UNIVERSIDAD NACIONAL DE LOMAS DE ZAMORA

FACULTAD DE DERECHO

“POLÍTICA ECONOMICA Y TRIBUTARIA”

GASTO PUBLICO Y GASTO SOCIAL

PROFESOR TITULAR : Dr. JESÚS ALBERTO LAMAS

PROFESORES A CARGO: CP. HÉCTOR MANUEL FROIZ (BATMAN)

DOCENTES AUXILIARES: CP. HÉCTOR FRANCISCO PIETRONAVE

Dr. ABOGADO ALBERTO ROBIN

 PARTE I

GASTOS PUBLICOS
PROF. CP HECTOR M. FROIZ

I- CONCEPTO Y CARACTERISTICAS

Cuando el Estado adquiere bienes y servicios para llevar a cabo las funciones ó
servicios que satisfacen las necesidades públicas ( ó sea los fines del estado tanto los
que se le atribuyen como los que dimanan de su propia existencia); efectúa erogaciones;
dichas erogaciones, constituyen los gastos públicos.

La importancia de los gastos públicos y de sus efectos está dada porque el

Estado es un ente que tiene un poder de gasto, por lo general, superior al del conjunto de
los particulares; y que en virtud del Poder de Imperio puede aumentar sus recursos para
aumentar los gastos, regulando de esta forma la marcha de la economía.

Gastar: significa expender ó emplear el dinero en una cosa

Erogar: significa distribuir, repartir bienes ó caudales.

Ambos conceptos representan el empleo de riqueza, sea dinero, bienes ó

caudales; de ahí que ambos términos muchas veces sean utilizados en forma indistinta.

El concepto de gasto público difiere del concepto contable de gasto: El gasto

publico comprende el realizado para adquirir elementos materiales y humanos que no
incrementan los bienes fisicos, como los que tiene por objeto incrementarlos; de esta
forma es tanto “gasto público”; el sueldo del empleado publico, la compra de insumos
de consumo como la construcción de una represa, una usina ó una escuela.

Contablemente; las erogaciones que no incrementan los bienes físicos son gastos
que se registran mediante cuentas de resultado que se vuelcan en el cuadro de resultado
mientras que para las erogaciones que representan incremento de bienes se emplean
cuentas patrimoniales que integran el balance general.

Toda erogación finaliza con el tiempo como un resultado; la diferencia radica en

su activación contable transitoria ó no. De esta forma en toda empresa la adquisición de
una maquinaria se activa y se va imputando a resultados mediante su amortización; la
adquisición de mano de obra y materia prima se activa como parte del costo de las
mercaderías que se remite a resultados una vez efectuada la venta de los bienes. Es por
ello que la acepción mas correcta y simple para definir “que es un costo”, radica en
decir que, un costo es un gasto activado.

En suma, el gasto público es un concepto global que comprende a los gastos de

funcionamiento, corrientes ú operativos y a los gastos de capital ó de inversión; a
diferencia de lo que ocurre con el concepto contable de gasto.
 Los gastos públicos se caracterizan porque, al constituir un eslabón de la cadena
de la actividad financiera del Estado, están motivados y condicionados por todos los
elementos que constituyen dicha actividad : políticos, económicos, sociales y
administrativos.

Los gastos públicos se materializan cuando el estado emplea riqueza con destino
a la adquisición de elementos materiales y humanos para llevar a cabo las funciones y
servicios públicos que satisfacen necesidades públicas. Considerando para las
necesidades públicas el concepto amplio por el cual la sociedad considera que el Estado
debe asumir su satisfacción ( necesidades públicas primarias y necesidades públicas
secundarias sean estas últimas colectivas ó individuales que el Estado decide satisfacer
por sí).

De lo expuesto surge una estrecha relación entre el Interés General ó Interés

Público y el Gasto Público. Pero lo que está íntimamente vinculado al interés general
que deviene en una necesidad pública es que la satisfacción de dicha necesidad debe
estar a cargo de este Ente al que se denomina “Estado” y no cargo de cualquier otra
entidad.

Para la comunidad no solo cuenta que se preste el servicio ( ej. servicio de

correo y telecomunicaciones, seguridad policial, educación, sanidad, etc, que sin duda
son de interés general), sino que también ese servicio sea llevado a cabo por el Estado.
Si no lo brinda el Estado no habrá “necesidad pública”.

A título de ejemplo: en la Ley de Radiodifusión (22.285) se determina que los

medios de comunicación son de interés público, porque hacen a la cultura, al desarrollo,
porque su masividad y alcance unifica y favorece la integración y la comunicaciones;
pero dichos medios en su inmensa mayoría hoy no son brindados por el Estado por lo
tanto en dicho servicio no existe la “necesidad pública”, que caracteriza a los fines del
Estado; en cambio si es “necesidad pública” el control de dichos medios explotados por
entes privados.

Si un servicio es prestado por el Estado se trata de una necesidad pública y, en

consecuencia, el gasto que debe llevarse a cabo para satisfacerla será gasto público. Si el
servicio de correos los presta un particular, las erogaciones para concretarlo no
constituirán “Gasto Público”.

Cuando hablamos de Estado, comprendemos tanto al Estado Nacional, al Estado

Provincial como al Estado Municipal ó Departamental.; también incluye a las
reparticiones centralizadas ó descentralizadas que los integran y que forman el ente ó
persona jurídica de derecho público conocido genéricamente como “El Estado”.

También existen formas societarias vinculadas con el estado ( empresas

estatales, mixtas, con participación estatal); algunos autores no incluyen como gasto
público las erogaciones efectuadas en dichas formas societarias. No compartimos tal
concepto ya que así como las rentas provenientes de dichos entes forman parte de los
recursos del Estado; siguiendo igual línea, las erogaciones necesarias para la
participación societaria también debe ser Gasto Público.
 El hecho que figuren en el Presupuesto abierto ó detallado en incisos y partidas
de cada organismo ó en una sola línea, por el total del aporte; no altera en concepto de
erogación y “gasto público”; en igual forma de pensamiento, las subvenciones y ayudas
a entes privados ó cuasi privados( ej. fundaciones) también son gastos públicos.

En consecuencia; para algunos autores, siguiendo el concepto jurídico y

restringido de gasto público; solo consideran como tal si lo efectúa el ente ó persona
jurídica de derecho público llamado “Estado”; mientras que otros autores como Giuliani
Fonrouge, línea con la cual coincidimos y es mas amplia; “Gasto Público es toda
erogación, generalmente en dinero y debitada como tal por su Tesorería, que
incida sobre las finanzas del Estado, que se destina al cumplimiento de fines
administrativos ó económico sociales”. Como vemos tiene en cuenta no solo el
concepto jurídico sino el concepto económico social del gasto público.

Se sabe que los estados modernos regulan su actividad mediante normas legales.
La actividad financiera estatal se rige integramente por leyes ( leyes de presupuestos,
leyes impositivas, leyes de contabilidad pública, principios constitucionales, etc). Por lo
tanto, otra características de los gastos públicos es que están sustentados en leyes; estas
leyes tanto pueden ser las de presupuesto como las que dan origen a los entes
jurídicamente distintos del estado pero que aparecen en el presupuesto cuando el estado
les efectúa aportes para su constitución, para su ampliación ó para cubrir déficit de
explotación.

La idea de la integración de gastos públicos y privados se ha expresado también

al igual que la integración de la actividad financiera del estado y de los particulares. Las
tendencias modernas hablan de la complementación existente entre ambos gastos, pues
se comprueba que cuanto más servicios presta el estado a los particulares; estos pueden
obtener mayor provecho de sus propios gastos

La ciencia de las finanzas públicas, que no puede disociar medios de fines, debe
investigar cuáles gastos se deben hacer y los procedimientos para realizarlos en las
mejores condiciones posibles. Es imposible considerar el fenómeno de los ingresos al
margen de los gastos. El costo de la actividad estatal no se puede determinar en abs-
tracto, sin tener en cuenta lo que el Estado devuelve a los contribuyentes y a la
comunidad en general bajo la forma del gasto público.

Excluir el gasto público de los estudios financieros significa prescindir de campos

de indagación tan importantes como el antecedente y el resultado de la actividad
financiera. Del antecedente, porque, aun siendo el gasto público el momento final de la
actividad financiera, él se concreta y cuantifica ante la existencia de exigencias de la
comunidad que se deben analizar y satisfacer-, del resultado, porque es con el buen
empleo del gasto público que se pueden alcanzar los objetivos hacia los cuales se dirige
la actividad estatal. Por consiguiente, el gasto público no es un simple "dato de hecho" a
partir de cuyo conocimiento comienza la actividad financiera, sino uno de sus
momentos determinantes.

Además, los gastos públicos tienen la considerable trascendencia de ser la

indicación más segura de la actividad que despliega cada Estado. El hecho de que
ciertos gastos se destinen a determinados fines, con preferencia a otros, pone de
manifiesto no sólo el estado social de un país sino también sus tendencias. No es lo
mismo el gasto de un país en perenne peligro de guerra, como Irak, que el de otro
tradicionalmente pacífico, como Suiza. Tampoco son iguales el destino del gasto de los
países industrializados (cada uno de los cuales tiene sus propios problemas específicos)
y el destino que deban darle los países subdesarrollados, que antes que nada deben
cubrir múltiples etapas previas para equipararse a los primeros y entrar en el proceso
globalizador en un cierto plano de igualdad (o, por lo menos, sin demasiada
desigualdad). De lo contrario, la globalización ahondará las diferencias cada vez en
mayor medida.

Como vemos la señalada trascendencia no se limita a la economía, sino que

también abarca a la esfera social de la comunidad. Se debe tener en cuenta que, como
consecuencia de su dimensión, el gasto público, es el elemento de mayor volumen
individual en la economía de cualquier nación.

Sin embargo, y cualquiera que sea la forma de satisfacción utilizada, el concepto

de gasto público está siempre ligado al de necesidad pública. Esta es su presupuesto de
legitimidad, puesto que es indispensable su preexistencia para que el gasto se justifique.

Lo dicho implica que la decisión sobre el gasto estatal presupone dos

valoraciones previas de singular importancia:

a)La selección de las necesidades que se consideran públicas, aspecto este

variable y ligado a la concepción sobre el papel del Estado.

b) la comparación entre la intensidad y urgencia de tales necesidades y la

posibilidad material de satisfacerlas.

II- CLASIFICACION DE LOS GASTOS

 Criterio Jurídico Administrativo: Tiene en cuenta una división de los gastos

entre los diferentes poderes del estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y entre
los ministerios y reparticiones que los integran. Los presupuestos, en general,
adoptan este criterio y ello sirve para apreciar en qué forma se distribuye el gasto
público en los distintos sectores ó ramas del estado (salud, defensa, instrucción
pública, ayuda social, etc) y también permite apreciar la evolución de esa
distribución a través del tiempo, mediante la comparación de presupuestos de
distintos años.

