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hegemonía
Argef!.t, ·
~ NUEVA
y pOIIIICa SOCIEDAD
Venezue_Ja: las internas
partidaflas

""..Coyurytura

Antonio Camou. México. Una transición democrática larga y sinuosa

Ricardo Córdova. El Salvador. Ll'\ nueva agenda de posguerra
Manuel Alcántara. España. El centro-derecha en el poder

Isidoro Cheresky. Poder hegemónico y alternativas políticas en Argentina

David Lewis. Procesos de integración y espacios de concertación en el Caribe
Steve Ellner. Democracia, tendencias internas y partidos políticos de Venezuela

Tema Central_ . ~'' •

La corrvpción en la agenda global

Robert Klitgaard. Combatiendo la corrupción. Información e incentivos

Susan Rose-Ackerman . ¿Una administración reducida significa una administración más
limpia?
Pierre Kopp. Dinero de la droga y lavado financiero
Donatella della Porta. Partidos políticos y corrupción. Reflexiones sobre el caso italiano
Jean Cartier-Bresson. Corrupción institucionalizada y neocorporativismo, con ejemplos
del caso francés
Melanie Manion. La experiencia de Hong Kong contra la corrupción. Algunas lecciones
importantes
Humberto Njaim. Clientelismo, mercado y liderazgo partidista en América Latina
Jaime Zuluaga Nieto. Cuando la corrupcion invade el tejido social
Luis Moreno Ocampo. Gerencia y corrupción? El caso deiiNdeR
Eros Roberto Grau 1 Luiz Gonzaga de Melo Belluzzo. Brasil y el círculo corrupto

Libros

LA CORRUPCION EN LA
AGENDA GLOBAL
fl il~ lil flll
\ ' """" .,
111111 111111111111111 111111
 / ~ I~UE:. VI"'
SOCIEDAD
SEPTIEMBRE-OCTUBRE 1996

La página digital de Nueva Sociedad

CONTENIDO
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9 ~~~~4el Alcántar~. España. El centro-derecha en el poder.
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APORTES
Nueva Sociedad @ NUEVA Isidoro Clteresky. Poder hegemónico y altemativas políticas en
Preg unta SOCIEDAD 21
Tres al'\os después de haber realizado una detallada encuesta, queremos mantener el vinculo establecidO
Argentina. d . t ción y espacios de concertación
33 David Lewis. Procesos e m egra
entonces. Y también crear otros nuevos actualizando el listado de personas relacionadas e interesadas en recibir
nuestra información editorial. Para Nueva Sociedad es importante conocer la opinión e inquietudes de los lectores, en el Caribe. . · partidos
por ello formulamos algunas preguntas adicionales. Steve Ellner. Democracia, tendenczas mtemas y
42
Si usted también valora este contacto, complete y envrenos este talón. políticos de Venezuela.
Muchas gracias por su colaboración.
TE MA CENTRAL
Nombre .. . ..... ............................. .. .. ................. ... .. .. ... ...... .. .. Edad ....................... .
Domicítio .... ...................... .... ... . ...... ......... ..................... .... ......... .... .. ................................... Robert Klitgaard. Combatiendo la corrupción. Información e
Profesión . .. ... ... ........................ Lugardetrabaj o/cargo.............. ... . ................................... . 56
¡S·,~:~::i~~:e-Ackerman. ¿Una administración reducida significa
¿Como accede a la Revista? suscnptor O: a través deiiLDIS o la Fundac1ón Friednch Ebert O: la compro 66 , [' . ?
regularmente 0: la compro irregularmente 0: la compro en congresos, ferias del libro. etc. O: llega a m1lugar una administración mas unpta. .
de trabajo O; la consulto en biblioteca O. K D. ero de la droga y lavado financtero.
80 ~~~~~eud:~ua"~orta. Partidos políticos y corrupción. Rejlexio-
¿Le resulta de utilidad? Si la respuesta es s!: para el trabajo O para el estudio O para la acción política O 92
obre el caso italiano. .
Otros ............................................................................................ .............................................................................. . ~:~~ Cartier-Bresson. Cormpción insti!~4cionaltzada y neocorpo·
¿Tiene c ríticas que formular? ...................... ............................................................................................. /JO
rativismo con ejemplos del caso frances. K t la
Melanie Manion. La experiencia de Hong ong con ra
126
¿Conoce nuestras n ovedades editoriales? corrupción. ~l~tmaCsl_lectcil~:~: i:~~;~~~~~Úderazgo partidista en
Esc riba aquí su c omentario adicio nal /38 Hwnberto Nja/111. ren e l '

148
~;;!;~c;ul¡;;~~:Nieto. Cuando la corrupcióll invade el tejido
social. . . ·, El caso del
Luis Moreno Ocampo. Gerencw y corrupcron.
:\t 1EV A SOCIEDAD se puhli,·:ll,ld 1dus meses en Caracas, Vene1uda, y nrculacn 10tla Amén ca 160
L.1t11U. Los artículos que la mtegran son de cxclus1va responsah1lltlad dt• sus autores, y no refleJan ~~~~oberto Graul Luiz Gonzaga de Me lo Belluzzo. Brasil y el
nen:san.uncntc el pcnsanucnt1> de la Rcv1sta Se pcm11tc. pren,1 auton/;lt'JCín. la rcproduccitín de 174
loscns.I)'D'• '!de :as Jlt:str,~clll!1e> acondicuín Jeque se mencwnc 1.11ucntc y se haga llcgardoscop1as círculo corrupto.
,1 L1 rcd.lu.'wn. :S l E\ A SO( lf:f>AD cuenta con la colaborautín de la rundan6n ¡.;riedrich Ehcrt de
1.1 RrA .
185 LIBROS
Impreso en Editon.1l Tc:w.to, Car.1c.1s, Vene lUcia. Oc¡xís1to legal: pp 76-1017 :-:uc' a Soc1cdad
- ISS:'\-0:!51-3552.
:--¡l E\' t\ SOCIEDAD. Apartado 61 712. CarJr.h 1060-A, \'enctuela Otinm1': Pbza La Caste-
llan.I,Ethf lASA •L60óy602 Tclt\ :(:'iX-2)267.31X9/265 9975/26'\ 0593/265.1~~9/265 1265
265.5321. Fax 26 7. ~ W7. Correo!:.. nu,o(a ce' mtemct ve (thrct:nón): nwgorval (a t:cs. mlcmet ve
(Ilustración de portada: Zapata)
(th\tnhucrtin y ventas)
 Más grave es el problema de la responsabilidad compartida (igual como en el tema
de las drogas, donde la demanda y la circulación segúnyl libre mercado de las
sustancias precursoras son la otra cara de la moneda}. Las corporaciones trasnacio-
DA PAGINA nales siempre han previsto en sus balances «coimas., para ganar las adjudicaciones.
Esto se agravó con la voraz competencia por lograr un pedazo de las privatizaciones

• latinoamericanas; estas empresas son los "suministradores de la corrupción». Los

eufemismos utilizados son provisión, comisión, gastos de promoción, facilitation
t payments, useful expenditures, etc. Por ejemplo en Alemania existe la facilidad de
t descontar de los impuestos los gastos para «aceitar» los negocios internacionales y
Mientras regía la Guerra Fría, el problema de la corrupción era un tabú en la discusión
internacional. La motivación ideológica de los gobiernos occidentales y sus organis-
mos internacionales estaba orientada a "comprar» amigos del Tercer Mundo median-
,
1
esto es considerado por parte de los representantes de las empresas privadas como
una herramienta para asegurar la competitividad internacional. Hace tiempo Suiza se
ha convertido en un paraíso donde se refugian los diversos dineros mal habidos de
te la cooperación internacional. Entre ellos no pocos «Campeones, de la corrupción:
la corrupción y del narcotráfico de todo el mundo.
Stroessner Mobuto, Marcos, etc. distaron de estar mal vistos. Los grandes temas eran
otros no la' corrupción: entre otros la pobreza, la explosión demográfica, la deuda, el
No han faltado iniciativas para enfrentar la corrupción. Ya en 1975 en la Asamblea
medí~ ambiente, el proceso de urbanización, la industrialización. Las ciencias
General de ONU se firmó una resolución (N2 3514} sancionando las prácticas de las
sociales en América Latina tampoco se ocupaban de la corrupción, acaso porque se
trasnacionales y recomendando un código de buena conducta. En 1991, la UNCTAD
la consideraba una especie de derivado superestructura! del esquema social y
subrayó en Cartagena la importancia de la gerencia limpia y el gobierno honesto como
político dominante. Democratización y cultura política, gobernabilidad•. reforma del
condiciones esenciales para la activación de la iniciativa privada y el funcionamiento
Estado y modernización ocupaban y siguen ocupando l.a agend~ de los 1nves~1gado­
del mercado. El documento final dice: «Todos los países deberían incrementar sus
res. Pareciera que el tema de la corrupción es demas1ado suc1o o poco seno para
esfuerzos por evitar la mala gerencia en el sector público y privado -incluyendo la
adquirir rango de problema.
corrupción». En 1993 fue creada Transparencia Internacional, una organización no
gubernamental, empeñada en crear una alianza internacional contra la corrupción en
Pues bien sin ser un fenómeno novedoso la corrupción ha cobrado renovado vigor;
los países del Norte, del Sur y del Este. Transparencia Internacional se dirige
en los últi~os años se ha extendido como un cáncer y pone en jaque a la democracia,
conceptualmente a un tipo de corrupción constituido por proyectos de gran enverga-
amenaza los cimientos del Estado y el funcionamiento de la economía, erosiona la
dura, cuyo financiamiento genera elevadas ganancias personales para aquellos que
justicia y merma las posibilidades de desarrollo. Recordemos que varios ~aíses e~
los negocian entre las corporaciones trasnacionales y los gobiernos del Tercer Mundo
América Latina han sido sacudidos en los últimos años por (¿cómo denominarlos, SI
y del Este. Los críticos mencionan qlfe Transparencia Internacional es un instrumento
no?) macro-escándalos de corrupción. Carlos Andrés Pérez en Venezuela, Fernan~o
del pensamiento neoliberal. A nivel latinoamericano, y con la idea de revitalizar la OEA
Collor de Mello en Brasil fueron separados de sus cargos, acusados de malversac1on
se firmó en Caracas, en marzo de 1996, la Convención lnteramericana contra la
de fondos. Alan García en el Perú y Carlos Salinas de Gortari en México se expatriaron
Corrupción. con representantes de 34 países, con vagos objetivos como «disponer
luego de gravísimas acusaciones de corrupción. El ex-vicepr~sidente del Ec~ador,
de un marco jurídico común, crear una ley continental y pautas de colaboración entre
Alberto Dahik, tuvo que abandonar su cargo entre gallos y medianoche. El presidente
los Estados miembros,,.
colombiano Ernesto Samper se ve acorralado por sus opositores que lo acusan de
haber financiado su campaña electoral con dinero del narcotráfico. EEUU le quitó la
Las iniciativas mencionadas, si bien meritorias nos parecen muy limitadas. La ONU y
visa igualmente al ex-presidente de Bolivia, Jaime Paz Zamora, por el mismo d?lito de
sus organismos pueden efectuar recomendaciones que no son ni obligatorias ni
narcovínculo. El presidente argentino, Carlos Menem, se enfrenta en estos d1as_~ la
vinculantes. Transparencia Internacional parece tener un sesgo demasiado ideológi-
mayor impopularidad de su gestión, derivada del aparente fracaso de la pollll.ca
co. Y la Convención de Caracas no es más que un pronunciamiento vago, caracterís-
económica, con el telón de fondo de ljna corrupción generalizada. Los persona¡es
tico de las cumbres de alto nivel, donde un seguimiento eficaz queda normalmente en
mencionados son paradigmáticos de un universo político erosionado por la c?rrup-
la nada.
ción sustentado por un sistema presidencialista todopoderoso donde re1na el
clie~telismo y el verticalismo partidario, el abus~ del poder públ!co y la impunidad. El Tema Central de la presente entrega reúne diez ensayos, seis de ellos escritos por
Este sistema es el resultado de la escasa dinám1ca estatal e 1nslltuc1onal, de la falta
especialistas no latinoamericanos que enfocan el fenómeno multifacético de la
de prácticas transparentes, democráticas y participativas de un.a cultura heredada,
protegida y apoyada por los «suministradores de la corrupctón».' una cultura y corrupción desde diversos ámbitos, experiencias y estudios de caso o países. NUEVA
SOCIEDAD invita a las ciencias sociales del continente a que atiendan el fenómeno
práctica política habituadas a «Servirse del Estado en lugar de serv1r al Estado».
de la corrupción, cuyas formas y efectos se hacen presentes en distintos ámbitos de
la vida social y cubren un arco multidisciplinario. Es un tema no sólo presente, sino
La corrupción no es un fenómeno reciente ni privativo del Tercer Mundo, como lo
demuestran entre otros páises Italia, España, Francia y Japón. Es una dolencia ominoso, cuando se habla de pobreza y desigual distribución del ingreso. de las
polfticas neoliberales y la p rivatización, de ·la presencia de grupos de poder en el
globali,zada. pero con distinta, in~ensidad y ~n. difer~ntes ámbitos: en la economía, la
Estado y en el sector privado, de la d iscriminación salarial en el área pública, de la
política, la justicia, la vida pu~hca, 1 ~ 1 n~c1at1va pnvada. la ~an~a. el co~erc1o, la
reforma del Estado y de la justicia. La corrupción no es una práctica que reside en la
cultura, la policía, las organ1zac1ones smd1cales. etc. En los patses mdustnahzados un
cúpula de la pirámide, por ello es múltiple, cotidiana y amorfa; y por ello exige de la
bienestar de alguna manera consolidado e igualitario, in stitucion~s relativamente
investigación social, de la ciudadanía y del Estado nuevas formas de esclarecimiento,
eficientes y una sociedad c ivil alerta limitan los.efectos de la c?rrupc1on; los ab~orben
control y prevención.
sin mayor daño económico o buscan soluc1ones purgaton~s dentro_ del s1stema
democrático establecido, como demuestran los casos de ltal1a y Espana. ~oirlt df C:,...hrnirH

Antonio Camou
E s sabido que para tener una
buena visión de futuro se hace
necesario, a veces, padecer cierta
ceguera de presente; y algo de eso
hay que hacer para apreciar con
alguna perspectiva de mediano
plaz? la actual coyuntura política
mex1cana. Por de pronto, el im-
probable lector de estas líneas de-
berá dejar a un lado, al menos por
un momento, un rosario de
adeudos y malhadares que acom-
pañan al gobierno de Ernesto
Zedillo como una sombra terca.
Deberá entornar los ojos y no po-
ner atención a la todavía irresuelta
negociación entre el gobierno fe-
deral y la insurgencia zapatista,
que ya lleva dos años y medio
desdeel1°deenerode l994cuan-
do comenzó la promocionada in-
surrección; deberá ser paciente con
la falta de esclarecimiento del ase-
sinato de Luis Donaldo Colosio
el candidato presidencial priíst~
muerto a fines de marzo de ese
mismo año 1; y deberá seguir espe-
rando como el amor de su vida la
condena en suspenso sobre el cap-
turado Raúl Salinas de Gortari
hermano del ex-presidente Cario~
Salinas deGortari y pieza clave de
una intrincada red de tráfico de
influencias, crímenes políticos, co-
ANTONIO CAMOu: sociólogo argentino;
maestro en Ciencias Sociales por la Facul-
tad Latinoamericana de Ciencias Sociales
- FLACSO, sede México.
NUEVA SOCIEDAD 145 5
Historias conversadas elecciones normales y buena par-
te de las principales capitales de
Si todo va bien, en la laberíntica historia de la transición provincia, que han ido a parar a
mexicana los observadores tendrán que anotar la fecha del 25 manos de la oposición. Una
de julio de 1996 como un hito digno de mención. Ese día, y pluralización que en definitiva le
Una transición democrática después de casi veinte meses de negociaciones que se inte- sigue los pasos a una transición
rrumpían por cualquier cosa y se retomaban a duras penas, el social y cultural de más largo
larga y sinuosa gobierno federal y los cuatro partidos con representación aliento que ha permitido la emer-
legislativa sellaron el acuerdo para una reforma electoral que gencia de una sociedad más com-
el presidente no dudó en calificar de «definitiva», «decisiva» pleja y diversificada, fruto de la
e «irreversible»4 • modernización socioe-conómiea
Más allá de estos hiperbólicos adjetivos, el hecho es que el y cultural de las décadas prece-
erupción y narcopo~.er al interior del aparato de Estado que
gobernaba el otro hiJO de su misma madre. acuerdo es novedoso tanto por su forma como por su conte-
nido. Lo es por su forma porque a diferencia de las modifica-
dentes, y que ya no puede ser
contenida en los marcos estre-
Como si esto fuera poco, el lector guardará educada
ciones anteriores a la normativa electoral (las de 1977 y 1986, chos de un autoritarismo vertical.
compostura y no hará ninguna pregunta de mal gusto sobre la
que salieron de la Secretaría de Gobernación y de la Presiden- Pero la reforma electoral tam-
marcha de la economía, cuyo PBI cayó ?%durante 1995 y que
cia, y las de 1989-90 y 1993-1994 que fueron producto de bién es destacable por su conteni-
hoy por hoy sigue si~ encontrar su rumbo; tampoco indagará
acuerdos parciales), esta reforma surge del consenso entre las do, en el que conviene remarcar
s~~re los efectos soc1ales de la crítica devaluación del peso de
cuatro fuerzas poi íticas más importantes del país. Si bien hubo tres elementos centrales. En pri-
d1c1~m?re de 1994 que, para botón de muestra, se tradujo en
jaloneos de última hora y la advertencia, por parte de los mer lugar, la nueva normativa
la perd1da del 53% de las plazas laborales creadas entre 1988
2 partidos de oposición, que una cosa es modificar las normas y acordada toca, y con el tiempo
Y 1994 ; Ymenos que menos preguntará por el bienestar de los
otra muy distinta es modificar las prácticas autoritarias del veremos si ataca con éxito, un
hogares mexicanos. Como dijo el presidente Zedillo con
priísmo gobernante, lo cierto es que la dirigcncia política del punto medular del sistema políti-
amar?o pero sano realismo: «pregonar que la recuperación co mexicano tal como lo conocía-
econ~mtca restaurará de inmediato los niveles de bienestar
país llegó a consensos sustantivos en un terreno que hasta
ahora se había mostrado particularmente indócil. mos hasta ahora: la fusión institu-
anten~res a la crisis sería engañar a la gente»; para retomar
Desde e16 de julio de 1988, cuando literalmente se «cayó» cional entre el Estado y las estruc-
esos m veles, acotó, «deberán transcurrir varios años, ya que
el sistema de cómputos que monitoreaba el escrutinio presi- turas partidarias del PRI. Esto se
en el proccs.o de recuperación no se pueden quemar etapas»J.
dencial entre Carlos Salinas y Cuauhtémoc Cárdenas, y tam- logra por dos vías principales.
Ahora bten, una vez hecho este delicado pero necesario Por un lado, el Poder Ejecutivo no
esfu~rzo de abstracción podemos echar una mirada al sistema bién se cayó el viejo sistema político de partido «casi único>),
la transición mexicana se ha empantanado reiteradamente al tendrá injerencia en los órganos
político, en su. lí.mpida constitución, y acordar que en el
llegar a ese momento elemental, y fundan te, de toda legitimi- electorales: las autoridades del
pasado mes de .JUho de 1996 se produjeron dos hechos que tal
dad democrática: la hora de contar los votos y decidir, honra- máximo organismo encargado de
vez ~~rquen un p~~to de in~exión en esta larga y sinuosa organizar y controlar las eleccio-
damente, quién ganó una elección y quién debe asumir el
trans1c1ón democratJca. Uno ttene que ver con el acuerdo en nes, el Instituto Federal Electoral
poder. Si bien hasta ahora ha habido avances significativos,
torno al capítulo electoral de la llamada «Reforma Política» (JFE), serán designadas por el voto
sobre todo a nivel federal, en muchos casos las elecciones a
del E.sta?o; el otro se refiere a la reorganización partidaria de
la pnnctpal fuerza de izquierda en el país, el Partido de Ja nivel local y estatal seguían enredadas en una espiral de mu- de las dos terceras partes de la
tuas desconfianzas entre los partidos políticos, impugnaciones Cámara de Diputados; es decir, la
Revoluctón. Democrática (PRD). En el final de estas notas organización electoral se vuelve
varias, acusaciones de fraude, desconocimiento de las autori-
trataré ~e vmc~lar estos asuntos puntuales con una hojeada «autónoma» e institucionalizada.
algo mas amplta sobre las perspectivas de la gobernabilidad dades electas y desbarranques de violencia.
No es por cantar victoria, pero esta reforma hay que Por otra parte, la reforma fomenta
democrática en México.
ubicarla en el derrotero de una creciente, e incontenible, condiciones más equitativas de
pluralización política del país que llegó para quedarse. Una competencia, especialmente en lo
La reciente a~solución de Othón Cortés, miembro del grupo de seguridad
1 que se refiere al financiamiento
pluralización que se manifiesta en el hecho de que el PRI, que
de Colosto YqUJen fuera acusado por la Procuraduría General de la República nunca antes en su vida institucional había resignado un gober- público y privado de los partidos
como el sup~esto «segundo hrador>> en el crimen del candidato presidencial, políticos, topes de campañas elec-
nador estatal, ha perdido desde 1988 cuatro gobernaturas en
vuelv~ a fo~as .cero la mvestigación, reforzando la hipótesis inicial del torales, vigilancia de las finanzas
«asestno sohtarJO>> y aleJando la posibilidad de probar la existencia de un 4 Las cuatro agrupaciones son el Partido de la Revolución Institucional (PRI),
<<complot>>. partidistas, acceso a los medios,
2 Partido Acción Nacional (PAN), Partido de la Revolución Democrática
Datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Infom1ática etc. 5• El segundo punto a destacar
(PRO) y Partido del Trabajo (PT).
(INEGI), 7/1996. es que introduce un contralor de
5 Cf. José Woldenberg: <<Se pudo>> en La lomada, 2717/96.
3 Cf. La lomada, 7/8/96
 NUEVA SOCIEDAD 145
segundo grado, por parte del Po-
der Judicial, a lo largo del pro-
ceso eleccionario. En tal sentido,
la reforma instituye que la Su-
prema Corte de Justicia de la Na-
ción conocerá de asuntos electo-
rales, se incorpora el Tribunal
Federal Electoral al Poder Judi-
ciaJ, y los actos y resoluciones
definitivos de las autoridades elec-
torales federales y locales estarán
sujetos a revisión constitucional.
Finalmente, la reforma establece
que el jefe del gobierno del Dis-
trito Federal será elegido por vo-
tación universal, libre, directa y
secreta.
Si bien los acuerdos logrados
se refieren a cambios en la norma-
tiva constitucional, y todavía falta
por ajustar la intrincada legisla-
ción secundaria, el ca m in o abierto
por el consenso entre los diferen-
tes partidos parece un buen princi-
pio. Naturalmente, la bondad de
las leyes se juzga por su capacidad
de normar los hechos; y los he-
chos estarán esperando a los mexi-
canos a mediados del año próxi-
mo, cuando en las elecciones más
importantes del sexenio zedill ista,
las intermedias de julio de 1997,
haya que renovar los diputados
nacionales, parte de la Cámara de
Senadores, los gobernadores de
cinco estados, y elegir los asam-
bleístas «constituyentes» del Dis-
trito Federal junto con el primer
jefe de gobierno capitalino electo
democráticamente en la historia
del país azteca. El premio es tan
tentador en sí mismo, y en servir
de plataforma de lanzamiento para
las siguientes elecciones presiden-
ciales, que todos los partidos es-
tán calentando los motores para el
próximo 1o de noviembre de 1996,
cuando oficialmente se inicie la
campaña electoral.
¿Una izquierda mirando al sudeste?
El pasado 14 de julio, y también por primera vez en la historia
de México, un partido político realizó una elección interna
mediante voto universal, abierto y directo para elegir a sus
autoridades nacionales. Tres candidatos compitieron por la
jefatura del PRD, y el ganador, Andrés Manuel López Obrador,
se llevó el 73,3% de los votos, dejando muy atrás a los otros
dos competidores6 No pocas veces se ha señalado que difícil-
mente se logre una plena democratización del sistema político
mexicano sin la previa democratización de sus componentes,
y el esfuerzo del PRD por democratizar sus estructuras desde
sus bases, detener el fraccionalismo interno y unificar al
partido es -otra vez- un buen principio. Pero este promisorio
resultado debe ser encuadrado en un panorama que dista
mucho de ser el mejor posible.
Visto de lejos, el PRD tiene dos importantes desafíos por
delante: uno tiene que ver con su organización interna, el otro
con recuperar un perfil electoral atractivo que le permita
remontar su decepcionante desempeño en los últimos años.
En el primer caso, se enfrenta a la difícil tarea de organizar a
la centroizquicrda mexicana bajo una misma estructura par-
tidaria. Más allá de sus inminentes compromisos electorales,
la dirigencia perredista parece haber comprendido (y espere-
mos que así sea) algo que le tardó su buen tiempo en aceptar:
la necesidad de construir un partido que sea medio y pilar de
la competencia democrática organizada; la necesidad de
edificar una institucionalidad democrática con base en el
fortalecimiento de los partidos como organizaciones, y no en
alianzas electorales, o en un discutible movirnientismosocial
que suelen ser pan para hoy y hambre para mañana.
Tal vez todavía no sea el tiempo de escribirlo, pero en
México (¿y en América Latina?) quizá está terminando una
era de los hombres y está comenzando un nuevo tiempo de las
instituciones. Después de años de vivir a la deriva de perso-
nalismos políticos de variada laya, crecientes sectores de
nuestras sociedades están en busca de una nueva instituciona-
lidad que ofrezca mínimas garantías y certezas razonables. En
estas tierras el PAN se dio cuenta primero que nadie de esta
exigencia, y ahora el PRD se ha sumado a la partida.
La segunda tarea es algo más complicada, y los sectores
«duros» del perredismo militante se han puesto sus propias
piedras en el camino. Si comparamos las cifras gruesas de las
6 El PRD se fundó e15 de mayo de 1989. Contó inicialmente con el respaldo
dt' los simpatizantes que impulsaron la candidatura del ingeniero Cuauhtémoc
Cárdenas a las elecciones presidenciales de 1988, y que se habían agrupado
en el Frente Democrático Nacional (FDN). habitualmente llamado «frente
carden ista>•.
6 NUEVA SOCIEDAD 145 7
elecciones presidenciales de 1988 y 19947 , el dato obvio es la Por si hiciera falta algo más, al
caída en picada de la centroizquierda y el auge de la PRD le llovió desde el húmedo
centrodcrecha política representado por el partido de Acción sudeste mexicano un resucitado y
Nacional. televisable zapatismo, que fue
algo así como sacarse un tigre en
Elecciones 1988 y 1994 la lotería; porque si bien retempló
su espíritu militante y revolucio-
Varios factores explican este franco declive. Desde 1988 en nario, y lo terminó de hermanar
adelante el PRO ha sido bueno para liderar la protesta social, con lo más sufrido del país, el
para tomar plazas, bloquear caminos o liderar huelgas; en campesinado indígena de las zo-
suma, ha sido bueno para ganar las calles, pero malo para nas más azotadas del país, tam-
llenar las urnas. A esta desdichada historia han contribuido la bién lo alejó fatalmente de secto-
carencia de un discurso claro y de un programa creíble, salvo res claves de la sociedad mexica-
na. No es de extrañar, entonces,
por la machacona y necesaria prédica en favor d~ la d~moc.ra­
que una ciudadanía adversa al
tización del sistema político; la falta de una dmgencta umda
priísmo gobernante, pero mode-
y de una organización coherente; el abuso del «oposicionismo»
antigubernamental como bandera política y de la protesta rada en sus convicciones ideoló-
gicas, haya puesto su voto en el
social como táctica de lucha.
PAN, como una manera de apos-
De entrada, el PRD no ha podido descifrar un dilema
tar al cambio pero sin pasar por el
perturbador que es común a todas las expresiones de la
engorroso trámite del caos políti-
izquierda latinoamericana: cómo constituirse en una «alterna-
tiva» de poder frente a programas de gobierno que, en sus co y la violencia guerrillera.
En este sentido, no es una iro-
líneas maestras, no parecen tener alternativas a la vista.
nía menor de esta sinuosa transi-
Naturalmente, afirmar que no tienoo «alternativas» no signi-
ción que el PRD, que nació ofen-
fica que no tengan «correctivos», que no puedan ser corregi-
dos con una orientación social más progresista. Pero sean dido de una de las costillas del
PRI, y basó su crecimiento inicial
cuales fueran los caminos de esa reforma, la actual oposición
en ser «lo otro» del partido de
de izquierda se ha visto en el brete de navegar por aguas
gobierno, ahora sea un obligado
difíciles: no puede alterar los trazos fundamentales del actual
compañero de ruta de su enemigo
modelo, a riesgo de recaer en desequilibrios macroeconó-
' micos inmanejables, pero tampoco puede agregar adherentes fraterno. Por esas cosas que tiene
la vida, PRI y PRD tienen hoy por
sin cuestionar las consecuencias sociales del mismo, ofre-
hoy un objetivo común de cara a
ciendo un programa realista de reformas sociales. Mientras
las próximas confrontaciones
este entuerto se resuelve, el viejo PRI y el renovado PAN
electorales: frenar el avance del
parecen los únicos capaces de avanzar por entre las dudas
y las vacilaciones de sus críticos progresistas, presentándose PAN como la principal opción
opositora&. Del lado del PRI el
ante la sociedad -y en particular ante los factores reales de
poder- como garantías de gobernabilidad del sistema. asunto es claro: no puede permitir
que el PAN siga creciendo a fuer-
za de capitalizar el descontento
socioeconómico de nueva data y
7 Al referirme a 1988 anoto las cifras «Oficiales» de aquel entonces, con todo la falta de credibilidad política
lo que ello implica de escepticismo acerca de las cifras «reales» de la elección.
8 En este sentido es muy notorio el cambio de táctica política que va del que arrastra el partido en el poder;
<<salinismo» al <<l.edillismo». Salinas apostó, un poco por necesidad y otro en otras palabras, al PRI no le
conviene que el PAN sea percibi-
poco por convicción, a un acuerdo estratégico con el PAN en aras de fundar
un esquema «bipartidista» en México; Zedtllo, en cambto, ha tntentado do por importantes sectores de la
construir una nueva relación con el PRO, en un pie de igualdad respecto del
sociedad como una alternativa a
PAN. El objetivo más o menos obvio del zedillismo es el de equilibrar la
oposición antipriísta con un ala derecha, el PAN, y una de izquierda, el PRO. su largo pero menguante lideraz-
Divide et impera, que le dicen. go. El PRD, en cambio, está al
NUEVA SOCIEDAD 145
borde del descenso: si no logra
alguna victoria resonante (la
gobernatura de un estado de la
República o el Distrito Federal,
donde tiene sus mayores reservas
militantes), estará cerca de desin-
tegrarse en los incontables frag-
mentos de la vieja izquierda que
contribuyeron a formarlo.
Siguiendo esta línea de razona-
miento, el perredismo no parece
tener un futuro promisorio si no
logra convertirse realmente en una
«centroizquierda)), es decir, si no
logra convencer a un electorado
volátil que es capaz de ocupar el
centro del espectro político con
propuestas factibles, y más im-
portante aún, si no logra anudar
acuerdos serios (y para eso tiene
que aceptar algunas propuestas
desagradables) con los factores
reales de poder, tanto externos
como internos. Si bien el diálogo
y la negociación no son el fuerte
del nuevo líder perredista, el ca-
mino de la intransigencia y el en-
frentamiento no harán otra cosa
que seguir aislando al PRD de
bases electorales más amplias.
La difícil gobernabilidad
A lo largo de los últimos años nos
hemos acostumbrado a pensar el
cambio político en México sobre
el eje privilegiado que distingue
«autoritarismo)) y «democracia)>.
Con ser una parte de la verdad,
esta manera de ver las cosas deja
en la penumbra un asunto de cre-
ciente importancia: la solución a
los problemas de la construcción
democrática no necesariamente
implica establecer un orden polí-
tico eficazmente gobernable. De
este modo, buena parte del debate
entre los analistas ha ido por el
lado de establecer si México es
9
8 NUEVA SOCIEDAD 145
«más o menos» democrático, o si se ha liberalizado «más o poblacional y que en modo alguno logrará remontar la debacle no se puede seguir echándole más
menos)>, pero se le ha prestado menos atención al hecho de leña al fuego.
sufrida después del efecto tequila), con una marcada inca-
que el México de hoy es bastante menos gobernable que el de Se me ocurre que un viejo y
pacidad -o desatención- para responder a elementales nece-
ayer. Es una lástima que a veces se pierda de vista que hoy desleído Gramsci lo hubiera
sidades sociales, con la incuestionada presencia de la violen-
gobernar democráticamente -y aquí conviene poner acento dicho más o menos así: gran parte
cia -ya sea social y desorganizada, o con base en estructurados
en el verbo- no es lo mismo que tener una democracia. de los problemas de esta larga y
movimientos rebeldes-, y con la creciente erosión de la
Y esta preocupación no es gratuita. Sobre todo si pensamos legitimidad política debida a episodios reiterados y mani- sinuosa transición mexicana pro-
que se ha difundido una interpretación demasiado lineal en fiestos de corrupción política y enriquecimiento ilícito de vienen de que se está gestando un
torno a los hechos que han conmovido a la opinión pública nuevo paradigma de goberna-
funcionarios gubernamentales, el panorama parece teñirse de
mexicana en los últimos tiempos, al menos desde comienzos bilidad de naturaleza democrá-
colores algo oscuros. Si a esto le agregamos los enfrenta-
de 1994. Esa línea puede ser resumida como sigue: si hoy tica, que no acaba de nacer, sobre
mientos propios de toda lucha electoral competida, México
existe inestabilidad, falta de credibilidad y una menguada el viejo paradigma de goberna-
bien puede convertirse en un raro laboratorio para exami~~r
capacidad para mantener el orden público (leyéndose todos bilidad autoritaria, que todavía
las tensiones -y las complementaciones- entre gobernabiii-
estos elementos como indicadores de una situación de serio no tennina de morir. A ver cómo
dad y democracia.
déficit de gobcrnabilidad) es por la falta de democracia; por En este contexto, los acuerdos en torno a la refonna le hacen.
lo tanto, la apertura democrática consumada traerá la go- electoral a que llegaron recientemente los partidos políti-
bemabilidad que hoy se ha puesto en entredicho. Si bien cos, y la reorganización democrática de alguno de ellos, son
ambas afim1aciones son parcialmente ciertas, no dejan de ser México DF, ugosro de 1996
signos promisorios en un horizonte social y económico donde
incompletas.
El punto es que se olvida con demasiada frecuencia que la
democracia es el mejor juego de reglas para -entre otras
cosas- distribuir poder, pero es bastante más deficiente a la
hora de construirlo. Por tal razón, podría decirse que en esta combatientes, tanto durante el
difícil transición se está jugando no sólo el establecimiento de periodo de concentración de las
reglas de juego democráticas para procesar los conflictos de fuerzas militares como durante la
la sociedad mexicana, también se está dirimiendo un nuevo etapa de contingencia. La inver-
juego de pautas para generar y para ejercer efectivamente el sión hecha en la atención a aqué-
poder político en México. De acuerdo con esto, la transición llos aseguró la necesaria esta-
política que México está viviendo anudaría dos hilos: de un Ricardo bilidad política para ejecutar los
lado, un cambio al nivel de lo que habitualmente se llama la La nueva agenda Córdova compromisos contemplados en
forma de gobierno (de una forma semi-autoritaria o semi- de posguerra Macías los Acuerdos de Paz. En dicha
democrática a otra de democracia plena); pero de manera más evaluación se señala que se ha
fundamental, involucra el tránsito de un paradigma de gober- logrado la inserción o reinser-
nabilidad (un entramado de reglas institucionalizadas entre ción de ex-combatientes a la vida
factores reales de poder que garantizó estabilidad a lo largo de
décadas) a otro de perfi les todavía inciertos y en gestación.
En este marco, las elecciones intermedias de 1997 serán un
test crucial para orientar el derrotero de esta doble transición.
En ellas el PRI se juega la mayoría en la Cámara de Diputados,
A cuatro años y medio de la firma de los Acuerdos ?e Paz,
se puede afirmar que en lo sustantivo se ha cumplido con
lo firmado en el Castillo de Chapultepec, lo cual implicaría
decir que ha concluido la etapa de transición de la guerra a la
paz y que se ha avanzado bastant~ ~n la transición de u~a
nidades locales (MSI~
1996). Es importan-
te aclarar que una
«reinsercióm) exi- ~
o
civil y productiva en las comu-
el control político de la regencia del Distrito Federal y cinco sociedad militarizada a una desmiluanzada. Falta todav1a tosa no implica ne- ?t
gobernaturas más. Si la votación le es adversa, y la proba- cesariamente una signi-
mucho camino por recorrer en la transición del autoritarismo
bilidad de que esto suceda no es baja, entonces México se va ficativa mejora económica, pues
a la democracia.
a encontrar de cara a una serie de problemas de gobernabili- pueden haberse integrado a la
En una evaluación reciente sobre el proceso de transición,
dad inéditos en su historia, pero que otros países han sufrido vida civil y productiva y estar
se señalaba que el Plan de Reconstrucción Nacional (PRN) ha
en los últimos años, sobre todo en los tramos iniciales de las igual de pobres y frustrados que
tenido éxito en la ayuda a la desmovilización de los ex-
transiciones democráticas. el resto de los habitantes de las
Con una economía que no parece levantar cabeza (las comunidades, en particular aque-
RICARDO CóRDOVA MACIAS: sociólogo salvadoreño; director ejecutivo de la
estimaciones para 1996 son de un crecimiento del PBI de Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo; presidente de la Asociación Centro- llas más afectadas por el con-
alrededor del 3%, esto es, más o menos parejo al crecimiento flicto armado.
americana de Sociología.
 NUEVA SOCIEDAD 145
Consecuentemente con el cum-
plimjento de los Acuerdos de Paz,
se ha reducido el mandato de la
misión de observación de la
ONU en El Salvador. A fines de
junio de 1991 se estableció la Mi-
sión de Observadores de las Na-
ciones Unidas en El Salvador
(Onusal) para verificar el acuerdo
sobre los derechos humanos. Tras
la firma de los Acuerdos de Paz,
su mandato se extendió para veri-
ficar el cumplimiento del resto de
los acuerdos. Después de las elec-
ciones de 1994, se redujo el alcan-
ce de la misión de la ONU, cam-
biándose su nombre por el de Mi-
sión de las Naciones Unidas en El
Salvador (Minusal). En abril de
1996, la Onusal cambió su deno-
minación por Oficina de las Na-
ciones Unidas para la Verifica-
ción (Onuv), con el fin de supervi-
sar los pocos acuerdos pendientes
de realización.
Los costos del proceso de paz
D e acuerdo con el gobierno de El
Salvador (1996), el costo total de
los Acuerdos de Paz ha sido de
casi 21.000 millones de coloncs 1
(2.400 millones de dólares), y la
contribución total donada ha cu-
bierto el 32%, 765 millones. El
gobierno incluye los préstamos
internacionales (21% del costo
total) como parte de su contribu-
ción y no como de Jos donantes. El
costo total para el gobierno (re-
cursos propios y préstamos) ha
sidodepocomásde 14.000millo-
nes de colones, prácticamente el
doble del monto i nicialmentecon-
templado.
El gobierno de EEUU ha sido
la principal fuente externa de apo-
yo para el proceso de paz. Inicial-
mente prometió 250 millones de
10 NUEVA SOCIEDAD 145 11
dólares en fondos de la USAID para el PRN, y posteriormente 25,3% de los asaltos reportados en la encuesta han sido en--el El aspecto más importante de
aumentó esta cantidad a 300 millones. Esto incluye 191 vecindario de residencia de la víctima, el 16,3% ha sufrido el todo este proceso de reorganiza-
millones en nuevos fondos, más los recursos de programas en crimen cerca del lugar de trabajo, mientras que el 15% ha ción y redefinición de la seguri-
progreso redirigidos para apoyar al PRN, y moneda local enfrentado el hecho en el transporte público, un 13, l% ha sido dad pública, es la creación y desa-
generada por previos programas macroeconómicos y de asis- víctima de asaltos en su propia casa. Otra encuesta realizada rrollo de la nueva PNC, fuera del
tencia alimenticia. en 1996 mostraba que la delincuencia constituía el principal control de la Fuerza Armada. Se
problema del país para el 36,1% de los encuestados, seguida trata de una policía sobre la base
La nueva agenda de posguerra de laeconomía(l7,4%) y del desempleo (17,2% )6 . En síntesis, de una nueva doctrina, organiza-
se debe entender que el fenómeno de la delincuencia se ha ción y mecanismos de selección,
El agotamiento de la agenda plasmada en los Acuerdos de constituido en el principal problema para la población salva- formación y adiestramiento. La
Paz, se ha expresado en los últimos meses en un debate doreña, y que por lo tanto hay necesidad de lograr eficiencia creación de la PNC es una parte
político en torno a otros contenidos que deberían ser recogi- en el combate contra aquella y el crimen organizado. fundamental de los Acuerdos de
dos en una nueva agenda nacional, que responda a las condi- Paz. Sin embargo, en los últimos
ciones particulares de la posguerra. El cumplimiento de los La reforma de la seguridad pública. Como parte de la meses de 1995 numerosos proble-
pocos acuerdos pendientes, obviamente debe formar parte de reforma a la seguridad pública en los Acuerdos de Paz, se han mas derivaron en importantes
esta nueva agenda. Sin embargo, hay dos temas que se han implementado las siguientes medidas: la disolución de la cuestionamientos sobre el funcio-
impuesto en este periodo y que no formaron parte de los Guardia Nacional, Policía de Hacienda y Policía Nacional; se namiento de la PNC y su futuro
Acuerdos de Chapultepec. Me refiero al problema de la delin- aprobó el anteproyecto de creación de la Policía Nacional inmediato. Los últimos informes
cuencia y al de la situación económica que vive el país. Ambos Civil (PNC); se creó la Academia Nacional de Seguridad de la División de Derechos Hu-
expresan dos prioridades fundamentales de la posguerra. Pública (ANSP) -en abril de 1992 se nombró al director e manos de Onusal han señalado a
integró su Consejo Académico, e inició sus operaciones la PNC corno responsable de vio-
La política de seguridad ciudadana. El fenómeno de la administrativas en mayo de 1992. En agosto de 1992 se laciones. Entre julio y septiembre
delincuencia debe ser controlado, pues hoy en día tiene el nombró al director general de la PNC; y en septiembre fue de 1994, Onusal confirmó 26 ca-
potencial de desestabilizar el sistema político. De acuerdo inaugurada oficialmente y comenzaron los cursos en la ANSP. sos. De estos, 3 se trataron de
con una encuesta realizada durante 1994, uno de cada cua- El balance de lo realizado en este campo entre 1992 y 1993 es violaciones al derecho a la vida,
tro salvadoreños dice haber sido víctima de un robo o asal- bastante positivo, no obstante se identificaron tres tipos de que si bien «debe descartarse que
to en los últimos meses. En la misma encuesta se plantea problemas para el establecimiento y despliegue de la PNC: 1) las ejecuciones arbitrarias señala-
que el principal problema del país es el crimen y la violencia dificultades para que el gobierno dotara de la infraestructura das no responden a una actitud
-28%-, y en segundo lugar el desernpleo 2. Un estudio del y equipo necesario para el inicio de las actividades de la planificada de los efectivos
IUDOP describía el ambiente de inseguridad general en el que ANSP, y la limitación en equipo tendría un impacto en la involucrados, ni menos aún a una
vive la ciudadanía, en los siguientes términos: el70,5% de los calidad del entrenamiento de los nuevos reclutas; 2) retraso y política sistemática de la acción
encuestados puede identificar la existencia de focos de peli- carencia de equipo básico en el despliegue de la PNC; y 3) policial», no por eso debe dejarse
grosidad cerca de su lugar de residencia3 . En una encuesta limitaciones financieras, debido a que los donantes interna- pasar de lado que <<lo que sí se ha
realizada en diciembre de 19954, al preguntar sobre la acción cionales dedicaron un porcentaje muy bajo a las reformas a la verificado es que en todos estos
del gobierno para contrarrestar el problema ele la delincuen- seguridad pública (9% ); y a que el gobierno tampoco propor- casos se aprecia una desmedida
cia, e134,1% respondió nada, el47,2% dijo poco, únicamente cionó todos los recursos aquese había comprometido (S tan ley, utilización de las armas de fuego
el 13% respondió bastante y el2, 7% dijo mucho, mientras que 1993 ). Durante 1994 surgieron problemas en el cumplimiento por parte de los efectivos policia-
el 3% no sabe. En otra encuesta reali7.ada en mayo de 1996 5 , de algunos de los acuerdos firmados: retraso para la disolución les, así como una tendencia a obs-
el 50,7% de la población se siente muy amenazada por el de la Policía Nacional; intentos por nombrar ex-agentes de la taculizar las investigaciones pos-
problema delincuencia!. En dicha encuesta se señala que el PN en la PNC, al contrario de lo acordado; en la forma como teriores, llegando hasta la altera-
fueron transferidas a la PNC la Unidad Especial Anti-narcó- ción de los indicios y de la escena
ticos y la Comisión Investigadora de Hechos Delictivos; a lo del crimen»7 • En general, las prin-
1 Se estima además que hay necesidades financieras adicionales para 1995/
96, por un monto superior a los 750 millones de colones. con lo cual el total cual se debe agregar falta de cooperación del gobierno con cipales violaciones a los derechos
sería de 21.500 millones. Onusal y Copaz en relación con algunas reformas de la humanos son clasificadas de la
2 CID·GALLUP: Opinión Pública, El Sall'luior N" 20, 511994. seguridad pública; y continuaron las limitaciones financieras. siguiente manera: l) las violacio-
31UDOP: «Los salvadoreños evalúan el año de 1995>• en Boletín de pren.m. nes que tienen origen en el desco-
año XI N• l. 6JUDOP: <<Los salvadoreños evalúan los dos años de gobierno de Calderón»
4 Ibíd. nocimiento o errónea interpreta-
en ECA N• 571-572,5-6/1996.
5 IUDOP: «Los salvadoreños opinan sobre la delincuencia común y la ley de 7 Onusal: <<XII Informe del Director de la División de Derechos Humanos al ción de la normativa vigente por
emergencia>> en Boletín de prensa, año XI N• 2. Secretario General, julio 1994- septiembre 1994». San Salvador. parte de los policías; 2) aquellas
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12 13
NUEVA SOCIEDAD 145
que responden a problemas más
La desaceleración de la economía
complejos y profundos, que re- las siguientes accwnes: . 1) el compromiSO · P?r eJ·ecutar ~<a, enfrentar los problemas básicos;
basan la simple negligencia o falta cortísimo plazo, un programa de inversiOnes pubh~~ de ~as sino que han sido vistas por ~lgu­
Al revisar la marcha de la economía durante 1995, destaca el
de conocimientos procesales. En de mil millones de colones, en infraestructura y el a~ea ~oc~~) nos analistas como un cOnJunto
anuncio del gobierno en el mes de enero, sobre la adopción de
estasegundacategoría entran prin- fi de sentar mejores bases para el desarroll? nacwnal», de medidas de «carácter reacli vo»,
~~trasa blen~s ~~con~~
una nueva estrategia económica, cuyo objetivo último sería
cipalmente las denuncias por eje- :e «la desgravación arancelaria de los que «parecen responder más .a
convertir al país en una gran zona franca. El eje central de este
cuciones arbitrarias, malos tratos mo a fin de dar más tiempo a las empresas nacl.ona.~s P< aplacar ánimos, enfrentar u.na cn-
nuevo modelo económico sería la fijación del tipo de cambio
y por uso excesivo de la fuerza,
y la eventual dolarización de la economía. Además, dicho modernizarse y entrar en el proceso de glo?ahzacw~, con sis de expectativas, y satisfacer
tema bastante recurrente. Debido ca aeidad competitiva»; 3) se anuncia que «la lmportactOn d~ algunas demandas de grupos de la
bi~nes de capital que sirven para produ~ir o~os bJenes, .s~ra
programa contemplaba la reducción de los aranceles, una
a la utilización de la fuerza policial gran empresa privadm> (FUNDE,
reforma fiscal, la privatización de activos estatales y la
para disolver actividades de pro- 1IVA Para Jos contribuyentes mscntos en el M mis- 1996).
testa, se ha producido un «enfren-
profundización de la reforma financiera, incluyendo la priva- exenta d e • · d ¡ 6~ a las
tización de los fondos de pensiones (Segovia, 1995). Este terio de Hacienda»; 4) «se mantiene el rel~t~gro e . o .
tamiento» entre el ministro de . de productos no tradiCionaleS>>, La propuesta del sector empre-
anuncio generó un debate que trascendió las fronteras nacio- exportaciOnes 1 5) · se y
Seguridad Pública y la procurado- . mentarán las líneas de crédito para apoyar a a mlcr0 sarial. De cualquier forma, la co-
nales. Sin embargo, «la imposibilidad política del gobierno de
ra para la Defensa de los Derechos mere -a empresa. 6) se anuncia «la depreciación ace.lerada de yuntura económica generó las
Humanos. La crítica de ésta se
implementar algunos componentes centrales de la estrategia
anunciada; el manejo poco consistente de la política económi-
peque~ f. ·os de' las, empresas y la eliminación
los act1vos IJ ·
del impuesto
d .· les de
condiciones para que se planteara
orienta al «exceso» de violencia a las anancias de capital como mecamsmos a ICIOna . un debate en torno a la situación
fome~to a la inversión y la generación~~ nuevos empl~o.s», 7)
utilizada. ca; los costos económicos de algunas medidas adoptadas; y
económica, dentro de la cual se
los frecuentes cambios -a veces contradictorios-en el discur-
En el Informe del secretario se one en marcha el plan de reactivacwn agrop~cuana.• 8) se inscribe el llamado del presidente
so económico oficial, erosionaron la confianza y la credibili-
general de las Naciones Unidas p1 1 p ograma Nacional de CompelltiVIdad, 9) se por el consenso. Es en este mar~o
sobre los Acuerdos de Paz en El
Salvador, para el período de 1o de
dad del gobierno entre amplios sectores de la población,
particularmente en el sector privado» (Segovia, 1996). ~7:n ~~~~~fi:ar t~na promoción del país e n ~¡ ext~~i?r, <~Co~rnl~ en el que la gremial e~np~esartal
más importante del pms d10 a c~­
Este panorama se fue volviendo más complicado, debido luoar de grandes oportunidades para 1a ¡nversiO~,
mayo-20dejuliode 1996seplan- ,d .. d d y calidad del trabajador salvadoreno, como nocer en agosto de 1996 su ManJ-
a que para 1996 se manifestaron ciertos rasgos que mostraban Pro uct1v1 a b. vi-
tea, a propósito de la PNC, que . , . roductor de excelentes lenes y ser IiestoSalvadoreño(ANEP, 1996).
una tendencia hacia la desaceleración de la economía, aunque destmo tunst1co Y P d ·d ¡· ·dez en el sistema
los progresos «se han visto empa- . . 1O) promover una a ecua a lqUJ . En dicha coyuntura, el principal
cf:~!~~iero «para incrementar el crédito product!vtc> Y, se·glullr)
a juicio de algunos economistas, «en ténninos estrictos de
ñados en cierta medida por las reto para el gobierno era el d.e
crecimiento y estabilidad macroeconómica, no se puede ha-
dificultades que persisten para fac1·¡·t d elprocesodered ucc1on . · , de'·
las tasas de m eres», restablecer la confianza Yla c~ed~­
blar de una verdadera crisis económica» (FUNDE, 1996). En 1 an o ' . ., · d ensio-
consolidar el sector de la se- acelerar el proceso de modermzaciOn del Slste~1a . ~ p d las bilidad de los agentes economJ-
suma, estos factores provocaron un cambio sustancial en el
guridad pública de conformidad nes· 12) destinar el producto de la modermza:!On e . cos y de la población en g~n~ral
'/esas del Estado «en infraestructura y en el area s~CJal,
clima económico del país y en sus reglas del juego. La
con el modelo establecido en los con relación al futuro economJco
incapacidad del gobierno de articular una política coherente
Acuerdos de Paz.... Por consi-
y creíble tuvo como resultado la aparición dentro de distintos ~~:facilitan un desarrollo sostenibl~, ~1 tiempo _que ~u eJeC~~ del país. Esto demandaba del go-
guiente, persiste el riesgo ... de ción enera nuevos empleos y benefiCia a los ~asyo res». e bierno la definición de una estra-
discu~·so presidencial termina con un llamado mvltan?o a ~.u
sectores sociales, de inseguridad y pesimismo crecientes
que la PNC pudiera perder su tegia y un programa consisten~e .Y
respecto del futuro económico del país, así como a la capaci-
identidad de institución al servi- creíble que permitiera re~ef~mr
dad de gober~arde la actual administración. Este problema se «unamos nuestros esfuerzos para diseñar una estrategia n~cl?­
cio de la comunidad y pasar a ser nal a largo plazo, que nos lleve al desarrollo de una VISIOn las reglas del juego economtco.
fue profundizando, en la medida que a juicio del sector
un nuevo instrumento de poder Frente a este vacío es que los
empresarial, el gobierno se negaba a aceptar la nueva reali- conjunta»R. nside-
proclive al autoritarismo y que no Estas medidas en términos generales ~ueden ser co empresarios presentan su «men-
dad: «la reticencia de los encargados de conducir los asuntos
rinde cuentas al público». Allí se
económicos a aceptar la existencia de un problema que, como radas como un ~rirner paso positivo. Sm embargo, cor~o saje a la nación». _
reitera la preocupación «por la
desaceleración de la actividad productiva, puede surgir por s~ñala un economista: «más positiva serí~ su. puestaden p~~c.­ El Manifiesto Salvadoreno
debilidad que sigue percibién-
dose en el funcionamiento de los
diferentes causas en el momento menos esperado». La resis- ~ica. Es en la ejecución del programa econ:>mlc~ do;1 o~~fe~~~~ identifica tres principales retos
que enfrenta la nación salvadore-
tencia a aceptar dicho fenómeno «no hizo sino postergar la a debilidad mayor es la misma cuan o e e.
mecanismos de control interno ~na gr n , ' ia ercepción prevaleciente de que son ña: 1) crecimiento «con base en el

::::~;t!~,J~~~~~h~~~:~~~ lo9~~;o~~:n~~~~asp~~~~~;:;
adopción de medidas que sin duda hubieran hecho variar
de la PNC». En otra parte del ahorro interno», cumpliendo con
sustancialmente el enfoque con el cual se había pretendido
informe se advierte que «las ex- el imperativo de ser un des~rrollo
profundizar la reforma económica desde principios de 1995,
pectativas a que dio lugar el es- q. se han levantado en torno a estas medidas, es qu sustentable; 2) el gasto social con
pero que también habrían contribuido a prevenir la prolonga-
tablecimiento del Consejo Na- clones¡ queercJ·be
no se es p fonnando parte de una estrategia global para responsabilidad fiscal; Y3) hacer-
ción y agudización del problema» (Vida!, 1996a).
cional de Seguridad Pública en lo en democracia. Uno de los a~­
Como respuesta a este panorama es que deben entenderse
ene-ro de 1996 no han sido satis- pectos más relevantes del man.J-
las doce medidas anunciadas por el presidente Calderón Sol .d . d la Repúbica Armando Calderón
fechas». 8 Discurso pronunciado por ell pres• ;nte_oede su gestió~ presidencial, en l.>Ll fiesto es que plantea la urgencia
en su segundo informe de gobierno, entre las cuales destacan Sol, en ocasión de celebrar e segun o an
p,,.,., r:rtífirll 4/1)/91) . de discutir la necesidad de rede-
 NUEVA SOCIEDAD 145
fin ir el rol del Estado. De manera
sintética, la propuesta empresa-
rial para transformar a El Salva-
dor, consiste en que tenemos que
crecer económicamente, «pero con
base en el ahorro interno y respe-
tando los imperativos de la
sustentabilidad ambiental, ocu-
pándonos a la vez de las necesida-
des sociales de nuestro pueblo,
con responsabilidad fiscal com-
partida». Y todo esto «dentro de
un marco político democrático».
El Manifiesto Salvadoreño re-
cibió una buena acogida por parte
de las distintas fuerzas sociales y
políticas. Su principal novedad es
que por vez primera el sector em-
presarial presenta un documento
para ser discutido con todos los
sectores. Una de las críticas al
documento es su generalidad y
falta de concreción. A esta crítica
las gremiales empresariales res-
pondieron que su intención no fue
proponer un plan con medidas es-
pecíficas. Para el di rector ejecuti-
vo de ANEP, «el Manifiesto no es
en modo alguno un conjunto de
acciones programáticas; es más
que eso. Es una toma de concien-
cia sobre los grandes desafíos y
oportunidades que tenemos los
salvadoreños para consolidar la
democracia y el desarrollo con
equidad». Admite que el Mani-
fiesto deja preguntas sin respues-
ta, pero a cambio de esto, <<Ofrece
sin dogmatismos, un marco de
referencia para que todos los sec-
tores, dentro de una amplitud de
criterio y un espíritu constructivo
y conciliador, lo enriquezcan y,
hagan suyo, un concepto aglutina-
dor alrededor de objetivos nacio-
nales de progreso» (Vida!, 1996b).
La búsqueda del consenso. El
tema de fondo detrás del maní-
14
fiesto empresarial es la necesidad de alcanzar un consenso o
acuerdo básico en materia económico-social. Los empresa-
rios han expresado estar dispuestos y con propuestas para
participar en la construcción de un proyecto de nación com-
partido. No obstante los logros importantes ele los Acuerdos
de Paz, es necesario insistir en que en ellos no se introduce
ninguna modificación sustantiva ele la estructura económico-
social del país. Los principales temas de la problemática
dejados fuera de la mesa de negociaciones, de común acuerdo
por las dos partes. El Foro de Concertación Económico-
Social es uno de los pocos aspectos abordados en la mesa de
negociaciones, y constituyó un novedoso mecanismo de
concertación entre gobierno, empresarios y trabajadores, que
sin embargo se agotó rápidamente debido a que se produjeron
una serie de hechos (huelgas, despidos laborales, no ratifica-
ción de los convenios de la OIT, falta de consenso en torno al
nuevo Código de Trabajo, etc.) y declaraciones que han
mostrado las diferencias profundas existentes entre el sector
empresarial/gobierno y el sector laboral.
El otro antecedente que muestra la dificultad de concerta-
ción lo constituye el también fracasado Pacto de Apaneca,
firmado en mayo de 1995 por el gobierno y el Partido
Demócrata. Este pacto fue firmado con bastante ingenuidad
por esta agrupación y por consideraciones tácticas por parte
del gobierno. A su fracaso contribuyó la rapidez con que sus
firmantes procedieron, buscando en los hechos la exclusión
de otras fuerzas políticas.
Un nuevo esquema de concertación política
L a encrucijada en la que se encuentra el sistema político de
posguerra
. tiene que ver con la necesidad que existe de lorrrar
o
una sene de acuerdos que permitan la consolidación demo-
crática, lo cuál requiere de acuerdos en el tema económico-
social.
La búsqueda del consenso es un mecanismo de estabilidad
necesario en épocas de crisis, como la que estamos viviendo
en esta etapa de transición. Un problema político central para
la futura gobernabilidad del país consiste en definir y seguir
operando con los términos que hicieron posible la gestación
del consenso que, a su vez, permitió a la sociedad alcanzar los
Acuerdos de Paz. Lo más importante del proceso de paz,
como lo dijo el entonces presidente Cristiani en su discurso en
Chapultepec, es el método adoptado para solucionar la gue-
rra, vale decir la búsqueda del consenso: «no es sólo el
resultado de la negociación lo que tiene valor como producto
positivo de un esfuerzo constructivo y concertado, es el
método mismo del diálogo, del entendimiento razonable y de
la búsqueda sensata y efectiva de soluciones a los nrohl~m:~<:
NUEVA SOCIEDAD 145 15
más agudos y más difíciles»9 . Debido principalmente a 1~
Bibliografía
imposibilidad de una victoria militar ~or ninguna de las d.os
partes, es que se generaron las condiciOnes para la negocia-
ción. La principal lección de la guerra, por lo tanto, es que
ninguna fuerza por sí sola es capaz de conducir los destinos ANEP: «El Manific.~to Salvadoreño. Una
propuesta de los Empresarios a la
del país. ., Nación», San Salvador, 1996
La transición que vive El Salvador muestra una tenswn Córdova Macías, Ricardo: El Salvador:
entre los conceptos de democracia y concertación. La lógica h1s negociacione.r de paz y los reto.~
es la siguiente: a juicio de algunos analistas, al haber obtenido de la posguerra, Instituto de Estudios
ARENA una mayoría incuestionable de la votación, se vuelve Latinoamericanos, San Salvador.
1993.
depositaria de la voluntad popul~r, que le ~a otorgado,un firme FUNDE: «Posición de la FUNDE frente a
mandato hasta la próxima elecc1ón, y no tiene porque concer- la situación económica que vive el
tar con las minorías, sobre todo porque la misma política país y las recientes medidas guberna-
mentales>>, San Salvador, 6/6/1996,
económica no se considera sujeta de negociación . Algunos
mi meo.
sectores conservadores se oponen a la búsqueda del consenso, Glower, Carlos J.: <<La credibilidad de la
por considerar que en las urnas se ha o?tenido ~a repr~s~nta­ política económica>> en El Diario de
tividad y por consiguiente no es nccesano negoc1ar pOSICIOnes Hoy, 29/6/96.
Gobierno de El Salvador: «lnfonne sobre
ni ceder, entregando parte de la convicción propia para llegar
el cumplimiento de los Acuerdos de
al consenso. Hay una regla democrática que plantea que la
Paz al31 de octubre de 1995>>, 1996.
mayoría tiene preeminencia sobre 1~ minoría. , . Management Systems Jntern:llional
El problema de fondo es la relac1ón entre mayonas/mmo- Assistanceto the Transition from War
rías en el sistema político de posguerra. El consenso no es lo to Peace: «Evaluation ofthc USAlD/
El Salvador's Speciat Strategic
mismo que la unanimidad, pues su blÍsqueda es un pr?ces~ de
Objective>>, 6/1996.
ingeniería política que requiere lograr que todos los Implica- Segovia, Alex: «Valoración preliminar del
dos en una decisión coincidan en aceptarla, aunque algunos programa económico anunciadO>> en
sigan pensando de una manera distinta. Lo importante es el Revista Tendencias N°38, San Salva-
dor, 1995.
compromiso asumido, aunque no satisfaga a todos los actores.
Segovia, Alex: «Balance económico de
No se pretende que todos piensen igual. El conse~~o es un
1995>> en Panorama 1995. El Salva-
mecanismo de estabilidad necesario en épocas de cns1s y para llor ecmuímico, .mcial, polftico y sin-
determinadas decisiones de extraordinaria importancia. Para dical, Fundación FriedrichEbert,San
garantizar la futura gobernabilidad de nuestr~ ~aís, es ne~esa­ Salvador, 1996.
rio asegurar que los principales actores pohllcos y soc1ales Stantey, William: «Risking Failurc. The
Problems and Promise of the New
logren alcanzar consensos mínimos sobre aspectos relevantes Civilian Policc in El Salvador>>,
para el futuro de la nación, tales como la economía y la Report co-produced by Hemisphere
seguridad ciudadana. Estos temas han llegado para quedarse lnitiatives and the Washington Officc
on Latin America, 1993.
por algún tiempo en la agenda de la posguerra.
Vida!, Juan Héctor: «El problema econó-
mico y la oferta presidencial>> en ú1
San Salvador, agosto de 1996
Prensa Gráfica, 10/6/1996a.
Vidal, Juan Héctor: <<El Manififesto Sal-
vadoreño: un llamado a la reflexión y
9 En: «Adiós a las armas. Paz para El Salvador>> en El Día, México, 17/1/92, a la acción concertada>> en La Prensa
p. 6. Grtifica, 8n/l996b.
 u~ cambio histórico en Es pa-
n~ ha supuesto, para alcanzar NUEVA SOCIEDAD 145 17
el gobJe~~o con ciertas garantías
de estabJhdad y eficacia, el pacto A pesar de que el gobierno socialista intentó incluir a1 feroz campaña por parte de un
entre la derecha española y las Partido Nacionalista Vasco (PNV) en su arco de sostén, sector de los medios de comuni-
fuerzas del centro-derecha basa- i extendiendo al nivel nacional la colaboración que ambos cación. La elaboración semanal,
das fundamentalmente en presu- partidos venían manteniendo en el ámbito vasco, aquél final- durante meses, de la agenda polí-
Manuel
pu~stos nacionalistas periféricos.
La Incapacidad de la oferta electo- Alcántara El centro-derecha mente declinó apoyarle. La cooperación entre socialistas y la
minoría catalana pudo entenderse sobre la base de la vigencia
tica del gobierno referida a un ro-
sario de escándalos, algunos de
ral, liderada por Azoar, de alcan- Sáez en el poder de un recuerdo antifranquistacompartido, apoyado en la etapa ellos sin base real alguna, se hacía
zar una mayoría absoluta suficien- en que ambas fuerzas se integraban en la oposición democrá- desde sus titulares. Sobre este am-
te para gobernar, ha impulsado tica más que en una cosmovisión semejante de la política biente en el que el gobierno socia-
plia mayoría_absoluta sobre_u_n~ UCD en vías de liquidación
una alianza insólita que debe en- actual. El interés de CiU por sumarse a la «gobernabilidad del lista tuvo que renunciar a la ac-
frentarse en los próximos meses al
~resa d; una Insopo~tabl~ cnsJs m tema, la actual situación ha Estado» superó las reticencias al parto de la rama catalana de ción gubernamental para centrar-
reto que supone alcanzar los crite- e~ara o un marco Insólito de un partido gobernante m· . los socialistas (el Partido Socialista de Catalunya- PSC) que se en contrarrestar dichos ataques
rios de convergencia de Maastricht tano y de un an d d mon- se veía arrinconado a una oposición marginal e incomprensi- permanentes, la campaña de Jos
. p , I o per. edor no desmantelado que si ue
Y a continuar los esfuerzos en pro ~eniendo en s_u IJder su pnncipal activo político. De alg~na ble para sus bases en Cataluña. populares, rayando el cariz de la
de la modernización de España. oposición desleal y recurriendo a
p~r;!;a, cnst~IJza un esquema que rompe el de hegemonía del
Las elecciones del 3 de marzo Contrariamente a las expectativas del PP, que había apostado la descalificación constante de los
1989E revalidado en las elecciones generales de 1986 y de
de 1_996 han supuesto la llegada al por una victoria con mayoría absoluta, como la del PSOE en partidos nacionalistas, cabalgó
, , dparlaUconectar con el de gobiernos minoritarios de la
gobierno~~ España del tercerpro- epoca e a CDydelproduc·d lPSO . 1982, contribuyendo a la crispación del ambiente político segura hacia un triunfo electoral
yect? _pohtico tras los primeros de 1993. I o en e E tras los comicios mediante una campaña electoral sin cuartel desde finales de que consideraba incuestionable.
comicios democráticos de 1977. 1993, los resultados de marzo de 1996 le otorgaron una Sin embargo los resultados de
El_ régimen parlamentario de gobierno, como es el español
Luego del gobierno que adminis- requiere de mayorías 1 . , mayoría insuficiente para gobernar con el ansiado margen que los comicios situaron al PP, con
lid'
tró la etapa de la transición apoya- co . I_anamente la acción . . par amentanas que faciliten le confiriera la anhelada estabilidad y capacidad de eficacia 156 diputados, en un nivel en que,
de gobierno. Además grac· 1
do por la Unión de Centro Demo- mocwn decensu . • Ias a a gubernamental. descartada la colaboración con el
. 1 . ra constructiva, confiere una notable fortale-
crático (UCD), y dirigi- z~ a aq~e partido_ que logra formar gobierno toda vez que su El electorado del centro-derecha éspañol, desde el derrum- centro-izquierda, requería el apo-
do por Adolfo Suárez a ternativa necesita de una nueva , be de la UCD y hasta el giro registrado en los comicios yo de, al menos, otros dos grupos
(1976-81) y Leo- acción de obier .Y expresa mayona. La europeos de 1994 y revalidado en las municipales de 1995, se parlamentarios que aportaran la
d g. -~o se vertebra mediante la frecuente y obli-
poldo Calvo Sotelo foa a conval~dacJOn por el parlamento de los decreto-ley con había caracterizado por volcarse al PP en la mayoría del país veintena necesaria para alcanzar
(1981 -8 1), y del pe- s. qu~ actua el gobierno, y con el desarrollo le i 1 . salvo en Cataluña y el País Vasco, donde abrazaba mayorita- la mayoría de 176. De alguna
ríodo de gobierno del ~rdmano que incluye tanto la legislación anual .g s atJvo riamente a CiU y, en menor medida, al PNV, alejándose manera, los sondeos que señala-
Partido Socialista Obrero Español nacomocual · . . . presupuesta- claramente de la oferta popular. Esta escisión regional por la ban que el número de ciudadanos
¡ . quJCrotra Iniciativa legislativa destacable Co
(PSOE) Y de su líder Felipe Gon-
zález ( 1982-96), que alcanzó la
jeme~tanament~~ el p_arlamento se constituye en la fu~nte ~~ que el «antiespañolismo» del centro-derecha catalán y vasco deseosos del triunfo del PP era
se separaba del PP era una explicación recurrente para enten- menor que el de los electores efec-
a ':~" wnza p_o!Itica unprescindible para una sosc ada
consolidación democrática, llega legitima, estabilidad en la acción de <>ob' g , Y der, desde la politología electoral, las dificultades de triunfo tivamente dispuestos a votarle,
al poder el Partido Popular(PP) y, o 1 ., 1erno.
del PP en elecciones generales. junto con la mayor valoración del
urante los gobiernos de la UCD
al frente del mismo, José María const_itu~ional y social como los mied~st~n~onaelin~~~~~~~~ Al tener muy complicada la obtención de escaños suficien- PP respecto de la de su 1íder Azoar,
Azoar. autontana, configuraron un escenario 1.d, . tes en ambas comunidades autónomas, la política del PP, entre mostraban un problema estructu-
A diferencia del camhio políti- gobierno de · , o neo que garantitó el 1993 y 1995, fue la de agudizar el acoso al cada vez más ral evidente.
. . m mona. En cuanto a la últim·l etapa de b'
co producido en octubre de 1982 soc1ahsta (1993 96) 1 ' go 1erno debilitado gobierno del PSOE aprovechando los múltiples El escenario de las semanas
cuando el PSOE fue una alternati~ or el ru - '.e apoyo parlamentario fue garantizado escándalos en que éste comenzó a verse envuelto para que los inmediatamente posteriores a las
p g po de la mmorfa catalana compuesto por lo d'
va política que alcanzó una am- lados de Convergencia i Unió (C'U) E s rpu- electores que le confirieran la mayoría procedieran del voto elecciones generales estuvo con-
forn r - . J . ste sostén no se socialista. Los casos de la supuesta financiación ilegal del formado por la búsqueda, por par-
. , la IZO ~n nmgún acuerdo escrito ni supuso la incor ora
cron al gabinete socialista de ministros de la c¡'tada "o p . , - PSOE por medio de la empresa FILESA, de corrupción del te del PP, de un pacto legislativo
M_ANUH.. ALcÁNTARA SAcz: c~rcdr.íuco de
C•enc•~ Política en la Univcrs¡d~d de ca~ 1 ¡a na;_ tiue materialiLado, fundamentalmente en'' larmac1on .ó gobernador del Banco de España y del director general de la que asegurara la elección de Aznar
Salamanca; de cuyo lnsriiuJo de E.\lud•os de Investidura de Felipe GonzálezcomoJ'efe de G, ob· SCSI n Guardia Civil, se unieron a Jos de la supuesta organización de como Jefe de Gobierno. Si bien la
d lhe la ap b ·- d 1 Iernoyen una red terrorista del Estado frente a la ET A, conocida como posibilidad de birlarle al PP su
e roamérica Y Portugal es d•rector· ro a~ Ion e os presupuestos generales de 1994 y de
autor de Sistemas políticas d~ Amértct; 1995 amen de otros los «GAL». La larga década socialista de gobierno mayorita- condición de partido de gobierno
úa,w (1989 Y 1990) Y de Gaberrwbi/,. tiv ' . apoyos puntuales en el proceso legisla- rio en la que se impuso el «rodillo)) parlamentario, cierto estilo mediante una operación aritméti-
• o g~neral y en diferentes acciones en las actuaciones de

1 .
dad, crisis Y cambio ( 1994).

rP.llabra~ - contro, por parte de la oposición, al poder ejecutivo.

