02 El Paisaje y La Gestión Del Territorio - MATA + TARROJA PDF

0178 - 2006 Rafael Mata_Métodos e instrumentos Gestión Paisaje-PRO T-PAI FOR INF
MÉTODOS DE ESTUDIO DEL PAISAJE E INSTRUMENTOS PARA SU GESTIÓN.

CONSIDERACIONES A PARTIR DE EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Capítulo del libro

El paisaje y la gestión del territorio
Criterios paisajísticos en la ordenación del territorio y el urbanismo
Barcelona, Diputació de Barcelona-Universidad Internacional Menéndez Pelayo, 2006, 716 pp.:
199-239.
Coordinación: Rafael Mata

Àlex Tarroja
Rafael Mata Olmo
Introducción: el marco normativo de la ordenación del paisaje en España y los

instrumentos de acción paisajística
Estas páginas, introductorias de las contribuciones dedicadas en este libro a métodos e

instrumentos de actuación paisajística, pretenden aportar algunas reflexiones y experiencias
sobre la metodología de los estudios de paisaje destinados a la acción. Se ha considerado
oportuno presentar brevemente ciertos aspectos del marco normativo español en materia de
ordenación del paisaje, del que emanan los instrumentos que orientan en parte los
procedimientos de trabajo, desde las tareas de caracterización a la formulación de
propuestas.
España no cuenta con tradición en la defensa de los valores del paisaje, por más que en su
legislación ambiental, urbanística y sectorial abunden las referencias al asunto, y que su
política de conservación de la naturaleza tenga, desde sus orígenes, objetivos y figuras
específicas para la protección de paisajes naturales valiosos. Desde los argumentos
paisajísticos que inspiraron la primera ley de parques nacionales de 1916 (MATA OLMO, 2000)
hasta las normas promulgadas en los dos últimos decenios por las comunidades autónomas
sobre espacios protegidos, el paisaje aparece como una constante de la política
conservacionista del estado y de las regiones, si bien es verdad que con un nivel muy modesto
de concreción y con ausencia de un concepto claro y compartido sobre la figura de “paisaje
protegido”, presente en la ley 4/89 y trasladada con algunos matices interesantes a la mayor
parte de las normas conservacionistas autonómicas.
Si bien es verdad que la actuación paisajística a partir de la normativa de conservación de la

naturaleza se reduce a los espacios protegidos (no sólo a los “paisajes protegidos”, sino, en
general, a todas las figuras de protección, y en especial a los parques), el importante
aumento de las áreas protegidas, que se acercan hoy a los cuatro millones de hectáreas, hace
que la política conservacionista y los instrumentos de ordenación y gestión de los espacios
naturales cuenten con un potencial de intervención en materia de paisaje muy notable, y
hasta ahora poco aprovechado. Esa potencialidad se acrecienta con la declaración de espacios
cada vez más humanizados, modelados y gestionados por actividades agropecuarias y
forestales, densamente poblados en algunos casos, y en los que, por consiguiente, el método
y los objetivos paisajísticos debieran constituir criterios prioritarios de planificación e
intervención.
La experiencia francesa de ordenación y valorización del paisaje en los parques naturales

regionales resulta en este sentido ejemplar e ilustrativa de lo que podría hacerse en los
parques nacionales de España y, sobre todo, en los parques naturales, creados y gestionados
por las comunidades autónomas. El territorio de los 44 parques naturales regionales
franceses, que suma más de siete millones de hectáreas y una población que supera 3
millones de habitantes, sobre espacios altamente humanizados, ha sido concebido como
ámbito de conocimiento y ordenación del paisaje a través de los llamados Plans de Paysage y
Charte Paysagère, a los que se asocian Contrats pour le paysage (contratos con particulares y
1
entidades públicas, que constituyen programas de acciones concretas). Esta iniciativa,

encuadrada en una norma de 1992 sobre intercomunalidad, que dotó de nuevas competencias
a las comunidades de ayuntamientos en materia de planificación territorial y de medio
ambiente, e incorporada posteriormente a la Ley del Paisaje de 8 de enero de 1993 (BREDA,
1999, 44-49; VV.AA, 1995), ha hecho de la defensa y mejora del paisaje uno de los objetivos
principales de la actuación de los parques, desde las tareas de estudio y diagnóstico hasta las
propuestas de ordenación y las iniciativas de aprovechamiento económico, facilitando además
la participación de la población y de los agentes sociales en torno a la idea del proyecto de
paisaje1.
Junto a la normativa sobre conservación de la naturaleza, merecen en España una mención

especial en materia de paisaje las disposiciones sobre el que podría denominarse paisaje
monumental, y las normas e instrumentos de planificación urbanística y territorial. Sobre los
paisajes monumentales, en el sentido histórico-artístico de la expresión, la más alta norma
existente hoy es la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español; su predecesora, la Ley
republicana de 1933, con paralelismos cronológicos e intelectuales con la Ley de Parques de
1916 y con otras iniciativas coetáneas en países europeos de protección de lo pintoresco,
adjudicaba a la Dirección General de Bellas Artes “cuanto atañe a la defensa, conservación y
acrecentamiento del Patrimonio histórico-artístico nacional”. Para ello se creaba el Catálogo
de Monumentos Histórico-Artísticos de “cuantos edificios lo merezcan, como asimismo de los
conjuntos urbanos y de los paisajes pintorescos que deban ser preservados de destrucciones o
reformas perjudiciales…” (artículo 3, énfasis nuestro). Por esta disposición, algunos espacios
eminentemente naturales merecieron la declaración de “parajes pintorescos”, equivalente a
la de los monumentos histórico-artísticos, uno de los cuales, bien conocido -el lago de
Sanabria y su entorno-, dio lugar a un litigio competencial entre las administraciones de
Agricultura y Educación (donde estaba encuadrada la Dirección General de Bellas Artes), que
finalizaría con el reconocimiento del Tribunal Supremo de las atribuciones de ese último
Ministerio en la regulación de usos en “parajes pintorescos”, por más que se tratara de un
espacio eminentemente natural.
La Ley de 1985 no habla de paisaje y sí de “entorno”; pero esta última noción tiene un claro
alcance paisajístico referida a monumentos, conjuntos y sitios históricos o zonas
arqueológicas, y pone de manifiesto que “la noción de patrimonio cultural ha seguido una
evolución expansiva que ha ido desde la protección del monumento aislado a la del entorno
urbanístico, y de ahí a la protección de los bienes culturales dentro del ordenamiento del
medio ambiente” (MARTÍNEZ NIETO, 1993, 35). El tratamiento del entorno y con el entorno
del patrimonio histórico-artístico, tanto en medio urbano como rural, constituye pues una vía
muy interesante de actuación paisajística, como puede comprobarse en multitud de
emplazamientos, fachadas y siluetas de núcleos monumentales, o de zonas y monumentos
arqueológicos bien integrados y hasta caracterizadores del paisaje, como ocurre, por
ejemplo, con la cultura talayótica en la isla de Menorca. Se está avanzando por esta vía llena
de posibilidades para la salvaguarda de los bienes culturales y del paisaje como un todo
patrimonial (AMORES CARREDANO, 2002). El Plan de conservación y restauración integral de
iglesias románicas y entornos (énfasis nuestro) en la antigua Merindad de de Campoo
(Cantabria) constituye un buen ejemplo al respecto (FUNDACIÓN CAJA MADRID, 2002).
Tanto las disposiciones sobre conservación de la naturaleza como las de defensa del
patrimonio cultural hasta aquí comentadas se refieren a ámbitos o a elementos singulares del
espacio geográfico. Sin negar sus potencialidades en materia de actuación paisajística, lo
cierto es que poseen un campo acotado de intervención, desbordado por la concepción
territorial de paisaje que inspira estas páginas, y que demanda política paisajística para todo
el territorio, desde sus configuraciones más notables a las banales, desde las bien conservadas
a las deterioradas. Por eso mismo las normas urbanísticas y de ordenación del territorio, y los
instrumentos que las desarrollan, son hoy un marco adecuado para la incorporación de
1
Entre los muchos ejemplos disponibles de Plan de Paisaje en los parques naturales regionales, con
métodos de estudio, objetivos, propuestas y acciones, puede verse PARC NATUREL RÉGIONAL DES
BALLONS DES VOSGES (1998): Réussir un plan de paysage. Munster, Parc Natural des Ballons des
Vosges, 24 pp.
2
objetivos y criterios paisajísticos referidos a todo el territorio; porque, en teoría al menos, el

ámbito de actuación de los instrumentos citados, desde el planeamiento municipal a las
figuras de planificación regionales y subregionales propias de la ordenación territorial,
comprometen a todo el espacio geográfico; y porque, además, a esas escalas se constituyen
habitualmente las identidades paisajísticas y resulta viable y útil la incorporación de la
participación pública en el desarrollo del proyecto de paisaje.
Nos hemos ocupado ya en otra ocasión de las posibilidades que para la ordenación del paisaje
ofrece la legislación urbanística (MATA, GÓMEZ Y FERNÁNDEZ, 2001, 31-32), desde la primera
Ley del Suelo de 1956 a los textos reformados posteriores y a los que en los últimos años han
aprobado las comunidades autónomas. Se trata de normas de aplicación directa y de
planificación especial (MARTÍNEZ NIETO, 1993), que en general han dado poco juego hasta la
fecha2, pese a que uno de los objetivos de los Planes Especiales es justamente “la protección
del paisaje, para conservar determinados lugares y perspectivas”, y a que el paisaje se señala
también en la normativa estatal y autonómica entre los criterios para la clasificación de
suelos rústicos o no urbanizables de especial protección.
Menos se ha hablado hasta ahora de las virtualidades que para la defensa del paisaje
presentan las disposiciones de ordenación del territorio, de las que se han dotado ya todas la
comunidades autónomas (algunas en segunda generación, como Navarra), y del desarrollo de
las mismas. En este terreno es preciso diferenciar entre el contenido paisajístico de las
normas generales que regulan la planificación territorial, y las determinaciones de los
instrumentos que las desarrollan. Resulta imprescindible atender a estos últimos, pues el
legislador ha decidido en todas las comunidades autónomas atribuir a dichos instrumentos el
grueso de la capacidad de ordenación.
Las referencias al paisaje en las leyes de ordenación del territorio de las CC.AA (o de
ordenación del territorio y urbanismo, más recientemente) son, cuando se producen,
genéricas y poco precisas, e incluidas siempre dentro del capítulo general de criterios
ambientales y de conservación de la naturaleza y de los recursos. Con contadas excepciones,
como la recientemente aprobada Ley de la Comunidad Valenciana de Ordenación del
Territorio y Ordenación del Paisaje o el texto refundido de Canarias (de las Leyes de
Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto
Legislativo 1/2000), las normas regionales de planificación territorial no han contribuido a
superar el estado de indefinición jurídica que afecta al paisaje, ni han concretado tampoco
objetivos específicamente paisajísticos para los instrumentos de ordenación. La fórmula más
extendida es la que utilizan, por ejemplo, las leyes de Aragón o Illes Balears, en las que los
“factores”, “elementos” o “riqueza paisajística”, junto a “valores ambientales, ecológicos,
socioculturales e histórico-artísticos” (Ley de Aragón, 2.c) constituyen criterios para la
indicación de zonas o áreas que merecen ser sustraídas de la urbanización y reguladas de
acuerdo con los valores que se pretenden salvaguardar. En ese sentido, la técnica jurídica
apenas difiere de la que es propia del urbanismo para el suelo no urbanizable, con la salvedad
de que en el caso de la ordenación del territorio la defensa de los valores ambientales –y
específicamente paisajísticos- debe concretarse en instrumentos de ámbito regional y
subregional, una escala, como se ha dicho, adecuada para la ordenación y puesta en valor del
paisaje.
En el panorama legislativo autonómico de ordenación del territorio se da también algún caso

en el que, si bien el paisaje no figura entre los objetivos generales de la planificación, sí que
se lo menciona entre los contenidos de los instrumentos de ordenación regional o subregional.
En la Ley andaluza de 1994, la alusión expresa al paisaje, concretamente a su protección y
mejora, se produce en relación con los contenidos mínimos de los planes de ordenación del
territorio de ámbito subregional. Éstos deberán proceder –señala el artículo 11.c de la citada
norma- a “la indicación de las zonas para la ordenación y compatibilización de los usos del
territorio y para la protección y mejora del paisaje de los recursos naturales, y del patrimonio
histórico y cultural, estableciendo los criterios y las medidas que hayan de ser desarrolladas
2
La planificación especial ha constituido, no obstante, la vía para la formulación de los instrumentos de
ordenación y gestión (Planes Especiales) de áreas protegidas en Cataluña (véase en esta obra el artículo
de Carles Castell) y las Illes Balears (ANEI), declaradas a partir de la legislación urbanística.
3
por los distintos órganos de la Administraciones Públicas”. La alusión a Andalucía está

justificada porque, además de su significativa contribución a la elaboración de la Carta del
Paisaje Mediterráneo (germen de la Convención Europea del Paisaje de 2000), es hoy de las
pocas comunidades autónomas que cuentan ya con algunos planes de ordenación del territorio
de escala subregional aprobados, en los que el paisaje recibe un tratamiento específico como
valor y recurso, en sintonía con la Directriz de paisaje del Avance del Plan de Ordenación del
Territorio de Andalucía (POTA, 2000).
En otros planes o directrices regionales ya aprobados, el tratamiento del paisaje es desigual

