Jurado Nacional de Elecciones

Resolución N° 647 - 2009 - JNE

Lima, veintinueve de setiembre de dos mil nueve

Expediente J-2009-278

VISTO, en audiencia pública del 29 de setiembre de 2009, el Recurso Extraordinario

presentado por don Blasco Antonio Centeno Catalán contra la Resolución N° 427-A-2009-JNE
en el proceso de vacancia de su cargo de regidor de la Municipalidad Distrital de Echarate,
provincia de La Convención, departamento del Cusco.

I. ANTECEDENTES

Referencia sumaria a la resolución de instancia

Mediante Resolución N° 427-A-2009-JNE, del 19 de junio de 2009, el Jurado Nacional de

Elecciones declaró nulo el Acuerdo de Concejo N° 001-2009-MDE/LC y la Sesión
Extraordinaria de Concejo Municipal N° 002-2009 que declaró la vacancia de don Blasco
Antonio Centeno Catalán al cargo de regidor de la Municipalidad Distrital de Echarate.

En la citada resolución, los miembros del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones
determinaron, en primer lugar, que el Acuerdo de Concejo N° 001-2009-MDE/LC había sido
tomado en contravención a la Ley Orgánica de Municipalidades, en tanto se declaró la
vacancia de don Blasco Antonio Centeno Catalán al cargo de regidor a pesar de no haberse
alcanzado el quórum de los dos tercios de votos que señala el artículo 23 de la antedicha
norma. Igualmente, en segundo lugar, el Pleno declaró la nulidad del citado acuerdo de
concejo porque el alcalde don Elio Pro Herrera no participó de la votación de la Sesión
Extraordinaria de Concejo N° 002-2009, del 26 de enero de 2009, debiendo haberlo hecho
como miembro del concejo municipal, a tenor del artículo 5 de la Ley Orgánica de
Municipalidades. En consecuencia, ordenó la realización de una nueva votación con
intervención del alcalde.

Argumentos del recurso extraordinario

Mediante escrito de fecha 31 de agosto de 2009, obrante en fojas 495 a 509, don Blasco
Antonio Centeno Catalán interpone Recurso Extraordinario por presunta afectación al debido
proceso y la tutela procesal efectiva contra la Resolución N° 427-A-2009-JNE, sobre la base de
las siguientes consideraciones:

- Existió una indebido desmembramiento del expediente, en la medida en que se trataba de un

único pedido de vacancia sustentada en tres causales: nepotismo, cambio de domicilio y
funciones ejecutivas, y el Jurado Nacional de Elecciones dividió el proceso en dos, conociendo
las dos primeras causales a través del expediente J-2009-162 y la tercera, referida al ejercicio
de funciones ejecutivas, a través del presente expediente.

- El Pleno ha tenido la intención, desde un inicio, de vacar al regidor Blasco Antonio Centeno
Catalán, pero como constató que el quórum exigido por ley no se ha producido, “inventa
fórmula inconcebible” para declarar nulo el Acuerdo de Concejo, en lugar de declarar fundado
el recurso de apelación y desestimar la solicitud de vacancia.

- La decisión del JNE ha afectado el debido proceso porque ha emitido una resolución no
fundada en derecho, ya que ha realizado una incorrecta interpretación del artículo 17 de la Ley

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Orgánica de Municipalidades que señala que el alcalde no vota en las sesiones de concejo.
Contra lo señalado por el Pleno, el artículo 23 no hace referencia a quienes deben emitir su
voto, por cuanto la cuestión ya está resuelta en el artículo 17 que señala que el alcalde solo
vota en caso de empate.

II. CUESTIONES EN DISCUSIÓN

Constituye la cuestión principal del recurso extraordinario la posible afectación del derecho al
debido proceso y la tutela procesal efectiva mediante la Resolución N° 427-A-2009-JNE.

III. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

A. Sobre el recurso extraordinario por afectación al debido proceso y sus alcances

1. El “Recurso Extraordinario por afectación al debido proceso y la tutela procesal efectiva”

constituye el instrumento excepcional para la revisión de las resoluciones de instancia que
emite el Jurado Nacional de Elecciones. Aun cuando no se trata de un medio impugnatorio
previsto en la legislación electoral, es una creación jurisprudencial de este colegiado
atendiendo al hecho de que, como toda obra humana, sus resoluciones pueden haber sido
emitidas como consecuencia de algún vicio en la tramitación del procedimiento o el
razonamiento jurídico.