clave: parlamentarismo. "",.~""u nn ocr."' ~ - 1
prepotente de gobierno y el silenciamiento de habituales ca que diera una mayoría al PSOE
prácticas de control político, se veía ahora hostigada por una había sido expresamente rechaza-
 NUEVA SOCIEDAD 145 18 NUEVA SOCIEDAD 145 19
da por Felipe GonzáJez, quien sos- caños CiU, 5 escaños el PNV y 4 escaños Coalición Canaria
tuvo firmemente la idea de que el solamente el 15% y esa posibilidad había sido rechazada pe);. comparecencia semanal del pre-
(CC), los socios más proclives al pacto. Sin embargo, la ya
partido más votado era el que de- algunos gobiernos autonómicos gobernados por el ~P- y que sidente del Gobierno y la puesta
citada política de «tierra quemada» popular no sólo en la
bía gobernar, la incertidumbre tuvieran capacidad normativa sobre dicho tramo deltmpucs~~ en marcha de otras medidas de
campaña electoral sino, en general, en tiempos pretéritos,
dominó la arena política. y sobre otros tributos cedidos. En segundo lu~a~: el PP asumto dinamización de sus funciones de
junto con la profunda brecha existente entre «españolistas» y
Que Aznar concurriera a la se- las tesis nacionalistas en favor de la desapancwn del Gober- seguimiento y control de la vida
nacionalistas hacía extremadamente complicado el pacto. Por
sión de investidura con el único nador Civil, verdadero representante del poder central en el política nacional; el mantenimien-
otra parte, los populares se iban a encontrar con un escollo ya
apoyo de su partido fue rechazado ámbito provincial y figura indiscutible de la política española to del consenso antiterrorista, hu-
conocido por el propio González en 1993, en un momento
de inmediato por dos razones. En desde 1833, y su transformación en un simple delegado yendo de las proclamas de la cam-
similar en el proceso de formación de gobierno: el completo
primer lugar por la posibilidad gubernativo con una muy reducida potes~a~ pol~t-ica; ~or paña electoral contrarias a la polí-
rechazo nacionalista a incorporarse directamente a la acción
técnica de que ésta no se llevara a último, se abrió la vía para desarrollar laadmmtstracton um ca, tica de reinserción; la relativa-
de gobierno integrándose en el Consejo de Ministros. Este
cabo y se entrara en una vía muer- fórmula ele integración de las administraciones estatal y auto- mente rápida capacidad de obte-
comportamiento anómalo, en términos comparados con si-
ta que condujera de nuevo a unas nómica, disminuyendo disfunciones y racionalizando su efi- ner consenso parlamentario sufi-
tuaciones similares vividas en otros países europeos y en el
elecciones no deseadas por las cacia. En cuanto a los puntos de política española sobre los que ciente para elegir los miembros
seno de algunos de los propios gobiernos de comunidades
fuerzas políticas. Para que esto se vertebró el acuerdo, se refirieron al firme mantenimiento de del Consejo Superior del Poder
autónomas (el más notable de ellos, el del País Vasco), define
sucediese habría bastado con que acciones que faci 1itaran a lean zar 1os cri tcri os de convergencia Judicial y del Consejo de Radio
uno de los rasgos característicos de los nacionalismos perifé-
a lo largo de dos meses el candida- de Maastricht y, en este ámbito, a profundizar el proceso de Televisión Española, que por su
ricos en España.
to propuesto para la presidencia disminución del déficit público, gracias a una mayor intensi- especial significado y por necesi-
La necesidad de asegurar un proceso correcto de investidura tar de una mayoría calificada en el
no obtuviera la mayoría simple dad en la política de privatizaciones, a una reforma fiscal y a
por parte del PP y el precedente de la colaboración entre el
del Congreso de los Diputados, Jo otra, a mayor plazo, del régimen de pensiones y de la seguri- Congreso siempre supusieron es-
PSOE y CiU llevaron a Azoar a abrir, y mantener sin prejui- cenarios de confrontación entre el
cual, traducido en escaños, signi- dad social.
cios obsesivos, negociaciones con canarios y catalanes pri-
ficaba no sólo que los J 56 diputa- Una vez alcanzado el acuerdo parlamentario que asegura- gobierno y la oposición; y la pru-
mero, y vascos después. Si bien el acuerdo con CC no
dos del PP votaran a favor de su ba la investidura de Aznar, sus primeras acciones de gobierno dencia en el proceso de reformular
presentó problema alguno desde el principio, el adelantado
candidato sino que no hubiera un confirmaron las líneas recién señala<}as. Los partidos naciona- la presencia española en el seno
con los otros futuros socios, CiU y PNV, obligaba a cambiar
número igual o mayor de diputa- listas permanecieron al margen de la comp?sición del go~ie~­ de la Organización del Tratado
de registro y descender a un terreno de discusión sobre
dos que votaran en contra, cir- no y éste únicamente acogió al indcpcndtentc Josep Ptque, del Atlántico Norte contactando
aspectos concretos que no fueran a despertar recelos insupe-
cunstancia compleja ya que, al próximo a la órbita de CiU, que pasó a ocuparse de la cartera con las diferentes fuerzas políti-
rables. El acuerdo, que poseía una lógica en cuanto a que sus
menos, los 141 diputados del de Industria. Las restantes fueron mtegradas de acuerdo con cas para abrir un frente de diálogo
integrantes se ubicaban en el centro-derecha, rompía la
PSOE-PSC y los 21 diputados de un criterio de conformación múltiple que recogía las ideas del permanente.
polarización recurrente en el ámbito de la dimensión
Izquierda Unida (IU) habían ma- reforzamicnto del entorno de Aznar en la Ejecutiva del PP, que Por el contrario, las sombras
«españolista». Quedaban superados no sólo enfrentamientos
nifestado votar en contra ele la excluía la presencia del viejo liderazgo de Alianza Popular (la han venido definidas por el fraca-
seculares sino otros más recientes que llegaban hasta las
investidura de Azoar. formación predecesora del PP y estrechamente vinculada al so alcanzado en la denuncia de
propias vísperas electorales, definidos por posiciones antagó-
En segundo termino porque, franquismo), el equilibrio de una procedencia autonómica una abultada nómina de personal
nicas en cuanto a la política lingüística, con respecto a los
políticamente, se optaba por una variada y una presencia simbólica femenina que superara la de confianza política y en la pre-
catalanes,. y con relación a la política antiterrorista, en lo
vía de debilidad crónica del Eje- cuota alcanzada por los gobiernos del PSOE'. sunción de que su eliminación
atinente a la disminución de las penas y a la concentración
cutivo, que quedaba a merced ele ahorraría un importante monto en
carcelaria, en cuanto a los vascos. Por el contrario, una visión
apoyos episódicos, y nunca segu- El estilo del Gobierno Aznar hasta el inicio de las vacaciones el gasto público, al verificarse la
más neolíberal en lo referente al papel del Estado y más
ros, para poner en marcha la ac- estivales en agosto de 1996 ha tenido luces y sombras. Entre inexistencia de tal elenco profe-
conservadora en valores sociales y actitudes culturales pare-
ción de gobierno. Además, la crí- las luces cabría destacar la revitalización del parlamento sional; por actuar bajo una sensa-
cía integrar los puntos de proximidad de una acción de
tica recurrente a la inestabilidad mediante la continuación de la práctica abierta en 1993 de ción de improvisación generali-
gobierno en común. El marco ele negociación, que se extcnd ió
del gobierno de Gonzálcz desde zada, demostrable por la reducida
a lo largo de dos meses, se centró, con mayor énfasis, en
1993 y a su incapacidad de hacer presentación de proyectos de ley
diferentes puntos. De ellos, los tres primeros, se referían al 1 Así las cosas, en el gabinete estaban presentes cuatro de los pesos pesados
política revertiría, de inmediato, al Parlamento (solamente la Ley
estricto ámbito de la política autonómica, mientras que los de la Ejeculiva del PP (Francisco Alvarez Cascos, Rodrigo Rato. M~iano
contra los populares si tomaban el Rajoy y Jaime Mayor Oreja), se reg1straba una cv1dcntc rcpresentacwn del de reforma de la Administración)
restantes tenían un carácter más global.
mismo sendero. P;1ís Vasco (Mayor Oreja), de Andalucía (Javier Arenas) y d~ Gahcta(J. y por la recurrente utilización de
La política autonómica adquiría un giro novedoso al Manuel Romay y el citado Rajoy) y se incrementaba la presenc1a fernemna
Los activos en escaños y la las fes de erratas en el Boletín
aceptar el PP, en primer lugar, que las comunidades autóno- (Esperanza Aguirre, Margarita Mariscal de G:mte: Lo.yola de P?lactoe Isabel
distancia ideológica ele los popu- Oficial del Estado para corregir
mas pudieran gestionar directamente el 30% del Impuesto de Tocino). Al ya referido Piqué, se le unían el t.amb1én mdcpcndrente Eduardo
lares hacía ele las formaciones na- Serra (alto cargo de la Administración en los primeros g?biemos soe1ahsta.~) traspiés sensibles en diferentes
Rendimiento de las Personas Físicas (principal figura impo-
cionalistas moderadas, con 16 es- y Rafael Arias Salgado, único ministro con expenenc1a mlnlstenal prcv1a !~Ctuacioncs a lo largo del mes de
sitiva en la recaudación fiscal) -hasta entonces administraban
hain 1~ nthninisrrnción ele IJCO. iunio, ouc iban desde la rectifica-
 ///{ -1\,_
NUEVA SOCIEDAD 145 20 Isidoro Cheresky El cuadro político argentino ha sufrido grandes
cambios en los últimos años. El bipartidismo
ción de una medida que posibilita- el PSOE, ha venido definida por la continuación de algunos de tradicional se ha debilitado, quizá hasta su diso-
ba la privatización, nada más ni los rasgos que compusieron su último perfodo de gobierno. lución definitiva, configurándose un sistema con
nada menos, del Sistema Nacio- Así, la profunda crisis gestada por el caso GAL se ha visto partido hegemónico y una oposición que, en el
nal de Salud, hasta la corrección incrementada por su relanzamiento judicial que ha llevado al actual contexto,
de los decretos de fiscalidad y de encarcelamiento de presuntos autores de secuestros. Paralela- no alcanza a ar-
liberalización de las telecomuni- mente han vuelto a aflorar problemas vinculados a la financia- Poder hegemónico y alternativas ticular una es-
caciones (cuando la fe de erratas ción ilegal del partido y a enriquecimientos ilícitos de líderes trategia positiva
hace sólo referencia a equivoca- regionales en Navarra y Andalucía. Todo lo cual ha provoca- políticas en Argentina de acumulación
ciones de naturaleza mecanográ- do tensiones importantes en el partido, en búsqueda de una política. Este ca-
fica u ortográfica); por el uso del especie de regeneración del mismo. En palabras del ex- rácter reactivo
decreto-ley, instrumento justifica- ministro del PSOE José Borrell, la regeneración «supone de la oposición ha permitido controlar las tenden-
do cuando se acredita la urgente cambiare! funcionamiento del partido (que) implica cambiar cias más autoritarias del gobierno, pero constitu-
necesidad y convergen circuns- a personas, pero algo más que eso. Es imprescindible abrir ye un enigma la forma como el radicalismo (la
tancias de excepcionaJidad, para nuevos cauces de participación de los militantes y de ósmosis oposición cooperativa) o el Frepaso (una oposi-
poner en marcha una profunda social con aquellos que prioritariamente queremos represen- ción más confrontativa) lograrán construir frente
reforma fiscal huyendo del debate tar, y combatir así la excesiva concentración de poder y ese al peronismo una alternativa real de gobierno
parlamentario ante la propuesta mal entendido patriotismo de partido que nos impidió reac- tanto para los sectores reconvertidos como para
de un cambio de tal envergadura cionar a tiempo». Por último, González, tras abandonar la los excluidos del sistema.
que supone modificar las bases de presidencia del gobierno y retornar a la jefatura del principal
la política fiscal nacional (se limi- partido opositor, ha asumido una posición de silencio volun-
tó al 20% la tributación de las
plusvalías del capital cuando el
impuesto por las rentas del trabajo
tario y de «congelamiento opositor» hasta el comienzo del
nuevo curso político en septiembre. Lo cual ha sumergido al
PSOE en un enclaustramiento inactivo que ha facilitado, a
E n Argentina, la democracia es un régimen
de reciente instalación. Y como tal, sus
formas y costumbres políticas permanentes es-
movimiento de los derechos humanos se des-
plegó entonces a espaldas de las fuerzas políti-
cas y sociales sobrevivientes, y logró instalar en
es progresivo y alcanza el 56%); pesar de los balbuceos señalados, la acción del gobierno al no tán en proceso de formación. Recién en 1983 la visibilidad pública la desaparición de perso-
y, finalmente, por generar la apa- sentir la presión opositora. comenzó un período de relativa estabilidad en el nas como un hecho inaceptable e ineludible,
rición de un frente crítico de las Todo ello ha generado un clima en la opinión pública que que se fue alejando la amenaza de la interven- generando una reformulación de los principios
comunidades autónomas que re- tiende a revalidar el liderazgo de Aznar. De acuerdo con las ción militar mientras las principales fuerzas que guían la vida públ ica.
chazan, por desconocer su coste, secuencias trimestrales de los sondeos publicados por el políticas se reconocían como adversarios legíti- La revalorización del orden político, y su
el modelo de financiación en que periódico El País, e n julio de 1996, Aznar, por primera vez, mos en la lucha por el poder. Quizá lo más arquitectura, pueden ser consideradas como una
se basa el pacto de gobierno alcan- era el líder más valorado con un 5,3 sobre 1O. Esta consolida- parecido a las grandes revoluciones que en otras derivación de aquella ola inicial. La experiencia
zado con CiU, conformado por ción de la imagen del presidente del Gobierno y la relativa latitudes indujeron la fundación de un orden de afirmación de los derechos suministró un
aquellas tres gobernadas por los erosión de la de González, debido a su bajo perfil de Jos político democrático, haya sido la hazaña de Jos piso para la construcción de un encuadramiento
socialistas (Andalucía, Castilla-La últimos cuatro meses, encuentra su renejo, por otra parte, en derechos humanos. Por cierto, se trata de una político; sin embargo, en el proceso donde éste
Mancha y Extremadura). la intención directa de voto declarada por los entrevistados. El fundación que no innova completamente, dado debía ser edificado intervendrían viejas creen-
Desde laperspectivadc la opo- PP aparece en primer lugar con el 30,5% frente al 24,6% de que desde el siglo XIX se contaba con una cons- cias y nuevos desafíos. Precisamente, quizá el
sición mayoritaria, encarnada en la intención de voto correspondiente al PSOE. titución republicana y con ciertas tradiciones mayor problema haya radicado en que el adve-
conservadoras y liberales, conflictivas las unas nimiento de una democracia plena se produjo
con las otras. cuando las formas tradicionales de la democra-
Lima
N°24 DEBATE La experiencia suscitada por la invocación
de Jos derechos humanos fue un revulsivo surgi-
cia entraban en decadencia. Antes que los mo-
vimientos políticos caudillistas terminaran de
AGRARIO do en plena dictadura militar ( 1976-1983), que transformarse en partidos orgánicos y que se
La agricultura en el Cusco en tiempos del ajuste: 1989-1993, Epifanio Baca. La situación de las Cajas Rurales de cuestionó la naturaleza de un poder adueñado consolidaran instituciones que asegurasen la
Ahorro YCrédito, José Lazarte. Evaluación económica de la inversión en investigación y asistencia técnica en la del gobierno y también de la vida de los ciuda- dispersión del poder, la sociedad entró en un
papa, .Gcoffrey Cannock. Notas para un balance de la regionalización en el Perú, Francisco Santa Cruz.
danos, sin que la sociedad -incluida la mayoría c iclo de debilitamiento de las formas tradicio-
Relac10nes laborales, empleo agrícola y sociedad rural en Cajamarca, Jaime Urrutia. INTERNACIONAL: El
financiamiento de la pequeña agricultura chilena, Nelson Aguilera. Convocatoria a la VII Reunión del SEPIA. de Jos dirigentes políticos- hubiese sido capaz nales de la democracia representativa.
de reaccionar en proporción a lo qu~ sucedía. El Esta transformación produce una gran des-
Deb~te Agrario u una publicación del CEPES, Centro .Peruano de Estudws Socia In, Av. Sala1•erry 818, Uma 11, movilización política, cuando la participación
Ptru. Telifono: (51 -1) 433.6610;fax: 433.1744. Suscnpción (cuatro númem.f): Amirica Lmina: US$38; América I srDORO CHERESKY: sociólogo argentino, profesor en la Fa-
en los asuntos públicos no parece que vaya a
del Nam y E11rapa: US$40; Asia y Africa: US$42. cultad de Ciencias Sociales de In Universidad de Buenos
Aires.
 NUEVA SOCIEDAD 145
22 NUEVA SOCIEDAD 145 23
restablecerse en las motivaciones de la gente
dentro del corto plazo. Pero, por otra parte, ayudado también por la dificultad opositora otros aspectos del estilo político. Pero en la miento~ confiabilidad que supera las conse-
sobre la ruina de los lazos corporativos antes para desafiar lo, que no ha sido capaz de apare- situación de excepción creada en 1?89~91 no cuencias de las medidas adoptadas en la eme~­
dominantes, se desarrolla una ciudadanía más cer como alternativa verosímil de gobierno sólo se suspende la deliberación insttlUCIOn~l y gencia y que no reduce su alcanc~ a la sumator~a
informada y electiva. Se expande un nuevo asegurando la continuidad de los logros en la social en favor de un poder concent~a??· smo de los favorecidos directos. Existe un ~mpho
personalismo massmediático, pero sometido al estabilidad económica y proponiendo alternati- que éste emplea su capacidad de declsto~ para espectro de beneficiari~s indirectos que stm~lc­
pronunciamiento de electorados que si bien no vas políticas que capitalicen el descontento confiar en un saber. La tentación de considerar mentc consideran un bten el haber estab.l~ctdo
cuentan más con la relativa consistencia de las existente. Sin embargo, la incipiente crisis del la buena política como una techné es ~:rmanen­ un orden. El gobierno que piloteó t.a, cnsls ha
bipartidismo parece abrir nuevo curso a la com-
promesas, elaboran libremente sus preferencias petencia te pero en la situación de excepcJOn puede transmitido precisamente la sensacwn de g~­
política.
teniendo en cuenta lo hecho por los gobernan- c~ncrctarse. Además, el técnico pu~de prevaler- bernar y satisfizo el requerimiento de auton-
tes. Con todo, en sociedades como la argentina, se de cierta neutralidad, en la medida en que su dad2. , .
Excepción y decisionismo
de democracia reciente, los problemas que plan- acción estaría fundada en el sab.er .Y no en la El sistema pcrsonalista tiene otr~s 1.tml~es,
lea la actual evolución de las formas políticas voluntad, lo que refuerza la l~glt~mldad de ex- puestos por cierto nivel de resistencta mstttu-
son diferentes a los de las democracias de larga La situación de excepción se reconoce por la . , Pero, en verdad, los tecmcos permanc-
cepcJOn. . cional. Aunque la concentración de poder ha
data. suspensión de las leyes y normas que rigen la cen como auxiliares de los gobernan,tes depOSI- sido grande y se ha incrementado a 1? la~~o del
Un factor es la ya señalada debilidad de la relación entre las instituciones, y las de éstas tarios de la legitimidad. Ello es a~t porque la tiempo sin que la reforma de .la con.sttt~cl~n ha-
tradición republicana. Sobre ese antecedente, con la gente. La excepción derivada de la emer- política como techné no ha prcva.l~ctdo comple- ya atenuado esta circunstancia, las mstttucwn~s
cuya contracara fue el predominio populista, se gencia económica provocada por la crisis tamente. Todavía la representaclOn den va de la y en particular el Parlamento no pueden consi-
ha apoyado la experiencia más reciente de go- hiperinflacionaria de 1989, consistió en la ce- capacidad de configurar una imagen en la cu~l derarse como completamente regimentados ..
bierno, con procedimientos de excepción como sión de capacidades legislativas al Ejecutivo, los ciudadanos se reconozcan, es al~o construi- En cuanto a la ciudadanía, su apoyo mayon-
recurso justificado por el apremio de la crisis contando con el reconocimiento de la pobla- do y no la mera prueba de capactdades para tario al poder que procura per~etuarsc prolon-
económica. Es en esas circunstancias, una vez ción. La excepción, sin embargo, se prolongó administrar. Aun cuando están cada vez más en gando la situación de excepclOn no. ~a. estado
iniciado en 1989 el segundo período de gobier- mas allá de la urgencia provocada por el juego las relaciones de confi~nza .basadas en las desprovisto de ambigüedad; su posl~lhdad de
no del nuevo ciclo democrático con la presiden- desequilibrio monetario y de las reformas del imágenes personales, éstas smtetlz~n. represen- perdurar ha dependido en buena medtda de l~s
cia de Carlos Menem, que comenzó a gestarse la Estado y de la economía que le sucedieron. taciones más vastas que las contentdas en el limitadas capacidades de sectores de la oposi-
La situación de excepción se expresa en el
posibilidad de que se estableciera un poder reconocimiento de capacidades técnicas. y ~~lo ción para cuestionarfo3. El consenso tiene un
hegemónico. Un poder concentrado, poco pro- aplanamiento de las relaciones sociales, cuya sigue siendo cierto en la situación de excepclon. componente negativo revelador de su vulnera-
penso a rendir cuenta de sus actos y a argumen- vida normal aparece también suspendida: se Puede sin embargo reconocers~ una doble bilidad. Se trata de una población aliviad~ ~orla
tarlos públicamente, que para dar libre curso a retraen los intereses y se acallan los conflictos delegación, aunque el poder té~m.co apa;~ce estabilidad económica, aunque las condtclones
su vocación decisionista no tropieza con otros sociales. El poder puede decidir con pocos como derivado de una intermedlaclón pohllca de vida solo hayan mejorado para algunos, y
poderes que lo limiten, logrando que las institu- condicionamientos y sin resistencias. Esta re- ineludible. Las formas políticas dcsarrollad~s
ciones que podrían contrarrestarlo, como el par- signación de las identidades conflictivas, cons- en la situación de excepción tienden a deventr 1 Vicente Palermo y Marcos Novaro: <<Pol~tica y poder en
lamento y lajusticia, pierdan atribuciones ose le titutivas de la sociedad, se produce en provecho permanentes porque desd~ el punto de VISta de los años de Mencm>>, 1995, mi meo; al refenrse a los p~bre~
sometan. de una lógica de supervivencia que refuerza los la eficacia, la lógica dommante, parecen supe- en el contexto contemporáneo lo hacen en estos ténmn.o_s.
«Pobres que en lugar de demandar por po.der y la atenct.on
Esta evolución no se produce sin embargo en lazos de pertenencia por sobre los principios de riores. También puede pcrcibirse un reordena- de intereses específicos agregados sectonalmente, h~l~an­
el contexto de una violación de los derechos divisi6n. El orden a establecer aparece como el miento de los intereses. Las transformaciOnes dose al borde de la marginación, demandaban proteccton y
políticos: se vota regularmente y no hay restric- interés común que relega el posicionamiento de crean una base de apoyo al nuevo orden. Los seguridad». .
ciones significativas a las libertades públicas. cada sector. Este debilitamiento de los intereses sectores sociales reconvertidos, aunque ~o ha- 2 Como señala Torre, <<Vista desde esta perspectiva -como
Esta concentración del poder se sostiene en un inmediatos facilita el emprendimiento de trans- yan mejorado sus ingresos, son. proclives a
la superación de un impasse de raíz hobbestana- se. com-
'rendc que la salida de la crisis hipennOactOnana s~a
reconocimiento mayoritario al ejercicio de un formaciones que en situaciones ordinarias son adherir a la experiencia de la que forman pa~te. ~uscada por medio de un recentmmie_nto de la autonomta
poder excepcional que se prolonga. No obstan- de difícil o imposible trámite. De este modo el Ello ha sucedido con la ampliación de la lógica del Estado. Esto es, por una intervencton que descansa en la
te, esta legitimidad es problemática. Las ten- estado de excepción genera una experiencia de mercado, creando nuevos esquemas labo~a­ a licación de poderes de excepción (como los decretos de
siones con el liderazgo gobernante no provienen
que asocia la producción de un orden y la
les, empresariales y de consun~o. En cambiO,
u~gencia, las medidas provisorias), e~ el~sfuerzo por
eficacia en la gestión, a la suspensión de la despolitil.ar las decisiones y los conOtctos mvocnndo l:l
solamente de la oposición, sino en buena parte para los sectores anterior o re~lentemente ex- racionalidad económica, en lin, en un mandato en el cual el
de los propios partidarios del oficialismo, teme- deliberación y al desplazamiento de la repre- cluidos, si el nuevo ordenamiento se rev~la ejecutivo presidencial se inviste y se nutre de esa deman~a
rosos de que se desvanezcan los logros de la sentación en favor de la delegación. eficaz, permanecen relega~?s y bus~~n ~er tn- de gobierno a la que ya aludimos y que gene~ la propta
política económica y a la vez reacios frente al Esta delegación es compleja. La situación de cluidos en redes de protecclon, es decir tienden . .
CriSIS», en J· C · Torre .• <<América Launa,· el gobterno de o·
la
estilo decisionista de gobierno. excepción implica confiar en quien está en el democracia en tiempos difíciles», lnslttuto Torcuato '
a considerar su condición social como,~erm.a­ Tella Buenos Aires, 5/1991.
poder, haciendo de la capacidad de gobernar un
El poder hegemónico se ha podido afirmar nente y no traducible en demand~s pohll~as ·. 3 V. 'al respecto mi artículo «¿Hay todavía lugar para la
valor independiente del rumbo político y aun de
Pero Menem ha logrado suscitar un sentt- voluntad política?», Coloquio dellsen, 17- 19n/1995.
NUEVA SOCIEDAD 145
sensible al argumento de la 'emergencia' o
'excepcionalidad' porque teme que cualquier
cambio retrotraiga la situación al período
hiperinflacionario. Pero, al mismo tiempo, tanto
en los sectores más populares como en los
urbanos independientes que apoyaron la políti-
ca económica en vigor, se vislumbra una tensión
con la figura presidencial.
La situación de excepción no cesa necesaria-
mente al aventarse la emergencia que inspiró su
declaración. El liderazgo sobre nuevas bases
que construyó desde el poder el presidente Me-
nem aspira a prolongarse. Su legitimidad del
poder se basa en el éxito ante el desafío de la
emergencia, gracias al cual ha podido sobrelle-
var el incumplimiento de las promesas iniciales.
Este decisionismo, prisionero de la forma de-
mocrática, requiere de la manifestación de la
voluntad popular para poder continuar. Pero la
legitimidad construida sobre estas bases tiende
a enfatizar el aspecto ratificatorio en la expre-
sión de la voluntad popular, al punto de atribuir-
le a ésta una función plebiscitaria.
Esa relación simple se fue reafirmando en los
años sucesivos a la declaración de la excepción
suprimiéndose mediaciones y controles que «tra-
4 Lo más significativo fue el cambio de composición de la
Corte Suprema de Justicia aument:lndo su número de miem-
bros. Pero t:11nbién se sustituyó :11 Procumdor Gener.1l de la
N:1ción, al Tribun:1l de Cuentas, al:1 Procuración del Tesoro,
ala Inspección Gcncml de Justicia y ala Fise:~Jía Nacional
de Investigaciones Admm1stmtivas.
5 Uno de los ternas de polémica cuando el proyecto de
reforma llegó al P:~rl:11nento fue el de interpretar si setmtaba
de los dos tercios de los legisl:ldores presentes en el recinto
o de los legisladores totales.
6 De hecho, después que el justicialismo triunfar:~ en las
elecciones del 3 de octubre de 1993, el gobierno había
convocado para el 21 de noviembre a una consulta popular
referida a la reforma de la Constitución.
7 El radicalismo conducido por Alfonsín encaró desde 1989
la oposición a Menem con el esquema de los años 80,
identificando su propia fuena polftica como la mejor encar-
nación de los ideales democráticos y cuestionando al nuevo
poder por su presunta propensión autoritaria. Este diagnós-
tico le impidió comprender los requerimientos de orden
provenientes de la sociedad y el aval con que contaba el
estilo decisionista. Por cierto. era sumamente difícil para la
oposición encontrar su lugar en un:l situación en que los
:lctos de gob1erno ordenadores concitab:ln un gran consen-
so. L:l oposición mdic:ll desconoció los éxitos de la polítie:~
económica p:1rcciendo así retacear su acuerdo :1lo que era
percibido como un logro colectivo.
24
baran» o «retardaran» la ejecución de las deci-
siones políticas4 • El obstáculo más difícil de
sobrellevar para consolidarel poder hegemónico
era el límite de permanencia en el gobierno
establecido por la Constitución. Y en tomo a la
pretensión presidencial de obtener la reforma
de la cláusula inhibitoria se tensaron lógicas
opuestas de legitimidad política.
El argumento con el que el Ejecutivo impul-
só la necesidad de reforma iba a lo esencial,
sosteniendo que si el presidente en ejercicio no
podía presentarse a la reelección se hallaba
proscrito. De modo que la constitución debía
adecuarse al pretendido reclamo democrático
de igual comparecencia ante la voluntad popu-
lar. Aunque lo que se pretendía era la posibili-
dad de un segundo mandato, el principio invo-
cado no daba base firme a ningún límite de
permanencia en el poder supremo.
Reformar el artículo no reeleccionista re-
quería previamente afrontar otra restricción,
puesto que la necesidad de la reforma solo podía
emprenderse legalmente con el voto afirmativo
de los dos tercios de los diputados y senadores5.
Esta disposición constitucional está impregna-
da del espíritu según el cual la Constitución es
el objeto de un acuerdo amplio y cualquier
reforma debía ser emprendida sobre la misma
base; es decir que excluía la simple expresión de
la voluntad popular mayoritaria. Sin embargo,
la dinámica que llevó a la reforma de la Cons-
titución se desplegó hasta amenazar con el
recurso al voto popular, y el principal partido de
oposición fue incapaz de resistir a la misma6 .
El pacto de Olivos entre Menem y Alfonsín
en nombre de justicialistas y radicales, fue
forzado por la amenaza de avanzar en la refor-
ma invocando la voluntad popular en detrimen-
to de las formas institucionales. Al firmar ese
pacto, el jefe del radicalismo produjo un giro
completo en su posición que, hasta ese enton-
ces, había sido de acérrima crítica al autoritaris-
mo del gobierno7 • Este pacto inició un encade-
namiento de actos que reforzaron el personalis-
mo político y continuaron la invocación de la
voluntad popular o su representación contra los
procedimientos institucionales establecidos.
El acuerdo fue sellado por un arreglo entre
jefes, que luego llevaron su decisión a las ins-
NUEVA SOCIEDAD 145
tancias partidarias. Esto fue parttcularmente
notorio en el caso del radicalismo, colocado
repentinamente ante una rectificación de rum-
bo. Pero, aún más, el pacto tuvo como rasgo
definitorio el establecerse sobre bases indefini-
das, puesto que invocando el precedente del
acuerdoentreAifonsín y Cafierode 1988, libra-
ba la reforma a lo que elaboraran los expertos
designados por los jefes. La convención parti-
daria debió avalar el compromiso de Alfonsín,
que dejaba al partido con una capacidad de
maniobra muy restringida y que derivaba la
sustancia del acuerdo a lo que surgiera de nego-
ciaciones pendientesM.
De este modo, las reformas no fueron discu-
tidas ampliamente por los partidos políticos.
Tampoco el Congreso discutió las principales,
al adoptar literalmente el texto acordado por los
expertos e incluirlo en el articulado de la ley de
necesidad de reforma. Esta ley obligaba a votar
por si o por no, sin posibilidad de tratamiento
desagregado, un conjunto de artículos que in-
cluían el que habilitaba la reelección y una serie
de reformas supuestamente destinadas a atenuar
el presidencialismo, asegurar la autonomía de la
justicia y obtener ciertas gratificaciones para la
oposición, que el radicalismo había propuesto a
cambio.
Aunque la Asamblea Constituyente deliberó
sobre los puntos no incluidos en la cláusula
cerrojo, la adopción de la reforma fue una expe-
riencia que involucró a la oposición radical en
un acuerdo para transformar en meramente for-
males los diferentes momentos institucionales,
reduciendo la deliberación al mínimo.
El efecto principal de esta experiencia parece
haber sido el debilitamiento de la oposición,
habiéndose integrado una parte del radicalismo
al estilo polftico del partido dominante, y otro
sector apartándose en disidencia. Este último y
una nueva fuerza polftica emergente que cana-
lizó en parte el descontento de los sectores
opositores de la ciudadanía, no fueron suficien-
tes de todos modos para frenar los progresos de
la estrategia hegemónica.
La reforma de la Constitución
La reforma constitucional fue provocada por el
25
deseo presidencial de prolongar su mandato,
pero la posibilidad estaba planteada desde el
momento en que, en los años 80, algunos dtctá-
menes del Consejo de Consolidación de la De-
mocracia propiciaban la introducción de un
sistema «mixto» de gobierno. Esta propuesta
estaba en contradicción con la postura de los
justicialistas, entonces favorables a la continUI-
dad de un presidencialismo puro.
El interés de Menem era modificar el artícu-
lo referido a la reelección, y para ello estaba
dispuesto a conceder ciertos reclamos del radi-
calismo salvando la intangibilidad del poder
presidencial. Diferentes razones llevaron a
ambas partes a la mesa de negociaciones, el
justicialismo obtuvo lo esencial de lo que bus-
caba. En cuanto al radicalismo, cuya proclama-
da pretensión era un presidencialismo atenuado
que desconcentrara el poder e hiciera menos
frágil el régimen político, no parece haber al-
canzado sus objetivos -al menos inmediata-
mente. Obtuvo, en cambio, cierto rol institucio-
nal en tanto oposición a través de la creación del
tercer senador (por la minoría de los distritos) y
la Presidencia de la Auditoría General de la
Nación.
En cuanto a los efectos de la reforma en el
régimen político, hay algunos aspectos que pue-
den evaluarse mientras otros dependen de ser
completados por leyes parlamentarias.
El presidencialismo vigente no parece haber
sufrido cambios significativos. La figura del
jefe de Gabinete carece de suficiente entidad
como para que se vea afectado el carácter uni-
personal del Ejecutivo. La firma de decretos de
necesidad y urgencia y la delegación legislativa
como capacidades del Ejecutivo abren las puer-
tas al poder discrecional del presidente ampara-
do en la imprecisa justificación de «circunstan-
cias excepcionales». No está bien definido el
control parlamentario en esta área; los decretos
8 L:l resolución que aprobó la convención radical establecí:!
en su punto primero «Instruir a los leg1sladorcs nacionales
de la UCR p:lr.l que voten positivamente el proyecto de ley
que decl:lr.lla necesidad de la reforma de !:1 Constitución
sobre la base de las tratativas ya inici:1das y los acuerdos :1
los que finalmente se arribe»: el texto completo de est:l
resolución en Raúl Alfonsín: Dtmocmcw )' cm1stti.W, Co·
rregidor, Buenos Aires, 1996.
NUEVA SOCIEDAD 145
de necesidad serán sometidos a una Comisión
Bicameral en el plazo de diez días posteriores a
haber sido emitidos, pero el alcance y las conse-
cuencias de esta intervención no está aún estipu-
lada y se establecerá por ley.
Finalmente, la intención de asegurar la inde-
pendencia del poder judicial a través de un
procedimiento innovador para la designación
de jueces ha desembocado en un dispositivo de
tres momentos que puede favorecer la ingeren-
cia partidaria en las designaciones, tanto más
cuanto que la selección inicial, presuntamente
más profesional, efectuada por el Consejo de la
Magistratura se vería desnaturalizada al fijarse
su composición por ley 9•
En lo inmediato, el conjunto de estos cam-
bios no afectan la estrategia hegemónica presi-
dencial, sino antes bien parecen institucionali-
zarla. Esta interpretación se refuerza por la
forma definitiva que adoptó el artículo 90 refe-
rido a la reelección presidencial : «El presidente
y el vicepresidente duran en sus funciones el
término de cuatro años y podrán ser reelectos o
sucederse recíprocamente por un sólo período
consecutivo. Si han sido reelectos o se han
sucedido recíprocamente no podrán ser elegi-
dos para ninguno de ambos cargos, sino con el
intervalo de un período». En la redacción de esta
última frase, el justicialismo logró alterar el
enunciado explícito del pacto de Olivos y lo
estipulado en la ley de necesidad de la refonna 111•
Así, por una modificación subrepticia de lo
pactado, alguien podrá hacerse elegir dos veces
consecutivas alcanzando ocho años continuos y
Juego de un intervalo de cuatro podría reanudar
el ejercicio de la función presidencial, y así
sucesivamente. Es decir, podríaconLrolarde por
vida el poder poi ítico si lograra mantenerse en la
dirección de una fuerza hegemónica en los inter-
valos entre los mandatos de ejercicio de la
presidencia. El conjunto de la rcfonna efectua-
da, al menos en cuanto a sus consecuencias
inmediatas, parece inspirada por el espíritu que
se deriva de esta cláusula.
La limitación de los mandatos es un principio
generalizado en los regímenes políticos, parti-
cularmente en los presidencialistas, como modo
de preservar cierta igualdad política11 . El con-
trol prolongado del poder asegura un acceso
26
privilegiado a recursos políticos y forma un
bloque de beneficiarios e interesados en la con-
tinuidad de los gobernantes, e incluso traba la
competencia política en el seno del partido
dominante. En estas circunstancias, el poder
tiende a encarnarse más aún en una persona y la
democracia deviene en consecuencia cada vez
más restringida, en la medida en que la renova-
ción en el poder ejecutivo cada vez es menos
posible. El! ímite temporal al ejercicio del poder
es una protección contra la cristalización de una
desigualdad política, que a su vez crea propen-
sión a la arbitrariedad del poder. Ciertamente,
aun en plena democracia la igualdad política es
relativa, puesto queexisten desigualdades cons-
titutivas como las hay en la economía o la cul-
tura; pero aun siendo relativa, la igualdad polí-
tica es esencial para la democracia.
Sin embargo, no todas las refonnas efectua-
das pueden ser subsumidas en un mismo juicio
crítico. La significación de algunas de ellas
debe ser apreciada en la perspectiva de los
cambios que se están produciendo en las socie-
dades democráticas. La concentración del po-
der, que es el rasgo mas discutible del sistema
institu-cional argentino tal como se perfila, no
puede ser explicado simplemente por la voca-
ción hegcmonista del poder actual, aunque éste
le da una inflexión particular. La ampliación de
las potestades del ejecutivo responde a una
tendencia que se verifica en otras sociedades
democráticas y que ha sido justificado en nues-
tro país 12•
9 El procedimiento constitucional establece que el Consejo
de la Magistratura somete una terna al Presidente, de donde
éste seleccionará al nominado. Finalmente, el Senado debe
dar su acuerdo.
1OEn estos documentos se indicaba tan solo «Reducción
del mandato presidencial n cuatro años con reelección
inmediatn por un solo período. considerando al actual
mandato presidencial como un primer período».
11 De los países latinoamericanos sólo Nicaragua. Para-
guay, Perú y Argentina contemplan la reelección inmedia-
ta; la mitad de los restantes la prohíben en absoluto; v. G.
Sartori: Comparative Constirutimwl Engineering, New York
University Press, Nueva York, 1994.
12 Así, Jorge Vanossi sostiene que el sistema parlamentarista
«sería el gran aliado para el mantenimiento del sta/11 quo,
cuando un país esta necesitadó de cambio y de transfonna-
ción, lo cual significa fuer:w de iniciativa para alcanzar la
aprobación de los programas y las normas que implementan
NUEVA SOCIEDAD 145
El problema que plantea la refonna efectua-
da, considerado desde esta perspectiva, es más
bien el de la indefinición en las atribuciones
excepcionales del Ejecutivo y en su control.
Ello podría acarrear, al ser emitidas las leyes
complementarias, un rol marginal para el Con-
greso favoreciendo un uso inmoderado de esas
prerrogativas por parte del Ejecutivo. Desde el
punto de vista institucional, lo que parece más
inquietante aún es la incertcza sobre la evolu-
ción del poder judicial. La existencia de un
cuerpo independiente abocado a la custodia de
la Constitución y a la aplicación de la ley es
problemático en todas las sociedades democrá-
ticas, puesto que este cuerpo se integra a partir
de decisiones de otros poderes. Lo que parece
afirmar mejor su existencia es la primacía, en su
integración y reproducción, de criterios corpo-
rativos, es decir, la autorreproducción de los
jueces. Esta alternativa encierra peligros de au-
tonomización aristocrática, pero parece la más
conveniente en el caso de países poco pro-
pensos al respeto de las formas en razón de sus
tradiciones.
La otra salvaguarda ante la concentración del
poder es la expansión del espacio público
deliberativo. El rol de los medios de comunica-
ción ha sido decisivo en ampliar la información
y en llevar a la luz pública lugares presuntamen-
te públicos pero anterionnente protegidos por el
secreto o la intimidad 13 • Algunas de las nuevas
disposiciones constitucionales alientan la deli-
beración al obligar o incitar a los funcionarios a
la producción de informes y a la realización de
controles 14•
Vista en conjunto, la refom1a de la Constitu-
ción evidencia también la huella de los intereses
circunstanciales que estaban en juego. Muchas
de las soluciones institucionales tienen la
hibridez característica de materias en las que ha
habido concesiones mutuas aunque no equiva-
lentes. El caso mas característico es el del jefe
del gabinete de ministros.
Pero también es visible en el peculiar sistema
de ballotage adoptado para las elecciones presi-
denciales, que fija un umbral del 45% de los
votos válidos y en algunas circunstancias un
porcentaje inferior para consagrar desde la pri-
mera vuelta un ganador 15• Idealmente, la carac-
27
terística oentral del sistema de doble vuelta es
que el elector vota dos veces, cada vez con
infonnación e intenciones diferentes. Ello su-
pone que en la primera vuelta se fomenta la
diversidad de candidaturas porque hay una dis-
ponibilidad del electorado para emitir un voto
'libre' de restricciones de cálculo. La segunda
vuelta comporta un voto con conocimiento,
puesto que ya se han expuesto las posibilidades
de cada uno de los candidatos. En este segundo
sufragio interviene tanto una elección positiva
como una negativa16• Pero, tal como el procedi-
miento ha sido concebido, en la Argentina no se
posibilita una plena libertad en la primera vuel-
ta. El sistema adoptado es un híbrido difícil de
descifrar, que resulta de una tensión entre un
partido hegemónico -cuyo anhelo es ganar en
solitario, y en consecuencia deben crearse las
mejores condiciones para lograrlo en la primera
vuelta-, y un partido minoritario que tiene la
esperanza de provocar una segunda vuelta en la
que sea expresión de una coalición implícita
con posibilidades de éxito. Es difícil identificar
los programas>>, a la vez que considera a los decretos de
necesidad y urgencia como un dato del derecho constitucio-
nal contemporáneo; cit. por A.M. Gnrcía Lema: ú1 re.fimna
por denrm. Planeta, Buenos Aires. 1994. Por su parte,
Palenno y Novaro sostienen que <<La gestión gubernamen-
tal en contextos críticos exige a veces medidas cuya efecti-
vidad depende de una resolución repenlina y no prevista por
parte de los sectores afectados. Los decretos de necesidad y
urgencia satisfacen es1e requisito, que desde luego no
podría ser cubierto por un tratamiento parlamentario. En ese
sentido el gobierno de Menem no innovó ... » , ob. cit.
13 Este rol de los medios ha sido por olra parte abundante-
mente criticado por otras consecuencias negativas para la
vida política; cf. G. Sartori. ob. cit.
14. Por ejemplo, la obligación del jefe de Gabinete de
concurrir mensualmente al Congreso.
15 Cuando un candidato hubiese obtenido al menos el40%
de los votos y más de 1O puntos de distancia de su inmediato
rival, será también considerado ganador y no habrá segunda
vuelta.
16 V. al respecto G. Sartori: «With one shot the voter shoots
very much in the dark; with two shoots he or she shoots, the
second time, in full daylight>> (ob. cit.). Para O. Sabsay y J.
M. Onainda el empleo de este sistema en el contexto de un
régimen presidencialista produce resultados negativos, <<El
'ballotage' incorporado a esta mecánica no puede sino
exacerbar tanto la concentración del poder en manos prcsi-
dencialcs. corno las dificultades para el logro de acuerdos
interpartidarios>> en ú1 nmstitucián de los argenrinos,
Errcpar. Buenos Aires, 1994.

NUEVA SOCIEDAD 145
en el sistema establecido un principio objetivo
desligado de los intereses de coyuntura17•
Sin embargo, la Constitución no está con-
cluida; en la convención constituyente se inició
un proceso de reformas que debe ser continuado
con las leyes a sancionar por el Congreso para
complementar varios artículos. Esta participa-
ción parlamentaria en su elaboración le da a la
Constitución un carácter al menos parcialmente
flexible y crea la posibilidad de un proceso de
reforma permanente 13. Este proceso se inscribe
en un espíritu diferente que el contemplado
inicialmente en la Constitución, no solo porque
de hecho le otorga al Congreso capacidad cons-
tituyente, sino porque la mayoóa requerida para
tales leyes es absoluta y no de dos tercios como
para la reforma ordinaria19•
El radicalismo, al dejar inconclusas las cláu-
sulas en las que no pudo llegar a un acuerdo con
el justicialismo, confiaba en continuar las nego-
ciaciones en el Congreso, subestimando la posi-
bilidad de que el oficialismo contara con mayo-
tia propia como en verdad sucede desde la
renovación de las Cámaras producida en 19952i1.
Como este pronóstico fue erróneo, las leyes
complementarias están ahora libradas al arbitrio
de la mayoríajusticialista. De modo que el giro
que tome la continuación de la reforma depen-
derá de la evolución de eventuales planes
rceleccionistas del actual mandatario o de su
17 No puede ignorarse los antecedentes del «ballotage» en
Argentina, que están asociados a la esperanza de una gmn
coalición que derrotara al peronismo. Con ese sentido fue
incorporado en la reforma constitucional de facto de 1972,
pero esa finalidad se vio desbaratada en las elecciones de
1973.
18 Toda nueva mayoría estará tentada de modificar las
disposiciones constitucionales que la perjudiquen. Las le-
yes complementarias que promulgue el Congreso podrían
ser ulteriormente derogadas o reformuladas. V G. Bidart
Campos: Tratado elemental de derecho constitucional ar-
fentino, Ediar, Buenos Aires, 1995.
9 Por cierto, los convencionales constituyentes deciden las
reformas a mtroducir por mayoría absoluta, pero han sido
específicamente habilitados para ello por una ley del Con-
greso que requirió los dos tercios de cada una de las
Cámaras. Los convencionales ses1onan y aprueban un texto
que es inmodificable hasta una nueva reforma según el
procedimiento especial establecido. En cambio, las leyes
complementarias que volarán los legisladores tendrán rango
constitucional pero podrán ser derogadas o reformadas
indefinidamente por mayoría absoluca.
28
relación con su eventual sucesor y de la medida
en que los legisladores oficialistas hagan preva-
lecer sus intereses de cuerpo u opiniones, o se
plieguen a una estrategia hegemónica coman-
dada desde el ejecutivo. En todo caso, la flexi-
bilización constitucional favorece las posibili-
dades de consolidación de un poder hegemónico
y crea una base inestable para la vida poHtica21 .
Se ha especulado sobre la posibilidad que en
el largo plazo las instituciones consagradas por
la Constitución reformada contribuyan a la pro-
fundización de la democracia y a su estabilidad.
Por supuesto, hay aspectos de la reforma que
aquí no se han considerado y que revisten un
progreso, como las convenciones internaciona-
les de derechos humanos, el defensor del pue-
blo, la consulta popular y muchas otras innova-
ciones. Pero el futuro del régimen político está
cifrado en la organización de los poderes prin-
cipales, y en particular del gobierno. Aun en
este ámbito hay innovaciones positivas como la
autonomización de la ciudad de Buenos Aires,
cuyas autoridades no son ya designadas por el
presidente. Es posible que en el futuro también
ciertas formas de control sobre los actos admi-
nistrativos se mejoren. Pero la idea de que se ha
atenuado el presidencialismo, y en particular
que el jefe de gabinete podría ser una pieza de
negociación en caso de que el presidente no
contara con mayoría propia, es infundada pues-
20 Refiriéndose a las leyes que deben complelar la reforma.
uno de los princ1pales negociadores del radical1smo las
consideraba del modo siguienle: «La exigencia de una
votación afirmaciva como la indicada {la mayoría absoluta
sobre la totalidad de los miembros de cada Cámara), difíci 1-
mente pueda ser cumplida por una sola fuerza polícica. Esto
es, precisamente. el objetivo consticucional: obligar a que
ciertas decisiones -con permanencia temporal- sean resul-
tantes de un consenso encrc varias fuerzas políticas. de
modo que ponga a los institucos incluidos en esa clase en
una franja de rigidez 'incermcdia' porque, con ser una
exigencia muy inferior a la necesaria para reformar la
Constilución. se ha previsto para la sanc16n y el cambio de
ciertas leyes una rigidez mayor a la ordinaria», en Horacio
D. Rosani et al.: La reforma de la Con.wtucirín, Rubinzai -
Culzoni Editores. Buenos Aires. 1994.
21 Para Catalina Smulovitz, la mencionada flexibilidad
e~ la posibilidad de reformas autoritanas; v. «Constitu-
ción y poder judicial en la nueva democracia argentina. La
experiencia de las instituciones» en Carlos Acuña (comp.):
ÚJ nueva 1/UIIrizpolíticallrgentina, Nueva Visión, Argen-
tina, 1995.
29
NUEVA SOCIEDAD 145
vesadop<frel dilema entre una oposición coope-
toque las limitadas atribuciones del nue~o c_a;- rativa -que toma al pacto de Oli:'os como el
go parecen excluir la figura de una cohabltacwn inicio de una asociación subordmada con el
a la francesa22 - poder, con aspiraciones a ocupar cierto_s lugares
El futuro de la democracia estará sin duda institucionales e incidir en la perspectiva de. ~n
condicionado por la experiencia de la reforma y cambio de política económica-y unaopostcton
por el contenido de la misma, pero hay otro
aspecto de la vida pública, }a esc~~a de las confrontativa.
El cambio de la escena política afectó tam-
fuerzas políticas, que pesara tamblen .Y c?n bién a un justicialismo que, favor~cido por la
cierta independencia de las formas constituciO- débil oposición tradicional, ha tendi~O a o~upar
nales, en la configuración de ese futuro. toda la escena política con sus conflcc~os _m ter-
nos. La puja entre los dos referentes pnnclpales
¿Crisis del bipartidismo? del gobierno (el presidente MeneJ_TJ y el gober-
nador de la provincia de Buenos Aires: Eduardo
En las elecciones convencionales constit~yen­ Duhalde), a lo que se suma las t~nswnes con
tes de 1994 y más nítidamente en la elecciOnes otros precandidatos que s_e perfilan para las
generales de 1995 con el segundo lugar ocupad? presidenciales del 99, conf~guran un panorama
por el Frepaso, se esbozó u_na fractura del tradi- donde parecen estar contemdas eventuales rota-
cional bipartidismo argentmo. Por el momento. ciones en el poder. Ante este cuadro, hast~ hace
el pluripartidismo es más un dato electoral que poco los afectados por tales enfrentam1e~~os
una realidad institucional, puesto que la tercera difícilmente podían concebir un futuro pol~ttco
fuerza emergente cuenta con una rep~esenta­ fueradeljusticialismo. Ahora, la emergencia de
ción parlamentaria relativamente reducida y no una tercera fuerza que aspira a un mayor co_m-
tiene un control significativo de poderes loca- promiso con Jos postulados de justicia soc1al,
lcsn. Sin embargo, esta novedad pafece pr~~o­ aunque sea mas crítica del poder par~ce más
car cambios significativos en la escena p~lt~tca apta para fomentar alianzas o coop~acw~eS25 •
y particularmente en el campo de la opostctó~. De este modo, cada una de las 1dent1_d,ades
La fuerza emergente, surgida en el_ espacto políticas se halla afectada por ~sta evolu_clon de
público y confom1ada en torno a un l~derazgo la escena política. La mayor mtcrrelac1ón que
personalista (el del diputado ex-peromsta Ca~­ existe entre ellas se debe al debilitamiento de las
los «Chacho» Alvarez), sin soporte en un movi-
miento social como fue el caso de _las otras
fuerzas políticas principales en s~~ ongenes: se 22 Es la hipótesis que evoco Smulovilz. qu1en c1ta también
formó y expandió a partir de la ~~tttca al gobier- aG. Molinelli. El propio Alfonsín cn.su rcc1ente De mm: m·
no en cuanto a su concentracton de poder. el da y cm1u 11s11 considera esa pos1b1hdad. .
23 Aun como dato eleccoml ex1ste u? desfasaJe entre el
estilo presidencial y la corru~ción24. _P_or sus arrastre que tuvo su candidacura preslde~clal respecto al
orígenes, se aparta ?el ant_agomsmo clasiCO e~­ resulwdo de MIS listas de diputados. dlfercncl~ q~e se
tre peronismo y anttperontsmo, Jo q~e le ~rml­ acentúa respecto a las candidaturas locales. El mdl~:thsmo,
te aspirara una redelinición de los alt~eam~entos que fue relegado al tercer pueslo en la competencHl prcSt-
electorales, compitiendo en ambas dtreccl~n_e;-;· dcnct:tl, conquistó sin embargo el gobierno de 464 puebl~s
y ciudades y cmeo gobernaciones. La_ excepcl~n la consll-
Por una parte, pretende constituir u_na oposlclon tuyen la Capital Federal donde en vanas elecciOnes conse-
más intransigente, ajena a las prácttcas :oo~era­ cutivas tnunfó el Frepaso, y la c1udad de Rosano.
tivas en las que se involucró el radtcaltsmo 24 El personalismo se resumí:! cas1 exclusiV:unente en la
desde el pacto de Olivos. Pero, por otra.pa~te, se figurad~.: Chacho Alvarez como encarnación de la n~eva
fuerta. Esta Situación fue vanand~, pero denlro d~.: un
considera apta para absorber desprcndtmtentos esquema de emergencia de personalidades que se dlspula·
de ambos partidos tradicionales. ban la representación del Frepaso.
El radicalismo, en crisis desde el _pacto de 25 La expresión más característica d~ una. cstra1eg1a de
Olivos, se encontró todavía más cuesttona_do al alianzas con seccores menemistas del JUSIICI:thsmo la ex-
ser relegado a un tercer puesto en las e~cc,ctones presaba José Octavio Bordón, ex-gobernador de Mendoza
y ex-senador. ahora alcJ:ldO del Frepaso.
nacionales de 1995. Sin embargo, contmua atra-
NUEVA SOCIEDAD 145
identidades, más cerradas en el pasado. Sin
embargo, podía suponerse que la evolución de
los movimientos políticos tradicionales (siendo
el más característico el peronismo, aunque tam-
bién el radicalismo poseía rasgos movimientis-
tas) a partidos les daría una identidad más pre-
cisa en torno a una definición programática.
Pero no ha sido así, los partidos son menos
autocentrados, menos caracterizados por un es-
píritu 'interno' y más dependientes de la socie-
dad a la que procuran expresar. Sin embargo,
como la sociedad ya no está estructurada en
clases o corporaciones consolidadas, sino cada
vez más atravesada pormovimientos de opinión
poco articulados, la determinación social es
débil y en ese sentido las fuerzas políticas son
más libres, están menos sujetas a un mandato de
la sociedad, o al menos a categorías o grupos a
los que pretendían expresar en el pasado. En
este sentido los partidos son potencialmente
más libres al formular sus propuestas políticas,
aunque sometidos permanentemente a probar
su conexión con la sociedad.
Esta nueva tendencia en la representación ha
modificado la naturaleza de la lucha política. En
el pasado la política expresó conflictos políticos
pero que parecían derivados de la lucha social.
El clivajc pcronismo-antiperonismo tenía sin
duda componentes propiamente políticos, rela-
tivos a los derechos políticos y a la organización
de la vida pública, pero el primero de los térmi-
nos, que fue durante años el elemento activo de
la polarización, se afirmaba como la expresión
de los trabajadores e impregnaba fuertemente el
antagonismo de una significación social.
Actualmente, la constitución de dos campos
enfrentados se deriva directamente de la distin-
ción entre quienes controlan el poder y quienes
pretenden succdcrles y formulan sus propuestas
a partir de la crítica inmediata del poder. Ello es
así porque la lucha política no solo ya no expresa
realidades sociales fuertes sino que no se plan-
tea como alternativa entre órdenes políticos
distintos; por cierto, las diferencias en las con-
cepciones de la democracia son considerables,
pero remiten más a prácticas silenciosas y a la
invocación de situaciones de excepción que a
doctrinas contrapuestas. Los antagonismos po-
líticos son difíciles de constituir porque existe
30
un «consenso blando» que traba-Ja formulación
de alternativas nítidas. Es decir, que las fuerzas
políticas tienden a extender sus acuerdos, gene-
ralmente implícitos, a los grandes problemas y
en especial a la política económica como si las
decisiones dependieran más de criterios técni-
cos acertados que de la inspiración de la volun-
tad política. Un consenso demasiado amplio,
pero que curiosamente se revela poco consis-
tente en lo que debería ser su terreno propio: la
observancia de la ley y la preservación de las
instituciones.
De modo que la oposición polftica propone,
si logra constituirse, una alternativa de refor-
mas. Su dilema es cómo lograr un equilibrio
entre la afirmación de una diferencia que justi-
fique la aventura política de un cambio en el
poder, y el reconocimiento básico del consenso
post-hiperinflacionario sin Jo cual se colocaría
fuera del umbral mínimo de identificación con
los valores sociales compartidos, lo que le haría
perder toda credibilidad.
La posibilidad de que el justicialismo con-
serve un poder hegemónico durable se sitúa en
este contexto. Allí se conjuga la legitimación
derivada de haber afrontado exitosamente la
emergencia económica y la preservación de una
base social heredada del pasado.
El poder tiene a su favor el expresar un orden
y, a menos que una crisis Jo cuestione, toda
oposición se halla ante el desafío de mostrar
capacidades mayores de gobierno. A la vez, la
oposición será cuestionada precisamente como
tal, por carecer de experiencia válida en la
gestión de los asuntos públicos. La minusvalía
de la oposición se retroalimenta en la medida en
que se prolonga una legitimidad 'economicista'.
¿Quiénes sino los que sacaron al país de la
hiperin flación para prevenir una eventual recaí-
da, cuya posibilidad aparece afirmada por
cimbronazos recurrentes? Sin que hoy sea
posihle, como lo fue en el período 1989-91,
declarar una situación de excepción, el frágil
equilibrio alcanzado puede justificar por largo
tiempo la invocación de una legitimidad
economicista.
Por supuesto, la gestión bajo excepción crea
descontento y abre la posibilidad de concebir y
prometer otro modo de gobernar, pero ello su-
NUEVA SOCIEDAD 145
pone la ruptura con algunos de los enunciados
del consenso blando. Pero, si ello no sucede, la
oposición puede quedar reducida a ser una Ca-
sandra que anuncia y espera que una crisis de la
economía le devuelva las esperanzas de un re-
cambio en el poder. Los recursos del poder van
más allá de la credibilidad provista por el éxito
en la emergencia. En una época en que -como se
ha visto-los partidos políticos están en crisis, el
oficialismo dispone de un dispositivo estatal
superpuesto a la red partidaria. Esta materialidad
del poder político se prolonga con el consenso
del establishment económico nacional e inter-
nacional, que brinda un plus legitimador al
sostener la noción de que los asuntos públicos
tienen su alma en el mundo de los negocios y que
sólo la política económica actual y sus dirigen-
tes son viables.
De modo que en un mundo donde se diluye
el vínculo que pareció existir en el pasado entre
relaciones socioeconómicas y vida política, el
justicialisrno cuenta aún con bases sociales con-
sistentes. Las relacionadas con el establishment
acreditan su capacidad de gobernar yasocian un
eventual cambio de gobierno con horizontes
catastrofistas. Otro polo de consistencia provie-
ne de la identificación de los sectores populares,
y de buena parte de los excluidos, con el
peronismo. Esta adhesión al oficialismo ha so-
portado los avatares de la política económica,
de los cuales en verdad no parece depender. La
cautividad electoral de este sector parece res-
ponder a una verdadera ajenidad a la comunica-
ción política y constituye otro pilar social en la
prospectiva de un poder hegemónico durahle.
Tal cuadro es ilustrativo de la debilidad del
poder político ante el poder económico y social.
O dicho en otros términos, la dehilidad de la
política ante las diferentes coagulaciones: la de
los intereses económicos dominantes asociados
a esta orientación económica y a estos goher-
nantes, la de una parte de la ciudadanía pasiva y
aferrada a un orden que considera amenazado,
la de sectores populares encapsulados en la sigla
que en el pasado les brindara bienestar.
Pero el poder que emerge de la política, de la
capacidad de criticar un orden y concebir otro,
es el único recurso del que dispone la oposición.
Es un recurso genuino, puesto que regularmente
31
el poder político está en juego en elecciones
libres y están vigentes las libertades públicas.
La búsqueda de la adhesión ciudadana a través
de su prédica es el principal recurso de cons-
trucción de poder político para la oposición, en
la medida en que hoy carece de una gran capa-
cidad para movilizar fuerzas sociales y de suri-
ciente poder de hloqueo o presión institucional.
El dilema de la oposición es encontrar las
bases para una alternativa política capaz de
contrarrestar esta debilidad de recursos. Una
opción política opositora tiene un gran compo-
nente de negatividad, puesto que justamente su
mordiente es la crítica derivada del ejercicio del
poder existente. Esa crítica tiene que ser lo
suficientemente radicalizada corno para permi-
tir vislumbrar su diferencia, pero no puede
llevar a una polarización extrema y confundirse
con la controversia peronismo-antiperonismo,
donde lo que estaba en juego no eran alternati-
vas dentro de un sistema común sino propuestas
políticas antagónicas. La evolución hacia un
poder hegemónico prolongado no puede hacer
olvidar el hecho de que se mantienen no ohstan-
tc las premisas esenciales que caracterizan a
una sociedad democrática 1ibera l. Su funciona-
miento no es pleno, por cierto, pero no puede
considerarse que se esté ante un cambio de
régimen político en tanto persista el recurso al
pronunciamiento popular para instituir al poder
representativo y exista un grado razonable de
libertades públicas.
La dificultad de la oposición es precisamen-
te la de constituir su diferencia sin romper el
contacto con la experiencia de quienes se adhie-
ren al oficialismo. Su chance reside justamente
en comprender a éstos y saber encontrar allí las
tensiones que puedan hacerlos virar en sus
preferencias políticas. El poder que pueda orga-
nizarse políticamentedehecompetircon la iner-
cia de las tendencias orgánicas que favorecen el
statu quo. El poder político al que pueden aspi-
rar las actuales oposiciones es, como hemos
visto, un poder ciudadano, distante de las iden-
tidades sociales y hasta cierto punto de los
intereses. Es difícil de constituirlo en condicio-
nes de desmovilización ciudadana y de desinte-
rés por los asuntos públicos; pero la experiencia
reciente y la propia emergencia ciudadana de
NUEVA SOCIEDAD 145 32 David E. Lewis La historia del modelo político del Caribe angloparlante
indica una trayectoria donde la sociedad civil se conso-
una nueva oposición indican que no es imposi- nuevo orden democrático involucró en primer lugar a los lida mediante un proceso de organización política que
ble. Ese poder puede adquirir consistencia en las sectores más politizados de la sociedad pero tambitn con- se inicia con el nacionalismo de Jos años 40 y la indepen-
quistó por un momento, como consecuencia de ello, a dencia de los 60. El Estado terminó siendo, junto con la
áreas de nuestra sociedad involucradas con la sectores populares más alejados de la circulación polftica,
información y circulación políticas, pero puede que fueron tocados por la ola de renovación que vivía el
sociedad civil,
operar también como una locomotora que arras- país. Menem por su parte, ganó la confianza deltmab/ish- otro garante del
tra los sectores más orgánicos del conglomera- ment a partir de una posición inicial desfavorable, pero en
la primera etapa estos sectores permanecieron a la expecta-
Procesos de integración y espacios propio proceso
democrático. La
do sociaJ2 6 •
tiva. En la medida que prosperaron sus planes de estabiliza-
ción y modernización conquistó su apoyo. Estos mismos
de concertación en el Caribe incapacidad de
26 Las experiencias contemporáneas indican que ello es sectores fueron reacios al proyecto de reelección hasta que las organizacio-
posible. Alfonsín al conquistar la posic1ón de pal:ldín de un la efectividad política de la iniciativa los llevó a adherir. nes tradiciona-
les como partidos, sindicatos e iglesias para responder
a las necesidades inmediatas de la sociedad civil caribeña
ha generado el desarrollo de nuevas formas de organi-
zación, gestión y participación política a nivel local,
ajenas y al margen muchas veces del sistema político
Agosto 19% Luna N° 140 formal. El resultado ha sido el surgimiento de experien-
cias alternativas de poder y participación local que han
DESAFIOS PARA LA FAMILIA EN TIEMPOS DE CAMBIO: Hay moti vos de esperanza, Juan Julio Witch,s.j .
¿Hacia dónde va la familia?, Violeta Sara-Lafosse. ¿Un problema de normas o de actitudes para un desarrollo
operado, en ocasiones, en forma complementaria al
pleno? Pautas para la ed ucación sexual, María Julia Oyague B. Pérdida de vigencia de los rituales sociales. sistema tradicional de poder político y, en otras, en
Entrevista a Carmen Pimental, por Carmen Lora. Relación entre la estructura familiar y la salud mental de la franca divergencia y oposición. Estos grupos sociales
familia: un asunto de límites internos, Dora Ugarte Ubillu~. La familia desde la Catequesis Familiar, Testimonios marginados buscan promover una nueva autonomía de
de Villa El Salvador y Comas. La familia, Jos derechos humanos y la democracia, según la enseñanza social de la sociedad civil y se perfilan como actores esenciales
la Iglesia, Felipe agarra. REFLEXION: «Soy llamado; por eso ex1sto,.. La responsabilidad como «hábito del
corazón,., José A. Garcfa. El cansma evangelizador de los pobres. Francisco Moreno Rejón. CULTURAL: en el proceso de integración regional.
Acerca del silencio, Eduardo Urdanivia. TESTIMONIOS: Muero plenamente feliz. Un testigo: Carlos Alberto
Calderón, Jorge Alvare~ Calderón. ¡Qué duro!, Hija de una presa. DOCUMENTOS: Dignidad y solidaridad,
Mensaje de Angelo Card. Sodano. La misión de la Pastoral Juvenil en América Latina, XI Encuentro
Latinoamericano de Pastoral Juvenil.

Edita y distribuye: Centro de E.~llldio y Publicaciones, (CEP), Cwnilo Carrillo 479, Jesús Marí11, Apdo. 110107.
Lima 1 J, Perti. Te/f.: (51 -14) 336453; Fax: (51-14) 331078. Suscripciones (un año): Améric:tt Lt1ti1w US$60.-;
L a democracia política del Caribe anglo-
parlante ( «Commonwealth Caribbean»)
presenta una historia de estabilidad social y
EEUU y Canadá: US$70.-; re.~m del mundo: US$ 75.
duración llamativa en relación con otras regio-
nes del mundo en desarrollo. La permanente
ECUADOR influencia del parlamentarismo británico y su
DEBATE pluralismo político se ha plasmado en el desa-
rrollo de un sistema de ideas y estructuras insti-
Agosto 1996 Quito-Ecuador N•Js tucionales que han favorecido un modelo de
democracia electoral y han contrarrestado posi-
EDITOR IAL 1 COYUNTURA: Nacional: Incertidumbre y estancamiento en medio del ciclo político, Marco bles tendencias autoritarias 1• Esta herencia im-
Romero. Política: Las elecciones de 1996 o la costcñización de la política ecuatoriana, Hernán Jbarra.
Conflictividad: El connicto socio político. Mar7.o-junio 1996. 1memocional: Las asimetrías de la globalización en
perial ha forjado una base estructural ideológica
la actual coyuntura económica mundial, Wilma Salgado. Equi po de Coyuntura- CAAP-. TEMA CENTRAL: donde predominan los valores polfticos de un
Fundamentos del racismo ecuatoriano, José Almeida. Racismo y vida cotidiana, Carlos de la Torre. Hacia una pluralismo volcado hacia un «Estado de dere-
teoría socialista del racismo, Cornel West. El indio en la mente de los intelectuales criollos, Osmar Gom:álcz. La cho» que es hegemónico sobre la sociedad civil,
insoportable diferencia del otro. Marie Astrid Dupret. ENTREVISTA: El futuro del pensamiento marxista,
y en la cual las reglas del juego democrático se
entrevista hecha por Hernán lbarra a Goran Therborn. PUBLICACIONES RECIBIDAS/DEBATE AGRARIO:
Mercados y cultura de la sierra norte del Ecuador, Emilia Ferraro El impacto de las políticas sobre la agricultura
de la Costa, Silvana Vallejo ANALISIS: La acción política de los empresarios en América Latina, Aníbal
DAVID E. Lrw1s: sociólogo puertorriqueño; director del
Quijano. Violencia y Ciudad, Jaime Zuluaga. CRITICA BIBLIOGRAFICA. Democracia sin sociedad. Autor:
Simón Pachacho, cornentanos de José Sánche:t-Parga. Canbbean Pohcy Project (CPP) de la Orgamación de
Estados del Caribe Oriental (OECO). Antigua
Suscripciones: miar anual (tres mí meros): US$18. Ejemplar .melw. US$ó. Em•iar giros 11 cltec¡ues o 1111111bre de Nota: Los planteos expresados en este artículo reOcJan la
C'AAP. Apartado Posw/17- 15- 173-8. Tel.: 522763 · 523262. Quiw. Ecuador. opinión del autor y no necesariamente la de otras instancias.
respetan y aceptan entre todos los actores polí-
ticos - y a su vez se hacen valer. Tal experiencia
regional es única en toda América Latina y el
Caribe y no tiene contraparte en el resto del
mundo en desarrollo2 •
El modelo político democrático
L a tendencia política en las Anti llas del
«Commonwealth Caribbean» ha reflejado una
clara hegemonía de procesos políticos demo-
cráticos estables y legítimos fomentados por
1 Wendell Bell e lvaar Oxual: The Demncratic Revnlutinn
in the West lndies, Schcnkman Publishers, Cambridge,
1967. Los casos de Forbes Bumham en Guyana y Eric Ga1ry
en Grenada han sido las excepciones históricas.
2 Hasta recientemente la mayoría de las publicaciones sobre
este tema a nivel de América Latina y el Caribe carecían de
referencias sobre este c:L\0. La excepción reciente es el
excelente compendio de Jorge l. Domínguez, Robert A.
Pastor y R. DeLisle Worrell: Denwcracy in the Caribbean:
Political. Ecmwmic, mu1 Social Perspectives,Johns Hopk.ins
University Press, Baltimorc, 1993.
NUEVA SOCIEDAD 145
relaciones de clase favorables a las elites profe-
sionales y clases medias y a un proceso de
descolonización constitucional'. Esto ha contri-
buido sustancialmente al desarrollo de una so-
ciedad civil con relativa fuer7a frente al aparato
estatal y capaz de crear entre la sociedad altos
niveles de confianza y legitimidad hacia el sis-
tema político establecido. Sindicatos, asocia-
ciones profesionales, iglesias y partidos políti-
cos se organizaron como fuerzas sociales inde-
pendientes del Estado y han servido de contra-
peso a su poder. Finalmente, la débil o limitada
existencia de aparatos militares nacionales sig-
nificó que el Estado carecía de poder represivo
para usar efectivamente contra una sociedad
civil fuerte y coherente.
La dinámica democratizadora de la descolo-
nización británica en el Caribe angloparlante
reafirma el proceso reformista de autonomía
política, de alrededor de 30 años, y que pasó
por varios modelos de relación política entre
Gran Bretaña y sus colonias4 • El hecho de que
los británicos hubiesen desarrollado un mo-
delo político para sus «colonias de habita-
ción» (Australia, Nueva Zclandia, Sudáfrica)
les permitió aplicar el mismo modelo a la des-
colonización en sus «colonias de explotación»
caribeñas. Esto implicó desde comienzos del
colonialismo británico una anuencia a la even-
tual sepa-ración política de sus colonias, lo que
nunca existió en los casos franceses o espa-
ñoles, por ejemplo5. En los casos franceses y
espa-ñoles el conflicto militar se impuso y re-
sultó ser un factor clave para el desarrollo do
repúblicas autoritarias y militarizadas, posi-
bilitando así la hegemonía de las fuerzas ar-
madas y del aparato estatal sobre la sociedad
3 La contribución polftica de una clase dirigente nacional
producto del sistema político parlamentario británico es de
suma importancia para este proceso. El trabajo de Grantley
Adams en Barbados, Alexander Bust:unante y Norman
Manley en Jamaica, y Ecic Williams en Trinidad-Tobago, a
nivel de sindicatos y partidos políticos, forjó una cultura
política democrática que se ha mantemdo hegemónica des-
de d periodo colonial de los años 40 hasta el presente.
4 Gunlon K. Lewis: Tite Growth ofthe Modem Westlndies,
Mnnthly Review Press, Nueva York, 1968.
5 Ton y Smith: «A CompamtiveStudy ofBritish and French
Dccolonization» en Comparative Studies i11 Society m1d
Hixtory N• 20, 1978.
34
civtl durante el siglo xrx y buena parte del
siglo xx.
En los países centrales del Caribe anglopar-
lante, Jamaica, Barbados y Trinidad-Tobago,
ya desde 1944 co menzaron a darse procesos
electorales para una representación directa en el
esquema polftíco colonial por medio del sufra-
gio universal~. Ya en 1957 Jamaica tenía auto-
nomía política con representación nacional en
el gabtnete colonial, y obtuvo su independencia
en 1962. En Trinidad-Tobago la autonomía se
alcanzó en 1961 y la independencia en 1962,
bajo el People' s National Movement (PNM) de
Eric Williams. Barbados logra su independen-
cia en l 966. En los tres casos la vinculación del
movimiento sindical con el partido nacionalista
en el gobierno representó la posibilidad de una
sociedad civil con un proyecto independentista
coherente ante el Estado colonial británico. Esa
cohesión se mantiene una vez. que Gran Bretaña
otorga la independencia, y es ahí donde radica
la fortaleza de la relación sociedad civil-Estado
en estas democracias parlamentarias. El tono
político-ideológico moderado de estos movi-
mientos también fue clave para garantizar re-
formas coloniales por parte del imperio7 , así
como el beneficio de tener un modelo poi ftico
parlamentario que emular.
Esta estabilidad política y respeto a las reglas
del juego se han mantemdo en la región durante
las últimas dos décadas. Sólo el caso de Jamaica
de 1972-1988 muestra la existencia de serias y
fuertes tensiones en las relaciones democráticas
de la sociedad. Los ocho años de gobierno
«socialista democrático» de Michael Manley y
el PNP (1972-1980), con su política económica
redistributiva y su política internacional de no
alineamiento, crearon grandes tensiones entre
6 El sufragio universal se instituyó en Jamaica en 1944, en
Trinidnd-Tobngo en 1946, y en Barbados en 1951.
7 No es coincidencia que Gran Bretaña literalmente «exi-
gió» la desvinculación de los movimientos nacionales con
cualquier lineamiento ideológico de izquierda como
prerreqUisito a la legitimidad polftica. La purga del sector
marxista del PNP de Jamaica en 1952, así como la reacción
británica ante el marxismo del PPP de Cheddt Jagan en
Guyana refleJan esta posición ideológica.
8 Anthony Payne: «Westminster Adapted: The Political
Order orthe Commonwealth Caribbean>> en Domínguez et.
al.: ob. cit.
NUEVA SOCI;:E::DA:...::D::.......:1~4::5- - - - -
Jos diversos sectores sociales, así como en las
relaciones con EEUU 9• Problemas surgidos a
raíz de la grave crisis económica que fofló a
acuerdos de ajuste estructural con el fMI pre-
sionaron aún más la situación política, resultan-
do en unas elecciones nacionales en noviembre
de 1980 con cerca de 500 víctimas de la violen-
cia partidista. Pese a la gran violencia política y
a la presión de EEUU para subvertir el orden
constitucional,las elecciones se llevaron a cabo
y se produjo un traspaso pacífico del poder
El nuevo régimen de Edward Seaga y el
Jamaica Labor Party (JLP) triunfó en dos elec-
ciones y se mantuvo entre 1980 y 1988. Tam-
bién enfrentó algunas crisis al reiterarse la vio-
lencia política, pero con menor intensidad, en la
campaña electoral de 1988, cuando Manley y el
PNP recobraron el gobierno con una victoria
electoral impresionante por su fortaleza demo-
crática, efectuándose de nuevo el traspaso del
poder político y manteniendo el orden constitu-
cional. El breve periodo en el que el sistema
democrático se vio debilitado fue acotado por
las bases institucionales e ideológiéas del pro-
pio sistema.
En ambas ocasiones, únicas en la región con
excepción de las experiencias de Guyana y
Granada, la fortaleza democrática se manifestó
en términos de un poder balanceado entre la
sociedad civil y el Estado. En tiempos de crisis
y de problemas políticos este equilibrio siempre
ha favorecido a la sociedad civil y al proceso
democrático institucional, respetándose los va-
lores esenciales de la cultura política parlamen-
taria. La ausencia de una tradición militarista,
pese a la presión ejercida por EEUU después de
la invasión deGranadaen 1983, también ha sido
un factor clave en este proceso 10•
Los casos de Guyana y Granada constituyen
excepciones interesantes, puesto que rompen el
esquema democrático regional, a su vez por
razones muy particulares y en algunas instan-
cias coyunturales. En relación con Granada
debe destacarse que tanto el fenómeno del auto-
ritarismo de Gairy desde los años 50 como el del
New Jewel Movement (NJM) de 1979-1983,
son reflejos no tanto de la tendencia autoritaria
o la ausencia de un polo democrático, sino tal
vez del síndrome de pequeños micro-Estados
35
que afecta-a todo el Carihe oriental 11 • La falta de
una trayectoria política, resultado de su papel
marginado dentro del colonialismo británico en
la región, así como la clara incapacidad para
poder desarrollar un proceso político soberano
frente a las fuertes tendencias políticas regiona-
les, produjeron en el caso de Granada (tanto
durante Gairy y el NJM, como bajo los gobier-
nos post-invasión del Granada National Party
de Blaize y de Braithwaite) una experiencia
política ajena a la regtón de las Antillas Mayo-
res, pero posiblemente no disociada al proceso
político de las islas del Caribe oriental, donde
liderazgos fuertes y semiautoritarios dominan
el escenario político por largos periodos, tanto
en la era colonial como poscolonialt 2 •
El caso del autoritarismo en Guyana es único
porque no sólo muestra una sociedad con fuer-
tes divisiones etno-raciales entre poblaciones
africanas e hindúes que han afectado la estabi-
lidad sociopolítica de la nación (algo que existe
también en Trinidad-Tobago), sino también
porque refleja el fenómeno de un movimiento
nacionalista anticolonial dominado no por gru-
pos sociales profesionales y moderados, sino
por elementos más orientados hacia reivindica-
9 John Stephens y Evelync lluber Stephens: Democratic
Socialism in Janwica: Political Movemellls and Soci/11
Transformatitm m Dependen/ Capillllism. Princeton
University Press. 1986.
10 Carl Stone: CltJSs, Swu. cmd Democracy in J/lmaim,
Praeger Books, Nueva York, 1986; Georges Fauriol: «The
Jamaica Models: The U.S. and Democracy in !he Caribbcan»
en Scou B. MacDon:~ld et. al. (comps.): The Caribbetm
ajter Grenada: Re,•olutum. Cmiflict, and Democracy.
Praeger, Nueva York, 1988.
11 Vaughan Lewis (comp.): Size, Se/fdeterminatioll. wrd
Jntenwtimwl Relatilm.v: The Caribbean, ISER-UWI, Ja-
maica, 1976.
12 Los casos históricos de la familia Bird en Antigua, James
Mitchell padre e hijo en San Vicente, Eugenia Charles en
Dominica, John Compton en Santa Lucía, y Kennedy
Simmonds en St. Kllls. Posihlcmente todas han evitado la
crisis del autoritarismo que se asentó en Granada porque su
experiencia negativa les h:! servido de ejemplo disuasivo.
V. tb., Patrick Emm:~nuel Gm·emcmce and Democracy in
¡!JeCommonwealtiJ Ctmbbttm,ISER-UWI, Barbados, 1983;
Selwyn Ryan: «The Survival of Liberal Democracy in the
Commonwealth Caribbcan» en Caribbean Affairs 511. 1-3/
1992; Vaughan Lewis· «The Eastem Caribbean States:
Fledghng Sovereignlles in the Global Environment>> en
Domínguez et. al .• cit.
NUEVA SOCIEDAD 145
ciones populares en el proceso de descoloniza-
ción que hacia el lento proceso tradicional de
descolonización mediante reformas constitu-
cionales13. Formado en 1950, el ala radical y
marxista del PPP dominó el escenario político
guyanés, resaltando en el movimiento naciona-
lista la ausencia de un componente moderado de
la clase media profesional. Curiosamente, en
Trinidad-Tobago, donde también existe esta
división etno-racial, el PNM y Eric Williams
lograron consolidar un movimiento nacionalis-
ta integrador y moderado (comparativamente),
evitando así la tensión y confrontación que se
desarrolló en Guyana entre estos sectores 14•
Una victoria electoral cerrada en 19531e dio
el control del gobierno a Jagan y el PPP. Sin
embargo, sus planes de reforma agraria, sindi-
calismo y transformaciones sociales, así como
su supuesta identificación comunista y las pre-
siones dirigidas a Londres por parte de las elites
y el gobierno colonial, terminaron por provocar
un golpe contra el gobierno y la suspensión de la
Constitución apenas a los 13 días de gobierno.
Es a partir de este suceso, seguido por la conti-
nua tensión de las divisiones etno-raciales en la
política (Jagan y el PPP con el sector hindú vs.
Porbes B urnham y el Peoples Nalional Congress-
PNC con el sector africano), que se sientan las
bases políticas del autoritarismo contemporá-
neo en Guyana. A pesar de victorias electorales
del PPP en 1957 y 1961 y de varios gobiernos
constitucionales, las di visiones etno-raciales
sirvieron para evitar la consolidación de un
movimiento nacionalista unido, retrasando así
la independencia de este país hasta 196615•
Burnham y el PNC ganaron «las últimas
elecciones honestas del país» 11i y formaron el
gobierno nacional de 1966. Estos comicios ini-
ciaron un patrón de fraude electoral duradero en
Guyana y un proceso de fortalecimiento del
Estado autoritario ante la sociedad civiJI 7 . Des-
de entonces hasta 1992 el PNC logró controlar
el sistema político, manipulando las divisiones
etno-raciales y controlando la estructura electo-
ral y la burocracia política, la policía y lac;
fuerzas armadas'R, y utilizando un discurso de
izquierda antimperialista y socialista. El PNC
logró el predominio durante casi tres décadas
por encima de las divisiones y la desintegración
36
de la sociedad guyanesa
La historia del modelo político del Caribe
angloparlante indica una trayectoria donde la
sociedad civil se consolida mediante un proce-
so de organización política que se inicia con el
nacionalismo de los años 40 y la independencia
de los 60. Esta consolidación ha hecho posible
que los regímenes políticos enfrenten tensiones
y contradicciones sin caer en crisis profundas y
en cuestionamientos al modelo fundamental
manteniendo la vigencia de un proceso fortale~
cido por un sistema de reglas para gobernar: un
depurado mecanismo electoral, una elevada y
constante participación popular en las eleccio-
nes generales, el respeto al criterio de la mayo-
ría y la responsabilidad de libre escogencia
entre opciones políticas diferentes, conforma-
das también libremente. El Estado terminó sien-
do, junto con la sociedad civil, otro garante del
propio proceso democrático 19•
Desarrollo, sociedad civil y concertación
Durante los últimos quince años, los sistemas
políticos en el Caribe han sufrido el deterioro
de sus estructuras tradicionales de poder, es-
pecialmente en términos de la creciente debili-
dad de los partidos y los movimientos sindica-
les -baluartes históricos de la estructura políti-
13 Lewis: ob. cit; Pcrcy Hintzen: The Co.vt.v of Re¡:ime
Survii'Cii: RCICÍfll Mobiliwtion, Elite Dmninimion and Con-
trol of the Stllte in Guyana and Trinidad, Univcrsuy or
Caliromia Prcss, Berkeley, 1990.
14 Selwyn Ryan: Trinid11d muJToba¡:o: The lndtpendence
Experiell(:e,
15 1962-1987, ISER-UWI • Trinidad • 1987.
Harold Lutchman: From Colonialism 111 Co-operative
Sociali.tt Republic: Aspects ofthe PolitiClll Devtlo¡mrent of
Guyana, lnstitute ofCaribbean Studies, UPR, Río Piedras,
1974; Robcrt 11. Manlcy: Guyana Emer¡:ent: The Post-
lndepclulence Strug¡:le for Non·Dependent Development,
G.K. llall, lloston, 1979.
16 Jagan ganó las elecciones de 1992 y es presidente hasta
1997.
17 Clive Y. Thomas: The Riseofthe Authoritarian Swte in
~~e Peri{>huy, Monthly R~vie':" Press, Nueva York, 1984.
George K. Danns: Dommlltum and Powu m Guyww: A
Study of the Po/ice in a Third IVorld Cmrtext, Transaction
Publishcrs, Nueva Jersey, 1982: Kempc Ronald Hope:
Guycmll. Pollllc.wnd Development in a11 Emer¡:em Sociailst
flllte, MosmcPress, Nueva York, 1985.
9 Ornar D:IVIes (comp.): The Swte m Cc1ribbean Sociny.
NUEVA SOCIEDAD 145
ca tradicional. Esta situación se ha visto compli-
cada por la forma como la crisis económica
regional ha erosionado un sinnúmero de gobier-
nos, creando vacíos de legitimidad poi ítica en el
nivel nacional y regional. La incapacidad de
organizaciones tradicionales como partidos po-
líticos, sindicatos e iglesias para responder a las
necesidades actuales e inmediatas de la socie-
dad civil caribeña ha generado el desarrollo de
nuevas formas de organización, gestión y parti-
cipación política a nivel local, ajenas y al mar-
gen muchas veces del sistema político formal.
El resultado ha sido el surgimiento de expe-
riencias alternativas de poder y participación
local que han operado, en ocasiones, en forma
complementaria al sistema tradicional de poder
político y, en otras, en franca divergencia y
oposición. Estos grupos sociales marginados
buscan promover una nueva autonomía de la
sociedad civil, frente al aparato estatal y al
sistema político y económico tradicionaF11• De
manera que lo informal, a nivel económico,
termina vinculándose estrecha y or~nicamente
con lo informal en la esfera política, y la inci-
dencia de las políticas económicas de ajuste
estructural se asocia al tema de la participación
política en el esquema de desarrollo vigente.
El corolario de todo esto ha sido el creci-
miento geométrico durante la pasada década de
nuevas formas de organización en la sociedad
civil, atendiendo a necesidades económicas bá-
sicas y a demandas políticas esenciales -gru-
pos de base, organizaciones comunitarias y
barriales, grupos de mujeres, cooperativas, or-
ganizaciones locales de desarrollo (OLD) y
organizaciones no gubernamentales (ONGs) en
general- y que han logrado constituirse en mo-
vimientos sociales autónomos, sirviendo como
puentes entre los sectores populares margina-
dos y las instituciones formales establecidas, a
nivel económico y político. Además, estas nue-
vas organizaciones han proporcionado a tales
sectores una visión e instrumentos de gestión
alternativos para viabilizar sus demandas socia-
les, políticas, económicas, de género, genera-
cionales, etc.
Los partidos y sindicatos han tenido dificul-
tades para crear nexos con el sector informal y
37
aglutinan los nuevos sujetos sociales caribeños.
El apogeo de las organizaciones comunitarias
de base, así como de las OLD y ONGs responde
a los requerimientos de estos grupos de partici-
par no sólo económicamente, sino también po-
líticamente, en el debate sobre el futuro desarro-
llo económico de la región. A través de la
educación popular, la movilización política,
difusión en cooperativas, sindicatos, grupos de
base y trabajo eclesial, estas organizaciones han
comenzado a fomentar acciones reivindicativas
dirigidas al mejoramiento de las condiciones de
vida de los sectores populares. Tanto en el
campo como en la ciudad se delinean estrate-
gias a corto plazo para atender necesidades
básicas inmediatas y se discuten estrategias a
largo plazo relacionadas con el cambio social a
nivel comunitario, nacional y regionaJ2 1•
Al desarrollar e impulsar proyectos de gene-
ración de ingresos, cooperativas de producción
y mercadeo, campañas educativas de salud,
nutrición y medio ambiente, y el diseño de
programas de educación popular, las ONGs han
logrado articular la ampliación de la conciencia
comunitaria de base con la cuestión del poder en
la sociedad, apoyando directamente, de esta
manera, a las organizaciones populares que
procuran potenciar al sector informal y promo-
viendo perspectivas de cambio en la política y
economía de la sociedad caribeña. Una vez
asegurada su permanencia económica, el sector
informal logra convertirse en un actor impor-
tante, dado su carácter y demandas sociopolíti-
cas, frente al orden formal establecido22 .
20y. el estudio regional comparativodcCRIES, CERLAC-
Universidad de York-Toronto,y la UWI-Jamaica: <<Organi-
zaciones de poder comunitario y democracia popular en
Centroamérica y el Cruibc», 1988-1990; Maxine Henry-
Wilson: «Community Empowerment: AltemmiveStructurcs
for National Dcvelopment» en Judith Wedderbum (comp.):
lntegration and Pclrli,·ifmlilry Developmenl, ACE-FES,
Jamaica, 1990.
2t David E. Lewis: «The Contemporary Caribbean:
Economic Crisis. Social Movements, and Alternative Dc-
velopment Strategies», documento preparado para OXFAM
América, Boston, 8/1988, mimeo; tb.: «NGO's and
Altemative Development Strategies» en Wedderbum: ob.
cit.
22 Peta-Anne Baker: «The Search ror Transformation
NUEVA SOCIEDAD 145 NUEVA SOCIEDAD 145 39
----------------------------------- 3B

