SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Sanción por practicas

comerciales restrictivas y promoción de la competencia / FACULTAD

SANCIONATORIA DE LA SUPERINDUSTRIA - Comprende la inobservancia de
las instrucciones que imparta / PROMOCION DE LA COMPETENCIA - Control
por la Superindustria / PRACTICAS COMERCIALES RESTRICTIVAS - Control
por la Superindustria

El artículo 2º, numeral 1, del Decreto 2153 de 1992 le señala a la

Superintendencia de Industria y Comercio la función de “Velar por la observancia
de las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas, en los mercados nacionales...”, razón por la cual en el numeral 2,
ibídem, la dota de la facultad sancionatoria, así: “Imponer las sanciones
pertinentes por violación de las normas sobre prácticas comerciales restrictivas y
promoción de la competencia, así como por la inobservancia de las instrucciones
que en desarrollo de sus funciones imparta la Superintendencia”. Una
interpretación diferente haría ilusoria la facultad de inspección y vigilancia en la
materia aquí tratada, y convertiría a dichas instrucciones en meras ilustraciones,
como a las que alude el numeral 21 del artículo 2º, que autoriza a la
Superintendencia para instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben
cumplirse las disposiciones en aspectos relativos a la protección al consumidor, la
promoción de la competencia y la propiedad industrial, facultad ésta frente a la
cual el artículo 4º no estableció consecuencia jurídica alguna en caso de que
dichos destinatarios no atiendan las referidas instrucciones; y sería patrocinar que
el administrado impida la práctica de las diligencias de inspección, para que la
Administración no obtenga la prueba necesaria en su contra, sin consecuencia
alguna para dicha conducta, lo que en el fondo se traduce en que en esas
condiciones jamás se podría imponer sanción por violación a las normas sobre
promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas. En
consecuencia, la Sala no vislumbra la violación del principio de legalidad, a que
alude el primer cargo de la demanda en lo que concierne al aspecto analizado.

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Facultad para realizar

visitas de inspección y solicitar información, libros y papeles de comercio /
PROMOCION DE LA COMPETENTENCIA Y PRACTICAS COMERCIALES
RESTRICTIVAS - Facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio

Es preciso resaltar que está claramente demostrado que los actores no

suministraron la información requerida por la Superintendencia de Industria y
Comercio, como ellos mismos lo admiten en la demanda y en el recurso, y se
extrae de los documentos obrantes en el expediente; y la razón aducida en cuanto
a que no pueden exhibir sus libros de comercio de conformidad con el artículo 61
del C.de Co, no resulta de recibo, pues esta norma permite el examen de los libros
a “personas autorizadas para ello” y mediante “orden de autoridad competente”, y
la referida entidad, por tener a su cargo, entre otras, la vigilancia del cumplimiento
de las normas sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas, bien podía, por expreso mandato del artículo 2º, numeral 10, del
Decreto 2153 de 1992, en armonía con el artículo 11 ibídem, realizar visitas de
inspección y solicitar a las personas naturales y jurídicas “el suministro de datos,
informes, libros y papeles de comercio que se requieran para el correcto ejercicio
de sus funciones”. En consecuencia, debe la Sala confirmar la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dos (2002)

Radicación número: 25000-23-24-000-1999-00799-01(6893)

Actor: GILLETTE DE COLOMBIA S.A. Y OTROS

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 23 de noviembre de

2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de

los actores contra la sentencia de 23 de noviembre de 2000, proferida por la

Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. La sociedad GILLETTE DE COLOMBIA S.A., y los señores FABIO

MARULANDA C., JOSE DANIEL BENITEZ M y FRANCISCO JOSÉ GONZÁLEZ

S, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentaron

demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que,

mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:

1ª: Que son nulas las Resoluciones núms. 5010 de 26 de marzo de 1999, “Por la

cual se imponen unas sanciones”; y 11285 de 21 de junio de 1999, “Por la cual

se resuelve un recurso”, expedidas por el Superintendente de Industria y

Comercio.

