulantes. En un pequeño número
de casos cuando alguna explicación fue explícitamente brindada, ella se re-
fería al nivel de las expectativas de salario del postulante, o a aspectos de
género tales como el estado civil, o a la presencia de hijos en el caso de

263
las mujeres. Evide ncia cua ntitativa y cua litativa más profunda reve ló dos
posibles fue ntes princip ales de exclusión del mercado lab oral.
Primero , las percepciones de los encuestados mostraron que el rechazo
estaba significativame nte vinculado a algunos prerrequ isitos exigidos por
los em pleadores po tencia les, tales como el requeri mie nto, al postul an te , de
presentar refere ncias, recom endaciones, lo mismo qu e un certificado de
inexistencia de registro crimina l. Aun qu e las recom endaciones era n igual-
me nte requeridas para candidaturas femeninas y masc ulinas, el certificado
de antecede ntes afectaba adversame nte a los hombres, principalmente
(Véase Secció n 4).
Segundo, otras percepciones sutiles de ex clusión se relacionab an a al-
gunos eleme ntos de la identidad de los encuestados, tales como la edad, la
apa riencia física, el lugar de res ide ncia y alguna discap acidad . El est udio
mostró qu e tant o los hombres co mo las mujeres podían se r afectados . Se-
gún los encuestados en el grupo de edad entre 45 y 64 años, la discrimin a-
ció n basad a en la edad , tant o para co ntratar co mo para desp edir, afectaba
categorías fem eninas de ocupación , tales como las trab ajadoras do més ticas,
y categorías dom inad as por hombres, co mo la co nstrucc ión. Los estereoti-
pos sobre la "adecuada" apa riencia física afectab an es pecialme nte a las mu-
jeres, pero también a los jóvenes. En ese mismo sentido , todos los residen-
tes en el Sector Pincoya de la comuna de Huechurab a se se ntían discrimi-
nados e n co ntra, debid o a la reputación del área com o un a zona rústica y
pe ligrosa, pobl ada por gente desh onesta. (Véase Casilla 1).

264
 Casilla 1
Procesos sutiles de exclusión y discriminación en el
mercado laboral. Hallazgos de la encuesta de la submuestra,
desarrollada en Huechuraba, Santiago
La imp ort an cia de las reg las no esc ritas de se lecc ión. José, trab ajad or de la co nstruc-
ció n, desem plead o e n el mom ent o de la enc ues ta:
, Salgo a ca minar busca ndo sitios, Yo me p resento , ¿Entiende? Yo soy car pintero
y ne cesito algún trabajo. Ento nces ellos me dicen '¿q ué ed ucación tien e usted? -
Tercer año, primar ia (corresponde a primaria incomp leta) . '¿Usted tien e antece-
dentes?' y e nto nces ya me puedo ir porque ese fue el final de to do .
Lugar de reside ncia. José vivía en el sector de la Pincoya y reportó co mo sigue :
'...Me preguntaron de cuá l comuna ve nía yo ,. Huechuraba . ¿Y dónde es tá eso?
Nada más, pero ellos me miraron de un a man era , co n un ges to , co mo si qui-
sie ran decir ... Ah.ah í es donde un o tien e qu e e ntrar de es pa ldas para q ue la
ge nte crea qu e es tás sa liendo .'
Discriminación basada e n la edad. Mujeres. Margarita , de 52, había traba jado toda
su vida co mo emplea da dom éstica, pero fue desp edida po r su e mpleador dos años
antes del momento de la enc ues ta . Desemplead a desde e nto nces, e n el mom ento
de la enc ues ta:
'C..) una va a algú n lugar y la oferta dice 'Se necesita emp leada do méstica ma-
yo r de 25 hasta, digamos, 40'. Entonces; ¿que es lo q ue pa sa? Aque llas de no-
so tras que ten e mos alrededor de 50, ¿no te ne mos derec ho a trab a jar?
y Hombres. Manue l, de 53, e ra un trabajad or ca lificado se mi capacitado, un so lda -
dor. Él hab ía trabajad o durant e mu ch os años en la mism a co mpa ñía co ns truc to ra. Al
finalizar un o de los trabaj os de co nstrucción, repe ntiname nte la empresa dejó de e n-
viarlo a nuevos sitios de co nstrucc ión. Prácticas excluyentes similares ocurrían en el
proceso de co ntratació n, co mo después Manu el describi ó su bú squeda de trab ajo :
'Fui a dife rentes e mp resas ... Me mant enía tocando pu ert as. Me las arreg lé pa-
ra trab ajar e n dos o tres lugares, pe ro de nue vo oc ur rió lo mism o . Me decían
'e nto nces, hasta luego , 'ya no te necesitam os'. Y así, simpleme nte, e n mu ch as
partes,ni siq uiera me dieron el trab ajo . Me mirab an de ar riba a abajo . Ahí es ta-
ba el anu ncio del trab ajo , pe ro ellos decía n 'no , ya co ntratamos a alguie n'. Y
yo también usaba el teléfon o , Les telefon eab a desd e afuera del lugar, y e nto n-
ces resp ondían qu e a ún necesitab an ge nte , y yo recién había habl ad o co n ellos .
Ento nces, as í es co mo un o se da cue nta qu e es discriminad o e n co nt ra' .
Apariencia física. A pesar de la naturaleza 'tabú' qu e tiene es te tema , un informan-
te clave de la oficina de trabajo e n la municipalidad admitió q ue las calificaciones
no e ran el único factor e n un a entrevista por trabajo.
-: "El emp leado r pesa ciertos criterios: 'buena presen cia, expe riencia, con ocimiento.....
Autor : ¿Qué e ntiende usted por bu en a presen cia?
-: la apa rie ncia , ha y cosas en los detalles. Por ejemplo , For instan ce , usted tie-
ne ge nte q ue viene aq uí co n su co la de ca ba llo, sus aretes ...
Auto r: ¿Y estos so n crite rios imp ort antes?
-: Por sup ues to, aq uí la presentación cue nta para el 25%. Pero es ve rda d qu e
ellos les dirán 'Ya hemos co ntratado a o tra pers on a'. Ellos no dirán 'No lo to-
mamos debido a que usted se ve muy feo .
Fuent e : Clert (a publicar) . Informantes claves y Encue sta de Suhmu estra / Dic1997 y Mayo 98

265
EXCLUSIÓN DE LAS CALIFICACIONES
SOCIALES; PRINCIPALES HALLAZGOS

Esta sección se inicia co n un resumen de hallazgos co n resp ecto a la ex-

clusión de los calificacio nes so ciales (social eruitlement), lo qu e es seguido
por un enfoque en los principales p rocesos qu e co nducen a la ex clusión .

La exclusión y la baja calidad de los servicios sociales públicos

Los informes disp oni bles so bre pobreza y exclusión social en Chile han
hecho notar el desigua l acceso a serv icios soc iales básicos de calidad, tales
co mo la salud o la vivienda , a pesar de los co nsiderab les mejoramientos lo-
grados en la infraestru cut ra so cial (Mac Clure, 1994; Urme ne ta and Mac
Clure , 1995). A este respecto, el estudio realizado en Huechurab a necesita
qu e los indic ad ores de acceso ya utiliz ad os por la Encu esta Familiar CASEN
sean supleme ntados con otros indi cad ores de exclu sión, como se ilustra en
el área de salud (véase Casilla 7).
Con respecto a las dimensiones de género, los reportes disp on ibles han
tendido a resa ltar la falta de concie ncia de gé nero por parte de los ministe-
rios socia les, y los impac tos que ello tien e en la excl usión de las mu jeres chi-
len as de los de rechos sociales. En el sec tor de la salud, por ejemplo, el an-
teriormente citado inform e de 1996 (Clert, 1996b :28-29) destaca tres aspec-
tos princip ales: a) La limitad a recolección de inform ación relacionad a con
género; b) El persistente énfasis qu e los sistemas públicos de salud ponen
en la salud reproductiva de las mujeres, en detrimento de su salud ocupa-
ciona l; y c) La ign oran cia de las relacion es de gé nero, en la medida en qu e
los hombres co ntinúa n estando abrumado ramente ause ntes de los progra-
mas qu e se ocupa n de la planificación familiar y de la salud sex ua l de las
mujeres.
Existe evide ncia de qu e la pobre calida d de los servicios sociales , e n sí
misma, se suma a la carga de trabajo de las mujeres, que es e n q uienes re-
cae el bienestar ge ne ral de la familia.

Procesos que conducen a la exclusión de los derechos sociales

El impa cto de los costos de los seruicios sociales

El efecto de excl usión qu e producen los mecani smos de recuperación

de cos tos -o en gene ral, un sistema de tarifa por servicio-, ya fue repor-
tad o con respecto a la ate nció n en salud y al acceso a la educación supe-
rior. Con relación a la salud, el estudio cuantitativo e ncontró qu e un tercio
de las personas qu e no habían recibido atención indicó qu e ello era

266
 Casilla 2
La Exclusión de la salud
Los límites de los indicadores cuantitativos disponibles
La encues ta cuantitativa de l estudio piloto realizado en Huechuraba,
Santiago , utilizó indicadores co mpleme ntarios de acceso a aque llos de la
encues ta de 'hogares'. Los hallazgos sugiriero n las limitacion es de la pre-
gunta de CASEN '¿Recibió usted atención médi ca?', en cuatro aspectos
prin cipales:

a) No reflejab a el proceso para obtene r acceso a la atenció n médica, ni

las dificultad es que se enco ntraba n en el cam ino . Los inform ant es cla-
ves y las entrevistas semiestructura das confirmaron la importancia de
las filas, los largos tiempos de es pera antes de los exámenes o de las
operaciones , y el riesgo de que darse sin un número en el ce ntro de
salud.
b) El indicado r cua ntitativo por sí mismo nada decía so bre la calida d de
la atenció n que se recibía. En este sentido, muchos encues tados co n-
firmaron , a través de sus ex pe riencias, la frecue ncia de errores co-
metidos dura nte la atención. En algunos casos, los errores o la defec-
tuosa atenció n durante ope racio nes había inclu so resultad o en un a
incap acidad física permanent e de los pacientes.
e) Frecue ntemente , los pacientes sentían que eran discr iminados en
co ntra por el mod o en que eran tratad os. Algunos pacientes se ntía n
que recibía n un tratamient o inferior debido a qu e ellos portab an un a
tarjeta de indigencia .
d) Este indicad or no es pecifica si el paciente era realmente atendido en
el sistema público de salud en el cual él/ella se encontraba registra-
do . El estudio investigó so bre la excl usión de un servicio público de
salud de calidad , mediante el examen de la cantida d de person as qu e
habían ten ido que buscar atenció n privada a pesar de encontrarse re-
gistradas en el sistema público. La encues ta cuantitativa enco ntró que
entre las 58 person as registradas en el sistema público que sí habían
recibido alguna atenció n, una fue privada , y 5 (8,6%) fuero n de am-
bas, privada y en el sistema público . En un es tud io poste rior se hizo
evidente que estos pa cientes era n presion ados a buscar atención pri-
vada debido a las deficien cias en el servicio pú blico .

Fue nte: Cien (a publicar) Encues tas de Hogares, Enero -Junio 1998.

267
'de bido a qu e no podían pagar por ella'. En cuanto a aque llas personas
qu e se las habían agenciado para obtener atención, las entrevistas se mies-
tructurad as sug iere n que las restricci ones finan cieras eran a veces tan ex-
trem as qu e la mism a vida de los p acientes es tuvo puesta en peligro ". Es-
tos hallazgo s sug ieren un a imp ort ante co nclusión para la co mprens ión de
la desventaja social, enfoca da en una persp ectiva soci al. Un bajo nivel de
ingreso perman ece co mo un fact or esencia l e irrefutable en la persistencia
de la ex clus ión de los dere chos sociales . A pe sar de los mejorami entos en
la infraestru ctura human a y físico-social, el acceso a se rvicios sociales de
calida d -y de ahí, la posib ilidad de superar las desventajas- se enc ue ntra
entraba da, si no imp edida, por los mecanismos de recu peración de cos tos.

Interacciones de género

El est udio dejó ver dos hallazgos fun dam entales con res pecto a la inte-
racc ión de gé nero y e l orde namiento finan ciero institucional del sistema de
políticas soci ales. En prim er lugar, las mu jeres eran, co n frec ue nc ia, finan-
cierame nte excl u idas, debido los roles de gé nero, como se ilustró e n e l ca-
so de la educación.
Si bien la e ncuesta cua ntitativa no mostró diferencias en el nivel de edu-
cación entre hom bres y mujeres mayores de 14 años, las e ntrev istas cua li-
tativas sugieren qu e los papeles de género tradi cionales tienden a ex cluir a
la mujer de los servicios de financi ami ento y de la educación, es pecialme n-
te de la ed ucación de adultos. Así lo ex plicaba Carla:
'Yo de jé de es tudiar cua ndo era joven debido a qu e mi madre de-
pendía de sí misma. Yo tenía que que darme en la casa para cuida r
de mis dos herman os mientras mi mam á trab ajab a. Y después de
eso, yo me casé y tuve hijos. Hoy día, a mí me gustaría vo lver a
estudiar. Pero aho ra e l p robl ema es que no tengo e l dine ro suficien-
te para estudiar. Podría tomar clases de noche , pe ro nad a es gratis.
y también es tá la preocupación por los niños, el pago de los gas-
tos de su esc ue la . Y aquí, en la casa, cuida ndo de que no falte na-
da. Mis es tudios se rían un nu evo gas to. Así es que prefiero no es -
tudiar y comprar otras cosas.

En segundo lugar, las regu lacion es inst ituciona les del sistema de políti-
cas soci ales para accede r a los be ne ficios y se rvicios tendía a estar fuerte-
mente sesgado en co ntra de las mu jer es que no encua draban dentro de
18. Mayor e vide ncia de apoyo , más allá de l estud io p iloto , puede se r e nco ntrada en la prensa chile-
na . Los recientes y constantes reportes de mu ert es de niños pequeños que no fueron atendidos
oportunament e debido a que su s padres no pudieron cumplir los requisitos ; es de cir, no podían
pagar los costos de la ate nc ió n, ni proveer un cheque en blan co , ni habían sido ca lificados para
atenció n gratu ita a trav és de la pos esión de una 'tarjeta de ind ige ncia'.