2. Por ello, a pesar de que el artículo 181 de la Constitución señala que las resoluciones en
materia electoral del Jurado Nacional de Elecciones son dictadas en instancia final y
definitiva, y son irrevisables e inimpugnables, este Colegiado mediante Resolución N° 306-
2005-JNE instituyó el recurso extraordinario como medio impugnatorio tendiente al
reexamen de la causa, pudiendo revocar su decisión anterior siempre que se verifique la
afectación de los principios y derechos que contienen el debido proceso y la tutela procesal
efectiva.

3. En esa medida, el recurso extraordinario no tiene por objeto un nuevo análisis de las
cuestiones sustantivas o probatorias resueltas en la resolución de instancia del Jurado
Nacional de Elecciones. La Resolución N° 427-A-2009-JNE ha abordado cada una de las
cuestiones controvertidas en el proceso de vacancia contra don Blasco Antonio Centeno
Catalán y de su correspondiente recurso de apelación contra la decisión del Concejo
Municipal de Echarate; sin embargo, el recurso extraordinario planteado el 31 de agosto de
2009 (fojas 495 a 509), conforme se ha reseñado en la sección “Antecedentes”, cuestiona
la interpretación realizada por este colegiado respecto de la figura legal del quórum para la
declaración de vacancia por parte de los concejos municipales; es decir, se dirige a
cuestionar aspectos de fondo no relacionados con el debido proceso en sentido estricto.

4. No obstante que este solo hecho sería suficiente para rechazar el presente recurso
extraordinario, este Pleno considera oportuno rebatir los argumentos del impugnante en la
medida en que ello permite aclarar algunos aspectos de su razonamiento expuesto en la
Resolución N° 427-A-2009-JNE.

5. Por la misma razón antes señalada, la respuesta de este Jurado Nacional de Elecciones
está limitada a las cuestiones planteadas en el escrito de recurso extraordinario de fecha
31 de agosto de 2009, pero no de aquel otro escrito de fecha 28 de septiembre de 2009

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que lleva por sumilla “ampliación del recurso extraordinario por afectación al debido
proceso” (foja 517 y siguientes).

6. Tal como se señaló en la Resolución N° 306-2005-JNE, pronunciamiento a partir del cual

se estableció el mencionado recurso impugnatorio, la oportunidad de su presentación se
extiende hasta el tercer día de notificado el pronunciamiento del Jurado Nacional de
Elecciones que se reputa atentatorio contra el debido proceso; razón por la cual, una vez
agotado este periodo cualquier escrito de impugnación posterior deviene en improcedente.
Ello significa que el recurso extraordinario, en rigor, se agota en las cuestiones planteadas
hasta antes del término de los tres días posteriores al pronunciamiento del Jurado; de allí
que solicitudes posteriores, nuevos cuestionamientos o pedidos distintos al planteado
dentro del plazo para la interposición del recurso extraordinario no pueden ser atendidos
por esta suprema instancia electoral.

B. Los verdaderos alcances de la Resolución N° 427-A-2009-JNE

7. La Resolución N° 427-A-2009-JNE no constituye un pronunciamiento del Jurado Nacional

de Elecciones sobre el fondo de la cuestión controvertida en el presente proceso contra el
regidor Blasco Antonio Centeno Catalán; es decir, no expresa la convicción alguna de los
miembros del Pleno respecto a la realización de funciones administrativas y ejecutivas
prohibidas por el artículo 11 de la Ley Orgánica de Municipalidades y, por lo tanto, respecto
de la certeza de aplicación de la sanción de vacancia que dispone la misma norma.

8. Consecuentemente, no es de recibo la afirmación del recurrente según la cual el Jurado

Nacional de Elecciones tuvo o tiene la intención de vacar al regidor cuestionado, puesto
que porque para que ello sea posible tendría que haberse sostenido algún juicio respecto
de los hechos denunciados como configuradores de la causal de vacancia alegada, cosa
que este colegiado no ha realizado en ningún momento y que no se deduce de extremo
alguno de la Resolución N° 427-A-2009-JNE.

C. La alegada afectación por la existencia de dos procesos jurisdiccionales respecto de

una misma solicitud de vacancia

9. Uno de los primeros cuestionamientos del recurrente es el relativo al “desmebramiento” del

proceso para el tratamiento separado de una misma solicitud de vacancia. Denuncia como
atentatorio al debido proceso el hecho de que se hayan originado dos expedientes
jurisdiccionales para un mismo pedido de vacancia.