2ª: Que como consecuencia de lo anterior se ordene a la entidad demandada

reintegrar a GILLETTE DE COLOMBIA S.A. la suma de $50´000.000.oo, y

$10’000.000 a los otros demandantes, que corresponden a los valores de las

sanciones pecuniarias.

3ª: En subsidio, que se declare la nulidad de los artículos 1º a 4º de la Resolución

núm. 5010, y 1º de la Resolución núm. 11285, para que se realice una nueva

tasación de las sanciones pecuniarias impuestas.

4ª: Que a las sumas reintegradas se les reconozca el máximo de interés moratorio

que para el efecto certifique la Superintendencia Bancaria; y se ordene que la

demandada cumpla el fallo dentro de los 30 días siguientes a la comunicación del

mismo.

I.2-. En apoyo de sus pretensiones los actores adujeron, en síntesis, los siguientes

cargos de violación:

1º: Estiman que se violó el artículo 29 de la Carta Política, en concordancia con los

artículos 1º y 7º del Código Penal, el numeral 5 del artículo 2º y los numerales 15 y

16 del artículo 4º del Decreto 2153 de 1992, porque para que la autoridad

administrativa correspondiente pueda imponer una sanción administrativa debe

respetar el principio de legalidad, que opera tanto para el derecho penal, como

para el régimen sancionatorio administrativo, y en este caso para que la

Superintendecia de Industria y Comercio pudiera sancionar, la sanción

administrativa debía estar consagrada, de manera taxativa y precisa, para la

conducta respectiva, sin hacer interpretaciones analógicas.

Opinan que la demandada violó el principio de legalidad porque el artículo 2º,

numeral 5, del Decreto 2153 de 1992 prevé que se sancionará a quien incumpla

las normas sobre protección al consumidor, así como a quien no observe las

instrucciones impartidas por la Superintendencia; y al estudiar el asunto se ve que

las sanciones por la primera transgresión se encuentran descritas taxativamente

en el artículo 25 del Decreto Especial 3466 de 1982 (Estatuto del Consumidor),

mientras que las segundas carecen de norma expresa que las consagre, ya que

los numerales 15 y 16 del artículo 4º del Decreto 2153 de 1992 regulan las

sanciones por autorizar, ejecutar o tolerar conductas violatorias de las normas

sobre la promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas. Es

decir, que no prevén sanción por el incumplimiento de las instrucciones impartidas

por la Superintendencia en cumplimiento de sus funciones, como lo interpretó

ésta.

2º: Sostienen que se vulneró el artículo 29 de la Carta Política, en concordancia

con los artículos 52 y 54 del Decreto Ley 2153 de 1992 y el artículo 14 del C.C.A.,

porque dichas normas establecen el procedimiento a seguir para determinar si

existe infracción a las normas de promoción a la competencia y prácticas

comerciales restrictivas, así como en las actuaciones que se realicen en desarrollo

de las funciones, y en este caso la demandada inició una averiguación preliminar

contra GILLETTE DE COLOMBIA S.A. para determinar una supuesta violación a

las normas sobre la promoción de la competencia y prácticas comerciales

restrictivas en desarrollo de la cual decidió realizar una inspección a sus

instalaciones, solicitando la documentación referente a las relaciones comerciales

que se tenían con los supermercados ÉXITO, CARREFOUR, CAFAM y LOS TRES
ELEFANTES, sin seguir el trámite previsto en el artículo 28 del C.C.A., aplicable

por remisión del artículo 54 del Decreto 2153, pues no informó a GILLETTE que

existía la investigación preliminar en su contra y mucho menos el objeto de la

misma, sino que se limitó a expedir un oficio informándole que dos de sus

funcionarios habían sido delegados para realizar una visita de inspección a sus

instalaciones; y que no obstante que se le solicitó que explicara el objeto de la

investigación y precisara los hechos y cargos, la entidad demandada se abstuvo

de hacerlo al considerar que sus facultades de policía administrativa,

específicamente, las contempladas en el artículo 2, numerales 10 a 12 del Decreto

2153 de 1992 le permitían realizar la diligencia.