El auge y el éxito relativo de la gestión no La educación popular ha sido un aspecto tos de producción. Igualmente, otra orgamza- mistas dél Caribe (ACE). buscando darle una
gubernamental tiene que ver tanto con su habi- relevante del trabajo efectuado por las distmtas ción en San Vicente, el Caribbean People's voz analítica a la visión alternativa de desarro-
lidad para responder a las necesidades básicas e ONGs en el Caribe angloparlante. En Belice, la Development Agency (CARIPEDA). utiliza su llo económico regional.
inmediatas de las poblaciones marginadas, como Society for the Promotion of Education & red regional para operar como puente de inter- La manifestactón más comprometida de este
con su posibilidad de manejar recursos huma- Research (SPEAR) concentra sus esfuerzos en locución entre las ONGs caribeñas y las interna- enfoque ha sido, sin embargo, la de las ONGs
nos y financieros con los cuales funcionan dife- el área de formación a través de la educación cionales comprometidas con un proceso de de- feministas que han logrado articular las deman-
rentes integrantes del sector informal. A su vez, popular, la investigación participativa, el desa- sarrollo alternativo, perfilándose como un eje das y necesidades de género con una perspecti-
esta gestión repercute no sólo en las condiciones rrollo comunitario y la acción social. Asimismo central del debate económico regional sobre las va de desarrollo alternativo integral y orgánica,
económicas de la población, sino también tiene auspicia, en colaboración con ONGs interna- zonas francas y la Iniciativa de la Cuenca del que aglutina la economía regional, nacional,
consecuencias directa<; para su participación cionales y regionales, actividades de produc- Caribe (ICC). las políticas de ajuste estructural, comunitaria y del hogar y utiliza los recursos de
política y su concienti1.ación socia1 23. Sumado ción y programas de apoyo para el fortaleci- la deuda externa y la militarización regional. la educación popular, el teatro, la investigación
a este esfuerzo económico, la<; ONGs se han miento de sindicatos, cooperativas y grupos de Si bien la gestión de las ONGs no refleJa la aplicada, el análisis y la movilización y acción
vinculado al crecimiento de nuevos movimien- jóvenes y mujeres. variada actividad del sector informal regional, política directa. ONGs como Mujer y Desarro-
tos sociales caribeños organizados alrededor de En Jamaica, la Association ofDevclopment sí resalta la diversidad del fenómeno en el ám- llo (MUDE) y CIPAF en República Dominica-
cuestiones de género, ambientales, antimilita- Agencies (ADA) coordina una red nacional de bitode la sociedad civil. Fungiendocomo voceras na, SISTREN en Jamaica, Women and Deve-
ristas, así como de derechos civiles y humanos. agencias de desarrollo con enlaces regionales e de las posiciones y necesidades del sector popu- lopment (W AND) en Barbados, Red Thread
En este sentido, se han construido alianzas internacionales que apoya iniciativas locales de lar, las ONGs han logrado instituirse como Collective, y la red de la Caribbean Association
multisectoriales donde se agrupan, complemen- cambio social en torno a la participación popu- sólidas acompañantes del movimiento social for Feminist Research & Action (CAFRA) en
tariamente, diversos intereses y sectores a lo lar y la gestión local en relación con temas caribeño, apoyando con recursos humanos y Trinidad, son agrupaciones que han analizado
largo del Caribe insular, desde Haití y Repúbli- económicos nacionales como el desempleo, financieros, creando espacios políticos de ac- factores como la raza, la clase social y el género
ca Dominicana hasta Trinidad-Tobagoy Guyana. ajuste estructural y deuda externa, seguridad ción, discusión y gestión, y fomentando la for- integrándolos con los problemas económicos y
En República Dominicana, durante 1988 sur- alimentaria, empleo femenino en zonas francas mulación de orientaciones estratégicas a corto y del medio ambiente, y produciendo como resul-
gió el Comité para la Defensa de los Derechos y otros. largo plazo con respecto a la particiPación poi í- tado «visiones alternativas de desarrollo regio-
Barriales (COPADEBA), una coalición entre Las organizaciones religiosas han estado a la tica, la gestión y política económica, y las rela- nal»27. Por otra parte, intentan servir de nexo
las comunidades cristianas de base, los gru- vanguardia de las demandas de los sectores ciones con el aparato estatal y el sector econó- entre lo personal y lo político, lo privado y lo
pos sindicales, trabajadores y mujeres despla- populares y de economía informal en Haití. mico formal. Su avance se retlejaen el hecho de público, la economía local de la comunidad y el
zadas en los barrios del norte de Santo Domin- ONGs como el Centro Ecuménico para los que cualquier discusión sobre las políticas ceo- hogar con la economía nacional y la integración
go. Además de alentar la defensa de la calidad Derechos Humanos, vinculada a la red regional nómicas a nivel nacional y/o regional debe regional. En este sentido han demostrado tener
de vida en las poblaciones marginales, «Caribbcan Human Rights Network» del Con- considerar el punto de vista del ámbito no gu- capacidad analítica y de movilización política
COPADEBA auspició proyectos de adiestra- sejo Caribeño de Iglesias (CCC-Barbados), y el bernamental y de los sectores populares 25 • Más con una fuerte incidencia en el debate económi-
miento, mercadeo de productos agrícolas, y Groupcs des Religious Immerse en Milieu aún, en un ambiente regional tan fragmentado y co regional.
educación popular urbana y rural, en conjunto Populaire (GRIMPO) propician proyectos de deteriorado, el aporte no gubernamental ha ser- De manera similar, y como elemento clave
con otras ONGs tales como el Centro Domini- desarrollo local con poblaciones marginadas, vido para aglutinar esfuerzos tendientes a lograr de la sociedad civil, el papel del sector privado
cano de Estudios de la Educación (CEDEE), el grupos campesinos, y trabajadores rurales. Por un consenso de ideas y una coordinación de y la clase empresarial regional es fundamental
Instituto Ecuménico para el Desarrollo de los medio de estas actividades de desarrollo se acciones en cuanto a alternativas económicas, en cualquier análisis del futuro de los espacios
Pueblos (INEDEP), y el Centro Cultural Po veda. insertan en el debate nacional sobre la democra- sociales y políticas para la región 26 • Su compro- de concentración para la integración en el Cari-
Una manifestación similar se ha dado en el área tización, los derechos humanos y la promoción miso y responsabilidad con ese esfuerzo ha
de desarrollo ambiental con un sinnúmero de de la participación política. 25 V. los documentos regaonales de las ONGs como insu-
contribuido a la integración del trabajo no gu- mos de procesos de diálogo, consenso y concertación: We.tt
ONGs trabajando en el pro de la defensa del En el Caribe oriental, donde la producción bernamental en el mundo de lo informal. Tanto lndian Commi.uion: Time .for Action, Barbados, 1992; y
medio ambiente24 • agrícola aún se centra en el cultivo de bananos las iniciativas del Caribbean Policy Develop- CPDC-Caribbean Policy Developmcnt Center: C/wllenge.t
y especias para la exportación, por parte de ment Center(CPDC) en Barbados y el Caribbean in Development: lnterventilm.t o.f NGO's atthe CARICOM
Sector» en Stanley Lalta & Marie Frcckleton (comp.): Regional Economil' Cmifernrce of February 1991, Barba-
Caribbean Economic Del·elopment: The First Genera/ion,
grupos pequeños de campesinos, la labor de las Network for lntegrated Rural Development
dos, 1992.
lan Randle Publishers. Jam:uca, 1993 ONGs como el Small Projccts Assistance Tea m (CNIRD) en Trinidad como organizaciones 26 David E. Lewis: ob. cit.
23 Ann Gordon Deabek (comp .): «Development (SPAT) de Dominica y el Projects Promotion «sombrillas» han sido importantes catalizadores 27 Carmen Diana Dcere et.al (comps.): In tire Slwdmv.v of
Altematives: The Challenge for NGO's», World Del·elop- de San Vicente, atiende las necesidades básicas de activismo por parte de las ONGs en las rlreSun: Cllribbecm Dt~elopmenrand U.S. Policy, Westview
ment vol. 15, 1987. de estas comunidades campesinas y, a su vez, Press. Boulder, Colorado: 1990; Kathy McAfee: Swrm
24 V. Barbara Deursch Lynch. «Falling the Vacuum: The
discusiones de políticas económicas e iniciati-
Signals: Structurctl Adju.rtment cmd De~·elopmetrt
State, the People and Environmental NGO' sin the Dominican enfatiza un concepto de desarrollo más balan- vas de integración regional. Igual de importante Altematives in tire Cctribbean, Zed Press, Londres, 1991;
Republic», ponencia presentada a la Asociación de Estudios ceado y sostenible donde el trabajo y la gestión ha sido también, con un enfoque más técnico y Clive Y.Thomas: «Aitemative Development Model for the
del C:arihe ~n MP.ritln Mhirn 'í/1 QQ4 agrícola no oueden releuacios ll sP.r mP.m<: nhiP- M~lítiro P.l nllnel ele la Asociación de Econo- Caribbean>> en Lalta v Freckleton: ob. cit.
 NUEVA SOCIEDAD 145
be. Tradicionalmente visto como un elemento
aparte, el sector privado regional juega un ~apel
importantísimo no sólo en torno a las relaciOnes
entre capital y trabajo (sindicatos y organizacio-
nes laborales), sino también en cuanto a su papel
de apoyo y/o oposición a las políticas económi-
cas de los gobiernos y a las políticas de integra-
ción regional. Más y m<ís, como hemos visto en
el informe del West Indian Commission y en las
iniciativas de la Asociación de Estados del Ca-
ribe, la ausencia de una efectiva participación
del sector empresarial nacional y regional en
estas iniciativas puede resultar en la carencia de
validez económica real. Por esta razón se hace
tan necesario un consenso y una concentración
regional que incorpore al sector privado, así
como al resto de la sociedad civil, no como
apéndices o notas al calce observando las deci-
siones, sino como partícipes mismos con
corresponsabilidad en las iniciativas y su
implantación efectiva.
Prospectivamente, las estrategias de coope-
ración e integración regional que no incorporen
la diversidad de actores reales de la sociedad
civil no tienen serias posibilidades de éxito. La
relación entre integración regional, concentra-
ción política, gobernabilidad y estabilidad so-
cial es cada día más estrecha a través precisa-
mente de la sociedad civil. En este sentido existe
un espacio para dialogar y concertar los aspec-
tos sociopolíticos de los procesos de integración
regional, con énfasis particular en sus manifes-
taciones y sus idiosincrasias nacionales. Siendo
estas organizaciones e instituciones las que ver-·
daderamente han tenido éxito en el área de la
integración, es de suma importancia para cual-
quier agenda gubernamental poder tenerlas como
copartícipes de las iniciativas regionales futu-
ras. De esta manera se volverá necesario e
imperativo para el futuro de un proceso político
y económico concertado el tener un marco espe-
cífico y único para estos actores no tradicionales
de la sociedad civiPR.
28 Las iniciativas recientes en cuanto a la Cumbre de
Desarrollo Social de las Naciones Unidas en Copcnague
(marzo 1995) son ilustrativas de esta nueva realidad; v.
<<The World Summit for Social Development: A Caribbean
Perspective>>, documento ECLAC-Caribe, Trinidad, 111
1994.
40
Autonomía y desarrollo sostenible
El resultado y balance de estas iniciativas de
las ONGs y el resto de la sociedad civil muestra
una serie de alternativas de transformación eco-
nómica en el nivel micro de la sociedad. Se
destacan los niveles de sostenibilidad y autosu-
ficiencia de las poblaciones marginadas, pero
que a su vez también están vinculadas a inicia-
tivas de participación a nivel comunitario así
como nacional y regional, enfocando el debate
en torno a las estrategias de desarrollo para el
Caribe. Con este tipo de visión alternativa se
hace posible evaluar los procesos de desarrollo
mediante un concepto mucho más abarcador
como es el de los recursos sociales: democra-
cia, comunidad, tecnología, educación, justi-
cia, equidad social, etc., permitiendo así una
visión integradora y sostenible del proceso de
desarrollo, conjugando lo netamente economi-
cista con los valores sociales y comunitarios
aquí discutidos.
De esta manera, la lógica de la participación
política se vincula al protagonismo de la socie-
dad civil -en lo social, político y económico-,
ante la sociedad política formal del Estado, el
gobierno, la burocracia, los partidos, etc. A su
vez esta lógica busca establecer puentes (físicos
y conceptuales) entre la gestión comunitaria, la
gestión nacional y la gestión regional, resultan-
do en una visión y una organización íntegra y
colectiva del proceso de desarrollo. A nivel
gremial, comunitario, nacional y regional he-
mos visto cómo esta realidad de la sociedad
civil se está dando al margen y en contraposi-
ción de las iniciativas formales de las institucio-
nes oficiales nacionales y regionales. El reto
hacia ambos lados es el poder desarrollar inicia-
tivas de consenso y concentración que resulten
en acciones coherentes enfocadas hacia el me-
joramiento de la vida.
Para que el desarrollo regional sea sostenible
tiene que haber tanto un énfasis sobre la produc-
tividad y eficiencia económica como sobre las
necesidades de desarrollo humano, cohesión y
concentración social, y políticas ambientales
sostenibles. Un desarrollo de este tipo en el
Caribe sólo puede lograrse mediante la creación
y preservación de nuestros recursos humanos y
NUEVA SOCIEDAD 145 41
con un alto índice de cohesión social. Las polí- AsociaciÓn de Estados del Caribe, CARICOM,
vinculación al Tratado de Libre Comercio de
ticas coherentes son más viables en un ambiente
Norteamérica, entre otros); y, e) relación entre
político donde prime el consenso social de base
amplia, en virtud del cual los grupos de intereses actores reales y sujetos sociales vis-a-vis acto-
polarizados no hallen mucho descontento al que res oficiales en torno a la formulación e
sacarlé- partido. De esta manera se hace posible implantación de políticas sociales y económi-
la concentración social en pro de políticas de cas a nivel nacional y regional.
desarrollo. Más aún, sin una política de base En el caso de la sociedad civil como tal, la
amplia se torna imposible la integración agenda no sólo debe enfocar áreas de acción e
pluralista de elementos de la sociedad civil al ingerencia, sino que también debe aspirar a
diálogo y a la implantación de políticas de ampliar nuestro conocimiento y análisis, hoy
desarrollo29• limitados, del universo de actividades, iniciati-
Este tipo de análisis apunta hacia la necesi- vas, actores y participaciones de la sociedad
dad de comenzar a establecer una agenda de civil ante los procesos políticos y económicos
acción en torno a políticas de desarrollo que de la región. En este sentido, la tareainvestigativa
incorpore una visión de consenso entre creci- no puede ser más clara puesto que en la mayoría
miento y equidad, necesidades básicas y recur- de los casos nacionales, y también a nivel regio-
sos escasos, marginalidad social y servicios nal, carecemos por completo de un entendi-
sociales, explotación de recursos naturales y miento empírico del ámbito de acción de la
equilibrio ambiental, así como entre los sectores sociedad civil frente a la sociedad política en
de la sociedad civil que hemos discutido y la torno al debate integracionista, así como en
sociedad política formal (Estado, gobierno, par- relación con su participación en el mundo polí-
tidos políticos). El impacto de este,tipo de ini- tico y económico oficial. Este tipo de inventario
ciativas sobre las posibilidades de avance de los analítico es clave para cualquier intento de
procesos de integración sociopolítica en la re- pronosticar y prever las posibilidades de im-
gión se dejan entrever en los siguientes puntos: plantar (a nivel nacional y regional) una rela-
a) participación en la formulación de políticas ción de consenso y concentración entre ambos
sociales y en las relaciones con la sociedad sectores.
política, el Estado y el gobierno; b) participa-
ción en la formulación e implantación de políti-
cas económicas nacionales y regionales, sobre 29 Camille Lampart: «The Struggle for Sustainable Deve-
todo en aquellas de carácter integracionista (ej., lopment>> en Lalta y Freckleton: ob. cit.
Enero-junio 1996 México N"8
Presentación, José Luis Barros Horcasitas. SECClON TEMATlCA: Para entender el Caribe, Edelberto Torres-
Rivas. Tradición caudillista y cambio político en República Dominicana: 1?~6~ 1994, Wilfrcdo Lozano. E_l ?•fíctl
camino del cambio democrático en Haití, Gérard Pierre-Charles. Mumctptos y construcctón democrattca :n
Cuba Haroldo Dilla Alfonso. La crisis y el ajuste cubano en los noventa: Apuntes en tomo a lo soctal, Mana
Ter~a Valdés Fcrnández y Edith Felipe Duyos. Cuba y la cuestión racial, V_elia Cecilia Bob_es. SECCION
VARIA: Un viaje más allá de la frontera: Los migrantes centroamericanos en Mé_x.tco, Rodolfo Ca~tl!as ~-Estado
y pobreza en América Lati~a: P_erspcclivas de u? vrn:ulo en trans_fonnactón,_ F~bt~n Repetto. ~ENAS. Arnold
Antonin y otros. La privattzactón: son sens au¡ourd ltu1 en Hmt1. Puerto Pnnctpc. lmpn-Medta, sene Forum ltbre
(18), N" 3, 1995, Nelson Sylvestre. EN NUESTROS NUMEROS ANTERIORES.
Perfiles Latinoamericanos, revista de la Sede Académica de México de la Facultad LllliiiO(!'~ericmut de Ci~nc~~s
Sociales.-FLACSO; CaminoalAjusco N" 377 (km. 1.5), Col. Héroes de Padierna, 10740Mexlco, D.F. Suscnpcum
a11ual: América L.atinct US$30; Estados Unidos y Canadá US$40
 Steve Ellner
Demo_cracia, !~ndencias internas
y partidos pollhcos de Venezuela
En el pasado muchos analistas políticos
mcluyendo a marxistas ortodoxos diero~
por sentado que quienes estaban a la van~uardia
de l~s esfuerzos .por lograr una auténtica demo-
cracia eran también los más comprometidos con
ellog~o de ~ambios socioeconómicos populares
y nacwnahstas. En fo~a similar dieron por
sent~do qu~ las t~ndenclas «progresistas» de los
partt?o.s no IZqUierdistas eran las más propensas
a mSJStJr
.d. en.la democratización de la maqui· nana
.
partJ ISta, mvariablemente ubicada a su dere-
cha. De ese modo, para el marxismo tradicional
la l~cha por mayor democracia y por reformas
so~weco.nómicas estaban inextricablemente
umdas, SI es que no eran idénticas. . ~os dos fl_l~yorcs partidos políticos de este
E~ el siguiente artículo se examinarán esas
prc~Jsas en el contexto de la crisis económica Y
poli t.tca que ha caracterizado a Venezuela desde
comJenzos d~ los 80. El objeto es determinar
cómo se refleJa este ambiente crítico en la vida
~TEVE EtLNER: profesor titular de la Universidad de Oriente
Vuerto La Cruz, Venezuela; autor de El sindicalismo e1;
enezuela en el contexto democrático (1958-1994)
Tropykos, Caracas, 1995. '
Nota: este artículo es una versión revisada y ampliada de
otro pubhcado en Latin American Perspectives· agradezco
los comentarios críticos deSusan Berglund, Graciela Párraga
¡ Ralph ~~n Roy Y la ayuda financiera del Consejo de
nves11gac10n de la Universidad de Oriente.
Habitualmente, el surgimien-
to de facciones en los parti-
dos venezolanos se atribuye
a rivalidades personales, en
parte porque las posiciones
doctrinarias de
las tendencias y
la lealtad de sus
miembros en ge-
neral han sido
poco definidas y
.. de corta dura-
Clan. Pese a tales ambigüeda-
des Y cambios, los asuntos
concretos, en particular los
rel~cionados con el neolibe-
~ahsmo Y la democratización
mterna, polarizaron las ten-
dencias condicionando la
conducta de los partidos.
interna de los. partidos políticos, y si las faccio-
nes 9ue surgieron han llegado a consolidarse
me~l~nte la presentación de un conjunto de
posiCiones coherentes. El artículo se propone
someter a prueba la noción generalmente acep-
tada de que las tendencias internas de los parti-
dos ~enezolanos carecen de posiciones bien
deflmdas. en cuestiones de fondol . Seded'1cara.•
especia1 atención a dos asuntos que desencade-
nan la ~ontroversia interna: las reformas
~stat~~anas destinadas a promover la democra-
tJza~wn de los partidos políticos Y las políticas
neohberales.
~er~odo,A~cwn Democrática (AD) y el partido
~OC i a! cnstlan? Cope¡, se vieron sometidos a un
mtenso conflicto de facciones que a su
w· .
o Jgo a ambas organizaciones a discutir sin
v~
demora la democ:atización interna. El surgi-
mJe~t? de t~ndencJas atestiguó la intensidad de
la cnsls nacwnal: en primer lugar, porque ellas
~ En vfrios de ~is trabajos anteriores disiento con la tesis
e que os .conflictos faccionarios de AD después del cisma
~~~~IOe~ngen al Movimiento de Izquierda Revolucionaria
) 1960, fueron motivados exclusivamente
Putas persona1·ISlas sm· . por IS-
nmgún contenido progra 't' .
Ellner· El · d' ¡· ma 1co, v
. . · ( sm tea t.rmo en Venezuela en el contexto denw:
CrctltCO 1958-1994) Editorial T k e
pp. 80-81, 130-l3 .'
6
ropy os, aracas, 1995,
NUEVA SOCIEDAD 145
mantuvieron puntos de vista antagónicos sobre
cómo debían enfrentarse los problemas críticos
del país y, en segundo lugar, porque al agudizarse
la crisis, el descontento y la presión de las bases
partidistas exacerbaron el conflicto a ni ve! de la
dirigcncia.
Además de AD y Copei, este artículo anali-
zará la vida interna del Movimiento al Socialis-
mo (MAS) y de la Causa Radical (CR), partidos
que surgieron como actores importantes en las
elecciones de 1993. El quinto partido de impor-
tancia, el oficialista Convergencia, quedó ex-
cluido de este análisis debido a sus origen re-
ciente.
Crisis y profundización democrática
L a revitalización de la democracia en América
Latinadesdecomicnzosde los 80,coincidiócon
la crisis económica más severa y prolongada
que haya experimentado el continente desde los
años 30. El nacionalismo económico, incluyen-
do la nacionalización de la industri,a básica y las
restricciones a las inversiones foráneas, fomen-
tado en los 70 por gobiernos de orientaciones
ideológicas muy contrastantes (tales como Sal-
vador Allende, Carlos Andrés Pérez, Luis
Echeverría, Juan Velasco Alvarado y Emilio
Médici), fue después desechado en favor de las
fórmulas neoliberales. Algunos analistas políti-
cos sostienen que los gobiernos militares, con-
vencidos de que la caída en los niveles de vida
condenaría a cualquier régimen a la censura
general, decidieron ceder el poder a los civiles.
Confom1e al mismo planteo, las democracias
surgidas en los 80 tenían opciones limitadas:
entre otros inconvenientes, los insuficientes re-
cursos e inversiones extranjeras obligaron a los
gobiernos a llegar a acuerdos con el FMI y, en
el plano político, a evitar ir más allá de una
democracia restringida, por temor a que entra-
ran en juego las fuerzas de la reacción 2•
En Venezuela, el contraste entre la prosperi-
dad y el intervencionismo estatal de los 70 y la
d' recesión y el neoliberalismo posteriores fue
quizá más marcado que en cualquier otro lugar
del continente. Mientras el maná de los ingresos
petroleros le permitió al primer gobierno de
r"rln< AnrlrP< PPrP.7 (1Q74-197Q) extender el
43
control é'statal a sectores básicos de la econo-
mía, la caída de ellos llevó a su segundo gobier-
no (1989-1993) a adoptar una forma «radical»
de neoliberalismo, metafóricamente descripta
como «tratamiento de choque». Las transfor-
maciones en las condiciones económicas y po-
líticas tuvieron una relación directa con la for-
mulación de propuestas para mejorar, si no
revolucionar, las estructuras políticas del siste-
ma democrático.
El respaldo a una transformación radical del
sistema político en favor de una mayor partici-
pación popular en la toma de decisiones abarcó
todo el espectro político, así como lo hizo la
resistencia a las reformas políticas implementa-
das. Ya para los 70, el MAS y otros partidos
ubicados a la izquierda del espectro político
abogaban por la descentralización, la reducción
de la autoridad presidencial y una reforma elec-
toral que incluyera la elección directa de Jos
alcaldes y gobernadores. No obstante, la diri-
gencia política sólo comenzó a considerar seria-
mente estas y otras propuestas después que la
Corn isión para la Reforma del Estado (COPRE),
creada por el presidente Jaime Lusinchi en
1984, las presentara en forma de anteproyecto
para su aprobación por el Congreso Nacional.
En el mejor de los casos, Lusinchi y otros
miembros de la tendencia ortodoxa que contro-
laba la maquinaria de AD eran ambivalentes
con respecto al cambio político. Durante la
selección interna del candidato de AD para las
elecciones presidenciales de 1988, el ortodoxo
Octavio Lepage secundó a Lusinchi en su opo-
sición a las elecciones para gobernador, y mos-
tró una actitud tibia hacia otras reformas políti-
cas auspiciadas por la COPRE, en agudo con-
traste con el otro precandidato, Carlos Andrés
Pérez.
Al asumir la presidencia en 1989, Pérez
escogió a Carlos Blanco, un intelectual-activis-
ta antiguamente de izquierda, para dirigir la
COPRE. Durante su primer año de gobierno,
2 Robert Kaufman: «Liberalization and Democratization in
South America: Perspectives from the 1970s)> en Guillermo
O'Donnell, Philippe C. Schmitter y Laurence Whitehead
(eds.): Transitions.fram Autltoritaritm Rule: Prospects.for
Democmcy, Johns Hopkins University Press, Baltimore,
1986. OO. 85-1 07.

NUEVA SOCIEDAD 145
Pérez firmó la principal ley que rige la descen-
tralización (la Ley Orgánica de Descentraliza-
ción, LOD), al igual que otra ley (la Ley del
Sufragio) que modificaba el vi~jo sistema elec-
toral, permitiendo que los votantes eligieran a
candidatos individuales en lugar de votar por
listas cerradas. Voceros del sector empresarial y
otros quienes defendían las políticas de Pérez,
muchas veces concebían el ncoliberalismo y la
reforma política como partes del mismo mode-
lo. Argumentaban que ambas estrategias apun-
taban a fortalecer la democracia, porque resta-
ban autoridad a las todopoderosas estructuras
centralizadas. Las privatizaciones, por ejemplo,
pondrían punto final a las prácticas clientelis-
tas por las cuales los partidos políticos (particu-
larmente AD) se alimentaban de las empresas
del Estado. Otras políticas neoliberales como la
desrcgulación y la reducción arancelaria, aun-
que a corto plazo favorecían a las industrias
oligopólicas que simplemente se reconvertían
en importadoras, a largo plazo reforzaban el
capital no monopólico al estimular la compe-
tencia, y por consiguiente ayudaban a «demo-
cratizar» el sistema económico, tanto como lo
hacían las reformas de la COPRE con el sistema
político.
Los cientistas sociales simpatizantes de Pérez
caracterizaron las refonnas económicas y polí-
ticas como «radicales» (de allí el título Venezue-
la in the Wake ofRadical Reforms, basado en un
seminario del Wilson Center)3. Los tecnócratas
defendieron el «tratamiento de choque» y su
brusca ruptura con el pasado como algo necesa-·
rio e incluso inevitable dada la quiebra del
modelo anterior y el colapso total de todos los
mecanismos de control establecidos por el Esta-
do intervencionista. En forma similar, algunos
ex-izquierdistas y otros que recibieron estímu-
los o apoyo del gobierno de Pérez, tales como
Blanco, Carlos Raúl Hernández (ex-dirigente
del MAS convertido en senador electo por AD)
y Elías Santana (coordinador ejecutivo de la
Escuela de Vecinos), abrazaron las reformas
políticas como una panacea para las calamida-
des de la nación: una descentralización de gran-
des proporciones, limitaciones del radio de ac-
ción de los partidos políticos y la eliminación
total de la representación proporcional, fijada
44
por la Constitución, en favor del sistema mayo-
ritario relativo. Pérez y sus partidarios atribu-
yeron la turbulencia política que caracterizó su
administración a lo radical de las transforma-
ciones económicas y políticas impulsadas. En
palabras de uno de sus ministros, «un cambio
social en una escala tan audaz es, casi por
definición, desarticulado, traumático y extre-
madamente difícil de manejar bien, si es que se
puede manejar» 4 •
La reforma política de largo alcance no fue
coto exclusivo de los neoliberales. La crisis
económica agudizó el conflicto social, endure-
ció las posiciones de partidos como el MAS y
estimuló propuestas de nuevas formas de parti-
cipación popular en la toma de decisiones. Des-
de la izquierda se defendían dos de las propues-
tas más controvcrsiales, aunque también algu-
nos no izquierdistas las apoyaban: la convoca-
toria a una Asamblea Constituyente y la aproba-
ción de una reforma constitucional que estipu-
lara un referéndum para decidir sobre la conti-
nuación de Pérezen el poder. Militares rebeldes
encabezados por el teniente coronel Hugo
Chávez, quien protagonizó un fallido golpe de
Estado el 4 de febrero de 1992, al tiempo que
criticaban el neoliberalismo de Pérez, se conta-
ban entre los primeros en exigir una Asamblea
Constituyente. Ese estandarte fue enarbolado
después por los líderes de la CR, quienes soste-
nían que un cuerpo electo de esa naturaleza
desplazaría el Congreso Nacional, el cual care-
cía de legitimidad como resultado de las acusa-
ciones de fraude en las elecciones de goberna-
dores de 1992 y las parlamentarias de 1993.
Pércz no logró recuperar la iniciativa des-
pués del fracasado golpe de febrero y su popu-
laridad decayó; el MAS y la CR respondieron a
esas circunstancias insistiendo en el derecho de
los venezolanos a revocar el mandato de sus
funcionarios electos, incluyendo al presidente.
Estos partidos esperaban canalizar y aprove-
char el descontento popular que se manifestaba
mediante disturbios y protestas callejeras. Los
3 Joseph Tulchin (ed.): Venezuela in the Wake t!f Radical
Re.form, Lynne Rienner Publishers, Boulder.
4
Moisés Naím: Paper TiKer.t wrd Minottwrs: The Politics
o.fVenezuela'.v Economic Re.forms, Carnegic Endowment,
Washington, 1993. P. 56.
NUEVA SOCIEDAD 145
parlamentarios del MAS y la CR sostuvieron
que cualquier discusión so?re la reforma con~­
titucional tenía que estar vmculada a la necesi-
dad de encontrar una solución a la crisis política
en forma de un artículo que legalizara el referén-
dum revocatorio (al que Copei se oponía como
disposición legal permanente).
Figuras prominentes como el fiscal general
de la Nación, Ramón Escovar Salom, y Arturo
Uslar Pielri, quien desde hacía tiempo condena-
ba la corrupción generalizada, dieron respaldo
al movimiento para derribar a Pérez. Junto con
figuras ubicadas en el centro político temían que
las movilizaciones organizadas contra Pérez,
solidarias con los militares rebeldes del 4 de
febrero, pudieran aglutinarse en una peligros.a
alianza que amenazara los intereses estableci-
dos. Copei estaba de acuerdo con la propuesta
de dejar en manos del electorado la dccisi~n
sobre la suerte de Pérez, aunque su preferencia
por un proceso electoral alargado.' que no co-
menzara de inmediato, estaba destmada en rea-
lidad a ganar tiempo y permitir que el presidente
concluyera su mandato.
Después del ferviente entusiasmo que susci-
taran inicialmente el cambio político radical y
las privatizaciones a finales de los 80 •. comcnza-
ron a oírse voces moderadas. El pres1dente Ra-
fael Caldera (1994-1999) encarnó el enfoque
pragmático que evitaba los extremos. En primer
lugar, presidió la comisión bicameral a cargo de
redactar las reformas constitucionales en 1992,
y favoreció la preservación de la c?~tinuidad
constitucional en lugar de la redacc10n de una
Carta. Una vez electo presidente, Caldera tuvo
éxito al proponer que el Congreso siguiera tra-
bajando en ese anteproyecto en Jugar de comen-
zar desde cero. Una evidencia adicional de su
resistencia a una ruptura total con el pasado fue
su oposición a la privatización indiscriminada
(que sus rivales de AD y Copei habían pedido
durante la campaña electoral de 1993), y su
insistencia en que se tomaran en cuenta con-
sideraciones relacionadas con la seguridad na-
cional.
Finalmente, Caldera aseguró en algunos as-
pectos que el proceso de descentral~zación ha-
bía ido demasiado lejos. Al asunm, Caldera
revocó el reglamento de la LOD refrendado por
45
Pérez, que en sustancia le concedía a los gober-
nadores el derecho de designar a los funciona-
rios de las oficinas ministeriales regionales.
Caldera observó que ni siquiera en el sistema
federal estadounidense Jos gobernadores po-
seían tales atributos y que la descentralización
no podía servir como pretexto para extender las
prácticas clientelistas en el ámbito esta~ual. Es
importante observar que Caldera, cons1dcrado
en general un presidente «progresista» y no un
líder identificado con el centro político, intentó
retrasar la descentralización y otras refom1as.
La posición «radical» de Jos sectores del centro
y empresariales se explica fácilmente: durante
los últimos diez años ellos han exaltado la
forma extrema de ese modelo, que sirve como
cortina de humo para justificar la privatización
irrestricta, el abandono de ciertas medidas po-
pulares y las políticas neoliberales en general.
Las reformas políticas que tuvieron mayor
resistencia, aun cuando no derivaron en una
polémica pública notable, fueron las dirigidas a
la democratización partidista. El proyecto de
ley que la COPRE presentó al Congreso para
reemplazar la Ley de Partidos Políticos, Re-
uniones Públicas y Manifestaciones, promul-
gada en 1964, contenía aspectos trascendentes
como la rotación en los cargos directivos y la
representación proporcional de las tendencias
en todos los órganos internos de decisión. Pero
ni siquiera la COPRE se atrevió a ir demasiado
lejos al amenazar los intereses inveterados de
las maquinarias partidistas. Lo que es aún más
importante, la COPRE no llegó a exigir que los
partidos celebraran elecciones primarias, y en
lugar de eso aceptó que los candtdatos y las
autoridades partidistas se nombraran en con-
venciones, siempre y cuando los delegados
fueran elegidos por las bases (COPRE, 198?:
175-76). Por añadidura, el proyecto requena
que los partidos presentaran ante la Comisión
Electoral Estatal la información sobre las con-
tribuciones financieras, aun cuando los princi-
pales interlocutores de la sociedad civil insis-
tían en que esa información debía ser divulgada
al público. A diferencia de las leyes que rigen la
reforma electoral,la descentralización y la reor-
aanización municipal, la legislación sobre los
~artidos políticos se ha pospuesto indefinida-
NUEVA SOCIEDAD 145
·~------------------
mente en el Congreso, a pesar del respaldo de
los miembros de la tendencia «renovadora» de
AD (los seguidores de Carlos Andrés Pércz).
El desolado histonal de AD y Copei en
elecciones primarias, y las dificultades que en-
frentó el MAS cuando las puso en práctica (pese
al compromiso retórico de estos partidos con el
sistema) muestran adicionalmente los fomlida-
bles retos que enfrentan los defensores de la
reforma partidista, y la gran brecha entre las
intenciones declaradas y la práct1ca real.
La reforma de los partidos políticos. Tres
asuntos ocuparon el primer plano del debate
sobre la democratiz.ación interna en AD, Copei
y el MAS. Las posiciones de las tendencias
fueron más bien un rell~jo de situaciones parti-
culares, es decir, si la fracción controlaba la
dirección (o la «maquinaria») o estaba «fuera».
La discusión de esos problemas y las experien-
cias partidistas pueden sintctizarse corno sigue:
La legitimación de las tendencias internas. A
finales de los 70, el MAS fue el pionero en la
«legalización» de las tendencias y su represen-
tación en la torna de decisiones. Ello represen-
taba una reacción contra las prácticas monolíticas
de los partidos tradicionales. Quienes se opo-
nían a la representación proporcional de las
minorías afirmaban que su presencia en órganos
deliberantes y ejecutivos obstruiría el trabajo
diario de la organización y generaría debates
innecesarios, pérdida de tiempo e ineficiencia.
También argumentaban que el sistema no esta-
ba en sintonía con el interés generalizado en
favor de la eliminación de las listas partidistas,
cerradas con el fin de promover una relación
más directa entre representantes y electorado.
Como una alternativa, pedían que cada candida-
to fuera electo individualmente por los votantes
y que se eliminaran las planchas. Ese método
fortalecería el partido al garantiz.ar que los líde-
res se eligieran tomando en cuenta el mérito
personal y no su identificación con una tenden-
cia determinada.
Elecciones primarias de autoridades y candi-
datos. Las jefaturas de AD y Copei retrasaron
continuamente la puesta en práctica de este
46
Sistema alegando situación de emergencta. Tam-
bién se reservaron el derecho de escoger Ciertos
cand1datos nlegando que, para el éxito electoral
y el beneficio a largo plazo del partido, In listn
debía incluirtres tipos de candidatos no s1empre
populares entre las bases: independientes, indi-
viduos con especiales credenciales técn1cas o
académicas, y políticos cuya postulación se
había concertado de antemano en alianza
interpartidaria. Las experiencias de AD (parti-
cularmente en las presidenciales de 1968, pero
tamb1én de 1978) y del MAS (en las de 1978 y
más recientemente a nivel estadual) demostra-
ron que el proceso de selección de candidatos
por las bases frecuentemente derivaba en un
grave conflicto entre tendencias, seguido de
rencores crecientes. En consecuencia, se otorgó
la mayor importnncia a alcanzar un consenso
con el fin de adelantarse y obviar las elecciones
primarias. Esta meta se delineó claramente en
los estatutos del MAS y Copei, que eliminan las
elecciones internas cuando dos tercios del co-
mité nacional o secciona! apoyen a determinado
candidato.
La descentralización partidaria. En años re-
cientes los tres partidos modificaron sus estatu-
tos para aumentar el poder de decisión de sus
seccionales locales y estatales. Por otra parte,
varios líderes políticos durante las campañas
electorales internas hicieron hincapié en la des-
centralización (por ejemplo, Didalco Bolívar,
quien aspiró al cargo de subsecretario general
del MAS en 1990 y Donald Ramírez, quien fue
electo secretario general de Copei en 1994). Se
propuso que los cargos electos de nivel bajo
(por ejemplo secretario general municipal) de-
bían ser miembros natos de los comités ejecuti-
vos de nivel inmediatamente superior y despla-
znr a los que debían sus cargos a la maquinaria
del partido. El proceso de descentra! ización
llegó más lejos en el MAS, cuya dirección
nacional se opuso a ciertas candidaturas y man-
datos de gobernador que presuntamente des-
acreditaban al partido, pero no fue capaz de
imponer esa línea a nivel de los estados.
Acción Democrática. Sería simplista clasificar
las tendencins «ortodoxa» y «perecista» (o «re-
NUEVA SOCIEDAD 145
novadora» ), surgidas en AD después del triunfo
de Pérez en 1973, como ala {{izquierda» o «de-
recha». La conducta de los ortodoxos dentro del
partido no estaba determinada por considcrn
ciones ideológicas, sino por su rango de tenden-
cia dominante, mientras que los perecistas reac-
cionaban vigorosamente contra las prácticas
antidemocráticas de la maquinaria del partido.
Sin embargo, algunos observadores políticos
han llegado al extremo de decir que el conflicto
de tendencias en AD desde 1973 ha carecido por
completo de un contexto programático - por no
hablar de uno ideológico- y que ha sido exclu-
sivamente el resultado de rivalidades persona-
les~. Esta afirmación pasa por alto las diferentes
posturas tomadas por ambas tendencias, bien
que muchas veces en forma tímida o vacilante.
Los perecistas defendieron las políticas de
Pérez, de tinte nacionalista y tercermundista
durante los 70, y de carácter neoliberal en su
segundo mandato. La dirigencia ortodoxa se
opuso al neoliberalismo de Pérez en diversos
grados. Las diferencias programáticas dentro de
AD también salieron arelucirdurante la campa-
ña electoral de 1993 y al comienzo del gobierno
de Caldera. El candidato presidencial adeco, el
perecista Claudio Fermín, rechazó la platafor-
ma ideada por al anti-perecista Humberto Celli
y su lugar adoptó otra que incluía el redimensio-
namiento del sistema de indemnizaciones por
cesantía, la privatización del polo industrial de
Guayana e incluso la venta de acciones de la
petrolera estatal PDVSA, una propuesta que los
ortodoxos objetaron enérgicamente en privado.
Al principio, la política de AD hacia el go-
bierno de Caldera fue la de esperar y ver; mien-
tras tanto el ala perecista insistía en que el
partido endureciera su posición, particularmen-
te en contra de las políticas de control de cambio
y de precios, que para ellos olían a intervencio-
nismo estatal. Posterionnente, AD le ofreció su
respaldo extraoficial a Caldera. En gran parte, la
política de AD hacia el gobierno obedecía a
objetivos pragmáticos, a saber: proteger los
empleos de los militantes adecos en la adminis-
5 M•ch:~el Coppedge: Strm1¡: Parties tmd Ll1111t Dueles:
Pre.~idellfllll Portyarchy and Factimwlism 111 Venemela,
St<mdford Univcrsily Press, Stanford, 1994, pp. 44-45
47
!ración pública y gnnar tiempo mientras el par-
tido se recuperaba de la ignominia deJa destitu-
ción presidencial de uno de sus líderes históri-
cos. Con todo, tenía más sentido que AD, con su
larga tradición de defensa del tntcrvencionismo
estatal y su importante contingente de trabaja-
dores organizados, apoyara al antineoliberal
Caldera, a que lo hiciera Copei.
Los perecistas demandaron que AD celebra-
ra elecciones primarias para la elección de can-
didatos y autoridades partidarias, e insistieron
en que el mandato de estas últimas debía limi-
tarse a dos años. Los ortodoxos apoyaban retó-
ricamente la propuesta, pero daban marcha atrás
antes de poner en práctica el sistema. Un claro
ejemplo lo constituyeron las elecciones
estaduales y municipales de 1992, para las
cuales AD real izó encuestas con el fin de deter-
minar la popularidad de los distintos aspirantes
en lugar de realizar elecciones primarias; sin
embargo en muchos casos tales sondeos no
fueron imparciales. Para las elecciones nacio-
nales de 1993, un tercio de los candidatos a
diputados de AD fue seleccionado por la direc-
ción nacional del partido; las direcciones
estaduales eligieron en el mismo porcentaje las
asambleas legislativas de los estados corres-
pondientes. En la práctica, los primeros puestos
en las planchas del partido y en los circuitos
electorales donde AD tenía mayores posibilida-
des de éxito, se reservaron para los candidatos
designados por la dirección. Los pcrecistas se
quejaron de que después de trabajar para ganarse
el apoyo de las bases en un distrito dado, la
maquinaria del partido digitaba al candidato de
su preferencia días antes de la fecha límite para
la inscripción oficial.
La dirección de AD aceptó primarias para la
elección del candidato presidencial, en gran
parte porque Copei ya se había sometido al
procedimiento. La elección interna concluyó
con la victoria aplastante de Claudio Fermín
sobre el ortodoxo Carmelo La uría (previamente
identificado con sectores financieros). Para las
elecciones municipales y estaduales de 1995,
AD volvió a recurrir al método de las encuestas
organizadas por el partido.
La tendencia dominante de AD, al igual que
la de Copei (pero no la del MAS), se opuso a la
NUEVA SOCIEDAD 145
-------------------------------
celebración de primarias para la escogencia de
las autoridades del partido. De acuerdo con un
líder nacional «las bases deben elegir a nuestros
candidatos, pues las elecciones internas son la
mejor forma de medtr el carisma y el arrastre
popular que son ingredientes esenciales para
ganar; pero esas mismas cualidades no son las
que hacen falta para dirigir el partido, sino más
bien la eficiencia y la agudeza política, que no
siempre son valoradas por la militancia en gene-
ral». Ese mismo líder prosiguió argumentando
que sí las bases eligen al secretario general eso
crearía una distancia entre éste y los otros miem-
bros del comité ejecutivo nacional, y de esa
forma se obstaculizaría el desarrollo de una
relación de equipo6 •
Los avances en la democracia interna y la
participación de las minorías en AD fueron
completamente detenidas en el proceso interno
de abril de 1996, cuando la elección de los
miembros del Comité Ejecutivo Nacional
(CEN), incluyendo secretario general y al presi-
dente partidario. Los delegados del «Colegio
Electoral Nacional» que nombraron a tales au-
toridades, se reunieron en sus respectivos esta-
dos en lugar de hacerlo en la capital, supuesta-
mente en el marco de la descentralización y con
el fin adicional de eliminar los gastos de trasla-
dos. Los renovadores señalaron que el partido,
como la organización política más grande e
influyente del país, y con acceso al poder a todos
los niveles, poseía recursos suficientes para
sufragar tales gastos. Según ellos, el verdadero
motivo de este sistema de elección estaba en el
deseo de evitar el contacto informal entre los
delegados de diferentes regiones, que habría
podido conducir al aglutínamíento de un bloque
que cuestionara la maquinaria partidista. Pro-
testaron también la votación a mano alzada, en
violación a los reglamentos del partido. El resul-
tado del proceso sería la ratificación del mismo
equipoquecondujoel partido hasta ese momen-
to, encabezado por el secretario general Luís
Alfaro Ucero.
La exclusión completa de los renovadores en
la toma de decisiones e, inclusive, la expulsión
6 Entrevist:~ :t Fr:~ncisco Rosales (jefe nacion:~l de
sistem:~tilación clcctornl de AD). 14/6194. Barcelona.
48
partidaria de muchos de ellos, se interpretó
como un preludio de la de Claudio Fermín,
pieza que la ortodoxia quería cobrarse cuanto
antes con el fin de cerrarle el paso a sus aspira-
ciones a la nominación presidencial en 1998.
Algunos renovadores parecen resignarse a la
necesidad de fundar un nuevo partido. Sin em-
bargo se sentían seguros de que, a diferencia de
la expulsión de PéreL. cuya imagen pública
estaba tan deteriorada, la mayor parte de la base
de AD repudiaría la expulsión del carismático
Fermín.
Copei. El sistema de «primarias abiertas» que
puso en práctica Copei para la nominación de su
candidato presidencial en abril de 1993 fue una
innovación importante en la democracia partí-
dista interna y creó grandes expectativas. Todos
los venezolanos, no solamente los militantes de
Copeí, tuvieron derecho a votar en estos comi-
cios supervisados por el Consejo Supremo Elec-
toral. El secretario general copcyano, Eduardo
Fernández, respondió con esta estrategia a una
serie de circunstancias particulares que estaba
encarando su partido. Fernándezesperaba atraer
al ex-presidente Caldera para que participara en
la contienda interna, en lugar de lanzarse como
candidato presidencial independiente. Hasta
entonces, Caldera se había negado a competir
dentro de Copei por considerar que el proceso
de escogencía favorecería a Fernández, quien
contaba con el sólido respaldo de la maquinaria
del partido. En el sistema de primarias abiertas,
la capacidad de la maquinaria para obtener los
votos de los miembros del partido se equilibra-
ba con la participación de los no copeyanos,
quienes estaban mayormente fuera de su alcan-
ce. Este procedimiento de selección más amplío
favorecía a Caldera, quien de acuerdo con las
encuestas nacionales iba en la delantera en la
carrera presidencial. Evidentemente, Fernández
confiaba en que sus mayores recursos y el
limitado número de no copeyanos participantes
le asegurarían el triunfo. Sin embargo, la pro-
puesta tuvo un efecto contraproducente para
Fernández. Caldera rechazó la oferta, pero su
protegido, Oswaldo Alvarez Paz, gobernador
del estado Zulia, aceptó el reto y derrotó de
manera aplastante al primero.
NUEVA SOCIEDAD 145
Quienes defendían las primarías abiertas
consideraban que eran más democráticas y acor-
des con el sentir nacional, que condenaba el
poder y la manipulación de las cúpulas centrali-
zadas de los partidos políticos. Tales elecciones
se veían como un correctivo al control de la
maquinaria del partido sobre las listas electora-
les y su práctica de excluir los nombres de los
que apoyaban tendencias disidentes. El nuevo
sistema no sólo sedujo a los copeyanos: los
masístas, quienes se enorgullecían de ser pione-
ros en democracia interna, lo adoptaron para la
nominación de sus candidatos parlamentarios
en 1993; sin embargo sólo lo pusieron en prác-
tica en el estado Aragua, en contiendas í nternas
que resultaron de cuestionable legitimidad.
En 1994, dirigentes masistas y copeyanos
expresaron sus recelos frente a las primarias
abiertas, aunque el método fue ratificado en la
convención nacional del MAS del mismo año.
Según sus críticos, las primarías abiertas nega-
ban el concepto de los partidos políticos en tanto
organizaciones cohesíonantes, cuya militancia
es la fuente de la toma de decisiones~ Algunos de
ellos señalaron que el sistema facilitaba la pene-
tración del partido por poderosos intereses eco-
nómicos, pues el dinero era más importante que
la organización para determinar el resultado del
proceso. De hecho, muchos atribuyeron el triun-
fo de Alvarez Paz en las primarías abiertas
copeyanas al respaldo de partidarios acaudala-
dos reunidos en el Movimiento 25 de Abril-una
estructura paralela, externa a Copei.
Las primarias abiertas de 1993 fueron la
primera experiencia importante de Copeí con
elecciones directas. En palabras de Donald
Ramírez, secretario general de Copei desde 1994:
«saltamos del sistema tradicional de nomina-
ción en las convenciones nacionales a las prima-
rias abiertas, que se diseñaron como una estrata-
gema para refrenar a Caldera, pero que no refle-
jaron realmente la convicción de nuestra díri-
gencia de que el sistema era más democrático
que aquel en que únicamente las bases eligen a
los candidatos»7 . Los estatutos de Copei exigen
elecciones directas, pero contienen varias vías
de escape. En 1992 sólo se celebraron eleccio-
nes internas en unos pocos estados, principal-
mente donde el candidato evidente era simpati-
49
zante de- Caldera que de esa forma se veía
forzado a competir por la nominación. A pesar
de que Ramírez y otros se opusieron, el comité
nacional del partido desistió por completo de
celebrar elecciones mternas para los cargos
parlamentarios en 1993.
El Movimiento al Socialismo. Uno de los
logros organizativos pioneros del MAS fue su
descentralización de la toma de decisiones y el
fomento del liderazgo regional. La campaña
electoral «bicéntrica» de 1988 constituyó un
hito, allí las oportunidades para proyectar al
candidato presidencial del partido, Teodoro
Petkoff, se usaron en buena parte para promo-
ver a los aspirantes al Congreso. La estrategia
dio frutos en posteriores elecciones de goberna-
dores ( 1989 y 1992), cuando candidatos del
MAS ganaron (o adujeron haber ganado) en 7
de los 22 estados, en agudo contraste con el voto
histórico del partido que nunca había superado
ellO%.
Precisamente, como una reacción contra los
rasgos extremos de la descentralización admi-
nistrativa iniciada después de la elección de
Caldera, muchos masistas comenzaron a expre-
sar su temor respecto a que la descentralización
del partido hubiera ido demasiado lejos. Moisés
Moleiro (ex-secretario general del Movimiento
de Izquierda Revolucionaria (MIR) fusionado
con el MASen 1988),juntocon otros líderes fue
el más ferviente crítico del comité ejecutivo del
MAS, por no haber ejercido el suficiente con-
trol sobre las organizaciones del partido a nivel
estadual, particularmente allf donde presunta-
mente se había arraigado el oportunismo e in-
cluso la corrupción. Moleiro señaló específica-
mente a Carlos Tablante, el polémico goberna-
dor del estado Aragua, plaza fuerte del MAS.
En reuniones del partido en todo el país, Moleiro
atacó a la dirigencia de Aragua por llegar a
acuerdos con miembros prominentes de grupos
poderosos como parte de un enfoque amplio, no
sectarío(conocido como «la Fuer¿a de Aragua» ),
pero que sacrificaba los intereses populares y
conducía a sospechosas componendas que bus-
caban el beneficio personal. La falta de consís-
7 Entrevisu a Donald Ramírcz. 2216/94. Borcelona
,
l NUEVA SOCIEDAD 145
tcncia del MAS se vcnficaba en sus alianzas
cstaduales con Copei o con AD; en un estado se
diseñaron pactos con ambos partidos simultá-
neamente, en mu111cipalidades diferentes
Molem> y su fracción adujeron tamb1en que
el hecho de que la falta de intervención de la
uirccción nacional del MAS en los ámbitos
estaduales señalaba su <<impotencia•> y la
«federali1ación del partido» Quienes como
Moleiro criticaban al MAS desde la izquierda,
ponían de relieve el error del 4 de febrero de
1992, cuando el MAS respaldó a Pérezsm antes
dilucidar las causas del golpe ni sus objetivos.
Aunque el partido rectificó luego su postura
hasta pedir la renuncia de Pérez. Moleiro subra-
yó que el partido «mostró pocas señales de
presentar una firme oposición al gobicrno»R.
En ciertos aspectos Moleiro exageró sus acu-
saciones. El MAS, leJOS de hacer alianzas con
Copei y AD al azar, siguió una política previa-
mente acordada, dirigida a aislar a AD en varios
estados donde la mtcgridad moral de su candi-
dato estuv1era cuestionada. Además, al criticar
su «blandura», Moleiro pasaba por alto el
deslizamiento del MAS hacia la izquierda du-
rante la última década (alejándose del anti-
comunismo), y su oposición al modelo neo! ibe-
ra! adoptado por Pérez.
A la vez, Moleiro captó correctamente las
inconsistencias del MAS, producto de las dife-
rencias de un estado a otro en cuanto a estilo,
estrategia y posiciones. En Aragua, por ejem-
plo, el partido trabajó en estrecha relaci<ín con
representantes de la elite económica (y hasta
designó a un miembro de la poderosa familia
Capriles como secretario general de la goberna-
ción), en otros cinco estados el MAS apoyó a
gobernadores pro-copeyanos; y en otros (como
Sucre y Lara) sus candidatos adoptaron posicio-
nes radicales y se enfrentaron agresivamente a
la atrincherada jefatura de AD. Moleiro también
percibió correctamente la incapacidad de la
dirección nacional partidaria para ejecutar deci-
siones a nivel de los estados. Los líderes nacio-
nales del MAS no pudieron bloquear la inclu-
sión de un Capriles en la lista de parlamentarios
por Aragua en 1993. Tampoco tuvieron éxito al
intentar convencer a las secciona les del partido
de salirse de las gobernaciones pro-copeyanas
50
de cuatro estados durante la campaña electoral
de 1993, cuando Copei y el M AS apoyaron a
candidatos presidenciales di fe rentes De hecho,
la crítica de Moleiro a la participación dclf\1AS
en gobernaciOnes pro -copeyanas se vio confir-
mada por los resultados electorales general-
mente escuálidos que obtuvo el MAS en esos
estados en 1993. Aunque en la campaña electo-
ral de 1995 el MAS s1gUJó la polít1ca de aliarse
con la también oficialista Convergencia, en
varios estados (como Aragua, Sucre y
Anzoátegu1) la dirigcncia regional opt<Í por
llegar a acuerdos con Copei.
En las elecciones internas para escoger auto-
ridades del partido en julio de 1994, Tablante
encabezó un movim1ento que se opuso firme-
mente a los puntos de vista de Moleiro. De
acuerdo con Tablante, masistas como él, que
habían probado su capacidad en elecciones y
luchas políticas en sus respectivas localidades y
estados, debían predominar en la dirección del
partido'). El grupo de Tablante apoyó a Enrique
Ochoa Antich en su exitoso esfuerzo por conse-
guir la secretaría general del partido. Además
de distinguirse como activista en movimientos
sociales pro defensa de los derechos humanos y
la seguridad social a los ancianos, OchoaAntich
fue el único candidato que derrotó a la CausaR
en los distritos parlamentarios de Caracas en las
elecciones de 1993. Ochoa Antich atribuyó su
éxito electoral a su activismo social y a su
participación en movimientos dedicados a un
objetivo específico, a diferencia de la obsesión
de muchos de los miembros más antiguos, quie-
nes eran fundadores del partido, con las
formulaciones ideológicas.
La Causa R. Esta agrupación definió la demo-
cracia interna en términos completamente dife-
rentes de las formulaciones organ izacionales de
AD, Copc1 y el MAS. En buena parte, eléx1tode
la CR al pasar de partido minúsculo y regional
a contendiente principal en las elecciones presi-
8 Moisés Molciro, Rafacllllielcn, Jorge V alero, el al.. El
MAS: iUIIflrll)'eCto polítiro para el cambio o la Clll/,terva-
t irín?, EdiiOrial Tropykos, Caracas. pp. 120, 133.
9 Carlos Tablantc: Axe11dalibrt pam /11 tlücusirí11 .wbrt el
Nuei'!IMAS, Maracay, t994, pp. 23·24 .
NUEVA SOCIEDAD 145
denciales de 1993, se debió a su retórica anllpar-
tidista, que tocó una fibra sensible en gran
número de electores venezolanos deccpc10na
dos Los líderes de la CR veían su organización
como un movimienl<> y no como un partido
político, y como tal abrieron sus reuniones al
público en general y se abstuvieron de elaborar
lista de miembros. El proceso de toma de deci-
siones de la CR recuerda la «democracia con-
sensual» practicada por la Nueva J¡quierda en
EEUU durante Jos 60 Los miembros de la CR
manifestaban una fe cas1 mística en el poder de
persuasión de incontables horas de debate fra-
ternal, que permitían la aceptac1ón de los argu-
mentos más convincentes por abrumadora ma-
yoría. Sin embargo, no siempre se lograba el
consenso, en cuyo caso los causaerristas de una
localidad dada solicitaban la intervención de la
dirigencia estatal o nacional (algunas veces lla-
mada peyorativamente «el cogollo»). No se
establecieron criterios sobre los puntos en que
debía apelarse al cogollo.
Por varias razones, la CR comenzó a.discutir
formas de modificar su holgado sistema organi-
zativo. En primer lugar, la democracia consen-
sual funcionaba mejoren grupos pequeños, pero
con el crecimiento del partido en estados tales
como Bolívar, Aragua, Carabobo, Anzoátegui y
en la región capital, el sistema parecía cada vez
más inmanejable. La selección de cand1datos a
gobernador y otros cargos resultó un proceso
particularmente conllictivo, que muchas veces
dej<Í cicatrices difíciles de borrar. Sin embargo,
los causaerristas rehusaron considerar la poslbi-
1idad de poner en pníctica un sistema de eleccio-
nes internas (como las primarias) por miedo a
que condujera a la cristal iLación de tendencias
internas. En segundo lugar, un alto número de
diputados estadualcs de la CR rompió con el
partido y en el proceso privó la fracci6n
causaerrista del voto decisivo en varias asam-
bleas legislativas. La mayoría de esos diputados
habían ingresado a la CR sin que el partido
hiciera mucho esfuerzo por asegurar que habían
as1milado los principiOS del partido. En tercer
lugar, muchos dirigentes de la CR comenzaron
a considerar la práctica de «ir solos» a las
elecciones, una poi ítica que concordaba con sus
nur i'<.::ÍVfl\: ~\f!ltiiiP<= ~ ntrnc n~rtirlnc.- Ínt-111vf'>nrln
51
Jos ubicados hacia la izquierda como el MAS.
La CR acusó a AD ue cometer fraude en las
elecciOnes para gobernadores de 1995 en los
estados Bolívar, Guárico y AnzoátegUI, donde
afirmaba haber ganado Esa experiencia llevó a
algunos dirigentes de la CR a plantear una
aliann interpartidista con el fin de aislar a ~\D .
De hecho, la CR pactó con Copei y el MAS para
la elección de las directivas de las cámaras
nacionales, con el objetiVO de promover legis-
lación sobre democracia sindical, el poder juch ·
cwl y el sistema de sufragio. Tal estrategia
requería un mayor grado de disciplina partidista
y una estructura más cerrada, pues de otra forma
las seccionales locales se resistirían a las órde-
nes de la dirección nacional de respaldar a
antiguos rivales en sus respectivos estados.
Además, se necesitaba organización y discipli
na para defender Jos votos del partido en las
mesas electorales. Alcxis Rosas, candidato a
gobernador de Anzoátegui por la CR, observó
que en los centros electorales donde el part1do
contó con profesionales y miembros disciplina-
dos, la incidencia de fraude fue prácticamente
inexistente.
Como resultado de tales circunstancias, dm
gentes conocidos reunidos en el «Grupo de
Bolívar» (procedentes de ese estado, baluarte
del partido) encabezado por el líder histónco
Lucas Matteus, llegaron a la conclusión de que
la CR debía diferenciar mejor el «movimiento»
del «partido)). Pensaron en un partido de cua-
dros, como de hecho lo fue laCRen sus prime-
ros años. Algunos militantes empezaron a ha-
blar de la necesidad de elaborar estatutos, al
igual que un registro de afiliados, aunque estos
planteos no fueron fom1almente propuestos.
Priv<Í el argumento que ambas fommlaciones
inhibirían el intercambio espontáneo entre los
rmembros. El Grupo de Bolívar negaba estar
sucumbiendo al pragmatismo: no sólo seguían
viendo su partido como inextricablemente uni-
do al movimiento popular, sino que continua-
ban apoyando la discusión abierta antes que los
mecanismos formalmente establecidos, como
vehículo principal para tomar decisiones.
La segunda tendencia en la CR, dirigida por
el secretario general (hasta 1996) Pablo Mcdma,
rl~r~,nrll-:t ) . ., "''' ""''rtt•r'"' .. ,,,t;......,.,...., ....... ~ .... A .... l ..... ,,_,; ,.J ....
'.l
NUEVA SOCIEDAD 145
destinada a atraer grandes masas a sus filas. Los
miembros de esta corriente acusaron al Grupo
de Bolívar de pretender imponer prácticas rígi-
das y un estilo derivado de sus experiencias
exitosas en Bolívar, no necesariamente aplica-
bles al resto del país.
Conclusiones
Habitualmente el surgimiento de facciones en
AD, Copei y el MAS se atribuye exclusivamen-
te a rivalidades personales, sin duda porque las
posiciones doctrinarias de las tendencias inter-
nas y la lealtad de sus miembros han sido en su
mayor parte poco definidas y de corta duración.
Por ejemplo, en los 80 la corriente perecista de
AD se identificó con el nacionalismo económi-
co y la lucha anticorrupción. Así fue hasta la
segunda presidencia de Pérez, caracterizada por
la opinión general por Jos negocios sucios y
favorable a poderosos intereses extranjeros. Por
su parte en Copei, muchos de quienes se queda-
ron en el partido después de la salida de Caldera
juraban que las diferencias ideológicas del ex-
presidente con Eduardo Fernández eran artifi-
ciales, y que el contlictoentreambosen realidad
tenía la forma de un choque entre un líder
paternalista y un hijo rebelde. En el caso del
MAS, la alianza de Ochoa Antich y Tablante
parecía improbable a pesar de sus preocupacio-
nes regionales comunes: el primero estaba
inmerso en luchas sociales y tenía un discurso
inequívocamente izquierdista, mientras el últi-
mo mantenía estrechas relaciones con grupos
poderosos del estado en donde era gobernador.
A pesar de tales ambigüedades y cambios,
los asuntos concretos, en particular los relacio-
nados con el neoliberalismo, polarizaban las
tendencias, condicionando así la conducta de
los partidos. Por ejemplo, los ortodoxos diri-
gentes de AD le brindaron a Caldera un apoyo
político muy necesario durante su primer año de
gobierno, en lugar de aliarse con el neoliberal
Copei, rompiendo asíla tradición de solidaridad
entre los dos partidos del establishment. El
neoliberalismo fue igualmente importante para
explicar las luchas internas en Copei. Aunque
originalmente Caldera no planteó asuntos eco-
nñmi.-nc: "" c:n rnntiencia con Eduardo Fernández
52
en los 80, junto con muchos de sus seguidores
tenía opiniones doctrinarias diametralmente
opuestas a las de la maquinaria del partido para
el momento en que se separó de Copei en 1993.
En el caso del MAS, las tendencias organi1.adas
a mvel nacional, que tenían sus nombres pro-
pios e incluso publicaban periódicos, desapare-
cieron a finales de los 80. Aunque no se volvie-
ron a consolidar corrientes internas de opinión,
en 1994 los diversos candidatos a secretario
general y presidente del partido defendieron
modelos diferentes con respecto a la estructura
interna y a diversos asuntos.
El respaldo y la oposición a las propuestas
específicas para profundizar la democracia en
Venezuela no pueden reducirse a una mera
dicotomía entre «bueno o malo» (tampoco entre
«izquierda o derecha»). En este artículo se han
ofrecido dos explicaciones. En primer lugar,los
círculos conservadores o pro-empresariales han
estado entre los más fervientes defensores de
una reforma política «radical», mientras que los
sectores «progresistas» muchas veces adopta-
ron un enfoque más cauteloso. En segundo
lugar, ciertas propuestas en favor de la descen-
tralización y la democratización de los partidos
políticos no han sido bien ponderadas y podrían
crear desorganización, en perjuicio de las bases
o de la población en general.
Ni en AD ni en Copei hubo una correlación
sencilla entre las posiciones conservadoras so-
bre políticas económicas y otros asuntos, por un
lado, y la oposición a las reformas partidistas
internas, por otro. De hecho, las tendencias
lideradas por Carlos Andrés Pércz y Eduardo
Fcrnándcz defendían el neoliberalismo, pero
presentaron iniciativas importantes en favor de
una democratización de sus partidos. En con-
traste, los ortodoxos antineoliberalcs de AD
obstaculizaron la reforma del partido, y Caldera
y sus seguidores, igualmente contrarios al neo-
liberalismo, no presionaron por primarias para
elegir al candidato de Copei a las elecciones
presidenciales de 1993. Finalmente, tanto Ochoa
Antich como Molciro abogaron por políticas
izquierdistas (y se opusieron a las alianzas con
AD y Copei), pero mientras el primero proponía
la democratización del partido mediante una
mavor descentralización, Moleiro estuvo a fa-
NUEVA SOCIEDAD 145
vor de una estructura centralizada de corte tra-
dicional.
La reforma política a fondo es sin duda un
proceso complicado, y desafía las soluciones
fáciles o los planes maestros en favor de la
democratización. En Venezuela quienes respal-
dan ese modelo en su forma más radical -que
incluye el sistema electoral uninominal, una
profunda privatización y una descentralización
de largo alcance- ocupan diferentes posiciones
en el espectro político, pero por lo general se
ubican hacia la derecha. De hecho, miembros de
la tendencia neoliberal de AD, asociada con
Pércz, fueron más inquebrantables en su respal-
do al cambio estructural democrático que los
ortodoxos. Muchas veces detrás de la bandera
del cambio «radical» y de mayor democracia se
ocultan políticas que favorecen a poderosos
intereses económicos.
Sin embargo, no todos los que en Venezuela
y en otras partes del mundo se han sentido
atraídos por los modelos extremos de reforma
estatal y reestructuración radical de la sociedad
civil defienden el actual orden social. Los acon-
tecimientos en Europa oriental y otros aconteci-
mientos de los 80 sacudieron a muchos de los
adherentes a una perspectiva socialista, lleván-
dolos a reformular sus nociones utópicas des-
cartando las formas tradicionales de representa-
ción, en favor de una participación directa. En
esos términos, algunos intelectuales y activistas
favorables a la izquierda vieron ciertos movi-
mientos sociales de formación reciente como
radicalmente nuevos y paradigmáticamcntc
atractivos.
Con todo, más recientemente una reacción
entre izquierdistas y no izquierdistas por igual
está poniendo en tela de juicio esos modelos
políticos radicales y la denigración de Jos parti-
dos políticos y otras estructuras centralizadas.
Los académicos, por ejemplo, ya no idealizan la
autonomía absoluta de los movimientos socia-
les partiendo de que representa una clara rup-
1O Joe y Ann Forewaker (eds.): Popular Movemem.v and
Po/itical Clumge in Mexico, Lynne Rienner Publishers,
Bouldcr Colorado, 1990; S. Ellner: «Two Conceptunl
Appronches to Lntin American Social Movements» en
Studies in Compara ti ve flllrnational Deve/opment, otoño de
1994.
53
tura con él pasado, sino que más bien destacan
sus vínculos persistentes con instituciones polí-
ticas centralizadas, incluyendo los partidos po-
líticos111. El presidente Rafael Caldera, con el
respaldo de partidos progresistas, puso freno a
una descentrali1.ación desbocada y mal defini-
da, a fin de evitar las consecuencias de ese
proceso que incluye el caos admmistrativo y la
intensificación de las desigualdades.
Finalmente, los últimos procesos electorales
ponen en tela de juicio la conveniencia de
descartar el sistema de representación propor-
cional, como lo propone la dirección nacional
del movimiento vcci na l. Las elecciones realiza-
das por circuitos u ni nominales desde 1992 no
alcanzaron el objetivo de impulsar indepen-
dientes y grupos electorales locales a los cargos
públicos, pero sí incrementaron la tasa de abs-
tención. Esas experiencias en las votaciones
convencieron a muchos de que la reforma elec-
toral en su forma extrema (conocida como
uninominal pura), tal como se practica en EEUU,
no es una panacea o un correctivo para la
pérdida de respaldo a la democracia.
La democratización de los partidos políticos
debe analizarse en el marco de esas lendencias
a alejarse de la reforma política radical. A
finales de los 70 y principios de los 80 los
masistas eran los pioneros en el ámbito de la
democracia partidista, incluyendo elecciones
primarias y legalización de las tendencias. Al
mismo tiempo, la CR glorificaba un modelo
organizativo diferente basado en la democracia
consensual, la cual debía lograrse por medio de
discusiones sin límite de tiempo tanto en re-
uniones del partido como en asambleas sindica-
les. Sin embargo, más recientemente se están
examinando con considerable atención los pe-
ligros de esas y otras prácticas de gran alcance.
Por ejemplo, las primarias abiertas crearon gran-
des expectativas cuando las realizó Copei en
primer lugar y las copió el MAS después, pero
ahora están muy cuestionadas. Cuando los que
aspiran a la candidatura dirigen sus energías
más allá del partido por lo general no clarifican
las posiciones doctrinarias, y de esa forma pri-
van a la organización de una oportunidad de
definir y actualizar su ideología. Este objetivo
es especialmente importante en el actual perio-
NUEVA SOCIEDAD 145
do, caracterizado por la imprecisión ideológica.
La descentralización absoluta del partido tam-
bién ha recibido sus ataques. Moisés Moleiro,
entre otros, llamó la atención sobre las contra-
dicciones internas del MAS y sobre la falta de
autoridad de su dirección nacional a causa de la
estructura «federal» de la agrupación. En forma
similar, el «asambleísmo» que practica la CR no
es tan atrayente y democrático como parece a
primera vista, dado que carece de mecanismos
definidos de toma de decisiones. Cuando no se
vislumbra un entendimiento en las disputas in-
ternas, se impone una «solución política», lo
cual en realidad significa que la dirección cen-
tralizada decide el asunto.
Los simples programas de acción o modelos
radicales no serán suficientes por sí mismos
para alcanzar una verdadera democracia inter-
na. Por ejemplo, que los partidos tengan una
vida interna saludable depende de la existencia
de posiciones ideológicas claramente definidas,
lo cual requiere una prensa crítica, publicacio-
nes de rigor y otros factores cuya existencia no
puede decretarse. En su muy celebrado libro La
utopía desarmada, Jorge Castañeda advirtió
contra una perspectiva demasiado simplista que
iguala la democracia interna con el eterno deba-
te: lo que él llamó «el culto a la democracia
interna», donde todas las cuestiones del partido,
incluyendo las insignificantes, se someten a
votación. Castañeda concluye que las reformas
internas, como las reformas políticas en gene-
ral, tienen sus pro y contra, y por lo tanto
requieren un enfoque pragmático que armoniC'e
cuidadosamente con los puntos sensibles de la
dinámica organizacional 11 •
Las propuestas extremas en cuanto a la orga-
nización partidista muchas veces son desatina-
54
das y falaces; las ventajasdecadacambiotienen
que sopesarse cuidadosamente, tomando en
cuenta los riesgos de conflicto interno que arro-
jaría el partido a la confusión y llevaría a la
consolidación de una dirección manipuladora y
centralizada. Esos peligros son inherentes a
propuestas tales como primarias abiertas, des-
centralización extrema de la toma de decisio-
nes, eliminación de todas las restricciones a la
actividad faccionaria, eliminación virtual de la
facultad de los tribunales disciplinarios para
expulsar a los miembros del partido, represen-
tación proporcional de las tendencias en el co-
mité ejecutivo del partido a cargo de las activi-
dades cotidianas.
La reforma de los partidos, como la reforma
política en general, no es un juego de suma cero
que caracteriza a la economía, donde lo que
beneficia a los sectores populares afecta las
ganancias de poderosos grupos empresariales y
viceversa. En el caso de los partidos políticos,
simplemente porque una reforma interna deter-
minada socave la burocracia de la organización
o la camarilla dominante no significa que faci-
litará la participación eficaz de las bases. En
síntesis, la viabilidad y factibilidad son elemen-
tos esenciales en el debate sobre la organización
del partido, y sólo tomando en cuenta esos
criterios se pueden garantizar los intereses de
las bases.
11 Castafieda señala que las reformas poHticas especificas.
corno nuevos sistemas electorales y descentralización, tie-
nen sus ventajas y desventajas. Sin embargo apremia a la
izquierda a liderar el movimiento en su favor, ya que de otra
manera nunca van a materializarse; J. Castañeda: La utopía
desarmada: ifllrigas. dilemas y promesas de la izquierda en
América Latina, cap.l2, Tercer Mundo Editores. Bogotá,
1994.
LA Ct)RRUPCION EN LA
AG NDA G OBAL
La realidad muestra lo difícil que
puede resultar la formación de COMBATIENDO
funcionarios y ciudadanos
incorruptibles en el actual LA CORRUPCION
contexto económico y político. No
obstante, es posible fomentar la
competencia, modificar los
Información
incentivos e introducir mejoras en
los sistemas de rendición de
e incentivos
cuentas. En síntesis, enmendar las
estructuras y relaciones que
generan la corrupción. Este
artículo ofrece una perspectiva
para la acción ciudadana y la
política pública. Robert Klitgaard
n cierta oportunidad dos periodistas mexicanas me hicieron una
E entrevista sobre la corrupción. Comenzaron con preguntas agresivas:
¿Usted cree realmente que hay más corrupción en México que en EEUU?
¿No le parece que EEUU tiene gran incidencia en muchos de los casos de
corrupción que ocurren en este país?
Son preguntas razonables, pero en definitiva creo que no resultan
productivas. Sobre la segunda pregunta dije que probablemente EEUU
fuera históricamente el exportador número uno de corrupción (eso cambió
con la aprobación de la Foreign Corrupt Practices Law, pero de todos
modos resulta una declaración impactante). Traté de abordar la primera
pregunta diciendo que EEUU tenía algunas formas de corrupción que en
México estaban entonces en pañales: por ejemplo, la especulación bursátil
aprovechando información interna y los lobistas de Washington. Por otro
lado, probablemente México tenía un sistema de justicia y un manejo de
la economía más corruptos.
En todo caso, dije que el asunto sobre el que tenía algo que decir no era
si México tenía más corrupción que EEUU (o viceversa), sino cómo podía
cualquiera de los d'!s países analizar los tipos de corrupción existentes,
examinar sus causas y consecuencias y diseñar estrategias factibles para
reducir los problemas.
El resto de nuestro desayuno versó sobre esos asuntos. Mis dos
atractivas interlocutoras dijeron que estaban fascinadas, tal como lo estaba
yo con sus ejemplos detallados y su aguda capacidad de análisis, una vez
estimulada. Pero al día siguiente el titular del periódico fue: «EEUU
exportador número uno de corrupción, dice profesor norteamericano».
Más tarde le expresé mi sorpresa a una de las periodistas. «Nosotras
también estamos decepcionadas -me dijo- pero era difícil resumir todos
ROBERT KLtTGAARo: catedrático de la Universidad de Natal, Durban, Sudáfrica; ha sido
profesor en las universidades de Harvard y Yale. Dos de sus libros están publicados en
castellano: Controlando/a corrupcilí11 y Ajusuí11donos a la realidad (Editorial Sudamerica-
na, Buenos Aires, 1994).
Palabras clave: corrupción, burocracia, sociedad civil, gobierno, Estado.
NUEVA SOCIEDAD 145 57
los aspectos interesantes de los que hablamos, y al editarle encantó el
punto sobre los gringos exportando corrupción. Usted sabe, no es solamen-
te nuestro problema, ni todo es culpa nuestra».
Como si hubiera alguna duda. En Ita! ia y Gran Bretaña, Francia y Japón,
Rusia y España, entre otros países, la corrupción tiene hoy en la política un
papel más protagónico que en los tiempos que podemos recordar. En
EEUU, la única forma en que Bill Clinton podría perder frente aBob Do! e
sería que una vieja y fracasada inversión se viera mezclada con préstamos
corruptos (aunque se usaran poco). Difícilmente la corrupción sea un
problema exclusivo del Tercer Mundo. Es cierto que en Venezuela se
publicaron dos volúmenes de un diccionario de la corrupción local, pero
un autor francés tuvo la misma idea para Francia, al parecer en forma
independiente*. Probablemente cada país pueda publicar un volumen
semejante.
Que en gran parte de la corrupción tercermundista hay una importante
participación del Primer Mundo hoy en día también es un lugar común. La
organización internacional no gubernamental «Transparencia Internacio-
nal», que concentra su actividad en «las transacciones comerciales inter-
nacionales>> corruptas, señala que existen donantes primermundistas de
muchos sobornos del Tercer Mundo.
Recordar que la corrupción existe en todas partes, en sectores públicos
y privados, en países ricos y pobres, es saludable porque nos ayuda a evitar
falsos y perjudiciales estereotipos. Pero de hecho los recordatorios sólo
sirven a manera de prólogo: col1texlualizan la discusión pero no la
concluyen. Según mi experiencia, percibir que la corrupción se encuentra
generalizada puede llevar a conclusiones apresuradas y percepciones
erróneas. Puede sugerir, por ejemplo, que todas las formas e instancias de
corrupción son igualmente dañinas; o lo que es todavía más pernicioso,
puede llevar a la conclusión de que como la corrupción existe en todos los
países, no puede hacerse nada al respecto. Como en el caso del diario
mexicano, decir «no es solamente nuestro problema, ni todo es culpa
nuestra» puede desviar discusiones más provechosas sobre cómo mejorar
las cosas. Consideremos la analogía de la contaminación o de las enferme-
dades. Ambas existen en todas partes del planeta, pero los alcances y
patrones de los problemas difieren radicalmente. Cuánto y de qué tipo son
cuestiones cruciales, y también respecto a la corrupción. Por ejemplo,
nadie concluiría que dado que la contaminación de las aguas y el sida
afectan a todos los países, no se puede o debe hacer nada para reducir estos
males.
¿Por qué ahora?
En América Latina y en el resto del mundo la corrupción irrumpió como
un vital problema político y económico. ¿Por qué? El gran historiador del
soborno, John T. Noonan, especuló una vez que en la medida en que una
* Consorcio de Ediciones Capriles: Diccionario de la corrupción en Venezuela, 2 vols.,
Caracas, 1989; y Gilles Gaetner: I'Argent.facile: dictionnaire de la corruption en Frcmce,
Stock, París, 1991.
NUEVA SOCIEDAD 145
58
cultura se vuelve más permisiva respecto de la sexualidad, se torna menos
permisiva sobre la corrupción. Observándolo en detalle, parece realmente
que la mayoría de nuestras sociedades son cada vez más permisivas en
materia sexual. ¿Pero estos cambios han sido tan abruptos corno para
explicar por qué hoy la corrupción es un terna presente en prácticamente
toda campaña política y en toda conferencia sobre el desarrollo. cuando
hace una década el asunto era tabú? · o los Países Bajos, probablemente se hallará corrupción cuando algUien
l_Jna explicación más plausib.Ie se refiere a las refonnas democráticas y
de ltbre mercado que han recorndo el mundo. Los dos grandes pecados de
gobierno son la tiranía y la corrupción. Con menos tiranía, ¿es posible que
seamos más capaces de advertir la corrupción y reunir datos y quejarnos,
y en realidad más capaces de percibir sus efectos nocivos?
. ~é~ino de. ~u~hos significados, comenzar a saber sobre «corrupción»
s1gn1ftca subd1v1d1r y desplegar el vasto concepto. En un nivel general,
corrupción significa abuso de la función (o cargo) para fines no oficiales.
El catálogo de actos corruptos incluye soborno, extorsión, tráfico de
influencias, nepotismo, fraude, malversación y mucho más. Aunque
tendamos a pensar en la corrupción como un pecado de gobierno, por
supuesto también existe en el sector privado. De hecho, el sector privado
está involucrado en casi toda la corrupción gubernamental. Estamos todos
juntos en esto, y juntos debernos encontrar una salida.
Las diferentes variedades de corrupción no son dañinas por igual. La
corrupción que socava las reglas del juego -por ejemplo, el sistema de
justicia o los derechos de propiedad o la banca y el crédito- devasta el
desarrollo económico y político. La corrupción que permite a los
contaminadores ensuciar los ríos o a los hospitales extorsionar pacientes,
