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La rappresentanza in campo politico e le sue trasformazioni

Introduzione

Nell’epoca della globalizzazione imperiale e della informazione, i fondamenti caratterizzanti la


rappresentanza in campo politico negli ordinamenti di massa contemporanei sembrano posti sotto forte
tensione fino a far pensare che si debba fare riferimento ad altri parametri e ad altre figure. Il metodo
elettivo viene considerato in crisi sia per quanto riguarda il tradizionale ambito parlamentare sostituito da
forma di investitura degli esecutivi e da riposizionamento e sfarinamento della politicità sia per quanto
riguarda la veridicità dello stesso procedimento di scelta.

Capitolo 1. Il concetto di rappresentanza in campo politico.

Generalità

La rappresentanza evidenzia da un lato una specifica attività di sostituzione di singole persone, enti o
collettività, operando in loro vece o curandone gli interessi, dall’altro lo specifico rapporto che si instaura
tra rappresentante e rappresentato.

Uno schema concettuale

L’attività di rappresentanza risponde a cinque classici interrogativi sintetizzabili in: Chi rappresenta chi o
che cosa, dove, quando, come e perché?
1)La rappresentanza viene a coinvolgere una serie di persone umane o artificiali come termini di una
relazione che non può essere dinamica e comprensiva di senso per i soggetti coinvolti. Non soltanto ci si
può autorappresentare ma la persona individuale o fittizia può rappresentare altri soggetti in un gioco che
può divenire estremamente complesso. La dicotomia si ha, da un lato, nel tipo di rappresentanza
(numenica o immanentistica) sulla base del fatto che la sua origine sia identificanile all’interno o all’esterno
della comunità degli esseri umani; dall’altro lato nella natura del rapporto rappresentativo (mandataria o
delegataria,fiduciaria o sociologica.
2) Sul dove si esplichi l’attività di rappresentanza evidenzia due livelli di analisi: in primo luogo, l’ambito
della rappresentanza ovvero se la stessa possieda un carattere privatistico oppure pubblicistico; in secondo
luogo il livello della rappresentanza (internazionale, nazionale o subnazionale).
3) Rispetto al quando, si distingue tra rappresentanza assoluta, permanente e temporanea. Con
rappresentanza assoluta si intendono le concezioni di tipo numenico che ritenevano chi esercitava il potere
come discendente del Regno di Dio, mentre con quella permanente ci si riferisce a una situazione che non
possiede limiti temporali.
4) L’interrogativo relativo al come evidenzia il modo di formazione della rappresentanza che si costituisce o
ex officio o attraverso un atto di volizione individuale o con una deliberazione collettiva di tipo elettivo con
una procedura di votazione che impone una divisione che implicano l’esistenza di specifiche istituzioni, i
partiti ( dal participio passato di partiri, ossia dividere). La dimensione del come prospetta la dimensione
procedurale e tecnica della stessa che si connette e integra quella finalistica relativa all’autodeterminazione
e alla partecipazione.
5) La risposta relativa al perché si articola nella ragione per cui si rappresenta e nell’oggetto della
rappresentanza e viene condizionata da altri elementi ( dal chi, dal dove e dal quando). Nel campo
privatistico, le ragioni della sostituzione dell’autore da parte dell’agente derivano da assenza o incapacità
mentre nella sfera pubblicistica coinvolge ragioni relative alla legittimazione dei rapporti tra soggetti
coinvolti nell’attività di rappresentanza. L’oggetto della rappresentanza è costituito da valori materiali e/o
immateriali di rilevanza sociale, che vengono fatti presente dall’agente e che costituiscono domande rivolte
dall’autore attraverso l’agente e altri soggetti. In ambito pubblicistico, le domande rivolte ad autorità
politiche producono eventuali risposte consistenti nell’allocazione autoritativa di valori sociali con
conseguenti reazioni da parte dei soggetti richiedenti nei confronti del potere politico.

Democrazia e rappresentanza

La maggior parte degli ordinamenti politici contemporanei viene inserita nella categoria delle cosiddette
democrazie rappresentative anche se questa dizione risulta contraddittoria rispetto ad una specifica
tradizione concettuale che individua nella democrazia una forma di regime in cui le decisioni vengono prese
direttamente dai consociati attivi (il demos) mentre con repubblica quella in cui le stesse sono individuate
in modo esclusivo da rappresentanti o delegati, ad esempio secondo J. Madison in democrazia il popolo si
raduna e governa direttamente (quindi solo societ piccole) mentre in regime repubblicano esso amministra
il potere attraverso i suoi rappresentanti . Un’alternativa si trova nella dizione democrazia parlamentare
poiché questa evidenzia l’esistenza di organi collegiali capaci di sostituire il demos nell’attività democratica.
Questa dizione rischia però di escludere la democrazia dall’esecutivo. Alla base delle democrazie
rappresentative si pone una concezione immanentistica ( enon numenica) dei rapporti interpersonali e una
valutazione quantitativa e qualitativa sull’impossibilità di gestione diretta del politico da parte dei soggetti
appartenenti al demos. Di qui discende la necessità della rappresentanza, ovvero di un peculiare rapporto
di sostituzione tra soggetti nell’ambito della politicità, ovvero della distribuzione autoritativa dei valori.
La rappresentanza non si forma soltanto attraverso l’atto elettivo poiché anche chi non derivi da
un’elezione la propria posizione potestativa può assumere i caratteri del rappresentante. Inoltre il moderno
concetto di rappresentanza si connette storicamente con la statualità e l’individualismo. Il concetto di
rappresentanza in campo politico non esisteva né in Grecia né a Roma mentre assume un significato
teologico con il cristianesimo ed entra nel linguaggio europeo in senso moderno nel Medioevo. Nell’ambito
della rottura tra chiesa e principi la scoperta della Politica di Aristotele nel XII e XIII secolo portò alla
consapevolezza di un ambito politico distinto da quello della chiesa e di un ruolo de popolo nello stesso. Il
processo di secolarizzazione, con la progressiva formazione di ordinamenti accentrati ha trasferito in modo
differenziato alcuni elementi di quest’ultimo nella teoria dello Stato moderno e contemporaneo
confermando l’intuizione schmittiana dell’origine teologica dei concetti politici moderni. Solo con le
concezioni contrattualistiche del Seicento si sviluppa in maniera coerente l’idea di diritto
all’autodeterminazione del singolo. L’analisi in argomento risulta correlata con la vicenda dello Stato,
ovvero quella istituzione storicamente situata che si è formata in modo processuale tra il XVI e il XVIII
secolo e che ha avuto nel XIX secolo il suo apice con il modello dello Stato nazionale accentrato europeo e
che evidenzia oggi elementi di mutamento intenso. Stato e politica sono strettamente connessi ma non
sono inscindibili. L’attività politica, ovvero la distribuzione autoritativa di valori, è correlata all’esistenza di
gruppi umani organizzati ed esisteva prima della forma Stato. Benchè la politicitànegli ordinamenti
contemporanei risulti ancora congiunta con la statualità (ovvero con un’istituzione fondata sulla distinzione
tra pubblico e privato, da supremazia all’interno ed indipendenza all’esterno), la messa in discussione
dell’area di applicazione di quest’ultima sottopone le costruzioni concettuali a tensioni insostenibili. Il
modello elettivo costituisce o strumento principale di legittimazione per attribuzione formale di
competenza e può generare un rapporto rappresentativo diretto tra rappresentante e rappresentato.
La rappresentanza in campo politico e la rappresentanza politica

Con la rappresentanza politica o fiduciaria si identifica un tipo di rapporto che lega il rappresentante al
rappresentato mentre con la rappresentanza in campo politico il livello dove la stessa viene esercitata
nell’ambito di uno spazio procedurale individuato. La rappresentanza politica si distungue per richiamare le
classiche trattazioni evidenziando un tipo di legame fiduciario tra i due poli del rapporto rappresentativo. La
rappresentanza in campo politico evidenzia invece principalmente uno specifico livello in cui si svolge
l’attività rappresentativa, nella partecipazione diretta alla distribuzione autoritativa dei valori. L’esercizio
del potere è svolto da singoli individui e da collegi che devono in ogni caso poter partecipare in maniera
diretta alla distribuzione autoritativa dei valori. La distinzione indica come sia possibile che in campo
politico si verifichi un rapporto di rappresentanza che non sia esclusivamente politico ma anche di tipo
mandatario e sociologico. In ambito pubblicistico il mandato può essere imperativo ed intestato a un
soggetto individuae oppure la rappresentanza può essere interpretata come rapporto di somiglianza
esistenziale.

Conseguenze

La prima conseguenza interessa il livello in cui si sviluppa il rapporto rappresentativo con la necessità di
verificare come la politicità si distribuisca nel tempo all’interno dell’ordinamento. La seconda conseguenza
evidenzia l’importanza delle teorie legittimanti l’obbligo politico che devono coinvolgere il tema del
mandato e della responsabilità oltre che la capacità del rappresentante di impegnare con la propria azione
il rappresentato. Infine, la terza conseguenza coinvolge il rapporto che si instaura tra teoria e tecnica della
rappresentanza in campo politico poiché ogni tecnica della rappresentanza ha una una teoria dei regimi
politici alla sua base e nella realtà spesso le prassi della rappresentanza sono frutto di un mix di teorie
derivante dalla sovrapposizione storica. Con la distinzione tra livello e tipo di rapporto viene quindi a
scindersi l’indissolubile sovrapposizione tra la rappresentanza politica e la rappresentanza nella politicità. Si
può rappresentare ma non essere partecipi alla funzione di indirizzo politico. Storicamente, gli organi
collegiali sono stati istituzioni che hanno influenzato dall’esterno l’indirizzo politico e sono divenuti
elemento centrale soltanto nel periodo liberale e di democrazia di massa. In alcuni ordinamenti hanno
perso la loro rilevanza a favore di istituzioni esterne (i partiti), poi degli stessi esecutivi, legittimati dal
consenso popolare e dal loro raccordo con l’asse dei partiti, maggioranza parlamentare, governo. È entrata
in crisi la triplice uguaglianza ottocentesca che identificava: il diritto prodotto con lo Stato che ne
rivendicava il monopolio; la politica con lo Stato; il diritto con la legge parlamentare. Al centro degli
ordinamenti si è posta la persona umana. Se si ha rappresentanza in campo politico quando si partecipa alla
distribuzione autoritativa dei valori, allora il politico contemporaneo non risiede più esclusivamente nel
livello statuale nazionale ma viene a distribuirsi su piani differenziati. I luoghi dove si esplica la politicità
risultano spalmati verso l’alto e il basso ma anche riqualificati sul piano orizzontale. L’istituzione
storicamente situata “Stato”viene posta in dubbio da fenomeni di egemonia imperiale, integrazione
sovranazionale e devoluzione subnazionale. La moltiplicazione dei luoghi in cui può allocarsi la
rappresentanza politicatra centro e periferia e lo scivolamento della stessa dagli organi collegiali a quello
monocratici costituisce il forte punto di delegittimazione e di crisi del rapporto rappresentativo con il
conseguente svuotamento degli istituti tradizionali di rappresentanza sia in favore degli esecutivi sia verso
altri piani.
Capitolo 2. Alle origini della rappresentanza in campo politico

Individuo, persona umana e persona artificiale.

Il concetto di persona è nato in ambito giuridico mentre quello di uomo (come essere umano) è scaturito
dalla natura stessa. L’essere umano è il tipico soggetto dello stato di natura mentre la persona è un essere
umano provvisto di status ossia un soggetto di imputazione di rapporti giuridici. Una simile assunzione si
radica nella tradizione romanistica e può essere collegata all’analisi hobbesiana. T. Hobbes afferma che
“una persona è colei le cui parole o azioni sono considerate, sia come le sue, sia come rappresentanti le
parole o le azioni di un altro uomo, o di qualche altra cosa cui sono attribuite, sia veramente sia per
finzione”; la rappresentanza può operare tra persone reali e fittizie.
Hobbes distingue tra persona umana e persona artificiale e chiarisce come la radice di persona sia da
rinvenirsi nel greco prosopon (viso) e nella latina apparenza esteriore di un essere umano, ovvero la
maschera scenica (comporta che si possa rappresentare se stessi o altri in un gioco di specchi). Nell’ambito
strettamente giuridico la persona artificiale parla attraverso un attore che rappresenta l’autore nei limiti
della delegazione di autorità che gli è stata concessa. Nella concezione di Hobbes “una moltitudine di
uomini diviene una sola persona quando questi uomini sono rappresentati da uns solo uomo, o da una sola
persona in modo tale che ciò venga fatt con il consenso di ogni singolo uomo della moltitudine e poiché è
l’unità del rappresentante e non del rappresentato che fa una la persona ed è il rappresentante cui è
attribuito il ruolo della persona. L’unità in una moltitudine non può essere compresa in altro modo”. Per
Hobbes la moltitudine risulta frammentata e composta da una pluralità di autori e decide sulla base del
principio maggioritario. Per Hobbes inoltre l’unico mezzo per unificare gli uomini indirizzandoli verso un
comportamento finalizzato all’interesse comune sia la costituzione di un potere pubblico attribuendo tutti i
loro poteri e la loro forza ad un solo uomo o una sola assemblea in modo che ciascuno riconosca di essere
l’autore di ciò che colui che ha il compito di sostituirlo farà o deciderà di fare. L’unità artificiale realizzata
attraverso un accordo solenne (covenant) ma fittizio muta la motitudine in una sola persona.
Per Hobbes l’acquisizione del potere avviene attraverso la forza o attraverso il consenso. Quando gli uomini
si mettono d’accordo per sottomettersi a un uomo o un’assemblea si può parlare di Commonwealth
politico o C. per Istituzione. Ciò implica che anche chi avrà votato a sfavore autorizzerà tutte le azioni di
quest’uomo o questa assemblea.
John Locke, nel Secondo Trattato sul governo civile, sottolinea con chiarezza la duplicità della
rappresentanza collegata con il potere originario del popolo e con il conferimento fiduciario di potere nelle
mani di rappresentanti, secondo l’istituto del trust. Per Locke il potere legislativo è il potere supremo ma in
alcune società in cui l’esecutivo è conferito ad una sola persona che ha anche parte nel legislativo, questa
persona la si può anche chiamare sovrana. In questa prospettiva essa deve essere considerata come
l’immagine o la rappresentazione del corpo politico. Il legislativo è rappresentativo sulla base di un’elezione
non manipolata e sulla base di un rapporto fiduciario.
Jean Jacques Rousseau, né Le contrat social, dopo aver ricordato il tema hobbesiano della insufficienza del
mero rapporto di forza e della necessità di trasformare la forza in diritto e l’obbedienza in dovere, cerca di
risolvere il problema fondamentale ditrovare “un’associazione che difenda e protegga la persona e i beni di
ciascun associato e attraverso la quale ciascuno unendosi a tutti non obbedisca che a lui stesso e resti tanto
libero come era prima”. Anche la soluzione di Rousseau segue la via giuridica della convenzione di un patto
sociale in cui “ciascuno mette in comune la propria persona sotto la suprema direzione della volontà
generale”. L’atto di associazione produce una persona morale e collettiva composta dai singoli ma con una
sua unità e una sua volontà. Una simile persona pubblica viene denominata Stato quando è passiva,
sovrano quando è attiva e potenza quando è messa in relazione con entità simili. Gli associati vengono
definiti collettivamente popolo e singolarmente cittaidini quando partecipano all’attivit sovrana e soggetti
quando sono sottomessi alle leggi dello Stato. Le associazioni riducono la molteplicità degli individui.
Per Rousseau la sovranità non può essere rappresentata per la stessa ragione che essa non può essere
alientata; essa consiste nella volontà generale e la volontà non si rappresenta per nulla. Una simile
soluzione cozza con la posizione di Masdison e quella di Sieyes, che collega il momento della selezione dei
rappresentanti sia a quello della decisione ordinaria sia a quello della decisione straordinaria. Pasquino ha
osservato che Sieyes ha articolato i poteri pubblici in constituant, committant e constitues unendo la teoria
delle forme di Stato e di governo alla teoria della Costituzione. Il rifiuto della democrazia diretta si basa
sulla analisi realistica della base sociale in considerazione della necessità di divisione edel lavoro e della
specialità di quello politico. In un regime strettamente rappresentativo il demos esercita la sua principale se
non unica competenza nella selezione dei rappresentanti la cui natura non può che essere politica ma il cui
rapporto può essere di altro tipo.

La persona artificiale tra pluralità ed unità.

Hobbes, Locke e Rousseau evidenziano in modo plastico la duplicità del tema della rappresentanza nel
momento in cui storicamente la concentrazione del politico, ovvero la formazione di una struttura capace
di allocare autoritativamente i valori a livello di macroaree, aveva portato alla formazione di quel “Dio
mortale” rappresentato dalla istituzione statuale. Da un lato essi rilevano nei singoli individui e nel loro
associarsi la base del potere politico la cui titolarietà e il cui esercizio viene giustificato in maniera
differente. Dall’altro i primi due sottolineano come gli stessi possono essere rappresentati da un individuo
o un collegio che esercitano la propria autorità sulla base di specifiche finalità che gli autori hanno posto
alla base dell’ordinamento stesso. Rousseau invece nega la possibilità di delegare il potere di decidere ad
un altro individuo o gruppo e quindi la legittimità di una rappresentanza fiduciaria. Hobbes individua la
concezione più pura, egualitaria e meccanicistica mentre Locke risulta orientato pragmaticamente. Per
Hobbes il patto tra gli esseri umani attiva un rapporto rappresentativo di un individuo o di un vcollegio nei
confronti dell’ente istituito dal patto. Locke evidenzia la centralità di un organo legislativo complesso, tipico
della tradizione inglese, e delle procedure per la formazione della volontà. Rousseau nega invece dal punto
di vista teorico la rappresentanza ma la assolutizza all’interno del collegio originario nel passaggio dalla
molteplicità dei soggetti facenti parte del collegio, al collegio che li unisce. Tutti e tre dimostrano come la
rappresentanza in campo politico ed il rapporto che si stabilisce tra rappresentante e rappresentato si
sostanzino in una sollecitazione continua tra pluralità e unità. Se si considera la moltitudine prima del
covenant essa è composta da singoli individui in uno stato di continua imprevedibilità; se si considerano
dopo il patto gli individui divengono demos e vengono rappresentati come entità giuridica. Se si considera il
Commonwealth che la moltitudine costituisce, il singolo o il collegio rappresentano l’unità dei componenti
del demos e non specifiche parti dello stesso.
Nella Costituzione di Atene, Aristotele adopera il termine demos come caratterizzato dal possesso dei diritti
politici e sottolinea la centralità dell’individuazione di chi sia cittadino. Quindi demos si riferisce in questa
sede al complesso di persone con diritti politici (il corpo elettorale) distinto dal popolo come moltitudine
organizzata dei cittadini e differente dalla moltitudine disorganizzata che precede il patto convenzionale.Se
si presume che gli individui siano differenziati per caratteristiche e si aggreghino sulla base delle
diversificazioni derivanti dai rapporti di potere di fatto ecco che il momento della pluralità, ma anche della
divisione entra nell’ambito dello stesso demos. Di recente, Negri e Hardt hanno tentato di rivalutare il
concetto di moltitudine, distinguendolo dai concetti di folla, massa e da quello di popolo. In questi casi i
singoli negherebbero la loro unità e sarebbero passivi mentre la moltitudine sarebbe composta da un
complesso di singolarità che restano differenti cosicché le singolarità plurali della moltitudine si
contrappongono all’unit indifferenziata. L’essenza del discorso sembra ritrovarsi nell’esistenza di
un’organizzazione dei singoli componenti l’aggregato nel qual caso ci si troverebbe davanti un’entità
collettiva che può essere definita come popolo e nella sua parte attiva come demos; altrimenti si è di fronte
a un ectoplasma incontrollabile, il cosidetto popolaccio. La moltitudine richiede di venire opportunamente
organizzata e trasformata in demos e richiama la necessità di una rappresentanza per le decisioni più
complesse. La prima e unica decisione edlla moltitudine è quella relativa al patto perché in seguito si
trasforma in popolo. La moltitudine diventa quindi il persistente memento el caos preceente e il pericolo i
tornarvi qualora l’orine costituito venga messo in dubbio.

Aspetti problematici.

Vi sono tre ipotesi principalIi: la prima , hobbesiana, i membri di un gruppo chiamati a1,a2,a3 etc si
riuniscono e tramite il patto convenzionale formano il Commonwealth B. I componenti di B devolvono tutti
i loro diritti a C, un individuo o collegio che rappresenta B nella sua totalità. La seconda, roussoviana, i
componenti dell’unità B decidono sulla base di votazioni elettive e deliberative sugli argomenti che possono
coinvolgerli applicand il principio di maggioranza per cui tutti i componenti della stessa risultano coinvolti e
obbligati nelle decisioni assunte. La terza, lockiana, ma che rappresenta il pensiero liberale fino ad arrivare
a Sieyes,i componenti di B devolvono il compito ella gestione ad un individuo e/o a un collegio da loro
individuati attraverso una proceura i votazione elettiva. Non vengono risolti problemi fondamentali come
chi costituisca l’eventuale patto originario, su quali basi e con quali limiti, quale sia l’ente costituito, chi sia
legittimato a partecipare alle eventuali decisioni elettive, chi sia legittimato a rappresentare l’unità.
La legittimazione a partecipare alla formazione del demos viene riconosciuta reciprocamente sulla base di
una duplice possibilità: per diritto naturale ad autodeterminarsi oppure perché i consociandi si riconoscano
omogenei per uno o più caratteri per cui possono entrare in associazione tra loro. Sul tema dell’incapacità,
Locke esprime attraverso la differenziazione tra coloro che sono interessati alla gestione e coloro che non
lo sono incideno per circa ue secoli sul suffragio con la teoria del cittadiono proprietarioe quindi
responsabile. SI pone poi il problema del chi rappresenta chi e con quale rapporto di dipendenza. Nelle
concezioni indiviualiste i singoli formano la persona che verrà rappresentata. La persona fittizia costituisce
una personificazione che si sovrappone ai consociati rappresentando l’unità delle persone che hanno
composto . L’ipotesi di omogeneità minima tendenziale per condizioni è uno ei presupposti di tutte le
costruzioni prese in esame mentre la repulsione edi gruppi viene giustificata ad Rousseau che teme una
disarticolazione del tutto. La modernità del dio mortale posto a fondamento delle società occidentali si
basa sulla disarticolazione e l’annullamento dei grupp ereditati dal medioevo per costruire un rapporto
diretto tra individui e istituzioni di tipo pubblicistico.

