FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES (UBA)

CATEDRA: DEMOGRAFIA SOCIAL

PROFESORA : DRA. SUSANA TORRADO

SERIE INFORMES DE INVESTIGACIÓN

DOCUMENTO Nº 3
NOVIEMBRE DE 1999

POBLACION Y DESARROLLO:
METAS SOCIALES Y LIBERTADES INDIVIDUALES
(REFLEXIONES SOBRE EL CASO ARGENTINO)

SUSANA TORRADO
 SERIE INFORMES DE INVESTIGACIÓN

PRESENTACION

La Serie “Informes de Investigación” de la Cátedra de Demografía Social

(Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires) tiene como objetivo
poner al alcance de estudiantes, docentes y público en general, bajo un formato
accesible y directo, informes, documentos de trabajo, ponencias a congresos, etc., o
cualquier otro producto derivado de investigaciones originales que se realizan en el
ámbito de la Cátedra.
Cada uno de los trabajos de esta Serie ha sido supervisado en su presentación,
por la Titular de la Cátedra, Profesora Susana Torrado.
 SERIE INFORMES DE INVESTIGACIÓN PUBLICADAS

Nº AUTOR TITULO Y FECHA DE PUBLICACIÓN

1 Torrado, Susana: “Población y desarrollo: enfoques teóricos, enfoques

políticos (noviembre 1997)

2 Ariño, Mabel: “Hogares y mujeres jefas de hogar: universos a

Des-cubrir” (septiembre 1999)

3 Torrado, Susana “Población y desarrollo: metas sociales y libertades

individuales (reflexiones sobre el caso argentino)”
(noviembre 1999)

4 Torrado, Susana “Normas jurídicas e ideologías políticas relativas a la

familia (Argentina, 1870-2000)” (marzo 2000)

5 Torrado, S., Lafleur, L. y Raimondi, M.

“Encuesta Situación Familiar (ESF) en el Área
Metropolitana. Diseño general” (marzo 2000)

6 Govea Basch, Julián

“Pobreza, familia y asistencia escolar en el Conurbano
Bonaerense. 1991” (marzo 2000)
 POBLACION Y DESARROLLO:
METAS SOCIALES Y LIBERTADES INDIVIDUALES
(Reflexiones sobre el caso argentino)

Susana Torrado
(CONICET)

Artículo publicado en Torrado, Susana (compiladora) : Política y Población en la Argentina. Claves

para el debate, Ediciones de la Flor y Comisión de Familia y Minoridad del Honorable Senado de la
Nación, abril de 1991.
 INDICE

Página

1. Introducción 1

2. La cuestión poblacional 2

3. El marco interpretativo 3
3.1. Estilos de desarrollo y dinámica demográfica: los conceptos
3.2. Efectos demográficos de los estilos de desarrollo 7
3.3. Efectos sociales de la dinámica demográfica 10
3.4. Efectos políticos de la dinámica demográfica 12
3.5. Para enmarcar el debate 13

