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GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

PROCURACIÓN GENERAL

Dictamen jurídico

EE-2018-21520402-AUSA

SEÑOR GERENTE GENERAL

AUTOPISTAS URBANAS S.A.

Vienen los presentes actuados a este organismo de la


Constitución a los efectos de que se emita opinión jurídica con relación a la solicitud de

L
aprobación del segundo anticipo financiero en el marco de la contratación nro.
2016-01-0009-00 "Proyecto ejecutivo y construcción del Paseo del Bajo - Tramo C:

A
Trinchera Semicubierta Norte" (orden nro. 3).

ER
El Proyecto Paseo del Bajo encuentra financiamiento en el
Contrato de Préstamo suscripto entre la República Argentina y el Banco de Desarrollo de

EN
America Latina (CAF). El Tramo C del mismo fue adjudicado a la empresa SACDE S.A. -
FONTANA NICASTRO SOCIEDAD ANÓNIMA DE CONSTRUCCIONES U.T. por un
G
monto total de $2.592.155.753,40 más IVA a valores de octubre de 2016 (orden 7, pág.
15).
N

El monto del presente anticipo financiero a aprobar es del 5%


IO

del valor contractual y asciende a la suma de $217.922.534,19 más IVA (orden 4, pág. 3).
C
A

I - ANTECEDENTES
R
U

De modo liminar se deja señalado que tan sólo se habrán de


C

reseñar los antecedentes que resulten conducentes para arribar a la opinión solicitada.
O

En orden nro. 1 se caratula la presente actuación, con fecha


PR

7/8/18.

En orden nro. 3 obra la remisión efectuada por Autopistas


Urbanas S.A., con detalle de la documental acompañada.

En orden nro. 4, con 10 páginas (IF-2018-21518921-AUSA),


la Presentación efectuada al Directorio de AUSA, mediante la cual las áreas técnicas de la
citada sociedad fundamentan el segundo anticipo financiero que tramita por autos.

En páginas 1/6 luce memorándum de la Dirección UPE

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Paseo del Bajo, de fecha 6/8/18, suscripto por la Gerente de Contratos y por el Presidente
de AUSA, a cargo de la Dirección General, dirigido al Directorio y Síndicos de AUSA,
dando inicio al trámite.

Surge de los fundamentos que "En los últimos meses se ha


producido un notable incremento de las tasas de interés que impacta directamente en el
costo del financiamiento a afrontar por los contratistas, por lo cual se propone otorgar un
segundo anticipo financiero equivalente al 5 % (cinco por ciento) del monto contractual
básico vigente a efectos de evitar que dicha situación no impacte negativamente en el
desarrollo de la obra. El anticipo propuesto asciende a la suma de
$ 217.922.534,19 (Pesos doscientos diecisiete millones, novecientos veintidós mil
quinientos treinta y cuatro con 19/100) más IVA".

Explica que "En el caso específico del contrato que nos


ocupa, la tasa activa mensual del Banco Nación para el descuento de documentos a
treinta días, ha sufrido una variación entre la vigente al mes de Octubre de 2016 (base de
la oferta) y la correspondiente a Julio del corriente, del 26.71% (veintiséis coma setenta y
uno por ciento). Al momento de evaluar las variables a considerar en la conformación del
presupuesto de la obra, no pudo preverse una variación de tal magnitud, toda vez que en
el transcurso de 2014 y 2015 la tasa en cuestión no había sufrido variaciones
significativas y, si bien al inicio de 2016 sufrieron un incremento del orden del 10 % (diez
por ciento) respecto a los años anteriores, a lo largo de dicho año se redujeron en un 5 %
(cinco por ciento)".

Precisa que "La alteración sufrida por las tasas de interés no


se refleja en la redeterminación de precios sino que se encuentra incluida en el
Coeficiente Resumen, considerado en oportunidad de evaluar la oferta, para la
conformación del presupuesto de la obra".

Acota que "...conforme a lo indicado en el Coeficiente


Resumen de la oferta, el contratista consideró dentro de su presupuesto un costo
financiero del 0,50 % (cero coma veinte por ciento) antes de impuesto, por el lapso que
media entre la ejecución de los trabajos y el cobro de la factura, en las condiciones
establecidas para ello en los pliegos".