268
ciertas categorías de estado civil. Mientras qu e a las mujeres solteras jefas de
familia ge neralme nte se les da 10 puntos adiciona les en su aplicació n para
una vivienda socia l, aque llas qu e estu vieron casadas, y cuyo exmarido po-
see una casa, no están calificadas para postu lar a vivienda social debido a
qu e los ben eficios del gobi erno solo se otorgan un a vez, y a la familia.

El bajo nivel de informa ción:

Cuestionamiento de la estrategia de comu nicación

El sabe r que uno tien e de recho a de terminados se rvicios o ben eficios es

un a cues tión crítica, así co mo lo es el saber có mo reclamarlos. La encues -
ta familiar sug irió qu e la baja calidad o la carencia de información pod ían
juga r un pap el imp ortant e en la exclusió n de los derechos sociales. Se pu e-
den subraya r tres hallazgos prin cipal es" . Primero, independientem ent e de
la clase de derecho social, la proporción de encuestados que decl aró no ha-
ber oído del todo so bre los derechos presentados en el cue stionario repre-
se ntó un 51%. Segundo, esta proporción variaba dependiendo del tipo de
derechos sociales. Por un a parte, se increm ent aba -en algunos casos hasta
el 74%- cuando se tratab a de beneficios tales com o los de los programas
municip ales de sa lud y educación, los que proveen redes de seg urida d ta-
les co mo la entreg a gratuita de medi cinas, y asistencia econó mica para la
co mpra de los requeridos uniform es escolares .
Con resp ecto a un particularment e importante programa de go bierno
para aliviar la pobreza femenina -el Programa de Mujeres Jefas de Familia-
e l 70% de 70 mujeres de Huechuraba encues tadas resp on dió qu e nada ha-
bían oído de él. Por otra parte, mu cho más baja era la proporción de en-
cues tados desinformados co n respecto a fon dos sociales -los qu e so n usu al-
mente mu y bien publicitad os por la rad io y la TV-, y co n resp ecto a cursos
de capaci tació n vocacional, lo que siempre ha co nstituido una alta priori-
dad de los gobiernos central y locales. Tercero, aun en el caso de aq ue llos
encues tados que sí hab ían oído acerca de los derechos sociales , un a impor-
tant e prop orción de ellos declaró qu e no estaba n seg uros so bre el có mo
ten er acceso a tales beneficios. Por ejemplo, un 50% de los encuestad os que
declararon haber escuchado sobre cursos de capa citació n vocacion al, no
sabían cómo postular para ellos.
Una man era de entende r las causas de la reducida información fue la de
co nside rar las vías a través de las cuales los encuestados 'informados ' ha-
bía n obtenido su conocimiento . Tom ando el ejemplo de las tran sferen cias
gube rna me ntales de din ero (su bsidios monetarios), el aná lisis de los

19. En esta secció n, es muy difícil extraer porcentajes desagregados basad os en géne ro. Las pregunt as
relacionadas co n la información so bre las calificaciones socia les so lo fueron hech as a 88 en cues -
tados . de los cuales 70 eran mujeres y 18 eran hombres.

269
mecani smos ex istentes indica cuatro vías a través de las cua les se tran smi-
tió la información: a) el medio más frecu ente de informac ión (43%) e ra al-
gún co ntacto 'cercano', co mo los amigos, la familia y los vecinos; b) El por-
ce ntaje siguiente (37%) corres pondió a actores oficiales , tales co mo traba-
jadores sociales municipa les , o el ce ntro de sa lud; de es tos, so lo el 10% de
los casos se p roduj o por me dio de un a visita directa del trabajad o r social al
hogar del enc ues tado; e) Las org anizaciones soc iales tales co mo las asocia-
cio nes de vec inos so lo representaron el 6%; e) Finalm ente , medi os de in-
form ación distant es, como los afiches y la radio, so lo represe ntaron la p ro-
porción más pequ eña, 5%.
Tres factores ex plicaro n los res ultados mostrad os. Prime ro , el aislam ien-
to de las red es sociales co mo la familia o los vec inos podría influi r negati-
vamente en e l acceso a la información . Segu ndo, la falta de , o la irregula-
ridad de, las visitas a la muni cip alid ad tam bién pu eden co nstituir un facto r
negativo. Tercero , aque llas per sonas qu e no re ciben la visita de los trab a-
jadores sociales en e l hogar durant e campañas de ex te nsió n C'ba rridos') ",
pu eden ver reduc idas sus oportunida des de informarse ace rca de los bene-
ficios dis ponibles para ellos. Aunque es te es tudio no pudo recabar víncu-
los causales co nclusivos, sí pudo plantear preocupacion es sobre la movili-
dad de los actores, co mo los trab ajad ores sociales, los qu e necesitan es tar
en es trec ho co ntac to co n la ge nte que ex perime nta el aislamiento y la des-
ventaja social.
Parecía como si los enc uestados tuvieran qu e ir al lugar e n que se en-
contraba la información, más qu e la información tuv iera que llegar hasta
ellos . Estos hallazgos plan tean interroga ntes ace rca de la eficaci a de la es-
trategia de comunicación de la municip alid ad . Por eje mplo, ninguna me n-
ció n fue hecha so bre el boletín municip al co mo un a fuente significativa de
infor mación. Este as pecto fue más tarde investigado a través de observacio-
nes y e ntrevistas co n los func iona rios municipales, llegando a revelar varios
elementos de co mp lejida d.
• Ning una es trateg ia de co municación institu cion al ex istía sobre de-
rechos sociales ; las entrevistas co n informantes claves revelaron que
los medios móv iles de información se disp onían es porádicame nte ,
y no sistemá ticame nte . Más aún, los avisos y los signos qu e indi-
caba n la infraes trucutra social exis tente y los se rvicios era n pobres.
• El flujo de información entre los program as del nivel ce ntral -com o
e l de CHILE]üVEN, o del Ministeri o de la Vivienda - co n las auto ri-
dad es y organizaciones del nivel local es mu y probl em ático .
• Los cana les de co municación exis tentes eran inad ecuados o insu fi-
cie ntes. La mayoría de los departam entos res tringía la difu sión ele
información a las organizaciones sociales y, dentro de e llas, a sus
-------
20. Un 'ba rrido' es una co be rtu ra general de l área.

270
 líderes, incluyendo volantes, etc. Por ejemplo, la Unida d de la Mu-
jer se relacionaba principalment e con las mujeres líderes. Se supo-
nía que ella, naturalmente , circularía la informaci ón entre las afilia-
da s a su organizació n y a la comunidad en ge ne ral.
• La difusión de información con respecto a a las transferencia s de
dinero del Estado y a las redes de seguridad so cial municipal en sa-
lud y educación, era pobre. Las municipalidades procuran promo-
ver la autogestión de la gente y alejarse del paternalismo, del mis-
mo mod o que tratan de evitar la creación de ex pectativas entre po s-
tulantes futuro s, ya qu e el núm e ro de transferen cias asignad as a la
comuna por el nivel central era extremadamente bajo.

Considera ndo los procesos de exclusión esp acial

Un aspecto fundamental del enfoque de exclusión social es qu e toma en

cue nta la dimensi ón social. Este enfoque reconoce que las relacion es so-
ciales tien en lugar en un espacio qu e no es neutral y que, por esa razón,
ello puede co ntribuir al proceso de exclusió n. Con resp ecto a distanci a, el
estudio confirmó otros estudios latinoamericanos, al revelar qu e las comu-
nas periféricas, como Huechuraba, no tenían acceso igualitario a los serv i-
cios soc iales. Por esto , la ge nte qu e vivía en Hue churaba tiene qu e viajar
largas distancias para accede r a esos se rvicios , viaje que representa un cos-
to económico para las familias pobres, así como un a exige ncia a su tiempo
productivo . Los resultados del estudio mostraron qu e en Huechuraba, por
ejemplo, so lo hay dos centros de atención primari a en salud, no hay ni un a
esc ue la primaria especial para escolares con dificultades de aprendizaje, y
no existen facilidad es para los mayores.
El estudio sugirió qu e el acceso diferen ciad o a los serv icios dentro de
las áreas pob res no debería se r pasad o por alto en las políticas de inclu-
sión. En este se ntido, la comuna de Huechu rab a era muy ilustrativa, en la
medida en qu e se caract erizaba por la conce ntración geográfica de las ofi-
cinas y servicios sociales mun icipales en un sec tor, el oriental, la zona más
antigua . Para los habitantes del sector occidental, la falta de infraestructura
vial significaba que ellos qu edaban pobremente vinculados al resto de la
comuna, y qu e el acceso a los servicios y oficinas acarreaba inmen sos cos -
tos en térm inos de dinero y tiempo. Esto afectaba a los más pobres de los
residentes de la zona occide ntal, los que no ten ían otra opción qu e ir al
centro de atenció n primaria de salud muni cip al. Otros residentes, con me-
jores plan es de salud, ya fuera dent ro o fue ra de los serv icios públicos de
salud, podían ir a algún lugar de su escogencia.
El gén ero también intera ctúa con el espacio. Las mujeres so n más afec-
tada s qu e los hombres por los procesos es paciales, en la medida en que son

271
ellos los que tienden a ser los principales usuarios de los servicios públicos.
El lug ar de residencia interactúa con la construcción de los roles y relacio-
nes de gé ne ro , ya que la atención de salud familiar y la aplicació n para be-
neficios tendía a ser principalmente una tare a de la mujer. Y también, e l
tiempo de tran sporte representa un esfuerzo adicional, dada la carga de tra-
bajo que sobrellevan , mientras que la falta de cercanos centros subsidiado s
de cuida do infantil reduce sus posibilidades para entrar al merc ado laboral.

La necesidad de ordenamientos más flexibles

El estudio sugirió que la disposición de las horas de trab ajo de las insti-
tucion es calificadoras, tales como las oficinas o servicios municipales , debe-
rían acomoda rse a las personas, mediante un a mayor flexib ilidad. En la en-
cues ta familiar de sarrollada en Huechuraba , los ordenamientos sobre hora-
rio aparecieron como un ob stáculo para los beneficiarios , lo qu e se presen-
taba en el caso de dos de las mayores prioridades tant o del Gobierno Cen-
tral co mo de los gobiernos locales: el Programa de Mujere s Jefas de Familia ,
y los Cursos de Capacitación Vocacional. En esto s casos, la encuesta mos-
tró que un tercio de los en cuestados interesados e n el primer tem a, y qu e
casi la mitad de ellos interesados sobre el segundo, citaron el horario co mo
un factor. Las aut oridades municipales reconocieron esto como un desafío
importante. Sin embargo, el resp onder positivamente involu craría la movili-
zación de mayores recursos humanos y financieros , y una mejor gesti ón de
es tos últimos, de manera tal qu e se pudieran acomoda r a los resident es.

Cuestiona miento de los métodos delocalización

El exame n de las impli caciones de los recurso s, de las negociacion es o

de los costos y beneficios de los enfoques de selecci ón de [beneficiarios]
esca pa al alcance de este artículo . Si bien los instrumentos utilizados (Fi-
cha CA5m ayudan a se lec cionar a los pobres, simultáne ame nte lesionan los
derechos universales de los pobres con la pesada carga de la calificació n
co mprobator ia. En es te sentido , tanto la e nc ues ta famili ar como las entre-
vistas co n los funci onarios municipales" mostraron cómo los medios de
prueba y los enfoques de selección por sí mismos conducían a segreg ar en-
tre aque llos qu e pueden probar que ellos so n pobres y aque llos qu e pu e-
den pagar por un servicio , ignorando las necesidades e intereses de la ge n-
te qu e no se ajusta dentro de cat egorías rígid as. Y también es important e
indicar que el instrumento mismo, para ser más eficaz en la selecc ió n de
los pobres, tendría qu e se r revisado para reflejar los cambios qu e h ;lt,
21. Tales como los trab ajad ores socia les y enc ues tadores a cargo de la ap licació n del pri ncipa l insr-:
ment o de ver ificación , la ficha CASo

272
tenido lugar en los patrones de consumo y en los servicios disponibles pa-
ra los pobres en Chile al final del siglo .

Medios de verificación

El estudio confirma que los rechazos de las aplicaciones de los postu-

lantes a diferentes beneficios sociales resultaban de la obtención de una
inadecuada cantidad de puntos con el instrumento verificador. Así fue in-
formado por una mayoría de encuestados que habían solicitado, sin éxito,
una o más de las siguientes calificaciones sociales: a) la 'tarjeta de indigen-
cia', la que habilita para acceso gratuito a los medios de la salud pública;
b) pensiones; e) vivienda de bajo costo; d) exención del impuesto por re-
colección de basuras ; e) acceso a los centros de cuidado infantil. En fun-
ción de los temas de género, la atención pública de los niños constituye un
ejemplo ilustrativo de la contradicción entre la prioridad asignada a la in-
serción de la mujer en el mercado laboral y el uso de los mecanismos de
selección de beneficiarios por parte de la Institución Pública para el Cuida-
do Infantil en Chile, la ]UN]I.
Otras muestras de esta clase de contradicciones incluyen el rechazo de
aplicaciones para pensiones por invalidez que eran hechas por mujeres jefas
de familia, sobre la base del nivel de sus bienes materiales (Casilla 3). Otro
ejemplo es la exclusión de los beneficios maternales que sufrían las adoles-
centes embarazadas (Casilla 4), bajo el supuesto de que las adolescentes ten-
drían el apoyo de sus padres. Este supuesto es de la mayor preocupación en
el contexto chileno, tanto que diversos estudios han destacado la fuerte es-
tigmatización adherida al embarazo adolescente (Latorre et al., 1996).
En función de las implicaciones de políticas, los hallazgos mostraban la
necesidad de serios cambios en los instrumentos de medios de prueba (ficha
CASIO, y en sus aplicaciones. Primero, se requeriría una menor focalización
en los bienes materiales, tales como televisor a color, refrigerador, calidad del
techo y otros parecidos. Segundo, para fortalecer y validar su poder, se de-
bería dar mayor énfasis a: a) las circunstancias actuales vividas por los pos-
tulantes (Le. pérdida de un trabajo o enfermedad repentina); b) el grado de
precariedad del empleo, y sobre sus implicaciones en la inestabilidad del in-
greso de los postulantes; e) reconocimiento de la pobreza y desigualdad in-
trafamiliar, prestando atención a las necesidades individu ales en la familia; e)
una capacitación más adecuada de quienes solicitan el instrumento.