10. Al respecto, debe señalarse que el Jurado Nacional de Elecciones, en tanto órgano
jurisdiccional, tiene la autonomía y la potestad para instruir el procedimiento de la mejor
forma posible, atendiendo a su finalidad de tomar una decisión justa, resolviendo conforme
al derecho vigente y otorgando seguridad jurídica a las partes del proceso y a la comunidad
en su conjunto.

11. El procedimiento de vacancia contra don Blasco Antonio Centeno Catalán se originó, en
efecto, en una única solicitud de vacancia presentada por don Juan Eloy Lloclla Palomino
ante el Concejo Municipal de Echarate, compuesto por ocho miembros, en fecha 22 de
diciembre de 2008. Sometida a votación dicha solicitud en Sesión Extraordinaria de
Concejo de fecha 26 de enero, se obtuvo los siguientes resultados:

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Por la vacancia por las causales de nepotismo y cambio de domicilio: Ningún voto
a favor y una abstención correspondiente al alcalde.

Por la vacancia por ejercicio de funciones ejecutivas: cinco votos a favor, dos en
contra y una abstención que corresponde al alcalde.

12. Lo anterior dio a lugar, consecuentemente, a dos decisiones distintas, contenidas ambas
en el mismo Acuerdo de Concejo N° 001-2009-MDE/LC (fojas 156 a 158): “FUNDADA la
solicitud de vacancia del regidor Blasco Antonio Centeno Catalán, por la causal de ejercicio
de acciones ejecutivas y/o administrativas, solicitado por el ciudadano Juan Eloy Lloclla
Palomino, e INFUNDADA por la causal de nepotismo y cambio de domicilio fuera del
ámbito distrital” (foja 157). Como puede verse, se tratan de dos decisiones emitidas en
sentidos contrapuestos.

13. Con fecha 18 de febrero de 2009, el ciudadano Juan Eloy Lloclla Palomino interpuso
recurso de apelación contra dicho acuerdo de concejo en el extremo que declaró infundada
la solicitud de vacancia por las causales de nepotismo y cambio de domicilio fuera del
ámbito distrital; mientras que lo propio hizo el regidor Blasco Antonio Centeno Catalán en el
extremo que declaró fundada la solicitud de vacancia. El primer recurso de apelación
contra la decisión de declarar infundada la vacancia por las causales de nepotismo y
cambio de domicilio fue remitido al Jurado Nacional de Elecciones mediante Oficio N° 079-
2009-MDE/LC, recibido el 06 de marzo de 2009. El segundo recurso de apelación, esta vez
planteado contra la decisión de declarar fundada la solicitud de vacancia por la causal de
ejercicio funciones ejecutivas o administrativas fue elevado a esta suprema instancia
electoral mediante Oficio N° 151-2009-A-MDE/LC, recibido el 27 de abril de 2009. Como
puede verse, han sido dos las comunicaciones de la Municipalidad Distrital de Echarate
que han elevado los respectivos recursos de apelación planteados en fechas distintas.

14. Entonces, son dos los momentos distintos en los que este Jurado toma conocimiento de la
solicitud de vacancia contra el regidor Blasco Antonio Centeno Catalán: el primero lo
constituye cuando es elevada la apelación del solicitante de la vacancia contra la decisión
de no amparar lo solicitado por las causales de nepotismo y cambio de domicilio; luego, en
un segundo momento, cuando es elevada la apelación del propio regidor contra la decisión
de su vacancia por ejercicio de funciones ejecutivas. Así, al haber sido dos los momentos
en que fueron puestos en conocimiento de este colegiado dos recursos de apelación por
dos sujetos también distintos, fue lógico crear dos expedientes jurisdiccionales diferentes
(Exp. N° J-2009-162 y J-2009-278), puesto que cada uno de ellos es aperturado apenas es
recepcionada la elevación de los actuados.

15. Ahora bien, se ha justificado hasta aquí la existencia inicial de dos expedientes
jurisdiccionales en tanto dos momentos diferentes de elevación recursos de apelación; sin
embargo, todavía puede cuestionarse la razón por la cual una vez constatada la existencia
de dos apelaciones contra el mismo Acuerdo de Concejo Municipal N° 001-2009-MDE/LC
no se dispuso su acumulación. En primer lugar, debe señalarse que se trata, en estricto, de
dos decisiones distintas las cuestionadas, una por la vacancia y otra por la no vacancia,
cada una por causales distintas, aun cuando estén contenidas ambas en un mismo
acuerdo de concejo municipal. En segundo lugar, porque de declararse la acumulación de
ambos procesos jurisdiccionales el tramite de una apelación estaría vinculando
indefectiblemente a la otra, con lo cual podría haberse generado retrasos por la ausencia

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de cumplimiento del algún requisito formal en cualquiera de ellos; todo lo cual redundaría
en perjuicio del derecho fundamental de acceso a la justicia.