puede ser ambiental y socialmente corrosiva. En comparación, alguna
comisión ilegal por servicios públicos y una corrupción moderada en el
financiamiento de campañas políticas son menos nocivas.
Por supuesto, el alcance de la corrupción también importa. La mayoría
de los sis.temas puede aguantar algo de corrupción, y es posible que
algunos SIStemas verdaderamente desastrosos puedan mejorar con ella.
P.cro cuando la corrupción se convierte en norma, sus efectos son incapa-
Citantcs. De manera que todo país tiene corrupción, pero las variedades y
el alcance son diferentes. Entre ellas, la corrupción sistemática es verda-
La corrupción deramente fatal, porque destruye las reglas del juego. Y es una de las
sistemática es principales razones por las cuales las partes más subdesarrolladas del
verdaderamente fatal, mundo siguen en ese estado.
porque
destruye ¿Qué hacer?
las reglas del juego.
Es una de las ¿Se puede hacer algo para reducir la corrupción? Es sorprendente ver cuán
principales razones cínicos nos hemos vuelto casi todos. Tendemos a evitar los análisis
por las cuales políticos con muletillas fatalistas. Y, sin embargo, la experiencia nos
enseña que los cambios sociales amplios, así como los esfuerzos
las partes anticorrupción específicos, pueden marcar una gran diferencia.
más subdesarrolladas Mayor democracia y más libertad de mercado constituirían a la larga
del mundo una ayuda. No obstante, sobre las privatizaciones estoy menos seguro. Si
siguen en ese estado privatizamos una actividad o área estatal corrupta, y simplemente llama-
NUEVA SOCIEDAD 145 59
mos precio lo que antes era soborno, ¡,se produjo un gran--cambio? En
general podría ayudar a reducir los monopolios :statalcs, pe.ro difícilmen~e
puede ser una mejoría restablecer ese monopolio, ahora pnvado. M.e,tafo-
ricamente, la corrupción sigue la fórmula: C =M+D-T. Corrupc10n es
igual a monopolio más discrecionalidad menos transpar~nci~. Si la activi-
dad es estatal, privada o sin fines de lucro, si se está en Ntgena, N1caragua
tiene un poder monopólico sobre un bien o un servicio, posee la
discrecionalidad para decidir quién lo va a recibir o no y en qué medida,
y falta la transparencia. .
Hay otra concepción económica: la corrupción es un cnmcn calculado,
no pasional. Cierto, hay santos que resisten todas las tentaciones, y
funcionarios honestos que las resisten casi todas. Pero cuando el soborno
es grande, la probabilidad de que lo atrapen pequeña, y s.i lo .hacen el
castigo exiguo, muchos funcionarios sucumbirán (sobre la ctencw econó-
mica de la corrupción, v. Rose-Ackennan).
Por lo tanto, las soluciones comienzan con la mejoría de los sistemas.
Es menester reducir o rcgularcuidadosamente los monopolios. Es menes-
ter delimitar la discrecionalidad oficial. Es menester mejorar la transparen-
cia. Tiene que aumentar la probabilidad de que se atrape a los corr~ptos,
y los castigos por corrupción (para el que da y para el que r~c1be) t1enen
que ser mayores. Ciertamente, cada una de estas sugerenc1as Introduce un
tópico amplio, pero nótese que ninguna se refi~rc directament: a lo que en
general nos viene a la mente cuando se menc10na la corru~c161~: .nuevas
leyes, más controles, un cambio de mentalidad, una revoluciÓn ettca. Las
leyes y los controles resultan insufie!entes si no existen siste~as para
implementarlos. El despertar moral Ciertamente puede producirse, pero
raras veces por designio de los líderes públicos. . .
Si no podemos fabricar funcionarios y ciudadanos mcorrupt1bles,
podemos, en cambio, fomentar la competen~ia, modificar lo~ incentivos,
mejorar la rendición de cuentas: en síntesiS, arreglar los SIStemas que
generan la corrupción.
Pasos hacia el éxito
No estoy diciendo que sea fácil. Sin embargo, existen ejemplos exitosos
y ellos incluyen varios temas. En primer lugar, comenzar por «pescar un
pez gordo». En situaciones don-
de la corrupción se ha extendido
y generalizado, la gente no cree
ni en las más refinadas promesas
de políticos y jefes de Estado.
Cuando existe una cultura de
impunidad, la única manera de
romperla es condenando y casti-
gando unos cuantos corruptos
importantes. Y como una cam-
paña contra la corrupción dema-
siadas veces puede convertirse
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62
las cuestiones de la permisividad y la decadencia, y en lugar de eso se
co~c~ntra en Ia lógica económica de los sistemas corruptos y en pasos
pract1cos hac1a una reforma sistemática.
El ejemplo de Bolivia
En 1995 las encuestas conlirmaron la opinión de la revista Crónicas: el
gobierno del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada estaba controlando
mejor la corrupción que el de su predecesor. Esa apreciación se basa en
gran medida en el presidente mismo, muy respetado como individuo
honorable y capaz. Otros señalan un plantel de ministros más honesto que
en el pasado reciente.
Hay otras señales de progreso. A través de sus principales iniciativas de
d:sc~ntral i.zación y capitali~ación (una creativa variedad de participación
pub~1co-pnvada en .la admmistración de las empresas del Estado), el
gobierno tomó medidas que van a reducir a largo plazo e l alcance de la
corrupción. J:Ia habido progresos en la selección de los jueces, las reglas
para la elecc1ón de .los funcionarios municipales, nuevos proyectos para
fortalecer las capacidades del sistema judicial, la creación del Ministerio
de Justicia y la creación de una oficina para recibir denuncias de los
ciudadanos sobre actos de corrupción.
Sin embargo, la corrupción sigue siendo un problema grave en Bolivia.
En mis visitas casi anuales tengo la suerte de reunirme con una variedad
de grupos e individuos que van desde el jefe de Estado y los más altos
funcionarios hasta empresarios, abogados y contadores. De esas diversas
fuentes me llegan relatos alarmantes de corrupción sistemática en la
policía, los fiscales públicos y los tribunales de justicia, al igual que el
sistema tributario, las aduanas y las compras gubernamentales. Casos de
abuso y corrupción muy divulgados en los medios de comunicación
terminan en despidos y absoluciones. El público percibe la impunidad que
rema.
Los efectos de la corrupción sistemática son debilitantes. Los ricos se
vuelven más ricos cuando reina la corrupción, no sólo a través del robo
si~o porque tien.en los medios para dar las garantías y hacer los compro~
m1sos que el SIStema legal no puede, y eso funciona contra nuevos
competidores en el mundo mercantil. Y, más allá de la economía la
corrupción sistemática alimenta el fatalismo. A nadie le parece que v;lga
1~ pena luchar por el sistema. ¿Por qué hacer el tonto? Y así se perpetúa el
s1stema.
Existen razones para ese fatalismo que un extranjero como yo sólo
puede sospechar. Sin embargo, habiendo estudiado el progreso de otros
países con problemas similares, soy más optimista. Creo que haciendo un
El primer paso es renovado esfuerzo para atacar la corrupción se podrían ver resultados
que el gobierno elocuentes en unos dos o tres años.
desafíe
a quienes están Retos al sector privado y a la sociedad civil
fuera del gobierno
a volverse parte El primer paso es que el gobierno desafíe a quienes están fuera del
de la solución gobierno a volverse parte de la solución. Después de todo, la corrupción
NUEVA SOCIEDAD 145 63
no está conlinada·nl sector pú-
blico. Los comerciantes y abo-
gados pagan los sobornos mien-
tras condenan ese mismo fenó-
meno. Los economistas llaman
a ese problema «el dilema del
prisionero». Se le conoce como
una versión del viejo diálogo
de Catch 22: -No hagas eso,
¿qué tal si todo el mundo lo
hiciera? -Entonces sería un es-
túpido si dejara de hacerlo.
Sólo la acción colectiva y
una reforma creíble y sistemá-
tica pueden escapar de cseequi-
librio (v., por ej., Tirole/
Manion). Creo que los ciudadanos deben ser parte de la solución. ¿Cómo?
El primer punto a señalar es que los ciudadanos saben dónde hay sistemas
corruptos y cómo funcionan. En particular, los abogados entienden el
sistema legal corrupto, los contadores los juegos ilícitos con las auditorías
y los comerciantes los sistemas corruptos de contratación y suministros.
Los grupos locales de ciudadanos entienden cómo el soborno determina
los servicios que ellos reciben o no. En segundo lugar, si un individuo se
pone de pie para denunciar el sistema, puede ser atacado por éste.
Así pues, la manera de recoger el conocim iento de los ciudadanos sobre
los sistemas coJTuptos es organizando encuestas y entrevistas. Se le pide
a la gente que se concentre en la forma en que funciona el sistema, y no en
actos o individuos corruptos específicos. Se le garantiza el anonimato. Los
resultados de muchas entrevistas de ese tipo pueden servir de base para un
diagnóstico de los sistemas corruptos. Ese diagnóstico sugetirá por sí
mismo las acciones de remedio. Y entonces los grupos de ciudadanos
pueden sumarse para ayudar al gobierno a emprender las necesarias
reformas sistemáticas.
Reformas sistemáticas
Aunque los datos específicos variarán de un sistema corrupto a otro, las
líneas generales de la respuesta que se necesita están claras. La reforma
debe centrarse sobre todo en el mejoramiento de los incentivos y la
información (v., por ej., Klitgaard, 1991 y 1996).
La circunstancia dramática radica en que no es realista esperar que
jueces, fiscales y policías mal pagos rechacen sobornos lucrativos, cuando
las probabilidades de que los descubran son pocas y el castigo si los
descubren es leve o inexistente (v., por ej., Bcsley/McLaren). Los esfuer-
zos anticorrupción deben funcionar para ambos lados del problema de los
incentivos: relacionando las posibles recompensas con los logros y hacien-
do que los castigos probables para los transgresores sean más fuertes.
Recomiendo experimentos con mejores incentivos. Involucrar a los
mismos funcionarios y a los ciudadanos en el establecimiento de los
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objetivos y metas y en la evaluación de los logros. Por eJemplo, en las
adquisiciones, ver los ahorros de costos y las mejoras de calidad como
evidencias palpables de mejorías, en parte a través del control de la
corrupción. Luego compartir parte de esos ahorros de costos con los
funcionarios mvolucrados Ayudarlos a ganar una vida decente, de fonna
que puedan cumplir su función pública sin arrastrar a sus familias a la
bancarrota.
Al mismo tiempo, es preciso aumentar las sanciones negativas por actos
corruptos. Un buen primer paso sería «freír» unos cuantos de los peces
gordos que en estos momentos parece que se le escapan de algún modo a
las redes del SIStema de JUSticia.
La información es crucial, y aquí debemos estimular de nuevo a la
sociedad civil y a los funcionarios gubernamentales para que ayuden.
Ahora estamos viendo en todo el mundo un movimiento hacia una mejor
evaluación de los frutos de los orgamsmos gubernamentales. Un ejemplo
maravilloso se dio en Bangalore, India, donde una fundación local impulsó
a la ciudadanía a participar en un «boletín de notas» sobre los servicios de
la ciudad. Los ciudadanos participan en encuestas, estudios de casos y en
la investigación de ind1cadores mensurables del rendimiento guberna-
mental (tiempo para serv1r, cantidad producida, etc ). Como resultado, no
solamente ha disminuido la corrupción, sino que todo el diálogo político
ha tendido a concentrarse en los rendimientos.
Reencauzar la lucha contra la cor r upción
E n toda América Latina, y ciertamente en todo el mundo, los gobiernos
están hablando como nunca antes de luchar contra la corrupción. Pero tal
como es necesario en Bolivia, el gob1erno debería modificar el ataque a la
corrupción del tope a la base: de políticas y leyes y un presidente honesto
a la mejora sistemática de los sistemas corruptos. Eso puede implicar pasos
lales como designar un «Zar>> anticorrupción y un comité coordinador
ministerial entre Jos organismos más involucrados en el combate a la
corrupc1ón (la Contraloría, el Ministerio Público, la policía. el Ministerio
de Justicia, la Corte Suprema, el Mm1steno de Finanzas, el M1nisterio de
Gobierno). También puede implicar la creación de una fuerza de elite, esto
es, una fuer1.a de choque anticorrupción que abarque la Contraloría, la
policía y el M misterio Público. Seguramente. tamb1én serían bienvenidas
nuevas leyes. tales como límites al financiamiento de las campañas
electorales y la amphaci6n de la evidencia admisible.
Pero mi punto es que una campaña contra la corrupción sistemática
necesita más que mejore~ policías y meJores leyes y más entrenamiento.
Requiere una sacudida a los cquilibnos de la corrupc1ón. El gob1erno debe
ser osado en ese trauumento de choque. Debe estimular a los Ciudadanos
a involucrarse en el diagnóstico y mejora de los sistemas corruptos, y un
primer paso son las encuestas y las entrevistas confidenciales Hay que
desafiar a los funcionan os públicos a d1señar experimentos con resultados
mensurables, que pud1eran ayudar a romper el s1stema de incentivos que
ahora estimula e incluso demanda una conducta corrupta. Hay que extirpar
la impunidad. Recomiendo que cualquier esfuer1.0 contra la corrupción
NUEVA SOCIEDAD 145 65
conuence con el enjuiciamiento. con mut ha pubhcadad. de algunas figuras
corruptas relevantes -incluyendo gente del sector privado (d~ em~resas
tanto nanonale'> como extranjeras), la leg1slatura, el poder JUtiJnal. la
hurocracia del ejecutivo y la clase política.
Por eso. una ~ampaña para meJorar el ejerciCio del poder debe comple-
mentar el acostumbrado fortalenmiento de la capacidad y las nuevas leyes
con: .
- la fonnación de un órgano coordinador a nivel naciOnal que sea
responsable de diseñar y seguir u_na estrategia a~ticorrupción, conJunta-
mente con una JUnta superVISOra Integrada por nmlad~nos:
la idcnlificae 1ón de unos cuantos orgamsmos o arcas claves donde
debería concentrarse el esfuerto anticorrupción duran le el primer año, con
la esperanza de lograr algunos éxitos que sirvan d~ estímulo: . . . .
_una estrategia de fortalecimiento de la capac1dad de los n11mstc~~os
claves, que tome en serio los problemas de los incentivos) la mll~macJOn,
incluyendo expenmcntos de n:muneraciún en hase al dcsempcno:
- la idenli ricación de unos cuantos peces gordos cuyos ca-;os mm a los
tribunales.
Para un impacto máxm1o, esos pasos deben prepararse cui~adosamentc
antes de anunciarlos, y su anuncio debe ser simultáneo. Necesitamos llevar
el dcha te más allá de cm11 país tiene más corrupción que otro. Luchar contra
la corrupción no es una alegoría moral, o al menos no es solamente eso
Este es un te91a delicado donde el análísis útil es escaso, y donde tenemos
que ser lo m<Ís ecuánimes y cerebrales posihlc para obt~~er progresos_. Per~
para tem1inar deseo ofrecer una modesta exhortac10n: la expcm:nc1,:
demuestra que la corrupci6n puede reduc 1r~e. est1mado lector. mel uso al 11
donde a usted le ha tocado vi\ irla.
Bihlin¡:rafía
lkslcy. Timnthy} John MeLaren: «Taxcsand Bnhcry:Th.: Rokol\\'agc Incentives» en Thc
F:conomic .ltlttrllllf vol. 1O:l. N" 41 ll. 1/1991
Klllgaarú. Rohcrt: Controllurg Cmmption , !Jnivcr>~l} ofCal1lnrnw Prcss, lkrkdcy Y Los
Angeles. I<Jl\K [en español: Sudam~ncana. Buenos Atn.:~. 199·1) .
Ln"':"'"'"
Khtga:ml. Rohcrt · Adjll.tting to Rralit_\"" Beyond • 'ÍIIItr n Markt·t · "' Orl'dop-
melii.ICS Prcss ;md lnlernalional Ccnlcr for Econonuc Gro\\lh, San Franc1sco. 1991
[en cspaiiol Sudamcncana. Buenos Atrcs. 1994] • .. .
Khtgaard, Robcrl •<lnformauon antllnccnlivc" 111111\liiUllonall kv.:lnpnlcnt» en Chnst.~phc¡.
Clague (cd) ftL<Iitii/Wm 111111 Ecmrrm111 /Jnl'lo¡mtt•llt )11lms llnpl.ms llm\cr>~l)
Pn:ss. Ballunorc. en prcno;a 1'.1'16. •
1\tamon. Mclantc. uPolicy Jn,lrumcms :mtl l'ohllcal Conlcxl ·¡ r.m~romung .1 < ullurc of
Corrupllllll 111 !long Kon¡• ... ponencia prc,cnlada en el 4S" Congreso Anual úc la
A'sodalion fnr Asian Stll\hcs, llonoluhí. llawai, 11 ~ 1-1/.\11 •J%. •
NJ>lilll. Mois~s. «Latín Amcn.:a·~ Joumcy w thc Markct Fm111 M;~crocconunll.c ~hod.s lo
lnstllul 11, 11 ;~1 Thcrapy». lnlcrnaltonal Ccmcr tnr Econonuc Growth · ICS 1 rcss. San
Francisco. I'J95.
Roo,c-Ackcrman. su,an: CormpiÍIIIl" A Stmh inl'olitwal Fco/111111\" AcaÚCllliC Prc". Nueva
York. 197X . .
rirolc, Jcan: «A Thcory of Colh:clivc Repulatinn-; CWith Apphca~10n~ lO thc Pc;·~l>lcncc ni
Corruplinn ;mú 10 Fmn Qualily)» en Rrl'tfll' o/ Eco11mlllc Stwlles 63 1/1) Jll.
 NUEVA SOCIEDAD 145 67
¿UNA ADMINISTRAC ION en nuevas. Voy a examinar, por orden: 1) los recortes presupuestarios en
REDUC IDA SIG NIFI CA a) gastos y b) programas de fiscalización; 2) la privatización; y 3) Jos
vínculos entre el delito organizado y la corrupción a medida que los
gobiernos reducen su papel en la economía.
UNA ADM IN ISTRAC ION
Los recortes presupuestarios
MAS LIMPIA?
Las reducciones en los gastos estatales pueden producir una escasez que
estimula los pagos corruptos. Esto puede ocurrir al recortar los programas
Quizá un Estado más pequeño implique una Susan Rose-Ackerman de gastos y cuando los presupuestos de las autoridades regulatorias no se
gestión más honesta, pero ello no es inevita-
complementan con cambios en las leyes fundamentales. Por otra parte,
ble. Las acciones de funcionarios y particula-
res corruptos serán un problema incluso con
una admini.stración reducida, a menos que se
Los incentivos para la corrupción
surgen en los puntos de contacto
entre el sector público y el sector pri-
cuando un gobierno con presiones fiscales reduce el gasto, puede al mismo
tiempo intentar mantener su influencia por medio de más regulaciones y
disposiciones. El resultado puede ser una mayor corrupción.
las limite con cambios institucionales y refor-
vado, cuando los funcionarios públicos
mas legislativas. En caso contrario seguirán tienen el monopolio sobre la distribu- Los recortes en los programas de gastos. Aunque la eliminación de un
existiendo los incentivos para dividir y privati- ción de un valioso beneficio en tal área programa suprime los incentivos corruptos que lo acompañan, puede
zar los beneficios o para crear otros nuevos. Si (Kiitgaard, Rose-Ackerman, 1978). El suceder que los recortes presupuestarios que lo dejan intacto no lo hagan.
los recortes presupuestarios producen esca- impacto de la corrupción no depende Por ~jemplo, si en el pasado había subsidios para la educación secundaria,
sez sin cambio alguno en las leyes pertinen-
solamente de la magnitud del soborno, dirigidos a los estudiantes que aprobaran el examen de admisión. Supon-
tes, una gestión gubernamental en plan de
sino también de los efectos distorsio- gamos que una reforma elimina ese derecho y fija que sólo el 50% de los
austeridad puede incluso generar más oportu- nantes de los sobornos sobre la econo- aprobados podrá ser beneficiario del subsidio. La escasez creada por el
nidades de corrupción que una menos restrin- mía. Las más usuales invitaciones a la recorte genera incentivos corruptos donde antes no existían. La solución
gida. La combinación de funcionarios públi- corrupción aparecen cuando el Estado para disminuir la corrupción en este caso es elevar las calificaciones
cos mal remunerados y escasez de beneficios es un comprador de bienes y servicios, mínimas requeridas, de manera que el programa reducido mantenga su
públicos puede aumentar la oferta y la deman- o un proveedor de beneficios limitados. carácter de derecho. Como alternativa se podría rebajar la calidad de la
da de sobornos. Por otra parte, el proceso de También son comunes los pagos para educación superior a fin de disminuir la demanda. Otras formas de reducir
reducir el Estado rematando empresas públi- evitar los costos de la regulación estatal, la demanda, tales como fonnularios complicados, largas colas, admisiones
cas crea sus propias oportunidades de co- para reducir las cargas impositivas o en base a la necesidad, generan incentivos corruptos.
rrupción, aun si el resultado final es una dismi- aduanales y para agilizar Jos servicios. Cuando el gasto público disminuye, pueden sufrir los contratistas que
nución de las tendencias cotidianas. La mayoría de estos procedimientos se antes se beneficiaban con los contratos públicos. Si el sector privado se
reduce si disminuye el papel del Estado expande en la medida en que el sector público se reduce, numerosas
en la economía. Un gobierno reducido necesita entregar menos contratos empresas pueden reorientar sus negocios. Sin embargo, algunas demasia-
deconstrucción y c0mprarmenos equipos, y puede bajar los impuestos. La do especializadas quizá no puedan cambiar de rumbo con facilidad. Es el
desregulación reduce el número de permisos que las empresas privadas caso de casi todos los contratistas mi litares. Probablemente las multinacio-
tienen que solicitar al Estado. La eliminación de programas de subsidios nales se verían menos afectadas gracias a una diversificada combinación
liquida la invitación a sobornar con el fin de calificar para el beneficio. La de productos y a su capacidad para vender en otros países. Las empresas
privatización de las empresas estatales aparta a los burócratas de una con problemas para reorientar su actividad pueden rcctmir al intento de
amplia gama de relaciones cotidianas con particulares y empresas priva- soborno para obtener una porción de la menguante torta de los negocios
das. Sin embargo, si no se maneja con cuidado la reducción del Estado, los públicos. Así, la cantidad total de sobornos puede disminuir, pero el
estímulos para la corrupción pueden aumentar en antiguas áreas y surgir soborno por proyecto aumentar. Por otra parte, se puede
seguir utilizando el soborno para obtener precios innados,
S usan Rose-Ackerman: profesora de Leyes y Ciencias Políticas en la Univers idad de Yale;
autor;¡ de Corruption: A Suuly in Political Economy. recargos por materiales o reducciones en la calidad.
Nota: una versión previa de este ensayo se presentó en el simposio del Banco Mundial sobre
administración del sector público, <<Toward a New Paradigm of the S tate- Ruilding a New
Los r ecortes en las r egulaciones. Supongamos una reduc-
Partnership for Developmcnt>>, celebrado en noviembre de 1995, y circuló como ensayo ción del 50% en el presupuesto de un organismo regulador,
básico para el seminario de USAID-IRIS: «Good Govcmance and Regional Economy», sin modificar la ley respectiva. Imaginemos, primero, que
Dakar, Scncgal, marzo de 1996. esta ley permite a las empresas actuar a menos que el Estado
Pa labras clave: delito organ izado, corrupción, ¡>rivatizacioncs, Estado. descubra una violación. Debemos diferenciar regulaciones
NUEVA SOCIEDAD 145 68
que no controlan la calidad de los productos -como las normas ambienta-
les- y las que sí lo hacen. En el primer caso, pocos empresarios van a
quejarse de los recortes presupuestarios: disminuirán las inspecciones y
otros controles; o sea, un beneficio para las empresas. Los empresarios
todavía tendrán incentivos para sobornar, pero lo harán con menos
frecuencia porque sencillamente los inspectores los visitarán menos. Sin
embargo, las mismas empresas pueden oponerse a reformas reguladoras
que firn1as de países menos corruptos verían como cambios tendientes a
reducir costos. En México, por ejemplo, en general las empresas no han
respaldado las propuestas de sustituir esquema<; basados en incentivos por
un reglamento de control de la contaminación ambiental. Según un
empresario frente al Financia/ Times ( «Passage to Cleaner Air», 10/4/96),
«La corrupción presumiblemente generalizada entre los inspectores am-
bientales significa que 'por lo general es más barato pagarle al funcionario
que realizar las mejoras'».
El caso de la fiscalización de calidad de productos es más complejo.
Aunque algunas firmas pueden recibir con agrado una menor supervisión,
las empresas de gran calidad probablemente se preocupen por la pérdida
de reputación de la industria bajo un nuevo ambiente de control menos
riguroso. S in embargo, esas empresas serán capaces de financiar esfucrzos
propios para convencer a sus clientes de la calidad permanente de sus
productos, o respaldar estándares industriales voluntariamente altos. Las
empresas sufren pérdidas cuando los costos de mantener la calidad y de
garantizársela a los clientes pasan del gobierno a ellas. Como alternativa,
podrían sobornar funcionarios para que certifiquen la calidad de los
productos. Sin embargo, esta opción parece arriesgada e improbable,
dadas las otras alternativas del sector privado.
En segundo lugar, supongamos que la ley establece que las empresas no
pueden funcionar, o que los particulares no pueden realizar ciertas activi-
dades, tales como viajes al extranjero, a menos que obtengan una licencia.
Entonces una reducción presupuestaria que no modifique la ley aumenta
los incentivos de corrupción. Se alentará a empresas y a particulares a
pagar sobornos para obtener la escasa atención de las autoridades
regulatorias o para eolocarsc al frente de una larga fila de espera. Los
sobornos pagados por algunos provocan más demoras para quienes no
sobornan, un resultado que puede inducir a terceros a sobornar, y así
sucesivamente, produciendo un círculo vicioso (Rose-Ackerman, 1978).
Como en el caso de los recortes de subsidios, una menor actividad
regulatoria pública puede aumentar antes que disminuir la corrupción, a
menos que se cambien las leyes para que retlejen las reducciones presu-
puestarias. Existen varias maneras de hacer esto sin llegar a la derogación
completa de las ordenanzas. 1) Es posible simpl ificarel proceso regulatorio
Una menor de manera que el personal ya reducido pueda procesar más solicitudes o
realizar inspecciones a mayor número de empresas. Algunas reformas
actividad reguladoras, propuestas en interés de la eficiencia distributiva, también
regulatoria pública
tendrán efectos beneficiosos en los incentivos para la corrupción. Por
puede aumentar ejemplo, el uso de derechos de contaminación comerciable o de descargas
ant&S que disminuir de aguas residuales para el control ambiental no sólo producirá una
la corrupción distribución más eficiente de las cargas regulatorias, sino que también
69
NUEVA SOCIEDAD 145
brindará menos incentivos de corrupción que un régimen dé control de la
contaminaci6n. La venta de permisos limitados de regulación, tales como
cuotas de importación y exportación, convierte los pagos ilegales en pagos
legales. 2) Para programas de duración indefinida~ la le~ puede establecer
una obligación de prueba más fuerte para un func10n~no q_ue desee negar
un permiso. 3) Puede hacerse que menos empresas esten sujetas a las regu-
laciones o pueden establecerse varias categorías de aprobación, de mane-
ra que sólo se inspeccione a fondo los casos más important~s. 4) Se pueden
crear mecanismos de acción privada de manera que los Ciudadanos pue-
dan ejercer su derecho de demandar al gobierno el cumplimiento de la ley.
Reduciendo presupuestos mientras aumentan los controles. Supong~­
mos que una administración corrupta se enfrenta de repente a una cns1s
fiscal. O que dependiendo de los ingresos pett:o!eros debe enfrentarse a ~na
baja en el precio del petróleo. Hasta la cns1s, _los gobernantes ~ab1an
extraído fondos para sí mismos, mientras tamb1én gastab~n_los f~ndos
públicos en programas de amplio respaldo popu_lar. La cns1s ob~•ga al
régimen a reducir el gasto público y las oportun1dade~ de_ captac1ón de
rentas que éste genera. El gobierno también p~cde pnvat•zar empresas
estatales reduciendo las oportunidades de padnnazgo y sobornos. Para
compensar la pérdida de oportunidades corr~ptas, los gobcrnante_s pueden,
sin embarao, aumentar la presión regulatona sobre el sector pnvado.
Chhibber sostiene que eso fue lo que pasó en Argelia a fines de los 80
cuando cayeron los ingresos petrÓieros. Según él (p. 127), el part~do de
gobierno «respondió a la crisis fiscal anunciando una apertura p_arc•al_ del
mercado y una reducción del sector público. lrónicam~nte, la hb_e~ahza­
ción propuesta condujo a una mayor corrupción financ•:ra y pohttca Y a
mayores costos de operación para las empresas pequenas». Cuand~ _se
combina un rol más importante del sector privado con mayor reg~lacmn,
el resultado puede ser un aumento de la corrup~ión. Chhibber sos~•~ne que
en Araelia el intento de preservar las oportumdades de corrupc10n de la
elite ;obernante y sus aliados contribuyó al subsiguiente _cambio de
régimen. Contribuyó a ello la sobrecarga al sector de_la ~equcna empre~a,
enfrentado a una difícil elecci6n entre mayores restnccwnes regulatonas
y mayores exigencias de soborno (p. 133). Chhib~er también sugiere que
una dinámica similar funcionó en la India y Paqu1stán en los 80 y en Irán
antes de la caída del Shah (p. 145).
En síntesis, reducir el presupuesto estatal puede disminuí~ la corrupció~
si eso elimina programas y reduce la discrccionalidad. Sm embargo, ~·
determina simplemente que los beneficios estatales sean más escasos, ~m
cambiar el método de asignación, la corrupción puede aumentar a ~ed1da
que beneficiarios potenciales compiten por el pote cada vez más msufi-
ciente. Las reducciones del gasto público acompañadas de aumentos en las
regulaciones pueden simplemente cambiar de lugar la _corrupció_n. Estas
conclusiones sugieren que las reducciones presupuestanas deb~n .•r aco_~­
pañadas de una reforma legal, y que la ~e forma interna de la admm•strac1on
debe ser una alta prioridad. No es suflc1ente poner los totales macroc~o­
nómicos en consonancia con las directrices del FMI y el Banco Mund1al:

NUEVA SOCIEDAD 145
las naciones deben preocuparse también por su desempeño en condiciones
de austeridad. En aquellas áreas donde no es posible eliminar la escasez,
son especialmente necesarias la reforma de los servicios sociales y una
estricta administración financiera.
La privatización
La privatización puede reducir la corrupción al separar ciertos activos del
contro.I del Esta~ o y convertir discrecionales acciones públicas en opcio-
nes pnvadas regtdas por el mercado. Sin embargo, el proceso de transfe-
rencia de activos del sector público al privado está lleno de oportunidades
d~ corrupci?n y auto-negociación. Muchas veces la conupción ha deter-
mmado la tonna en que las rentas monopólicas de la empresa estatal se
dividen entre los licitantes y el gobierno•.
l) El primer grupo de oportunidades surge al determinar la lista de
licitanles precalificados. Puede ser que se exijan sobornos para la inclusión
en ella, o las empresas también pueden pagar para reducir el número de
candidatos.
2) Cuando se privatizan grandes empresas puede que no exista manera
confiable de tasar sus activos, y es posible que el régimen tributario y
regulador que prevalecerá ex poste no esté bien especificado. Las
imprecisiones del proceso crean oportunidades para favorecer a Jos
corruptos agrupados, dándoles información no disponible al público, o
también anticipada a cambio de comisiones, u otorgando a las empresas
corruptas un especial tratamiento en el proceso de licitación. En casos
extremos no .tiene l.ugar lici~ación alguna. Simplemente se otorga la
empresa a qUtenes ttenen meJores conexiones políticas. Como afirman
Nellis/Kikeri (p. 668):, «Algunas veces hubo ventas a precios no declara-
dos y a compradores dudosos, tales como políticos del partido de gobierno
y otros que carecen de experiencia empresarial>>.
Por ejemplo, antes que el Banco Mundial realizara una revisión de los
procedimientos, las privatizaciones en Argentina estuvieron aparente-
mente acompañadas de jugosos sobornos. En Brasil, cuando quedó claro
que un aliado de Colror de Mello era candidato a recibir la empresa en
licitación, otros retiraron sus ofertas (Manzetti/Blake). Ejemplos similares
provienen de Zaire, Costa de Marfil, Tailandia y Eslovaquia (Van de
~alle, Phongpaichit/Piriyarangsan). Aunque la licitación pública no
stempre es el método más conveniente para realizar una privatización, si
se re~utTe a transacci?nes nego~iadas (sin competencia), Jos ejemplos
antenores sugteren la tmportancta de la transparencia y la claridad en el
proceso de privatización.
. En algunos ~aíses existen leyes sobre «conflictos de intereses», que
tntentan tmpccltr que funcionarios públicos obtengan ventajas de su
posición privilegiada. Cuando estas leyes son débiles o directamente no
exi~ten, la nego~iación i~terna es más fácil. En Argentina se dice que
vanos func10nanos que dtseñaron el proceso licitatorio para la privatiza-
ción de las autopistas, formaban parte del personal de las compañías que
1 Celarier suministra varios ejemplos de América Latina y especialmente de México.
NUEVA SOCIEDAD 145 71
70
las adquirieron. En Venezuela, el First Boston organizó la priv.atización de
la aerolínea estatal Viasa pese a sus nexos cercanos con la aerolínea
española Iberia (Manzetti/Biake). Iberia intervino en el avalúo de Viasa
aunque también planeaba participar en la licitación. Finalmente Iberia
tenninó comprando Viasa (Celarier, p. 65). Según un alto fiscal ruso, el
proceso de privatización fue socavado por manipulaciones de los bancos
que arreglaron y ganaron las licitaciones públicas de privatización en
Rusia2.
3) A la firma ganadora le gustaría obtener la empresa al menor precio
posible. Los funcionarios corruptos pueden presentarle al público una
información que presente a la compañía licitada como en crisis, mientras
le revelan a los «conectados» favorecidos que en realidad está muy bien.
Los conectados son entonces los grandes licitantes en lo que parece un
proceso de licitación abierto y legítimo. En forma similar, los licitantes
corruptos pueden asegurarse la permisividad del control fiscalizador, algo
con lo que no puede contar un extraño. Las evaluaciones ex poste revelan
que la privatización fue un gran éxito: la compañía recién privatizada
obtiene altas tasas de rendimiento. Observadores en China y en Ecuador
han advertido casos de ese tipo. Un importante banco venezolano fue
subvaluado por el ministro encargado de las inversiones nacionales, en
medio de acusaciones de soborno (Manzetti/Biake).
4) Una empresa privatizada vale más si retiene cualquier poder
monopólico perteneciente a la empresa estatal. Para un economista,
mantener las rentas monopólicas scrcava la justificación de la privatiza-
ción. Para un Estado pobre y sus licitantes, asegurarse el poder de
monopolio le conviene a ambos. De esa manera, en todas las privatizacio-
nes surge el conflicto entre la maximización de las rentas y la competencia
del mercado. Sin embargo, cuando un Estado rinde homenaje verbal a los
principios de la competencia, puede no ser capaz de respaldar abiertamen-
te la monopolización. En ese caso se puede alcanzar ese objetivo con
transacciones corruptas, por canales ocultos, pero transfiriendo algunos de
los beneficios a particulares en lugar de al gobierno. Por ejemplo, sin
proporcionar una evidencia directa de corrupción, Nellis/Kikeri (p. 668)
presentan una lista con varios ejemplos de beneficios especiales que
pueden recibir las empresas:
En un país africano ... el nuevo fabricante privado de cigarrillos recibió abundante Debe diseñarse
protección, con impuestos confiscatorios sobre la producción competidora y un el proceso
monopolio sobre las importaciones. Una empresa privada de distribución obtuvo un
monopolio de 11 años sobre las ventas de Coca Cola, mientras a los competidores les de privatización
impusieron límites de producción para otras bebidas no alcohólicas. En otro país le en forma
garantizaron altos niveles de protección a una acería arrendada (y por lo tanto de asegurar
parcialmente privatizada).
el más amplio nivel
de participación
¿Qué nos sugieren esas oportunidades de conupción sobre la proporción
y tipos de empresas a privatizar? ¿Los cleptócratas siempre desearán un posible,
sector público más grande que un gobernante honesto? La respuesta es no. en lugar de
favorecer consorcios
2 <<Russian Privatizations Pace Crime Probe>> en The FinaTicial Times, 6nt96; v. tb. Cclarier, con fuertes vínculos
p. 66. con las elites locales
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72 NUEVA SOCIEDAD 145

Es probable que un gobernante corrupto esté deseoso de privatizar mono- embargo, la utilización de ase-
polios que producen ganancias extraordinarias siempre que él pueda sores externos para mejorar la
extraer una parte de esas ganancias. Incluso es posible que busque transparencia puede no ser una
privatizar más empresas que un gobernante cuyo único objetivo es la solución al pro- blema cuando
eficiencia, si las ganancias que recibe de la liquidación son grandes. ellos mismos tienen vínculos
(Coolidge/Rose-Ackerman). estrechos con empresas interna-
Aunque la corrupción puede producirse en todos esos puntos del pro- cionales que pretenden licitar.
ceso privatizador, el resultado que se espera obtener es una fim1a privada Este es un asunto de creciente
sujeta a la disciplina del mercado y apartada de los incentivos corruptos. importancia para los prestamis-
Sin embargo, eso no garantiza una disminución de la corrupción. tas internacionales, como el Ban-
1) En primer lugar, la empresa, especialmente si conserva algún poder co Mundial, que están tratando
monopólico, probablemente conservará también una relación estrecha con de garantizar pro-cesos de pri-
el Estado. Después de todo, fuera de los antiguos países socialistas, casi vatización competitivos4 •
todas las empresas públicas están en industrias con considerables econo- Otra opción para reducir los
mías de escala y en áreas que se consideran muy asociadas con el interés costos derivados de la corrup-
nacional; por ejemplo, servicios o transporte públicos (Yotopoulos, p. ción es exigir que todos los li-
698). Algunas veces el contrato de privatización requiere explícitamente citantes se comprometan a abs-
que el gobierno vuelva a negociar en unos pocos años. Esa puede ser una tenerse de sobornar como una
buena estrategia si permite que el gobierno aumente la competencia en la condición para participar en la
industria, pero también crea otra oportunidad para negociaciones corruptas. licitación (Transparencia Inter-
Los que supervisan el proceso deben estar alerta sobre situaciones donde nacional). Esta es una versión ex
simplemente se reemplazó la autonegociación por el soborno. ante ele los procesos de precali-
2) En segundo lugar, frecuentemente el Estado sólo remata una porción ficación que usan las oficinas de
de la empresa pública, y muchas veces conserva el control, por lo menos compras de muchas jurisdiccio-
en los primeros años. Tales híbridos pueden estar particularmente some- nes. Se reducirá el número de
tidos a arreglos corruptos internos. Por ejemplo, una empresa privada con Iicitantcs, pero la eliminación
propiedad parcial de una antigua empresa pública puede intentar pasarle selectiva de firmas corruptas
las pérdidas al Estado con la connivencia de funcionarios gubernamenta- aumentará la naturaleza com-
les. En Italia, por ejemplo, una empresa mixta público-privada de la petitiva del proceso, no la dis-
industria química estuvo presuntamente envuelta en una transferencia
minuirá. . · el fi ·
similar. Aparentemente se pagaron sobornos tanto para beneficiar a la Otro punto que se desprende de este análisis es la unportancw. e tpr
firma privada cuando se formó lajoint venture, como para obtener un alto el sistema de regulación en una forma crc~le, m:tes de que c01mence el
precio por los mismos activos cuando la empresa quebró y fue nacionali- roceso de licitación. Eso reducirá tanto la mccrttd~~1bre asoctnda con el
zada (Colazingari/Rose-Ackerman). ~rocesode licitación, como la posibilidad deq~celltc~tante ganad?rpueda
Esos estímulos de corrupción pueden significar que el más eficiente de manipular el proceso de creación de las mstttuctones fiscalt~adoras
los gerentes de empresa resulte derrotado por un «conectado» corrupto. (Nellis/Kikcri, p. 670). Desafortunadamente, a menudo no hay el andad en
También pueden significar que la compañía continúa recibiendo favores cuanto al sistema de regulación 5 .
del Estado aun después de la privatización nominal. Sin embargo, incluso
si el resultado final es una empresa privada que funciona eficientemente, - - ,- ! f Ita de transparencia tal como lo describe el director general del Clwse Mwdwumr.
la corrupción en el proceso de licitación asegura que el gobierno va a un pats a a ' • · . . . . , · 1 . les
Charles Wortman, quien aconseja a los m~erstomstasextranJerosque busqu~n soc1os oc: .
recibir demasiado poco por la venta, un resultado que implica impuestos orqueexiste poca infonnaeión públicad1spomble. De acuerdo con -;vortman, << ~suahncnte
más elevados o un gasto público menor para los ciudadanos corrientes y fos inversionistas reciben la información del conjunto de, b1ene~ a henar:;· entre 3? o 45. Y
e dí~· ·•ntes de que vendan la compañra. La mformac10n es escasa Y no
otras empresas. Esas posibilidades indican, por consiguiente, la importan- • 1·' ·~ ~
a veces apellas .. · · N q e
necesariamente confiable ... Nose permiten mucha de la~tlagencta necesana. o esperen u
cia de diseñar el proceso de privatización en forma de asegurar el más una compañía abra sus libros y permita que los audatores los revtsen. Se dan escasas
amplio nivel de participación posible, en lugar de favorecer consorcios con representaciones y garantías. Si mós tarde surgen varias sorpresas. es problema de us.tedes»
fuertes vínculos con las elites locales. También implica que el proceso (basado en un informe sobre el discurso. en Rosemary H. Wcrrett: <<Brazal: Pnvallzataon
tiene que ser transparente, especialmente el avalúo de los activos 3 . Sin Pro ram Throws New Curves at Foreign lnvestors» en Deve/opment Bu.wress, 16/l/96).
4 yg Antonia Sharpe: <<CVRD Sale Shows Limits of World Bank Advtser Rules>> en The
Fi11 anciai Times, 18/12/95. . . · !3110/95
3 Nellis/Kikeri, p. 669. El caso de la privatización en Brasil ilustra los costos que tiene para 5 v., por ej., <<Malaysian Privatization Loses Allure» en Tire Ftntmcwl Tunes, · ·
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Como alternativa, la comunidad internacional podría establecer un
foro, quizás dentro de la Organización Mundial del Comercio o el Banco
Mundial, que examinara los casos en que se sospecha corrupción en
procesos de privatización. Licitantesdesilusionados podrían presentar una
denuncia que requiera que el país involucrado efectúe una transparente
rendición de cuentas, aunque semejante proceso podría desalentar algunas
privatizaciones desde el principio. Pero para empezar, tal vez eso no sea
tan malo. Cuando parece inevitable que se produzca una negociación
interna debería aplazarse la privatización, pues es más fácil supervisar una
empresa pública que una privada. En segundo lugar, si un país sale
victorioso de una prueba, el costo del proceso podría ser subsidiado por la
comunidad internacional. En tercer lugar, la jurisdicción del tribunal
podría limitarse a países que se incorporen voluntariamente al proceso, a
cambio de recibir asistencia técnica u otro respaldo del Banco Mundial
para llevar a cabo una privatización y establecer un marco regulatorio
reformado. Esta propuesta es un ejemplo de un principio más general,
según el cual una forma de combatir la corrupción es darle a los perdedores
un medio de introducir una demanda -ya sea el perjuicio sufrido por la
pérdida de un contrato, del control de una compañía privatizada o de
acceso a viviendas subsidiadas para los pobres (Alam).
El delito organizado y la corrupción
Los negocios ilegales tienen una int1uencia corruptora sobre el gobierno.
Incluso cuando se reduce el papel del Estado en las actividades comercia-
les lícitas, éste prosigue sus esfuerzos contra los negocios ilegales y su
infiltración en los mercados legales. Los mafiosos sobornan tanto para
mantener en funcionamiento sus negocios, como para inducir a la policía
a clausurar los negocios de sus rivales6
Por supuesto, aquí también existe la opción de reducir la administra-
ción. Después de un breve experimento, Estados Unidos revocó la 18"
Enmienda de la Constitución que proscribía la fabricación y venta de
«licores tóxicos». El tiempo que duró la prohibición, de 1919 a 1923, fue
un período de generalizada producción y venta ilegal de alcohol, y de
corrupción de las autoridades encargadas del cumplimiento de la ley. El
debate sobre la legalización de las drogas en el mundo desarrollado abre
la posibilidad de controlar la industria a través ele la ley penal. Las apuestas,
antcriom1ente proscritas en muchas jurisdicciones, se convirtieron recien-
temente en un negocio legal en muchos países y en lugares de EEUU, si
bien bajo una fuerte supervisión estatal e incluso, algunas veces, bajo
propiedad del Estado. Sin embargo, la legalización total de las drogas, las
apuestas y el vicio no parece probable en un futuro cercano, dejando un
campo de operaciones protegido para los grupos delictivos no expuestos
a la competencia de negocios legales. En los sistemas corruptos ellos
operan también a salvo de la administración de justicia, bien sea com-
6 V. «Briber and Publicity Mark Fall of Mexican Drug Lord» en Tl1e New York Timex, 12/
5/96; <<Mexican Connection Grows As CocaineSupplierto U.S»en The New York Times, 30/
7/96; «Popular Rcvulsion Is New Factor in Chronic Colombian Drug Scandal» en The
Washillgtol/ Post, 2811/96.
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75
prando a la policía y a los políticos o incluyéndolos directamente en sus
negocios. , .
El peligro para el desan·ollo economtco surge cuando los grupos del
delito organizado comienzan a do~inar negoci~s de otro ~odo ~~~~les. El
sur de Italia, países de Europa oncntal y la antigua Umon Sovte_ttca son
ejemplos pertinentes. El delito organizado pue~e. usar las gananc1as d~ la
empresa ilegal, no sólo para_ asegurar ~a compl~~1dad d~ los funcwna~~os
públicos en sus actividades 1lcgales, smo tamb1_en ~ara Infiltrar n~goct~s
legales. Las ganancias generadas por los negoc1os 1lega~es, ~btentdas sm
pagar impuestos, pueden reinvertirsc después en negoc1os lic1tos Y en la
obtención de contratos públicos (Gambetta, Varese).
Las ganancias acumuladas son particularmente importa~tes ~n E~r~~a
oriental y los países de la ex Unión Soviética. ~llí lo que esta adtspos1cton
de cualquiera es nada menos que toda la _nqueza del Estado. Aunque
algunos de sus parques industriales son anticuados_, de todas maneras se
trata de países considerablemente desarrollados y neos en recur~os_ natu-
rales. El costo de participar en la privatización de un Estado soctalista es
mínimo aliado del de la participación en la privatización de una empresa
de servicios públicos en Europa occidental o una acería en los país~s en
desarrollo. Tanto los grupos del delito organizado, acaudalad~s_grac1as a
Jos negocios ilegales, como las empresas legales busc~n par~1c1pa~ en el
reparto. Si los grupos delictivos pueden crear una a~mósferade Incertidum-
bre y amenaza de violencia, alejarán a los ~ompet1do!·es: espectalmentc a
las firmas extranjeras, dejando el cámpo hbrc para st mtsmos. De_ hecho,
la inversión extranjera procedente de negocios legítimos es más bte~ rara
en los países de la antigua Unión Soviética. El riesgo de que el cnmen
orcranizado aleje a Jos inversionistas legítimos sugiere que hay que poner
gr~n cuidado en establecer un ambiente legal transparente y _co~fiable
antes de emprender la privatización. En muchos países que ya pnvattzaron
no se hizo eso, con resultados predecibles (Rose-Ac~erman_, _1994; Shelley).
Aun en Jos países desarrollados algunos negocios lcg1ttmos s?n espe-
cialmente vulnerables a la infiltración criminal. El dehto orgamzado :s
rico e inescrupuloso. Está descoso de usar no sólo el soborno, smo tambten
las amenazas y la violencia, para imponer sus contratos y alcanzar sus
objetivos. Eso le da una ventaja compe~itiva en ciertas ár~as. Pued_en
mencionarse cinco. El primer campo abterto a la mtlucncta del delito
organizado incluye los negocios donde el ingreso es relatt~a~ent~ barato,
pero puede ahuyentarse a tcrc~ros con amcn_azas. El se~·v1c1o pnvado d~
recolección de basura proporciOna un buen eJemplo. El1ngreso e~ barato. El peligro
uno sólo tiene que comprar un camión. Sin emb~r~o~ l~s ~amwn_es de para el desarrollo
basura operan solos. Por lo tanto es relativamente fa~tl mwmdar_ a,nvales económico
indeseados, atacando las unidades sin atraer la atenc1ón de la pohc1a. ~~ra surge cuando
que el riesgo sea aún menor, pero a un prec_io,_se puede pagar a los pol1c1~s los grupos del
para que miren hacia otro lado. En fonna s1m1lar, cada vez que un negoc10 delito organizado
precisa de una patente para funcionar, !a capact~ad de corromper a comienzan
funcionarios y obtener licencia para uno m•smo, y evttar que la constga un
a dominar
rival, otorga una ventaja competitiva obvia.
En segundo lugar, Jos negocios legales que gozan de una buena negocios de otro
ubicación urbana están especialmente expuestos en países con cuerpos modo legales
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76
~.oliciales ~ébiles ? .corruptos. Eso incluye restaurantes y tiendas que
srrven a tunstas y vraJantes de comercio. Los fabricantes pueden ocultarse
en emplazamrentos apartados (Charap/Webster), pero los servicios no
pu~d:n «pasar a la c~andestinidad » para evitar llamar la atención. Si los
polleras ~o son de frar, lo~ grupos delictivos pueden exigir dinero por
protecc10n -~en parte ese drnero está protegiendo el negocio de los ataques
del grupo _rnrsmo (De Melo/O~er/Sandlc~; Webster; Webster/Charap).
~n tercer lugar, en comunrdades o rncluso países enteros donde el
caprtal es escas_o o está ~cpreciado, el crimen organizado puede cubrir la
brecha proporcronando l~nd_os a tasas elevadas. y con su disposición al uso
de amenazas y vrolencra rmponer contratos de préstamos (Webster·
Webster/Charap; Yabrak/Webster). ' modema base industrial. El resultado final es la pérdida de legitimidad del
Cuarto, negocio~ tales como bancos y casinos, que son lugares eficaces
para el lavad? de drnero,. pueden ser adquiridos por grupos mafiosos. En
tod~~ los pa1ses los casmos corren ese riesgo. En Jos de la ex Unión
So~J~tJca , donde las regulaciones bancarias son laxas o se observan
d~frcrentemcnte, los grupos matiosos han establecido y adquirido institu-
CIOnes financreras (Shelley).
Quinto.' ,empresas como las dedicadas a la reparación de caminos 0 la
construc.c10n, co~ grandes negocios con el Estado, son buenas candidatas
~a~~ la 1.'~nucnc1a del .crim~~ organizado. Si el crimen organizado ya
cc)ll.ornpro una admmistraciOn en relación con sus negocios ilegales,
realizar pagos para obt:ner contratos públicos en ténninos favorables
puede ser un P.aso relativamente corto. En casos extremos, los grupos
n.1af10~os maneJan carteles que comparten contratos y sobornan funciona-
nos pu?hcos para comprar su complicidad o al menos su silencio. En el sur
de I~aha, por c.¡cmplo,. ~ás de la mitad de las empresas pequeñas y
med~anas entrevistadas m formaron que se habían retirado de una licitación
púbh~a después de. recibir presiones de grupos del crimen organizado 0 de
sus ahados (v .. «~t!ll Crooked», The Economüt, 5/2/94).
. G:~~OS deliCtiVOS acaudalados pueden considerar demasiado riesgoso
mvei tu sus ganancias directamente en el país donde las obtuvieron. Tales
~ondo~ pu?den suscitar preguntas sobre sus orígenes y si se inicia una
m~estigación penal es posible que el Estado los confisque. Por lo tanto
quizá mtenten l~var los fondos en el exterior y Juego invertirlos con altos
renduniC~tos, bien sea fuera del país o como nuevas inversiones «limpias»
en el de?ngen. Nu~nerososexpertosaseguran que una parte de la inversión
«ext.ranJera» que mgresa a Rusia en realidad es dinero controlado por
maf1osos, ~u e fue lavado para encubrir su origen ruso. El lavado de dinero
ocu.lta el ~ng~n de los fond~s del crimen organizado, y a la vez pem1ite que
los u~v~rsionistas sean elegidos para recibir beneficios especiales, destina-
dos unr~amente a fondos extranjeros (Shelley).
La nqueza, la falta de escrúpulos y las conexiones internacionales de
m~chos grupos del crimen organiza?o sugieren la dificultad de cualquier
pais en particular para controlar su mfluencia. El peligro es que en lugar
de ~er.una etapa del. des~rrollo que languidecerá con el tiempo, la actividad
d~IIctiv~ llegue a unbncarse a tal punto con la política, que sea difícil
?Iferenc~arla.s. ~n ese caso el Estado tendrá poco interés en controlar la
mfluencia cnmmal y caerá en la cleptocracia. Como los mafiosos están tan
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interesados en vol verse ricos como cualquier
otro, los optimistas podrían afirmar que si
realmente llegan a controlar el gobierno mo-
dificarán su conducta. Pero eso parece utópico.
Lo que puede esperarse es que los que tienen el
control traten de limitar la entrada por medio de amenazas de violencia y
de la eliminación de rivales, tal como lo han hecho en el negocio de la
droga. Esos regímenes son los que Olson denomina «bandidos estaciona-
rios». Por otra parte, los jefes del crimen organizado pueden estar más
interesados en ganancias rápidas a través de la exportación de los activos
y las materias primas de un país, que en la difícil tarea de construir una
proyecto democrático y la socavación de las instituciones capitalistas.
Cuando la corrupción se combina con el crimen organizado, el problema
se vuelve más difícil para los gobiernos inclinados a la reforma y los
donantes de ayuda internacional. Si todo el Estado está infiltrado por la
actividad delictiva, probablemente no hay mucho que las organizaciones
extemas puedan aportar, excepto esperar entre bastidores y hacer sus
mejores votos. En casos menos extremos puede ser útil la experiencia de
los países desarrollados en la lucha contra el crimen organizado. Una
estrategia es aislar los grupos delictivos de manera que su inOuencia no se
extienda fuera de los negocios ilegales. En la Junta Escolar de la ciudad de
Nueva York, por ejemplo, esto incluye procedimientos de precalificación
para contratos de construcción, que apartan por varios años a las empresas
asociadas con grupos delictivos (Thacher). También se necesitan medidas
activas para extirpar la corrupción de los sistemas policiales y de justicia,
en un esfuerzo por hacer que los sobornos sean más riesgosos y difíciles.
Una posibilidad es la creación de autoridades encargadas de hacer cumplir
la ley a diferentes niveles de la administración y con atribuciones super-
puestas. De esa forma, si cualquiera de esas autoridades es honesta, es
posible limitar la influencia delictiva. Por ejemplo, en Estados Unidos la
corrupción en la lucha antinarcóticos está limitada por la existencia de
autoridades federales, estatales y urbanas. Corromper a una de ellas no
sirve de mucho (Rose-Ackerman, 1978). En los países en desarrollo, no
acostumbrados a enfrentar el crimen organizado, probablemente haga
falta una combinación de entrenamiento y rcf01ma legal. Es preciso
mejorar las condiciones de empleo en el servicio público, especialmente
en los departamentos policiales y los servicios aduanales, de manera que
la colahoración con delincuentes no sea una necesidad econ6mica. El
p~quete compensatorio debe incluir algunos beneficios que únicamente
aumenten si uno no es despedido por deshonesto, por ejemplo, las pen-
siones (Becker/Stigler).
Sin embargo, esas reformas difícilmente serán suficientes a menos que
la economía sea fuerte y competitiva. Puede que el Estado tenga que hacer
esfuerzos más directos para reducir las ganancias excesivas que los
empresarios deshonestos pueden obtener en negocios legítimos. Una
solución es promover la entrada de empresas legítimas bien capital izadas,
que con alguna ayuda estatal en relación con la aplicación de la ley puedan
competir con las firmas dominadas por las mafias. Aunque es demasiado
1 1

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pronto para juzgar el éxito de este esfuerzo, eso es lo que está haciendo Bibliografía
Browning-Ferris, una empresa multinacional de procesamiento de dese-
Alam, M. S.: <<A Thcory of Limits on Corruption and So me Applicalions» en Kyk/os N• 48,
chos, en la industria del transporte de desperdicios de la ciudad de Nueva
York7 . Los países que enfrentan una inOuencia delictiva generalizada 1995. pp. 4 19-435. . f
k r Gary y Sliglcr Georgc: <<Law Enforccment, Malfe:>.sance, and Cornpensatton o
8
tienen que actua"r decididamente para limitar la influencia de redes ec ~;¡forccrs» en Jouma/11( Legal Studies N" 3, 1974, pp. 1- 19.
delictivas arraigadas, apoyadas en la confianza y los lazos familiares. Los e ¡ ·er Michelle: <<Stea1ing thc Family Silver» en Euromoney 1996, pp. 562-66. . .
vínculos de un país con el resto del mundo pueden limitar o ensanchar el C~~t>e'r. Pradccp K.: <<Stale Policy, Rcnt Seeking, and the Electoral Success of a Rehgtous
Patty in Algeria>> en Joumal1if Poli ti es N• 58. 1996, pp. 126-148. . . .
alcance del crimen organizado. Por una parte, un régimen de libre Colazingari, Silvia y Rosc-Ackerman Susan: <<Corruption in a Patemaltsllc Democracy.
comercio e inversión facilitará el que tanto el contrabando como las Lessons from Italy and Latín Amcrica>>, borrador preparado para una conferencta en el
ganancias ilegales Ouyan a través de las fronteras. La existencia de Trinity College ltalians Programs, Hartford. CT, 12/199?. . . . .
numerosos «paraísos financieros», donde puede reposar el dinero sucio, Coolidge, Jacqueline y Rose-_Ac~erma~ Susan: «Rent Scek¡ng m Autocrattc Regunes .
vuelve menos arriesgada la actividad delictiva interna, pues el dinero Foreign Aid and Corruptton m Afnca>>, borrador, 2/19?6.
De Melo, Marthe, OferGur y SandlcrOiga: ~<Pioneers fo~ Proftt: S l. Pctersburg Entrepeneur.;
puede ocultarse fácilmente en el exterior. Contrarrestar el impacto nega- in Services» en World Bank Econmmc Revtew N 9, 1995, pp. 425-450.
tivo de la apertura requiere esfuerzos internacionales para «Seguirle el Gambetta, Diego: Tite Sicilian Mt({ia, Harvard University Pre~s, C~~nbndge MA, :993. A
rastro al dinero», e intentos de aislar los países dispuestos a proporcionar Klitgaard, Robert: Controlling Corruption, Umverstty of Caltfomta Press, Berke ey C ,
puertos seguros para fondos sucios. Esto sugiere que las organizaciones 1988
L· · ·y Blake Charles· <<Market Reforms and Corruption in Latín America: New
internacionales deben concentrarse en las normas internacionales de Manzeltt, lllgt • • ·· . p ¡· · 1E 1996
M forO Id Ways» en Review o( lnternattollll1 o lltca conmny, ·
divulgación de información bancaria, que dificulten ocultar fondos ilícitos. Nellis, J~~~y Sunita Kikcri: «Public Enterprise Reform: Privati1.ation and the World Bank»
Por otra parte, las fronteras abiertas facilitan las inversiones extranje- en World Development N" 17, 1989, pp. 659-672. . ...
ras. Si esos inversores no son parte de los gremios delictivos nacionales y Olson, Mancur: <<Dictatorship, Democracy, and Development>> en A menean Poltllwl
no están asociados con esos grupos en otra parte, pueden poner en jaque Science Review N• 87, 1993, pp. 567-575. . _. .
· h" p k Sungsidh Piriyarangsan· Corruption 1111d Democmcy m lllmam. 1 1
a los grupos consolidados. Por supuesto, si esas inversiones son lo Phongpatc ti, asu · Y ' · k u · "ty Ban
Political Economy Centre, Faculty or Economics, Chula1ong orn mverst . • -
suficientemente costosas y peligrosas, probablemente que pocos hagan el gkok, 1994. . d · p N ·va
esfuerzo, pero la falta de controles hace que al menos ello sea pensable. Rose-Ackcrman, S usan: Corruptilm: A Study in Political Economy, Aca emtc ress, uc •
York, 1978. . o v T ng (ed )·
Rose-Ackerman, Susan: <<Reducing Bribcry in thc_ Pu~ltc Sector>> en uc · ra . ·. ·
Conclusiones md Democmc)'" Political /nstllutwns, f'rocesses and Corruptum m
e .
orrup tton 1 • S' · u · 1 titule for
Transitions Swtes in East Europe and in tite Former • ovtet mon, ns
Aunque una administración más pequeña ciertamente puede derivar en Constitutional and Legislativc Policy, Budapest, 1994, pp. 21_-28. •
una gestión más honesta, nuestro análisis sugiere que ello no es inevitable. Shclley, Louise: <<Post-Soviet Organized Crime>> en Demokmtmtl.nya N 2, 1994, PP· 341 -
Los esfuerzos conjuntos de funcionarios y particulares corruptos seguirán
Thaeh~~i Thomas D.: <<TheNew York City Schools Construction Authority's Office?fthe
siendo un problema aun con una administración reducida, a menos que lnsp~ctor General: A Successful New Strategy for Refom1ing Pubhe Contractmg m the
reformas legales e institucionales limiten las oportunidades de corrupción. Construction lndustt)'>>, borrador, Nueva York, 6/1995. . . .
De otra forma seguirán existiendo incentivos para dividir los beneficios Transparcncy lntemational: Building a Global Coalitimr Agwnst Corruptwn, TI Annual
existentes o para crear otros nuevos. Si Jos recortes presupuestarios del Report, Berlín, 1995. . . · f h 1
Van de Walle, Nicolas: <<Privatization in Developmg Countnes: A Revtew o l e ssues» en
gobierno producen simplemente escasez sin cambio alguno en las leyes
World Development N" 17, 1989, pp. 601 -615. . .
fundamentales pertinentes, una gestión gubernamental en plan de austeri- Varese, Federico: ,.¡ 5 Sicily the Future of Russia? _Prívate ~roteclton and the Rtse of the
dad puede incluso generar más oportunidades de corrupción que una Russian Mafia» en Archives 1!( Europelltl Socul/ogy N 35, 1994, pp. 224-258.
menos constreñida. La combinación de funcionarios públicos mal remu- Wcbster, Leila M. : Tite Emergem:e ¡if Pril'ate Sector Man_tifacturmg m Hun¡:ary, World
Bank Technical Paper N° 229, Banco Mundtal, Washmgton OC, 1993. . .
nerados y escasez de beneficios públicos puede aumentar la oferta y la
Webster L y Joshua Charap: The Emer¡:em:e of f'rimre Sector MtJmtftzctz!rmg 111 St.
demanda de sobornos. Por otra parte, el proceso de reducir el Estado Pe;er.~burg, World Bank Technical Paper N• 228, Banco Mundial , Washmgton OC.,
privatizando empresas públicas crea sus propias oportunidades de corrup- 199 3
ción, aun si el resultado final es una reducción de esas oportunidades Ya b :ll.k' 1SI:1 y L . Webstcr·. Snw/1 tmd Mediwn Enterprises
dE
in Lebtmmr: A Survey, Prívate
n· . . Middle East and
cotidianas. Sector Development Departmcnt and lndustry an ncrgy tvtston, •
North A frica Country l)epartment 11, Banco Mundial, informe final, 2~/1/1995.
Yotopoulus, Pan A.: «The (Rip)Tidc of Privati1.ation: Lessons from Chtle» en World
Traduccitín: Nora Liípez Developmelll N" 17, 1989, pp. 683-702.

7 ,<Judge Backs Compctition in Trash-Hauling lndustry» en Tite New York Times, 28/2/94;
<<The Garbage Wars: Cracking the C:meh> en The New York Times, 30/7/95; «Monitors
Appointed for Trash Haulcrs» en Tite New York Times, 23/12/95.
L~ ?orrupción_protege el narcolavado, el cual alimenta la corrupción en un círculo
v1c1oso fmanc1ero que conduce a una criminalización creciente de la economía. El
narcol~vado no es, :omo_ lo supone la opinión pública en general, propiedad
exc~us1va de los para1sos fiscales tropicales, sino que más bien es negocio de las
nac1ones desarrolladas y de Europa. Las políticas instrumentadas por la mayoría
de los grandes países todavía siguen siendo esencialmente formales. A veces
tienen legislaciones muy restrictivas, otras inexistentes, y otras veces se enfrentan
al obstáculo de la corrupción. Los tratados internacionales suelen ser contradic-
torios y se aplican en pocas oportu-
nidades. El lavado del dinero pro-
ducto de la criminalidad en general y
de la droga en particular sigue, de DINERO DE LA DROGA
esta manera, prácticamente sin re-
primirse. YLAVADO FINANCIERO
Pierre Kopp
E sencialmente,
podrían ubi-
carse las activida-
des relacionadas
con el lavado fi -
nanciero en: a)
EEUU, debido a la
importancia de los
capitales ilegales, y Canadá, país que constituye el traspatio financiero de
la criminalidad organizada de EEUU; b) los centros financieros interna-
cionales como Londres, Zurich, Berna, Ginebra, Hong Kong y Singapur;
e) los países organizados para serrefugios fiscales (Jersey y Guernesey, las
islas de Malta y de Man, Luxemburgo, Suiza, Liechtenstein, Mónaco,
Andorra y la isla franco-holandesa de Saint Martín); d) los antiguos paises
comunistas.
De los 122.000 millones de dólares anuales que representa el dinero de
la droga, primera fuente de capitales por lavar, 120.000 están destinados
al reciclaje. El margen de beneficio de los intermediarios no bancarios
alcanza un 25% en esta operación; el de los bancos, según fuentes
policiales autorizadas, oscila entre un 10 y un 15% y corresponde, con una
ganancia de cerca de 6.000 millones de dólares, al doble de los beneficios
repatriados anualmente a Colombia.
Los servicios policiales insisten en la importancia creciente que están
adquiriendo las mafias y subrayan la debilidad de los medios propios de
que disponen. Las políticas instrumentadas por la mayoría de Jos grandes
países todavía siguen siendo esencialmente formales. A veces tienen
legislaciones muy restrictivas (Francia y Reino Unido), otras inexistentes
(Alemania) y otras veces se enfrentan al obstáculo de la corrupción (Italia).
P1 ERRE KoPP: profesor de Ciencias Económica~. Universidad de Reims; investigador del
GREITD-CEDI, París.
J)alabras clave: Narcolavado, sistema financiero, crimen organ izado, Europa.
NUEVA SOCIEDAD 145 81
Los tratados internacionales suelen ser contradictorios y s6 aplican en
pocas oportunidades. El lavado del dinero producto de la criminalidad en
general y de la droga en particular sigue, de esta manera, prácticamente sin
reprimirse.
Desde hace dos décadas, los gobiernos de los paises desarrollados han
notado cada vez más que, en grados diversos, las masas financieras
producto de fraudes, de la corrupción y de diferentes tráficos (entre ellos
el de drogas), constituyen un vector poderoso de criminalización de su
economía. Sin embargo, la noción de lavado no remite necesariamente a
una actividad criminal. Uno de los principales teóricos en este campo,
Paolo Bernasconi, recordó en una de-sus últimas publicaciones 1 los tres
tipos de razones por las cuales deben lavarse los capitales: - capitales
exportados desde un país que viola normas legales, evadiendo restriccio-
nes en materia de cambio y divisas; - capitales que huyen al exterior
porque se sustrajeron a la imposición fiscal nacional;- capitales de origen
criminal, producto de un crimen o de un delito de derecho común.
Reflexionar sobre el lavado de los capitales, independientemente de su
origen, significa pues preguntarse al mismo tiempo acerca de la fuente e
importancia de los capitales por lavar, acerca de las técnicas de lavado y
de la eficiencia de Jos «lavadores» y, en última instancia, acerca de las
consecuencias económicas y políticas del fenómeno.
Definición empír ica y definiciones legales. Quizá sea necesario, en
primer Jugar, delimitar la noción de tavado. Un primer enfoque empírico
sólo permite comprobar que «lavan> fondos significa en primera instancia
que éstos tienen un origen oculto, escondido e ilícito y, por lo tanto, a) no
pueden utilizarse en esas condiciones, so pena de dejar al descubierto a los
autores del delito que originó tales fondos, b) deben ser sometidos a un
tratamiento específico, por medio de distintos procedimientos, tomados o
no del mundo de los negocios, antes de ser invertidos en círculos financie-
ros o económicos lícitos y así formar parte de los mismos.
Dicho sea de paso, tales son los elementos constitutivos descriptos por
Pino Arlacchi, uno de Jos especialistas europeos en economía criminal 2 .
Por su parte, el Grupo de Acción Financiera (GAFI), creado en 1989 por
iniciativa del Grupo de los Siete, también ha dado una definición del
proceso de lavado. Para los expertos del GAFI,los elementos constitutivos
de la noción de lavado son a) la transformación o transferencia de bienes,
sabiendo que provienen de actos delictivos, con miras a disimular o
disfrazar su origen ilícito o ayudar a cualquier persona implicada en la
comisión de tales actos con el objeto de sustraerla de las consecuencias
legales de los mismos; b) el encubrimiento o disimulación de la verdadera
naturaleza, proveniencia, localización, cesión , movimientos, derechos en
relación con tales bienes o la posesión de los mismos, sabiendo que
provienen de una infracción; e) la adquisición, tenencia o utilización de
1 «Flux internationaux de capitaux d" origine illicitc: la Suisse faccaux nouvelles stratégics»
en el anuario Sui.u e • Tier.f·Monde. IUED. Ginebra, 1990.
2 Profesor de sociología en Florencia y Roma; v. sobre este tema Corruplion, Organized
Crime and Mrmey Laundering Worldll'ide, 1992.
NUEVA SOCIEDAD 145 82
-----------------------
bienes si el que Jos adquiere, detenta o utiliza sabe, en el momento de
recibirlos, que provienen de una infracción o de la participación en una de
esas infracciones.
Conviene notar que la definición del GAFI toma en cuenta sumas
provenientes de fraudes fiscales y aduaneros, a"í como también las que son
producto directo de actividades criminales. La validez y la pertinencia de
esta tipificación son reconocidas por casi todos los analistas y, por
consiguiente, se utilizará en el marco de este cstudto.
La primacía del mercado de las drogas. Un gran número de trabajos
realizados por instituciones internacionales, centros de investigación e
investigadores independientes hizo avanzar de manera notable durante los
últimos años el conocimiento cuantitativo del <<narco-business». Uno de
los más confiables y completos es el pri mcr in forme del GAFI, publicado
en abril de 1990. Allí se evalúa el producto de la venta ilegal de drogas
derivadas de productos naturales (heroína, cocaína, cannabis) en Europa
y EEUU en 122.000 millones de dólares por año, representando la heroína
un 10% de este volumen. Cabe señalar que, contrariamente a una opinión
ampliamente difundida, el GAFI coloca el cannabis en primer lugar en lo
que a valor del tráfico se refiere, siendo EEUU el primer productor mundial
de este producto, y también desde hace mucho tiempo su primer consumi-
dor.
-------------Cuadro------------
Ventas al detal de estupefacientes
(millone<o de dúlarc\)
Estados Unidos Europa Total
Cannabis 67.200 7.400
74600
Cocaína 28.800 6.800 35.600
Heroína 10.200 2.200 12.400
Total 106.200 16.400 122.600
Fuente: lnfom1c GAFI -abril de 1990
Esta cifra superior a los 122.000 m iliones de dólares, de los cuales 16.400
corresponden casi a la Europa de los Doce (Suiza y Austria deben
detallarse aparte), es similar a otras estimaciones fidedignas. La Asocia-
ción Francesa de Bancos (AFB), por ejemplo, estima en un documento
interno que el tráfico de drogas en Europa y EEUU provoca por parte de
los traficantes una demanda de lavado de 115.000 millones de dólares al
año. Estas sumas son muy inferiores a otras estimaciones hechas por
organismos menos oficiales o por periodistas, que sugieren sumas que van
hasta los 400.000 millones, pero cuyas fuentes o modos de cálculo parecen
aventurados o aleatorios.
En primer lugar, parece necesario establecer una distinción entre los
ingresos provenientes de la venta al mayor de drogas y los que llegan
finalmente a manos de los traficantes, que serán lavados.
NUEVA SOCIEDAD 145 83
Según una publicación oficial del gobierno estadounidense3 , se estima
que «una cifra cercana al 80% del ingreso bruto generado por el tráfico de
drogas puede considerarse como utilidad disponible para los traficantes».
En el mismo sentido, el GAFI estima que 85.000 de los 122.000 millones
de dólares provenientes del tráfico de estupefacientes en Europa y EEUU
son «lavados>> cada año a través del sistema bancario y financiero interna-
cional.
Como se ve, hay cierto consenso entre los principales actores interesa-
dos en el cálculo del lavado en materia de estupefacientes, en tomo a un
«formato» de IOO.OOOmillonesdedólares por año: 84.000(GAFI), 96.000
(DEA) ó 115.400 (AFB). Una gran parte de este dinero va a transitar por
las cuentas de los bancos de la Europa de los Doce antes de ser invertida
en esta misma área político-económica.
La geografía del lavado
Si bien es cierto que los centros «off shore» o los «paraísos fiscales» de
la zona del Caribe alimentan a menudo a los ejemplos y las especulaciones
en materia de lavado, ellos sólo cumplen la función de séquito o de
intermediario en el proceso global. Según Paolo Bernasconi, uno de los
mejores especialistas en la materia, las actividades mundiales de lavado se
concentran esencialmente en las zonas siguientes: a) el territorio de
EEUU, debido a una concentración importante de las actividades que
producen ingresos ilícitos; b) Canac.lá, donde no se prevé ninguna restric-
ción para la importación de divisas y bienes desde EEUU, lo que hace
prácticamente imposible ejercer un control aduanero en relación con su
origen; e) los centros financieros de importancia internacional (Londres,
Zurich, Berna, Ginebra, Hong Kong, Singapur). Es evidente que en estos
lugares, donde el mercado de divisas es libre y alrededor de los cuales se
concentra una parte considerable de los movimientos de capitales, es más
fácil esconder, transformar y reinvertir bienes de origen ilícito, como lo
comprobó el caso BCCI en el mercado de Londres; d) Jos países organi-
zados para ser refugios fiscales. En Europa cabe citar las islas
anglonormandas (Jersey y Guernesey), la isla de Malta y la isla de Man
(ambas con pabellón británico), Luxemburgo, Suiza, Liechtenstein, Mó-
naco, Andorra y la isla de Saint Martin (Antillas franco-holandesas);
e) los países de Europa central y oriental, que necesitan mucho de divisas
fuertes y donde la corrupción más caricaturesca se complementa con un
secreto bancario explícitamente instaurado para atraer divisas. Frente al nivel
al que ha llegado
Los agentes del lavado. Frente al nivel cuantitativo al que ha llegado el el dinero por lavar,
dinero por lavar anualmente, los únicos agentes capaces de actuar de
los únicos
manera significativa en un proceso de tal envergadura son los banqueros
y financistas. Por supuesto que todavía existe el lavado en los casinos, las
agentes
pizzcrías, las lavanderías automáticas y, en general, en todos los lugares capaces de actuar
donde circula esencialmente dinero en efectivo, pero esta modalidad se ha en un proceso
vuelto marginal en comparaci6n con la globalidad del fenómeno. Esen- de tal envergadura
son los banqueros
3 «National Narcotics lntelhgcncc Consumers Cornmittcc», 4/1989. y financistas
NUEVA SOCIEDAD 145 84
NUEVA SOCIEDAD 145 85

cialme?te, son los sectores cada vez más especializados del aparato de ciertos departamentos especializados del sector bancario y abogados
bancano «legal» los que se dedican al lavado, tanto en Europa como en
mercantiles dedicados a esto como principal actividad.
otras partes. E~ concreto, la interfaz entre oferta y demanda, entre
Cabe preguntarse si otro método de lavado, más global, más confiable
banqueros y traficantes, creó la necesidad de un mundo de intermediarios
y menos costoso para el grupo criminal no consistiría simple y llanamente
d~ diferentes niveles y cstatus, que va desde abogados en asuntos interna~ en asumir el control directo de ciertos organismos bancarios, colocando
cwnales hasta choferes «cargaequipajes». En efecto, es sumamente raro
bien sea bajo su «influencia» a sus principales dirigentes o, lo que es mejor
por razones jurídicas eyidentes, que haya una relación física directa entr;
todavía, adquiriendo la mayor parte del capital de la compañía. En el
los responsables de los grupos de criminalidad organizada y los de los
pasado, los bancos Ambrosiano (Italia), BCCI (holding internacional con·
bancos complacientes. sede en Londres) y algunos otros parecen haber servido de prototipo para
esta posible estrategia.
El preci? del silencio y de la pericia. Si ciertos organismos financieros
4) Técnica de la factura falsa. Son numerosísimos los ejemplos a base
y bancanos europeos «lavan» con seriedad y competencia el dinero sucio
de falsas facturas que pueden ilustrar algunos procedimientos de lavado.
que ll~ga a sus filiales «bajo riesgo», es no sólo porque esta práctica no
El más frecuentemente usado es aquel en el que una compañía X, que es
perJU~I~a sus valores profesionales, sino sobre todo porque obtienen
controlada por un grupo de criminalidad organizada, entra en contacto con
ben~fi~JOs ~u y sustanciales de ello, al tiempo que los riesgos de represión
otra compañía Z deseosa de recuperar dinero líquido para evadir las cargas
contmuan Siendo bastante virtuales. En materia de lavado de narcodólares
fiscales, nutrir su «caja negra» o cubrir los gastos personales de sus
p~r ejemplo, los p_rof~sionales contactados terminan por admitir, e~ dirigentes. Esta compañía Z va a emitir cheques o efectos de comercio a
pnvado, que un reciclaJe de buena calidad del «efectivo» de los carteles
cambio de cíertas facturas falsas elaboradas por la compañía X, y podrá así
«deja» entre un 10 y un 15% de margen de beneficio a los bancos que
aumentar de manera ficticia sus cargas reales; por su parte, la compañía X
efectúan el lavado, quedándose los intermediarios, indispensables, con un
va a cobrar tales cheques y entregar metálico (monto de los cheques menos
25%.
el IV Ay casi siempre una comisión) a los dirigentes de la compañíaZ. Una
Si se admiten como confiables estas cifras, al igual que las suministra-
tercera compañía puede también entrar en el circuito, que será por lo
das por el GA~I y la AFB ~n materia de lavado, se tiene entonces que
general un mayorista o un intcrmeqiario.
bancos y orgamsmos financ1eros que lavan el dinero de los <<llarcos» se
repartirían anualmente un monto comprendido entre 13.400 y 17.100
La teoría económica y la represión del lavado
millones de dólares.
En la actualidad, los entes gubernamentales conocen la mayoría de los
Las técnicas de lavado. Cabe distinguir varias técnicas: 1) La colocación
procedimientos de lavado y los han analizado, trátese de procedimientos
permite hacer circular importantes sumas en efectivo, bien sea a través de
utilizados en las relaciones internacionales (casos 2 y 3 antes citados) o en
depósitos o compras de instrumentos monetarios en establecimientos
el interior de un mismo
financieros, mediante inversiones en sectores que manejan mucho dinero
país (casos 1 y 4), y han
líquido (casinos, negociantes de metales preciosos, servicios de cobro de
verificado que tales pro-
cheques, ~estauran~es, bares, etc.), o también por medio de la compra de
cedimientos no son de
carros, avwnes o b1enes muebles e inmuebles. 2) Otra técnica, llamada de
naturaleza diferente se-
apilamiento, consiste en multiplicar las operaciones financieras: conver-
gún se esté frente a
sión del mct<ílico en cheques de viajero, cartas de crédito acciones u
obligaciones, compra y reventa de bienes (oro, carros, etc.), tr~nsferencias
reciclaje de capitales
ilícitos o a reciclaje de
electrónicas de fondos. Los países con reglamentación bancaria laxa
industria de servicios financieros, y que otorguen facilidades para 1~
capitales provenientes
del fraude fiscal. Así
instalación de compañías tipo «buzón de cartas», son particularmente
pues, no es el secreto que
aprecwdos como bases territoriales para hacer transitar el dinero hacia los
rodea su concepción ni
círculos finan~ieros in_ternacionales. 3) El método de la integración
sus modos de funciona-
cons1ste en remtroducir las sumas lavadas en la economía gracias a
miento lo que obstaculi-
co~pañías pantalla: _ventas de bienes inmuebles, falsas facturas de impor-
za una hipotética repre-
t~cJ_o~es y exportaciOnes, reembolso por parte de filiales de préstamos
sión.
f¡cticios otorgados por su casa matriz.
La lucha contra ella-
, A: parte de ciertos m~todos primitivos de «colocacióm>,la aplicación de vado de los capitales ile-
tecmc~s de lavado exige el concurso de pericias jurídicas, fiscales y
gales constituye un caso
bancanas, que se proporciOna a cambio de una fuerte retribución por parte
esoecífico de represión
NUEVA SOCIEDAD 145 86
del crimen, tema al que el análisis económico ha dedicado numerosos
artfculos. Los partidarios de la tesis de la «economía del crimen», ideada
sobre todo por Gary Becker ( 1966), consideran que la severidad de la ley
~el grado de represión aplicable a los criminales determinan la probabi-
lidad de ser arrestado y la severidad de las penas, estableciendo así el costo
al que se expone el criminal. Este costo debe compararse con los beneficios
del crimen, con el objeto de verificar si el aparato judic ial y represivo es
suficientemente desmotivante para desalentar a los cnminales potencia-
les. De esta manera, la «economía del crimen» estudia las posibilidades de
reducir los comportamientos desviados modificando el ambiente institu-
cional en el que se encuentran sumergidos los agentes susceptibles de
ceder a la tentación del crimen.
La lucha contra el lavado es un caso particular de represión del crimen
en la medida en que el Estado delega una parte de sus poderes a las
instituciones bancarias y financieras, estimulando así su cooperación para
la vigilancia de las operaciones financieras y la detección de las transac-