Capitolo 3. L’estensione della cittadinanza e i fondamenti del diritto di partecipare alle scelte collettive

Generalità

Mentre Hobbes era orientato allo stabilimento dell’autorità individuale o collegiale sul Commonwealth
istituito dal patto convenzionale, Locke aveva evidenziato che il demos si era riservato l’elezione dei pripri
rappresentanti. Per Sieyes il pouvoir committant cosituiva lo strumento fondamentale per l’autorizzazione
degli agenti in un ordinamento rappresentativo. La deliberazione diretta del demos in asselmblea
costituiva per Rousseau un retaggio della Landsgemeinde svizzera ( la più antica forma di espressione
democratica svizzera che si sostanzia nell’espressione della volontà elettiva e deliberativa degli aventi
diritto al voto di un Cantone) oltre che un contraltare nei confronti della delega rappresentativa, che
teoricamente veniva rifiutata. Estensione, eguaglianza e libertà del demos e dei rappresentanti nell’ambito
del procedimento di presa delle decisioni in un contesto di prevedibilità dei comportamenti sulla base del
principio di legalità costituiscono gli elementi base del nascente Stato di diritto che si esplicherà in modo
progressivo e in stretta relazione con le condizioni reali di contesto.

L’estensione della cittadinanza

Il processo di democratizzazione ha seguito una dinamica plurifase che si è connessa con l’emancipazione
civile delle classi subalterne. Il progressivo allargamento del suffragio è quindi strettamente correlato con il
riconoscimento di quella serie di diriti che la dottrina di fine ottocento ha denominato diritti pubblici
soggettivi a tutte le persone socialmente ed economicamente dipendenti. La modernità della
rappresentanzain campo politico è costituita dal superamento del suo carattere territoriale o cetuale
nell’ambito dell’affermazione della persona umana. Dopo la rivoluzione francese l’elemento di base del
diritto di voto diviene il singolo cittadino. In Inghilterra la rappresentanza mantenne ilsuo carattere
territoriale per tutto il medioevo e la capacità elettorale veniva attribuita secondo parametri censitari. In
Francia la stessa normativa risultava diversa nelle varie aree del territorio. Dopo la rivoluzione, venne
stabilita un’eguaglianza formale che tuttavia si basava su differenziazioni censitarie. Nel periodo successivo,
le lotte ideologiche e politiche concentrarono i loro sforzi nella rimozione delle barriere censitarie e poi di
istruzione. La legislazione francese del 1848 concesse il suffrago a tutti i cittadini di sesso maschile.

Il diritto a partecipare alle votazioni pubblicistiche: concezioni sulla sua natura.

Per determinare gli elementi che giustificano la capacità della persona a partecipare in maniera attiva alle
funzioni pubbliche e in particolare all’espressione dellavolontà elettiva e deliberativa, è necessariofare
riferimento ad alcuni principi che stanno alla base delle singole costruzioni giuridiche. Il problema si
concentra nell’interrogativo di quali siano le radici del diritto a partecipare alle votazioni pubblicistiche
inteso come capacità soggettiva del singolo di eleggere o di essere eletto. Appare evidente chele stesse
caratteristiche di universalità, uguaglianza, libertà, segretezza del voto possano discendere da concezioni
differenti che stanno alla base della capacità del singolo di prendere parte in modo attivo o passivo alla
votazione e che infliscono a loro volta sulla scelta di un determinato sistema di votazione. Risultano tre
gruppi di giustificazioni per quanto riguarda la natura del diritto di partecipazione alle votazioni
pubblicistiche a seconda che esso promani dal singolo individuo, dalla comunità oppure da entrambi. Il
primo gruppo di teorie ritiene che la capacità di votare cosituisca un diritto innato dell’individuo e che tutti
ne siano titolari. Da queste discende l’idea del suffragio universale che ha in sostanza alla sua base la
concezione hobbesiana dell’essere umano, dall’altro quella più moderata della situazione di classe che la
capacità elettorale sia un diritto privato dell’individuo che, come quello di proprietà, si ricollega al
territorio. La capacità elettorale attiva si acquistava con l’interesse alla gestione della cosa pubblica. Per la
concezione totalizzante la capacità di partecipare alle votazioni pubblicistiche non si configura come un
diritto ma come una pubblica funzione esercitata nell’interesse della comunità. Alla sua base non sta quindi
il singolo individuo ma un’entità astratta che può concretizzarsi nella Nazione o nello Stato. La concezione
dualistica infine tende a mediare i due opposti punti di vista prospettando una serie di soluzioni dove al
diritto dell’individuo di autodeterminarsi corrisponde la sua funzionalizzazione all’interno della comunità
(nazionale o statale). Operata la distinzione tra sovranità dello Stato, dove esso sia indipendente all’esterno
e supremo all’interno dell’ordinamento, e sovranità nello Stato, è quest’ultima che riveste i caratteri di
teoria legittimante il potere di fatto all’interno del sociale. Nelle dinamiche del processo di
democratizzazione, le giustificazioni teorihe fornite durante l’ottocento sia in Francia che in Germania
hanno teso a giustificare il regime di tipo oligarchico esistente. Il diritto di voto è stato per lungo tempo
considerato dai sostenitori della teoria della sovranità nazionale come una funzione alla cui espressione i
titolari non potevano sottrarsi poiché non ne erano possessori ma semplicemente investiti. Se la capacità
elettorale si configura come una funzione, i parametri di attribuzioni possono essere più o meno selettivi,
limitandola a chi abbia determinati requisiti. I sostenitori della sovranità popolare, concezione che implica
l’adesione alla teoria individualistica, hanno invece sostenuto che il voto rappresenta un diritto il quale
deve essere attribuito a ogni cittadino e utilizzato a suo piacimento. Da queste differenze discendono le
differenti concezioni del suffragio, ristretto per i primi, universale per i secondi. Le due impostazioni
costituiscono i poli di un continuum su cui si dispongono varie posizioni intermedie che giustiicano gli
assetti istituzionali della stragrande maggioranza degl ordinamenti vigenti che si fondano su una
commistione di elementi derivanti dal passaggio progressivo dalla democrazia parlamentare liberal-
oligarchica a quella di massa. La crisi delle istituzioni rappresentative, di cui lo svuotamento potestativo
delle Assemblee parlamentari costituisce un indice palese, deriva ache da questo processo di transizione
senza che gli strumenti teorici e pratici si siano adeguati in modo pieno alle nuove esigenze. Mentre la
dinamica di estensione del suffragio sottende una chiara tensione di classe, è evidente come alle soglie del
XXI secolo il problema dei paesi occidentali caratterizzati da sistemi democratici pluralisti non stia più nel
chi vota ma nel come e nel dove si vota. Oggi la questione sembra porsi nei termini di come si vota? ( se in
un sistema libero o meno; in che modo vengono aggragate e trasformate preferenze individuali in decisioni
elettive e deliberative) e dove si vota? ( se per gli organi rappresentativi formali, connessi o meno con la
politicità, oppure anche per quelli della cosiddetta democrazia industriale). La procedura può avere
un’importanza rlevante quando la si veda sotto il doppio punto di vista della ricerca dell’equilibrio e
dell’estensione della democrazia in tutti i gangli della società. Può contribuire a rendere effettive le
dichiarazioni sul potere di suprema direzione che caratterizzano formalmente le società contemporanee. La
stessa finalità del diritto di voto come strumento di autodeterminazione del singolo all’interno del politico
risulta compresa tra una concezione plebiscitaria della vita politica ed una mediata dai gruppi, con il rischio
di una espropriazione degli elettori in favore di un sinolo o di un partito e con la riproposizione della
frattura Stato-società in vesti nuove. Se il voto viene considerato come una funzione non è necessario
adottare meccanismi elettorali atti ad assicurare la rappresentanza mapiuttosto strumenti che riescano ad
esprimere una sicura volontà della nazione. Come il rappresentante è scisso da chi lo elegge ed è vietato
ogni sorta di mandato che ne condizioni la libertà di decidere, così il criterio che discende da questo tipo di
concezione è l’efficienza nel raggiungimento degli scopi della Nazione attraverso l’integrazione della
pluralità. In quest’ottica vegono giustificati gli strumenti elettorali selettivi utilizzati all’interno di gruppi
ristretti. Negli anni Venti e Trenta le teorie affermano che perché il potere politico possa legittimars è
necessario che esso trovi la sua base (perlomeno formale) nel demos. Differenti ono le conseguenze
nell’espressione della sovranità: mentre per alcuni il momento di espressione deve essere mediato dai
gruppi preposti alla trasmissione e alla conversione della domanda politica per altri il rapporto con il potere
deve essere quanto più possibile diretto al fine di rompere la paratia che separa il cittadino dalla presa delle
decisioni. La versione plebiscitaria della democrazia contemporanea riveste poi nell’interpretazione
elitistica alcuni caratteri della concezione oligarchico-borghese, per cui i migliori competono per il potere. Il
sistema elettorale deve trasformarele preferenze dei singoli in una precisa indicazione, per cui non risulta
importante la sua capacità speculare ma la sua effiacia nella formazione di una maggioranza.
Nell’interpretazione l’esigenza di autodeterminazione dei singoli deve passare sia attraverso i meccanismi
della rappresentanza politica sia attraverso quelli della democrazia diretta.
Esiste una stretta relazione tra concezione generale della società e meccanismo di fomrazione della
rappreentanza, per poter esaminare nel suo concreto sviluppo la relazione tra processo di
democratizzazione, problema dela stabilità e meccanismo di trasformazone dei voti in seggi all’interno della
rappresentanza in campo politico.

I diritti di partecipazione e i meccanismi di votazione nelle concezioni contemporanee.

Quelli che vengono usualmente denominati diritti politici devono oramai essere oggi intesi come diritti di
partecipazione alla vita politica e alla formazione delle decisioni pubbliche sulla duplice base della dignità
umana e della sovranità popolare.Le categorizzazioni dottrinarie tradizionali, che fanno riferimento ai
cosiddetti diritti pubblici soggettivi, costituiscono costruzioni concettuali, i cui sostegni erano radicati nella
transizione dello Stato monoclasse di tipo monarchico-costituzionaleo liberale a quello democratic
pluralista. Al centro di queste ricostruzioni si pongono i cittadini ovvero persone omogeneizzate dal
possesso di una caratteristica standardizzata di appartenenza all’ordinamento. L’unico fondamento
possibile dei diritti di partecipazione politica è rappresentato da teorie della legittimazione del potere che
facciano riferimento alla ignità della persona umana ed alla sovranità popolare ovvero
all’autodeterminazione dei singoli all’interno di un procedimento di selezione ai vari livelli di scelte
collettive.La Costituzione italiana delinea un circuito che partendo dall’art. 1 e passando dal 2 e dal 3 trova
negli artt. 48,49,50 e 51 gli elementi essenziali di una costruzione che può sostanziarsi in maniera
differenziata per quanto riguarda gli strumenti tecnici e i risultati inerenti la forma di governo ma non per
quanto riguarda gli obiettivi minimi della forma di Stato e di regime.Capacità di partecipazione attiva e
passiva al procedimento e tutela dela veridicità procedimentaledelle votazioni costituiscono l’area di
analisi, mentre questione controversa è proprio quella relativa a quali siano gli standard di applicazione dei
principi affermati e delle regole previste. Il diritto di partecipazione alla propria determinazione e a quella
del collegio è collegato con l’esistenza di procedure che diano la possibilità di perseguire questi fini. Queste
procedure vengono a sostanziarsi nelle votazioni pubblicistiche di tipo elettivo e deliberativo, che
permetono la presa di decisioni pubbliche caratterizzate da precisi standard qualitativi. Esse identificano
l’espressione della volontà elettiva e deliberativa del singolo o de gruppi nell’ambito di un procedimento
minimamente strutturato sulla base dell’adozione del principio maggioritario. Nell’ambito del
procedimento di votazione possono essere identificati vari piani, capaci di fare riferimento ad ambiti
concettuali differenti. Il tema della capacità a partecipare si sposa strettamente con il piano della forma di
Stato e di regime così come quello della regolarità procedurale della contesa. L’argomento del sistema
elettorale in senso stretto attiene al piano della forma di governo e alla concezione della stessa all’interno
della forma di Stato e di regime. Già nella seconda meta dell’800 mentre dovevano ancora formarsi le
articolazioni dell’ideologia giuridica che ha caratterizzato gli ordinamenti continentali sulla base della teoria
corporata della personalità dello Stato,il dibattito franco-britannico aveva significativamente evidenziato:
1) Che le istituzioni liberal-democratiche si basavano su condizioni precise della società civile e
politica.
2) Che, negli ordinamenti in cui vi fossero le condizioni minime per l’adozione di isituzioni liberal-
democratiche era indispensabile la presenza di strutture canalizzatrici della volontà popolare
(partiti politici nella versione tradizionale)
3) Che in questi ultimi la rappresentanza in campo politico vedeva contrapporsi due concezioni
collegate alla funzione dell’atto elettivo: a) individualistica b) funzionale.ù
La prima, sostenuta da John S. Mill, individua il diritto di ciascun membro del dmos di vedersi
rappresentato; la seconda, supportata da Bagehot, evidenzia come lo scopo dell’atto elettivo formativo
della rappresentanza sia nella scelta di uno stabile indirizzo di governo. L’incisività della richiesta della
rappresentanza in campo politico di tipo individualista risulta collegata con lo stato della società civile e
politica e quindi con la omogeneità dei contesti di riferimento. Dove questi sono fortemente diversificati
labattaglia per la garanzia individualista della rappresentanza si connette primacon i settori emergenti o di
minoranza del sistema politico (movimento operaio o cattolico) poi con quelli che sentono sfuggre di mano
il monopolio dela rappresentanza (liberali e conservatori). In questa prospettiv si spiega la battaglia per
l’adozione di meccanismi di trasformazione di voti in seggi basati su formule di tipo speculare e
l’introduzione degli stessi in Europa continentale a cavallo del primo conflitto mondiale. L’ondata di
democratizzazione esplicatasi dopo il primo conflitto mondiale e la crisi subita dai regimi liberal-democratici
in Europa comportò una severa riconsiderazione degli schemi classici della teoria liberale della
rappresentanza in campo politico e la prospettazione di alternative radicali al di fuori di quella forma di
Stato (nazismo, fascismo, stalinismo. Le opzoni all’interno del regime liberal-democratico individuate alla
fine del secondo conflitto mondiale si articolano nel riconoscimento del fenomeno partitico in opportune
modifiche selettive del sistema elettorale e della forma di governo.

Equilibrio e funzioni costituzionali.

Il concetto di equilibrio di Schmitt si collega alla tradizione del costituzionalismo come risultato di un modo
di esercitare e limitare il potere deve essere visto come la base delle concezioni volte alla esplicazione delle
funzioni pubbliche all’interno degli ordinamenti costituzionali, al loro coordinamento e controllo, al di là
della teoria legittimantel’ordinamento. Se, dal punto di vista antropologico, il costituzionalismo individua
una sostanziale sfiducia nell’utilizzazione umana del potere, la necessità della sua divisione e l’opportunità
della costruzione di una serie di freni e contrappesi che ne impediscano la concentrazione auso, risulta
convincente l’osservazione di Schmitt sul fatto che dal 16 secolo in tutti gli ambiti della vita spirituale
dell’uomo dominano tutti i possibili generi di equilibri. Nell’ambito degli organi derivati si esplca, allo stesso
modo, un bilanciamento che si fonda sul razionalismo moderato: lo stesso parlamento deve essere
bilanciato sia all’interno delle singole assemblee attraverso apposite garanzie, sia tra le Camere sia infine in
un rapporto differenziato tra centro e periferia sulla base della scelta del tipo di Stato. L’equilibro
costituzionale presuppone da un lato che i singoli organi costituzionali esplichino le proprie funzioni
nell’ambito delle competenze che loro vengono attribuite, dall’altro che esiste un sistema di freni e
contrappesi. Le funzioni pubbliche nn esercitate in modo diretto ma sulla ase d una investitura elettiva
comportano da un lato responsabilità in capo dell’agente e possibilità di controllo da parte dell’autore. Il
tipo di rapporto stabilitosi tra autore e agente definisce il tipo di responsabilità che lega i soggetti e gli
strumenti di controllo che possono essere attivati. È possibile individuare una responsabilità di tipo
fiduciario (o politica) e una di tipo giuridico, con la possibilità di far valere in maniera differenziata il
controllo da parte dell’attore sull’agente. La nozione di controllo costituzionale in senso generale si collega
al concetto di equilibrio e si concretizza in maniera specifica nei singoli ordinamenti sulla base della teoria
legittimante lo stesso.

Gli ordinamenti democratici e l’esercizio delle funzioni pubbliche

Restringendo il campo di indagine agli ordinamenti democratici, caratterizzati da massima inclusione e


standard di libertà di espressione, i soggetti costituzionali contribuiscono in maniera specifica all’esercizio
delle principali funzioni dell’ordinamento. Le funzioni pubbliche rappresentano l’estrinsecazione di una
serie di poteri omogenei nelle finalità e possono essere classificati come:
1) Funzioni attive (attività che giungono a decisioni produttive di mutamenti nell’ordinamento)
2) Funzioni consultive ( allo scopo di fornire notizie, pareri e suggerimenti)
3) Funzioni di controllo (attività per l’accertamento delle regolarità e della convenienza delle decisioni
dei poteri attivi)
Una simile tripartizione non tiene conto che gli rogani costituzionali possono esperire vari tipi di funzioni
cosicche alle funzioni attive si affiancano quelle di controllo sulla base non tanto del pricnipio della
separazione quanto quello della distribuzione delle funzioni cui deve corrispondereun equilibrio interno ed
esterno ai singoli organi. L’esame dellecosidette funzioni costituzionali attive (costituente, di revisione
costituzionale, di indirizzo politico, normativa) evidenzia come all’esercizio delle stesse corrisponda sulla
base del principio dell’equilibro l’espressione di un controllo reciproco che coinvolge il demos,il
parlamento,il governo,il capo dello stato e la stessa giurisdizione costituzionale, ognuno dei quali capace di
esplicare un tipo di controllo.

I controlli parlamentari e la loro incidenza.

Al demos sono attribuiti, sulla base del principio della divisione del lavoro, sia funzioni deliberative dirette
sia quello che Sieyes chiama pouvoir committant, ovvero la possibilità di eleggere sia i rappresentanti
incaricati di occuparsi del procedimento di redazione dell’assetto costituzionale fondamentale, sia della
gestione ordinaria dello stesso. A questa azione attiva del demos, che si sostanzia in votazioni dei cittadini
politicamente attivi, corrispondono controlli popolari successivi caratterizzati sempre fa votazioni o da un
controllo diffuso (lo si potrebbe chiamare controllo dell’opinione pubbblica) che nella sua forma più
moderna si concretizza nei sondaggi d’opinione. In quest’ambito possiedono rilevanza giuridica diretta solo
gli indirizzi e i controlli derivanti dalle votazioni. La molteplicità delle funzioni svolte dalle votazioni si
evidenzia in maniera concreta negli ordinamenti democratici di massa: le votazioni elettive non hanno
soltanto il compito di preporre individui a cariche autoritative, ma individuano una scelta di partiti,
programmi e leaders. L’indispensabile concorso dei partiti all’attività di individuazione della politica
nazionale, che si sostanzierà nell’ambito del circuito istituzionale nel concreto indirizzo politico, evidenzia
solo una pate delle funzioni espresse dalle votazioni pubblicistiche. Il rapporto rappresentativo, che si
istituisce tra eletti e Corpo elettorale, individua di solito il divieto di mandato imperativo e l’adozione
delmeccanismo di responsabilità politica ovvero di un controllo da parte degli elettori sugli eletti allo
scadere delmandato attraverso la sanzione della eventale non rielezione. In altri ordinamenti il controllo
può essere operato in maniera da richiamare l’eletto che non si sia conformato alle istruzioni del corpo
elettorale. Il recall e l’Abberugungsrecht evidenziano il processo di rimozione dalla carica elettiva di un
eleto o al limite dell’intera Assemblea che non siano più in possesso della fiducia dell’elettorato, ad
esempio negli Usa, si sostanzia in una petition e poi nella votazione di richiamo.
Gli strumenti del referendum e dell’iniziativa popolare si inseriscono nell’ambito di questa concezione del
controllo costituzionale popolare che contrasta con la tradizionale idea della rappresentanza whigs basata
su una sostanziale trasposizione dell’istituto del trust in ambito politico. Il controllo diffuso attraverso
l’opinione pubblica oggi si estrinseca attraverso canali differenti da quello tradizionale della stampa; il
messo radio e televisivo oltre che oggi quello informatico si collegano con il sondaggio di opinione (poll) per
costituire una panoplia di controlli che non attivano soltanto il meccanismo della responsabilità politica
nella fase elettorale, ma condizionano in maniera peculiare la stessa attività di coloro che sono investiti da
cariche autoritative elettive e non. Nell’ambito di questa realtà dei controlli popolari ( che non esclude i
pericoli della manipolazione) la prospettiva fiduciaria della rappresentanza tradizionale viene ridotta e lo
stesso Esecutivo viene a trovarsi in una situazione di ridotta autonomia. Al controllo politico periodico
rischia di essere sostituito il controllo plebiscitario di tutti i giorni.

