Equidad, calidad y derecho a

la educación en Chile: Hacia

un nuevo rol del Estado

La Presidenta Michelle Bachellet ha enviado un

Proyecto de Ley al Congreso que crea la Ley
General de Educación. Este proyecto no modifica
la relación del Estado con la educación, pero
termina con la discriminación de ingreso y el
lucro de los establecimientos particulares
subvencionados. Se abre, entonces, el debate
sobre calidad, equidad y libertad de enseñanza,
del cuál tienen mucho que decir los
intelectuales, los partidos políticos y la
ciudadanía.

Serie Estudio N° 9 / 2007

Mauricio Amar D. – mgamar@bcn.cl
Fecha de publicación: 22-05-2007, Santiago
Tabla de Contenidos

Introducción ..................................................................................................... 1

1. Los conceptos importantes para el debate ................................................... 3

1.1 El Derecho a la educación ....................................................................... 3

1.2 Equidad en la educación .......................................................................... 4

1.3 Libertad de enseñanza ............................................................................ 7

1.4 Calidad de la educación ........................................................................... 9

1.5 Calidad y equidad como conceptos relacionados ................................... 11

1.6 La percepción de los ciudadanos respecto a la calidad y la equidad en

educación en Chile ...................................................................................... 15

2. Antecedentes de la educación en Chile ....................................................... 22

2.1 El rol histórico del Estado ...................................................................... 22

2.2 La Ley Orgánica Constitucional y la municipalización de la educación .... 29

3. El Mensaje Nº 55-355 como propuesta de Ley general de la Educación...... 33

3.1 El proyecto al debate público ................................................................ 33

3.2 El proyecto y el debate político ............................................................. 39

Conclusiones .................................................................................................. 41

Bibliografía ..................................................................................................... 43

i
Índice de cuadros, figuras, tablas

Tabla 1. Puntaje y variación 2005-2006, de la Prueba SIMCE según grupo

socioeconómico en cuarto año de enseñanza básica ....................................... 12
Tabla 2. Puntaje y variación 2005-2006, de la Prueba SIMCE según grupo
socioeconómico en segundo año de enseñanza media .................................... 13
Tabla 3. Gasto público anual por alumno (medido en pesos al año 2000). ..... 26

Figura 1. Puntaje promedio en Lectura para Chile y una selección de países en

la Prueba PISA ............................................................................................... 14
Figura 2. Nota que la ciudadanía le pondría a la calidad de la educación en
Chile. ............................................................................................................. 16
Figura 3. Problemas al interior de los establecimientos .................................. 17
Figura 4. Aspectos importantes a la hora de decidir un colegio....................... 18
Figura 5. A igual costo, preferencia de colegio ............................................... 19
Figura 6. ¿Quien debe administrar los colegios? ............................................. 20
Figura 7. Preferencia de establecimiento MINEDUC o Particular Subvencionado21
Figura 8. Evolución del gasto fiscal en educación y alumnos entre 1965 y 2003
(personas y millones de pesos 2005) ............................................................. 26
Figura 9. Gasto público y privado en educación por alumno 1990 – 2003 (miles
de pesos 2005) .............................................................................................. 27
Figura 10. Gasto en educación 2003 (millones de pesos) ............................... 28

ii
Introducción

El año 2006 estuvo marcado por las importantes protestas estudiantiles que
buscaron el mejoramiento de una serie de factores condicionantes de los
niveles de calidad de la educación. Lo que se inició como una serie de tomas
de liceos terminó con sucesos como el cambio de ministro de educación, la
creación de un Consejo Asesor de la Presidencia en materia de Educación y el
compromiso formal de las autoridades para cambiar la situación actual,
marcada, fundamentalmente, por la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza
(LOCE), Ley Nº 18.962, de 1990, última en ser aprobada por el gobierno
militar de Augusto Pinochet.

Para prácticamente todos los actores que confluyeron en el debate, la solución

pasaba por la modificación de la LOCE en distintos grados. Para unos lo
esencial era la derogación de esta Ley por una que asegurara la participación
del Estado en todas las instancias educativas, mientras otro sector proponía
que la LOCE debía ser sólo modificada, sin variar una parte esencial de su
propuesta que es la defensa del principio de libertad de enseñanza. Este
último es el punto que generó mayor confrontación para quienes participaron
del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (CAP), pues lo
que está en juego es el rol del Estado y la compatibilidad posible entre equidad
y libertad en la educación.

Finalmente, el 9 de abril del presente año, la Presidenta Michelle Bachelet

envió un Mensaje con el que se inicia el Proyecto de Ley que establece la Ley
General de Educación. Allí se realizan importantes modificaciones al sistema
educacional chileno, cosa que ha motivado la intervención de distintos
sectores políticos, de la Concertación de Partidos por la Democracia, de la
Alianza Por Chile y de la Izquierda extraparlamentaria. Cada uno de ellos
defiende posiciones divergentes frente al rol que debe cumplir el Estado en
esta materia, así como también respecto a la capacidad de este proyecto de

1
ley de enfrentar de manera correcta los problemas que la educación necesita
resolver.

2
1. Los conceptos importantes para el debate

1.1 El Derecho a la educación

El derecho a la educación ha sido un tema de gran relevancia para nuestro

país desde su conformación. Actualmente, nadie podría discutir la necesidad
de considerar a la educación como un derecho, sin embargo sí existe debate
sobre qué elementos conforman ese derecho, lo que está estrechamente
vinculado con el rol que el Estado debe jugar en la educación. UNICEF ha
planteado que “Concebir la educación como un derecho implica garantizar a
cada niño y joven (independiente de su origen social, el nivel económico de su
familia o su lugar de residencia) acceso y permanencia en la Educación Básica
y Media (cobertura), niveles de aprendizaje satisfactorios (calidad) y un trato
no discriminatorio, acorde con su dignidad humana (respeto)”1. Pero esta
definición no niega ninguna de las posturas divergentes que han salido a la
palestra a propósito del Mensaje Nº 55-355.

Una de las posturas que plantea el debate considera que “Es en función de
este objetivo superior, esencial para una sociedad democrática que aspira a
eliminar crecientemente la desigualdad socioeconómica, que debiera
orientarse la libertad de grupos y personas por abrir y mantener
establecimientos educacionales y el ejercicio por parte del Estado de sus
facultades de promoción y regulación”2. Aquí lo relevante es comprender la
libertad de enseñanza como principio a través del cuál se hace posible la
superación de los problemas socioeconómicos y la propia democratización del
proceso educativo, donde el Estado juega el rol que ha venido realizando

1 Bellei, Cristián; Pérez, Luz María. “Tensión entre derecho a la educación y libertad de
enseñanza”, UNICEF, p. 7. Chile, 2000.
2 Ibíd.

3
desde 1973, es decir, de regulador de un mercado educacional, donde existe
una oferta amplia que garantiza la libertad de enseñanza.

Una segunda visión, ya planteada en 1999 por el Premio Nacional de Historia

Gabriel Salazar, es que el problema de la libertad de enseñanza es atingente a
la oferta de la educación, pero la realidad de la demanda es otra. “Cuando se
revisa este problema desde la perspectiva de la vida social, la vida comunitaria
y cotidiana de las familias populares, la cuestión se plantea de otra forma: los
derechos del niño ¿se pueden o no ejercer? y si se ejercen ¿hasta dónde
pueden ejercerse? Según lo que hemos estudiado en poblaciones marginales,
en la mayor parte de los casos estos derechos casi no se pueden ejercer. Se
quisieran ejercer, se presiona y los niños hacen un tremendo esfuerzo, pero al
final no pueden. ¿Por qué? Porque el derecho a la educación está
entremezclado y obturado por el derecho al trabajo. El derecho al trabajo
empieza atacando a los padres con empleos precarios, flexibilización del
empleo, gran rotación en el trabajo y al final esto determina una crisis familiar
muy notoria”3. Esta posición demanda un Estado que se haga cargo de la
educación, entendiendo que la libertad de enseñanza es una falacia si sólo
cumple con la libertad de ofrecer pero no de elegir, factor condicionado por la
aplicación de políticas integrales que permitan una transformación de la
estructura social como principal fuente de transformación de la educación.

1.2 Equidad en la educación

En cuanto a los elementos que constituyen el debate actual sobre la

educación, un primer concepto que debemos tener en cuenta es el de equidad.
Si bien es común la tendencia a confundirlo con el de ‘igualdad’, en realidad
estos conceptos (equidad-igualdad) son distintos por cuanto la equidad
reconoce la diversidad existente en un contexto determinado. Para el profesor

3 Salazar, Gabriel. En Bellei, Cristián; Pérez, Luz María. “Tensión entre derecho a la educación y
libertad de enseñanza”, UNICEF, p. 18. Chile, 2000.