 Criterio Económico: Dentro de este criterio se incluyen las clasificaciones que

han efectuado las distintas escuelas económicas y las que se realizan
contemporáneamente referidas a ciertas características macroeconómicas del
gasto público (inversión, consumo)

II – a- CLASIFICACIONES ECONÓMICAS
 Cuadro Sinóptico:

a)Servicio –contraprestación
1)Consuntivos, de
G consumo ó de b1)de reparto
A servicios b) Servicio sin contraprestación
S b2) reales
T Gastos de fun-
O cionamiento, 2)De transferencia ó traslativos
Corrientes u
P Operativos
U 3)Servicio de la deuda pública
B
L
I
C Gastos de capital,
O Inversión ó patrimoniales

Esta moderna clasificación tiene en cuenta una visión macroeconómica del gasto:

 Gastos de funcionamiento, corrientes ú operativos: son los que no se refieren al

acrecentamiento del patrimonio físico del estado.

 Gastos de capital, de inversión ó patrimoniales: son los que sí se refieren al

acrecentamiento del patrimonio físico del estado.

Muchos confunden esta clasificación con la de gastos ordinarios y extraordinarios;

que es distinta, ya que aquella apunta a la periodicidad; mientras que esta apunta al
patrimonio. Pueden existir gastos extraordinarios como una campaña masiva de
vacunación ó alimentos ante una catástrofe que son operativos y no representan
inversión y pueden existir gastos ordinarios que son de inversión ej. dragado del Río de
la Plata.

* Los gastos de funcionamiento, corrientes u operativos a su vez se clasifican

en:

1) Gastos consuntivos ó de consumo ó de servicios: Son aquellos en los que el

estado efectúa una contraprestación a los particulares brindándoles un servicio
(representación exterior, defensa, sistema de salud, sistema educativo).

Se denominan bienes de consumo a los que producen utilidad con su primer uso.
Calificar a un gasto como de consumo puede significar que produce utilidad con su
primer uso y que allí termina su efecto.

Por ello es menester señalar el aporte de las modernas teorías financieras que
han postulado la existencia de gastos calificados como de consumo o consuntivos pero
que su utilidad no solo se limita al primer uso, sino que adquiere carácter instrumental
(o sea de instrumento o medio para el logro de fines mediatos).
 Caso típico es el de la instrucción, no solamente tiene por objeto dar
conocimientos a quien la recibe sino también obtener un verdadero capital humano apto
e instruido para la producción de bienes y servicios eficientes y capaz de usar
procedimientos y tecnologías refinadas.

A su vez, estos gastos de funcionamiento de consumo se clasifican en:

a) Servicio con contraprestación: El estado brinda el servicio y exige por

él una contraprestación a los particulares (tasa, tarifa, precio público,
peaje, etc); es típico cuando la explotación de los servicios públicos
esta en manos del estado.

Nota: cabe diferenciar entre tarifa y precio público: la tarifa es un importe que se
fija como contraprestación de un servicio, cuyo valor se determina en forma aleatoria
siguiendo una idea directriz; esa idea puede encubrir una forma de subsidio, un aliento
al consumo, un desaliento al mismo, factores políticos, etc. la tarifa puede inferior, igual
ó superior al precio siendo un importante elemento del uso extrafiscal de los recursos y
de la facultad discrecional del Estado para el cumplimiento de metas.

El Precio, infiere una idea de costos el valor del servicio se establece en virtud
de los costos de producción; la única discrecionalidad en su aplicación radica en la
ganancia; ó sea si se fija sin ganancia (costo neto) ó con mayor o menor ganancia. Si
aplico un costo integral ó un costo variable y no considero la amortización de capital
por ya considerarlo un costo hundido.

b) Servicio sin contraprestación: El estado brinda el servicio sin exigir

por él una contraprestación a los particulares ej. servicio de defensa, Administración de
Justicia, legislación, instrucción pública gratuita, servicio hospitalario gratuito, etc.

Cuando el estado brinda servicios por los cuales no se requiere contraprestación

y los mismos cubren cualquiera de las necesidades públicas primarias ( defensa,
representación exterior, justicia y legislación) a dichos gastos se los denomina “gastos
reales”; cuando cubren necesidades públicas secundarias, sean colectivas ó
individuales, entonces se los denomina “gastos de reparto”; ej. educación gratuita, salud
pública gratuita, servicio de seguridad policial, medicamentos gratuitos, vivienda
gratuita, reparto de zapatillas y ropa, reparto de alimentos, etc.

La denominación gastos de reparto se vincula con las teorías que le asignan al

gasto la función de redistribución de riqueza ( el estado toma riqueza de los particulares,
en general de los que cuentan con mayores recursos y la redistribuye mediante servicios
que se supone son utilizados en mayor medida por los habitantes de escasos recursos).

Aquellos que propugnan un estado gendarme, con mínima intervención, con

ideas liberales a ultranza, le dan el carácter de gasto verdaderamente público solo a los
gastos reales, (concepción afín con la teoría económica clásica que reserva misiones
restringidas al estado solo a las necesidades primarias).
 Aquellos que propugnan un estado fáustico, netamente intervensionista, con
ideas socialistas le dan carácter público a todos los gastos del estado incluso los que
proveen vivienda, comida y vestimenta a la población que satisfacen necesidades
individuales.

Aquellos que propugnan un estado proteccionista dentro de un sistema liberal

le dan carácter público a todos los gastos primarios y secundarios colectivos como ser
los gastos en seguridad policial, educación pública, salud pública, etc.

Como surge palmariamente el “GASTO PUBLICO”, estará supeditado a la

concepción de estado que quiera tener la sociedad; y a los fines que la sociedad quiere
que desempeñe y cubra el estado.

2) Gastos de transferencia ó traslativos: Aquí el gasto público tiene por objeto

que el dinero de un sector se transfiera a otros sectores, sin que en dicho proceso se
produzcan bienes o servicios.

Es cuando el estado recauda fondos para las cajas de jubilaciones – actual

sistema de reparto- provienen de retenciones efectuados al sector activo de los
trabajadores y de los aportes de los empleadores y luego los entrega al sector pasivo de
los trabajadores mediante pensiones, jubilaciones, subsidios, etc. En definitiva toma
fondos de un sector para ser destinados íntegramente a otro sector.

Como las clasificaciones tienen solo fines didácticos, si profundizamos el

análisis se puede llegar a la conclusión de que la seguridad social, se puede considerar
un servicio en si: “el servicio de mantener las relaciones pacíficas entre los hombres a
través del aseguramiento de una tranquilidad pata la vejez de los trabajadores”. Desde
este punto de vista, podría discutirse la definición de gastos de transferencia ó
traslativos, pues afirma que son tales cuando en el proceso no se producen bienes ni
servicios.

3) Gastos para atender el servicio de la deuda pública:

Este es un gasto consuntivo, algunos autores los incluyen dentro de los de

transferencia ó traslativos porque en el proceso del gasto el estado no brinda ningún
servicio; sin embargo sus características particulares, operatoria y gravitación meritan
que sean considerados por separado.

En efecto si bien, su erogación no genera ningún servicio en principio; dicha

erogación obedece a ingresos que oportunamente se aplicaron en la generación de
servicios ó bien en gastos de inversión y/o capital; lo que se va abonando es la
amortización de dichos ingresos.

Los intereses son accesorios a dicha amortización que deberían representar el

resarcimiento del costo del dinero, de no mediar punitorios algunos y en la medida que
la tasa no se vea alterada por factores aleatorios externos como la afectación del riesgo
país.
 Un análisis mas profundo, llevaría a la conclusión que su cumplimiento en si
representa un servicio: “ el servicio de no ser excluidos del contexto internacional, de
tener acceso al mercado de capitales internacional sin el cual es impensable establecer
ciertas políticas de desarrollo y obras de infraestructura, de exportar e importar, acceso a
nuevas tecnologías, materias primas, inversiones, radicación de nuevas industrias, etc”
en definitiva, el servicio que brinda es la “credibilidad” como país.

* Los gastos de capital, de inversión ó patrimoniales constituyen para muchos

autores ( sostenedores de las teorías Keynesianas) factores que pueden utilizarse como
estabilizadores de la economía y como aceleradores del desarrollo, porque a través de
las inversiones se puede lograr el mantenimiento del nivel de la economía (elevada renta
nacional, pleno empleo de los recursos materiales y humanos) y, el agregar medios de
producción al patrimonio nacional, pueden incrementar la productividad general y
obtener un crecimiento mas acelerado.

II – a- 2 OTRAS CLASIFICACIONES ECONOMICAS Y SUS FUNDAMENTOS

 Gastos ordinarios: Los originados en las actividades normales y recurrentes

del estado ( Ej. pago de sueldos de empleados públicos)

 Gastos extraordinarios: Los originados para satisfacer necesidades

contingentes, eventuales ó circunstanciales (catástrofes climáticas, epidemias,
guerras, etc)

Esta clasificación tradicional se vincula con la teoría clásica y tiene mas que nada
valor histórico. Dicha teoría considera que los gastos ordinarios deben solventarse con
recursos ordinarios y que los gastos extraordinarios deben afrontarse con recursos
extraordinarios; y entiende como recursos ordinarios a los obtenidos de gravámenes
periódicos establecidos anualmente, mientras que recursos extraordinarios son los
obtenidos mediante endeudamiento del estado (bonos, empréstitos, letras de tesorería),
venta de bienes (privatizaciones), concesiones de explotación ( servicios públicos) y a
través de gravámenes establecidos para una ocasión ( ej. el INEA 1970, Grav. Extraord.
Sobre Prop. Inmueble de 1967, etc).

Los cambios producidos en el pensamiento financiero suelen provocar la pérdida

de vigencia absoluta de algunas clasificaciones. Así, para clasificar a las obras públicas
como gasto ordinario ó extraordinario, mucho depende de la corriente de pensamiento
financiero por la cual se opte. Habrá quienes reserven al estado misiones restringidas y
considerarán que la obra pública a cargo del estado solo debe concebirse como gasto
extraordinario, por otro lado habrá quienes estiman imprescindible la participación
estatal en la construcción de obras que beneficien a gran parte de la población (
represas, carreteras, usinas, etc)

No necesariamente los gastos ordinarios deben financiarse con recursos

ordinarios y los gastos extraordinarios con recursos extraordinarios; la elección de los
recursos, depende además de las características del gasto en si, de los fines que se
propone el estado.
 Si al estado se le adjudica como misión no solo la de atender a fines restringidos
sino también la de procurar la estabilización económica y el crecimiento o desarrollo
económico, es `posible que para financiar gastos ordinarios ( por ej. sueldos de la
administración) recurra según las circunstancias a la emisión de letras de tesorería, en la
medida y oportunidad en que ello se estime conveniente.

Por el contrario, hubo países que para evitar que los gastos extraordinarios dieran
lugar a fenómenos de inflación, recurrieron a impuestos periódicos.

 Gastos productivos: Los que se realizan con el propósito de obtener

medios de producción (usinas, represas), ó con el objeto de prestar a
los particulares servicios divisibles (provisión de agua, cloacas, gas,
etc)

 Gastos improductivos: Los que atienden servicios indivisibles (Justicia,

legislación, defensa, seguridad interna, etc)

Si se parte del punto económico donde se aceptan los fines establecidos para el
estado; todos los gastos son productivos en la medida en que se realizan para cumplir
con su misión.

Si se parte desde fuera del sistema económico del estado y con una visión que
sólo incluye el interés de los particulares, el gasto será improductivo en la medida en
que el particular no esté de acuerdo con los fines establecidos para el estado.