I controlli parlamentari.
I controlli parlamentari si pongono su un altro livello ed appaiono molto più complessi anche in relazione
alle differenti funzioni esplicate dai parlamenti a seconda delle epoche sotirhce e dei singoli contesti. Si
tratta di delineare il ruolo delle assemblee parlamentari all’interno dell’ordinamento costituzionale di
riferimento. Secondo Yves Mény, i parlamenti si sono visti assegnare una tripla funzione di rappresentanza,
di decisione e di controllo mentre il peso relativo e la posizione di queste tre funzioni è variano nel tempo e
nello spazio. Andrea Manzella ha invece sottolneato come in origine il parlamento si sia dentificato
tradizionalmente con la funzione legislativa mentre nel tempo sono state sviluppate le funzioni di indirizzo
e di controllo nell’ambito delle specifiche forme di governo. Gli strumenti per esplicare le suddette funzioni
sono correlati con la specifica organizzazione delle strutture di autorità. In una forma di governo
presidenziale dove gli organi costituzionali separati condividono il potere la funzione di controllo costituisce
il risultato di una serie di freni e contrappesi; ad esempio il Congresso Usa esplica la funzione normativa e
viene controllato dal Presidente e dalla Corte suprema, ma controlla l’Esecutivo sopratutto attraverso gli
strumenti del controllo sulle decisioni amministrative (tra cui le nomine) e le inchieste. Negli ordinamenti
caratterizzati dalle forme di governo parlamentari il nucleo fondamentale dell’indirizzo e del controllo si
situa nel rapporto fiduciario e nelle attività che lo coinvolgono. L’estensione del suffragio ha però messo in
crisi laconcezione liberal-rappresentativa per cui il Parlamento è sovrano. Il nuovo principio di
legittimazione la sovranità popolare e i partiti che ne trasmettono gli impulsi finiscono per svuotare e
rendere puramente ideologica questa pretesa. Di qui la crisi anche delle tradizionali forme di indirizzo e
controllo parlamentare sull’esecutivo basate sopratutto sulla messa in gioco della responsabilità
governativa ( fiducia e sfiducia nelle forme di governo parlamentari o impeachement in quelle costituzionali
pure o presidenziali) e rivalutazione delle forme di controllo considerate minori che si connettono con
quella conoscitivia e ispettiva ( interrogazioni e interpellanze, commissioni di inchiesta). Negli ordinamenti
in cui il parlamento viene considerato veramente centrale e attivo, i poteri di controllo vengono esaltati e
trattati in maniera unitaria; ad esempio la Costituzione svedese del 1974 prevede che il parlamento
controlli i ministri con possibilità di accesso ai verbali delle decisioni governative e con la possibilità di
dichiarare la sfiducia nei confronti di un ministro. Il caso svedese evidenzia in maniera tipica una cultura
costituzionale in cui ad uno Stato sociale basato su una forma di governo parlamentare bipolare stabile
corrisponde un ruolo centrale ed attivo dell’assemblea parlamentare. Il tema dei controlli può essere
analizzato secondo vari profili: sotto il profilo dei soggetti destinatari del controllo, le finalità dell’attività in
questione, i luoghi dove il controllo può essere esercitato e gli strumenti del controllo in senso stretto ( Per
vedere meglio il caso svedese, leggere pg 66-67).
Giuliano Amato mise in rilievo come nel caso del controllo parlamentare venisse sopratutto coinvolto il
rapporto Parlamento-Governo, per cui ci si troverebbe di fronte a un controllo politico e quindi di tipo
specifico. Secondo la ricostruzione di Amato, nel controllo parlamentare la tensione citata tra momento
della verifica e momento sanzionatorio della rimozione evidenzierebbe due concezioni tipologicamente
contrapposte. La prima ritiene che esista una connessione stretta tra verifica e sanzione che darebbe vita a
un potere parlamentare di controllo; la seconda, di derivazione inglese, tenderebbe invece a svalutare il
controllo come momento sanzionatorio e configurerebbe le attività ispettive come l’esercizio di un potere
di critica, strumentale a quello sanzionatorio della rimozione. La prima opzione muove dall’assunto che
l’attività politica del Governo deve essere costantemente ispirata alla volontà del Parlamento. La seconda
individua nell’ispezione un momento di critica funzionalmente collegato alla sanzione ma non
necessariamente consequenziale alla stessa.
Capitolo 4. Concezione funzionale e concezione individualistica della democrazia ed evoluzione dei
meccanismi per la formazione della rappresentanza.

Le condizioni culturali e politiche della rappresentanza e il caso di Luigi Napoleone Bonaparte.

Nel regime borghese oligarchico del XIX secolo la questione relativa all’estensione del suffragio poneva in
secondo piano quella degli strumenti di trasformazione delle preferenze. La giustificazione sociologica del
meccanismo di trasformazione dei voti in seggi basato su collegio uninominale e formula maggioritaria ad
uno o più turni si basava sulla compattezza della società politica che doveva esprimere la sua scelta. Quella
giuridica era invece fondata su concezioni della sovranità che richiamavano il Parlamento, la Nazione o lo
Stato. La richiesta di estensione del suffragio sulla base di teorie fondate sul principio di sovranità ppolare
comportava il progressivo complicarsi della struttura della società politica e il suo adeguarsi alle fratture
della società civile. Le differenze etniche, religiose e di classe emergevano e ciascun gruppo chiedeva di
essere rappresentato. La parola d’ordine “la rappresentanza a tutti, il governo alla maggioranza” trovava
ampio consenso nelle faglie radicali e socialdemocratice. Le giustificazioni teoriche sul tema della
rappresentanza e le tecniche di appliazione della stessa ivennero meno compatte sulla scorta
dell’allargamento del suffragio. Con il venir meno dela necessità di copertura delle incongruenze derivanti
dallalimitazione del suffragio si verifica il sostanziale superamento delle concezioni della sovranità
parlamentare, nazionale e dello Stato rispetto a quella popolare. Il tornante della prima estensione del
suffragio in Europa avvenne tra il 1848 e il 1871 e in particolare in Francia, Inghilterra, Svizzera e Germania
dove viene definito un modo nuovo di fare politica. Nel 1848 la rivoluzione portò all’estensione del
suffragio a tappe differenziate. Da allora, con l’immissione progressiva delle masse nella vita politica, si
pose il problema di come tarare i meccanismi istituzionali e come costruire un efficace circuito domanda-
risposta tra i rappresentanti e i rappresentati. Nel 1848 il Corpo elettorale francese elesse a scrutinio
segreto il presidente Luigi Napoleone Bonaparte e considerato che non poteva essere rieletto il 2 dicembre
1851 Bonaparte decise di pore in essere un colpo di Stato e subito dopo di innovare la Costituzione per poi
proclamare la nascita del Secondo Impero. In quel periodo tre personaggi contribuirono alla discussione
sugli strument istituzionali utilizabili nelle nuove società di massa. Il 18 brumaio d L Napoleone rappresenta
una delle opere fondamentali di C. Marx che sottolinea come nella situazione in cui la lotta di classe non
trova una soluzione possa svilupparsi una autonomizzazione del potere politico. Nel 1852 Victor Hugo
scrive “Napoleone il piccolo” in cui si occupa del cosiddetto parlamentarismo introducendo il termine nel
lessico giuridico politico mondiale. La contrapposizione tra Hugo e Napoleone si sostanzia in quanto il primo
affermava che la democrazia è la tribuna,la libertà, il poter parlare, mentre l’altro rispondeva “ma questo è
parlamentarismo”. Circa settanta anni dopo Carl Schmitt riprese in sostanza una simile contrapposizione
mettendo in evidenza la crisi del parlamentarismo ottocentesco e dell’egemonia della classe discutidora
nell’ambito della politica di massa. Nel frattempo Walter Bagehot sostenne che il colpo di Stato e anche il
plebiscitarismo napoleonico poteva essere considerato adeguato per i francesi perché essi non avevano né
la cultura né l’equilibrio né la conoscenenza dei meccanismi istituzionali posseduta dai britannici. In
sostanza, Bagehot evidenzia che nelle società non strutturate basate sul suffragio universale esistevano due
alternative a livello poltico-istituzionale: la prima è recuperata attraverso una convergenza tra le elites, la
seconda è l’autoritarismo plebiscitario. La Costituzione del Secondo Imperoprevedeva la possibilità del
sovrano di avere un contatto permanente con il corpo elettorale potendolo investire di responsabilità
attraverso consltazioni dirette aventi un carattere plebiscitario.
La democratizzazione in Gran Bretagna.

John Stuart Mill era preoccupato dalle conseguenze dell’allargamento del suffragio per libera opinione e
scriveva che il tipo ideale di governo perfetto non può che essere quello rappresentativo. Mill chiariva che l
significato del governo rappresentativo è che l’interopopolo esercita attraverso i deputati il supremo
potere di controllo. Per Mill il termine controllo, correlato a quello di rappresentanza, veniva attribuito al
Parlamento, ma lo stesso doveva essere costituito in modo da favorire una opportuna presenza del demos.
Auspicava delle soluzioni che tutelassero il singolo e leminoranze nel procedimento di selezione della
rappresentanza e abbracciò con entusiasmo la proposta di Thomas Hare relativa al meccanismo di elezione
basato su formula non maggioritaria, ovvero proporzionale. Per costruire un parlamento veramente
democratico sarebbe stato utile un sistema proporzionale in cui tutti fossero rappresentanti. Bagehot
rispose invece che la funzione delle elezioni non era la rappresentanza ma la decisione relativa alla
formazione di un esecutivo con potere di indirizzo polito per la legislatura. Era necessario un partito, un
governo e dele persone che avessero saldamente il potere per dirigere il Paese. In Gran Bretagna solo nel
1867 si operò una notevole espansione del suffragio con elezioni che divennero moderne solo nel 1880. Gli
schieramenti diedero vita a veri e propri partiti di massa, da una parte i conservatori di Disraeli e dall’altra i
liberali di Gladstone. Entrambi capirono il bisogno di avere strumenti di canalizzazione, articolazione e
riduzione della domanda politica. E compresero anche che questo era l’unico modo per far funzionare un
sistema liberaldemocratico.

La democratizzazione in Svizzera: il caso del cantone di Ginevra.

La Svizzera precedette in qualità se non in quantità le tensioni del 1848 e Ginevra evidenziò in modo
significativo le pulsioni del radicalismo e le difficoltà della democratizzazione nell’ambito di una capacità di
estrinsecazione delle stesse a livello internazionale. Tra gli anni Trenta e Quaranta del secolo XIX numerosi
cantoni svizzeri avevano modificato leloro costituzioni e concesso il suffragio universale. La crisi della
Confedereazione e la nascita del Sonderbund, formata da sette cantoni cattolici, portò alla crisi politica
nell’ottobre 1846 con l’accesso al potere dei radicali. La Costituzione ginevrina del 24 maggio 1847
reintrodsse il Conseil general costituito dal complesso dei cittadini dotati di capacità civica i quali
eleggevano da un lato, prima indirettamente e poi dal 1893,il Conseil d’Etat (l’organo esecutivo) e dall’altro
il Grand Conseil (l’organo legislativo). Il problema della rappresentanza si pone a Ginevra prima che in altri
ordinamenti. La stessa Costituzione del 1842 aveva riconoscuto l suffragio universale. L’organo legislativo
veniva eletto sulla base di un sistema maggioritario basato sulla maggioranza relativa. Sulla base degli
scontri scoppiati nel 1864, Neville ritenne che la salvezza dell’ordinamento potesse venire dall’applicazione
di un sistema elettorale di tipo proporzionalistico come era stato elaborato da un suo concittadino Antoine
Morin, sulla base delle esigenze di un sistema caratterizzato dalla contrapposizione tra forze tra loro
centrifughe.

La Germania e il “cesarismo” bismarckiano.

Inizialmente, il significato tradizionale dell’espressione “costituzionalismo” come limite al potere non venne
recepito dalla cultura giuridica tedesca tradizionale perché per questa lo Stato non conosceva limiti alla sua
azione se non quelli che esso stesso veniva a porsi. Ancora oggi una parte della dottrina considera il termine
costituzionalismo come esigenza i una Costituzione scritta e non lo carihi di valore “liberale” lasciandolo
coesistere con i regimi più differenti. La monarchia cosituzionale tedesca, tipizzata da Bockenforde, era
caratterizzata dal riconoscimento del principio monarchico, da una costituzione ottroiata (elargita dall’alto),
al potere legislativo espresso in collaborazione tra Monarca e rappresentanza (Volksvertretung), dal
Governo e dall’amministrazione costituenti area riservata del Sovrano e dall’esistenza di una prerogativa
assoluta dello stesso sull’esercito. Questo modello costiuionale ha pe alcuni le sue radici nella reazione al
costituzionalismo francese antimonarchico e nella decisione sostanziale di non tornare tou court alla
situazione prerivoluzionaria; per altri si riallaccia alla difesa dell’assolutismo attraverso la Costituzione.
Quesione nazionale e questione costituzionalevennero a sovrapporsi in un ambito caratterizzato
dall’applicazione di un particolare modello di costituzionalismo monarchico. I lavori dell’assemblea
nazionale (Nationalversammlung) di Francoforte si sostanziarono nella approvazione della legge sui diritti
fondamentali e solo successivamente nelle scelte relative all’organizzazione della Confederazione. Essi
produssero una Costituzione liberal-borghese che tentava di risolvere il problema nazionale all’interno di
una federazione piccolo tedesca guidata dal re d Prussia F. Guglielmo IV. Il fallimento di questo tentativo
favorì un altro tipo di soluzione del problema; venne abrogata la parte relativa ai diritti fondamentali e la
strada dellademocratizzazione e dell’unità tedesca imboccò un percorso decisamente autoritario ma
caratterizzato da tendenze cesaristiche e contemporaneamente dall’introduzione progressiva dello Stato
sociale. La contrapposizione tra esecutivo e Parlamento alle soglie degli anni Sessanta venne
significativamente scatenata dal tema della riorganizzazione dell’esercito. La legge elettorale prussiana
favorendo il censo privilegiò temporaneamente la rappresentanza della borghesia. La sconfitta dell’organo
rappresentativo sul progetto di legge divenne indicativa di una tendenza che non si sarebbe modificata fino
al 1918. La politica costituzionale bismarckiana, di cui la Costituzione della Confederazione del Nord (1867)
e quella del Reich nel 1871 furnon l’espressione più rilevante, ghettizzò il Reichstag facendone una cassa di
risonanza senza capacità di incisione mentre il principio federale veniva schiacciato dalla prevalenza
prussiana nel Bundesrat. Il contrasto teorico e pratico tra principio monarchico e principio parlamentare
percorse tutta la vicenda costituzionale tedesca da Francoforte fino al 1918. La peculiarità tedesca si
concentrò nel fatto che il Reichstag fin dal 1871 venne eletto a suffragio universale diretto e segreto,
evidenziando dal punto di vista formale una natura molto più aperta, facendo parlare alcuni di tendenze
plebiscitarie del bismarckismo in considerazione dell’esteso suffragio e dell’inesistente influenza del Corpo
elettorale sull’indirizzo politco. L’esperienza del conflitto costituzionale prussiano convinse Bismark sulla
necessità di utilizzazione dell’arma del suffragio universale maschile. La versione bismarckiana del
cesarismo, ovvero di una forma istituzionale sostanzialmente autoritaria ma caratterizzata da elementi
plebiscitari fondati sul suffragio universale maschile per l’elezione del Reichstag, trovava limitazioni decisive
nel diritto elettorale degli Stati componenti il Bund. L’ordinamento costituzionale guglielmino individuò
nella Costituzione del 1871 uno strumento puramente organizzatorio dei rapporti tra i supremi organi
costituzionali centrali e di quelli tra centro e periferia mentre vennero sistematicamente rifiutate sia le
richieste di parlamentarizzazione sia il riconscimento dei diritti fondamentali. Lo sviluppo della SPD
scoraggiava le ipostesi di parlamentarizzzazione in quanto il panorama partitico veniva considerato
frammentato e caratterizzato da partiti antisistema. Alla vigilia delo scoppio del primo conflitto mondiale
l’ordinamento costituzionale tedesco poteva dirsi ad un bivio. Nel 1917 si iniziò a parlare di riforme
istituzionali e l’Imperatore promise innovazioni e si fomrò il primo Governo sorretto da una base
parlamentare rappresentata dai tre partiti della futura coalizione di Weimar (il centro cattolico, i liberali
progressisti e i socialdemocratici). Le modifiche istituzionali vennero introdotte solo nel 1918 quando la
situazione militare dell’Impero divenne insalvabile e per rispondere alle condizioni poste nei 14 punti del
Presidente Wilson. Con la seonda legge di revisione costituzionale si introdusse ufficlamente la forma di
governo parlamentare. Non bastò per salvare l’Impero e l’ultimo cancelliere imperiale consegnò il potere
nelle mani degli esponenti socialdemocratici che proclamarono la repubblica aprendo alla controversa e
combattuta esperienza della Repubblica di Weimar fino all’avvento del nazismo nel gennaio 1933. Nel
novembre 1918 Max weber e Hugo Preuss compresero che per evitare derive di tipo sovietico l’unica
soluzione erano elezioni generali sulla base d un meccanismo di trasformazione dei voti in seggi di tipo
speculare mentre alla forma di governo parlamentare doveva essere affiancata la figura di un Presidente
eletto direttamente dal popolo che sostituisse la figura del Kaiser.

Rappresentanza v. decisione.

La politica di massa introdotta attraverso la progressiva espansione del suffragio stava conducendo a una
vera mutazione genetica della rappresentanza in campo politico in stretta relazione con il contesto di
riferimento. Si trattava di legittimare la rappresentanza e l’azione di governo di un demos ormai divisio non
solo per ragioni religiose o etniche ma anche per motivi sociali.La battaglia per la rappresentanza durante la
seconda metà del XIX secolo evidenzia un duplice fenomeno: da un lato l’espansione della rappresentanza
e il proseguimento della rappresentanza immanentistica nei confronti di quella numenica. La
contrapposizione tra concezione individualista di J. Mill e quella funzionale di W. Bagehot caratterizza la
discussione sulla democrazia di massafino ai giorni nostri. La prospetiva di Gerhard Leibholz che la moderna
demcrazia di massa si inserisce nell’ambito di una scelta diretta del Corpo elettorale incanalata dai partiti e
non in quella mediata dalla rappresentanza parlamentare avrà una forte influenza in ambito giuridico e
politologico così come la posizione di Joseph Schumpeter che vede la dinamica politica contemporanea
come un conflitto tra elites per il voto popolare.

Capitolo 5. L’ideologia giuridica tra concezione funzionale e concezione individualistica della democrazia.

La personalità dello Stato come copertura del conflitto tra monarchia e parlamento

Nell’Ottocento alla concezione individualistica e funzionale del regime liberal-democratico si contrappose


una ideologia giuridica fondata sul dogma della sovranità dello Stato e della sua personalità. La stessa ebbe
origine in Germania, ordinamento caratterizzato dal principio monarchico, ma esplicò un’incidenza
fortissima anche in ordinamenti liberali come quello italiano. Grazie al aradigma della personalità statuale
fu possibile coprire i conflitti tra monarca e parlamento e le contraddizioni che stavano investendo le
istituzioni rappresentative dello Stato di diritto liberale-oligarchico. Attraverso questo paradigma si cercò di
sterilizzare l’immissione del politico nelle istituzioni e il conseguente contrasto che veniva a prodursi tra
differenti concezioni della sovranità (monarchica, nazionale, popolare).

La crisi di partecipazione e l’avvento del regime di massa.

L’ordinamento dello Stato italiano fu in Italia caratterizzato da una contestazione di legittimità forte e da
una profonda divisione della classe dirigente. Se cattolici prima e i socialisti poi si posero ai margini
dell’ordinamento unitario, mancò all’interno dello stesso una sufficiente omogeneità tra le forze
partecipanti alla contesa politico-parlamentare. La dinamica sisetmica era deformata dalla mancanza di una
sufficiente base sociale e politica capace di fornire un consenso stabile e coerente. La polemica contro il
parlamentarismo dopo la riforma elettorale del 1882 e dopo l’avvento della sinistra al potere fu indice delle
difficoltà che il processo di democratizzazione doveva affrontare in un sistema contestato e non
strutturato. La crisi di partecipazione, derivante dall’estensione del suffragio maschile del 1912 e dal
mutamento di sistema elettorale in senso stretto del 1919, esaltò gli effetti sociali del primo conflitto
mondiale, producendo nelle istituzioni statutarie un’accelerazione della torsione plastica derivante dal loro
adattamento a consueudini costituzionali. Le elezioni del 1919 certificarono infatti la presenza di due partiti
di massa, che rappresentavano proprio le forze che erano state poste ai margini dello stato liberale
oligarchico ed una divisione in subculture regionali. Nel nord industriale era forte la presenza socialista
mentre il partito popolare era incardinato nelle aree agricole e il notabilato liberale aveva ancora forza nel
sud. Una simile situazione spinse l’ordinamento statutario a tensioni fortissime nell’arco della cosiddetta
fase liberaldemocratica (1919-1922). Durante il cosiddetto biennio rosso (1919-20) l’intero assetto della
tradizionale forma di Stato e di governo sembrò essere soggetto a consequenziali trasformazioni che ne
misero in dubbio la stessa natura. Alla crisi economica post-bellica si affiancarono quelle sociale e politica
con la contrapposizione nelle piazze e nelle campagne. La polemica sul trattato di pace si sovrappose
all’esplosione della volenza politica con la progressiva formazione di contrapposte milizie ed alla debolezza
delle formazioni di governo. La caduta dei governi Nitti e Giolitti e gli avvenimenti dell’autunno 1922. La
classe dirigente dovette ammettere di non poter utilizzare a piacimento il movimento fascista, in seguito
alla concessione dei pieni poteri per il riordinamento del sistema tributario e della pubblica
amministrazione, alla emanazione della riforma Gentile, all’istituzione del Gran Consiglio del fascismo, alla
trasformazione delle squadre fasciste in milizia volontaria ed alla approvazione della legge elettorale con
premio di maggioranza Acerbo. Dopo le elezioni del 1924 gli avvenimenti precipitarono con il rapimento
Matteotti. Il discirso del 3/1/1925 con la svolta apertamente autoritaria aprì la fase della costruzione
ufficiale del regime in cui Giovanni Gentile ebbe un ruolo ufficiale rilevande come presidente della
Commissione di studio del PNF sulle innovazioni istituzionali da introdurre nel sistema del settembre 1924.
In questo periodo, caratterizzato da sostanziale immobilità, solo G. Ambrosini propose ipotesi atte a
ricondurre parzialmente a sistema le novità derivanti dal suffragio universale maschile . L’esperienza della
liberal-democrazia del 1919 fu troppo breve perché potesse essere metabolizzata dalla nostra dottrina,
cosicché l’avvento del fascismo vide l’articolazione di soluzioni alternative, che già erano presenti
all’interno del sistema nel dibattito post-unitario. Ambrosini si rendeva conto che la prospettiva classica
della rappresentanza non poteva essere più sostenuta e prospettava ipotesi di adeguamento
consequenziali ma aperte e non coerenti. Nell’area tedesca la scuola antiformalistica sin dal periodo
imperiale aveva iniziato a riflettere sul tema delle democrazie di massa e sul partito politico, superando
l’impostazione rigidamente monarchico costituzionale di Laband. La posizione di Schmitt, Smend, Triepel e
di Leibholz sono in questo senso significative delle aperture di concezioni che riconoscono ma non
accettano il nuovo. Gli autori citati articolano il tema della democrazia, della rappresentanza e della
responsabilità in maniera molto differenziata. Schmitt scandisce tutti gli argomenti di tendenza plebiscitaria
mentre la concezione della dottrina dell’integrazione di Smend o il realismo triepelano certificano la
sostanziale avversione alla novità della partecipazione popolare. Anche Leibholz evidenzia come le
categorie hegeliane di sterilizzazione delle istituzioni fossero ancora influenti.

L’avvento del fascismo e la recessione della rappresentanza elettiva.

La dottrina costituzionalistica italiana si trovò dunque rafforzata dall’avvento del fascismo


nell’impostazione di estraneità all’argomento relativo alla rappresentanza politica che i successori di
Orlando ( Romano, Donati e Ranelletti) esplicitamente o implcitamente mettevano in evidenza. Agli inizi del
1925, dopo l’introduzione del premio di maggioranza con la legge Acerbo, il fascismo ritornò formalmente
alla formula maggioritaria in collegio uninominale. La svolta elettorale preluse l’abbandono del metodo
elettivo con il listone nazionale e i ludi cartacei del 1929 che si sarebbero coordinati con la trasformazione
corporativa della camera dei deputati. Tra il 1924 e il 1925 avevano avuto vita due commissioni per lo
studio e la proposta delle riforme istituzionali da introdurre nel sistema. La prima, la cosiddetta,
Commissione dei 15, venne nominata nel 1924; la seconda, la Commissione dei Soloni o dei 18, venne
istituita dal Governo a fine 1925. Le due commissioni furono in sostanza composte dagli stessi personaggi
ma operarono in situazioni molto diferenti. La prima venne infatti attuata da un partito scosso dall’affare
Matteotti; La seconda da un Governo che aveva imboccato la via autoritaria in modo aperto. La linea di
Gentile rimase costane: egli persiste nel negare che nel movimento riformatore vi sia una prospettiva di
rottura della continuità statutaria ed una conseguente minaccia ai plebisciti che portarono legittimazione
fomrale al processo unitario, poiché l’indirizzo prescelto sarebbe stato invece “costruire per conservare,
conservare per costruire”. Da qui un rinnovato richiamo alla polemica antiparlamentaristica e alle ipotesi
riformatrici del periodo precedente di Crispi del 1887 e di Bonghi del 1893 e di Sonnino del 1897 e
l’auspicio che di fornte ad uno Statuto fracassato si potesse tornare “allo spirito, al nucleo essenziale e
politicamente significativo dello stesso”. La novità della prospettiva stava nell’inserzione della necessità di
superarer l’individualismo settecentesco al fine di pervenire ad uno Stato forte per la libertà. La
trasformazione essenziale era invero quella della rappresentanza corporativa e della varia prospettazione
della stessa, che evidenziava differenti posizioni all’interno della Commissione e delle parti che erano
confluite nel fascismo. Gentile poneva l’obittivo di restaurare l’indipendenza del potere esecutivo dal
legislativo assicurando le funzioni legittime di entrambi. Si trattava di rendere più efficiente l’esecutivo,
inteso come diretta emanazione della sovranità del Re. I risultati della Commissione a 18 furono deludenti e
non corrisposero alle aspettative di Mussolini. Il dualismo monarco-fascista prospettava elementi di
continuità nella polemica antiparlamentocratica della seconda metà dell’Ottocento di tipo bonghiano e
sonniniano ma sopratutto l’inserzione di elementi nuovi come il ruolo del Duce o del Gran Consglio del
fascismo che non potevano essere coperti con il recupero di ipotesi istituzionali tradizionali. La relazione
sottolineava invece comele assemblee politich non dovessero partecipare al potere esecutivo e che i
rapporti tra il Governo e le Camere dovessero essere domniate dal principio che quello è organo della
Corona e non del Parlamento cosicché esso dipenda dalla fiducia del Re. In realtà, come osservò il
costituzionalista Gaetano Mosca, massimo esponente della visione realistica del diritto costituzionale a
cavallo tra 800 e 900, il silenzio sulla permanenza del rapporto fiduciario non istituiva una forma di governo
monarchico-costituzionale di tipo tedesco. Il Capo dello Stato avrebbe conservato il sostegno del complesso
di forze economiche politiche e morali che lo avevano portato al Governo.

L’ambiguità formale di un compromesso instabile.

La legge sul Capo del Governo (legge 2263/1925) e quella sulla facoltà del potere esecutivo di emanare
norme giuridiche (legge 100/1926) costituirono i due primi pilastri costituzionali della nuova entità. Seguirà
il provvedimento sull’ordinamento e le attribuzioni del Gran Consiglio del fascismo che certificherà come la
situazione fosse completamente altra rispetto a un ritorno alla monarchia costituzionalmente pura. L’opera
di C. Mortati chiarisce come lo schema dualistico introdotto dallo Statuo avesse lasciato aperta la questione
del potere supremo cioè dell’orano che dovesse avere la direzione politica dello Stato. Mortati,influenzato
dalla dottrina tedesca e in particolare dall’opera di Schmitt, notava lucidamente che l’equilibrio tra re e
Parlemtno non poteva che essere il riflesso di una situazione necessariamente transitoria. Il bilanciamento
dei poteri escludeva piuttosto che risolvere il problema di ogni forma di governo ossia dell’organo supremo.
Una simile tesi divergeva dall’impostazione di E. Crosa, condizionata dall’opera di R. Redslob. Mortati, da un
lato, interpretava in modo corretto la vicenda costituzionale d’Italia sulla base del progressivo
accantonamento del sovrano come logica conseguenza del sistema parlamentare e ricorda come nel
periodo del biennio rosso le riforme della legge elettorale avessero fornito la certificazione di una simile
realtà. Dall’altro lato egli si rendeva perfettamente conto dei difetti della forma di governo parlamentare
adottata in Italia. Osservava che l’effettiva forza del primo ministro in un regime parlamentare può sorgere
solo sulla base di una rigida disciplina di partito e dalla omogeneità politica dei membri del Gabinetto,
elementi che vennero via via a mancare con l’ampliarsi della classe politica e con il frazionamento dei
gruppi. Di qui la convinzione che se il cattivo funzionamento delle istituzioni aveva la sua radice nella
mancanza di condizioni e presupposti, si dovesse agire rinnovando tutto il sistema dei rapporti tra Esecutivo
e Legislativo. Mortati dimostrava di essere consapevole che l’ordinamento costituzionale italiano si inseriva
nell’ambito di un regime autoritario di massa, caratterizzato dalla sovranità dello Stato, dall’estensione dei
compiti statali e dall’ordinamento corporativo. L’eliminazione della subordinazione del volere regio al
volere del palamento aveva restituito la nomina del Capo del Governo alla libera determinazione del
Sovrano. La distanza dalle visioni di tipo costituzionale prospettate da Marchi stava sopratutto
nell’esplicitazione di due vincoli posti alla scelta delCapo di Stato. Con il primo, il re risultavacondizionato
dall’obbligo di prendere in esame la designazione del Gran Consiglio; con il secondo il sovrano veniva
vincolato dalla necessità di concordanza con quella fondamentale concezione dello Stato. Mortati fa
dunque riferimento a un framework concettuale capace di orientare l’interpretazione costituzionalistica cui
sis tava conformando la ricerca dello stesso Crosa ma a differenza di quest’ultimo approccio su principi
dommatici dedotti dalla forza politicamente rilevante all’interno del contesto storico sociale di riferimento.
Il volume di Mortati evidenzai le novità della concezione dell’atore ma rappresenta anche plasticamente la
natra in progress di una situazione costituzionale altamente instabile.Negli anni successivi la chiarificazione
del ruolo semprepiù incisivo del partito e la tendenza del regime e di una parte della dottrina a
incrementare gli aspetti totalitari dell’ordinamento fecero si che le funzioni esercitate dal Capo dello Stato
venissero viste come un potere liminare atto a salvare sul piano teorico il complessivo ordinamento anche a
spese dello stesso regime. L. Rossi sostenne che oltre alle categorie della rigidità e della flessibilità dello
Statuto bisognava introdurre quella dela elasticità che costituiva l’interfaccia della cosiddetta costituzione
in senso materiale del suo allievo Mortati. Nel complesso rapporto tra Statuto albertino e innovazioni
incrementali del regime,il primo possedeva un limite di elasticità molto alto, superato il quale la
deformazione operata rispetto al disegno originario nel periodo liberale e pi in quello fascista poteva essere
considerata permanente. Ma lo Statuto evidenziava anche un limite di rottura che superava ogni possibile
deformazione. L. Rossi, esponente politico del liberalismo conservatore, di fronte alle riforme incrementali
fasciste paventava sia il limite di elasticità che quello di rottura unificandoli, mentre Mortati identificava
anche il punto di rottura ma faceva riferimento alle forze o al gruppo di forze che si ponevano alla base
delle strutture di autorità in relazione a una determinata formula politica. Il limite di elasticità ovvero di
permanente deformazione del sistema statutario può essere rilevato con la legge sul Gran Consiglio del
fascismo che sottoponeva al suo vaglio la stessa successione regia ma altre evidenze possono essere
individuate con la legge sul maresciallato dell’impero e con la riforma della Camera dei fasci.

Dalla rappresentanza politica alla rappresentanza integrale: la posizione della dottrina giuspubblicistica
italiana.

Alla fine degli anni Trenta l’eliminazione del momento elettivo fece approfondire il tema della
rappresentanza istituzionale, visto dalla dottrina come un modo per difendersi da quella degli interessi
corporativi.In un simile contesto la marginalizzazione delle assemblee parlamentar fu totale, in rottura
sostanziale con lo Statuto. Questo aveva instaurato una monarchia rappresentativa in cui l’elemento
elettivo era divenuto prevalente. Con il fascismo l’elemento rappresentativo elettivo viene eliminato
all’interno del sistema in favore di quello gerarchico basato sulla nomina. La rappresentanza politica
scompare per far posto a quella istituzionale o meglio la cosiddetta rappresentanza integrale. E. Crosa
affermò che per il fascismola tendenza associativa si realizzanel partico unico da cui porcede la
rappresentanza. Crosa evidenziò che la funzione del Parlamento nel sistema non era altro che quello di
organo integraione evidenziando un chiao riferimento alle concezioni smendiane mentre il compromesso
diarchico appariva nella dicotomia Stato-Popolo. La rappresentanza corporativa portava la rappresentanza
svincolata da ogni modalità elettorale, dagli interessi politici individuati dai fasci nelle molteplici istituzioni
create dal partito e di quelli individuati dai nuclei corporativi, cioè dal popolo schierato ed ordinato secondo
le affinità determinate dalla attività personale. Una simile poizione costituiva il riconoscimento ufficiale
della Inkorporierung del partito all’interno delle istituzioni. La legge 2029/1929 stabiliva che lo Statuto del
partito doveva essere approvato con decreto reale su proposta del Capo del Governo e era stata
considerata come il primo passo ufficiale di un processo ce si era perfezionato in almeno tre fasi: 1) con il
decreto legge 4/1937 con cui si attribuivano al segretario del Pnf le funzioni di ministro; 2) con il regio
decreto 513/1938 che approvava lo statuto del partito; 3) con la legge 129/1939 relativa alla Camera dei
fasci che attribuiva al Consiglio nazionale del partito la competenza di essere uno dei due organismi
formativi della Camera in questione. Il partito costituiva dunque il motore del sistema e penetrava e
controllava in modo diretto e indiretto le istituzioni. Carlo Costamagna ricorda la natura processuale delle
innovaazioni istituzionali del fascismo ed evidenzia come il nuovo corpo legislativo e il senato del regno
saranno gli organi della funzione legislativa come organi di collaborazione con il governo.Panunzio muove
dal concetto di funzione e potere corporativo ma sottolinea come nel regime fascista l’Organo supremo sia
costituito da un organo complesso risultante da diversi organi semplici disuguali tra loro dei quali uno
prevale sugli altri: la Corona. Panunzio ribadisce la natura diarchica del sistema e sottolinea che di fronte
all’incapacità della rappresentanza parlamentare di “realizzare la coordinazione, l’unità di tutte le forze
della nazione... si evidenziava il rinato valore politico del Senato rispetto alla camera, il primo
rappresentanza permanente, concreta ed armonica, la seconda contingente discreta e disarmonica del
corpo sociale”. Santi Romano tra il 1940 e il 1942 cambia invece posizione sul Senato e ne affronta il
problema del carattere non rappresentativo del popolo e della nazione. Per Romano esso è un organo che
deve mettere a profitto l’esperienza del passato e conservare le tradizioni. Il senato deve dunque tendere
ad equilibrare il nuovo con l’antico, il presente con il passato e l’avvenire, a moderare le tendenze
eccessive. Crosa commenta il compromesso diarchico in modo che si possa prescindere dal ruolo del
Senato perché la dicotomia principale è individuabile tra Stato e Popolo e quindi tra Monarchia e Duce;
Costamagna si fida della processualità del moto di innovazione, evidenziando le proprie pulsioni con un per
ora. Panunzio vede l’alternativa di un Senato con funzioni tecniche come quelle esplicate dalla Camera dei
Lords. Romano invece individua nel Senato una garanzia di moderazione contro le fughe in avanti. All’inizio
del II conflitto mondiale ci fu un’accelerazione del processo di totalitarizzazione del regime. In un sistema
oramai inquadrato vi potevano essere solo gelosie istituzionali tipiche di un sistema conformato mentre
l’UNFS rischiava di divenire inutile nel momento in cui coinvolgeva oramai la quasi totalità dei senatori. Il
processo di disgregazione del regime ed il distacco da esso della classe dirigente e dei soggetti di poteri
minimamente rilevanti avvenne sulla base delle sconfitte militari, come si conviene alla maggior parte degli
ordinamenti non democratici. Il 25 luglio costituì il tentativo della classe politica di recuperare il salvabile
attraverso il ricorso al Sovrano cui in maniera teorica avevano sempre fatto riferimento. Allora si dichiarò la
necessità di far ritorno allo Statuto ma gli avvenimenti avevano dichiarato che per lo stesso era stato
superato sia il limite di elasticità che quello di rottura.

Dallo Stato di partito allo Stato dei partiti: rinvio.

Con il dopoguerra venne riconosciuta, con difficoltà, l’importanza dei partiti e della loro mediazione
cosicché il dibattito si trasferì per la massima parte nella nuova dimensione della sovranità popolare da un
lato per analizzare i termini dello Stato dei partiti, dall’altro per individuare la peculiarità della democrazia
italiana sulla base della contrapposizione tra democrazia mediatizzata e democrazia di investitura. La realtà
istituzionale italiana si configurava come uno Stato dei partiti sregolato a causa della natura dei partner, in
cui non risultava possibile adottare gli strumenti ooportuni per assicurare livelli accettabili di democrazia,di
rappresentanza di responsabilità. Sulla base dell’opera di Hermens e del duvergismo sono stati introdotti in
Italia paradigmi interpretativi che hanno eccessivamente semplificato il dibattito sulla base di un
sostanziale disinteresse per i temi della rappresentanza e della tecnica relativa e con la loro devoluzione
alla scienza politica. L’ultimo tentativo sistematico si può dire che sia stato quello di C.Lavagna che nelle
temperie della legge truffa tentò di legare la concezione generale degl ordinamenti democratici
all’argomento degli strumenti della democrazia, sulla base di una concezione del principio maggioritario
minoritario tipica degli ordinamenti non integrati. Tuttavia quella concezione sottolineava l’importanza per
i costituzionalisti di vigilare sugli standard di democraticità dell’ordinamento rispetto a parametri
identificabili. La grande crisi di transizione che affligge l’ordinamento italiano inizia con la fine degli anni
Sessanta in correlazione con il fallimento della scommessa di centro-sinistra e l’esplicitazione della crisi del
partito di massa e si trascina nell’inutile dibattito sulle innovazioni costituzionali. Il dibattito italiano è stato
caratterizzato da una duplicità di pulsioni: da un lato quello di ricongiungersi con le tendenze all’interno
degli ordinamenti industriali e post-industriali, superando sia le teorie individualistiche che quelle
parlamentocentriche della rappresentanza; dall’altro la natura peculiare della situazione nazionale e le
difficoltà di una normalizzazione. Una simile duplicità ha portato ad una visione strabica per cui da un lato si
sono ipotizzati interventi al rafforzamento della rappresentanza parlamentare, oltre ad un incremento delle
capacità decisionali e rappresentative dell’esecutivo, dall’altro si sono avute impostazioni favorevoli alla
devoluzione verso il basso e verso l’alto.

Capitolo 6. Il processo di ricostruzione della democrazia nel secondo dopoguerra.

Con la fine del secondo conflitto mondiale si apre la cosidetta “seconda ondata” di democratizzazione
segnalata da Huntington. Dopo la recessione del principio democratico-rappresentativo avvenuta nel corso
deglianni venti-Trenta si manifesta la fase della ristrutturazione istituzionale basata sulla partecipazione dei
partiti di massa. I partiti ebbero una funzione costitutiva del sistema plitico-costituzionale italiano, ma
anche conformativa della società civile in un ordinamento, che nell’estate del 1943 aveva visto frantumarsi
non soltanto il regime, ma incrinarsi anche la comunità politica con il sostanziale dissolvimento delle Forze
armate. Il ritorno dell’ordinamento italiano alla liberal-democrazia avviene in un contesto preciso e può
essere seguito in stretta correlazione con i processi che investirono altri due ordinamenti sconfitti: la
Germania e il Giappone, i quali oggi vengono considerati democrazie pienamente stabilizzate. Con il
settembre 1943 si apre il processo di ristrutturazione sistemico che dura fino al 1947 e che condiziona il
successivo svolgersi della vicenda italiana. Si tratta di una conversione istituzionale complessa che deve
essere analizzata sul piano globale. Il processo di ristrutturazione istituzionale di un ordinamento è
condizionato dalla situazione geopolitica in cui esso si situa ed ha maggiori possibilità di successo sul lato
dell’instaurazione e dello sviluppo democratico quanto più una società è omogenea e quanto più
l’eventuale innovatore esterno è a sua volta unitario nella prospettazione e nell’applicazione
dell’intervento. Il ristabilimento di libere istituzioni rappresentative in un ordinamento sconfitto può essere
frutto di un’azione endogena proveniente sia dall’alto che dal basso oppure di una azione esogena dall’alto
di tipo monopolistico o pluralistico. Nel caso dei tre ordinamenti dell’asse, l’Italia ha avuto un percorso
ricostruttivo più simile a quello francee il cui status di vincitore è da attribuire alla tenacia di De Gaulle
mentre la Germania nella parte occidentale è tornata alla democrazia sulla base di una azione guidata di
tipo pluralistico con egemonia statunitense. Il Giappone infine, sulla base di una specifica storia e
geopolitica è stato trasformatoin maniera esogena e sostanzialmente monopolistica.

Democratizzazione e State building.


Per Niall Ferguson , gli Usa si sarebbero mossi sulla base di una ideologia incrementale dell’imperialismo
antimperialista. Gli Usa erano la culla del moderno antimperialismo e nello stesso tempo fondatori di un
grande impero. J. Dobbins afferma che il successo delle imprese di democratizzazione in Giappone e
Germania dimostrano che la democrazia è trasferibile e che le società possono essere incoraggiate a
trasformare se stesse. Fukuyama divide gli interventi esogeni, da un lato, in azionivolte alla costruzone dello
Stato, con l’esportazione di un apparato burocratico efficiente; dall’altro, in azioni volte al cambiamento
della base di legittimità. Nel primo caso si tratta di un mero trasferimento della capacità amministrativa
mentre nel secondo di un cambiamento di base di legittimità dall’autoritarismo alla democrazia. Ciò che
avvenne in Germania ed in Giappone fu dunque sopratutto democratizzazione perché la struttura
burocratica non mancava di certo in quegli ordinamenti. Le scelte relative alla forma di Stato e di governo
furono quindi applicate in maniera efficiente da un ceto politico opportunamente selezionato e da
personale burocratico adeguato. È risultata più difficle una simile manovra dove il controllo del vincitore
non è stato di tipo monopolistico. Ferguson evidenzia come l’esportazione dellademocrazia costituisce una
ricetta ideologica di lunga data per gli Usa con solide radici nell’esperienza ottocentesca de conflitto contro
il Messico e poi della guerra contro la Spagna per arrivare nel ‘900 al caso filippine dove operò il padre di
Douglas Macarthur Arthur.

Le premesse comuni della seconda ondata di democratizzazione

Ai fini di una miliore comprensione della trattazione risultano indispensabili alcune definizioni concettuali
dei termini utilizzati. Con il sostantivo transizione si individua una fase temporale in cui determinati
elementi sotto osservazione mutano sulla base di cause esterne in senso qualitativo ed in senso
quantitativo da un assetto di partenza senza pervenire ad un nuovo equilibrio definitivo. Il mutamento può
essere veloce o lento a seconda della dinamica assunta, forte o debole a seconda dell’intensità. In
particolare una transizione politico istituzionale costituisce il frutto di una crisi, ovvero di una situazione di
difficoltà, in cui assetti di potere consolidati vengono messi in tensione. La crisi di regime identifica la
situazione in cui vengono messi in gioco disposizioni date di norme, valori, e strutture di autorità in cui
agiscono soggetti politicamente rilevanti; la crisi nel regime è la situazione in cui vengono modificati
elementi dell’assetto precedente in modo parziale e non decisivo. Il regime non si identifica con la forma di
Stato nel quale vi possono essere differenti combinazioni di fattori che danno conto di diversi regimi. Con il
termine strutture di autorità si definiscono i rapporti che si stabiliscono fra gli organi istituzionali in cui
agiscono le stesse. Negli ordinamenti democratici strutturati un riallineamento intenso delle formazioni
partitiche correlato con la modifica delle regole di riproduzione della rappresentanza (il sistema elettorale
in senso stretto e la stessa legislazone di contorno) significa una vera e propria cesura nel funzionamento
delle istituzioni rappresentative.
Mentre la concezione imperiale britannica non prospettava ipotesi di democratizzazione ma di
civilizzazione tendendo a ridurre al minimo l’intervento diretto, la posizione statunitense era per la
trasformazione istituzionale a livello globale e scaturiva dalle radici storiche di sistema e venne a
connettersi con lo scontro tra imperi centrali e potenze dell’Intesa. I 14 punti di Wilson provocarono le
riforme isituzionali austriache e tedesche e l’ocupazione della Renania costituì la prima esperienza diretta
di governo di aree sviluppate dalle truppe americane. Le linee della ricostruzine istituzionale degli sconfitti
vennero tracciate dagli alleati e influenzate dai rapporti esistenti tra gli stessi. Il discorso di Roosevelt nel
gennaio del 1941 denunciava il pericoloimminente per tutti gli ordinamenti del continente americano e la
necessità di respingerlo sulla base di una azione morale e materiale, che si sostanziava nelle cosiddette
quattro libertà umane essenziali, la libertà di parola e di espressione, di religione, la libertà dal bisogno
ossia una stabilizzazione dei rapporti economici internazionali e la libertà dalla paura attraverso la riduzione
degli armamenti. Si trattava della esplicita risposta al progetto di “nuovo odine” delle Potenze dell’Asse. Il
14/8/1941 il punto 3 della Carta atlantica aveva evidenziato che esisteva il diritto di tutti i popoli di
scegliersi la forma di governo sotto la quale intendevano vivere e dovevano essere restituiti i diritti sovrani
di autogoverno a coloro che ne erano stati privati con la forza. L’attacco contro Pearl Harbour il 7 dicembre
1941 e la dichiarazione di guerra contro gli Stati Uniti da parte di Germania ed Italia aveva stabilizzato i
termini della contesa nella Dichiarazione delle Nazioni unite del 1 gennaio 1942 con cui, recependo la Carta
Atlantica, i sottoscrittori si impegnavano a cooperare con i Governi firmatari di quella dichiarazione e a non
concludere separatamente alcun armistizio o trattato di pace con i nemici, e trattare con i governi solo in
caso di resa incondizionata. Nella conferenza di Mosca, si evidenziò come si fosse raggiunto un accordo
fondato sulla cancellazione del Fascismo e delle sue perverse strutture e sul fatto che al popolo italiano
sarebbe stata concessa ogni opportunità per instaurare una nuova forma di govern istituzionale fondato su
principi democratici. La peculiarità dela situazone italiana era datadalfatto che mentre i ministri degli esteri
degli Usa, Fra, e Gb avevano dichiarato che, dall’inizio dell’invasione,la loro azione era stata conforme a
questa politica e avevano concordato che il nuovo Governo italiano sarebbe dovuto essere stato composto
da coloro che si erano sempre opposti al Fascismo, che lelibertà fondamentali dovessero essere
pienamente restituite e che le istituzioni create dal rgime Fascsta sarebbero state soppresse; inoltre tutti i
fascisti sarebbero stati rimossi dall’amministrazione e i prigionieri politici rilasciati; sarebbero dovuti essere
creati organismi democratici di governo locale e i criminali di guerra arrestati e assicurati alla giustizia. I tre
ministri decisero che sarebbe stato deciso dal Comando Supremo Alleato in Italia il momento di inizio degli
effetti delle decisioni suddette. La dichiarazione de Il Vairo aveva previsto la resa incondizionata giapponese
mentre la dichiarazione sull’Europa liberata annunziata a Yalta nel febbraio del 1945 aveva previsto che alla
fine del conflitto il ristabilimento dell’ordine in Europa e la ricostruzione della vita economica nazionale
dovevano essere raggiunti attraverso processi che avrebbero distrutto ogni traccia di Nazismo e Fascismo e
di creare proprie istituzioni democratiche. Inoltre durante la Conferenza era stato previsto anche lo
smembramento della Germania e la previsione di una zona di controllo francese.

Le fasi della democratizzazione delle potenze sconitte tra tutela dei Comandi militari ed autonomia.

In un simile quadro, che prevedeva un’interpretazione duplice del termine democrazia sulla base della
inevitabile tensione tra URSS e potenze occidentali si inserisce l’azione degli alleati anglo-americani nella
gestione dei territori occupati o liberati. Gli Usa pensarono da subito che i militari avrebbero dovuto
esercitare una funzione di primo piano nella gestione straordinaria delle zone di intervento ma anche per la
ricostruzione istituzionale delle stesse, nonostante le polemiche sulla base del tradizionale sospetto
dell’intervento dei militari in ambito civile. La prima esperienza di simili strutture venne effettuata in Africa
del Nord in seguito all’operazione Torch del novembre 1942 con i territori francesi che vennero fatti
rientrare nell’ambito di quelli liberati. La seconda avvenne in Sicilia e poi in Italia e servirà da rodaggio alla
più concreta esperienza in Europa centro-occidentale. La terza infine fu quella peculiare del Giappone dove
gli Usa ebbero la possibilità di gestire in modo praticamente monopolistico la questione della
ristrutturazione istituzionale. I tre processi cosituzionali rilevanti in Europa furono quelli francese, italiano e
tedesco. In Francia già nel 1945 iniziò il processo costituente per il disegno dell’assetto istituzionale. Il
presidente provvisorio De Gaulle aveva in animo di sconfessare i precedenti della Terza repubblica francese
il cui parlamentocentrismo assembleare aveva contribuito alla debolezza degli esecutivi e alla instabilità
ministeriale. La situazione francese era estremamente instabile a causa della presenza di molti partiti tra cui
alcuni considerati anti-sistema. Nell’Italia del dopoguerra la classe politica parlò astrattamente di modello
britannico ma guardò anche con favore il modello francese. Le scelte della Costituente italiana furono simili
a quelle francesi anche se con maggiori elementi di razionalizzazione e originarono da un panorama
deipartiti simile. Le differenze temporali nella approvazione delle rispettive costituzioni sono a questo
punto importanti. In Francia venne presa la decisione costituente nel 1945-46 mentre in italia tra il 46 e il
47 e i comunisti e i socialisti furono “sbarcati” dal governo De Gaspari così come lo furono in Francia e
Belgio. Il risultato del lavoro costituente, frutto dell’incontro di forze eterogenee, fu che nel nostro
ordinamentovennero recepiti lasovranità popolare ed i diritti fondamentali, ma si constituirono istituzioni
deboli, caratterizzate da parlamentocentrismo, proporzionalismo e un sistemadi equilibri al centro e in
periferia che evidenziavano la paura del tiranno. In Giappone venne rivoluzionato da un unico monopolista
esterno tra il 1945-48 ma importanti furono anche i contributi della situazione culturale nazionale. La
Germania nel dopoguerra è stata un vero laboratorio istituzionale su cui ha inciso la triplice esperienza
della crisi della democrazia weimeriana, il regime nazista e la guerra fredda. L’espressione, ripresa
dall’esperienza weimariana, risulta utile ad evdenziare un processo di ricostruzione in cui vngono a
sostanziarsi i due tipi contrapposti di forma di Stato che caratterizzeranno per più di quaranta anni non
soltanto l’Europa, ma anche i continenti investiti dall’esperienza della divisione bipolare. Dal punto di vista
storico risulta impossibile trascurare la vicenda della DDR e privilegiare esclusivamente quella di Bonn. Esse
hanno rappresentato due alternative precise nell’ambito dell’evoluzione costituzionale tedesca. Nel caso di
Bonn si tratta del sueramento deciso della tradizionale legislativa cui si era orientato il movimento
costituzionalista tedesco con il riconoscimento dei diritti fondamentali prepositivi tutelati da una specifica
Corte costituzionale. Nel cas della Repubblica democratica tedesca si evidenzia invece la natura derivata
della stessa sulla base dell’influenza sovietica nell’ambito del processo di trasformazione delle istituzioni dal
modello delle cosiddette “democrazie popolari” a quello del “socialismo reale”

L’Italia della ristrutturazione endogena pluralistica-condizionata

La transizione italiana è stata condizionata dal peculiare status assunto dal nostro ordinamento nel corso
dell’ultimo biennio del conflitto, di cobelligeranza. A seguito degli avvenimenti del 25/7/1943 l’art. Unico
del r.d.l. del 2/8/1943 n. 175 aveva disposto lo scioglimento della Camera dei fasci e dellecorporazioni ed
aveva stabilito che entro 4 mesi dalla cessazione dello stato di guerra venisse eletta una nuova Camera dei
deputati. La dialettica Governo Badoglio – CLN condusse sulla base di una decisione di politica estera
svietica alla cosiddetta svolta di Salerno (4/1944) e alla costituzione del secondo Governo Badoglio con la
partecipazione dei partiti e la legittimazione del Pci come partito democratico. L’art 1 del decreto legge
luogotenenziale n. 151 del 25/6/1944 previde che dopo la liberazione del territorio nazionale, le forme
istituzionali fossero scelte dal popolo italiano che a tal fine avrebbe eletto a suffragio universale diretto e
segreto una Assemblea costituente per deliberare la nuova costitzione dello Stato. Il decreto prevedeva che
fino all’entrata in funzione del nuovo parlamento, i provvedimenti aventi forza di legge sarebbero stati
deliberati in consiglio dei ministri. La Costituzione provvisoria dello Stato, successiva alla cosiddetta “svolta
di Salerno” ed alla liberazione di Roma, che aveva visto la formazione del governo Bonomi, prevedeva
dunque che il corpo elettorale si sarebbe limitato ad eleggere un’Assemblea costituente, che avrebbe
deciso sia la forma istituzionale dello Stato, tra Monarchia e Repubblica, che la nuova Costituzione. Vi sono
quattro punti che devono essere sottolineati nell’ambito del cosiddetto periodo della Costituzione
transitoria. In primo luogo come l’impianto del complessivo regime transitorio fosse caratterizzatodalla
coalizione paritaria dei partiti del CLN, che esercitavano nell’ambito del Governo le funzioni legislativa ed
esecutiva. In seconda istanza come la stessa Consulta nazionale, non fosse altro che l’espressione dei partiti
politici di Governo. IN terno luogo comela stessa legislazione elettoralepolitica, che rimase praticamente
inalterata per quanto riguarda la ragione di trasformazione dei voti in seggi, venisse decisa in questo
periodo.Con il D.lgs 23/1945 venne esteso il diritto di voto alle donne. Infine, la stessa indizione di un
referendum istituzionale coinvolgente il Corpo elettorale,sul tema monarchia-repubblica,modificò quanto
previsto nel D.LGS n151 sulla base della obiettiva necessità di alleggerire la tensione che l
problemaistituzionale provocava alla Democrazia cristiana, caratterizzata da una base essenzialmente
monarchica e da una dirigenza repubblicana. Il D.lgs 98/1946 dispose che contemporaneamente alle
elezioni per l’Assemblea costituente il popolo sarebbe stato chiamato a decidere direttamente sulla forma
istitzionale dello Stato. Il processo costituente non venne infatti soggetto come in Francia al referendum
confermativo, ma come in Germania ed in Giappone, la Costituzione entrò in vigore sulla base del voto di
un’assemblea con promulgazone da parte del Capo provvisorio dello Stato

La Germania divisa e i due processi costituenti.

Scomparsa dalpunto di vista internazionale sulla base di una vera e propria debellatio, la Germania
contemporanea rinaque sulla base di una brusca ristrutturazione territoriale e della volontà delle potenze
occupanti, capaci di conformare la forma di Stato sulla base dell’area di influenza. Con la resa
incondizionata del (8/5/1945 da parte dell’ammiraglio Doenitz, nuovo Capo dello Stato dopo il suicidio di
Hitler, la Germania si ricostituì per mezzo di un processo formalmente ascendente, che partì dagli enti locali
e territoriali, e sulla base del controllo dall’alto delle forze alleate occupanti, che solo in un primo periodo
mantennero una linea di formalecoerenza reciproca. Alla Conferenza di Postdam (luglio-agosto 1945)
venne tra l’altro deciso che le armate alleate avrebbero condotto l’occupazione di tutto il territorio
tedesco, al fine di fornirgli la possibilità di una ricostruzione su basi democratiche e liberali, tali da
reinserirlo all’interno del contesto internazionale. Ne doveva conseguire un’opera di denazificazione della
società e dell’amministrazione, mentre doveva essere operata una decisa scelta verso il decentramento e
l’autonomia. La stessa autorizzazione alla formazone delle forze politiche doveva essere concessa dalle
autortà militari, che erano responsabili anche dell’applicazione delle libertà fondamentali di parola, di
stampa e di religione.

La zona orientale

Nella zona orientale, dove l’autorità militare sovietica venne formalizzata nel giugno del 1945, la
ricostruzione istituzionale si potè dire incominciata con il ritorno del leader comunista Walter Ulbricht.
L’11/6 si formò il partito comunista (KPD); il 14 il blocco democratico antifascista,ovvero l’alleanza di
organizzazioni partitiche democratiche cui si collegò anche il sindacato unitario; il 17 il partito
socialdemocratico (SPD); il 26 il partito cristiano-democratico (CDU); il 5 luglio il partito liberale. Il
22/4/1946 la KPD e SPD si unificarono nella SED (Sozialistische Einheitspartei) mentre nel settembre e nel
novembre di quell’anno si verificarono le prime elezioni regionali. Nel luglio 1945 vennero chiuse banche ed
assicurazioni le cui proprietà furono trasferite alla mano pubblica. L’ordinamento seguì nella Germania
dell’estil destino delle cosiddette democrazie popolari. Nel novembre venne fatta circolare tra i dirienti
della SED una bozza di Costituzione,che nell’impianto del modello sovietico del 1936 integrava elementi di
tipo liberale. Nel maggio 1948 si provvide attraverso la nomina da parte del secondo Congresso del popolo
di un Deutscher Volksrat a rielaborare il progetto di Costituzione del1946 che fu reso pubblico nel1949.
Erano stati nel frattempo profondamente riqualificati i rapporti di proprietà in agricoltura,mentre quelli
industriali e commerciali erano rimasti sottoil controllo dello Stato. La proprietà popolare (Volkseigentum)
venne dichiarata intoccabile e inalienabile. Il testo costituzionale del 7/10/1949 dichiarò la Germania come
un’indivisibile repubblica democratica che si fonda sui Laender. La cosiddetta Costituzione economica
individava l’esistenza del settore predominante della proprietà pubblica. Risultava centrale la Camera del
Popolo eletta per quattro anni sulla base di un sistema elettorale basato su formula non maggioritaria.
Risulta interessante notare che – sia per quanto riguarda il meccanismo elettorale, sia per quanto attiene al
divieto di mandato imperativo – la Costituzione in oggetto riprendeva il testo weimariano mentre le
funzioni della Camera del Popolo si inserivano nella tradizione parlamentocentrica di tipo
socialdemocratico. È significativo della almeno formale continuità con la costituzione weimariana il fatto
che l’art. 94 della Cost. riprendesse, estendendola a tutti i ministri, la necessità di un rapporto fiduciario tra
Governo e Camera del Popolo. D’altro canto, la lezione di Weimar nel contesto tedesco-orientale non
poteva portare a significativi meccanismi di rafforzamento dell’Esecutivo così come verranno pensati
nell’area occidentalema solo all’affermazione funzionale ai concreti rapporti di potere che “il gruppo
parlamentare più forte all’interno della Camera del popolo nominava il Presidente del Consiglio dei Ministri
che doveva formare il Governo”. L’art. 95 Cost della DDR del 1949 riprende il voto di sfiducia costruttivo
che caratterizzerà l’esperienza della Legge fondamentale di Bonn stabilendo che la questione di sfiducia
viene posta ai voti solo se viene presentato con essa il nuovo Presdente del Consiglio e l’indirizzo politico da
lui perseguito. In posizione liminare appariva il ruolo dei Laender e quello del Capo dello Stato. La
rappresentanza dei Laender veniva prevista attraverso una Laenderkammer con compiti sostanzialmente di
freno nei confronti della Camera del Popolo, mentre il Presidente della Repubblica eletto dalle due Camere
riunite non soltanto poteva essere revocato ma esercitava soltanto ruoli di tipo formale. I Laender
possedevano competenze ma sul piano sostanziale erano svuotate dalla politica di piano e dalla presenza
della SED, il motore della politica della DDR. La Costituzione del 1968 appare molto più veridica dei reali
rapporti esistenti all’interno della DDR e dell’evoluzione politico-sociale cui la stessa è stata sottoposta
dopo il periodo degli anni ’50.