ciones realizadas por los narcotraficantes. A tal efecto, la ley prevé
sanciones contra las entidades bancarias y financieras que no presten su
colaboración a las autoridades judiciales.
La ley constituye pues un sistema específico de incentivos que tiene que
ver con lo que se ha acordado en denominar los «modelos oficial-agente».
El Estado representa el «oficial» cuyo objetivo es incentivar al «agente»
(los sistemas bancario y financiero) para que coopere. Esta relación se
caracteriza por presentar una asimetría informacional: el «oficiab> ignora
quiénes son los clientes del «agente» en realidad dudosos, mientras que
éste lo sabe pudiendo disimularlo frente al «principal».
Es precisamente esta asimetría infonnacional lo que hace que la
represión directa de los delitos de lavado por parte de las autoridades
judiciales sea prácticamente imposible. El secreto bancario es el meollo de
tal asimetría, que lleva al Estado a encomendar a terceros la detección de
los delitos, sin que tenga los medios para verificar en qué medida ellos se
encargan efectivamente de la tarea que se les confió.
Cabe pues exigir a las instituciones financieras y bancarias que coope-
ren lealmente, instrumentando un sistema eficiente de incentivos. Esa es
la función de la ley que reprime el lavado de capitales. Debería permitir al
Estado alcanzar sus objetivos de manera indirecta, influyendo en las
conductas estratégicas de los otros dos actores involucrados en el proceso:
los bancos y los traficantes.
- La ley coloca en la ilegalidad la relación que mantienen los clientes
dudosos y el sistema. La ilegalidad tiende a limitar los derechos de
propiedad sobre los capitales ilegales. Estos últimos se tornan difíciles de
ceder y pueden ser confiscados en cualquier momento. Frente a sus
incompletos derechos de propiedad, los traficantes se ven empujados a
emprender transacciones ilegales tendientes al lavado. Es justamente la
ilegalidad de estas transacciones lo que priva a los agentes de cualquier
posibilidad de recurrir a la ley. Los contratantes no son alentados a respetar
los compromisos adquiridos sino por la amenaza que hace pesar sobre ellos
su socio, en caso que faltaran a su palabra. La ilegalidad de las transaccio-
nes favorece así las conductas oportunistas y aumenta la incertidumbre en
NUEVA SOCIEDAD 145 87
cuanto a su desenlace. El costo que deben enfrentar los traficantes para
transformar los capitales ilegales en dinero lavado está en aumento. Por lo
tanto es la propia rentabilidad de las actividades criminales la que resulta
afectada.
-La ley contra el lavado de los capitales ilegales contempla, en general,
un régimen de penalidades contra los bancos y las instituciones tinancieras
que se nieguen a cooperar. Las sanciones, a las que se añaden los efectos
negativos que sufre la reputación de los bancos sospechosos, pueden
disuadir a los intermediarios financieros para que no sigan ayudando a los
solicitantes de lavado, o ... alentarlos a aumentar el precio exigido por sus
servicios. Así disminuye el monto total de los capitales ilícitos lavados y
baja la rentabilidad de las actividades criminales.
Una represión eficaz del lavado de capitales de origen criminal supone
que el costo de la transgresión legal es suficientemente prohibitivo para
que las instituciones bancarias y financieras renuncien a hacer uso de la
ventaja informacional de la que se benefician con el fin de favorecer las
transacciones ilegales de los clientes dudosos.
El enfoque en términos de incentivos, típico de la «economía del
crimen», se basa de manera manifiesta en los sistemas legislativos funda-
dos en la cooperación de las instituciones bancarias y financieras. La
eficacia de tales poi íticas ha sido cuestionada, pues supone que la reacción
de los agentes ante la alteración del sistema de incentivos es perfectamente
previsible. La ley se concibe como si el único freno a la limitación del
crimen mediante la represión obedeciera justamente a su carácter excesi-
vamente poco estimulante. La «economía del crimen» ignora muy a
menudo los comportamientos estratégicos de los agentes, y en particular
su capacidad de organizarse para responder de manera grupal a las
iniciativas de las autoridades.
Lacorrientedcanálisisquc se creó en torno a Oliver Williamson ( 1976)
no dejó de interesarse por las transacciones ilegales y su represión. La
peculiaridad de esta corriente obedece a la importancia que le otorga a los
«costos de transacción». Según estos autores, el comportamiento de los
agentes que llevan a cabo actividades ilegales no se explica tanto por una
reacción ante las variaciones de costos provocadas por las nuevas opciones
represivas de las autoridades, sino más bien por sus elecciones estratégicas
destinadas, ante todo, a garantit.ar el buen funcionamiento de las transac- El secreto
ciones. El comportamiento de los criminales, trátese de traficantes de bancario
drogas o de sus cómplices en el sistema bancario o financiero, no depende lleva al Estado
exclusivamente de las utilidades que registren, sino también de su capaci- a encomendar
dad para dominar tos riesgos inherentes a su actividad ilegal. Así, cuando a terceros
el mercado ilegal del lavado está sometido a un incremento de la represión,
la detección
es el dominio de la incertidumbre lo que constituye el principio de
reorganización de dicho mercado. Si fuera así, el sistema de incentivos a de los delitos,
través de costos postulado por la «economía del crimen» se presentaría sin que tenga
como incapaz de orientar correctamente el comportamiento de los agentes. los medios
Nada pcrmitióa entonces predecir que el aumento de costos in Oigido a los para verificar si
traficantes y a sus cómplices implique limitar efectivamente sus activida- ellos se encargan
des, ni, evidentemente, tomar en cuenta los eventuales efectos perversos de la tarea que
de la represión. se les confió
NUEVA SOCIEDAD 145 88
El sistema de incentivos para la cooperación corre de este modo el
riesgo de ser insuficiente para lograr un nivel satisfactorio de eficacia en
la lucha contra el lavado de capitales de origen criminal. Además, no hay
nada que garantice que tales ayuden efectivamente a mejorar la participa-
ción de las autoridades bancarias y financieras en la represión del lavado,
y no favorezcan más bien el desarrollo de estrategias oportunistas destina-
das a esquivar la ley.
El análisis económico de las leyes que reprimen el lavado de capitales
ilícitos provoca cierto escepticismo respecto de la eficacia de las medidas
adoptadas.
- Ciertamente sería posible aumentar las penas aplicadas a cómplices
del lavado, con el propósito de desestimular las tentaciones. No obstante,
esta opción tiene dos fuertes 1imitaciones. Por una parte, ¿es razonable ver
banqueros condenados a penas considerables y definitivas de cárcel, a
veces mayores que las que afectan a ciertos traficantes, como empieza a
ocurrir en EEUU? Por otro lado, el refuerzo de las sanciones impuestas a
los bancos sospechosos los incita a idear y emplear sofisticados disposi-
tivos para evadir la ley. Así pues, la multiplicación de los servicios de
seguridad interna permite a ciertos bancos manifestar su buena fe, sin que
sea siempre cierto que las medidas adoptadas tengan cierta eficacia, ni
siquiera en los casos más graves, o que estén destinadas a ser eficaces.
-Un enfoque más liberal haría valer que cualquier transacción se basa
en una asimetría de información: las dos partes del intercambio se
esconden mutuamente ciertos datos. El lavado sólo sería un caso particular
de tal configuración. El banquero ignora el origen de los fondos que le son
confiados y no tiene que preocuparse por ello. La lucha contra el lavado
constituiría una desviación de la represión: a falta de represión eficaz del
tráfico de drogas, las autoridades se la agarran con los bancos. Una
estrategia de este tipo sería particularmente injusta, pues se fundaría en una
confusión entre el delito efectivo (el narcotráfico) y las transacciones que
lo acompañan (el lavado).
- También es posible considerar que los incentivos para la coopera-
ción, ofrecidos al sistema bancario y financiero, seguirán siendo irreme-
diablemente insuficientes. Entonces se podría abordar el meollo del
problema reduciendo la asimetría informacional que caracteriza la rela-
ción Estado- banca levantando, por lo menos en parte, el secreto bancario.
No es preciso subrayar el costo de una política como ésta. Una proposición
de esa naturaleza indicaría en qué medida luchar eficazmente contra el
lavado de los «capitales negros» exigiría métodos que afectarían la
seguridad del «dinero gris» proveniente de la evasión fiscal y desestabilizaría
ciertos sistemas financieros especial izados en la colocación de este tipo de
fondos.
Algunas r eflexiones para el futuro
L os alcances de los dispositivos jurídicos antilavado constituyen un dato
y existe cierto consenso en torno a ellos y su eficacia. Sin embargo, el
periodo actual plantea nuevos y diferentes problemas:
1) La insistencia unánime de los servicios policiales europeos en reclamar
NUEVA SOCIEDAD ..:..
14 .:::5:.__ _ __ _ _ _ __ _ _ _ __ _ __ 89
recursos para la lucha contra la mafia en una Europa tan divtdida no deJa
de sorprender. Cierta tendencia burocrática lleva a menudo a los gobiernos
a esgrimir su indigencia frente a necesidades cada vez mayores. El
realismo se mezcla con una especie de «maximización de los presupues-
tos». De esta forma, el aumento del gasto público obedece entonces a una
racionalidad a menudo discutible.
2) La amenaza de la criminalidad organizada refuerza la idea de un
«interés colectivo europeo» cuyos contornos suelen ser difíciles de delimi-
tar. A este respecto, la ejemplaridad de la cooperación policial y jurídica
proporciona un argumento eficaz a los defensores de la Unión Europea.
Frente a gobiernos reacios a modificar su rutina, la lucha contra el delito
organizado constituye un tema que hace callar las reticencias.
3) La lucha contra la criminalidad organi¿ada genera un sinnúmero de
leyes y reglamentos que se aplicarán, en general, poco o nunca. Según
ciertos economistas estadounidenses, la producción de leyes represivas
contra una actividad criminal específica debe ser proporcional a la produc-
ción real o supuesta de dicho sector, so penade dar lugar a «externalidades»
importantes (a menudo actos de violencia por
parte de malhechores debido a las olas de repre-
sión) que permiten a los grupos dominantes asen-
tar mejor su monopolio. Los efectos diferencia-
dos de la presión policial sobre los grupos crimi-
nales organizados constituyen un terna clásico en
EEUU. pero todavía escapan a los óbservadores
europeos.
4) La lucha contra el peligro creciente de la
criminalidad debería traducirse en la elaboración
de nuevas leyes. Ahora bien, son numerosos los
observadores que recalcan el costo de instrumen-
tación de éstas y su poca plasticidad. La aplica-
ción de leyes ya existentes brinda a menudo una solución más económica.
De hecho, las autoridades judiciales descargan sus tareas cada vez más en
los profesionales, encomendándoles atnbucionesjurídicas (procedimien-
to de declaración voluntaria de sospecha. por ejemplo). Esta confusión
entre lo privado y lo público puede tener graves consecuencias: reclamos
de clientes señalados abusivamente por los bancos de cometer delitos
imposibles de probar, corrupción del personal bancario dotado de un poder
nuevo, etc.
5) El tratamiento no penal de una parle de los nuevos delitos vencería
a la inflación judicial. Burlados algo rápidamente, sin que todavía se sepa
si se trata de un señuelo o de una regulación nexible,la puesta en práctica
de los códigos de deontología merece ser examinada.
6) Los partidarios de una actitud conservadora, que privilegia lo
existente, resaltan la eficacia potencial del arma fiscal. Según ellos, las
leyes son en efecto costosas de aplicar, 10ducen a la burocracia y se hacen
cumplir poco. Además, la transformación de los procedimientos de lucha
de excepción en leyes implica riesgos. Dicho sea de paso, luce imposible
luchar contra un enemigo sin verse limitado por la ley. La administración
fiscal navega desde hace lustros entre estos dos escollos. Lo arbitrario del
NUEVA SOCIEDAD 145 90
fisco se ejerce a menudo contra ciudada-
nos honestos, ¿por qué no utilizarlo a
sabiendas contra la criminalidad organi-
zada? Es menester observar que desde el
an·esto de Al Capone el fisco tiene una
bella hoja de servicios, lo que no deja de
hacerle rechinar los dientes a los servi-
cios de policía contenidos por los dere-
chos del reo.
Ultima reflexión: los juristas y
politólogos suelen clasificar los delitos
financieros por orden de gravedad: deli-
tos de uso de información reservada, lue-
go corrupción, y por último lavado del dinero de la droga. No es de extrañar
pues que la represión de las actividades criminales puras (extorsión,
narcotráfico, etc.) y de la corrupción que las acompaña se apoderen del
consenso. Comparativamente, el lavado del dinero y el delito de uso de
información reservada se presentan como simples pecadillos.
El análisis económico, cuyo enfoque es diferente, considera como
legítima la intervención pública cuando se reconoce una «imperfección de
mercado». Los economistas pues se encuentran propensos a defender las
reglamentaciones destinadas a limitar el delito de uso de información
reservada cuyas «externalidades» (desorganizaciones de los mercados)
son verificadas por todos. En cambio, los casos de corrupción y de lavado
son menos claros. Una reglamentación supone verificar previamente si
tales prácticas no responden a una intervención excesiva del Estado. Se
impone así un debate sobre la legitimidad de la represión estatal del
consumo de drogas y sobre las responsabilidades de la ineficacia burocrá-
tica en el auge de la corrupción. Con el examen de estos diferentes asuntos
y el estudio conjunto de los beneficios esperados de las reglamentaciones
en vista de los costos de las actividades reprobadas se enriquecerá el
análisis general.
Contrariamente a lo que llevaría a pensar un juicio apresurado, estas
reflexiones tienen su· influencia sobre las decisiones públicas. El caso de
Alemania es ilustrativo: la legislación que condena el delito de uso de
información reservada es reclamada por la comunidad financiera, mien-
tras que, por el contrario, las medidas contra el lavado deben ser negocia-
das por el gobierno paso a paso. En lo que atañe a la legislación contra la
corrupción, la misma fue aligerada en 1953 y, sorpresivamente, no parece
imponerse ningún consenso en torno a las tímidas propuestas guberna-
mentales actuales.
Culmina una fase de observación, marcada por la puesta en marcha de
dispositivos reforzados para vigilar la comunidad financiera . Las reaccio-
nes de ésta difieren fundamentalmente de un país a otro y se presentan
corno ricas de enseñanzas.
En Gran Bretaña, el Banco de Inglaterra y las asociaciones profesiona-
les se jugaron la carta de la colaboración con las autoridades. La comuni-
dad financiera creó una asociación que le otorga medios para vigilar la
aplicación de la ley e impedir inflexiones demasiado estrictas.
NUEVA SOCIEDAD 145 91
En Francia, la comunidad financiera privilegia el «wait ánd sec». La
adopción de nuevas leyes no suscitó comentario alguno en público por
parte de los representantes más expuestos del gremio.
En Alemania, donde la ley está todavía en discusión, los financistas
analizan públicamente su interés.
En Italia, el debate sobre el lavado no tiene estatus autónomo y sigue
oculto detrás de la discusión general sobre la mafia.
A manera de conclusión, son cuatro los factores de evolución y peligro
que deben atraer la atención de la comunidad financiera. . ..
1) Existe una presión real destinada a hacer que los d!spos1t1v0s
judiciales y policiales se vuelvan más eficaces, e~entualmente ~costa_ ~e
ciertas trampas a la tradición penal. Terminan por 1mponerse la «mverstOn
de la carga de la prueba» en caso de enriquecimiento dudoso, la ~<confis­
cación de los bienes producto de actividades criminales o destmadas a
facilitare! crimen», «la suspensión de las garantías constitucionales» en el
caso de delitos relacionados con la droga o la criminalidad organizada. En
este sentido, la prolongación de la detención preventiva en Francia en los
casos de delitos vinculados con la droga, la suspensión de las garantías
constitucionales en Italia, la confiscación masiva de los bienes de los
traficantes en EEUU parecen prefigurar, en grados diferentes, lo que será
el futuro inmediato.
2) Es conveniente tomar en serio la voluntad de EEUU, o por lo menos
la de ciertas aaencias federales, en el sentido de utilizar la represión contra
el narcotTáfic~ y el lavado como instrumento estratégico al servicio de sus
intereses. En este sentido, el caso Jurado es un claro ejemplo de manipu-
lación por parte de los agentes de laDEA (quienes actuaron en territorio
luxemburgués) con el propósito de «estrenar» un caso de lavado en ese
país. El objetivo confesado fue que c~m ello se .quería presio~ar a las
autoridades de Luxemburgo para obligarlas a lnmtar sus actiVIdades
financieras. El mensaje debería analizarse también en París, ya que la
actividad de ciertas filiales francesas irritan de modo manifiesto a los
estadounidenses.
3) Los «socios» con los que necesariamente se codean los bancos en las
operaciones de lavado experimentan una mutación rápida. ~stá definitiv?:
mente superada la época de los criminales «honestos», SI es que ex1st1o
alguna vez. . .
El lavado del dinero de origen criminal constituye un peligro crec1ente
que requiere de la comunidad financiera un triple esfuerzo de análisi~,
fonnación y vigilancia para que puedan llegar a tener fuerza sus propOSI-
ciones. Valiéndose de esta actitud, dicha comunidad podrá velar por el
realismo de las reformas propuestas por las autoridades. De no ser así, se
vería fragilizada por la denegación de estos peligros. La resistenci~ pasiva
al dispositivo judicial y policial limitaría gravemente la capac~dad de
ofrecer iniciativas y propuestas. Las fases de gestación son propic1as para
la reflexión. El dispositivo de represión de los nuevos delitos todavía no
está definido, pudiendo así ser determinante la participación de los bancos
en la delimitación de su forma final.
Traducción: Francesca Lo Truglio
 NUEVA SOCIEDAD 145 93
El sistema italiano fue caracteriza-
do como un gobierno de partidos En aparente contradicción con esta hipótesis se encuentra la convicción
capaces de controlar los grupos difundida de que, por Jo menos en Italia, la corrupción se vio favorecida,
de presión y la sociedad civil. El en cambio, por la omnipotencia y omnipresencia de los partidos políticos,
poder partidario estaba presente maquinarias fuertes y bien organizadas, capaces de controlar la sociedad
tanto en la sociedad como en las civil y el sistema económico. Recientemente en la prensa y el debate
instituciones. La corrupción políti- político se retomó un concepto proveniente de la literatura politológica, el
ca, como intercambio oculto, de de «partidocracia», para estigmatizar los males de la «primera república».

PARTIDOS hecho resta poder a los lugares

visibles. Las arenas donde se to-
POLITICOS man las decisiones se desplazan
de la política visible a la invisible,
donde sin embargo los partidos no
Y CORRUPCION son forzosamente los actores pre-
dominantes. Los partidos se frac-
Reflexiones sobre el caso italiano cionan, pero no en corrientes ideo-
lógicas tradicionales; más bien se
crean estructuras ocultas, en las
que los jefes acumulan poder gracias a la inversión de recur-
sos obtenidos mediante ilícitos. Debilitados por la difusión de
la corrupción política, los partidos se vuelven corresponsables,
detrás de bastidores, del criptogobierno en cuyo seno se
toman las decisiones pertinentes para la cosa pública.
Donatella della Porta
L a cotTupción política puede considerarse una forma a través de la cual
el dinero influye en la política•. En Jos análisis clásicos, las causas
determinantes de la corrupción política a menudo se identificaron en las
características del principal actor del sistema: el partido. Samuel Huntington
vinculó de manera específica el desarrollo de la corrupción a la debilidad ·
de los partidos dura,nte la fase de expansión de la participación política.
Según él, la corrupción se difundiría en ciertos avatares de la moderniza-
ción, específicamente cuando el crecimiento normal de la participación
ciudadana en las distintas opciones políticas no va de inmediato acompa-
ñado de un fortalecimiento de las instituciones que, corno los partidos,
deberían filtrar y canalizar las demandas colectivas: «mientras más débiles
y menos aceptados sean los partidos, mayores serán las probabilidades de
corrupción» 2 .
DONATELLA DELLAPORTA: politóloga italiana, profesora del Departamento de Ciencia Política
y Sociologla Política- DISPO, de la Universita dcgli Studi di Firenze, Florencia.
1 Cf. V.0. Key: The Teclmique ofPolitical Cr¡¡ft inrhe United Srares, Universily of Chicago
Press. Chicago, 1936.
2 Cf. S P. Hunti ngton: Ordirwmenro polirico e muramento socia/e, [ 1968], Angeli, Milán,
1975,p. 71.
Palabras clave: partidocracia, corrupción, PSI, DC, PC I-PDS, Italia.
Las informaciones surgidas durante las últimas investigaciones judi-
ciales acerca del fenómeno de la corrupción política llevan a preguntarse
sobre la densidad semántica de muchos conceptos que, al igual que el de
partidocracia, se heredaron de fases precedentes y, por ende, han sido
empleados para describir la realidad del sistema italiano de partidos en los
80. Aquí utilizaremos material procesal relacionado con numerosos casos
de corrupción política para discutir dos puntos de particular importancia
en el análisis de los partidos italianos: a) la estructura oculta de las
organizaciones políticas; b) las funciones desempeñadas por los partidos
en los intercambios corruptos. Específicamente, deseamos recalcar que las
interpretaciones difundida-; hasta hoy han tomado en cuenta sobre todo la
política «visible», descuidando lo acontecido en la política «invisible».
La estructura «Oculta» de los partidos
Un primer elemento de la definición de partidocracia es la presencia de
partidos de masas, rigurosamente controlados desde las cúpulas. Como
recuerda Pasquino, por partidocracia se entiende «la presencia y
asentamiento social y político de los partidos de masas ... (partidocracia)
significa en efecto, más que gobierno de los partidos, un dominio verda-
dero y propio de éstos o una expansión de sus ambiciones de dominio»3 .
Efectivamente, al cabo de la Segunda Guerra Mundial el término
partidocracia se usaba para indicar y estigmatizar el aumento del poder de
los partidos de masas con respecto a los viejos partidos de representación
individual. De hecho, tras la Segunda Guerra en Italia se afirmaron dos
partidos políticos (Partido Comunista Italiano - PCI- Y. la De~ocrac i a
Cristiana -DC- ) como partidos de masas, capaces de reahzar una mtegra-
ción social a través de un arraigo cultural. Retomando la distinción de
S igmund Neumann, se podría decir que después de la Segunda Guerra se
completó la sustitución de los partidos de representación ind ividual
(constituidos por notables, con bajos niveles de movilización y con una
actividad concentrada fu ndamentalmente en períodos preclectorales) por
partidos de integración (orientados a integrar grupos sociales, organizados
a través de asociaciones domésticas, y en los cuales los afiliados repre-
sentan los principales recursos organizativos)4 • Según las clásicas in-
vestigaciones realizadas en el Instituto Cattaneo, en los años 60 las
versiones italianas de los partidos de masas tenían algunas características
3 Cf. Gianfranco Pasquino: <<Partitocrazia»en N. Bobbio, N. Matteucci y G. Pasquino (eds.):
Dizimwriodi politiw, Utet, Turín, 1990, p. 774 [Diccionario de Polírica,siglo XXI. Méxtco,
1995, vol. 2, p. 1140].
4 Cf. S. Neumann: <<Towardsa ComparativeStudy ofPolitical Parties>>cn Neumann: Modem
Poli rica/ Partie.t, Chicago Universily Press. Chicago, 1956. pp. 395-421.
NUEVA SOCIEDAD 145 94
peculiares5 • La DC mostraba un activismo reducido y un aparato limitado,
todavía con un papel importante desempeñado por los notables, la militan-
cia en las asociaciones católicas y, sobre todo, ocupando las instituciones6 .
El PCI se caracterizaba, en cambio, por una estructura a mitad de camino
entre el centralismo democrático leninista, con un peso todavía fuerte de
las células (es decir, de estructuras adecuadas para partidos con una base
social homogénea y para la propaganda en un grupo social específico), y
la apertura al reclutamiento a través de organizaciones locales. Todavía en
los años 60, el modelo «morandiano» le daba al Partido Socialista Italiano
(PSI) una estructura organizativa formalmente similar a la del PCI. Desde
el punto de vista de los elementos organizativos utilizados en la conocida
definición de Duverger, los partidos políticos italianos se orientaban pues
hacia una estructura de secciona], una organización de base articulada
sobre un pilar territorial y abierta a lo externo, idónea entonces para la
participación masiva y la constitución de una base heterogénea7 .
Durante las décadas posteriores, los tres partidos vivieron un proceso
de fortalecimiento de los vértices respecto a la base. La OC y el PCI
experimentarían un debilitamiento progresivo de su arraigo cultural,
transformándose en el sentido de los partidos «tomalotodo» de Otto
Kirchheimer, o sea partidos caracterizados por la atenuación ideológica, la
capacidad para dirigirse a todos, la apertura a grupos de intereses y, desde
el punto de vista organizativo, un redimensionamiento del papel de los
afiliados, el fortalecimiento de las cúpulas y una tendencia a la centraliza-
ción. El PSI habría sido una excepción con respecto a los otros dos
partidos, aparecedescritoen las investigaciones sociológicas y politológicas
como una organización patrimonial, de notables y profundamente fraccio-
nada, cercano al modelo de «caciquismo mediterráneo>>: «un modelo»,
escribió Sapelli, «que veía a muchos jefes con séquitos de fieles continua-
mente desgarrados entre la escasez de recursos materiales y la
sobreabundancia de recursos políticos de escaso radio de acción y breve
vida en cuanto a estrategias se refiere»K. La Secretaría de Bettino Craxi
habría representado, de todas fonnas, también según Sapelli: «un paso al
clientelismo monoteísta y autocrático con cantidades de recursos adquiri-
dos a través de la violenta ampliación del área de control ilegal de los
mcrcados»9 •
Con respecto a estas imágenes de la estructura organizativa de los
partidos, las investigaciones sobre corrupción política llevan a hacer
hincapié en un elemento relevante: el crecimiento de estructuras partida-
rias ocultas que transforman las organizaciones en agregaciones confiic-
tivas de capos o jefes locales, cuyo interés pasa más por los negocios que
La difusión de
la corrupción 5 Cf. G. Galli: 11 bipartiti.mw impetfello. Cnmunisti e demm:ristiani in lwlia, 11 Mulino.
implicó Bolonia, 1966; F. Albcrtoni (cd.): /,'attivisw di ¡>artito, 11 Mulino. Bolonia, 1967; G. Poggi
(cd.): L'organiz.zazione partitica del PCI e del/a DC,ll Mulino, Bolonia, 1968.
un prestigio 6 En efecto, la DC se define como un partido de instituciones, porque es justamente en las
cada vez menor instituciones donde el partido reali?.a su mediación de intereses.
de las posiciones 7 Cf. M. Duverger: 1 partiti politici [19611, Comunita, Milán. 1962.
8 Cf. O. Kirchheimcr: «Thc Warning of Opposition in Parlamentary Regimes>> en Social
visibles Research N° 14, 1957, pp. 127-156.
con respecto 9 Cf. G. Sapelli: Cleptocraúa. 11 «mecc:anismo rmico» del/a corruzione tra ewnomia e
a las invisibles politica, Fchrinclli, Milán, 1994, p. 121.
NUEVA SOCIEDAD 145 95
por la política. Como ha señalado Piercamillo Davigo,juez de Milán, «los
partidos se habían transformado en compañías anónimas donde uno
compraba las acciones con comisiones para asegurarse la posibilidad de
resultar electo» 10•
La difusión de la corrupción implicó un prestigio cada vez menor de las
posiciones visibles con respecto a las invisibles. En las nuevas jerarquías
de la política corrupta perdieron relevancia
las posiciones nacionales respecto de las pe-
riféricas: la carrera poi ítica ya no tenía lugar
necesariamente desde la periferia hacia el
centro. Para dar sólo un ejemplo, mientras el
ex-presidente de la región Liguria, Alberto
Teardo, despreciaba a quienes aceptaban
puestos de «peones» en el Parlamento 11 •
MarioChiesa, el primer administrador invo-
lucrado en las averiguaciones de «Manos
Limpias», definió el hecho de que se le asignara a Tognoli un ministerio
sin cartera como una forma de sanción: «Tognoli había sido humillado en
el campo, reducido antes a secretario regional y después llamado a dirigir
un ministerio, el de Areas Urbanas, que de hecho no tenía sede» 12•
Paralelamente, adquirieron importancia los cargos partidistas vincula-
dos con intercambios ocultos. En efecto, en el interior de los partidos se
constituyeron estructuras secretas, dedicadas a la recolección y adminis-
tración del dinero proveniente dé fuentes ilícitas. En estas jerarquías
paralelas y oficiosas, creció el poder y el prestigio de una serie de figuras
caracterizadas por el manejo de un poder público no sujeto a investidura
democrática ni a controles burocrático-administrativos: «los capos de los
organismos públicos», que basaban su carrera en la obtención de cargos
por mandato partidista en la administración pública; «los cajeros de
partido», que coordinaban los gastos de diversos organismos y las entradas
ilícitas de los administradores ligados a aquéllos; «los portacartera~», que
como emisarios de los políticos más poderosos organizaban las activida-
des ilícitas en la administración pública; «los profesionales protegidos», es
decir arquitectos, ingenieros, abogados o gerentes, dotados de contactos
en la política y la administración. que los partidos colocaban como
hombres de con fianza en las diversas comisiones que asignaban y contro-
laban las licitaciones públicas; «los burócratas con carnet partidista», osea
empleados o dirigentes de la administración pública sumamente leales a
sus padrinos políticos 0 . Para estos políticos, pasibles de ser delinidos
como políticos de negocios, los reconocimientos eran clandestinos Y de
índole económica 14 • Su principal función era mediar entre los distintos
10 Cf. Pwwranw. 28/311993, p. 34.
11 Cf. D. della Porta: «Corruzione e carricre politiche: immagini dei «politici d'affari» en
Sta/o e me reato N° 34, 1992. pp. 35-61.
12 Cf. M. Andrcoli: Andtl\"lmco in Piazztt Duomo. Spcrling & Kupfcr, Mil:ín, 1993, p. 144.
13 Cf. dclla Porta: «Les cercles vicicux de la corruption en ltalic» en del la Porta y Y. Mény
(eds.): Corruption et démocratie, La Découvcrte, París. 1994. .
14 Cf. A. Pi1.zorno: «La corruzione ncl sistema polilico», en della Porta: Lo scambwoccctlto,
JI Mulino, Bolonia, 1992; della Porta: Corruzione e corriere politiche. cit.; A. Pizzorno Y
NUEVASOCIEDA~D~1~45~-------------------------------
96
actores de intercambios ocultos, establecer contactos y favorecer las
negociaciones entre las dos o más partes interesadas en el intercambio
corrupto. Sus principales recursos eran los conocimientos e informaciones
reservados que se recogían e intercambiaban en los mercados ilícitos.
Estas figuras estaban relacionadas entre sí, a menud? d~. manera
transversal a los partidos, en una estructura organtlattva mv1S1ble. De
todas formas, como sucede en los sistemas ilegales, el grado de centrali-
zación en la cima que estas redes alcanzaban parece haber sido más bien
bajo. Los testimonios de los políticos involucrados en las investigaciones
judiciales ofrecen el cuadro de un sistema de cor':lpción integ~ado por un
conjunto multicefálico de pequeñas redes (o «hileras») de_ns~~adas en
torno a capes individuales, con algunos momentos de coord~nac1on des~e
arriba. Esta imagen queda muy bien ilustrada en las declaraciOnes de Lons
Zaffra, secretario regional del PSI para Lombardía, quien describió así
ante los jueces el funcionamiento de su partido:
En el seno del Partido Socialista In situación era complicada en el sentido de que no
existían puntos de referencia económicos institucionalizados. llnb~a una gran confu-
sión, con una pluralidad de referentes cada uno de los cuales admtntstraba su parte.
Los órganos institucionales del p:utido se ocupaban excl_u~iva~ente de los g~tos
corrientes. Esta estructura segmentada en el aspecto admtntstrattvo correspondta a
una estructura análoga en el campo de las opciones políttcas, en el sentido de que
también en este campo el partido como tal no contaba mucho a nivel de toma de
decisiones, sino más bien los individuos dotados de poder, incluso económico.
Dentro del partido no existían corrientes, sino estos grupos de referencia que
representaban también grupos de opinión. El manejo de In administración prescindía
de tos cargos formales, porque el punto de referencia era In persona y no el cargo, por
lo que podía verificarse también un desplazamiento del referente económico de_u~a
ofictna a otra, según las migraciones de las personas que contaban más. Extstta
también una sustancial discrepancta entre las funciones reales y las funciones
formales: porejemplo,los funcionarios de zona no eran retribuidos porla federaetón,
sino por sus referentes políticos, a través de rcmuneractones no formales pero
importantes que no constaban en los movimientos linancteros publicados por el
partido.''
En esta situación, los partidos se fragmentan en miríadas de grupos,
basados a menudo en una obediencia ciega, por ser temporal, a un jefe. En
otras palabras, se constituyen las que el propio Chiesa deno~inó «falan-
ges». El poder de los capes individuales se construye _efe~tiVatl_lente en
torno a núcleos de seguidores fieles, fundados en una soltdandad tipo clan,
que Chiesa describe de este mod?: «La Falange es el núcleo duro: ~nas
ochentn personas que, en un parttdo como el nuestro ya con poqUJsunos
militantes, representaban una realidad que merecfa todo el respeto. C~da
compañero de la Falange contaba con el apoyo de por lo menos u~os dtez
amigos. Con la Falange yo tenía una relación de gran fratemtdad, de
absoluta comunión» 16•
della Porta: «Gcschaftspolitikcr in ltalicn: Übcrtegungen im Ans~hluB an eine Studit! ubcr
politis~he Korruption>> en Kiil11er Zeirschr(fi fiir Soziolo}iie umi SmialpsyclwloKie 45/3.
1993. pp. 439-464.
IS Cf. Andrcoli: ob. cit., p. 37.
16 lbíd. p. 21.
NUEVA SOCIEDAD 145 97
Junto a la pérdida de poder de las cúpulas oficiales de lo; partidos se
halla el agotamiento de las estructuras partidarias clásicas indepen-
dientemente de que haya sido «de masas» o «tomalotodo». La corrupción
política acarreó, en primer lugar, una pérdida de función de las secciones
del partido frente a las secretarías personales de los capos individuales. Un
paso fundamental en las carreras de Jos políticos de negocios era, en efecto,
la creación de sedes privadas, secretarías políticas de los capos individua-
les que a menudo se disfrazaban de centros de estudiOs o compañías de
diferentes tipos. La función de estos lugares reservados en la vida de los
partidos invadidos por la corrupción la explica el ex-administrador milanés
Mario Chiesa quien recuerda, ya en 1974, lo siguiente:
Tambtén yo tengo mi oficina privada. En Via Castellidardo, en el centro. LeJOS de
Quarto Oggiaro. Dos locales en la planta baja del número 11 Mesa para reuniones,
teléfono, oficina para la secretaria La transformación del PSI de partido de militantes
en part1do de clientelas hiLO necesaria la búsqueda de Via Castellidardo. La
scccional, aunque normalizada y administrada por compañeros sumamente fieles, no
es el lugar apropiado para realizar cierto tipo de polltica. Por ejemplo, no puedo
convocar reuniones restringidas en la secciona!. Porque el compañero de las bases
que pasa por la calle y ve la luz encendida, si siente gana.s de entrar me obliga a hablar
de otros ternas; y si no toca a la puerta, entonces como mínimo se siente marginado
porque no fue convocado; me encontraré entonces con que será menos amigo mío en
el momento en que lo necestte. El ctmrrol \'ÍSual di' lttal'lll'idad di! Ullllltl.'lll' aw/IS
lllllY I/IIUO.WS.
11
Como se desprende claramente de esté testimonio, el motivo por el cual se
abrieron secretarías personales reside justamente en la necesidad de evadir
ese mínimo de controles que implican las estructuras visibles de los
partidos. Si la organización del sistema de corrupción requiere de sedes
más discretas, las secciones no se cierran a pesar de ello; más bien en Mí lán
se registra, en los años 80, un aumento exponencial de las inscripciones en
las aproximadamente 60 secciones del PSI, que pasan de un promedio de
lOO afiliados a 500 o incluso
1.000 carnetizados 18• Aunque
aumentan sus dimensiones,
las secciones cambian de fun-
ción, transformándose en St-
IJO de reunión de los falsos
carnettLados, los que en la
jerga de la política oculta se
definen como tropas de ca-
mellos, «dispuestas, en caso
de necesidad, a aumentar el
número de concLrrentes a los
mítines y manifestaciOnes y a
partictpar disciplinadamente
en los congresos desecc10nal,
zonales y generales. Tropas
17 tbíd .. p 29, énfasis mío.
18 lbíd . p. 34.
 NUEVA SOCIEDAD 14
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de camellos, listas para votar por encargo~~t 9 • La necesidad de esquivar En ténninos de estructura del partido, todo esto implica una nionctización
cualquier tipo de control democrático interno, creando estructuras más del poder, que desemboca en su parcelación, reduciendo a un mínimo los
flexibles y menos visibles, queda comprobada en la teorización propuesta recursos de lealtad interna y transformando los partidos en una serie de
por los políticos corruptos, desde Teardo hasta Chiesa, sobre la estrategia pequeñas redes en guerra permanente entre sí. Este sistema, como conclu-
de los «círculos» 211• ye de manera significativa Chiesa refiriéndose a la situación de Milán en
El agotamiento del papel desempeñado por las seccionales se explica, los años 80, es extremadamente autorreproductivo:
en parte, por la transformación experimentada en la base social de los
partidos, en especial la del PSI. A partir de los 60, mientras el alejamiento Cada vez más se está difundiendo una pésima costumbre : incluso el consejero de zona
y el candidato al má~ modesto cargo público saben que no tienen que gastar m una
de la base obrera se reflejaba en un debilitamiento organizativo, la
lira de su bolsillo, sino más bien dirigirse al notable de turno para hacerse pagar la
predisposición coalicionista del PSI (traducida en gran número de cargos campaña electoral. A cambio, prometerá fidelidad absoluta. El notable aceptará sin
en la administración pública, mucho mayor que su peso electoral efectivo) discutir porque teme que un rival pueda arrebatarle, con un simple billete de cien mil
atrae a numerosos grupos sociales emergentes, interesados en incrementar liras. un referente y un fajo de votos. A menudo los comp:uieros no piden plata para
su volumen de negocios gracias a protecciones políticas2 t. Como lo el partido, sino para sí mismos . Tras la solicitud de una contribución para pagar el
alquiler de la secciona! se esconde a veces una solicitud banal de dinero para gastos
confitman los testimonios desde adentro: «De las filas del PSI, pero no sólo inútiles. Pero, he ahí el detalle, sería peligroso no atender esas solicitudes. Sie mpre
de éste, se van los militantes y entran los clientes, personajes también de está al lí tu competidor más cercano dispuesto a cerrar no uno sino los dos ojos con
gran inteligencia, pero que ven en el partido un atajo para alcanzar metas tal de satisfacer los pedidos más disparatados. Los billetes circul:u1. Circulan de
personales. Al cabo de pocos años, se produjo una mutaci6n genética: verdad. Y en demasía. Cada líder piema sólo en sí mismo y ve en m ~·ecino un
había cada vez menos compañeros dispuestos a comprometerse gratis para
las fiestas del «Avanti» 22 •
Cabe agregar que estas transformaciones «genéticas» experimentadas
en la composición del partido son aceleradas de manera activa por Jos
políticos de negocios, que utilizan los recursos del propio partido para
alejar a los militantes residuales. En el caso de Savona, por ejemplo, la
marginación gradual por parte de los «teardianos» de los grupos de la
izquierda socialista se realizó a través de métodos que, según testimonios
judiciales, no excluyeron la violencia física23 . También en Milán, en
relación con el mismo partido, se habló ele un proceso que culminó en los
80 con la expulsión progresiva o absorción de toda oposición interna.
Como lo recalcara Chiesa: «A los compañeros de la izquierda socialista
que teorizaban un acuerdo estratégico con el PC los tenía bajo vigilancia.
Si trabajaban en el Sacco, los amenazaba con transferirlos. Si gozaban de
un fuer¡> sindical , me empeñaba para que ese fuero quedara revocaclo~~ 24 .
Los mismos recursos que sirven para la organización de los intercambios
\ ocultos parecen ser' útiles para afirmar, en el interior de los partidos, el
poder ele los capos corruptos. También según Chiesa: «El componente
partidario de izquierda, que en el Sacco tenía fortaleza propia, se convierte
de manera gradual. Al fin y al caho, quien se me opone tiene una vida difícil
y quien me sigue recibe amistad y favores» 25.
El dinero que proviene del pago de comisiones parece ser un instrumen-
to indispensable para marginar la oposición, construir las «falanges» de
fieles y competir con los otros caposen la lucha por el reparto de las presas.
19 lbíd .. p. 35
20 Cf. dclla Porta: Lo scambio occu/ro. Casi di corruzimre po/iriw in lwlia, 11 Mulino,
Bolonia, 1992. p. 202; Andreoli: ob. ci t. , p. 168.
21 Cf. del la Porta: Lo .muubio occulro, cit.. pp. 38-43.
22 Cf. Andreoli: ob. cit., p. 33.
23 Cf. Tribunale di Savona, Sentenzadi rinvio agiudizio n. 1019/81 RGPM. 1984, pp. 123·
145.
24 Cf. Andreoli: oh cit., p. 25.
25 lbíd .. p. 28.
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enemigo. La recaudación y el manejo de los recursos están estrechamente vincuil1dos partidos habría caracterizado pues tanto a la sociedad como-a las institu-
a la va/oracitln del pesnpnlítico propio. En el PSI se crea una pequeña red de centros ciones. Como lo observara Pasquino:
de poder paralelos en eterna guerra entre sí.2•
La presencia pa1tidista en la sociedad italiana, en centros donde se toman decisiones.
Los ejemplos hasta aquí se refirieron al PSI, pero en relación con los otros está dctenninada por la expansión del sector público, la existencia de empresas
partidos implicados en los múltiples casos de «tangentopoli», la imagen municipales, el vasto número de puestos de nombramiento político ... En lo que
derivada de las averiguaciones sobre corrupción política y partidaria que respecta a las instituciones. a costa de proporcionar una explicación demasiado
elemental, es oportuno recordar, en primer lugar, que el reclutamiento de los cargos
se desarrollan en Italia en los 80 no se asemeja, a decir verdad, ni a la administrativos y políticos está fundamentalmente bajo el monopolio de los partidos;
definición de los partidos de masas ni a la de los partidos tomalotodo; de en segundo lugar, que en los centros de tomas de decisiones formales la presencia de
hecho, no puede hablarse ni de apertura hacia la base, ni de poder personal de extracción partidaria no sólo es dominante, sino absoluta, con frecuen-
centralizado de las cúpulas27 • Los partidos se fraccionan, pero no en cia10.
corrientes ideológicas tradicionales. Más bien se crean estructuras ocultas,
en las que jefes consiguen poder gracias a la inversión de dinero obtenido También a propósito de esta hipótesis, las investigaciones sobre corrup-
mediante actividades ilícitas. ción política ofrecen algunos elementos explicativos. En efecto, la difu-
sión del intercambio oculto es posible sólo gracias al hecho de que los
Funciones de los partidos y corrupción partidos asumen ciertas funciones específicas mientras que, al mismo
tiempo, tal difusión transforma la capacidad de los partidos para cumplir
Hasta aquí se han expuesto algunas hipótesis sobre la estructura de Jos con sus roles más tradicionales. Cuando la corrupción política se vuelve
partidos. La corrupción política influye también en el papel que las sistémica, los partidos políticos au-
organizaciones desempeñan. Las investigaciones sobre «tangentopoli» torizan los intercambios ocultos, pre-
pueden ayudar a analizar también otra definición de partidocracia, referida miando al que colabora y sancionan-
no a la presencia de los partidos de masas, sino más bien a la intervención do en cambio al que no sigue el
de los partidos en la regulación social. En efecto, la partidocracia fue juego. Al igual que todos los inter-
considerada también como la degeneración de una forma específica de cambios ilegales, también el inter-.
regulación de los conflictos sociales, contrapuesta bien sea a las fórmulas cambio corrupto se caracteriza por
neocorporativistas (con representación de los grandes intereses), o a las un déficit específico de confianza:
pluralistas (con sociedad civil fuerte), o a las de las policy networks (con mientras en realidad la ley protege a
tecnocracias fuertes): el party government2 R_ El sistema italiano fue Jos contratantes de un intercambio
definido como un sistema caracterizado por un gobierno de partidos, legal respecto de posibles desercio-
capaces de controlar los grupos de presión (que contaban sólo a través de nes, en los mercados ilícitos la fun-
sus relaciones de tipo clientelar o parental con los partidos)29 , los técnicos ción de garantía debe ser asumida
(«parcelados») y la sociedad civil (incluso con la alineación de los por otros actores11 • Los partidos po-
movimientos sociales en torno a los actores partidarios). El poder de los líticos, o Jo que queda de ellos, están
entre estos actores.
Cuando 26 lbíd., pp. 35-36, énfasis mío. El sistema de partidos se trans-
27 Cf. della Porta: Lo scambia occulto, cit., pp. 21 1-250; dclla Porta y A. Vannucci: forma, en primer lugar, en un siste-
la corrupción Cormzione ed amministrazione pubblica in Italia: risorse. meccanismi e allori [1994], 11 ma de socialización para lo ilícito.
política Mulino, Rolonia (en prensa), cap. X.
El partido organiza a sus hombres
28 Según una definición clásica, para que haya¡wrry ¡:ovemmentson necesarias porlo menos
se vuelve tres condiciones: 1) «todas las decisiones principales de gobierno deben ser tomadas por colocándolos en diversos cargos de
sistémica, los personas escogidas durante elecciones realizadas según distinciones de partido. o por responsabilidad en los organismos públicos pero les pide, a cambio,
partidos políticos individuos nombrados por estas personas y responsables ante ellas»; 2) <<las políticas deben adaptarse a la norma de uti 1izar estos cargos para el «financiamiento de la
autorizan decidirse en el seno del partido de gobierno, en los ca~os en que haya un gobierno
política», dejando entrever la posibilidad de un enriquecimiento personal
'monocolor', o mediante negociaciones entre partidos, en los casos en que haya una
los intercambios coalición>>; 3) «aquellos que ocupen las posiciones principales (por ejemplo, ministros y, también. Para dar solamente un ejemplo, Nevo! Querci, parlamentario
ocultos, sobre todo, primer ministro) deben ser seleccionados en el seno de sus partidos y ser socialista, presidente dellnadel, declaró a los jueces lo siguiente:
premiando responsables para con el pueblo a través de los mismos. La~ posiciones en el gobierno deben
derivarse del respaldo en el partido, y no las posiciones de partido derivarse del éxito
al que colabora y electoral>>; cf. R.S. Katz: «Party Govemment: A Rationalistic Conceptiom> en F.G. Castles
sancionando y R. Wildenmann (eds.): Visions Md Reality ofParty Govemment, DeGruylcr. Berlin, 1986, 30 Cf. G. Pasquino: «Regolatori sregolati: partiti e governo dci partili>> en P. Lange Y M.
Regini (eds.): Sww e re¡:olazimre socia/e. Nuo~·e prospetti1·e su/ caso iraliwro, 11 Mulino,
al que no sigue el ~- 43.
9 Cf. J. LaPalombara: Clientela e paremela. Studio sui ¡:ruppi di imeresse iJ¡/talia [1 964], Bolonia. 1987, p. 60.
juego Comunita. Milán, 1967. 31 Cf. P. Reute r: Di.wrganiz.ed Crime, MIT Press, Cambridge-Mass., 1983.
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Las mismas secretarías nacionales de la DC y del PS 1me indicaban que tenía luz verde
para comprar bienes inmuebles específicos en las empresas que se habían mostrado
amigas de los partidos (sensibles en lo atinente alas contribuciones).... Sabía y sé que
en los puestos claves de determinados organismos (entre ellos ellnadel) se colocan
personas en quienes el aparato confía porque están en capacidad de encargarse de
hacer llegar contribuciones al propio partido; además, sabía que un eventual cambio
por parte mía habría acarreado que me marginaran de inmedimo y revocarmJ 11u
nombramiento para el cargo".
El hecho de que los partidos asuman esta función de socialización para el
pago de comisiones permite que se difunda el sistema de intercambios
ocultos. Los políticos ya iniciados en las reglas del mercado ilícito
introducen a su vez a los demás 33• Una ilustración del funcionamiento de
estos mecanismos de implicación ampliada proviene de las investigacio-
nes sobre corrupción realizadas en el Concejo Provincial de Bari. Según
las actas judiciales, las comisiones pagadas por contratos asignados por el
Concejo se habrían dividido entre todos los consejeros del grupo PSI, que
fueron así uno cómplice del otro: «Una de las primeras tajadas de dinero
se repartió, a razón de 30 millones cada uno, entre todos los miembros del
grupo. Tal decisión se habría tomado durante una reunión en la que, entre
otras cosas, se decidió desviar una suma igual a favor de los parlamenta-
rios»34. El reparto de las comisiones entre todos los consejeros de los
órganos colegiados servía para crear una «omerta» o complicidad silencio-
sa difundida; además, así las propias cúpulas de los partidos les enseñaban
a sus administradores a utilizar provechosamente su posición.
A través de la amplia presencia de los partidos en distintos organismos
vitales de la administración pública, la corrupción se vuelve norma. Por
ejemplo, como lo relata el consejero del Partido Democrático de Izquierda
(PDS) para el metro de Milán, Luigi Carnevali: «A mi entrada en el metro
me encontré con un sistema ya aprobado según el cual, en términos
generales, prácticamente todos los que ganaran licitaciones aportaban una
comisión del 3% .... Lo obtenido de estas comisiones, por acuerdos
preexistentes, se subdividía entre los partidos»35. De manera similar,
32 Cf. Panorama: «Tangentopoli. Le carte che scottano», extracto de la solicitud de
autorización para proceder en relación con el Hon. Bettino Craxi de fecha 12/1/93;
suplemento 2/1993, p. 76. En modo similar, Valerio Bitetto declaró a propósito de su
nombramiento como miembro de la Junta Directiva del Enel: «El PSI me designó para que
ocupara el cargo y en esa oportunidad el Hon. Craxi se reunió personalmente conmigo y me
dijo textualmente: 'no te quedes allí calentando la silla'. En otras palabras, me dijo que en el
cargo que estaba oc upan do debía buscar votos para el PS1y conseguir dinero para el partido>>;
La presencia lbfd., p. 51.
permanente 33 Acerca de su papel de <<socializador» de otros administradores para el sistema de la
de miembros com1pción escribió, por ejemplo, el ex-alcalde de Rcggio Calabri;1: «Una vez un empresario,
mientras se hablaba de quien acepta fajos de billetes, teorizó: 'El dinero para los políticos es
del mismo partido como la droga. Una vez que lo aceptas ya no puedes dejarlo de hacer más. La primera ve?. es
en la gerencia difícil. Después te sirve como la heroína y vas a pedirlo'. Alguno de los que inicié en ese
de un organismo asunto del cobro de pe:Yedcspués empezó a hacerpcqueiías operaciones. Los «assolo», como
se les llama en jerga. Me lo daban a entender los empresarios: nunca hubo denuncias, pero
facilitaba así indirectas sí, una detrás de otra»: cf. A. Licandro y A. Varano: La cittrl do/eme. Cmifes.virmi
la continuidad di un sindaco corro/lo, Einaudi, Turín, 1993, pp. 47-48.
34 Cf. Tribunale di Bari. Sentenza di rinvio a giudizio, n. 7641/80 RGPM, 1985, p. 42.
del intercambio
35 Cf. E. Nascimbcni y A. Pampanara: Le mani pulite, A. Mondadori, Milán, 1992, p. 147,
corrupto énfasis mío.
NUEVA SOCIEDAD 145 103
Mario Chiesa habló de un «clima» que predisponía a la corrupción: «Mi
comportamiento en el seno del PAT [Pio Albergo Trivulzio]»,
declaró a los jueces el ex-administrador, «no fue invención ·
mía sino más bien el resultado de un clima existente
en el interior del sistema de salud de Milán (y
en modo más general en el sistema pú-
blico) al cual me adapté en la me-
dida en que, habiendo co-
menzado mi actividad
política desde abajo, -~
poco a poco fui descu-
briendo que era fuente de
ingresos para la propia evo-
lución política»36•
Además, con la garantía de
su pertenencia recíproca al siste-
ma de partidos, los políticos co-
rruptos pueden ofrecerse una serie
de servicios mutuos que reducen los
riesgos de la participación en el mercado de la corrupción. Además de
fungircomo «notarios» del intercambio_oculto,_anotand~ re.~las y transfe-
rencias, los partidos se tornan agenc1as de mtermed1acton comerc_Jal
eficientes dotadas de bancos de datos actualizados sobre los soc1os
disponibl~s para realizar acciones ilegales. Mediante el intercambio de
informaciones reservadas, los políticos corruptos reducen los costos de
identificación de la contraparte en el mercado ilícito. Los jueces han
reconstruido así transferencias de remesas propiamente dichas entre
administradores, bien sea del mismo partido o de partidos distintos. Un
diriaente de la compañía privada !cornee relatará, por ejemplo, que
Em~dio San ti, ex-presidente socialista del IACP [lstituto Au~onomo Case
Popolari] de Génova, una vez electo en el Parlamento, lo hab1a presentad~
a su sucesor pronunciando la frase siguiente: «No se ~rcocupe, todo esta
en su lugar)). En el mercado ilegal de la corrupc1ón, estos. r_lluales
equivalían a investiduras formales. A este respecto, agr~ga el dmgente:
«Aclaro que, por parte mía, existía la convicción de que m1s relaciones con
Moro se insertarían en una continuidad de relaciones con el orgamsmo que
mantenía en la presidencia hombres del mismo partido>~37 • La presen~ia
pennanente de miembros del mismo partido e~ la gerencia de un_ organiS-
mo facilitaba así la continuidad del intercambiO corrupto, reduc1endo los
riesgos que acarrearía una renegociaeión de los acuerdo~ ilícitos ..
Es interesante observar, de todos modos, que los mtercamb1os de
informaciones no se limitaban a los compañeros de partido. De hecho, en
las actas judiciales se vuelven a encontrar ritua~izadas transferencia~ ,de
remesas incluso entre políticos de diferentes parttdos, con la presentac10n,
a los sucesores en los cargos, de los empresarios ya indiciados en actos de
corrupción. Por ejemplo, un empresario de Catania, proveedor de la
36 Cf. Panorama: «Tangcntopoli», cit., p. 27, énfasis mío.
37 Cf. Procura della Repubblica di Milano, Requisitoria del Pubblico Ministero nel
procedimiento penalc n. 990/83, 1983, pp. 125-126.
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104 NUEVA SOCIEDAD 145

USL35 [Unita Sanitaria Locale], recuerda lo siguiente: «Pagué las comi-

siones al profesor Platania (PRI) hasta el verano de 1986, momento en que
fue elegido diputado regional. Antes de dejar el hospital Viltorio
Emmanuelle, el propio Platania me instó a seguir pagando las comisiones.
que debía cancelar por los suministros futuros, personalmente al abogado
Giuseppe Strano, presidente (DC) de la USb>3 ~. Los administradores,
también de diferentes partidos, que se sucedían en los diversos cargos en
los organismos se presentaban pues uno a otro a los empresarios «prote-
gidos», reduciendo los riesgos inherentes a los primeros contactos.
Es más, la presencia de los partidos en la administración pública brinda
a las diferentes parles involucradas en los intercambios ocultos la posibi-
lidad de distribuir sanciones, tales como la exclusión de la «repetición del
juego». En la situación de ilegalidad del intercambio oculto, los partidos
pueden compararse con una institución crediticia que administra la con-
fianza entre las diversas partes implicadas en los intercambios ocultos 39•
Gracias a su abarcadora presencia en diversos organismos, y a su poder
para elegir los directivos de los organismos públicos, los partidos pueden
«sancionar intercambios específicos, garantizando, gracias a sus capaci-
dades de castigo en relación con los administradores políticos y los
privados, la ejecución de los acuerdos ocultos y el funcionamiento global
del mercado ilegal, en el respeto de las «normas» de reparto consolidadas
411
con los años» • Efectivamente, estas funciones se «pagaban» asignando
a los partidos una cuota de las comisiones, adicional a la cobrada por los
administradores individuales implicados en las decisiones necesarias para
el perfeccionamiento del intercambio oculto. Maurizio Prada, <<cajero» de
la DC en Milán, explicará de manera significativa lo siguiente: <<Ya antes
de 1987 yo recibía contribuciones de algunas empresas y seguí recibién-
dolas incluso después de 1990, es decir, después de que terminó el mandato
del presidente de la ATM fAzienda Transporti Milanese). ... En otras
palabras, las empresas me pagaban a mí porque era un;) de los tesoreros
locales de la DC»41 .
Resumiendo, en los sistemas de corrupción difundida, los partidos
políticos no sólo socializan para lo ilícito, reduciendo los costos morales
de la corrupción, sino-que además aseguran, gracias a la difusión de la
corrupción en todas las áreas geográficas, en los diferentes organismos d d d ¡ sistema en el tiempo, no obstante el hecho .de que el yersonal
públicos y en los diversos sectores de la administración pública, una ~líti~o se rote en la administración pública. Esto e~u1vale a dect.r que los
especie de «repetición del juego» corrupto: el que respete los acuerdos ~artidos asumen una función de garantes de pactos tlegales,_parll~tpando
ilícitos podrá seguir haciendo negocios con la administración pública; el en ague11as operac10 · nes en las· que se requiere una
. . «cerllhcacwn de la
que abandone la causa una vez, será excluido por siempre del mercado de confianza, 0 bien en las que, para obtener un benef1cto, se ~;an promesas
las adquisiciones gubernamentales. Además, llegando a un acuerdo entre d tros las cuales deben garantizarse de alg~na mancr~\>> .
sí, mayoría y oposición reducen los riesgos materiales ligados a la e ~ued~ añadirse que la participación en los mtercambws ocultos trans-
identificación de la contraparte y la negociación de la comisión. Contro- fom1a tam b ., ten e 1 modo como los partidos cumplen las tareas que les 1
lando los nombramientos en todos los organismos públicos, los partidos corres onde bajo un régimen democrático. En lo qu~ respecta ,~ a
pueden generalizar la «matraca», transformando lo ilícito de excepción en seleccfón del personal político, en una democracia efecttva los pohllcos
praxis difundida con sus normas compartidas, y garantizando la continui- deben ser capaces de elaborar programas generales, convencer ~.los
ciudadanos de su bondad, y a pi icarios. Las recompensas para lo~ pohttco~
38 Cf. Tribunalc di Calania, Sentcnza di secondo grado n. 5463. 1991, p. 104. serán públicas: el reconocimiento, el poder, el presttgJO debenan contat
39 Cf. Pizzomo: La corruzione nel sistema político, cit., pp. 32-33.
40 Cf. Vannucci: «Scambi e collusioni: analisi di un caso» en 11 Pro¡: ello N" 74, 1993, p. 85.
4 1 Cf. A. Carlucci: Tangentomania, Baldini e Castoldi, Milán, 1992, p. 74. 42 Cf. Pizzomo: tr1 corruzione nel sistema político, cit., p. 31.
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más que las ventajas materiales. En cambio. cuando se desarrolla la
corrupción política, se transfom1an las característtcas de la clase política.
Como se señaló. en realidad los partidos empezaron a seleccionar los
indtviduos más capaces para la organización de aquellos mtercambios
ilícttos necesarios para reunir recursos que se distribuirían de manera
indtvidualtsta. Así, la corrupción política llevó a la proliferación de figuras
que no pertenecen realmente ni al Estado nt al mercado. y que. por ende,
vtolan las reglas de funcionamiento de ambos. Como lo señaleS Pinorno.
<<El sentido de la inscripción en los partidos queda alterado. Uno no se
compromete para ofrecer un aporte voluntario a la obra de gobierno. sino
más bien para ser admitido a concursar por posiciones de interés particular.
... Los diversos procedimientos de filtrado se volcarán a detem1inar el
futuro político del negocio. si es una persona dispuesta a participar en
formas de intercambio ilícito o, por lo menos. a no hacer objeciones
morales cuando se entere de las mismas, y a comportarse, por lo tanto,
'responsablemente' » 4'
Obsérvese una segunda función de los partidos: la legitimación del
sistema político a través de la intexración de los ciudadanos. En democra-
cia, los partidos son los actores principales de la estructuración del voto,
favoreciendo en los electores una identificación que suele mantenerse por
generaciones. La estructuración del voto se da mediante la definición de
programas propuestos a los electores. La búsqueda de un mayor número
de votantes debería llevar a los diferentes partidos a representar las
opiniones y los intereses ele varios grupos de ciudadanos. La difusión de
la corrupción política parece haber transformado, no obstante, la estructu-
ra ele las preferencias electorales: con respecto al voto de identificación o
de opinión. se privilegia el uso clientelar del voto como objeto ele
intercambio, es decir. voto a cambio de favorcs44 • La corrupción política
produce, en efecto, un sistema de valores orientado al logro de objetivos
individuales a través de interacciones basadas en beneficios extrínsecos o
instrumentales (desalentando en camhto relaciones de tipo ideológico,
basadas en beneficios intrínsecos o explícitos). Así pues, se puede decir
que la corrupción política, incentivando la difusión de una estructura de
preferencias orientada hacia la movilización mdividual, incide en las
capacidades efectivas de los partidos para integrar/seleccionar/mediar los
intereses de los ciudadanos. En Italia, el empleo de las pdcticas de
con•upción ha reducido la capacidad de los partidos para movilizar
recursos ideológicos y distribuir incentivos de participación, mientras la
concentración de los partidos en la recaudación de los réditos ilícitos
favorecía la búsqueda de una connivencia recíproca. Las furiosas guerras
clandestinas por el reparto del rédito iban acompañadas de pactos clandes-
tinos de no beligerancia por los menos sobre un punto: la denuncia del
sistema de la corrupción. Mientras nonnal mente los amll isis poi itológicos
han subrayado, incluso en el caso italiano4 \ las consecuencias negativas
4J Tbíd .. p. 27.
44 Cf della Porta: Les cerdes vicieux, cit.
45 Como se s:~be. Italia fue considerada por mucho tiempo como el c:~so p:~radigrnálico de
pluralismo polmizado. caracterizado por múltiples org:~ni~acioncs y por la presencia de
partidos antisistcma en dos campos ideológicamente contrapuc,tos. con una dm:inuca de
NUEVA SOCIEDAD 145 107
que tiene el uso exccstvo, por parte de los partidos. de incenrívos ideoló-
gicos, las investigacwnc~ recientes de la magistratura llevan a hacer
hincapié en los ncsgos relacionados con la condición opuesta: la cxcestva
disponibilidad de mcenti,·os matenales. . . _
Una tercera función de los parttdos en dcmocracta es el d1seno de las
políticas públicas. En un~ ~emocr~cta ci:C_ctiva. los part!~os tie~e~. en
realidad la tarea de dcltntr la oncntacton de las pohttcas pubhcas.
controla~do su instrumcntactón. Concentrándose en la organización de los
intercambios corruptos,los partidos políticos han privilegiado, en ~ambio.
)as decisiones m<ís productivas en términos de comisiones: es clectr que se
tenderá a gastar más en aquellos sectores don?e menor~s sean los contro-
les. También, por su propia naturaleza. los mtercam~I?S corrurt~s han
hecho que prevalezca la política oculta respecto de la vtsibl~, l. a lo~~ca d~l
grupo reducido y cerrado respecto de la bús.queda de una parttctpac~on mas
amplia. Mientras los controles se garantizan sobre todo a traves de la
transparencia, el desplazamiento de las decisiones a los lugares ocultosha
debilitado las posibilidades de descubrir y sancionar los mtercan:bws
ilegales. Corno lo notara Pin.orno, cuando se difunden las transacciOnes
corruptas, «La actividad de Jos partidos ltiendel a concentrarse en la
identificación de solicitudes específicas, las que se pueden reconocer
como portadoras de un alto poder adquisitivo. De hecho, [llega a ser] ~e
interés para los partidos satisfacer tales solicitudes, cobrando su precto
total (aun descontando el costo de mediación), en lugar ~e. suspen?cr la
satisfacción individual para agregar orgánicamente las sohcJtudes dtsper-
sas, generalizarlas y hacerlas homogéneas para un programa que surta
efectos por largo tiempo»~~. . . .
Puede concluirse emonces que, durante los 80, los parttdos ttaltanos
centraron su intervención en algunas funciones: las vinculadas con el
intercambio oculto. El asentamiento en la sociedad civil no tuvo como
objetivo la imposición de proyectos políticos, sino más bi~n la reeauda~i?~
de dinero. Por el contrario, con respecto a las otras funciOnes, se debtltto
la presencia de los partidos. Desde este pu~to de ~i~ta se puede explicar la
aparente paradoja de una fuerte presencta parttdtsta en la soctedad y,
simultáneamente, la ausencia, detectada por ejemplo por Bruno Dente Y
Gloria Regonini 47 , de auténticas políticas de partido en muchos sect~rcs.
La difusión de la corrupción política implica en realidad que .los part1d~s
se concentren en las actividades más funcionales para el mtercambto
ilícito con un escaso interés en cambio por aquel tipo de políticas no
direct;mente monetizablcs. Por añadidura, la corrupción política impone
una lógica de corto pla1.0, con poc~ atención a,l~s co~sc~uenc!.~s a más
largo plazo que puedan tener las opcl()ncs de ~oltllcas p~bhcas. FtJando su La difusión de la
atención en una integración fundada en el mtcrcambto de favores, los
corrupción política
partidos se retiraron, en consecuencia, del campo de la elaboración de
parece haber
programas.
transformado,
cornpctcncm centrífuga; cf G Sartori: Ttoriu dei parrili e caso ilalimro, Sugarco. Milán. no obstante,
1982. la estructura de
46 Cf. Pilzomo: ¡,~, mrrummt nf'l JÍ.tlema¡)(J/i/iciJ, cit., p. 27. . .
47 Cf. B. Dente y G. Rcgomni · «POhllC:lC pohtiche in Italia» en Langc y Regmi (cds.): Sww
las preferencias
e re~alazume .wciule Nuow~ proJptllil'l' mi caJo iw/i(ltw, 11 Mulino. Boloma. pp. 83·121 . electorales
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Partidos y corrupción: algunas conclusiones
Extendiendo lo afinnado hasta ahora, es posible volver a la pregunta
inicwl: ¿la corrupción se ve favorecida por los partidos fuertes o por los
parttdos débiles? Como argumentara muchos años atnis Alessandro
Piaorno, la «fuerza» o «debilidad» de los partidos puede valorarse de
manera diferente según se constdere el poder de reforzar la delegación,
dando ventajas a los representantes o al aparato partidista, o bien el de
transmitir las peticiones de los n::prescntados 4 '.
Por lo que se ha podido observar, la utilización de las prácticas de
corrupción parece haber estado correlacionada negativamente con el
segundo tipo de poder de los partidos, reduciendo su capacidad de
elaborar programas de larga duración. movilizar recursos ideológicos,
distribtur incenJil•os de participación, recoger el respaldo de 1111 electora-
do de opinión. Como se notó en el caso italiano, concentrándose en la
organit.ación de los intercambios corruptos, los partidos políticos privile-
gian, de hecho, las decisiones más productivas en términos de comisiones
y no las que pueden recibir mayor apoyo entre el electorado. Ahora bien,
por su propia naturaleza, los intercambios corruptos hacen que prevalezca
la política oculta en comparación con la visible, la lógica del grupo
pequeño y restringido en comparación con la búsqueda de una participa-
ción más amplia. La evidencia de que hay despilfarros vinculados a la mala
administración impide a la larga que los políticos corruptos busquen atraer
a un electorado de opinión, prescnt:índose como portadores de bienestar
y progreso. El pragmatismo de los acuerdos bajo cuerda reemplaza los
ideológicos.
En cambio, la corrupción polí1ica pareció verse facilitada por la
capacidad de los partidos para reforzar la delegación. Gracias a la
coartada del carácter político de las decisiones administrativas, los parti-
dos penetraron en las juntas directivas de los organismos públicos,
u ti 1inmdo su poder en modos no siempre orientados hacia el bienestar de
la colectividad y no siempre lícitos. Ciertos mecanismos más o menos
oficiales de control político de los nombramientos de burócratas públicos
han conducido a una partiditación de la administración. dando lugar a
feudo~ que los partidos y sus hombres pueden utilizar para prácticas de
corrupción o clientelismo. La innuencia de los partidos incluso fuera de la
administración pública, desde los bancos hasta los periódicos, ha hecho
que se hable de una ocupación de la sociedad civil, que ulteriormente bajó
las defensas contra la corrupción política y la pésima administración.
Los partidos políticos ocuparon así la sociedad civil, mas no para
real izar programas poi íticos a largo pi azo, sino para faci 1itar la extracción
de rédito parasitario. Se puede agregar que la estructura de los partidos no
corresponde a una imagen cierta del sistema partidocrático. Corno lo
apuntara Pizzorno recientemente:
El término «panidocracia>> no se adapta a ese tipo de sistem:l. Por lo demás, el mismo
ténmno «par! idO>> es un:l palabra del d1scurso público de la política .. C1ertamentees
48 Cf. Pizzorno: «1 due potcri dei partiti» en Politica del diritto N° 2, 197 1, pp. 197-209.
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un térrmno dcm:ISiado indiferenciado para cllcngu:lJe analítico. No somnuchos los
actos que es fácil imputar al sujeto part1do como tal. El término <<parlidocracia~
prov1cnc de una estación en la que los part1dos actu:lb:ln como SUJetos colectiVOs
guiados por secretarías poderosas. al menos parcialmente responsables, s1 no ante los
inscritos como tales, por lo menos frente a círculos clitcscos internos formados por
afiliados. La secretarías podí:1n responder por sus b:~scs, sus grupos parlamentarios.
sus asociaciones de masas, frente a otros su¡etos del sistema político, representados,
dicho sea de paso, por otros partidos. Las decisiones relativas a la selección del
personal político eran tomadas por las secretarías de los partidos, y también según
normas en gran medida preestablecida.~•·•.
Si bien es cierto que la corrupción ha transfonnado las fuentes de poder que
están en el seno de los partidos políticos, se puede agregar que la innuencia
de Jos partidos en el manejo de las propias redes de corrupción podría ser
objeto de muchas variaciones en las di fercntes áreas geográficas. Como lo
observara el ex-alcalde de Reggio Calabria, Agatino Licandro: «La
diversidad entre el Norte y el Sur en cuanto al «cobro de peaje» es que en
el primero existe una estructura centrali zada. Un centro de recaudación
administrado y controlado de modo unitario. El partido cobra y reparte
entre las corrientes, después de retener la parte que sirve para las necesi-
dades de la estructura. En cambio, aquí en el Sur ocurre todo lo contrario.
Los hombres, sus camarillas, los grupos, toman el dinero para mantener
sus propios aparatos. Si el que cobra en ese momento es el dueño ?el
partido, el dinero se queda allí. Pero es un ~ngaño, e~ esos ~asos el parudo
es la propia corriente o corresponde a los mter~scs mmechatos del. grupo.
No es una diferencia insignificanté. El mccamsmo provoca tenstones Y
dramatiza toda la vida política. Peor aún, subordina todo lo dem<is,
opciones escogidas, alianzas, decisiones, cobro de peaje, fajos.de. bill.etes
y dinero»~u. Sobre todo en algunas regiones d~l Sur, la cmm~ahdad
organizada ha reemplazado en parte a lo~ parudos en su f~nctón de
certificación de la confianza entre las partes mvolucradas en los mtcrcam-
1
bios ocultos, recibiendo por lo tanto también una cuota de las comisioness •
Esta observación conduce a una última observación: si bien es cierto
que los partidos funcionan como garantes d~ los i~terca.mbios ocultos: sm
embargo ellos no son los únicos en hacerlo. bn reahdad,Junto a ~os parttdos
se locahta una serie de agregaciones, algunas formales. otras mfonnales,
todas fundamentalmente poco visibles. La corrupción política, como
intcrcambto oculto, resta de hecho poder a los lugares visibles. Las arenas
donde se toman las decisiones se desplazan pues de la política visible a la
política invisible, donde los partidos no son forzosamente los actores
predominantes. Debilitados por la difusión de 1~ corrupciónyolític~, los
partidos se vucl ven corrcsponsablcs, detr<ís de basttdores, del cnpto~o~terno
en cuyo seno se toman las decisiones pertinentes para la cosa publtca
Tratluccián: Frcmasca La 1m~ /ro
49 Cf Piuomo: Le radici dellll polllicaanoluta. Fcltnnclli, Milán, 1993, p. 305.
SO cr. Llcandro y Varano: ob. cit.. pp. 122·121 . .
51 Cf. della Porta y Vannucci: <<Mafia, poluica e mcrcato ncgh scamb1 occuh1» en G.
Mcrshon y G Pasquino (cds.): Politicll in/111/ia,tl Mulino. Bolonia, 1994.

Corrupción
institucional izada
yneocorporativismo,
con ejemplos
del caso francés
Con el auge de la corrupción
como intercambio social, los
costos impuestos a la
colectividad son morales
(malestar, apatía), políticos
(cuestionamiento de la
democracia y avance del
populismo o la extrema
derecha), económicos
Jean Cartier-Bresson (despilfarro de los fondos
públicos y desarrollo de
L os investigadores saben, des
de la aparición de la obra
organizada por Heidenhcimer
rentas parasitarias) y
sociales (desigualdad en el
tratamiento de los actores).
( 1970), que hay dos razones bási- La corrupción se convierte
cas que hacen a la corrupción un en un problema real a partir
fenómeno difícil dcdefiniry juz- del momento en que
gar. La primera tiene que ver con abandona el terreno de la
la diversidad de intercambios que transacción puntual y no
implica según períodos, países, organizada de actores
regímenes políticos, montos puramente oportunistas,
involucrados y sectores implica- para pasar a los mecanismos
dos. El soborno de un agente regulares y organizados de
aduanero por un viajero que no actores desculpabilizados.
quiere pagar impuestos por Jos
bi_enes que trae a su regreso (pequeña corrupción), está muy lejos del pago
efectuado por una empresa de obras públicas para asegurarse la obtención
de u.n co.n_trato ante un ministerio (gran corrupción administrativa), o de la
reall.zacwn de ~n pa~o por debajo de la mesa por parte del loby de los
fabncantes de CJgarnllos a un grupo de diputados para orientar sus votos
en el momento de adoptar una ley antitabaco (gran corrupción política).
. La segunda razón radica en los diferentes grados de percepción del
fenómeno. Se t~ata de saber, a ~ivel. individual, si los <<corrompidos» y los
<<corruptores» t1enen o no concJencJa de la naturaleza corrupta de su modo
lEAN CARTIER-BRESSON: economista, catedrático de la Universidad de París Xlll GREITD·
CEDJ.
Palabras clave: corrupción, grupos d e interés, neocorporalivismo, Francia.
111
NUEVA SOCIEDAD 145 - - - --
de actuar y si, paralelamente, a nivel de la opinión, la mayoría de la
población se inclina por actitudes rigurosas o laxas en relación c?n e~
fenómeno. Por consiguiente, es el peso de la opinión lo que dctermllla Sl
un acto es o no corrupto1• Detrás de estas diversas percepciones, lo que está
planteado es el tema de la legitim_idad del sist~ma de regulaci?n político-
económica. Por supuesto que m1cntras más InJusto y/o meflcaz sea un
sistema menos condenable será la corrupción. La corrupción de un
centineia alemán de un campo de concentración por parte de un judío que
trataba de huir o bien la compra de un puesto privilegiado en la cola para
entrar a un aimacén de la antigua URSS, poseían cierta legitimidad
mientras el sistema parecía no poder ser transformado. Dicho sea de p~so,
fue este tipo de observación lo que empujó a la mayoría de los mv~suga­
dores, en los años 60, a encontrarle numerosas virtudes a la corrupc10n, por
Jo menos en Jos países del Tercer Mundo (e f. el debate en Cartier-Bresson,
1992). . . . "'
Ante tal diversidad, aquí se hará hmcapté en el ttpo de corrupc10n que
ocurre prioritariamente en la Francia actual. Así pues, se analizará la gr~n
corrupción político-administrativa que se desarrolla en una democra~Ja
basada en la economía de mercado y organizada según un esquema soc1~l
neocorporativista. La corrupción es entonces, claramente? un1nterc~mb10
oculto para tener acceso a una ventaja indebida, pero un mtercambJO que
se funda en el conjunto de transacciones sociales que se dan entre las eh tes
económicas y políticas. El mecanismo se desarroll.ó principalmcnt~ en
Francia a partir del financiamiento negal de Jos partidos !)~htlCO~ bajO la
forma de colusión entre la esfera económica, la alta admtmstracJón y los
elegidos de la nación. Estas colusi~nes tuvie~on .lugar a nive~ local
(alcaldías y consejos regionales) y naciOnal (mm1stcn?s). Una tcona de la
co1Tupción impone entonces el análisis de las interacciOnes entre ~1 orden
económico y el orden político a partir del estudio del com_r_ortamJento de
tres tipos de actores: los políticos, los grupos de preston y los altos
funcionarios. .
Son dos los enfoques económicos que coexisten. El primero, excesJv~-
mente dominante, es el análisis de las transacciones directas de corrupc10n
en las que las oblioaciones de los contratantes y los sistemas de compen-
o '
sación son precisos. En este caso, para numerosos autores, segun una
lógica microeconómica, lo que se desarrolla es ~n _ver¿adero mercado de
la corrupción. El segundo enfoque parte de la h1potcSlS de que la corrup-
ción es un intercambio social que se desarrolla a favor de redes legales que
existen en los sistemas ncocorporativistas. En este contexto, las redes de
corrupción ofrecen gran protección a corrompidos y a corruptores Y
permiten garantizar que las transacciones clandestmas se lleven a cabo
1 En esta lógica, 1leidcnheimer definía precursoramente la corrupción negra. gris Y ~!anca:
<<El término de corrupciün negra indica que una acción específica es tal que ex1stc un
consenso entre la gran mayoría de la opinión púbhca y la elite para condenar YsanciOnar en
nombre de los principios. La corrupción gris indica que ciertos e lementos: por lo general las
elites, quieren ver el acto reprimido, mientras que otros no lo_ qUieren, pudJendo_serentonces
ambigua la opinión mayoritaria. La corrupció.n blanca s1gmfica que la mayona tanto de la
'
opinión pública como de la elite no sostiene v1gorosamente los tntentos por condenar actos
que parecen tolerables».
 NUEVA SOCIEDAD 145
112
correctamente. La ~i~e:encia entre los dos enfoques tiene que ver con la
mayor o menor 1lex1bl11dad de los precios de los sobornos y, por ende, con
el monto de las rentas captadas por corrompidos y corruptores.
El mercado de la corrupción y su control
El análisis económico de la lucha contra los comportamientos oportunis-
tas Y sus consecue~c1as en términos de costo de vigilancia y sanción se
remonta a los com1enzos de la década de los 70. La literatura económica
sobr~ los .«modelos de a~encia>~ ( PrinciJ?al-agent models) hace explícitas
l~s SJtuacwnes en que ex1sten divergencias de intereses entre un mandata-
no Y un ~andante y en que, gracias a las dificultades de control de los
mandatanos (~si~etría de información), pueden desarrollarse abusos de
poder. Cualq~1er SIStema de delegación de poderes autoriza abusos. Desde
esta perspectiva, «la corrupción se vuelve posible desde el mismo momen-
to en que existen tres tipos de actores económicos: un mandatario un
mandante y, por último, un tercero cuyas ganancias y pérdidas depen,den
d~l. mandatariO. Un mand.atario. es corrompible en la medida en que pueda
?ISJ~ular su comportamiento Ilegal, y se vuelve corrupto si sacrifica el
mtere~ de su mand~nte P?r e~ suyo y si, por ende, viola la ley» (Banfield).
. As1 pues, es pos1ble d1soc1ar la corrupción legislativa, administrativa y
pnvada (Rose-Ackerman). Aplicando a estos tres mercados las enseñan-
zas d~ la teoría mieroeconómica, la mayoría de los autores de la economía
del ~nmen (Becker) o d~ la escuela del Public Choice sobre la rent-seeking
