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Doctorado en Estudios de Población El Colegio de México

Enfoques temáticos en los estudios de población Sergio I. Velarde


Fecha de elaboración: 29 de noviembre de 2018

LA VIVIENDA DIGNA EN MÉXICO: REALIDADES Y UTOPÍAS

Introducción

El presente trabajo tiene como propósito explorar la relevancia del estudio de las desigualdades sociales
en el espacio del bienestar de la vivienda. La principal motivación es atraer la discusión sobre distintas
problemáticas planteadas en el proyecto de la “Estrategia Nacional para la Puesta en Marcha de la Agenda
2030” de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en México, a la arena del debate sobre las
dimensiones que resultan relevantes en materia del derecho al disfrute de una “vivienda digna y
decorosa”, según lo estipulado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y refrendado
a través de distintos acuerdos internacionales.

El argumento central de la discusión es que para transitar de la formulación de metas para el desarrollo
sostenible hacia la realización de acciones específicas y concretas orientadas a incidir positivamente en
los niveles de bienestar general de la población, se requiere: primero, analizar los resultados de las
políticas públicas en materia de vivienda en las últimas tres décadas, para identificar los avances y
desbalances en la resolución de viejas problemáticas y establecer un punto de partida crítico ante las
propuestas de la Agenda 2030; segundo, incorporar la evidencia sobre el cambio en la dinámica
demográfica de los hogares y las posibilidades que tienen estos de acceder a estándares de vivienda que
permiten su desarrollo pleno a lo largo del curso de vida; tercero, incorporar el proceso deliberativo
ciudadano y de justicia distributiva, como elementos constitutivos de nuevos mercados inmobiliarios y
de acciones dirigidas a transformar las relaciones entre los agentes de la producción de vivienda.

De tal manera, en la primera sección se discute el concepto de vivienda como tema de interés en el
contexto histórico de planes, políticas, programas y objetivos de desarrollo globales. En la segunda
sección, se discuten algunos de los hallazgos en materia de política de vivienda en México y el estado de
avance de estas acciones de cara a un conjunto de retos demográficos. En la tercera sección, a manera de
conclusión, se discuten las posibles implicaciones que los hallazgos sobre el cambio demográfico tienen
para la realización de las metas de desarrollo sustentable en materia de vivienda, principalmente en
términos de su idoneidad, su factibilidad y su relación con el ejercicio de la ciudadanía.

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El derecho a la vivienda en México: el recuento histórico

En la presente discusión, la revisión del concepto de “vivienda” se limita al recuento de su trayectoria


histórica a partir de la conformación del Estado mexicano post-revolucionario. Es únicamente en el
contexto del tránsito hacia una economía industrial capitalista y una sociedad de masas que el tema de la
vivienda cobra relevancia en tanto que concepto de bienestar social. No obstante, con el mero propósito
de demarcar los intereses conceptuales por el estudio de la problemática, así como la selección del
contenido para su abordaje, valdría la pena mencionar brevemente algunas perspectivas o nociones sobre
el significado de la vivienda.

La vivienda en tanto que concepto de interacción humana, constituye una de las instancias más
importantes para la reproducción social. En la historia de la humanidad, ha sido un espacio destinado al
resguardo, a la realización de las necesidades fisiológicas de sus integrantes (e.g. dormir, comer, asearse
o reproducirse biológicamente), de socialización y constitución de relaciones sociales. Por ende, al hablar
del tema de la vivienda implica trasladarnos a una dimensión de análisis sobre las necesidades
habitacionales, mismas que por definición son subjetivas, determinadas históricamente por usos y
costumbres, las cuales varían de una sociedad a otra, entre clases o estratos sociales, e incluso al interior
de una determinada configuración residencial (Conelly, 2006).

En el marco del desarrollo de las sociedades capitalistas, la vivienda se convierte en un bien de consumo
y en mercancía que puede intercambiarse en una economía de mercado, mediante títulos de propiedad
que establecen los derechos para el uso, el goce y el abuso del espacio habitacional (Meillassoux, 1977,
p. 59); además, juega un rol importante en la conformación de sistemas patrimoniales basados en
herencias (Sen, 1981), que al mismo tiempo posibilita las transferencias intergeneracionales y perpetúa
las desigualdades socioeconómicas (Lamanna, 2002). Al estudiar los elementos que constituyen el
espacio de las clases sociales dentro de un sistema de estratificación sociolaboral, la vivienda representa
al mismo tiempo estilos de vida o formas de pensamiento concretos y una situación manifiesta de
bienestar o latente de movilidad dentro del sistema de clases sociales (Erikson & Goldthorpe, 2002).

En el caso de México, el tránsito del concepto de vivienda como “casa barata e higiénica” destinado a la
satisfacción de las necesidades de la clase trabajadora, a otro de “digna y decorosa” mucho más diverso
y multidimensional, tomó cerca de un siglo de transformaciones sociales, económicas, políticas y
demográficas desde su primer pronunciamiento en la Carta Magna. El trayecto histórico de este concepto

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también refleja el cambio histórico de los sujetos del bienestar y la racionalidad política que a todo
momento es determinante del tipo de intervenciones en materia de vivienda. Las dificultades para su
“operacionalización”, esto es, de cómo convertir la idealidad del concepto en acciones orientadas a
materializarla, es importante para conocer el cambio en las problemáticas y el saldo en la atención a estas.
Por ello, es necesario en esta parte hacer una recapitulación sobre las realidades y las utopías que han
acompañado a esta discusión con una relevancia demográfica hoy por hoy vigente.

El derecho a la vivienda y las utopías del siglo XX

Con el restablecimiento de acuerdos de paz que pusieron fin a la Segunda Guerra Mundial y dieron origen
a la Organización de las Naciones Unidas (ONU), por primera vez en la historia el concepto de “vivienda”
adquiere una relevancia (al menos de manera discursiva) en el marco global de la Declaración Universal
de Derechos Humanos, relacionado con objetivos específicos de bienestar para las poblaciones de los
estados miembros. En este documento de carácter histórico publicado en el año de 1948, que puede ser
considerado una adaptación moderna de los principios liberales de la declaratoria de los “Derechos del
Hombre y del Ciudadano” y una nueva utopía social para las democracias capitalistas del mundo
occidental, se establece la necesidad del reconocimiento del derecho de las personas “a un nivel de vida
adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios” (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 1948).