Recaban en la irregularidad del procedimiento utilizado de lo cual hacen derivar la

violación del debido proceso.

Insisten en que en el evento de que la averiguación preliminar hubiera sido

iniciada a petición de un particular, igualmente se utilizó un procedimiento irregular,

pues el artículo 14 del C.C.A., exige la citación de los terceros determinados.

Resaltan que la Superintendencia afirma en los actos acusados que los actores se

equivocan cuando asimilan el uso de las facultades de inspección con el

procedimiento de las investigaciones por prácticas comerciales restrictivas, pues lo

cierto es que la facultad de inspección que ella utilizó estaba dirigida a obtener

documentación que demostrara la eventual transgresión de las normas sobre

promoción de la competencia o prácticas restrictivas de comercio, ya sea de los

actores o de un tercero, lo que, a su juicio, evidencia la necesidad de aplicar el

procedimiento que se reclama y no el que se cita en aquellos.

Hacen énfasis en que la Superintendencia afirma que la sanción impuesta a

GILLETTE se debió al incumplimiento de las instrucciones impartidas por ella, y no

como resultado de una investigación por prácticas comerciales restrictivas, de allí

que hubiere utilizado el procedimiento que en la demanda se considera ilegal.

Señalan que la Superintendencia no debió aplicar la sanción establecida en los

numerales 15 y 16 del artículo 4º del Decreto 2153 de 1992, que corresponde al

incumplimiento de normas sobre promoción a la competencia y prácticas

restrictivas de comercio, y no al supuesto incumplimiento de las instrucciones

impartidas por ella.

3º: Estiman que los actos acusados son violatorios de los artículos 36 del C.C.A. y

de los numerales 15 y 16 del artículo 4º del Decreto 2153 de 1992, porque las

cuantías de las sanciones pecuniarias impuestas son desproporcionadas.

Afirman que aceptando, en gracia de discusión, que las sanciones por

incumplimiento a las instrucciones impartidas se encuentren contempladas en los

numerales 15 y 16 del artículo 4º del Decreto 2153 de 1992, lo cierto es que las

cuantías allí establecidas corresponden a sanciones por violación a la promoción

de la competencia y prácticas restrictivas de comercio que obviamente tienen una

cuantía elevada; y que es absurdo pensar que el abstenerse de exhibir una

documentación acarree una sanción de $50’000.000.oo y 10’000.000.oo, pues no

es proporcionada a los hechos que le sirven de causa, ya que GILLETTE no solo

demostró que estaba dispuesta a colaborar con la investigación, sino que acreditó

una impecable trayectoria en el país frente al cumplimiento de sus obligaciones.

I.3-. La Superintendencia de Industria y Comercio, se opuso a la prosperidad de

las pretensiones y expresó al efecto, principalmente, lo siguiente:

Explica que según consta en el Acta de Visita de 10 de febrero de 1999, suscrita

por los representantes de GILLETTE sin observación, los funcionarios de la

entidad demandada informaron el alcance jurídico de la diligencia mediante la

lectura de las disposiciones legales pertinentes y sobre el motivo de la mima, cual

era: saber las relaciones comerciales de Gillette con los supermercados Éxito,

Carrefour, Cafam y Los Tres Elefantes y el mecanismo de los contratos de

arrendamiento de espacio y de impulsadoras.

Resalta que el Jefe de la División de Promoción de la Competencia de la

Superintendencia informó telefónicamente a GILLETTE los motivos de la visita y la

importancia de cumplir con las instrucciones dadas no obstante lo cual GILLETTE

ratificó la negativa a la realización de la visita.