soctety (Buchananffolhsonffullock; Tullock), estudian los efectos de la
estructu~a de los derechos de propiedad y de la represión sobre las
transacciOnes corruptas.
La c?rrupción legislativa. La corrupción legislativa está directamente
relaciOnada con los sistemas políticos y electorales a través de la adopción
(o el rechazo) de las l~ye.s. Al basarse en un sistema de delegación de
po?eres, todas l~s ?esvlacJones se vuelven posibles. La corrupción legis-
l~l!va es una tra1c1ón a ~os ciudadanos (los mandantes) por parte de los
dtp~tad.os (Jos mandatanos) durante la votación de las leyes en la cámara
leg1sl.at1va. ~uede tratarse de leyes reglamentarias (proteccionismo co-
meCCJ~I: cahdad del ambiente, prohibición de propaganda de bebidas
alcoh~ltcas, etc.) o presupuestarias y fiscales (ayuda a la exportación
Electores sectona!•, prog.ram~s de infraestructura, etc.). Los beneficiarios de la
mal informados, corrupcwn leg1slatJva raras veces son actores individuales (por ejemplo,
pasivos una firma) y 1?~ carteles de buscadores de renta deben organizarse en
y no organizados, grupos ~e preswn Ilegales (por ejemplo, varias finnas constructoras 0 de
y grupos de presión obr~s pubhc~ que buscan una ley presupuestaria cuyos beneficios com-
bien estructurados partlran ultcnormcnte ).
son las El ~olítico (? ~1 partido) con deseos de asegurar su reelección trata de
condiciones básicas financ1ar su ~~t1v1dad de manera ilegal procurando una ventaja de medios
en comparacwn con sus adversarios. Implícitamente, este comportamien-
del desarrollo
~o se funda en,c.l postulado, cargado de decepción, según el cual las buenas
de la corrupción 1deas en pohtJca no ~ale~, nada si no se acompañan con campañas
legislativa estruendosas de comumcac1on y «compra de votos» (desde banquetes en
NUEVA SOCIEDAD 145 113
los hospicios hasta conciertos gratuitos para la juventud). Paralelamente,
la búsqueda del enriquecimiento personal y de un tren lujoso de vida
representan el segundo motivo por el cual se hace una oferta de corrupción.
Este tipo de corrupción encuentra su caldo de cultivo en las estructuras
electorales de la vida parlamentaria, cada vez más costosas, y en la
búsqueda de estatus elevados por parte de los individuos.
Esta situación se ve agravada por el hecho de que los electores no
necesariamente realizan un balance de la política pasada y los logros
efectivos en relación con los compromisos asumidos. Electores mal
informados, pasivos y no organizados, y grupos de presión bien estructu-
rados, incapaces de utilizar el cabildeo legal, son pues las condiciones
básicas del desarrollo de la corrupción legislativa. Por otra parte, la calidad
de la red política suele ser suficiente para evitar cualquier detección de la
corrupción, o para impedir que lleguen a buen término las investigaciones.
En consecuencia, la aplicación de sanciones todavía sigue siendo débil en
la mayoría de los países.
En resumen, los factores determinantes de la corrupción legislativa son:
a) el grado de venalidad del político y su deseo de enriquecimiento
personal (factor cultural); b) el grado de competencia entre los partidos y
las necesidades de financiamiento de las actividades políticas. La existen-
cia de rupturas en el interior de los partidos, el poder autónomo de las
federaciones y ciudades dirigidas por notables agravan la situación (factor
institucional); e) la estructura organizacional de los grupos de presión, así
como la existencia o ausencia de competencia entre éstos. Por ejemplo, la
presencia de dos grupos poderosos enfrentados e incapaces de imponerse
(los médicos antitabaco y las multinacionales del tabaco) revigoriza la
estrategia de corrupción y puede dar lugar a fenómenos de demagogia; d)
la capacidad de las víctimas para captar la información y divulgarla, es
decir el potencial de movilización y organización de los perjudicados.
La corrupción administrativa. La corrupción administrativa se refiere a
las prácticas y motivaciones de la corrupción de los funcionarios (los
mandatarios) que traicionan a su tutela política (los mandantes). Las
oportunidades provienen de la aplicación de las leyes, que puede ser
acelerada, bloqueada o desviada. La seguridad laboral de los funcionarios
es muchísimo mayor que la de los políticos, quienes, por definición, nunca
están seguros de ser reelectos. Sin embargo, la
capacidad de aquéllos para impedir las investi-
gaciones o las acciones en su contra es muy
inferior, si no están protegidos por una red
política. En las circunstancias en que la corrup-
ción de los funcionarios no ofrece ninguna
compensación a los políticos, bien sea de orden
financiero o en materia de votos (favores a una
empresa local que genera empleos en la región,
fondos para campañas electorales, ventajas re-
glamentarias a un grupo social que fonna parte
de la el ientela electoral), el control ejercido por
el poder político será relativamente fuerte. En
NUEVA SOCIEDAD 145
114
efecto, la corrupción administrativa que no beneficia a los políticos sólo
puede hacerles perder votos en las elecciones. Llegado cierto punto, los
responsables políticos corren el riesgo de que los ciudadanos les reprochen
los sobreprecios y las irregularidades administrativas.
Sin embargo, la importancia y la concentración de rentas que ofrecen
la administración y la fuerte dilución de los costos tolerados por las
víctimas (los contribuyentes) explican que la demanda de corrupción esté
viva y que la reacción de las víctimas que deben informarse y movilizarse
sea débiJ2.
Existe una corrupción administrativa pequeña y una grande. La peque-
ña corrupción administrativa se desarrolla en dos casos:
a) Cuando la creación de un servicio público abierto a todos acarrea un
aumento de la demanda superior al crecimiento de la oferta (ejemplo: en
Francia las solicitudes de cupos para guarderías, hospitales, viviendas de
interés social). Como resultado de ello se forma una cola según la regla de
que «el primer derechohabiente en llegar será el primero en ser atendido».
Este tipo de corrupción es todavía relativamente rara en Francia gracias al
nivel de los salarios de Jos funcionarios públicos, gracias a una oferta de
servicios todavía relativamente alta y, por último, gracias a la presencia de
empresas privadas capaces de ofrecer estos servicios haciendo que paguen
los ciudadanos con ingresos suficientes.
b) Cuando una administración tiene poder de coerción (fisco, policía,
aduana, justicia), la pequeña corrupción permite bien sea evitar sanciones
o tener un trato preferencial. Este tipo de corrupción, considerada «negra»,
en Francia está muy controlada y sancionada y, por lo tanto, es relativa-
mente escasa.
La corrupción administrativa se desarrolla principalmente en el mo-
mento de la compra de bienes de capital. Ciertas administraciones poseen
una función que les impone aprobar contratos de interés público (desde la
cartera de equipamiento a la de defensa pasando por la de sanidad). El
funcionario escoge la firma que mejor cumple con las condiciones impues-
tas por el gobierno (o la administración local). La elección se da entonces
mediante la comparación de los datos de calidad y precios vigentes en el
mercado.
La corrupción de los funcionarios que traicionan a los políticos se
facilita desde el mismo momento en que los bienes no son homogéneos,
es decir cuando la comparación en términos de calidad/precio es compleja.
Mientras más únicos, hechos a la medida, sean los bienes (por ejemplo: una
ópera), más difícil será el control de los presupuestos y más fuerza
2 El aporte de la economía de la información y de los modelos de agencia es haber demostrado
que si una simple información bastaba para producir una reacción moral de los mandantes,
una reacción más racional y utilitarista por parte de ellos los obligaba a realizar dos análisis
secuenciales en términos de costos/beneficios. El primer cálculo que habrían de realizar las
víctimas potenciales (los mandantes) tiene que ver con el nivel de esfuerzo racional que hay
que aportar para procurarse la información que permite controlar las artimañas de los
mandatarios mediante ciertas auditorías. Si, a raíz de ello, las auditorías efectuadas revelan
casos de traición, se impone un segundo cálculo. Este tiene que ver con las consecuencias
positivas esperadas de la utilización de la información (los beneficios arrojados por las
sanciones y reparaciones) a partir de la elección de la opción de movilizarse (los costos).
NUEVA SOCIEDAD 145 115
cobrarán los factores adicionales que den pie para que prospére la corrup-
ción. En este caso, los ingresos de la corrupción son pagos hechos sobre
un presupuesto sobrevaluado, que permite apropiarse de los excedentes en
relación con los costos reales, producto de los gastos efectuados por las
empresas. Estos pagos se realizan para favore~er la asignación del contra-
to. Las ganancias del funcionario son entonces 1guales al valor del soborno.
Las ganancias de la firma son determinadas por el aumento neto de sus
utilidades.
El peso de las sanciones no basta para determinar una política eficaz
contra la corrupción. En efecto, tanto las estructuras de mercado de las
firmas y las formas de organización de las administraciones co_mo la
claridad y la precisión de las directrices gubernamentales desempenan un
papel en las oportunidades de corrupci.ón. .
Son tres las situaciones que determman el grado potenc1al de corrup-
ción administrativa: - las preferencias del gobierno están claramente
definidas y numerosas firmas compiten por la obtención d~l contrato
público (bajo grado de corrupción). La amenaza de ~ecumr a firn1as
extranjeras es de dudosa eficacia si el objetivo es hacer b~Jar los presupues-
tos; -las preferencias del gobie_rno son vag~s, pero hay_St~mpr.e comp_eten-
cia entre las firmas (corrupctón promedio); - en ulttma mstanc1a, la
competencia entre las firmas queda elimina?~· se tiene un~ ~ituación de
monopolio bilateral (alto grado de corrupc10n). En este ~~~1mo caso la
corrupción suele confundirse en el ~arco del neocorporativismo.
La corrupción privada. Por último, cabe distinguir la corrupción que
involucra a agentes públicos y privados de la que se desarrolla entre
agentes estrictamente privados. Cualquier forma de delegación de poderes
permite la aparición de fenómenos de corrupción. Basta con que apa_r~z~an
en firmas privadas conflictos de intereses y que Jos contr?les s~an dtftciies
o bien demasiado costosos para ser eficaces, para que surp el nesgo de que
se desarrolle la corrupción privada. Este tipo de corrupción suele ser
juzgado con menos dureza que la corrupción-~olítico-administrativa, ya
que en el sector privado parece ser que, legiltmament~., la n~rma es la
codicia. Los costos, no despreciables, de la corrupc10n pnvada son
puramente económicos y no, a la v~~· econó~_icos, _ro líticos ,Y ~ociales,
como en los casos de corrupción pohtico-admmJstratlva. Las vtctunas son
los consumidores y no los ciudadanos-contribuyentes.
Se citarán tres casos como ejemplos de oportunidad de corrupción
privada con efectos económicos perversos: la delegación de poderes, la
calidad de los bienes y, por último, la posibilidad de externahdades.
a) La delegación de poderes. En la gran distribución, un empl_eado del
servicio puede, por su propia cuenta, aceptar vender, a c?mbto de un
soborno, una mercancía a un precio inferior o, por el contrano, comprar a
Cualquier forma
un precio superior, quedándose con la diferencia. El juego a la inversa
también puede arrojar ganancias personales cuando el empleado compar~e
de delegación
de poderes
la diferencia con el representante de la otra firma: compra a un prec1o
inferior y vende a un precio superior. Las alianzas entre una firma de permite la aparición
auditores y gerentes en detrimento de los accionistas son actos de corrup- de fenómenos
de corrupción
ción.
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b) La calidad de los bienes. Los bienes intercambiados en un mercado
poseen a menudo características de calidad muy diferentes. Por ejemplo,
cuando una compañía de transporte escoge el avión que va a comprar, las
justificaciones técnicas ofrecen una protección al corrupto.
e) Las extemalidades. Las firmas que producen extemalidades positi-
vas o negativas crean oportunidades de corrupción si aquéllas imponen un
alto nivel de costos, o de beneficios, sobre un agente (individuo o firma).
Un buen ejemplo Jo constituyen los medios de comunicación social. La
información, o la imagen producida por los periodistas, los críticos, etc.,
pueden utilizarse para sacarles partido y traicionar la confianza de los
consumidores.
En la realidad, la gran corrupción en Francia (ejemplo: el sector de la
construcción y obras públicas, las concesiones de servicio público, las
actividades inmobiliarias en sociedades mixtas, el urbanismo comercial,
los pertrechos para las fuerzas armadas, las dotaciones para la salud, etc.)
crece a menudo por connivencias político-administrativas y funciona a
través de la asignación de rentas político-administrativas (cf. sección 2).
Los análisis económicos en términos de mercado. Una vez hecho el
repertorio de los mercados de la corrupción, la economía política aborda
la corrupción de dos maneras, a partir de las hipótesis tradicionales de la
microeconomía sobre la racionalidad de los comportamientos y la compe-
tencia entre actores guiados por los precios.
a) Derechos de propiedad pública y oportunidades de corrupción. La
demanda de corrupción es típica de Jos cazadores de renta. Para los autores
de la escuela del Public Choice (Buchanan, Tollison, Tullock), el poder
público (Estado y unidades territoriales) en la economía, sea éste directo
o indirecto a través de las reglamentaciones, es de hecho el interlocutor
privilegiado de los cazadores de renta. La demanda de corrupción es, para
Buchanan, un medio ilegal que representa un gasto de recursos escasos con
el fin de captar una transferencia creada por el Estado artificialmente; no
se trata entonces sino de una manera particular de búsqueda de renta.
Durante la búsqueda legal (cabildeo) o ilegal (corrupción) de renta,
algunos recursos que, sin ello, podrían dedicarse a una actividad generadora
de valor, se comprometen en una competencia que sólo apunta a efectos
redistributi vos.
En esta misma lógica liberal, algunos (Benson/Baden) afirman que «la
corrupción es un mercado negro de Jos derechos de propiedad, sobre los
cuales se ha dado a los funcionarios un poder de asignación discrecional.
La corrupción representa entonces un medio ilegal y flexible para ejercer
influencia en su definición y atribución». Los derechos de propiedad
pública pertenecen a los ciudadanos y son manejados por el gobierno y las
administraciones. Desde la óptica neoliberal, son ineficaces pues no
cumplen con las dos condiciones esenciales de la eficiencia: la exclusivi-
dad (pertenecer a una sola persona) y la transferibilidad (tener la libre
disposición de este derecho sin referirlo a terceros). Un poder discrecional
no puede entonces tener ninguna consecuencia nefasta, ni para la sociedad
ni para un organismo, sino en la medida en que un agente posea, a raíz de
una delegación, el uso de un derecho de propiedad sin poseer él mismo el
NUEVA SOCIEDAD 145 117
derecho. Una condición de Ja·'corrupción
reside pues en la posibilidad que tiene el
depositario de un derecho de propiedad de
redefinido o transferirlo a terceros de modo
discrecional, traicionando a su mandante y
sin soportar sus consecuencias negativas.
Desde este punto de vista, la reducción de la
intervención estatal (desregulación y pri-
vatización) garantiza una disminución de la
corrupción.
b) Control y sanción de la corrupción.
Según Banfield, son tres los tipos de medi-
das susceptibles de reducir la corrupción,
hipotéticamente endémica dado el oportu-
nismo humano: - los estímulos a la lealtad
mediante instrumentos de política salarial (cf. Becker/Stigler, sobre los
salarios incentivantes); - agravar las consecuencias de ser descubierto
mediante un aumento de las sanciones (Becker); - controlar las actividades
de los mandatarios a través de políticas sistemáticas de auditoría para
aumentar las probabilidades de detección.
Desde esta óptica, ahora es fácil formular cinco proposiciones resumi-
das: 1) posibilidades de una oferta de corrupción= poder de monopolio en
la oferta de rentas+ poder discrecional+ desempeño individual difícil de
evaluar; 2) objeto de una oferta de éorrupción = ganancias financieras
personales directas e indirectas; ganancias financieras para un partido
político, para campañas electorales, para una política clicntelista; 3)
posibilidad de la demanda de corrupción= medios financieros+ se~reto;
4) objeto de la demanda de corrupción= búsqueda de rentas y protecciOnes
(individuales o colectivas) + modificación o apropiación ilegal de los
derechos de propiedad; 5) control de la corrupción = reformas de leyes
inadecuadas+ políticas salariales estimulantes+ políticas de control de los
actores + políticas de represión.
Implícitamente, para la mayoría de los economistas, se tiene entonces
que se presenta un mercado de la corrupción cuando la oferta y la demanda
sometidas a una restricción de probabilidad de sanción se igualan gracias
a un precio de equilibrio. Desde este punto de vista, la oferta y la demanda
de corrupción son el resultado de un cálculo racional de optimización de
ingresos. Este último necesita, para cada uno de Jos contratantes, comparar
las ganancias probables (la renta para el solicitante y el dinero para el
oferente) y las pérdidas potenciales (los riesgos de arresto y sanciones). La
oferta y la demanda evolucionarán según la variación de la probabilidad
de sanción. En efecto, la aplicación de una política anticorrupción mayor,
con el objeto de aumentar los riesgos de arresto y de hacer subir todavía
más el peso de las sanciones, impulsa a quienes se desvíen a aumentar el
beneficio esperado. El corrupto sólo realizaría la transacción a un precio
superior, mientras que, por el contrario, el corruptor propondrá un precio
inferior. Por consiguiente, será menor la cantidad de equilibrio entre sus
ofertas y demandas de corrupción. A cada monto de gasto público
corresponderá una cantidad de corrupción. Sin embargo, los gastos presu-
NUEVA SOCIEDAD 145 118 119

puestarios de la inversión pública financiados con impuestos determinan

una baja del consumo privado. El ciudadano contribuyente realiza en estas
condiciones un cálculo costos/beneficios con base en la baja de su
consumo privado que permite el fortalecimiento del orden social y la
regresión de la corrupción.
Este análisis se basa en tres postulados que nacen de referencias a las
teorías neoclásicas de la competencia. El primero es la naturaleza «econó-
mica» de la transacción, es decir la precisión de los contratos de corrupción
y su carácter puramente monetario. El segundo postulado radica en la
flexibilidad de los precios como resultado de la oferta y demanda de
corrupción. Esta flexibilidad es posible en los modelos económicos sólo
a condición de que el comportamiento de los agentes sea perfectamente
racional (maximización de utilidad y capacidad de cálculo, y anticipación
de las consecuencias de sus acciones) y de que sea perfecta y gratuita la
información disponible como ayuda para la decisión. Ahora bien, eso no
ocurre debido a, por lo menos, cinco razones: 1) como la transacción se
basa en el secreto, la información es incompleta y está segmentada entre
las diferentes partes; 2) los comportamientos rivales no son transparentes,
pero no hay procesos de licitación, ya que éstos correrían el riesgo de
desembocar en una exclusión mutua de los participantes; 3) el riesgo es
inherente a esta actividad, por lo que nunca se puede estar seguro del
resultado; 4) la microeconomía es frágil, cuando se trata de tomaren cuenta
estrategias reactivas, rivales, o por el contrario consensuales; 5) los
enfoques en términos de maximización de utilidad suelen no adaptarse al
tema (para una crítica de los análisis neoclásicos de la corrupción, v.
Cartier-Bresson 1995a). El economista debe entonces explicar el motivo
por el cual los políticos o los funcionarios no maximizan sus recursos y
piden a menudo en Francia sobornos relativamente pequeños en com-
paración con la renta que ofrecen.
Estas diferentes constataciones llevan a estudiar las transacciones de
corrupción como intercambios sociales complejos que se organizan en
redes tendientes a garantizar los resultados tanto a nivel interno (evitar la
flexibilidad de los precios y la demagogia) como a nivel externo (limitar
la visibilidad de contratos demasiado precisos). organizados entre agentes impersonales, mientras que el fenómeno empie-
za a plantear un problema económico y político cuando se institucionaliza
La banalización de las redes de corrupción político-administrativa y organiza, cambiando así el paradigma de referencia3.
3 <<En esta situación (la corrupción-intercambio económico o corrupción-trueque), se
Detrás de la sencillez de las sugerencias sobre la oferta, la demanda y el produce un intercambio en el que el A no manifiesta un comportanúento X sino cuando hay
control, y de su utilización en el mercado de la corrupción, se esconde una reciprocidad de una conducta definida Y por parte de B. Así, en el caso de la corrupc1ón
situación compleja que explica en parte la facilidad con la cual aquélla se trueque, las obligaciones del «contrato» están claramente especificadas ~ntre las parte~: .'?s
extiende. En efecto, en la gran mayoría de los casos, los intercambios entre bienes se intercambian en el momento de la transacción y el contrato estipula con prec1s1on
las obligaciones recfprocas de los protagonistas.... En cambio, en una sociedad po~ftica
los actores de la corrupción están casi institucionalizados, se desarrollan compleja en la que el poder es 'un medium generalizado', la corrupción por mtercam~10 de
entre entidades formales que se conocen previamente y se producen en favores se traduce también, en nuestra opinión, en otras modalidades de transacc1ones
formas organizacionales cuyo propósito es ofrecer seguridad y cierta similares al intercambio social descrito por Blau, más complejas y más diferenciadas que la
estabilidad de precios. La ilegalidad normalizada significa claramente que relación ordinaria del intercambio económico.... En la corrupción que se denominará
corrupción-intercambio social, todas las cláusulas de la transacción no están definidas con
las transacciones son clandestinas, pero que la presencia global del
precisión y la ejecución del 'contrato' queda, en gran parte, a ~iscreción de uno_ de los ac~ores
fenómeno es del conocimiento de numerosos actores que permanecen corruptos, el 'recipiendario de los favores'. En consecuencia -pros1gue Pad10leau- _s1 hay
pasivos. Como la había percibido bien Padioleau (cap. 6), la economía expectativa tácita de reciprocidad, la naturaleza precisa de contrapartes y las modalidades
política de la corrupción sólo se refiere a intercambios puntuales y no temporales del intercambio no se establecen con precisión».
NUEVA SOCIEDAD 145 120
El intercambio corruptivo puede ser puntual y no organizado (mercado
de la corrupción) o, a la inversa, regular y organizado (corrupción social).
En el primer caso, no existe ninguna regla del juego y el intercambio es,
por naturaleza, inestable y conduce a un regateo manejado por actores
impersonales que no se conocen. En estas condiciones, existe una gran
incertidumbre sobre el precio al cual se hará la transacción corruptiva y una
sobre el resultado. En el segundo caso, la corrupción se transforma en un
intercambio político, económico y social. La organización de la corrup-
ción mediante redes sociales es entonces predominante y permite una
institucionalización real de los procedimientos.
La cogestión y las redes legales de influencia entre medios profesiona-
les, alta administración y cargos electos. El difícil manejo de los
procesos de decisiones político-administrativas determina, a nivel local o
nacional, una cadena en la que las administraciones son los mediadores de
los políticos, y los grupos de presión son los mediadores de las adminis-
traciones. Esta cadena cumple la función de crear y administrar informa-
ción acerca de las demandas sociales en la medida en que la relación
global/sectorial es el meollo de las políticas públicas4 • En Francia, Jobert
y Muller expusieron la organización por parte del Estado y los grupos de
interés según diferentes formas de concertación. La concertación, e
incluso la cogestión, es, según su punto de vista, consustancial con las
funciones de mediación del orden político en una democracia. De acuerdo
con esta óptica, los grupos de presión son mediadores, es decir, agentes que
construyen el referente de una política, determinando la percepción del
problema y la definición de las soluciones apropiadas según su punto de
vista (Muller).
El neocorporativismo3 es pues un sistema en que el Estado contribuye
a la creación de mediadores privados, ofreciéndoles el monopolio de la
pericia, en contra de una cogestión de los problemas que puedan sobreve-
nir. Los grupos de presión necesitan de acceso a los políticos (con acceso
privilegiado a las decisiones y a los recursos públicos gracias al monopolio
4 En el mismo sentido, según Jobert/Muller (pp. 35-36), «la incenidumbre está exactamente
en el centro del proceso poütico ... Los conflictos políticos no surgen en el momento y en el
lugar en que son esperados ... Al desconocer con exactitud los lugares donde surgirán. los
gobiernos también desconocen los efectos de las políticas que practican. No siempre saben
a priori si éstas son realmente compatibles con el orden social .. Cada uno de los grandes
momentos de la acción política -la politización de los problemas sociales y la formación de
los actores. la decisión, la puesta en marcha- puede ser una fuente de avatares>>. Pero, desde
el punto de vista de los autores, los grupos de presión (los mediadores) son constituidos por
el Estado para reducir esta incenidumbre. El Estado cuenta con ellos para administrar
colectivamente los conflictos y permitir un consenso.
5 Schmitter comprueba que el paradigma predominante de la teoría pluralista postula una
libre competencia de intereses para el acceso a los recursos públicos, lo que no explica la
anicul:~ción entre los grupos de interés y las políticas púbhc:~s típicas de cienos p:~fses
europeos. El neocorporativismo «puede definirse como un sistema de represent:lción de
intereses en el que las unidades constituyentes están organizadas en un número limitado de
categorías singulares, obligatorias, no competitivas. reconocidas o admitida.~ -por no decir
creadas- por el Estado y a lns cuales se ha garantizado un monopolio deliberado de
representación en el seno de sus categorías respectivas, a cambio de la observación de cienos
controles sobre la selección de los líderes y la aniculación de las demandas y de los intereses».
NUEVA SOCIEDAD 145 121
de representación) y éstos necesitan las informaciones de los grupos de
presión y su capacidad de estabilizar el ambiente social e~ torno a
determinada política pública. Existe pues un arreglo mutuo y un mtercam-
bio de recursos diferentes (poder económico, social y político). Las redes
legales del neocorporativismo están integradas de manera más o menos
formal por los profesionales, el alto funcionariato público que surge de los
grandes cuerpos del Estado, que poseen capacidad de asumir de manera
técnica los problemas políticos y de manera política los problemas
técnicos; y, por último, los elegidos. Hay transacciones, regateos e
intercambio de informaciones entre los mediadores y el Estado a través de
las redes legales. En campos tan importantes como la política industrial,
energética o en materia de telecomunicaciones, los miembros d~ la red de
mediadores provienen de las mismas grandes escuelas (cf. Sule1man) Ysu
trabajo se desarrolla en la frontera de la administración, la política y los
mercados estructurados por empresas del sector productivo privado o
público. Desde este punto de vista, en los sistemas ~e~corporativi~tas l~s
redes de mediación de la administración están constitUidas por la eh te mas
politizadade la función pública. La gran corrupción a !afrancesa no habría
podido desarrollarse sin una politización de la administració~ (crit~rio.~e
vasallaje como variable clave de avance en la carrera) y una func10nanzac1on
de la política (los políticos que surgen de la función ~ública). ~1 finan-
ciamiento de los partidos políticos por parte de med1adores pnvados o
gerentes de empresas productivas públicas originó el auge de la corrup-
ción. •
La corrupción como intercambio social. En el caso de la gran corrupción
polftico-administrativa en Francia, los agentes (miembros de la elite) que
entran en contacto se conocen personalmente con anterioridad, lo que les
permite desarrollar, a partir de su reputación, rutinas de negociación Y
mejorar el tan necesario sentimiento de confianza. Las redes legale~ de
información y pericia, aun cuando no siempre son transparentes (rap1dez
y eficacia obligadas), permiten que funcione la maquinaria P.ol~tico­
administrativa6. Las redes legales y funcionales favorecen el surg1m1ento
de redes ilegales de corrupción y los mediadores se transforman en
oferentes de sobornos y en intermediarios de transacciones ilegales. Los
mediadores actúan al margen rechazando la transparencia del uso de la
palabra7 •
6 En esta óptica. Dupuyffhoenig señalaban: «La convivencia del acumulante y del .runcio·
nario reviste una forma y una función del todo panicular: la de una red que reahza una En los sistemas
integración de conjuntos inconexos. Los nexos funcionanos-acumulantes y l?s intcrca~bios neocorporativistas
de influencia. si pueden tener repercusiones sólo para los intereses de los soctos. constnuyen
un hecho público que asegura una función colectiva de reequilibrio del poder entre la esfera las redes
de la representación y la de 1:1 burocracia ... La admtnistractón no funciona a unagcn de una de mediación
Qirámide guiada por su cumbre, avanza bajo el impulso de terceros acampados en el terreno,.. de la administración
7 Como lo expresa claramente Becquan-Leclercq. «La redes rel:~cionales tie?~n el doble de
filigrana que la trama de lns relaciones oficiales, y tanto más cuanto más ngtdos ~can los están constituidas
aparatos burocráticos y administrativos. La red relacional revela los puntos de sufmnt~nto por la elite
del sistema, sirve de medio para reapropiarse del poder para aque_llos que ~tán dcsprovtstos más politizada
de él o para aquellos que quieren cada vez más poder. La red relactOnaltenmna porconstttutr
un c:~pit:~l acumulativo que garantiza ventajas precisamcnte:~losque ya disponen de una base de la función pública
NUEVA SOCIEDAD 145
122
Una red «tipo» de corrupción política moviliza en Francia tres especJCs
de actoresR: políticos elegidos o designados (ministros, diputados, alcal-
des, tesoreros de partido), responsables de la administración (funcionario ;
de carrera y colaboradores designados políticamente)9 , y empresarios 0
grupos de presión. Es dentro de este marco donde el paso del sector público
al sector privado es sumamente eficaz, ya que un mismo agente ha tenido
contacto con oficios y universos diferentes. De la misma manera. c1
cúmulo de mandatos (ejemplo, ministro-alcalde) instaura un proceso de.
circulación de informaciones y decisiones entre diversos niveles de la
nación y aumenta los conflictos de intereses (cf. Mény). Así, los intercam-
bios de recursos se asemejan a gentleman agreements, que son similares
al sistema de donaciones y contradonaciones actualizado por los
antropólogos. En este contexto de intercambio de favores no se busca
maximización alguna de recursos, porque ello significaría correr el riesgo
de destruir la dimensión social del intercambio. La alianza ile<>al entre los
políticos y los empresarios se propone, para ambas partes: reducir la
competencia. Unos demandan rentas de tipo económico, mientras que
otros desean rentas de tipo político.
Según nuestro enfoque acerca de las redes socioeconómicas de la
corrupción (Cartier-Bresson, 1995b) 10, en cada hecho de corrupción se
vuelven a encontrar principios de coordinación mercantilista (es decir, de
competencia entre individuos egoístas que se proponen maximizar recur-
sos y que se guían por los precios), tales como jerarquía (sobre la base de
la autoridad, según un principio de obediencia para con aquel a quien se le
debe un favor: «¿quién te nombró gerente o te designó responsable de un
grupo de mediadores?») y proximidad (la solidaridad y las relaciones
personales que permiten la confianza). Esta lista de variables permanece
de apoyo (como el ingreso o la instrucción). pero raramente una compensación para los más
desprovistos. La red reconfona las desigualdades de poder apoyándose en ellas, pero se queda
en los límites de la legitimidad cultural y de la legalidad>•.
8 Desde nuestro punto de vista, la corrupción legislativa corresponde entonces a un fracaso
de la estrategia del grupo de presión, el cual no fue capaz de hacerse aceptar como interlocutor
pcninente de los poderes públicos. La competencia entre grupos de presión le devuelve a la
corrupción su eficacia. A este respecto,los pagos voluntarios de los grupos de presión pueden
también servir para mantener las buenas relaciones entre los mediadores y los partidos
goiíticos.
9 Las ~laciones entre un notable de provincia y el cuerpo prefectoral presentadas por Dupuy/
Thoemg Ilustran perfectamente este tipo de oponunidad: <<El prefecto y los notables
representan en principio dos puntos de v1sta diferentes y a veces antagónicos: el Estado y la
sociedad local. En realidad forman un equipo, ya que en muchos aspectos están condenados
a entenderse para no fracasar individualmente. uno en su carrera administrativa frente a su
ministro. el otro en su carrera política frente a sus administrados. Su interdependencia es
múltiple. El prefecto le sirve al notable de dispensador de favores diferentes y de vocero en
París y ante otros ministerios para la defensa de los mtereses locales. El notable le sirve al
prefecto de fianza política para sus proyectos, para hacer valer su carrera, pero también como
relé en la sociedad local para estar al tanto de lo que allí sucede» (pp. 52-53}. Esta situación
puede llevar a una pasividad complaciente de los actores ante ciertos actos de corrupción de
uno u otro. Sin embargo, a menudo no habrá ni regateo ni intercambio de votos contra favores.
sino quesimplementesecompartirán las utilidades indirectas de la política pública. En el caso
de los prefectos, los nombramientos son incumbencia del Ministerio de Relaciones Interio-
res, pero la tradición quiere que se solicite la aprobación del responsable político.
10 El término red de corrupción se usa a menudo para expresar a la vez la naturaleza
123
NUEVA SOCIEDAD 145
abierta. Sería posible agregarle como
modalidad de coordinación el mime-
tismo (¡todo el mundo lo hace!), la
coerción (amenaza y violencia) y las
relaciones simbólicas (conjunto de
creencias y valores compartidos por
una comunidad y que crea represen-
tación, reputación y honor). La hipó-
tesis es entonces que una forma de
coordinación no puedesobrevivirsin
las otras, o por lo menos sin varias
otras.
Las características de una red de
corrupción. La organización en re-
des tiene dos funciones principales:
a) La heterogeneidad de los bienes
intercambiados en las transacciones
corruptivas y los diferimientos temporales. La red desempeña el papel de
traductor de intereses, creando así un patrón de medida (un equivalente)
para bienes y objetivos muy diferentes. La red es e~tonces un int~rmedia­
rio de intercambios complejos. Permite intercambiar recursos d1ferentes
sin que necesariamente se tenga que pasar por una monetización (so?orno)
y autoriza diferimientos en el tiempo", lo que llevaba a ~é~1y a dec1r: «La
corrupción moderna, como la moneda, se desmatenaltza». En otras
palabras, los recursos que se intercambian son diversos (económicos,
políticos, sociales, simbólicos, etc.) y para evitar los cost?s ~e espera y
transacción vinculados al trueque (problema de la doble comcJdencta), se
hacen necesarios ciertos sistemas de medición y compensación. En su
regularidad, los intercambios de favores no siempre se monetizan y pagan
de contado. Se tiene un banco de favores o bien un mercado a plazo del
favor y de la información privilegiada sin denominador común. La red
autoriza los sistemas de diferimientos y de compensaciones múltiples y
multilaterales en el tiempo y el espacio. Por ejemplo, una contribución de
campaña electoral ofrecida por una empresa, o el rescate de un periódico
local, o el pago de un asistente, cte., conduce mucho después a ~na
información confidencial (que será o no utilizada), un contacto (tambtén
organizada y estable de las transacciones. su aspecto social y las ramificaciones necesarias
para el manejo de la actividad. <<La corrupción se efectúa mediante redes colecti.\'lls en
cadena, lo que tiende a eliminar el sentido de la culpa~ilidad y de la responsab1hda~>>
(Becquan-Lcclcrcq). <<El intercambio corrupto suele necesitar una ampha red de protecmm
... Propondría algunas renexiones acerca de los lugares en los que ~e construye esta red
completa de intercambio, es decir esas sedes del poder oculto que pcnm~en que se reproduz~a
y se extienda la corrupción ... La reproducción extendida del intercambio corrupto la perm1te
una red compleja de relaciones y a.wciaciones que reúne actores púbhcos, actores pnvados
y mediadores, echando así las bases de una lealtad recíproca que perrnit~ la conttnmdad de
los intercambios» (del la Porta). «U n tercercasodefigura(de Iacorrupc10n)es aquel en el que
la obtención de una decisión favorable es el resultado de rede.~ de .wciabilidad. La capacidad
de moverse en varios campos o el acceso privilegiado a los que toman las decisiones político-
administrativas allanan las dificultades y quitan del camino los granos de arena» (Mény).
NUEVA SOCIEDAD 145
124
é~ activado o. no), un contrato, etc. Las deudas existentes entre las
d1ferentes en~1dades nunca están totalmente saldadas. Al circular, estas
deudas mantienen los nexos de la red. La red es así una organización
flexible y virtual.
b) ~l~ndestinidad, ~onocimie?to personal, confianza, seguridad y
protecc1?n. Da~o ~u~~l mtercamb10 corrompido no puede ser garantizado
por una mstanc1aJund1ca neutra a la que puedan referirse los participantes
en caso. de confl1ct~, la red es un espacio de relaciones interpersonales
compleJaS que ~rrmten crear confianza según un proceso de aprendizaje.
La forma orgamzada de las transacciones ofrece una garantía acerca del
buen desenvolvimiento de las operaciones que tienden a cartelizar infor-
maciones y decisiones.
Las alia~zas políticas a nivel local o nacional, en el interior de un partido
o entr~ part1dos, son necesarias para el manejo de las instancias polfticas.
Constituyen la base de la connivencia o de la pasividad de los actores
P?líticos, que estando ~uera de las redes de corrupción no pueden denun-
c.a~l?s porq_ue están SUJC:tos a ell_os por múltiples vasallajes. Un dirigente
p~h~1co, y s1_n embargo m te gro, mtenta entonces, por ejemplo, retrasar el
IniCIO de acciOnes contra un candidato regional electo implicado en un caso
de co~pción, pero del qu.e tiene necesidad como futuro jefe de su
cam~ana electo~al en la reg1ón. La creación de riqueza en la ilegalidad
requ1ere protecciOnes, una de cuyas formas más eficaces es la redistribu-
ción <~client~lista». En ausencia de redistribución consensual, la amenaza
Y 1~ ~1olenc1a .llegan a ser a menudo el único recurso para «retener» a los
mult1ples soc1os (o a los observadores pasivos) y obligarlos a realizar
correctamente las transacciones corruptivas.
. Con el auge de la corrupción como intercambio social, los costos
Impuestos a la colectividad son morales (el malestar producto de nuestra
apatía), poi íticos (e~ cuestionamiento de la democracia parlamentaria y la
avanzada del popuhs_m~ o de la extrema derecha), económicos (el despil-
farro de los fondos pubhcos y el desarrollo de rentas parasitarias, costosas
par~ las em~resas excluidas de las redes y para los contribuyentes) y
sociales. ~des1guald~d en el tratamiento de los actores). Parece pues que la
corrupc10n se conv1erte en un problema real a partir del momento en que
abandona el terreno de la transacción puntual y no organizada de actores
puramente oportunistas, para pasar a los mecanismos regulares y organi-
zados de actores desculpabilizados.
La con:upción impone. costos a sus víctimas. Sin embargo, las equívo-
cas reacciOnes ante la mformación sobre los escándalos plantea un
probl.ema para l.a.luc~~contra la corrupción (cf.la Italia de Berlusconi). Un
trabaJO de mov1h~ac10n ~ontra la corrupción tiene varias etapas. Arranca
con ~1 ~?mpron:uso denvado de la reacción moral que despierta una
desv1acwn del Sistema democrático y puede basarse en el enunciado de
n~evos códig_os éticos y en propuestas de leyes para la transparencia de la
v1da económ1ca y para los financiamientos públicos y controlados de los
gastos políticos (e~. en Francia, el informe de la Comisión Boucherry, la
ley del 29/1193, ~1 mforme de la Comisión Rozes, el grupo de trabajo de
la Asamble~ NaciOnal sobre dinero y política). No obstante, estas leyes no
son nada sm una voluntad de aplicación que sólo puede venir de un
NUEVA SOCIEDAD 145 125
respaldo popular al trabajo jurídico y policial. Entonces es preciso, en una
segunda etapa, explicitar los diferentes costos de las diversas corrupciones
para canalizar esta sensibilidad hacia un análisis racional del problema,
yendo mucho más allá de la constatación cargada de decepción o agresi-
vidad, acerca de los sistemas de delegación de poderes característicos de
todo sistema democrático. Se trata pues de una postura moral y desintere-
sada a la vez, que debería autorizar la resistencia activa frente a la
corrupción. Esta dualidad de motivación podría así hallar su forma
organizacional en redes anticorrupción.
Traducción: Francesca ú1 Truglio
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LA EXPERIENCIA DE HONG KONG
CONTRA LA CORRUPCION
Algunas
lecciones
importantes
Un enorme cambio ha significado pasar de más de un siglo de corrupción endémica
en Hong Kong al periodo de 1970 y 1980, de rara corrupción oficial, hasta llegar a
1990, con su regreso como práctica usual. Fundamentalmente, esta experiencia
anticorrupción es un ejemplo de audaz intervención gubernamental que alcanzó
muy pronto un éxito notable, sirviendo de ejemplo acerca de qué tipos de políticas
deben emplearse en contra de la corrupción endémica. Sin embargo, la experiencia
también ilustra las limitaciones de este esfuerzo, en un contexto económico y
político que no está bajo el control de quienes diseñan las políticas en Hong Kong.
Ultimamente, la experiencia contra la corrupción se ha transformado en un
esfuerzo por combatir las consecuencias negativas de la relación política y
económica con la República Popular China.
Melanie Manion
E l grado de penetración de la corrupción varía mucho según el país de
que se trate. Sin embargo, cabe hacer una distinción importante entre
los países donde es endémica (allí la corrupción es rutinaria, constituye la
regla y no la excepción) y aquellos en los que es poco común. ¿Cómo se
transforman los países con corrupción endémica en países de corrupción
inusual?¿Qué mecanismos, si es que los hay, pueden utilizar quienes ela-
boran las políticas para cambiar rápidamente un estado por otro y conso-
lidar tal cambio? Aquí se describe el enorme cambio que ha significado
pasar de más de un siglo de corrupción endémica en Hong Kong a un
período en que fue muy poca la corrupción oficial, como el de los 70 y 80,
para llegar al decenio actual en el que la corrupción vuelve como práctica
corriente.
La experiencia de Hong Kong en su lucha contra la corrupción en las
últimas dos décadas es un ejemplo oc audaz intervención gubernamental
con notable éxito en un corto período de tiempo, sirviendo de lección para
los responsables del diseño de políticas en todo el mundo, aportando
información útil acerca de qué tipo de instrumentos han de emplearse
M ELANrE MANION: profesora asociada de Ciencias Políticas en la Universidad de
Rochester, Nueva York. Actualmente realiza investigaciones acerca de la corrupción en
China. Entre los trabajos que ha publicado sobre el tema figura <<Corruption by Design:
Bribery in Chincse Enterprise Licensing» en el Journtll o( Law, Ecmwmics & Organiza-
lion, primavera de 1996.
Nota: el presente artículo es una versión bastante abreviada de otro trabajo denominado
«Policy TnstrumenL~ and Political Contcxt: Transforming a Culture of Corruption in Hong
Kong». Para obtener una copia de ese trabajo, contactarsc con la autora.
Palabras clave: corrupción, anticorrupción, Hong Kong, China.
127
NUEVA SOCIEDAD 145
contra la corrupción endémica. Sin embargo, los últimos años-han mostra-
do que dicha experiencia ilustra también las limitaciones que tienen que
enfrentar las políticas anticorrupción en un contexto político y económico
desfavorable, que escapa en gran medida al control de los diseñadores de
políticas.
De la experiencia de Hong Kong se desprenden tres elementos claves
para entender el éxito y las limitaciones al erradicar la corrupción endémi-
ca. El primero es el compromiso creíble de los líderes del gobierno. Más
adelante se explicará en qué consiste un compromiso anticorrupción
creíble para los funcionarios corruptos y el ciudadano común. El segundo
elemento es una cultura de la corrupción, la cual se refiere a las creencias
de la sociedad en general. Cultura de la corrupción no implica en modo
alguno una aceptación internalizada (ni ningún tipo de consideración)
acerca del estatus moral de las acciones corruptas. Se refiere más bien a la
creencia, cuando está generalizada en la sociedad, de que la corrupción es
algo difundido y común. Cultura de la corrupción significa que el ciuda-
dano común suele concebir la corrupción como un rasgo típico del mundo
que conoce y en el que vive, quiéralo o no. Cuando cree que los actos
corruptos son rutinarios, concluye que la resistencia individual no sólo es
costosa sino también, muy probablemente, carecerá de resultados. En
consecuencia, se vuelve cómplice reacio del corrupto, actuando de manera
tal que ayuda a sostener la corrupción, ofreciendo o admitiendo volunta-
riamente, por ejemplo, sobornos como cosa rutinaria (sin oponer resisten-
cia ni hacer denuncias). Es entendible la noción de que los tentáculos de
la corrupción llegan hasta los funcionarios públicos, especialmente los
grandes líderes. Cuando el ciudadano común cree que aquellos que tienen
la responsabilidad oficial de actuar en pro del interés público son en sí
corruptos, también tiende a considerar como poco probable, por no decir
inimaginable, que termine la corrupción endémica. Un tercer elemento,
clave para entender las lecciones que nos enseñó la experiencia de Hong
Kong, es el contexto político y económico.
La historia tanto del éxito como de las limitaciones en la lucha por
erradicar la corrupción endémica en Hong Kong puede en general resumirse
así: en 1973, ante la protesta pública y la grave crisis de legitimidad que
atravesaban altos funcionarios , el gobierno adoptó medidas que tornaran
creíble su compromiso con la lucha por erradicar la corrupción endémica.
Una de las más importantes iniciativas fue la creación de un organismo
especializado e independiente con poderes draconianos: la Comisión
Independiente contra la Corrupción (ICAC). El compromiso que demostró
tener el gobierno, el éxito inicial de la ICAC en la investigación y
procesamiento de algunos «peces gordos» de las fuerzas policiales, y los
esfuerzos explícitos de socialización y educación realizados a más largo
plazo por el Departamento de Relaciones con la Comunidad de la ICAC
fueron factores que, en su totalidad, contribuyeron a transformar la cultura
corrupta instalada en la sociedad. El ciudadano común creyó en la
sinceridad y seriedad del compromiso anticorrupción del gobierno y, con
e l tiempo, dejó de percibir la corrupción como práctica corriente y
esperada. De este modo, cuando veía casos de corrupción era más probable
que opusiera resistencia o que cooperara con las autoridades denunciándo-
 NUEVA SOCIEDAD 145
128
los. Este cambio cultural fue determinante. Los funcionarios corruptos no
sólo estaban frente a una mayor probabilidad de ser descubiertos y
sancionados, sino que tampoco podían contar ya con el ciudadano común
como reticente -pero silencioso y pasivo- cómplice.
Sin embargo, en la última década Hong Kong se ha integrado cada vez
más con la República Popular China. Esto es el resultado de una relación
comercial floreciente que, aunque siempre importante, ha recibido un gran
impulso recientemente con inversiones económicas directas en ambas
direcciones y numerosas influencias políticas, legales, sociales y demás,
medibles con menos facilidad y verificadas durante el período de transi-
ción iniciado en 1984, con el acuerdo para la transferencia de Hong Kong,
actualmente bajo mandato británico, a China en junio de 1997. En los
últimos años, los esfuerzos de la ICAC por controlar la corrupción se han
dirigido, casi todos, a combatir las consecuencias directas, indirectas y
negativas anticipadas que pueda tener la relación con China. El esfuerzo
anticorrupción de Hong Kong es también un claro ejemplo de las limita-
ciones que enfrentan el compromiso y las políticas gubernamentales en un
contexto desfavorable; en este caso, un marco cada vez más dominado por
la relación económica con China y el futuro incierto a partir de 1997.
Ambos componentes de la creciente relación con China, donde la corrup-
ción ha coloreado cada vez más la vida política y económica durante la
última década, ya han comenzado a mostrar un retroceso en los esfuerzos
anticorrupción endémica en Hong Kong.
Corrupción endémica antes de 1974
L a corrupción endémica, sostenida en gran parte por la cultura de la
corrupción, floreció en Hong Kong desde mediados del siglo pasado,
cuando la corrupción policial estaba en constante escalada. La corrupción
era algo corriente, por todos conocido, presente en los niveles bajos y
medios de todos los departamentos gubernamentales. La ocupación de
Hong Kong en 194 J no cambió la situación: el gobierno japonés era
excesivamente burocrático y el ciudadano común sobornaba de manera
rutinaria para evitar que los funcionarios interfirieran en sus actividades
cotidianas. Según la percepción general, la corrupción aumentó en las
décadas del 50 y 60. Los cambios políticos producidos fuera de Hong Kong
fueron una de las causas principales del incremento. La población aumentó
de 840.500 habitantes en 1931 a un estimado de dos millones para finales
de 1950. Casi una cuarta parte del aumento se produjo a partir de 1947,
debido a la afluencia de refugiados chinos. A fines de 1960, la población
había aumentado a tres millones, y en 1971 a casi cuatro. El aumento de
la población implicó mayores presiones sobre los escasos recursos y el
Uno de
los obstáculos gobierno. Desde los 50 se amplió la intervención gubernamental para
ofrecer servicios sociales básicos. Los funcionarios buscaban afanosa-
que evidentemente
mente nuevos «pagos de oportunidad», sobre todo en áreas que estaban
se le presentó
bajo monopolio del Estado (asignación de viviendas de interés social, por
al esfuerzo ejemplo) y en la aplicación de normas (en los proyectos de construcción
anticorrupción fue del sector público, por ejemplo). También en los 50, el embargo impuesto
de tipo estructural a los productos estratégicos dirigidos a China durante la guerra de Corea
NUEVA SOCIEDAD 145
-'
constituyó una gran oportunidad para que lucraran .empr.esario~ privados
y funcionarios aduaneros, vinculados con funcwnanos chmos para
contrabandear artículos y sobornar a agentes fiscales. .
Uno de los departamentos en los que la corrupción era partlc~larmente
común fue el de la fuerza policial. De 1952 a 1973, las denunctas .de co-
rrupción policial durante la mayor parte de esos años (y en promediO pa~a
~~~~~~;~~~~~~~~;~:~~n~~~s1~~~~~i~~~~~~:;c~~~~~~~~1~~~~ród:~~ ~.. -~-
tar la forma de «corrupción colegiada», cuando un grupo de funcwnartos
se reúne para extorsionar a cambio ~e ~bstenerse d~ cu~plir con los.de-
beres impuestos por su cargo. Estos smdtcatos se ennquecteron proteg~en­
do regularmente Jos negocios ilegales y acosando .~1 cmdadano,comun.
La opinión de los chinos acerca de la corrupcwn se resumta en. una
expresión popular de la época: hay que escoger entre d~~ alternativas:
«subir.se a la buseta» (participar activamente en la corrupcwn) o «correr a
un costado de la buseta» (ser espectador, pero sin interferir). Bajo ningún
concepto se consideraba la posibilidad de «par~rse f~ente a la bu~eta»
como opción viable, porque seguramente aplastarta a q_u~enes se atrevteran
a hacerlo. En pocas palabras, según muchos, era futtl, tonto y tal vez
peligroso desafiar o cuestionar a los funcionarios gubernamentales. Aun-
que a la gente no le gustaba pagar sobornos, era mucho mayor el ten:or q~e
sentía por las eventuales represalias tras denunciar a. un functonarto
corrupto. Se creía que la corrupción Jenía una gran capactdad ~e penetra-
ción y que se estaba extendiendo a los niveles más altos del go~terno. U~o
de los obstáculos que evidentemente se le presentó al esfuerzo anttcorrupcwn
fue de tipo estructural: el organism~ encargado ?e luchar contra ~a
corrupción, la fuerza policial, era ampliamente constderado como el mas
corrupto de las agencias gubernamentales.
El incidente Godber
Este hecho fue el catalizador que llevó a la creación de la ICAC. Peter
Godber era miembro de la policía de Hong Kong desde 1952, alcanzando
en 1973 un cargo de elevado rango. Por mu.chos años ~abía acepta~ o pagos
de sargentos con rango inferior al suyo, quten~s eran Jefes y o~gamzadores
de la corrupción policial colegiada. Gran cantidad de lo obtemdo por estos
pagos lo guardó para su retiro. , .
En abril de 1973, teniendo informes de que Godber habta envtado
grandes sumas de dinero al exterior, el jefe de la ~olicía inició una
investigación. Para finales de mayo, se había de~er;mna?o que por las
manos de Godber había pasado más de UK$ 1 mtllon (dolares de Hon,g
Kong). Dicha cantidad superaba de lejos el salario total neto que habta
recibido desde 1952. Aunque Godber vivía de manera frugal, claramente
tenía «bajo su posesión recursos pecuniarios o pro~iedades despropor-
cionadas en comparación con sus emolumentos ofictales pasados o pre-
sentes», lo que constituye delito en virtud de la. Or~:nanz~ sobre ~reven­
ción de Sobornos, a menos que se dé una expltcac10n sat1sfacto~t~.
La Ordenanza sobre Prevención de Sobornos exigía que la pohcta, para
iniciar una cantura. ohtuviera el consentimiento del Fiscal GeneraL
NUEVA SOCIEDAD 145 130
También obligaba al Fiscal General, antes de dar su consentimiento, a
notificar al sospechoso que se estaba analizando la posibilidad de proce-
sarlo por el delito antes descrito y a darle una oportunidad razonable para
que explicara los hechos por escrito. Así pues, el Fiscal General encargado
notificó a Godber y le dio una semana para explicar o justificar los hechos.
El mismo día, algunos funcionarios allanaron la residencia de Godber,
donde encontraron y decomisaron pruebas que indicaban la tenencia de
recursos financieros por un valor de más de HK$ 4 millones.
Godber huyó de Hong Kong cuatro días después. Llegó a Londres con
su fortuna intacta y a salvo de la extradición (el suyo era un delito
inexistente en la legislación británica). La historia de la corrupción y la
huida ocupó mucho espacio én los medios. Al cabo de poco tiempo,
Godber gozaba de gran notoriedad en Hong Kong, llegando a ser símbolo
de la corrupción policial y de la impotencia gubernamental o, lo que es
peor, de la complacencia del gobierno.
El incidente originó una crisis que erosionó la legitimidad del gobierno.
Como los miembros estaban designados en Gran Bretaña, no elegidos en
Hong Kong, la cuestión de la legitimidad política de quienes habían
recibido el mandato de gobernar despertó gran sensibilidad. Lo que se
reclamaba implícitamente al cuestionarlos era un «buen gobierno». El
incidente Godber fue un estímulo para tal reivindicación. Lo indignante no
fue que puso en evidencia la corrupción existente entre los policías de más
alto rango encargados de defender y hacer cumplir las leyes -el ciudadano
común no se sorprendía ya ante ninguna noticia de corrupción policial-,
sino más bien que un funcionario británico de alto rango pudiera cometer
un delito penal grave en Hong Kong y disfrutar de su riqueza mal habida
en Gran Bretaña, a salvo bajo la protección de la legislación inglesa.
Compromiso creíble contra la corrupción
El gobernador de Hong Kong reaccionó ante el incidente y la opinión
pública, poniendo de manifiesto un compromiso sin precedentes en la
lucha contra la corrupción. Orientó sus acciones contra el corrupto, por
supuesto. No obstante, uno de los objetivos explícitos importantes era
también dar prueba del nuevo compromiso del gobierno para con el
ciudadano común, sin cuya cooperación muy probablemente fracasaría
todo esfuerzo por erradicar la corrupción endémica. Las iniciativas dieron
al ciudadano una señal clara, en el sentido que las autoridades hablaban en
serio. Fueron varias las actitudes del gobernador que tornaron creíble la
señal.
Por primera vez, el gobierno reconoció públicamente la corrupción
endémica y admitió no haber advertido antes de la gravedad del problema.
Admitió también que la corrupción era un fenómeno social muy difundido
fuera del sector público y que existía en varios departamentos guberna-
mentales y no sólo en las fuerzas policiales. En segundo Jugar, se tomó en
serio el tema de la confianza de la opinión pública. Aceptó que un esfuerzo
eficaz contra la corrupción requiere de la cooperación activa del público.
Reconoció que sin un cambio profundo de las bases estructurales que
regían la lucha anticorruoción. no se recibiría oronto niníluna cooneración
NUEVA SOCIEDAD 145 131
del público. Tras declarar que las situaciones graves exigían la toma de
medidas drásticas, el gobernador anunció que a la fuerza policial le serían
quitadas las tareas de lucha contra la corrupción. Reconoció que el público
tendría más confianza en una entidad que fuera completamente autónoma
y separada de cualquier departamento gubernamental. Hasta tanto el
público no confiara en la integridad de la poli~ía, los. argumentos acerca de
si la policía era o no realmente capaz de mvesttgar y procesar a los
corruptos de manera imparcial y firme no tenían importancia alguna.
Tercero, algunos datos de las nuevas estructuras transmitieron adecuada-
mente el compromiso oficial, haciéndolo creíble. La ICAC no sólo estaba
separada de las fuerzas policiales, sino también tenía un estatus adminis-
trativo especial. Entonces y ahora, es el único departamento gubernamen-
tal que sólo debe rendir cuentas al gobernador. Su responsable es nombra-
do por aquél y carece de alguna otra subordinación. Los puestos de la
ICAC, sometidos a concurso, están mejor remunerados que los de las
demás agencias oficiales. Todo lo relacionado con el personal de la ICAC
no es competencia de la Comisión de Servicios Públicos, lo que significa
que sus empleados no están sujetos a ser transferidos a otros departamen-
tos gubernamentales. Por ende, nadie que trabaje en la ICAC debe temer
ser transferido en el futuro a otra área bajo el mando de un funcionario de
mayor nivel que pudo haber sido objeto de investigaciones. El jefe de la
ICAC tiene autoridad absoluta sobre su personal y puede rescindir un
contrato sin dar explicaciones. En esta oportunidad, el gobernador designó
como primer comisionado de la ICAC a un funcionario con óptimas
credenciales de integridad moral que no había sido miembro de la policía.
El impacto inmediato que tuvieron estas iniciativas sobre la cultura de
la corrupción no puede examinarse directamente. En Hong Kong no se
realizaron hasta 1977 sondeos masivos de opinión sobre el tema. No
obstante, hay pruebas indirectas contundentes, como las cifras de las
denuncias, que reflejan un repentino cambio de creencias. Cifras de 1973
y 1974 reflejan enormes diferencias entre la confianza del público para con
la policía y la .ICAC. En 1973, se denunciaron 1.457 casos de corrupción
ante el despacho anticorrupción de la policía; los denunciantes se identi-
ficaron en 558 de los casos. Ambas cifras están muy por debajo de las de
1974, cuando la recién creada ICAC comenzó a recibir denuncias. En su
primer año recibió 3.189 denuncias, 1.109 con denunciantes identi.ficados.
Estas cifras representaron un aumento del 119% y de199% respect1 va men-
te en relación con 1973.
Medidas anticorrupción a más largo plazo
D esde el principio, la ICAC adoptó una estrategia de tres áreas para
eliminar la corrupción endémica: detección del delito y aplicación de las
leyes a través del Departamento de Operaciones; prevención por interme- Las iniciativas
dio del Departamento de Prevención de la Corrupción; y educación de la dieron al ciudadano
opinión pública mediante el Departamento de Relaciones con la Comuni- una señal clara,
dad. La detección y sanción de la corrupción fue de especial importancia en el sentido que
en los cuatro primeros años de existencia de la ICAC, período en el que la
.... __ .... _: ............. :...{ .... .... ...1 .......... ._ ..< 1 ... ........ _ ..... ..... ~:,.. ...................... ........: ........ ;..¡,...,.1 ...... _._,.. ....................... :....a,....-1.4 ...
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autoridades
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NUEVA SOCIEDAD 145 132
recursos al Departamento de Operaciones. Inicialmente, las operaciones
se centraron fundamentalmente en la corrupción policial colegiada. Uno
de los objetivos específicos era investigar y procesar a los «peces gordos))
para ganarse la confianza del público y demostrar que se estaba encarando
un verdadero cambio. Fueron prioritarios los esfuerzos por lograr la vuelta
de Godber para ser enjuiciado, meta que se alcanzó al cabo de un año. En
1977, el comisionado le comunicó al gobernador que no se sabía de la
existencia de más asociaciones de corrupción de importancia. La ICAC
había desmantelado la corrupción colegiada. Los éxitos iniciales, súbitos
y notables logrados por el Departamento de Operaciones le demostraron
en la práctica al ciudadano común que el gobierno no era complaciente,
sino que más bien pertenecía al propio bando en la lucha contra la
corrupción.
Después de 1977, las relaciones con la comunidad desempeñaron una
función importante. Se le encomendó al comisionado de la ICAC la tarea
de «educar al público contra el mal de la corrupción)) y «asegurar su
respaldo y promoverlo para combatirla». Al Departamento de Relaciones
con la Comunidad se le asignó la responsabilidad principal en esas tareas.
Con los años, esta oficina suministró a la comunidad información acerca
de las formas de corrupción, aumentando la capacidad ciudadana de
cooperación con los esfuerzos anticorrupción y los costos psicológicos o
morales de los actos corruptos y de la pasividad frente a ellos a través de
la educación y de campañas públicas.
Gran parte del trabajo del Departamento de Relaciones con la Comu-
nidad se lleva a cabo a nivel de las bases, en oficinas locales que laboran
directamente con la comunidad y grupos profesionales, y a través de las
escuelas. Inicialmente se hizo énfasis en la tarea de suministrar al público
y a empresarios información conceptual acerca de la corrupción, de
confom1idad con la Ordenanza sobre Prevención de Sobornos. Esto no fue
algo trivial, ya que también implicó que el departamento realizara una
tarea de socialización para respaldar a la ICAC y la normativa legal. En
1976, por ejemplo, cuando la ICAC procesó a una gran firma comercial por
haber ofrecido comisiones a otras compañías, la Asociación China de
Fabricantes lideró a la comunidad de negocios en un intento fallido por
presionar al gobierno para que despojara a la ICAC de sus atributos para
investigar los casos de corrupción empresarial. Más recientemente, el
Departamento de Relaciones con la Comunidad ha jugado un importante
papel informando a los empresarios acerca de las normas legales que
definen a la corrupción en China. El departamento también ha participado
activamente en la tarea de ayudar al sector empresarial de Hong Kong a
elaborar normas de ética comercial.
El departamento también ha llevado a cabo una educación más abierta
a través de los medios de comunicación social. Además de programas
cortos para mantener informado al público acerca de las metas y prácticas
de la ICAC, el departamento ha mandado a hacer diversas series de
anuncios sofisticados contra la corrupción cuyo objeto es informar al
público televidente. También ha producido varias series dramáticas popu-
lares, basadas en casos de la vida real, en las que se representan historias
instructivas acerca de la lucha anticorruoción. Sin embanw.la aue ha si el o
NUEVA SOCIEDAD 145 133
]a iniciativa más importante de todas en este esfuerzo por..,cambiar las
actitudes del ciudadano es la amplia campaña educativa y moral lanzada
por el departamento en las escuelas públi~as. ~ d?s años apenas de la
creación de la ICAC, la unidad de educación publica del departamento
diseñó un juego didáctico contra la corrupción para ser utilizado experi-
mentalmente en las escuelas. El paquete educativo de la ICAC se transfor-
mó pronto en el material educativo y moral de mayor uso._Los_esfuerzos
centrados en las escuelas públicas son tal vez Jos más mmuc10samente
estudiados de todas las medidas tomadas por la ICAC para lograr la
revolución silenciosa del cambio de la cultura de la corrupción.
Cambio de la cultura de la corrupción
En la medida en que la gente concibe la corrupción como un hecho usual,
actúa como cómplice del corrupto. Por ejemplo, al esperar que los
funcionarios públicos actúen de esta manera, 1~ con~ucta (ofrecer ~?bor:
nos de manera voluntaria y no oponer resistencia a la coacc1on m
denunciarla) frente a los funcionarios estará dirigida a preservar la corrup-
ción oficial. De hecho, un componente clave del cambio de la cultura de
la corrupción es modificar las creencias a~erca del ~lean ce de esta práct!~a
usual. Con el objeto de formular estrategias apropiadas para la educac~on
y participación ciudadanas, en 1977 la ICAC rea_lizó una serie de estu?~os
de opinión pública. Tales investigaciones const.Jtuyen un~ base empmca
excelente para medir el impacto de los esfuerzos por cambiar la cultura de
la corrupción en Hong Kong. .,
Estas encuestas pedían a los entrevistados evaluar _la extensJO~ de la
corrupción en las oficinas del gobierno y en el sector pnvado. Un eJemplo
de pregunta: «En su opinión, ¿cuán común
es actualmente la corrupción en el gobier-
no?, ¿se observa en la mayoría de los ,''
departamentos gubernamentales, en un
número considerable de ellos, en sólo uno
o dos, o más bien cree que no hay corrup-
ción alguna en el gobierno?)). Las propor-
ciones cambiantes de las respuestas son
fascinantes: el cambio en la percepción
pública según la cual la corrupción oficial
es una práctica común tiene un patrón
curvilíneo. En 1980 se registran las cifras
más altas de casos en que se percibe la
corrupción oficial como práctica común.
Ese es el primer año para el que existen
medidas comparables (seis años después
del comienzo de la ICAC): el 52% de las
respuestas consideró que la corrupción era
común en «casi todos» los departamentos
gubernamentales o en «Un número consi-
derable» de ellos. Esa tasa disminuye de
manera bastante regular con los años, has-
NUEVA SOCIEDAD 145
134
ta llegar a su más bajo nivel en 1988 con un 24%. A partir de ese momento
aumenta en forma constante hasta alcanzar un 50% en 1994, último año
para el que se dispone de datos. Las respuestas referidas al sector privado
también muestran variaciones. En 1978, el77% contestó que la corrupción
en el área privada es normal o habitual. Esa proporción disminuye desde
entonces de manera pronunciada hasta alcanzar su nivel más bajo en 1982
con un 49%. Luego empieza a incrementarse de manera casi ininterrum-
pida a partir de 1984. En 1994 alcanza un alto nivel con un 81%.
. Hay grandes diferencias ~ntre el patrón y las proporciones correspon-
dientes a las respuestas refendas a los ámbitos estatal y privado. Para todo
el período, la evaluación de la corrupción como práctica común en los
negocios alcanza un nivel mucho más alto; aunque las expectativas acerca
de ella primero bajan y después suben, durante todo el tiempo se mantienen
altas proporciones. En oposición a ello, la ICAC logró cambiar la cultura
de la corrupción gubernamental. No obstante, este cambio se vio amena-
zado en 1990. En segundo lugar, no solamente la ICAC nunca transformó
del todo la cultura de la corrupción en los negocios, sino que las percep-
ciones referidas al ámbito privado empezaron a aumentar mucho antes que
en el caso del gobierno.
. A partir de 1984, los estudios también se concentraron en las expecta-
tivas, o sea el período de transición comprendido entre la firma del acuerdo
de 1984 y el cambio de régimen en 1997. Al examinar las expectativas de
cambio en una u otra dirección, resulta evidente una vez más el patrón
variado. Por ejemplo, entre los que respondieron que esperaban más
corrupción durante el período de transición, las proporciones cayeron y
luego subieron, pasaron de un 44% en 1984 a un 25% en 1990, para luego
ascender a un 79% en 1994. Las expectativas acerca de la corrupción futura
son cada vez más optimistas y luego cada vez más pesimistas, pudiendo
ubicarse el viraje aparentemente en algún momento entre finales de los 80
y comienzos de los 90.
En resumidas cuentas, los datos indican que la percepción de la
corrupción como práctica común cambió de manera significativa con el
tiempo. El patrón de cambio es sinuoso. En 1994, la tasa de percepción de
la corrupción como práctica común, tanto para el Estado como para el
sector privado, fue más alta que siempre. Por alguna razón, el éxito de la
ICAC en el campo de la cultura de la corrupción comenzó a revertirse
desde mediados y sobre todo a finales de los 80.
Cambio de la incidencia de la corrupción
Como ya se señaló, la creación de la ICAC en 1974 dio lugar a un aumento
inmediato del número de casos de corrupción denunciados. Las denuncias
disminuyeron después de manera constante, alcanzando su nivel más bajo
en 1978 (1.234 denuncias). Desde 1979, aumentaron constantemente y en
grandes proporciones. La cantidad se estabilizó a mediados de los 80
luego aumentó considerablemente (en un 44%) en 1993, continuando ei
alza en 1994. En lo que atañe a la experiencia personal, es decir, encuen-
tros directos con la corrupción como partícipe o espectador, cabe apuntar
que las denuncias proporcionan valores poco precisos acerca del cambio
NUEVA SOCIEDAD 145 135
experimentado en la in~idencia de la corr~pción. Lo~ ~al ore~ e?~im~dos en
elación con la corrupción en el sector pnvado tamb1cn son mdtcattvo.s de
~a magnitud del problema (y de la subdenuncia). Se estima, en ténmnos
conservadores, que cerca del 10% de la población de Hong Ko~g ~uvo
contacto con la corrupción en el sector privado en 1993. En termmos
menos conservadores, la proporción se eleva a una cuarta parte de la
población. . , .
Tal vez tenga más importancta el hecho de que ~1 patron d~ camb1o del
contacto personal con la corrupción en el sector pnvado no stgue 1~ curva
en constante ascenso que muestra la denuncia de casos de corrupc10n. Ese
tipo de experiencia sigue más bien la línea de la percep.ción general. acerca
de que la corrupción es cosa común, con una reducctón pronunc1~~a de
1980 a 1982 y con un aumento a partir de 1984. De esta comparac.wn es
razonable concluir que la curva que muestra el cambio de percepc1ón de
la corrupción refleja, en realidad, el patrón real de camb!? qu~ pr~senta su
incidencia. Dicho de otra manera, los actos de corrupc10n dtsmmuyeron
después de 1974, pero produciéndose el aur~ento en algún momento
después de mediados de los 80 en el sector pnvado y a comtenzos de la
década de los 90 en las oficinas públicas. Si los esfuerzos de la ICAC
explican el éxito alcanzado en los i~tentos iniciales por reducir la corrup-
ción, ¿a qué obedece el repunte rec1ente?
Contexto económico y político
El auge de la corrupción en Hong Kong en los. últimos añ~s se debe.en gran
parte al nuevo contexto político y económ1co, es de.c~r, a la d1re~ta e
indirecta influencia china. Influenc1a dtrccta s1gn1f1ca la crectentc
interrelación entre la economía de Hong Kong y la de China. La influcnc}a
indirecta se refiere al futuro. A este respecto, cabe recorda~ que el patron
correspondiente a 1974-94 es curvo, y el aumento empteza en 1979,
verificándose el alza más notoria en los últimos dos años. En 1993, las
denuncias superaron el tope alcanzado en 1974. Sin embargo, ~ibujan la
línea dos órdenes bastante diferentes: 1) un incremento relattvamente
constante de las denuncias de corrupción en el sector privado durante todo
el período, con un ascenso mucho ~1ás pronu~ciado ~n 1993 Y 1994; Y2~
una reducción brusca de las denunc1as para las mstanctas gubernamentales
dur~nte todo 1978, seguida de un aumento casi constante, una disminución
y una estabilización, y luego un aumento pronunciado en 1993 ~ 1994.
No obstante, no puede confiarse en los índices de denunc1as para
estimar los cambios en la incidencia de la corrupción en Hong Kong. En El auge
primer lugar, porque en transacciones corruptas tip~ «cliente satis.f~cho>> de la corrupción
ninguna de las partes tiene incentivos para denu.nctar la corrupc~?n. La
en Hong Kong
corrupción será pues subdenunciada en gran med1da en comparacton ~on en los últimos años
otros crímenes. Segundo, no puede inferirse una constan~e (1.e.,
se debe
subdenuncia) en las denuncias de corrupción a 1? largo ~e las decadas Y
en gran parte
tratarlas como un índice del cambio real de su mc1denc1a. Tal como. se
mencionó las denuncias de corrupción reflejan no sólo su incidencia smo
al nuevo contexto
también o;ras cosas: toma de conciencia por parte del público acerca .de lo político
que constituye corrupción, disponibilidad de canales para denunciarla, y económico
NUEVA SOCIEDAD 145
136
voluntad gubernamental para dar a conocer los actos, etc.
Afortunadamente, algunos datos de las investigaciones realizadas,
referidos a experiencias personales de corrupción, permiten estimar su
incidencia. En siete de los estudios masivos encargados por la ICAC, se
preguntó por las circunstancias que motivaban los casos de corrupción en
el sector privado. Una de las causas concretas más citada es la certeza
(desde 1984) de que en 1997 Hong Kong se transformará en una «reg1ón
administra ti va especial» china.
La interrelación de las economías de Hong Kong y China ha aumentado
la corrupción en Hong Kong básicamente de dos maneras. Primero, las
compañías chinas, establecidas en Hong Kong a un ritmo cada vez mayor
desde mediados de los 80, han arrastrado las prácticas comerciales
corruptas chinas, perturbando el ya frágil equilibrio de bajo nivel de
corrupción alcanzado por el sector privado de Hong Kong. Aunque no
haya estadísticas oficiales sobre las inversiones chinas en Hong Kong,
todos admiten que China ha sorprendido a Japón y Estados Unidos al
transformarse en la mayor fuente de inversión privada en Hong Kong.
Segundo, la penetración de la economía Guangdong (de China) por parte
del sector empresarial de Hong Kong ha hecho que las prácticas corruptas
sean rutinarias entre tales empresas, dado que se encuentran compitiendo
en un ambiente donde la ética comercial no suele llevar a ningún tipo de
negocio. Los ejecutivos de firmas de Hong Kong con base productiva en
China, al responder a un estudio solicitado por la ICAC en 1993, se
quejaron de que en sus negocios comerciales con China fuese norn1al verse
forzados a contar con las relaciones personales y a ofrecer regalos (incluso
dinero en efectivo y depósitos de dinero en cuentas de bancos de Hong
Kong).
La influencia indirecta china en la corrupción ha sido producto de la
convicción de que Hong Kong será devuelto al territorio continental en
1997. La prevista transferencia ha puesto en marcha una especie de
«última jugada»: un aumento de los actos de corrupción, el denominado
«síndrome del ordeñador», referido a las acciones de chinos y extranjeros
en Hong Kong, que han empezado a exponerse más a los riesgos y ser
menos escrupulosos en un intento por hacer todo el dinero posible antes de
irse en 1997.
Hay también otra influencia indirecta que es más sutil, pero en última
instancia más dañina para la lucha anticorrupción. Afecta a la gran mayoría
de la comunidad de Hong Kong, y no a la minoría oportunista del sector
privado y gubernamental que ha cometido más ilícitos. Por lo general, el
ciudadano común percibe con razón que la corrupción recientemente ha
aumentado. Para aquellos que no participan de manera rutinaria en tales
actos, la «última jugada» iniciada en 1984 no tiene que ver con «vaca
lechera» alguna, sino con el hecho de que el gobierno de Hong Kong no
tiene capacidad de contraer un compromiso creíble contra la corrupción
después de 1997. Esto ha llevado a que se desvanezcan las creencias acerca
del gobierno limpio.
El ciudadano común de Hong Kong entiende la lógica del «síndrome
del ordeñador» antes de 1997, y asocia claramente el auge de la corrupción
con ese fenómeno. La prueba está en el estudio de 1990 solicitado por la
NUEVA SOCIEDAD 145
137
JCAC. A los encuestados que manifestaron creer que habría más corrup-
ción en los años restantes de la transición se les pidió que explicaran sus
motivos: el 65% de las respuestas se resumen como «Debido al problema
de 1997, muchas personas desean juntar el mayor dinero posible antes de
emigrar». Algo de vital importancia es que la ciudadanía también observa
que la corrupción penetra de manera contundente en la vida política,
económica y social china. La gente supone que la lucha contra la corrup-
ción en Hong Kong después de 1997 será el mismo tipo de ejercicio
ineficaz y publicitario que han practicado las autoridades chinas desde
comienzos de los 80.
En 1974, el gobernador fue capaz de imprimirle credibilidad al compro-
miso asumido para erradicar la corrupción endémica en Hong Kong. Los
esfuerzos de la ICAC estuvieron a la altura, como sigue siendo el caso.
Pero una década más tarde, el acuerdo de transferencia puso en marcha un
proceso que ha mermado la credibilidad del co~promiso. Las políticas
anticorrupción siguen siendo esencialmente las m1smas que antes, pero el
contexto político ha cambiado radicalmente. Al ver que la corrupción está
en pleno auge en la provincia de Guangdong y en otros lugares de China,
los funcionarios gubernamentales, empresarios y la ciudadanía de Hong
Kong creen ver parte de lo que les depara su propio futuro. Ese pesimismo
en relación con el futuro se está en parte autoplasmando en la realidad.
Conclusión
¿Cuáles son las lecciones que nos enseña la experiencia anticorrupción de
Hong Kong en materia de control de la corrupción? Primero, ilu~tra la
importancia que tiene un compromiso creíble por parte del gobierno.
Frente a la crisis de legitimidad derivada de la corrupción, el gobernador
estuvo dispuesto a asumir el compromiso de luchas contra la corrupción.
Pudo hacerlo porque sus decisiones fueron firmes y porque la erradicación
de la corrupción endémica recibió el respaldo de toda la sociedad. Su
objetivo se hizo realidad porque creó una organización que debía respon-
derle sólo a él y porque le dio poderes draconianos para investigar y
procesar a los corruptos de hasta los más altos rangos, y además ente~~ió
la importancia que tiene modificar la cultura subyacente a la corrupc10n.
Comprendió que mientras el ciudadano común siga creyendo que nada ha
cambiado, muy poco habrá de cambiar: el gobierno debe ganarse la
confianza de la sociedad para hacer que la ciudadanía se movilice y actúe
como su gran aliado en contra de la corrupción, en lugar de seguir siendo
cómplice pasivo de la misma. Segundo, la experiencia anticorrupción de
Hong Kong demuestra la relevancia del contexto. Uno de los aspectos más
importantes de éste es el hecho de que los actuales líderes de Hong Kong
no son quienes diseñarán las políticas después de 1997. Por consiguiente,
no pueden comprometerse de manera creíble con un esfuerzo anticorrupción
para el futuro. Queda por verse si los dirigentes de Pekín estarán dispuestos
a respaldar el compromiso para alcanzar esa meta y si serán capaces de
hacerlo.
Traducción: Nora López
 ¿Qué ha ocurrido en NUEVA SOCIEDA
..::D::__:1:..:4.=.5_ _ _
América Latina con el
clientelismo partidista
CLIENTELISMO, Humberto Njaim 139