En el contexto nacional, el reconocimiento de garantías o derechos para el goce de la vivienda fueron


consagradas en la Constitución de 1917, primordialmente orientadas a satisfacer las necesidades de la
clase trabajadora emergente y contribuir a la legitimación política de las instituciones del capitalismo
mexicano en la primera mitad del siglo XX (Aldrete-Haas, 1991). En esta primera fase de consolidación
del Estado Mexicano, fue importante y estratégico convertir a la población en un vehículo para el
desarrollo económico y la consolidación de los mercados internos nacionales (Singer, 1971). Las
ciudades crecieron en auge como centros de la producción industrial, pero también como referentes de
bienestar gracias a la masificación de los avances médicos y de amplios sistemas de sanitización. El
crecimiento poblacional de estos nuevos centros urbanos fue auspiciado bajo un ímpetu desarrollista del
“gobernar es poblar” y se vio potenciado por la migración rural-urbana masiva, la cual fue fundamental
en el proceso de modernización social y consolidación de las principales urbes (Sánchez-Albornoz, 1994).

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Para que las élites nacionales consiguieran lograr con éxito sus planes económicos nacionales bajo un
contexto de relativa estabilidad social, fue necesario el diseño de instituciones capaces de proporcionar
bienestar a las masas laborales: desde la creación de los sistemas de salud pública y educativos, pasando
por los sistemas de jubilación y pensiones, hasta la construcción de transporte público y desarrollos
masivos de viviendas. Las necesidades de intervención en materia de vivienda durante esta fase, que
comprenden un periodo que va desde 1917 hasta 1970 durante el cual fueron implementados diversos
tipos de programas (Catalán Valdés, 1993), tuvieron el rasgo distintivo de orientarse a aquellos grupos o
sectores de la sociedad protagonistas del desarrollo económico y también clave para la propia
supervivencia política y económica de dichas élites: funcionarios públicos, militares, trabajadores
sindicalizados y organizaciones populares (Aldrete-Haas, 1991).

La utopía de la “vivienda accesible” durante la fase desarrollista de México fue una realidad para los
sujetos beneficiarios y también la consigna del bienestar social promovido por el aparato estatal, pero
perdería su ímpetu a partir de la década de 1970. El acelerado poblamiento urbano, ocasionado por las
expectativas de bienestar construidas sobre la base del éxito económico de las ciudades en las décadas
anteriores, dejó evidenciada la incapacidad del modelo político-económico para responder
adecuadamente, de manera anticipada y en la misma proporción, a las demandas de realización social de
las masas. Los administradores de gobierno, así como distintas organizaciones vinculadas a la obtención
de beneficios mediante prebendas políticas, comenzaron a perder protagonismo en la provisión de
vivienda ante la emergencia de agentes privados que se beneficiaron del acelerado crecimiento
poblacional de las ciudades, en la mayor parte de las ocasiones en completo antagonismo con los intereses
de la planeación central del desarrollo urbano (Aldrete-Haas, 1991).

La década de los setenta en México puede caracterizarse como un periodo de estira y afloje entre gobierno
y agentes privados, en una disputa por el establecimiento de compromisos en materia de vivienda acorde
con las disposiciones emanadas del mandato constitucional (Aldrete-Haas, 1991). Este ir y venir entre
los intereses del sector privado y el compromiso social del Estado mexicano para con la clase trabajadora,
llevó a las reformas del artículo 123 Constitucional para deslindar al sector patronal de la responsabilidad
en la provisión de vivienda (C. Primer Jefe Carranza, 1917; H. Congreso de la Unión, 2016); seguido,
dio lugar a la promulgación de la Ley del Infonavit (1972) y la creación del organismo paraestatal del
mismo nombre (Aldrete-Haas, 1991). La promulgación de Ley de Asentamientos Humanos (1976), que
fue un referente internacional en materia de planeación urbana y la base para la elaboración del Programa
Nacional de Vivienda 1977-1982 (Catalán Valdés, 1993), se introdujo ante la preocupación por
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reglamentar la relación entre los distintos agentes del mercado inmobiliario, pues era sintomática la
incapacidad para contener el crecimiento urbano y las actividades de especuladores de terrenos que
contribuyeron a la formación de nuevos asentamientos humanos en zonas desprovistas de servicios e
infraestructura básica. No obstante, esta nueva legislación no fue bien recibida por el sector privado, pues
vio en el decreto de derechos de expropiación y uso del suelo urbano en nombre del interés público, una
amenaza a sus intereses (Aldrete-Haas, 1991). Con todo, el gobierno mexicano logró diversificar sus
intervenciones y beneficiar alrededor de 5.2 millones de mexicanos de más bajos recursos (Catalán
Valdés, 1993).

La década de los ochenta en México fue el periodo más agudo de la crisis económica del petróleo, una
fase de transición hacia un nuevo modelo económico y del incremento de las desigualdades económicas
(Cortés, 2013). En el año de 1981, el gobierno mexicano signó su adhesión al Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Organización de Naciones Unidas, 1966), en el cual se
refrenda el compromiso de adoptar el marco de los DDHH formulado en la declaratoria de Naciones
Unidas décadas atrás. En este mismo año, se crea el Fondo Fideicomiso para Habitaciones Populares
(FONHAPO), como una instancia orientada a apoyar acciones de vivienda de los sectores de la población
de bajos recursos y que se habían encontrado excluidos del modelo de bienestar durante casi medio siglo
(Catalán Valdés, 1993). Inspirada en la proclama de la declaración de DDHH sobre el derecho a
“vivienda adecuada” como un aspecto central al bienestar general de la población, en el año de 1983 se
llevó a cabo la reforma al artículo 4° Constitucional que a partir de entonces establece que “[t]oda familia
tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa.” (H. Congreso de la Unión, 2016).

La crisis económica de los precios del petróleo impidió en múltiples aspectos el desarrollo de la política
de vivienda conforme a los ideales propuestos. Por un lado, se contrajo el dinamismo del sector de la
construcción, reduciendo su capacidad constructora y se incrementó la especulación inmobiliaria. Por el
otro, los fondos de inversión destinados a la construcción de vivienda de los trabajadores se
descapitalizaron, mientras que los instrumentos crediticios y financieros difícilmente podían llegar a
población de los estratos socioeconómicos más bajos (Catalán Valdés, 1993). Las afectaciones a la
economía de los hogares se suscitaron principalmente como resultado de recortes de personal y
reducciones salariales (Cortés, 2007), lo que llevó al gobierno mexicano a concentrarse en políticas de
recuperación del poder adquisitivo salarial.

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La catástrofe del terremoto de 1985 en la Ciudad de México orilló al gobierno a atender la recuperación
de la vivienda para la población damnificada, situación que mermó las posibilidades de responder la
demanda de sectores populares o de bajos ingresos (Aldrete-Haas, 1991). En materia de vivienda, la
formulación de distintas instituciones e instrumentos de política durante esta fase sirvieron poco al
propósito de establecer controles al mercado de bienes raíces y especuladores, así como evitar el uso
corporativo y clientelar de las instancias públicas recién creadas (Aldrete-Haas, 1991). Así entonces, el
balance en esta fase entre la intervención gubernamental y el déficit en la solución de la demanda de
vivienda digna para amplios sectores de la sociedad resultó en una serie de intentos por recuperar la
legitimidad política en medio del agotamiento del modelo de desarrollo económico quedando pendiente
la agenda de lograr la utopía de la “vivienda digna” para la sociedad.

El derecho a la vivienda digna en la era neoliberal

Con el fin de entender la importancia que tiene el cambio de modelo económico de la década de los
ochentas en tanto que referente histórico del cambio en la visión o racionalidad política sobre la cual se
conciben los problemas sociales, vale la pena hacer una breve reflexión sobre el tránsito del Estado
mexicano hacia una fase o régimen neoliberal. De acuerdo con Brown (2015), identificamos que un
gobierno o sistema político puede ser catalogado de “neoliberal” al cumplirse lo siguiente: 1) cuando su
enfoque o racionalidad pasa del esquema de “ejecución del mandato”, a un modelo gerencial que hace
mayor énfasis en los procesos de gobierno y sus herramientas técnicas; 2) el modelo de democracia pasa
de un enfoque de conflicto de intereses y de justica, a un problema de construcción de consensos, de
confección de políticas, implementación y sobre todo de “solución de problemas”; 3) el modelo de
gobernanza hace énfasis en la “devolución” como un mecanismo de transferencia de problemas de gran
escala a la esfera de unidades más pequeñas (e.g. localidades, empresas, organizaciones, individuos),
asimismo en la “responsabilización” que atribuye a la volición de cualquiera de estas unidades pequeñas
las capacidades para “adaptarse”, prescindiendo así de mandatos emanados de una entidad central como
elementos de cambio institucional; 4) la estandarización de soluciones e introducción de cambios
normativos en la forma de gobernar mediante esquemas de “benchmarking” o “buenas prácticas”, las
cuales facilitan la mercantilización de la esfera política al asumirse que dichos esquemas se encuentran
desprovistos de componentes políticos o ideológicos, de intereses particulares, o ser implementados en
la misma forma que se aplican a ciertas prácticas de negocios.

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Basado en lo anterior, es posible decir que, en la década de los noventas, el abordaje de las problemáticas
de bienestar para la vivienda dio un viro hacia un enfoque de gobernanza neoliberal, caracterizado
predominantemente por una privatización de los costes administrativos y una reducción en la
participación del Estado en torno al mandato de proveer “vivienda digna y decorosa”. Este cambio en el
enfoque de gobernanza no se explica únicamente por causas endógenas como la liberalización de la banca
y su impacto como instrumento de política social (García Peralta, 2010), sino también por causas
exógenas como la presión por implementar medidas conducentes a la liberalización de los mercados
financieros y el interés en el sector inmobiliario, en apego a los lineamientos establecidos por el Banco
Mundial (Boils, 2004). Las intervenciones en materia de vivienda, por ejemplo, redujeron
considerablemente su participación en acciones de construcción y se concentraron más en el manejo de
instrumentos para el financiamiento de acciones de vivienda. Para todo ello, fue necesario llevar a cabo
reformas en distintos ordenamientos y crear una nueva arquitectura institucional, con el objetivo de
incrementar la participación de los agentes privados tanto en la construcción como en el financiamiento
de vivienda, así como mejorar la “tramitología” con el propósito de reducir la intermediación
gubernamental en las transacciones entre productores y consumidores de vivienda (Catalán Valdés, 1993).

De tal forma, la década de los noventas en México constituye un punto de inflexión en el abordaje de la
política de Estado en materia de vivienda. La apertura comercial y la liberalización financiera implicaron
la llegada de nuevos agentes al campo de la producción de vivienda, tanto nacionales como
internacionales. La retirada del Estado como agente promotor del bienestar social en la vivienda implicó
al mismo tiempo la liberación de compromisos sobre la supervisión de los estándares de construcción,
del control de reservas territoriales, promoviendo activamente los intereses del sector financiero y de la
construcción, además de incentivar la participación del capital extranjero en el desarrollo de vivienda
social (García Peralta, 2010). Pese a que se argumenta que este cambio en el rol del papel del Estado
trajo consigo los beneficios de desarticular los mecanismos de cooptación política a través de los cuales
se beneficiaron a determinados grupos relacionados con el aparato estatal (Catalán Valdés, 1993), las
medidas privatizadoras, de disciplina fiscal, de reordenamiento del gasto público u otras reformas
impositivas, terminaron por minar la participación del Estado en la producción de vivienda y por
fragmentar la visión de la política de vivienda reduciéndola a “criterios de focalización”, afectando de
esta forma múltiples componentes de justicia social y ciudadanía (Hábitat, 2018).

En lo que respecta a la atención de la demanda de vivienda y la calidad en su construcción, el desarrollo


inmobiliario simplemente se ha concentrado en las grandes ciudades y con bajos estándares en la calidad
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de los materiales, reforzando las tendencias que el sistema financiero mundial llevan a ver a la vivienda
como una mercancía (Hábitat, 2018). Este modelo económico ha generado una situación de rezago en el
desarrollo urbano de las localidades de menor tamaño en comparación al de las grandes ciudades
(Esquivel y Villavicencio, 2006); también ha contribuido el incremento en la brecha en el acceso a
espacios habitacionales dignos o adecuados para los estratos de la población de bajos ingresos quienes
no cuentan con recursos suficientes para acceder a los mecanismos de crédito para vivienda (Flores,
2009); además, ha dado emergencia a un nuevo patrón de segregación espacial social, con pequeños
desarrollos inmobiliarios concéntricos en torno a la instalación de edificios de oficinas y centros
comerciales destinados a grupos de ingresos medios-altos, así como un desplazamiento de amplios
sectores de bajos ingresos a las periferias u orillas de las ciudades, característico de los países de América
Latina (Sabatini, 2006).

La década de los noventa ha sido también un momento clave para la reconfiguración del orden mundial
después del fin de la Guerra Fría y la caída del Muro de Berlín. En materia de población y desarrollo, la
Conferencia Internacional de 1994 organizada por los países miembros de la ONU y llevada a cabo en
la ciudad de El Cairo, Egipto, constituye el referente más importante en torno a un paradigma de cambio
social global de “sostenibilidad”, que considera la interdependencia del crecimiento económico, el
cambio poblacional, la preservación del medio ambiente y el reconocimiento de derechos humanos
(Naciones Unidas, 1994). Este proyecto retoma distintas preocupaciones en torno al acelerado
crecimiento poblacional y su relación con la creciente pobreza en los países de menor desarrollo
económico, pero confronta por primera vez la necesidad de transformaciones sociales y económicas a
gran escala con la complejidad inducir el cambio poblacional en un contexto de multilateralidad
(Lassonde, 1997). En este marco, el problema de la “vivienda” aparece sistemáticamente como un
componente central para la reducción de la pobreza, la movilidad social de jóvenes, la mejora de las
condiciones de salud (en especial la de los infantes), el desarrollo de la familia y el desarrollo urbano
(Naciones Unidas, 1994).

En 1996 y casi dos décadas después de la primera conferencia sobre asentamientos humanos de la ONU,
se celebró en Turquía la conferencia llamada “Hábitat II”. Este momento cumbre ha sido un referente en
torno a los principales desacuerdos entre las posiciones de los gobiernos de países desarrollados y
organizaciones de la sociedad civil en torno a la universalidad del “derecho a la vivienda”, así como el
reconocimiento del derecho humano a la ciudad y la importancia que para el ejercicio ciudadano tiene la
gestión de los territorios (Hábitat, 2018). Pese a los desencuentros y dificultades por lograr una visión
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unificada sobre la necesidad de acceso a vivienda, la derivación más importante de esta cumbre ha sido
un “plan de acción mundial” que considera una línea específica para la atención en materia de vivienda
adecuada y considerando a esta como “un lugar privado, espacio suficiente, accesibilidad física,
seguridad adecuada, seguridad de tenencia, estabilidad y durabilidad estructurales, iluminación,
calefacción y ventilación suficientes, una infraestructura básica adecuada que incluya servicios de
abastecimiento de agua, saneamiento y eliminación de desechos, factores apropiados de calidad del
medio ambiente y relacionados con la salud, y un emplazamiento adecuado y con acceso al trabajo y a
los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.” (Naciones Unidas, 1996).

Gran parte de las preocupaciones plasmadas en el proyecto de El Cairo sirvieron de base para la
elaboración en el año 2000 de los denominados “Objetivos de Desarrollo del Milenio” (ODM) para el
reconocimiento de las desigualdades sociodemográficas y la necesidad de priorizar la atención de
determinados grupos. Los ODM fijaron como prioridad para los estados miembros de la ONU el
abatimiento de la pobreza extrema y el hambre, estableciendo como horizonte de logro de estos objetivos
el año 2015. En materia de vivienda, se definió como prioridad intervenir para mejorar las condiciones
de vida de los “habitantes de tugurios” (Naciones Unidas, 2000). En México, esta directriz fue adaptada
para en su lugar definir la atención de “viviendas precarias”, que de acuerdo con el tablero de avances de
los ODM presentó reducciones considerables durante el periodo 2000-2006 (INEGI & Gobierno de la
República, 2015). Pese a la dificultad de evaluar los resultados de este logro con base en las precisiones
establecidas en el acuerdo de las “Ciudades sin barrios de tugurios” (Naciones Unidas, 2002), se destaca
la importancia que adquirieron las directrices internacionales para definir los criterios de intervención en
el contexto nacional.

En el año 2006 el gobierno mexicano promulgó la Ley de Vivienda, en la cual se establece que “se
considerará vivienda digna y decorosa la que cumpla con las disposiciones jurídicas aplicables en materia
de asentamientos humanos y construcción, salubridad, cuente con espacios habitables y auxiliares, así
como con los servicios básicos y brinde a sus ocupantes seguridad jurídica en cuanto a su propiedad o
legítima posesión, y contemple criterios para la prevención de desastres y la protección física de sus
ocupantes ante los elementos naturales potencialmente agresivos.” (Ley de Vivienda 2006).

Sin embargo, el avance en el logro de los ODM no ocurrió acorde con las expectativas, debido en parte
a las asimetrías entre países y regiones, así como al peso que algunas de ellas tenían para algunos. En el
año 2013 en el marco del llamado “Consenso de Montevideo sobre población y desarrollo” entre los

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países de la región de América Latina, se presentó la oportunidad para establecer un balance de las
acciones y los logros en las múltiples materias relacionadas con las metas globales para la reducción de
la pobreza y la promoción del desarrollo sostenible (CEPAL, 2014). El resultado de este encuentro fue
el reconocimiento explícito de brechas en el avance de las metas: los beneficios no sólo se habían
distribuido de manera desigual, sino que no habían llegado a ser plenos para un conjunto de la población,
primordialmente a niños, mujeres, jóvenes, personas adultas mayores, grupos étnicos o afrodescendientes.
También, fue central el reconocimiento de la importancia social y económica de la migración
internacional para los países de la región, situación que cobra mayor relevancia en el contexto del respeto
los derechos humanos más allá de las fronteras nacionales. En resumen, la conclusión del Consenso ha
sido que todas estas desigualdades son producto de la multiculturalidad, de formas de violencia
estructural y de las particularidades en las transiciones demográficas experimentadas en el siglo XX,
situaciones que llevan en muchos sentidos a diferenciar las necesidades de desarrollo y cambio social en
los países de la región frente a las naciones desarrolladas (CEPAL, 2014), anticipándose así al
posicionamiento en la agenda que emergería al concluir la vigencia de las Metas del Milenio.

Finalmente, el advenimiento de una fase para el establecimiento de nuevas metas de desarrollo representa
un punto de inflexión en términos de los acuerdos ideológicos de las élites nacionales en torno al orden
global. El establecimiento de la nueva “Agenda 2030” o de los llamados “Objetivos de Desarrollo
Sostenible” se presenta en un momento de la historia en que el modelo de globalización económica y
financiera no sólo ha contribuido a profundizar las brechas entre países y grupos al interior de ellos, entre
pobres y ricos, entre los centros y las periferias urbanas, sino que representa también el principal
obstáculo para la realización de las aspiraciones contenidas en esta nueva utopía de “no dejar a nadie
atrás” (Naciones Unidas, 2015). En el caso de países como los de la región de América Latina, hay un
reconocimiento tácito que el modelo de desarrollo dominante, esto es, en los patrones de producción,
energía y consumo que se redundan en la concentración de riqueza y recursos, son incompatibles con la
visión de largo plazo y con la necesidad de superar las barreras estructurales que impiden desplegar el
potencial social en la región (CEPAL, 2018).

El escepticismo que despierta la realización de los ODS no sólo arremete contra el carácter discursivo y
falaz que supone la realización de varias de las metas establecidas mediante la creación de “consensos”
o “planes de acción” (William, 2015), sino también contra el fundamento empírico de las relaciones que
yacen detrás del constructo central: el desarrollo sostenible. Swain (2018) muestra que este último
conjunto de críticas tienen un argumento sólido contra su conceptualización y causación, considerando
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lo siguiente: 1) el “desarrollo sostenible” no es un constructo directamente observable, por lo cual es


necesario formularlo como una dimensión o variable latente; 2) al considerar variables claves
consideradas en el modelo de los ODS, indicadores como la mortalidad infantil, educativas o el producto
interno bruto muestran los esperados efectos positivos, pero sistemáticamente las tendencias en las
emisiones de CO2 van en el sentido opuesto a lo propuesto; 3) las dificultades para contar con
información que permita medir adecuadamente el logro de los ODS, comparar y evaluar el desempeño y
contribuciones según países o regiones, por medio de largas series de tiempo, es de momento irrealizable
en la escala global deseada (Swain, 2018).

De tal manera, la discusión sobre el problema de la vivienda como categoría central de bienestar social,
retoma un nuevo brío bajo una perspectiva mucho más compleja que propone nuevos retos para su
abordaje científico y político. En el documento de la “Nueva Agenda Urbana”, plataforma programática
del Programa “Hábitat III” de la ONU, el abordaje de la vivienda plantea varios retos en materia de
vivienda. Primero, el de superar el rezago histórico en torno a la provisión de espacios de habitación
dotados con los componentes básicos de infraestructura y servicios, así como adaptar aquellas en
situación de riesgo. Segundo, concebir el diseño de la vivienda en torno a un conjunto de necesidades
(familia, salud, educación, movilidad y el transporte, uso eficiente de energía, calidad del aire y medios
de vida), en la manera que puedan ser asequibles para las personas de bajos ingresos, en situaciones de
vulnerabilidad, con discapacidad, en colaboración de comunidades y evitando formas de discriminación
o violencia. Tercero, la integración del elemento de planeación y desarrollo urbano con los mecanismos
de financiamiento, gestión y construcción de vivienda, considerando la importancia de los principios de
inclusión social, eficacia económica y protección ambiental. Cuarto, el mejoramiento progresivo de la
ciudad a través de la dotación de de infraestructura resistente al clima, integración del desarrollo urbano
y territorial de manera participativa (Nueva Agenda Urbana 2017).

El derecho a la vivienda digna: resultados y retos demográficos

En la actualidad, la política de vivienda en México se ha propuesto la atención del déficit habitacional


que, de acuerdo con el Programa Nacional de Vivienda 2014-2018 (PNV 2014-2018), “agrupa las
carencias de vivienda en tres tipos: aquellas que tienen que ver con los materiales con que está construida,
las que se refieren al espacio para que sus habitantes no padezcan hacinamiento; y las carencias por falta
de conexiones de servicios básicos indispensables”. Esta delimitación del problema público recae sobre
el reconocimiento de una dimensión de precariedad asociada con el deterioro o vida útil de los materiales

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empleados en la construcción de la vivienda, de las necesidades de aprovechamiento del núcleo familiar


o grupo social del espacio al interior de esta, así como con la capacidad de provisión de servicios públicos
por parte del estado. Bajo esta perspectiva, la atención del problema se dirige a la identificación de las
“viviendas precarias”, mediante la operacionalización y cuantificación de dos aspectos centrales a la
definición y medición de la pobreza establecida en la Ley General de Desarrollo Social (2018) que son:
a) la calidad y los espacios de la vivienda, y b) el acceso a los servicios básicos en esta.

De acuerdo con las mediciones de pobreza multidimensional presentadas por el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL 2016), la atención al rezago en la calidad y
espacios de la vivienda, medida básicamente por el avance en la cobertura de servicios básicos y
reducción de hacinamiento, ha mostrado progresos tendientes a la disminución de estas carencias en los
hogares mexicanos. Estos logros, evaluados en el periodo de 2010 al 2016, se resumen de la siguiente
manera: a) reducción del 4.8 al 3.3 por ciento de población en viviendas con piso de tierra; b) reducción
del 2.5 al 1.3 por ciento de población en viviendas con techos de material endeble; c) reducción del 1.9
al 1.6 por ciento de población en viviendas con muros de material endeble; d) reducción del 10.5 al 8.4
por ciento de la población en viviendas con hacinamiento; e) reducción del 9.2 al 7.6 por ciento de
población en viviendas sin acceso al agua entubada; f) reducción del 10.7 al 6.8 del porcentaje de
población en viviendas sin drenaje; g) reducción del 0.9 al 0.4 por ciento de la población en viviendas
sin electricidad.

Pese a que de manera global las carencias materiales en la dimensión de la vivienda representa un avance
positivo y de magnitud significativa en varios de los atributos, en el diagnóstico de derechos sociales
llevado a cabo por el mismo CONEVAL, las brechas aún existentes entre distintos grupos sociales
advierten que las mejoras aún no han sido de la magnitud esperada y ubican a estos agregados en un
situación de mayor vulnerabilidad en términos del ejercicio de sus derechos (CONEVAL 2018). En
materia de vivienda la situación de carencia por calidad de espacios y por servicios básicos e
infraestructura, respectivamente y por grupos en el año 2016, fue la siguiente: 30.2% y 56.3% de la
población indígena en situación carente; 32.5% y 65.5% de mujeres indígenas con carencia; 10.5% y
21.0% de población con discapacidad en dicha situación; 16.5% y 22.7% de la población menor de 18
años también en situación de carencia. Tal situación llama la atención no solo a focalizar mejor la
atención, sino también buscar la explicación de los factores sociales que tienden a mantener estos niveles
de desigualdad y situación de exclusión respecto al desarrollo social.

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No obstante, el problema de atención de la carencia en “vivienda digna” es también un problema de


identificación y de medición. En el enfoque de capacidades de Amartya Sen (Sen, 1999), la posesión de
un bien no necesariamente denota el estado o situación de “bienestar” de las personas, pues esto depende
en buena medida de lo que denomina sus “funcionamientos” o realizaciones en torno a dicha posesión.
En este mismo sentido, podríamos decir que una mejor forma de operacionalizar cuán “digna” y
“decorosa” es una vivienda, es en función misma de las características de sus ocupantes y lo que en
determinado momento se considera les permite realizarse como personas, como ciudadanos, como
humanos, como familias. En cierta forma, este enfoque es apropiado a nuestros fines, pues
implícitamente sugiere la importancia de examinar de manera diferenciada las necesidades de grupos de
la población, tanto a través del espacio como del tiempo.

Por lo anterior, el problema de atención o reconocimiento de desigualdades en el bienestar de la vivienda


o realización de derechos es también un problema sobre el análisis de las dimensiones que son relevantes
y también de medición de las brechas en torno a un concepto operacional de “vivienda digna”. Tal reto
metodológico implica, por un lado, analizar el cambio o la evolución en condiciones específicas de
bienestar en la vivienda, y por el otro, considerar las desigualdades socioeconómicas según distintas
categorías o grupos poblacionales, momentos o fases de cambio en la configuración de los núcleos
familiares o arreglos residenciales, así como la importancia de la dimensión regional en el agrupamiento
o concentración espacial de dichas desigualdades. Estos problemas nos implican de manera inevitable
analizar el problema de la vivienda desde una perspectiva demográfica.

Reto 1: La vivienda digna con relación al bienestar en el curso de vida

La perspectiva del curso de vida devela un aspecto importante respecto al bienestar que representa la
vivienda: este se construye con base en pasos secuenciales, en distintas etapas de la formación de hogares
y las familias, pero la manera en que suceden las transiciones de la juventud a la adultez son
determinantes en las posibilidades de logro. Por ejemplo, Juárez y Gayet (2014) muestran que en los
países subdesarrollados, los jóvenes con mayores desventajas económicas inician a más temprana edad
su vida adulta, la cual se encuentra marcada por trayectorias discontinuas en la vida escolar o en la laboral,
debido a los requerimientos tempranos para contribuir con el sustento de los hogares a los que pertenecen
o a la formación familiar edad temprana. Lo relevante del hallazgo descansa en el hecho de que este tipo
de trayectorias se van conformando alrededor de las biografías familiares de estratos socioeconómicos
bajos, lo que con el tiempo nos brinda los elementos para entender las probabilidades de reproducir el

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patrón de desventaja inicial en otras etapas del curso de vida. Como Solís (2010) lo muestra en el caso
del análisis del “mercado matrimonial”, la sociedad mexicana tiende cada vez más a rigidizar las
posibilidades de ascenso social a través de la formación familiar, en la medida que se ha tendido a reforzar
los mecanismos de estratificación social por características de adscripción.

En este contexto, puede verse que el tránsito de la juventud a la adultez constituye una fase clave en la
construcción del bienestar futuro. Sin embargo, las personas enfrentan obstáculos para el logro de una
mayor autonomía o independencia económica desde etapas tempranas de su juventud. Esta situación
profundiza la relación de dependencia con los adultos o generaciones previas y posterga la posibilidad
de construir un patrimonio propio, en particular el de una vivienda. Estas desventajas tienden a extenderse
en el resto del curso de vida y en particular en la fase de formación familiar, en la medida que los
mecanismos de estratificación social en el mercado matrimonial contribuyen a reproducir las
desigualdades de origen. Responder a las necesidades de desarrollo pleno de las personas en el curso de
vida, es igualmente importante para promover la autonomía económica de las personas en sus respectivos
núcleos familiares, al mismo tiempo generar las oportunidades para poder construir un patrimonio.

Reto 2: La vivienda digna con relación al bienestar laboral

La informalidad e inseguridad laboral son dos de los problemas que enfrenta México de cara al
envejecimiento de la población. Por una parte, se incrementa la carga de los grupos de la población en
edad activa para dar sostenimiento a los sistemas de pensión. Por otra, la persistencia de una situación de
precariedad y dificultad para obtener ingresos incrementa los riesgos de que la población aún en la etapa
de vejez se encuentre compitiendo en el mercado de trabajo. En este sentido, la carencia de vivienda sólo
podría contribuir a incrementar la vulnerabilidad de este segmento de la población y perpetrar la
condición de pobreza para amplios grupos de la población en edad avanzada (Pacheco & Flores, 2018).

Las transformaciones económicas en los países de la región de América Latina en las décadas recientes
han provocado una mayor contracción de los salarios y con ello un incremento en la participación general
de otros miembros en el hogar distintos al rol tradicional del “jefe-varón-proveedor”. Esta situación se
presenta también dentro de un contexto de cambios en la composición de los hogares donde la
participación femenina en el sostenimiento de los hogares crece en importancia, al mismo tiempo que las
responsabilidades de ellas con las labores en el hogar y el cuidado de otros miembros se incrementan, lo
que incrementa la vulnerabilidad económica y capacidades para proveer bienestar en este tipo de arreglos
familiares (Ariza & De Oliveira, 2007). Aunque el bienestar en los hogares, medido a través de algunas
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dimensiones como la disposición de servicios de infraestructura básica y servicios o materiales de


construcción, ha mostrado progresos en las décadas recientes, es un hecho que aún prevalecen brechas
entre grupos sociales y regiones del país (De la Paz & Echarri, 2011). Tal situación revela la importancia
creciente de incrementar el bienestar de la vivienda con un énfasis en las brechas de género, buscando
ampliar las formas de intervención a través de otros espacios como lo es el mercado de trabajo y
catapultando el momento particular en que la participación femenina en la economía de los hogares se
vuelve crucial para el sostén familiar en umbrales por arriba de las condiciones de precariedad.

Reto 3: La vivienda digna con relación al bienestar en la ciudad

Un tema que sin lugar a duda constituye uno de los principales retos demográficos, es la transformación
de las ciudades para convertirlas en verdaderos espacios de inclusión y de atención a las necesidades de
la población con distintos tipos de limitación. Esta medida no sólo propone el logro de objetivos como
la “construcción de ciudades y asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”,
sino también el de “garantizar una vida sana y promover el bienestar para toda la población” o la
“promoción de sociedades pacíficas que faciliten el acceso a la justicia” (Naciones Unidas, 2015).

Durante la segunda parte del siglo XX se ha suscitado un cambio en el abordaje de las problemáticas de
la discapacidad, pasando de un enfoque que hacía más énfasis en la clasificación de consecuencias de la
enfermedad a otro donde se valoran más los componentes de la salud. Este último, por ejemplo, ha
supuesto focalizar la atención a la relación entre funcionamiento, discapacidad y salud, es decir, un
enfoque multidimensional, que por consecuencia ha implicado visibilizar mejor el fenómeno y, por ende,
en un incremento tanto relativo como absoluto de las personas que se encuentran en esta situación (Massé
& Rodríguez, 2015). En materia de vivienda, esto representaría la adopción de medidas orientadas a
atender las necesidades de planeación urbana y diseño de vivienda que permitirían un mejor
desenvolvimiento de las personas con limitaciones de cualquier tipo.

En el último cuarto del siglo XX en México, también como consecuencia de las afectaciones económicas
de las crisis de finales de los años ochenta y de la profundización de la segregación residencial atribuible
a un desarrollo urbano fragmentado, ha habido un deterioro en las condiciones de vida de la población.
Este proceso de segregación ha sido resultado en dos tendencias muy marcadas: la primera, relativa a la
pauperización de los sectores medios y de una creciente oferta de vivienda para estos en zonas con menor
plusvalor, como una respuesta adaptativa a la necesidad de sustituir el valor de estatus de vivir en “buenos
barrios” por un mayor acceso a otros servicios tales como la educación de los hijos u otros bienes; la
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segunda, relativa al desarrollo de asentamientos humanos irregulares o construcción de vivienda informal,


que como consecuencia ha sido la creación de una marcada marginación social en las periferias urbanas.
(Sánchez Peña, 2012).

Esta forma de “integración perversa” como sugiere Sánchez Peña (2012), ha traído consigo la
conformación de un espacio urbano altamente heterogéneo, en donde se combina el desigual acceso de
la población a servicios de calidad, oportunidades de empleo, educación o seguridad, con la falta de
planeación urbana y la acción de los agentes inmobiliarios que profundizan la segmentación de las
opciones de vivienda. De tal forma, el logro de una “vivienda digna” desde esta perspectiva adquiere una
escala de complejidad mayor, pues la búsqueda de soluciones requieren el involucramiento conjunto de
los agentes de producción de vivienda, así mismo la intervención de los gobiernos para conducir la
planeación urbana tanto de manera inclusiva en el sentido de las metas del objetivo 16 de la Agenda 2030,
como de manera distributiva mediante la generación de nuevos espacios de interlocución para el diseño
y planeación de la ciudad primando el interés social por encima de los intereses privados y del mercado
inmobiliario. Este último es particularmente retador en materia de vivienda en lo que se refiere a los
temas de corrupción, pues como en los eventos sísmicos del 2017 en la Ciudad de México, exhiben las
consecuencias desastrosas de la debilidad institucional y el poder de soborno que pueden tener los
intereses del sector inmobiliario.

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Conclusiones

El estudio científico de la población y su conexión con el cambio social es importante para entender las
necesidades de diseño de políticas en materia de vivienda, su alcance y su posible duración, de cara a
futuros en la situación del bienestar de las sociedades que aún son inciertos. Como se señaló en el
apartado sobre la complejidad del abordaje de la vivienda, esta labor representa igualmente un reto para
la generación de información que permita dar respuesta a las interrogantes sobre las causas y evolución
en el bienestar de la vivienda en dimensiones espaciales y temporales cada vez más detalladas. En el caso
particular de México, se han estudiado ampliamente las consecuencias del cambio demográfico en la
modificación de las pautas de formación familiar, el envejecimiento poblacional y la configuración de
nuevos patrones de migración. No obstante, las lecciones sobre la transición demográfica en los países
de la región de América Latina son importantes para anticipar los múltiples retos demográficos que
enfrenta la provisión de vivienda en nuestro país de cara a la utopía del desarrollo sostenible.

Entre los principales retos de política pública que tiene el Estado mexicano para garantizar el derecho a
la “vivienda digna”, se encuentra la atención de los problemas que en conjunto representan el rezago
social, la marginación urbana y la pobreza. Debido a la magnitud y complejidad de dichos problemas,
las expectativas en la realización del mandato Constitucional en el corto y mediano plazo son bajas; aún
más, las metas establecidas en la Agenda 2030 y más específicamente las que se operacionalizan en la
“Nueva Agenda Urbana” en el marco de los compromisos internacionales, depende de la realización en
el largo plazo y conlleva un margen de incertidumbre de factores que escapan del control de los gobiernos
en distintos niveles, nacionales o subnacionales.

Pese a que el bienestar en la vivienda es una dimensión relevante en el marco de la “Nueva Agenda
Urbana”, que se deriva de las preocupaciones por el desarrollo sostenible e incluyente, en el marco de
realización de ODS, solamente se cuenta con un indicador de logro: “proporción de la población que
habita en viviendas precarias”. Tal hecho refleja dos cosas: la primera, la ausencia de una perspectiva
más amplia sobre el tema de vivienda relacionada con otras aspectos como la formación familiar, el
acceso a prestaciones o financiamientos para la vivienda derivadas del empleo, pues únicamente se
plantea en términos de calidad y suficiencia de espacio; la segunda, la dificultad de fuentes información
que permitan observar con mayor detalle y periodicidad aspectos más detallados sobre la importancia de
la vivienda en el bienestar de hogares y familias.

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De adoptar una perspectiva dentro de los márgenes de acción de los ODS, el abordaje en materia de
vivienda debiera plantear la interrelación entre una multiplicidad de objetivos (por ende, de indicadores
o inclusión de nuevas metas), considerando como importantes y centrales los siguientes: “Objetivo 1. Fin
a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo”, en las metas de fomentar la resilencia de grupos
vulnerables e incrementar el gasto público y recursos de distintas fuentes; “Objetivo 3. Garantizar una
vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades”, en las metas de investigación en salud
relacionadas con las dimensiones del bienestar en la vivienda; “Objetivo 5. Lograr igualdad de género y
empoderar a todas las mujeres y las niñas”, en las metas de eliminación de violencia en el ámbito público
y privado, asegurar la participación plena de las mujeres en la vida económica, y adherirse a la meta 5.a
sobre derechos de acceso a propiedad o control de distintos tipos de bienes (e.g. tierras, herencias, entre
otros); “Objetivo 8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo
pleno y productivo y el trabajo decente para todos”, en las metas de empleo pleno y productivo, la
protección de derechos laborales y reducción de trabajos precarios, y fortalecer la capacidad de
instituciones financieras para ampliar el acceso a servicios bancarios y financieros, seguros y justos;
“Objetivo 11. Lograr que las ciudades y asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y
sostenibles”, además de incluir más y mejores indicadores, así como adherirse a las metas de acceso
universal a zonas verdes y espacios seguros, apoyar vínculos económicos, sociales y ambientales
positivos mediante planeación del desarrollo urbano; y “Objetivo 17. Fortalecer los medios de
implementación y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible”, incluir metas para
incrementar la cooperación internacional en cuanto al desarrollo de tecnologías ecológicas, transferencia
y difusión de conocimiento, dirigidos a transformar el concepto y estándar de “vivienda digna”.

En relación con lo anterior, un segundo reto importante en materia de vivienda es por ende la mejora del
diseño de los instrumentos de política que respondan a las necesidades de las familias, entorno al uso y
aprovechamiento de los espacios dentro de la vivienda considerando la dimensión del curso de vida y las
desigualdades demográficas que se suscitan. En esta perspectiva demográfica de corte longitudinal, el
enfoque tradicional de abatimiento de las carencias en servicios básicos y reducción del hacinamiento en
los hogares queda cada vez más limitado, pues los cambios tanto en los arreglos familiares como
generacionales producen nuevas necesidades que son demandantes de calidad, confort, aprovechamiento
óptimo de fuentes de energía, uso eficiente de los servicios y adaptación de espacios al interior de la
vivienda adecuados a las necesidades de las familias cada vez más heterogéneas. Otras dimensiones
importantes como la movilidad, conectividad y goce del espacio de las ciudades o los asentamientos

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humanos, cobran relevancia como categorías de las condiciones de habitabilidad, pues son elementos
importantes para devolverle a las personas el sentido de pertenencia ciudadana. Hoy en día, todas ellas
constituyen aspiraciones equiparables a la definición de un espacio digno o adecuado en el marco de
derechos humanos, por lo que deben constituir el estándar mínimo para el diseño de políticas de
producción, mejoramiento o rehabilitación de vivienda orientada a los segmentos de la población
marginados con mayores dificultades de acceso al mercado de la vivienda o aglutinados en las periferias
urbanas, esto es, a “no dejar a nadie atrás”.

Finalmente, un punto que es igualmente importante, aunque más paradigmático en términos de su


realización, es un cambio en la arquitectura institucional y replanteamiento del rol del Estado como
promotor del bienestar en la vivienda. Esto es, es necesario que los gobiernos procuren de manera
intencionada establecer un balance entre el interés del bienestar social y los intereses mercantiles que
emergen en la búsqueda del lucro y la competencia dentro del mercado inmobiliario, antes bien que
continuar siendo simples mediadores y gestores al servicio del “mercado” y los “clientes”. No obstante,
y como se ha expuesto, el proyecto de un cambio social global cuyo rumbo se ha fijado metas de
sustentabilidad y justicia en cuanto a la distribución equitativa de beneficios y perjuicios en la búsqueda
de mayor prosperidad para los agregados sociales, son incompatibles con el modelo de globalización
económica y financiera que socializa las consecuencias desastrosas del desarrollo entre los más, pero
concentra las ganancias entre los menos. Es decir, para llevar a cabo las utopías de desarrollo sustentable
es necesario buscar alternativas de enfoque más allá de la gobernanza neoliberal centrada en la definición
de métricas y pruebas de benchmarking, puesto que la realización de estas aspiraciones humanas y
globales plantea profundos retos a las democracias liberales occidentales y cuestiona los fundamentos
del desarrollo económico capitalista del siglo XX.

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