Valora que "Por otra parte, el otorgamiento de un nuevo


anticipo financiero sería beneficioso para AUSA, toda vez que le permitiría congelar
precios en el contexto de un proceso inflacionario creciente, antes que dicha variación sea
reflejada en su totalidad por los índices".

Considera que "Este nuevo anticipo propuesto habilitaría al


contratista a trasladar parte del mismo a sus propios subcontratistas, lo cual le permitiría a

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su vez congelar precios para los trabajos a cargo de los mismos, así como incrementaría
su capacidad de ejecución".

Destaca que "Otra mecánica para paliar la incidencia del


mayor costo financiero, hubiera sido proponer la modificación del Coeficiente Resumen,
incrementando el porcentaje considerado para dicho costo, pero ello hubiera implicado el
incremento de todos los precios unitarios y no hubiera traído aparejado el congelamiento
de una parte del precio del contrato, tal como se indicó en párrafo precedente".

Señala que "Complementariamente a lo expuesto, no es un

L
dato menor la variación que [el] costo del acero ha experimentado desde Octubre de
2016, del orden del 104 % (ciento cuatro por ciento), lo cual implica una mayor erogación

A
a la prevista y la consecuente necesidad de disponer de mayor financiamiento, con el

ER
consecuente doble efecto negativo para la obra".

Por último aclara "...que la modificación que se propone no

EN
rompería en modo alguno el pie de igualdad entre los oferentes, ya que las nuevas
condiciones imperantes en el mercado financiero son más severas que las imperantes en
G
oportunidad de constitución de las ofertas y AUSA, en una situación similar a esta,
tomaría idéntica medida con cualquier empresa que hubiera resultado contratista de la
N
presente obra".
IO

En páginas 7/9 se cuenta con el memorándum de fecha


25/7/18 producido por la Gerencia de Administración Financiera, emitiendo "...opinión
C

sobre la posibilidad de emitir un segundo anticipo financiero para los contratistas de las
A

obras relevantes encomendadas a AUSA".


R

En esa línea considera "...que se ha recibido cesiones de


U

derecho de la mayoría de los contratistas referidos en el apartado anterior hacia entidades


C

bancarias sobre los certificados de obra entiendo que la evolución de la tasa activa para
operaciones de descuento de documentos comerciales resulta un indicador financiero
O

para basar esta opinión".


PR

A renglón seguido destaca que "A modo de referencia se


utilizó la tasa activa promedio del Banco Nación para las operaciones de descuentos de
documentos comerciales, tasa activa cartera general (préstamos)", brindando a
continuación los valores que arrojó esa tasa entre los meses de enero de 2014 y julio de
2018.

Concluye que "En base a la información que arroja el cuadro


anterior se observa un mayor costo financiero que debió afrontar el contratista por la
variación acumulada de la tasa activa promedio del Banco Nación que en el último año

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móvil (Agosto 17 / Julio 18) alcanzó un incremento del 51,06% versus la reflejada en los
últimos tres años móviles que implica una baja del 4%".

En orden sucesivo se aduna la siguiente documental


contractual: el Pliego de Condiciones Particulares y Especificaciones Técnicas (orden nro.
5), el Pliego de Bases y Condiciones Generales (orden nro. 6), el Contrato suscripto entre
AUSA y SACDE S.A. - FONTANA NICASTRO SOCIEDAD ANÓNIMA DE
CONSTRUCCIONES U.T. (orden nro. 7 y 8).

En orden nro. 9, con 9 páginas (IF-2018-21519915-AUSA),


luce el Dictamen Legal N° 270/18 de fecha 6/8/18 correspondiente al tema de autos.

En esta pieza, la Gerencia de Asuntos Legales de AUSA


rescata las razones estratégicas que llevaron al Estado a encarar la obra Paseo del Bajo,
considera los fundamentos dados por la Dirección UPE Paseo del Bajo en el
memorándum del orden nro. 4, desarrolla el encuadre jurídico de su opinión y concluye
que "...no existiría óbice legal alguno para que el Directorio de AUSA apruebe otorgar al
contratista un nuevo anticipo financiero equivalente al 5 % del valor contractual vigente a
favor de la firma contratista".