273
 Casilla 3
Medios de Prueba:
cuestionamiento del alto énfasis en las posesiones

María , de 52, se enco ntraba en una situación muy vulne rable cua ndo se
dio su entrevista con el encuestador de CASoElla carecía de toda fue nte
de ingreso que no fuera la ayuda de sus hijos. Una enfe rmeda d rep enti-
na en su columna le impidió trabajar por sí misma . Sepa rada de su es-
poso , ella no pudo obtener un a pensión de él. Ella era respo nsable tan-
to de su hija mayor -la que pad ecía de una enfermeda d psiqu iátrica- co-
mo del hijo de aqué lla. Ella so licitó un a pequeñ a pen sión , pero el p un-
taje qu e alcanzó co n el test de tami zaje se cons ide ró qu e era muy alto.
'El doctor me dio un pap el para qu e yo pudie ra ten er ate nción gra-
tuita en el hospit al y en el centro de salud . Yo vivo e nferma . Estoy en-
ferm a de los hu esos, y él también me dio un papel para qu e la visita-
dora pudiera darme un a pensión , ya que no pu edo volve r a trab ajar.
Aún menos, ya qu e a mi toca cuidar de mi hija y su bebé ... Ellos vi-
nieron a verme, ella me pregunt ó si acaso yo ten ía un a máqu ina la-
vadora -Sí, le co ntesté , '¿tiene usted una máquina ce ntrífuga?' - Sí -, ¿re-
frige rador?, - Sí -, Muy bie n señora, dijo ella, usted no tien e ningún
derecho a una pensión'.
María constituía un ejemplo de los postulant es que no estaba n e n co n-
diciones de gene rar algún ingreso. Y como otras, ella se estaba co nvirtien-
do en peligrosamente vulne rable a causa de su enfermedad. En té rminos
de compro misos de políticas, este eve nto propio de la vida justificab a el
apoyo externo y ayuda , con el fin de imp edir qu e ella fuera a hacer en la
pobreza. Sin emba rgo, las reglas y los métodos de selecció n de ben eficia-
rios la excluyero n del apoyo externo debido a qu e sus co ndiciones pe r-
so nales sólo fueron medi das en la forma de posesion es materiales.

Fuent e : Clert (a publica r) Encu esta de Hogares e n Submues tra.

Entrevista se rnlestruc turada . Mayo 1998

274
 Casilla 4
Métodos de medios de prueba, exclusión de los
beneficios familiares y adolescentes embarazadas

Las adolesce ntes embarazadas, futuras madres ado lesce ntes so lteras,
qu e tod avía viven en la misma unidad residencial de sus padres, como
allega das , debido a qu e no están en co ndic iones de encontrar un lugar
para sí misma s obtiene n un alto nivel de puntaje en la ficha CAS, en la
medida en qu e se les supone qu e se benefician del ingreso total de sus
padres. En muchos casos, esto las excluye directament e de los ben efi-
cios matern ales. Como dos funcion arios municipales lo expresaron:
Es difícil de cirle a una jovencita de 14 15 que el ingreso de su papá
ó

y su mamá la perjudican , qu e ella no puede obtener el ben eficio ma-

ternal ...Y es aú n más difícil cuando usted oye en los discursos que las
adolescentes embarazadas tienen dere cho a esto y aquello . Las mucha-
chas se sie nten realm ent e mal cuando se da n cuenta qu e no obtendrán
el ben eficio .
Autor : ¿Por qu é ellas no pued en obtene r el beneficio matern al?
Porque ellas son clasificad as co mo dependient es. Así en la encues ta
CAS, ellas son sumadas co mo part e de la 'unidad familiar ' ( el grupo
familiar). Bien , esto es verd ad , pero estamos habl ando de una niñ a
e mba razada que necesita un poco de ap oyo aquí ...! Y es justo , sus
padres podrían ayudarla un poco , de alguna man era, algunas veces.
Pero algunas veces , sus padr es también las rechazan , les dicen fuera
y así. Enton ces, las muchachas viene n aquí, a nosotros, buscando
ayuda , a la municipalidad , pero aquí tampoco hay apoyo ...

Fuen te: Clert Ca publi car) . Entrev istas serníestructuradas

co n fu nci on ari os mun icip ales. Jun io, 1998.

Grupos priorita rios

Otro hallazgo fundamental del es tudio consistió en qu e muchos postu-

lantes podían ser rechazados porque no cor respondían al grupo es pecífico
que estaba sien do se leccionado. Esto plantea ba serias imp licacion es para la
focalización de l gobierno en ciertos grupos 'vulne rables', lo que co nduce a
ignorar la vuln erabilidad de otros . Tant o las mujeres com o los hombres
eran afectados, aunque de maneras diferentes.
La mayoría de los encuestados qu e habían postu lado para los cursos de
capacitación vocacional informaron sobre estas forma s de exclusión, incluyén-
dose entre ellos, principalmente, a los hombres mayores de 40 años, la ma-
yoría desempleados, a quienes se les dijo que los cup os de los cursos qu e a

275
ellos les interesaban estaban reservados para los jóven es. Esto conducía a un a
situación abs urda en la cual las person as del grupo de eda des entre 40 y 50
años eran excluidas del mercado laboral por las empresas, debido a la estig-
matización de la edad, por una part e, y de los programas de capacitación vo-
cacio nal del Estado, por la otra. Esto tambi én planteó el tema de prioridades
conflictivas, en la medida en que la exclusión de los hombres de cuarentas
co n resp ecto a los cursos de capacitación voca cional no represent ab a un bu en
presagio para el énfasis del gobierno en el capital human o y en la inserción
en el mercado laboral, ambas , partes de su estrategia contra la pobreza.
En cua nto a las mujeres, inquietab an principalmente las mu jeres casadas
qu e postul ab an sin éx ito al Program a para Mujeres Jefas de Familia. Esto
plant eab a un crucia l deb ate so bre políticas, el qu e aplicaba a Chile, pero
también a otros países de América Latin a. La focalización de la pobreza e n
las mujeres jefas de familia pare cía ignorar qu e la pobreza fem enina tam-
bién podía afectar a mujeres viviendo en familia s co n jefe ma sculino. Yal-
go interesant e , las entrevistas con los funci onarios del SERNAM sugie ren
qu e el go bierno se está dando cue nta de la imp ort an cia de es tos asp ectos,
y está co nside rando exte nder de alguna man era el Programa.

EXCLUSIÓN DE LOS DERECHOS Y DEL SISTEMA DE JUSTICIA

Negación de Derechos y Desventaja Social

Un enfoque de exclus ión social requiere observ ar a aq ue llos qu e expe -

rimentan la desventaj a social como personas que están dotadas de derechos
así co mo de necesidad es" . El an álisis de la de sventaja so cial desd e tal pers-
pectiva mul tidimen sional obligó a romper la acostumbrada se pa ració n -evi-
dente en tant os reportes oficiales de desarroll o- entre pobreza y negación
de derechos, e ntre los aspectos socioeconó micos y los político-legales. En
el caso de Chile, el p roceso de dem ocratización co ntribuyó a - y permiti ó-
que el tem a de la ciuda da nía y el del acceso desigu al al siste ma de justicia
regresaran a la age nda . La administració n de Aylw in (1990-1993) estableció
un pro grama nacional de pequeña escala, dentro del Ministerio de Ju sticia
- el Program a de Acceso a la Justicia (PAj)-, dirigido a mejorar la infor ma-
ció n de los pobres so bre sus derech os y la asistencia judicial", La Admi-
nistración Frei , en su prim er trienio (1993-1996) , incorporó al PAJ en el Plan
Nacio na l para la Errad icación de la Pobreza (PNSP) y exte ndió su co be rtu-
ra. Sin emba rgo , la desap arición del PNSP e n el seg undo trien io , y un én-
fasis mu y fue rte en el co mpone nte de inserción al mercad o lab oral , co mo
22. Para una discusión analít ica sobre exclusión social y ciudad aní a e n el co ntex to latinoam er ican o ,
véase Soja e n este vo lumen .
23. Apoyad o la más de las veces en intervencion es móv iles, el PAJ ha co mpe nsado út ilment e las defi-
ciencia s en los ce ntros legales público, especia lmen te en las áreas rurales .

276
parte de la estrategia de reducción de la pobreza, significó el detrimento de
otras áreas, entre ellas los aspectos judiciales. En el Programa Nacional pa-
ra Mujeres Jefas de Familia , esto se manifestó en la relegación del compo-
nente legal y judicial al nivel local. Esto significó que el SERNAM solo pu-
diera brindar su apoyo allí donde las municipalidades daban consideración
al tema de la asistencia legal y judicial".
Considerando los reportes existentes (Clert, 1996b:32-33; Correa el al.,
1993) y sobre todo los recientes hallazgos obtenidos en la comuna de Hue-
churaba, este artículo sugiere la importancia de mantener el tema del acce-
so al sistema judicial en la agenda contra la pobreza . Un argumento cen-
tral es que la negación de derechos que conduce a la injusticia a menudo
pareció tener un poderoso impacto en la desventaja social de las víctimas ,
como lo sugirieron las historias personales de los entrevistados. Con rela-
ción a los temas del trabajo, tanto hombres como mujeres comúnmente re-
portaron injusticias generadas por las prácticas de los empleadores. Pagos
injustos, mucho más abajo que el salario mínimo, vacaciones impagas y
despidos injustos, entre las más mencionadas.
En función de los temas de género, la evidencia sugiere que la asime-
tría de las relaciones de poder era más extrema en el caso de las mujeres.
En cuanto al área de las pensiones alimentarias, los funcionarios involucra-
dos en los centros públicos de ayuda legal informaron sobre casos ilustra-
tivos en que las mujeres jefas de familia nunca podían obtener un pago
adecuado de la pensión alimentaria debido a que no tenían los medios pa-
ra sostener una acción legal. Como consecuencia, ellas no solo habían te-
nido que enfrentar una gran pobreza inmediatamente después de la sepa-
ración, sino que habían llegado a convertirse en vulnerables en el largo pla-
zo . El frecuente reporte de violación de los derechos a la pensión alimen-
taria confirmó la importancia del tema de la desventaja social de la mujer,
como se subrayaba en otros informes (Clert, 1996b:32-33). Además, y debi-
do a los existentes estereotipos sobre género, el marido había tenido el tá-
cito apoyo de la policía para tomar todas las posesiones de la familia, des-
pués de la separación de la pareja (Clert, 1996a, 1996b).
Con respecto al trabajo, algunas experiencias específicas basadas en gé-
nero deben ser subrayadas . Por ejemplo, los despidos injustos por razón de
edad afectan tanto a la mujeres como a los hombres, pero los despidos in-
justos debidos al embarazo afectan específicamente a las mujeres jóvenes.
Informantes claves confirmaron la violencia física y sexual infligida a las
mujeres por sus parejas masculinas o por los miembros de su familia, al
mismo tiempo que el estudio descubrió un área subinformada: la violencia

24. Fuente: informantes cla ves y entrevi stas semiestructuradas.

277
practicada, principalmente sobre los hombres, por los Ca ra bineros" y por
la Policia de Inv estigaciones.

Formas y factores de exclusión

En cua nto al acceso a los tribunales, los encues tados no identificaron co -

mo facto r de ex clus ión a la falta de acc eso a ellos, ni a los gratuitos "se rvi-
cios legales" , El centro legal" sí tenía métodos de se lección de beneficia-
rios so bre la base de medios de prueba, pero los criterios qu e allí se utili-
zaban eran más flexibl es qu e los del formulario C.A.S. Los infor ma ntes cla-
ves y las e ntrevistas semiestruc tura das identi ficaron tres factores princip ales
pa ra no emprende r acciones legales co ntra los autores de alguna injusticia :
• desaliento y resign ación ante la cantida d de formularios a comple-
tar y requisitos a cump lir asociad os co n la máquina judi cial , y co n
res pecto a la co mp lejidad y duración es perada del correspondien-
te proceso ;
• las deficiencias de las mism as leyes chilenas , lo qu e hace imposi-
ble a cua lquier juicio ; y est o ocurría princip alm ente e n el ám bito la-
boral;
• Las asimé tricas relaciones de poder e ntre víctim as y autores de la
injusticia. El emp rende r accio nes legales co ntra ca rabineros no só -
lo se veía co mo dificult oso e irrea lista sino qu e también co mo pe-
ligroso, p or miedo a las represalias. En el caso de las institu cion es
de go bierno o entida des pri vad as qu e hab ían co me tido errores co n
pe rjuicios, el ce ntro legal había recom endado a los enc ues tados
co nformarse desde el principi o , debido a las "dificultades para re-
co lectar de ev ide ncias" .

Para aq ue llos que hab ían lograd o accede r a los tribunales, e l aspecto crí-
tico era la pobre calida d del acceso. Más del 50% de los enc uestados qu e
habían sido víctimas de alguna injusticia habían podido abrir un ex pedien-
te de juicio en co ntra de sus ofensores . Sin embargo, los datos cua litativos
sugiriero n la necesid ad de tomar e n cuenta a otros indi cad ores, tales co mo
la eficiencia de la judicatu ra, particul arm ente e n lo qu e se refiere a las tar-
dan zas" , y a su imparcialidad. Los e ntrev istados e informantes claves
también d iero n informacion es p recisas ace rca de la corru pción de los
25. Policía .
26. Los qu e cubren as iste ncía y servicios judiciales ; Le . asisten cia de un ab ogado y co ncurrencia al tri-
bunal si es necesario . Una modalidad alternativa de interv enci ón e ra provista a travé s del arb itraje.
27. Corporac ion de Asistenciajudicial. Esto s ce ntros legales de pe nde n del Ministe rio de Justi cia . pero
so n ind ep endientes de los PAJ . los q ue no es taban imple me ntados en Huec huraba .
28. Los la rgos pro cesos jud iciales incluían , entre o tros, el mínimo de un año para cualq uier dema nd a
co ntra em plead ores y reclamos so bre pen sió n alim en taria , y do s a ños, mínimo , para los casos e n
juzgados del crime n .