4. Comportamientos individuales y dinámica demográfica 13

5. Metas sociales y dinámica demográfica 17

6. Políticas de población y derechos humanos 19

7. Dinámica demográfica y políticas de población 26

8. La reciente experiencia argentina 28

9. Una agenda para el debate 30

Bibliografía 35
1. INTRODUCCION

El objetivo de este trabajo es exponer algunas reflexiones que permitan iniciar el debate acerca de
la experiencia actual e histórica de la Argentina en materia de políticas de población y estrategias de
desarrollo.
El carácter general con que aquí abordamos esta problemática es deliberado, ya que en el contexto
de este Seminario se han previsto discusiones específicas sobre sus diversos aspectos.
Sin embargo, se apreciará que, desde el título mismo, se está privilegiando el análisis de una
dimensión particular: la de los vínculos de coincidencia o contradicción que se establecen entre las metas
sociales (políticas gubernamentales) y las libertades individuales (derechos humanos) en el curso de los
procesos de desarrollo. Ello es así porque partimos de la premisa de que la búsqueda del equilibrio entre
estos dos términos de la ecuación es la vía que mejor puede enmarcar la discusión sobre los dos objetivos
centrales del Seminario: por una parte, coadyuvar a que en la Argentina se realice un ordenamiento general
de la legislación vigente en el área demográfica; por otra, propiciar que el tema de los derechos individua-
les y las competencias institucionales en materia poblacional se incluya por derecho propio en el próximo
debate sobre la reforma de la Constitución Nacional.
La organización expositiva de este documento responde a dicha premisa. En primer lugar (Puntos
2 y 3), explicitaremos el marco conceptual que guía nuestros razonamientos. En segundo lugar (Puntos 4 a
7), consideraremos, en términos aún abstractos, las diferentes díadas que hay que tener en cuenta al propo-
ner mecanismos de equilibrio para aquellos dos términos de la ecuación. En tercer lugar (Punto 8),
mostraremos sumariamente cómo los fenómenos expuestos hasta ahí en forma abstracta, se verificaron
empíricamente en las últimas cuatro décadas de historia argentina. Por último (Punto 9), esbozaremos
algunas propuestas relacionadas con los objetivos del Seminario, las que sin duda habrán de especificarse y
enriquecerse en el curso de las sesiones subsiguientes.

2. LA CUESTION POBLACIONAL
Para analizar la relación entre políticas de población y estrategias de desarrollo, la noción de
"cuestión social" --clásica en ciencias sociales-- constituye un buen punto de partida.
Podría definirse una cuestión social como un área-problema --socialmente debatida o en conflicto-
- que suscita una toma de posición por parte de los actores sociales relevantes, fundamentalmente en lo que
concierne a las formas de intervención de los poderes públicos para aportar soluciones a la misma. 1/
Así, en una determinada sociedad, la dinámica demográfica se constituye en "cuestión
poblacional", cuando los principales actores sociales (partidos políticos, movimientos sociales,
organizaciones comunitarias, etc.) visualizan su incidencia (actual y/o futura) sobre el logro de objetivos de
desarrollo o de otros objetivos nacionales como un "problema". Surge entonces la idea de que es preciso
promover "soluciones" al mismo, las que necesariamente revisten las formas de políticas públicas encami-
nadas a modificar el curso previsto de aquella incidencia para facilitar el logro de esos objetivos.2/
Por ejemplo, en los países subdesarrollados, la aceleración del crecimiento demográfico que ha
tenido lugar en las últimas décadas, y el proceso de redistribución de la población, aunados a las
dificultades para mantener el ritmo de crecimiento económico, las altas tasas de desempleo, la disminución
relativa de las fuentes potenciales de trabajo y la aparición y proliferación de cinturones de miseria en las
áreas urbanas, han llevado a darle al aumento de la población y a los procesos migratorios el carácter de

1/
Oszlak (483), Bravo-Casas (102).
2/
González (400).
"cuestión".
También en los países industrializados se ha operado un hecho semejante en relación al lento, nulo
o negativo crecimiento vegetativo y al agudo envejecimiento demográfico que el mismo conlleva, hechos
que son consecuencia de la drástica y abrupta disminución en los niveles de la fecundidad.
En suma, en la medida en que los hechos y fenómenos poblacionales trascienden hacia los
diversos ámbitos de la sociedad y adquieren la dimensión de problemas sociales, la cuestión poblacional se
ubica en el nivel de las prácticas políticas. Entonces, las diversas propuestas de solución revisten la forma
de indicaciones acerca del tipo de acciones que deben ser desarrolladas por el Estado.