4
Sergio Nilo la equidad se refiere al “uso de recursos públicos para
redistribuirlos con el propósito de dar satisfacción a necesidades humanas
dispares. Desde un punto de vista económico se la entiende como la obligación
del Estado de proveer igualdad de oportunidades”4. Existe equidad horizontal
cuando, por ejemplo, dos personas tienen el mismo nivel de ingresos tributan
exactamente la misma cantidad. Hay equidad horizontal cuando habiendo
diferencia de ingresos tributan más los que ganan más. Esta última se
sustenta necesariamente en un vínculo de la ciudadanía con el Estado y de la
ciudadanía con ella misma, basado en la solidaridad.

Por otra parte, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la

Ciencia y la Cultura (UNESCO) plantea que la equidad en educación implica
educar de acuerdo a las diferencias y necesidades individuales, son que las
condiciones económicas, demográficas, geográficas, étnicas o de género
supongan un impedimento para el aprendizaje.

Respecto al rol que puede asumir el Estado en garantizar la equidad, el mismo

Nilo dice que este puede ser “docentista” cuando la educación se entiende
como una provisión homogénea de educación. Un ejemplo de este tipo de
participación estatal es el modelo francés, donde se imparte un solo tipo de
educación a lo largo de todo el país y su currículum es responsabilidad
absoluta del Estado. Otro tipo de rol posible es el del Estado Democrático-
emergente, donde la provisión educativa es sensible a la diversidad y
discriminativa a favor de los más vulnerables de la sociedad. Finalmente, y
según Nilo es el caso chileno, el Estado puede ser Modernista-mercadista,
donde la equidad se entiende como acceso a una oferta escolar y los
problemas se resuelven a través de la focalización del gasto fiscal hacia los
sectores más pobres. En esta lógica, el mercado juega un rol preponderante

4 Campos, Nelson. “El concepto de equidad en educación”.

En:
http://www.filosofiadelaeducacion.cl/Joomla/index.php?option=com_content&task=category&se
ctionid=4&id=25&Itemid=27

5
en promover a un determinado ofertante, lo que perjudica a quienes no
pueden acceder a sus servicios por razones económicas.

Por este motivo, la idea de equidad en la educación ha estado concebida

durante los gobiernos de la Concertación en consideración a tres prioridades
fundamentales. La primera de ellas es la ampliación de la cobertura, que se
logró con éxito; la segunda el aumento de las horas de clases, que en teoría
permitiría a los jóvenes de familias de menores ingresos tener un
reforzamiento mayor para la nivelación de conocimientos; finalmente, el
aumento de los años de escolaridad obligatoria a 12. A este respecto, el
académico de la Universidad de Chile, Jesús Redondo plantea que “más años
de escolaridad (cobertura, retención, doce años) parece un bien indiscutible
para todos; pero las condiciones de inequidad en que ocurre la escolarización,
mas bien justifican el éxito escolar de los ya destinados socialmente (desde
sus familias) para el éxito, y culpabilizan el fracaso escolar de los
desfavorecidos; convirtiéndose en una instancia de psicologización de los
problemas sociales y de legitimación de un orden social, económico
inequitativo, injusto y antidemocrático”5.

Por su parte, José Joaquín Brunner, profesor de la Escuela de Gobierno de la

Universidad Adolfo Ibáñez, plantea, desde otra óptica, que en cuanto a la
equidad, hay tres políticas imprescindibles. Primero, garantizar atención de
calidad para todos los niños de tres a seis años provenientes de hogares
ubicados en los tres primeros quintiles. La evidencia internacional muestra que
ésta es la política más costo-efectiva para cerrar brechas y mejorar
aprendizajes a lo largo de la vida. Segundo, incrementar la subvención escolar
para todos los alumnos, hasta doblar su valor actual. Como primer paso,
aumentarla para los alumnos de condiciones más vulnerables, cuyo costo de
formación es más alto. Tercero, terminar con la discriminación social del
acceso a establecimientos subvencionados, asegurando así que las escuelas

5 Redondo, Jesús M. “El experimento chileno en educación: ¿Conduce a mayor equidad y

calidad en la educación?”. Ultima décad., ago. 2005, vol.13, no.22, p.95-110. ISSN 0718-2236.

6
compitan en igualdad de condiciones. Sólo si los padres eligen escuelas sin
que sus hijos sean sometidos a procedimientos discriminatorios será posible
cumplir con el mandato de iguales oportunidades para todos6. Bajo esta
perspectiva el Estado debe profundizar su rol subsidiario y terminar con la
discriminación de ingreso para corregir la desigualdad de base que ya
planteamos. Sólo así existiría un correcto funcionamiento de la lógica de
mercado en la enseñanza, lo que sin embargo no considera la influencia de las
desigualdades de las familias en la elección de un establecimiento educacional
para sus hijos, como plantea Gabriel Salazar.

1.3 Libertad de enseñanza

Respecto al concepto de libertad de enseñanza, defendido fundamentalmente

por la derecha política y la Iglesia Católica en Chile, este puede ser entendido
como la constitución jurídica del interés de los particulares en enseñar lo que
quieran y como quieran, sin que el Estado pueda legítimamente impedirlo7.
Desde esta perspectiva, la libertad de enseñanza es un derecho de la propia
comunidad de educadores y se encuentra en oposición a la intervención del
Estado. Este último no puede imponer otras limitaciones al derecho de abrir,
organizar y mantener establecimientos educacionales que aquellas que
imponen la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad
nacional, expresadas por ley, y aquellas que impone la ley orgánica
constitucional para obtener reconocimiento estatal8.

Evidentemente, la libertad de enseñanza rara vez se da en un estado puro. De

hecho, en Chile, país que ha protegido este concepto, existen importantes
regulaciones, sobre todo en cuanto a entregar subvenciones a los

6 José Joaquín Brunner. “Paro estudiantil y reforma educacional”.

En: http://mt.educarchile.cl/MT/jjbrunner/
7 Correa, Rodrigo. “Sobre la libertad de enseñanza y el derecho a la educación”, Universidad
Adolfo Ibáñez, 6 de junio, 2006.
En: http://www.uai.cl/prontus3_newsletter/site/artic/20060602/pags/20060602103853.html
8 Ibíd.

7
establecimientos educacionales que lo requieran. La Constitución Política de la
República de Chile establece que el Estado tiene los deberes de promover el
desarrollo de la educación en todos sus niveles (art. 19 N° 10 inc. 6), incluida
la parvularia (art. 19 N° 10 inc. 4) y de financiar un sistema gratuito que
asegure la cobertura de toda la población (art. 19 N° 10 inc. 5). Otro
instrumento es la Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE), que
media la relación entre el Estado y los privados, y define las obligaciones de
cada uno a fin de que se cumpla la libertad de enseñanza bajo parámetros de
medición de calidad.

Para Redondo (2005), en el caso chileno, durante los años 80’s, bajo una
pretendida descentralización se ocultó una precarización de la educación
pública y un traslado de la responsabilidad del Estado (la política) a los
establecimientos privados y a los municipios (ciudadanos). Más bien la
evidencia empírica del propio experimento chileno viene a probar lo contrario:
el mercado no existe en educación. O mejor dicho, existe mercado de la
educación en su sentido verdadero: existe negocio posible con la educación.
Pero no existe en el sentido de que, el dejar que la educación funcione como
mercado: elección, competencia, etc., logre ahorros «reales» de inversión y
logre mejor calidad de aprendizajes «rea-les» de los alumnos9. Bajo esta
perspectiva, el negocio en la educación ni siquiera permite convertir a los
usuarios en consumidores de acuerdo a la lógica del mercado, pues existe una
desigualdad estructural que impide a estos tomar decisiones libres,
comenzando por la desigualdad de acceso a una correcta información. La
libertad de enseñanza, en realidad no es otra cosa que la permisividad del
Estado respecto a la introducción de agentes económicos en un espacio que
históricamente había concebido como propio.

Una mirada distinta presenta José Joaquín Brunner, quien no encuentra dilema
en la participación del mercado en la enseñanza. Los problemas de Chile

9 Redondo, Jesús M. “El experimento chileno en educación: ¿Conduce a mayor equidad y

calidad en la educación?”. Ultima décad., ago. 2005, vol.13, no.22, p.95-110. ISSN 0718-2236.

8
serían otros, “el Estado carece de las capacidades, los instrumentos y la
voluntad necesarios para operar con efectividad dentro de este diseño (de
libertad de enseñanza). No ha definido un marco de regulaciones que sea
legítimo y suficiente. El financiamiento de los proveedores públicos y privados
no es congruente con el costo de una enseñanza de calidad y está lejos de
cubrir las necesidades de los alumnos más pobres. Al régimen curricular le
faltan estándares que permitan exigir más a las escuelas. El régimen laboral
docente es rígido y entraba la autonomía de los establecimientos municipales,
imponiéndole a sus sostenedores gastos que no están en condiciones de
cubrir. No existe un régimen que permita acreditar a los establecimientos y
supervisar su desempeño pedagógico. Y los programas de apoyo para
establecimientos rezagados son débiles y limitados10.

1.4 Calidad de la educación

Pero ¿qué entendemos por calidad de la educación? Este es un concepto difícil

de definir porque está íntimamente ligado al contexto en el cuál se desarrolla
el proceso educativo. UNESCO estableció en 2005 que una educación de
calidad estaba relacionada a una importante competencia profesional de los
docentes, a currículums actualizados y relevantes y a sistemas de
administración efectivos y provistos de suficientes recursos.

Profundizando aún más en el concepto de calidad de la educación, el

académico de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación
(UMCE), Juan Urrutia, plantea que existen al menos dos dimensiones para que
se cumpla este concepto en Chile11:

10 Brunner José Joaquín. “Estado y educación”, Artes y Letras, El Mercurio, 24 de septiembre de

2006.
11 Urrutia, Juan. “Fundamentos teóricos para la construcción de estándares de calidad en la
educación”, Revista Temas Pedagógicos, Nº 6, Universidad Metropolitana de Ciencias de la
Educación.
En: http://www.umce.cl/revistas/temaspedagogicos/temas_pedagogicos_revistas.html

9
 A. El derecho a la educación. El derecho a la educación desde el punto
de vista de la calidad, involucra tanto el acceso como al logro de una
escolaridad mínima requerida por el medio social en todas sus dimensiones
cognitivas, valorativas, habilitivas, etc. Desde esta nueva mirada se deriva:

A.1 Focalización de situaciones y núcleos problemáticos para el

desarrollo de la educación, como un ente organizador de las
políticas y estrategias educacionales.

A.2. Revisión de la estructura escolar y curricular, considerando

las nuevas demandas del modelo de desarrollo con una visión
proyectista de continuidad e integración del sistema escolar.

A.3. Disposición de recursos mínimos para obtener una

enseñanza con logros satisfactorios para lograr calidad y equidad.

A.4. La formación del personal idóneo para la realización de

actividades educativas.

A.5. Reorganización de la institución mediante un proceso de

modernización, lo que permite una descentralización sin perder
resultados mínimos ni condiciones comunes para el desarrollo
educativo.

B. La educación como servicio público y no como asunto privado: La

educación como servicio público, se constituye en el fundamento del ejercicio
efectivo al derecho a la educación. El sistema educativo debe ser una instancia
abierta a todos, atenta a las necesidades de la sociedad, organizada y
controlada por el estado. El Estado en su preocupación por la educación y el
ámbito social debe identificarse en los siguientes aspectos:

B.1. Un papel fundamental en la construcción de la nacionalidad,

con ese rol la educación aparece como instrumento insustituible.

10
 B.2. Asumir un liderazgo en lo que respecta al crecimiento
económico, proveyendo educación tecnológica, esto se concreta
en escuelas de artes y oficios y la educación técnica y profesional.

B.3. Construcción democrática para un acceso a la educación,

elaboración de edificios educacionales, formación de docentes,
elaboración y edición de textos.

B.4. Estructuración del país (salud, vivienda, educación, servicios

básicos, etc.)

B.5. Planificación realizada desde el Estado para que haya

congruencia entre crecimiento y desarrollo.

Como vemos, los requerimientos para la consecución de una educación de

calidad van más allá de la propia educación y guardan profunda relación con el
tipo de sociedad en la cuál se lleva a cabo el proceso educativo. El elemento
fundamental destacado por Urrutia es la democratización del proceso, lo que
implica una apertura de los actores implicados hacia nuevos actores en
igualdad de condiciones. La familia, el recinto educacional, los docentes, los
alumnos y el Estado son algunos de los actores relevantes que deben
participar en la construcción de la educación chilena.

1.5 Calidad y equidad como conceptos relacionados

La pregunta es, sin duda, de qué manera se pueden compatibilizar los tres
conceptos descritos. Se plantea este dilema principalmente tomando en
consideración el hecho de que la libertad de enseñanza sería un escollo para la
equidad en la educación, sin embargo, en ambos casos (educación equitativa y
educación libre) es posible alcanzar criterios de calidad. La diferencia es que
en el primero esa calidad es construida democráticamente por los actores
implicados, lo que significa necesariamente calidad “para todos”, mientras que
en la libertad de enseñanza, tal y como ha sido planteada la educación en los

11
últimos 17 años, existe un sistema de competencia en el mercado que aún
cuando genera establecimientos de buen nivel educacional, otros se quedan
atrás y es precisamente en aquellos donde estudia la gran mayoría del
alumnado.

Ahora bien, en Chile, al igual que en muchos países, se aplican pruebas de

medición de conocimiento que permiten establecer el nivel educacional de los
estudiantes en distintas etapas del desarrollo y comparar la realidad nacional
con la internacional. El Sistema de Medición de Calidad de la Educación
(SIMCE) es el principal de ellos y junto con la Prueba de Selección
Universitaria (PSU) permiten además medir las desigualdades existentes entre
los distintos tipos de establecimientos educacionales. Tanto la calidad como la
desigualdad resultan evidentes según los últimos resultados de la prueba
SIMCE. A continuación mostramos los correspondientes a los cuartos básicos y
segundos medios, donde debemos fijarnos en dos detalles: la clara diferencia
de puntajes según grupo socioeconómico y la variación (VAR) decreciente o
crecimiento marginal respecto de la anterior medición en todos los niveles.

Tabla 1. Puntaje y variación 2005-2006, de la Prueba SIMCE según grupo

socioeconómico en cuarto año de enseñanza básica
COMPRENSIÓN
GRUPO ESTUDIANTES LENGUAJE MATEMÁTICA
DEL MEDIO
SOCIOECONÓMICO
N° % PROM VAR PROM VAR PROM VAR
BAJO 20.769 8% 235 •5 220 • -1 229 •3
MEDIO BAJO 75.321 29% 235 • -2 227 • -2 237 •1
MEDIO 95.138 37% 252 • -4 248 •0 258 •1
MEDIO ALTO 46.420 18% 275 ↓ -6 272 • -1 283 • -1
ALTO 18.392 7% 297 • -4 297 •0 305 • -1

Fuente: www.simce.cl

12
Tabla 2. Puntaje y variación 2005-2006, de la Prueba SIMCE según grupo
socioeconómico en segundo año de enseñanza media
LENGUA
GRUPO ESTUDIANTES MATEMÁTICA
CASTELLANA
SOCIOECONÓMICO
N° % PROM VAR PROM VAR
BAJO 47.035 19% 228 •3 218 •4
MEDIO BAJO 99.444 40% 241 •0 234 5
MEDIO 60.061 24% 267 •0 267 8
MEDIO ALTO 25.135 10% 290 •0 302 •5
ALTO 16.464 7% 306 •2 327 •4

Fuente: www.simce.cl

En cuanto a la realidad de la educación chilena comparada con la de otros

países, hemos tenido sendas pruebas de que el proceso educativo de nuestros
jóvenes en la actualidad es deficiente, incluso en los niveles socioeconómicos
altos, lo que agudiza la crisis de la educación actual. Un ejemplo de esta
situación son los resultados del Programme for Internacional Student
Assessment (PISA) que evalúa cada tres años las destrezas en comprensión
de lectura, matemáticas y ciencias de los jóvenes de 15 años. En 2001 se llevó
a cabo la prueba de lectura en la cuál Chile aparece con nivel de desempeño
410 puntos, muy por debajo del promedio de los países desarrollados que
alcanza los 500 puntos.

13
Figura 1. Puntaje promedio en Lectura para Chile y una selección de países en
la Prueba PISA

Resultados Prueba PISA de Lectura 2001

546
504 500
470
410 418 396 422 395
327

E
le

a
l

al
o

rú

s
L.
a

si

D
di
ic
in

do
hi

ug
.A
Pe

C
ra

an
éx
t
C

ni

O
en

rt
om

nl
M

Po

om
rg

Fi
s
Pr
A

do

Pr
ta
Es

Fuente: www.simce.cl12

De la misma manera, el Estudio Internacional de Tendencias en Matemáticas y

Ciencias (TIMSS en inglés), aplicada en 2003 en estudiantes de 8 básico,
muestra una situación bastante preocupante. Mientras en matemáticas el
promedio internacional es de 467 puntos, Chile llega sólo a los 387, por debajo
de Palestina y Marruecos. Esta misma medición mostró que el 0% de los
alumnos chilenos alcanzaron un nivel avanzado en matemáticas, mientras que
el promedio internacional fue de 7%; y sólo un 3% se ubicó en un promedio
alto, comparado a un promedio internacional de 16%. En cuanto al puntaje
obtenido en ciencias, la situación no es mejor, pues Chile llegó a un promedio
de 413 frente a los 474 de promedio internacional. Aquí Chile se ubica debajo
de palestina, Egipto e Indonesia, todos países con situaciones sociopolíticas
problemáticas. La prueba TIMSS mostró además que el 1% de los alumnos
chilenos se ubican en un nivel de conocimiento avanzado en esta materia,

12 OCDE es la sigla de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, de la cuál

Chile no forma parte.

14
frente a un promedio internacional de 5%. En el nivel alto se ubica el 4% de
los estudiantes de Chile, mientras el promedio internacional es de 19%13.

La idea de graficar la situación de la educación chilena en el ámbito

internacional nos permite comprender que la mala calidad de la educación es
un fenómeno que no sólo repercute en la estructura interna del país, sino
también en sus posibilidades de insertarse en un mundo cada vez más
interconectado. Esta es, quizás, la prueba más concreta de que el sistema
chileno no ha asegurado ni siquiera una calidad educacional para los sectores
que sí pueden elegir como consumidores dentro del mercado, lo que nos lleva
a pensar cada vez más en la inseparabilidad, al menos en la educación, de los
conceptos de calidad y equidad.

1.6 La percepción de los ciudadanos respecto a la calidad y la equidad

en educación en Chile

Siempre que un concepto es construido para ser aplicado en las políticas

públicas, corremos el peligro de que este no represente los intereses de la
población o simplemente sean parte de la teorización de algún grupo de élite.
Por eso es necesario tener en cuenta los instrumentos que se han aplicado,
tendientes a medir la opinión de las propias personas que al fin y al cabo son
quienes construyen el proceso educativo.

El Centro de Estudios Públicos (CEP) realizó a fines de 2006 una encuesta

aplicada a 1.500 personas pertenecientes a 150 comunas y con probabilidad
de error del 5%. Exponemos aquí los principales gráficos que muestran, de
acuerdo a las preguntas planteadas, la percepción de las personas respecto a
distintos ámbitos de la educación.

13 www.simce.cl

15
Figura 2. Nota que la ciudadanía le pondría a la calidad de la educación en
Chile.

Fuente: Centro de Estudios Públicos, 2006.

La Figura 2 nos muestra una insatisfacción de los ciudadanos con la educación

en general. Si la muestra es representativa, esto evidencia la realidad de la
gran mayoría de los alumnos chilenos que asisten a colegios municipales o
particulares subvencionados, lo que han obtenido de manera diferenciada
entre ellos, los peores puntajes en las pruebas de rendimiento nacional,
internacional y de aceptación en las universidades.

16
Figura 3. Problemas al interior de los establecimientos

Fuente: CEP 2006.

La Figura 3 muestra que las personas tienen relativamente claro que el

problema de la infraestructura de los colegios afecta directamente las
posibilidades de que los alumnos reciban una educación adecuada. Como la
encuesta es de finales de 2006, también se puede apreciar un aumento del
conservadurismo respecto a la disciplina de los alumnos, lo que se vio
reforzado por las movilizaciones estudiantiles del año pasado.

17
Figura 4. Aspectos importantes a la hora de decidir un colegio

Fuente: CEP, 2006.

La Figura 4 nos vuelve a mostrar la importancia de la infraestructura de los

establecimientos, pero también hace hincapié en la calidad de la educación
impartida. Dentro del debate del CAP se planteó la necesidad de capacitar de
manera adecuada a los docentes en ejercicio y a los que están en formación.

18
Figura 5. A igual costo, preferencia de colegio

Fuente: CEP, 2006.

La figura 5 nos muestra la clara diferencia que existe entre la preferencia por
colegios municipales y particulares subvencionados. Explica entre otras cosas,
la importante migración que existió desde las escuelas municipales hacia los
particulares subvencionados desde que estos comenzaron a existir.

19
Figura 6. ¿Quien debe administrar los colegios?

Fuente: CEP, 2006.

La figura 6 nos muestra una idea que, como discurso y demanda, ha

presentado solamente el sector estudiantil a través de las movilizaciones de
2006 y de la defensa de la educación estatal en el CAP. Que el 67% de los
encuestados considere que la educación municipal debiera pasar a manos del
Ministerio de Educación, revela que esta medida lejos de ser impopular, tiene
fuerte arraigo en la ciudadanía.

20
Figura 7. Preferencia de establecimiento MINEDUC o Particular
Subvencionado

Fuente: CEP, 2006.

Por último, la figura 7 nos muestra una importante realidad de opinión. Lejos
de estar deslegitimada la presencia del Estado en la educación, la ciudadanía
le pide a este mayor participación, pero no como algo ajeno a ella misma, para
solucionar el problema de “otros”, sino que incorporándose en las políticas
estatales. Si bien no es científico apoyarse en una encuesta, resultados como
estos deben ser profundizados a fin de considerar la voluntad de la ciudadanía
en el debate sobre la educación, principalmente porque son ellos (nosotros)
los que participan del proceso educativo y que además eligen a sus
autoridades, que hasta la fecha no han sido capaces de cambiar un sistema

21
educacional que es ineficiente, como lo demuestran los indicadores nacionales
e internacionales.14

2. Antecedentes de la educación en Chile

2.1 El rol histórico del Estado

El papel que le cabe al Estado en materia de educación ha estado en el

debate, sobre todo en los últimos treinta años en los cuáles este se ha
redefinido para dar cabida a una mayor participación a la lógica del mercado.
Si reconocemos este proceso como un cambio real en la manera de entender
la educación por parte del Estado, es porque su rol histórico había sido el de
proveedor principal de la educación.

La Constitución de 1933 planteó importantes reformas a la educación de Chile,

definiendo los lineamientos de un Estado Docente, que hasta 1973 fue el
principal actor en materia educacional. La Constitución de 1833 dictaba en su
art.153 que “La educación pública es una atención preferente del Gobierno. El
Congreso formará un plan general de educación nacional; i el ministro del
despacho respectivo le dará cuenta anualmente del estado de ella en toda la
República”. Así mismo, el art. 154 planteaba que “Habrá una superintendencia
de educación pública, a cuyo cargo estará la inspección de la enseñanza
nacional, i su dirección bajo la autoridad de Gobierno”. A partir de este
momento el Estado se convertía en actor principal en materia educacional,
para lo cual se dictó la Ley General de la Educación Pública.

En la Constitución de 1925 quedó reafirmada la condición del Estado respecto

a la educación. En su artículo 7º se establece que existe libertad de enseñanza
(modelo público y privado); la educación pública es una atención preferente
del Estado; La educación primaria se establece como obligatoria; se crea una

14 La encuesta entrega muchos más datos al respecto y puede ser encontrada en www.cep.cl.

22
nueva Superintendencia de educación pública, a cuyo cargo estará la
inspección de la enseñanza nacional y su dirección, bajo la autoridad del
gobierno. Las municipalidades cumplían un rol importante en cuanto cuidar de
las escuelas primarias y demás servicios de educación que se paguen con
fondos municipales.

Ya en 1927 el Estado da un importante paso al fundar el Ministerio de

Educación (MINEDUC), en el marco de un paso desde el Estado Oligárquico,
con régimen parlamentario, hacia un Estado de Compromiso configurado por
la Constitución de 1925 que abrió el camino para que este fuese de creciente
tamaño y capacidades: empresario y regulador de la economía; protector de
los sectores medios y pobres, mediante políticas sociales; y Estado con formas
de democracia política en gradual ampliación hasta 197315.

Un problema histórico que presentó la educación chilena fue el paralelismo y la

desconexión entre las administraciones de las diversas ramas encargadas del
proceso educativo (educación primaria y normal, secundaria y técnico
profesional). Desde la fundación del MINEDUC el esfuerzo estuvo puesto en
lograr establecer una estructura de gestión integrada que permitiera planificar
en conjunto el proceso educativo. Un documento oficial de 1962 refleja bien
esta problemática: “El Ministerio posee organismos técnicos en las tres
Direcciones de Educación. Estos organismos ven limitadas sus funciones
específicas, porque algunos de ello son absorbidos por funciones de carácter
administrativo y porque operan aisladamente, sin relacionarse entre sí, lo que
es antieconómico y contribuye a la desorientación y a la desintegración de las
ramas." "Por otra parte, la desconexión de las Direcciones entre sí da origen al
crecimiento de cada una de ellas, invadiendo el campo de las otras, de modo

15 Nuñez, Iván. “El Ministerio de Educación en Chile: Instrumento del rol estatal en educación,
1927-1997”. Ministerio de Educación y Universidad de Humanismo Cristiano, 1998. En:
http://www.piie.cl/

23
que cada Dirección ha creado bajo su dependencia establecimientos que
corresponden a otras Direcciones”16

Un intento de respuesta a esta problemática fue la fundación de la

Superintendencia de Educación Pública en 1953, avalada constitucionalmente
en 1833 y 1925. Si bien nunca tuvo éxito en lograr la integración de los
actores, el haber creado al Consejo Nacional de Educación, donde sí existió
amplia participación, permitió abrir caminos de consenso y negociación entre
las partes. Podríamos, quizás, ver una similitud entre las pretensiones del
Consejo Nacional de Educación y el CAP que recientemente conformó la
Presidenta Michelle Bachelet.

El gobierno de Jorge Alessandri planteó como propuesta el “planeamiento

integral de la educación” que intentaría superar el problema de la parcelación
de la toma de decisiones a través de una oficina de planificación con amplias
atribuciones. Esto, sin embargo quedó solamente en el plano discursivo.

La llegada de la Democracia Cristiana al gobierno, con Eduardo Frei Montalva a

la cabeza, le dio al MINEDUC una mayor capacidad de planificación integrada
debido a que este partido era el único gobernante, dando un importante
respaldo a los organizamos centrales del Ministerio.

El gobierno militar iniciado en 1973 marca el inicio de un quiebre en el sistema

educacional chileno. Entre 1973 y 1980 el Estado fue agente de
desmantelamiento del Estado de compromiso lo que se consolida en 1980 con
la promulgación de la Constitución Política, la cuál terminó de caracterizarlo
como un Estado Subsidiario, lo que, al igual que en muchas otras áreas de
competencia estatal, abriría las puertas del mercado hacia la educación.

La reforma del sistema educacional chileno, iniciada sin contrapeso en la

década de los ochenta, en la cual se pasa de un régimen funcionario
subsidiado desde oferta a un régimen subsidiado por la demanda, significó

16 Conferencia Interamericana sobre Educación y Desarrollo Económico y Social para la América

Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, UNESCO-CEPAL-
OEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, p. 60, Santiago de Chile, Marzo de 1962.

24
aumentar crecientemente el gasto privado en educación al mismo tiempo que
se privatizó una parte importante de los establecimientos educacionales17. Con
esto, el gasto público en educación tuvo un brusco descenso, situación que
sólo varía una vez que asume la Concertación de Partidos por la Democracia,
que sin cambiar el modelo de participación privada en la educación, amplía
significativamente la cobertura. Si consideramos los primeros diez años de los
gobiernos de la Concertación, en los cuales la principal preocupación fue la
ampliación de la cobertura, vemos que hay un crecimiento sostenido pasando
de un 20,9% en 1990 a un 30% en 200018. Esta cifra es baja en relación a la
cobertura de los países desarrollados, sin embargo se ve influida
fundamentalmente por la educación preescolar que sólo llega a un 32%. En el
siguiente gráfico podemos apreciar el gasto fiscal en educación y la relación
con el aumento del alumnado desde 1965 hasta el 2003.

17 Riesco, Manuel; Paiva, Cristián. “Financiamiento de la Educación en Chile: La necesidad de

retomar el ritmo de recuperación de gasto público”, en Visiones Económicas, Escuela de
Ingeniería Comercial, Universidad Arcis, septiembre de 2001.
18 Gemines Consultores. “El mercado educativo en Chile: Diagnostico y perspectivas”, en:
http://www.gemines.cl/p4_gemines/antialone.html?page=http://www.gemines.cl/p4_gemines/s
ite/artic/20060830/pags/20060830113036.html

25
Figura 8. Evolución del gasto fiscal en educación y alumnos entre 1965 y
2003 (personas y millones de pesos 2005)

2.500.000 4.100.000

3.600.000
2.000.000
3.100.000

Millones de Pesos 2005

2.600.000
Alumnos
1.500.000
2.100.000
Personas

1.600.000
1.000.000
Gasto Público
1.100.000
en Educación

500.000 600.000

100.000

- (400.000)
1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003
Fuente: Mario Marcel, Director de Presupuestos de Chile, “Financiamiento de la Educación en
Chile”, Seminario “Modelos de Financiamiento Educativo en América Latina”, Santiago de Chile,
26 de enero de 2006

A pesar de la importante recuperación del gasto público en los noventa, el

gasto por alumno se mantiene por debajo de los niveles alcanzados a
principios de los años 70, tanto en la educación media como superior, por
supuesto considerando que al ser mayor la cobertura actual, se necesitarían
muchos más recursos para igualar el gasto por alumno. Sólo en educación
básica se aprecia un gasto por alumno superior al logrado hace treinta años,
como podemos ver en la Tabla 3.

Tabla 3. Gasto público anual por alumno (medido en pesos al año 2000).

Años Educación Educación Educación

Superior Media Básica
1971 1,113,431 409,807 246,218
1972 970,594 381,973 265,101
1990 448,208 146,403 165,114
2000 575,356 377,682 375,122
Fuente: Riesco, Manuel; Paiva, Cristián (2001).

26
No sólo debemos comparar el gasto público en su propia evolución, sino
además con su par privado. El Estado va en paulatino descenso respecto al
porcentaje de gasto público en comparación con el gasto privado. La Siguiente
figura nos muestra esta relación desde 1990, momento en que asumen los
gobiernos democráticos de la Concertación hasta 2003. Nótese el importante
aumento en ambos sectores.

Figura 9. Gasto público y privado en educación por alumno 1990 – 2003

(miles de pesos 2005)

1.000
900 Gasto Privado
800 Gasto Público
700
600
500
400
300
200
100
-
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003
Fuente: Mario Marcel, Director de Presupuestos de Chile, “Financiamiento de la Educación en
Chile”, Seminario “Modelos de Financiamiento Educativo en América Latina”, Santiago de Chile,
26 de enero de 2006

Para comprender lo que significa la estructura del gasto en educación actual,

veremos el siguiente gráfico que muestra la importancia del Estado en el
financiamiento y la situación del aporte familiar en cuanto al gasto en la
educación. En la figura 10 se explica mejor a qué se llama gasto público y
gasto privado en educación.

27
Figura 10. Gasto en educación 2003 (millones de pesos)

2.050.000
2.000.000 M unicip ios
70.216 Crédito Gasto T otal:
1.950.000 T ributario M $ 3,731,890
1.900.000 12.922

1.850.000
1.800.000 G obierno
Emp resas
Central
1.750.000 14.595
1.933.765
1.700.000
1.650.000 Familias
1.600.000 1.713.314
1.550.000
Gasto Público Gasto Privado

Fuente: Mario Marcel, Director de Presupuestos de Chile, “Financiamiento de la Educación en

Chile”, Seminario “Modelos de Financiamiento Educativo en América Latina”, Santiago de Chile,
26 de enero de 2006

De esta manera, el debate histórico acerca de la integración de los distintos

actores en el proceso educativo se transformó por la del rol del Estado que
antes de la dictadura militar no estaba en duda. La Concertación no cambió el
sistema de municipalización de la educación decretado por la LOCE, lo que ha
significado que un vasto sector del total de recintos educacionales en el país
haya quedado dependiendo de fondos municipales que son insuficientes para
competir en la lógica que impuso el mercado, estableciendo una diferencia
importante entre el nivel de la educación privada, la privada subvencionada y
la municipal.

El resultado del desprendimiento del Estado de su responsabilidad

históricamente asumida es que todavía hoy el gasto público es la mitad del
que el país lograba hace tres décadas, como proporción del Producto Interno
Bruto (PIB), y medido por alumno solo supera los niveles de entonces en

28
básica, mientras apenas los iguala en media, y no alcanza a la mitad de los
mismos en las universidades19.

2.2 La Ley Orgánica Constitucional y la municipalización de la educación

El día 10 de marzo de 1990, es decir, un día antes de que el gobierno militar

hiciera entrega del mando al gobierno democráticamente elegido de Patricio
Aylwin, fue publicada en el Diario Oficial la Ley 18.962 del Ministerio de
Educación, llamada Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE). Esta
Ley fija los requisitos mínimos que deben cumplir los niveles de enseñanza
básica y media, regulando el deber del Estado en cuanto velar por su
cumplimiento. Esta definición encabeza la Ley y muestra cómo el Estado se
desprende del rol histórico que le había cabido hasta 1973, aceptando ser
solamente un “guardián” del cumplimiento correcto de las normas y no como
interventor directo en el proceso educativo. La LOCE, de todas maneras, hace
legal aquello que venía operando de facto en la educación chilena como
política oficial del gobierno militar.

La LOCE plantea que la educación es un derecho de todas las personas y le

confiere a los padres de familia la responsabilidad (derecho y deber) de educar
a sus hijos mientras el Estado procura asegurar que existan alternativas. En
este sentido, un Estado que se asume ajeno el proceso mismo de la educación
no puede por tanto ofrecer calidad de la educación, que es lo que se ha
insistido en asegurar como derecho en el debate actual.

Más controversial aún es la afirmación de que el Estado tiene el deber de

resguardar especialmente la libertad de enseñanza. Bajo esa premisa, la
educación es entendida como un producto de consumo, regido por la lógica del
mercado, y aunque luego se especifica que el Estado debe financiar un sistema

19 “Elementos para un diagnóstico de la crisis educacional”, Centro de Estudios Nacionales de

Desarrollo Alternativo (CENDA), septiembre de 2006. En:
cendachile.cl/files/Educacion_Diagnostico.doc

29
gratuito destinado a asegurar el acceso de la población a la enseñanza básica,
al ser traspasado una parte importante del financiamiento a las
municipalidades, diferenciadas en recursos, estas no pueden competir en
igualdad de condiciones.

Por otra parte, la protección de la libertad de enseñanza tiene consecuencias

para la educación en tanto concepto reflexivo de nuestra sociedad. En primer
lugar, el artículo 6 de la LOCE plantea que la enseñanza que se imparta en los
establecimientos o instituciones educacionales no tiene otras limitaciones que
las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la
seguridad nacional. Todos estos son conceptos dinámicos, sujetos a la
manipulación ideológica y la reconceptualización, por lo que este artículo
implica renunciar a una propuesta educacional de país. Si bien se plantea
luego que los establecimientos reconocidos oficialmente no podrán realizar
propaganda política alguna, debemos tener claro que la propia educación
siempre tiene componentes ideológicos y que nunca es completamente ajena
a la realidad política, social y económica del país y del mundo y que depende
por tanto de quien educa. Por lo demás, la educación posee elementos no
visibles donde se promueven ideas de sociedad, siendo un ejemplo de esto la
educación de la tolerancia en las matemáticas que forma hoy parte del
currículo escolar. La educación es un proceso a través del cuál se forma
personas capaces de interacciones y relaciones sociales, por lo que conceptos
amplios como la moral y las buenas costumbres pueden ser definidos desde
múltiples ópticas sin transgredir marcos tan amplios.

No podemos tratar con la rigurosidad necesaria la LOCE sin comprenderla

como parte de un proceso que modifica la manera en que el Estado asume su
responsabilidad respecto a la educación, y por consiguiente también como un
proceso legal que tiene un hito importante en la Ley de Municipalización de la
Educación que data de 1981. A través de ella, el Estado entrega la
responsabilidad de financiar la educación básica y media a las municipalidades,
fomentando además la creación de colegios particulares subvencionados y

30
privados. Esto provocó una migración importante de los alumnos desde la
educación pública hacia los nuevos tipos de establecimientos. Si para 1981 las
escuelas públicas representaban el 78% del total de matriculas en
establecimientos chilenos, para el 2005 llegó a sólo el 48%. La migración fue
hacia los establecimientos particulares subvencionados que a su vez pasaron
de tener el 15,1% de las matriculas en 1981 al 43,2% en 2005. La educación
privada, que muestra los mejores resultados en las pruebas de conocimiento y
acceso a la universidad, siguen representando un 6,9% desde 1981 hasta la
fecha20.

Desde 1990, momento en que asumen los gobiernos democráticos, la

educación siguió los patrones impuestos por la municipalización. De hecho, los
colegios particulares subvencionados fueron los beneficiarios de a lo menos la
mitad de todo el incremento en el presupuesto de subvenciones a partir de
1990, a pesar que entonces no representaban más de un tercio de la matrícula
total (CENDA, 2006). Evidentemente, esto tiene un impacto directo en la
economía familiar que para obtener una mejor educación debe gastar más
dinero.

Para Claudia Serrano, Subsecretaria de Desarrollo Regional, el actual sistema

de municipalización ha generado problemas que dificultan una gestión de
calidad, siendo los principales: la pérdida sostenida y constante de matrícula;
la rigidez del estatuto docente, que impide modificar las plantas docentes y
jubilar a los profesionales de más edad; y el costo creciente que exigen las
remuneraciones con asignaciones por concepto de perfeccionamiento
docente21. La Subsecretaria es partidaria de mantener, sin embargo, el
sistema municipalizado corrigiendo aquellos factores que hacen que exista
competencia desleal entre establecimientos municipales y subvencionados, y
aumentando el vínculo entre el MINEDUC y las municipalidades.

20 Fuentes: Mineduc, PUC, INE, Cenda.

21 Serrano, Claudia. “La educación municipal sigue siendo una buena idea”, Diario La Segunda,
8 de junio, 2006. p.11.

31
El economista Ernesto Tironi hace ver una cuestión interesante. El 70% de los
padres cuyos hijos están matriculados en escuelas municipales está
disconforme con la educación que recibe su hijo/a, mientras que la cifra en los
colegios particulares subvencionados llega a 50%. Esto daría luces de que los
padres, que según la LOCE son los principales responsables de la educación de
sus hijos, han preferido este tipo de establecimientos porque poseen mayores
herramientas para entregar educación de calidad, lo que, por lo demás es
corroborado con los resultados. Tironi insiste en que en el énfasis que se le da
al combate del “lucro”, lo que se está haciendo es descalificar y terminar con
la participación del sector privado en un ámbito social en que han sido de
utilidad22.

Para el también economista Rodrigo Ketterer, la solución pasa no por terminar

con los colegios particulares subvencionados, sino por mejorar de manera real
la calidad de los establecimientos municipales a fin de que los padres elijan
por calidad del establecimiento y no por el dinero que cuesta. Para esto
propone también entregar subvenciones a las familias más pobres para
solventar en mayor grado el costo que tiene actualmente educar a un hijo23.

En estas tres últimas miradas hay una valoración de la inversión privada en la

educación, sobre todo en la de los establecimientos particulares
subvencionados. Tanto en sectores de la oposición como del oficialismo,
impera fundamentalmente la idea de que la municipalización en sí misma no
es el problema, sino los problemas para fiscalizar la igualdad de competencia.
No es un tema menor que la educación se haya convertido en un producto de
consumo, aún cuando a través de esta privatización se haya aumentado la
cobertura y el nivel de la educación, que en términos generales sigue siendo
muy deficiente.

22 Tironi, Ernesto. “Sobre lucro en la educación”. El Mercurio, 2 de julio de 2006. Cuerpo D.

p.13.
23 Keterer, Rodrigo. “Educación: ya se pueden tomar decisiones”. La Nación, 15 de septiembre
de 2006, p.10.

32
3. El Mensaje Nº 55-355 como propuesta de Ley general de la
Educación

3.1 El proyecto al debate público

Es importante tener en cuenta que el Mensaje que envió la Presidenta de la

República Michelle Bachelet al Congreso el día 9 de abril, es producto no de un
cambio de la manera en que el Estado ha venido concibiendo la educación,
sino un intento por responder a demandas relativamente claras, planteadas
por el Consejo Asesor de la Presidencia para la Calidad de la Educación, en el
cual participaron distintos actores de la educación y del que finalmente se
marginaron los representantes de los estudiantes secundarios. Esto es
importante tenerlo presente, pues la aprobación o no aprobación del Proyecto
de Ley no significa la conformidad del conjunto de actores relevantes para el
proceso educativo, aún cuando este consejo asesor fue planteado por las
exigencias de quienes se marginaron luego.

El documento plantea modificaciones sólo en la educación básica y media,

considerando que la educación superior debe ser reformulada con la
participación del Consejo Superior de Educación en formación. Por lo tanto, en
lo que compete a la educación superior, se mantienen los principios
establecidos por la LOCE.

El Proyecto de Ley pretende la derogación de la LOCE y sustituye sus

dispocisiones a fin de replantear los principios, fines, deberes del Estado,
derechos y obligaciones de los actores del proceso educativo y las
dispocisiones generales sobre los tipos, niveles y modalidades del sistema, así
como las normas que fijen el ordenamiento de un currículum nacional flexible,
moderno, democrático, y orientado a las necesidades del siglo XXI,
planteamiento mucho más específico y pretencioso que el contenido, como ya
vimos, en la LOCE.

33
En el mensaje se informa de un segundo Proyecto de Ley que propone la
creación de una Superintendencia de Educación que actúe como garante de la
calidad de la educación, complementaria al MINEDUC.

Se plantea en el documento la necesidad de compatibilizar la calidad con la

equidad en la educación, para lo cuál se propone la creación de un sistema
nacional de evaluación, tarea correspondiente al MINEDUC, que se hará
responsable también de contar con instrumentos válidos y confiables para
dichas evaluaciones.

El nuevo rol del Estado en materia educacional sería asegurar gratuidad desde
el primer nivel de transición, velar por la práctica de una educación de calidad
y asegurar la equidad a través de la discriminación positiva, es decir
favoreciendo a los sectores más desposeídos del país para que se integren en
igualdad de condiciones al proceso educativo.

Este proyecto de Ley busca derogar, en sus artículos finales y transitorios, la

LOCE, aún cuando no tiene característica de Ley Orgánica. Modifica y
especifica el rol del Estado en la educación, que, en los términos presentados,
claramente es una intervención estatal a la lógica del mercado que estaba
rigiendo la educación chilena. Por otra parte, se retoma la disposición histórica
del Estado chileno de incorporar a los agentes de la educación a fin de tomar
decisiones integradas. Tal es la idea de cambiar el Consejo Superior de
Educación por un Consejo Nacional de Educación donde estén representados
los actores de la educación parvularia, básica, media y superior.

Más allá de las especificidades del proyecto, existen ciertas características que
lo hacen especialmente progresista y que generan conflicto para entidades
tradicionales de nuestro país. En el artículo 28, punto g) se plantea la
necesidad de comprender la diversidad cultural y de género, rechazando
prejuicios y prácticas de discriminación. Como sabemos, el género es un
concepto amplio que implica múltiples formas de construcción identitaria. No
discriminación por género significa necesariamente, aunque no lo plantea de
manera textual el documento, la no discriminación por orientación sexual.

34
Además, la gran mayoría de los colegios religiosos, muchos de ellos son
particulares subvencionados, plantean formas de educación que promueven la
diferenciación de género como roles distintos y desiguales en la sociedad, lo
que puede acarrear críticas desde este sector al Proyecto de Ley.

Pero, aquello que más afecta a los establecimientos religiosos es la

imposibilidad de llevar a cabo, si el proyecto se convierte en Ley,
discriminación de ingreso. Una discusión permanente al respecto es si los
colegios religiosos tienen mejor rendimiento (y lo tienen) debido a la calidad
de la educación impartida, los valores cristianos como fundamento de esa
educación o bien por las normativas de ingreso que plantean exigencias
valóricas, entendidas como forma de discriminación. Para el sociólogo, experto
en educación, Cristian Bellei, “Hay algo intrínsecamente violento en el acto de
seleccionar niños, sin embargo, muchas escuelas y liceos lo practican regular y
sistemáticamente. (…) En algunos casos aduciendo razones religiosas se hace
cargar al niño las consecuencias de las creencias de sus padres; en otros el
filtro son los montos de las cuotas de incorporación y mensualidades, en
donde los niños cargan con las consecuencias directas de la cantidad de
recursos económicos de sus familias. (…) Pero, con todo, no son éstos los
casos educativamente más aberrantes, sino cuando los procedimientos de
selección se basan en el “diagnóstico” de características del propio niño.
Muchos colegios aplican pruebas de conocimientos y capacidades para
seleccionar a sus alumnos24.

¿Pero qué es lo que ha resultado más controversial del Proyecto de Ley

enviado por la Presidenta al Congreso? Sin duda alguna, la siguiente frase:
“…se propicia la mantención del sistema mixto actual, permitiéndose la
incorporación de sostenedores tanto públicos como privados, estableciéndose,
sin embargo, la necesidad que éstos últimos se organicen como personas
jurídicas sin fines de lucro, con giro educacional de carácter exclusivo. (…)

24 Bellei, Cristián. En Bellei, Cristián; Pérez, Luz María. “Tensión entre derecho a la educación y
libertad de enseñanza”, UNICEF, p. 22. Chile, 2000.

35
Habida consideración que la educación es un bien público, en caso alguno
puede ser un negocio. Por ello, se resguarda la calidad de la educación y se
regulan las obligaciones mínimas que deben acreditar los sostenedores (…) Es
por esta naturaleza social del derecho a la educación que se entiende como
ajeno a esta actividad la obtención del lucro”. Aquí es donde se evidencian los
mayores cambios respecto a la tutoría de los colegios.

Esta situación queda consagrada en el artículo 44 del proyecto de Ley que

establece que: “Serán sostenedores las personas jurídicas de derecho público,
tales como Municipalidades y otras entidades creadas por ley, y las
Corporaciones y Fundaciones cuyo objeto social único sea la educación. El
sostenedor será responsable del funcionamiento del establecimiento
educacional”.

Se terminaría así, con un principio fundamental de la Ley de municipalización y

de la LOCE que es ofrecer, dentro de una lógica de mercado, un espacio
intermedio entre la educación privada y la pública. Y aunque no se elimina la
figura del sostenedor, lo cierto es que limita la pretensión de lucro de estos,
que es el pilar fundamental de su constitución. El espacio queda abierto sólo a
la participación de entidades sin fines de lucro, fundaciones, lo que plantea un
serio desafío de cobertura para un número importante de establecimientos que
seguramente cerrarán sus puertas.

¿Beneficia esta medida a los sectores más desposeídos de la sociedad? Esa es

la interrogante que hoy están tratando de develar los partidos políticos y la
sociedad civil que participan activamente del debate. Para José Joaquín
Brunner “Más que preocuparnos de la forma jurídica que adopta un
sostenedor, de lo que debemos preocuparnos es de que existan regulaciones
claras para los sostenedores, y estas debieran incluir al menos 1) la exigencia
de cumplir con los estándares curriculares que ahora Chile va a tener que
dictar, y 2) reglas de transparencia, de rendición de cuentas, especialmente en
relación al uso de los recursos que las escuelas reciben del estado,

36
independientemente de si son de gestión pública o privada”.25 Con una opinión
divergente en algunos aspectos, Juan García Huidobro, doctor en ciencias de la
educación, plantea que “Cuando uno tiene una empresa, es eficiente en la
medida en que gana más plata y desde ese punto de vista como aquí tenemos
un ingreso fijo que es la subvención, la manera más fácil de ganar más plata
es obtenerla de esa subvención, recortando gastos educativos para maximizar
esa ganancia, entonces ahí hay un peligro que se ha visto en algunas
instituciones privada”26. Esta posición refleja el peligro de mantener el lucro en
la educación y revela ciertas prácticas que el CAP ya había venido evaluando.

La posición del Instituto Libertad y Desarrollo, ligado a la derecha política,

hace hincapié también en una situación legal. La abogada del instituto, Paula
Pinedo, plantea que es objetable constitucionalmente que se pretenda afectar
a los actuales sostenedores, toda vez que ellos tienen garantizado su derecho
de propiedad sobre la inversión que hacen en materia educativa, lo que
comprende el derecho a gozar del mismo, esto es, a obtener los frutos de su
ejercicio. “La medida, que lo obliga a adecuarse a lo expuesto dentro de los
próximos cuatro años, significa privar, sin indemnización alguna, de una
facultad que constitucionalmente esta garantizada y respecto la cual “nadie
puede, en caso alguno, ser privado…”27. La propia directora del instituto,
Carolina Velasco, afirmó el año pasado que “Al final del día importa que los
niños aprendan, no importa como lo hagan (…) qué importa que alguien que
esté a cargo de ese colegio esté cobrando por eso, si logra que se imparta una
educación de calidad28. Velasco afirmó también que el grave problema de la
diferencia entre educación privada y municipal tiene más que ver con la
gestión que con los recursos y a su vez la gestión guarda relación con el
incentivo de participar, lo que queda resguardado por la libertad de
enseñanza. De manera más enfática plantea que “no se tiene derecho a la

25 www.educarchile.cl
26 Ibíd.
27 “Paula Pinedo y el Nuevo Proyecto de Ley General de Educación”, en www.lyd.org
28 En Diario Financiero, 2 de junio de 2006.

37
educación si no tienes libertad de enseñanza. Si un padre no tiene opción a
elegir colegio, donde está el derecho a elegir educación de calidad, ambos
derechos están garantizados constitucionalmente”29.

Pero la justificación o no del lucro en la educación no es una pugna entre el

oficialismo y la derecha política. También dentro de la Concertación existen
posiciones valorativas de la participación privada en la educación. De hecho si
estas posiciones no hubiesen existido, y con gran fuerza, en diecisiete años de
gobierno algo podría haber cambiado respecto a este tema30. De hecho, parte
de la intelectualidad oficialista ha sido agente en la mantención del lucro en la
educación. Por ejemplo, Eugenio Lahera, director ejecutivo de la Fundación
Chile 21, plantea que la educación sí puede ser un negocio “porque si bien la
responsabilidad estratégica respecto a la igualdad y la calidad de la educación
corresponde al Estado, la provisión del servicio puede ser perfectamente
privada (…) hay por lo menos tres cosas por hacer: primero está el
financiamiento, propiamente tal y, en ese sentido, la subvención tiene que
duplicarse o triplicarse; en segundo lugar, el ministerio debe tener un papel de
apoyo muy importante sobre los colegios que se queden atrasados y también
sobre el trabajo de los profesores y lo tercero, es mantener buenos currículos
para el conjunto de la educación”31. Tanto en la posición del Instituto Libertad
y Desarrollo como en la de Chile 21 existe una valoración de la participación
de los privados que, sin embargo, como hemos visto en los datos
comparativos a nivel nacional e internacional, no han sido una ayuda real a la
mejora del nivel de educación en nuestro país.

Debemos considerar, necesariamente, un tercer planteamiento. Si los alumnos

se retiraron del CAP fue porque consideraban que no era un aporte sustantivo
una modificación en el sector intermedio de la educación. La aspiración del
movimiento era cambiar estructuralmente el sistema educativo haciendo que

29 Ibíd.
30 Se insiste que respecto a este tema (el lucro), pues la educación como proceso de enseñanza
sí ha tenido cambios importantes durante los gobiernos de la Concertación.
31 En Diario Financiero, 2 de junio de 2006.

38
el Estado, y no las municipalidades, asumiera el financiamiento de las escuelas
actualmente municipalizadas. Esta perspectiva es interesante por cuanto
plantea una tercera alternativa que en nada se parece al proyecto enviado por
la presidenta, pero que sí se asemeja mucho al rol histórico que había jugado
el Estado chileno hasta la dictadura militar (1973-1990).

3.2 El proyecto y el debate político

No cabe duda que el debate es sobre la intervención del Estado en la

educación, frente a lo cual existen más de dos opiniones. La idea de vincular
un rol del Estado fuerte a procesos supuestamente negativos para el país,
contribuye más bien a fomentar los puntos de desencuentro. En esa línea el
diputado de la Unión Demócrata Independiente (UDI), José Antonio Kast,
quien es miembro de la comisión de educación de la Cámara Baja, sostuvo que
el proyecto que sustituye a la LOCE se acerca a los principios de la Escuela
Nacional Unificada (ENU), impulsado por el gobierno de la Unidad Popular
(UP). El diputado planteó, que “Cuando uno va leyendo el proyecto paso a
paso, uno se da cuenta de que la intención de este es la absoluta estatización
de la educación y lo que se hecha de menos es la voz que tenía antiguamente
la Democracia Cristiana (PDC), en este tipo de temas, donde resguardaba la
libertad de enseñanza”32. El propio presidente de la UDI, Hernán Larraín ha
considerado que “pensar que la libertad de enseñanza es causante de mala
calidad es un retroceso gravísimo en el debate. Los padres tienen el derecho a
elegir la educación de sus hijos”33. Frente a un planteamiento de este tipo, se
podría pensar ¿Porqué los padres tienen derecho a elegir la educación de sus
hijos si la educación es supuestamente para todos por igual?

A un punto más alto de ideologización del problema de intereses llegó la

portavoz de Renovación nacional (RN) Lily Pérez, quien dijo que “cuando

32 Miércoles 11 de marzo de 2007. Síntesis Semanal de Prensa, Biblioteca del Congreso

Nacional.
33 En la Nación, 8 de diciembre de 2006.

39
tenemos a una presidente y a una ministra que apuntan al lucro, al bolsillo y
no a la calidad, es una reedición total de temas de lucha de clases en materia
de educación”.34

La Concertación, mucho más heterogénea en su composición de intereses y

aspiraciones, plantea distintas visiones de acuerdo a las lógicas de cada
partido. Sergio Bitar, Presidente del PPD y ex Ministro de Educación plantea
que debe hacerse una diferenciación entre el lucro, en el sentido del negocio
que se puede estar realizando, y excedentes, que deben ser invertidos en
educación. Esto, en claro apoyo al proyecto enviado por la Presidenta, que
considera convertir a los establecimientos particulares subvencionados en
fundaciones.

La ex Ministra de Educación, Mariana Aylwin plantea que la eliminación del

lucro es una provocación innecesaria, pero que de fracasar la propuesta los
estudiantes saldrán nuevamente a la calle. He ahí el gran dilema que tiene que
enfrentar el gobierno.

Dedicamos menos espacio al debate político sobre la educación porque se

encuentra enmarcado en ideologías de base, sustentadas por las discusiones
académicas pero que no alcanzan a profundizar en los posicionamientos a
favor o en contra del proyecto de Ley. Lo que es interesante del planteamiento
partidista es la heterogeneidad de opiniones mostrada por la Concertación y el
claro posicionamiento de la Alianza por Chile respecto a la defensa de la
libertad de enseñanza y la existencia del lucro en la educación.

34 Ibíd.

40
Conclusiones

Lo primero que debemos tener en cuenta al debatir este proyecto es que, aún
cuando su intención es regular el ámbito de la educación, de ninguna manera
plantea el retorno de las escuelas al control del Estado ni pone fin a la
existencia de los colegios privados. El ámbito en que interviene el proyecto de
ley es el de los establecimientos particulares subvencionados, sector
intermedio entre los privados y los municipales que ha sido de la preferencia
de la gran mayoría de las familias de escasos recursos desde su existencia.
Por lo tanto no se debe caer en un debate ideologizado que impide ver las
virtudes y problemas del proyecto.

No se está planteando, a través del proyecto, que el Estado retome el rol

histórico que había asumido en educación hasta 1973, sino mas bien se
intenta regular que quienes participen de la educación lo hagan sin la intención
de lucrar con ella. Esto es cuestionable porque la calidad y la equidad, que
como vimos son conceptos que deben estar relacionados, no se pueden
asegurar con la eliminación de un sector que para mucha gente representa un
paso en la mejor calidad para la educación de sus hijos, sin considerar la
modificación de la relación entre el Estado y los establecimientos
municipalizados.

La LOCE plantea un dilema estructural para la educación en cuanto obliga a

competir con una oferta amplia, que difiere de manera importante en la
calidad, pero que sin embargo tiene una demanda estática que se mueve
solamente entre los establecimientos municipales y los particulares
subvencionados. Esto, fundamentalmente por las diferencias socioeconómicas
de la sociedad chilena en su conjunto.

Calidad y equidad deben ser entendidas, necesariamente, como parte de

cualquier proceso educativo. Las deficiencias en el modelo actual no pueden,
por lo tanto, ser suplidas con el fin del lucro y la continuación del rol
subsidiario del Estado. El problema al que se enfrenta el gobierno no es

41
menor, en este sentido, por cuanto no refleja las aspiraciones del movimiento
estudiantil, pero al mismo tiempo plantea el fin del lucro en un ámbito que la
derecha política busca mantener.

El debate debe tener en consideración las actitudes y opiniones de la

ciudadanía, que en su amplia mayoría preferiría que el sistema municipal
pasara a manos del MINEDUC. El rol del Estado como administrador no se
encuentra, por lo tanto deslegitimado en la opinión pública, sino por el
contrario hay una importante valoración a su capacidad. Serían los intereses
creados en el proyecto educacional los que entramparían entonces propuestas
más estructurales, como las planteadas por los representantes estudiantiles en
el CAP.

El verdadero debate que debe darse es si la calidad de la educación está

vinculada a la equidad. Los resultados de Chile en las pruebas de carácter
internacional reflejan que es la estructura sobre la cual se sustenta la
educación en Chile la causa de los malos resultados. Es decir, que más que
una relación en la cuál la calidad genera equidad, basada fundamentalmente
en la libertad de enseñanza, la realidad muestra una creciente preponderancia
de la equidad como conducto para lograr una calidad administrada desde
todos los niveles con igual eficiencia.

42
Bibliografía

1. Bellei, Cristián. En Bellei, Cristián; Pérez, Luz María. “Tensión entre derecho a
la educación y libertad de enseñanza”, UNICEF, p. 22. Chile, 2000.

2. Brunner José Joaquín. “Estado y educación”, Artes y Letras, El Mercurio, 24 de

septiembre de 2006.

3. Brunner, José Joaquín. “Paro estudiantil y reforma educacional”.

En: http://mt.educarchile.cl/MT/jjbrunner/

4. Campos, Nelson. “El concepto de equidad en educación”.

En:
http://www.filosofiadelaeducacion.cl/Joomla/index.php?option=com_content&task=cate
gory&sectionid=4&id=25&Itemid=27

5. Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA). “Elementos

para un diagnóstico de la crisis educacional”, septiembre de 2006.
En: cendachile.cl/files/Educacion_Diagnostico.doc

6. Conferencia Interamericana sobre Educación y Desarrollo Económico y Social

para la América Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Documento presentado por el
Gobierno de Chile, UNESCO-CEPAL-OEA, Documento presentado por el
Gobierno de Chile, p. 60, Santiago de Chile, Marzo de 1962.

7. Correa, Rodrigo. “Sobre la libertad de enseñanza y el derecho a la educación”,

Universidad Adolfo Ibáñez, 6 de junio, 2006.
En:
http://www.uai.cl/prontus3_newsletter/site/artic/20060602/pags/2006060210
3853.html

8. Gemines Consultores. “El mercado educativo en Chile: Diagnostico y

perspectivas”. En:
http://www.gemines.cl/p4_gemines/antialone.html?page=http://www.gemines
.cl/p4_gemines/site/artic/20060830/pags/20060830113036.html

9. Instituto Libertad y Desarrollo. “Paula Pinedo y el Nuevo Proyecto de Ley

General de Educación”.
En: http://www.lyd.org

10. Keterer, Rodrigo. “Educación: ya se pueden tomar decisiones”. La Nación, 15

de septiembre de 2006.

43
11. Nuñez, Iván. “El Ministerio de Educación en Chile: Instrumento del rol estatal
en educación, 1927-1997”. Ministerio de Educación y Universidad de
Humanismo Cristiano, 1998. En: http://www.piie.cl/

12. Redondo, Jesús M. “El experimento chileno en educación: ¿Conduce a mayor

equidad y calidad en la educación?”. Ultima décad., ago. 2005, vol.13, no.22,
p.95-110. ISSN 0718-2236.

13. Riesco, Manuel; Paiva, Cristián. “Financiamiento de la Educación en Chile: La

necesidad de retomar el ritmo de recuperación de gasto público”, en Visiones
Económicas, Escuela de Ingeniería Comercial, Universidad Arcis, septiembre de
2001.

14. Salazar, Gabriel. En Bellei, Cristián; Pérez, Luz María. “Tensión entre derecho a
la educación y libertad de enseñanza”, UNICEF, p. 18. Chile, 2000.

15. Serrano, Claudia. “La educación municipal sigue siendo una buena idea”, Diario
La Segunda, 8 de junio, 2006.

16. Tironi, Ernesto. “Sobre lucro en la educación”. El Mercurio, 2 de julio de 2006.

17. Urrutia, Juan. “Fundamentos teóricos para la construcción de estándares de

calidad en la educación”, Revista Temas Pedagógicos, Nº 6, Universidad
Metropolitana de Ciencias de la Educación.
En:
http://www.umce.cl/revistas/temaspedagogicos/temas_pedagogicos_revistas.h
tml

44