II. NORMATIVA APLICABLE

Los principios generales del derecho.

La resolución RESOL-2016-938-MDUYTGC que encomendó


a la empresa Autopistas Urbanas SA en el marco de la Ley Nº 3060 la creación de la
UNIDAD EJECUTORA DE PROYECTO (UEP) encargada de las tareas de coordinación y
supervisión de la ejecución, seguimiento y evaluación del desarrollo de los componentes
que conforman el Proyecto así como la administración de la Cuenta Especial para el
Proyecto Paseo del Bajo a los efectos de la recepción de los fondos provenientes de
fuente CAF transferidos por la Unidad Ejecutora Central del Ministerio de Trasporte de la
Nación, en el marco del Contrato de Préstamo y Manual Operativo (art. 1°).

La resolución RESOL-2016-589-MDUYTGC, que encomendó


a la empresa Autopistas Urbanas SA en el marco de la Ley Nº 3060 la realización del
Proyecto Ejecutivo y Construcción - Tramo A: Viaductos; del Proyecto Ejecutivo y
Construcción - Tramo B: Trinchera Semicubierta Sur y del Proyecto Ejecutivo y
Construcción - Tramo C: Trinchera Semicubierta Norte, todo lo cual integra el proyecto
"Paseo del Bajo".

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Los pliegos de bases y condiciones aprobados para regir la


presente contratación.

El contrato suscripto entre AUSA y la contratista SACDE S.A.


- FONTANA NICASTRO SOCIEDAD ANÓNIMA DE CONSTRUCCIONES U.T.,
adjudicataria del Tramo C.

III. ANÁLISIS

L
Previo a iniciar el estudio del tema sometido a consulta, se

A
entiende oportuno destacar que esta Procuración General se expide exclusivamente

ER
sobre la base de los antecedentes que obran en los actuados.

A) CONSIDERACIÓN PRELIMINAR

EN
Mediante la Resolución N° 938/MDUYTGC/16 se ha
G
encomendado a AUSA en el marco de la ley 3060 la realización del PROYECTO
EJECUTIVO Y CONSTRUCCION DE LA OBRA DEL PASEO DEL BAJO.
N

El Directorio de AUSA aprobó el 30 de diciembre de 2016 la


IO

adjudicación a la firma SACDE S.A. - FONTANA NICASTRO SOCIEDAD ANÓNIMA DE


CONSTRUCCIONES U.T. de la contratación para la realización de Proyecto Ejecutivo y
C

Construcción del Paseo del Bajo - Tramo C Trinchera Semicubierta Norte.


A

El Contrato que luce en orden nro. 7 se suscribió en fecha 30


R

de diciembre de 2016 con un plazo máximo de ejecución para la totalidad de los trabajos
U

de 28 meses.
C

En este marco legal y contractual, la solicitud de aprobación


O

de segundo anticipo financiero a favor de la contratista del Tramo C de la obra Paseo del
PR

Bajo se encuentra dentro del plazo de vigencia contractual.

B) DEL ANTICIPO FINANCIERO

1. Con carácter liminar se deja constancia de que esta


opinión no involucra cuestiones técnicas, guarismos, cifras ni cálculos, en tanto
constituyen materia propia de los organismos técnicos competentes del Gobierno de la
Ciudad.

Idéntico tenor recibe el análisis de las cuestiones de

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oportunidad, mérito y conveniencia, que hacen a la decisión de AUSA.

2. Tal como se ha adelantado al iniciar este dictamen, se


remiten los presentes actuados a fin de que se emita opinión jurídica con relación a la
solicitud de aprobación del segundo anticipo financiero en el marco de la contratación nro.
2016-01-0009-00 "Proyecto ejecutivo y construcción del Paseo del Bajo - Tramo C:
Trinchera Semicubierta Norte".