aunque no han faltado intentos dtrigidos a cuestionarlas. En cualquier

ante las nuevas
circunstancias de los 90,
MERCADO L
a irrupción de la e-
conomía de merca-
caso, tratarlas obliga, de una forma u otra, a examinar un nudo de
conexiones donde se enredan por un lado Estado, sociedad y partidos, y
caracterizadas por el
desprestigio de los
Y LIDERAZGO do en América Latina
fundamentalmente a tra~
reforma admmistrativa, política y económica, por el otro. Ello se nota hasta
en artículos de opinión, donde aparecen casi todos los términos menciona-
partidos y los programas
de ajuste económico? El
PARTIDISTA vés de los programas de
ajuste de la década de los
dos al tratar de orientarse frente a una realidad que se revela compleja e
inmanejable (Piñango 1).
clientelismo perdura, pero
es necesario
EN AMERICA 90, entraña vastas conse-
cuencias en la política y El problema
analizar los caracteresque
presenta en la situación
LATINA la administración y no
sólo en la economía de Ahora bien, tanto partidarios como adversanos convienen, aunque lo
actual. Estos rasgos estos países. Tales con- evalúen diversamente, que la economía de mercado o, si se quiere, el
están constituidos, entre . secuencias plantean im- capitalismo, desorganiza y hasta extingue las estructuras heredadas con las
otros, por la acentuación portantes mterrogantes para la teoría política continental. cuales se confronta; siendo el clientelismo una de éstas se impone la pre-
de las necesidades de En cuanto al sector público, basta con enumerar las deman- gunta de qué está pasando o pasará con él en América Latina, y también
protección a las cuales das para su reforma que abarcan la descentralización, la dcsre- parece imponerse la respuesta de que en el orden sociopolítico las rela-
responde el clientelismo, g~lación_, la privatización, la participación, etc., y pensar que no ciones jerárquicas infom1ales con obligaciones y prestaciones difusas
el deterioro de la solo estan planteadas todas al unísono sino también bajo el (Njaim 1995) son o serán reemplazadas por relaciones horizontales pura-
gerencia pública y del modelo del «uso públi~o del interés privado» (Schulze) para mente utilitarias (Littlc); que el contrato de adhesión clientelardeduración
Estado, el surgimiento de ?arse cue~t~ de la amplitud y tensiones ínsitas en el proceso de indefinida está siendo sustituido por múltiples e inestables contratos
un liderazgo partidista tmplantaclOn de la economía de mercado y la importancia de utilitarios negociados caso por caso y de duración definida, más bien corta.
sui generis, el retorno a analizar sus repercusiones. En este punto tropezamos, sin embargo, con varias dificultades teóricas
condiciones que Ademá~, _suby_acentes a las más estáticas y rígidas estruc- previas que es necesario plantearse y aclarar antes de seguir adelante.
parecían definitivamente t~~as admtms;rau_vas ~e hallan las realidades sociales y po- La primera consiste en la relaciótl entre partidos políticos y clientelis-
superadas por la httcas, las mas dmámtcas y, en última instancia, las decisi- mo. Sobre todo en la literatura europea (Njaim 1995), se ha planteado una
implantación de los vas_. Entre ell~s figuran el clientelismo y los partidos políticos. contraposición entre partidos y clientclismo según la cual la existencia de
partidos y, finalmente, por La tmplantactón de los modelos mercantiles ha coincidido con partidos políticos modernos constituye el mejor antídoto contra el cliente-
una amenaza cierta de -¿causado?- un deterioro general de las estructuras partidistas. lismo, tal como se configuró en el siglo XIX y comienzos del xx con los
restricción de la Ocurre esto ta?to en los países do nde aquellas nunca arraigaron regímenes parlamentarios de participación restringida especialmente de la
democracia. -<:aso de Brastl- como donde parecían existir elementos hacia cuenca mediten·ánca, de lo cual es un ejemplo el caciquismo español
su configuración pero se han derrumbado - Perú- o casi - (Garcfa-Pelayo).
Venezuela. Sin embargo, en América Latina conciencia y experiencia llevan a no
Al mismo tiempo, sin embargo, continúa hablándose de contraponer tan diametralmente partidos y clientelismo. Antes bien, como
clientelismo político, clicntelismo de los partidos o clicntelis- hemos visto, los ténninos «clicntelismo partidista», «clientelismo de los
moasecas. ~ ~ás, lacrítica~estos fenómenos constituye tanto partidos)) o «partidos clientelares» se a pi ican a formaciones políticas que,
una formulacton presente y retteradaen las campañas mediáticas desde perspectivas europeas, muestran una notable fortaleza partidista
c?~tra los part~d?s como un latiguillo que emplean los mismos como podrían ser los sistemas de Venezuela, Costa Rica y Colombia.
dmgentes parttdtstas en las luchas internas y en sus declaracio- En realidad, debe reiterarse que en este uso generalizado del término
nes públi_cas. Pero, independientemente de las polémicas más hay intenciones de propaganda negativa que no tienen porqué impresionar
o m~n os mt~res_adas, las categorías sobre el clientelismo pare- ni comprometer al investigador. En un orden democrático baj o el control
cen nnprescmdtbles para el análisis político latinoamericano, de una oposición efectiva y con elecciones periódicas relativamente
limpias, como el constituido en Venezuela desde 1958, los partidos
HuMBERTO NJAIM: investigador polltico venezolano; comisionado de la Corru- políticos son entes escrutables por la opinión pública de una forma tal
SIÓ~ para la Ref?rma del Estado - COPRE, Caracas; editor (con Graciela como no lo son las otras organizaciones sociales e incluso oficiales, que al
~on~no de GarcJa-Pelayo) de Lo público y lo primdo. Redefinicilin de tos no estar en la palestra de la misma manera e intensidad, gozan de territorios
ambtlfls del Estado y fa socttdad, 2 vols., Fundación Manuel Garcfa-Pelayo,
Caracas, 1996; autor de Lit corrupci!Ín, un problema de Eswdo, Universidad 1 El autor se muestra perplejo ante lo que considera el fracaso de la reforma del Estado en
Central de Venezuela, Caracas, 1995. Venezuela; menciona al clientelismo político como una de las recetas ofrecidas para dicha
Palabras clave: clicntel ismo, partidos, ncoliberalismo, Amér ica Latina. refonna y, más adelante, alude a «la actual masa amorfa de funcionarios ...luchando contra
el clientelismo político».
NUEVA SOCIEDAD 145 140
privados donde pueden producirse tanto iniciativas excelentes como
abusos ignominiosos por parte de «las redes informales de intercambio»
(L~mnitz). Si en un momento dado este escrutinio de opinión no se
venfica, muc~a~ veces es más ~or el escaso desarrollo de esa opinión que
por responsabilidad de los partJdos que, aunque ciertamente no dejarán de
apro~echarse de ~odo aquello que les haga la vida más fácil, también
termman retrocediendo cuando dicha opinión reacciona. Para demostrarlo
basta considerar desapasionadamente la evolución del sistema político
ven~zolano a p~tir del intento de golpe de febrero de 1992, cuando los
partidos han temdo que defenderse incesantemente contra movimientos
hostiles y beligerantes de opinión urbana.
De 1? anterior se deducen dos conclusiones complementarias. Una lleva
a c~eshonar el empleo del término «clientelismo» sin ton ni son, la otra
obh~~ a reco~ocer q.u~ condiciones de democracia restringida, así sea
partidtsta, seran propiCias al auge del clientelismo tal como se lo entiende
típicam~nte. ~in embargo, también es necesario preguntarse qué diferen-
Cia al c.hentehsmo partidista del tradicional. Al respecto debe decirse que
un part1does verdadero ~uando muestra un alto grado deimpersonalización,
de fom1a tal que s~s ~~~mbr?s se identifican y luchan por una causa que
no_ se agota en la md1v1du~hdad de sus dirigentes. Sin embargo, en los
pats,es do~de llegaron a ex1stir realmente, los partidos no operaron en un
vac10 ~oc1al. ~os «patrones» tradicionales fueron expropiados de los
mec~msmos chentelares que habían sido funcionales a su dominación
previa, pero estos mecanismos continuaron como fonnas llenas con un
nue~o contenido que resultaron muy convenientes, porque los partidos que
supteron aprovecharlas lograron una ventaja electoral considerable frente
a su~ adversari?s tra~icionales o los partidos surgidos después, que si
quenan c~mpet1r debwn adoptar de alguna manera el modelo tan exitoso
que ~ombmaba las nuevas ideologías con un Mbil aprovechamiento de
perstste_ntes formas tradicionales. El «patrón» partidista, sin embargo,
dep~~d1a en forma fundamental del partido que había prohijado sus
habi.II?ades, lo que se dem~estra por el hecho de que si perdía el apoyo
parttd1st~ se esfum~ba su eh enteJa. La capacidad de generar esta situación
mt~rmedta entre. chentelismo tradicional e institucionalidad es una proeza
de mvent1 va soc1al que hay que acreditar a partidos como el PRI el APRA
Acción Democrática, Liberación Nacional, el Partido Liberal c~lombian~
y otros más.
Por lo tanto, una de las preguntas que quisiéramos responder con este
ensayo es q~é ha ocurr.ido con esas formas del el ientelismo partidista ante
las nuevas ctrcu.nstancl~s.de los años 90: ¿han sencillamente desaparecido
o, p~r el contran?, perviVIdo y, en tal caso, cuáles han sido las adaptaciones
sufn~as, tan ef1caces como para, si tal fuere el caso, haber podido
El clientelismo
latinoamericano enganarnos respecto de su desaparición? Sin embargo, al revisar ciertos
pla~teos teóricos ?obre el clientelismo vemos con perplejidad que, en
forma parte de esa
re~hdad, no tendna porque haber ningún cambio, porque las relaciones
zona intermedia chentelares ya prefiguraban y preparaban el utilitarismo que suponíamos
que aun habiéndose ram~ante sólo ~n los órdenes liberales de nuevo cuño. Tales planteos
transformado, configuran al chentehsmo como relación puramente utilitaria donde cada
perdura favor obtenido tendría una contraprestación correspondien~e e n forma
NUEVA SOCIEDAD 145 141
inmediata y simétrica (Guevara). En el caso del sistema polrtico venezo-
lano, estarían estrechamente relacionadas con la crisis que constatan al
pasar dicho sistema y sus partidos de una legitimación ideológica hacia una
legitimación puramente utilitaria. Aquí surgen, sin embargo, inquietudes
de un alcance mucho más profundo que las estrictamente referidas al
clientelismo, pues se trata de preguntarse si es que alguna vez y en alguna
parte puede Jo utilitario ser fundamento verdadero del orden político.
Al respecto, y antes de seguir con estas consideraciones, debe decirse
que acaso sea confuso entender por utilitarismo cualquier acción dirigida
a la consecución de cualquier tipo de fines. Sólo tiene sentido, a nuestro
entender, hablar de utilitarismo frente a una determinada estructura de
fines donde el comportamiento político se disuelve en un conjunto de
relaciones diádicas, a menudo corruptas (Little) dirigidas a establecer
transacciones perecederas en las que cada actor busca satisfacer intereses
individuales de corto plazo. Por consiguiente, en la medida en que las
relaciones políticas estén compuestas no sólo por intereses de mayor
alcance que los puramente individuales sino también por rasgos formales
como elementos jerárquicos y asimetrías y una mayor perdurabilidad en el
tiempo, entonces nos encontramos más allá de lo estrictamente utilitario.
Por eso nuestra tesis en cuanto a la legitimación estable de un sistema
político es que ésta sólo se logra en la medida en que tales elementos se
encuentran presentes y que entre dos extremos irreales como son, por una
punta, el utilitarismo propiamente dicho y, por la otra, la institucionaliza-
ción proclamada por los modelos cÓnstitucionales formales, es donde se
ubica y mueve la realidad política. Y en este sentido, el clientelismo
latinoamericano forma parte de esa zona intermedia que aun habiéndose
transformado, perdura. A continuación nos referimos a la configuración
de la realidad clientelar en América Latina.
Rasgos de la situación
Protección y seguridad. El clientelismo es una de las estructuras socio-
políticas que dan respuesta a la necesidad básica de protección, al viejo
problema hobbesiano de escapar de la guerra de todos contra todos. El
modelo basado en esa variable fundamental predice, en consecuencia, que
si otras formas concebidas para satisfacer finalidades semejantes no
cumplen se producirá, entonces, una reversión hacia estructuras organiza-
ti vas básicas, una de las cuales es el clientelismo.
Los desórdenes creados en América Latina por la instauración de
políticas e ideologías distintas a las proclamadas, así sea retóricamente,
por los partidos populistas y a las que conformaban su cultura política, no
tienen fácil arreglo por parte de la institución que se supone dirigida a
enfrentarlos: el Estado. Asistimos por todas partes a fenómenos revelado-
res de estas dificultades y de los urgentes desafíos que generan. Muchos
de ellos, como la crisis de los partidos, son anteriores a los programas de
ajuste macro y microeconómicos, pero contribuyen a agravarlos. Por
consiguiente, una ulterior predicción del modelo es que, lejos de desapa-
recer, las formas clientelares adoptarán nuevas modalidades o serán
sustituidas oor otras aue conservarán fuertemente varios de sus rasgos.
NUEVA SOCIEDAD 145
142
Hay países donde tales fenómenos están adquiriendo una gran escala.
El poder del narcotráfico en Colombia no sólo se deriva de lo lucrativo de
este delito, sino también de la legitimidad que adquieren sus jefes aplican-
do los recursos .a su disp?sición para granjearse una base de apoyo popular,
como lo atestigua la Imagen en los barrios pobres de Medellín del
desapa~ecido ~scobar Gaviria. Es cuestión de tiempo, por otra parte, para
que .la ms~gundad de las ciudades latinoamericanas vaya llevando, de
contmuar mcontrol~do el fenómeno y hacerse crónico, al surgimiento de
«capi~anes» de vecmos aterrorizados que, una vez que demuestren su
capacidad para federar iniciativas y movilizar la tremenda energía del
miedo de las clases medias, se conviertan en factores de poder a ser tenidos
~n cu.enta por los políticos. Esta energía también podría encontrar cauce en
Iglestas, sectas u otras formaciones sociales insólitas, con lo cual estaría-
mos ante la perspectiva no sólo del clientclismo sino de una feudalización
general donde las instituciones aún se convertirían en más formales de Jo
que .Ya so~, o incluso, como salida desesperada y contrapuesta, a la
conftguracJOn de un neofascismo latinoamericano. El panorama se reve-
laría todavía menos propicio si se tiene en cuenta el dato ya apuntado de
que las perturbaciones derivadas de por sí del establecimiento del mercado
no e~iminarán, en este contexto, el clientelismo sino que generaran nuevas
versiOnes adaptadas a la situación.
Gerencia política y pública. El mercado, tomado en serio, no elirnjna Jos
problemas de dirección social. Por el contrario, provoca demandas de
eficiencia pública y de conformación de estructuras modernas de control
Y regulació.n que la clase partidista latinoamericana se había permitido
tomar a la hgera. Antes de los ajustes en curso, los gobernantes se habían
revelado osadamente aventureros, como ocurrió en Venezuela con el
primer gobierno de Carlos Andrés Pérez, o lamentablemente incompeten-
tes co~o ~n el ~aso de Alan García en el Perú. Dentro de un esquema de
tut~laJe chentehsta se ~or~entaron desde la política nuevos sectores empre-
sanales? «nuevos capitahstas» y se desataron dinámicas que ya no eran
susceptibles de ser encauzadas mediante la acostumbrada politiquería. Los
resultados se verían unás décadas más tarde.
:~ra enfrentar el desborde de las transformaciones y problemas, Jos
poht1co~, apel~ron a r~es~ructurar el clientelismo. Irrumpió una nueva
gene~a~10n de mterrnedianos llamada a aportar sus pericias para las nuevas
cond~cwnes de la lucha electoral o de su financiamiento. Se encargaron del
trabaJO suc1o y hasta de los negociados corruptos destinados a crear la base
económic~ personal .que ~onsidcraban imprescindible para el éxito políti-
co de sus Jefes. La h1stona de las relaciones entre Collor de Mello y P.C.
Farías, no por sus rasgos grotescos y escandalosos en extremo (Da Mota
Menez~s). deja de ser p.aradigmática de otras semejantes reveladas por
casos snmlares y conocidos como los de Ernesto Medina en Colombia u
Orlando García en Venezuela, y otros ocultos que terminarán quizá por
aflorar.
Por otra parte, en la etapa posterior, cuando se planteaba la necesidad
de adoptar la política económica de ajustes, la decisión fue tornada más
desde un certero instinto para olfatear el rumbo de los nnP.vfl~ tit>mn""
143
NUEVA SOCIEDAD 145
característico de dotados animales políticos como Carlos Mené'm o Carlos
Andrés Pérez, que con verdadero conocimiento de causa. Para darle base
técnica a lo puramente instintivo debían conseguirse personeros que
aunaran la pericia económica con la destreza política. Que el primero lo
haya logrado y el segundo no, explica en gran parte la suerte de las
respectivas experiencias 2 • .
Pero el problema no sólo se reveló agudo para la conducc1ón de los
asuntos públicos, sino también en el campo de las relaciones privadas. entre
los patrones y su nuevo tipo de intermediarios. Algunos de éstos, leJOS de
poseer las capacidades de modernos gerentes que descargan a sus J~fes de
afanes excesivos, se caracterizaban más bien por una colosal audacia para
asumirlos, sin otra capacidad gerencial que la triquiñuela y experticia para
negociaciones dudosas -aunque de gran rentabilidad si su~ jugadas ten~~n
éxito. Esta incompetencia y también el hecho de que trabaJaran en funcwn
de sus propios intereses, y no únicamente de quienes se suponía los
mandaban, les creó a éstos problemas de «agencia>)3 no sólo en el gobierno
sino también en otra zona clandestina -o casi- de asuntos. La torpeza de
estos agentes explica la sucesión de escándalos que ~n l?s últimos a~os ha
caracterizado la política latinoamericana; para penodistas y oposttores
con cierta vocación investigativa se hizo fácil la denuncia de aquellos
hechos, hasta el punto que en casos corno los de Carlos Andrés Pérez (su
segundo gobierno), Collor y paradigmáticamente ~mesto Samper, buena
parte de sus períodos gubernamentales se fueron en mtentos por apagar los
2 Para el caso venezolano y el desconcierto de los técnicos frente a la política, v. Naím ..
3 El «problema de agencia>> consistente en la situación donde un agente actúa para su prop~o
beneficio a costa del principal a cuyo servicio está, es una categoría desarrollada en la teona
económica y financiera actuales y que tiene gran interés para la política. entre otras cosas
porque en dicha teoría se precisan con rigor característico las formas perfectamente
.............:+. ...... hla ... ,t,.. t"' l tfnn ,.4p. ortn~f"iñn (" Jpnc;:pn 1 QRt; V 1 QQd~
 NUEVA SOCIEDAD 145
144
incendi~s desatad~~ en gran parte por sus supuestamente hábiles gestores
de conftanza. Pohttcos expertos, fallaron sin embargo en toda la Ifnea
cuando llegar?n al desti?~ principal buscado toda su vida, y crearon
~roblemas de mgobernabthd~d es~ecialmente agudos para países que no
t1enen pausa ante los perentonos e mc~ementes retos de la globalización y
que, dado el rumbo que han emprend1do, no pueden permitirse la repeti-
ción de crisis similares.
El sistema de complicidades clientelares no sólo se manifestó como a
menudo se plantea en la literatura, a través de acciones de inte~cambio
~ntre part~ ~parte ~ino también_de sospechosas omisiones tales como la
mfradotac10n y laxttud de orgarusmos de control. En el campo financiero
ello se_ revelaría de consecuencias devastadoras en las sucesivas crisis
bancartas desatadas en Venezuela a partir de 1993, cuando se cosechan los
frutos pe~ers~s de la siemb~ade «nuevos capitalistas» (Pantin) y se revela
una ve~ mas la m~ompetenc1ade un Estado carcomido desde adentro junto
c?n la_ ~mpotencta de muchos verdaderos gerentes públicos frente a una
sttuacJOn que ellos no habían creado pero que tenían que afrontar.
El_derr~mbe de los partidos. Como ya hemos apuntado, resulta curiosa
la mten~1dad ~on que se habl~ en América Latina del clientelismo partidis-
ta al rrusmo t1empo que cas1 en todas partes se asiste al deterioro de los
partidos. Este deterioro tuvo tanto causas endógenas a cada sistema
politico nacional como exógenas. Sin embargo, sólo llegaríamos a com-
prender la fuerza de las primeras cuando uno tras otro se produjo el
derrumbe de figuras políticas hasta entonces respetadas. Significativo es
el c~o de _C~Ios ~al m~ ~e_Gortari, quien al terminar su presidencia era
candtda~o md1scut1do admgtr la entonces futura Organización Mundial de
ComerciO (OMC), y cuya trayectoria se revelaría, casi de inmediato, como
la de un representante típico de los típicos vicios de una de las familias -
en ~entido estricto-, miembro, a su vez, de la gran «familia revolucio-
nana» del PRI (Camp). Una vida política curiosamente paralela con la de
Carlos A~d~és Pérez, en tanto ambos dado un momento llegaron a tener
más prest1g10 fuera que dentro de sus países.
Hasta cierto punto hay que considerar inevitable la decadencia partidis-
ta como función del puro transcurso temporal. Para los años 80 cuando
entra en auge la crítica antipartidos, ya eran venerables dentr~ de las
condiciones_ latinoamericanas formaciones políticas como el PRI, el
ft.-PRA, Acctón Democrática, ~iberación Nacional, el Justicialismo argen-
tJ~o, P?r no ha~lar de los partJdos que ya venían desde el siglo XIX. A sus
Resulta curiosa dtre~cJOnes se mcorpora una nueva hornada de dirigentes políticos que
la intensidad sustJtuyen y, frecuentemente, se contraponen a las figuras patriarcales
con que se habla fundadoras. Estos nuevos líderes se formaron en condiciones distintas
del clientelismo dent~o de sistem~s ya ~stablecidos, donde la lucha política no era ya la de
partidista los ttempos he~otcos Sino_ la de las actuaciones y negociaciones propicias
mientras en casi a la con~ormac1ón de_gob1ernos estables y a los apoyos y financiamientos
~ecesanos p~~a l~s tnunfos electorales; donde la corrupción del autorita-
todas partes
~smo y e! mtlttansmo había sido superada gracias, entre otras cosas, a la
se asiste al deterioro mstauractó? de nuevas maneras de corrupción. Las formaciones partidis-
de los partidos tas se mant1enen pero su contenido y sustancia ha variado notablemente.
NUEVA SOCIEDAD 145
145
Es la diferencia que se encarna en lide-
res como Juan Domingo Perón y Carlos
Saúl Menem, Lázaro Cárdenas y Car-
los Salinas de Gortari , Víctor Raúl
Haya de la Torre y Alan García, Rómulo
Betaneourt y Carlos Andrés Pérez ...
Los programas de ajuste, requeridos
por implacables exigencias internas y
externas, ponen una puntilla más en los
agotados organismos partidistas, pues
se produce una colisión entre las ideas sociales cultivadas por aquéllos y
las piruetas dialécticas que es necesario realizar para aplicar, desde el
gobierno, políticas de inspiración fundamentalmente economicista y jus-
tificarlas ante las bases partidistas. Se produce un distanciamiento entre los
líderes en función gubernativa y las direcciones de sus partidos. Los
primeros también por esta razón se ven obligados a constituir sus propias
redes de apoyo que, a menudo, adoptan Jos perfiles clientelares ya
examinados.
La vuelta al prepartidismo. Aunque han animado escenarios políticos a
menudo peligrosamente congelados, no puede decirse que los retrocesos
de la dominación partidista hayan mejorado la situación. Gobiernos
surgidos al calor de climas electorales antipartidos han demostrado ser
todavía más problemáticos que los pártidistas, con el agravante de haber
caído en los vicios del personalismo y de la carencia de equipos ministe-
riales coherentes. Por otra parte han revivido formas clientelísticas tradi-
cionales que parecían desaparecidas.
La alternativa de la llamada sociedad civil ha reanimado espacios
políticos peligrosamente congelados en sus modos de representación y
participación, pero aún no está claro qué puede ofrecer más allá de la
manifestación de una inconformidad. En todo caso, es cada vez más
evidente que los proyectos surgidos de la sociedad civil, para ser perdura-
bles tendrán que cuajar en movimientos políticos estables, es decir, ¡en
partidos! Para evitar caer en los fracasos de sus antecesoras, estas organi-
zaciones deberán aprender y corregir deficiencias; sin embargo, a la larga
se verán confrontadas con los mismos problemas y las mismas hostilida-
des. Por otra parte, los dirigentes de la sociedad civil que aún se resisten
a esta salida están aprendiendo aceleradamente modos de actuación que
los conducen insensiblemente a la formación de sus propias clientelas, las
cuales son también otro factor de regre~o al prepartidismo tradicional.
La democracia restringida. Lo más preocupante de esta situación es que
una economía de mercado no sólo requiere de fuertes contrapesos jurídicos
sino también políticos. El desmantelamiento de los partidos originado
tanto por sus propias miserias como por factores externos significa
también el desmantelamiento de canales de acceso de las masas a la
política. Las expectativas puestas en outsiders salvadores o en figuras
faranduleras en función política, esconden a la larga modos de participa-
ción política más restringida que las que ofrecían los viejos partidos.
NUEVA SOCIEDAD 145
Nuestra hipótesis es que, en las actuales condiciones regionales, una
mentalidad mercantil, rampante no sólo en lo estrictamente económico
sino también en lo político, no eliminará nuestros acostumbrados mores
clientelísticos sino que los aprovechará en un sentido de democracia
restringida aunque engañosamente disfrazada por todas las formas de un
mercadeo político dotado de avanzadas tecnologías gerenciales.
Conclusiones
En este trabajo no hemos aceptado el uso propagandístico y acrítico del
término «clientelismo», pero de algún modo consideramos fructífero el
concepto que encierra. Hemos intentado aplicarlo al análisis político
latinoamericano en las nuevas condiciones generadas por los programas
de ajuste económico.
En este sentido, es falsamente obvio deducir la desaparición del
clientelismo bajo las condiciones de la economía de mercado y su
sustitución por mecanismos puramente utilitarios. Hemos cuestionado
que ello sea siquiera posible en cualquier orden político con o sin economía
de mercado.
El Estado latinoamericano se ha visto debilitado ante los embates del
clientelismo, que Jo han dejado inerme y sin autoridad ante la crítica
masiva que debe enfrentar. Un ulterior debilitamiento estatal no planifica-
do y a merced de peripecias y modas del momento. podría conducirnos a
otro monótono ciclo de cambios y reacciones tan frecuentes en nuestra
historia. Por eso es una tarea urgente la reflexión sobre la implantación del
mercado no sólo desde la economía sino también desde la perspectiva de
las otras ciencias sociales.
Por ello debe rescatarse el papel de los partidos políticos. No es
aconsejable escatimar la crítica, ni comprometerse con la perduración de
los partidos existentes, sin embargo debe subrayarse su necesidad y
advertir contra los peligros de un embate que conduzca a la destrucción de
la idea misma de partido.
Es igualmente cierto que la escala de los problemas latinoamericanos,
entre ellos el papel de nuestros países en el nuevo mundo global y la forma
como se plantea en este contexto el viejo problema del desarrollo, así como
otros más específicos y acuciantes como el narcotráfico y la corrupción,
rebasan la capacidad de las estructuras políticas nacionales. La esperanza
que albergamos es que la misma escala de estas cuestiones sea un acicate
si no a un utópico Estado latinoamericano, sí a formas de mayor coopera-
ción e integración política frente a los interlocutores mundiales que
complementen a las económicas. En todo caso, el pensar globalmente la
problemática del continente, no sólo desde la economía sino también
desde la politología y la sociología, es una forma de contribuir a que se
avance en tal camino.
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 NUEVA SOCIEDAD 145 149
CUANDO LA CORRUPCION narcotráfico. Pero el fenómeno no se agota en la relación narcÓtraficantes-
INVADE EL TEJIDO SOCIAL política, es mucho más complejo y extendido, tiene múltiples formas de
expresión y afecta al conjunto del tejido social.
En este ensayo busco ofrecer una perspectiva de la multidimensionali-
dad y extensión del fenómeno, para lo cual desarrollo en el primer aparte
El inusitado auge de la co- una conceptualización amplia que permite aprehender la corrupción en el
rrupción en Colombia du- Estado y en la sociedad en su conjunto. En segundo lugar, me detengo en
rante los últimos años, se la presentación de algunas de las manifestaciones más relevantes de la
explica en alguna medida corrupción, a partir de lo cual en el tercer aparte propongo una serie de
por ser una sociedad entran- hipótesis explicativas de la magnitud y especificidad de la corrupción en
sición, fuertemente impac- Colombia.
tada por los acelerados pro-
cesos de modernización ¿Qué se entiende por corrupción?
económica y social. La
precariedad del Estado, la Generalmente se define la corrupción como «abuso de los deberes de
debilidad Institucional y el funcionario público para beneficio propio» 1• Concepción restrictiva y
auge del narcotráfico se unidireccional que la radica en cabeza de gobernantes y funcionarios
coluden para configurar el públicos, debido a que el imperativo ético de su comportamiento es la
complejo paisaje actual. La subordinación del interés particular al público o general. Desde esta
sociedad colombiana no ha perspectiva, la corrupción en la administración pública es el «fenómeno
logrado construir claras por el que un funcionario público es impulsado a actuar en modo distinto
fronteras entre lo público y de los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particu-
lo privado, ni desarrollar una lares a cambio de una recompensa2».
Jaime Zuluaga Nieto ética de lo público. Desde En el sector privado, contrario sensu, se acepta la prevalencia del
sus orígenes el Estado fue interés particular sobre el público o general, como quiera que tal es el
E ntre cuatro y seis millones
de dólares fueron aporta-
dos por las organizaciones del
<<privatizado>>, al ser coloca-
do al servicio de los intere-
sentido propio de la actividad privada. Desde luego es necesario que ello
se logre respetando las reglas del juego establecidas, esto es, acorde con las
ses particulares de una elite. normas de la competencia y con las leyes que regulan la actividad privada
narcotráfico a la campaña elec-
para ccarmonizarla» con el interés general. Supuestos estos elementos, hay
toral del presidente Ernesto
corrupción en el sector privado cuando se actúa de una manera tal que se
Samper. El presidente fue juz-
violan las «reglas del juego, los estándares normativos y de valores del
gado por estos hechos y absuelto por el Congreso. En contraste, el gerente
sistema, esto es, cuando se transgreden las leyes de funcionamiento de la
y ex-ministro de Defensa, el director administrativo y el tesorero de la
economía de mercado, las normas y valores con el propósito de obtener
campaña están detenidos y procesados por enriquecimiento ilícito; éste
ventajas».
último acaba de ser condenado a cinco años de prisión. Nueve congresistas
A partir de esto podemos definir en general la corrupción como los
están detenidos por los delitos de enriquecimiento ilícito y nexos con el
comportamientos sociales individuales o colectivos transgresores de los
narcotráfico, y muchos más están siendo investigados por la misma causa.
estándares normativos de las sociedades o sistemas. Estándares que son
Las cabezas de los organismos de control se encuentran sub-judice:
variables, por lo cual la calificación de los comportamientos como corrup-
procurador y viceprocurador de la Nación están detenidos. El primero por
tos remite siempre al contexto histórico social y al sistema de valores
enriquecimiento ilícito, testaferrato y falsedad procesal; el segundo por
falsedad procesal. El contralor general de la República está siendo inves- prevaleciente. Conductas consideradas como corruptas en una sociedad,
tigado por la Fiscalía por posible enriquecimiento ilícito; un ex-contralor no necesariamente lo son en otras; o las que son socialmente aceptadas
para el sector privado no lo son para el público, etc. Los comportamientos
está detenido y procesado por ese delito.
de individuos o empresas que recurren a sobornos, «tajadas», regalos, etc.,
Estos hechos dan una idea aproximada de la situación de corrupción
son tratados con benevolencia o franca complicidad social. Hasta se los
política por la que atraviesa Colombia y del impacto que en ella tiene el

JAIME ZuLUAGA NIETO: profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacio-
nales- fEPRI, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá
Palabras clave: corrupción, narcotráfico, sistema político, Colombia.
1 Peter Eigen: «La corrupción en los pafses desarrollados y en desarrollo. Un desafío de los
'90" en Contribucirmts ~ 4/1995, Buenos Aires, p. 9.
2 Adela Conina: «El paradigm:1 ético del Estado contemporáneo» en La Corrupciún al
descubierto. Ministerio de Gob1erno. Bo2otá. 1994. o. 107.
NUEVA SOCIEDAD 145 150
aprecia como estrategias empresariales necesarias, o correctivos indispen-
sables para superar la ineficiencia estatal que afecta negativamente el
curso de los negocios. La relatividad en la valoración del acto corrupto es
tal que en algunos países del Norte se aplica una política impositiva que
permite deducir como gastos empresariales los sobornos pagados a funcio-
narios de países del Sur-l.
La corrupción comprende un conjunto de actividades y relaciones que
atraviesan la sociedad; se puede producir en el sector público y en el
privado, en el comportamiento del funcionario y del ciudadano. En
síntesis, la corrupción tiene por escenario tanto el Estado como la sociedad
civil. La magnitud que ha adquirido la corrupción en las. sociedades
contemporáneas no es ajena a la hegemonía de la economía de mercado;
la posesión de la riqueza económica y el consumo de bienes devienen en
objetivos de vida para amplios sectores de la población, por lo cual se
desarrolla una fuerte tendencia a adaptar los códigos éticos al desarrollo de
actividades sociales orientadas fundamentalmente a la búsqueda de bienes
externos4 • Mutación de valores que favorece una creciente complicidad
social con las conductas corruptas.
Corrupción multidimensional
Un agudo observador de la realidad nacional anota que Colombia se
sumergió desde 1975 en una crisis moral en la que se articularon la
prosperidad derivada de las «bonanzas» del café y la marihuana, el
desbordamiento de la corrupción, la ausencia de mecanismos para contro-
lar la concentración de la riqueza y la pérdida de legitimidad del Estado5.
En 1975 el procurador general declaraba que la «corrupción administrati-
va [estaba] generalizada». Por su parte la Asociación Nacional de Institu-
ciones Financieras (ANIF), entonces presidida por el economista Ernesto
Samper, advertía en 1977 que como consecuencia del papel preponderante
de las «mafias» la «empresa está amenazada por una nueva forma de
delincuencia organizada». Y a su vez la Asociación Nacional de Industria-
les (ANDT) aceptaba q~e importantes empresas habían quedado en manos
de la llamada «clase emergente~~. Con razón desde 1976 el presidente
Alfonso López Michelsen reconocía que «la descomposición social es más
grave de lo que se supone».
En países 3 P. Eigen: ob. cit., p. 20.
4 A propósito del carácter interno o externo de los bienes que se propone conseguir el hombre,
del Norte sostiene Cortina que las actividades sociales se caracterizan por <<tender a alcanzar unos
se permite bienes que son internos a ella misma y que ninguna otra puede proporcionar. También su
deducir desarrollo permite conseguir otro tipo de bienes a los que llamamos externos porque son
comunes a distintos tipos de actividades y no especifican a ninguna de ellas ... como el dinero,
como gastos el prestigio o el poder>>. Hay corrupcián de las actividades e instituciones cuando quienes
.empresariales participan en ellas abandonan la búsqueda de los bienes internos por los que cobran sentido,
los sobornos y optan por la búsqueda de bienes externos: poder, ventajas económicas y/o sociales; v. A.
Cortina: ob. cit., p. 107.
pagados 5 Daniel Pécaut: Crónica de dos décadas de política colombiana 1968-/988, Siglo XXI,
a funcionarios Bogotá. La referencias a la corrupción y penetración del narcotráfico hechas en el párrafo
rlP. n~ ÍSP.S rlAI ~!Ir sil!uiente son tomadas de esta obra, pp. 292-296.
NUEVA SOCIEDAD 145 151
Esta situación de corrup-
ción generalizada contribuyó
a la deslegitimación de las
instituciones públicas y pri-
vadas, agudizó la perversión
de las costumbres políticas y
de las prácticas económicas.
El Estado fue incapaz de con-
trolar estos procesos que, ar-
........
·111
ticulados a las presiones de la
nueva elite económica surgi-
da del narcotráfico para con-
quistar espacios políticos,jun-
to con la intensificación de
las violencias narcoterroris-
ta, paramilitar y guerrillera
condujeron al país, al final de
los años 80, «al filo del caos»,
en una de las más profundas
crisis de este siglo. Diversas
respuestas se diseñaron para enfrentar la expansión de la corrupción:
reformas de estatutos de contratación administrativa, del código penal, y
creación en 1990 de la «Misión par.a la moralización y eficiencia de la
Administración Pública». Pero las medidas más importantes fueron las
adoptadas en el marco del cambio en el modelo de desarrollo y la
Constitución de 1991.
Supuesto que la corrupción es favorecida por «condiciones estructura-
les de la organización y el funcionamiento de los Estados» resultaba
imperioso introducir reformas estructurales para reducir y controlar la
corrupción, que había alcanzado límites socialmente intolerables6 •
Eso fue lo que se pretendió al impulsar la desregulación estatal, la
privatización de empresas públicas para eliminar los monopolios estatales,
racionalizar trámites y regulaciones e impulsar la competencia en el
mercado, en un proceso de adecuación del Estado y la economía a las
exigencias de la internacionalización económica y la globalización. Así
como al propiciar, mediante la Constitución de 1991, la superación del
control hegemónico bipartidista del Estado, estimular la competencia
política, fortalecer la justicia, las instituciones de fiscalización y los
mecanismos de control ciudadano.
6 En medio del proceso constituyente, el procurador general sostuvo que la corrupción en las
diferentes entidades oficiales «en los últimos :uios se había incrementado en un 300 por
ciento». Y el ex -presidente Lleras Restrepo afi rrnaba que «quizá más urgente que la reforma
constitucional, es la tarea moralizadora de la Nación. En lo que toca a los organismos
gubernamentales, puede decirse, sin temor a ser contradicho, que funcionan mal . ... En varios
de ellos han ocurrido hechos punibles que no se habrían podido llevar a cabo bajo una
dirección competente, y en algunos son los directores mismos quienes aparecen comprome-
tidos en prácticas que han hecho perder al Estado sumas en extremo cuantiosas.>> en El
Espectador, 17/3/91, cit. en Antonio José Cancino: Corrupcifin Administrativa y Delincum-
cia Judicial, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1994, p. 248.
NUEVA SOCIEDAD 145 152 NUEVA SOCIEDAD 145 153

En otros términos, se buscó fortalecer los mecanismos competitivos en El ex-director de la Policía Nacional, general (r) José- Guillermo
los «mercados» político y económico mediante un rediseño de las «reglas Medina Sánchez acaba de ser condenado por la Corte Suprema de Justicia
del juego», en la perspectiva de que la dinámica de los mercados a cinco años de prisión por el delito de enriquecimiento ilícito. Son
autorregulados opere como factor de control de la corrupción. Sin embargo múltiples las denuncias por irregularidades en la contratación con provee-
hasta ahora los resultados no han sido los esperados. dores, nacionales y extranjeros, de las Fuerzas Armadas. Se cuentan por
Un detallado estudio sobre corrupción administrativa auspiciado por la centenares los miembros de la Fuerza Pública sancionados por vínculos
Contraloría General de la República estableció en 1994 que «existe la con el narcotráfico o por el delito de enriquecimiento ilícito. Los cuerpos
creencia generalizada de que la corrupción se ha extendido a un ritmo de seguridad de las organizaciones del narcotráfico se alimentan de ex-
particularmente acelerado durante los últimos veinte años. Combatirla militares, y es frecuente la participación de policías en servicio activo en
resulta extraordinaria- bandas de secuestradores, <~aladores>> de carros y otras formas de delin-
mente difícil por cuanto cuencia organizada.
- -.:...:.:: :,. ~c::::c. ;.j(W:
...
el Estado, encargado de En relación con la corrupción en el Poder Judicial una reciente inves-
hacerlo, puede estar tan tigación concluyó: «Siempre habíamos creído que el problema de la
afectado que no tenga en z:-:
M-·-··--.M, .'
- corrupción en la Justicia y de sus jueces y empleados subalternos era
su interior la fuerza ne- 1 . mínima y que la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público constituían
cesaria para asumir la ejemplo de pulcritud frente a las demás ramas del Poder Público ... pero
tarea»7 • El estudio revela estos sectores de la administración han sido gravemente contaminados ....
que la corrupción invade El Poder Judicial colombiano cae estruendosamente en el abismo del
todos los niveles de la enriquecimiento ilícito, de la prevaricación, de las coacciones, de las
administración: nacio- falsedades ...»9•
nal, departamental y mu- Procuraduría y Contraloría han sido también penetrados por la corrup-
nicipal, y compromete ción, especialmente por la del narcotráfico: el procurador y el viceprocurador
ministerios, fuerza públi- se encuentran detenidos; un ex-procurador delegado para la vigilancia
ca, establecimientos pú- administrativa, hoy abogado defensor de uno de las cabecillas del narco-
blicos, empresas indus- tráfico, se encuentra detenido por enriquecimiento ilícito. El ex-contralor
triales y comerciales del que dirigió la campaña de moralización de la administración pública y
Estado y cuerpos colegiados. Ya la «Misión para la moralización y participó en la redacción del Estatuto Anticorrupción está preso por
eficiencia de la Administración Pública» había evidenciado la magnitud enriquecimiento ilícito. El actual está siendo investigado por el mismo
de la corrupción en la administración central: de 14.119 funcionarios delito.
destituidos y 19.358 sancionados durante sus dos años de funcionamiento, No hay duda: el Estado es objeto y fuente de corrupción. Cuando la sal
el 93% pertenecía a Jos ministerios. se corrompe.. . es ilustrativo de la existencia de un tejido social profunda-
Según la percepción ciudadana, las entidades más corruptas son, en su mente descompuesto.
orden, el Departamento Administrativo de Tránsito y Transportes, la
Policía, el Instituto de Seguros Sociales (ISS), las empresas municipales Partidos y corrupción
(servicios de agua, energía y teléfono), la Aduana (hoy desaparecida) y la
Alcaldía; para los empresarios son la Aduana, el ISS, la Administración de Se supone que la vida política tiene por fin la defensa y realización de El control
Impuestos, Tránsito y Transporte, empresas de servicios públicos y las intereses públicos, y que es una actividad desinteresada en la medida en hegemónico
entidades distritales/municipalesR. que el político renuncia a intereses egoístas. Como quiera que es una del Estado
Lo más dramático de esta situación es que la corrupción afecta a las actividad que lleva el fin en sí mismo, la realización del fin proporciona un por el bipartidismo,
instituciones encargadas de garantizar la seguridad ciudadana, impartir placer que alimenta el deseo de seguir realizándola. La «corrupción se en ausencia
justicia y ejercer el control de la administración pública, como la Contra- produce, al parecer, cuando la actividad política no satisface por sí misma de oposición
loría y la Procuraduría. a los políticos de oficio ... y por eso quienes se dedican a ella buscan y de mecanismos
también la promoción de su fortuna privada» 10• eficaces de control
El abandono del fin en aras de la promoción de intereses privados es el
7 Fernando Cepeda Ulloa (comp.): La corrupcitítl administrativa en Colombia. Diagmístico demoninador de la corrupción política en todo el mundo; y la corrupción
del poder público,
y recomendaciones para combatirla, Tercer Mundo- Contraloría General de la República- permitió que
Fedesarrollo, Bogotá, 1994, p. 31. el Estado
8 Esos son los resultados que arrojan las encuestas sobre el problema de la corrupción
administrativa realizadas entre el público en general y los empresarios; v. F. Cepeda (comp.):
9 A.J. Cancino: ob. cit., p. 233. fuera tratado como
1O V. A. Cortina: «El paradigma ético del Estado contemporáneo» en ú1 corrupción a/..., p.
ob. cit., pp. 105-122.
120.
un «botín político»
NUEVA SOCIEDAD 145
154 NUEVA SOCIEDAD 145 155

de los políticos ha terminado por contaminar y desprestigiar a la poi ftica 11 • •

1994) las listas para Cámara pasaron de 486 a 628, y para Senado de_143
Colombia no es una excepción. Pero entre nosotros ha adquirido especial a 251. En estas condiciones la financiación de las campañas se convierte
significación por la debilidad de los partidos y la presencia del nar-
cotráfico. en empresa particular de cada candidato, que debe buscar recurs?s para
garantizar su elección, y termina ~potecán?ose a sus fi~~n~1adores
Los partidos, más que espacios de representación de intereses ciudada- cualesquiera que sean. Y con tal canttdad de hstas es mu~ d1f1~1l que se
nos, han operado como instrumentos al servicio de una clase política para
pueda ejercer una eficaz fiscalización sobre las fuente.s de f~na.ncla~~~~to.
obtener beneficios personales. El control hegemónico del Estado por el
Diez congresistas detenidos por testaferrato o ennquec1m1ento 1hc1to,
bipartidismo, en ausencia de oposición y de mecanismos eficaces de
y más de un centenar investigados por ha?er sido even~alme~te favore-
control del poder público, permitió que el Estado fuera tratado como un
cidos por los dineros del narcotráfico const1tuyen unarad10grafladel grado
«botín político» y favoreció al extremo las prácticas clientelistas. La de penetración de los dineros «Calientes» en la política, to~o lo cu~l .se
apropiación y distribución privada de los empleos públicos, la asignación
produjo con el beneplácito de un significativo sector de las eh tes tradiCIO-
de contratos, el uso particular de los recursos estatales, y la definición de
nales.
políticas en consonancia con los intereses de los grandes grupos económi-
cos, son elementos del extenso catálogo de la corrupción de la política.
Los partidos tradicionales -Liberal y Conservador y los movimientos
nacidos a su sombra-están estrechamente vinculados a los grandes grupos
económicos. A diferencia de otros países, en los que los partidos reciben
directamente los aportes para financiar sus campañas, en Colombia lo
reciben los candidatos. Partidos y candidatos enajenan su actividad a los
financiadores, lo que distorsiona la competencia democrática y pervierte
12
la política • En la última campaña, uno de los grandes grupos de poder
económico aportó solamente cerca de tres millones de dólares a la
campaña del actual presidente Samper.
Las organizaciones del narcotráfico, como se ha puesto en evidencia en
la actual crisis política, han financiado desde los años 70 partidos y
candidatos. Pablo Escobar, quien fuera representante suplente a la Cámara
por el Partido Liberal entre 1982-1986, declaró haber entregado a Ernesto
Samper 26 millones de dólares para financiar la campaña presidencial de
13
López Michelsen • Y a la campaña del hoy presidente entraron entre
cuatro y seis millones de dólares del narcotráfico. Harry Beda Malea,
segundo renglón en el Consejo Directivo de la Corporación Todos con
Colombia, que recaudó los recursos para la campaña del candidato de la
Nueva Fuerza Democrática, Andrés Pastrana, se encuentra detenido,
sindicado de formar parte de una red internacional de lavado de dólares 14•
El actual sistema partidario favorece la penetración de los dineros
ilegales en las campañas políticas por la ausencia de controles y la fuerte
fragmentación de los partidos 15• En las dos últimas elecciones (1991 y

11 Sostiene Ményque la corrupción política es un intercambioclandeslinoentrelos mercados

político y/o administrativo, de un lado, y económico y social, del otro. En ese intercambio que
viola normas éticas y legales se subordina el interés general _sentido de la actividad política_
al interés privado. Y ves Mény: «Política, corrupción y democracia>> en Política y Gobierno,
México, 1996, cit. en Eduardo Pizarro: <<La crisis de los partidos y los partidos en la crisis»,
Bogotá, 1996, mimeo.
12 Pi erre Gilhodes: <<Los partidos políticos 1990-1995» en Francisco Leal (comp.): En busca
de la estabilidad perdida, Tercer Mundo-IEPRI, Bogotá, 1995, pp. 85-91.
13 Revista GuitÍn N" 6, 8-911986, cit. en Claudia del Pilar Mojica: <<La Corrupción en el
sistema político colombiano» en Comribuciones N° 4/1995, p. 61.
14 El E.!pecwdor, 17/6/96, p. lA.
15 Cf. Eduardo Pizarro: «Fundamentos y propuestas para una refonna política en Colombia»
en La oposición política en Colombia, IEPRI-FESCOL, Bogotá, 1996, p. 26
NUEVA SOCIEDAD 145
156
Corrupción y sociedad civil
Si hay corrupción es porque existen condiciones en la estructura del
sistema que la favorecen, y comportamientos de agentes que la estimulan.
Como '?,revela~ l~s r~sultados _de la encuesta sobre percepción de la
corrupc10n, las mstltucJOnes temdas por más corruptas por ciudadanos
comunes y empresarios, son aquellas con las que más relación tienen:
autondades de tránsito, Policía, el Seguro Social, Administración de
Impuestos, e_mpresas _de servi~ios públicos, etc. 16• Son aquellas con las que
en fo~a activa o pasiva l_os cmdadanos actúan como agentes corruptores.
Existe u~ comportamiento corruptor, activo o pasivo, que la estimula
os~ ?ene~cJ~ de ella. _Con la_ «mordida», propuesta o aceptada, se busca
fac1htar tramites, eludir sanciones, ser favorecido en la contratación etc.
Esta es una práctica que se realiza en las esquinas, en las ventanillas de las
empresas de servicios, en los despachos administrativos de atención al
público, en las juntas de las empresas y en procesos de licitación.
La generalización de estos comportamientos hace que sean percibidos
co~o «normales)) y se vuelvan socialmente aceptados. De alguna manera
se mcorporan a la estructura de valores y se tienen por elementos inheren-
tes al sistema. La asimilación de estas conductas transgresoras como
propias del comportamiento social conduce a que la sociedad entera se
comprometa en un proceso progresivo de complicidad social con la
corrupción, cuyo efecto inmediato es generar más corrupción.
_ La corrupción es también patrimonio de empresarios, grandes y peque-
nos, que son el otro actor, aliado del funcionario público, en el intercambio
entre los mercados político/administrativo y económico/social. El que
estos c~mportami~ntos sean inducidos o realizados por empresarios, en
una soc1edad dommada por valores mercantiles, tiene un efecto de demos-
tración y un poder de inducción altamente significativo. Es de alguna
manera, el comportamiento.
Y así se espera y expresa como un elemento de las grandes contratacio-
nes~ como las que_ se rea_lizan ~on_las firmas extranjeras. La corrupción
encierra una apreciable d1mens1ón Internacional. Como reconoce el presi-
dente de Transparencia Internacional, «la principal fuente de corrupción
~ gran escala está _en el hemisferio Norte, [que] está profundamente
mvolucrado en un sistema de competencia· internacional de sobornos» 11
e~ el que jue~an un papel destacado las firmas transnacionales. Competen~
c1a ~ue se ha mcrementado como resultado de la poi íticade privatizaciones
aplicada en muchos países del Sur.
. La c~':upción _se manifiesta en y desde la sociedad civil e implica una
mteracc10n entre esta y el Estado a través de numerosos actores y procesos
de intercambio.
El inusitado auge de la corrupción en Colombia durante los últimos
años_, pese a los esfuerzos realizados desde el Estado para combatirla, se
~xphca en alguna medida por ser una sociedad en transición, fuertemente
Impactada por los acelerados procesos de modernización económica y
16 Cf. F. Cepeda: ob. cit.
17 P. Eigen: ob. cit., p. 20.
NUEVA SOCIEDAD 145 157
social. Según Huntington, la corrupción tiende a propagarse en períodos
de rápido crecimiento y modernización, debido al cambio de valores y
nuevas fuentes de riqueza y de poder. En las dos últimas décadas se han
combinado los valores propios de una sociedad consumista, que hace de
la riqueza material el objetivo fundamental de la existencia, con los del
enriquecimiento fácil, aun por medio de la actividad ilegal, propiciado por
la presencia de nuevas fuentes de riqueza entre las que se destacan las
diferentes bonanzas, la eficacia de la corrupción y el auge del narcotráfico.
Pero además diversos factores, que forman parte de nuestra tradición y del
sistema político, propician la corrupción.
Entre la transgresión y la norma
Una extendida anomia originaria caracteriza el desarrollo de la sociedad
colombiana: somos hijos «de la violación de la indígena por el español, ...
herederos del violador y de su víctima. [Por diversas razones terminamos]
valorando lo blanco identificados con el violador, y despreciando lo
indígena o lo negro» 18•
Con un orden social fundado en la transgresión y el menosprecio a
nuestro mestizaje gcneralizado 19, se entiende la facilidad con que proyec-
tamos hacia el otro nuestra agresividad. Al insultar al otro nos insultamos
a nosotros mismos, y nos protegemos de la agresividad contra nosotros
proyectándola al exterior, hacia los otros. Tal vez eso incide en que seamos
la nación más violenta del mundo20.
18 Clarita Gómez de Melo: «Colombia en el diván>> en Lecturas Dominica/e.<, 23/6/96.
Bogotá, p. 6. .
19 Sostiene Clarita Gómez que «somos la única nación que tiene como el peor msulto algo
que es un rasgo característico de cada uno de nosotros . ... Los colombianos insultan a su
prójimo llamándolo <<indio>> o «negro>>; ibíd. . . .. . ..
20 La violencia que atraviesa el tejido de la soc1edad es multiforme: hom1C1da, mtrafam1har,
sexual, verbal, destructora de bienes públicos y privados. Nos matamos con extraordmana
facilidad: las tasas de homicidio en nuestras ciudades capitales son casi cinco veces más altas
que las de ciudades tan violentas como San Pablo y Río de Janeiro; desde hace casi medio
siglo se desarrolla un irresuelto conflicto político armado interno, que se extiende pore160%
de nuestra geografía.
NUEVASOCIEDAD 145 158
La incierta construcción de lo público
Los colombianos no hemos logrado construir claras fronteras entre lo
público y lo privado, ni desarrollar una ética de Jo público. Desde sus
orígenes el Estado fue «privatizado», al ser colocado al servicio de Jos
intereses particulares de una elite, representada políticamente a través de
la hegemonía Liberal-Conservadora.
A la gran mayoría de la población el Estado no le ha garantizado sus
seguridades vitales, ni provisto adecuadamente los servicios públicos
básicos; !ajusticia y el ejercicio de la violencia no han sido monopolizados
por éste; el Estado no se ha configurado como el espacio de representación
de lo público en general. El resultado ha sido una sociedad en gran medida
abandonada a sus propios recursos, en los que prospera el «rebusque» en
todas sus formas, la violencia social y la justicia privada.
Clientelismo y corrupción
Con la conversión del clientelismo en articulador del sistema político del
Frente NacionaJ2 1, el papel mediador del bipartidismo entre la sociedad
civil y el Estado se circunscribió en lo fundamental al trámite de intereses
que tuvieran que ver con la reproducción del capital electoraJ2 2• En estas
condiciones se convirtió en el caldo de cultivo de la corrupción en el
sistema político. Esta se desarrolló en dos direcciones: en la manipulación
del electorado para acceder al control del Estado y de sus instituciones; y
en la utilización de las cuotas burocráticas y de los recursos presupuesta!es
para el pago de «favores políticos».
Uno de sus efectos ha sido el que las oportunidades políticas pesen más
que las económicas como canal de ascenso social. Ello ha propiciado que
se recurra con más frecuencia a la política para hacer dinero, lo cual ha
pe':e.rtido el sentido de ésta, al paso que ha acentuado la subordinación y
pasividad de sectores de las clases subalternas, que encuentran en el
clientelismo la única oportunidad de acceder a beneficios sociales y
económicos.
El poder corruptor del narcotráfico
La precariedad del Estado, la debilidad institucional y el auge del
narcotráfico se coluden para configurar el complejo paisaje de la corrup-
ción en Colombia. En las dos últimas décadas, el factor catalizador de estos
procesos ha sido sin duda el crecimiento de la economía del narcotráfico.
En dos décadas éste ha penetrado todos los intersticios de la sociedad:
economía, política, cultura, deportes y vida cotidiana. El tránsito de la
economía de la «marimba» a la más rentable de la coca y la amapola,
21 El Frente Nacional fue el sistema político implantado como resultado del acuerdo liberal-
conservador para poner fin a la violencia de los años 50. Consagró constitucionalmente la
alternancia en la presidencia y la paridad en la burocracia entre las dos colectividades. desde
1958 hasta 1974.
22 Francisco Leal: «Estructura de la crisis política» en F. Leal y León Zamosc (eds.): Alfilo
del caos, TM-UN. Bogotá. 1990, P. 32.
NUEVASOCIEDAD 145 159
produjo una nueva elite económica que a «golpes ~e audacia y. de
chequera» ha intentado disputarle el poder local y regional a las ehtes
tradicionales.
Pablo Escobar le reveló a un periodista, al referirse a su flotilla de
aviones, que en ellos «han volado, y no un vuelito corto, si~o po~ todo el
país y durante semanas y semanas, candidatos a la Presidencia, de la
República, algún ex-presidente, senadores, representantes a la ~amara,
generales de la Policía y generales del Ejército, un arzobispo, patriarcas de
nuestra sociedad, industriales muy respetados... Y muy respetuosos.
¿Oiga? No se impresione»23 • En buena medida la importancia ~ocial que
adquirió el narcotráfico obedece al hecho de qu~ l.a penetración d; .su
dinero y de su «cultura» gozó por años de la comphcidad y el beneplac1to
de las elites de este país.
Su poder radica no solamente en el hecho de ser hoy los dueños de ~erca
de cuatro millones de hectáreas, que incluyen algunas de las meJores
tierras, de estar presentes como grandes terratenientes en once departa-
mentos, de haber penetrado el sistema financiero y la finca raíz~ de .tener
miles de hombres en armas como grupos paramilitares, orgamzac10nes
sicariales, etc.; también y esencialmente en la forma como
han ido transformando los valores fundamentales de la socie-
dad, como han estimulado la idea del enriquecimiento fácil,
valorado la actividad ilegal, la violencia, y fomentado el
desprecio a la ley.
De ello deriva su potencialidacj corruptora que se ha
extendido por todos los niveles y ámbitos de la sociedad, en
un proceso redistributivo de exceden~es del. negoci~ ..de
carácter policlasista: «sirve» a pobres y neos, !ateos y reltgto-
sos, militares y civiles, gobernantes y polfticos... Una pa~ede
la impunidad del sistema judicial, que sólo llega a conclUir en
sentencias en el 3% de los homicidios denunciados, se
explica por su influencia.
Podemos señalar a manera de conclusión que si la corrup-
ción tiene en Colombia un significado mayor que en otros
países, es porque la gobernabilidad está afectada por ~~ prese.ncia ~el
narcotráfico con su capacidad generadora de corrupcwn y v1olencw.
Articulada además a una situación de violencia endémica multiforme que
deteriora el tejido social, a la violencia insurgente, y a la ineficiencia de la
justicia. En Colombia, todavía sigue siendo buen negocio ser delincuen-
te... de cuello blanco y aun de los otros.
Superar esta situación, además de las reformas estructurales y legales,
de la lucha civilizada y global contra el narcotráfico, demanda un extraor-
dinario esfuerzo por erradicar las inequidades económicas, políticas Y
sociales y por inducir, en un prolongado esfuerzo educativo, los valores
propios de la democracia y el ejercicio de la ci~dadanía, de~ respe~o ~1 otro
y la tolerancia, indispensables para ?ac~r. reah~ad el ~tópico obJ:~1vo de
construir una sociedad basada en la JUSticia social, la hbertad poht1ca Y la
equidad económica.
23 Germán Castro Caycedo: En secreto, Planeta, Bogotá, 1996, p. 250.
 GERENCIA NUEVA SOCIEDAD 145 161

Y CORRUPCION Al poco tiempo de organizar un equipo de fiscales para-trabajar los

casos de corrupción que se nos planteaban, descubrí que el fenómeno era
absolutamente distinto a lo imaginado. No estábamos ante casos aislados
El caso del INdeR de corrupción que pudieran ser abarcados por la justicia, sino que enfren-
tábamos un problema estructural. En 1987, directivos de casi la mitad de
Se presenta aquí un caso de corrup- los bancos privados argentinos estaban sometidos a procesos por haber
ción para aludir a un fenómeno de defraudado al Banco Central. «¿Por qué a mí si todos hicieron lo mismo?»,
corrupción más complejo. Se trata era la pregunta de los procesados. Los gerentes de las empresas públicas
del Instituto Nacional de Reaseguros nos explicaban que desde hacía 25 años los diferentes gobiernos habían
(INdeR), una entidad pública argenti- designado las autoridades con criterios políticos y permitido el vaciamiento
na en liquidación, cuya función prin- de esos organismos. La investigación nos confirmó que esta corrupción era
cipal era actuar de reasegurador de una forma de abuso de poder; también nos enseñó que la herramienta para
las compañías privadas de seguros. enfrentarla no estaba en el Poder Judicial.
EIINdeR es un ejemplo de organiza- Hay una serie de obstáculos del sistema judicial para resolver un caso
ción con serias irregularidades. Lo de corrupción o cualquier otro delito en general. El sistema puede operar
importante para comprender el pro- sobre algún criterio de selectividad -discriminando a los procesados, de
blema no es la existencia de casos acuerdo a la complejidad del caso, al interés económico, etc. De hecho,
individuales sino el modelo de orga- como lo demuestran algunos estudios sobre el tema, el sistema sólo
nización en el cual se desarrolla un procesa un bajo porcentaje de los casos existentes, de los cuales a la vez
sistema de corrupción. En este con- sólo una fracción menor obtiene condena.
texto, de corrupción sistémica, exis- En los delitos de corrupción, generalmente es complicado obtener
te un nivel de equilibrio tal que la evidencias dado que las partes suelen poner especial cuidado en no dejar
persecución de un caso individual huellas. En nuestro sistema en particular, no existe un programa de
no sólo resulta insuficiente para re- protección de testigos. Esto es importante dado que uno de los problemas
solverel problema sino que en buena de la corrupción sistémica es que las personas que tienen menor poder
medida puede ser una estrategia para dentro de la organización, y que por lo tanto pueden temer represalias por
ocultarlo. su denuncia, no se atreven a señalar a sus superiores.
Por definición, los jueces actúan ex-post facto, ninguna condena por
homicidio resucita al muerto y todo caso de cohecho es generado una vez
Luis Moreno Ocampo que se produjo el perjuicio. Pero el motivo principal para dudar de la
eficacia de la respuesta judicial es que los jueces sólo pueden fijar
a tarea desa:r?~lada como, f!scal en lo~ procesos judiciales vinculados
L . con la transtcton democrattca argentma desde 1983, como el juicio a
~o~ I.ntegrantes de las Júntas Militares acusados de torturas y asesinatos, el
responsabilidades individuales por hechos cometidos. Un juez no puede
condenar o modificar un sistema. Y esta es la base sobre la cual prospera
lo que denomino corrupción sistémica o hipercorrupción. Dadas estas
JUICIO a l?s respo~~ables de la Guerra de Mal vi nas y a los que condujeron deficiencias del sistema judicial, es razonable suponer que cualquier
las rebeliones mthtares de 1988 y 1990, despertó en mí la ilusión de la acción que tome la justicia sea percibida como una lotería en la cual el
eficacia del Poder Judicial para resolver graves conflictos político-socia- procesado tuvo la mala suerte de haber sido el señalado.
les. Me parecía que el abuso de poder utilizado durante la dictadura contra En cualquier clase de delito la eficacia del castigo judicial requiere una
la vida de las personas, se ejercía de un modo más sutil en el régimen tarea de prevención que evite el problema. La pena es el último recurso de
democrático al continuar la costumbre de apoderarse de los fondos del control social y debe actuar sobre un porcentaje mínimo de casos para
gobierno en beneficio personal. Supuse que ese era el nuevo problema a confirmar la vigencia de las reglas. Si desde el Poder Ej.ecutivo no se
enfrentar desde el Poder Judicial. Creí que podía trasladar mi experiencia previene, sino que se promueve la corrupción, protegiendo a quienes
de aquellos procesos a las causas donde la víctima era el patrimonio abusan de sus cargos, resulta hipócrita encomendar la tarea a los jueces y
público. fiscales. La derivación a la justicia del problema oculta la responsabilidad
en la selección y control del personal de quienes conducen la organización,
Lu1s MoRENO Ü CAMPO: Jurista argentino, profesor de Derecho Penal en la Universidad de sean estos políticos o gerentes de empresas privadas.
B~eno.s Aires. Ex-fis~al ~djunto del juicio a las juntas militares (1985). Integra el Comité
Directivo de la orgamzac16n civil Poder Ciudadano, Buenos Aires. Aun cuando los jueces sean capaces de enfrentar a otros poderes y ...
Palabras clave: gerencia, administración pública, corrupción, INdeR Argentina.
sancionar funcionarios de alto nivel, como ocurrió en Italia con la opera-
ción «mani pulite», no pueden modificar las fallas organizativas que t
NUEVA SOCIEDAD 145 162
permitieron la difusión de la corrupción, ni están en condiciones de
asegurar la honestidad y capacidad de control de los reemplazantes. En
entrevistas personales con motivo de su visita a Buenos Aires, los propios
integrantes del equipo de fiscales italianos, reconocieron que la corrupción
no se ha modificado sustancialmente pese a haber puesto bajo proceso a
cerca de 90 miembros del Congreso italiano, a cinco ex-primeros ministros
y a secretarios generales de todos los partidos políticos. La misma obra de
teatro se representa con otros actores.
En 1991, un año de investigación permitió procesar al presidente de una
empresa pública argentina. El presidente de la Nación lo desplazó con el
argumento de que no era posible que un procesado ocupara ese tipo de
cargos, y lo reemplazó con otra persona ... que también estaba procesada.
Por más esfuerzos que realicen auditores, fiscales y jueces su tarea será
estéril sin la dedicación y cooperación de quien conduce la organización.
La importancia del líder
A mediados del año 1994 tuvimos oportunidad de probar y documentar
un caso en el que un intermediario ofrecía a las compañías aseguradoras
la posibilidad de agilizar el pago de las deudas que el INdeR mantenía con
aquéllas, cobrando un 20% de la deuda. También pudimos probar que esta
persona tenía la posibilidad de acelerar los pagos, realizar pagos parciales
e incluso de modificar los montos adeudados en beneficio de sus «clien-
tes». Con esta información, recurrimos al Ministerio de Economía. El
ministro nos derivó al secretario de Estado del área y al funcionario a cargo
de la liquidación del INdeR -recientemente designado- a quien le expresa-
mos nuestro deseo de colaborar, ofreciendo la información que habíamos
obtenido.
El problema del personal. Los funcionarios nos comentaron que siempre
habían recibido rumores acerca de estos hechos, sin poder probarlos
nunca. Relataron los antecedentes del Instituto y su predicamento con el
personal. Tal como se señaló, el INdeR es un ente público cuya función es
cubrir a las compañías'aseguradoras privadas en los pagos de los siniestros
que aquéllas tienen contratados. Actúa como el reasegurador de todas las
empresas privadas.
En 1989 el Poder Ejecutivo interviene la entidad. El Directorio tenía
representación de los dos principales partidos políticos; a su vez, el partido
Un juez oficial estaba representado en diversas líneas internas. Incluso en un
no puede condenar momento se amplía el Directorio para dar cabida a un representante del
o modificar presidente del Senado, quien hasta ese momento había carecido de
un sistema. «participación». También había funcionarios con rango de interventor,
cargo similar al de un gerente general, distintas personas que actuaban bajo
Y esta es la base órdenes del Directorio.
sobre la cual En 1992 se decide la liquidación del INdeR designándose una Comi-
prospera sión Liquidadora, donde seguían representados los dos principales parti-
lo que denomino dos, el sindicato del área y las compañías aseguradoras. Si bien el
corrupción sistémica Directorio y la Comisión Liquidadora tenían una estructura formal, no
o hipercorrupción todos los miembros asistían regularmente a las reuniones, siendo tomadas
NUEVA SOCIEDAD 145 163
las decisiones por los integrantes de más peso.
La Comisión Liquidadora estaba integrada por nueve miembros, desig-
nados por el Poder Ejecutivo. Eran funcionarios que respondían a los
principales partidos políticos representados en el Congreso, tenía un
representante del sector gremial, otro de las empresas y otro de la
Superintendencia de Seguros de la Nación. Debajo de esta Comisión
actuaba un gerente general y una serie de departamentos responsables de
los distintos ramos: automotores, accidentes de trabajo, marítimos, etc.
Además de estas jefaturas, el INdeR tenía una oficina de auditoría y un
departamento jurídico.
El funcionario a cargo de la liquidación advirtió que la Comisión
actuaba con una amplia diversidad de criterios, y que ciertos departamen-
tos estaban «apadrinados» por algunos de sus integrantes. A medida que
se analizaba la estructura subyacente, podía detectarse una mala calidad en
la organización, lo que llevó al liquidador a sospechar de que detrás del
desorden se ocultaba otra realidad. Por ejemplo, cada departamento
actuaba con gran discrecionalidad. Esta situación se hizo más evidente
cuando se descubrió que la mayor parte de
las decisiones que involucraban disposicio-
nes de fondos no estaban reguladas en cuan-
to al procedimiento o siquiera debidamente
documentadas.
Es interesante destacar que la mayor parte
de los' funcionarios tenían varios años de
antigüedad en los cargos. La Comisión
Liquidadora había designado algunos fun-
cionarios en puestos específicos. Luego se
pudo constatar que en estos cargos también
existían maniobras irregulares. En un depar-
tamento en particular, donde se verificaron
innumerables maniobras de defraudación, el
titular había sido designado por fuera de la
estructura administrativa por parte de la
Comisión Liquidadora. Pudo comprobarse
además que esta persona tenía una denuncia
penal en su contra, con lo cual estaba
inhabilitado para ocupar el cargo.
En este contexto de trabajo, el personal
tenía la sensación que se actuaba sin reglas
claras, en un clima donde arbitrio e interés
propio resultaban las normas de comporta-
miento. La Comisión Liquidadora era inca-
paz de desarrollar su función directiva, era
no sólo un obstáculo al proceso de liquida-
ción sino que en algunos casos por acción u
omisión pudo demostrarse su connivencia
con maniobras irregulares.
El liquidador era conciente de que en
estas condiciones era. cuando menos, difícil
NUEVA SOCIEDAD 145
- - - - -- -- - - - - - - - - 164
determinar quiénes y de qué modo podían actuar en forma indebida. Sin
embargo, si las maniobras se pudieran demostrar, tanto el liquidador como
el secretario de Estado estaban dispuestos a tomar todas las medidas que
fueran necesarias para corregir el problema.
La estrategia del caso. De hecho, parte de la estrategia inicial se basó en
la posibilidad de documentar un caso que demostrara que no se estaba
frente a hechos aislados, sino ante una estructura que permitía estas y otro
tipo de maniobras. A partir del impacto de este primer caso, se tomarían las
medidas tendientes a modificar la organización que permitía dicha situa-
ción. De este modo, podría además vencerse un obstáculo importante· la
peculiar conducción que se le había impuesto al Instituto, que explicaha
una parte del problema.
Cuando documentamos el caso, en agosto de 1994, el funcionario a
cargo de la liquidación sugirió al ministro de Economía no renovar el
mandato de los integrantes de la Comisión Liquidadora y asumió todas la
facultades necesarias para resolver el problema.
El siguiente paso era determinar el monto de la deuda dellNdeR. Al
momento de iniciar nuestra gestión, ésta podía estimarse tentativamente en
2.000 millones de dólares. Este es un dato muy importante, porque a partir
de los hechos que se suced1eron, la
estrategia del liquidador apuntó a
determinar qué porcentaje de esta
cifra era legítimo y cuál era pro ·
dueto de posibles negociados.
Cuando presentamos la prueha
obtenida, el liquidador dec1d10
hacer una denuncia judicial a fin
de obtener la orden para intervemr
los teléfonos de las personas sos-
pechosas. A partir de estas medi-
das judiciales, pudo establecerse
los alcances de la red interna del
INdeR y de las maniobras que rea-
lizaban. Quedó demostrado que la
maniobra que habíamos constata·
do no era un hecho excepcional. Constituía una práctica regular junto con
muchas otras. El juez ordenó la detención de los dos principales respon-
sables, y a partir de allí se realizó una exhaustiva auditoría en la que
pudieron determinarse una serie de hechos adicionales.
Se descubrió que un número importante de funcionarios públicos de
distintas jerarquías operaba de acuerdo al principio enunciado por Gunnar
Myrdal: actuaban en el sector público en busca de maximizar su interés
privado. Había dos síntomas que confirmaban esta Impresión. El primero,
las áreas donde trabajaban personas registraban un altísimo número de
expedientes y trámites sin resolver. Con lo cual los resueltos se apoyaban
en una absoluta discrecionalidad por parte del responsable. En otras
palabras, si tengo una larga lista de acreedores, puedo negociar con los más
interesados en cobrar primero. Segundo, estas personas actuaban en forma
NUEVA SOCIEDAD 145 165
parasitaria. De hecho, atendían a Jos usuarios (clientes) ~uera de la ofi.cina.
Esto era visible aun para los empleados de menor jerarquía, qmenes
describían las reglas con las que se trabajaba en el Instituto.
El funcionario a cargo de la liquidación decidió exonerar a varios
funcionarios. Otros decidieron optar por un programa de retiro vol.untario.
En algunos casos esta alternativa fue denegada por ~star tales func1onanos
bajo investigación. También en otros casos se dejó en. sus car~os a los
funcionarios sospechados hasta que pudo probarse la megular1dad. En
pocos meses, el INdeR pasó de 190 a 120.e~pleados, quienes, de acuerdo
al liquidador, están en perfectas cond1c1ones para llevar adelante el
programa de liquidación. . . .
Es interesante señalar que para ese entonces, a pcd1do del hqmdador y
del secretario de Estado, habíamos creado una oficina para recibir recla-
mos de los empleados, funcionarios y usuarios, protegiendo la identidad
de Jos denunciantes. Muchos de los empleados honestos que sabían lo que
estaba ocurriendo aportaron valiosos datos que fueron remitidos al
liquidador. De esta forma, además de detectar nuevos casos y tomar ~as
medidas correctivas necesarias, el liquidador pudo comenzar a trabajar
sobre el compromiso y la confianza en los integrantes de la organización.
Por otro lado, era evidente que un sistema discrecional y carente de
transparencia dejaba muchos heridos en el cami no. Va~ias ~mpres.as tenían
reclamos debidamente documentados que nunca hab1an s1do satisfechos.
Muchos de estos reclamos eran anteriores a aquellos a los cuales se les daba
curso y resolución. No se respetaba síquicra un orden cronológico. Otras
empresas aseguradoras cobraban deudas inexistentes, indocumentadas o
sobrevaluadas.
Un análisis superficial de los expedientes confirmó que mu~hos de los
siniestros que abonaba el Instituto eran improcedentes. Por ej~mplo, se
pagaban siniestros cuando la póliza era contratada con postenon~ad al
hecho (técnicamente sin cobertura), se pagaban montos que exced1an lo
pautado por la póliza, algunos siniestr~s ll~garon a pagars.e hasta tres vec~s
y en varios casos se pagaron seguros mex1stentes. Esta g1gantesc~ maq.UJ-
naria defraudatoria no era el producto de algunos func10nanos
inescrupulosos. Era la consecuencia de un s~stema basado . e~ la
discrecionalidad y la falta absoluta de transparencia en los procedimien-
tos: el terreno más fértil para los códigos operativos.
Tal vez el caso que mejor refleja el impacto de esta forma de gestión de
Jos fondos públicos en los derechos de Jos ciudadan?s es el de una señ?ra
que debía cobrar el seguro por un accidente de trabaJO que le costo la v1da
a su esposo. Formalmente, la compañía aseguradora llegó a un acuerdo
conciliatorio para pagar 330.000 dólares, de los cuales 250.000 eran Un sistema basado
aportados por el Instituto, quedando el resto a cargo de la aseguradora. La en la discrecionalidad
beneficiaria sólo cobro 9.500 -de acuerdo a los documentos que ella y la falta abs?luta
poseía- y pudo comprobarse que la compañía sólo abonó U$S 19.000. Sin
de transparencia en
embargo, el Instituto registraba egresos por U$S 250.000. Este caso es sólo
los procedimientos:
uno de los muchos que comenzaron a aparecer.
el terreno más fértil
La estrategia del líder. El funcionario a cargo de la liquidación basó su para los códigos
estratel!ia en dos pilares fundamentales: un caso debidamente probado por operativos
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la vía judicial y extrajudicial y una fuerte campaña alrededor en los medios
de comunicación. La primer medida que tomó el liquidador fue congelar
los pagos a las compañías aseguradoras. Era necesario detenninar con
exactitud la situación patrimonial del Instituto. Al inicio de su gestión, era
un supuesto comúnmente aceptado que el INdeR tenía una posición neta
deudora de más de 2.000 millones de dólares. Esta creencia condicionó en
forma decisiva las relaciones con la plaza aseguradora, señalando el carril
por donde debía transitar la política de liquidación. Es interesante analizar
cómo se llegaba a esta cifra.
Existían las siguientes fuentes principales: el informe proporcionado
por el anterior titular del organismo; el proyecto de liquidación fommlado
por las compañías de la plaza; el proyecto diseñado por la Superintenden-
cia de Seguros de la Nación (SSN); y las publicaciones de la prensa
especializada.
A los informes cursados por el antiguo titular del INdeR a la Subsecre-
taría de Seguros de la Nación en los meses de julio y agosto de 1994, se
acompañaron distintos anexos donde se detallaba el estado de las Reservas
de Siniestros Pendientes al 30 de junio de 1993, denunciadas por las
compañías y que ascendían a casi 1.900 millones de dólares. A esto debía
sumarse los reclamos efectuados por planillas de pago al contado (PPC)
que ascendían a esa fecha a casi 230 millones. En total poco menos de
2.130 millones de dólares.
Por su parte, las compañías presentaron en diciembre de 1994 un
proyecto de compensación de impuestos con deudas del Instituto. En dicho
proyecto, firmado por varias cámaras de la actividad, se proponía la
compensación de deudas del INdeR con débitos fiscales sobre el IV A.
Específicamente en el punto 3 se establecía que el neto resultante (entre los
créditos y débitos) se ubicaría entre 380 y 485 millones de dólares; en el
punto 4 se establecía que los impuestos internos sobre los mismos
contratos aportarían unos 270 millones de dólares; el punto 6 indicaba que
los plazos para compensar las acreencias, si bien dependerían de la
producción de cada compañía, rondarían los tres o cuatro años.
De lo reseñado surge que en el proyecto se estimaba la deuda del INdeR
entre 1.950 y 2.600 millones de dólares. ¿Por qué? Tomando la cifra más
baja por compensación de IVA. es decir 380 millones más 270 de
impuestos internos por tres años, la deuda a compensar alcanza la cifra de
1.950 millones de dólares. Si, en cambio, la cifra se multiplica por cuatro
años, arroja un total de 2.600 millones. Esto era en definitiva lo que las
compañías del mercado entendían que el INdeR les debía.
Respecto del proyecto presentado por la SSN, se establecía como
primer paso conocer el monto del reclamo de las compañías en concepto
de siniestralidad, para lo cual se utilizarían las declaraciones juradas
requeridas por el Instituto en aquella época. Con esos datos, y tras una Q 1996 Zapata/Nueva Sociedad
auditoría de la SSN, se consolidarían las sumas reclamadas, que serían la
base para la cancelación de la deuda del INdeR.
El resultado de tal auditoría ha establecido que el desvío en el rubro reducción de la deuda? El liquidador recurrió a un modo muy sencillo:
Reservas de Siniestros Pendientes declaradas por las compañías alcanzaba solicitó declaraciones juradas a las compañías por el monto de sus créditos
un 38,97%: sobre un total declarado de casi 1.400 millones de dólares, la con el Instituto. Para nuestra <<Sorpresa», la respuesta fue cercana a los
SSN tuvo por verificado 715 millones. ¿Cómo se logro esta drástica 1.400 millones. Habíamos logrado un ahorro importante. Cuando el
NUEVA SOCIEDAD 145 168 NUEVA SOCIEDAD 145 169

interventor decidió auditar este primer saldo, pudo comprobar que en la análisis de un pequeño número de expedientes en trámite, podo determi-
documentación existente la deuda real ascendía a sólo poco más de 715 narse que con el nuevo procedimiento, sobre una deuda total de 9 millones
millones, llegando a la cifra mencionada por la Superintendencia de de dólares, el 96% no debía ser liquidado por falta de documentación
Seguros de la Nación. respaldatoria. En meses posteriores se dejó sin efecto el pago de siniestros
Esta estrategia fue acompañada por la detección y solución de otras por un monto cercano a los 37 millones.
prácticas y sistema de corrupción. Por ejemplo, los siniestros cuyos A medida que se producían estos hechos, el clima en el Instituto cambió.
montos eran inferiores a 1O.<X)() dólares se pagaban hasta ese momento en Muchas personas comenzaron a colaborar en forma directa. Otros prefirie-
forma automática (este mecanismo se denomina 'borderó•). En tal concep- ron una vía indirecta: el liquidador suele recibir llamadas anónimas que le
to, el INdeR abonaba mensualmente 5 millones de dólares. A partir de la informan dónde encontrar informes y expedientes «perdidos». De no
decisión de exigir a las compañías la entrega de documentación que haber contado con este apoyo de sus propios empleados, su tarea hubiera
acreditase el monto percibido por el beneficiario en tales siniestros, los sido prácticamente imposible.
reclamos mensuales cayeron a 667.000 dólares. Se detectaron pagos del
INdeR a presidentes de compañías de seguros por montos que nunca Algunas consecuencias teóricas
llegaron a los asegurados. Existía además un sistema que permitía el doble
(y en algunos casos el triple) recupero de siniestros. Se descubrió que el Es común suponer que la corrupción es un fenómeno relacionado exclu-
INdeR había pagado en varias oportunidades a la compañías aseguradoras sivamente con una persona o un caso. Esto puede ser cierto en países que
por siniestros que fueron posteriores a la fecha de contratación de las tienen organizaciones públicas y privadas eficientes, capacitadas, y bien
respectivas pólizas. Esta maniobra pudo detectarse cruzando la informa- motivadas y donde además los máximos responsables tienen la firme
ción existente en el Instituto con la documentación que las compañías voluntad de controlar las posibles desviaciones de las reglas formales.
poseen para registrar a sus clientes. En otros casos se verificó que las Gráficamente, el esquema de tales organizaciones sería el siguiente:
compañías de seguros realizaban recuperos indebidos de los montos
asegurados. Se detectaron situaciones en las cuales la información que Organización tipo 1
proveían a tal efecto las empresas era falsa o directamente inexistente.
Existían algunas maniobras y resoluciones de anteriores gestiones que
afectaban directamente la situación patrimonial del Instituto. Por ejemplo,
llevó bastante tiempo encontrar documentación para determinar la deuda
por el Fondo de Retrocesiones Nacionales. Este fondo era un mecanismo
por el cual las compañías privadas reaseguraban al propio INdeR. Casi
toda la información del INdeR estaba en registros magnéticos y bases de
datos. Sin embargo, la información era muy difícil de encontrar. Luego de
una ardua revisión, se vio que los datos estaban ocultos en archivos con
denominación diferente para evitar su análisis. En otro caso, en el cálculo
del mismo fondo, el interventor anterior había resuelto calcular las deudas
a las compañías a montos actualizados y los montos correspondientes al
Instituto a costos históricos. Esta resolución, que tuvo vigencia por tres
años, fue dejada sin efeeto de inmediato.
En esta etapa, el liquidador además había destituido al gerente y al sub-
gerente de la anterior gestión, y otorgándoles nuevas funciones a los
departamentos. A pesar de que el Instituto se encontraba en liquidación,
los departamentos de hecho seguían trabajando como reaseguradores.
Bajo una nueva resolución, se los organizó al solo efecto de proceder a
liquidar los siniestros pendientes y fundamentalmente a controlar los
procedimientos de pago.
Por ejemplo, esta nueva resolución establecía un procedimiento para
liquidar siniestros. No es un procedimiento burocrático. Simplemente
establece condiciones mínimas tales como copia de la póliza, certificado
de siniestro, recibo y pago del siniestro, peritaje, sentenciajudicial, etc. Sin En la cúspide de la pirámide se encuentra el líder de la organización. La «e»
embargo, una vez establecido las compañías aseguradoras redujeron que lo representa muestra que él también es un empleado y su tamaño nos
sustancialmente el número y los montos de sus reclamos. En un primer advierte sobre su jerarquía. Las órdenes que emite a las jerarquías in ferio-

NUEVA SOCIEDAD 145 ------- -------~170
res se representan con nechas descendentes; las flechas ascendentes
muestran la información que recibe de sus subordinados. En los diferentes
niveles se representan diferentes empleados con la letra «e», pero en e
inferior notamos que uno de ellos liene la letra «C» parecida a la «e» pero
que significa que no es un empleado honesto de la organización sino
alguien que realiza actos de corrupción ocultándolos a sus jefes . Por lo
tanto, ni cumple las directivas y reglas que recibe, ni informa la tarea real
que realiza.
El gráfico muestra que en la organización hay una fuerte ctrculación de
información ascendente y descendente, que se acatan y comparten las
directivas de la conducción. A pesar de ello, se puede encontrar un
elemento aislado que responde a otras reglas. En este caso, el empleado
deshonesto toma su cargo con una regla distinta y secreta, la de maximizar
sus beneficios personales en desmedro de los objetivos de su organización
Sin embargo, debe realizar una fuerte tarea de ocultamiento porque el
contexto en el que actúa no comparte su proceder.
Este modelo de organización muestra que los que conducen están
previniendo la corrupción con un esquema de gerencia eficiente y con
información clara. La brecha entre las normas formales y el código
operativo sólo se limita a un empleado. En ese contexto, ante un caso
específico bastaría con que un juez o un fiscal eliminen a ese empleado
corrupto para que la organización reestablezca su transparencia.
Sin embargo, el problema en muchos países en vías de desarrollo es que
tienen organizaciones públicas y privadas que obedecen a otro sistema de
organización. Gráficamente, el modelo sería el siguiente:
Organización tipo 2
e formales, y para los jefes corruptos resultará imprescindible proteger a sus
1\
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NUEVA SOCIEDAD 145_____ ~- 171
El gráfico del segundo modelo de organi-
zación revela un grave problema de ge-
rencia. Hay sectores enteros de la organi-
zación que no rcctben ni dan informa-
ción Esto implica que la cúpula es ho-
nesta, pero no está actuando para contro-
lar la corrupción. En este contexto la
corrupción no será percibida como un
acto impropio y excepcional, si no que
más allá de los sistemas normativos for-
males habrá reglas secretas, pero
operativas, que definirán otros modos de
actuar y conducirse.
La cúpula puede tener dos actitudes:
negar el problema o desconocerlo. En
cualquiera de los dos casos no percibe
que existen otras reglas en la organiza-
ción basadas en principios distintos. En
esta clase de sistema la corrupción ya no
es un hecho aislado. La mayoría de los
miembros de la organización, por pasivi-
dad o temor a las represalias, son cómpli-
ces silenciosos permitiendo que una mi-
norfa con la adecuada autoridad y recur-
sos, actúe como lo desea más allá de lo autorizado por las reglas formales.
En la organización tipo 2, la conducta silenctosa de los empleados
subordinados a los jefes corruptos es una forma de complicidad pasiva que
permite el funcionamiento desviado de la organizaci?n. Esta actit~d se
justifica por el carácter supererogatorio de la denuncta contra las Jerar-
quías. Los compromisos personales tendrán mayor peso que las reglas
aliados y castigar a quienes intenten denunciarlos.
En este sistema castigar un caso individual de corrupción probablemen-
te será visto con cinismo, como una excusa de aquellos a cargo de resolver
sus propios problemas desplazando a alguien que ya no es útil. Un sistema
similar al utilizado para lograr cambios en la estructura jerárquica de la
mafia.
Una autoridad externa, como un juez, tendrá pocas posibilidades de
resolver el connicto, pues aún si detecta y excluye a uno de los jefes
corruptos, su Jugar puede ser ocupado por un inferior o un semejante de su
misma condición, que retornará a la situación anterior. Se necesita el
compromiso del líder para modificar la situación.
Más aún, este tipo de organización vista desde afuera muestra una
imagen negativa. Un ciudadano. cliente o proveedo~ honesto no pu~e
determinar con exactitud con quién comienza la mamobra de corrupctón
y hasta dónde se ramifica dentro de la organización.
¿Cuáles pueden ser las razones para que los líderes honestos toleren esta
situación sin intentar modificarla? Para responder a esta pregunta habrá
que consultar sus intereses. Puede ser que sólo les importe gozar por un
NUEVA SOCIEDAD 145 172
tiempo de esa alta posición, o que sientan que de todos modos la
organi~ación func!ona,_ ~que el tercer nivel de jefes corruptos les niegue
1~ realidad de la SltuacJOn y ellos no sepan detectarla, o que consideren
nesgoso para su continuidad en el cargo un intento de modificar la
situación. Se los puede considerar negligentes. Esto puede ser particular-
~ente acertado stllev~ un lapso considerable a cargo de la organización
sm haber tomado medtdas correctivas.
Los dos modelos de organización. Consecuencias prácticas. Primero,
~s evidente que un auditor, un juez o un fiscal hubieran tenido la posibi-
lidad de detectar al agente que operaba con reglas distintas a las de la
organización, separándolo del cargo. El ambiente de la organización del
tipo 1 es de reglas de juego claras cuyo cumplimiento son parte del
pro~rama de g~stión del líder. Por el c?ntrario, en la organización tipo 2,
el SIStema esta basado en la corrupción. Es lo que denomino «hiper-
corrupción» o c~rrupción sistémica. En este caso, aun si se logra desplazar
a alguno de los mtegrantes de la organización, se volvería rápidamente a
la situación anterior. El equilibrio de la organización es un sistema
corrupto. El caso por sí mismo, si no es seguido del compromiso de cambio
por parte del líder, es tomado como una lotería en la cual el funcionario
castigado tuvo la desgracia de hacer las cosas en forma demasiado
evidentes.
¿Que ~os enseña la experiencia de este caso? En primer lugar, la
corrupc!ón de una organización del tipo 2 sólo es posible si el responsable
lo permite. Cuando el líder de la organización toma la decisión de controlar
el problema, las estrategias de solución comienzan a tener probabilidades
de éxito. El nivel de corrupción de la organización está definido por la
actitud del máximo responsable.
Segundo, la corrupción es como un hongo que crece a la sombra. A
partir de la posibilidad de documentar y dar publicidad a un caso particular,
ell~der puede tomar las decisiones estructurales para modificar la organi-
zación. En el caso del INdeR, el interventor suponía que había muchas
irregularidades. No podia probarlo, dado que los que participaban de estas
maniobras se encargaban de no dejar rastros. Probar estos hechos es el
punto de inicio para la estrategia de cambio.
Tercero, las reglas y procedimientos formales no sirven para resolver
el problema. Un juez nunca hubiera logrado una solución (tampoco los
auditores externos e internos que trabajaban y trabajan en el Instituto).
Como señalé, si se hubiera sancionado sólo a un grupo de funcionarios y
no se hubiera modificado el sistema de la organización, el problema habría
reaparecido a la brevedad.
En cuarto lugar, es necesario hacer una distinción entre el que paga y
el que recibe el soborno. En el caso del INdeR, cuando las compañías
aseguradoras pagaban para cobrar sus deudas, obtenían un beneficio. Pero
aquellos que recibían los sobornos, perjudicaban a la organización. El
análisis tradicional de la corrupción basado en casos individuales, sólo
registra el beneficio que obtiene el funcionario que recibe el pago y no
presta la debida atención al impacto de esta maniobra en la organización.
NUEVASOCIEDAD 145 --------------------------------------------- 173
En las empresas privadas,las «víctimas» son los accionistas. En el caso de
los organismos públicos, las «víctimas» son los ciudadanos y los contribu-
yentes. La comunicación y las reglas de juego claras fueron las claves del
cambio.
Finalmente, tenemos que tener en cuenta una visión global del proble-
ma. En la actualidad, vivimos en un mundo en el cual los mercados
económicos tienen un alto nivel de Interconexión. Es necesario reconocer
que en los países centrales las organizaciones públicas y privadas actúan
de acuerdo a las pautas del modelo l. En estos países existe una idea
bastante aceptada de «law enforcement» (¿será una casualidad que no
pueda traducirse con precistón este concepto al español?). Los casos de
fraude y corrupción son marginales y pueden ser detectados y corregidos
por los organismos tradicionales de control. Sin embargo, las organizacio-
nes de estos países tienen intercambios fluidos con sociedades cuyos
modelos de organización responden, en el mejor de los casos, al 2.
El Informe sobre Desarrollo Humano de 1991, del PNUD, señala que
«la verdadera causa del abandono en que se encuentra
el hombre está en la ausencia de compromiso
político, más que en la escasez de recursos
financieros. Incontables ejemplos ilus-
tran el desperdicio de recursos y
la pérdida de oportunida-
des: incremento de los gas-
tos militares, empresas
públicas ineficientes, nume-
rosos proyectos de puro pres-
tigio sin utilidad, creciente fuga
de capitales y corrupción galo-
pante». En el mismo informe del
año 1994, se señala que un quinto
de la población mundial representa
el 84,2% del comercio mundial. Una
explicación que podamos ofrecer para
este fenómeno es que las inversiones y
los negocios que rcali.lan los países centra-
les muchas veces se encuentran con organ i-
zaciones públicas y privadas como las del
INdeR. En cuyo caso, por más in¡ercambio que
se produzca, siempre serán los mismos los bene-
ficiados. Tal vez si prestamos atención a este
fenómeno, la situación de pobre7.a que vive la
mayoría de la población mundial pueda explicarse
como la consecuencia de un sistema que genera la
«desaparición» de los recursos que los Estados menos
favorecidos deberían asignar a prioridades tales como la
educación, la salud y !ajusticia. La hipercorrupción es en
definitiva un sistema que permite que perdure la injusticia.