D. Sobre la fecha de emisión de Resolución N° 427-A-2009-JNE que difiere de la fecha de

realización de vista de la causa en audiencia pública

16. Cuestiona el recurrente el hecho de que la Resolución N° 427-A-2009-JNE lleve por fecha
de emisión una distinta a la de la vista de la causa. Debe señalarse, sin embargo, que no
existe norma expresa que imponga al Jurado Nacional de Elecciones a emitir sus
resoluciones en la misma fecha que la de la audiencia de vista.

17. La vista de la causa constituye el acto procesal por el cual el Pleno de miembros del
Jurado Nacional de Elecciones señalan que la causa se encuentra expedita para su
decisión; es decir, que no existen impedimentos formales o procesales que imposibiliten el
pronunciamiento sobre el fondo de lo pretendido por las partes en el proceso jurisdiccional.
Que ello deba ocurrir en un instante inmediato posterior, incluso el mismo día, no es algo
que se deduzca de la declaración de que la causa queda al voto, aun cuando constituye
práctica reiterada que ello sea así.

18. La Resolución N° 427-2209-JNE fue emitida el 19 de junio de 2009, día posterior al 15 de

mayo de 2009 que fue la fecha en que se realizó la audiencia pública de vista de la causa.
Ello no es algo que puede considerarse atentatorio contra derecho fundamental alguno,
más aun si entre ambas fechas no se registra acto procesal alguno sea de las partes o del
propio Jurado.

E. Sobre la inexistencia de habilitación normativa expresa para remitir al concejo

municipal los actuados a la espera de una nueva votación

19. Otro argumento dirigido a cuestionar la Resolución N° 427-A-2009-JNE se refiere, en

opinión del recurrente, a la ausencia de competencia del Jurado Nacional de Elecciones
para declarar nulo el acuerdo de concejo municipal y ordenarle a este a que convoque a
una nueva sesión extraordinaria y realice una nueva votación de la solicitud de vacancia.

20. La Ley Orgánica de Municipalidades y la Constitución Política reconocen el carácter

jurisdiccional de las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones, no solo por el hecho de
administrar justicia en materia electoral, conforme al inciso 4 del artículo 178 de la norma
fundamental, sino porque revisa las decisiones de los concejos municipales en tanto, estos
últimos, órganos administrativos. De allí que pueda señalarse, en principio, que los
procesos de suspensión y vacancia que conoce este colegiado constituyen un proceso
contencioso administrativo particular de características singulares.

21. Cuando el artículo 23 de la Ley Orgánica de Municipalidades atribuye la competencia al

Jurado Nacional de Elecciones para conocer las apelaciones contra los acuerdos de
concejo municipal que resuelven las solicitudes de vacancia, le está otorgando la potestad
de revisar su regularidad, sea por el fondo o por la forma, en la medida en que el colegiado
electoral tendrá que confirmar o revocar la decisión de la entidad edil.

22. Así entonces, al conocer este colegiado el recurso de apelación planteado por don Blasco
Antonio Centeno Catalán que declaró su vacancia del cargo de regidor evaluó la
regularidad del Acuerdo de Concejo N° 001-2009-MDE/LC, detectando que dicha decisión

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fue tomada con infracción de lo establecido en la primera parte del artículo 23 de la ley
Orgánica de Municipalidades, esto es, respecto a la contabilización de los votos a favor de
la vacancia así como de la ausencia de participación del alcalde en la votación.

23. En ese sentido, una vez detectada la irregularidad en la forma en que fue tomada la
decisión de vacancia del referido regidor, existía la imposibilidad de pronunciarse sobre el
fondo de la pretensión impugnatoria. De allí que el Jurado Nacional de Elecciones haya
tomado una determinación que no es nueva, sino que guarda relación analógica con lo
dispuesto en el artículo 20 del Código Procesal Constitucional: la reposición de la causa al
estado anterior a la ocurrencia del vicio.

24. Ahora bien, cómo también lo sugiere la aplicación analógica de la disposición antes
referida, existía además la posibilidad de pronunciarse sobre el fondo de manera directa
por cuanto el vicio detectado alcanzaba precisamente a la decisión que se impugna; sin
embargo, el Jurado consideró la necesidad requerir un nuevo pronunciamiento al concejo
municipal en tanto que la corrección del vicio detectado, la emisión del voto por parte del
alcalde es trascendental para establecer el sentido final de la votación de la solicitud de
vacancia. Así, por poner un ejemplo, si el voto del alcalde fuera desfavorable, no se
alcanzaría el quórum para la declaración de vacancia del regidor, con lo cual la apelación
de esta decisión por el regidor no tendría sentido. Por esta razón, ante una votación tan
ajustada como la registrada en la Sesión Extraordinaria de Concejo N° 002-2009, del 26 de
enero de 2009, era necesario que se determinara el voto del alcalde puesto que es
relevante para la decisión final del concejo municipal respecto de la vacancia solicitada y,
consecuentemente, para la admisión o no del recurso de apelación.

F. El quórum de votación para la declaración de vacancia la participación del alcalde

25. Discute el recurrente, por último, que la interpretación del artículo 23 de la Ley Orgánica de
Municipalidades realizada por el Pleno en la Resolución N° 427-A-2009-JNE es contraria a
lo señalado en el artículo 17 de la mismo cuerpo normativo.

26. Conforme se dijo en el fundamento 3 de la presente resolución, no constituye objeto del

recurso extraordinario el cuestionamiento de las interpretaciones que de la normativa
municipal realice el Jurado Nacional de Elecciones. Ello es así porque no significa la
discusión de la decisión de este colegiado por infracción al debido proceso sino respecto
de la atribución de significado normativo a una determinada disposición jurídica.

27. La interpretación normativa constituye una atribución consustancial al ejercicio de la

función jurisdiccional de aplicación del derecho, el cual supone la comprensión del material
normativo dado. Ahora bien, el ejercicio de interpretación de las disposiciones jurídicas no
puede significar el mero descubrimiento de su significado intrínseco, y menos aun con
prevalencia de lo pretendido por el legislador. Una vez que la disposición normativa es
puesta en vigencia e ingresa en el ordenamiento jurídico, pasa a formar parte de un
entramado normativo que condiciona no solo sus posibilidades de aplicación sino también
su propio significado. Así, el acto de interpretación debe tener en cuenta las demás
disposiciones del ordenamiento jurídico, y asignar un significado coherente con su finalidad
regulativa.

28. En el caso de la Resolución N° 427-A-2009-JNE, el Pleno del Jurado Nacional de

Elecciones interpretó que al señalar el artículo 23 de la Ley Orgánica de Municipalidades

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que es el concejo municipal quien resuelve las solicitudes de vacancia presentadas contra
alguno de sus miembros, debe hacerse referencia al artículo 5 de la misma ley que precisa
que este está compuesto por la reunión del alcalde y los regidores. Luego, para hacer
compatible el artículo 17 de la ley con esta interpretación, el colegiado electoral estimó que
el alcalde se encontraba impedido de emitir su voto en cualquiera de las sesiones de
concejo municipal a excepción de la sesión extraordinaria que resuelve el pedido de
vacancia puesto que el mismo artículo 23 refiere que la vacancia se declara “con el voto
aprobatorio de dos tercios del número legal” de los miembros del concejo, lo cual
evidentemente comporta la obligación del alcalde de emitir su voto.

29. No es posible entender, como lo hace el recurrente, que la cuestión de si el alcalde debe
participar o no en la formación de la voluntad colegiada respecto de las peticiones de
vacancia a través de la emisión de su voto se encuentra resuelta ex ante del artículo 17 de
la Ley Orgánica de Municipalidades. Ello supone una interpretación aislada de la
mencionada disposición, así como el desconocimiento de la referencia contenida en el
artículo 23 al concejo municipal (alcalde y regidores) y no únicamente a los regidores.

IV. CONCLUSIÓN

Tal como se ha expuesto en los fundamentos anteriores, el recurso extraordinario debe ser
desestimado en la medida en que no se ha comprobado que la Resolución N° 427-A-2009-JNE
haya afectado el principio del debido proceso y la tutela procesal en agravio de don Blasco
Antonio Centeno Catalán.

El Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

Artículo Único.- Declarar INFUNDADO el recurso extraordinario planteado por don Blasco
Antonio Centeno Catalán; en consecuencia, CONFIRMAR la Resolución N° 427-A-2009-JNE
que declaró nulo el Acuerdo de Concejo N° 001-2009-MDE/LC y la Sesión Extraordinaria N°
002-2009 que declaró la vacancia de don Blasco Antonio Centeno Catalán al cargo de regidor
de la Municipalidad Distrital de Echarate.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

S.S.

SIVINA HURTADO

MINAYA CALLE

MONTOYA ALBERTI

VELARDE URDANIVIA

Bravo Basaldúa
Secretario General