Esta clasificación se vincula con las teorías de carácter de “consumo de riqueza a

los gastos estatales”; como “consumo improductivo”, “impuesto granizo”; propugnado
por las teorías sociológicas ej. Say, Bastiat. Que se oponen a existencia de la Actividad
Financiera del Estado y a la existencia de los estados.

 Gastos que producen recursos: Los que obtienen bienes que pueden
aportar recursos al estado: carreteras con instalaciones de cobro de
peajes, instalaciones portuarias que se alquilan, etc.

 Gastos que no producen recursos: Los que obtienen bienes ó servicios

que no pueden originar recursos: pago de sueldos, construcción de
edificios para uso administrativos, etc.

Esta clasificación tiende a eliminar la idea de que el gasto público es

improductivo y los divide en función de si obtienen bienes que originan recursos para el
estado o no.

De todas formas, hay que tener presente que a veces puede dejar de tener
utilidad si se tiene en cuenta que en ocasiones los montos de los cánones y de los
alquileres ó precios se fijan con criterio político y que – suele ocurrir- no alcanzan a
cubrir los gastos de explotación ó mantenimiento; se han dado situaciones muy
particulares donde el alquiler resultó irrisorio comparado con el valor de la explotación
Ej. Parque de la Ciudad; Parque Sarmiento, explotaciones en el parque 3 de febrero,
peajes, etc.
 Por otro lado puede ocurrir que un edificio para uso administrativo origina
recursos porque en él se cobran tasas, contribuciones, etc. ó un cuerpo de inspectores de
la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP); por el cual se producen
erogaciones en sueldos, determinan y evitan evasiones varias veces superiores a sus
haberes.

 Gastos funcionales: Los que producen una reactivación económica importante.

 Gastos no funcionales: Los que no producen una reactivación económica

importante.

Aquí lo complicado es determinar que se entiende por reactivación económica

importante.

 Gastos obligatorios: Los que significan mandatos ineludibles para el estado; el

estado debe efectuar el gasto inexorablemente. Esto no impide la posibilidad de
que se produzca un ahorro; pero en principio no se activa con el propósito de
obtenerlo.

 Gastos facultativos: Los que expresamente quedan librados a la

discrecionalidad del poder administrador en cuanto a su concreción.

II- b - CLASIFICACION JURÍDICO ADMINISTRATIVA

Desde este punto de vista, las legislaciones son proclives a realizar diferentes
distinciones entre gastos públicos., de las cuales mencionamos las principales:

A) Clasificación jurisdiccional o institucional. Esta clasificación atiende a la

estructura organizativa del Estado y expone las distintas unidades institucionales que
ejecutarán el presupuesto. Cada unidad institucional se denomina jurisdicción (que
corresponde al anexo de la anterior ley de contabilidad) y en ella está comprendido cada
uno de los poderes integrantes de la estructura administrativa y de sus respectivas
dependencias.

También se asigna el carácter de jurisdicción a las erogaciones correspondientes

al servicio de la deuda pública y a las obligaciones a cargo del Tesoro.

En la organización institucional Argentina, la división fundamental es la siguiente:

a) Poder Ejecutivo; b) Poder Legislativo; c) Poder Judicial. La clasificación
jurisdiccional prosigue con la división de cada uno de esos poderes en sus sectores o
dependencias componentes. Así, por ejemplo, dentro del Poder Ejecutivo tenemos: 1)
Presidencia de la Nación; 2 ) Ministerio del Interior; 3) Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto, 4) Ministerio de defensa, etc. las mismas se
hallan contemplados en la Ley de Ministerios.

Dentro del Poder Legislativo tenemos: 1) Cámara de Diputados; 2) Cámara de

Senadores.
 A su vez, en el Poder Judicial están comprendidos los gastos de: 1) Corte Suprema
de Justicia; 2) Tribunales nacionales inferiores, etc.

Como hemos dicho, la parte del presupuesto asignada a cada uno de los
departamentos del Estado u órganos principales de los poderes recibe el nombre de
“Jurisdicción”. Estos órganos y departamentos, a su vez, se dividen, en escala
descendente, en las diferentes direcciones y oficinas. Reiteramos que se suele destinar
un apartado especial para las obligaciones generales del Estado (servicio de la deuda
pública, obligaciones a cargo del Tesoro, subsidios y subvenciones).

B) Clasificación por finalidades y funciones. Juntamente con la clasificación

jurisdiccional, los gastos pueden ser distribuidos según la necesidad a cuya satisfacción
tienden o el fin del Estado que pretenden llenar. Por ejemplo: gastos de justicia, de
enseñanza, de defensa nacional, de salubridad, de seguridad interior, etc. En realidad, la
distribución jurisdiccional o institucional ya revela en cierto modo el destino de los
gastos, porque la competencia de los departamentos del Estado resulta de las finalidades
y funciones que éstos deben cumplir.
Esta clasificación funcional de los gastos públicos es muy aceptada en los
presupuestos modernos, Porque permite identificar con mayor claridad la orientación
seguida por el Estado y el tipo de necesidades que prefiere atender prioritariamente.

C) Clasificación por la constancia o permanencia del gasto. Otra clasificación

jurídico-administrativa puede estar fundada en la constancia o en la permanencia del
gasto.

Según el primer criterio (constancia), son gastos fijos los que no dependen de una
mayor actividad o del aumento de rendimiento de los entes dedicados a la prestación de
servicios divisibles, y, son gastos variables los directamente vinculados con la mayor
actividad o producción. Esta clasificación tiene importancia en cuanto a los presu-
puestos de las entidades de objeto comercial, industrial o financiero (empresas del
Estado).

Conforme al segundo criterio (permanencia), son gastos fijos los repetidos de un

ejercicio a otro con un monto prácticamente invariable, y son gastos variables los que
sufren alteraciones notorias en su monto o tienen carácter extraordinario, apareciendo en
unos ejercicios y faltando en otros.

Esta clasificación sirve para consolidar los gastos fijos, como ocurre en Inglaterra,
donde el pronunciamiento y examen minucioso del Parlamento sólo recae sobre los
gastos variables.

II – c - OTRAS CLASIFICACIONES

Hemos formulado muy distintos tipos de clasificaciones de los gastos públicos,

pero existen clasificaciones genéricas con prescindencia de los aspectos económicos y
jurídicos; así podemos clasificarlos en :
 Gastos en especies y Gastos en moneda, según el instrumento de pago con que
han sido efectuados; al respecto cabe mencionar que el pago en bonos de circulación
masiva y cuasi-obligatoria como los Patacones, Lecop, Bofe, Lecor, etc; son pagos en
especie ya que los mismos no son papel moneda sino títulos que representan un mero
titulo de crédito.

Los gastos también pueden clasificarse en Gastos internos y Gastos externos

ya sea que se efectúe dentro o fuera de las fronteras del país (ej. gastos de las
embajadas, misiones en el exterior etc)

III - CLASIFICACION PRESUPUESTARIA DEL SECTOR PUBLICO

NACIONAL

La resolución 56/96, está dictada para cumplir lo dispuesto mediante el art. 14 de

la ley 24.156. Según este dispositivo, en los presupuestos de gastos se utilizarán las
técnicas más adecuadas para demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de
acción y producción de bienes y servicios de los organismos del sector público
nacional, así también como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los
gastos y la vinculación de éstos con sus fuentes de financiamiento.

La reglamentación establecerá las técnicas de programación presupuestaria y los

clasificadores de gastos y recursos que serán utilizados. La mencionada resolución 56
aprobó la actualización y el ordenamiento de las clasificaciones presupuestarias que
aparecen elaboradas sobre la base de criterios rigurosos.

La planilla anexa al art. 1 de la resolución afirma que "conforman un sistema de

información ajustado a las necesidades del gobierno y de los organismos
internacionales que llevan estadísticas sobre los sectores públicos nacionales,
posibilitando un análisis objetivo de las acciones ejecutadas por el sector público".

El presupuesto del estado considera los gastos y los recursos por su incidencia
pecuniaria y tiende a lograr, en lo posible, el equilibrio entre ambos rubros. Pero en
relación con los gastos, su inclusión presupuestaria tiene un peculiar alcance jurídico:
representa una instrucción obligatoria relativa a los conceptos y límites de los fondos
de los cuales el gobierno podrá disponer en el ejercicio que abarque el presupuesto.

De tal manera, mientras con relación a los ingresos el presupuesto es instrumento

de control financiero, en cuanto a los gastos es norma limitativa impuesta al Poder
Ejecutivo por el Poder Legislativo. Conforme al art. 29 de la Ley 24.156, los créditos
del presupuesto de gastos constituyen el límite máximo de las autorizaciones
disponibles para gastar.

A pesar de la variedad de especies de los gastos públicos ( de funcionamiento, de

inversión, etc), el agrupamiento jurídico lo efectúa en forma genérica como “Gasto
Público”, el cual se adecua a la empleada por los art. 75, inc. 8, y 99, inc. 10 de la
Constitución Nacional, a la ley de Administración Financiera 24.156, al decreto
reglamentario 2666/92 y a la mayoría de la literatura financiera.
 Para los gastos públicos, su clasificación consiste en diversas formas de ordenar,
resumir y presentar los gastos programados en el presupuesto, agrupándose en los tipos
que se indican a continuación:

a) Por su objeto. Esta clasificación consiste en la ordenación sistemática y

homogénea de los bienes (sean de consumo o de uso), de los servicios, de
las transferencias (transacciones sin contraprestación y con importes no
reintegrables por los beneficiarios), de las variaciones de activos y pasivos
del sector público en su proceso productivo (gastos por la compra de
valores de crédito, acciones, títulos y bonos públicos o privados) y de los
gastos destinados a cubrir el servicio de la deuda pública y a disminuir
otros pasivos contraídos por el sector público.

b) Por su carácter económico. Esta condición conduce a identificar la

naturaleza económica de las transacciones que realiza el sector público y a
evaluar el impacto de las repercusiones generadas por las acciones
fiscales. Esta clasificación concuerda con el sistema de cuentas nacionales
y tiende a facilitar el estudio de los efectos del sector público en el
contexto de la economía. Aquí aparecen los gastos corrientes, los de
capital y las aplicaciones financieras, y a su turno se provee una
descripción de las principales cuentas; por otro lado, se expone la
correspondencia entre esta clasificación y la hecha según el objeto del
gasto, que mencionamos en el punto anterior.

c) Por sus finalidades o funciones. En este rubro, la clasificación presenta

el gasto público en forma acorde con la naturaleza de los servicios
brindados por las instituciones públicas de la comunidad, para determinar
los objetivos generales y los medios mediante los cuales se pretende
alcanzarlos.

d) Por sus categorías programáticas. Acá se realiza la asignación de

recursos financieros a cada una de dichas categorías dentro del
presupuesto (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra). Cabe
aclarar que la clasificación programática del presupuesto es un aspecto
parcial de la aplicación de la técnica de programación presupuestaria
porque expresa solamente uno de los elementos de esta programación,
esto es, los recursos financieros.

e) Por su fuente de financiamiento. En esta clasificación se presentan los

gastos públicos según los tipos genéricos de recursos empleados para
financiarlos; este tipo de clasificación identifica el gasto según la natu-
raleza de los ingresos, así como también la orientación de éstos hacia la
atención de las necesidades públicas. Según este último tipo de agrupación
es que retoma importancia el viejo axioma de que los gastos corrientes se
deben financiar con recursos corrientes.
 Las disposiciones más modernas de la materia presupuestaria en nuestro país
contienen una clasificación de gastos públicos por su fuente de financiamiento, la cual
tiene en cuenta la diferencia entre gastos ordinarios y extraordinarios. Asi lo hace la
resolución 56 dictada por la Secretaría de Hacienda el 24/1/ 96, que cumple con lo
ordenado mediante el art. 14, in fine, de la ley 24.156.