278
abogados de los demandantes o de funcionarios públicos influidos por
acaudalados acusados. Adicionalmente, los abogados que el centro legal
suministraba gratuitamente eran caracterizados como poco confiables. Esto
tenía que ver con el contexto más amplio de configuración del personal del
centro legal, el que principalmente se componía de practicantes con nin-
gún incentivo para un buen desempeño.
Dentro de este desolado cuadro, las mujeres reportaron algunas pocas
experiencias positivas . Mientras la ley lo permitía, la experiencia descrita en
la casilla 5 muestra cómo el positivo rol de instituciones contraactuantes, ta-
les como los centros de asistencia legal o el servicio de Inspección del Tra-
bajo podía compensar los desbalances en las relaciones de poder y prote-
ger a los ciudadanos en algunos casos . Más recursos en estas instituciones
y adecuados incentivos junto a reformas legales podrían generar una dife-
rencia decisiva.

Casilla 5
Compensando desbalances en las relaciones
de poder en el proceso judicial

Mariana, una mesera de 25 años, fue despedida por su empleador cuan-

do ella le contó que estaba embarazada . Su cuñada le recomendó que fue-
ra a la Inspección del Trabajo, donde recibió información y apoyo.
"Ellos me hablaron sobre mis derechos como trabajadora y como mu-
jer embarazada. Entonces yo empecé a defenderme por mí misma, ya
que vi que la Inspección... me apoyaba. La inspectora me ayudó con
todos los trámites y formularios. Ella gestionó mi reintegro al trabajo
hasta que salí por mi "prenatal".

Cuando ella regresó al trabajo, su empleador empezó a perseguirla ,

tratando de hacer que renunciara, y hasta la acusó de ladrona. Esta vez
ella necesitaba la asistencia del centro legal , el que le suministró un abo-
gado. No se pudo obtener ninguna evidencia en contra de ella y enton-
ces ganó el caso, y también una indemnización. Su excepcional caso
mostró la exitosa combinación de apoyos de dos instituciones públicas,
la Inspección del Trabajo y el Centro Legal. Más que nada, los derechos
de Mariana estaban protegidos por la ley de licencia maternal, sin la cual
su caso no habría podido ni siquiera ser intentado.

Fuente: Clert Ca publicar). Entrevistas Semiestructuradas, Mayo 1998.

279
EXCLUSIÓN DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES

Desventaja social y acceso a las organizaciones

El acceso a las orga nizaciones pu ede ten e r un imp acto directo so bre la
pobreza y sobre el aislamiento social. Primero, permite el acceso a los re-
cursos simbólicos . La evide ncia exis tente sugie re que la particip ación en las
orga nizacio nes ejerce un efecto psicológico positivo sobre las mujeres . El
compa rtir problemas y preocupaciones eleva la autoestima , red uce el aisla-
miento , y tiende a pro mover tem as no necesariamente vinculados con los
objetivos del grupo , tales como la violencia fam iliar (Clert, 1996b :35). Se-
gundo, pue de ayudar a la ge nte a dar un paso ad elante en su ex perienc ia
de desven taja social. Al co njuntar sus conocimientos y esfuerzos, ellos po-
drían ten er grandes oportunidades de que sus intereses se reconozcan y se
satisfagan sus necesidad es, esta idea ha sido particularmen te enfatizada,
desde 1990, por el Go bie rno chileno, lo mismo que por mu chas municip a-
lidades, la de Huech uraba entre ellas . Con resp ecto a la política soc ial, es-
te enfoq ue subraya la importancia que los mecanismos or ientados po r la
dem and a tien en en la provisión de beneficios, ya sea a través de fondos so-
ciales o program as localme nte fina ncia dos, co mo aque llos para los mayo-
res o los incapacitad os. Sin emba rgo, para se r eficaz, este enfoque exige a
las personas que se co nvie rtan en pa rte de grupos organizados y, en lo po-
sible, legalmente recon ocidos, co n el fin de aplicar para ayudas finan cie ras.
Más aú n, hay evide nc ias qu e sugie ren qu e las personas enfrentan un acce-
so desigu al a las organizaciones sociales y, por lo mismo , a los rec ursos ma-
teriales que ellas pu eden proveer.

Formas y procesos de exclusión

Estudios realizad os han apuntado hacia los específicos obstáculos de gé-

nero para el acceso de las mujeres a las orga nizaciones socia les. Tales obs-
táculos incluye n, principalmente, restricciones de tiempo y espacio debidas
a las múltiples activida des de las mujeres y/o, a la oposición de la pareja
masculina". Si bien este artículo no niega la importanc ia de tales restriccio-
nes de gé ne ro, las evide ncias obtenidas en el microestudio desarrollad o en
Huechuraba llaman a prestar más atención a los procesos qu e pu eden ex-
cluir tanto a hombres como mujeres de los recurs os de las organizaciones.
Los da tos cua ntitativos del estudio de Huechuraba sugie ren que el acce-
so diferen cial a las organizacio nes sociales estaba marcado por varia bles dis-
tintas de las de gé ne ro , como por ejemplo la co ndició n de propiedad de la

29. Véase Saba tini 0995 : 43) y su énfasis en el factor machismo.

280
vivienda. En tant o que un significativo núm ero de p ropietarios participaba
en varias orga nizaciones , muy pocos arrenda tarios lo hacían en orga nizacio-
nes formales tales co mo las asocia cion es vecina les, o las junstas de padres
y madr es. Los arrendatarios tendían a involu crarse , particularmen te, en aso-
ciaciones de autoayuda, y dentro de aque llas, en los co mités de allegados.
De manera más ampli a, los dato s cualitativos proveyeron una cantidad
de posibles factores ex p licativos detr ás de la exclusión de las organizacio-
nes socia les. Una pequeñ a fracció n de encues tados, que no particip aba en
ninguna organización, manifestó un ge ne ral 'desencanto' con la participa-
ción, aunque esto no fue posteriormen te ex plorado en el estudio . Otros , y
es pecialme nte los encues tados más viejos, expresaron simpleme nte un a ca-
rencia de tiempo y la gra n carga qu e la partip ación añadiría a sus rutin as
diarias. Más ade lante, el estudio inda gó , dentro de un tema subreportado,
las maneras en las cua les las organizacio nes por sí mismas pu ed en excluir
y discriminar. Las entrevistas semiestructuradas co n los líderes so ciales y
miembros de las familias apuntó hacia dos actitudes y prácticas discrimina-
torias prin cipal es: a) el establecimiento de requisitos financieros y a los pro-
cesos más invisibles de discriminación o exclusión por medio de la estig-
matización . (Casilla 6).

281
 Casilla 6
Requisitos financieros y exclusión de las organizaciones sociales:
Los Comités de Allegados
Los Comités de Allegad os (personas o f amilias viviendo con otras fa mi-
lias bajo acuerdos precarios) es más p rob abl e que ten gan éxito en la obten-
ció n de viviendas de bajo costo para sus miembros si todos ellos tien en la
misma capacida d de ahorro. Julia, un a secretaria de un Comité de allega dos ,
sugirió q ue algunas directivas (o rganismo s de go bierno) les presion ab an a
ellos para no dejar entrar a aquellas personas co n insuficiente o precaria ca-
paci da d de ahorro. Todo e l p roceso de selecció n de memb resía merece ser
citado en ex tenso:
V: Hay un mínimo qu e o btener en el esquema , nosot ros éramos alrede -
dor de 50, pero es to era inútil debido a qu e estas personas ya sea qu e no
ten ían el dinero o no estaba n en co ndic iones de obte ne rlo, C .) . Por lo
tant o , co me nzamos a e limina r gente .
Auto r: Y, entonces, ¿Cóm o se leccionaban ustedes a su ge nte?
V: Emp ezábamos po r pedir din ero , ellos tenían qu e darn os un a cierta
cantida d de d inero, en un det erminad o plazo . Ibam os a cada un a de las
direcciones que teníamos, ex plicábamos lo que est ába mos haciendo C .) .
Y al fina l, so lo mantuvimos a 15 de los 50. Ellos fueron aque llos que real-
mente tenía n el dinero y todos sus pap eles en orden."
Autor: ¿Cuánto necesitaban ellos para se r seleccio nados?
V: Nosotros pu simos un mínim o de $300.000 (US$600)*.
El status co n resp ecto a la vivienda parecía se r el fundam ento más fue rte pa-
ra la exclusión Algunos líderes soc iales ex hibieron actitudes discrimin atoria s
hacia los no-p ropietarios, po r ejemplo, los arre nda tar ios, los allega dos o los
cuida dores; Ped ro lo puntualiza así:
'En la villa, muc hos perman ecían co mo inq uilino s. Este es el po r q ué es-
ta pobl ación nunca avanzará, debid o a que hay mu ch os cuid adores y
arre nda tarios . El qu e es inquilino no le importa nad a. (oo.) . Lotes de alle-
ga dos, a ellos no les importa. Ellos no so n propietarios, no vale la pen a
trab ajar para ellos.'
Al mism o tiempo , algunos arrendatarios se se ntían discriminados en co ntra,
co mo Jorge y María :
J: Yo creo que ellos nos miran co mo inferiores (nos miran de men os),
porqu e ellos (la Junta ) dice 'ellos so n jóvenes, ellos ya deberían tene r su
propia casa C.Y .
M. E. oo .No , yo nunca requ erí de la Junta, pero es porque tampoco tuve
acceso a ella. Una Junta de Vecinos nunca tom ará en cue nta a los arren-
datarios, ellas so lo atienden a los propi etarios'
e ) Más de cua tro veces el salario mínimo .
Fuente : Clert (a pub licar)

282
P ERCEPCIÓN DE LAS RELACIONES:
IMPLICACIONES PARA LOS AGENTES DE LAS
POLÍTICAS DE INCLUSIÓN SOCIAL30

Esta sec ción final examina la exp erien cia y percepción de los particip an-
tes con resp ecto a su distancia de las red es, los acto res, las institu cion es, to-
dos los cuales se supone juegan un papel important e en la reducción de su
desventaj a socia l, co nforme a la estrategia del Gob ierno Central para la re-
du cción de la pobreza. Los apre mios para este docum ento hacen imposi-
ble la presentación de un recue nto detallado y co mprehe nsivo de los ha-
llazgos. No obstante , a co ntinuació n se sintetizan los hallazgos críticos , y
sus relacion adas implicacio nes de política.

El Hogar y los 'Contactos Cercanos'

Se podría argumentar que la exclu sión de las red es hori zontales, tales
co mo los 'contactos cerca nos ' choca co n la excl usió n respecto de otros re-
cursos más tangibles co mo los de las calificacio nes sociales. Cua ndo la pro-
tección y asistencia del Estado es denegada, podría asumirse que, para la
satisfacció n de sus necesidades, las person as se apoyarán en otros, ya sea
entre los de su familia o de su 'comunidad' . Sin emba rgo , la evide ncia del
microestudio realizado en Huechu raba no enco ntró antecede ntes fue rtes
sobre las virtudes inclu sivas comúnme nte atribuidas a tales redes horizon-
tales. Algunos casos sug ieren que el aislamiento socia l ge nera grandes difi-
cultades e n el es tar al frente de la diaria lucha por la supervivencia . No obs-
tant e , el significado y naturaleza de las relacion es no pu ede entende rse co-
mo gara ntizado . En este se ntido , esta investigación co nfirmó los hallazgos
sobre redes sociales realizad as en otros países latinoamericanos" cuando
subrayan la importancia y también las limitacion es de los así de nominados
contactos cercanos , como los de parent esco , y los de pa rentesco ficticio,
co mo los amigos .

30. Las eviden cias e n esta secc ión fue ron parcialment e ex traídas de la e ncues ta cua ntitativa . pe ro de
man e ra más significativa de las e ntrev istas se miestructuradas y del ejercicio part icipa tivo de l
Diagr ama de Venn . Derivad o de los métod os de Evaluaci ón de la Part icip ación Rural (P.R.A., según
siglas e n inglés), y basado en la esq ue rnatizac ión de circulas, este e jercicio pregunta si ex isten
acto res o institu ciones d iferent es qu e se an relevant es pa ra los particip ant es e n términos de su
ca pacidad de ay uda y/o, aten ción para ellos e n períod os de problem as. Y tambi én permit e ind a-
gar al inte rior de la ate nció n percibida y de la ca pac idad de ayud a de estos actores e institucion es.
31. Go nzá lez de la Rocha 0993;1994); Rob erts ( 993).

283
Las relaciones de hogar

La enc ues ta cua ntitativa ilustró so bre las formas e n qu e los hogares po-
clían dar respuesta a las necesid ad es insatisfechas, tales co mo la atenc ión
de los niñ os o de los adultos enfermos . El 24% de los enc uestados se ña ló
qu e otros miembros del hogar, distintos de ellos, se e nca rgaba n de los adul-
tos qu e requerían asistencia. El 29% de los encuestados co n niñ os men ores
de oc ho años indi có qu e ellos co nfiaba n en los miembros de la casa para
e l cuida do de los niñ os. Y por co ntras te , so lo el 8% d ijo co nfiar e n los ce n-
tros de ate nció n infa ntil, y úni cam ente el 6% refirió a los vec inos o amigos .
La mayoría de las per son as entrevistada s co ns ide raba a las relaciones en el
hogar -i.e. la pareja, e l niñ o de mayor eda d , o algú n pariente allegad o- co-
mo la fuente más imp ort ant e y accesible de ayuda . Para la mayor parte de
los entrev istados co n pareja, independientemente del gé ne ro , la pareja era
usu alm ente la pr imera e lección, mientras qu e para los e ncues tados so lteros
o divorci ad os, la primera elecció n era algú n pariente pr óximo allega do.

Familia, Parentesco ficticio, y A m istad

Los hallazgos asociados a las relaciones de familia fue ra del hogar de-
mos traro n serias limitacion es en sus capacida des de brindar cuida dos. Si
bien los par ientes no resid entes en e l hogar mant enían un relativo lugar de
importancia en la mente de muchos de los part icip ant es, y aunq ue a veces
su apoyo e ra cruci al para e llos, un tercio de los part icipantes aún co ns ide -
rab an a los miembros de la familia co mo distanciad os y no co nfiables e n
períod os de necesidad. Los hallazgos cues tionaron los sup uestos sobre la
fam ilia co mo un amb iente armo nioso e indiferenciado .
Con res pe cto a la am istad, la mayoría de las pe rcepcion es de los e ncues-
tados sobre tales relaciones era que ellas deja ba n de ser co nfiab les e n tiem -
pos de probl em as" . Ade más , en varios casos, las limitaciones estaban sin-
gularme nte dife renciad as según el gé nero. Las restriccion es de movilidad y
tiempo de las mujeres, debido a sus múltiples tareas, restrin gían e l tiempo
para las amistades. Com o Margarita, un a cos ture ra, lo ex pone : 'Para mí, es
del trabaj o a la casa. Mi mu ndo está aquí adentro . Lavar, planch ar c.. .) y
después so lo el dese o de irme a la cama ...'

Las relaciones con los vecinos

Los hallazgos sugi riero n un a reevalu ación de las relaciones es paciales

co mo un factor para facilitar la inclu sión social. La mayoría de los partici-
32. Por e jemplo . Xime na no te nía ami gos y argumentaba: 'Cua ndo de lo q ue se trat a es pasa rlo bien ,
tú tien es mu ch os a migos. Cua ndo tú es tás e n problemas, simpleme nte los pierd es'.

284
pant es no co nside raba n a los vecinos en su co nstelació n de relacion es, y
cuando sí lo hacían , generalme nte las caracterizaban co mo distant es y sin
impo rtancia . Algunos de los factore s qu e ex plican tal percepción eran la fal-
ta de unidad en la co munida d, la vergüe nza de pedir ayuda, y las carencias.
Las carenci as parecían limitar la capacidad de los veci nos para coope rar in-
formalme nte entre sí, en la medida en qu e ellos se encontraba n sobrecar-
gados co n las pesadas demandas de sus propi as familias. Este hecho se da-
ba clarament e en los vecindarios más deprivad os de Huechurab a; esto es,
en los campame ntos y en las pobl acion es co n viviendas de bajo cos to.

Las Asociaciones de la Sociedad Civil

Orga nizaciones territoriales, orga n izacines de autoayuda,

y otros grupos sociales

Las aso ciacio nes de vecinos (Juntas de vecinos) so n frecuent ement e con-
side radas co mo un 'espacio natural' de reunión y pa rticipación co munitaria
por parte de los tom ad ores de decision es, y más de la mitad de los partici-
pant es sí integraban la 'J unta' en su co nste lació n de relacion es. Aun así, una
gran mayoría de estos encues tados co nside raba n a es ta orga nización como
alejada de ellos, y de poca importan cia en lo person al" (véase los diagra-
mas de Ven n ) . El estudio mostró un a clara coincide ncia entre las ex pe rien-
cias y percepcion es de discriminación destacadas en la Sección 4 y las per-
ce pc iones de lejanía de las instituciones. Otros factores tení an qu e ver co n
las percepcion es de los encues tados ace rca de la inutilida d de las Juntas.
Las aso ciacio nes de autoay uda , tales co mo los Com ités de Allegados, fue-
ron escasame nte mencion adas por los participant es, pero varios pequ eños
grupos socia les sí fueron referidos co mo fue ntes de ayuda . Tal era princi-
palmente el caso de los participant es qu e habían sufrido el rechazo soc ial
de otras asociacio nes . Esto que da ba clarame nte visible en el caso de los dis-
capacitados" .

Tiemp o libre y orga nismos religiosos

Las asociacio nes de tiempo libre no fueron del tod o mencion adas co mo
fuent es de ayuda. En lo que se refiere a las asociaciones religiosas, la ayu-
da material real brindad a por los cue rpos religiosos era variada , tant o en

33. l.a minoría de los enc uestados qu e co nside raron ce rcana a la J unta y que calificaro n mejor su
ca pacida d de atenció n era n, ya sea , o parient es de algún miemb ro o del president e de la Junt a. o
eran ellos mismos líderes socia les de alguna otra organizació n socia l.
34. Por ejemplo el caso de l.uis, president e de un pequ eñ o grupo de adultos físicament e discapacita-
dos . Ilustró el círculo uirt uoso de una alta posición en una organización, el acceso a la infor ma-
ción, redes y calificaciones socia les .

285
término s de imp ort anci a co mo de acceso" . La asistenc ia material incluía
co ntactos para trab ajos ocasionales Cpololitos) , y, e n e l caso de la Iglesia Ca-
tólic a, la recepción de cajas de víveres durante la Navida d . Para aque llas
person as qu e se enco ntraba n en una situación desesp erad a, es te tipo de
ayud a era vista co mo de gran importancia, au nqu e todos lame ntaban su
irregu laridad e infor ma lidad .

ONG, funda ciones y organismos de caridad

Los hallazgos sug irieron que debía tener se cuida do co n la co nfia nza en
Estados qu e no fue ran de bienesta r, a través de las ONG y los o rganismos
de carida d . Estas institu cion es fueron escasame nte mencionad as co mo fuen-
tes de ayuda e n tiempos de problem as. Entre los posibles fact ores que man-
tienen es ta ause ncia, el es tudio destacó la pequeña presencia de las ONG
e n la comuna, pero tamb ié n de la existencia de prácticas financiera s discri-
minatorias en alguna s de e llas. Otro de los temas se ña lados p or los intre-
vistados fue la ve rgüe nza . Algun os de los enc ues tados co nside raba n la ayu-
da de la mun icip alid ad co mo una auto rización, un derecho del ciudad an o
(véase Secció n Cua tro) , mientras qu e e l re cu rrir a la ca rida d lo veía n co mo
un a disminución de dignidad y status. No obs tante, las ONG y las funda-
cio nes parecían tener un a particul ar imp ort ancia para aq ue llas person as o
parientes qu e habí an sufrido exclusión - más allá de su s distinciones- , y que
no podían accede r fácilmente al sistema formal de l Estado, co mo es e l ca-
so de los discap acitados.

Organismos Estatales: La importancia del Trabajador Social

como un hallazgo clave

Los trab ajadores sociales no goza n de preocupación e n el discurso del

go bie rno chileno so bre reducc ión de la pobreza, e n parte debido a qu e se
les asocia co n un enfoque 'pa terna lista' qu e e l mism o go bierno p rocura su-
perar. Ellos so n co n frecuencia ignorad os y, co nsecue nteme nte , qu edan
fue ra de las as ignaciones de recurs os.
Sin embargo , el est udi o realizado en Huechuraba sugirió una reconsi de-
ración de es as percepciones y prioridad es. Conforme a las percepciones de
los entrev istados, captad as en los Diagramas de Venn, el trab ajad or social
representab a la fue nte de ayuda más imp ortant e y accesible para la mitad
de los particip ant es, y es to a la man era de un significativo miemb ro del ho-
gar. Evidencias de esa imp ort ancia fueron también ind irectame nte indica-
das por la enc uesta cua ntitativa, las que mostraron qu e e l pr incip al motivo
para visitar la mu nicip alid ad era el de co ncur rir al Departamento de
35. Solo ocho de los 24 particip a ntes represe ntaban organ ismos cató licos y e vangé lico s e n un círc ulo .

286
Atención social (véase la Figura 2). El personal de esta unidad se co mpone
esencialmente de trabaj ad ores sociales, los qu e se oc upan princip alm ente
de la información y postul aciones a los ben eficios so ciales . No obs tante , de-
be enfatizarse qu e el trab ajad or soc ial era el intermedi ario entre el benefi-
ciar io poten cial y los ben eficios sociales .
Figura 2
Motivos para visitar la municipalidad
4%

111 Atención social (2) • Organi zación D Asuntos Laborale s D Otros

1) Pregu nta plant eada a 52 e nc ues tados de 88

2) Info rmación, postu lati ón a beneficios so ciales , ayuda soc ial en genera l.
Fuent e : Clert (a publi car) Encuesta de Hogares

No se pudo alcanzar co nclusiones defini das ace rca de la influe ncia de

género so bre las pe rcepciones de los trab ajad ores sociales. Por cierto , algu-
na s parejas mostraron claras diferencias de percepción, en la q ue los hom-
bres experime ntaba n más renuen cia a tratar co n cua lquier proced imiento
burocrático relacion ad o co n el bienestar de la familia. Sin embargo, en otras
parejas, los hombres - y es pe cialme nte aq ue llos que se encontraban desem -
plead os- se se ntían más ce rcanos al trab ajad or social qu e lo qu e se se ntía
su pareja fem enina. Y algo mu y imp ort ant e , la acces ibilidad a los trab aja-
dores sociales fue subraya da por mu ch as de las personas q ue enfrentaba n
el aislamiento y situacio nes ex tremas de desventaj a social. Estas personas
se se ntían esc ucha das , tratad as y o rientadas co n resp eto . Más aún , los tra-
bajad ores sociales a menudo co nstituían un pu ente , un vínc ulo entre ellos
y las institu ciones calificadoras.
Con res pecto a las más altas autorida des locales (lo s fun cionarios muni-
cip ales y la alca ldesa), ellos apa recen co mo distant es y desligad os de los
enc ues tados , en ag udo co ntraste co n la per cepción so bre los trab ajado res
sociales . Algunos de los enc ue stados sí reconocían el poder de decisión de
la alca ldesa y por tant o su importancia. Aun así, la mayoría simpleme nte la
veía co mo 'inalcanzable '
Con tod o , algunos casos sugieren que la membresía en, o el liderazgo de
una organizació n social hacían más accesibles a este tipo de agentes, y, de
ahí, poten cialment e más útil. Ilustrativa fue la co mpa ración entre el esque ma

287
de los pr esid entes de camp amen tos y los co munes poblad ores del campa-
mento. Y algo mu y interesante es qu e hallazgos sim ilares se obtuv iero n
co n resp e cto a las autoridades centrales, en la medida en qu e los líderes
sociales recon ocieron qu e ellos enfrentaba n menos ba rreras que sus co m-
pa ñeros residentes de Huechurab a.

C O NCLUSIO NES E IMPLICACIO NES DE POLÍTI CAS

Temas Analíticos

Este artículo ha entrega do evide ncia empíric a obtenida de datos cuanti-

tativos y cualitativos que co ntribuyen al entendimiento de tres cues tio nes
pr incipales:

• La natur ale za multidimension al del enfoq ue de excl us ión social. La

falta de acceso a los bienes tan gibles Ce intan gibles), co mbinada
co n un a identidad social estigmatizada, las limitadas oportunida des
de inse rción en e l mercad o de trab ajo , y el precario acceso a la in-
formación, y la limitad a participa ción en org anizacio nes, so n tod os
factores que interactú an en el principi o del proceso de excl usión
social.
• Los hallazgos resaltan la imp ortan cia de los aspectos institu cion ales
e n lo qu e hace a la ex clusión social. La investigación ide ntificó me -
canismos institu cionales qu e van desde los reg lamentos for males
- como los procedimientos de defini ción de beneficiarios- ha sta re-
glas no escritas para la se lecc ión en la entrevista de trab ajo .
• Al mismo tiempo , el estudio identificó las prácticas discriminativas
y excl uye ntes por parte de las org anizaciones soci ales, inclu yendo
a las asociacio nes de autoayuda y a los agentes del Estado. Otro as-
pecto imp ortante de la agencia apuntó a las percepcion es de los
particip ant es co n resp ecto a la distan cia de otros acto res e institu-
cio nes qu e se suponía qu e debían jugar un rol imp ort ant e en la
ate nción y protec ción de e llos . De man era mu y significativa, las
prácticas excluyentes de los agentes, y las desigu ales relacion es de
poder e n las interacciones personales, a menudo parecían es tar e n-
clava das en procesos institu cionales es truc turales dad os por la le-
gislació n, desd e la pobre co mposición del pe rsonal de los ce ntros
legales hasta los métodos de política social, tales co mo la aplica-
ció n de rígid as reglas de defini ción de beneficiarios.

288
Conclusiones Generales sobre Políticas

Las co nclusiones sobre políticas plant eaban se rios desafíos para la estra-
tegia del go bierno chileno contra la desvent aja social. Tales co nclusiones
no solo cues tionaban ciertos métodos y priorid ades aplicados a políticas so-
ciales, sino qu e también a algunas de las percepcion es y supuestos que se
habían mant enido co mo los más importantes hasta ento nces . Ya se habían
alcanzado logros muy se rios en la reducció n de tod os los niveles de pobre-
za. A pesar de ello, la lucha por una mayor igu ald ad y la inclusión soc ial
requ eriría reform as adicionales.
Con relación a los tem as de gé nero, esta mon ografía sugiere qu e las po-
líticas de inclusión soc ial tiene n qu e reconocer la heterogeneidad qu e se da
entre las mujeres qu e están sometidas a procesos de exclusión y discrimi-
nación . Se mostró qu e la excl usión basad a en gé nero interactúa co n el ba-
jo nivel de ingreso y co n la es tigmatizació n, unida a otros eleme ntos de la
identidad soc ial, tales co mo la co ndición de la vivienda, el lugar de residen-
cia , la apariencia física y la edad .
Al apuntar a las reglas y prácticas excl uye ntes que co nvierten a la mu-
jer en más vulne rable a la pobreza, este artículo ha des taca do las limitacio-
nes de un e nfoq ue de grupo -objetivo para afrontar la desventaja soc ial fe-
menina. Se mos tró có mo las más amplias reform as en las institu cion es del
mercado de trab ajo , en la calida d de los serv icios soc iales públicos y en el
sistema judicial podrían prom over un verdadero cambio para las mujeres
qu e viven en desventaj a soc ial. Si los diseñadores de política s y sus ejecu-
tores ad optaran un marco integrado de exclusión socia l, ellos podrían avan-
zar más allá de los programas soci ales que se focalizan en las mujeres, co-
mo si ellas fueran la so lució n del problema.
Sin embargo, tal o po rtunidad se pe rde ría si se asumiera a una perspec-
tiva de exclusió n social co mo un su bstituto de un riguroso aná lisis de gé-
nero. Las experie ncias e n Chile y en otros países latinoamericanos han mos -
trado cuá nto más prom eted or es pen sar en los hombr es y las mu jeres qu e
enfrentan la exclusión como cues tiones 'de gé nero', qu e pen sar en ellas
co mo cuestiones 'neutrales'.

Conclusiones de políticas específicas

Rep ensando las políticas de inclu sión basadas en el trabaj o

Se pu ed en destacar cuatro tem as de políticas relevantes. Primero, el es-

tud io sugiere que no era eficaz definir e n categorías rígidas a los beneficia-
rios de los programas de inclusión socia l basad os en el trabajo . Y tambi én
llama a una mayor conside ración sobre el precari o empleo de los hombres,

289
y resp ect o a la discriminación basada en la eda d de las mujeres y hombres
en el grupo etáreo de 45 a 64 años . Segundo, sug iere claramente qu e las po-
líticas de inclusió n basad as en el trab ajo so lo pu eden promover el cambio
soc ial cua ndo se foca lizan en la calidad de la inserción en el mercado labo-
ral, co mo es el caso en el Program a Naciona l para Mujeres Jefas de Familia".
Tercero , los bajos salarios mínimos, el ex tendido em pleo casual -negacion es
de los de rechos al trabajo y prácticas de co ntratación excl uye ntes- ponen en
cues tión los enfoques residu ales hacia políticas sociales en es ta área. Cuar-
to, la falta de atención a los sutiles procesos de exclusión relacionados co n
los modelos de apariencia física, lugar de residencia o edad , subrayaron la
necesidad de campañas de información y de incentivos para las empresas,
en un intento de actua r en co ntra de los procesos de estigmatización en las
p rácticas de co ntratació n.

Mejora ndo el acceso a Servicios Sociales de Calidad y Redes de Seguridad

En el nivel urb an o , las políticas de inclus ión social de berían recon ocer
el diferenciado acceso a los se rvicios sociales no so lo e ntre e l área met ro-
politana y las áreas periféricas, sino qu e también dentro de las áreas pe ri-
féricas. El reto para las auto ridades urb an as locales invo lucra mayor movi -
lidad en la actua l disp ensa de servicios . El co mbate a la ex clusión social re-
quiere es tar más cerca de la ge nte . En e l largo plazo , la planificación urba-
na local debería asignar prioridad a las intercon exion es de las co munas pe-
riféricas . Otras reco me ndaciones adiciona les so bre políticas, para las au to-
rida des locales incluye n: a) la impl em entación de un a eficaz es tra tegia de
com unicación, ya que la falta de info rmac ión apa reció como un gra n fac-
tor de exclusión; b) horarios más flexibles del tiempo de trabajo e n las ins-
tituciones calificadoras, co mo las oficinas o servicios munici pa les , de mane-
ra qu e se acomode n a las personas, en vez de forzarlas.
La investigació n también destacó desafíos estructurales . Primero , las po-
líticas de inclu sión social deberí an incluir el mejoramiento de la calidad de
los servicios sociales públi cos, so bre un piso tanto de justicia social como
de igu ald ad de género. Las mujeres tienden a se r las víctimas primarias de
los pobres se rvicios, debido a su gran invo lucramiento en el bienestar de
la familia. Con todo , debe ría cre arse la co nvicción de que los me joramien-
tos e n la calidad no llegarán mu y lejos si la co nciencia de gé nero no es p ro-
movida entre los min isterios sociales .
Segundo, debería prom over se mayor interés en las prevenciones contra
la pobreza y e n sus corres pondie ntes impli cacion es de políticas. La asigna -
ción de prioridad hacia los ex tremada me nte pobres parece co nducir al
36. Para un examen post erior del Programa de Mujeres Jefas de Hogar a la luz de l enfoqu e de
exclusión social. véase Clert 0996a; 1998).

290
descuido de aq ue llos que cae n justo sobre la línea, pero que permanecen
ex pues tos a serios procesos de exclusión , tales co mo los excluye ntes siste-
mas de tarifa por servicio en el ámbito de la salud. Las p rior idad es deb en
se r cuida dosamente revisadas de manera de prevenir su caída en un círcu-
lo vicioso de daños, debido a la falta de atenció n médi ca, en vez de co ns i-
de rarlas en sus riesgos subsec uentes .
Tercero , la investigación ilustró algunos de los incon veni ent es de los
medios de p rue ba y de la definición de be ne ficiarios cuando e llos no so n
utilizados con otros instrumentos de po lítica qu e aseg uren la inclu sión so-
cial. Esto tambié n plan teó un debate crucial so bre políticas con res pecto a
la calificación para los servicios socia les y la necesidad de asignar recursos
co n más eficiencia y justicia.

Mej oramiento del acceso al sistema judicial

La ev ide ncia pre sent a aq uí ex igencias para un a recon sideración de la

importan cia que se le da al acceso al sistema judicial de ntro de de la es tra-
tegia antipo breza del go bierno. La negación de derechos qu e co nduce a la
injusticia, co n frecue ncia parece ten er un fuert e impacto en la desventaja
socia l de las víctimas . En términos de gé nero, tan to las mujeres co mo los
hom bres es taba n su jetos a es tos procesos, pero de manera dife rent e, co mo
e n el caso de las disputas so bre pen sion es alime nta rias para las mujeres. La
evide ncia tambi én sug iere qu e la asime tría en las relaciones de pod er en-
tre las víctimas y los resp on sables de las injusticias se ve a menudo refor-
zada en el caso de las mujeres. Este artículo presion a por acciones más
fue rtes del Estado dirigidas a mejorar el acceso a los tribunales. El positivo
rol de las institu cion es que co ntraac túan, como los centros legales o e l ser-
vicio de inspección del trabajo , mostraron có mo pu eden ellas co mpe nsa r el
desbalance de las relacion es de poder y proteger a los ciuda da nos e n algu-
nos casos. Más recursos en estas institucion es, ince ntivos apropiados y re-
formas legales po drían co ntribuir al camb io.

Dando más consideración a las p osibles desviaciones

del enfo que orientado a la demanda

La ev ide ncia pr imaria sugirió la necesidad de una cuida dosa reco nside -
ració n del enfoq ue or ienta do por la deman da segú n se practica, ya que de-
ja pocas opciones a las pe rso nas que , ya sea que estaba n impedidas de ac-
ceso a las orga nizaciones soc iales debido a las prácticas excl uye ntes de esas
organizacio nes , o debido a que las mismas person as carecía n de l capital so-
cial requerid o para participar.

291
Cuestionando los supuestos sobre la capacidad
de atención de los agentes para la inclusión social

Este ensayo cuestionó los supuestos del gobierno sobre la importancia

de ciertos agentes, y la subsecuente prioridad asignada a ellos en la lucha
contra las desventajas. Y esto se refiere tanto a la importancia como a las
limitaciones de los así llamados contactos cercanos, tales como los de los
parientes allegados o los de los amigos. El papel de las redes de autoayu-
da y de apoyo mutuo también fue cuestionado. Además, sugirió tener
cuidado con la confianza en estados carentes de bienestar a través de las
ONG y los organismos de caridad.
Con respecto a los funcionarios del Estado, el ensayo propone una re­
consideración sobre las percepciones y prioridades asociadas a los trabaja­
dores sociales. Su importancia y accesibilidad en períodos problemáticos
fue un factor subrayado por la mayoría de las personas que encaraban un
aislamiento y situaciones extremas de desventaja social. Más aún, frecuen­
temente ellos constituían un puente entre las personas y las instituciones
calificadoras.

Aspectos metodológicos

La combinación de indicadores de exclusión tanto cuantitativos como

cualitativos probó ser esencial en la captación de las múltiples dimensiones
de la exclusión social y de sus complejas interacciones. La triangulación de
los datos a través de la encuesta de diferentes unidades de análisis también
fue muy útil. Debe hacerse notar que el potencial de la perspectiva de ex­
clusión social se confirmó por las entrevistas en el nivel del gobierno cen­
tral: los entrevistados destacaron la necesidad de marcos más amplios de
análisis para diseñar e implementar políticas y programas sociales más in­
clusivos.

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ANEXO
PERCEPCIÓN DE LA IMPORTANCIA Y ACCESIBILIDAD
DE LOS DIVERSOS AGENTES DIAGRAMAS DE VENN
DE ARTICIPANTES SELECCIONADOS

APÉNDICE 1
IMPORTANCIA PERCIBIDA Y
ACCESIBILIDAD DE LOS DISTINTOS AGENTES
DLADRAMAS V E N N DE PARTICIPANTES SELECCIONADOS

Lista
DI. Gonzalo
D2. Mariana
D3- Teresa

D4. Myriam, Campamento Jesús Obrero

Simbología:

Agentes estatales, instituciones • • • • • • • • • • • • • •

Miembos de la familia ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■
Familiares fuera del hogar ~ ^ ^ ~ ™-— ^ ^ ™ —

294
 01. Gonzalo/Compañero de Mariana. Ver 02.

• • •••• •
••• 1. •
Alcalde • •
•
•••••• •
,-
-,
2-
Familia
/
~
1_
...... ,
N
\D
2- \
Suegra
VI
J
/
1-
Esposa

••
•••••
1. ••
• Trabajador •
•• Social ••
••••••
Fuent e: Venn Diagram Exercise (Clert, En prensa)
 D2. Mariana/Compañera de Gonzalo (DI).

/--,
I \
.- .' ... .. • \
2, Familia
del Esposo ....... ,
, ..
~
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••"
• •
3. Trabajadora
-•
•
• 2-
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• ••
••••• ••
N Social •
Mariana Madre • -•
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re···." -...... ....... -.
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Esp. de \
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MAESTRAS
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• Médicos • .+ '-\ , . • •
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Esposo
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•
•
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• "• •••••
" "5. Empleado"•
•• •
••
.. del Centro :
•" de Salud.·
••
.. •••••• ..-.+ ••••••

Fue nte: lbid

 D3. Teresa, Secretaria del Comite de Allegados

rr-.
2. Centro
de Salud
<:»
2.
• ••••• •
: 5. Oficiale s e.
•• Iglesia e Municipales, •
t. Directo r 1 :
• ••••• •
z. I-rabajadores
: Sociales
N
'D
---J •- ; Teresa 1. Madre

•••••••••
• ••
• •• ••
• 3- Gobierno, ~
~ Ministerio de Justicia •
•• ••
e •• ••
•••••• • •
 •• • •
•• ••••• •

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I

--
298
 CONCLUSIONES
POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL
EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

ESTANISLAO GACITÚA
CARLOS SOJO

Los trabajos incluidos en este volumen contribuyen a definir con mayor

precisión qué se entiende por exclusión social y cuál es su relevancia con­
ceptual y analítica. Al respecto, lo primero que debe enfatizarse es que la
exclusión social no debe ser entendida solo como una categoría o un esta­
do en el que ciertos grupos sociales se encuentran o pueden llegar. Más
bien, los trabajos aquí presentados nos señalan que la exclusión social de­
be ser conceptualizada como un proceso. Esto es, su valor radica en que
permite entender cómo se concatenan diversos factores de riesgo (econó­
micos, político-institucionales y socioculturales) que llevan a que ciertos
grupos sociales se encuentren en una situación de clara desventaja y desi­
gualdad social y, por lo tanto, permite evaluar y diseñar instrumentos de
política social en una forma más integral.
Un segundo elemento que se desprende de lo anterior es la diferencia­
ción que se debe hacer entre los conceptos de "marginalidad", "pobreza" y
"exclusión social". Convencionalmente, la pobreza se ha definido como
una situación de carencia de ingresos1. Por otra parte, la noción de margi­
nalidad hace referencia a una situación en la cual un grupo social debido
a condicionantes históricas estructurales no puede participar en aquellas es­
feras de acción que le competen como grupo social de acuerdo con ciertas
normas y/o principios definidos para esa sociedad. Es decir, un grupo so­
cial es marginal cuando no tiene acceso a ciertos ámbitos de acción social,

1. Aquí se considera que la persona es pobre cuando los ingresos que percibe no le permiten alcan­
zar un nivel de consumo dado por una canasta básica de alimentos (nutrientes), bienes y servicios
mínimos. Para ver cómo se calculan las líneas de pobreza e indigencia o pobreza extrema y otros
indicadores que pueden utilizarse para estimar niveles de pobreza cuando no se cuenta con líneas
de pobreza consultar los trabajos de Martin Ravallion (1992) Poverty Comparisons. A guide to Con-
cepta and Methods, The World Bank LSMS Working Paper 88, Jesko Hentchel y Peter Lanjouw
(1996) Constructing and Indicator of Consumption for the Analysis of Poverty, The World Bank
LSMS Working Paper 124. Para una discusión más amplia sobre el tema véase The World Bank
(1993) Poverty Reduction Handbook.

299
económica, cultural o política. Sin embargo, la marginalidad no involucra
necesariamente la acumulación de estos fenómenos; esto es, se puede ser
marginal sin necesariamente ser pobre (o tener que llegar a ser pobre)2.
La noción de exclusión social como ya hemos visto es más amplia que
el concepto de pobreza1, en cuanto no solo considera la dimensión econó­
mica (acceso a mercados y niveles de ingresos). Sin embargo, los resulta­
dos de los trabajos aquí expuestos indican que más allá de entender la dis­
tinción entre ambos conceptos, es importante comprender que la utilidad
cognitiva de la noción de exclusión radica en que permite desarrollar un
modelo multidimensional y dinámico para explicar cómo interactúan una
serie de factores que pueden resultar, entre otras cosas, en pobreza, desi­
gualdad y marginalidad. Así, también, provee un prisma para evaluar y di­
señar políticas de Estado tendientes a una mayor inclusión social.

Aspectos Conceptuales y Metodológicos

Resumiendo, desde el punto de vista conceptual, una de las ventajas de

utilizar la perspectiva de la exclusión social como un instrumento de análi­
sis es su multidimensionalidad y que permite entender cómo se van acu­
mulando riesgos. Es decir, permite mapear procesos sociales, económicos,
culturales y político-institucionales que llevan a un grupo social a una con­
dición de empobrecimiento y marginalidad o, que le impiden salir de ella.
El concepto de exclusión permite incorporar en el análisis la noción de
vulnerabilidad, o heterogeneidad social frente a la susceptibilidad, que es
el riesgo que corre un grupo social a sufrir cierto efecto cuando es expues­
to a un factor determinado. En este contexto, el concepto de riesgo indica
un peligro conocido, y que por tanto se puede controlar y medir dentro de
ciertos límites, lo que indica que existe una estructura institucional destina­
da a controlar el peligro o a reducir sus daños. El análisis de exclusión so­
cial apunta precisamente a identificar cuáles son las estructuras y factores
que pueden exponer a un grupo social a sufrir un impacto y al mismo tiem­
po identificar los ámbitos de intervención en los cuales se requieren deci­
siones para prevenir o mitigar la ocurrencia del impacto.
Otro elemento que los trabajos resaltan desde el punto de vista de la de­
finición de modelos, es que la perspectiva de la exclusión se fundamenta

2. En esta definición seguimos el concepto de marginalidad desarrollado inicialmente por Gino Ger-
mani (1979) en Margínality. New Brunswick, NJ: Transactíon Books
3. Es importante clarificar que existen perspectivas que extienden el concepto de pobreza y lo con­
sideran como un fenómeno multidimensional. Un ejemplo de lo anterior es el índice de Pobreza
Humana (IFH) utilizado por el PNUD. Para ver otros casos en donde se utiliza el concepto de po­
breza en forma amplia, véase los trabajos de Ian Gough y Gunnar Olofsson (Editores) Capitalism
and Social Cohesión: Essays on Exclusión and Integration (1999) y A. S. Bhalla y Frederic Lapey-
re (Editores) Poverty and Exclusión in a Global World (1999).

300
en una causalidad circular; es decir, en la interacción de las distintas dimen­
siones, más que en la primacía de una de ellas. Esto implica que al pro­
poner modelos se debe tomar en cuenta que las variables indicadoras de
las distintas dimensiones de la exclusión social deben ser tratadas como va­
riables exógenas cuyas interacciones no se pueden descomponer en facto­
res independientes. Lo anterior significa que, desde el punto de vista con­
ceptual, es esencial al formular modelos identificar con claridad cuáles se­
rán consideradas como variables exógenas y sobre esa base comenzar a
pensar en las distintas interacciones que se pueden dar y en el concadena-
miento de estos factores con otras variables que puedan ayudar a explicar
la situación de pobreza y marginalidad de un grupo determinado4.
Sin embargo, los trabajos ilustran algunas de las dificultades que conlle­
va desarrollar y utilizar un modelo como el propuesto. En primer lugar,
existen un serio problema en la definición y operacionalización de las va­
riables e indicadores que reflejan las distintas dimensiones de la exclusión.
Por una parte, es difícil definir variables primarias en cada una de las di­
mensiones. Por otra, una vez que se han identificado y definido las varia­
bles, se enfrenta el problema de que los indicadores de dichas variables
pueden ser múltiples y complejos, lo que requiere de la construcción de ín­
dices en los cuales se ponderen los distintos indicadores.
Por otra parte, los trabajos expuestos demuestran que el análisis de la
exclusión social requiere tanto de la utilización de métodos cuantitativos
como cualitativos. Hasta la fecha, gran parte de los trabajos sobre exclu­
sión social en la región se han concentrado en la definición conceptual del
fenómeno y en el análisis de la situación ya sea a través de información se­
cundaria o por medio de estudios de casos en donde predomina el análi­
sis más bien de tipo cualitativo. Uno de los desafíos planteados por los au­
tores es precisamente la definición de modelos que puedan ser informados
a partir de estudios de casos, probados a través de análisis que permitan
cuantificar los impactos de las distintas variables, e interpretados a la luz de
la percepción de los sujetos para así poder identificar estrategias de inter­
vención e instrumentos de política.

Opciones de Política

Los resultados presentados por los autores evidencian que la región está
experimentando un incremento en las diferencias económicas y sociales, aun
en aquellos casos en los que ha existido una disminución de la pobreza. Lo
4. Como se discute más adelante, esto tiene una consecuencia práctica muy importante al momento
de evaluar o pensar en instrumentos de política. Si desde el punto de vista conceptual y analíti­
co no se pueden descomponer los efectos de las distintas dimensiones de la exclusión social, tam­
poco es posible ni efectivo desde la perspectiva de la intervención social pensar solo en instru­
mentos de política muy estrechamente definidos desde el punto de vista sectorial.

301
anterior es particularmente claro cuando se analiza la situación de ciertos gru­
pos vulnerables como son los jóvenes o las mujer en los segmentos de me­
nores ingresos. Al mismo tiempo, los casos analizados nos indican que tan
importante como la posición económica que se experimenta es el tema de co­
mo los sujetos (re) construyen esa exclusión y cuáles son las repercusiones
que eso tiene en términos de la capacidad de acción que ese sujeto social tie­
ne para intentar modificar las condiciones que generan su situación actual.
Los resultados apuntan a cuatro grandes procesos que resumen los ha­
llazgos en las distintas dimensiones que han sido analizadas. En primer lu­
gar, desde la perspectiva económica, más allá de la constatación de la po­
breza existente, los resultados indican que hay grupos sociales que están
sujetos a limitaciones estructurales en el acceso y participación en los mer­
cados que les descalifican e imposibilitan obtener un nivel de vida acorde
con los estándares propios de la sociedad de la que forman parte.
En segundo lugar, los resultados indican que existen mecanismos institu­
cionales que no están funcionando como deberían para prevenir o curar la
ocurrencia de eventos que impactan negativamente a grupos vulnerables. Es
decir, los arreglos institucionales existentes y las opciones de política que se
toman por estas instituciones presentan problemas y/o limitaciones que au­
mentan la exposición al riesgo y la vulnerabilidad de ciertos grupos sociales.
Tercero, junto a lo anterior, los mecanismos de reproducción cultural do­
minantes dificultan que ciertos sujetos sociales logren articular y proyectar
a la sociedad su identidad. Como consecuencia de lo anterior, existe una
marginación de ciertos grupos y una pérdida de capital social para el con­
junto de la sociedad.
Asociado a lo anterior, los resultados demuestran que los mecanismos
de participación social tradicionales presentan limitaciones en cuanto a la
representación de los intereses de grupos vulnerables se refiere. En gene­
ral, las grandes organizaciones representativas (ya sean corporativas o par­
tidistas) muchas veces no reflejan la heterogeneidad de actores que existe
en su interior, en cuanto a su vulnerabilidad e intereses se refiere. Esto lla­
ma al fortalecimiento de organizaciones sociales que se fundamenten en ac­
tividades o núcleos de identidad más próximos a los sectores vulnerables.
Desde el punto de vista de los instrumentos de política que se han uti­
lizado en la región y de las opciones que pueden existir, los trabajos pre­
sentados apuntan en tres conclusiones generales.
Primero, los trabajos apuntan a una conclusión central con relación al
rol del Estado como garante de derechos fundamentales que aseguren el
acceso a ciertos umbrales de bienestar (recursos, servicios, participación,
representación). Los resultados indican que la exclusión que grupos socia­
les experimentan es el resultado de la presencia de instituciones y prácti­
cas que discriminan o erosionan la satisfacción de ciertos derechos básicos.

302
En general, los Estados no han sido lo suficientemente activos en compen­
sar por las desigualdades que existen en la participación de distintos secto­
res sociales en los mercados, lo que se ha traducido en la imposibilidad pa­
ra ciertos sectores sociales de realizar sus derechos económicos. Similar-
mente, a nivel de la representación y expresión cultural, el Estado no ha
asegurado por igual a todos los grupos sociales la posibilidad de desarro­
llar y proyectar su identidad, cultura e intereses políticos y económicos en
la construcción de la nación. Dado lo anterior, desde la perspectiva insti­
tucional, la superación de la exclusión social requiere la participación del
Estado como ordenador, financiador y monitor de ciertos derechos (tanto
civiles y políticos como económicos sociales y culturales). Por otra parte,
desde el punto de vista operativo, el Estado tiene que asegurar la tipicidad
normativa como los procedimientos existentes para su exigibilidad por par­
te de los ciudadanos (justiciabilidad) con el objeto de relacionar determina­
dos niveles o umbrales de verificación de tales derechos (acceso a recursos
materiales y simbólicos).
Segundo, desde el punto de vista analítico, la aplicación del modelo de
exclusión social para el análisis y diseño de políticas sociales permite ob­
servar cómo distintos regímenes de riesgo operan y son alterados por los
instrumentos de política analizados. Esto es, permite analizar la interacción
entre los distintos factores (económicos, político-institucionales, culturales,
sociales, territoriales) que afectan los resultados de una intervención públi­
ca, específicamente en lo que se refiere a su sustentabilidad institucional y
social5. Por una parte, se analiza un instrumento de política específico en
relación con otras intervenciones que pueden o no estar presentes para ata­
car el nodo generado por la acumulación de los riesgos identificados (que
por definición son multi-sectoriales). Por otra parte, se analiza el impacto
que tiene en los programas la capacidad de accionar de los sujetos; es de­
cir, tanto la percepción que estos tienen como la forma en que responden
a los servicios provistos. De lo anterior se deduce que los instrumentos de
política deberían considerar en su diseño las potenciales interacciones en­
tre los diferentes factores que generan exclusión social y dar prioridad a
aquellas acciones que apuntan a disminuir la vulnerabilidad y exposición a
los factores de riesgo de los grupos afectados.
Tercero, asociado al punto anterior, los trabajos indican que para el diseño
de políticas sociales incluyentes se hace necesario una revisión de tres elemen­
tos básicos: (i) los objetivos e instrumentos de las políticas; (ii) el tipo y cali­
dad de las actividades y; (iii) la dimensión espacial y la participación social.
5. Un ejemplo de la aplicación de este modelo en el análisis de políticas sociales aparece en el Tra­
bajo de CERFE/SIEMPRO "Análisis y Medición de La Exclusión Social a Nivel Municipal Argenti-
na". Buenos Aires, Diciembre de 1998. En dicho trabajo se propone un modelo de análisis de po­
líticas y programas sociales que comprende el desarrollo de una matriz de factores de riesgo so­
cial a partir de la cual se evalúa el impacto de las intervenciones.

303
Provisión de Umbrales Sociales y Focalización

Los trabajos muestran que, en general, las políticas sociales que se han
desarrollado recientemente en la región se han concentrado solo en aten­
der a aquellos sectores que no han logrado insertarse en el modelo, los que
se van quedando atrás, sin ver las causas estructurales que explican por qué
ciertos grupos no pueden participar en igualdad de condiciones en el sis­
tema. En ese contexto se han perfeccionado políticas sectoriales e instru­
mentos de focalización en grupos objetivos. Sin embargo, como lo seña­
lan los resultados presentados, la sectorialización y focalización de las po­
líticas sociales no han resuelto dos grandes problemas. Por una parte, la
evidencia indica que las políticas sociales tienden a ignorar en su diseño los
factores estructurales que generan los síntomas que tratan de paliar. Por
otra, como ya lo indicamos anteriormente, las políticas sociales no dan
cuenta de un problema más amplio: de los derechos que tienen todos los
individuos a ciertos umbrales de bienestar.
En este sentido, las políticas sociales y los instrumentos utilizados para
su ejecución, dejan fuera aquellos individuos que no están en riesgo máxi­
mo. Lo anterior podría ser correcto si las políticas sociales se utilizan solo
como un mecanismo de compensación que asegura que aquellos más vul­
nerables logren llegar al umbral mínimo de satisfacción de sus derechos6.
Sin embargo, ello presupondría la existencia de mecanismos institucionales
universales que garantizaran a toda la población (en particular aquella en
riesgo) la satisfacción del derecho. No obstante, como lo han señalado en
los distintos casos analizados, dichos mecanismos no están presentes o no
están operando satisfactoriamente. En consecuencia, las políticas sociales
deben considerar tanto la satisfacción universal de los mínimos sociales re­
queridos, como instrumentos focalizados que permitan que aquellos secto­
res que no pueden acceder a satisfacer ese umbral por sí mismos puedan
recibir los bienes y servicios que se derivan de dichos derechos.

Políticas Sociales Inclusivas e Integrales

La evidencia presentada en los trabajos indica que a pesar del crecimien­

to económico, la acción del Estado no ha sido apropiada para superar la
exclusión social de segmentos importantes de nuestras sociedades. Por una
6. Ordóñez en este volumen plantea que el desafío anterior significa que se propongan cuales serían
dichos umbrales y los indicadores que se deberían ulitizar para su operacionalización y evalua­
ción. Al respecto, la Fundación Nacional Para la Superación de la Pobreza (FNSP), en Chile '
elaborado una propuesta en la cual se indican ciertos mínimos sociales en vivienda, salud, edui
ción e ingresos (subsidios monetarios) para el caso de Chile. Ver el documento Una Propuesta "
ra la Futura Política Social preparado por la FNSP (1999).

304
parte, se ha privilegiado una estrategia de alivio de pobreza, que no consi­
dera o reconoce la complejidad de factores que intervienen en la genera­
ción de exclusión social. Por otra, los instrumentos de política social que
se han utilizado para atender a los "necesitados" han tenido un carácter
eminentemente sectorialista, que no ha contribuido a la articulación de pro­
puestas integrales de intervención.
Se necesitan políticas sociales no solo para atender puntualmente a las
necesidades y demandas sociales de los pobres y marginados sino también
para anticipar y desactivar los factores y procesos que generan exclusión
social. Esto se traduce en que se deben formular programas pertinentes e
integrales, que abarquen todas las dimensiones antes señaladas, que no so­
lo entreguen un servicio sino que generen condiciones institucionales que
disminuyan la vulnerabilidad y el riesgo de los sectores beneficiados. Es
importante entender las políticas sociales deben tener no solo objetivos si­
no también un sentido, que es la generación de las capacidades sociales pa­
ra que los ciudadanos puedan asegurar la satisfacción de los umbrales so­
ciales ya mencionados.

Territorialidad y Participación

Desde el punto de vista de la ejecución de políticas sociales, la eviden­

cia señala que en el pasado la dimensión territorial solo se ha concebido
como una unidad político administrativa, en el mejor de los casos descen­
tralizada, con la responsabilidad de recopilar información y focalizar la en­
trega de ciertos servicios. Sin embargo, en los trabajos presentados se asig­
na a la dimensión espacial un rol central en el diseño, articulación e imple-
mentación de políticas sociales.
La exclusión social es un fenómeno con una dimensión espacial. La ex­
posición a riesgos y la vulnerabilidad frente a ellos cambia según la ubica­
ción espacial de los grupos sociales7. Existen ciertas características físicas del
medio que aumentan la peligrosidad de un riesgo (como, por ejemplo, la ubi­
cación de grupos vulnerables en áreas de alto riesgo ambiental, como son la­
deras de quebradas, o tierras de escaso valor productivo, como en el caso de
grupos indígenas). Al mismo tiempo, la dimensión espacial tiene repercusio­
nes institucionales (como lo señala la distribución desigual de infraestructura
y servicios públicos y privados). En resumen, el territorio modifica la vulne­
rabilidad de ciertos grupos sociales y condiciona la forma en que estos gru­
pos pueden interactuar entre sí y con las instituciones del Estado.

7. A nivel macro, un ejemplo de lo anterior está dado por las diferencias inter-regionales que se ob­
servan en los niveles de pobreza, acceso a servicios entre distintas regiones de Chile (Al respecto
véase el reciente estudio del Banco Mundial "Chile - Poverty and income distribution in a high-

305
 Lo anterior tiene consecuencias para la forma en que se conciben los ins­
trumentos de política como también en la forma en que se implementan. En
cuanto a la formulación de programas sociales, de los trabajos se despren­
de que estos deberían considerar al espacio local como una unidad de aná­
lisis que requiere instrumentos de intervención especializados de acuerdo
con las características específicas del territorio. Es decir, se deben diseñar
programas territoriales en los cuales se ataquen los factores de riesgo más
relevantes para los sectores vulnerables que habitan en ese espacio. Es ne­
cesario indicar que el territorio al que hacemos referencia no corresponde
necesariamente o se limita a una unidad político-administrativa, como po­
drían ser intendencias, gobernaciones y municipios. Si bien pueden coinci­
dir, se necesita asegurar que unidades territoriales homogéneas no queden
divididas en unidades administrativas que pueden contener grupos sociales
heterogéneos, prioridades distintas y acceso a recursos diferenciados.
Finalmente, en relación con el cómo se implementan políticas sociales
que sean incluyentes, los trabajos remarcan que se debe promover la par­
ticipación social a nivel local. Políticas sociales incluyentes deberían servir
para asegurar a nivel local una mayor participación de la ciudadanía en la
coordinación de los procesos que involucra la gestión y control de un pro­
grama determinado. Los casos analizados sugieren que en la ejecución de
las políticas se mantiene tendencias verticales y asistencialistas" con las co­
munidades y los gobiernos locales. Contrariamente, se necesitan instru­
mentos y formas de operar que hagan uso de las capacidades de los suje­
tos sociales para intervenir y transformar los riesgos que enfrentan y su ni­
vel de vulnerabilidad, no solo en cuanto a su potencial contribución en tra­
bajo y/o capital para la ejecución de los programas, sino más bien en tér­
minos de su participación en la gestión de los recursos y la toma de deci­
siones. En este contexto, parece que una forma de asegurar la apropiación
territorial de las políticas sociales incluyentes sería complementar los
programas de carácter nacional, tendientes a proveer los umbrales sociales
mínimos, con recursos que fortalecieran la capacidad de gestión y asegura­
ran la autonomía funcional de gobiernos locales y/o unidades territoriales
en las que se pudiesen definir programas sociales locales.

growth economy: 1987-1995". A nivel micro, los ejemplos provistos por Clert en este volumen
en relación cómo el lugar de origen de un postulante a un trabajo afecta sus posibilidades de ob­
tener dicho puesto, demuestran la importancia de la consideración espacial en el análisis.
8. Se debe tener en cuenta que pueden existir instrumentos que, temporalmente debido a la urgencia y
profundidad del problema social, sean asistencialistas en su ejecución inicial, pero no en su diseño.

306
 DE LOS AUTORES

SHELTON H. DAVIS es Especialista Principal y Gerente Sectorial para el Desa­

rrollo Social en el Departamento de Desarrollo Social y Ambiental Sus-
tentable en la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial
en Washington, D.C. Anteriormente fue Sociólogo Principal en el De­
partamento Central de Desarrollo Social del Banco Mundial. Sirvió co­
mo miembro fundador de dicha unidad establecida para fortalecer la
dimensión social en los proyectos de desarrollo financiados por el Ban­
co Mundial. Davis fue co-fundador y miembro original de la primera
unidad de medio ambiente en la Región de América Latina y el Caribe
y trabajó como especialista regional en asuntos de pueblos indígenas y
reasentamiento. Actualmente, se desempeña como Coordinador del
Grupo Temático sobre Diversidad Cultural y Pueblos Indígenas del
Banco Mundial. El Sr. Davis recibió el Doctorado en Antropología So­
cial de la Universidad de Harvard.
ADOLFO FIGUEROA es Director del Departamento de Economía de la Univer­
sidad Católica en Perú, donde ha sido profesor de Economía desde
1971. Además, el Sr. Figueroa ha sido Profesor Visitante en la Univer­
sidad de Texas en Austin, la Facultad Latinoamericana de Ciencias So­
ciales (FLACSO) en Quito, y en las universidades de Notre Dame y Ox­
ford. Ha trabajado como consultor con la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), la Fundación Ford, la Fundación ínter Americana, la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimenta­
ción (FAO), el Programa de las Naciones Unidas de Desarrollo (PNUD),
y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Ha realizado estudios
en Perú, México, Brasil y Paraguay y ha publicado varios libros sobre
temas de desarrollo, teoría económica, distribución del ingreso, econo­
mía agrícola y campesina, exclusión social e inequidad. Recibió su
Doctorado en Economía en la Universidad de Vanderbilt.
ESTANISLAO GACITÚA-MARIO trabaja en el Banco Mundial en la Unidad de De­
sarrollo Social y Ambiental Sustentable de la región de América Latina
y el Caribe. Tiene experiencia profesional en los temas de alivio de po­
breza, desarrollo comunitario, reasentamiento involuntario, pueblos in­
dígenas y evaluación social. Durante su trabajo con el Banco ha parti­
cipado en múltiples estudios sectoriales y proyectos de inversión, inclu­
yendo proyectos de alivio de pobreza y protección social, infraestruc­
tura, desarrollo agrícola, manejo de recursos naturales, conservación de

307
 la biodiversidad, desarrollo comunitario y desarrollo de pueblos indí­
genas a través de la región. Previo a su trabajo en el Banco (1994) era
coordinador de investigación en un centro académico (GIA), vinculado
a la Universidad Academia de Humanismo Cristiano en Santiago de Chi­
le, y enseñaba a nivel de post-grado cursos de teoría del desarrollo, po­
líticas sociales, evaluación y planificación de proyectos. Con una for­
mación interdisciplinaria con título de médico veterinario, maestría en
sociología rural, el Sr. Gacitúa obtuvo el doctorado en Desarrollo Inter­
nacional en el Instituto Politécnico de la Universidad Estatal de Virginia.
CARINE CLERT tiene experiencia en las áreas de política social y estrategias
para la reducción de la pobreza, análisis de género y acceso al merca­
do laboral. Ha colaborado como consultora con la Organización Inter­
nacional del Trabajo (OIT) en Genova y Chile y trabajó como investi­
gadora para el Centro de Análisis de Políticas Públicas en la Universi­
dad de Chile. Además, ha trabajado como consejera para asuntos eco­
nómicos y financieros para el Ministro Francés de Cooperación y De­
sarrollo en Mauritania. Sus publicaciones incluyen temas de pobresa,
exclusión social y género en Chile. Carine Clert recibió su Doctorado
en Política Social y Administración en la Universidad de Economía y
Ciencias Políticas de Londres.
JAIME ORDÓÑEZ es consultor para la Estrategia de Desarollo de Proyectos y
el Área de Cooperación Internacional de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Es Director de la Cátedra de Teoría del Estado en
la Escuela de Derecho de la Universidad de Costa Rica. Ha sido Pro­
fesor Visitante en la Escuela de Leyes de la Universidad de Tulane, en
el Centro para Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Mary-
land, en la Casa América en Madrid y en la Universidad de la Plata, Ar­
gentina. También fue Director de Programación de la Administración
de Programas de Justicia y Ombudsman para el Instituto Interamerica-
no de Derechos Humanos (IIDH) y participó en las Comisiones Inter­
nacionales para la redacción de ley de Ombudsman en varios países la­
tinoamericanos. Sus publicaciones incluyen temas de derechos econó­
micos y desarrollo, derechos humanos en poblaciones indígenas y de
la mujer, y globalización. En Sr. Ordóñez recibió su Doctorado en De­
recho en la Universidad Complutense de Madrid.
GUILLERMO E. PERRY es, desde agoso de 1996, Economista en Jefe de la Re­
gión de América Latina y el Caribe, y desde julio de 1997 funge tam­
bién como Director de la Unidad de Reducción de la Pobreza y Ges­
tión Macroeconómica del Banco Mundial. Ha sido responsable de la di­
rección de la dirección del Banco en asuntos de políticas económicas,
en el diálogo con autoridades regionales y en el dise o, junto con el

308
 Vicepresidente de la región, de la estrategia del Banco para servicios
de préstamo y consejo en América Latina. En la Unidad de Reducción
de la Pobreza y Gestión Macroeconómica para América Latina, dirige
el departamento encargado de los préstamos de ajuste estructural, aná­
lisis económico, evaluaciones de pobreza y programas de reforma del
sector público en la región. E. Sr. Perry realizó estudios de doctorado
en Economía en el Instituto Tecnológico de Massachusetts entre 1968
y 1970. Recibió su maestría en Economía en 1968 de la Universidad de
Los Andes en Bogotá, Colombia.
MICHEL-ROLPH TROUILLOT es Profesor de Antropología en la Universidad de
Chicago. Ha sido profesor en los Departamentos de Antropología en
la Universidad Johns Hopkins, la Universidad de Duke y Brooklyn Co-
llege. El Sr. Trouillot ha recibido becas del Centro para Estudios Avan­
zados en las Ciencias del Comportamiento en Stanford; la Fundación
de John Simón Guggenheim; el Centro de Cárter G. Woodson para Es­
tudios Afro-Americanos en la Universidad de Virginia; la Fundación ín­
ter Americana; el Social Science Research Council; y la Universidad
Johns Hopkins. Ha servido en los Consejos Editoriales de varias revis­
tas y ha sido reconocido por sus publicaciones en temas étnicos en el
Caribe, particularmente en Haití. El Sr. Troillot recibió su Doctorado en
Antropología en la Universidad Johns Hopkins.
CARLOS SOJO ha sido Investigador y Profesor en la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede Académica de Costa Rica desde
1989, donde actualmente es Coordinador Académico. Se ha desempe­
ñado como profesor en programas de posgrado en Sociología y Cien­
cias Políticas en la Universidad de Costa Rica y de Relaciones Interna­
cionales y Ciencias Sociales en la Universidad Nacional. Es profesor de
temas centroamericanos y miembro del Consejo Académico del Institu­
to de Servicio del Exterior "Manuel María de Peralta" del Ministerio de
Relaciones Exteriores de Costa Rica. El Sr. Sojo ha trabajado como con­
sultor para la Comisión Europea, la cooperación danesa y el Programa
de las Naciones Unidas de Desarrollo (PNUD) sobre temas sociopolíti-
cos en la región centroamericana. Sus libros y artículos incluyen temas
de política exterior y relaciones internacionales, gobernabilidad, pobre­
za, exclusión social y los efectos sociopolíticos de las reformas econó­
micas. Su libro más reciente es Democracias con Fracturas: Reforma
Económica, Gobernabilidad y Transición en Centroamérica. El Sr. So­
jo recibió su Doctorado en Ciencias Sociales de la Universidad de
Utrecht.
CAROLINA TOHÁ es consultora independiente en materia de política pública,
social y gestión pública en Chile. Integra el Consejo Asesor del

309
 Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Superior del
Ministro de Educación (MECESUP). Fue profesora en el Programa de
Estudios de Posgrado en el Departamento de Gestión y Política Públi­
ca en la Facultad de Ingeniería en la Universidad de Chile y en el De­
partamento de Sociología en la Universidad Católica de Chile. Ha tra­
bajado en investigación en el Instituto Fernando Santi en Milán, Italia
y con el Ministro de Hacienda y el Secretario General del Gobierno de
Chile. Ha trabajado como consultora para la Reunión Regional de la
Fundación Ebert Internacional realizada en la Ciudad de México y con
la Fundación Auyero en Buenos Aires, Argentina. Sus publicaciones in­
cluyen temas de relaciones laborales, modernización, política pública,
y gestión pública. Carolina Tohá recibió su Doctorado en Ciencias Po­
líticas en la Universitá degli Studi en Milán.
NELSON DO VALLE SILVA esinvestigador para el Departamento de Investigacio­
nes y Desarrollo en el Laboratorio Nacional de Computación Científi­
ca/Consejo Nacional para el Desarrollo Científico y Tecnológico en
Brasil. Actualmente, es Profesor en el Instituto Universitario de Inves­
tigaciones en Río de Janeiro (IUPERJ). El Sr. Do Valle Silva fue Profe­
sor Visitante de Fulbright y Becario de Investigaciones en Residencia
en el Centro para Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Flo­
rida. Además, ha servido como Profesor para Entrenamiento en Inves­
tigaciones Sociales en el IUPERJ y el Instituto de Filosofía y Ciencias
Sociales en la Universidad Federal de Río de Janeiro. Fue Director del
Departamento de Estudios sobre Población en el Instituto Brasileño de
Geografía y Estadísticas. Ha publicado varios artículos sobre raza, dis­
criminación, inequidad y pobreza en Brasil. El Sr. Do Valle Silva reci­
bió su Doctorado en Sociología en la Universidad de Michigan.

310
 ÍNDICE

AGRADECIMIENTOS 7

PRÓLOGO A LAS ACTAS DEL TALLER SOBRE POBREZA

Y EXCLUSIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA 9
Guillermo Perry

INTRODUCCIÓN: POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL

EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 13
Estanislao Gacitúa
con Shelton H. Davis

LA EXCLUSIÓN SOCIAL COMO UNA

TEORÍA DE LA DISTRIBUCIÓN 25
Adolfo Figueroa

DINÁMICA SOCIOPOLÍTICA Y CULTURAL

DE LA EXCLUSIÓN SOCIAL 51
Carlos Sojo

LOS DERECHOS FUNDAMENTALES COMO REFERENTE

DEL PARADÍGMA DE CIUDADANÍA CIVIL Y DE LA
DEFINICIÓN DE LA FRONTERA DE EXCLUSIÓN SOCIAL.. 91
Jaime Ordóñez

EXCLUSIÓN SOCIAL EN EL CARIBE 113

Michel-Rolph Trouillot

RAZA, POBRESA Y EXLUSIÓN SOCIAL EN BRASIL 151

Nelson Do Valle Siltya

\
JÓVENES y EXCLUSIÓN SOCIAL EN CHILE 189
Carolina Tohá Morales

EXCLUSIÓN SOCIAL, GÉNERO, Y ESTRATEGIA CONTRA

LA POBREZA: UN CUESTIONAMIENTO SOBRE MÉTODOS
Y PRIORIDADES DEL GOBIERNO DE CHILE.... .. ........... 251
Carine Clert

CONCLUSIONES: POBREZA y EXCLUSIÓN SOCIAL

EN AMÉRICA LATINA y EL CARIBE.. ......................... 299
Estan isla o Gacitúa
Carlos Soja

DE LOS AUTORES 307