BRASIL YEL CIRCULO CORRUPTO
El ~enómeno de la corrupción en el Brasil está indisolublemente
umdo a la conformación del Estado, y al perfil de las elites
como reproductoras, en su desempeño e interacción de un
~odelo social y ~ultural perv_ers_o que ha mantenidos~ vigen-
Cia tanto en penodos autontanos como democráticos. Los
ca_s?s de la d~stitución del ex-presidente Collor y las recientes
cns1s. bancan~s! son claros ejemplos de un proceso de co-
rrupciones mult1ples que se retroalimenta inexorablemente.
Eros Roberto Grau 1
Luiz Gonzaga de Melo Belluzzo
E n Br~sil, el proceso de de~tit~:ión ?el Pres_idente de la República -el
~.ffazre Collor- y lo que SlgUio, la mstalac1ón en el Parlamento de la
C:~mJsión de Investigación que estudió actos de corrupción en la elabora-
C!On d~l presupuesto, dan la medida ex?cta de la concepción del Estado que
fue tejiendo nuestra cultura. Más recientemente, la eclosión de la crisis
--··
bancaria confirmó las relaciones incestuosas
entre lo público y lo privado que aún
... prevalecen en la sociedad brasi-
leña. La quiebra de Jos bancos
reveló la práctica extendida
~~~ del fraude a través de los
años; puso al descubierto
11 también que la reitera-
1 ción de maniobras frau-
dulentas no habría sido
1 posible sin la desidia de
1 las autoridades moneta-
t rias y financieras.
" -
~
·
Tanto el bloqueo del
mandato presidencial co-
mo la instalación de la Co-
misión Parlamentaria de In-
lf vestigación tuvieron sus puntos
. de partida en incidentes personales. En
el pnm~r caso, 1? denuncia del hermano del presidente, cuyos intereses
comerc•ales/familiares habían sido contrariados por éste. En el caso de la
investigación parlamentaria, en la confesión del funcionario público que
después de haber simulado el secuestro de su esposa, cuyo homicidi~
encomendara a sicarios, declaró a la policía que los dólares encontrados en
su residencia -algunos de los cuales eran falsos- con los que sería pagado
el rescate del supuesto secuestro, los había recibido del presidente de la
~ROs RoaE_RTO GRAU 1 LUIZ GONZAGA DE MELa BEu.uzzo: profesores titulares de la Univer·
Sidad de Sao Pauto (USP) y de la Universidad de Campinas (UNICAMP) respectivamente.
Palabras clave: Estado, elites, corrupción, justicia, Brasil.
NUEVA SOCIEDAD 145 175
Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados, admitl'istradora de
una amplísima red de corrupción. En lo que respecta a Jos fraudes
bancarios, salieron a luz gracias a la delación de un empleado de banco que
declaró la existencia de operaciones financieras realizadas con clientes
fantasmas.
Lo individual siempre estuvo, entre nosotros, dentro del Estado confor-
mando y determinando el interés público. El proceso de investigación de
actos de corrupción del presidente Collor puso al descubierto un verdadero
asalto a la res publica, administrado por un alter ego presidencial, cuyo
nombre obtuvo enorme visibilidad en la prensa internacional - P.C. Farías.
El monto de los fondos ilícitos en beneficio del presidente y su troupe fue
tan escandaloso, se acumulaba tan a plena luz, que sólo la certeza de la
impunidad puede explicar el volumen alcanzado y la falta de cautela que
rodeaba su práctica.
Denunciada la farsa, la prensa, incluso antes de la investigación de los
hechos, condenó al presidente, promoviendo movimientos populares que
empezaron a exigir su cabeza a cualquier precio. Bastaba la legalidad, nada
más, para que el presidente fuese relegado al lugar que le cabe, es decir, el
reservado a quienes optan por la delincuencia. No obstante, la prensa y la
elite, como si pretendiesen castigarse a sí mismas por ser lo que son,
movilizaron a la sociedad y el presidente fue simbólicamente ajusticiado
en la plaza pública. Incluso con el sac;ificio de la pureza del procedimiento
legal, el poder legislativo derogó su mandato y la justicia confirmó esa
anulación. La punición, con todo, no fue ejemplar, ya que el ahora ex-
presidente aún goza de libertad, ejerciéndola, garbosamente, en el circuito
internacional. Solamente se le suprimieron sus derechos políticos. El sabor
de la prisión sólo fue conocido por su alter ego, recientemente asesinado.
Por su parte, el proceso de investigación de la corrupción instalado en
el proceso legislativo de elaboración presupuestaria no siguió un camino
diferente. Se averiguó que empresas contratistas de obras públicas diri-
gían, mediante el pago de comisiones a diputados miembros de la Comi-
sión de Presupuesto, la distribución de cláusulas presupuestarias destina-
das a la cobertura de los gastos necesarios para la realización de «sus
obras». Y se supo, además, que gran parte de los subsidios destinados a
entidades asistenciales retornaban directamente de ellas a las cuentas
particulares de los diputados que habían suscrito las enmiendas presupues-
tarias donde se destinaban los subsidios a las entidades. Aquí también la
elite y la prensa promovieron el ajusticiamiento, aun cuando bastaba la
legalidad para que los culpables fuesen encarcelados. Lasaña de expiación
de culpas condujo al sacrificio público de nombres de parlamentarios,
contra los cuales no se encontró nada demasiado evidente; algunos líderes
fueron simbólicamente decapitados y se comprometió seriamente el
proceso de revisión constitucional, que resultó frustrado. De los culpados,
sin embargo, cuatro renunciaron a sus mandatos antes de la aprobación de
la resolución que autorizó al Parlamento a derogar, incluso después de la
renuncia, el mandato del parlamentario que renuncie a su cargo. De todos
modos, los cuatro renunciantes serían elegibles en las elecciones siguien-
tes. El oresidente del Parlamento se limitó a declararlos «no idóneos» ...
NUEVA SOCIEDAD 145 176
La violencia de la sociedad brasileña niega la tesis del hombre cordial que
habitaría en el interior de los brasileños. Aquí los ajusticiamientos son
parte de lo cotidiano. Vivimos bajo un Estado de fuerza travestido de
Estado de derecho que, por eso mismo, no es capaz de ejercer con
eficiencia el monopolio de la fuerza. Ajusticia el pueblo, cuando la policía
no llega a tiempo para proteger al asaltante contra su furia -de ahí el verso,
en la canción de Chico Buarque: «que llame el ladrón». Ajusticia la prensa,
en el tribunal de excepción levantado sobre la premisa de que todos son
culpables hasta que no se pruebe lo contrario - una prensa a la cual le falta
neutralidad e independencia, en tanto su mayor cliente, el mayor compra-
dor de publicidad, es el Estado.
Somos una sociedad en la cual hay que esclarecer que la garantía de
inmunidad a la censura está destinada a impedir no sólo el control de la
información por el Estado sino -en especial entre nosotros-la distorsión
de la información promovida por el propietario del medio de la informa-
ción, por el redactor-jefe, el editorialista, el reportero; una sociedad a la que
se le debe enseñar que el dueño de la libertad de prensa no es el periódico,
la emisora de radio o televisión, sino el pueblo.
Somos una sociedad que practica la violencia física; lo que nos lleva, en
cualquier circunstancia, a temer (la violencia de) la policía -d inocente
tiene miedo de la policía. Practicamos también, profusamente, la violencia
contra el orden jurídico tributario. Ante la convicción social de que el
Estado es mal administrador -y por añadidura corrupto- de los recursos
públicos, era común comentar entre amigos, cómo y en cuánto engañaron
al fisco. El engaño fiscal era un deporte nacional. En los últimos años
solamente ha dejado de ser un motivo de alarde, aunque se lo continúa
practicando de manera más discreta.
Todo eso sucede -y por eso la corrupción se adueña de nuestro clima
social- porque en la sociedad brasileña no se consolidó el respeto a las
virtudes republicanas.
El derecho positivo brasileño no es, formalmente, permisivo como para
propiciar la práctica de la corrupción estatal. Por el contrario, reglamenta
procedimientos administrativos, impone prohibiciones, define crímenes y
establece suficientes instrumentos de control de la actuación estatal como
para inhibir sus desviaciones•. Pero además del control interno al que están
sujetos los actos de la Administración, también se los somete al control
externo, que comprende tres modalidades: el ejercido por el Parlamento,
el practicado también a través de éste por el Tribunal de Cuentas, y el
control jurisdiccional.
El control directo le permite al Parlamento: 1) suspender actos norma-
tivos que excedan el poder reglamentario o los límites de la delegación
La violencia de la legislativa, así como contratos del Ejecutivo a pedido del Tribunal de
sociedad brasileña
niega la tesis 1La nueva ley de lici1:1ciooes de 1993.es rfg•daal punto de dificultar algunas contrntacioncs.
del hombre cordial y define como «crfmcnes» conductas que pudieran comprometer la moralidad del procedi-
miento. La ley 8.429, del 2 de junio de 1992, regula las sanciones aplicables a los agentes
que habitaría públicos en los casos de enriquecimiento ilfcito en el ejercicio del mandato, cargo, empleo
en el interior o función en la administración pública directa, indirecta o fundacional, castigando rigurosa-
de los brasileños mente los actos de improbidad.
NUEVA SOCIEDAD 145 m
--------------------------------------------------~~
Cuentas; 2) convocar a ministros de Estado para informar sobre asuntos
previamente determinados, recibir peticiones, reclamos, representaciones
o quejas de cualquier persona contra actos u omisiones de las entidades
públicas y solicitar la destitución de cualquier autoridad o ciudadano; 3)
constituir comisiones parlamentarias de investigación, con poderes de
investigación propios de las autoridades judiciales, siendo sus conclusio-
nes, si fuera el caso, llevadas al Ministerio Público para que se promueva
la responsabilidad civil o criminal de los infractores; 4) evaluar o autorizar
ciertas acciones del Ejecutivo (concesión y renovación de concesiones de
radiotelevisión; enajenación de tierras públicas; nominación de miembros
de los tribunales superiores, del presidente y directores del Banco Central,
del procurador general de la República; operaciones externas de naturale-
za financiera de interés para el país, de los estados y de los municipios,
v.g.); 5) controlar las cuentas del Ejecutivo y evaluar la descripción de la
ejecución de los planes de gobierno; y 6) juzgar al presidente por la práctica
de crimen de responsabilidad, denunciada por cualquier ciudadano, auto-
ridad o parlamentario, destituyéndolo del cargo (impeachment), así como
juzgar a Jos ministros de Estado por la práctica de tal delito.
El control ejercido por el Tribunal de Cuentas, un órgano auxiliar del
Parlamento, alcanza a la Administración directa y la indirecta, compren-
diendo la fiscalización contable, financiera, presupuestaria, patrimonial y
operacional así como la legalidad, legitimidad, economicidad y aplicación
de las subvenciones y renuncias de las rentas. El Tribunal de Cuentas
examina y emite opinión previa sobre las cuentas del presidente que serán
evaluadas por el Parlamento, y evalúa los balances de los administradores
públicos. . ..
El control jurisdiccional es amplísimo y se caractenza por la afirma-
ción, contenida en la Constitución brasileña, de que «la ley no excluirá de
la evaluación del Poder Judicial lesión o amenaza al derecho». Está en
vigencia, entre nosotros, el sistema de jurisdicción única, correspondiendo
al Poder Judicial, exclusivamente, resolver de modo definitivo cualquier
disputa con respecto al derecho que se apli-
que a cada caso concreto. Los instrumen-
tos procesuales que permiten el control
de los actos de las autoridades públicas
son múltiples. La Constitución consa-
gra el habeas corpus, tradicional ga-
rantía de libertad de movimiento. El
mandato de seguridad permite la
protección del derecho no ampa-
rable por el habeas corpus o por
el habeas data; su proceso es
sumario, proporcionando la
sustanciación inmediata del
acto impugnado Jimmar-
mente, inaudita altera par-
te; el mandato de seguri-
dad puede ser pedido indivi-
dual o colectivamente, en este último
NUEVA SOCIEDAD 145= ------ - - -- - -- 178 NUEVA SOCIEDAD 145 179
~--~

caso lo pueden solicitar los partidos políticos, sindicatos, las entidades de dad no se cuestiona y se supo-
clase o asociaciones legalmente constituidas y con por lo menos un año en ne que el Estado debe ate-
funcionamiento, en defensa de los intereses de sus miembros o asociados nuarlo en nombre del ifllerés
El habeas data es el instrumento procesual que asegura al peticionante el público (colectivo t.
conocimiento o la rectificación de informaciones relativas a la vida, en
bancos de datos de entidades gubernamentales o de canícter público. La Es en este contexto donde se
acción popular permite a cualquier ciudadano pedir a la justicia la plantea la cuestión de la
anulación de actos lesivos al patrimonio público o a entidades en las que estatización. El Estado brasi-
el Estado participe, o lesivos a la moralidad administrativa, al medio leño, como producto histón
ambiente y al patrimonio cultural. La acción civil pública, que puede ser co, cumplió brillantemente su
propuesta por el Ministerio Público y por las entidades de la Administra- tarea dentro de los límites
ción directa e indirecta, así como por las asociaciones con por lo menos un impuestos por las formas de
año de funcionamiento, permite la protección cautelar del medio ambien- estratificación y de domina-
te del consumidor, de los bienes y derechos de valor artístico, estético, ción social que lo determina-
hi~l<írico, turístico y paisajístico o la promoción de la responsabilidad de ron. En su trabajo de impulsar
quien hubiese causado daño a esos bienes y derechos. el capitalismo y la industriali-
zación, el Estado asumió una
Como se ve, entonces, el derecho positivo brasileño pone a disposición de postura abiertamente oligár-
la sociedad instrumentos de control efectivo y de inhibición de la corrup- quico-privatista. Se esmeró en
ción estatal. Sin embargo, resultan inocuos, en la medida en que no se la concesión de favores, in-
consolidó entre nosotros el respeto a las virtudes republicanas. centivos, estímulos sin exigir
La noción existente de cosa pública no se relaciona con la de pueblo contrapartidas. La selección
sino con la de Estado. Lo público es lo estatal, no lo que es común a todos. de los beneficiarios dependía
Desconocemos la sentencia de Ulpiano 2, que establece la distinción entre siempre de criterios persona-
ambos -bona civitatisl abusive 'publica' dicta stmt; sola enin ea publica les, extraños a las reglas de la
sufll, quae populi Romani sunt [los bienes pertenecientes al Estad_o son competencia y de la igualdad
abusivamente llamados 'públicos', pues únicamente deben ser considera- de oportunidades. Para Los
dos como tales los bienes que pertenecen al pueblo romano]. Como amigos todo, para los enemi-
desconocemos también, completamente, la síntesis de Cicerón4 : res publi- gos, la Ley es una frase de
ca, res populi. . . . ., contenido profundamente ..r
Aunque nuestros juristas expongan, y siempre con bnllo, la distmciQn antiliberal y también, de paso,
que la doctrina italiana5 establece entre illlerés público primario-e! interés antidemocrático.
colectivo- y el interés público secundario -el interés de La Administra- La intervención del Estado en la economía fue la marca común de la
ción, la cosa pública-de lo que realmente se trata es de la cosa de Estado, industrialización de los países europeos y asiáticos tardíos, y de este
no la cosa del pueblo. De ahí que el principio de supremacía del interés destino no escapó ninguno de los tardíos de segunda generación como
público resulta de privilegiar no lo que se podría suponer es el interés del Brasil, México, Corea, Taiwán. Cada Estado, a su modo. Corea y Taiwán
Estado, sino los intereses, privados, de aquellos que detentan el control del tuvieron regímenes autoritarios, sostenidos por la fuerza de los militares,
Estado, usando aquí la palabra «control» en el sentido de dominación. pero moldearon sus procesos de desarrollo en el ethos cooperativo y
El Estado es descrito como debe ser, nunca como es. Esta, entre «comunitario» de sus formaciones sociales, exigiendo comportamientos
muchísimas otras distorsiones, conduce a la radicalización del principio de adecuados de los empresarios en tanto agentes de la modernización de la
presunción de la legitimidad de los actos administrativos. Cuando no se economía y «creando» condiciones para la competencia sin permitir que
compruebe que, abiertamente, el acto no pasa de una farsa, de esconder el sus mecanismos depredatorios pusieran en riesgo el equilibrio de la
oscuro interés particular travestido en interés público, el desvío de finali- sociedad. Peter Drucker advirtió a los norteamericanos acerca de la
singularidad del proceso de desarrollo de los países asiáticos y de Japón.
No se trata, dice, de un proyecto de economía al estilo occidental sino, ante
2 Digesto, 50, 16, 15. . .
3 Civiuu. en latín, corresponde a la ptílis griega. soc1edad políuca soberana, de la c1udad. todo, de un proyecto de sociedad.
4 De Re Publica, 1- 25, 39.
5 Ver Renato Alessi: Principi di Diritm Amministrcuivo, 1, cu:11ta edición, Giuffre, Milán, 6 Ver Luciano de Oliveira y Affonso Cear Pereira: Canfliws caletivos e acesso el Justicia.
1978. pp. 232-233. Funda~ao Joaquim Nabuco/ Editora Massangana. Recife. 1988, p. 144.
NUEVA SOCIEDAD 145 180
En el Brasil de hoy se invoca la modernidad para los más diversos
propósitos y, no es raro, para justificar la consolidación del pasado -es
decir, paraJustificar la frivolidad y el tedio del presente y para evitar la vaga
desconfianza ante lo desconocido, la radical inccrteza impuesta por la
construcción del futuro. Es desde esta perspccti va que nuestros modernos
piensan, por ejemplo, las cuestiones de la articulación de la economía
brasileña con el ambiente internacional, los problemas relativos a las
conexiones entre Estado y mercado, entre Estado y sociedad, entre
democracia y capitalismo.
La frivolidad del pasado reside en pretender anular las diferencias
marcadas en el rostro del presente, las señales de la trayectoria irreversible
del tiempo histórico, y en creer que podemos comenzar siempre en el punto
en que otras experiencias contemporáneas terminan. Sería fácil reescribir
la historia si el tiempo fuese reversible y si las experiencias históricas se
pudiesen tomar prestadas y copiadas como una tarea escolar. Si así fuera,
sería sencillo reivindicar la modernidad y ciertamente tendríamos un
amplio menú a disposición. Recetas asiático-cooperativas, liberal-ameri-
canas o social-europeas.
Por una extraña coincidencia, todos estos «modelos» surgieron en un
solo movimiento, el mismo que nos trajo, como brasileños, al actual estado
de perplejidad y desencanto. Brasil llegó al agotamiento de un paradigma
de crecimiento cuyas características mayores fueron la internacionaliza-
ción productiva de la economía, la intervención de un Estado competente
en la distribución de incentivos a la acumulación privada y en el arbitraje
entre los sectores de capital nacional y extranjero, la incorporación
restringida de las masas a las normas «modernas» de producción y de
consumo, y la completa exclusión política de los más débiles y menos
favorecidos. Este es el capitalismo realmente existente.
Los críticos modernos, la derecha y la izquierda, hacen tabla rasa de esta
estructuración compleja que entró en crisis en su totalidad. Su naturaleza
absurda se pudrió y comien1.a a·descomponcrse por completo y no sólo una
de sus partes -el Estado- como pretende una curiosa variante del
funcionalismo sistémico pos moderno. Es insensato afirmar que el Estado
anda mal, está quebrado, mientras que el sector privado anda bien. La salud
de las empresas y las familias enriquecidas fue construida con las jugarretas
de defraudación fiscal y financiera a los organismos público. La brutalidad
de este proceso está descrita en cualquier decente y honesto informe
internacional, independientemente de la orientación ideológica o
doctrinaria.
La segmentación del Estado brasileño es uno de los dos aspectos de su tan
La frivolidad decantada «privatización», es decir, de su incapacidad de discriminar los
intereses particulares y de lijar políticas en nombre del interés general. El
del pasado reside
peso político de las clases propietarias en la representación parlamentaria
en pretender anular y, sobre todo, en la máquina burocrática del Ejecutivo, promueve sistemá-
las diferencias ticamente la generalización de los favores. Siempre cabe uno más. Siendo
marcadas así, las agencias públicas y las formas de intervención tienden a convertir-
en el rostro se, exclusivamente, en mecanismos de protección de unos contra otros y
del presente de todos contra la competencia y la búsqueda de eficiencia. La rendición
NUEVA SOCIEDAD 145 181
-------------------------------
de cuentas y de resultados o desempeño no es la regla y acaba trtmsformán-
dose en una formalidad ridícula.
Las relaciones viciadas entre Estado y sector privado fomentan la
«estatización» en la medida en que estas agencias y empresas presentan un
impulso descontrolado a la multiplicación para «atender» Jos viejos
intereses y los nuevos sectores que buscan el amparo de las políticas
«públicas». Queda por descubrir a quién ha favorecido tal incompetencia.
Si otros fueran los tiempos, los ep1sodios más recientes de corrupción y
favoritismo habrían suscitado en la inteligencia nativa algo más que quejas
sobre desvío de fondos o pretextos moralistas. La cuestión ofrece una
oportunidad óptima para un trabajo serio sobre el establishment brasileño
o, como preferiría Charles Wright Milis, sobre la elite de poder. Aún hoy
es pertinente la opinión de Tom Bottomore, de
comienzos de los 60, acerca de que el trabajo
de Wright Milis sobre la elite de poder en
Estados Unidos fue la mayor y más exitosa
tentativa de demostrar que en cualquier so-
ciedad las elites se pueden asociar con regu-
laridad y establecer acuerdos coyunturales
sobre objetivos políticos. Wright Milis re-
chazaba la concepción marxista de una clase
dirigente fundada exclusivamente en el inte-
rés económico. La unidad de laelitedepoder,
dice Bottomore, debía responder a numerosos
requisitos, pero era definida claramente como
la «coincidencia inestable de poder económi-
co, político y militar». WrightMills se propuso
investigar dos puntos fundamentales: a) los
cambios en la organización económica capita-
lista y en las instituciones sociales, que produ-
cían una concentración de poder sin precedentes
y aumentaban la distancia entre la elite y las
masas; y b) la circunstancia de que no basta,
para detetkinar las características de una elite,
estudiar los prígenes sociales de sus miembros,
sino que es necesario el examen de la perspec-
tiva mental e ideológica creada por un sistema
de educación, información y, hoy diríamos, de
comunicación.
Los 40.000 cheques emitidos por las empre-
sas del tesorero del ex-presidente Collor y las
cuentas por servicio facturadas por las grandes
empresas que financiaron la campaña electoral de Collor, así como los
10.000 millones de dólares destinados por el Banco Central de Brasil a
refinanciar activos incobrables o inexistentes de los bancos privados, son
un excelente material para un primer diseño de las conexiones entre poder
económico, político y medios de comunicación. Tales documentos no
contarán toda la historia, sólo parte de ella, y tal vez ni siquiera la más
NUEVA SOCIEDAD 145 182
importante. Pero ellos son una primera aproximac10n que permitirá
entrever las relaciones entre las diversas elites; líderes políticos, adminis-
tradores públicos, dirigentes empresariales, fonnadores de opinión, líde-
res de masas. Es claro que en Brasil los nexos más importantes y decisivos
de este tejido político se fueron tramando durante el largo periodo
autoritario. La exclusión o la inclusión de participantes y el surgimiento de
nuevas estrellas en la constelación del poder y de la riqueza o el declinar
de otras, son menos importantes que la observación de que el último
periodo de autoritarismo político posibilitó la modernización de las
relaciones entre el big business, la gran política, la burocracia pública y las
corporaciones de los mass-media.
En el caso de las relaciones entre el Banco Central de Brasil y los bancos
privados, no se discute la necesidad de que la autoridad monetaria funcione
como prestamista en última instancia y garante de la fortaleza del sistema
bancario. La cuestión no es saber si las autoridades monetarias deben
socorrer o no a las instituciones privadas cuando se produce una crisis del
sistema. Pero la actitud vacilante y evasiva del Banco Central agravó los
desequilibrios de las instituciones en dificultades, conduciendo las expec-
tativas del mercado por un camino de creciente desconfianza. Ello aumen-
tó el costo de la intervención, en la medida en que la marca de temor iba
apartando a los bancos problemáticos del financiamiento interbancario.
De todas maneras, las dudas del Banco Central de Brasil tienen raíces más
profundas. La estrategia del gobierno brasileño, subordinada al ideario
neolibcral, prevé la eliminación de Jos bancos estatales y la liberalización
e intemacionalización del sistema financiero. Desde el comienzo de los 90
se intensificó la campaña contra los bancos del Estado, acusados de
incompetencia y negligente gestión, que culminó con la desastrosa inter-
vención del Banco del Estado de Sao Paulo, cuya privatización serviría de
ejemplo, justificada por administraciones de hecho comprometedoras. En
este contexto las gestiones privadas, explícitamente tanto o más incompe-
tentes que las estatales, deberían haber moderado la ideología que prego-
naba la eficiencia innata de la administración privada y la consustancial
incompetencia de la gestión pública.
Hay un tránsito continuo de personas y de dinero entre esas esferas de
poder (el big business, la gran política, la burocracia pública y las corpo-
raciones de los mass-media) y, más que eso, existe la formación de una
cultura común. En ese sentido, ocurrió en verdad una americanización de
las conexiones constituidas por la elite de poder en Brasil. Los paradigmas
individualistas y la valorización del lucro monetario se volvieron clara-
mente dominantes en todas las esferas. El espíritu público de la vieja
burocracia del Estado, que en algunos momentos de la vida nacional fue
capaz de dirigir las energías privadas hacia los proyectos colectivos, fue
socavado por el pragmatismo y la objetividad de los nuevos burócratas,
Ocurrió en verdad impregnados del ethos del éxito individual y de las ventajas de Jo privado.
una americanización
de las conexiones C uando hablamos de privatización del Estado estamos ciertamente res-
constituidas tringiendo el alcance del proceso de privatización del espacio público,
por la elite de poder mucho más profundo que la simple invasión de intereses en las esferas de
en Brasil decisión estatal. Las distintas dimensiones de lo público están siendo
NUEVA SOCIEDAD 145 183
también carcomidas por la ética privatista. Ahora bien, cuantlo se alcanza
este punto de generalización individualista y de atracción crematística es
muy difícil-por no decir demasiado improbable- que las investigaciones
de corrupción tengan como resultado una regeneración de las costumbres
políticas, o algo que lo posibilite. Quienes aún alimentan ilusiones con
respecto al futuro del país deberían luchar, por sobre sus divergencias
políticas, para que esas investigaciones no concluyan con el castigo de los
culpables más evidentes. Es preciso investigar las condiciones que permi-
ten la reproducción de la corrupción, las estructuras de poder que definen
la suerte en las elecciones, la conspiración permanente de los mass-media
que no permite la educación de las masas sino que las toma como un objeto
de constante manipulación, control y sumisión.
Un experimentado político español, diputado socialista, improvisando
sobre la «transición democrática>> ocurrida en su país, concluyó que por
detrás de los actores del Pacto de la Moncloa estaban los muertos de la
Guerra Civil. La Moncloa no fue sólo una forma de reparar el futuro sino
de desannar el pasado. La explicación es muy sintética para ser verdadera,
pero bastante plausible para tomarla en consideración. En Brasil, siempre
las transiciones se encaran para impedir que el pasado quede en el pasado.
La memoria, en cuanto reflexión sobre lo sucedido, se va apagando
rápidamente, a la misma velocidad con que se rearman las fuerzas y los
intereses que comandan los grandes desastres y desatinos. La memoria
nacional es débil porque el pasado no transcurre, y la historia parece el
proceso discontinuo y recurrente· que el historiador brasileño Sérgio
Buarque denominó como «corte de los milagros>>.
___
El sistema de fuerzas que se escondía bajo la piel del régimen militar
sobrevivió incólume a la transición democrática. Incluso más; durante
estos años de vigencia de la
____ __ _ ___ ...,.. . normativa democrática creció
sin pausa el poder de veto y de
bloqueo de esas fuerzas sobre
cualquier iniciativa política o
económica capaz de alterar el
s1aru quo. El impeachmentdcl
presidente Collor, por ejem-
plo, se agotó en un espectácu-
lo mediático. Los restos halla-
dos el día siguiente son prue-
bas obtenidas ilegalmente y,
por lo tanto, inutilizables en
cualquier país donde las reglas
del procedimiento legal estén
de acuerdo con el umbral ac-
tual de la civilización. Con el
auge del entusiasmo, los pro-
tagonistas performáticos de la
acusación aceptaron el vale-
todo legal que, lamentable-
mente, terminaría en un vale-
NUEVA SOCIEDAD 145 184
nada. Es la vieja regla, que recomienda todo para los amigos pero para los
enemigos ni siquiera los rigores de la ley: la ley de la venganza privada.
Hay quienes no perciben que cultivamos estos primitivismos y estén
dispuestos a jurar que por aquí aún predomina el hombre cordial, afectuo-
so, dispuesto al perdón y a la amistad. En este caso, la ignorancia nativa se
está valiendo de la falsificación de un concepto elaborado por Sérgio
Buarque -el hombre cordial- para designar un comportamiento típico: el
de aquellos que están contra las normas generales, impersonales e
igualitarias, y se inclinan a las relaciones de compadrazgo, al favoritismo,
al particularismo, a la reafirmación de las desigualdades. Para los amigos
todo, para los enemigos.. .
Somos, en verdad, mucho más parecidos a lo que fuimos en el pasado.
Somos, al final, nuestros propios fantasmas. Nuestros muertos somos
nosotros y por eso no aprendimos las lecciones del pasado, sino la
eternidad del retorno de lo mismo. Somos inimitables y originales, por
cierto, en las celebraciones y los escándalos. Ahí sí, abrimos nuestras
almas y producirnos espectáculos deslumbrantes, maravillosos. El mundo
se coloca entre aterrado y deslumbrado frente a la torpeza inocente,
traslúcida, de la bajeza sin preconceptos, franca y risueña.
Nos faltan los momentos de seriedad trágica, ese instante fundador en
que el declinar de lo viejo es sustituido sólo por señales, indicios, débiles
movimientos de lo nuevo, que obligan al hombre a decidirse, aun suspen-
dido entre dos mundos. Nuestra historia es, en verdad, una corte de Jos
milagros.
El modo de producción social brasileño transpira sus contradicciones por
todos los poros del tejido social. En la democracia brasileña, las masas no
ejercen una participación permanente; son apenas electores. Sin embargo,
en detenninados momentos surgen atónitas en busca de una ética -cual-
quiera-, lo que irremediablemente nos conduce al «ojo por ojo, diente por
diente».
Las virtudes republicanas encuentran sus límites en lo privado, lo que
nos coloca frente a la absoluta imprecisión de las fronteras de la legalidad.
Las garantías de la ley y del procedimiento legal, conquistas de la
modernidad de las que no se puede prescindir, son desviadas
inconcientemente; la sociedad tensa así la cuerda que la ahorcará. Los
medios «analfabetizan» al pueblo, incapaz de construir los espacios
públicos indispensables para el ejercicio de la práctica democrática.
Esta es la tra¡:¡~dia nacional: las virtudes republicanas son inmanentes
al orden social pero no se pueden realizar entre nosotros porque ese orden,
aquí, es privatista. Las formas republicanas no pueden hacerse efectivas
dentro de éste, que exhibe una marcada fractura entre el funcionamiento
de las instituciones y la realidad social. La conciencia jurídica nacional, en
ese clima, sucumbe al desvarío de la ordalía y se instala entonces una
lógica circular acumulativa conduciendo, gracias al ajusticiamiento de
unos pocos -bien pocos- a la impunidad de muchos -muchísimos.
Traduccicín:Luisa Franco
LIBR()S LIBROS LIBR()S LIBROS LIBROS
Mercado, Estados y revoluciones. Centro- En el primero se presentan propuestas teórico-
américa 1950-1990 conceptuales sobre el lema de la gestación de
situaciones revolucionarias. Por qué y cuándo
Carlos M. Vilas se dan las revoluciones en una sociedad son las
Universidad Nacional Autátwnw de México, Centro de preguntas que orientan la pesquisa teórica, pro-
Investigaciones lnterdisciplinarias en Humanidades, Méxi-
nunciándose el autor por la combinación de
co, 1994, 329 páginas.
factores macrosociales y macropolíticos con las
vivencias microsociales de la gente. Es decir,
P ocas dudas caben de que el istmo de Centro- para que se alcen Jos pobres rurales y urbanos,
américa fue una de las áreas más sufridas hace falta algo más que condiciones materiales
del continente durante la Guerra Fría. Recor- oprobiosas e institucionales sin salida visible.
dando la conocida fábula del guatemalteco Juan La gente debe percibir en sus vidas cotidianas
José Arévalo, podemos decir que durante esos que su movilización es necesaria o inevitable y
años Jos tiburones realizaron macabros juegos y que puede alterar para mejor sus situaciones. En
construyeron absurdas paranoias bajo la cuales el capítulo segundo se desarrollan los aspectos
cayeron víctimas las sardinas. En este libro de socioeconómicos principales de la expansión
Carlos Vilas se nos exponen los procesos so- del capitalismo agroexportador que se dio en el
cioeconómicos y políticos de los pequeños paí- Istmo de manera sostenida desde el fin de la
ses de Centroamérica durante la época señalada. Segunda Guerra Mundial. Vilas maneja allí
De manera seria, objetiva, ponnenorizada y datos globales y diferenciados, considerando
diferenciada van sobresaliendo los distintos in- que, con las obvias distinciones que siempre
gredientes que compusieron la historia particu- existen, la transformación del agro centroame-
lar de Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Cos- ricano fue bastante similar para todos los países
ta Rica y Honduras, quedando en el escenario y produjo un generalizado proceso de
común de fondo las condicionantes de la Guerra proletarización campesina sin una correspon-
Fría y el carácter de lraspatio de los EEUU que diente y/o suficiente salarización, con la conse-
posee el istmo. cuente urbanización con amplios cinturones de
Comprometido académica y experiencial- miseria; esto en medio de un crecimiento eco-
mente con la región -vivió muchos años en nómico constante y el enriquecimiento de las
Nicaragua durante el gobierno sandinista-Vi las oligarquías.
buscó en esta obra responder varias interrogan- El capítulo lli se detiene en lo que constituye
tes importantes: ¿Por qué se desencadenaron uno de los meollos del libro: el panorama polí-
revoluciones en Centroamérica?; ¿por qué en tico en cada una de estas sociedades, las fuerzas
algunos países y en otros no?; ¿qué buscaba la y organizaciones existentes y las que se fueron
gente con ello?;¿ valió la pena tanto sacrificio y constituyendo en el proceso, las caracteósticas
dolor? Ha de haber sido un reto nada sencillo de los regímenes políticos de cada país. En esta
para él, que ama y sufre la zona, penetrar la parte se establecen algunas de las diferencias
compleja y dura realidad centroamericana con claves que permiten explicar que en Guatemala,
los instrumentos analíticos de la ciencia social El Salvador y Nicaragua se tomara el camim> de
crítica en aras de un balance. Vi las lo hizo con la movilización revolucionaria y en .Cbsta
valentía, mirando las virtudes y defectos de Rica y Honduras se evitara la guerra. Este
los procesos revolucionarios y reformis- capítulo incluye el análisis de dos acto-
tas, extrayendo una compleja y rica ~ res cruciales en el contexto centro-
variedad de elementos que mueven a americano: EEUU y la Iglesia Cató-
reflexión. O,¡.~ lica. El capítulo IV revisa la terrible
El libro se desarrolla en seis capítulos. " década de los 80, los indicadores cuan ti-
NUEVA SOCIEDAD 145
tativos de la crisis, los programas de ajuste, la
guerra sucia, las vinculaciones de la política de
EEUU hacia la zona con el narcotráfico asocia-
do a la contrainsurgencia. Se proponen, asimis-
mo. algunos balances: saldos de muerte,
mutilación y orfandad, emigración y refugia-
dos. cambios de la estructura social, cambios en
los regímenes políticos, los indicadores de la
desmilitarización. En el capítulo V se desarrolla
en extenso un análisis de la situación de Nicara-
gua durante y después del gobierno sandinista.
En el capítulo VI se retoma la rellexión sobre los
balances del proceso y se explaya en ellos.
El libro es importante, pero a la vez triste.
Vilas muestra el devenir de los pueblos centro-
americanos durante este período impulsado prin-
cipalmente por las transformaciones produci-
das por el capitalismo agroexportador. Este pro-
ceso global, lejos de mejorar las pésimas y
tradicionales condiciones materiales de las ma-
yorías, dejó a los «de abajo» atrapados en el peor
de los mundos: privados de los elementos mate-
riales o simbólicos que le daban un sentido a sus
vidas antes, y sin perspectivas de insertarse
favorablemente en el nuevo mundo que se abría.
Por otra parle, en Guatemala, El Salvador y
Nicaragua las vías para que estos sectores pu-
dieran de alguna manera articular sus demandas
en el sistema político estaban cerradas por la
obstinada resistencia al cambio, el racismo y la
arbitrariedad en el uso del poder por parte de las
oligarquías; las clases populares se vieron com-
pelidas a recurrir a la movilización revoluciona-
ria; en Costa Rica, con más éxito que en Hondu- ·
ras, se siguió un camino reformista, evitándose
la guerra en razón, entre otros aspectos, de una
mayor permeabilidad a las demandas populares
por parte de las clases dominantes. Los EEUU y
la Guerra Fría potenciaron con recursos e
imaginerías paranoicas la masacre, la crueldad
y la miseria e incidieron definitivamente en
algunos resultados decisivos. Vilas ve hoy las
sociedades centroamericanas como cualitativa-
mente distintas a lo que fueron antes de produ-
cirse estas convulsiones. Sin embargo, sabe que
no responden a lo que fueron los más caros
anhelos populares. Se han construido nuevas
identidades, las clases populares han ganado en
experiencia de organización, se han abierto al-
186
gunas compuertas hacia la democracia política.
Pero lo fundamental, el cambio estructural para
alcanzar una vida mejor y más digna sigue
pendiente. Para Vi las, en América Central tres
países tuvieron que hacer la revolución para
sólo imponer algunas refom1as.
Margarita López Maya
Los partidos políticos en las democracias
latinoamericanas
Alfredo Ramos liménez
Universidad de Los Andes- CDCHT. Mérida. 1995. 414
páginas
U n nuevo libro sobre los partidos políticos,
cuando se afim1a que ya se ha escrito y se
conoce abundantemente sobre los mismos en
nuestro medio. Así comienza Alfredo Ramos
Jiménez su larga indagación sobre el fenómeno
partidista en la movida y cambiante historia
política de los 21 países de América Latina. Se
trata de un obra de ruptura y en cierto modo
pionera, que busca sentar las bases de nuevas
aproximaciones y perspectivas en e l estudio y
examen de los partidos políticos latinoamerica-
nos dentro del marco de la consolidación demo-
crática que vive la región en este fin de siglo.
Es cierto que este tipo de estudio resulta una
tarea difícil para un solo autor (p. 17). Puesto
que se trata de dar cuenta de alrededor de 400
partidos considerados como «relevantes». Sin
embargo, la perspectiva histórico-connictual
adoptada enriquece el enfoque comparativo
con toda una batería de hipótesis y tipologías
destinadas a promover investigaciones más pro-
fundas, sociológicas y politológicas, a nivel de
cada país.
Así, toda una primera parte está dedicada a la
sistematización teórico-metodológica de los
datos relativos a la génesis, diferenciación y
consolidación de los partidos políticos en el
diverso contexto latinoamericano, tomado en
su conjunto y asumido por el autor como una
«comunidad de países» (p. 38). De hecho, esta
concepción rompe con aquellas aproximacio-
nes a las que nos habían acostumbrado los
NUEVA SOCIEDAD 145
autores norteamericanos y europeos, quienes
habitualmente y hasta en las publicaciones re-
cientes dividen y yuxtaponen capítulos mono-
gráficos dedicados a cada país.
El trabajo de Ramos Jiméncz es audaz en es-
te sentido: asume el método comparativo como
la herramienta que le permite realizar aquello
que Charles Tilly ha denominado comparacio-
nes enormes (con los riesgos que esta tarea
implica), a fin de alcanzar las especificidades
latinoamericanas de una macropolítica difícil-
mente aprehensible. De este modo, tanto el
cuadro N° 4, que nos propone esquemáticamen-
te una genealogía de los partidos políticos a
partir de las tres revoluciones (oligárquica, na-
cional-popular y democrática) que han dado
origen a las cuatro principales familias políticas
(oligárquica, socialista, popular y democrática)
(p. 125), así como la clasificación de los partidos
con sus respectivas etiquetas, presentada al final
del trabajo (p. 360-367) resultan tan ilustrativas
corno simplificadoras de un fenómeno de suyo
complejo. En ello radica el mayor interés, no
desprovisto de puntos de controversia, de este
trabajo, cuya vocación comparativa lo destina a
salir al encuentro de cierto provincianismo de la
investigación política latinoamericanista. Y, si
bien es cierto que el carácter controversia! de
algunos pasajes del contenido del libro se pres-
tan para iniciar una discusión, que esperamos
sea fecunda y contribuya al relanzamiento del
estudio de la democracia sobre nuevas bases (en
este caso político-comparativa), nos resulta sig-
nificativa la propuesta del autor cuando se aden-
tra en el estudio de la política latinoamericana
mediante teorías de «mediano alcance» que
viabilizaban la sistematización de la ya inmensa
cantidad de datos disponibles.
Debemos señalar una ausencia que aparece
vinculada con lo que consideramos es la premisa
de la investigación: las cuestiones electorales,
que ya cuentan con una literatura abundante en
los años recientes, son soslayadas explícitamen-
te por el autor. Ello debido al parti pris del
investigador que ha preferido pensar la demo-
cracia como la relación conflictiva entre una
sociedad fragmentada y un Estado intermitente,
causa de una larga inestabilidad que en los
últimos años se presenta bajo la forma de tran-
187
sición. De-aquí que la emergencia de los parti-
dos en los diversos contextos sociopolíticos
nacionales resulten explicables, como lo propo-
ne el autor, a partir del trinomio contradiccio-
nes-conjlictos-clivajes. a fin de dar cuenta de la
relevancia partidista en la tarea de construcción
de la democracia en cada país.
Una amplia referencia a los lrab~os de auto-
res latinoamericanos. conjuntamente con los
más generales de norteamericanos y europeos,
se nos presenta como el material de apoyo que
hoy en día debemos repasar para avanzar en el
objetivo de comprender la política y explicar el
fenómeno democrático en nuestros países (véa-
se la extensa bibliografía. p. 369-413). La utili-
zación de la producción teórica sobre los parti-
dos, que se ha ido incrementando dentro del
actual debate europeo-norteamericano sobre la
democracia, que aparecía subestimada en la
ohra reciente de no pocos investigadores, aquí
es traída al primer plano de la exposición. Y es
que la obra de Ramos Jiménez se inscribe deci-
didamente dentro de la onda neo-instituciona-
lista de una ciencia política que comienza a dar
sus frutos en nuestro medio. El comparalismo,
implícito en los trabajos sobre los partidos de
Maurice Duverger (1951) Klaus von Beyme
(1982) y explícito en los de Seymout Lipset y
Stein Rokkan (1987), Giovanni Sartori ( 1976),
Jean Blondel ( 1978) y Danicl-Louis Scilcr
(1980), es asumido en este trabajo atentamente
y con las reservas que se imponen cuando el
mismo se ha orientado hacia la comprensión
de las formas partidistas a nivel de América
Latina.
Son varias las conclusiones provisionales a
las que arriba el autor. Entre éstas, encontramos
la que afirma que si admitimos que la democra-
cia se ha convertido hoy en día en la «forma
hegemónica de la política latinoamericana»,
entonces es preciso que aceptemos que han sido
los partidos políticos los portadores de este
nuevo «proyecto de orden» (p. 65-66). De modo
tal que: «Allí donde no existen partidos no
existe democracia: los partidos definen la de-
mocracia» (p. 71 ). Esto nos parece ir a contra-
corriente de una buena parte de investigaciones
sociológicas que en los años recientes pusieron
énfasis en el protagonismo de los nuevos movi-
NUEVA SOCIEDAD 145

mientos sociales, si no en las fonnas corporati-

vas de la participación política dentro del Esta-
do. Pero este es un tema que requiere mayores
principales partidos latinoamericanos (fenóme-
no de la ineficiencia, mediocridad y corrupción
de los dirigentes). De aquí que las ideas-fuerza
•Chasqui REVISTA LATINOAMERICANA DE COMUNICACION

desarrollos dentro de la discusión que estima-
mos comienza a tomar cuerpo en la sociología y
politología latinoamericanas.
Asimismo, la fonnulación de un modelo, que
el autor denomina «democracia de partidos»,
inspirado en ciertas experiencias europeas de
la primera mitad de Siglo, postulado como el
modelo de la democratización, resulta un tanto
discutible dentro del clima enrarecido de lapo-
lítica latinoamericana, caracterizado tanto por
una suerte de «fatiga cívica» de los ciudadanos,
como por el descrédito generalizado de los
de esta investigación nos exijan una mayor
elaboración e indagación a mvel de cada país.
En todo caso, estamos frente a un trabajo que
requiere ser continuado. particularmente en lo
relativo a los efectos o causas de orden
sociocultural que nos parecen subordinadas en
el mismo y a una mayor utililación de las
fuentes históricas que reafinnarían los princi-
pales planteos del autor.
Luis E. Madueño
Junio 1996 Quito N" 54
EL LABERINTO DE LA CIBERRED. El periodtsta en la quinta revolución cultural, Rafael Roncagliolo. La
«Sociedad de la información•: ¿promesa de futuro o eslogan neoliberal?, Bemat López Computadoras y video:
nuevos mercados globales, Enrique González-Manet. Ellntemet en América Latina, Sally Burch. Veneno en la
red, Christian Ferrer Tomando el pulso al laberinto. LA TELEVISION POR CABLE. Argentina: de los eableros
a los grandes operadores, Diego Rossi. Mucho gusto Argentina, encantado Brasil, AnltaSimis. Uruguay: ala espera
del beso del príncipe, Enrique Rold6s Ecuador: David y Goliaten el cable, Fernando Checa M Venezuela. hacia
un canal de servicio público, Carlos Eduardo Colina. La televisión directa: lucha de gigantes, Gonzalo Ortiz
Crespo. TV: la captura en la imagen, Roberto A. Follar!. EL DEFENSOR DELLECTOR. Perfiles de la Defensoría
del Lector, Diego Araujo Sánchez. ¿Son necesarios los ombudsmen?, Mario Xavier. El poder de los medios y el
ombudsman, Eleazar Dfaz Rangel. México: hacia la creación del ombudsman, Javier Estelnou Madrid. Un faro
para la prensa, Marcia Gurgel. Canadá: Control de la violencia en la TV, Andrea Martínez. Los ombudsmen: un
balance.
Chasqui, Revista Latinoamericana de Comunicación -C1ESPAL.; Apartado 17-01-584, Quito, Ecuador; Telf.:
506149; Fax: (593·2) 502487; E-Mail: chasqui@ciespal.org.ec

Desarrollo Económico
Revista de Ciencias Sociales
Abril-j unio 1996 Buenos Aires N" 141
Carlos 11. Acuña y Wílliam C. Smith , La economía política del ajuste estructural: la lógica de apoyo y oposición
a las reformas neoliberales. Joseph L . Love, Las fuentes del estructuralismo lalinoamcricano. Juan J osé Ltovet,
Las mujeres vistas por la sociología clásica: las diferencias intersexuales según William t. Thomas. Rosa na Guber,
Las manos de la memoria. Delia Ferreira Rubio y Matteo Goretti, Cuando el presidente gob1ema solo. Menem
y los decretos de necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional (julio 1989-agosto 1994) Diego Petrecolla,
Una med1d:1 alternativa de la pobreza en el Gran Buenos Aires: 1989-1994. CRITICA DE LIBROS: Pablo Sirlin,
La élite económ1ca en el banquillo. María Cecilia Cangiano, Mañana es San Perón .. ¿Trabaja el patrón?
lNFORMACION DE BIBLIOTECA.
Desarrollo Económico · Revista de Ciencias Sociales es una publicación trimestral editada por el Instituto de
Desarrollo Económico y Social (/DES). Aráoz 2838, (1425) Buen(JS Aires, Argentina. Tel.: (541) 804.4949. Fax:
HOMINES
Puerto Rico Vol 17, N° 1 y 2
Retos del pensamiento critico latinoam<:rieano durante la década de los noventa, Edgardo Lander. Puerto R1co en
los 80: superexplotación del trabajo y acumulación extraordinaria, Evelyn Rodríguez Ramos. La cris1s bancaria
internacional y la deuda latmoamericana, Claudjo Katz. La crisis del sistema político venezolano. Franci ne
Jácome. Hacia una sociología y teorf:1 de la integración subordinada para América Latin:l y Norteaménca, Atine
Frambes-Buxeda Algunos planteamientos en tomo a la cooperación entre México, Brasil y Argentina respecto a
la industria de bienes de capital y de la producción de tecnología, Dieter Boris. Feminismo: Encuentro y d1versidad
en organizaciones de mujeres latinoamericanas, 1985-1990, Lola G. Luna. U.S. Trade Policy and Canbbean
Economic Recovery: Sorting out the Contradictions, Carmen Diana Deere, Edwin Meléndez. Otro modo de ver:
El documental desde la perspectiva fem1msta, YamilaAzize Var gas. Análisis teórico del cambio social en la f:1m1lia
contemporánea puertorriqueña, Angie Vázquez. Movimiento de pobladores: Una alternativa para la part1c1pac1ón
popular. Una experiencia de República Dominicana, Ana Selman Femández. El impacto de la inmigración
extranjera en el mercado laboral de Puerto Rico, Jorge Duany. Presencia africana en las artes populares
puertorriqueñas, Maric Ramos Rosado.

Revista Homines,Univer.fidad lntermnericww, Decanato de Ciencias Sociales, Apartado de Ciencws Sociales,

Apartado 191293, Hato Rey, Puerto Rico 00919.Tarifi1s de suscripción: (dos número.~ al mio) Caribe. EEUU y
Centmamérica: US$22: Resto del mundo: US$25;

Agosto 1996 Buenos Aires N• 55

Carlos Altamlrano, Montoneros. Raúl Beceyro, Fantasmas del pasado. Eric Hobsbawn , Erost Nolte y Fran~ois
Furet, Debate sobre la idea comunista, la democracia y el fascismo. Jorge E. Dotti, La ambigüedad de lo público.
Mana Teresa Gramugllo, El canon del crítico fuerte. Beatriz Sarlo, Retomar el debate. José Ornar Acha.
¿Olvidar a Benjamin7 (Historicidad e interpretación).
Consejo de dirección: CarlosAitamirana, José Aricó(1931-1991),Adrián GoreliJc, Marfa Teresa Gramuglio, Juan
Corlos Ponantiero, HildD Sabato, Beatriz Sarlo, Hugo Vezzetti. Directora: Beatriz Sarlo.
Suscripciones (seis números) Países limftrofes S$40; Resto del Mundo US$50. Punto de Vista recibe todD su
correspondencia, giros y cheques a rwmbre de Beatriz Sarlo, Casilla de Correo 39, Sucursal 49, Buenos Aires,
Argentina. Telifona: (54-1) 381.7229.
estudios cieplan
Junio 1996 Santiago N"42
El crecimiento económico y el problema del orden social, Osear Muñoz G. Gobierno regional e inversión pública
descenlralizada, Cl:mdia Serrano. Comerc1o de Chile con APEC: Barreras arancelarias y no arancelarias, Ximena
Clark. Política financ1era intem:~cionaldclgobicmodel presidente Patricio Aylwm, Patricio Arra u. DOCUMENTO:
América Latina en el siglo XXI Ternas económicos y sociales para un programa de la asistencia al desarrollo, Osear
Muñoz G .. Dagmar Raczynski y Joaquín Vial. LIST OF ABSTRACTS. LISTA DE PUBLICACIONES
CJEPLAN. Corporacilín de /til'tstigaciones Económicas para Latinoamérica; Cmi//a/6496, Correo9, Samwgo de
Chile; Telf: 633.3836; Fax: 633.441 /; E·Mai/.· CIEPLAN@CIEPLAN.
 Marzo 1996
socialismo N"73
y participación
Representación política, crisis de los partidos y construcción de la democracia en el Perú. Romeo Grompone,
Representación política. partidos y ~:scenarios futuros Francisco Guerra García. Cuatro notas sobre la representación
política y la cnm de los part1dos en el Perú. Nicolá~ Lynch. Los part1dos políticos como objeto válido de t:Studio
en el Perú actual. Federico Vclarde, Representación políttca y régimen electoral· elementos para una propuesta.
Enrique Bernales, Partidos políticos y democracia en el Perú. Javier Diez Canscco, Los partidos en el Perú. Una
vieJa pregunta.¡ Qué hacer'' Carlos Ferrco Costa. Representación política, crisis de los partidos y construcción de
la democracia en el Perú Lourdes t'lores Nano. Representación política, crisis de los pantdo" y construcción de
la democracia en el Perú Javier Tantaleán Arbulú. ¿L1qu1dación de los partidos'? Ideología neoliberal y ciclos
políticos en la htstoria. Osear Ugartcchc, La deuda peruana a lines de siglo. Silvia Charpenticr, Notas sobre una
estrategia de la deuda externa para el Pt:rú. ARTICULOS Maxwell A. Cameron y Lisa North, Las sendas del
desarrollo en una encrucijada: la agricultura del Perú a la luz de la experiencia del Este asiáttco. ARTE· Marco
Martos, La clccc1ón de la poesía. Un cuento y tres poemas Viky y Gastón Aramayo, De títeres y titiriteros.
Fotografías de marionetas. RESEÑAS: Hugo Neira, Sodoma y Gamarra La Lima dt: Jaime Bayly. NOVEDAD
BIBLIOGRAFIA: PUBLICACIONES RECIBIDAS.
Socialismo y Participación eJ una pub/icacirílltnmestml del CEDEP (Ce11tra de Estudios pllra el Desarrollo y la
Participacirín). SuscripciiÍn wtual: América US$ 60: Resto del Mundo US$ 65. Avda. Jos! F(lllstino Scfncltez
Carruí11 790, Llmtl 17- Perú. Teléfono: 462 9833, Fax: 461.6446; E-Mml: Posmumer@cedep.org.pe
EL TRIMESTRE
ECONOMICO
Abril-junio 1996 México N•2s0
Albert O. Hírschman, La economfa política de la industrialización a través de la sustitución de importaciones en
América Lati na. OsvaldoSunkel, Capitalismo transnacional y dt:Sintcgración nacional en la América Latina. Celso
Furtado, Dependencia externa y teoría económica. Constantine V. Valisos, El poder, los conocimientos y la
política de desarrollo. Relaciones entre las empresas transnacionales y los países en desarrollo. Clark W. Reynolds,
Por qué el desarrollo estabilizador de México fue en realidad desestabilizador. Algunas consecuenc1as para el
futuro. llelio Jaguaribe, La condición imperial. Gerardo M. Bueno, Desarrollo y petróleo. La experiencia de los
países exportadores. Víctor E. Tokman, Innuencia del sector informal urbano sobre la desigualdad económica.
Raúl Prebisch. Cinco etapas de mi pensamiento sobre el desarrollo. Héctor Assael, El pensamiento de la CEPAL:
Un intento de evaluar algunas cólicas a sus ideas principales. Antonio Schneider Chaigneau. La crisis financiera
chilena. Frank Orlando y Simón Teitel, El problema de la deuda externa de la América Latina. Estrategias de
servicio de la deuda compatibles con el crecimiento económico a largo plazo. Albert O. Hirschman, La economía
política del desarrollo latinoamericano. Sieteejereicios en retrospectiva. Rudiger Oombusch, México: Estabilización,
deuda y crecimiento. Roberto Frenkel y Guillenno Rozenwurcel, Restricción externa y generación de recursos
para el crecimiento en la América Latina. Santiago Levy y Roberto Rosales, Los ti pos de cambio múltiples y el
racionamiento de las divisas. La teona y una aplicación al caso de El Salvador. Gonzalo Castañeda. El sistema
económico mexicano, 1940-1988. Un planteamiento de teona de juegos.
El Trimestre Económico aparece e11los meses de enero, abril, julio y octubre. Suscripciones mwales- personales
e institucionales-respectivamente: Lillinoamérica y Espwia (US$35 y US$42); restodelmu11do( US$42 y US$/20).
Fondo de Cullllra Ecomímica- Carretua Pict!cho AjliSco 227, 14200 Méxiw D. F.
EST U D IOS SOCIALES
Primer Semestre 1996 Santa Fe. N°10
Jacques Revel, Historia y Ciencias Sociales: una confrontación inestable Carlos Barros, El paradigma común de
los historiadores del siglo XX. Luis Alberto Romero, Polftica democrática y sociedad democráuca. Una
perspectiva histórica. Susana Belmartino, Serv1c1os de salud, solidaridad y mercado: apuntes sobre el caso
argentino. Ricardo Falcón, La relac1ón Estado-sindicatos en la política laboral del primer gob1emo de H1p6lito
Yrigoyen. María Moira Mackinnon La primavera de los pueblos. La movilización popular en las provmcias más
tradicionales en los orígenes del peronisrno. Silvia Yannoulas, Brasileras y argentinas,¿ vidas paralelas? ( 1870-
1930). Sandra Gayol. Entre lo deseable y lo posible: perfil de la policfa de Buenos Aires en la segunda m1tad del
siglo XIX. ENTREVISTA • Robert Darnton conversa con la lustoria cultural. Cristina Godoy entrevista a Robert
Oarnton. ENCUESTA: A. y F. Herrero y A. Letticri. La enscilanza de la Histona Argentin~J..Cn las Universidades
Nacionales: Susana Bandicrl; Susana Belmartlno; Oreste Cansanello; Nocmí Girbal de Blacha; Noemí
Goldman; OaríoMacor ; Maria Silvia Ospital; HildaSabato. NOTAS YCOMUNICACIONES. Comunicaciones
Arturo Fem ández, Flexibilización laboral y sindicatos. Notas y comentarios: Juan Carlos Garavaglia, Discurso,
textos y contexto. Notas bibliográficas: MarcosGuedes Veneu; Lucia no Alonso; Eduardo Hourcade; Alejandro
Herrero; Mónica Billoni; Mario Lattuada.
Estudios Sociales, Universuiad Nacioii(JI del Litoral. 9 de julio 3563, telefax(042)554292, Casilla de Correo353
(3000) Santa Fe, Argentina-
llfVISTA lAliNOAM(RtCANA DE ECONOMIA
PROBLEMAS~
DESARROLLO
Abril-junio 1996 México N" 105
Presentación, OPTNIONES Y COMENTARIOS: El campo mexicano entre la modernización y la devastación.
Emilio Romero Polanco, Globalización económica y agricultura en México. Felipe Torres Torres, ¿Existe en
México mayor prioridad que la producción de alimentos? Carmen del Valle River a, El cambio tecnológico en el
campo mexicano en tiempos de crisis: progreso, rezago, dos caras de la moneda. ENSAYOS Y ARTICULOS; J esús
Camargo López, El sector agropecuario frente a los nuevos retos del TLC. Beatriz Canabal Cristiani, México:
el movimiento catnpesino e indígena en la coyuntura actual. Guillermo Galindo González, Las innovaciones
agrfcolas y el desarrollo rural en México. Marcelo Germán Posada, Mariano Martínez de Ibarreta y Pablo
Alfredo Pucciarelli, Agrotndustria y cambio tecnológico. Elementos para su análisis en América Latina. César
Ramfrez Miranda. Premisas para el cambio tecnológico de una agricultura con campesinos. Alfredo Tapia N.. El
sistema de innovación tecnológica en la agricultura mexicana: el caso de la empresa innovadora. JI. Susana Azpiroz
R., La biotecnologfa, un apoyo más para el cambio tecnológico en el campo. Marguerite Bey, Reproducción de las
familias. Conceptos y estrategias en comunidades campesinas cercanas a Lima, Perú. J osé Zaragoza, Las nuevas
actividades producti vas y el crecimiento exponencial del asf denominado sector servicios. Resúmenes/Abstracts/
Resumés. TESTIMONIOS: Carlos Otto Vázquez S. y Elsa María Fernández Andradc, The age ofthe extremes:
un recorrido por el siglo XX. Raúl Omelas, Congreso Marx Internacional. LmROS
Instituto de Investigaciones Económicas. apartado posral20-721. México, D. F. 01000, Tel. 623-00-80. Fax: 616-
07-30. Suscripción anual: US$ 40. Suscl'ipciones y ventas: Torre 1! de Huma11idades, 3er piso. Ciudad
Universitaria, México, D.F., 045 JO, Tel.: 623-00-94. Colaboraciones: Torre 1! de Humanidades, 5o. piso, Cubículo
515, Tel.: 623-01-05, Fax623·00-97, Correo Electrónico: revprode@servidor. uii(Jm.nu:
 Dónde "nde e .. ns guir
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Telefax: 533548, Aptdo. 340 Y, Cd. Guatemala,
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Honduras: DICUMEX, Aptdo. Postal30018, Telf.
Alemania: Klaus Dieter Vervuert, Wielandstr. 331687; Fax 325583, Tegucigalpa.
40, D-60318 Frankfurt, Alemania, Telf.: (69) México: Cinar S.A. de C.V., Giotto 139-B, Col.
599615, Fax: 597.8743; La Librería, Wolfstr, 41 , Alfonso XIII , C.P. 01460, Telf.: 563.2691 -
5311 Bonn 1, Telf.: (228} 659215; HispanoAmé- 611.9152, México DF; Gandhi S.A, Miguel
rica, Konradstr 11, Fax: 336457,80801, München Angel de Quevedo 134, Col. Chimalistac, Méxi-
40, Telf.: (89} 349727. co DF; CP 01070, Telfs.: 661.0911, Fax: Curumo, C.C. Cumbres, Telf.: 774481.
Librería Destino 1, Parque Central, Avda.
Argentina: Prometeo-Libros, Av. Corrientes 661.2043. librería Parnaso de Coyoacán, S.A.,
Lecuna, Edf. Mohedano, local CL 7, Telf.:
1916, (1045) Buenos Aires, Telefax: 953.11.65; Avda. F. Carrillo Puerto 2, Coi.Coyoacán C.P. 573308 - 5735308.
Norberto O. Martínez, Soldado Baigorria 686, 04000, Telf.: 554.2225. Librería Ibero, S.A., Prol.
CP 5501 - Godoy Cruz. Mendoza. Paseo de la Reforma 880, Col. Lomas de Santa Distribuidora Continental (Librerías Las No-
Fe, C.P.01210, Telf.: 570.7622. Librería Porrua Caracas. Editorial Nueva Sociedad, Aparta- vedades), Urb. Lebrún, Avda. Lebrún, Petare,
Bolivia: Los Amigos del libro, Mercado 1315, Hnos, S.A., Justo Sierra 36, Col. Centro C.P. do 61 .712, Caracas 1060-A, Plaza La Caste- Telf.: 221610.
La Paz. Telfs.:320742-358164; Los Amigos del 06020, Telf.: 702.4574. librería Internacional, llana, Edificio lASA, of. 602; Telfs. · 265.1849 Fundación UNIMET, Universidad Metropoli-
Libro, Avda Heroínas E-0311, Cochabamba, S.A., Avda. Sonora 206, Col. Hipódromo, C.P. - 265.5321 ; Fax: 267.3397. tana, Edif. de Servicios, La Urbina Norte,
Telfs.: 51140- 54114. 06100, Telf.: 584.2511 Distribuidora Santiago, callejón San Camilo, Telf.: 242.4905, Ext. 278.
Edif. Santica, PB, La Florida, Caracas, Apar- Librería Historia, Monjas a Padre Sierra,
Colombia: Editorial Educativa, calle 36 Nº 22- Nicaragua: Of.. Fundación Friederich Ebert, tado. 2589, Caracas 101 O-A, Telfs.: 781.5022
33, Barrio La Soledad, Commutador 3382577, Avda. Bolívar, del Hospital Militar 1 cuadra al Edif. Oeste 2 #6, frente al Capitolio, Telf.:
- 781.5266. 812377.
Fax: (91) 2852891, Santafe de Bogota D.C. Lago, Managua, Telfs.: 668505/06, Fax: 668508,
Managua. Presa Peyrán Ediciones, calle .Bermúdez e/ Librería Internacional, Avda. Vollmer, Edif.
Brasil: Letraviva, Av. Reboucas 2080, CEP Avda. Roosevelt y El Paseo, Quinta Orituco, San Francisco, San Bernardino, Telf.
05402, San Pablo, Telf.: 280.7832- 280.7992; Panamá: librería Cultural Panameña, Apartado PB., Los Rosales; Telf.: 626786 Fax 571 .5799.
Fax: 280.7780. 2018, Panamá, Telf.: 235628. 285.7508. Librería Kadmos, Gran Avenida. Resid.
Paraguay: librería Comuneros, Calle Cerro Red de librerías Kuaimare, Calle Hípica con Caroní, local 5, Plaza Venezuela, Telf.:
Costa Rica: El Libro de Arena. Galería Casa Avda. La Guairita, Edif. Kuaimare, Las Mer-
Blanca. San Rafael de Escazú. Telefax: Corá, N2 289, casi !turbe, Asunción, Telf.: 446176 781.5723 - 782.9780.
228.6441. Librería Universitaria Macondo, fren- - 444667; La Nueva Librería, México 443, Asun- cedes, Telfs.:920546-926619, Fax: 926534 Librería Limesama, Vía Urb. Miranda, Zona
te a Biblioteca UCR., Telfs.: 258833, San José. ción, Telefax: 497337. Librería Monte Avila, Complejo Cultural Industrial Cedralito, Galpón 2, PB, Telf.:
Teresa Carreño, Sótano, Telf. : 577.5489. 291 .2367.
Chile: Jorge Cárcamo, San Isidro 171, Casa 5, Perú: Librería Virrey, Miguel Dasso 141, Lima 2, Librería Ateneo de Caracas, Plaza Morelos, librería Panorama, Avda. Feo. de Miranda,
Santiago de Chile, Telefax: 638.4511. Telf.: 440.0607. Editorial Horizonte, Nicolás de Ateneo de Caracas, Sótano, Los Caobos, Torre Miranda 2, Chacao.
Piérola 995, Lima 1, Telf.: 427.9364, Telefax: Telf.: 575.2472.
Ecuador: EDIDAC, Amazonas 3003 y Azuay; 427.4341. Librería Suma, Calle Real de Sabana Grande
Quito, Telfs.: 244674-452375, Telefax: 244674; librería Ludens, Edif. Torre Polar, PB, Local # 90, Telf. 762.4449.
Puerto Rico: Librería La Tertulia, Av. González F, Plaza Venezuela, Telfs.: 574.3591 - Técnica Diéguez, Pasaje Zingg, local 20,
España: Damián Pedrosa, Florida Kalea 46, 311 1002, Río Piedras, Telf.: 765.1148. 574.9957. Telf.: 545.7040.
izq., 20120 Hernani, Gipuzkoa, España. Librería Mundial, Edif. San Mauricio, Santa Librería Técnica Vega, Plaza Las Tres Gra-
República Dominicana: M ateca Materiales Edu- Capilla a Mijares 26 - interior PB, Caracas,
EEUU: Venezuelan Book Service, POSA Inter- cativos, Av. Central N2 19, Esq. Independencia, cias, Edif. Odeón, Los Chaguaramos, Telf.:
nacional N2 463, P.O.Box 02-5255, Miami, Flori- Telf.: 812630. 662.2848 - 662.2702.
Santo Domingo, Telf.: 533. 9338. Cuesta Centro Librería A.C.U., pasillo Ingeniería - UCV,
da 33102-5255, Fax: (582) 671.8119. The Latin del Libro Avda, 27 de Febrero esq. Abraham Librería Vizcaya, C.C. Vizcaya, Calle Trini-
American Book Store, Ud. 204 Nort Geneva Caracas. dad c/calle La Lomita, Santa Paula, Telf.:
Lincoln, Centro Comercial Nacional, Apto. Pos-
Street, lthaca, NY 14850, Telf.: (607) 273.2418. tal1241, Telf.: 541.0551, Fax: 541.0369, Santo Librería Pensum, Módulo 5, P.B. Universi- 985.4108.
Domingo. dad Católica Andrés Bello, Montalbán. Telf. :
El Salvador: librería Colonia de la Universidad 442.3242.
Centroamericana -UCA- Autopista Sur, Colonia Anzoátegui. Librería INSUMECO s.r.l. ,
Suiza: Librería El Cóndor, Seilergraben 18, Librería Americana, Unicentro El Marqués, Avda. Paseo, C. C. Hotel Rasil, nivel 1, local
Jardines de Guadalupe, San Salvador; Telf.: Postfach 369, CH-824, Zürich. Urb. El Marqués, Telf.: 213576.
738676, Fax:731010. B-2, Puerto La Cruz.
Uruguay: Casa Gandhi, Benito Blanco975, Telf.: Librería Bibliotecnia, Avda. Ppal de La Urbina
Francia: L'Harmattan, 16 Rue des Ecoles, 775870-773894, Fax: 480564. e/calle 1O, Centro Resid. Galante, Nivel Mezz., Aragua. Librería Editorial Universitaria, Avda.
París, Telefax: 43298620. Teld.: 241.4637- 241.7873. Ayacucho Norte c/calle Rivas, Edif. 2, PB,
Venezuela: Ver direcciones de distribuidores y librería Cumbres, Avda. Ppal. Cumbres de Maracay, Telf.: 043-467409.
Librería El Descubrimiento, Avda. Bermúdez
c/Avda. Aragua, C.C. Maracay Plaza, local
97-J, Maracay, Telf 043-351568-351544
Bolívar. Papelería Comercial Latina s.r.l. ,
C.C. Cerveza Zulia, local6, Altavista, Puerto
Ordaz, Telf 086-225.2236
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C.C. Falcón, Puerto Ordaz, Telf.: 086-233274
-226563.
Libros Técnicos Astrom, C.C. Mamy, ptso 2
local103, Altavista, Puerto Ordaz, Telf.: 086-
622360.
Carabobo. Librería Arnaldo C.C. Torre
Camoruco, frente Seo. Unión, Avda. Bolívar,
Valencia, Telf.: 041-238086- 234497
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200, Urb. La Trigaleña, Valencia, Telf.: 041-
420449. Librería Universitaria, Ediciones
Morales Kopp, Multtcentro El Vtñedo, P.B.
local B-32, Avda. Bolívar Norte, Valencia,
Telf.: 041-222842-229384.
Falcón. Librería El Carmen, Avda. Colombia
N11 79-29, Punto Fijo, Telf.: 069·453765.
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Bolívar y Manaure, Coro, Telf: 068-517723
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58 y 59, Barquisimeto, Telf.. 051 -420701.
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meto, Telf.: 051-413180.
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entre calles 8 y 9, Edil. Sede Central, U. C. L. A.,
Barquisimeto, T elf.: 051-520941 - 520433.
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Mérida. Ltbrería El Tábano, Avda. Las Amé-
ricas, Núcleo La Liria (ULA), Mérida.
Librería La Musaraña, calle 31, Quinta
Coromoto, Mérida, Telf.: 074-527402, Fax:
(074) 522793.
Mérida Libros Técnicos, Avda. 4 e/ calle26 N9 MA"' \ \o)ll
26-12, al lado de Librería Luz, Mérida, telf.:
074-523961.
Librería Temas C.A., Avda. 3 e/calles 29
y 30, Mérida; Telf.. 074-526068. '
Librería Selecta, C.C. Glorias Patrias, Avda.
Urdaneta, Mérida, telf.: 074-637104.
Ltbrería Universitaria ULA, Av. 3 entre
calles 29 y 30, N9 29-25, Edil. Eva, frente
al costurero, Mérida Edo Mérida, Telefax:
074-520956 .
Miranda. Librería Re-Cuentos, C. C. La Ca-
sona, PB. local 6, Carretera Panamericana
km.16, La Rosaleda, San Antonio de los
Altos.
Monagas. Librería Nivel Superior, Carrera 5
N°127, Diagonal al Colegio Privado de J l i iO \GC''í O 1 ''lh
Maturín, Telf.: 091-429269.
Nueva Esparta. Macedo Ltbros Técnicos, \ 11 \1 ' \ 10' \ 11 \ ' l 111 \
Calle El Colegio, C.C. Makro, local 12,
Compucenter Porlamar, Margarita, Telf.: 095-
634331.
Librería Teal, Calle Tubores, C.C. Shopping
Plaza, local 17, Porlamar, Margarita, Telf.:
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Táchira. Librería Sin Límite, C.C. Boulevard
Los Pirineos, Locai14-PB, calle 21 e/12 y 13,
San Cristóbal, Edo. Táchira, Telefax: (076)
554284.
Trujillo. Librería y papelería SAlOl. Avda.
Bolívar, Centro Comercial EDIVICA 11, local
L-4, Valera, Telf.: 071-313249.
Zulia Librería Aeropuerto 11, Avda. 15 (Deli-
cias Norte) C.C. Paseo Las Delicias,
Maracatbo, Telf.: 061-528642.
América Libros Técnicos, Calle 69 el Avdas
14-A y 15, Edtf. Jatatpa, Apto. 11-B,
Maracaibo, Telf.: 061-529326, Fax: 061-
983141.
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San Luis, Maracaibo, Telf.: 061-525724
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Costa Verde, Bella Vista, Maracaibo, Telf.:
061-920680-923312-923226, Fax: 061-
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Librería Técnica El Quijote, Avda. 20 el calle
72, C.C. Montielco, locales 1 y 5, Maracacibo,
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