y, en todo caso, secundario cuando se produce. Las alusiones más explícitas aparecen en las
Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco (1997), en las de las Illes Balears
(1999) y en las Directrices recientemente aprobadas de Canarias (2003). En el País Vasco, el
paisaje constituye uno de los apartados de la Directriz del Medio Físico y una de las
denominadas categorías de ordenación del suelo rústico; no obstante, su consideración se
reduce a elementos físicos visualmente destacados y de dominante geomorfológica (cimas
rocosas, acantilados sin cubierta vegetal, etc.). No obstante el desarrollo de la planificación
territorial en el País Vasco merece dos comentarios en relación con el paisaje. En primer
lugar, algunos planes de escala subregional –Planes Territoriales Parciales según la
denominación establecida por la ley vasca de ordenación del territorio de 1990- están
incorporando objetivos paisajísticos (salvaguarda, accesibilidad y valorización) a partir de
estudios relativamente detallados sobre la diversidad del paisaje, como ocurre en los PTP de
Gernika-Markina y el Duranguesado, aún en Avance (DIPUTACIÓN FORAL DE VIZCAYA, 2003).
Por otra parte, uno de los instrumentos de planificación de carácter sectorial, el denominado
Plan Territorial Sectorial Agroforestal y del Medio Natural, aprobado inicialmente (GOBIERNO
VASCO, 2005), incluye un interesante “anexo sobre el paisaje”, con objetivos y
recomendaciones para la integración paisajística de las actividades en el medio rural.
Los estudios previos de las Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears (DOTIB),
aprobadas por ley del Parlament en 1999, están ciertamente impregnados de paisaje, asunto
al que se dedica un capítulo completo, con un método de análisis que combina los aspectos
morfológicos y los visuales, en relación con las panorámicas desde las principales carreteras.
Sin embargo la formulación normativa de las DOTIB no trasluce la sensibilidad paisajística
que sustenta los citados estudios previos. Cierto es que las Illes Balears cuentan desde la
aprobación de la Ley de Espacios Naturales de 1991 con una figura, la de Áreas Rurales de
Interés Paisajístico, de alto potencial para la defensa y gestión de los valiosos paisajes rurales
del Archipiélago. Pero las DOTIB no han ido más allá, de modo que la declaración de paisajes
rurales protegidos debe hacerse conforme a lo que establece la citada norma de 1991.
Veremos a continuación que los Planes Territoriales Insulares (concretamente el de Menorca),
sobre los que recae buena parte de la capacidad de planificación, han otorgado al paisaje un
peso sensiblemente superior al de las DOTIB.
Aceptando la pertinencia de abordar la gestión del paisaje en el seno de la ordenación del

territorio, sin menoscabo del papel que corresponde a las políticas sectoriales, se suscita
inmediatamente una cuestión metodológica o de enfoque que está recibiendo respuestas
variadas por parte de las administraciones estatales y regionales con alguna experiencia en la
materia. Me refiero a la posibilidad de incluir las propuestas y proyectos paisajísticos en
instrumentos globales de planificación territorial, o, por el contrario, a la de elaborar
directrices o planes específicamente paisajísticos. En el primer caso, la ordenación del
paisaje constituiría uno de los aspectos de la planificación, mientras que en el segundo, las
propuestas paisajísticas serían recomendaciones con diverso alcance normativo para las
políticas sectoriales y, sobre todo, para los instrumentos de planeamiento municipal y
territorial. La experiencia europea reciente ofrece ejemplos en uno y otro sentido,
dependiendo más, a mi modo de ver, de la tradición y de la trayectoria de la política
paisajística en cada estado, que de las ventajas de una u otra forma de proceder3.
3
Véanse los casos de Francia, Alemania, Reino Unido, Holanda y Suiza, a cargo de M.A. Breda, P.
Mazzoli, P. de Dono, A. dal Sasso y A. Canzzani, en la obra Polotiche e Cultura del paesaggio.
Esperienze internazionali a confronto (2000), editada por L. Scazzosi.
4
En el segundo de los sentidos mencionados se sitúa la Ley de Protección, Gestión y

Ordenación del Paisaje de Cataluña, de 2005, al establecer las denominadas Directrices del
Paisaje, que acertadamente se vinculan a los Planes Territoriales Parciales (instrumentos
reglados de ordenación territorial de ámbito subregional) y a los Planes Directores
Territoriales, como determinaciones que precisan e incorporan normativamente los “objetivos
de calidad paisajística” a los citados Planes. Algo parecido hace la Ley de Ordenación del
Territorio y Protección del Paisaje de la Comunidad Valenciana al establecer un Plan de
Acción Territorial del Paisaje, que deberá aprobar la Generalitat y en el que, además de
“identificar y proteger los paisajes de relevancia regionales en el territorio valenciano, se
establecerán directrices y criterios de elaboración de estudios de paisaje, de su valoración y
de su consecuente protección” (art.º 11).
Por su parte, en Canarias, como desarrollo del texto refundido de las leyes de Ordenación del
Territorio y de Espacios Naturales Protegidos (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo), las
Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias
(DOGyDOTCa), aprobadas en 2003, y algunos Planes Insulares de Ordenación, adoptan
también figuras específicas de ordenación paisajística, como las Directrices de Ordenación del
Paisaje para todo el Archipiélago (Capítulo II de las DOGyDOTCa) y los Planes Territoriales
Especiales del Paisaje, para ámbitos insulares o supramunicipales, como el que recientemente
adjudicó para su redacción el Cabildo Insular de Tenerife de acuerdo con las determinaciones
establecidas en el Plan Insular de Ordenación del Territorio de la isla (PIOT). La Región de
Murcia, por último, ha optado también por la elaboración de estudios y propuestas de
Directrices de Paisaje para cada una de sus comarcas, con la intención de incorporarlas
después a los instrumentos reglados de ordenación del territorio para esos mismos ámbitos.
Del estudio del paisaje a la acción paisajística. Cuestiones generales de enfoque
Los plurales sentidos del paisaje, sus distintas escalas y la diversidad de objetivos de los
análisis y proyectos paisajísticos explican el carácter muy abierto de la metodología del
paisaje y la variedad de instrumentos, explícita o implícitamente paisajísticos, destinados a la
ordenación de sus valores y de sus transformaciones. Es difícil marcar con precisión la
frontera entre los aspectos teóricos y metodológicos, y entre éstos últimos y los
instrumentales y operativos, cuando el conocimiento del paisaje se concibe como parte de un
proceso prospectivo que debe conducir a la acción. Mis consideraciones sobre métodos e
instrumentos de ordenación del paisaje se sitúan, pues, en el ámbito de la investigación
aplicada comprometida con la acción, y son consecuentes con el concepto de paisaje
territorial e integrador (en su contenido y en la convergencia de saberes que lo abordan) que
he planteado en la primera parte de este libro.
Es ya un lugar común iniciar un ensayo como éste sobre metodología del paisaje aludiendo a
su polisemia y a la variedad de enfoques disciplinares. Esta circunstancia se considera incluso,
desde el punto de vista de la intervención política, una fortaleza del concepto, como
expresión de la complejidad del territorio y de los múltiples agentes e intereses que
intervienen en la arena territorial. No obstante, cuando el tratamiento del paisaje ha de salir
del ámbito académico y del estimulante terreno de la investigación y la especulación
disciplinares, para satisfacer una demanda social de calidad paisajística asumida
políticamente, es necesario construir un método que responda con intencionalidad y rigor a
los objetivos buscados; unos objetivos que, tras la aprobación de la Convención Europea del
Paisaje, se refieren no sólo a la protección de los sitios excepcionales o muy valiosos, sobre lo
que se cuenta ya con cierta práctica, sino también, a la gestión de los paisajes habituales y
cotidianos, y a la recuperación o a la creación de nuevos paisajes en determinadas
circunstancias.
Aquí reside uno de los retos mayores de la cuestión paisajística en la actualidad,

especialmente en lugares como España con escasa tradición en la materia: en responder con
métodos e instrumentos adecuados a los requerimientos sociales de paisaje, capaces de
frenar e invertir los procesos de pérdida de carácter y de calidad paisajística del territorio. Y
5
eso lleva necesariamente, por una parte, a un esfuerzo de interdisciplinariedad en las tareas
de conocimiento y valoración del paisaje, y por otra, a la formulación de un proyecto
pedagógico y técnico de naturaleza eminentemente prospectiva que, sin negar otro tipo de
aproximaciones, aborde la explicación de la materialidad del paisaje y de sus
representaciones culturales como parte de un proceso que debe terminar en la acción.
El asunto no es sencillo. Responder de modo pertinente a la salvaguarda de los valores del

paisaje en el territorio -en todos los territorios- no es una cuestión que pueda improvisarse.
La premura es siempre mala compañera de cualquier iniciativa política y técnica, en especial
sobre un asunto como el paisaje, con escasa apoyatura social todavía y con una posición débil
frente a otras políticas y técnicas de actuación. Sin embargo, justamente por eso mismo, es
necesario aunar esfuerzos en la elaboración y difusión de un método de trabajo que, sobre
todo en las escalas que son propias del urbanismo y la planificación territorial (local y
regional), sustente la toma de decisiones juiciosas para el mantenimiento del carácter de los
paisajes y la integración de los cambios que inevitablemente han de producirse.
Van siendo algunos documentos de ordenación del paisaje de los pocos elaborados hasta
ahora en España, y otros desarrollados en países de nuestro entorno con más tradición
paisajística, las iniciativas que manifiestan mayor voluntad de convergencia metodológica y
de plantear el proyecto paisajístico como un camino que conduce del carácter y de los
problemas del paisaje, a la propuesta, en sus plurales dimensiones de defensa, gestión y
creación. Pareciera que la demanda de política de paisaje suscita la interdisciplinariedad y la
elaboración de un saber de saberes paisajísticos, que hasta ahora, sin el acicate del
compromiso con la intervención, han manifestado escasa voluntad de convergencia. Se trata
de un proceso de aprendizaje a partir de lo que han hecho otros, que no excluye, sino al
contrario, mejoras e innovaciones, pero que debe construirse y avanzar sobre la experiencia
adquirida, evitando en lo posible esa imagen muy extendida en los foros paisajísticos de que
todo está siempre por hacer, una imagen que debilita la acción, que desmoviliza a quienes
tienen la responsabilidad política y técnica de abordarla, y que perjudica en última instancia
a la salvaguarda de los valores del paisaje.
Estas páginas se nutren, por ello, de la experiencia paisajística de agencias públicas que
aúnan análisis y acción, como ha ocurrido en los últimos decenios en el Reino Unido con The
Coutryside Agency y Scottish Natural Heritage (SWANWICK, 2003a; SCOTTISH NATURAL
HERITAGE-THE COUNTRYSIDE AGENCY, 2002) o Coutryside Council for Wales. Resultan
también provechosos los resultados que comienzan a conocerse del magno proyecto
“Politiques Publiques et Paysages. Analyses, Évaluation, Comparaisons”, puesto en marcha
por el Ministerio de Ecología y Desarrollo Sostenible de Francia entre 1998 y 2003
(LUGINBÜHL, 2004). Como no es menor tampoco la experiencia italiana (CLEMENTI, 2002;
CANEVARI y PALAZZO, 2001), holandesa (SASSO, 1999) o suiza (OFEFP, 2003) en materia de
planificación paisajística. Las enseñanzas de esos trabajos han inspirado algunos documentos
de ordenación del paisaje de escala subregional que hemos tenido ocasión de elaborar en los
últimos años y a cuyos métodos e instrumentos nos referiremos más adelante, junto a
documentos similares realizados por otros equipos en distintas comunidades autónomas.
Un repaso de la trayectoria reciente de la cuestión paisajística en el entorno europeo desde

el punto de vista metodológico permite concluir, a mi juicio, dos hechos importantes y
estrechamente relacionados entre sí: en primer lugar, la formulación y consolidación de una
auténtica política paisajística, con una voluntad crecientemente integradora de los
múltiples sentidos del paisaje, vinculada sobre todo a la sostenibilidad territorial y a la
calidad de vida de la gente, y sustentada en la participación pública; y en segundo lugar, la
formación paulatina de una comunidad científica y técnica, no homogénea ni consolidada
todavía, pero comprometida con la tarea del conocimiento, la divulgación y la intervención
paisajística y con el desarrollo de una metodología interdisciplinar, prospectiva y operativa.
Sin olvidar la necesidad de incorporar criterios y objetivos paisajísticos a las políticas

sectoriales de mayor capacidad modeladora del territorio, como la de infraestructuras, la
agraria o la forestal, estas páginas se refieren prioritariamente a los métodos e iniciativas
propios de los instrumentos urbanísticos de las escalas local y regional, es decir, los planes
municipales y los de ordenación del territorio de ámbito supramunicipal, así como a otro tipo
6
de documentos específicamente ocupados de la ordenación del paisaje, escasos todavía en