Tales trabajos encuadran en el Proyecto Paseo del Bajo,


cuyo financiamiento se obtuvo mediante Contrato de Préstamo suscripto entre la
República Argentina y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), quedando
adjudicado a la empresa SACDE S.A. - FONTANA NICASTRO SOCIEDAD ANÓNIMA DE
CONSTRUCCIONES U.T., el tramo que corresponde a la obra de autos.

3. Dicho ello, se observa que las áreas técnicas pertinentes


de AUSA se han expedido fundadamente, prestando su conformidad al trámite de estos
actuados.

Efectivamente, conforme fue descripto en el capítulo


Antecedentes, la solicitud que tramita por autos cuenta con la intervención y aval del
Presidente de la sociedad, a cargo de la Dirección General de AUSA; de la Gerente de
Contratos de la Dirección Operativa de Construcciones; del Gerente de Administración y
Finanzas; del Coordinador Legal y Administrativo y del Gerente de Asuntos Legales.

Las distintas instancias que intervinieron evocan que el


Proyecto del Paseo del Bajo se incorporó al Plan de Obras de AUSA, mediante resolución
RESOL-2016-589-MDUYTGC, con el fin de subsanar principalmente tres cuestiones:

- La desconexión vial norte-sur entre las vías de acceso a la


Ciudad de Buenos Aires que resulta de la inexistencia de vinculación entre las autopistas
25 de Mayo y Dr. Ricardo Balbín, al sudeste de la Ciudad, con la autopista Presidente
Arturo Umberto Illia, cuya traza finaliza al noreste de la misma.

- Alta circulación de tránsito pesado pasante por el eje


Madero - Huergo, lo que configura una barrera urbanística visual y circulatoria, una fuente
de contaminación atmosférica y acústica y un factor de accidentes.

- La necesidad de facilitar el acceso y desarrollo de la zona


de influencia del Puerto de Buenos Aires y su entorno.

Destacan que en ese contexto los objetivos del Paseo del


Bajo son:

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- Incrementar la conectividad norte-sur y promover la


movilidad regional e integración de la Ciudad de Buenos Aires con el Área Metropolitana.

- Conectar las autopistas 25 de Mayo, Dr. Ricardo Balbín y


Presidente Arturo Umberto Illia con el acceso al Puerto de Buenos Aires y con la Terminal
de Ómnibus de Retiro.

- Agilizar la circulación vehicular sur-norte y norte-sur para el


tránsito en general, aliviar el tránsito pesado al eje Madero - Huergo y Promover la
separación modal entre el transporte liviano y el de carga y de ómnibus de larga distancia.

L
- Lograr un desarrollo armónico del área portuaria y su

A
entorno.

ER
- Disminuir la emisión de gases y ruidos.

EN
- Mejorar la seguridad vial.
G
- Reducir los costos logísticos asociados al comercio exterior
y al abastecimiento interno.
N

Señalan que con el propósito de llevar a cabo una acción


IO

eficiente para minimizar el tiempo de ejecución y los trastornos en la circulación de


peatones y vehículos se dispuso ejecutar la obra en tres tramos, correspondiendo el 'A' a
C

Viaductos, el 'B' a Trinchera Semicubierta Sur y el 'C' a Trinchera Semicubierta Norte, los
A

que fueron adjudicados mediante procesos licitatorios a distintas empresas.


R

En el presente caso la adjudicación recayó en la empresa


U

SACDE S.A. - FONTANA NICASTRO SOCIEDAD ANÓNIMA DE CONSTRUCCIONES


C

U.T. por un monto total de $2.592.155.753,40 más IVA a valores de octubre de 2016
(cláusula sexta del contrato, que obra en orden nro. 7).
O
PR

Como se dijo, la finalidad de AUSA para otorgar a la


contratista un anticipo financiero del 5% del monto contractual básico vigente es el de
contener el desfasaje ocurrido desde el momento en que se consolidó el precio del
contrato, en razón del "...notable incremento de las tasas de interés que impacta
directamente en el costo del financiamiento a afrontar por los contratistas (...) a efectos de
evitar un impacto negativo en el desarrollo de la obra".

En esa línea de análisis señala que entre el mes base de la


oferta (octubre de 2016) y el mes de julio del corriente año la tasa activa mensual del
Banco Nación para el descuento de documentos a treinta días sufrió una variación del

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26,71%, destacando que ello no pudo preverse al momento de evaluar las variables a
considerar en la conformación del presupuesto de la obra, en relación al comportamiento
de esa variable en los años anteriores, entre el 2014 y el 2016.

Al respecto, explica que la alteración de las tasas de interés


no se refleja en la redeterminación de precios sino que se encuentra incluida en el
Coeficiente Resumen considerado en oportunidad de evaluar la oferta para la
conformación del presupuesto de la obra, destacando a continuación que el contratista de
autos consideró dentro de su presupuesto un costo financiero del 0,50% antes de
impuesto por el lapso que media entre la ejecución de los trabajos y el cobro de la factura,
lo que surge del documento que integró en Anexo nro. 2 de la oferta y luce agregado en la
página 9 del orden 4, adjunto al memorándum de la Gerencia de Administración y
Finanzas.

Alternativamente evalúa proponer la modificación del


Coeficiente Resumen para incrementar el porcentaje del costo en análisis pero
desaconseja esa posibilidad porque implicaría el incremento de todos los precios
unitarios.

En otro orden, y como complemento del cuadro gravoso que


afecta a la obra, considera además que el costo del acero experimentó desde octubre de
2016 un incremento del orden del 104%.

Finalmente, a su turno también intervino la Gerencia de


Asuntos Legales, analizando todo lo expuesto y concluyendo que "...no existiría óbice
legal alguno para que el Directorio de AUSA apruebe otorgar al contratista un nuevo
anticipo financiero equivalente al 5 % del valor contractual vigente a favor de la firma
contratista".

En tal sentido, respecto de los informe técnicos se señala que


la Procuración del Tesoro de la Nación, en doctrina que se comparte y se hace propia, ha
señalado que "El control de legalidad que ejerce la Procuración del Tesoro importa que
sus pronunciamientos deben ceñirse a los aspectos jurídicos de la contratación, sin abrir
juicio sobre sus contenidos técnicos y económicos, ni sobre cuestiones de oportunidad,
mérito y conveniencia involucrados en los acuerdos, por ser ajenos a su competencia
funcional" (Conf. Dict. 213:105, 115 y 367; 214:46; 216:167; y 224:55).

4. No encontrándose previsto en el pliego, el otorgamiento del


anticipo financiero objeto del presente actuado importa una modificación del contrato.

La prerrogativa modificatoria se halla ínsita en todo tipo de


contratos y constituye una cláusula exorbitante del derecho común; asimismo, no requiere

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texto expreso que la consagre ya que existe por sí como principio (Cfr. Marienhoff, Miguel
S., "Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot 1994, Tomo III-A,
pág. 396 y 397).

El fundamento de la potestad modificatoria es atender a


satisfacer de la mejor manera el interés público.

Un cambio de las circunstancias tenidas en cuenta al


momento de contratar o la presencia de errores o vicios en el proyecto inicial no queridos
y luego detectados, permiten el posterior ejercicio por parte de la Administración de dicha

L
facultad modificatoria, a fin de subsanar o corregir tales deficiencias u omisiones y mejorar
sus condiciones a futuro, en salvaguarda siempre de los intereses generales de la

A
sociedad.

ER
Sin embargo, el ejercicio de la "potestas variandi" no es
ilimitado, sino que reconoce límites. Los requisitos para su ejercicio son los siguientes:

EN
1. Debe estar comprometido el interés público.
G
2. No debe afectarse el principio de igualdad entre los
N
oferentes, principio que debe respetarse también durante la ejecución del contrato
administrativo.
IO

3. Las modificaciones deben ser necesarias, cualquiera


C

hubiese sido el contratista seleccionado; en otras palabras, deben ser objetivamente


A

necesarias.
R

4. Por vía de la modificación contractual no debe pretenderse


U

mejorar la ecuación económico-financiera del contrato, lo que significaría otorgar una


C

ventaja a la contratista.
O

5. Si bien pueden introducirse modificaciones al modo de


PR

cumplir las prestaciones a cargo del contratista, no puede cambiarse el objeto del contrato
alterando su esencia.

Con relación a la posible afectación del principio de igualdad,


se ha sostenido que no será violatoria de dicho principio "...aquella modificación del
contrato que se introduzca cualquiera sea el oferente elegido y que, además, revista
características que impidan a los oferentes considerar que, de haberla conocido, hubieran
modificado la cuantía o alcance de su oferta. Me parece que esto último sólo puede
ocurrir cuando se otorga una ventaja en el modo de cumplimiento que trasciende
inmediatamente al plano de la ecuación económico-financiera, pero no cuando se varía el

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objeto del contrato con el claro propósito de propender a una mejor satisfacción del
interés público." (Cf. Lexis Nexis 1701/008479).

Por su parte, la Procuración del Tesoro ha sostenido que "El


principio de igualdad en la licitación no posee un carácter absoluto, pudiendo admitir
excepciones por motivos racionales; es menester obtener un equilibrio armónico entre el
significado de dicho principio para los oferentes, y su connotación en función de las
razones de bien común e interés general, que deben necesariamente animar el accionar
de la Administración..." (conf. PTN Dict. 159:326).

Las razones que darían sustento a la modificación contractual


presentan un carácter general y se encuentran avaladas en los informes técnicos que
lucen en el orden 4.

Para así decidir, AUSA esboza fundamentos que tienen en


cuenta enteramente el interés público comprometido en la proyección y ejecución de la
obra. Efectivamente, rescata los objetivos de bien común que la motivaron, considera que
las circunstancias económicas imprevistas que sobrevinieron a la contratación tienen
potencialidad suficiente para generar un impacto negativo en su desarrollo y concluye en
que la anticipación al contratista de un porcentaje del monto del contrato resultaría una
acción eficaz para evitar ese impacto.

Así, el anticipo proyectado cuenta con sustento técnico de los


organismos específicos de AUSA y con el criterio de conveniencia de su máxima
autoridad.

Además, el hecho de que se trate de un anticipo implica que


el reflejo económico de la modificación propiciada no compromete mayor valor que el
monto ya adjudicado.

Resta señalar que el otorgamiento del anticipo financiero


solicitado no modifica el objeto del contrato.

Por todo lo expuesto, y en aquellos aspectos que son propios


de la competencia de este organismo asesor, no existirían objeciones que formular
respecto de la modificación contractual propiciada.

No obstante ello, se recuerda que previo al otorgamiento del


anticipo financiero solicitado, deberá requerirse a la contratista que integre una garantía
equivalente al monto adelantado, en los términos y condiciones que establezca la
comitente.

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IV. OBSERVACIONES

Deberá contarse con los fondos suficientes para hacer frente


al gasto que se propicia.

V. CONCLUSIÓN

L
En virtud de los informes obrantes en las actuaciones y a

A
tenor de los fundamentos expuestos a lo largo del presente dictamen, es que se estima

ER
que podrá aprobarse por parte de la autoridad con competencia en la materia de AUSA,
de estimarse oportuno y conveniente, el anticipo financiero que tramita por las presentes
actuaciones.

AGO
EN
G
MC
N

DML
IO
C
A
R
U
C
O
PR

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G O B I E R N O DE LA C I U D A D DE B U E N O S A I R E S
“2018 – AÑO DE LOS JUEGOS OLÍMPICOS DE LA JUVENTUD”

Hoja Adicional de Firmas


Dictamen jurídico

Número: IF-2018-22070460- -PG


Buenos Aires, Viernes 10 de Agosto de 2018

Referencia: EX-21520402-AUSA-2018 (79741)

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Date: 2018.08.10 17:43:41 ART
Location: Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Gabriel Astarloa
Procurador General de la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires
PROCURACION GENERAL (AJG)
JEFATURA DE GOBIERNO

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Oficiales
DN: cn=Comunicaciones Oficiales
Date: 2018.08.10 17:38:38 -03'00'