Expresa que, conforme al artículo 2º, numerales 10 a 12 del Decreto 2153 de 1992

procedió de nuevo a intentar la visita, recibiendo también de nuevo negativa para

adelantar la diligencia con el argumento de que debía especificar por escrito el

alcance de la misma, en términos de modo, tiempo y lugar de los hechos, a pesar

de que ya se habían invocado las facultades y señalado las consecuencias que

acarrearía el desacato.

Señala que por lo anterior procedió a solicitar las explicaciones correspondientes

en relación con la contravención del artículo 2º, numerales 10 y 11 del Decreto

2153, frente a lo cual el 16 de febrero de 1999 los funcionarios de GILLETTE

dieron explicaciones manifestando que el Oficio 99011258 no precisaba los

hechos que se pretendían establecer ni los cargos por los que se le sindicaba; que

los libros y papeles de comercio son reservados, según el artículo 61 del C.de Co.,

y no pueden ser examinados sino por sus propietarios o personas autorizadas

mediante orden de autoridad competente; que GILLETTE puede negarse a abrir

sus papeles de comercio para que la Superintendencia los examine y extraiga de

allí prueba sumaria, pues ello sería tanto como obligarla a declarar contra sí

misma.

Destaca que la conducta reseñada, asumida por GILLETTE, de no exhibir los

documentos solicitados en las visitas de 10 y 12 de febrero de 1999 violan el

artículo 2º, numeral 2 del Decreto 2153 de 1992, por lo que se impuso la sanción

pecuniaria prevista en los numerales 15 y 16 del artículo 4º, ibídem, por

inobservancia de las instrucciones que en desarrollo de sus funciones impartió la

entidad.

Enfatiza en que no se violó el debido proceso y que la sanción no fue

desproporcionada, pues corresponde al 10.58% del máximo que la ley le autoriza

a imponer.

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

El a quo denegó las pretensiones de la demanda, en síntesis, por lo siguiente:

Sostiene que el procedimiento sancionatorio de la Superintendencia de Industria y

Comercio sobre violación de normas relativas a prácticas comerciales restrictivas y

promoción de la competencia, así como por la inobservancia de las instrucciones

que en desarrollo de sus funciones imparta aquélla se encuentra definido en el

Decreto Ley 2153 de 1992.

Estima que, en primer lugar, corresponde precisar realmente qué infracción se

sancionó y cuál procedimiento se aplicó para ello.

Destaca el informe que obra a folio 135 del cuaderno de anexos en el que la

Superintendencia pone en conocimiento de los actores que de conformidad con

los numerales 2, 10 y 11 del artículo 2º del Decreto 2153 de 1992, ha designado

dos funcionarios para que realicen una visita de inspección en las instalaciones de

GILLETTE; que de la visita administrativa se levantó un Acta, visible a folio 136,

ibídem, en la que se consigna su objeto, la respuesta negativa de los funcionarios

para entregar la totalidad de la documentación solicitada, la advertencia (luego de

leídas las disposiciones legales fundamento de la actuación) de las sanciones que

podría ocasionar la inobservancia de las instrucciones, la no presentación de la

documentación solicitada y las razones de la empresa para justificar su proceder.

Resalta que la Superintendencia, para los fines previstos en el numeral 2 del

Decreto 2153 de 1992, y con el objeto de evaluar una posible sanción, solicitó

mediante comunicación de 11 de febrero de 1999 al representante legal de Gillette

las explicaciones de su contravención a los numerales 10 y 11 del artículo 2º

ibídem; que en comunicación de la misma fecha reitera la delegación de los

funcionarios para la práctica de la visita administrativa, la que se realizó el 12 de

febrero y en la cual la empresa investigada mantiene su posición de abstenerse de

entregar la documentación solicitada.

Que Gillette en carta de 16 de febrero de 1999 rindió las explicaciones solicitadas.

A juicio del Tribunal, de acuerdo con lo anotado la Resolución de sanción y su

confirmatoria tuvieron como fundamento la inobservancia de las instrucciones que

impartió la Superintendencia en desarrollo de su función para determinar la

existencia de una infracción a las normas de promoción a la competencia y

prácticas comerciales restrictivas; y que conforme al artículo 54 del Decreto 2153

de 1992 el trámite aplicable en este caso, en ausencia de uno especial, es el

regulado en el C.C.A. (artículo 28 en concordancia con los artículos 14, 34 y 35).

Sostiene que al acudir a tales normas se tiene que el procedimiento a seguir es

breve y sumario, es decir, que luego de solicitadas las explicaciones por la

presunta infracción de las instrucciones impartidas se concede un término

razonable para que el investigado las presente, las que son evaluadas por la

autoridad administrativa, la que decide si impone o no la respectiva sanción,

decisión que debe ser motivada, al menos en forma sumaria.

Estima que el aspecto anotado se cumplió a cabalidad, además de que el

procedimiento aplicado se asimila en su esencia al previsto en el artículo 52 del

Decreto 2153 de 1992, que se remite a las disposiciones del C.C.A., en lo no

previsto en ellas.

En cuanto a la sanción que se debe imponer considera el a quo que la impuesta

es la pertinente, toda vez que la facultad sancionatoria de la Superintendencia se

dirige a castigar tanto la violación a las normas sobre promoción de la

competencia y prácticas comerciales restrictivas, como la inobservancia de las

instrucciones impartidas en desarrollo de la función de velar por el cumplimiento

de las mismas, como se desprende del contenido del numeral 2 del artículo 2º del

Decreto 2153 de 1992.

Señala que en este caso las sanciones pertinentes por la contravención cometida

son precisamente las establecidas en los numerales 15 y 16 del artículo 4º del

citado Decreto, ya que corresponden a la infracción contenida en el numeral 2 del

artículo 2º ibídem.

Hace ver que el numeral 2 del artículo 2º del Decreto 2153 de 1992 prevé como

función de la Superintendencia la de imponer las sanciones pertinentes tanto por

violación a las normas sobre prácticas comerciales, como por inobservancia de las

instrucciones que en desarrollo de sus funciones imparta aquélla; que en la norma

se tipifican los dos eventos asimilándolos para efectos de la sanción, siendo lógico

interpretar, como lo hizo la entidad demandada, que incurre en la misma sanción

quien comete la falta como quien impide con su conducta desobediente el ejercicio

de las funciones inherentes al organismo no permitiendo la investigación y por

ende la comprobación de prácticas comerciales restrictivas.

En lo que respecta a la pretensión subsidiaria de disminuir el monto de la multa, el

Tribunal estimó que no hay lugar a modificaciones, pues la sanción impuesta es

equivalente al 10.58% de un máximo del 100% que se puede imponer; y que la

renuencia de la empresa para cumplir las instrucciones emanadas de la

Superintendencia en la investigación que se proponía adelantar es de tal

gravedad, por tipificar una conducta contraria a derecho, que no resultan

atendibles las justificaciones dadas, por no ser oponible a las funciones de la

entidad el artículo 61 del C.de Co.

Resalta que al observar el Acta de inspección o visita visible a folio 142, en la que

claramente se expresa el motivo de la diligencia, las explicaciones emanadas de

Guillette quedan sin sustento.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

El apoderado de los actores, además de reiterar los cargos de la demanda,

fundamenta su inconformidad, en síntesis, en lo siguiente:

Estima que se equivocó el a quo al considerar, de manera simplista, que las

sanciones contempladas en los numerales 15 y 16 del artículo 4º del Decreto 2153

de 1992 eran aplicables a la violación de normas sobre promoción de la

competencia y prácticas comerciales restrictivas, y a la inobservancia de las

instrucciones impartidas en desarrollo de su función de velar por el cumplimiento

de las mismas.