España, y que bajo la denominación genérica de directrices de paisaje, emanan de la
legislación urbanística, de la de planificación territorial, y, en algún caso, de normas
específicamente paisajísticas.
Son estos instrumentos, tanto los territoriales como los específicamente paisajísticos, los que
requieren métodos de análisis y diagnóstico capaces de producir propuestas no sólo para la
protección de lo más valioso, sino para la gestión de la generalidad de los paisajes que
definen la identidad del territorio, y para la recuperación y creación de aquellos
especialmente deteriorados o degradados. Esa necesidad de intervenir en todo el paisaje,
aunque con objetivos y procedimientos diferentes según su estado, y de incorporar además la
percepción y las aspiraciones de la población, está conduciendo hacia un método de estudio
cada vez más interesado en conocer el carácter del paisaje y sus dinámicas, y cada vez menos
preocupado por el mero ejercicio de cuantificar su valor para proteger lo más valorado,
prescindiendo del resto, de lo aparentemente banal, corriente o deteriorado. Lo hemos dicho
ya; todo el territorio requiere política de paisaje y por eso es fundamental un análisis
detenido de su carácter, del que pueda derivarse la toma juiciosa de decisiones.
La experiencia británica en ese sentido a lo largo de los últimos tres decenios es reveladora.
Durante bastantes años, especialmente durante los setenta, en el Reino Unido se centró la
atención en la idea de la “evaluación del paisaje” (landscape evaluation4), en la medición de
aquello que hace a un paisaje mejor que otro. El énfasis en las aproximaciones
supuestamente objetivas, “científicas” y a menudo cuantitativas para la determinación del
valor del paisaje (landscape value), que llegaron a estar muy de moda5, provocaron un alto
grado de desilusión con este tipo de trabajos y fueron muchos los que consideraron
inadecuado reducir algo tan complejo como el paisaje a una serie de valores numéricos y
fórmulas estadísticas (SWANWICK, 2003b). Los cambios en la forma de hacer de la Coutryside
Commission se advierten ya en la década siguiente, de modo que a mediados de los ochenta
se formula la herramienta del landscape assessment con un conocido estudio piloto en Mid
Wales Upland y otros posteriores, en los que adquiere un creciente protagonismo la tarea de
descripción y clasificación del carácter del paisaje (landscape character), es decir, de lo que
hace a un área distinta o diferente de otra (y no necesariamente más valiosa que otra). La
experiencia adquirida en esos años se concretaría en un documento metodológico y práctico
en Escocia (COUNTRYSIDE COMMISSION FOR SCOTLAND, 1992) y en otro algo posterior de la
Countryside Commission inglesa (1993).
En el último decenio se ha fortalecido la idea de landscape character como concepto central

del análisis y la acción paisajística a todas las escalas, emergiendo y consolidándose como
principal instrumento paisajístico el Landscape Character Assessment (LCA), debiendo
entenderse este último término, a veces utilizado o traducido al castellano como
“evaluación”, como el proceso que permite formarse una opinión fundada sobre el carácter
del paisaje tras haber sido estudiado cuidadosamente. De la consolidación del LCA en la
práctica actual de la Countryside Agency quisiera destacar cinco aspectos principales en los
que fundamentar un método extrapolable a otros territorios, atento siempre a sus
peculiaridades:
- El interés por el “carácter del paisaje” (de cada paisaje), es decir, por lo
que hace a un paisaje diferente de otro, y la necesidad de su estudio en
profundidad.
- El establecimiento de relaciones estrechas entre el carácter y la
dimensión histórica del paisaje.
- La vinculación del estudio y caracterización del paisaje a la emisión de
juicios y toma de decisiones, aunque con plena autonomía de la primera
fase analítica del proceso.
- El énfasis en el potencial de uso del paisaje a diferentes escalas.
4
En el sentido de cantidad de valor de algo, en este caso el paisaje, distinto del concepto de assessment,
que se impondrá años después (Oxford Advanced Dictionary, 2003, pp. 428 y 61).
5
Se convirtió en una referencia obligada el Manchester Landscape Evaluation Study. ROBINSON et alii
(1976).
7
- La necesidad de incorporar a los agentes sociales implicados en la

construcción y el uso del paisaje.
Un método ajustado a la escala de estudio del paisaje y coherente con los objetivos de
acción paisajística
En los instrumentos de acción paisajística, el método de estudio del paisaje, más allá de
enfoques disciplinares, no puede ser ajeno a los objetivos del proyecto de actuación y a la
escala a la que éste se plantea. Para territorios regionales y, sobre todo, subregionales y
locales, cuando el estudio forma parte de instrumentos de ordenación o planeamiento, o de
directrices específicamente paisajísticas, el método debe implicar:
Un diseño coherente con el concepto de paisaje asumido, con los objetivos de calidad
paisajística que se pretenden y con el alcance normativo y el nivel de detalle que
hayan de tener las propuestas.
Un proceso continuo que va del conocimiento de la diversidad paisajística a las
determinaciones y regulaciones en materia de paisaje, y que ha de pasar
necesariamente por las fases de (1) identificación y caracterización de la diversidad
del paisaje, (2) diagnóstico y evaluación de la calidad paisajística, (3) formulación de
objetivos y estrategias y (4) establecimiento de directrices, líneas de actuación y
medidas concretas, con la concreción normativa que en cada caso proceda.
Un tratamiento integrado de los componentes que configuran la identidad de cada
paisaje, de modo que la información paisajística supere el estadio de los inventarios
compartimentados de elementos ambientales, socioeconómicos y culturales, que aún
es fácil encontrar en los pliegos de condiciones de técnicas de los estudios de paisaje,
para convertirse en un análisis intencionado de los componentes auténticamente
estructurantes del carácter de cada paisaje.
Un procedimiento capaz de relacionar e integrar las configuraciones de la diversidad
paisajística y la visión del paisaje, en su doble vertiente de acceso a la contemplación
del paisaje y de evaluación de su fragilidad.
Un camino para la integración de la materialidad constitutiva del paisaje y sus
representaciones sociales y culturales, tanto en la fase de caracterización como en la
de atribución de valores.
Un proceso continuo de participación pública, mediante distintos métodos ajustados
a la extensión, la estructuración social y los recursos del proyecto, pero que en todo
caso debe incorporarse a todas las fases de desarrollo del documento, desde las de
caracterización dinámica y el diagnóstico a la de planteamiento de objetivos y
propuestas de actuación.
El compromiso con la acción, la experiencia acumulada en ese terreno en los tres últimos
decenios y el relativo consenso en torno a un concepto del paisaje territorial y perceptivo,
integrador y participativo como el que tras diez años de trabajos ha formulado la Convención
de Florencia, permite dibujar un método que nos atrevemos a calificar de “convergente”, y
que es preciso seguir formalizando como fundamento de la acción pública y privada sobre el
paisaje.
En ese método que ahora sintetizaremos se advierte ya cierto grado de acuerdo en el

enunciado y desarrollo de las fases de análisis que deben culminar en la formulación de los
objetivos y medidas de ordenación del paisaje; y se observa también el manejo de una serie
de nociones y conceptos, como el de “unidad de paisaje” en la fase de caracterización, o los
de diagnóstico y valoración del paisaje, que aunque utilizados todavía con sentidos y
contenidos distintos según países, administraciones y especialistas, pueden constituir
interesantes ámbitos de convergencia de los plurales modos de explicar el paisaje. En este
terreno la coherencia necesaria entre métodos e instrumentos está jugando a favor de unos y
otros, propiciando por una parte la sistematización del análisis y diagnóstico paisajístico de
acuerdo con los objetivos de ordenación, y favoreciendo, por otra, la delimitación y
formalización de un campo específico y diferenciado de actuación paisajística, sobre la base
su caracterización y valoración.
8
La metodología territorial del paisaje, es decir, aquella que pretende una lectura
comprensiva de la diversidad de configuraciones del territorio para la tutela de sus valores y
la gestión de sus cambios (por encima de énfasis ecológicos, geográficos o perceptivos), sigue
en la actualidad un proceso explicativo que pasa sucesivamente por tres fases:
- Una primera de identificación y caracterización del paisaje, que se ocupa tanto del
significado de sus elementos constitutivos o estructurantes 6, como de su expresión en
fisonomías diferenciadas, a las que tiende a denominarse “unidades de paisaje”, o
expresivamente “character areas” en el proceder de la Countryside Agency británica,
o simplemente “paisajes”. Dependiendo de la escala y de los objetivos, la tarea de
identificación y caracterización suele dar lugar a tipologías y taxonomías, con el
establecimiento de agregaciones de paisajes en “tipos”, “grupos” o “conjuntos”, o a
la división de la “unidades de paisaje” en “subunidades”.
- La segunda fase incluye todos aquellos aspectos conducentes a la valoración del

paisaje y a la determinación de su capacidad para acoger e integrar los cambios de
uso e implantaciones de diversa naturaleza que pudieran producirse sobre el mismo.
Se trata de una fase crucial para el establecimiento de objetivos y de medidas de
acción paisajística; descansa en el trabajo previo de caracterización, y constituye un
proceso bastante más complejo que la mera evaluation, o atribución de valores
numéricos a elementos del paisaje, para alcanzar un sumatorio que diferencia niveles
de interés paisajístico “altos”, “medios” y “bajos”. El sentido de la valoración tiene
más que ver con la primera de las acepciones que el Diccionario de la Lengua
Española atribuye a ese vocablo, es decir, el acto de estimación del “grado de
utilidad o aptitud (del paisaje) para satisfacer las necesidades o proporcionar
bienestar o deleite”. Un asunto discutible es si el análisis de las tendencias y de los
cambios debe formar parte de la fase de caracterización o de esta segunda de
valoración. Lo importante, en cualquier caso, es que se trata de un asunto muy
importante, con una proyección fundamental en los objetivos y propuestas.
- La tercera y última fase debe establecer, a partir de la caracterización y

valoración, los objetivos paisajísticos generales y las directrices y líneas de actuación
para el logro de tales objetivos, diferenciando, de acuerdo con las indicaciones de la
Convención de Florencia, iniciativas para la protección de determinados ámbitos,
unidades o elementos del paisaje, criterios para la gestión paisajística y, en su caso,
intervenciones para la recuperación o la creación paisajística. En esta última fase es
necesario definir el alcance jurídico de las determinaciones paisajísticas de acuerdo
con la naturaleza del instrumento de ordenación previsto (un plan territorial regional
o subregional, una figura de planificación de carácter sectorial, unas directrices
específicamente paisajísticas, un plan especial o un plan de ordenación municipal) y
su coordinación con políticas sectoriales de incidencia paisajística, así como con otros
planes de carácter territorial en los que la ordenación del paisaje se integra como un
elemento más de planificación.
La identificación de la diversidad y del carácter de los paisajes
Los métodos de estudio del paisaje para la acción paisajística, tanto los dedicados a la
ordenación y gestión de sus valores, como los de naturaleza más proyectiva o de diseño –
tradicionalmente asociados a la arquitectura del paisaje- coinciden hoy en la necesidad de
leer y entender el carácter de cada paisaje. La lectura comprensiva se lleva a cabo a través
del conocimiento de los componentes y las reglas que rigen su materialidad evolutiva –reglas
históricas en muchos casos-, y mediante la identificación y caracterización de las
configuraciones que expresan, a diferentes escalas, la diferencia de un paisaje respecto de
sus vecinos.
6
Esos elementos estructurantes del paisaje equivaldrían a las structures paysagères de la Ley del paisaje
francesa de 1993.
9
La tarea de caracterización, en la que debe sustentarse cualquier proyecto de paisaje,

adquiere, pues, un papel central, porque la intervención paisajística ha de velar por el
mantenimiento, la mejora y el realce del carácter de cada paisaje, y, en el caso de una
actuación creativa, concebirla y desarrollarla sobre la base del conocimiento profundo de los
mecanismos de producción y de transformación de los paisajes afectados (CEPAGE, 2004:20).
El énfasis en el carácter del paisaje como objeto de la acción paisajística, de todo aquello
que hace a cada parte del territorio distinta de otra, al margen de su calidad o valor, está
promoviendo estudios sistemáticos de caracterización del paisaje. En este aspecto la escala
condiciona grandemente la naturaleza del estudio paisajístico, más allá incluso del alcance
operativo de sus posibles determinaciones. A escalas pequeñas, para el tratamiento de
territorios medios y grandes, los métodos están dirigidos, preferentemente, hacia la
identificación, caracterización y expresión gráfica y cartográfica de la diversidad paisajística
del territorio. Por su escala, son estudios habitualmente realizados por equipos de
especialistas, basados sobre todo en el conocimiento experto, en el manejo de bases
cartográficas y de datos, y en el trabajo sistemático de campo, pero con dificultades obvias
para incorporar la participación pública e, incluso, para un tratamiento exhaustivo de las
dinámicas y de la calidad del paisaje.
La Countryside Agency ha reconocido, en relación con la propuesta tipológica de The