La zona occidentale

Nella zona occidentale la ricostruzione dei meccanismi democratici fu rapida. In particolare è da ricordare la
riedificazione dal basso in Baviera e l’adozione che questo Land fece dei meccanismi di stabilizzazione
derivati – attraverso la mediazione di un giurista come Nawiansky – dalla ciscussione istituzionale
weimeriana. Gli interventi alleati furono formalmente più orientati sul settore della forma di Stato per
quanto riguardava i diritti inviolabili e della forma di governo e meno per quanto riguardava il settore dei
rapporti economici. Il Schlusskommunique della Conferenza delle sei potenze a Londra del 7/6/1948 aveva
stabilito che le potenze alleate riconoscevano, prendendo in considerazione la situazione, che era
necessario fornire al popolo tedesco l’opportunità di ottenere, sulla base di una libera e democratica forma
di governo era l’eventuale ristabilimento dell’unità tedesca, al momento distrutta. Esse erano pervenute
alla conclusione che il popolo tedesco nei differenti Stati poteva essere libero di stabilire per se stesso
l’organizzazione politica e le istituzioni che avrebbero dato loro la possibilità di assumere quelle
responsabilità governative. Di qui la possibilità per i comandanti militari di autorizzare iministri presidenti
dei governi regionali di riunire un’Assemblea costituente al fine di preparare una Costituzione da approvarsi
dagli Stati partecipanti. Il comunicato proseguiva fornendo le direttrici della azione istituzionale volta alla
costruzione di una forma federale di governo che proteggesse adeguatamente i diritti nei rispettivi Stati, e
che al tempo stesso provvedesse ad istituire un’adeguata autorità centrale che garantisse i diritti e lelibertà
fondamentali degli individui. Il 1 luglio del 1948 i governatori militari provvidero a stimolare con il
cosiddetto “Documento di Francoforte” i governi dei Laender, perché attivassero un processo costituente
volto alla redazione di una Costituzione. I presidenti dei Governi dei Laender lo interpretarono con un
carattere provvisorio al fine di non dare carattere permanente alla divisione della Germania. Di qui la
istituzione di un Consiglio parlamentare al posto di una Assemblea costituente, con la finalità di redigere
non una Costituzione (Verfassung) ma una Legge fondamentale (Grundgesetz o GG). Nell’agosto del 1948 si
iunì una commmissione di esperti,incaricata di redigere gli indirizzi per una legge fondamentale, i cui
risultati servirono al Parlamentarischer Rat, composto da rappresentanti dei Laender, nel lavoro iniziato a
Bonn. La legge fondamentale approvata con 59 voti contro 12 ed approvata da tutti i parlamenti dei
Laender,se si esclude la Baviera, entrò in vigore il 24/5/1949. Sembra opportuno osservare la radicale
diversità tra gli ordinamenti di Weimar e Bonn dal punto di vista istituzionale. Il rapporto tra le due
costituzioni appare molto più complicato di un legame di semplice avversione. Inoltre la discussione per
riformare le istituzioni weimariane e il lavoro del parlamentarischer Rat hanno avuto uno svilupo
sufficientemente omogeneo e collegato. I problemi discussi furono principalmente quelli attinenti il
rapporto Bund-Laender e quelli relativi alla stabilità dell’esecutivo e ai suoi rapporti con le Camere
rappresentative. Le ragioni per cui i costituenti tedeschi redassero il GG si situano nelle condizioni interne
ed esterne della Germania del secondo dopoguerra, che risultavano opposte a quelle del 1918. In un simile
contesto, a differenza del caso italiano, in Germania il compattamento sociale derivato dal nazismo,
l’influenza alleata ed il cliima glaciale della guerra fredda si sovrapposero alla dottrina della
Integrationslehre di R. Smend ed alla lezione del fuoriuscitismo. La massima cesura con il passato si
concentra nelle dichiarazioni della prima parte del GG e nella certificazione della indefettibilità dei diritti
fondamentali e l’istituzione di un Tribunale costituzionale federale. Un salto di qualità rispettoalla
tradizione costituzionalistica europea fondata sulla supremazia dellegislativo, che solo l’esperienza del
totalitarismo nazista poteva far superare. Risultano importanti sia le conclusioni della discussione
istituzionale weimariana, sia le posizioni tradizionali delle forze politiche. È necessario ricordare
l’impostazione centralistica della Spd equella federalistica della Cdu/Csu. Lasoluzione di compromesso
venne recuperata, sotto l’influsso dell’alleato, sulla base di un allentamento dell’accentramento
weimariano, che non soddisfece le aspirazioni bavaresi e che portò al citato voto negativo. Le critiche alle
soluzioni istituzionali ed al funzionamento della forma di governo dualistica instaurata dalla Costituzione
del 1919 si erano concentrate sia sulla figura del Presidente della Repubblica, eletto in modo diretto dal
Corpo elettorale, sia sul piano dei rapporti Governo-Parlamento e sulla debolezza del primo nei confronti
delle mutevoli maggioranze parlamentari. Era stat criticata inoltre la soluzione proporzionalistica, capace di
favorre il frazionamento partitico, sia la stessa legittimità del ruolo dei partiti nell’ordinamento statuale. I
risultati di questo dibattito portarono all’individuazione delle specifiche soluzioni che caratterizzeranno il
GG di Bonn. Menre in Italia la decisione per la forma di governo parlamentare non ebbe reali alternative,
nel P. Rat vennero dibattute sia la soluzione parlamentare sia quella dell’elezione per l’intera legislatura del
Cancelliere come rimedio all’instabilità dei governi weimariani. Le soluzioni prescelte (esclusione di
qualsiasi forma di democrazia diretta, ruolo afflievolito del PdR, Kanzlerprinzip, voto di sfiducia costruttivo
e, poi, legge lettorale con clausola di esclusione) sonostrettamente correlate con l’esigenza di
stabilizzazione dell’Esecutivo. L’influsso della cultura giuridica sul lavoro del Costituente fu forse maggiore
che in Italia dove venne schiacciata dalle esigenze posizionali dei partiti di massa. L’azione della burocrazia
e dei politici tedeschi risultò certamente più omogenea di quella dimostrata dal costituente italiano. In
Germania i giuristi si posizionarono a a fianco dei partiti di riferimento. Schmitt ha sostenuto che i pubbliciti
sono necessariamente esposti al periolo del politico per cui in entrambi i sistemi essi hanno agito
necessariamente come supporti di interessi specifici. In quest senso i contributi di Leibholz, Schmid,
Nawiansky, Maunz e Schmoller sono comparabili a quelli forniti da Tosato,Mortari o Calamandrei. La
differenza tra i due apporti sta però anche nelle radici culturali delle scuole che emanarono i giuristi tecnici
che collaborarono in modo diretto o indiretto alla redazione/costruzione sia del Grundgesetz sia della
Costituzione repubblicana del 1948. In Germania l’esperienza weimariana e quella nazista portarono le
tendenze antiformalistiche e quelle positivistiche a fornire un contributo specifico alla redazione ed al
rafforzamento della “democrazia che si difende” (wehrhafte Demokratie). In Italia si notò un arretramento
dei costituzionalisti sulle posizioni di mera tecnicità della scuola giuridica nazionale.
Il Giappone e la ristrutturazione esogena di tipo monopolistico.

Il paragrafo 12 della Dichiarazione di Pasdam (26 luglio 1945) aveva stabilito l’istituzione di un governo
responsabile in Giappone in accordo con la volontà liberamente espressa dal popolo giapponese.
L’ordinamento costituzionale giapponese era formalmente caratterizzato dalla Costituzione Meiji del 1889,
che sovrapponeva ad una forma di Stato teocratica le strutture di una monarchia costituzionale di tipo
tedesco. Significativo fu il contrasto dottrinario e politico tra la scuola iuspubblicistica di Minobe Tatsukichi,
che desciveva il Tenno come organo dello Stato, e quella di Uesugi Shinkichi volta a considerare
l’Imperatore come il soggetto stesso della potestà sovrana sulla base della sua divinità. Alla fine dell’agosto
1945 il Governo statunitense annunciò un documento sul futuro del Giappone redatto dallo State-War-
Navy Coordinating Committee (SWNCC) un gruppo di lavoro interdipartimentale impegnato nella
pianificazione post-bellica delle aree occupate. Questa Commissione ed il Comando Supremo delle Truppe
Alleate interagì direttamente con le autorità giapponesi. Nel settembre 1945 il comandante supremo delle
truppe alleate Douglas McArthur informò il primo ministro principe Higashikuni ed il ministro Konoye
Fuminaro della necessità di riformarela Costituzione del 1889. Fumimaro venne incaricato dall’imperatore
di studiare i problemi della revisione costituzionale. Sulla base delle rinnovate pressioni del Comando
supremo alleato venne nominatadal Governo una Commissione di indagine sui problemi costituzionali sotto
la presidenza deldr. Matsumoto Joji. Mentre nel discorso del 1 gennaio l’imperatore annunciava
ufficialmente la propria natura non divina – il generale MacArthur, respinse le proposte di Marsumoto e
ordinò al generale Whitney, responsabile della sezione governement presso il quartier generale, di redigere
un testo che potesse essere di indirizzo per il governo gipponese. Un Memorandum dello stesso Whitney
esprimeva l’opinine che il Comandante supremo possedesse l’autorità di intraprendere ogni azione
considerata propria nell’effettuare cambiamenti nella struttura costituzionale giapponese, salvo la
rimozione dell’Imperatore per cui avrebbe dovuto richiedere l’autorizzazione del Joint Chiefs of Staff. Il
MacArthur Draft venne preparato per il 10 febbraio e dopo l’approvazione del Comando alleato presentato
al foverno giapponese il 13 del mese stesso. Il 22 febbraio il Governo Giapponese, seppur riluttante, accettò
come base della trattativa il testo predetto cosicché venne preparatotrail 26 febbraio ed il 2 marzo 1946il
primo progetto di costituzione e sottoposto al Comando alleato il 4. Discusso e descritto come Secondo
progetto, venne approvato prima dal Comando supremo, e poi dal governo giapponese, indi sottoposto
all’imperatore. Il 6 marzo venne pubblicato con un rescritto dell’imperatore, in bungotai una forma
lettararia utilizzata per i documenti ufficiali. Solo dopo le elezioni dell’aprile il Governo presentò al
Comando alleato un terzo progetto, che venne pubblicato, dopo l’approvazione alleata, il 17/4. Il Comando
alleato ichiese che il progetto venisse sottoposto al procedimento di revisione costituzionale previsto
dall’art. 73 della Costituzione Meiji del 1889. Dal 22 aprile all’8 giugno il progetto venne esaminato da una
speciale Commissione di trenta consiglieri e l’8 giugno venne approvato dal Consiglio privato. Il 2 giugno la
quarta versione del progetto, che era stato lievementemutato, venne presentato alla Camera dei
rappresentanti come progetto di revisionecostituzionale. Il testo fu discusso tra il 25 e il 28 giugno in seduta
plenaria. Infine venne approvato il 24 agosto con 421 voti contro 8. Il 26 agosto il progetto passò alla
Camera dei pari, che l’approvò con la stessa procedura con 298 voti contro 2. Il 3/11 l’Imperatore approvò il
progetto che entrò in vigore il 3/5/1947.

I risultati della democratizzazione

Il processo di ristrutturazione istituzionale di un ordinamento ha maggiori probabilità di successo quanto


più una società è compatta e quanto più l’eventuale innovatore esterno è a sua volta omogeneo nella
prospettazione e nell’applicazione dell’intervento. Il ristabilimento di libere istituzioni rappresentative
nell’ordinamento italiano è stato frutto di una azione prevalentemente endogena, più o meno contrattata
fra i soggetti politicamente rilevanti, con un influsso incisivo attuale e potenziale delle potenze alleate.I
partiti antifascisti si posero come contraltare della continuità monarchica e giocarono nell’ambito della
dinamica lasciata loro libera dalla posizione geopolitica dell’ordinamento e dal mutamento di posizione
delle potenze vincitrici. La dialettica complessa trai soggetti ridusse fortemente le possibilità di intervento
strutturante delle forze alleate mentre la natura frammentata del sistema e la debolezza della struttura
burocratico-statuale influenzarono il recupero di una continuità con la vicenda storica e le pratiche politiche
precedenti. Gli esempri tedesco e giapponese si inseriscono nell’abito della ristrutturazione esogena
dall’alto, di tipo pluralistico o di tipo monopolistico. La Germania nella parte occidentale tornò alla
democrazia sulla base di una azione guidata di tipo pluralistico con egemonia statunitensesemprepiù
evidente. Nella parte orientale la ristrutturazione fu condotta sulla base di un’azione di conformazione della
potenza sovietica al modello delle democrazie popolari. Il successo della democratizzazione della Germania
occidentale è stato certificato agli inizi degli anni Novanta con la riconferma del GG dopo l’unificazione,
anche se lo sforzo strutturale è stato enorme. Il Giappone infine è stato trasformato in maniera esogena e
sostanzialmente monopolistica attraverso l’azione del Comando militare statunitense. L’attività di
MacArthur evidenzia una dialettica singolare interna non soltanto ai giapponesi, ma anche agli statunitensi.

Capitolo 7. La vicenda repubblicana della rappresentanza in campo politico attraverso la legislazione sulle
votazioni.

A Parigi nel 1949 si organizzarono convegni per studiare i partiti politici e il problema del funzionamento
degli ordinamenti democratici di massa. Due anni dopo uscì il saggio di Duverger su Les partis politiques,
dove l’autore notò come i partiti politici moderni costituiscono un fenomeno nuovo e risalì fino a cento
anni prima per individuare l’emergere reale della nuova istituzione, riferendsi alla concessione in Francia,
nel 1848, del suffragio universale maschile e all’esigenza di strutturare e articolare la domanda politica di
massa attraverso l’istituzione partito. Quei dibattiti sorti in occasione del 18 brumaio di Napoleone
possiedono ancora oggi un’alta significazione. I sistemi democratici di massa, se non vogliono degenerare
nel plebiscitarismo o nel populismo, debbono necessariamente far ricorso a partiti minimamente stabili e
strutturati, che canalizzino, riducano ed articolino la domanda politica, costituendo un raccordo efficiente
tra comunità politica e istituzioni. Negli ordinamenti politici di massa le votazioni del demos di
carattereelettivo e deliberativo sono strettamente collegate con la natura del sistema dei partiti, i quali
sono strutture costitutive dell’ordinamento democratico, capaci di incidere sulla partecipazione degli aventi
diritto al voto e sulla dinamica della forma di governo. Circa dieci anni fa in Italia si è avuta una vera e
propria crisi di regim,la cui natura è stata forte, ma i cui risultati non sono stati decisivi per una
trasformazione efficiente della dinamica sistemica a causa del modo in cui vennero scelte le nuove regole
del gioco e dellanatura dei soggetti che hanno sostituito i vecchi protagonisti. In quel periodo collassò in
modo accelleratoepaleselo Stato dei partiti più pesante e stegolato esistente in Europa, ma perla
costruzione del nuovo fu decisivo il vecchio personale politico, che contribuì a generare il nuovo in maniera
contraddittoria. Questi elementi inquadrano in modo chiaro la prospettiva di riferimento. La fine della
contrapposizione bipolare e l’accelerazione delprocesso di globalizzazione nell’ambito della società
dell’informazione pose sotto tensione tutti gli ordinamenti democratici avanzati. La terza ondata di
democratizzazione, dopo aver investito gli Stati dell’Europa meridionale (Spagna, Portogallo, Grecia) negli
anni Settanta e quelli dell’America Latina nel decennio successivo, raggiunse gli ordinamenti dell’Europa
orientale. Il passaggio dal monopartitismo al pluripartitismo nell’ambito delle regole formali della
democrazia pluralista aprì le speranze di “fine della storia” che però gli avvenimenti provvidero a smentire.
Nelle società capitalistiche avanzate i fenomeni di integrazione territoriale hanno prodotto lariduzione della
capacità di incisione degli Stati nazionali ed hanno svuotato gli organismi rappresentativi tradizionali. Le
trasformazioni sociali e le innovazioni tecnologiche hanno anche diminuito la capacità di mobilitazione e d
partecipazione dei partiti politici, le cui strutture interne non riescono a divenire partecipative e capaci di
adottare regole atte a garantire la veridicità delle decisioni elettive e deliberative prese dai consociati. La
deideologicizzazione ha modificato il profilo dei partiti svluppando prima il cosiddetto partito pigliatutto,poi
il partito cartello per arrivare a quello personale. Ciò si è sposato con il mutamento delle tecniche
dellapolitica dimassa,influenzate prima dalla televisione epoi dalle nuove tecnologie. Similimutamenti
hanno indebolito il partito di integrazione e lo stesso partito macchina, riducendo la funzione del partito a
un mezzo indispensabile per la presentazione di candidati a cariche elettive,come negli Usa, ma non lo
strumento esclusivo della politica. Una simile trasformazione, avvenuta in maniera estremamente incisiva
in Italia, ha comportato conseguenze rilevanti per quegli ordinamenti dove la società civile non era
sufficientemente articolata ed omogenea, facendo mancare il vero e proprio tutore che aveva
caratterizzato la ricostruzione dell’ordinamento nel momento della cesura bellica. Nello stesso tempo le
Assemblee parlamentari nazionali hanno visto ridurre laloro partecipazione reale all’indirizzo in favore degli
esecutivi, capaci di concentrare su di sé una sostanziale parità di legittimazione ed una capacità di essere
“centro” di relazioni con la società civile e con le istituzioni della devoluzione subnazionale e
dell’integrazione sovranazionale.

Una periodizzazione.

I 60 anni che ci separano dalla Costituente costituiscono un periodo simile a quello che intercorre tra
l?unità e la concessione del suffragio e l’introduzone del meccanismo elettorale proporzionalistico. Vi è
però una differenza di qualità e di quantità tra quello che è avvenuto tra il 1860 e il 1919 e il 1945 e il 2005.
Nel primo periodo si è avuto il progressivo passaggio dal suffragio censitario e/o capacitario al suffragio
universale maschile con l’adozione di meccanismi elettorali di tipo proporzionalistico e la formazione dei
primi partiti di massa; nel secondo il suffragio universale (maschile e femminile) si è radicato in un sistema
in espansione in forme e modi differenziati in periodi storici differenti. La macroperiodizzazione della
legislazione in merito ai diritti di partecipazione può essere operata in tre grandi blocchi:
1) 1860-1922 Dallo Stato monoclasse a quellopluriclasse: estensione della capacità attiva e passia,
modifica del sistema elettorale in senso stretto, inesistenza di previsioni relative alle formazioni
partitiche. La dinamica di questo periodo può essere suddifisa in sottoperiodi : 1869-1881 (periodo
di suffragio ristretto e di sistema elettorale uninominale a doppio turno); 1882-1892 (progressivo
allargamento del suffragio e introduzione dello scrutinio di lista); 1893-1922 (ulteriore
allargamento del suffragio sino alla concessione suffragio maschile generalizzato e all’introduzione
del sistema plurinominale su formula non maggioritaria)
2) 1923-1943 Recessione del principio democratico e in particolare di quello elettivo: introduzione
delpremio di maggioranza,poi del sistema maggioritario, della lista unica nazonale ed infine
eliminazione delprincipio elettivo attraverso le riforme costituzionali incrementali del fascismo.
3) 1944-2005 Affermazione dei principi di democrazia pluralista. A fini analitici il primo cinquantennio
di storia successiva al crollo del fascismo può essere diviso in due fasi principali. Nella prima (1943-
1968) i partiti assicurarono alta partecipazione elettoral, forte adesione militante e furono i canali
privilegiati di formazione delleelites per gli organi rappresentativi. Nella seconda (1969-1993) si
osservò una diminuzione della capacità di formazione delle elites ed un incremento delle esigenze
finanziarie dei partiti, con conseguente incremento dei fenomeni di occupazione del potere.
Nella stabilità sostanziale vi erano state novità sopratutto nel settore legislazionale di contorno che veniva
individuato come l’ambito strategico di tutti i sistemi di democrazia pluralista.
Nel periodo monitorato vi era stato un allargamnto della cittadinanza ma anche un calo della
partecipazione elettorale, il complicarsi della problematica relativa alle ineleggibilità con conseguenti
riflessi sui meccanismi di selezione della classe politica; inoltre l’esensione del principio proporzionalistico a
tutti i livelli dell’ordinamento e l’introduzione contraddittoria dell’intervento referendario del Corpo
elettorale a tutti i livelli dell’ordinamento. Indi vi era stato l’aumento delprvilegio partitico nei settori del
procedimento elettorale preparatorio e del rimborso delle spese elettorali oltre che il diminuire degli
standard procedimentali nelle votazioni e l’accrescersi di episodi disfunzionali; vi era stato l’incremento
dell’importanza della normativa elettorale con riguardo al settore della propaganda.
Dopo il 1993 la dinamica è divenuta più esplicita e radicale: in primo luogo sono state apportate innovazioni
anche di carattere costituzionale riguardo la capacità elettorale attiva e passiva; in secondo luogo dal 1993
l’intera piramide della normativa relativa alsistemaelettorale in senso stretto è stata innovata con
l’adozione di meccanismi ispirati ad una tendenza selettiva, dagli enti locali fino al piano nazionale della
Camere e a quello regionale, la competenza sul quale, con la riforma del titolo V è stata attribuita alle
stesse regioni. In terzo luogo si è provveduto faticosamente a costruire un parco regolativo adeguato alla
nuova situazione in merito alla propaganda elettorale, all’accesso ai mezzi di informazione, al divieto di
sondaggi, allimiteedal contributo di sese nell’abitodella legislazione elettorale di contorno fino ad arrivare
alla “legge Gasparri”. In quarto luogo, si p affrontato in modo contraddittorio ilproblema del finanziamento
della vita politica dopo l’abrogazione del 1993 del finanziamento pubblico. Infine si è cercato di risolvere il
tema del conflitto di interessi (legge 2004).

La convenzione proporzionalistica.

La situazione italiana è stata peculiare: in nessun ordinamento democratico dopo la seconda guerra
mondiale i partiti sono stati così costitutivi e nello stesso tempo cos’ pervasivi, confromanti e sregolati
come in Italia.Dopo il 1943, con il crollo delle istituzioni statuali, furono i partiti che costituirono
l’incastellatura su cui si ricostituì l’ordinamento. La continuità formale dello Stato venne assicurata dal
cosiddetto Regno del Sud, ma furono i partiti politici che costituirono il vero “tutore ortopedico” di una
struttura istituzionale indebolita ed a tratti inesistente. Il sistema post-bellico era caratterizzato da grandi
fratture religiose e di classe. I grandi partiti di massa erano eredi di prospettive che si erano contrapposte
allo Stato unitario ed alla sua classe dirigente. L’assetto istituzionale che allora venne scelto non poteva
basarsi che su un complesso valoriale di compromesso e istituzioni deboli fondate sulla convenzione
proporzionalista. Il sostanziale recuper del sistema di trasformazione dei voti in seggi si sposava con la
debolezza delle previsioni relative alla regolazione formale del fenomeno partitico. Esisteva una
contraddizione: in un ordinamento fondato sui partiti, la normativa elettorale finiva per essere ricalcata su
schemi tipici dello Stato liberale oligarchico. In un ordinamento caratterizzato da formazioni considerate
antisistema qualsiasi vulnerazione del principio speculare nella formazione della rappresentanza,di
controllo della natura delle formazioni politiche e della loro vita interna venive vissuta come un attentato
alla stessa esistenza dell’ordnamento. In questa prospettiva vennero viste sia la legge Scelba sia il sistema
elettorale con premio di maggioranza che venne denominato “legge truffa”. Questa venne interpretata dai
contendenti come un tentativo di stabilizzare le maggioranze attorno al pilone centrale (la DC) e come un
progetto di rottura del patto costituzionale. Il suo mancato scatto rimise in gioco la strategia di integrazione
dei soggetti politici: ciò certificò lacrisi della coalizione centrista, che caratterizzòper circa un decennio
l’ordinamento sino alla apertura della fase organica di centro-sinistra, dall’altro rese improponibile ogni
ipotesi di riforma delsistema elettorale dopoil ritorno alla “specularità” precendete al1953. La battaglia
del1953 confermò fino al 1993 l’intangibilità della convenzione proporzionalistica ed anzi la necessità di una
sua estensione pervasiva a tutti i livelli, sia la definizione edil consolidamento dei meccanismi di garanzia
procedimentale. Lo stesso adeguamento dei meccanismi di trasformazione dei voti in seggi peri comuni e le
province venne funzionalizzato tra il 1955 e il 1957 al fine di autonomizzare progressivamente il PSI e dal
PCI. In un periodo caratterizzato dall’incertezza coalizonale e dalla progressiva integrazione del maggior
partito di opposizione (il PCI), la normativa sui diritti di partecipazione venne caratterizzata da una serie di
innovazioni correlate in modo imperfetto allarealtà dello Stato dei partiti allora vigente. La convenzione
proporzionalistica, che univa le grandi formazioni e quelle minori non riuscì a trarre fuor dal guado le forze
politiche ed a coprire le carenze della legislazione elettorale di contorno.

Un consultivo fino al 1988.


È opportuno sintetizzare per fasi quello che avvenne nel periodo dal 1948 fino al 1990:
a) Riguardo al chi vota? Dopo l’estensione del suffragio femminile si registrò l’abbassamento della capacità
elettorale attiva, sia l’eliminazione di barriere negative relative agli interdetti mentre iniziava lacontroversa
discussione per assicurare l’esercizio del voto ai cittadini residenti all’estero (legge Armella).
b) Se si esclude l’anticipazione della candidabilità di cittadini della Comunità europea a rappresentanti
italiani al Parlamento europeo, sul lato della capacità elettorale passiva, dalla fine degli anni Settana si è
osservato un pericoloso “liberismo” rispetto ai vincoli tradizionali. Ineleggibilità e incompatibilità tendono
ad escludere situazioni di vantaggio indebito attuale o potenziale nell’ambito della contesa elettorale da chi
possa sfruttare situazioni potestative, vincolando la volontà degli elettori in suo favore e essendo soggetto
a conflitti di interesse nell’esercizio della carica elettiva.
c) Sul piano di chi presenta chi? nel periodo considerato si concreta il passaggio dalla concezione
individualistica della presentazione dei candidati da parte dei gruppi di elettori a quella fondata sulle
fomrazioni già presenti nelle Assemblee parlamentari nazionali. Il Parteienprivileg adottato con il D.L.
161/1976, costituiva un rapportarsi a legislazioni già in favore di altri ordinamenti ma anche un segno delle
difficoltà di mobilitazione che colpivano grandi e piccole formazioni politiche.
d) Sul lato del sistema elettorale in senso stretto furono alte le polemiche sul oto di preferenza fino alla
eliminazione nel 1993. Per il Senato il dibattito verteva sulla mancata redistribuzione e sul ridisegno dei
collegi.
e) In merito alla parte della legislazione elettorale di contorno tra i temi fondamentali e ricorrenti vi
erano:le forti critiche al ruolo e all’efficienza delle commissioni elettorali comunali e mandamentali;
l’aspirazione alla semplificazione trovava una sostanziazione nella richiestadi introdurre la”tessera
elettorale”,sostitutiva del certificato attestante il diritto a partecipare allevotazioni; al fine di emendare i
criteri di individuazione spartitoria dei componenti la legge 95/1989 provvide ad operare il sosrteggio degli
stessi, provvedimento che dovette essere subito emendato; sul lato della propaganda elettorale, la
normativa del 1956 e del 1975 mantenne il settore sregolato prefigurando ciò che sarebbe avvenuto negli
anni Novanta; sul lato del diritto dei partiti la L. 196/1974 aveva introdotto sia l’erogazione dei contributi
per l’attvità ordinaria dei partiti, sia la previsione dei rimborsi dele spese elettorali sostenute.
La peculiarità delsistema adottato di utilizzare come tramite perl’erogazione i gruppi parlamentari esaltava
la difficoltà dei controlli cosicché i soggetti correntizi e locali dovevano recuperare autonomamente i
finanziamenti. Tutto ciò favorì fenomeni di corruzione

La crisi di regime e la trasformazione dei soggetti politicamente rilevanti.

Il 18-19 aprile 1993, quindici anni dopo il primo referendum sull’abrogazione della legge sul funanziamento
pubblico dei partit (respinto), il moto di delegittimazione del sistema dei partiti si espresse attraverso i
referendum che colpirono sia lalegge elettorale proporzionalista che il contributo annuale dello Stato ai
partiti. La crisi in questione fu di tipo forte e provvide a spazzare dalla scena una buona parte del ceto
politico e delle formazioni in cui esso agiva. I motivi specifici a medio-lungo termine che la provocaono
furonola vetustà e la pesantezza di un impianto politico-istituzionale che non riusciva ad innovare. Gli
elementi che provocarono la crisi, che dopo il 1989 colpì l’intero ordinamento, furono plurimi; in primo
luogo, di tipo internazionale con il crollo dell’impero sovietico: i partiti di maggioranza non erano più
legittimati a utilizzare il plusvalore posizionale che li aveva favoriti mentre i partiti di opposizione si
trovarono di fronte al fallimento dei propri modelli ideali. In secondo luogo l’elettorato incominciò a
divenire più mobile e si costituirono formazioni regionali (laLega) la cui prospettiva di protesta era ed è
antisistema. In terza istanza, il deficit pubblico per continuare a finanziare il consenso in favore dei partit di
governo assunse livelli inaccettabili e la classe dirigente incominciò a sentire ed a temere il gap europeo,
staccandosi progressivamente dalle formazioni cui aveva in precedenza fatto riferimento. Le tensioni
accumulate provocarono la fine dell’omertà tradizionale nei confronti della corruzione politica e dai primi
mesi del 1992 iniziò in grande stile la destrutturazione intensa sul lato giudiziario di un ceto politico, che
dovette gestire la propria scomparsa e non riuscì a dotare l’ordinamento di regole efficienti perla
transizione. Una fase fondamentale fu nel1991 con la sentenza n. 47 della Corte cost. che aveva dichiarato
l’ammissibilità del referendum sulla preferenza unica; nel giugno dello stesso anno il98% dei votanti si
espresse per l’abrogazione di una normativa che pareva essere il simbolo della corrzione partitocratica.Si
accentuò la strategia volta alla rottura del circolo vizioso dell’innovazione istituzionale attraverso lo
strumento del referendum abrogativo. Quest’ipotesi, portata avanti sin dalla seconda metà degli anni ’80
divenne la bandiera della battaglia antipartitocratica ed il fulcro per l’abbattimento di un sistema definito
defenerato. Il ceto politico, che per molto tempo era stato compattato nella difesa del “Parteienprivileg”,
alla fine degli anni ’80 si divise; alcuni utilizzarono il referendum come armapalingenetica, altri come mezzo
pereliminare un ceto politico mentre tra chi vi si opponeva c’erano coloro che volevano conservarema
anche chi riteneva che gli strumenti utilizzati potessero essere pericolosi.
La vera novità fu rappresentata dalla nascita di Forza Italia: nel 1994 S. Berlusconi, proprietario di un
impero mediatico, scese in capo e articolò un’alleanzacon laLegaal nord (Polo delle libertà) ed Alleanza
Nazionale al sud (Polo del buongoverno). Riuscì a vincere il confronto elettorale sulla base di
un’organizzazione di partito di tipo personale, supportato da un primo nerbo di organico aziendale. Il
centro sinistra venne sconfitto da un ceto politico nuovo, in parte erede dei vecchi partiti di governo e in
parte opposto a qualsiasi idea di omogeneizzazione del sistema. La Lega Nord era un partito antisistemae
non era inseribile nella logicadestra-sinistra. I nuovi sogetti nel 1994 e nel 1996 (Prodi e Dini, con il suo
governo tecnico) fecero proposte che l’elettorato accettò ma che non poterono essere trasformate in
decisione.In parteperché l meccanismo istituzionale non poteva funzionare peril modo con cui
l’innovazione era stata introdottae in parte perché i soggetti non si fidavano reciprocamente. Il
meccanismo elettorale e la qualità delle coalizioni di governo erano tali da favorire l’inefficienza. Il sistema
elettorale in senso stretto di tipo maggioritario, di fronte ad un bicameralismo perfetto aveva in sé la
probabilità di maggioranze differenziate nelle due Camere. La natura antisistema della Lega unita ai numeri
della sua rappresentanaza in una delle due Camere fece si che la maggioranza di destra si sgretolasse e
fosse seguita dal governo tecnico di Dini. Nel 1996 la vittoria della sinistra fu inificiata dagli stessi difetti. Per
vincere Prodi dovette coalizzarsi con un partito antisistema come Rifondazione comunista ed anche la sua
maggioranza risultò scalabile in una delle due Camere. Il sistema elettorale costituva un vero e proprio
terno al lotto, capace di retroagire con un panorama partitico non ancora totalmente legittimato e
consolidato.

Il mutamento e i suoi effetti.


Il mutamento delle regole istituzionali e dei soggetti politici in Italia ha assunto caratteristiche inusitate per
profondità ed estensione; le novità di questi ultimi anni sono:
a) Capacità elettorale attiva. Le innovazioni importanti sono quattro. La primasi connette con l’esercizio di
un diritto riconosciuto (italiani all’estero); laseconda con l’abrogazione della XIII disposizione finale
dellaCost. Nei confronti degli eredi di Casa Savoia; la terza con la recezione del Trattato di Maastricht (e poi
di Amsterdam) per la rappresentanza italiana al Parlamento europeo; la quarta con l’approvazione di una
normativa che afferma il voto come diritto. Con la novella costituzionale del 2000 è stato inserito un
terzocommaall’art. 48 della Cost. per cui “ lalegge stabilisce requisiti e modalità per l’esercizio deldiritto di
voto dei cittadini residenti all’estero”. È stata istituita una circoscrizione Estero presso le due camere che
distribuiscono 12 e 6 seggi. La previsione del voto per corrispondenza suscita forti dubbi di costituzionalità
in relazione al principio della personalità del voto ma anche quella della residenza all’estero per i candidati.
Le votazioni del corpo elettorale non si limitano all’espressione della volontà elettiva e deliberativa nel
momento costitutivo della scelta, ma evidenziano come la stessa sia frutto di una elaborazione
minimamente strutturata, su cui l’ordinamento deve vigilare. La cotruzione introdotta costituisce un
ulteriore sintomo dell’indebilimento del principio democratico sotto il profilo procedurale. L’abrogaione del
primo comma della XIII disposizione transitoria della Cost. daparte della legge cost. 1/2003 ha invece risolto
un problema marginale per l’ordinamento ma anche una contraddizione non più giustificabile che impediva
ai discendenti di Casa Savoia di essere elettori ed eletti. L’art. 19 del Trattato CEE prevede infine che ogni
cittadino abbia diritto di voto e di eleggibilità sia per le lezioni comunali che per quelle del Parlamento
europeo nello Stato in cui risiede. La l. 277/1993 ha novellato l’art. T.U. delle leggi perl’elezione della
Camera dei deputati recitando che “il voto è un diritto di tutti i cittadini...”
b) Capacità elettorale passiva. La revisione dell’art. 51 Cost. con l’introduzione di una disposizione capace
di aggirare la giurisprudenza della C. Cost. in materia di quote ha permesso di reintrodurre disposizioni
relative ad “azioni positive” in favore della rappresentanza femminile. L’art. 3 della legge 90/2004 ha
previsto che “nell’insieme delle liste cicoscizionali aventi un medesimo contrassegno, nelle prime due
elezioni deimembri del Parlamento europeo spettanti all’Italia, successive alla data di entrata in vigore della
presente legge, nessuno dei due sessi possa essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei
candidati”. Nel 2004, leleggi 78/2004 e 165/2004 hanno introdotto novità nelcampo delle ineleggibilità ed
incompatibilità. La n. 78 da attuazione alla decisione 2002/772 Ce, Euratom del consiglio e prevede che “la
carica di membro del Parlamento è incompatibile” con l’ufficio di deputato o di senatore econ la carica di
componente del Governo di uno Stato membro.
c) Chi presenta chi e con quale procedura? Due temi: il primo interpartitico e il secondo intrapartitico con
rilevanza istituzionale dopo l’approvazione della legge sulle primarie nella regione Toscana. Per quanto
riguarda il procedimento di presentazione delle candidature,il privilegio partitico introdotto durante gli anni
Settanta è stato abrogato dalla legge 277/1993. La previsione di un supporto implicito per le formazioni già
rappresentate scompare e difficoltizza in maniera significativa chi non abbia piùuna base sufficiente di
consenso. In realtà questa misura costituisce un rafforzativo del processo di riallineamento del sistema
partitico ed ha la sua massima esplicazione nelle consltazioni del 1994-1996. Risultano evidenti tendenze
alla istituzionalizzazione della presenza dei nuovi soggetti attraverso la ricostituzione del privilegio
anzidetto e difficoltà a mantenere standard adeguati alle previsioni formali. La legge 70/2004 della Regione
Toscana costituisce un tentativo, stante la natura di associazioni non riconosciute dei partiti politici, di
rendere più trasparente il procedimentodi selezione delle candidature.
d) Sistema elettorale in senso stretto. I cambiamenti istituzionali del 1992 si sono concentrati sul sistema
elettorale in senso stretto. Nel 1995 è stato modificato ilmeccanismo di elezione perle regioni: L. 43/1995.
Si cercava di legare forma di governo e meccanismo elettorale. Ciò non venne fatto peril sistema nazionale
e le conseguenze si videro con le elezioni del 1994. La modifica di una “norma di regime” come il sistema
elettorale in senso stretto da speculare a tendenzialmente maggiroitaria per entrambe le Camere non ha
esempi comparabili in ordinamenti democratici se non nel passaggio tra la IV e la V Rep. dove il ceto
politico operò un forzoso suicidio con la legge costituzionale del 3/6/1958. La speranza del movimento
referendario di trasformarela dinamica e la qualità di funzionamento del sistema nazionale attraverso
lamodifica in senso maggioritario del meccanismo elettorale in senso stretto si è scontrata con la rozzezza
dello strumento innovativo (il referendum abrogativo) prescelto e con le spinte strabiche del riallineamento
sistemico. I nuovi meccanismi di trasformazione dei voti in seggi hanno sostituito la convenzione
proporzionalistica generalizzata ed evidenziano differenti logiche di strutturazione. In primo luogo quelli
per le amministrazioni locali e le elezioni regionali hanno teso a collegare il sistema elettorale e forma di
governo attraverso l’elezione diretta del capo dell’Esecutivo. Se per sistema elettorale si considera un
meccanismo complesso costituito da tipo di scelta, tipo e dimensione del collegio e formula utilizata, gli
strumenti utilizzati non potevano che essere strabici nei loro effetti. Ne sono scaturite logiche strategiche
ed organizzative dei partiti che non sono omogenee né sul piano nazionale ne su quello locale. Per le
elezioni europee si vota ancora con il meccanismo più proporzionalista ereditato dalpassato,con effetti
significativi nei comportamenti dei soggetti coinvolti nel procedimento.. La peculiarità del sistema
bicamerale italiano e la necessità che in entrambe vi sia una maggioranza capace di fornire la fiducia al
Governo rendeva meccanismi di tipo maggioritario un vero azzardo le elezioni. Su tre consultazioni
effettuate con il meccanismo del 1993 le prime due volte i risultati hanno visto il vincitore più debole e
ricattato in una delle due camere. I risultati del 2001 non hanno cambiato la situazione anche se hanno
dimostrato una relativa acquisizione delle nuove regole istituzionali da parte dei soggetti. Risulta invece
sostanzialmente dimenticate la regolazione dei comparti costituiti dalla legislazione elettorale di
contorno,dei mezzi di comunicazione di massa e del procedimento di selezione infrapartitico delle
candidature, evidenziando come l’ordinamento costituzionale italiano mantenga le caratteristiche di una
democrazia a basso rendimento. Stanno fiorendo le leggi elettorali, le quali hanno ampio margine di
manovra all’interno dei binari “di un sistema elettorale che agevoli la foramzione di stabili maggioranze nel
Consiglio regionale e assicuri la rappresentanza delleminoranze”
e) Rimoborso delle spese elettorali e finanziamento della politica. Eliminato il contributo per la vita ordinaria
dei partiti, da quel momento è rimasto in vita solo il rimborso delle spese elettorali, cosicché le formazioni
partitiche sono riuscite a sopravvivere finanziariamente per tre anni sulla base del ripetersi delle
consultazioni elettorali. Le numerose elezioni nazionali, regionali ed europee, che si successero dal 1993 al
1996 avevano svuotato anche le casse degli stessi nuovi soggetti politici. Si predispose l’anticipazione dei
contributi spettnti ai partiti politici in misura pari alla metà di quelli percepiti per il medesimo organo entro
cinque giorni dalla presentazione delle liste. Il decreto sulla cosiddetta “par conditio” decaduto nel 1996
servì da ponte per le elezioni del 1996. La prospettiva di una legislatura senza finanziamento convinse in
seguito tutti i soggetti alla prospettazione di un “contributo volontario”per l’attività dei partiti. La legge sul
finanziamento volontario sembrava voler chiudere in maniera significativa il periodo di maggiore
destabilizzazione del sistemapolitico italiano del dopoguerra. La previsione per cui i contribuenti potessero
destinare il 4 per mille dell’imposta sul reddito al finanziamento dei movimenti e dei partiti ebbe poco
successo. La ripartizione avveniva dunque effettuata in via principale sulla quota proporzionale
dellaCamera e in via secondaria per i partiti delle minoranze entiche e chi non avesse operato a livello
Camera proporzionale. L’erogazione era eggettuata in un’unica soluzione il 31/1 evidenziando come non si
potesse parlare di contributo quanto di liberalità da parte dello Stato. La legge rispondeva in maniera
insufficiente al problema reale del finanziamento della politica e appariva per molti versi oscura, perché
mancava la parte applicativa che non risolveva i problemi dei controlli sui bilanci. Con la legge n. 157/1999
sono stte introdotte nuove norme in materia di rimborso, abrogando le disposizioni concernenti la
contribuzione volontaria ai partiti e ai movimenti. In sostanza si è scelto un finanziamento pubblico
all’attività ordinaria di concorso effettuata da partiti e movimenti politici in sede elettorale e referendaria,
mascherato da rimborso. La suddivisione in “rate” del rimborso evidenzia l’origine tedesca del modello
adottato, ma anche il suo adattamento al contesto italiano. Le forze politiche si illudono di poter
autoregolare il settore di finanziamento della vita politica senza darsi regole certe capaci di evitare il
ripetersi di quel complesso di episodi disfunzionali che hanno dato luogo al sistema di “Tangentopoli”.
F) Propaganda, regolazione dei mezzi di comunicazione di massa e conflitto di interessi. Per un reale
funzionamento democratico il problema è costituito da un sistema dell’informazione squilibrato. Il
monopolio radiotelevisivo degli anni Settanta aveva avuto aperture sui rami bassi attraverso la
giurisprudenza della Corte costituzionale. Nel periodo successivo il settore era stato caratterizzato dalla
nascita di un duopolio pubblico-privato. Dopo la sentenza cost. 826/1988 la legge 223/1990 (legge Mammi)
era stata disegnata per legittimare le posizioni esistenti. La legge 420/1994 suggeriva come l’anomalia
italiana fosse divenuta plateale. Uno dei due poli del sistema era condotto dal proprietario del maggior
gruppo radiotelevisivo privato con il rischio che la concentrazione mediatica superasse ogni limite
tollerabile. La vicenda della legge 31/7/1997 n.249 (legge Maccanico) e poi della legge Gasparri dimostrano
la difficoltà e la polemicità delriassetto pluralistico di un settore determinante per le garanzie di pluralismo
del sistema.

I diritti di partecipazione politica nell’innovazione istituzionale incrementale.

Il mancato chiudersi del riallineamento partitico vede oggi l’indebolirsi dell’impianto costituzionale
originario del 1948 sulla base di una innovazione istituzionale incrementale sempre più massiccia. Il nuovo
sistema elettorale in senso strettoper le due Camere, approvato in zona “Cesarini” nel dicembre 2005 ha
riaperto i giochi e rinviato sine dia la auspicata conclusione della transizione. Nel primo semestre del 2006
si sono tenute: le elezioni generali con il nuovo meccanismo di trasformazione dei voti in seggi, elezioni
amministrative importanti ed il referendum confermativo della novella della seconda parte della
Costituzione, certificando la persistenza della “transizione infinita”.

L’innovazione costituzionale rifiutata

Alla fine di giugno 2006 il Corpo elettorale ha respinto ilquesito che avrebbe dovuto modificare il testo
costituzionale e la stessa concezione della rappresentanza. Durante la XIII legislatura (1996-2001) l’azione
innovatrice divenne progressivamente più intensa. La Commissione bicamerale, la cui istituzione costituì
una vera e propria rottura costituzionale, venne affiancata da un’opera rilevante di innovazione a
Costituzione invariata (legge Bassanini) e poi con il suo fallimento da una serie di modifiche costituzionali.
Una prima serie di modifiche ha investito temi disparati: l’art. 111 sul giusto processo; gli artt. 48, 56, 57 sul
voto degli italiani all’estero). Poi nel 2001 è stata introdotta la riforma del Titolo V della Costituzione, cui si
collegava la precedente modifica del 1999 relativa alla forma di governo regionale. Con queste due tappe
venero modificati o abrogati in maniera incisiva tutti gli articoli contenuti nel Titolo V. Nella XIV legislatura
è stata investita tutta la parte II della Costituzione, toccando fino a 40 articoli. Si trattava di un intervento
inusitato per la valenza qualitativa e quantitativa. Le 51 leggi di revisione e/o di integrazione della Legge
fondamentale tedesca dal 1951 al 2002 hanno in realtà modificato assai poco l’impianto istituzionale
profilato dai Costituenti; la stessa Totalrevision della Costituzione svizzera appare un consolidamento
aggiornato delle innovazioni operate nel corso di un secolo e mezzo di storia. Il disegno di legge
costituzionale stravolgeva l’originario impianto disegnato dal Costituente sotto i tre profili essenziali della
forma d Stato, della forma di Governo, e del tipo di Stato. Per quanto riguarda la forma di Stato, il progetto
vulnerava esplicitamente il circuito democratico, che lega la seconda parte della Costituzione alle
precedenti. Esso tendeva a respingere la concezione della democrazia di massa, organizzata dai partiti e
basata sulla rappresentanza politica, per sostituirla con un semplificativo rapporto, esplicito e diretto, tra
Corpo elettorale e Primo ministro.

L’innovazione in materia elettorale e la recessione del principio elettivo.

La legge n. 270/2005 ha costituito un vero e proprio colpo di maglio per tutti i discorsi relativi alla fine della
transizione italiana. Ha rivoluzionato le regole dela distribuzione delle carte tra i partiti e nei partiti. Per la
Camera dei deputati è stato introdotto un meccanismo di trasformazione dei voti in seggi basato su formula
non maggioritaria, collegio plurinominale, scheda unica, lista bloccata, premio di maggioranza e clausole di
esclusione a livello nazionale. Per il Senato invece è stato introdotto un meccanismo di trasformazione dei
voti in seggi basato su formula non maggioritaria, collegio plurinominale, scheda unica, lista bloccata,
premio di maggioranza e clausola di esclusone a livello regionale. Nel vecchio sistema elettorale del 1993
era previsto un collegio locale di dimensione 1; un collegio nazionale o regionale plurinominale; un premio
implicito all’aggregazione; un potere partitocratico implicito, ma con possibilità di bilanciamento da parte
degli elettori; la permanenza di un rischio di difformità bicamerale. Con il vecchio sistema nei collegi si
presentavano i candidati collegati a partiti a loro volta collegati a livello nazionale. Il collegamento tra i
partiti era empirico,così come gli accordi per le candidature. Con il nuovo meccanismo in entrambe le
Camere: i collegi sono sempre plurinominali; esiste un premio esplicito all’aggregazione, che però appare
insufficiente per la governabilità ed ha sviluppi differenti per Camera e Senato; persiste il rischio
bicameralismo; viene evidenziato un potere partitocratico esplicito. Il ritorno alle liste di candidati
concorrenti certifica la scelta non maggioritaria della normativa adottata mentre con l’introduzione dell’art.
14-bis prevede la possibilità di congelamento in coalizione di partiti e gruppi politici, che gli stessi
depositano contestualmente al contrassegno ed al programma, nel quale viene dichiarato nome e cognome
della persona indicata come capo della forza politica. Inoltre i partiti tra loro collegati in coalizione
depositano un unico programma elettorale nel quale dichiarano nome e cognome della persona da loro
indicata come capo unico della coalizione, pur restando ferme le prerogative del Presidente della
Repubblica. Questo articolo introduce nel nostro ordinamento la figura del capo della forza politica o della
coalizione; convergono elementi contraddittori di tipo coalizionale, plebiscitario ed organizzativo
oligarchico, che si collegano alla recente storia della Repubblica. È da sottolineare la ripresa del privilegio
partitico per quanto riguarda l’esclusione della sottoscrizione delle liste per i partiti o gruppi politici
“costituiti in gruppo parlamentare in entrambe le Camere all’inizio della legislatura in corso al momento
della convocazione dei comizi”. In sostanza esiste un premio implicito alla differenziazione nonostante i
partiti debbano coalizzarsi per il premio e siano previste soglie di rappresentanza e di esclusione. Tutto ciò
è soltanto formal, poiché essi mantengono il controllo dei candidati e sono costretti a massimizzare le
distanze per raccogliere i voti dell’elettorato. Si evidenzia un ritorno di potere dei partiti e sopratutto dei
vertici nazionali, con la mancanza di qualsiasi tipo di garanzia di democrazia infrapartitica. Il meccanismo
elettorale vigente riduce oltre ogni limite la scelta dei candidati da parte degli elettori, inserendo il
procedimento di preposizione dei rappresentanti nella categoria della nomina piuttosto che in quella della
elezione. Persistono errori dovuti alla natura dell’organizzazione bicamerale perfetta, oltre che altri dovuti
alla mancnza di un’adeguata legislazione elettoraledi contorno. La fine del ciclo è rappresentata dal trionfo
delle segreterie nazionali di partito che da un lato predeterminano come mai hanno potuto fare leliste dei
candidati e degli eletti, dall’altro lato si lasciano mano libera per la possibilità di convergere verso il centro e
rimettere in discussione le aggregazioni stipulate in sede di presentazione delle coalizioni elettorali. È stato
nuovamente riformato l’art. 4 del D.P.R n. 361/1957 e il voto è ridivenuto “dovere civico” ma anche un
“diritto di tutti i cittadini”. Questa soluzione evidenzia una incertezza anacronistica su principi non rilevabile
in altri ordinamenti.

Altre significative stranezze.

La legge n. 22/2006 riporta una singolare previsione per gli elettori in dipendenza vitaleda apparecchiature
elettromedicali. L’art. 3 della Legge disponeva che per le elezioni de 2006 fosse ammessa, perla prima volta
nella storia, presso i seggi la presenza di osservatori internazionali dell’OSCE (che si occupa di monitorare le
elezioni negli ordinamenti di 55 Paesi per mantenere standard adeguati), accreditati preventivamente dal
MAE. La disposizione adottata certifica la tensione esistente tra i partiti sugli attuali standard di
democraticità del procedimento elettorale in Italia e la volontà dell’Esecutivo di centro-destra di
evidenziarla in maniera anche polemica. Il PdC Silvio Berluscon, in seguito all’insuccesso delle
amministrative, aveva dichiarato che quelli della sinistra avevano un esercito di professionisti si aggiungoo
voti sul proprio conto a scapito degli altri. La disposizione non ebbe effetti pratici perché gli osservatori non
potevano in alcun modo interferire nello svolgimento delle operazioni dell’Ufficio elettoral. Inoltre il
Decreto del 3 gennaio 2006 n.1 prevedeva che la ”rivelazione informatizzata dello scrutinio delle elezioni
politiche” in un numero di seggi non superiore al 25% del totale nazionale da parte di operatori, dotati di
opportuni strumenti informatici. Questa disposizione riprende la proposta damolti anni evocata
diinformatizzare tutta laprocedura con fini polemici, concentrandosi sullo scrutinio e sul suo controllo. Ciò
che preoccupa in tutto questo sono due profili strettamente giuridici ed uno economico. In primo luogo
anche se lo scrutinio informatico non aveva un valore legale in caso di discordanza con quello manuale,
l’operatore informatico era nominato dal Ministro per l’innovazione e le tecnologie e non dalla
Commissione elettorale comunale. In secondo luogo, anche per questo intervento, è stato utilizzato lo
strumento del Decreto legge in una materia (quella elettorale) coperta da riservadi legge d’Assemblea.
Infine la spesa per la sperimentazione in materia evidenzia il costo dell’esperimento ma sopratutto le
dimensioni della spesa per una completa informatizzazione del settore.

Un commento.

Le elezioni generali politiche del 2006 sono state controverse non soltanto per i dati concreti, che
vedevano il pericolo di una ingovernabilità del Senato. Il risultato è stato contestato in vario modo dagli
esponenti di centro-destra. Berlusconi ha iniziato sostenendo che le schede contestate alla Camera dei
deputati erano sufficienti a ribaltare l’esito della partita. Mirko Tremaglia, ministro per gli italiani all’estero,
ha richiesto laripetizione del voto per questa categoria di cittadini, in seguito alle numerose irregolarità del
progetto. Roberto calderoli, ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione, ha dichiarato
inammissibile il collegamento di una lista regionale autonomista con la coalizione del centro-sinistra. Il caso
proprosto da Berlusconi si è fondato su un errore del Ministero dell’Interno che aveva sommato schede
contestate con le schede nulle o bianche dando l’impressione che il numero di voti da attribuire potesse
ancora mettere in forse il risultato della Camera dei deputati, mantenendo alta la tensione e non
concedendo all’avversario l’ammissione dela sconfitta. Tremaglia ha denunciato gravi irregolartà nelle
operazioni di voto degli italiani all’estero e ha chiesto l’iterazione del suffragio al di fuori del territorio
nazionale in quanto il dieci per cento non avrebe ricevuto il plico elettorale e molte schede sarebbero
arrivate in ritardo e quindi incenerite. Tali denuncie pur essendo realistiche non affrontano il vero problema
dell’incostituzionalità del voto per corrispndenza che lede palesemente la persobalità, la libertà e la
segretezza del voto. I vari ricorsi furono presentati per non acclararela giusta procedura ma per allungare i
tempi di poclamazione dei risultati. Maledispute elettorali non sono una prerogativa esclusiva della Casa
delle Libertà. All’interno del centro-sinistra alcune liste hanno contestato l’eventuale interpretazione della
legge che le scluderebbe dalla ripartizione dei seggi. La questione relativa alla procedura di allocazione dei
seggi del Senato della Repubblica è di tipo strettamente tecnico ma possiede una grande rilevanza politica.
A differenza dei casi sollevati dalla Casa delle Libertà la redistribuzione dei seggi non avverrebbe tra gli
schieramenti, ma all’interno del centro-sinistra, riqualificando i delicatissimi rapporti di forza all’interno
dello stesso. Com’è noto, ai sensi dell’art. 1 del D.lgs. n. 533/1993, modificato dalla L. 21/2005 il Senato è
eletto su base regionale e l’assegnazione dei seggi tra le liste concorrenti è effettuata in ragione
proporzionale, con l’eventuale attribuzione del premio di coalizione regionale. La normativa attribuisce
all’Ufficio elettorale regionale una serie di compiti: determinare la cifra elettorale in ogni lista; individuare
le coalizioni di liste che abbiano conseguito sul piano regionale almeno il 20% dei voti validi e che
contengano almeno una lista collegata che abbia ottenuto il 3% dei voti validi espressi; individua le singole
liste non collegate che abbiano conseguito sul piano regionale almeno l’8% dei voti validi espressi; procede
a una prima attribuzione provvisoria dei seggi tra le coalizioni di lista e le liste precedentemente individuate
all’art. 16, comma 1, lettera b); verifica se la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior
numero di voti validi espressi abbia conseguito almeno il 55% dei seggi assegnati con arrotondamento
all’unità superiore; nel caso vi sia una coalizione o una lista che abbia raggiunto il 55% dei seggi, assegna i
seggi tra le liste che abbiano conseguito sul piano circoscrizionale almeno il 3% dei voti validi espressi; nel
caso in cui non vi sia alcuna coalizione o lista che abbia raggiunto il 55% dei seggi, assegna alla coalizione di
liste o alla lista con il maggior numero di voti il numero di seggi necessario per raggiungere la quota del 55%
dei seggi; assegna alle altre coalizioni di liste i seggi residui; ripartisce i seggi spettanti per ciascuna
coalizione di liste dividendo il totale delle cifre elettorali circoscrizionali delle lsite ammesse al riparto per il
numero dei seggi ad essa spettanti. Il quoziente così individuato costituisce il denominatore della ulteriore
divisione operata sulla base delle cifre ottenute dai singoli partiti coalizzati. Esiste una difformità nella
ripartizione dei seggi nel caso la coalizione di liste o la lista vincente abbia ottenuto o meno il 55% dei seggi.
Nel primo caso la ripartizione avviene tra le liste che abbiano ottenuto il 3% dei voti validi espressi; nel
secondo questa previsione viene meno, eliminando ogni soglia di sbarramento. Le ragioni che hanno
portato alla citata difformità non rilevano in sede di applicazione della norma che deve essere messain
pratica nella sua versione derivante dalla interpretaizone letterale. L’Ufficio elettorale regionale non
possiede alcuna discrezionalità interpretativa in una materia come quella del meccanismo di
trasformazione dei voti in seggi, che coinvolge diritti fondamentali come quelli di partecipazione politica.
Un fatto appare evidente: mentre le contestazioni sulla allocazione dei seggi del Senato evidenziano
incertezze sull’applicazione della legge vigente, le altre paiono senza reale fondamento oppure così
complessive da essere inaccettabili. Tuttavia evidenziano che il ceto politico italiano è caratterizzato da
tendenze centrifughe, che contraddicono le premesse poste alla base dell’utilizzazione d strumenti
maggioritari (dal collegio uninominale maggioritario allo stesso premio di maggioranza) adottati in questi
anni; dall’altro lato evidenziano che il piano procedimentale risulta sotto forti tensioni rischiando di
avvitarsi con le tensioni politiche in una tendenza al ribasso degli stessi standard di democraticitàdella
contesa elettorale. In questo senso la richiesta operata da Berlusconi di osservatori ONU si inquadra in una
consapevole strategia di innalzzamento incrementale della tensione che vuole raggiungere lo scopo politico
della delegittimazione dell’avversario. Una simile situazione risulta essere insostenibile per la stabilità del
sistema politico-costituzionale. Il nostro ordinamento deve affrontare nella XV legislatura compiti impervi
nell’ambito della politica economica, della politica sociale e della politica estera con una maggioranza
“quasi inesistente” al Senato e in presenza di un persistente bicameralismo perfetto.
Conclusioni. La rappresentanza in campo politico e i problemi della integrazione sovranazionale e della
globalizzazione.

Nel corso di questo lavoro con rappresentanza in campo politico si intende la sostituzione sul piano
collegato all’allocazione autoritativa dei valori, mentre per rappresentanza politica si intende il rapporto
che si stabilisce tra attore ed agente sul piano fiduciario all’interno del campo politico. In questa
prospettiva le Assemblee parlamentari sono state per molto tempo istituzioni di rappresentanza non
politica e sono divenute tali solo quando hanno iniziato a prendere parte di dirtto e di fatto all’allocazione
dei valori. Oggi rischiano di ritornare allo stadio del’influenza e della mera rappresentanza degli interessi
nei confronti delle istituzioni che esercitano in modo effettivo il potere politico. Con Hobbes, si è
evidenziato che il Commonwealth può essere teoricamente rappresentato sia da una persona che da un
collegio mala rappresentanza diviene democratica solo se – accanto ad un certo tipo di teoria della
legittimità volta all’inclusione massimadelle persone umane nel demos – si pone anche la garanzia del
limite al potere e dell’equilibrio delle funzioni che lo concretizzano. Nelle formedi Stato di democrazia
pluralista sia l’Esecutivo che il Legislativo (i cosiddetti poteri attivi) possono rappresentare il sovrano (ossia
il popolo, rappresentato a sua volta dal demos). Tuttavia la concreta formazione della rappresentanza nelle
società di massa trasforma il senso dell’atto di preposizione del collegio rappresentativo politico e de singoli
rappresentanti e lo fa divenire una scelta complessa da parte del demos, in cui i singoli aventi diritto al voto
non soltanto scelgono un rappresentante ma anche una formazione di partito, un programma ed un leader.
La politica di massa evidenzia la necessità che esistano formazion di partito forti, con strutture di
partecipazione e garanzie formali il più incisive possbili per evitare i pericoli dello scivolamento verso
l’oligarchia e il plebiscitarismo. Numero e qualità delle formazioni di partito, collegate alla concreta
situazione della società civile e politica, condizionano le capacità delle strutture di autorità dei soggetti
politicamente rilevanti che agiscono alloro interno di inverare i principi formalmente dichiarati. Il
progressivo allargarsi del demos ha mutato progressivamente le tecniche di formazione della
rappresentanza. La richiesta di adeguamento si è nasata sulla contrapposizione tra teoria della
rappresentanza individualista (Mill) e quella funzionale (Bagehot). Dal secondo dopoguerra in poi il dibatito
è divenuto meno ideologico, da un lato con l’utilizzazione sistematica di strumenti volti alla maggiore
selettività anche in ambito non maggioritario e capaci di integrarsi con la forma di governo, dall’altro con la
sempre maggiore attenzione alla cosidetta “legislazione elettorale di contorno”. Negli ultimi anni si è posto
il problema dla instabilità politica e del deficit rappresentativo dei partiti e delle istituzioni; dall’altro si è
evidenziato uno svuotamento della rappresentanza sia in relazione alla trasformazione dei mezzi di
partecipazione, sia per la delocalizzazione delle decisioni in ambito differenziato. Altri tipi di
rappresentanza, come quella istituzionale, considerata meno influenzabile e più connesas con i contro-
poteri necessari ad opporsi alle forme di demagogia massmediatica, sono state esaltate. Esistono sei
tendenze da tenere in primo piano: In primo luogo viene confermata la perdita anche formale di centralità
delle istituzioni rappresentative collegiali con la conseguente affermazione della personalizzazione della
contesa nella società di massa perla conquista di posizioni monocratiche. In secondo luogo si evidenzia una
crisi di rappresentatività del personale politico parlamentare a causa della complessità delle società civili e
politiche, della trasformazione delle tradizionali fratture e della apparizione di nuove domande. In terzo
luogo, se i parlamenti sono stati superati, sulla base del processo di democratizzazione, dai partiti, anche
questi hanno da tempo perso capacità di articolare e ridurre la domanda politica in favore di individui e
gruppo. Si verifica così una riqualificazione delle funzioni della rappresentanza parlamentare. Negli
ordinamenti caratterizzati dalla applicazione della teoria funzionale della rappresentanza spesso vi è
addirittura la certificazione che il personale politico parlamentare della maggioranza si è trasformato in
lobbista nei confronti del proprio esecutivo. In quarta istanza, gli esecutivi assumono un ruolo privilegiato di
rappresentanza delle domande provenienti dalla società civile e di collazione delle rappresentanze. Sono gli
esecutivi che rappresentano direttamente il corpo elettorale e divengono il punto di riferimento degli
interessi che devono essere rappresentatim esercitando la funzione principale nell’allocazione autoritativa
delle risorse sul piano nazionale. In quinto luogo, altri soggetti non legittimati dal consenso elettorale
esprimono una funzione di rappresentanza e di contrappeso. In sesto luogo lo svuotamento di competenze
delle istituzioni statuali centrali, causato da processi di devoluzione verso l’alto e verso il basso,
moltiplicano i fenomeni prima citati, rafforzando il ruolo degli esecutivi, che hanno la possibilità di
partecipare a decisioni da cui sono sostanzialmente esclusi gli organi legislativi. I pericoli per gli ordinamenti
democratici si sostanziano in quattro punti: a) nella diminuzione dell’incidenza del piano nazionale senza
che vi sia una individuazione sicura di una alternativa dove i singoli cittadini come demos possano
esprimere in maniera costante ed attiva la propria volontà elettiva e deliberativa; b) nel crescente ruolo
crematstico della politica, per cui l’attività nel settore dell’allocazione autoritativa delle risorse corrisponde
semprepiùa rapporti di potere di fatto, con la conseguente delegittimazione dei fondamenti ideali del
sistema; c) nella mancanza di partecipazione partitica e nella riduzione delle formazioni partitiche a mere
macchine di potere elettorali; d) nell’influenza dei mezzi di comunicazione di massa di tipo
individualistico,con la conseguenza che il processo di decisione del demos viene fortemente influenzato
dagli stessi e distorto da un’eventuale concentrazione in mano di operatori singoli o collettivi. Di fronte a
una simile situazione e all’illusione che l’applicazione della teoria funzionale dellademocrazia possa essere
adottata in tutti i contesti e senza gli opportuni contrappesi, sono state presentate come soluzioni tre
ipotesi: la democrazia deliberativa, elettronica o del villaggio. Tutte queste presentano parzialità e
insufficienze. La deliberativa costituisce al massimo una forma i scrutinio approfondito delle decisioni da
prendere mentre quella elettronica appare in realtà il tentativo di introdurre un regime oligarchico con il
miraggio dellademocrazia dal villaggio ed un rifugio nel campus universitario. Negli ordinamenti
democratici il tema delle votazioni e della loro correttezza è di importanza fondamentale per mantenere
standard elevati in questo campo e per evitare i pericoli del plebiscitarismo e del populismo. A questo si
aggiungono i temi della democraza multilivello e quello della democrazia infrapartitica. Il primo argomento
costituisce il corno principale della crisi della rappresentanza in campo politico. In effetti, lo spostamento
del centro di gravità della politicità dal piano nazionale a quello sovranazionale dell’integrazione fino a
quello locale comporta la riqualificazione degli strumenti della democrazia. La democrazia parlamentare
degli ordinamenti nazionali, sfidata dalle spinte plebiscitarie e populiste, vede ridotto il ruolo dei parlamenti
verso il basso dalla devolzione subnazionale e verso l’alto da quella dell’integrazione. La soluzone
prospettata dalla democrazia multilivello ricorda la costruzione althusiana e costituisce il tentativo di
emarginare Hobbesma evidenzia anche la grande difficoltà di gestire il politco attraverso le molteplici
rappresentanze dei collegi ed i pericoli della personalizzazione. Sono infatti gli esecutivi ad acquisire empre
maggiore rilievo e il luogo privilegiato della rappresentanza si trasferisce dai collegi agli organi monocratici.