Dicha resolución señala como conveniente, por regla general, que recursos
permanentes financien gastos permanentes, recursos transitorios financien gastos
transitorios y recursos por única vez financien gastos por única vez.

Por último, el art. 56 de la ley 24.156, último párrafo, prohíbe expresamente

realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos, situación
esta que se ha violado reiteradamente y que diera origen a multiplicidad de causas que
se tramitan en la Justicia Federal.

IV- EVOLUCION DE LOS GASTOS PUBLICOS MUNDIALES Y SUS LIMITES

En todos los países del mundo los gastos del Estado han tendido a incrementarse.
En períodos cortos se puede observar estabilizaciones o descensos, pero,
considerándolos en períodos largos, la curva parece siempre ascendente.

A grandes rasgos, el crecimiento de los gastos se desarrolló en ritmo lento hasta

1914 y se aceleró notoriamente a partir de tal fecha.

La crisis de los años 70 puso de manifiesto una grave limitación en la conducta

intervencionista del Estado, que consistió en la necesidad de crecientes impuestos para
poder financiar un gasto público desbordante. El Estado de bienestar preconizado por
las ideas keynesianas entró en crisis, no tanto porque teóricamente sus ideas fueran
abandonadas, sino porque la realidad se hizo sentir. Las crecientes necesidades
financieras de numerosos gobiernos hicieron que éstos debieran ir eliminando
paulatinamente una serie de actividades promovidas por las administraciones públicas.

Para Griziotti, entre los motivos provocantes del aumento de los gastos públicos,
se debían distinguir las causas aparentes (p.ej., variación del signo monetario y
evolución de las reglas presupuestarias), las relativas (p.ej., anexiones territoriales o
aumentos de población, de producción o de renta nacional) y las reales (p.ej., gastos
militares o burocráticos).

No coincido a pleno con tal clasificación de motivos, porque si la causa es

aparente equivale a decir que es ficticia, y, en consecuencia, deja de ser una auténtica
causa.

Algo similar ocurre con las causas relativas, ya que se hallan compensadas en sí
mismas puesto que los aumentos de los gastos ocurren paralelamente al crecimiento de
los recursos. Lo que realmente interesa, entonces, es examinar las verdaderas y
auténticas razones (causas reales) por las cuales los Estados, en general, han observado
la tendencia señalada.
 Los autores mencionan el incremento de los gastos militares, el aumento
internacional del costo de bienes y servicios, la expansión de las actividades del Estado
y la creciente burocracia.

No obstante, todo parece indicar que la cáusa-fuente de los mayores aumentos

observados en los últimos años coincide con la mayor presencia del Estado en la vida
económica, en razón de las teorías intervencionistas.

Esta presencia pública, a su vez, se debió a razones diferentes: desde la extensión

de un sistema de asistencia, sanitaria y prestaciones sociales controladas por el
gobierno, hasta la intervención estatal en muchos sectores de la economía -marcando.
precios mínimos, efectuando control de cambios, permitiendo o no tal actividad, etc.-,
pasando por el convencimiento de que era necesaria la presencia del sector público en
ciertas empresas industriales y comerciales para que éstas continuaran una producción
que se consideraba indispensable y estratégica.

Tal creencia y convencimiento tuvo cierta lógica con el advenimiento de las

doctrinas de la seguridad social, las conquistas sociales, el aislamiento impuesto por las
guerras mundiales, entre varias causas; por lo cual dicha presencia pública no puede ser
criticada sin un análisis pormenorizado del contexto de cada país y del marco mundial
imperante. En todo caso la mayor crítica que puede realizarse es la falta de evolución de
esa presencia, la deficiencia de un sistema de control mas ordenado y regulador con
participación de todas las partes interesadas que hicieran sentir que el gasto público no
era algo ajeno a todos y el confundir solidaridad con asistencialismo lo que llevó a
servicios y formas productivas deficientes.

En las últimas décadas se ha descargado la mayoría de las necesidades

insatisfechas en la protección estatal. la población reclamó mejores y más eficientes
hospitales, escuelas y fuerzas de seguridad, pero además de ello exigió que el Estado
incrementara su presencia en todo el quehacer económico de los países.

Ante tales ideas, no fue de extrañar que se incrementaran las erogaciones públicas.

En lo que hace a los países industrializados, y si observamos sus gastos públicos,

vemos cómo Alemania gastó un 32,4 % de su producto bruto interno (en adelante, PBI)
en 1960, pasando al 48,5 % en 1992. En igual período Francia pasó del 34,6% al 62,2%;
Italia del 30,1% al 53,1%; Gran Bretaña del 32,2 % al 43,2 %- Canadá del 28,6 % al
50,2 %; los Estados Unidos del 27 % al 34,4%; Japón del 17,5 % al 31,7 %.

De ahí en adelante, se advierte una estabilización puesto que en el año 1995 los
incrementos se hacen menores y en algunos casos comienzan las reducciones.

En 1997 se advierte una decidida tendencia a la baja, y vemos a Alemania con el

47,8%; Italia con un 50% Gran Bretaña con el 40,2 %; Canadá con el 44,9 %y los
Estados Unidos con el 29,3 %. Es una excepción a este descenso el caso de Japón, que
pasó al 34,4% en 1997, lo que originó un fuerte endeudamiento interno de la segunda
economía mundial; cuyas consecuencias hoy al año 2002 son impredecibles pero poco
auguriosas.
 Todo indica que en los países industrializados hay una lenta pero progresiva
reducción del tamaño del sector público, lo cual se ha unido a la introducción de
criterios de eficiencia en las actividades estatales.

Si bien en algunos países industrializados se advierte aún una fuerte presencia

pública, con niveles de protección social altos (ej. los países escandinavos), hay una
tendencia a terminar con el implacable crecimiento del gasto público.

En lo que se refiere a países en estado de desarrollo, se produjo una tendencia

generalizada hacia el drástico descenso de los gastos públicos, con un fuerte ingrediente
de trasformación económica que produjo un ajuste estructural de alto impacto social.

Observando la reforma del Estado que llevaron a cabo los países latinoamericanos,
nos encontramos con que dicho proceso contó con cuatro elementos básicos:
privatizaciones, desregulación, desmonopolización y descentralización. Con
velocidad diferente, pero con tendencia progresiva, se empezaron a observar
privatizaciones en empresas y en servicios públicos. La desregulación intentó atacar
directamente el gigantismo burocrático del Estado regulado, tratando de buscar racio-
nalidad en la gestión pública mediante la reducción de la ineficiencia y la
burocratización en los organismos del gobierno.

No obstante, estas acciones despiertan potentes resistencias, debido a las

consecuencias sociales que producen. Los críticos creen que este proceso es el culpable
principal del desempleo creciente y expresan que cada vez más se advierte la
superioridad del mercado sobre el Estado como mecanismo apto para asignar los
recursos en la sociedad. Según dichos teóricos, esto trae una disminución altamente
perjudicial en la capacidad del Estado para resolver cuestiones centrales.
Existe una cuestión fundamental que muy pocos teóricos quieren atacar, y que
resulta básica pues de ello depende el futuro del comercio mundial y el desarrollo de
los pueblos; esta cuestión se refiere a la diferencia básica de concepción de vida entre
los pueblos occidentales y los orientales.

Los pueblos occidentales tenemos arraigado el concepto de solidaridad hacia el

individuo; este principio esta plasmado en la creencias religiosas y en las bases
económicas que dan origen a la teoría del bienestar; baste leer los principios sociales de
la Iglesia Católica y la concepción de Adam Smith sobre el fin de la economía para
comprender inmediatamente de porque existe la asitencia social, el sistema de
jubilaciones y pensiones, la atención hospitalaria y las ayudas sociales.

Los pueblos orientales, como China, Thailandia, Malasia, Camboya, etc. (Japón
hoy día representa una exepción a la regla por su alto grado de occidentalización),
tienen otro concepto del estado y de la solidaridad social; en aquellos paises no existe
prácticamente ni el sistema jubilatorio ni la asistencia social; cada individuo hace de
una actividad diaria su modo de vida como una forma de ser solidario con la
comunidad; donde la existencia humana es una mera circunstancia y no lo principal; lo
principal es el sistema, el estado, el emperador ó el rey.

Ello dio origen a formas productivas que no contemplan el costo de mantener un

sistema social como el occidental; es común ver en Tailandia escuela de adiestramiento
de monos para la recolección de frutos, fibras textiles y otras tareas; obviamente los
monos tienen grandes ventajas comparativas, no hacen huelga,ni piquetes, no cobran
sueldo, no tienen asistencia social, ni jubilación, ni instrucción pública, ni ropa de
trabajo.

En China hace algunas décadas los ancianos se encargaban de cuidar las

numerosas proles mientras los padres iban al trabajo; la escasez de alimentos hizo que
primero se eliminaran los animales domésticos para evitar el consumo de alimentos por
parte de los mismos; cuando dicha medida resultó insuficiente se limitó a dos la
cantidad de hijos que podía tener cada matrimonio; dicha situación llevó a la
aberración, bajo una cultura netamente machista de matar a la mayoría de las mujeres
cuando nacían; lo que se ve hoy día plasmado en una escasez de mujeres en China y tal
situación trajo aparejado que los ancianos no tuvieran trabajo y fueran considerados
inútiles; por ello en 1998 el gobierno Chino decretó la eutanasia pasiva que consiste en
que, a partir de determinada edad los ancianos no puedan conseguir ciertos
medicamentos vitales que le permitirían la subsistencia.

Como vemos en ambos ejemplos el ser humano no es lo mas importante; esto dio
lugar a lo que muchos colegas han llamado “dumping social”, ya que sus productos no
contemplan costo por asistencia alguna a la población; lo que hace que los mismos sean
mas competitivos en el mercado mundial desplazando a la producción occidental. Tal
situación llevó a la necesidad de disminuir los gastos públicos en el mundo occidental
para poder competir.

La realidad se debe imponer y son inútiles las soluciones voluntaristas . No cabe

duda de que Latinoamérica aspira a un tipo de desarrollo plenamente integrado con la
economía internacional, y que lo contrario significará su exclusión y una brecha cada
vez más grande respecto de los países mayormente desarrollados.

Las teorías pragmáticas actualmente imperantes han visto con espanto el

incremento desmesurado del gasto público. Ello ha llevado a que, por lo menos, se
liberara al Estado de su papel de industrial, comerciante, prestador de servicios públicos
con déficit abrumadores y de servicios privados diferentes, fabricante de automóviles y
aviones, etc.

Pero, no obstante los esfuerzos realizados, la solución no es todavía satisfactoria

en cuanto a frenar el incremento de los gastos públicos, y hacer que las economías sean
competitivas respecto de las orientales, sin alterar sustancialmente los principios
sociales que nos imperan.

Lo cierto es que esta lucha se torna difícil puesto que es la propia sociedad la que
le asigna al Estado preponderantes deberes de protección.

El autor Harold Groves, refiriéndose a los Estados Unidos, primera potencia

mundial y uno de los países más industrializados del orbe, brinda un ejemplo que lleva a
serias meditaciones. Según este autor, desde la cuna hasta la sepultura, o desde el
momento en que uno se levanta hasta que se acuesta, se tropieza constantemente con el
gobierno.

Si nos fijamos en el último de los ciclos indicados, notamos que el ciudadano se

levanta de dormir conciente de que su despertador ha sido regulado cronológicamente
según las normas de la oficina respectiva. Al desayunar, echa una mirada al diario y
observa con cierta satisfacción que el gobierno está preparado para protegerlo contra
violencias iniciadas en el extranjero.

Los alimentos que come han merecido el pleno beneplácito del gobierno:
inspección de la leche y vigilancia para que los alimentos y medicamentos sean puros.
Ve que su hija no puede ingresar en la escuela pública mientras no cuente con una
prueba sobre tuberculosis ordenada por los servicios de salubridad. Su camino hacia la
oficina está protegido por la vigilancia de la circulación mientras atraviesa la vía
pública.

El correo que llega a su despacho fue entregado por un cartero, empleado

gubernamental, y entre su correspondencia figura un contrato cuyo cumplimiento ga-
rantizará el gobierno, así como también los formularios que habrá de llenar para sus
declaraciones del impuesto a la renta. Y así sucesivamente.

No obstante lo dicho, no podemos cerrar los ojos a la realidad de que hay otra
abundante serie de causas reales para que los gastos públicos se eleven, algunas de las
cuales merecen atención especial:

1) Gastos militares. Una de las principales causas del aumento que estudiamos ha
sido la guerra en general y, en particular, las dos guerras mundiales. Lo que a los países
intervinientes costó la Segunda Guerra Mundial fue unas diez veces más de lo que costó
la anterior conflagración, cuyos gastos habían superado a todo lo anterior. Los gastos
bélicos no terminaron con el fin de la contienda armada, pues exigieron una segunda
etapa de servicios y concesiones a los veteranos. Además, en cuanto acaba una guerra,
hay que comenzar a prepararse para la siguiente.

Las guerras habitúan a los contribuyentes a pagar impuestos elevados, y es raro

que los presupuestos posteriores a ellas vuelvan a los niveles antiguos. Así, pues, uno de
los principales motivos de los altos precios que debe atender la economía nacional se
halla en las relaciones internacionales.

Incluso, y sin que sea necesario hablar de las guerras, es notorio que el
equipamiento racional de las fuerzas armadas modernas exige sumas que se
incrementan por las tensiones internacionales, los conflictos parciales, los nuevos
descubrimientos científicos en armamentos cada vez más sofisticados, etc. De descuidar
este aspecto, se pasará a ser un país indefenso, fácil presa de vecinos codiciosos o de
lejanas naciones ávidas de sus riquezas.

2) Prosperidad del sistema económico. En la medida en que el sistema

económico se va desenvolviendo hacia niveles más elevados de rendimiento de
producción, sus recursos se encauzan menos a las industrias primarias (extractivas) y
secundarias (fabricación y comercio) y más a los servicios. En los primeros estratos de
la evolución económica de la sociedad, el esfuerzo y el gasto mayor están motivados
por la alimentación; a medida que se va progresando, este egreso va adquiriendo una
importancia cada vez menor.

Quedan más ingresos libres y se adquiere mayor capacidad para el pago de

impuestos. Los gobernantes y sus asesores están atentos a este incremento de capacidad
contributiva y no tardan un instante en encontrar múltiples utilizaciones del mayor
dinero que pueden obtener. De esta manera, los gobiernos comienzan a tener ingresos
en volúmenes crecientes, quizás no porque estén corrompidos y sean deficientes, sino
porque la propia sociedad requiere de enseñanza, protección de los débiles, carreteras,
salubridad y otros gastos que aumentan vigorosamente a medida que avanza la
prosperidad.

3) Urbanización. Nadie duda de que el aumento de población en las ciudades es

una causa del aumento del que hablamos. Es un hecho generalmente conocido que
ciertas funciones ciudadanas, tales como el aprovisionamiento de aguas y desagües
cloacales, la protección policíaca y la regulación del tránsito, se ajustan a la regla de
aumentar los gastos, y por mucho que se haga grandes economías en otros órdenes, el
resultado es siempre una elevación de los gastos públicos.

4) Desarrollo de la democracia. Ciertos autores piensan que el desarrollo de la

democracia y el sentimiento democrático llegan a significar no poco en el aumento de
los gastos públicos. Esta forma de gobierno, que no obstante es la mejor a la que pueden
aspirar los Estados, tiende a la liberalidad en los gastos, porque a veces no se puede
prescindir de la presión de grupos o sectores con influencia política que satisfacen sus
intereses particulares a costa del presupuesto del Estado, o que propugnan gran cantidad
de obras pensando en los votos que van detrás de cada una de ellas.

5) Ayuda a zonas subdesarrolladas. En los últimos tiempos, se ha desarrollado

en el mundo occidental la necesidad imperiosa de combatir la miseria en el propio país
ayudando a sus. regiones mas atrasadas. Incluso, y por razones éticas, se piensa que
también se debe efectuar ese combate en otros países indigentes, Cuesta trabajo hacerse
a la idea de que la mayor parte de la población del mundo vive en Asia y África, que es
desesperadamente pobre y que está mal alimentada y descontenta.

6) Aumento de los costos. El incremento considerable de costos de bienes y

servicios incide considerablemente en los presupuestos públicos, aparte de que el
progreso técnico determina gastos antes desconocidos.

7) Burocracia. Debemos mencionar, finalmente, causas que, aun siendo

morbosas, no son menos reales, como el crecimiento desmesurado de la burocracia
administrativa.

Se hace necesario diferenciar entre lo que constituye la dotación de funcionarios

estatales y lo que corrientemente se conoce bajo el nombre de “burocracia”. El Estado
debe contar con un cuerpo de funcionarios altamente responsables y concientes de su
función, indispensables para mantener un buen nivel en la prestación de los servicios
estatales. Estos funcionarios deben gozar de un status económico y social adecuado.
Nada tienen que ver con la burocracia, que es uno de los peores males del Estado
moderno.

La burocracia no es la simple suma de funcionarios, sino un algo intangible pero

omnipresente, que actúa mediante una maraña de regulaciones y procedimientos
superabundantes, cuya única justificación es incrementar el número de empleados
estatales. Esta burocracia cada vez más frondosa ahoga el cuerpo social y es un
importante factor de crecimiento perjudicial del gasto público, por lo cual se debe
intentar, al menos, revertir la tendencia a su incremento.

Existe el interrogante respecto de si hay límites tolerables en relación con su

crecimiento, o sea, si hay un tope para el incremento de los gastos públicos, más allá del
cual pueden estar en peligro la propia estructura del Estado y la existencia misma de la
Nación.

No hay ni qué decir que ninguna nación puede disfrutar más de lo que produce, ya
sea privadamente o colectivamente. Esto resulta muy sencillo de enunciar, pero muy
difícil de llevar a la práctica.

Lo cierto es que parece imposible establecer límites "a priori" a los gastos
públicos, ya sea en su conjunto o individualmente considerados. Ello se debe a que,
según la realidad demuestra, no se trata de un problema que pueda ser resuelto mediante
análisis económicos, porque, en definitiva, se trata de una cuestión de naturaleza
política.

Si esto es así, resulta difícil fijar la real utilidad de fórmulas rígidas de limitación
estableciendo, por ejemplo, determinada proporción del gasto en relación con la renta
nacional o con el producto bruto interno. No obstante, ése ha sido el método elegido en
la Argentina por el Congreso de la Nación mediante la llamada ley de “convertibilidad
fiscal”.

El autor- Maurice Duverger (Instituciones financieras, Barcelona, 1960, p. 71)

señala que económicamente nada impide que los gastos públicos alcancen el ciento por
ciento de la renta nacional, como ocurre con algunos países socialistas donde el Estado
tomó a su cargo la totalidad de la actividad económica.

Los autores modernos sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta aquel
límite en el cual la ventaja social que brindan se compensa con los inconvenientes de las
detracciones efectuadas al ingreso de los particulares.

Se ha elaborado un concepto, al que se ha dado en llamar el de la utilidad social

máxima, que se puede enunciar aproximadamente así: el Estado deberá ampliar sus
gastos hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de dichas erogaciones se
vea compensada por el inconveniente social de un aumento correspondiente de las
exacciones públicas.

También en este caso, el enunciado es fácil y el cumplimiento dificultoso. El

gobierno debe decidir si hace más falta un nuevo palacio gubernamental o un aumento
de sueldo a las maestras de escuela, y si una u otra cosa debe primero tomarse en
consideración, o si, al contrario, es preferible dejar más dinero a los contribuyentes para
que éstos disfruten de más alimentos o más automóviles.

Por supuesto, la formulación de presupuestos razonables es una buena ayuda en

este proceso de equilibrio. El, hecho de proporcionar lujos públicos a los gobernantes a
expensas de necesidades privadas constituye una violación al principio enunciado, no
obstante lo cual ello se hace frecuentemente en la práctica. Por eso, y aun cuando este
principio sea elemental y esté de acuerdo con los claros dictados del sentido común, su
inteligente aplicación no resulta sencilla ni fácil.

Autores como Lello Gangemi.(Tratado de hacienda pública, Madrid, 1961,1. 1, p.

355) piensan que, de ordinario, los entes públicos no pueden superar un cierto límite en
la expansión del gasto, límite que se impone ante la posibilidad de agravar la presión
tributaria y la necesidad de no crear una presión inflacionista. Es necesario tener
presente el equilibrio entre actividad económica y actividad financiera.

El francés Duverger dice que al hablar de límites, muchos confunden gastos

públicos con cargas públicas, lo cual es un error, ya que no todos los gastos públicos
son cargas públicas, dado que el individuo paga las imposiciones pero recibe
contraprestaciones por medio de los servicios- que le presta el Estado.

Sostiene este autor que ciertos gastos se deben limitar, y ellos son los gastos de
mera administración, los gastos improductivos de trasferencia y las sustituciones
onerosas del Estado con respecto a aquellas actividades que resultan menos gravosas en
manos de particulares.

Sin embargo, las opiniones señaladas expresan meros ideales teóricos. Más allá de
todos los postulados impregnados de sensatez que los expertos puedan efectuar, es poco
lo que se puede decir acerca de la capacidad de los gobiernos para cobrar impuestos y
hacer gastos.

Todo ello es materia opinable, que depende de las, circunstancias de tiempo y

lugar.

Por supuesto, que es básico conocer el destino y la oportunidad en que se gastan

los ingresos públicos. Gran parte de las conclusiones sobre los límites de los gobiernos
para gastar está referido a la cuestión de cuánto es lo que una nación se puede permitir
el lujo de tener en concepto de deuda externa.

Según el autor Colin Clark (Finanzas públicas y cambios en el valor de la

moneda, "Economic Journal", LV, diciembre de 1945, p.371), cuando los impuestos de
una nación, cuyo monto se utiliza en los gastos públicos, ascienden a más de una cuarta
parte del ingreso nacional, el resultado habrá de ser inexorablemente inflacionario.

Por su parte, Harold Groves establece que los límites al. incremento de los gastos
públicos pueden tener en cuenta aspectos psicológicos, políticos, económicos y
jurídicos. Concluye que con tantos elementos variables en el cuadro resulta muy dudoso
que se pueda determinar una cifra como límite para toda clase de gastos en un país de
economía libre. Esto, empero, no equivale a decir que no pueda haber límites.

Concretando el punto, los límites existen y están establecidos por el principio de la

“utilidad social máxima” aunque sea desde el punto de vista teórico.
V – OBJETIVO DE LOS GASTOS PUBLICOS SEGÚN LOS DIFERENTES
PENSAMIENTOS ECONOMICOS Y FINANCIEROS

Dice Giuliani Fonrougeque, la diferencia entre las finanzas clásicas y las

finanzas modernas corresponde a los gastos públicos, donde ha variado el criterio de
apreciación, pasando de “esencialmente cuantitativo” a “esencialmente cualitativo”

Hemos señalado anteriormente que, aun en los sistemas económicos neoliberales

que hoy prevalecen en la economía mundial, los gastos públicos han perdido su carácter
neutro y asumido un papel activo, debiendo cumplir con determinados objetivos; dichos
objetivos ha variado con el transcurso del tiempo.

 Objetivo de neutralidad económica: Según la teoría económica clásica

del estado debía cumplir misiones restringidas y no debía interferir en el
desarrollo de la actividad privada; esa concepción también postulaba la
pasividad y neutralidad de la acción estatal. Por tanto, el objetivo de los
gastos públicos era el de ser neutro, pasivos y no interferir en la acción de
los particulares: el equilibrio presupuestario era cuestión fundamental.

 Objetivo de la redistribución de riqueza: Wegner de la escuela

historicista y partidario del socialismo de estado, sostenía que los gastos
públicos debían cumplir una función de redistribución de riqueza. El estado
debía obtener recursos de quienes los poseían en mayor abundancia a fin de
emplearlos en bienes y servicios que beneficiasen a toda la población
(instrucción, salud, seguridad social) y en especial, se supone a los de
menores recursos. Es la aplicación de la “teoría del filtro” de Laufenburger:
el estado actúa como un bombeador que absorbe recursos y los distribuye a
través del gasto público.

 Objetivo de la estabilización de la economía y de la aceleración del

desarrollo y el crecimiento: La teoría económica clásica postulaba que en
el largo plazo se tendía al pleno empleo. Los acontecimientos registrados
en la primera mitad del siglo XX (depresión y desocupación prolongadas)
evidenciaron que el pleno empleo no se producía por si solo y se la
comenzaron a asignar al estado misiones de intervención en la economía
con el fin de estabilizarla; no se deseaba sufrir las consecuencias de
períodos prolongados de auge y de depresión.

En pleno auge de las ideas intervensionista surgieron principios que pretendieron

explicar las bondades en el incremento de los gastos públicos, con la conclusión de que
un aumento neto de inversión originado en un mayor volumen de gasto público tenía
resultados ampliamente beneficiosos sobre la renta nacional y la ocupación.

Keynes desarrolló una teoría que demostraba la posibilidad de que se mantuviera

con permanencia una conyuntura de desocupación sin que automáticamente se fuese en
camino del pleno empleo. Por ello sostuvo que al estado debía actuar como
estabilizador de la economía mediante el uso del gasto público.

La teoría Keynesiana (que en verdad fue imaginada por R. F. Kahn, en

1931),postula que, cuando el ingreso nacional está por debajo del nivel en el cual
habría plena ocupación, es posible incrementar dicho ingreso nacional mediante un
aumento del gasto público; además, afirma que el incremento será mayor cuanto
mayor sea la propensión marginal al consumo (principio del multiplicador)

Principio del multiplicador: cuando alguien gasta hay otro que recibe un ingreso.
Cuando el estado gasta, sus agentes ó proveedores reciben ingresos; estos a su vez
consumen parte de sus ingresos y, en consecuencia, el consumo de los agentes y
proveedores del estado genera ingresos para otros individuos.

Los ingresos se consumen en parte y en parte se ahorran. La actitud del consumo y

del ahorro está determinada por varios factores (psicológicos, estructurales,
coyunturales) y, según Keynes, no se altera fundamentalmente en breve lapso.

La pequeña variación que se produce en el consumo (aumento ó disminución)

como consecuencia de una pequeña variación de los ingresos (aumento ó disminución)
se denomina “propensión marginal al consumo”

El principio del multiplicador dice que un gasto público crea ingresos que se van
multiplicando en función de la propensión marginal al consumo.

Desde luego que tiene mucha importancia la velocidad con que se desarrollan las
sucesivas transacciones, porque ella puede aumentar ó disminuir; para un período
considerado, el incremento de los ingresos.

El multiplicador podemos expresarlo:

1/K donde K es la propensión marginal al ahorro; o sea la inversa de

la propensión marginal al consumo.
Si K fuera el 20%; (ahorra el 20% de sus ingresos) significa que:
1/0.20 = 5
lo que significa que si incremento en 1 peso el gasto este genera 5 pesos de
ingreso ó renta con las sucesivas transacciones.

Por Ejemplo, si la propensión marginal al consumo es de 0.90 y el estado efectúa

un gasto público de 20.000 pesos, con tres transacciones en un mes el ingreso es de
20.000, más 18.000 (0.90 de 20.000), más 16,200 (0.90 de 18.000); o sea 54.200.

Se formularon varias críticas a las teorías de Keynes. Por ejemplo, que si los
ingresos generados a través de los gastos estatales son empleados por la población para
adquirir bienes importados, cesa el efecto multiplicador.

Además la conveniencia de un gasto público con el fin de incrementar los

ingresos difiere si se está en una economía de pleno empleo porque la aparición de
mayores ingresos no permitirán ocupar factores de producción adicionales (en plena
ocupación están todos ocupados) sino que provocarían mayor ingreso monetario
(inflación).

En relación con el tema del multiplicador está el del efecto acelerador y el del
combinación del acelerador con el multiplicador. El acelerador es un instrumento
teórico que dice en qué medida varía la inversión frente a una variación en el
consumo.
 Supongamos un nivel de consumo de 100 y una existencia de equipos
productivos, que trabajan a pleno, de 100. También supongamos que el nivel de
consumo no varía; entonces la inversión en equipos nuevos se limitará a la reposición
de los desgastados (amortización); supongamos pues que esa reposición sea del 5%, o
sea $5.-.

Ahora bien, si el consumo puede aumentar en un 20%, debido a necesidades

insatisfechas de la sociedad; se necesitará una inversión en equipos nuevos de 20 pesos
que deberá adicionarse al 5% de la reposición. Pero como los equipos ahora son $120 la
reposición del 5% no será $5 sino que será $6.

Esto significa que un incremento de $20 en el consumo, origina un incremento

de $21 en la inversión (26-5).

Los gastos públicos implican aumento de los gastos de consumo de la población

en la medida señalada por el efecto del multiplicador; el incremento del consumo tiene
incidencia en el incremento de la inversión (efecto de aceleración).

Quiere decir que se produce un efecto acumulativo, recíproco e independiente de

los gastos de inversión y los de consumo, y ello implica aumentar el ingreso nacional.
Al efecto acumulativo del multiplicador y del acelerador se lo denomina “liverage”
(fermentación) y ha sido tema de central de estudio para Samuelson en su premio
Nóbel.

Hansen también comprobó la posibilidad de que durante prolongados períodos se

produjese desocupación y, al analizar economías de países industriales desarrollados,
afirmó que la situación obedecía a la falta de incentivos para invertir.

Al no producirse aumentos demográficos, ni incorporación de nuevos territorios,

ni grandes inventos, la única manera de sacr a la economía del estancamiento que se
observaba era la de inyectarle medios de pago, para lo cual debía recurrirse a la creación
de déficit presupuestarios deliberados mediante el endeudamiento del estado ó la
emisión monetaria.

Se criticó la postura como inflacionaria, pero hay que tener en cuenta para qué
circunstancias y para que países fue formulada; además Hansen hablaba de déficit
controlados, transitorios y concentrados en inversiones de alto impacto social y
generadores de riqueza; en definitiva hablaba de inflación con crecimiento, siendo
mayor el efecto del crecimiento que de la inflación.

Los hechos posteriores refutaron la validez de sus afirmaciones porque probaron

que los grandes inventos no había terminado y porque la segunda guerra mundial
significó el pleno empleo para los países industrializados y el incremento del consumo y
la inversión en desmedro del ahorro.

Aquellos países que tienen una gran masa de ahorro y un mercado de capitales
fuerte (países industrializados); la acción estatal utilizando los efectos del multiplicador
y del acelerador, a través del gasto público sirve para aumentar el ingreso nacional,
evitar depresiones, mantener plena ocupación y atemperar excesos de consumo que
originarían inflación.

En aquellos países donde falta el ahorro, donde el mercado de capitales es

incipiente ó insuficiente para el desarrollo y el crecimiento económico (países en vías de
desarrollo); la disyuntiva reside entre adoptar un papel pasivo a la espera de que
naturalmente se produzca el desarrollo ó a la de intervenir para provocarlo ó anticiparlo.

En este último caso, la actividad financiera del estado debería ser sustraer recursos
de manos de los particulares que se destinan al consumo ( no así los que se destinan al
ahorro y formación de capitales) para emplearlo en gastos públicos de inversión para
crear infraestructura y bienes instrumentales que podrían generar un mayor crecimiento
económico.

Obviamente esta situación solo puede darse en una sociedad donde puede
reducirse el consumo, pero que aún reduciéndolo la población goza de las necesidades
básicas satisfechas; en una sociedad que debe comprender que dicha reducción es
transitoria ya que las medidas adoptadas permitirán un mayor crecimiento y rápido
recupero del standard de vida, para lo cual debe existir confianza en los gobernantes.

Debe existir una sociedad que acepte reducir su consumo sin tocar el mercado de
capitales y el ahorro de los que tienen (situación reñida con la solidaridad y la
redistribución de riqueza) ya que de esta forma los alienta a invertir y así aumentar el
gasto en infraestructura y el crecimiento.

Debe existir una sociedad que tenga gobernantes que destinen tal sacrificio de la
sociedad a los fines establecidos sin dejarse tentar en gastar lo recaudado en bienes de
consumo ya que de lo contrario no solo se pierden los objetivos sino que la situación es
la esquilmación de riqueza de unos para beneficio de otros.

En definitiva, para el logro del crecimiento económico no solamente se requiere

inversión en bienes instrumentales, sino la existencia de un clima de convivencia
apropiado, elementos humanos capacitados, una estructura estatal que actúe como
organismo de convivencia social; espíritu de sacrificio de la población, conciencia,
honestidad y respeto jurídico por parte de los gobernantes; en suma una conciencia
nacional de querer y poder crecer.

Para darse cuenta de los efectos que producen los gastos públicos se debe partir de
la base de lo importante que resulta el volumen de los gastos en relación con el
producto bruto interno.

Conforme a las cifras que hemos visto anteriormente, y aun en países altamente
industrializados, el gasto público suele exceder largamente el 30% del PBI. La sola
existencia de un gasto de semejante magnitud tiene considerable influencia sobre la
economía, y cualquier modificación en su cuantía -tanto si se trata de un aumento como
de una disminución- tiene un inevitable efecto económico, así como también la tiene
cualquier modificación de los diversos elementos que integran el gasto.
 Así, mediante su política de gastos públicos (en unión con la correspondiente a sus
recursos) el Estado puede actuar sobre la renta nacional, las rentas individuales y el
producto bruto interno; puede incrementar el consumo de la comunidad ó tratar de que
éste sea menor; puede alentar la inversión privada o, al contrario, disminuirla
incentivando el ahorro; puede intentar mejorar el pleno empleo de los recursos disponi-
bles; puede influir en los precios de las mercaderías, en las remuneraciones de los
servicios y en las tasas de interés.

En términos generales, nadie duda de que los gastos públicos son capaces de
producir importantes alteraciones en la actividad económica, con inevitables efectos en
el orden social.

Hay una importante diferencia entre el impacto del ingreso y el del gasto en lo que
respecta a los efectos que estamos analizando. Las consecuencias del recurso no
siempre se advierten en forma rápida, debido especialmente al proceso de repercusión
de los impuestos y a su influencia no tan inmediata sobre el mecanismo de los precios.
En cambio, la incidencia del gastos públicos se percibe velozmente, lo cual permite, a
veces, medir su verdadero alcance.

Por otra parte, se debe tener en cuenta que los efectos de los gastos públicos no se
limitan al impulso momentáneo que se puede percibir con prontitud en la economía, ya
sea en forma de una disminución de la desocupación o de un incremento de la actividad
industrial.

Tienen efectos secundarios que amplían su acción económica creando en la misma

medida gastos y producciones, así como también ulteriores acciones de intercambio.

Durante el apogeo de las ideas intervensionistas se pensó, quizás con exageración,

que el efecto propulsor de los gastos públicos podía ser suficiente para poner en
movimiento una recuperación económica o, al menos, para retener o retardar el proceso
de contracción.

En ciertos países industrializados este resultado se logró, y produjo un nuevo ciclo

económico que hizo recobrar vida a la economía. En cambio, la misma fórmula fracasó
rotundamente en otros países, especialmente en los subdesarrollados.

Claro está que las consecuencias dependen en gran medida de la naturaleza de los
gastos que se realizan o se aumentan. Como dice Duverger, realizar inversiones
productivas es más eficaz que desarrollar los armamentos; acrecentar el poder de
compra de las clases pobres es más eficaz que aumentar aún más el de las clases ricas.

No obstante, las consideraciones precedentes tienen un alto grado de relatividad,

ya que la política financiera depende de las circunstancias particulares de cada
economía y del estado o coyuntura en que ésta se halle.

Por tal razón, no debe sorprender que la aplicación de medidas que dieron buenos
resultados en algunos países haya fracasado en otros, entre ellos el nuestro, produciendo
efectos inflacionarios que desplazaron las inversiones en actividades productivas y las
llevaron a perjudiciales actividades especulativas. El catastrófico resultado final ya lo
conocemos.

Por estas razones, el estudio de los efectos de los gastos públicos se ha tomado
más técnico, al advertir la diferencia de situaciones y de resultados según una serie de
divergencias entre los distintos países.

De estos modernos estudios de política financiera se desprende que para poder

efectuar una correcta y adecuada elección de gastos públicos, con efectos que sean tanto
previsibles como beneficiosos, y para no incurrir en nuevas frustraciones, se hace
necesario tener en cuenta los siguientes factores:

a) la estructura económica, es decir, si se, trata de una economía desarrollada o en

vías de desarrollo;

b) su estado o coyuntura, o sea, si se halla en un estado de recesión o en uno de

expansión;

c) los medios o recursos con los cuales se habrán de financiar tales gastos
públicos.

Sólo teniendo presentes estos factores se sabrá cuáles son las políticas de gastos
adecuados para producir los efectos deseados en la economía.

VI – EXCESO DE GASTO PUBLICO – DÉFICIT PRESUPUESTARIO – LA

INFLACIÓN Y SU EFECTO REGRESIVO

La ruptura de la regla de oro que, “ los gastos no deben superar los ingresos”, la
conducta antisocial de la evasión impositiva; el misoneísmo fiscal de la población ante
cambios constantes en la legislación tributaria; el pensamiento antinacional de
considerar al Estado como un ente ajeno al conjunto de la sociedad con la creencia
irracional que los gastos y errores de la administración no los paga nadie; la
incapacidad, populismo y tentación de los gobernantes, han llevado a muchos países
(Argentina entre ellos) a una aplicación errónea de la teoría de Hansen, y a efectuar
mayores gastos que los ingresos reales provocando fuertes déficit fiscales.

Dichos déficit fiscales, fueron solventados con endeudamiento, fuentes de

financiamiento transitorias (ej. Privatizaciones, venta de activos y reservas) ó con
emisión monetaria; situaciones adoptadas todas ellas para solventar déficit crónicos
originados en un exceso de gastos de consumo ( ya que si hubieran sido originados en
gastos de inversión no habría problema). Las medidas adoptadas, ya sea antes ó después
va a originar “inflación”; o sea pérdida del valor del signo monetario respecto de otras
monedas, de otros bienes ó valores.

La presencia de alta inflación es considerada como un gravamen sobre las

tenencias de dinero de las personas. Dicha carga puede ser eludida, en mayor ó menor
medida, según la posibilidad de los individuos de sustituir los saldos monetarios reales
por activos protegidos contra la erosión inflacionaria.
 La inflación tiene efectos distributivos regresivos en la medida que la posibilidad
de sustituir no es uniforme para todos los agentes económicos. Las clases sociales mas
pobres, son las que reciben mayor impacto ya que al no tener capacidad de ahorro, no
tienen forma de ponerse a resguardo de los efectos.

En particular, los mecanismos microeconómicos que sustentan el principio de la

regresividad de la misma se sustentan en:

 La existencia de economías de escala en el uso del dinero, es decir un aumento

en los ingresos, generan un incremento menos que proporcional en la cantidad
de moneda requerida para financiar las transacciones.

 En economías con alta inflación, los individuos sustituyen el dinero por otros
activos en la financiación de sus transacciones. El uso de tales instrumentos
(tarjetas de crédito, cheques diferidos, etc) impone la absorción de costos fijos
que solo son posibles de absorber para individuos de ingresos relativamente
altos ó bien mediante el cobro de un sobreprecio el que a su vez genera mayor
inflación.

Generalmente el activo reemplazante es alguna moneda extranjera, dado lo reducido

del costo y lo simple de transformar los saldos monetarios en moneda local a divisas.

Sin embargo tal situación además de abarcar los excedentes monetarios abarca a las
transacciones de bienes de mayor valor, trasladándose muy raramente a los bienes de
poco valor, como alimentos, transporte, etc. los que al comercializarse en la moneda del
país sus precios se incrementan a medida que se desvaloriza la moneda.

La inflación también reduce la carga real de los impuestos sujetos a un rezago

importante entre su devengamiento y su efectivo cobro conocido como Efecto Olivera-
Tanzi.

La simetría del mencionado efecto se asienta en que el rezago medio de los

impuestos directos (pagados en mayor proporción por los individuos de mas altos
ingresos) es mayor que el de las obligaciones indirectas; perdiéndose de esta forma la
Progresividad de los mismos sustentada en la capacidad contributiva.

Los impuestos que ingresan al fisco, se hallan depreciados al momento de su

percepción lo que origina que no sirvan para cubrir el gasto público que se incrementa
con la inflación; situación que origina mayor déficit que para cubrirlo hace necesario
recurrir al endeudamiento ó a la emisión monetaria provocando mayor inflación.

En la Argentina, en el período inflacionario l982-1990 la carga promedio como

porcentaje de su ingreso, soportada por el quintil mas pobre fue casi tres veces mayor
que la que recayó sobre los individuos del quintil superior (8.6% contra 3.0%);
agudizándose en los años 1983 y 1984 con un 11.7% de los mas pobres contra un 4.2%
para el grupo de mayores ingresos. En conclusión con alta inflación el que mas tiene es
quien menos paga en términos relativos de su ingreso.
 Los asalariados son quienes sufren la mayor presión tributaria. El sector
asalariado no se beneficia con la transferencia de recursos reales del gobierno al público
por presencia de los rezagos fiscales, la regresividad de la carga del impuesto
inflacionario se hace mayor dado que el efecto Olivera – Tanzi representa una
“ganancia” para los sectores no asalariados.

Como conclusión la inflación y el impuesto inflacionario no solo no cumple con

la metas recaudatorias, es regresivo en especial para los sectores de menos ingresos y
asalariados que no pueden evitarlo sino que encima es discriminatorio ya que alienta el
trabajo autónomo en discriminación con el trabajo en relación de dependencia.

VII – UTILIZACIÓN DEL GASTO PUBLICO COMO REDISTRIBUCION DE

RIQUEZA –

-LOS SUBSIDIOS: BENEFICIOS Y COSTOS EXTERNOS -EXTERNALIDADES

Muchos servicios gubernamentales brindados a habitantes de determinadas

zonas benefician, debido al radio geográfico de influencia, a personas de otras zonas,
son beneficios externos, un caso típico es la educación pública provincial ó la superior
universitaria.

Otros ejemplos, quienes visitan una provincia se benefician con las rutas y
protección policial existente en la misma; el tratamiento de aguas servidas de una
ciudad evita la contaminación de agua potable de otra; la conservación de bosques de un
estado impide las inundaciones del estado vecino; las villas miserias e un estado
incrementan los problemas de delincuencia en los estados vecinos.
 Estas incidencias de la acción de un estado sobre otros, se denominan:
Externalidades, las que pueden ser positivas ó negativas.

Cuando un estado recibe muchos beneficios externos, es muy probable que el

nivel de actividad de dicho estado sea reducido, comparándolo con el resto del país.
Debe tenerse en cuenta que al momento de decidir los habitantes de un estado
las actividades a desempeñar por su gobierno, considerarán los beneficios que reciban
directamente y prestarán poca atención a los beneficios que trascienden a otras
comunidades.

Las prioridades las fijarán en virtud de sus necesidades, si una sociedad desea
realizar un determinado nivel de una actividad, aunque parte de ese beneficio se exporte
y por ende el gasto será mayor, se determinará hacerlo por el factor preferencia y esta
reacción es comparable a la del efecto ingreso que produce en un individuo, un cambio
en el precio de un factor.

La capacidad de trasladar el costo de la actividad gubernamental a los individuos

de otras regiones, se considera como in medio de obtención de recursos netos para la
comunidad, no se considera una compensación por los beneficios que se brindan a otras
áreas.

El nivel de actividad de una zona que recibe beneficios externos puede

reducirse, ya que, ¿para que producir si se beneficia con los servicios brindados por otra
región?. En cambio si es el costo el que puede exportarse, el nivel de esa actividad
aumentará mas del optimo ya que es un recurso, Ej. los gastos que se imponen a los
turistas.

Si los residentes de una jurisdicción, tomaran sus decisiones con respecto a los
gastos, teniendo en cuenta los beneficios para todo el país, no habría problema; pero
esto no es la realidad.

La única solución para no transferir dicha actividad a niveles de gobiernos

superiores, consiste en los subsidios condicionales ó funcionales, que consiste en que
el gobierno superior asigna fondos a la unidad inferior con destino a una determinada
actividad para elevar el nivel y calidad del servicio.

Para alcanzar la meta propuesta, el subsidio lleva a un aumento en los gastos que
financian la actividad. Cualquier subsidio de un nivel de gobierno a otro puede producir
tanto un efecto ingreso como un efecto sustitución; es importante que el efecto
sustitución sea mayor que el efecto ingreso.

Es inevitable que el efecto ingreso induje al estado que lo recibe a una rebaja de
sus recursos impositivos, contradiciéndose con el logro del objetivo, pero también
puede producir el efecto sustitución que es el incrementar los gastos financiados con sus
propias fuentes, en vez de reducirlos. El efecto neto depende de la elasticidad de la
demanda del servicio, con la opinión que al respecto tenga el gobierno que recibe el
subsidio. Si le da una prioridad alta el gasto total subirá, si es baja el gasto disminuirá
(cuanto mas elástica es la demanda, mas baja el gasto).
 El subsidio debe brindarse ofreciendo incentivos para que el receptor gaste más
y eliminando penalidades al gasto. La técnica para alcanzar el objetivo es la “Regla de
Equiparación”: el receptor debe igualar el gasto con los fondos asignados, de lo
contrario debería perder el subsidio. La Regla de Equiparación se ajusta sobre la base de
los beneficios, tanto internos como externos, de ahí que los subsidios puedan ser
abiertos ó fijos.

En los subsidios abiertos, los gastos incurridos se igualan con los beneficios
internos y externos que aumentan, al hacerlo los gastos. En cambio en los subsidios
fijos, se estima que las Externalidades positivas terminan en un cierto límite y aunque
aumente el gasto los beneficios no aumentan más ó no aumentan en proporción al
mayor esfuerzo incurrido.

Los subsidios funcionales van acompañados de controles sobre el empleo de los

fondos para verificar su eficiencia y eficacia, lo cual presenta el debate sobre la
autonomía de la unidad receptora.

Este tema resulta de vital importancia en nuestro país atento que somos un
Estado Federal, que las Provincias son anteriores a la Nación y las mismas se han
reservado las atribuciones que no han delegado a la Nación.

Por ello aplicar subsidios funcionales es prácticamente imposible, siendo que

la mayoría son subsidios globales que no cuenta con control de la unidad emisora, en
este caso la Nación.

A título de ejemplo podemos mencionar los subsidios que en distintos períodos

se han entregado a las Provincias del litoral del Paraná para evitar las inundaciones y
hacer las obras de infraestructura correspondientes.

Esos subsidios establecidos a consecuencias de los desastres llevaron a la

Nación a endeudarse internacionalmente e interiormente para establecer partidas y
fondos para las Provincias afectadas, cuyos gobiernos provinciales se comprometían a
cumplir con las obras; sin embargo situaciones económicas generales, cambios de
gobierno, acciones populistas etc, hicieron que reiteradamente los fondos de los
subsidios no se aplicaran eficientemente ó directamente se desviaran a otras actividades,
la Nación en virtud de la autonomía de las provincias y el orden federal nada pudo hacer
para evitar dichos desvíos.

Es así como a raíz de las inundaciones de 1987, se asignaron partidas para dichas
obras, que luego la hiperinflación, los sueldos de comisiones creadas para el problema y
estudios creados al respecto y los cambios de gobierno se encargaron de diluir sin
cumplir los objetivos; las inundaciones de 1993 tomaron al litoral sin las obras y otra
vez debió asistirse a las provincias.

Algunas como Santa Fé realizaron las obras, otras como Formosa y Entre Ríos
las realizaron parcialmente y otras como Corrientes y Chaco directamente desviaron
nuevamente los fondos a otros fines.

Entonces vinieron las inundaciones de 1998 el agua llegó a inundar

prácticamente el casco urbano de la ciudad de Goya en Corrientes; para paliar parte de
la inundación en el Chaco cortaron las defensas que estaban al Norte de Santa Fé para
que escurra el agua, inundando una provincia que había realizado las obras y la nación
debió nuevamente salir a asistirlas.

La sociedad entera, en un gran espíritu de solidaridad, juntó y envió alimentos,

ropa, medicamentos, etc para las personas inundadas; que se habían inundado por
gobernantes desaprensivos que, desviaron los fondos previamente otorgados.

El gesto de solidaridad fue realmente significativo, pero cabe la pregunta de:

¿debió realizarse?; pues las poblaciones afectadas volvieron a apoyar y votar a los
mismos gobernantes que habían desviado los fondos originales, con lo cual seguimos
sin las obras de infraestructura y la asistencia se tendrá que repetir, ante nuevos
acontecimientos climáticos recurrentes.

Debido a la autonomía no hay control ni castigo por los desvíos e

incumplimientos. Se habla de catástrofe extraordinaria cuando son acontecimientos
previsibles y periódicos, sobre todo si permiten el asentamiento de poblaciones
precarias en zonas bajas e inundables, o sea que los gobiernos locales ni siquiera prevén
un plan de urbanización.

Los subsidios asignados en forma incorrecta inducen a las provincias y

gobiernos locales a gastar mas de lo óptimo, solo para obtener los fondos de asignación
y así gastar una cantidad menor en otras actividades.

En general los subsidios deberían limitarse a situaciones en que existan

beneficios externos significativos con controles aceptables. La consolidación de
subsidios se justifica para actividades con relaciones similares de beneficios internos y
externos respecto del mayor gasto incurrido.

La desigualdad de las fuentes de recursos y la disminución de estas, están

interrelacionadas, la solución debe apuntar hacia ambos problemas. Las asignaciones
funcionales fijadas sobre la base de beneficios eternos, palian un poco estos problemas.

El problema podría resolverse haciendo que los subsidios sean superiores a

la relación con los beneficios externos en forma tal que, para reducir la
desigualdad en la fuente de recursos estos subsidios revisten características de
equiparación, comparando los fondos necesarios para el servicio con la capacidad
de la unidad para autofinanciarse, siendo el subsidio la diferencia.

La solución lógica está dada por los subsidios incondicionales ó globales,

ajustados en función de las capacidades tributarias potenciales de cada zona y
concedidos sin especificaciones en cuanto a su empleo y sin estar sujetos a control (esta
debería ser la medida aplicada con los ATN).

La fórmula de distribución puede basarse en la población ponderada por la

inversa del ingreso per cápita y tomando un índice de capacidad contributiva de la
unidad que recibe el subsidio, a fin de evitar que las mismas reduzcan sus gravámenes y
concediendo una bonificación a aquellas unidades que prefieran un nivel mas alto del
servicio.
 La capacidad tributaria y por ende el esfuerzo puede determinarse comparando
la recaudación real con el rendimiento potencial del sistema tributario standard en la
zona.

Si bien todos los gobiernos inferiores recibirán subsidios, en los mas pobres será
mayor, acrecentándose la capacidad fiscal de todos estos gobiernos inferiores y
eliminando la desigualdad en las fuentes de recursos.

El subsidio al no ser condicionado y sin controles protege la autonomía

financiera y evita la distorsión de sus presupuestos.

La objeción a este tipo de subsidios aplicable aunque en menor medida a los

funcionales, se basa en el riesgo (ya explicado), en que, los gobiernos que lo reciben
sean poco cuidadosos en cuanto a la eficiencia en el gasto del dinero.

El derroche de los fondos asignados implica un alza de impuestos para realizar

determinadas funciones.

Los fondos asignados, si se los regula como propios, permiten un planeamiento

eficiente, ampliando el marco de acción de ese gobierno, evitando ineficiencia e
incompetencia y posibilitando inversiones con economías de escala.

Otro riesgo es que los subsidios perpetúen la pobreza en áreas que han perdido
sus bases económicas; como áreas donde se agotaron los recursos mineros, forestales, se
cerraron fábricas, etc. (Ej Hispasán; Río Turbio, Alemanía, Villa Guillermina, Palpalá,
etc)

El mejor empleo de los recursos podría exigir que la gente y los gobiernos
encuentren vías alternativas de producción ó abandone esas regiones; en cambio con el
subsidio las personas permanecen en ellas (Ejemplo típico de esta situación lo tenemos
con los subsidios para planes de familia desocupados ó planes trabajar sin crear fuentes
genuinas de trabajo).

Las previsiones sociales mínimas hacen que la gente se quede en un lugar, un

subsidio para la educación en zonas sin bases económicas sustentables, haría que la
gente no emigre mientras se capacita, pero haría que la gente una vez capacitada emigre
a lugares con mas perspectivas más rápidamente, si no se encuentran fuentes
sustentables.

Muchas veces las regiones pobres para eliminar esta situación, basta con la
introducción de medios calificados para un mejor aprovechamiento de los recursos, en
ese caso el subsidio pasa a ser útil en lugar de la emigración.

Estimados alumnos de LA Matanza, no los voy a apabullar con toda la

Doctrina Social de La Iglesia, que es muy rica en conceptos a tener en
cuenta, solo les paso lo mínimo que el Estado debe hacer, bajo esta
concepción, luego verán que ello posibilitó que el Estado pase de ser
Liberal a ser intervencionista y al gasto social….
Deberes del Estado SEGÚN LA DOCTRINA SOCIAL DE LA
IGLESIA.

Dice León XIII "... el Estado debe velar por el bien común como propia
misión suya...," "aunque todos los ciudadanos, sin excepción alguna, deban
necesariamente contribuir a la totalidad del bien común,..., no todos pueden
aportar lo mismo ni en igual cantidad".

"La equidad exige que las autoridades públicas prodiguen sus cuidados al
proletario para que este reciba algo de lo que aportan al bien común, como la casa,
el vestido y el poder sobrellevar la vida con mayor facilidad.

De donde se desprende que se habrán de fomentar todas aquellas cosas que

de cualquier modo resulten favorables para los obreros".

"...en la protección de los derechos individuales se habrá de mirar

principalmente por los débiles y los pobres.

La gente rica, protegida por sus propios recursos, necesita menos de la

tutela pública; la clase humilde, por el contrario, carente de todo recurso se confía
principalmente al patrocinio del Estado.

Este deberá, por consiguiente, rodear de singulares cuidados y providencia

a los asalariados, que se cuentan entre la muchedumbre desvalida"

"...hay muchas cosas en el obrero que se han de tutelar con la protección del
Estado, y, en primer lugar, los bienes del alma..."

"A nadie le está permitido violar impunemente la dignidad humana, de la

que Dios mismo dispone con gran reverencia; ni ponerle trabas en su marcha hacia
su perfeccionamiento..."

Como dice Juan Pablo II en 'Centesimus Annus' "El Papa insiste sobre un
principio elemental de sana organización política, a saber, que los individuos,
cuanto más indefensos están en una sociedad tanto más necesitan el apoyo y el
cuidado de los demás, en particular, la intervención de la autoridad pública" (CA
10).