En su opinión, el a quo comete el mismo error de la Superintendencia al interpretar

el alcance de las normas contenidas en el Decreto 2153 de 1992 y,

específicamente, las que hacen referencia al numeral 2 del artículo 2o del Decreto

2153 de 1992 y a los numerales 15 y 16 del artículo 4º ibídem, y en apoyo de su

argumentación, básicamente, reitera lo planteado en la demanda.

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente

guardó silencio.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Según se deduce de la parte motiva de la Resolución núm. 5010 de 26 de marzo

de 1999, acusada, la Superintendencia de Industria y Comercio sancionó a los

actores por cuanto inobservaron las instrucciones por ella impartidas en desarrollo

de sus funciones; e impuso multas de conformidad con lo señalado en el numeral

2 del artículo 2º y en los numerales 15 y 16 del artículo 4º del Decreto 2153 de

1992 (folio 28).

La controversia se circunscribe, en primer término, a establecer si dicha conducta

ameritaba la sanción impuesta, pues, a juicio de los actores, la sanción prevista en

los numerales 15 y 16 del artículo 4º del Decreto 2153 de 1992 se refiere

únicamente a la violación de normas sobre prácticas restrictivas de comercio y

promoción de la competencia.

Al respecto, la Sala observa lo siguiente:

El artículo 2º del Decreto núm. 2153 de 1992 le atribuye a la Superintendencia de

Industria y Comercio, entre otras funciones, la de “2. Imponer las sanciones

pertinentes por violación de las normas sobre prácticas comerciales restrictivas y

promoción de la competencia, así como por la inobservancia de las instrucciones

que en desarrollo de sus funciones imparta la Superintendencia”.

A su vez, el artículo 4º, numerales 15 y 16 señala como funciones del

Superintendente las de “15. Imponer sanciones pecuniarias hasta por el

equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al

momento de la imposición de la sanción, por la violación de las normas sobre

promoción de la competencia y prácticas restrictivas a que se refiere el presente

decreto...”. “16. Imponer a los administradores, directores, representantes legales,

revisores fiscales y demás personas naturales que autoricen, ejecuten o toleren

conductas violatorias de las normas sobre promoción de la competencia y

prácticas comerciales restrictiva a que alude el presente decreto, multas hasta de

trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la

imposición de, a favor del tesoro nacional”.

Es cierto que los numerales 15 y 16 del artículo 4º del Decreto 2153 de 1992 al

establecer el monto de la multa a imponer no hicieron referencia expresa a la

conducta consistente en inobservar las instrucciones que en desarrollo de sus

funciones imparta la Superintendencia de Industria y Comercio. Sin embargo,

estima la Sala que dicha conducta está ínsita en la de violación a las normas

sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, por lo

siguiente:

El artículo 2º, numeral 1, del Decreto 2153 de 1992 le señala a la

Superintendencia de Industria y Comercio la función de “Velar por la observancia

de las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales

restrictivas, en los mercados nacionales...”, razón por la cual en el numeral 2,

ibídem, la dota de la facultad sancionatoria, así: “Imponer las sanciones

pertinentes por violación de las normas sobre prácticas comerciales restrictivas y

promoción de la competencia, así como por la inobservancia de las

instrucciones que en desarrollo de sus funciones imparta la

Superintendencia”.

El aparte resaltado en negrilla por la Sala, no está haciendo referencia a una

facultad genérica de la Superintendencia de impartir instrucciones, sino

específica, que guarda relación directa con la función de velar por la observancia

de las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales

restrictivas. No se trata de cualquier instrucción que le corresponda impartir en

relación con todos los asuntos asignados a su competencia, sino de aquéllas

necesarias para hacer posible la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones

relacionadas con esa materia.

En opinión de la Sala por la forma como está redactado el numeral 2 del artículo

2º´, y del análisis coordinado y armónico de éste con el numeral 1, ibídem y los

numerales 15 y 16 del artículo 4º, se deduce que el legislador considera

igualmente censurable que se desconozcan las normas sobre promoción de la

competencia y prácticas comerciales restrictivas, como la conducta del

administrado que se abstenga de observar las instrucciones que imparte la

entidad, tendientes a establecer si se están cumpliendo o no dichas normas.

Una interpretación diferente haría ilusoria la facultad de inspección y vigilancia en

la materia aquí tratada, y convertiría a dichas instrucciones en meras ilustraciones,

como a las que alude el numeral 21 del artículo 2º, que autoriza a la

Superintendencia para instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben

cumplirse las disposiciones en aspectos relativos a la protección al consumidor, la

promoción de la competencia y la propiedad industrial, facultad ésta frente a la

cual el artículo 4º no estableció consecuencia jurídica alguna en caso de que

dichos destinatarios no atiendan las referidas instrucciones; y sería patrocinar que

el administrado impida la práctica de las diligencias de inspección, para que la

Administración no obtenga la prueba necesaria en su contra, sin consecuencia

alguna para dicha conducta, lo que en el fondo se traduce en que en esas

condiciones jamás se podría imponer sanción por violación a las normas sobre

promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas.

En consecuencia, la Sala no vislumbra la violación del principio de legalidad, a

que alude el primer cargo de la demanda en lo que concierne al aspecto

analizado.

Ahora, en opinión de la Sala, tampoco se violó el debido proceso, a que se contrae

la segunda censura, pues, del contenido de los actos acusados y de los

documentos allegados al expediente se advierte, como se precisó anteriormente,

que la conducta sancionada no fue la violación de las normas sobre promoción de

la competencia y prácticas comerciales restrictivas, sino la inobservancia de las

instrucciones de la Superintendencia de Industria y Comercio impartidas en

desarrollo de su función tendiente a establecer si se estaban cumpliendo o no

por parte de los actores dichas normas. Y bajo ese entendido no son aplicables

las normas procedimentales que echan de menos los demandantes.

Igualmente, estima la Sala que no está llamado a prosperar el tercer cargo, pues

no se evidencia desproporción en las sanciones impuestas ya que, de un parte,

como quedó consignado anteriormente, el legislador considera igualmente

censurable que se desconozcan las normas sobre promoción de la competencia y

prácticas comerciales restrictivas, como la conducta del administrado que se

abstenga de observar las instrucciones que imparte la entidad, tendientes a

establecer si se están cumpliendo o no dichas normas; y, de la otra, conforme

lo señala la entidad demandada, y se deduce del texto de los numerales 15 y 16

del artículo 4º, el monto de las sanciones impuestas no corresponde al máximo

porcentaje autorizado, sino todo lo contrario: a menos del 11% del 100% previsto.

Finalmente, es preciso resaltar que está claramente demostrado que los actores

no suministraron la información requerida por la Superintendencia de Industria y

Comercio, como ellos mismos lo admiten en la demanda y en el recurso, y se

extrae de los documentos obrantes en el expediente; y la razón aducida en cuanto

a que no pueden exhibir sus libros de comercio de conformidad con el artículo 61

del C.de Co, no resulta de recibo, pues esta norma permite el examen de los libros

a “personas autorizadas para ello” y mediante “orden de autoridad competente”, y

la referida entidad, por tener a su cargo, entre otras, la vigilancia del cumplimiento

de las normas sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales

restrictivas, bien podía, por expreso mandato del artículo 2º, numeral 10, del

Decreto 2153 de 1992, en armonía con el artículo 11 ibídem, realizar visitas de

inspección y solicitar a las personas naturales y jurídicas “el suministro de datos,

informes, libros y papeles de comercio que se requieran para el correcto

ejercicio de sus funciones”.

En consecuencia, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto se

dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la Ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por

la Sala en la sesión del día 17 de mayo de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA