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LUGARD, Lord Frederick “Principios de la Administración Nativa”, en Robert O. Collins, Problems in the History of Colonial Africa, 1860-1960, Englewood Cliffs, 1970, pp.

88-103.

Traducción: Luciana Contarino Sparta

El Imperio Británico, como bien dijo el general Smuts, tiene sólo una misión: ofrecer libertad y autodesarrollo sin imponer una única línea de acción, de modo tal que todos puedan sentir que sus intereses y religión se encuentran a salvo bajo la bandera británica. Tal libertad y autodesarrollo pueden ser mejor garantizados a la población nativa si se les da la libertad de manejar sus propios asuntos con sus propias reglas, en forma proporcional a su grado de evolución, guiados por las autoridades británicas y sujetos a las leyes y a la política gubernamental de la administración. Pero, aparte de la administración de los asuntos nativos, el gobierno local debe preservar la ley y el orden, para desarrollar el comercio y las comunicaciones del país y para proteger los intereses de los comerciantes y de otros que se ocupan del desarrollo de sus recursos comerciales y minerales. Por lo tanto, ¿cuáles deben ser las funciones de las autoridades británicas y cómo puede ser más eficientemente organizada la maquinaria gubernamental para que cumpla con sus obligaciones en esos países africanos que caen bajo el control británico? Los funcionarios deben, necesariamente, ser limitados en número dado que, si es la mejor clase de hombres la que tiene que sentirse atraída por este servicio –el cual implica muchas veces separación de la familia y un esfuerza para la salud–, se les debe ofrecer salarios adecuados e incentivos en su modo de vida, vivienda, asistencia médica –o su equivalente en dinero– para mantenerlos saludables y confortables mientras sirven en el extranjero, lo cual supone una pesada carga para el erario. La política y la economía gubernamentales, del mismo modo, demandan una restricción en los números, pero Inglaterra debe proveer a sus necesidades de la mejor forma posible. Obviamente la maquinaria de la administración británica en el trópico implica una revisión de sus relaciones con el gobierno central, por un lado, y de su organización y funciones locales por el otro. Me referiré a esta última cuestión en primer lugar. El gobierno local es organizado en forma análoga al gobierno británico en Inglaterra. El gobernador representa al rey, pero tiene también las funciones de Primer Ministro en su carácter de jefe del Ejecutivo. Los consejos, por su parte, se asemejan en cierto modo al gabinete y al parlamento británicos, mientras que el trabajo propiamente dicho de la administración se encuentra a cargo de un personal dividido, a grandes rasgos, en las ramas administrativa, judicial y departamental. La rama administrativa se ocupa de la supervisión de la administración nativa y de la dirección general de la política gubernamental; de la educación y de la recaudación y control de los impuestos directos, lo que implica la imposición de contribuciones y el mantenimiento de relaciones estrechas con la población nativa; de la legislación y la administración de justicia en los tribunales además de la Corte Suprema; y del gobierno directo y el bienestar de la sección de población extranjera. El personal departamental tiene a su cargo tareas relacionadas con el transporte, las comunicaciones y la faz edilicia (ferrocarriles, marina y obras públicas); con el desarrollo y explotación de los recursos naturales (minas, yacimientos carboníferos, recursos forestales, agricultura y geología); con los servicios auxiliares de gobierno (médicos, secretarías, contabilidad, correos y telégrafos, controles, etc.) y la recaudación de los derechos de aduana. La tarea de la rama administrativa es alentar la afinidad, comprensión mutua y cooperación entre el gobierno y la gente, sin lo cual, como lo observó Sir C. Ilbert, ningún gobierno es realmente estable y eficiente. Su objetivo es promover el progreso en la

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civilización y la justicia y crear las condiciones en las cuales la empresa individual pueda explotar más ventajosamente los recursos naturales del país. La tarea de los departamentos, por otra parte, es mantener la eficiencia de la maquinaria gubernamental y proporcionar asistencia directa en lo que a desarrollo material se refiera. Su lema es eficiencia y economía. Las dos ramas trabajan en forma conjunta y sus funciones coinciden en gran parte y son interdependientes en cada área de acción. El cumplimiento eficiente de estos deberes conjuntos es lo que otorga al hombre blanco el derecho de ejercer el control. En mi opinión, hay dos principios vitales que caracterizan al crecimiento de una sabia administración: Descentralización y Continuidad. Sin embargo, como Lord Morley decía acerca de la India, “una administración perfectamente eficiente tiene una tendencia inevitable hacia la sobre-centralización”, tendencia que debe ser combatida. También se dijo que la esencia del arte de la administración consiste en una delegación sensata y progresiva, y hay mucho de cierto en estas palabras, si se tiene en cuenta que la delegación de funciones debe ser acompañada por la responsabilidad pública. Esto no es aplicable solamente o en particular a la cabeza del gobierno, sino a cada funcionario, desde el gobernador hasta el capataz de una cuadrilla de obreros diarios. El hombre que es encargado de cumplir alguna función, y que tiene la habilidad y el discernimiento como para seleccionar a los más capaces de sus subordinados y confiarles responsabilidades crecientes de acuerdo con su capacidad, será recompensado no sólo con confianza y lealtad, sino que también logrará la realización de mayor cantidad de trabajo y mejor hecho que el hombre que busca concentrar demasiado en sus propias manos y demora en reconocer méritos, originalidad y eficiencia en otros. Su área de trabajo se convierte en una escuela de adiestramiento y puede recomendar a sus mejores hombres para acceder a mayores responsabilidades de las que él mismo puede conferir. El gobernador que delega en sus tenientes-gobernadores, residentes y jefes de departamento los más vastos poderes compatibles con su responsabilidad directa hacia la Corona, podrá presenciar el más rápido progreso. Pero la delegación a un individuo que no se encuentra al mismo nivel que sus responsabilidades, obviamente, significa desastre, por lo que resulta frecuentemente aconsejable darle mayores poderes sobre algunas cuestiones particulares, no directamente relacionadas con las responsabilidades del área. Dado que debe, obviamente, tener menos experiencia y que puede o no tener las mismas habilidades, no disfrutará automáticamente del mismo poder que su predecesor hasta que no haya probado su capacidad en el cargo superior. Esto no significa que, paulatinamente, no puedan irse delegando en el individuo responsabilidades directas del área en cuestión, especialmente en la rama administrativa del servicio, donde los cargos deben crecer necesariamente en importancia a medida que el país se desarrolla en conjunto. Es frecuentemente un tema de crítica al Colonial Office el no haber sabido apreciar el valor de este principio en sus dependencias jóvenes y en rápido crecimiento. El gobernador, a medida que va delegando trabajo en otros, parecería que estuviera aligerando sus propias tareas, pero, en realidad, cuanto más delega con más responsabilidades se encuentra para coordinar el progreso del conjunto. Además, para poder apreciar correctamente el desempeño y el carácter personal de cada uno de sus principales funcionarios administrativos, debe mantener un contacto estrecho con ellos y dejar absolutamente en claro cuáles son los rasgos esenciales de su política. Debe ser el cerebro conductor y dejar la ejecución a los otros. La tarea que toma a su cargo no es liviana, y si se le requiriera crear una administración ab novo o establecer nuevas líneas de acción política en una ya existente, su trabajo podría ser superior al tiempo del que dispone para hacerlo y el contacto personal con sus funcionarios podría verse afectado temporariamente por las insistentes demandas de su cargo, hasta tanto fuera capaz de delegar gradualmente tareas en aquéllos en los que confía.

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El segundo de los dos principios que yo describí como vitales en la administración africana es Continuidad y éste, como Descentralización, es aplicable a todo funcionario, inclusive junior, pero sobre todo a aquéllos funcionarios que representan al gobierno en sus relaciones con la población nativa. La reiterada licencia anual, que separa de su puesto a cada funcionario del Africa occidental por casi un tercio de su tiempo, los ocasionales casos de muerte e invalidez y los constantes cambios hechos inevitables en los últimos años debido a un personal agotado e inadecuado, hicieron extremadamente difícil preservar cualquier tipo de continuidad en esa zona de Africa. El africano demora más en dar confianza. Es desconfiado y reticente con un recién llegado, ávido de resucitar viejas disputas territoriales – tal vez de cincuenta años atrás– con la esperanza de que el nuevo funcionario, en su ignorancia, pueda revertir la decisión de su predecesor. El tiempo de un funcionario es desperdiciado en conocer enredos y en informarse a sí mismo acerca de las condiciones de su nuevo cargo. Para el momento en que ha adquirido el conocimiento necesario, que ha aprendido cuál es el carácter de la gente con la que tiene que manejarse y ha ganado su confianza, llega su licencia y, si a su regreso es ubicado en otro cargo, no sólo se detuvo el progreso, sino que también pudo provocarse un retroceso. También es esencial que cada funcionario haga un esfuerzo para llevar registros cuidados y completos sobre todas las cuestiones importantes, especialmente de cada conversación con los jefes nativos en la que cualquier acuerdo o promesa, implícita o explícitamente, se haya hecho. No es suficiente con archivar la correspondencia oficial: es necesario llevar un resumen de cada cuestión y registrar y actualizar las decisiones, de modo tal que un recién llegado pueda ponerse rápidamente au courant. Cuanto más alto sea el cargo que ocupa el funcionario, más importante será este principio. Es especialmente importante que las decisiones del gobernador sean registradas por escrito y no meramente con una señal de acuerdo o una orden verbal. Esto implica un pesado trabajo de oficina, pero se trata de un trabajo que no puede ser pasado por alto si se quiere evitar los malos entendidos y preservar la continuidad. Las detalladas instrucciones referidas a las responsabilidades de cada recién creado departamento que fueron distribuidas cuando se inauguró la administración de Nigeria Septentrional, sirvieron a un propósito muy útil para mantener la continuidad de la política, hasta que fueron reemplazadas por una amalgama de

órdenes generales más breves. En el área de la administración hay obviamente muchas cuestiones –educación, impuestos, esclavitud y trabajo, tribunales nativos, tenencia de la tierra, etc.–, sobre las cuales la uniformidad y la continuidad de la política resulta imposible en un país tan extenso, a menos que se distribuyan desde arriba instrucciones explícitas. Mediante una revisión de los reportes periódicos de los residentes, el gobernador podría informarse a sí mismo acerca de las dificultades que se les presentan a ellos en las diferentes situaciones que muestran las distintas provincias, y pensar la mejor manera de enfrentarlas, además de observar donde hubo malos entendidos o se cometieron errores. Por este medio, se procedió a la complicación de una serie de memoranda, cuyo contenido fue constantemente revisado a medida que nuevos problemas salían a la luz y que el progreso transformaba en obsoletas las instrucciones iniciales. Se formó de este modo el libro de referencia, una autoridad para el residente y su personal. En un país tan vasto, que incluía comunidades en todos los estadios de desarrollo, diferenciadas unas de otras profundamente por sus hábitos y tradiciones, la política gubernamental determinó que cada una debería desarrollarse de acuerdo con sus propias reglas; pero esto, de ningún modo, actúa en desmedro de la necesidad de uniformidad en lo que respecta a los principios generales de la política gubernamental o en lo que hace a su aplicación donde las condiciones son similares. El objetivo de estos memoranda era preservar

esta continuidad y uniformidad en los principios y en la política

En Africa estamos

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colocando los cimientos. La superestructura puede variar en detalles, algunos de los cuales pueden, tal vez, ser diseñados incorrectamente, pero esto no afecta la estabilidad del edificio. Puedes demoler y volver a erigir cúpulas, pero no puedes alterar el diseño de las bases sin destruir primero todo lo que fue erigido sobre ellas Si la continuidad y la descentralización son, como dije antes, las primeras y más importantes condiciones para mantener una administración eficaz, la cooperación es la llave del éxito de su aplicación –cooperación continua entre cada eslabón de la cadena, desde el jefe de la administración hasta el miembro de menor rango–, cooperación entre el gobierno y la comunidad comercial y, sobre todo, entre el personal provincial y los jefes nativos. Cada individuo contribuye con su parte no sólo para la consecución del ideal, sino para el ideal en sí mismo. Sus principios se van conformando a través de su cuota de experiencia, sus resultados son alcanzados por medio de la paciente y leal aplicación de estos principios, con la menor interferencia posible en las costumbres y modos de pensar de los nativos. Los principios no cambian, pero su forma de aplicación puede y debe variar con las costumbres, las tradiciones y los prejuicios de cada unidad. La tarea del funcionario administrativo es dar expresión a estos principios en un marco de evolución, no de revolución; para hacer manifiesto tanto a los nativos educados, a los conservadores musulmanes como a los primitivos paganos, cada uno en su propio nivel, que la política del gobierno no es antagonista sino progresiva, solidaria con respecto a sus aspiraciones y guardiana de sus derechos naturales. El gobierno debe controlar que el personal administrativo se mantenga al tanto del pensamiento y el sentimiento nativo y que lo reporte en forma completa al gobernador, de manera tal que él, a su turno, pueda ser capaz de apoyarlos y de reconocer su trabajo La declaración de Lord Milner que afirma que la política británica consiste en gobernar a las razas dominadas a través de sus propios jefes es generalmente aplaudida, pero la forma en que el principio es llevado a la práctica admite grandes diferencias de opinión y método. Obviamente, el grado en que las razas nativas son capaces de controlar sus propios asuntos varía en proporción al grado de desarrollo y progreso en su organización social, pero esto es una cuestión de adaptación y no de principio. En un sentido amplio, las opiniones divergentes respecto de la aplicación de este principio pueden tener su origen en tres diferentes concepciones. La primera es que el ideal de autogobierno puede sólo ser llevado a efecto mediante los métodos de evolución que produjeron las democracias de Europa y América, mediante instituciones representativas en las que una comparativamente pequeña clase educada debe ser reconocida como el portavoz natural de la mayoría. Este método se encuentra, naturalmente, a favor de los africanos educados. Si es adaptado por personas acostumbradas por sus propias instituciones a la autocracia –aunque modificada por una sustancial expresión de la voluntad popular y circunscripta a la costumbre– es naturalmente una cuestión sobre la cual existen opiniones divergentes. El elemento fundamental, sin embargo, en una forma tal de gobierno, es que los pocos educados serán en definitiva representantes de los sentimientos y los deseos de la mayoría, al ser vastamente conocidos entre ellos, hablar su lenguaje y ser venerados en sus costumbres y prejuicios. En las actuales condiciones Africa, con sus numerosas tribus separadas, que hablan lenguajes diferentes y que se encuentran en distintos estadios de evolución, no puede producir hombres representativos en educación. Incluso aunque fueran valederos, la cantidad de comunidades que exigiría representación separada haría que fuera muy difícil instalar cualquier consejo central verdaderamente representativo. La autoridad depositada en los representantes sería antagónica con respecto a la de los jefes nativos y sus consejos –que son el producto de las tendencias naturales de la evolución tribal– y sería contraria a las costumbres y a las instituciones de la gente.

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Un intento de adaptar estos principios del gobierno representativo occidental a las razas tropicales se encuentra actualmente en práctica en la India Aunque los poderes otorgados a los representes electos del pueblo se encuentran restringidos bajo el sistema diárquico (que reserva ciertos temas para la autoridad central), el principio del gobierno por una minoría educada, como opuesto al gobierno ejercido por los jefes nativos, es ampliamente aceptado El experimento ha constituido hasta el momento una verdadera promesa de éxito, pero no puede evaluarse cabalmente con sólo observar si los consejeros nativos muestran moderación y sujeción como contrarios a los extremistas de su propia clase, sino, también, hay que ver si cuando la ley tiene que poner en vigencia lo que es impopular para las masas analfabetas y para las razas marciales de la India, puede haber un rechazo a aceptarlo –lo que ha de llamarse “ley Babumade”–, aunque debería ser aceptado sin objeción como una orden de “el Sirkar”, el Raj británico. Por supuesto que ahora es demasiado tarde para adoptar en cualquier medida la alternativa de transformar gradualmente la mayor parte de la India británica en estados nativos gobernados por sus propias dinastías hereditarias, cuyos representantes en muchos casos todavía existen, y extendiendo a ellos los principios que guiaron tan exitosamente nuestras relaciones con los estados nativos en la propia India y en Malaya en el pasado. Una cosa es excitar a un ignorante campesinado en contra de unos usurpadores extranjeros, pero otra cosa totalmente distinta es desafiar a un jefe nativo. Un sistema como éste no excluye que los nativos educados puedan participar en el gobierno del Estado al que pertenecen, como consejeros del jefe nativo, pero esto coloca en lugar del gobierno directo británico no a una oligarquía electa, sino a una forma de gobierno más acorde con los instintos raciales y con las tradiciones hereditarias La segunda concepción se refiere a que cada comunidad avanzada debería tener los más amplios poderes posibles para autogobernarse bajo su propio jefe, y a que estos poderes deberían acrecentarse rápidamente con el objeto de completar la independencia en la fecha más temprana posible de un futuro no distante. Aquellos que adoptan este punto de vista generalmente, pienso, también consideran que los intentos de conducir a las tribus primitivas hacia cualquier forma de autogobierno son fútiles y que la administración debe estar totalmente en manos de funcionarios británicos. Este fue, en el pasado, el principio adoptado en muchas dependencias. No reconocía ninguna alternativa entre un status de independencia, como el de los sultanes de Malaya o el de la princesa nativa de la India, y el gobierno directo del comisionado distrital. Pero el intento de crear tales estados independientes en Africa estaba repleto de anomalías. En el caso de Egbaland, donde el status fue formalmente reconocido mediante un tratado, el alcance de la jurisdicción de la corona era incierto, aún, como pudimos observar, las convenciones internacionales, incluidas aquellas referidas a la protección de los animales salvajes, que era totalmente opuesta al derecho consuetudinario nativo, eran aplicadas sin el consentimiento del Estado “Independiente” y poderes completamente incompatibles con la independencia eran ejercidos por el Soberano. El jefe supremo podía recibir de tanto en tanto visitas ceremoniales del gobernador e incluso, quizás, ser llamado “Su Alteza Real” e investido con la dignidad titular y la insignia de su cargo. El derecho de imponer peajes en el comercio y de exigir cualquier pesado impuesto que se le ocurriera a su campesinado le era admitido, pero su autoridad estaba sujeta a interferencias constantes. El último de los funcionarios distritales incorporado, o cualquier otro funcionario, podía dictar órdenes, si no dirigidas a él, a cualquiera de los jefes subordinados, y el jefe nativo carecía de medios legales y reconocidos para hacer cumplir sus disposiciones. Tenía absolutamente prohibido convocar a las fuerzas armadas –de las cuales

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debe depender la autoridad de la ley como último recurso– y no podía, por lo tanto, mantener el orden. La tercera concepción es aquella que se refiere al gobierno ejercido por jefes nativos,

sin restricciones en el control de su gente con relación a todas las cuestiones que constituyen

para ellos los rasgos más importantes de un gobierno, con oportunidades para tomar la iniciativa y tener responsabilidades, pero admitidamente –tan lejos como lo permita el horizonte visible–, subordinados al control del Poder protector en algunas direcciones definidas. Esta concepción reconoce, usando las palabras del Tratado de Versalles, que las razas dominadas de Africa no son todavía capaces de manejarse solas y que esto no conduciría a la felicidad de la vasta población –de cuyo bienestar es responsable el Poder gobernante– aunque se hiciera el intento. El veredicto de los estudiantes de historia y sociología de diferentes nacionalidades, como el Dr. Kidd, el Dr. Stoddard, M. Beaulieu, Meredith Townsend y otros es, como lo demostré, unánime con respecto a que la era de la total independencia no es todavía visible en

el horizonte del tiempo. Los administradores con experiencia (entre los cuales puedo incluir a

mi sucesor, Sir P. Girouard, en Nigeria Septentrional) llegaron a la misma conclusión. El peligro de ir demasiado rápido con las razas nativas es más proclive a terminar en

desilusión, si no en desastre, que el peligro de no ir bastante rápido. El ritmo puede ser mejor determinado por aquellos que tienen un conocimiento profundo tanto acerca de los puntos fuertes como de las limitaciones de la población y jefes nativos con los que tienen que tratar. Los fulani de Nigeria Septentrional son, como dije antes, más capaces de gobernar que las razas indígenas, pero en la medida en que los consideramos una raza extranjera, estamos negando el autogobierno a la gente sobre la cual ellos gobiernan y apoyando a una casta extranjera, aunque más cercana y similar a las razas nativas de lo que puedan serlo los europeos. Aún siendo capaces, es necesaria la vigilancia constante por parte del personal británico para mantener un alto nivel en materia de integración administrativa y para prevenir la opresión del campesinado. Estamos tratando con la misma generación y, en muchos casos, con los propios gobernantes que fueron responsables del desgobierno y la tiranía que encontramos en 1902. Los grupos dominados en las vecindades de la capital eran entonces siervos y víctimas constantes de extorsión. Aquellos que residían a cierta distancia eran atacados sorpresivamente para ser sometidos a esclavitud y no podían considerar como propios a sus mujeres, su ganado y sus cosechas. Los castigos eran más bárbaros e incluían empalamiento, mutilación y quema de personas vivas. Solamente hoy, pasadas muchas generaciones desde el establecimiento del gobierno británico entre la gente más intelectual de

la India –herederos de siglos de civilización oriental–, estamos viendo la posibilidad de

conferirles cierto grado de autogobierno. “Festina lente” (“apúrate lentamente”) es un lema que hará bien en recordar el Colonial Office en su trato con Africa. El sistema adoptado en Nigeria es por su parte sólo un método particular de aplicación

de estos principios –más precisamente en lo que respecta a las “comunidades avanzadas”– y,

dado que lo conozco en profundidad, lo utilizaré como ejemplo de los métodos que, en mi opinión, deberían caracterizar el proceder del poder dominante con relación a los pueblos sometidos. El objetivo en vista es hacer de cada “emir” o jefe superior, asistido por su consejo judicial, un gobernante efectivo sobre su propia gente. Preside la Administración Nativa, organizada totalmente como una unidad del gobierno local. El área que cae bajo su jurisdicción es dividida en distritos controlados por los headmen, que recaudan impuestos en nombre del gobernante y los depositan en el Tesoro Nativo, conducido por un tesorero nativo y por personal bajo la supervisión del jefe en su capital. Aquí, también, se encuentra la cárcel para prisioneros de los tribunales nativos y, probablemente, la escuela, a la que describiré

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más detalladamente en el capítulo de educación. Las grandes ciudades se hallan divididas en distritos por razones de control y por cuestiones impositivas. El headmen del distrito, habitualmente un magnate territorial con conexiones locales, es el funcionario ejecutivo jefe en el área a su cargo. Controla a los headmen de las aldeas y es el responsable de la percepción de los impuestos, que recauda a través de ellos. Debe residir en su distrito y no en la capital. No le es permitido proclamarse como jefe ante su propia comitiva o funcionarios y, de tanto en tanto, es convocado por su jefe para informar. Si, como en el caso de algunos antiguos emiratos, la comunidad es pequeña pero independiente de cualquier otro gobierno nativo, el jefe puede ser su propio headmen distrital. Una provincia a cargo de un residente puede contar con algunas Administraciones Nativas separadas, si se trata de emiratos musulmanes o de comunidades paganas. Una “división” a cargo de un funcionario distrital británico puede incluir uno o más distritos regidos por headmen o más de un pequeño emirato o tribu pagana independiente, pero, como regla, ningún emirato se encuentra en parte dentro de una división y en parte en otra. Los actos del residente como asesor solidario y consejero del jefe nativo no deben interferir hasta el punto de menoscabar su prestigio o provocarle una pérdida de interés por su trabajo. Sus consejos en materia de política general deben ser seguidos, pero el gobernante nativo da sus propias instrucciones a sus jefes subordinados y cabeza de distrito –no como órdenes del residente, pero sí como propias– y es alentado a trabajar a través de ellos, en lugar de centralizar todo en sí mismo, un sistema que, en el pasado, produjo tan grandes abusos. Los funcionarios distritales británicos supervisan y asesoran a los headmen distritales nativos, a través de los cuales transmiten instrucciones a los jefes de las aldeas y realizan cualquier arreglo necesario para llevar adelante las tareas de los departamentos de gobierno, pero todas las órdenes importantes emanan del emir, cuyo mensajero se hace presente habitualmente para actuar como portavoz del funcionario distrital. El impuesto –que reemplaza a todo anterior “tributo”, contribuciones irregulares y trabajo forzado– es, en una palabra, la base de todo el sistema, dado que provee los medios para pagar al emir y a todos sus funcionarios. Los jefes del distrito y de la aldea son efectivamente supervisados y asesorados en materia impositiva por el personal británico. El Tesoro Nativo retiene la proporción que le ha sido asignada (la mitad, en las comunidades avanzadas) y entrega el resto para el Erario Colonial. Hay cincuenta de estos tesoros en las provincias septentrionales de Nigeria, y cada jefe independiente, incluso de un territorio pequeño, es alentado para que tenga uno. La apropiación de los derechos mercantiles o de matadero, licencias forestales, etc., por parte de la administración nativa es autorizada mediante ordenanza y la administración nativa recibe también las multas y los honorarios de los tribunales nativos. Con estos fondos se pagan los salarios del emir y de su consejo, a los jueces del tribunal nativo, a los jefes de distrito y de las aldeas, a la policía, a los guardianes de la prisión y a otros empleados. El sobrante es dedicado a la construcción y al mantenimiento de dispensarios, leprosarios, escuelas, caminos, tribunales y otros edificios. Estos trabajos pueden ser llevados a efecto totalmente o en parte por un departamento gubernamental, en caso de que la administración nativa requiera asistencia técnica, y el costo queda a cargo del tesoro nativo. El tesoro nativo lleva el registro de las entradas y los gastos y el emir, con la asistencia del residente, prepara anualmente un presupuesto que es previamente aprobado por el teniente-gobernador. En estas comunidades avanzadas, los jueces de los tribunales nativos –que describiré en otro capítulo– administran la ley y la costumbre nativas y ejercen su jurisdicción independientemente del ejecutivo nativo, pero bajo la supervisión del personal británico, y sujetos al control general del emir, cuyo Consejo Judicial está integrado por sus principales

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funcionarios de Estado, y que está investido de poderes tanto ejecutivos como judiciales. Ninguna pena puede ser impuesta por una autoridad nativa, excepto a través de un tribunal regular. Las ordenanzas del gobierno tienen validez en todas partes, pero la autoridad nativa puede elaborar leyes que modifiquen el derecho consuetudinario nativo –por ejemplo, en materia de salud pública–, y éstas, una vez aprobadas por el gobernador, entran en vigencia a través de los tribunales nativos. La autoridad del emir sobre su propio pueblo es absoluta y el hecho de que profese un credo extranjero no libra al nativo de la obligación de obedecer sus órdenes legales; pero los extranjeros –además de los nativos residentes en el emirato que aceptan la jurisdicción de la autoridad nativa y de los tribunales– se encuentran bajo el control directo del gobierno británico. Los barrios extranjeros se encuentran excluidos de la jurisdicción nativa. La aldea es la unidad administrativa. No es siempre fácil definir, dado que la seguridad para la vida y la propiedad que trajo la administración británica provocó un éxodo de las ciudades y las grandes aldeas y la creación de innumerables caseríos, a veces sólo con una o dos cabañas, en las tierras agrícolas. El campesinado de las comunidades avanzadas, aunque ignorante, ya se diferencia de aquel perteneciente a las tribus retrógradas en las que reconocen la autoridad del emir y se encuentra más dispuesto a escuchar al jefe de la aldea al Consejo de Ancianos, en los cuales se basa el sistema nigeriano. Aunque sujeta alas limitaciones que discutiré seguidamente, la autoridad nativa es el gobernante “de facto” y “de jure” sobre su propio pueblo. Designa y destituye a sus jefes y funcionarios subordinados. Ejercita el poder de asignación de tierras y, con la ayuda de los tribunales nativos, se ocupa de la adjudicación en los conflictos territoriales y de la expropiación por ofensas a la comunidad; éstas son las funciones esenciales de las cuales, según la opinión del Comité de Tierras de Africa Occidental, depende el prestigio de la autoridad nativa. Las órdenes legítimas que puede dar se encuentran cuidadosamente definidas por reglamento y, como último recurso, son impuestas por el gobierno. Dado que la autoridad nativa, especialmente cuando es ejercida por conquistadores extranjeros, resulta debilitada en forma inevitable ante el primer impacto del gobierno civilizado, debe quedar claro para los elementos que provocan desorden, quienes consideran que sólo la fuerza les podrá conferir el derecho de demandar obediencia, que el gobierno, mediante el uso de la fuerza si es necesario, se propone apoyar al jefe nativo. Para poder mantener el orden, emplea un cuerpo de policía desarmado y, si la situación obliga a desplegar una fuerza superior, acude al gobierno –como, por ejemplo, si una comunidad se une para quebrantar la ley o defender criminales de la justicia–, un evento inusual en las comunidades avanzadas. El gobernante nativo obtiene su poder del Soberano y tiene la responsabilidad de evitar los abusos. Es equitativo con los funcionarios británicos de acuerdo con la ley, pero su autoridad no depende del capricho de un funcionario ejecutivo. Confabularse contra él constituye una ofensa punible, si es necesario, en un tribunal provincial. Es así que ambos, los tribunales británicos y los nativos, deben sostener su autoridad. La característica esencial del sistema (como lo escribí en el momento de su inauguración) es que los jefes nativos se encuentran integrados “como una parte constituyente de la maquinaria de la administración. No hay dos clases de gobernantes –británicos y nativos– trabajando ya sea separadamente o en cooperación, sino un solo gobierno en el cual los jefes nativos tienen obligaciones bien definidas y un status reconocido al igual que los funcionarios británicos. Sus funciones nunca deben entrar en conflicto y deben superponerse los menos posible. Deben complementarse unos con otros y el propio jefe debe comprender que no tiene ningún derecho de imponer su fuerza y autoridad a menos que preste sus correspondientes servicios al Estado.”

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Las clases dominantes no son de ningún modo semidioses o parásitos que explotan a la comunidad. Deben trabajar por los estipendios y la posición que disfrutan. Son delegados confiables del gobernador, que ejercen en los estados islámicos los bien entendidos poderes de “Wakils”, de conformidad con su propio sistema mahometano y reconociendo al representante del rey como su soberano legítimo. No existe aquí ninguna necesidad de establecer una diarquía debido a que las líneas de desarrollo de la administración nativa corren paralelas y sin intersectar a aquéllas del gobierno central. Este es el objetivo permanente del personal británico para conservar e incrementar el prestigio del gobernante nativo, alentar su iniciativa y apoyar su autoridad. El hecho de que los jefes se encuentren satisfechos de la autonomía que disfrutan en las cuestiones que realmente les interesan y conciernen puede ser comprobado por su lealtad y por la prosperidad de su territorio Las limitaciones a la independencia que son francamente inherentes a esta concepción de gobierno nativo –no como restricciones temporarias que deben ser removidas lo más pronto posible, pero sí como poderes que corresponden por derecho al poder dominante como depositario del bienestar de las masas y como responsable de la defensa del país y del costo de su administración central– son tales que no implican interferencia con la autoridad de los jefes o con la organización social del pueblo. Fueron aceptadas por los emires fulani como naturales y apropiadas para el poder dominante y el hecho de que ciertas funciones queden en manos del gobernador nunca interfirió con la lealtad de los jefes gobernantes, ni tampoco, según estoy enterado, se encontraron resentidos por ello. Las limitaciones son las siguientes:

1) A los jefes nativos no se les está permitido convocar y controlar a las fuerzas armadas ni conceder autorizaciones para portar armas. Con respecto a esta cuestión, Gran Bretaña actúa, en líneas generales, de acuerdo con el Acta de Bruselas. Los males causados en Africa por una población armada se hicieron evidentes en Uganda, antes de que cayera bajo el dominio británico, y son muy evidentes hoy en Abisinia. Ninguna persona con experiencia negará la necesidad de mantener la disciplina militar más estricta sobre las fuerzas armadas o la policía en Africa si se quiere evitar el abuso de poder, dado que no deben convertirse en una amenaza y un terror para la población nativa y un peligro en caso de agitación religiosa. Un gobernante africano es incapaz de aplicar esta disciplina o de apreciarla en su justa medida. Por esta razón nunca deberían emplearse reclutas nativos para reemplazar a las tropas o para colaborar con ellas. Por otro lado, la policía armada gubernamental nunca es acuartelada en pueblos nativos, donde su presencia interferiría con la autoridad de los jefes. Como las tropas regulares, están empleados como escoltas y se encuentran en funciones en los sectores para extranjeros. La administración nativa cuenta con un cuerpo de policía que viste uniforme, pero no lleva armas de fuego. 2) El derecho de establecer cargas impositivas de cualquier tipo se encuentra reservado al poder del Soberano. Esto deriva de la aceptación mutua con respecto a que el campesino –siempre y cuando pague el impuesto autorizado (la responsabilidad de cuya regulación queda en manos del gobierno central)–, debería encontrarse liberado de cualquier otra exacción (incluso trabajo impago), dado que una proporción suficiente de la recaudación impositiva es asignada a los tesoros nativos para financiar los gastos de la administración nativa. Para que la autoridad nativa obtenga el permiso de imponer cualquier obligación monetaria, resulta necesaria una sanción especial por ley o la aprobación de una “reglamentación” por parte del gobernador. 3) El derecho de legislar se encuentra reservado. El hecho de que debería permanecer en manos del gobierno central –aunque limitado por el control del Colonial Office, como lo señalé previamente– no puede ser cuestionado. Sin embargo, la autoridad nativa ejerce un poder considerable en esta materia. Un gobernante nativo y los tribunales nativos tienen la

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facultad de imponer la ley y la costumbre nativas, siempre y cuando no sean repugnantes para la humanidad o contrarias a cualquier ley. Esto cubre prácticamente todas las necesidades, pero la autoridad nativa puede también elaborar reglamentaciones sobre cualquier cuestión, con la condición de que sean aprobadas por el gobernador. 4) El derecho de apropiarse de tierras con fines públicos y por necesidades comerciales es ejercido por el gobernador. En las provincias septentrionales de Nigeria (pero no en las meridionales), el derecho de disponer de las tierras nativas es reservado al gobernador por ley. En la práctica, esto no interfiere con el poder de los gobernantes nativos (como delegado del gobernador) de asignar tierras a los nativos bajo su jurisdicción, de acuerdo con la ley y las costumbres nativas, ni los restringe a ellos y a los tribunales nativos en materia de adjudicación de derechos de ocupación de tierras entre los nativos. No se recauda ninguna renta por la ocupación de tierras por parte de nativos indígenas. Los arrendamientos para extranjeros son concedidos por el gobierno central. Si la presión de la población dentro de una comunidad hace necesario que se le asignen a ella tierras pertenecientes a un vecindario con una población pequeña y decreciente, el gobernador (ante quien pueden hacerse este tipo de solicitudes) se ocuparía de decidir sobre esta cuestión. Estas facultades reservadas fueron dadas a conocer mediante las cartas formales de nombramiento dadas a cada jefe en Nigeria septentrional. 5) Para mantener intacto el control del gobierno central sobre todos los extranjeros y para evitar fricciones y dificultades, se estableció como regla reconocida que los empleados de la administración nativa serían exclusivamente nativos sujetos a la autoridad nativa. Si los extranjeros son convocados por la administración nativa para realizar cualquier trabajo especializado, pueden emplearse sirvientes del gobierno cuyos salarios son reembolsados por el tesoro nativo. Por una razón similar, siempre que sea posible, todos los no nativos y nativos no sujetos a la administración nativa local residen en el “township” (área reservada para extranjeros, N. de la T.), de donde los nativos sujetos a la administración nativa se encuentran excluidos dentro de lo posible. Este control exclusivo de los extranjeros por parte del gobierno central participa preferentemente de la naturaleza de la “jurisdicción extraterritorial” que del dualismo. 6) Finalmente, en interés de un buen gobierno, el derecho de confirmar la elección del pueblo del sucesor a una jefatura o de destituir a cualquier gobierno por desorden u otra causa adecuada está reservada al gobernador No se cambian los hábitos de una persona en una década, y cuando déspotas poderosos son privados de un pasado de guerra y caza de esclavos y cuando incluso los débiles comienzan a olvidar sus anteriores sufrimientos, para crecer aburridos por una vida sin excitaciones y resentidos por las restricciones insignificantes que reemplazaron a las crueldades del antiguo despotismo, debe ser el objetivo del gobierno proveer nuevos intereses y rivalidades en el progreso civilizado, en la educación, en la prosperidad material y el comercio e, inclusive, en el deporte. Hubo muchos asimismo que, con la imagen del desgobierno fulani fresca en su memoria, observaban al sistema cuando apenas había sido inaugurado con mucho recelo y creían que, aunque la hostilidad de los gobernantes hacia los británicos podía ser encubierta y sus vicios disfrazados, en el fondo siempre permanecerían hostiles. Ellos pensaban que los fulani eran una raza extranjera de conquistadores que, a su turno, habían sido a su vez conquistados y que no tenían las mismas consideraciones que aquéllos a quienes habían desplazado, aunque, sin embargo, habían adquirido tal grado de identificación con el pueblo que ya no podían ser llamados extranjeros. Pero no puede haber ninguna duda con respecto a que tales grupos constituyen un intermediario invaluable entre el plantel británico y el campesinado nativo. Las dificultades de encontrar cualquier otro capaz de ocupar su lugar y el peligro que podrían constituir para

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el Estado si fueran separados de sus puestos son cuestiones que no pueden ser ignoradas. Sus tradiciones de gobierno, su religión monoteísta y su inteligencia los capacita para apreciar más fácilmente que la población negra a los amplios objetivos de la política británica, mientras que su estrecho contacto las masas –con quienes viven en una relación cotidiana– los señala como los destinados a jugar un importante papel en el futuro, como lo hicieron en el pasado, para el desarrollo del área tropical. Ambos, los árabes en el este y los fulani en el oeste, son mahometanos y, apoyando su gobierno, estamos alentando inevitablemente la expansión del Islam que, desde un punto de vista puramente administrativo, tiene la desventaja de encontrarse sujeto a oleadas de fanatismo, no limitadas por las fronteras políticas. En Nigeria, la norma fue que su poder no sería restablecido sobre las tribus que habían obtenido su independencia o impuesto sobre aquéllos que exitosamente habían resistido la dominación. Por el otro lado, los intereses personales de los gobernantes deben identificarse rápidamente con aquéllos del poder dominante. Las fuerzas del desorden no distinguen entre ellos diferencias y los gobernantes enseguida se dan cuenta de que cualquier levantamiento contra los británicos significaría también el final de ellos mismos. Una vez que se establece esta comunidad de intereses, el gobierno central no puede ser tomado por sorpresa puesto que es imposible que los gobernantes nativos no se encuentren atentos ante cualquier descontento. Esta identificación de la clase gobernante con el gobierno acentúa la correspondiente obligación de detectar manejos erróneos de su lado. La tarea de educarlos para que cumplan

con las obligaciones de un gobernante se convierte muchas veces en insistente al inculcarles el sentido de la responsabilidad; al convencerlos de las ventajas que derivan de la prosperidad material del campesinado, de la libertad de trabajo y de iniciativa; de la necesidad de delegar poderes a los subordinados confiables; de los males que acarrean el favoritismo y el soborno; de la importancia de la educación, especialmente para la clase gobernante y para la ocupación de puestos lucrativos en el gobierno; de los beneficios de la sanidad, la vacunación y el aislamiento de la infección para disminuir la mortalidad; y, finalmente, al grabar en sus mentes en qué gran medida pueden beneficiar a su país si se interesan personalmente en estas cuestiones y si aplican mecanismos de seguridad en el trabajo y métodos científicos en la agricultura. También debe prevenirse cualquier aplicación errónea del sistema de la administración nativa. Por ejemplo, no constituye una función de la administración nativa la adquisición de provisiones para las tropas nativas o el reclutamiento y pago de mano de obra para trabajos públicos, aunque sus gestiones, dentro de límites bien definidos, pueden ser útiles para dar a conocer las necesidades al gobierno y para controlar que los mercados se encuentren bien provistos. No debe recaudar licencias, derechos y rentas correspondientes al gobierno ni deben ser usados sus fondos para cualquier propósito que no se halle conectado exclusivamente con sus propias necesidades.

A lo largo de estas páginas continuamente hice hincapié en reconocer, como un

principio cardinal dentro de la política gubernamental británica con respecto a los grupos nativos, que las instituciones y los métodos, con el fin de lograr el éxito y promover la felicidad y el bienestar del pueblo, deben encontrarse profundamente enraizados en sus tradiciones y prejuicios. Obviamente, en ninguna esfera de la administración es esto más esencial que en aquella a que nos referimos y una adhesión servil a cualquier clase en particular, aunque exitosa, puede ser probada en cualquier lugar; puede, si no se adapta al

entorno local, ser tan inadecuada y extranjera en sus concepciones como lo sería el gobierno británico directo.

El tipo adecuado para una comunidad que creció acostumbrada a la organización

social de un estado mahometano puede o no ser adecuado para una comunidad pagana avanzada que desarrolló un sistema social propio, como los yorubas, los benis, los egbas o los

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ashantis en el oeste, o los baganda, los banyoro, los batoro y otros en el este. La historia, las tradiciones, las idiosincrasias y los prejuicios de cada uno deben ser estudiados por el residente y su plantel, de manera tal que la forma adoptada sea acorde con su evolución natural y asegure una cooperación ágil de los jefes y del pueblo El ceremonial y la etiqueta nativos deben ser estudiados cuidadosamente y observados con el fin de evitar cualquier ofensa no intencional. Se les da gran importancia, por lo que una observancia similar, acorde con la costumbre nativa, es exigida a los funcionarios británicos. Los jefes son tratados con respeto y cortesía. Las sociedades nativas, tanto de la India como de Africa, distinguen rápidamente a la dignidad natural de la superioridad pretendida. La familiaridad vulgar, por su parte, no constituye un pasaporte a su amistad más eficaz que el hecho de arrogarse importancia. El caballero inglés no necesita ninguna sugerencia sobre este tema, ya que su instinto nunca se equivoca. Se adoptan títulos de rango

y, tanto los jefes como los escolares, visten sólo uniformes nativos. Los jefes más importantes

acusados de cometer serios crímenes son juzgados por una corte británica y no son puestos en

prisión antes del juicio, salvo en el caso de circunstancias excepcionales. Los jefes inferiores

y los funcionarios nativos designados por un emir pueden ser juzgados por su Consejo

Judicial. Si la ofensa no implica privación de su cargo, el ofensor puede ser multado sin juicio público, si él lo prefiere, para evitar la humillación y la pérdida de influencia. La sucesión se maneja a través de la ley y la costumbre nativa, sujeta en el caso de jefes importantes a la aprobación del gobernador, de manera tal que la elección pueda recaer sobre el más capaz de los reclamantes. Es importante averiguar el contenido de la ley consuetudinaria que rige esta cuestión y seguirla cuando esto es posible, dado que el nombramiento de un jefe que no es el heredero reconocido o que es rechazado por la gente puede provocar problemas y, con seguridad, el nuevo jefe tendría grandes dificultades para afirmar su autoridad y temería reprimir abusos por miedo a enajenarse el apoyo de sus seguidores. En los países islámicos, la ley se encuentra definida en forma bastante clara y constituye una apropiada combinación del principio hereditario, moderado a través de la selección, y en muchos casos en Nigeria, se conserva la ingeniosa estratagema de tener dos dinastías rivales, a partir de cada una de las cuales se selecciona alternativamente el sucesor. En las comunidades paganas, el método varía, ya que no hay una regla rígida y se permite un margen de selección. La aprobación formal del gobernador tiene lugar recién después de un corto período de prueba como precaución, de manera tal que si el jefe designado resulta ser inapropiado, puede revisarse su nombramiento sin dificultad. Los jefes inferiores son elegidos habitualmente por medio del voto popular, aunque con la aprobación del jefe principal. En Nigeria, es una norma que ningún esclavo puede ser designado jefe o cabeza de distrito. Si alguno es nombrado, previamente debe ser libertado en forma pública. Las comunidades pequeñas y aisladas que viven bajo la jurisdicción de un jefe, pero que deben lealtad al jefe de su lugar de origen –una fuente de problemas común en Africa– deben ser absorbidas gradualmente en la jurisdicción territorial. Los extranjeros que se establecieron en un distrito por su propia voluntad, en tanto, se encontrarían sujetos a la jurisdicción local. Hay algunos que consideran que sería conveniente gobernar a través de los jefes nativos de las comunidades adelantadas; esta política sería aplicada erróneamente, cuando no imposible de poner en práctica, entre las tribus atrasadas. Aquí, señalan, el residente y su plantel deben ser necesariamente los gobernantes directos, dado que entre los pueblos más primitivos no hay jefes reconocidos capaces de ejercer el gobierno. La imposición de contribuciones obligatorias es, desde su punto de vista, prematura, puesto que (dicen ellos) los nativos no obtienen ningún beneficio a cambio y se acostumbran a mirar al funcionario distrital como a un mero recaudador de impuestos. Además, las negativas a pagar ocasionan

la necesidad de organizar expediciones coercitivas, escasamente diferenciables de las cacerías

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de los viejos tiempos. La tentativa de adaptar estos métodos –de todos modos aplicables a las comunidades mahometanas– a las condiciones de las tribus primitivas constituiría una imposición de un sistema extranjero a sus concepciones. En las críticas que he leído, no se propone ninguna ‘vía media’ entre las que forman parte del rango de comunidades adelantadas, que desde hace tiempo se encuentran en condiciones de ser independientes, y el gobierno directo por parte de la administración británica. Tenemos conciencia de que las comunidades adelantadas integran una proporción muy diminuta de la población del Africa tropical británica. La gran mayoría se encuentra en los más bajos o primitivos estadios de desarrollo. Abandonar la política de gobierno a través de sus propios jefes y sustituir el gobierno directo de la autoridad británica es dejar de lado el alto ideal de conducir a los grupos retrógrados por medio de sus propios esfuerzos, a su manera, para elevarlos a un plano superior de organización social, y tiende a perpetuar y estereotipar las condiciones existentes. Debemos darnos cuenta también de otros dos importantes hechos. Primero, que el plantel británico, al ejercer el gobierno directo, no puede ser sino muy pequeño en comparación con el área y la población que se encuentra a su cargo. Aquel gobierno no puede consistir, en general, en una autocracia benevolente de una autoridad distrital en particular, conocedora del lenguaje y las costumbres de la gente, pero en manos de una serie de diferentes hombres blancos, que transmiten sus órdenes a través de la policía y de correos, subordinados nativos y extranjeros, y de divisiones de los destacamentos de policía en las aldeas nativas. La experiencia demostró lo difícil que es, en tales condiciones, detectar y reprimir los casos de abuso de poder y la adquisición de tierras por parte de extranjeros y propietarios nativos ausentistas. Existe una marcada tendencia al litigio y una total decadencia de la autoridad tribal tal como pudo haberse dado previamente. Las diferentes condiciones de la vida africana es un segundo hecho importante que debe ser considerado. La llegada de los europeos no pudo dejar de provocar un efecto desintegrador sobre la autoridad y las instituciones tribales y en las condiciones de la vida nativa. Esto se debió en parte a las inevitables restricciones impuestas al ejercicio del poder de los jefes nativos. Ellos no pueden ya infligir castigos bárbaros e inhumanos a los individuos o tomar represalias armadas sobre los vecindarios agresivos a una sección desobediente de la comunidad. La concentración de la fuerza en manos del Poder Soberano y la responsabilidad de los jefes hacia ese Poder por las acciones de opresión y mal gobierno son una evidencia para los pueblos primitivos de que el poder de los jefes ha desaparecido. Esta decadencia de la autoridad tribal, desafortunadamente, muchas veces se ha visto acentuada por la tendencia de los funcionarios británicos de tratar directamente con los jefes inferiores y de ignorar, y permitir ignorar a los subordinados, al jefe principal. Esto se incrementó en muchos casos por la influencia de los extranjeros nativos quienes, cuando les convino, invalidaron a la autoridad nativa y se rehusaron a pagar el tributo para cuya exigencia los jefes carecían de medios o adquirieron tierras que tomaron en abierto desafío al habitual sistema de propiedad nativo Aquí entonces, en mi opinión, se centra nuestra actual tarea en Africa. Se hace imposible mantener el antiguo orden –la necesidad urgente es adaptarse al nuevo– para establecer una autoridad tribal con una posición legal y reconocida, que pueda prevenir el caos social. Esto no puede ser llevado a efecto mediante el reemplazo –a través del gobierno directo del hombre blanco– de tales ideas de disciplina y organización tal como existen por “instituciones y costumbres estereotipadas entre las sociedades atrasadas que no son compatibles con el progreso”. El primer paso es acelerar la transición del estadio patriarcal al tribal e inducir a aquellos que no admiten otra autoridad que la cabeza de familia a reconocer un jefe común. Cuando se haya alcanzado este estadio, el objetivo es agrupar a pequeñas tribus, o secciones

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de una tribu, para formar una sola unidad administrativa, cuyos jefes, separadamente o en el Consejo como Corte Nativa, puedan constituir una Autoridad Nativa, con poderes definidos sobre los extranjeros nativos, por medio de quienes el funcionario de distrito pueda trabajar del mismo modo que a través de los subordinados extranjeros. Su tarea es fortalecer la autoridad de los jefes y alentarlos para que muestren iniciativa y conozcan sus dificultades por sí mismos y asesorarlos para que puedan adaptar las nuevas condiciones a las antiguas, manteniendo y desarrollando lo que es mejor, evitando todo lo que tenga una tendencia hacia la desnacionalización y la imitación servil. El puede conducir y controlar varias de esas unidades y tratar de llevarlas gradualmente al nivel de una comunidad adelantada. En resumen, la cohesión tribal y la educación de las “cabezas” tribales para cumplir con sus funciones de gobernantes son las premisas de la política gubernamental con respecto a las sociedades atrasadas. A medida que la unidad se va mostrando más y más capaz de conducir sus propios asuntos, el gobierno directo, que al principio es temporariamente inevitable entre los más retrasados de todos, decrecerá, y la comunidad adquirirá un status legal que debe ser reconocido por el europeo y por el agente nativo del desarrollo material. “Los viejos y plácidos días en que la probidad del individuo era título suficiente para gobernar, se han ido Interés inteligente, imaginación, comprensión de mentes extranjeras: son éstas las demandas ”

de hoy

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LUGARD, Lord F. “Métodos de la Administración Nativa: funcionarios políticos y gobernantes nativos”, en Robert O. Collins, Problems in the History of Colonial Africa, 1860-1960, Englewood Cliffs, 1970, pp. 103-111. Traducción: Luciana Contarino Sparta

El objetivo fijado. El rol británico consiste aquí en introducir en el territorio todos los avances logrados por la civilización por medio de la ciencia aplicada (en la explotación de los recursos minerales o para la erradicación de enfermedades, por ejemplo), con la menor interferencia posible en las costumbres y formas de pensar nativas. Cuando deban presentarse ideas nuevas para la mente nativa, una paciente explicación de los objetivos fijados tendrá su justa recompensa y los nuevos métodos pueden, muchas veces, ser aplicados bajo una apariencia familiar Connotación de los nombres de rangos. El término “Residente” implica funciones de naturaleza sobre todo política o consultiva, mientras que el término “Comisionado” connota responsabilidades de carácter más directamente administrativo. El primero es aplicable al funcionario gubernamental en jefe de una provincia donde grandes áreas se encuentran bajo el mando inmediato del jefe principal quien, con los funcionarios nativos, administra por sí mismo una estructura de gobierno. El último se adapta más a las provincias, o partes de provincias, menos civilizadas, donde la autoridad de los jefes nativos es pequeña, por lo que resulta necesaria que una gran cuota de la administración directa sea transferida al gobierno del protectorado. El término “Comisionado” es, de todos modos, ya utilizado en otras combinaciones, como un Comisionado de la Corte Suprema o Provincial, un miembro de una Comisión de Investigación o un Comisionado de Policía, mientras que, con el fin de encontrar tanto diferenciación como brevedad, el término Residente fue adoptado para identificar a los dos mayores grados en el Departamento Administrativo o Político y el término “Funcionario de distrito”, aunque estrictamente aplicable sólo a los dos grados siguientes, será empleado en este memorandum para hacer referencia a un funcionario de distrito asistente. Naturaleza general de las funciones del Funcionario Administrativo. Es función de los residentes seguir lealmente la política del gobernador y no poner en práctica planes políticos propios. El gobernador, a través del teniente-gobernador, está siempre preparado y ansioso para oír y tomar en cuenta cuidadosamente los puntos de vista de los residentes, pero cuando llega el momento de la decisión, espera que los residentes la hagan efectiva en un sentido cabal y leal y que inculquen el mismo sentido a sus inferiores. Esto no significa una adhesión rígida a la letra del mandato. Entre tales sociedades diversas, que transitan por una amplia gama de grados variables de desarrollo, es inevitable y deseable que el residente aplique en forma diversificada la política general, dado que conoce las condiciones locales y los sentimientos de la gente. Esto significa, sin embargo, que los principios sobre los que se basa la política gubernamental deben ser respetados y el residente, al modificar su aplicación, deberá hacer un informe detallado y obtener la aprobación del gobernador. Festina lente (apurarse despacio, nota de la T.) es un lema muy aplicable en Africa, siempre y cuando el vagón no haya sido colocado sobre la vía equivocada, lo cual significaría embarcarse en un curso equivocado, aunque temporariamente fácil. Evadiendo las dificultades iniciales y rindiéndose al prejuicio, problemas mucho mayores serán encontrados más tarde El gobierno confía en sus funcionarios administrativos para mantener un estrecho contacto con la opinión y el sentimiento nativo y comunicarlo para proveer a la información del gobernador. Es por lo tanto sólo eso lo que nos puede llevar a obtener los mejores resultados, dado que permite al gobernador y a los tenientes-gobernadores mantener los

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contactos y ganar información y, al funcionario político, esterar apoyo y reconocimiento para su trabajo. Diferencia de metodología en las comunidades adelantadas y atrasadas:

a) Tribus adelantadas: El grado en el cual un funcionario político puede ser llamado para actuar en una posición administrativa dependerá de la influencia y la habilidad de los jefes nativos en cada parte de la provincia, aunque en cada caso tratará de gobernar a través de los jefes nativos. En aquellas áreas de las provincias que se encuentran bajo la inmediata autoridad de un jefe de primer o segundo grado, la obligación y el objetivo primarios del funcionario político será educarlos para que puedan cumplir con las funciones de gobernantes en consonancia con un nivel de civilización; para convencerlos de que la opresión de la gente no constituye una política sana o que puede dar eventuales beneficios a los gobernantes; para desarrollar su inteligencia en la mayor medida posible, ya que muchos males acosan a un sistema que mantiene a las clases bajas en un estado de esclavitud y servidumbre, lo cual destruye la responsabilidad individual, la ambición y el desarrollo entre ellas; para inculcarles las ventajas que derivan de delegar el control de los distritos a jefes subordinados, mientras se conserve un estricto control sobre ellos; para que observen que no tiene que haber ninguna clase de favoritismo en tales nombramientos, y para inculcarles el beneficio de la justicia, indefinible con palabras, libre de sobornos y abierta a todos. Donde existe cobro de impuestos, si el funcionario político se ocupa de determinar por sí mismo los montos correspondientes a cada pueblo y a cada aldea, obtendrá una considerable cuota de puro trabajo administrativo, incluso en tales distritos. Para esta tarea, debería solicitar la cooperación del jefe y obtener su asistencia cordial demostrándole que sus propios intereses se encuentran ampliamente comprometidos. b) Tribus atrasadas: En los distritos donde no existe ningún jefe de primero o segundo grado, las funciones de un funcionario político asumen un carácter mucho más administrativo y, entre las tribus paganas incivilizadas, debe llevar la carga completa de la administración, en la medida en que el tiempo y la oportunidad lo permita. En tales comunidades deberá, constantemente, tratar de apoyar la autoridad del jefe y animarlo para que muestre iniciativa. Si no allí ningún jefe que ejerza la autoridad en su propia aldea, tendrá que animar a cualquier jefe de aldea para que tenga el carácter y la influencia para controlar un grupo de aldeas, con la perspectiva futura de convertirlo en jefe de distrito si muestra capacidad para el cargo. Los empleados o escribas, condestables o correos del tribunal nativo, nunca podrán usurpar la autoridad del jefe nativo o cabeza de aldea. Posición y deberes del residente a cargo. El residente es el máximo funcionario gubernamental en la provincia y representa al teniente-gobernador en todas las cuestiones administrativas. En ausencia del funcionario responsable de cualquier departamento, es su deber reportar cualquier negligencia en el cumplimiento de sus funciones por parte de cualquier subordinado departamental a la cabeza de ese departamento o, si se trata de algo serio, al teniente-gobernador. Tales funcionarios deberán conducirse de acuerdo con las instrucciones y los deseos del residente, en la medida en que no sean incompatibles con las órdenes recibidas por parte de la cabeza de su departamento, a quien reportarán el asunto si las instrucciones del residente entran en conflicto con las órdenes del departamento. El jefe del departamento da las instrucciones directamente a su funcionario subordinado y es obligación del subordinado mantener al residente totalmente informado acerca de cada una de las órdenes recibidas que para él puede ser útil conocer, como por ejemplo, un funcionario del Departamento de Obras Públicas que recibió órdenes de comenzar a reparar viviendas. Si el subordinado es un empleado nativo, el funcionario de distrito debe ser considerado como el representante local y las comunicaciones del jefe del departamento deben ser dirigidas a él

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Las obligaciones primarias y esenciales del residente y su plantel son aquellas conectadas con la conducción de la administración nativa, incluidas la supervisión atenta de los tribunales nativos y la determinación del monto de los impuestos. Este trabajo es bastante arduo y no puede ser realizado adecuadamente si se carga al residente además con tareas y correspondencia de naturaleza administrativa general. Como representante superior del gobierno en su provincia, no puede ser relevado totalmente de las tareas administrativas generales, pero en el esquema de la administración de Nigeria, de la cual soy responsable, fue siempre mi intención relevarlo de ellas en la mayor medida posible (a) mediante la creación de teniente-gobernaciones con una adecuada secretaría para tomarlas a cargo y (b) por medio del nombramiento de magistrados a cargo del trabajo de los tribunales inferiores en los grandes centros y de las cuestiones y la correspondencia no políticas. Plantel joven. Los residentes no ahorrarán ningún esfuerzo para instruir a los funcionarios jóvenes que integran su plantel y controlará que todos estén familiarizados con las ordenanzas, regulaciones órdenes generales y comunicaciones políticas. Constituyen las “leyes y usanzas” del protectorado que todos los funcionarios políticos están obligados por juramento a hacer cumplir imparcialmente. Los oficiales de distrito a cargo de divisiones enviarán todos los informes al residente, de los cuales extraerá cada dato útil para sus informes semestral y anual para el teniente-gobernador, a quien remitirá todos los informes sobre impuestos y cada informe particular o citará párrafos de ellos que tengan un interés especial, lo que concederá al teniente-gobernador una oportunidad para medir las habilidades de los funcionarios jóvenes. Los funcionarios de distrito asistentes someterán sus informes al control de los funcionarios de división o a través de ellos, a los que puede dirigirse el residente. Los funcionarios jóvenes no serán empleados en las oficinas centrales para realizar trabajos de oficina o contables que el plantel nativo es capaz de hacer. Los funcionarios de distrito residirán en el centro administrativo de la división a la que pertenecen y no en la capital de la provincia. Siempre que haya funcionarios de distrito asistentes en exceso dentro del establecimiento, serán temporariamente ubicados en el área de secretaría para su entrenamiento durante seis meses. Necesidad de viajar constantemente. Los funcionarios políticos deben tratar de preservar un justo equilibrio entre sus funciones judiciales y ejecutivas, para no permitir que las primeras ocupen todo su tiempo y lo detengan en sus oficinas centrales ni para llegar a ser tan absorbido por las cuestiones judiciales y abandonar los casos que deberían, más convenientemente, ser tomados por la Corte Provincial, a los tribunales nativos. “El trabajo hecho por un funcionario político”, decía Sir H. Lawrence, “en su distrito, rodeado por la gente, es muy superior al trabajo hecho en la oficina rodeado por funcionarios indignos de confianza”. Un funcionario de distrito debería trasladarse de lugar en lugar para tratar de reducir la opresión y el soborno y para controlar y mejorar el desempeño de los tribunales nativos. En lo posible, él debería ser acompañado por un jefe local o un cabeza de distrito. Al mismo tiempo, por supuesto, controlará su tribunal en cualquier lugar al que pueda ir y tendrá la oportunidad de hacerlo de manera formal en los principales pueblos. El objetivo primario de viajar a través de la provincia es para el funcionario político poder mostrarse a sí mismo a la gente y escuchar sus quejas en forma directa, sin necesidad de confiar en las informaciones que llegan hasta él en las oficinas centrales, donde los aldeanos pueden muchas veces sentir temor de comunicar sus quejas, especialmente si se refieren a algún despreciable acto de opresión o a exacciones ilegales por parte de los jefes. Sólo a través de la presencia de un funcionario británico puede sorprenderse a los inescrupulosos, a los que tergiversan la acción del gobierno o a los que extorsionan a los nativos para obtener lo que quieren, dado que los aldeanos, en su ignorancia, los creen genuinos y no se atreven a formular quejas.

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La experiencia ha mostrado largamente que la “inquietud”, que termina en asesinatos y ultrajes y eventualmente exige el uso de la fuerza, inevitablemente tiene lugar entre las tribus primitivas cuando los distritos no son regular y sistemáticamente visitados. Mediante recorridos frecuentes, los abusos son enmendados antes de convertirse en tremendos, la gente

que apoya a la ley es alentada a reprimir a los elementos turbulentos e ilegales y se conserva la confianza y la fe en el gobierno. En las provincias donde se cobran impuestos directos, los funcionarios deberían trasladarse constantemente de un lugar a otro, con el propósito de poner en práctica el pago

de

las contribuciones en cada aldea o para verificar y revisar la recaudación inicial. Pero haya

o

no cobro de impuestos directos, es obligación del funcionario político viajar

constantemente para hacer el correspondiente registro o agregarlo a las estadísticas requeridas

por los registros provinciales; para verificar o fijar las áreas de jurisdicción de cada cabeza o jefe de distrito o tribunal nativo, y para relacionarse personalmente con los distintos pueblos

de

su distrito. Estas obligaciones tienen una importancia primordial en los primeros estadios

de

la administración y la organización Viajar, debe recordarse, implica gastar dinero para el transporte y no debe ser tomado

para el placer. En realidad, cada viaje debería aportar algún resultado definido y útil Un funcionario veterinario, forestal o perteneciente al Departamento de Obras Públicas que se ocupa de inspeccionar caminos y edificios y cualquier otro funcionario departamental que tiene la oportunidad de viajar por una provincia debería valorar la

posibilidad de acompañar al funcionario político en su recorrida. No es esencial, sin embargo, que un funcionario departamental sea acompañado por un funcionario político dado que esto puede, frecuentemente, dar lugar a un retraso mutuo, pero debería, generalmente, estar acompañado por un miembro del plantel político nativo para facilitar su trabajo. Lenguas. Todos los funcionarios del plantel político deben pasar un examen sobre ordenanzas y reglamentos de Nigeria, sobre órdenes generales y sobre una de las principales lenguas nativas de Nigeria. La eficiencia en el manejo de una lengua nativa es un factor importante para la promoción. La promoción será usualmente provisoria hasta que un funcionario haya pasado este examen y será retirada en caso de que no lo haga en el período prescrito. Los asistentes de los funcionarios de distrito deben pasar el nivel inferior para poder lograr un ascenso y el residente debería pasar el nivel superior, especialmente si la legua que adoptó es el hausa. La continuidad es esencial en Africa. Yo considero a la continuidad en la administración como una cuestión vital y fundamental importancia para la administración africana. Solo luego de muchos años de contacto personal los africanos –naturalmente reservados y desconfiados hacia los extranjeros– darán su confianza sin reservas. Más puede muchas veces ser realizado en media hora por un funcionario reconocido y creíble para la gente, que por otro después de meses de paciente esfuerzo, aunque sea superior en habilidad. Ha sido siempre mi principio general que, cuanto mayor antigüedad adquiera un funcionario, deberá estar menos expuesto a ser transferido de su provincia. Un funcionario de distrito asistente puede ocupar su cargo en dos o tres provincias sucesivamente para que adquiera experiencia y el teniente-gobernador puede decidir si sus aptitudes se adaptan mejor

al trabajo en una provincia adelantada o en una atrasada. Cuando, como funcionario de

distrito de segunda clase se convierta en más que una figura de apoyo, o cuando llegue a residente en cumplimiento de una función sustancial al frente de una provincia, nunca deberá

ser separado de su cargo. Estas reglas están, por supuesto, sujetas a violaciones debidas por ejemplo a súbitas vacantes, especialmente a raíz de retrasos durante la guerra, pero aunque un funcionario superior pueda ser removido por un tiempo, deberá ser repuesto en la provincia que conoce y para la gente que lo conoce y confía en él, siempre que las circunstancias lo permitan. Ahora

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que sólo hay una nómina administrativa para toda Nigeria, un funcionario de las provincias meridionales puede ser ascendido a las provincias septentrionales o viceversa. Pero aquí, una vez más, el cambio no será, como regla, permanente en especial entre los funcionarios superiores; yo trataría de reponer a un funcionario al lugar de la gente cuya lengua aprendió y entre los cuales puede hacer un trabajo más eficiente lo antes posible. Los residentes, del mismo modo, deberán evitar cambiar la localización de su personal de una división a otra si esto puede evitarse. Relaciones de los funcionarios departamentales con el residente y la administración nativa. El funcionario político es el canal de comunicación entre todos los funcionarios departamentales y la administración nativa. Es esencial que el residente esté totalmente informado acerca de cada proyecto propuesto por el funcionario departamental y deberá informar al emir y solicitar su asistencia. Si luego de consultar al emir considera que el proyecto –o la manera en que se propone ponerlo en práctica– no es aconsejable, se lo comunicará al teniente-gobernador y será dejado en suspenso hasta que reciba una respuesta. Cuando el objetivo general del trabajo haya sido discutido y aprobado, el funcionario departamental estará en libertad de dar órdenes y detalles, pero si desea introducir cualquier nuevo principio, deberá consultar nuevamente al residente. Si el trabajo debe ser puesto en práctica a cierta distancia de la capital, un funcionario nativo responsable acompañará usualmente al funcionario departamental para, a través de él, hacer por ejemplo solicitudes de mano de obra y para dictar sus instrucciones. Si la cuestión es urgente y el funcionario departamental ve la necesidad de dictar instrucciones sin retardo, deberá informarlo detalladamente al residente para que él, a su turno, pueda informar a la administración nativa. Mientras que estas instrucciones son de especial importancia cuando se refieren al destino de los fondos de la administración nativa, el principio general también será tenido en cuenta para ejecutar tareas o trabajos que son pagados con dinero departamental. En el primer caso, la administración nativa tiene el derecho de determinar la prioridad con que los diferentes trabajos deberán ser llevados a efecto, como así también el método, sujeto a determinaciones técnicas. Si con la aprobación del gobernador de la administración nativa se proveen fondos para la construcción de varias secciones de caminos diferentes, y la construcción es puesta en manos del Departamento de Relaciones Públicas, es admisible que la administración nativa decida qué camino tendrá prioridad y, si es capaz de llevar a efecto por sí misma los trabajos dedicados a las construcciones defensivas, puede pedir al Departamento de Obras Públicas que se ocupe de la tareas de alineación, puentes y alcantarillado y ejerza una supervisión general sobre el resto. Dado que, sin embargo, el camino puede convertirse en un terraplén transitable a cargo del Departamento de Obras Públicas, queda claro que la construcción debe estar de acuerdo con las instrucciones técnicas. Por el otro lado, un funcionario departamental que lleva a efecto un trabajo del gobierno con fondos departamentales –como la reparación de los telégrafos– buscará asistir al funcionario de distrito para procurarle la mano de obra y los materiales necesarios usualmente, como lo dije antes, a través de una autoridad de la administración nativa. Los funcionarios departamentales deben tener en mente que, para obtener todos los beneficios de la cooperación nativa, las órdenes deben ser emitidas no por el residente o cualquier miembro de su plantel, sino por el jefe principal Dado que las funciones del funcionario departamental son educativas, pero ejemplo en materia de medicina y sanidad, forestación, agricultura y veterinaria, y dado que está a cargo de una gira de instrucción, es conveniente que informe al residente acerca de la naturaleza de los consejos que se propone dar, especialmente si envuelven un curso de acción específico, de manera tal que el residente pueda instruir a su plantel y a la administración nativa para que cooperen y también para que no haya instrucciones en conflicto entre sí. Yo recuerdo una ocasión en que dos funcionarios departamentales, al visitar el mismo pueblo con poco tiempo

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de diferencia, pero con un objetivo diferente, dieron instrucciones diametralmente opuestas sobre un punto específico al jefe local. En tal caso, el residente debería haber sido capaz de discutir la cuestión con ambos y de llegar a un claro curso de acción. Los funcionarios políticos son, asimismo, aptos para poner a un funcionario departamental al tanto de las condiciones y los prejuicios locales y para asesorarlo con relación a sus propósitos Funciones judiciales. El residente a cargo de una provincia tiene ex officio poderes absolutos como juez de la Corte Provincial de la provincia, dentro de la cual su plantel europeo actúa como “comisionados”, Los poderes judiciales del comisionado pueden incrementarse por decisión del teniente-gobernador, con independencia de su rango, a recomendación del residente y de su asesor legal, de acuerdo con la eficiencia que muestre en su trabajo judicial. Las muestras de habilidad judicial contarán necesariamente mucho para la selección de quienes serán beneficiados con futuros ascensos Tribunales nativos. Un residente establecerá un tribunal nativo en cada ciudad o distrito donde sea conveniente hacerlo y constantemente supervisará su trabajo, especialmente en los grados inferiores de los tribunales. Debe, por supuesto, estudiar cuidadosamente los memoranda y los reglamentos de los tribunales nativos. En los tribunales que pertenezcan a los grados A y B, habrá de velar por la integridad de los jueces nativos y de distinguir sus habilidades comparativas para determinar los ascensos a centros más importantes, así como también para ver si sus sentencias son acordes con los principios británicos de humanidad. En los grados más bajos, se ocupará de que la iniciativa de los jefes que componen el tribunal no sea interferida por el notario o amanuense, de que no se excedan en sus poderes y de que sus sentencias y fallos sean imparciales. La “provincia”, la “división” y el “distrito”. Una provincia es una entidad singular bajo control del residente a cargo. Está dividida en “divisiones” a cargo de funcionarios de distrito responsables ante el residente. Las divisiones no deben ser confundidas con los “distritos”, que están bajo la autoridad de los jefes nativos. Las divisiones más importantes han de estar a cargo de funcionarios de distrito de primera clase y, las menos importantes, de funcionarios de distrito de segunda clase. El rango de división de primera o segunda clase es una categorización hecha pública a través del boletín Oficial, que realiza la autoridad del Tesoro para desembolsar las obligaciones monetarias que le corresponden. La división en donde está ubicada la sede del gobierno de la provincia ha de estar a cargo del funcionario de distrito, como en cualquier otra división; su trabajo de rutina es una cuestión, pienso yo, de gran importancia, por lo que en las provincias más avanzadas el jefe principal debería entenderse directamente con el residente y podría sentirse menospreciado si tuviera que remitirse a un funcionario subordinado. No solamente debería tener libre acceso al residente en todo momento, sino que, además, no debería impedírsele que lo consultara para cualquier cuestión, incluso un detalle concerniente a la “división emirato”, inclusive aunque el tema pueda eventual y ajustadamente ser tratado con el funcionario de distrito. En las provincias en que no hay un jefe principal y donde solo existe una embrionaria administración nativa, el residente generalmente ha de ser capaz de tomar a su cargo el gobierno central de la división con la asistencia de un funcionario de distrito que puede ocupar su lugar cuando él sale de gira. El número de divisiones de una provincia está sujeto a la aprobación del gobernador, pero sus límites pueden ser alterados en cualquier momento por el teniente-gobernador, de acuerdo con las estipulaciones existentes sobre este tema. Uno o más funcionarios de distrito asistentes se ocuparán de cada división, tanto en forma general como de un distrito en particular, según la decisión del residente. Cada funcionario de división recorrerá constantemente su división para escuchar quejas, registrar estadísticas, inspeccionar los tribunales nativos, controlar a los agentes nativos, examinar la situación y determinar contribuciones supervisar la recaudación de impuestos donde fueron establecidos. Residirá en

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las vecindades del pueblo principal de la división y cada división, por turno, será visitada por el residente. La sede central del gobierno de la división (que implica la construcción de nuevos edificios, así como también cuestiones políticas) no ha de ser transferida a otro lugar sin el previo acuerdo del gobernador. El propio residente vivirá en la capital provincial, que usualmente también será sede del destacamento militar (si lo hay) y de los funcionarios médicos y policiales. Dondequiera que desee ir de gira, el funcionario de distrito a cargo de la sede central de gobierno de la división se ocupará de cualquier correspondencia urgente dirigida a él o cualquier cuestión urgente que pueda ser ordenada por el residente, a menos que el “residente de relevo” esté presente Una provincia, o incluso una división, puede comprender varias unidades de la administración nativa, pero en ningún caso tal unidad estará comprendida en parte en una provincia y en parte en otra; y lo mismo se aplica como regla para una división. Los límites de la jurisdicción y de la autoridad de los jefes nativos no pueden ser alterados, ni un emirato o una jefatura ser ubicados bajo la autoridad de otro sin la sanción del teniente-gobernador, que deberá consultar al gobernador para cualquier cuestión de importancia. Tal referencia es necesaria cuando lo que se propone es subordinar a un jefe hasta el momento independiente y, más especialmente, a una comunidad pagana independiente a un emirato mahometano, lo cual debería hacerse muy rara vez, o nunca. Funciones departamentales de los funcionarios políticos. Un funcionario político debe representar a varios departamentos y ejercer diversas funciones en la provincia a la que pertenece. Actúa como funcionario postal en ausencia de un funcionario europeo del departamento y es responsable del despacho de correspondencia en tránsito y de las distintas obligaciones establecidas en las reglamentaciones de la ordenanza postal. Los empleados de correos y telégrafos, bajo su supervisión general, tomarán a su cargo las tareas de emitir estampillas y preparar recibos para encomiendas y cartas certificadas, por ejemplo. La policía, dentro de su provincia, se encuentra bajo las órdenes generales del residente, cuya relación con ella y con el comisionado o el comisionado asistente de policía ha de quedar establecida en los reglamentos policiales, las órdenes generales y cualquier otro documento. Los condestables de policía solos no deben ser ubicados en aldeas debido a que esto priva de responsabilidad e iniciativa al jefe de la aldea y porque los hombres colocados en tales posiciones de poder pueden abusar de su autoridad. Deben desaprobarse los destacamentos en que no exista un europeo. Cuando esté a cargo de la prisión del gobierno, el funcionario de distrito se ocupará de inspeccionarla con frecuencia y de controlar a los prisioneros mediante la revisión de las órdenes de prisión por lo menos una vez por mes. Los funcionarios políticos también han de asistir a los aduaneros en aquellas fronteras interiores en que no es posible para el departamento tener a un representante europeo y, además, para la recaudación de los aranceles sobre encomiendas postales. En tales tareas, ellos ejercen los poderes de funcionarios de aduana y cualquier plantel preventivo se encuentra bajo sus órdenes

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DELAVIGNETTE, Robert, Freedom and Authority in French West Africa, Londres,

1940

Traducción: Marisa Pineau

Cuando era el jefe de una subdivisión en el Alto Volta, durante los primeros meses de

mi estadía fui de expedición y di inesperadamente en una población lejana y poco conocida.

El jefe me recibió bien. Dos años después volví por allí, al final de un viaje y me recibieron aún mejor. Pero el jefe no parecía ser la misma persona: ahora me recibía un hombre viejo, mientras que la primera vez lo había hecho uno joven. Sin embargo, reconocí al anterior, que estaba parado detrás del hombre mayor. Les pregunte a ambos por que la jefatura de la aldea

había pasado de uno al otro sin darme aviso. El viejo dijo: “Este a quien hoy usted ve detrás

de mí estaba aquella vez enfrente de mí”, y explicó, “hoy como ayer, soy yo el jefe, esté

frente a este hombre o detrás de él. Pero hace dos años no lo conocíamos a usted y entonces él fingió estar en mi lugar”. No es raro equivocarse al reconocer a un verdadero jefe, pero hace que uno se pare y piense. Teniendo en cuenta este incidente, me propongo analizar la maquinaria de nuestra administración basada en los jefes. En toda administración territorial, los jefes nativos actúan como correas de transmisión entre la autoridad colonial y los pueblos nativos. En el África Occidental francesa, que es una federación de colonias, la autoridad suprema de cada colonia es conferida al gobernador. Dentro de la misma, la autoridad es ejercida (en nombre del gobernador y bajo su control) por los comandantes de distrito (cercle), el cercle puede dividirse en subdivisiones, pero siempre constituye una unidad administrativa y el comandante de un cercle representa a la autoridad administrativa. ¿Cómo hace el gobernador desde el cercle para establecer relaciones con los pueblos nativos? Esta es precisamente la función del cercle. Es el mecanismo motor que se engancha directamente con la maquinaria autónoma, al cantón, que a su vez pone en movimiento un determinado número de aldeas. La colonia y el cercle, por un lado, y el cercle, el cantón y las aldeas, por el otro, son las partes entrelazadas de la maquinaria administrativa. Los comandantes de cercles y los jefes de las subdivisiones pertenecen al servicio de la administración colonial 1 y al servicio civil de la

federación del África Occidental Francesa. Los jefes de los cantones y de las aldeas son los jefes nativos propiamente dichos y, abreviando, los “jefes”. En el África Occidental Francesa, que es ocho veces más grande que Francia y posee una población de 15 millones de habitantes, la administración territorial es como una corriente de poder que sé que se difunde desde los 118 cercles a los 2.200 cantones y a las 48.000 aldeas. La policía nativa que se ocupa de 15 millones de hombres depende en gran medida del carácter de los comandantes de los 118 cercles y de sus colaboradores y de los 50.000 jefes nativos. La policía nativa vale lo que ellos valgan: depende de las relaciones que tengan entre ellos y con los pueblos nativos. La importancia de las relaciones debe entenderse en profundidad. El cercle es solo el motor del mecanismo mientras sea transformador de energía. El comandante de un cecrle no tiene realmente autoridad salvo que pueda hacerse entender por los jefes y, a su vez, comprenderlos a estos. Si quiere que su autoridad sea efectiva, tiene que trabajar en contacto diario con los jefes. Esto me lleva de nuevo a lo que me ocurrió a mí: la autoridad es como una fuerza que se desperdicia si se relaciona con un falso jefe en vez de identificar al verdadero. Entre las casi 100 aldeas de la docena de cantones de mi subdivisión, perdí la autoridad por lo menos una vez.

1 En 1937 había 385 administradores coloniales en el África Occidental francesa, la mitad de los cuales trabajando en las cabeceras de cada colonia.

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Entonces, ¿Cuáles son las características de un verdadero jefe nativo? Por regla general, los jefes se estudian de acuerdo con la clasificación utilizada por la administración:

primero de todo, el jefe de la aldea, después al jefe de cantón, a veces al jefe de la provincia, más raramente un gran jefe que podemos llamar rey o emperador. Pero esto es solo la descripción de la jerarquía de la autoridad entre los jefes y no una definición del poder de los jefes en sí. Se puede definir el poder de un jefe más en relación a su calidad que a su alcance. Puede ocurrir, por ejemplo, que un jefe de una ladea común posea más poder en su población que el jefe de una provincia en su provincia. En vez de considerar como jefes en relación con la jerarquía en que los ubicamos, mejor consideremos su autoridad según como la ejercen en relación con sus propios territorios. Y recordemos que el verdadero jefe existe, a pesar de que este disimulado. Los jefes como el que yo encontré aquella vez en la aldea son, por decirlo de algún modo, hombres de paja. Desempeñan un papel que, en algunas grandes tiendas se asigna al empleado que tiene que recibir las quejas de los clientes enojados. Ante cualquier reclamo de la administración (impuestos, servicios de trabajos obligatorios, reclutamiento, censos, experimentos con nuevos cultivos) el jefe falso se pone en evidencia. Sobre él, caerá la ira de una administración burlada. Los jefes de cantón raramente tienen “jefes de paja”. Obviamente les es más difícil esconderse y engañar a la administración de lo que es a los jefes de aldea. Pero, más aun, parece que después de 50 años de colonización, la calidad espiritual del poder nativo ha hecho que los grandes jefes se refugien en los pequeños que no han sido tan afectados por la influencia europea. El cantón es, en la mayoría de los casos, una provincia casi feudal convertida en un distrito administrativo. La aldea, por otro lado, no es una creación administrativa. Es aun una entidad viva. Y, a pesar de las apariencias, es el jefe de la aldea quien retiene la autoridad antigua e intrínsecamente africana. No importa si el jefe es viejo, enfermizo o ciego, lo esencial es que este allí. Si es necesario, puede asociar a un hombre joven y activo. Si es iletrado y tiene dificultades en trata con los nativos educados en mis escuelas, se le puede enviar funcionarios y asistentes. Solo una cosa cuenta, y no depende de la educación, edad o salud: es el carácter sagrado de su poder. En la África antigua, la comunidad que el jefe representa vive en él y no puede haber vida alguna sin un elemento sobrenatural. De aquí la fuerza que liga al pueblo con su jefe y el ritual que permite la unidad social y la solidaridad, que ordena la forma de saludo debida por el pueblo al jefe y otorga una sanción religiosa a la autoridad del más humilde jefe de aldea, al jefe de la tierra cultivada y habitada. ¿Qué reglas de acción en la administración colonial se pueden extraer de estos hechos? Por decirlo de alguna manera, debemos proceder desde el “jefe de paja” hasta el de la tierra, el que parece realmente ser el producto de la tierra misma y que casi nunca se encuentra en la aldea. Así llegamos a una distinción importante entre el jefe de la aldea y el de cantón. Mientras que el jefe de aldea deriva de un Africa primitiva y feudal basada en la tenencia de la tierra, el jefe de cantón pertenece a una Africa moderna y es parte de la maquinaria de la administración colonial. La administración nombra a todos los jefes, cuales quieran que éstos sean y en cualquier circunstancia. El caso más frecuente es más bien el más simple: el gobernador solo tiene que seguir la costumbre nativa, que varia de la sucesión hereditaria a la elección según la localidad. Se necesita más cuidado donde no hay una dinastía hereditaria o una regla bien establecida para tomar en cuenta. Hay dos casos que se deben considerar: si el jefe surgirá de esa zona o será foráneo. Excepto en muy pocos casos, el jefe de aldea nunca será de otro lugar. Si la familia de donde salía el jefe de aldea ha quedado sin descendientes, el nuevo jefe

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debe elegirse de una nueva rama familiar que pertenezca a esta zona. Y si toda la aldea está despertando a una nueva vida, será posible arreglar las cosas para que se realice una elección de bases amplias, incluyendo no sólo a los notables y jefes de familias sino más bien a los jóvenes y a las mujeres. Sin embargo, es en ejercicio de sus funciones más que en el método de sus nombramientos que el jefe de una cantón difiere de un jefe de aldea y actúa como agente de la administración. La función fundamental de un jefe, ya sea de cantón o de aldea, es estar allí, residir en el lugar. Nada puede compensar la presencia cotidiana. Si el patio de un comandante de cercle esta siempre colmado de jefes que esperan ser recibidos podemos estar seguros de que la administración no es buena. El comandante que retiene a sus jefes en el cuartel general lejos de sus jurisdicciones, perjudica la autoridad de estos y la suya propia e indirectamente oprime a sus aldeas. De hecho para quedar bien en el cuartel general, los jefes se van de sus territorios, en donde dejan suplentes que los representen y que oprimen a los campesinos. Hay otro método que consiste en exigir al jefe de cantón que envíe y mantenga representantes en el cuartel general. Este procedimiento puede ser malo si estos representantes son ellos mismos una pesada carga y si usurpan el status de los jefes. En realidad nos enfrentamos con necesidades opuestas y contradictorias entre sí: por un lado, sabemos bien que es esencial preservar el carácter nativo del jefe de cantón y hacer uso del espíritu tradicional feudal que aun pervive en él, pero, por otro, el mismo hecho de la colonización nos fuerza a adaptarlo a nuestro estilo administrativo. Nuestro peor error es la falta de método en nuestra relación con él. Le exigimos demasiadas tareas triviales y concedemos demasiado importancia a la manera en que las cumple. En lugar de asignarle una pocas tareas importantes (un impuesto, una carretera, un cultivo nuevo) y de juzgar sus logros

en su jurisdicción durante nuestras giras, convertimos su autoridad en una parodia al utilizarlo como intermediario nuestro en pequeños asuntos: abastecimiento de un campo, recepción de un vacunador, búsqueda de testigos para un caso judicial sin importancia, provisión de un lote

Pensamos que porque es nativo estamos llevando adelante, con su asistencia, la

política local, cuando en realidad, al asignarle tareas de baja categoría lo tratamos como un subeuropeo y toleramos una maniobra hipócrita: en teoría, el jefe de cantón ejecuta las ordenes administrativas, en la practica recurre a métodos feudales para lograr su cumplimiento, convierte el impuesto en un tributo feudal, el servicio de trabajo en una corvea y el cultivo en requisas. ¿Debería restaurarse la autoridad tradicional del jefe cantonal? Ya hemos demostrado que no es conveniente. Probablemente podríamos reconstituir el decorado de la pompa y la ceremonia que lo rodean, pero seriamos incapaces de recrear el alma de su antigua autoridad. No, la tendencia de la administración es convertir estos señores feudales en funcionarios. Claro que luego debemos enfrentar a las consecuencias. Ellos deberían ser funcionarios especializados y desempeñar una función especifica. Ya los hemos involucrado en un implícito cuerpo de funcionarios, reciben rebajas en el impuesto, no siempre sin peligro para los contribuyentes, se les paga un salario, que es demasiado bajo (en Costa de Marfil, entre 500 de ellos comparten 1.500.000 francos, mientras que la administración europea de los cercles cuesta 7.430.000). Los jefes disfrutan de un cierto status, en el sentido de que no están

bajo el “Código para nativos” 2 y del que no pueden deponerlos arbitrariamente. Tienen un expediente personal en la estación y su comandante les otorga escrupulosamente buenas y malas notas. Son condecorados, se los invita a las recepciones de las conmemoraciones y fiestas nacionales, se los envía como delegados a Dakar e inclusive a París, se los reúne en consejos donde colaboran con los europeos. Y se los trata como a personas importantes, pero

de pollos

2 Este “indigenato” es un código disciplinario, aplicado por los funcionarios administrativos a todas las personas legalmente bajo el status nativo, pero no a los ciudadanos franceses ni a otros definidos legalmente en un status intermedio

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lo que se necesita no es reestablecerlos, sino establecerlos realmente. No se trata de reestablecerlos en una estructura social que esta muriendo, sino de establecerlos en un África moderna que esta por nacer. Y justamente es allí donde deberíamos formarlos como funcionarios. Esto no implica necesariamente convertirlos en robots o en abstracciones. Formarlos como funcionarios es definir primero sus deberes como tales, para luego establecer no sólo su status administrativo sino más bien su personalidad social. Debemos reconsiderar con ellos (y por ellos, así como por nosotros) el problema de la función del jefe.

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