Character of England, que se trata de estudios “top-down” (de arriba abajo), pero con la
virtualidad de ofrecer una panorámica de la diversidad paisajística para un gran territorio y
de servir de marco a estudios de identificación de mayor detalle, concretamente a los
Landscape Character Assessments de las demarcaciones subregionales y locales (THE
COUNTRYSIDE AGENCY-SCOTTISH NATURAL HERITAGE, 2002, capítulos 2 y 6). Un
procedimiento similar ha guiado la obra Regional Distribution of Landscape Types In Slovenia
(MARUSIC, J. y JANCIC, M., 1998) o el Atlas de los paisajes de España (MATA OLMO y SANZ
HERRÁIZ, 2003), de cuya metodología se ocupa un texto de este mismo libro. Lo deseable
sería que este tipo de contribuciones de identificación y caracterización a pequeña escala
integrase a los de escala mayor; pero esa posibilidad depende, en una medida importante, de
cómo estén distribuidas las competencias en materia territorial dentro de cada estado y de
cuáles sean los niveles de cooperación y coordinación entre las distintas administraciones
públicas. En cualquier caso, si por razones diversas no es factible la integración de las
distintas escalas de estudio, siempre queda la posibilidad de complementariedad de los
trabajos de caracterización, impulsados frecuentemente por administraciones regionales con
competencias en materia de paisaje (BRUNET-VINCK, 2004).
En estas páginas y en este libro interesan sobre todo, como ya se ha señalado, los trabajos de
caracterización que forman parte de iniciativas de acción paisajística. Sin negar la
conveniencia de estrategias de paisaje para grandes territorios, sobre la base de estudios de
escala casi siempre superiores a 1:100.000, la atención se centra ahora en ámbitos y en
proyectos subregionales o comarcales que para sus determinaciones suelen trabajar a escalas
entre 1:50.000 y 1.25.000. Esa es también la escala pertinente para los estudios de
caracterización, sin perjuicio de que en determinadas circunstancias y en relación con ciertos
elementos o paisajes singulares convenga trabajar con mayor detalle.
En el método de identificación y caracterización, la experiencia aconseja abordar por una

parte los elementos constitutivos o estructurantes del paisaje en el conjunto del espacio
objeto de ordenación, y por otra, lo que es propiamente la diversidad paisajística del
territorio, expresada en unidades o “áreas de carácter” –o simplemente en paisajes-, que
resultan de una particular articulación y organización de los elementos citados. Se trata de un
proceso metodológico de intencionalidad paisajística que “desarticula” las tramas
constitutivas y estructurantes del paisaje y las “reintegra” después en unidades de paisaje.
Por la experiencia adquirida hasta ahora, el estudio de los elementos constitutivos del paisaje
debe atenerse, en esta fase de caracterización, a dos criterios metodológicos principales:
- En primer lugar, debe ser un estudio “intencionado”, con un objetivo claramente

paisajístico, interesado por el reconocimiento y la interpretación de los caracteres
estructurales del paisaje, es decir, de aquellos elementos dotados de relativa
10
estabilidad y permanencia, y expresivos de la identidad paisajística de los lugares. No

valen, pues, los inventarios prolijos y compartimentados propios de los estudios
ambientales o de medio físico, que aún es habitual encontrar en los pliegos de
condiciones técnicas de los instrumentos de ordenación paisajística, sino el estudio de
componentes naturales y culturales paisajísticamente relevantes; eso facilita la tarea
posterior de identificación y caracterización de las “unidades”, al tiempo que suele
tener una proyección en la parte propositiva del documento, en la medida en que
algunos objetivos de calidad y propuestas de actuación suelen referirse a tales
elementos estructurantes.
- En segundo lugar, es también conveniente que el tratamiento de los elementos
relevantes constitutivos del paisaje se refiera al conjunto del territorio objeto del
proyecto, pues, de esa forma, es posible señalar algunos rasgos generales de la
identidad del paisaje del ámbito de ordenación como un todo, por encima de su
diversidad interna que en un momento posterior se concretará en las unidades de
paisaje.
Por todo lo dicho, el “índice” del estudio de elementos configuradores del paisaje debe
decidirse en cada caso, de acuerdo con la naturaleza de cada territorio y los objetivos que se
persiguen. En la propuesta metodológica de identificación del paisaje llevada a cabo en Italia
dentro del convenio suscrito entre el Ministero per i Beni e le Attivitá Culturali y la Sociedad
Italiana de Urbanistas para el desarrollo de la CEP, los elementos se entienden como
“recursos identitarios” del paisaje de la comarca o área de intervención; se organizan en
“recursos físico-ambientales”, “recursos histórico-culturales” y “recursos sociales y
simbólicos”, interesando tanto su caracterización individualizada, como las relaciones
funcionales entre ellos, en un intento de ofrecer una panorámica de la “personalidad” del
paisaje del conjunto territorial (CARAVAGGI, 2002:312-316).
La información procedente del proceso de participación pública resulta muy útil en esta fase
de caracterización, orientando y enriqueciendo el análisis; la gente en general o los expertos
seleccionados no suelen tener dificultad a la hora de señalar los elementos más
característicos del paisaje de su comarca o de su municipio, sobre todo cuando el territorio
considerado tiene cierta unidad e imagen paisajística, como ha ocurrido en el trabajo llevado
a cabo en el Área Metropolitana de Murcia. Cuando el ámbito de estudio supramanicipal es
más extenso y diverso, la experiencia nos indica que los elementos caracterizadores del
paisaje en opinión de la gente suelen referirse al propio municipio o al territorio más
cercano, de manera que la encuesta del paisaje resulta ser también una buena vía para medir
el nivel de pertenencia comarcal y el grado de conciencia de comarca que la población tiene.
Eso es lo que se concluye de la encuesta llevada a cabo en la comarca del Noroeste de de la
Región de Murcia, dentro de la elaboración de sus directrices de paisaje (véase en este mismo
libro, FERNÁNDEZ MUÑOZ).
A modo de ejemplo, incluimos a continuación la relación de “elementos estructurantes” del

paisaje de la Huerta de Murcia identificados y analizados en el documento de propuesta de
directrices de paisaje para el Área Metropolitana de Murcia, y, a continuación, los “elementos
que permiten caracterizar el paisaje” de la misma zona, según los resultados del proceso de
participación pública, que en este caso consistió en un Delphi de paisaje, desarrollado con un
panel de 47 expertos, agentes locales y usuarios, mediante tres cuestionarios sucesivos. La
información procedente del primero de ellos sobre caracterización del paisaje (elementos
caracterizadores, áreas más representativas y puntos de visión) alimentó sustancialmente la
parte analítica del documento sobre el carácter y la diversidad del paisaje del área.
Elementos estructurantes del paisaje de la comarca de la Huerta de Murcia
- Las variables climáticas significativas para el paisaje: un clima

mediterráneo semiárido con precipitaciones irregulares y concentradas.
- Litologías superficiales, geoformas y procesos geomorfológicos como
infraestructura de la configuración del paisaje y su organización visual:
el Segura, la llanura de inundación, los conos de deyección, los cerros y
11
cabezos, las sierras y glacis perimetrales.

- Las infraestructuras ligadas a la regulación y al aprovechamiento del
agua. Obra hidráulica, organización del espacio regado y patrimonio.
- Los cultivos y aprovechamientos agrarios. Su trama morfológica y jurídica
en el espacio. La configuración del parcelario y sus relaciones con la base
física del paisaje.
- El paisaje vegetal asociado a la red hidrográfica e hidráulica, y al
parcelario y la explotación agrícola.
- El sistema de asentamientos en un paisaje intensamente urbanizado y
definido por la rururbanización: la jerarquía del sistema (la ciudad, las
pedanías, los pueblos-cabecera municipal, el hábitat disperso agrario,
industrial y residencial)
- La infraestructura viaria, elemento morfológico y funcional de conexión
de los componentes del paisaje; vía de transformaciones y de acceso al
paisaje.
Análisis, diagnóstico y propuestas sobre el paisaje del Área Metropolitana de Murcia
(Comarcas de la Huerta de Murcia y de la Vega Media). Consejería de Turismo y Ordenación
del Territorio de la Región de Murcia (2001-2002), 3 vols. I: 9-103.
En la primera fase del proceso de consulta pública, la respuesta a la pregunta sobre “los
elementos que permiten caracterizar el paisaje” dio lugar a la siguiente lista, ordenada de
mayor a menor, que guarda una relación bastante estrecha con los asuntos del índice del
documento de elementos estructurantes del paisaje 7. La única discrepancia significativa se
refiere al papel del relieve en el paisaje, que lo tiene y mucho a juicio del estudio técnico,
pero que ha sido escasamente destacado en la consulta pública, quizás porque la planitud de
la llanura aluvial y el contraste con los escarpes perimetrales es una realidad que por lo
obvia, no suscita atención especial, o por el hecho muy extendido (lo hemos comprobado en
otros procesos de consulta) de que la llanura es la falta de relieve.
Elementos que permiten caracterizar el paisaje de la Huerta (participación pública)
1. Cultivos citrícolas y hortícolas

2. Regadío e infraestructura de riego
3. Presencia del río Segura
4. Hábitat rural característico
5. Minifundismo de la propiedad
6. Urbanización dispersa
7. Clima árido
8. Contraste con entorno árido
9. Diversidad
10. Luz, color, olor especial
11. Carácter histórico
12. Caminos de huerta
13. Huertanos
14. Prácticas rurales tradicionales
15. Presencia de elementos naturales
16. Relieve
17.
Fuente: Análisis, diagnóstico y propuestas sobre el paisaje del Área Metropolitana de Murcia
del Territorio de la Región de Murcia (2001-2002), 3 vols. II, “El Delphi del paisaje de la
Huerta de Murcia”: 4-35.
7
Información más detallada sobre este particular en la contribución de Santiago Fernández Muñoz en esta
misma obra.
12
Junto a los elementos estructurantes del paisaje, el estudio de la diversidad paisajística se

concreta habitualmente en las denominadas unidades de paisaje. Se trata de un concepto de
uso frecuente y creciente, cuya definición y tratamiento metodológico no está, sin embargo,
definitivamente cerrado (PÉREZ-CHACÓN, 2002). Caben, entre otros, entendimientos de signo
ecológico, morfológico o visual, que ponen el acento, respectivamente, en las relaciones
funcionales del mosaico de manchas del territorio (FORMAN, 1995; TERRADAS, 2003: 66-67),
en la fisonomía y en el orden de la configuración territorial, o en la articulación espacial de
las panorámicas y las cuencas visuales (TÉVAR, 1996).
La definición integradora de paisaje de la Convención de Florencia y numerosas experiencias

de ordenación paisajística desde una perspectiva territorial conducen hacia un concepto de
unidad de paisaje que, además de claro y operativo en el marco cada proyecto, debería
expresar ante todo el carácter y la identidad de cada paisaje a una determinada escala. Una
unidad de paisaje debiera ser, pues, aquella combinación de elementos que genera una
fisonomía particular, una organización morfológica diferenciada y diferenciable que hace a
una parte del territorio distinta de otra. Este entendimiento de unidad de paisaje implica que
la dimensión paisajística del territorio reside en su particular fisonomía, en una determinada
disposición y articulación de las partes que componen la faz del territorio y le otorgan su
peculiar carácter.
El énfasis en lo morfológico -en la configuración- a la hora de identificar y caracterizar

unidades de paisaje no es ajeno, más aún cuando el paisaje se aborda con intención de
actuar, al funcionamiento y a las relaciones de los elementos que modelan la forma, y a la
organización visual de las fisonomías. Lo funcional (o, si se quiere, lo sistémico) y lo
perceptivo constituyen aspectos fundamentales en la explicación y en la prognosis de la
diversidad paisajística expresada en unidades de paisaje. Así debe entenderse el Convenio
Europeo, cuando señala que el “carácter” del paisaje “resulta de la acción de factores
naturales y/o humanos y de sus interrelaciones”.
Nuestra propuesta de análisis de la diversidad paisajística en unidades del paisaje, a partir de

la experiencia en proyectos territoriales, consiste, pues, en partir de la forma como base del
carácter, interpretar dinámica y funcionalmente cada configuración atendiendo a las
relaciones de sus principales elementos constitutivos (naturales, de usos del suelo e histórico-
patrimoniales) y considerar los aspectos visuales en relación con cada unidad de paisaje
(capacidad de emisión y recepción de vistas, puntos y recorridos de observación,
intervisibilidad con otras unidades y con el conjunto del territorio, fragilidad), y no al
contrario. Es decir, se opta por una identificación de la diversidad del paisaje basada en su
carácter y no en cuencas visuales, por más que las cuestiones de visibilidad deban ser
tratadas en el marco de cada unidad paisajística.
La concreción de la diversidad paisajística del territorio en unidades de paisaje o en

character areas, como prefiere decir la Countryside Agency, constituye un paso muy
importante en cualquier proyecto territorial de paisaje. La metodología del proyecto italiano
al que ya se ha hecho referencia denomina a la cartografía de estas unidades “mapa del
patrimonio paisajístico”. Y no le falta razón, porque las unidades, las distintas áreas de
carácter paisajístico son, en buena medida, el auténtico valor patrimonial del territorio desde
el punto del paisaje, sin menoscabo del interés concreto de elementos o conjuntos
paisajísticos sobresalientes.
El número de unidades de paisaje dependerá en cada caso, además de la escala, de la

naturaleza del territorio. No obstante, en espacios de centenares o de pocos miles de
kilómetros cuadrados, dimensiones habituales de las comarcas y de las áreas objeto de
instrumentos de ordenación de ámbito subregional, lo recomendable es un número no
excesivamente alto, de varias decenas de unidades. A título de ejemplo, en la comarca del
Noroeste de la Región de Murcia, con casi 2.000 km2, el estudio de caracterización para su
propuesta de Directrices de Paisaje ha identificado 58 unidades, que se agruparon
posteriormente en 10 tipos; en la isla de Menorca, dentro del Plan Territorial Insular, fueron
22 las unidades en una extensión de casi 700 km2, y 15 en el Área Metropolitana de Murcia
sobre algo más de 300 km2, incluidos sus bordes montañosos.
13
Aunque las unidades desempeñan un papel fundamental en la fase de análisis de la diversidad

del paisaje, cabe preguntarse sobre su implicación en la parte propositiva del documento de
ordenación. La experiencia en este aspecto ofrece respuestas diversas. La unidad de paisaje
no suele tener una traslación directa a la propuesta de protección del plan, salvando el caso
de algunas de reducido tamaño, muy homogéneas y de alta calidad en su conjunto, que
podrían dar lugar a suelos rústicos o no urbanizables de protección por sus valores
paisajísticos. La manera más habitual de proceder con unidades de paisaje de alta calidad es
considerarlas y tratarlas como áreas o zonas de alto interés paisajístico, con las propuestas y
regulaciones que la salvaguarda de dicha calidad requiera, pero sin necesidad de que toda su
superficie deba clasificarse como no urbanizable protegido, entre otras razones porque
dentro de un ámbito paisajístico valioso caben habitualmente distintos usos y clasificaciones
urbanísticas. Así hemos procedido en las directrices de paisaje de varias comarcas de la
Región de Murcia, planteando Áreas de Alto Interés Paisajístico con propuestas y líneas de
actuación específicas, entre las que se considera la clasificación como suelos no urbanizables
de protección específica de determinados lugares, de acuerdo con el artículo 65 de la Ley del
Suelo de la comunidad autónoma (los Rincones del Segura en la Huerta; unidades de paisaje
integradas en los tipos Sierras forestales, Barrancos, Altiplanos agrícolas, Vegas tradicionales
y Núcleos monumentales y sus entornos en la comarca montañosa del Noroeste).
Independientemente del interés que merezca cada unidad de paisaje por su calidad, una vez
asumido el principio general de que sólo en circunstancias excepcionales una unidad podrá
dar lugar a clasificación directa de suelo, la cuestión es si las propuestas de protección y
gestión han de plantearse o no por unidades de paisaje. En nuestra experiencia de los últimos
años hemos procedido de las dos formas. Por ejemplo, en el PTI de Menorca, las directrices y
acciones directa e indirectamente paisajísticas se han referido a todo el territorio o partes de
él, y a elementos paisajísticos relevantes, pero no a cada una de las 23 unidades de paisaje
que fueron identificadas y caracterizadas en la fase de análisis territorial 8. Por el contrario,
en las directrices de la Región de Murcia, probablemente porque el documento es
específicamente paisajístico y no cuenta con las sinergias de iniciativas sectoriales propias de
un plan territorial, se han planteado objetivos y propuestas diferenciadas atendiendo al
carácter y estado de los tipos de paisaje comarcales. Esa es la opción de algunos planes
italianos de coordinación territorial, como el ya mencionado de Siena, en el que la definición
de unidad de paisaje se incorpora a la normativa del Plan9, junto a una relación de las mismas
y el establecimiento de objetivos generales y de criterios de gestión por unidad de paisaje,
tras su caracterización sintética, incluida también dentro del articulado. Se trata de una
manera de proceder coherente con el protagonismo que va adquiriendo el carácter del
paisaje como objeto de la acción paisajística; puesto que la diversidad del paisaje se
manifiesta en el carácter, la dinámica y la calidad de cada una de sus unidades constitutivas,
es lógico que se actúe de modo diferenciado sobre cada una de ellas o sobre los tipos que las
agrupan. Esa es también la tendencia en Inglaterra y Escocia en los LCA y la más previsible
con el afianzamiento del concepto territorial de paisaje que preconiza la Convención de
Florencia.
En el proceso de identificación y de caracterización de las unidades de paisaje, junto al

trabajo de campo y a la descripción y articulación de sus elementos constitutivos a partir de
bases cartográficas y estadísticas10, es importante llamar la atención sobre el modo de
8
No obstante, el Consell Insular consideró pertinente incluir el mapa de las unidades de paisaje y las
fichas de caracterización, dinámica y valoración de las mismas entre los anexos del Plan, constituyendo
así parte sustantiva del mismo (art.º 4 de la Normativa), como prueba de la fundamentación paisajística
del PTI.
9
“Art. H13. La unidad de paisaje: aspectos definitorios. La unidad de paisaje son ámbitos territoriales
complejos y articulados por la morfología y formas de uso del suelo, dotadas de una específica identidad
histórico-cultural y caracterizadas por problemáticas específicas en orden a la gestión y a la
reproducibilidad (reproducibilitá) de los recursos naturales y antrópicos en ella presentes, así como a los
asuntos de recualificación del sistema de asentamientos y del desarrollo sostenible” (PTC SIENA, 2000:
51).
10
Mediante formas de tratamiento diversas, entre las que ganan peso los Sistemas de Información
Geográfica paisajísticos (THE COUNTRYSIDE AGENCY-SCOTTISH NATURAL HERITAGE, 2003)
14
denominar los paisajes y el papel de las ilustraciones fotográficas. En el primer sentido,

nuestra experiencia en el Atlas de los Paisajes de España, que ha debido nombrar más de
1.200 unidades de paisaje, 116 tipos y una treintena de asociaciones de tipos (véase en este
libro, SANZ HARRÁIZ) ha pretendido ser breve y al mismo tiempo expresiva del hecho
paisajístico nombrado, atendiendo generalmente –y es una guía para trabajos a escalas de
mayor detalle- a la combinación de forma de relieve, cobertura vegetal o uso del suelo más
significativo y toponimia en relación con un núcleo, un accidente geográfico o, cuando ha sido
posible, de una comarca. La Guía del Landscape Character Assessment ha llevado a cabo un
esfuerzo de sistematización de las denominaciones y calificativos para nombrar y calificar los
aspectos configuradores (geología, formas del relieve, usos del suelo y asentamientos) y
estéticos del paisaje que, salvando las distancias geográficas entre el Reino Unido y otros
territorio, resultan de utilidad (THE COUNTRYSIDE AGENCY-SCOTTISH NATURAL HERITAGE,
2002:34 y 42).
Junto a las descripciones escritas y a la cartografía y los bloque-diagramas, la fotografía

desempeña un papel muy importante en la caracterización de la diversidad del paisaje y en su
divulgación entre la gente. Las fotos no son meras ilustraciones, sino parte integrante de la
interpretación, por lo que deben responder a la configuración del paisaje, a las distintas
escalas de visión en superficie (panorámicas, planos medios y primeros planos), a sus cambios
estacionales si se producen y, en los casos que se estime necesario, a reproducir elementos o
patrones representativos del paisaje. La función comprensiva debe primar, en este tipo de
trabajos, sobre la espectacularidad o el efectismo, de manera que son más útiles las
imágenes realmente observables desde itinerarios y atalayas frecuentados y accesibles, que
las fotos aéreas. Resultan también de mucho interés las fotografías y las postales históricas,
tanto para ilustrar dinámicas, como para recuperar imágenes culturales y acercar a la
población a la historia del territorio (LUGINBÜHL, 1994: 13-19).
La dinámica, las tendencias y la fragilidad del paisaje
En el proceso fundamental de diagnóstico del paisaje, que implica conocer su estado y valorar
su calidad, es muy importante atender a las dinámicas y a las tendencias paisajísticas. La idea
de cambio y la de diacronía son, como hemos señalado ya en otras páginas de este libro,
consustanciales a la noción de paisaje. El paisaje es dinámico y cambiante, porque dinámicas
son también las relaciones entre sus componentes y porque cambiantes son las miradas y los
filtros culturales de quienes lo contemplan; de ahí la necesidad de considerar el tiempo,
histórico y reciente, en la compresión de la diversidad paisajística y en las propuestas para su
gestión.
No obstante, en el diagnóstico paisajístico interesa especialmente el tratamiento de las

tendencias actuales y, en concreto, de aquellas que ocasionan las pérdidas más intensas de
carácter y de integridad. El conocimiento de tales tendencias, sus orígenes, y sus efectos
sobre elementos y configuraciones del paisaje son esenciales para el establecimiento y la
gradación de las iniciativas de protección, gestión y ordenación paisajística que la Convención
considera. La participación pública y el trabajo de campo son, en esta materia,
imprescindibles una vez más.
La participación pública en sus diversas formas, especialmente a través de paneles de

expertos como propone el método Delhi, de encuestas en profundidad y de talleres, es muy
útil para identificar y caracterizar a los agentes sociales y las actividades que implican mayor
presión sobre el paisaje e impactos más negativos, pero al mismo tiempo para obtener
reacciones y respuestas con las que hacer frente a los impactos, tanto por parte de las
instancias políticas como de las actitudes individuales como de los particulares.
Junto a métodos más o menos sofisticados de cuantificación de cambios de uso a partir de

fotografía aérea o imágenes satelitales, con sus correspondientes matrices, el trabajo de
campo resulta insoslayable para medir el alcance fisonómico y auténticamente paisajístico de
las transformaciones y para estimar las tendencias a partir de la evolución de los sectores
productivos, las actividades e implantaciones de más incidencia paisajística. El peso concreto
de sectores y actividades es variable según territorios, aunque suelen estar presentes la
15
agricultura (intensificación o abandono), la actividad forestal (especialmente a través de

procesos de deforestación o forestación, sin obviar los de aprovechamiento más o menos
ordenado de las masas), la urbanización en sus diversas formas, niveles de intensidad y
funciones, las grandes infraestructuras y, a escalas más “próximas”, otras implantaciones
como las derivadas de la actividad extractiva, las redes energéticas y de telecomunicación o
las que tienen que ver con el tratamiento de los residuos. Desde la ecología del paisaje se han
planteado vías para la gestión de la dinámica del paisaje utilizando conceptos como los de
“obsolescencia” y “disfunción” (WOOD & HANDLEY, 2001), que han inspirado, por ejemplo, la
propuesta de gestión del Plan Especial de Ordenación del Camí de Cavalls en Menorca,
incluido entre las acciones para el “Fomento del acceso al paisaje y de la sensibilización
social a través del conocimiento y la divulgación”, del PTI de la isla.
Cabe preguntarse sobre la escala y el momento procedimental de abordar el diagnóstico

paisajístico. Las experiencias, en este sentido, son variadas, aunque todas parecen confluir
hacia un mismo objetivo final de “valoración” y de determinación de la calidad del paisaje.
En todo caso, algunos criterios y recomendaciones pueden extraerse de lo hecho hasta ahora.
El diagnóstico, y concretamente el conocimiento y la previsión de las tendencias, puede

hacerse a escala de cada unidad de paisaje, como se ha planteado en la experiencia de la
Countryside Agency o en la Distribución regional de los tipos de paisaje de Eslovenia
(MARUSIC y JANCIC, 1998); pero tiene también mucho sentido abordarlo para los elementos
estructurantes del paisaje y a escala de todo el ámbito objeto de ordenación porque, al
menos según nuestra experiencia, los procesos de cambio de mayor significado paisajístico
suelen actuar a escala territorial, transformando las distintas tramas del paisaje, aunque con
distinta incidencia en cada unidad de paisaje. Por otra parte, la contribución de la
participación pública en este aspecto suele también incidir en procesos de cambio de ámbito
comarcal. Sirvan como ejemplo el índice de las dinámicas del estudio de propuestas
paisajísticas para el Área Metropolitana de Murcia y los cambios más destacados en el Delphi
de la Huerta.
Grandes asuntos del diagnóstico paisajístico. El caso de la Huerta de Murcia
El deterioro de los paisajes del agua: el encauzamiento y la pérdida de valor

paisajístico del Segura; los meandros abandonados; el estado de las
infraestructuras hidráulicas y del sistema de regadío tradicional
La urbanización de la Huerta, un proceso extendido y creciente, con diferentes

patrones morfológicos y niveles de intensidad: la densificación del poblamiento
tradicional, aspecto fundamental del cambio paisajístico; la impresión del
continuo edificado en el paisaje; distintos patrones espaciales de rururbanización
e implicaciones en las propuestas de ordenación paisajística.
La transformación de los usos agrícolas: reducción del carácter agrícola de la

Huerta; retroceso de los esquilmos hortícolas y avance de los cítricos; expansión
de los aprovechamientos agrícolas en las unidades de paisaje de borde.
La falta de gestión del paisaje como recurso territorial:
- Degradación y abandono de construcciones de interés

patrimonial de la Huerta.
- Ausencia de itinerarios paisajísticos y de miradores.
- Deterioro de los miradores existentes, de sus accesos y entornos.
Fuente: Análisis, diagnóstico y propuestas sobre el paisaje del Área Metropolitana de Murcia
del Territorio de la Región de Murcia (2001-2002), 3 vols. II, pp. 37-68.
16
Otro aspecto que admite distintas opciones es el momento de proceder al análisis de las
tendencias del paisaje. Está bastante extendida la práctica de abordar las dinámicas
paisajísticas tras el estudio de los elementos estructurantes y la identificación de las unidades
de paisaje. Los procesos y las tendencias formarían parte de un momento posterior dentro del
gran capítulo de la valoración o evaluación del paisaje, que precede a la toma de decisiones.
Así se hace, por ejemplo, en el proyecto metodológico sobre “Il caso Camerino”, de la
Sociedad Italiana de Urbanistas, en el que la carta dei procesi (el mapa de los procesos) sigue
a la de los elementos (risorce identitarie), las unidades (contesti paesistici locali) e incluso a
la de los valores (carta dei valori). Pero por nuestra experiencia en paisajes muy dinámicos,
el conocimiento de las tendencias cabe también plantearlo en la primera parte del análisis,
en la del estudio de los elementos configuradores del paisaje y de sus unidades, porque el
cambio forma parte del propio paisaje y ayuda a entender su carácter.
En todo caso, es conveniente expresar cartográficamente las dinámicas y los proyectos y

acciones en curso que afectan al paisaje; el ámbito de las unidades de paisaje puede resultar
expresivo y útil para prever la incidencia de trasformaciones y proyectos sobre el carácter de
cada paisaje, pero la escala de todo el territorio es, generalmente, la más adecuada para
este tipo de salidas gráficas en la medida en que los procesos de cambio y numerosas
actuaciones afectan al espacio geográfico en conjunto, por encima habitualmente de los
límites de sus unidades.
El cruce de la calidad del paisaje con las presiones que gravitan sobre el mismo y los impactos
producidos o previsibles conducen al tratamiento de la fragilidad del paisaje. Es un asunto de
interés para la ordenación paisajística, tanto para el establecimiento de áreas de protección
y criterios de integración, como para la indicación de ámbitos con capacidad de acoger usos
del suelo -incluidos los desarrollos edificatorios- sin impactos apreciables. En la experiencia
de la Countryside Agency del Reino Unido se han utilizado las nociones de “capacidad” y
“sensibilidad” (capacity & sensitivity), en ocasiones empleadas como sinónimos, para
significar (SWANWICK, 2003b), por una parte, el grado en el que un tipo o unidad de paisaje
puede acoger cambios sin efectos significativos en su carácter (capacity), y, por otra, la
mayor o menor vulnerabilidad a la pérdida de carácter de un paisaje (de algunos de sus
elementos constitutivos o del conjunto) como consecuencia de determinadas presiones
(sensitivity).
En los proyectos de ordenación del paisaje en España el uso de la noción de “fragilidad” y los
métodos para su estimación se han asociado a las aproximaciones más visuales (ESCRIBANO y
otros, 1987), de modo que “fragilidad” podría entenderse casi como sinónimo de la idea de
visual sensitivity, ampliamente experimentada en diversos Landscape Character Assessments
en Inglaterra y Escocia. No obstante, la propia experiencia británica, y en cierto modo
también la acumulada en Francia, Suiza u Holanda en materia de vulnerabilidad del paisaje,
aporta hoy un cuerpo de conocimientos y de método que, aunque no cerrado, resulta útil para
el tratamiento de un asunto ineludible en la acción paisajística, tanto en las de carácter más
estratégico, propias de documentos de ordenación subregionales, como en las que han de
abordar los efectos de un determinado uso o implantación sobre un paisaje concreto.
En ese último sentido son de interés las precisiones que diversos trabajos de The Countryside
Agency y de Scottisch Natural Heritage han planteado en torno al concepto de Landscape
Sensitivity11 –insistimos, el más próximo en España al de “fragilidad del paisaje 12”-. Aunque es
evidente que las nociones de “sensibilidad” o de “vulnerabilidad” del paisaje tienen una
dimensión claramente visual, se ha considerado oportuno diferenciar, dentro de los estudios e
instrumentos que atienden prioritariamente a la salvaguarda del carácter del paisaje, entre la
“sensibilidad general del paisaje” y la “sensibilidad” en relación con un tipo específico de
cambio o de presión. A su vez, dentro del primer tipo de “sensibilidad” o “fragilidad” –y esto
es importante- debe distinguirse la “sensibilidad del carácter del paisaje” (landscape
11
Hay que tener presente que en el Reino Unido, la cuestión de landscape sensitivity y landscape
capacity es abordada específicamente, además de por Landscape Character Assessment Guidance, por el
documento Guidelines for Landscape and Visual Impact Assessment, difundidos casi al mismo tiempo.
12
En el sentido de que “puede deteriorarse con facilidad” (segunda acepción del diccionario de la RAE).
17
character sesitivity), es decir, la que tiene que ver con la configuración del paisaje como un
todo, con su calidad e integridad, con la vulnerabilidad al cambio de cada uno de sus
elementos constitutivos y de su aspecto estético, de la “sensibilidad visual” (visual
sensitivity) del paisaje, que afecta a su visibilidad y a su capacidad potencial para mitigar los
efectos visuales de cualquier cambio que pudiera tener lugar. La visibilidad, como bien
sabemos, estará en relación con la forma y disposición del relieve y, en detalle, con la
capacidad de apantallamiento de la cubierta vegetal, pero también con la cuantía de la
población que previsiblemente percibirá los cambios del paisaje, es decir, con lo que hemos
denominado nivel de frecuentación del paisaje, tanto por razones de visita como de
desplazamiento habitual.
Nuestra experiencia en instrumentos de ordenación del paisaje de escala subregional, dentro

de figuras de planificación territorial integral o en forma de directrices específicamente
paisajísticas, nos lleva a afirmar que para esos ámbitos lo más conveniente es abordar lo que
la práctica en Inglaterra ha denominado general landscape sensitivity, o “fragilidad general
del paisaje”, resultado de la consideración conjunta de la fragilidad del carácter o intrínseca
a su configuración, elementos y calidad, y la fragilidad visual. Esa “fragilidad general”, que
no responde a ningún cambio de uso o implantación concretos, puede representase
cartográficamente y referirse a las unidades de paisaje o a subunidades y patrones más
reducidos. En los estudios para la propuesta de directrices de paisaje de las comarcas del
Noroeste, Altiplano y Área Metropolitana de Murcia (Región de Murcia), la estimación de la
fragilidad y su correspondiente cartografía se ha realizado para cada una de las unidades de
paisaje, por considerarlas, a la escala de trabajo adoptada (1:25.000), suficientemente
homogéneas en su carácter y visibilidad como para recibir un valor de fragilidad (alto, medio
o bajo) referido al conjunto.
Aunque la estimación de la fragilidad general no atiende, como se ha dicho, a un cambio de

uso o impacto en concreto, lo cierto es que las directrices de los documentos de ordenación
plantean habitualmente restricciones genéricas para los paisajes o áreas de más alta
fragilidad en relación con las implantaciones más habituales y de más alta capacidad de
perturbación (red eléctrica de alta tensión, parques eólicos, instalaciones radioeléctricas,
canteras, etc.). En este sentido es en el que “sensibilidad” o “fragilidad” y “capacidad”
pueden entenderse como términos intercambiables. No obstante, las recomendaciones de
carácter estratégico o las limitaciones de obligado cumplimiento de un instrumento de
ordenación del paisaje en materia de fragilidad (o, sensu contrario, de capacidad de parte
del territorio para acoger usos de alta incidencia paisajística), no evita la necesidad de
estudios de fragilidad específicos y con el detalle que sea preciso para determinados usos e
implantaciones13. En este aspecto, el procedimiento estaría más próximo al de la Evaluación
de Impacto Ambiental, pero atendiendo a las cuestiones de contenido esenciales del General
Landscape Sensitivity, es decir, yendo más allá de la pura “fragilidad visual” (visual
sensibility) y considerando la incidencia sobre el carácter del paisaje. En esa línea se ha
trabajado en la Estrategia de Energía Renovable de la Región Suroeste de Inglaterra (LAND
USE CONSULTANTS, 2003) y ese fue también el criterio que nos guió en la redacción del Plan
Especial de Antenas de Telefonía Móvil antes mencionado.
Calidad y valor. Observaciones desde el carácter de los paisajes
La tarea de determinar la calidad del paisaje es delicada y compleja, pero necesaria en las
iniciativas de ordenación paisajística; compleja porque son numerosos los factores que
intervienen en la configuración y en el uso de cada paisaje y, por tanto, numerosos también
las propiedades que permiten juzgar su valor; delicada porque, en la medida en que el
paisaje resulta de la percepción de las fisonomías del territorio, la atribución de valor está
cargada de imágenes y de filtros culturales, cambiantes en el tiempo y en el espacio, y según
13
De esa forma procedimos, por ejemplo, en la redacción del Plan Especial de antenas de telefonía móvil
de Menorca (CONSELL INSULAR DE MENORCA, 2002), considerando, además de la fragilidad
general del paisaje (méritos intrínsecos y visibilidad del paisaje), los ámbitos de mayor accesibilidad en
relación con las carreteras más frecuentadas y las implantaciones ya existentes con capacidad de acoger,
sin impactos significativos, las instalaciones de la red.
18
grupos sociales. La información procedente de la participación pública es en este aspecto

esencial para conocer las preferencias, relacionarlas con los distintos agentes, grupos y
prácticas sociales, y confrontarlas con el juicio experto, del que no puede prescindirse.
Por la experiencia adquirida en los últimos tiempos en Europa y por la nuestra propia, el
asunto de la valoración debiera además tener presente tres cuestiones principales:
En primer lugar, que los valores que se atribuyen al paisaje no son universales, sino
que se identifican y asignan en cada contexto territorial, es decir, atendiendo a la
realidad de cada lugar, al carácter e integridad de su paisaje, y a las formas de
aprecio y uso social del mismo; quiere eso decir que, al margen de paisajes
especialmente significados y reconocidos, que requerirían un tratamiento específico
más propio de las políticas de conservación que de las territoriales, la valoración
paisajística cabe para todo tipo de territorios, rurales o periurbanos, turístico-
litorales o de montaña.
En segundo término, que la determinación de la calidad tendría que considerar los
aspectos específicamente paisajísticos del territorio, es decir, todo cuanto el paisaje
incorpora a la realidad territorial, en la que están también presentes otras
propiedades merecedoras de valoración e intervención. Queremos decir con ello que
el proceso de calificación14 del paisaje, especialmente dentro de instrumentos de
ordenación globales, no debería convertirse en un cajón de sastre en el que se
consideren todos los aspectos ambientales, culturales y hasta productivos presentes
en el territorio (como se hace, por ejemplo, con las denominadas “unidades
ambientales” o “unidades territoriales de síntesis”), sino prioritariamente aquellos
que definen el carácter de la configuración de paisaje, su estado y su visión.
Por último, que esta manera de abordar la calidad del paisaje, atendiendo ante todo
a su carácter y al estado de conservación del mismo, es, a nuestro modo de ver, la de
más clara proyección en los objetivos y en las propuestas y medidas de los proyectos
territoriales del paisaje.
Por todo ello, sin ignorar otras formas de proceder y sin entrar en el detalle de los atributos
valorables, nos parece que para la determinación de la calidad del paisaje como carácter e
imagen del territorio, cuatro son los aspectos o grupos de aspectos que requerirían mayor
atención:
(1) La estructura ecológica del paisaje, es decir, la configuración morfológica de los

ecosistemas y su disposición en el territorio.
(2) En segundo lugar, lo que denominamos coherencia del paisaje, es decir, el grado
de adecuación de la forma paisajística, su funcionamiento y su gestión a las
condiciones geoecológicas y a la evolución histórica del territorio 15; es el aspecto más
próximo a la idea de carácter, y tiene la virtud de integrar las dimensiones natural y
cultural del paisaje y de hacerlo funcionalmente;
(3) En tercer lugar, la integridad del paisaje, referida al mantenimiento y al estado

de conservación de sus partes constitutivas y del paisaje como conjunto;
(4) Por último, los aspectos estéticos y los visuales o escénicos del paisaje.
14
En el sentido de apreciar y determinar las cualidades del paisaje (DLE).
15
Coherencia en castellano significa (primera acepción del Diccionario de la Lengua Española, DLE)
“conexión, relación o unión de unas cosas con otras”, sin implicar valoración alguna. En lengua inglesa,
coherence define la situación en la cual todas las partes de algo se acomodan o se disponen bien
conjuntamente (the situation in wich all the parts of something fit together well). Ese es el sentido de
coherencia, incoporado por la Agencia Europea del Medio Ambiente entre los criterios de valoración de
la calidad del paisaje, que aquí adoptamos; es una noción relativamente próxima a la de armonía
(“conveniente proporción y correspondencia de unas cosas con otras” en la primera acepción del DLE),
utilizada también en la valoración del paisaje
19
Estos factores –insistimos- son, a nuestro juicio, los que de mejor manera definen la calidad
del paisaje en relación con su carácter. No obstante, se consideran también otros aspectos
que tienen más que ver con el aprecio social, con la identidad o con determinadas imágenes
culturales que con la propia calidad del conjunto paisajístico en términos ecológicos,
históricos, visuales y estéticos. Se valora positivamente, por ejemplo, la presencia de
elementos patrimoniales construidos en el paisaje (un molino, una presa histórica, un
conjunto arqueológico, un edificio religioso, etc.); asociados con frecuencia a esos elementos
patrimoniales o a acontecimientos históricos, algunos paisajes se cargan también de valores
religiosos, mitológicos y simbólicos, al margen de cual sea la calidad del conjunto; y, por
último, es habitual también que en la valoración de los paisajes se considere tanto la
representatividad, o sea, la capacidad de un componente paisajístico o de un paisaje de
expresar de modo muy fiel el tipo de paisaje al que pertenece, como la rareza o singularidad,
es decir, la presencia de rasgos y elementos raros en el paisaje o de un paisaje extraño como
conjunto.
Sabemos bien por trabajos realizados que la calidad y la atribución de valores al paisaje, en
los términos que acaban de señalarse, no siempre son coincidentes, y plantean por ello la
necesidad de integrar y complementar, para la acción paisajística, las contribuciones de la
participación pública y del juicio experto. En ocasiones los niveles más altos de aprecio y
valoración social coinciden con los de calidad paisajística estimados por los expertos. En
otras, por el contrario, el alto valor otorgado socialmente a un paraje, a un elemento o a un
paisaje como conjunto recae sobre áreas fuertemente degradadas, que han perdido
coherencia y valores estéticos.
El trabajo en distintas comarcas de la Región de Murcia, o el que recientemente hemos

iniciado sobre la puesta en valor del paisaje del área de molinos de viento en Campo de
Criptana, son ilustrativos a este respecto y dan indicaciones para el establecimiento de
objetivos de calidad y para la intervención paisajística. En la Huerta de Murcia, por ejemplo,
el elemento y el conjunto más valorado del paisaje en el proceso de participación pública es
el área de la presa de la Contraparada, añeja pieza hidráulica que parte las aguas del Segura
y las deriva hacia las dos acequia mayores de ambas márgenes del río; tanto la obra en sí
como la unidad de paisaje de la que forma parte constituyen uno de los ámbitos más
degradados y marginales de la Huerta, requiriendo, justamente por ese desajuste entre alto
valor y baja calidad una acción prioritaria de recuperación paisajística.
Sin salir de la Huerta, los denominados Rincones del Segura, unidad de paisaje configurada
dentro de los profundos meandros del río antes de su encauzamiento, expresiva del más viejo
tejido huertano y coherente con el proceso histórico de modelado del paisaje de la llanura de
inundación, es un paisaje de calidad en el contexto comarcal por su genuino carácter y
aceptable estado de conservación, que goza al mismo tiempo de alta valoración social. La
coincidencia de calidad y alto valor recomiendan para este paisaje acciones de conservación
activa, que mantengan (protegiendo) y realcen (mejorando) sus valores.
Los molinos de la Sierra homónima en Campo de Criptana integran un conjunto patrimonial de

sobresaliente valor cultural y simbólico, asociados a la obra de Cervantes y a la imagen de La
Mancha de El Quijote; despiertan, sin duda, un alto aprecio local y foráneo, pero forman
parte de un paisaje que, en parte por abandono, y en parte por la implantación de
determinados usos y actividades, ha perdido parcialmente su carácter y coherencia como
paisaje manchego en el que los molinos adquieren todo su sentido. Protección y restauración
del conjunto molinero, ordenación del frente urbano de Campo de Criptana en contacto con
la Sierra y del uso público de la zona, y criterios de gestión y recuperación de la unidad de
paisaje más amplia en la que los molinos se integran son las líneas maestras de actuación que
prevé el Plan Especial en marcha.
Objetivos, propuestas y determinaciones
El conocimiento del carácter del paisaje y la estimación de su calidad están orientados a la

acción, es decir, al establecimiento de objetivos paisajísticos propios de cada realidad
territorial, y de las directrices y líneas de actuación precisas para alcanzar tales objetivos. La
20
CEP, recogiendo en parte la experiencia de la política y de los instrumentos de ordenación del

paisaje de los últimos tiempos, define en su artículo 1.d, los denominados “objetivos de
calidad paisajística”, es decir, “la formulación por parte de las autoridades públicas
competentes, para un determinado paisaje, de las aspiraciones de la población en cuanto se
refiere a las características paisajísticas del entorno en el que viven”.
En la práctica, los objetivos de calidad, muy dependientes en su contenido y alcance de las

características geográficas y sociales de cada territorio y de la escala de actuación, incluyen
tanto las iniciativas para la salvaguarda del carácter del paisaje y de sus valores más
apreciados, como las dirigidas a la gestión de los cambios y a la puesta en valor, divulgación
e interpretación del patrimonio paisajístico. La participación pública debe desempeñar en
este aspecto un papel fundamental, sin que por ello deba entendérsela como un mero
enunciado de preferencias o un buzón de sugerencias, sino como un proceso más rico y
complejo en el que las aspiraciones de la gente ponen también de manifiesto contradicciones
e incoherencias que es preciso contrastar con el juicio experto. En este mismo libro se
recogen algunas experiencias extraídas de las iniciativas de participación en trabajos de
directrices de paisaje en la Región de Murcia, a las que me remito (FERNÁNDEZ MUÑOZ).
La escala y el tipo de documento en el que ha de plasmarse el proyecto de paisaje son, como

acabamos de decir, decisivos a la hora de concretar el desarrollo de los objetivos de calidad
paisajística. Interesan aquí los instrumentos de naturaleza territorial y urbanística,
especialmente los de ámbito supramunicipal o subregional, sin perjuicio de los de carácter
sectorial (por ejemplo, los de ordenación de los recursos naturales o defensa del patrimonio
cultural). La escala subregional, más o menos próxima según comunidades autónomas a las
comarcas histórico-naturales o a las áreas funcionales, ha sido consagrada por todas las
normas de ordenación del territorio autonómicas como ámbito de planificación territorial
entre la comunidad autónoma y el municipio. Desde el punto de vista de la ordenación del
paisaje, constituye una escala adecuada para la concreción de objetivos de calidad y de
líneas de actuación (con el alcance normativo que corresponda en cada caso), entre otras
razones porque es a esa escala a la que suelen fraguarse las identidades paisajísticas y a la
que es pertinente actuar con coherencia, por encima de los límites en general más arbitrarios
de los municipios.
Dentro de la escala subregional, la corta experiencia española y la más extensa de algunos

países europeos de nuestro entorno, muestra, como también hemos señalado, dos maneras de
proceder; una, a través de instrumentos específicamente paisajísticos, con desarrollo
normativo en algunos casos, y destinados, en general, a integrar sus objetivos y
determinaciones de paisaje en los instrumentos reglados de ordenación del territorio
subregionales y sectoriales. Así han venido funcionando distintos tipos de Landscape
Character Assessments en el Reino Unido con respecto a diferentes figuras de planificación
territorial y urbanística, o las Cartes Paysagères en Francia en relación con la planificación de
los parques naturales regionales y otros espacios supramunicipales.
La política catalana del paisaje parece optar también por esta vía, mediante la incorporación
con carácter normativo de las denominadas Directrices de Paisaje a cada uno de los siete
Planes Territoriales Parciales, así como a los Planes Directores Territoriales, a partir de los
resultados analíticos y proposititos de los llamados Catálogos de Paisaje; los Catálogos son
definidos por el artículo 9 de la Ley de 2005 como “documentos de carácter descriptivo y
prospectivo que determinan la tipología de los paisajes de Cataluña , identifican sus valores y
estado de conservación y proponen los objetivos de calidad que han de cumplir”. Lo
interesante y lo positivo de la opción catalana es que se garantiza la coordinación y la
integración del instrumento paisajístico –el Catálogo- en la figura reglada de planificación
subregional –el Plan Territorial Parcial- en forma de Directrices de Paisaje; se le reconoce
especificidad a la ordenación del paisaje, pero dentro de y a la misma escala de la
planificación territorial integral, con una proyección muy necesaria también hacia las
políticas sectoriales de incidencia territorial a través las recomendaciones paisajísticas para
los Planes Directores Territoriales.
Los trabajos llevados a cabo en distintas comarcas de la Región del Murcia como propuesta de
directrices paisajísticas cumplirían, en principio, los mismos objetivos que el instrumento
21
catalán de paisaje, sólo que aquí no se ha formulado explícita y normativamente el modo de

integración de la propuesta de ordenación del paisaje en la figura de planificación territorial
de ámbito subregional establecida por la Ley del Suelo de la Región de Murcia de 2001 (las
Directrices y Planes de Ordenación Territorial). Esa circunstancia justifica en parte que los
estudios llevados a cabo tanto en el Área Metropolitana de Murcia (comarcas de la Huerta y la
Vega Baja del Segura), como en las comarcas del Noroeste y el Altiplano, se conviertan, por
exigencia de la propia administración regional, en documentos que recuerdan más, por la
globalidad de sus contenidos, a unas directrices del suelo no urbanizable (con elevado
contenido paisajístico) que a un instrumento de exclusiva ordenación del paisaje. A
continuación se incluye un cuadro resumen con los grandes objetivos de acción paisajística y
algunas líneas de actuación del documento de la Huerta (MATA OLMO y FERNÁNDEZ MUÑOZ,
2004).
DIRECTRICES DE PAISAJE DE LA HUERTA DE MURCIA. OBJETIVOS DE CALIDAD Y

PROPUESTAS
I. Programa de sensibilización social: conocimiento y difusión del patrimonio

paisajístico.
 Creación de un centro de interpretación del paisaje de la Huerta.

 Redacción de un programa específico de educación ambiental basado en
los paisajes de la Huerta (los que existen en la actualidad se refieren a la
diversidad biológica).
 Organización de una exposición sobre los paisajes de la Huerta de Murcia
 Redacción y publicación de una guía de los paisajes de la Huerta
II. Salvaguarda y conservación: zonas y elementos de alto interés paisajístico

(ZAIP). Criterios de ordenación.
- Criterios de selección de las ZAIP (resumen):
 Unidades de paisaje de alto valor objetivo y elevado aprecio social

(Rincones del Segura y Sierra de la Cresta del Gallo)
 Primeros planos y planos medios de los principales miradores (apreciación
de la trama del espacio agrícola y de gran fragilidad)
 Entornos de los miradores (acciones de conservación y reordenación)
 Elementos sobresalientes de la „Huerta‟ y sus entornos, destacados en el
proceso de participación pública (azud de La Contraparada, norias de
Alcantarilla y La Ñora, molinos de Funes y Alfatego -siglos XVII y XVIII- y
Palacio de la Seda).
- Criterios de ordenación varían en detalle en función de las zonas, pero en todos los
casos comprenden (resumen):
 Regulación estricta de los usos a fin de salvaguardar las tramas características

del paisaje rural
 Prioridad para la rehabilitación de edificios de interés patrimonial en las ZAIP,
así como de las actuaciones de recuperación paisajística, y el desarrollo de un
programa agroambiental
 Intervención patrimonial de la Administración (compra selectiva de tierras).
III. Programa para la mejora de la visión e interpretación del paisaje de la Huerta
 Aprovechar y poner en valor las excelentes posibilidades de observación de

la Huerta a diferentes escalas.
 Mejorar el estado de abandono de los miradores existentes y de otros
22
lugares apreciados y frecuentados por la población (se incluye propuesta).

 Elaborar una oferta de interpretación del paisaje y de itinerarios de interés
paisajístico:
a) Tratamiento integral de la red de miradores de primer orden ya

existentes (formalización, promoción y señalización), así como la
reordenación de los accesos, aparcamientos, información
paisajística y entorno de los miradores).
b) Creación de nueva red de miradores y de itinerarios paisajísticos
para aumentar la accesibilidad y la calidad de la observación de
los principales paisajes de la llanura (se incluye propuesta)
IV. De mejora y regeneración del paisaje
 Regeneración de los paisajes del agua.

 Regeneración de elementos y enclaves de interés especialmente
degradados (meandros abandonados, rincones del Segura, entorno
inmediato de miradores).
 Criterios para el tratamiento de linderos de parcelas, cierres y caminos.
 Tratamiento de algunas fachadas urbanas de las pedanías de la costera sur
y del pie de los cabezos.
 Criterios para la integración de espacios verdes metropolitanos en la trama
del paisaje rural e hidráulico.
 Tratamiento de las principales vías de comunicación.
V. Gestión urbanística y agroambiental
 Directrices Paisajísticas del instrumento jurídico de planificación

subregional (Directrices de Ordenación del Territorio) de la Ley 1/2001, de
Ordenación del Territorio.
 Un Programa Agroambiental para el mantenimiento y la promoción de las
actividades agrarias, tanto en calidad de actividad principal como
secundaria. Apoyo a iniciativas de salvaguarda y recuperación de los
elementos del tejido rural (linderos vegetales, árboles dispersos, límites y
cerramientos de parcelas, mantenimiento y recuperación de artefactos y
construcciones agrícolas e hidráulicas).
Fuente: Análisis, diagnóstico y propuestas sobre el paisaje del Área Metropolitana de

Murcia (Comarcas de la Huerta de Murcia y de la Vega Media). Consejería de Turismo y
Ordenación del Territorio de la Región de Murcia (2001-2002), 3 vols. III.
La otra posibilidad es abordar el análisis y la ordenación del paisaje dentro de los

instrumentos reglados de planificación territorial de ámbito subregional. Así se ha hecho, por
ejemplo, en los planes territoriales de Andalucía (hay aprobados hasta el momento un total
de cinco y otros nueve en fase de redacción), en el Plan Territorial Insular de Menorca,
aprobado en 2003 y al que ahora me referiré, o en algunos de Canarias16. Aunque hay
diferencias en los métodos y en el alcance normativo del tratamiento del paisaje, debido
tanto a razones técnicas como de marco jurídico, la inclusión del paisaje en este tipo de
documentos presenta a mi modo de ver, y sobre el papel al menos, ventajas significativas.
Los planes territoriales tienen teóricamente la posibilidad de superar la controversia entre

planteamientos estructurales o “de fondo” en materia de salvaguarda de los valores del
paisaje y planteamientos de carácter más formal o epidérmico. Me he referido ya a este
asunto al inicio del libro, señalando la polémica entre quienes piensan que no hay problemas
exclusivamente paisajísticos, porque el paisaje es la resultante formal de los elementos y
16
El Cabildo Insular de Tenerife ha iniciado los trabajos para la elaboración de un Plan Territorial
Especial de Ordenación del Paisaje, para toda la isla, utilizando una figura de ordenación que se recoge en
las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias (Ley
19/2003, de 14 de abril, Directriz113. Paisaje natural y rural).
23
procesos subyacentes, y quienes defienden la necesidad de una acción específicamente

paisajística para intervenir sobre la apariencia del paisaje sin necesidad de alterar su base
funcional. Un plan territorial tiene en su mano la capacidad de orientar y controlar muchos de
los procesos que provocan la pérdida del carácter y de la calidad del paisaje, y, al mismo
tiempo, de intervenir sobre sus aspectos más fisonómicos o epidérmicos. Esta ha sido nuestra
experiencia en el PTI de Menorca, y es la que se advierte también, no sin problemas
(SÁNCHEZ BIEC, 2002), en algunos planes andaluces o italianos (PCT SIENA, 2000). ¿Cómo se
formulan y se concretan en estos casos los objetivos paisajísticos del plan? Seguiremos
brevemente el procedimiento adoptado en el PTI de Menorca, que presenta semejanzas con
algunos de los instrumentos antes citados.
El paisaje constituye en el Plan de Menorca un argumento central, tanto en el análisis y

diagnóstico territorial como en sus propuestas. Se partía en este caso de un reconocimiento
explícito de los valores del paisaje como objeto de ordenación por parte de las DOT de las
Illes Baears; a ello que se unió el hecho de que en el primer proceso de participación pública
del PTI (un Delphi ambiental) el paisaje resultó ser el aspecto más valorado, junto al litoral.
El compromiso cívico con los valores del paisaje y el acuerdo entre el Consell Insular y el
equipo técnico redactor sobre la defensa del carácter del paisaje como prioridad del Plan y
como recurso esencial del POOT (Plan de Ordenación de la Oferta Turística) se hace patente
en todo el proceso de elaboración del PTI (MATA, 2003) y se concreta en la propuesta de
ordenación, con directrices y actuaciones implícita y explícitamente paisajísticas. En este
último aspecto queríamos insistir para terminar.
La normativa del PTI incluye entre sus “objetivos generales”, la salvaguarda, gestión y mejora
del paisaje, y la “utilización prudente de los recursos paisajísticos”. Asumido este objetivo,
un plan de ordenación del territorio integral como el de Menorca desarrolla dicho objetivo a
través de dos vías: (1) mediante determinaciones de ordenación sectoriales de incidencia
paisajística, que asumen el compromiso con los valores del paisaje, y (2) a través de
directrices y líneas de actuación específicamente paisajísticas. A diferencia, pues, de otros
instrumentos de ordenación del paisaje que plantean, con diferente alcance normativo,
criterios y medidas paisajísticas para ser incorporadas a la planificación territorial (por
ejemplo, a las Directrices de Ordenación del Territorio de ámbito comarcal en el caso de la
Región de Murcia o a los Panes Territoriales Parciales en Cataluña) y a las políticas sectoriales
(agraria, forestal, industrial, energética, de infraestructuras, etc.), el Plan incluye ya la
defensa de la calidad del paisaje en sus propuestas de carácter sectorial, con sinergias
positivas entre modelo territorial y paisaje. Se recogen a continuación algunas de las
propuestas de repercusión más clara sobre la calidad del paisaje.
ALGUNAS PROPUESTAS SECTORIALES DEL PTI DE MENORCA CON INCIDENCIA POSITIVA

SOBRE LA CALIDAD DEL PAISAJE
Racionalización y control en el tiempo y en el espacio del crecimiento residencial y

turístico:
- Techo de crecimiento de plazas turísticas en diez años y programación

del proceso edificatorio y de uso del suelo (Título VI)
- Delimitación y régimen de las Zonas Turísticas (Títulos VI y VIII)
- Acotamiento de los procesos extensivos de ocupación turística del suelo
- Ordenación de los aprovechamientos en las Zonas Turísticas atendiendo a
criterios de calidad de la oferta turística (POOT) y de
conservación de los recursos paisajísticos
- Consideración de los valores ecológicos y paisajísticos en el régimen
especial de la ordenación de las Áreas de Reconversión Territorial
(Esponjamiento y Reordenación) (Título VIII)
- Directivas sobre sostenibilidad ambiental de las actuaciones urbanísticas
(Título V, cap. 2)
24
Movilidad sostenible e infraestructura viaria adecuada a los valores ecológicos y

paisajísticos (Tít. IV, cap. II):
- Criterio general: mantenimiento y mejora del trazado existente, frente a

nuevas carreteras.
- Prevalencia de la seguridad vial y conservación del paisaje sobre
“ganancia de velocidad en los trayectos”.
- Criterios funcionales especiales para las “carreteras de interés
paisajístico”.
Regulación y control de los denominados “Núcleos rurales” y “Huertos de ocio” (Tít.

IX, cap. II)
La clasificación de suelos rústicos de especial protección por sus altos valores

ecológicos y paisajísticos y buen estado de conservación (Tít. IX, cap. III):
- Las Áreas Naturales de Interés Territorial: la salvaguarda de los valores

ecológicos del paisaje y la conservación de la biodiversidad: (teselas
forestales, conectores ecológicos y márgenes de espacios naturales
protegidos).
- Las Áreas de Interés Paisajístico: configuraciones rurales de singular valor
y aprecio social; algunos elementos destacados del relieve.
Algún comentario merece desde el punto de vista metodológico la consideración de la calidad

del paisaje como criterio para la declaración de suelos rústicos o no urbanizables de
protección. Se trata, ciertamente, de un tema sujeto a debate. La normativa urbanística y de
ordenación del territorio del Estado y de las comunidades autónomas señala el paisaje, sin
excepciones, como razón declarativa de aquel tipo de suelo, siguiendo ya una tradición de la
legislación urbanística española de los últimos decenios, bien es cierto que muy poco
utilizada. Hay, sin embargo, quienes entienden que el paisaje como tal no debiera ser un
criterio de protección de suelos, sino un recurso territorial cuya defensa, gestión y mejora
tendría que impregnar las decisiones de la propia planificación y de las actuaciones
sectoriales de incidencia paisajística. Justifica además esta posición el hecho de que muchos
suelos que merecerían protección por la calidad e integridad de sus paisajes, cuentan
habitualmente también con otros valores (ecológicos, forestales, agropecuarios, etc.) que los
harían acreedores de tal protección.
Por la experiencia con la que vamos contando, la consideración de la calidad del paisaje
como criterio de protección de determinadas áreas del territorio (unido con frecuencia a
otros), no está reñida, sino al contrario, con directrices e iniciativas para la gestión de sus
valores y de sus transformaciones. La calidad del paisaje como objeto y elemento de
protección del no urbanizable tiene, por una parte, la capacidad de excluir de la urbanización
áreas del territorio que puedan no contar con otros méritos de conservación al uso y sí con
unos paisajes expresivos del carácter del territorio; por otra parte, los valores del paisaje
tienen también la virtualidad de reforzar otros criterios de protección (como los agrícolas,
ganaderos o, incluso, forestales, habituales en la legislación urbanística), debilitados en
territorios sometidos a fuerte presión urbanizadora.
En el caso de PTI se han establecido, como ha quedado dicho, unas “Áreas de Interés
Paisajístico” (AIP) dentro de los suelos rústicos de especial protección. Este tipo de suelo
requiere una aclaración para comprender su real significado en el contexto más amplio de los
suelos rústicos protegidos del Plan y su relación con otras iniciativas paisajísticas.
Leídas fuera de contexto, las AIP podrían hacer pensar que sólo ellas integran los suelos con
méritos paisajísticos de conservación desde el punto de vista territorial. Y nada más lejos de
25
la realidad. El PTI, además de asumir las denominadas Áreas Naturales de Especial Interés
(ANEI, establecidas desde 1991 por la legislación balear), ha creado un tipo de suelo rústico
protegido al que ha denominado “Áreas Naturales de Interés Territorial” (ANIT), que
desempeña el fundamental papel de conexión de ANEI, de protección urbanística de sus
entornos y de mejora de sus límites originarios. Esas ANIT albergan a un tiempo notables
valores ecológicos y paisajísticos, por lo que, como se destaca en la memoria y normativa del
Plan, los méritos del paisaje (si se quiere, aquí en su dimensión más ecológica) están
presentes en la determinación de las mismas.
El PTI ha tratado específicamente como “Áreas de Especial Interés Paisajístico” (junto a las
ANIT), sobre todo algunas configuraciones rurales de notable calidad y aprecio social,
emplazadas al norte de la isla y que no contaban con otros méritos ecológicos para su
salvaguarda. Pero, insistimos, eso no supone negar, sino al contrario, méritos paisajísticos en
otras partes del territorio. Por eso, en el mismo artículo que define las AIP, se señala que “la
clasificación en la categoría a que se refiere el párrafo anterior (AIP) se entiende sin perjuicio
de la tutela de los valores paisajísticos concurrentes en los terrenos de la misma clase
incluidos en Áreas Naturales de Especial Interés y Áreas Naturales de Interés Territorial”
(artículo 61.1).
Junto a las propuestas de carácter sectorial implicadas en la calidad del paisaje, y al

establecimiento de suelos rústicos de protección de base explícitamente paisajística, un plan
de ordenación del territorio puede y debe plantear objetivos, estrategias y acciones
específicas sobre el paisaje. Así lo ha hecho el PTI, partiendo de un principio u objetivo
general dirigido a los Planes de Ordenación Urbanística (incluidos los Planes Especiales) y
enunciado en la normativa en los siguientes términos: “Establecimiento de la propia
ordenación desde la perspectiva global del mantenimiento de la calidad y diversidad
paisajística y de la imagen de Menorca y la consideración del paisaje como patrimonio,
recurso y seña de identidad” (artículo 62, 1.ª).
La propuesta del Plan en esta materia, dentro de sus posibilidades y teniendo muy presente la
carga paisajística que presentan ya otras de sus determinaciones sectoriales, se han dirigido
sobre todo a la gestión y mejora de ámbitos concretos o elementos de alto significado
paisajístico, a la indicación de criterios para la integración de determinados usos
(concretamente de infraestructuras de telefonía y energéticas), y a fomentar el acceso al
paisaje. Sintéticamente tales propuestas, que figuran en la Memoria y la Normativa del Plan,
se resumen como sigue:
1) Minimización del impacto de los equipamientos e infraestructuras:
Elaboración de un Plan Especial de Antenas de Telefonía Móvil

(aprobado).
Ordenación especial de instalaciones radioeléctricas y de comunicación del Monte
Toro (Plan Especial con aprobación definitiva).
Apoyo a las energías alternativas (eólica, solar) a pequeña escala y limitación de
grandes implantaciones en ANEI, ANIT, AIP. Hasta el momento, sólo se ha
autorizado uno de los parques eólicos, de los varios propuestos, en un área
relativamente degradada al norte de Port Maó y con carácter experimental para
medir su grado de aceptación social.
Soterramiento de infraestructuras generales en red como criterio general.
2) Conservación y mejora de elementos valiosos de la trama rural y fomento de la

actividad agropecuaria con objetivos de calidad de la producción y gestión del paisaje
rural:
Incorporación al PTI de los objetivos y líneas de actuación de la Iniciativa LEADER

+, Programa Agroambiental de Baleares y de programas sectoriales en materia de
agricultura del Consell Insular.
26
El paisaje rural, un destino preferente de la fiscalidad ambiental o de otras vías

recaudatorias (tasas sobre infraestructuras, actividad edificatoria, subasta plazas
hoteleras)
Indicación desde el PTI de la áreas y aspectos de preferente orientación de la
política sectorial agropecuaria y forestal con objetivos de calidad ambiental y
paisajística
3) Mantenimiento de la calidad de las fachadas urbanas y de los entornos

más representativos y frecuentados
Regulación de actividades, infraestructuras y equipamientos de incidencia

paisajística, con objeto de evitar apantallamientos, contaminación visual y
banalización del paisaje
Establecimiento de medidas específicas de ordenación de los frentes urbanos y de
sus entornos que eviten la transformación, el deterioro o el empobrecimiento de
los valores paisajísticos
Desarrollo de criterios y normas de actuación que permitan la integración de
elementos o actuaciones en el entorno de los núcleos.
Tratamiento paisajístico del tejido periurbano de los núcleos, orientado a la
recualificación formal de dichos espacios.
Establecimiento de medidas específicas de ordenación para las edificaciones
aisladas en medio rural y para la conservación de las ya existentes según criterios
de integración paisajística y mantenimiento de la tipología constructiva
tradicional.
4) Fomento del acceso al paisaje y de la sensibilización social a través del conocimiento y

la divulgación
Integración de las iniciativas de recuperación de la red de caminos rurales en el

diseño de itinerarios de interés paisajístico (Camí de Cavalls, Camí d‟en Kane y
Camí de Ferreríes, entre otros): Plan Especial del Camí de Cavalls (aprobado).
Creación de un centro de estudio e interpretación u observatorio de paisaje,
enfocado a los paisajes mediterráneos y vinculado a las líneas de actuación de la
Reserva de la Biosfera.
Elaboración de un Plan de Paisaje, con inclusión de criterios específicos de
gestión y buenas prácticas paisajísticas, y una guía interpretativa
Esta es una manera de aprovechar las potencialidades de un plan territorial para velar por los
valores del paisaje e integrar sus cambios en el carácter del territorio. La ordenación de los
procesos y de las formas no se excluyen, sino que se refuerzan en el común objetivo de
proyectar un territorio de calidad.
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0178 - 2006 Rafael Mata_Métodos e instrumentos Gestión Paisaje-PRO T-PAI FOR INF

MÉTODOS DE ESTUDIO DEL PAISAJE E INSTRUMENTOS PARA SU GESTIÓN.

Capítulo del libro

Coordinación: Rafael Mata

Rafael Mata Olmo

Introducción: el marco normativo de la ordenación del paisaje en España y los

Estas páginas, introductorias de las contribuciones dedicadas en este libro a métodos e

Si bien es verdad que la actuación paisajística a partir de la normativa de conservación de la

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La tarea de caracterización, en la que debe sustentarse cualquier proyecto de paisaje,

La Countryside Agency ha reconocido, en relación con la propuesta tipológica de The

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estabilidad y permanencia, y expresivos de la identidad paisajística de los lugares. No

A modo de ejemplo, incluimos a continuación la relación de “elementos estructurantes” del

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- Las variables climáticas significativas para el paisaje: un clima

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Junto a los elementos estructurantes del paisaje, el estudio de la diversidad paisajística se

La definición integradora de paisaje de la Convención de Florencia y numerosas experiencias

El énfasis en lo morfológico -en la configuración- a la hora de identificar y caracterizar

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En el proceso de identificación y de caracterización de las unidades de paisaje, junto al

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Junto a las descripciones escritas y a la cartografía y los bloque-diagramas, la fotografía

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No obstante, en el diagnóstico paisajístico interesa especialmente el tratamiento de las

La participación pública en sus diversas formas, especialmente a través de paneles de

Junto a métodos más o menos sofisticados de cuantificación de cambios de uso a partir de

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La falta de gestión del paisaje como recurso territorial: