Por Abog.

David Benegas

GOBERNABILIDAD: MARCO CONCEPTUAL.

1. Introducción.

El término gobernabilidad entró en la agenda de los políticos y estudiosos occidentales en los años setenta.
Su aparición coincidió con las crisis económicas, la creciente diferenciación de las sociedades complejas,
el surgimiento de nuevos movimientos sociales y el inicio de la crisis del “Estado de Bienestar”.

En América Latina, en cambio, la discusión sobre la gobernabilidad se inició en un contexto de agotamiento

del Estado interventor, con la consiguiente Reforma del Estado, y de complicados procesos de transición
y consolidación democrática de los años setenta, ochenta y noventa. El concepto nació pues marcado por
implicaciones pesimistas y a menudo conservadoras. 1. Este hecho se debe, sobre todo, a la situación de
crisis de gobernabilidad causada por las crisis económicas, las tensiones institucionales y la erosión de
legitimidad democrática producto de la corrupción generalizada de funcionarios gubernamentales.

No existe un acuerdo entre la literatura especializada sobre el significado del término gobernabilidad. Así,
mientras para Offe, la llamada tesis de la gobernabilidad es una “ideología conservadora de la crisis
apoyada en bases pragmáticas”2, para Flisfisch es una termino tan confuso que a lo más puede ser
clasificado de noción “catch-all world”3.

En general podemos observar tres principales fuentes de controversia en torno al concepto:

- Dificultad de delimitar conceptualmente la problemática. ¿A qué cosa hace referencia la gobernabilidad?

- Carencia de modelo analítico. ¿Cómo y por qué surgen los déficit de gobernabilidad?

- Relaciones entre el ejercicio del gobierno democrático y el logro de adecuados niveles de gobernabilidad.

Finalmente, vamos a señalar que la temática de la gobernabilidad puede engarzarse con tres tradiciones
teóricas: la de la “razón de estado”, la del “buen gobierno, iniciada por Platón y Aristóteles, la del problema
del orden político y su continuidad en la preocupación de la ciencia política contemporánea por la
“estabilidad” política.

2. Análisis lingüístico del término

Desde un punto de vista gramatical, gobernabilidad significa literalmente “calidad, estado o propiedad de
ser gobernable”. El Diccionario de la Real Academia Española no registra la palabra gobernabilidad,
aunque acepta el adjetivo gobernable, y dos substantivos, gobernación y Gobernancia.

Vamos a intentar definir más concretamente gobernabilidad, a partir de su comparación con otros términos
de su familia semántica. El término gobernación, por ejemplo, carece de una palabra que indique su propia

1
Claus Offe, “Ingobernabilidad”. Sobre el renacimiento de teorías conservadoras de la crisis”, en Partidos Políticos y Nuevos
Movimientos Sociales, Madrid, Sistema, 1988.
2
Ídem, p.39.
3
Ángel Flisfisch, “Gobernabilidad y consolidación democrática” (1987), en Revista Mexicana de Sociología, n.3, Julio-Septiembre
de 1989, p.113.

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negación (“in gobernación” (sic.)), en cambio gobernabilidad admite su contrario (ingobernabilidad).

Podemos inferir, que los gobiernos pueden gobernar “bien” o mal, pero no pueden “ingobernar”. A esta
idea de calidad de la acción de gobierno es a la que haría referencia específica la noción de gobernabilidad.

Cuando los autores de los países centrales apelaron al vocablo governability para encuadrar los problemas
emergentes del capitalismo desarrollado de mediados de los años setenta, trataron de introducir un término
que no se confundiera con otros, de uso más asentado, en el lenguaje político de la época. Se requería
un concepto que aludiera al problema de que los gobiernos democráticos realmente existentes ofrecían
una baja calidad en sus regulaciones y prestaciones. No se trataba de problemas de estabilidad política
(capacidad de un régimen político para sobrevivir en el tiempo ante cambios procedentes de su entorno)
o de gobernación (dificultades de establecer gobiernos o para que sus decisiones sean aceptadas en un
grado significativo por la población).

Si bien el cuestionamiento general a la autoridad tradicional era un rasgo común de los nuevos
movimientos sociales y era profundamente temido por el pensamiento conservador, no se puede decir que
en los países centrales “no hubiera gobierno”. En cambio sí se percibía un “desequilibrio” entre el aluvión
de demandas sociales y la capacidad de los gobiernos para responderlas de manera satisfactoria. A este
revulsivo y un tanto confuso “síndrome” de problemas se lo etiquetó con la noción de ingobernabilidad. Tal
como señaló Richard Rose, “lo importante no es si es gobernado o si se gobierna, sino cómo se hace”4.

En cambio, en América Latina el término no fue interpretado de igual modo. Por un lado, era obvia la
dificultad de extrapolar al contexto latinoamericano el contenido del diagnóstico efectuado para los países
centrales. Los problemas de gobernabilidad parecían provenir de la endémica “falta” de democracia, y no
de su “exceso”, y de las seculares penurias de bienestar, y no de su despotenciado desarrollo.

Por otra parte, la tradición política y académica anglosajona que acuñó el término, poco tenía que ver con
la latinoamericana, más influida por la tradición continental europea, con un sesgo marxista y ligada a una
historia de inestabilidad política extrema. En primer lugar, mientras la tradición anglosajona posee un
agudizado sentido del papel del gobierno y de la acción gubernamental, la continental se ha preocupado
más del Estado, y menos del gobierno, de cómo se establecen las agendas y se diseñan, implementan y
avalúan las políticas públicas.

Por otra parte, el notorio peso de las tradiciones sociológicas, especialmente ligadas al materialismo
histórico, tendió a considerar el estudio de los problemas políticos cómo un epifenómeno de dinámicas
económico-sociales más profundas. El Estado, y a fortiori, el gobierno, tendieron a ser reducidos a un
conjunto de aparatos sobre determinados por las estructuras sociales (Althusser, Poulantzas) o a meros
instrumentos de la dominación de clases (Miliband).

Finalmente, las enormes dificultades que han tenido las sociedades latinoamericanas para construir un
orden político estable, incluso en el más elemental sentido de establecer una institucionalidad política que
garantice el monopolio de la violencia legítima, no han permitido visualizar con claridad el papel de los

4 Richard Rose, “Ungovernability: Is there fire between the smoke?” in Political Studies, XXVII,
septiembre de 1979.

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gobiernos. Allí donde ni siquiera había “gobernación”, esto es, relaciones básicas de dominación política
eficaz y legítima, había poco espacio para el análisis más sutil de la calidad del ejercicio del gobierno.

La categoría de la gobernabilidad, a diferencia de la de gobernación, lleva implícita la idea de que existen

parámetros de evaluación de la acción gubernamental, ya sea intrínsecos (la opinión de los gobernados,
por ejemplo) o extrínsecos (mediciones “objetivas”). Esta evaluación tomaría como patrones de referencia
la calidad (“buen” o mal gobierno), el estado (equilibrado, inestable, etc.) o alguna propiedad relevante de
las acciones de gobernar (eficacia, eficiencia). Estrictamente podríamos hablar de la existencia de una
“gobernabilidad potencial o ideal”, que nos serviría de marco de referencia, y que nos posibilitaría identificar
“déficits” o “fugas” de racionalidad en la acción gubernamental.

Para algunos autores, como Aguilar Villanueva, la emergencia del debate sobre la gobernabilidad en
América Latina, es un síntoma más de un cambio de época en la trama de relaciones entre Estado y
sociedad que impulsa hacia “el estilo público de gobierno en su toma de decisiones y puesta en práctica”5.

3. Las dimensiones analíticas del concepto de gobernabilidad: tradiciones teóricas y componentes

semánticos.

La noción de gobernabilidad tiene un carácter multidimensional. Al menos distinguiremos tres dimensiones

analíticas:

Dimensiones analíticas del concepto de gobernabilidad

- Legitimidad.

- Eficacia/ eficiencia.

- Estabilidad.

Por otra parte, hablaremos de tres usos del término gobernabilidad:

Usos del concepto de gobernabilidad

- Sistemático: para estudiar el estado, calidad o propiedad del ejercicio del gobierno.

- Histórico: para describir rasgos y procesos que abarcan periodos de mediana duración (ej. El paradigma
de la gobernabilidad de la segunda posguerra europea).

- Axiológico: para evaluar el ejercicio del poder político con base a criterios normativos.

En cualquiera de sus dimensiones y usos, el término gobernabilidad con tensiones analíticas y políticas,
ya que “tiene no solamente una función denotativa o descriptiva, sino también una función persuasiva y
normativa”6

Como ha sucedido con otros conceptos igualmente multidimensionales y controvertibles (modernización,

desarrollo, bienestar), no han faltado autores escépticos que han sugerido el abandono del término

5
En Los Fundamentos del Pensamiento Político Moderno (1978), México, FCE, 1985, vol. I, p.8.
6
Norberto Bobbio, Estado, Sociedad y Gobierno, México, FCE, 1990.

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gobernabilidad. En todo caso, parece desaconsejable abandonar este tipo de categorías porque
establecen puntos de mira “integradores”. “Gobernabilidad”, por ejemplo, abre la posibilidad de articular
analíticamente, con vistas al examen empírico de gobiernos realmente existentes, un conjunto de
conceptos, como los de estabilidad, legitimidad y eficacia.

En este sentido, en América Latina encontraremos que algunos autores enfatizan ciertos elementos que
acercan su definición a una cualidad, una propiedad o un estado de la relación de gobierno. Por ejemplo,
Juan Rial entenderá la gobernabilidad en términos de eficacia, cómo propiedad específica de los sistemas
políticos:

“la capacidad de las instituciones y movimientos de avanzar hacia objetivos definidos de acuerdo con su
propia actividad y de movilizar con bastante coherencia las energías de sus integrantes para conseguir
esas metas previamente definidas”7

En cambio Ángel Flisfisch, la entiende como “...la calidad del desempeño gubernamental a través del
tiempo (...) considerando principalmente las dimensiones de la oportunidad, la efectividad, la aceptación
social, la eficiencia y la coherencia de sus decisiones”8

En este mismo sentido se expresan Xabier Arbós y Salvador Giner:

“la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de
gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía,
permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica
del pueblo”9

Finalmente, los autores del Reporte Trilateral caracterizan la “crisis de gobernabilidad” como un estado de
desequilibrio, o de desfase, entre un incremento de las demandas sociales (“sobrecarga”) y la poca
capacidad de respuesta de los gobiernos democráticos.

Las razones de esta controversia conceptual se deben a la combinación de diferentes tradiciones teóricas
y valorativas. Desde sus comienzos en la Grecia clásica, el pensamiento político se ha movido entre dos
concepciones contrapuestas que ahora os presentamos y que pasaremos a explicar en los siguientes
apartados.

TRADICIÓN CONCEPCIÓN VALORACIÓN OBJETIVO ORIGEN TEÓRICA DE POLÍTICA BÁSICA

FILOSÓFICO
El Estado esfera de la noción de formulación Aristóteles: “Justo”, ética, justicia.
Del modelo de un buen gobierno

7
Juan Rial, “Gobernabilidad, partidos y reforma política en Uruguay (1987), Revista Mexicana de Sociología, n. 2, Abril-Junio de
1988, Pág. 11.
8
Ángel Flisfisch, “Gobernabilidad y consolidación democrática” (1987), Revista Mexicana de Sociología, n 3, Julio-Septiembre de
1988, p.113.
9
Xabier Rabos y Salvador Giner, La gobernabilidad, ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial, Madrid, siglo XXI, 1993,
p.13.

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La “razón de acción noción de sistema de Tucídides Estado”.

Eficacia administración del poder

Entre estas dos tradiciones se ha desgajado una línea adicional de preocupaciones más específicas sobre
la estabilidad política. El análisis pormenorizado de las tres líneas, nos permitirá esbozar, al final de este
texto, una definición operativa de gobernabilidad.

3.1. Gobernabilidad y eficacia: el modelo de la resolución de problemas y la tradición de la “razón

de Estado”.

La tradición intelectual que sigue la línea inaugurada por el pensamiento de Maquiavelo y continuada por
Hobbes, Luhmann, Weber y todas las vertientes del “realismo político”, considera que el problema central
de la política es el del ejercicio eficaz / eficiente del poder. En la actualidad, esta corriente tiende a pensar
la gobernabilidad como una propiedad de los sistemas políticos definida por:

- su capacidad para alcanzar objetivos prefijados, es decir, por su eficacia.

- Alcanzar estos objetivos al menor costo posible, es decir, por su eficiencia.

Esta caracterización centrada en la dimensión eficacia / eficiencia, puede ser interpretada en dos sentidos.

En primer lugar, los criterios eficacia / eficiencia pueden ser aplicados en guías de evaluación local, como
son las respuestas satisfactorias a un conjunto de demandas dadas en el aquí y ahora del quehacer
gubernamental. Pero, en otro sentido, eficacia / eficiencia, puede ser interpretado como la capacidad del
Estado de guiar o conducir el sistema político en base a una serie de necesidades “objetivas” que
trascienden el esquema demanda-respuesta.

Problemas tales como el ajuste y la reestructuración económica en nuestras sociedades encierran este
tipo de tensión entre racionalidades de corto y largo plazo.

La noción de “razón de Estado”, implícita en las anteriores consideraciones, tiene su origen en la obra de
Maquiavelo. La revolución conceptual introducida por este pensador, consistió en romper el credo de la
moral humanista que ligaba la recta conducta con la obtención consecuente de los fines político
perseguido.

La tradición abierta por el pensador florentino descarga a la acción política del requisito de congruencia
moral entre medios y fines, reemplazándolo por un criterio de eficacia instrumental dictado por la necesidad
de mantener el poder.

En todo caso, y adaptando el pensamiento maquiavélico a una reflexión contemporánea, el ejercicio eficaz
/ eficiente del poder no excluye, sino que incorpora, la dimensión del consenso como insumo del proceso
de toma de decisiones e implementación de políticas. Los “costos” que hay que tener en cuenta des del
punto de vista de la eficiencia, no son solamente económico-financieros, sino también políticos y sociales.
De este modo, la consideración de cierto grado de consenso como requisito funcional general para
garantizar la gobernabilidad de un sistema, queda fuera de toda duda:

”...la prudencia y la fuerza tienen que combinarse en el ejercicio del poder...El soberano tiene que servir

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de alguna manera los intereses de los súbditos, porque la existencia del aparato entero del poder
depende, en parte, de ello, y un pueblo satisfecho, capaz y dispuesto a laborar es una fuente de poder”.10

Por otra parte, en las sociedades complejas, donde aumenta el número y variedad de los subsistemas
sociales y crece su autonomía, “todos los integrantes de la relación potestativa detentan alguna porción
de poder y ningún detentador lo puede ejercer eficazmente sin considerar que incluso el último, el más
débil destinatario de la relación potestativa, conserva alguna capacidad reflexiva para ejercer poder,
influencia o autoridad”11

Autores como Luhmann, han replanteado el viejo problema europeo de la razón de Estado en el marco de
las sociedades complejas, que carecen de un centro articulador de la vida social y en las que compiten
diferentes lógicas de acción y diferentes medios generalizados de intercambio (poder, dinero, saber,
confianza, etc.).

Finalmente, destacaremos tres problemas metodológicos que se nos plantean a la hora de elucidar los
criterios de aplicación de las nociones de eficacia / eficiencia al quehacer gubernamental: la definición de
la “variable”, la “unidad de análisis” y el “nivel de observación”.

Definición de la variable

Eficacia: capacidad de una organización, institución o cualquier otra unidad funcional, para
alcanzar logros o metas prefijadas.

Eficiencia: capacidad de alcanzar los logros prefijados al menor “costo” posible.

Por tanto, en principio, si pedimos “eficacia” estamos pidiendo algo menos que “eficiencia”. Pero, para
Juan Linz, eficacia se refiere a la capacidad de un régimen para encontrar soluciones a problemas básicos
con los que se enfrenta todo sistema político, que son percibidas más como satisfactorias que como
insatisfactorias por los ciudadanos conscientes. De esta definición podemos inferir una caracterización de
las políticas estatales en tanto que cuestiones, necesidades o demandes socialmente problematizadas, y
que se desarrollan de manera procesal en una compleja red de interacciones. De hecho ésta es una visión
muy extendida en diversas corrientes del análisis de políticas públicas, y no consideraría la eficacia como
menor a la eficiencia.

El segundo problema, el de la “unidad de análisis”, se resuelve ubicando analíticamente la gobernabilidad

al nivel del sistema político en su conjunto, o en alguno de sus elementos, centralmente, el gobierno.
Cuando tengamos problemas de eficacia / eficiencia en el sistema político tendremos problemas
estructurales de gobernabilidad, mientras que si los problemas los encontramos en el gobierno, éstos
podrían ser analizados como coyunturales.

Finalmente nos planteamos el problema del nivel de observación: ¿quién evalúa esa eficacia / eficiencia?
Tres posibles respuestas, no exentas de riesgos.

10
Nicolás Maquiavelo, El Príncipe (1513), México, Alianza, 1991, cap. XV, p.12.
11
Danilo Zolo, La Democracia Difícil (1989), México, Alianza Editorial, 1994, pp. 40-41.

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Quien evalúa? / ¿Cuál es el riesgo?

El gobierno en base a criterios Absolutizar los criterios del gobierno prefijados por él mismo de antemano.
Observador externo en base a Estimular un excesivo subjetivismo y criterios racionales y técnicos- utilizar
criterios evaluativos alejados de la instrumentales dinámica política real.

Destinatarios de la política o Desfase racionalidades de corto y largo gobernados plazo.

3.2. Gobernabilidad y legitimidad: el Estado “Justo” y la tradición del “buen gobierno”

La tradición del “buen gobierno”, que hunde sus raíces en la filosofía clásica de Platón o Aristóteles,
pasando por Rousseau y Locke hasta llegar a Rawls, Bobbio o Habermas, está vinculada a aquella
percepción de los problemas de gobernabilidad basada en:

- La justicia y legitimidad de un determinado orden político.

- EL respeto a los derechos humanos.

- La obligación gubernamental de proveer el bienestar general.

Lo nota predominante del pensamiento político en la Grecia clásica, viene dada por la preocupación de
desentrañar las condiciones del Estado justo y establecer la mejor forma de gobierno. Esta impronta moral,
es recuperada en la edad moderna por Jean Bodino, quien al juzgar la acción del gobierno se coloca no
en el plano de los hechos, sino en el de la legitimidad.

Posteriormente, la corriente iusnaturalista, cuya máxima expresión los las Declaraciones universales de
derechos norteamericanas y francesas, denuncia solemnemente el principio de que el gobierno es para
los individuos, y no los individuos para el gobierno.

El filósofo Jon Locke, uno de los mejores ejemplos de esta tradición, concebía el ejercicio del poder
gubernamental cómo únicamente justificable en la medida que sirviera a la más plena realización de los
derechos individuales. Son de sobras conocidas sus aportaciones en la definición del “bien común” y su
doctrina de la división de poderes.

Quienes se nutren de esta tradición y ven la gobernabilidad desde el ángulo del “buen gobierno”, destacan
la estrecha conexión entre legitimidad y ejercicio del poder, concentrando su atención en el problema de
la calidad de la acción gubernamental. Señalan que conceptos como los de ”poder” o “eficiencia”, no
pueden ser definidos en términos funcionales objetivos, sino que descansan en la asunción de una
constelación de valores que es preciso explicitar.

En esta línea de pensamiento se han enfatizado las amenazas a la gobernabilidad provenientes de la

exclusión, los rezagos sociales y la imposibilidad de acceder a una vivienda digna. Una gobernabilidad
“progresiva”, que supere e integre a una más limitada gobernabilidad

“sistémica”, debería recoger, elaborar y agregar (en la acción gubernamental) la demanda de la sociedad
civil haciéndola valer como criterio de utilidad colectiva. En este sentido se han pronunciado diversos
autores provenientes de la disciplina de las políticas públicas, como Yehezkel Dror:

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“...la acción gubernamental (...) debe basarse en razonamientos que tengan en cuenta la moral, la
“equidad global” y la consecución de la “vida digna”. El concepto de “razón de humanidad” debe ser
sustituto constructivo de la “razón de Estado”(...) Deben considerarse aspectos de la gobernación
nociones tales como derechos humanos, responsabilidades, pluralismo cultural o solidaridad12.

Sin embargo, la visión de la gobernabilidad desde la óptica de la legitimidad, nos plantea una serie de
problemas. En primer lugar, trataremos el problema del “sentido” de la definición de legitimidad. No es
hasta la obra de Max Weber, en una línea que continúa hasta nuestra época a través de Seymour Lipset
o Juan Linz, cuando logran distinguirse el sentido “funcional” y “normativo” del término “legitimidad”.

Una definición, en el sentido funcional, muy al uso es la que nos da el propio Linz:

“...la legitimidad es la creencia de que a pesar de sus limitaciones y fallos, las instituciones políticas
existentes son mejores que otras que pudieran haberse establecido, y que por tanto pueden exigir
obediencia”

Frente a esta caracterización funcional, han resurgido teorías que defienden un sentido normativo del
término. Quizás el autor que más ha insistido en acotar este sentido normativo es Jürgen Habermas, para
quien un sentido funcional de la legitimidad, “(...) ciega en el análisis el nexo existente entre las razones
y los motivos; y en todo caso excluye, por razón de método, una valoración de las razones independientes
del actor. El estudioso mismo se abstiene del enjuiciamiento sistemático de las razones en las que se
apoyan las pretensiones de legitimidad”13.

El sentido funcional mediaría la legitimidad bajo criterios “internalistas”, mientras que el normativo le
añadiría una avaluación externa, basada en principios y valores que no dependen de la mera suma de
opiniones. Así por ejemplo, des de un punto de vista funcional, sería legítimo que dos terceras partes de
la población de un Estado, más beneficiadas económicamente, explotaran y oprimieran a la otra tercera
parte, mientras que añadiendo una evaluación externa normativa, probablemente no lo seria.

Finalmente, la aplicación de la noción de legitimidad como componente de la gobernabilidad introduce un

problema a nivel analítico, el de la disyuntiva entre el fundamento de autoridad y la actuación
gubernamental. La legitimidad puede ser entendida también como una evaluación del conjunto de reglas
e instituciones que norman el acceso, la distribución y el ejercicio del poder.

Pero, a la práctica, los gobiernos no ven sometida su autoridad, de manera cotidiana, a juicios de
legitimidad. Ciertamente, lo que suele estar en juego, más que la legitimidad, es la “aceptación social” de
las acciones gubernamentales.

Podemos afirmar pues, que normalmente cuando se juzga la acción gubernamental, no se pone en
cuestión necesariamente su legitimidad para ejercer el poder de acuerdo a un conjunto pautado de reglas
y procedimientos. Como resumen de este debate podemos ver el siguiente cuadro.

12
Dror, La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma (1994), México, FCE, 1996, cap. IX.
13
Habermas, La reconstrucción del materialismo histórico, (1976), Madrid, Taurus, 1985, p.266.

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Cuadro 2. Legitimidad vs. Aceptación social

TIPO DE EVALUACIÓN SE REFIERE A TIPO DE PROBLEMAS

Juicios de legitimidad o Fundamento de Problemas estructurales de ilegitimidad propiamente autoridad del

gobernabilidad dichos (sentido estricto o poder político “fuerte” de legitimidad)

Juicios de aceptación. Actuación o Problemas coyunturales de (sentido “débil” de desempeño

gobernabilidad legitimidad) gubernamental

3.3. Hacia una definición “mínima” de gobernabilidad

Como ya hemos señalado, a estas dos grandes tradiciones teóricas cabe sumarles una corriente adicional.
Ésta se sitúa en una zona de confluencia de las dos anteriores y focaliza su atención en el antiguo
problema del orden político, que en términos propios de la ciencia política contemporánea toma la forma
de cuestión de la “estabilidad”.

Definiremos “estabilidad política” como la previsible capacidad del sistema para durar en el tiempo,
adaptándose continuamente a la realidad social cambiante. Esta definición de “estabilidad” puede referirse
al sistema político, al régimen político y a los gobiernos.

En el primer caso, si pensamos el sistema político como el conjunto articulado de las prácticas y relaciones
de poder efectivamente vigentes en una sociedad, la estabilidad incluye distintos componentes del
sistema: valores y creencias, fórmulas institucionales y actores estratégicos, tales como los partidos
políticos. En segundo término, la estabilidad puede referirse al conjunto de instituciones y normas jurídicas
que regulan el acceso, la distribución y el ejercicio del poder político, esto es, al régimen político.
Finalmente, es común hablar de estabilidad política cuando no se producen cambios recurrentes e
imprevisibles de gobierno.

La estabilidad viene dada por una relación equilibrada entre demandas sociales y la capacidad de
respuesta del sistema político, el régimen o el gobierno en ejercicio del poder. La gobernabilidad vendría
entonces definida como un estado de la relación de gobierno en que las demandas sociales y la capacidad
política se mantienen en equilibrio.

Esta caracterización del concepto de gobernabilidad pone entre paréntesis el hecho que la relación de
equilibrio venga dada por un alto grado de satisfacción de las demandas o bien por la incapacidad de los
sectores sociales más perjudicados para alterar las condiciones de la relación de gobierno. La estabilidad
puede ser mantenida en base al desempeño eficaz / eficiente de los gobiernos combinado con una
legitimidad extendida a las bases del sistema político, o bien mediante dispositivos de control político sobre
aquellos actores capaces de organizarse y alterar la relación de gobierno. Este último supuesto está
contrastado por la longeva perdurabilidad de regímenes autoritarios más allá de la satisfacción o no de las
demandas de la población.

En base a estas consideraciones, definiremos gobernabilidad como “un estado de equilibrio dinámico
entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema político para responderlas de
manera legítima y eficaz”.

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Esta definición “mínima” nos aporta diversas ventajas. En primer lugar, parte del supuesto de que se trata
de un concepto “multidimensional” y “relacional”, y no “absoluto”, lo cual permite ubicar a la gobernabilidad
sobre el plano de la relación entre sistema político y sociedad. Asimismo, esta definición admite la
existencia de grados y niveles de aplicación (sistema, régimen, Estado, gobierno, etc.) por lo que evita un
esquema dicotómico simple de gobernabilidad vs. Ingobernabilidad a la hora de caracterizar una situación
empírica concreta.

En segundo lugar, nos permite articular los principios de eficacia, legitimidad y estabilidad, destacando la
importancia de las componentes consensuales. Articulando las relaciones eficacia, legitimidad y
estabilidad, se retoma el esquema de Easton a cerca de las funciones básicas del sistema político14.

Siguiendo este esquema, eficacia gubernamental y legitimidad social se combinarían positivamente en un

“círculo virtuoso” de gobernabilidad, garantizando la estabilidad de los sistemas políticos. Contrariamente,
la ineficacia gubernamental y la erosión de legitimidad política generarían un “círculo vicioso” de franca
ingobernabilidad.

Finalmente, de ésta definición podemos inferir que la gobernabilidad depende de una serie de “acuerdos”
básicos entre las élites dirigentes, que logran un grado significativo de aceptación social en torno a tres
ámbitos sociales fundamentales: la cultura política, las reglas e instituciones del juego político y el papel
del Estado y sus políticas públicas estratégicas orientadas a responder a los desafíos de la Agenda
Pública. Aunque parezca una aproximación elitista, cabe decir que el acuerdo entre las élites es necesario
pero no suficiente para la gobernabilidad, ya que un alto grado de conflictividad social puede rebasar la
capacidad del gobierno para establecer el orden público o la estabilidad económica.

14
Ver David Easton, Esquema para el análisis político, Ed. Amorrutu, 1969.

10