3. EL MARCO INTERPRETATIVO

3.1. Estilos de desarrollo y dinámica demográfica: Los conceptos

La perspectiva interpretativa o conceptual que usaremos en este trabajo parte de la siguiente
proposición: en una sociedad concreta, con estilos de desarrollo específicos, existen condicionantes
sociales de la dinámica demográfica y condicionantes demográficos de los procesos socio-políticos.
Esta proposición contiene algunos términos cuyo significado es preciso explicitar.
En primer lugar, al hablar de "sociedades concretas" se está aludiendo a sociedades ubicadas en un
ámbito espacial específico y en un momento histórico determinado. En general, el término designaría a un
país definido con precisión desde el punto de vista espacio-temporal (de ahora en más usaremos el término
"sociedad" con esta acepción).
Ahora bien, en toda sociedad es dable distinguir diversas dimensiones de análisis --
fundamentalmente, las dimensiones económica, política, ideológica, cultural y psico-social--, cuyo
abordaje puede hacerse desde dos ópticas necesariamente complementarias.
Para una de estas ópticas, el interés se centra preferentemente en el estudio de la evolución y
tendencias de los diferentes procesos sociales que tienen lugar en la sociedad. Se analizan en este caso
fenómenos tales como la evolución de antiguas y nuevas formas de producción económica y su mutua
imbricación; los cambios en la naturaleza política del Estado; la emergencia de ideologías; el cambio en los
sistemas normativos y valorativos; la dinámica de las relaciones entre las diferentes clases y estratos
sociales presentes en la sociedad, etc. Es decir, en términos generales, se analizan los procesos de cambio
que, con rezagos más o menos amplios, experimentan las diversas dimensiones de lo social y su mutua
interacción.
En la otra óptica, el énfasis está puesto en los resultados específicos de dichos procesos sociales en
un momento histórico determinado, investigándose entonces fenómenos tales como las formas de
organización productiva prevalecientes; la estructura política o de poder; las configuraciones ideológicas,
normativas y valorativas; las instituciones sociales; la diferenciación en clases y estratos sociales; etc. Es
decir, se analizan características estructurales de la sociedad y, aquí también, la interrelación entre las
diversas dimensiones estructurales.
El término "condicionantes sociales" alude, precisamente, al conjunto de fenómenos inherentes a
cada una de las dimensiones de lo social enumeradas anteriormente, ya sea que estas últimas se aprehendan
en términos de procesos o en términos de estructuras. Se los denomina "condicionantes de la dinámica
poblacional" en la medida en que, como se ha dicho, desde la perspectiva conceptual que aquí adoptamos,
las características que asume la dinámica demográfica se conciben como íntimamente ligadas a las
estructuras sociales y a las transformaciones que éstas experimentan en el tiempo.
El término "estilos o estrategias de desarrollo", por su parte, se refiere a las modalidades y
dinámica particular de los procesos de desarrollo discernibles en sociedades con sistemas de organización
económico-social análogos. Ejemplos de tales sistemas serían el "capitalista dependiente", el "capitalista de
Estado", el "socialista", etc.; las estrategias de desarrollo constituyen pues variaciones infrasistema de
dichas modalidades. 3/
Más precisamente, el concepto de estilos de desarrollo remite a las estrategias de acción --esencial-
mente públicas-- que, siendo políticamente dominantes en una sociedad concreta, se relacionan con los
factores fundamentales del desarrollo económico y social. "Políticamente dominantes" significa aquí que
dicho concepto se aplica exclusivamente a las estrategias de acción de los grupos sociales que acceden al
poder en un momento determinado, es decir, que ocupan efectivamente el aparato del Estado (es en el
contexto de esta definición que utilizaremos como sinónimos los términos "Estado", "Gobierno" y "Fuerza
o grupo social dominante").
Los estilos de desarrollo expresan el modelo de sociedad (ideológicamente configurado) al que
aspira el grupo dominante y se viabilizan a través de las políticas públicas de índole económica, social,
política y cultural que propone cada gobierno a la sociedad civil.
Desde esta perspectiva, la dominancia de una estrategia de desarrollo se concibe como la
resultante de diversos factores: la existencia de opciones o estrategias alternativas correspondientes a las
diferentes clases y estratos sociales; las relaciones de alianza o de conflicto que se establecen entre las
fuerzas sociales que representan a dichas clases y estratos; la correlativa estructura de poder; en fin, la
capacidad de dichas fuerzas sociales --aisladas o coaligadas-- de imponer sus propias estrategias de acción
al conjunto de la sociedad, a través del ejercicio del poder (manejo del Estado) y de diversos mecanismos
de legitimación. Así entendido, el término "estilos de desarrollo" resulta útil para aludir a los aspectos
dinámicos y específicamente políticos del desarrollo y para establecer una vía de análisis comparativa en la
interpretación de las relaciones entre condicionantes sociales y dinámica poblacional.
A su vez, desde un primer punto de vista, la expresión "dinámica demográfica" engloba al
conjunto de hechos relacionados con el crecimiento, la composición y la distribución espacial de la
población. En toda sociedad, estos hechos sintetizan la influencia, por un lado, de las estructuras
demográficas resultantes de la dinámica pasada y, por otro, de los comportamientos individuales actuales
determinantes de los llamados fenómenos demográficos: nupcialidad, fecundidad, mortalidad, migraciones
internas y migraciones internacionales. Desde un segundo punto de vista, la dinámica demográfica de una
sociedad constituye una suma ponderada de las dinámicas propias a las diferentes clases y estratos sociales
localizados a lo largo del territorio nacional, cuyos volúmenes relativos representan los respectivos
coeficientes de ponderación. Ello es así porque los hechos y fenómenos demográficos son diferenciales (en
nivel y/o tendencias) según estratos social y regionalmente diferenciados.
Por último, el término "condicionantes demográficos" apunta a poner de relieve que, así como las
estructuras y procesos sociales influyen sobre los diversos componentes de la dinámica poblacional, de
igual forma, el crecimiento, composición y distribución espacial de la población pueden incidir sobre las
estructuras sociales y su transformación en el tiempo.

3.2. Efectos demográficos de los estilos de desarrollo

Para esclarecer la forma en que visualizamos la influencia de las estrategias de desarrollo sobre la
dinámica demográfica, puede ser útil describir algunos de los aspectos de dichas estrategias que, de manera
explícita o implícita, están estrechamente relacionados con los comportamientos demográficos de los
individuos y las familias. 4/
En primer lugar, es claro que toda estrategia de desarrollo comporta objetivos, proyectos y
prácticas políticas relacionados con la formación de mercados de trabajo, tanto a nivel nacional como
regional.

3/
Pinto (passim).
4/
CELADE (passim), Correa (passim).
 Así, dentro del sistema capitalista, la relación entre un estilo de desarrollo y la formación y
funcionamiento de mercados trabajo regionales y su articulación en un mercado nacional se establece,
principalmente, a través de los factores estructurales (entre otros: las formas sociales y técnicas de
organización de la producción y su respectiva capacidad de absorción de mano de obra; la estructura y
dinámica demográfica, etc.) que regulan la demanda y la oferta de fuerza de trabajo al nivel local. Pero
también se establece a través de las políticas públicas que inciden sobre la transformación de dichos
factores en el curso del tiempo.
Por ejemplo, en este proceso, además de la expansión y formas de penetración del capital en
ciertos sectores y áreas geográficas de producción, revisten un rol fundamental las políticas que desarrolle
el Estado para facilitar o reorientar la actividad de las empresas de acuerdo a los objetivos generales de su
estrategia económica, sobre todo aquellas que repercuten directamente sobre la demanda y la oferta de
trabajo en contextos regionales rurales y urbanos. Entre éstas pueden citarse: las políticas económicas (de
precios, crediticias, impositivas, etc.) que inciden sobre la incorporación de determinada de tecnología
dentro de las empresas; las políticas regulatorias de la contratación de mano de obra en diferentes regiones
y sectores de actividad (salarios, estabilidad en el empleo, beneficios sociales, etc.); las políticas
regulatorias de los mercados de tierras en las áreas de producción agropecuarias (propiedad de la tierra,
contratos de arriendo, etc.); las políticas regulatorias de la localización de actividades industriales en las
áreas urbanas (incentivos directos, facilitación de economías externas a través de la inversión pública en
infraestructura, etc.); las políticas de localización geográfica de las actividades estatales; etc. En suma,
políticas que, por el lado de la demanda, pueden afectar el volumen y características de la contratación de
mano de obra en las empresas que se ven favorecidas por la estrategia de desarrollo vigente y que, por el
lado de la oferta, contribuyen a poner en disponibilidad la mano de obra inserta en unidades de producción
marginales o subordinadas a esa estrategia.
En segundo lugar, los estilos de desarrollo implican, por definición, la implementación de
determinadas políticas públicas (tales como fijación del nivel de los precios y los salarios; instrumentos
impositivos; medidas redistributivas del ingreso a través de la facilitación de servicios públicos --
educativos, médicos, recreativos u otros--; el otorgamiento de facilidades para acceder a la vivienda; las
prestaciones sociales; etc.) que repercuten en forma directa en las condiciones de vida de los diferentes
grupos, social y espacialmente definidos, que interactúan en la sociedad.
En tercer lugar, una estrategia de desarrollo puede incluir también, de manera explícita, políticas
de población, es decir, medidas que tratan de influir de manera directa y deliberada sobre el
comportamiento demográfico de los individuos y las familias. 5/ Entre ellas se cuentan: las políticas
tendientes a incidir sobre la formación de las uniones y sobre el comportamiento reproductivo (por
ejemplo: impuestos discriminatorios según el estado civil o el tamaño de la familia; subsidios por
nacimiento; asignaciones familiares; otorgamiento de facilidades para acceder a la vivienda de acuerdo al
número de hijos; etc.); las políticas orientadas a influir sobre el volumen, las características y la dirección
de las corrientes migratorias, tanto internas como internacionales (por ejemplo: planes de colonización y de
asentamientos humanos; medidas regulatorias de la entrada y permanencia de extranjeros en el territorio
nacional y de la emigración de nacionales; etc.).
Por último, también por definición, es evidente que cada estilo de desarrollo comporta
mecanismos ideológicos y jurídico-políticos específicos (tales como: contenido de la educación; medios de
comunicación de masas; instituciones sociales y religiosas; legislación; eventualmente, prácticas
represivas; etc.), por medio de los cuales las fuerzas sociales que logran imponer su propia estrategia de
desarrollo al conjunto social tratan de inducir, en las diferentes clases y estratos sociales, los com-
portamientos que consideran adecuados para la consecución de sus objetivos. Esto, por otra parte, puede

5/
Este tema será desarrollado más adelante (Punto 5).
verse favorecido u obstaculizado, en cada caso, por la existencia de determinadas configuraciones
culturales.
Se acepta que tales aspectos de los estilos de desarrollo tienen necesariamente por resultado la
producción y reproducción de un tipo particular de diferenciación social y regional en el seno de la
sociedad. En otras palabras, cada estilo de desarrollo comporta, por un lado, una determinada
estratificación de grupos sociales diferenciados y jerarquizados en términos de su forma de inserción en la
producción económica, de sus condiciones de vida y del tipo de relaciones político-ideológicas que los
vincula con las fuerzas sociales dominantes; por otro lado, la existencia de diferencias regionales, en
términos de las mismas variables, a lo largo del territorio nacional. A su vez, esta diferenciación social y
regional se traduce en comportamientos demográficos diferenciales de los individuos y las familias, los
que, a nivel agregado, determinan el nivel y fluctuaciones de la dinámica demográfica nacional.

3.3. Efectos sociales de la dinámica demográfica

Siguiendo una senda argumental inversa a la del punto anterior, pueden analizarse los
condicionamientos demográficos de los procesos sociales en sociedades con estilos de desarrollo
específicos. Se trata, entonces, de mostrar cómo, en un determinado momento o período, el crecimiento, la
composición y la distribución espacial de la población que resultan de las diversas estructuras y
comportamientos demográficos de las clases y estratos sociales, repercuten sobre estos mismos grupos, así
como sobre las estructuras sociales globales y su transformación en el tiempo. Veamos algunos ejemplos.
En primer lugar, se ha comprobado que existen efectos económicos, sociales, políticos,
ecológicos, etc. --al nivel de la sociedad global y a todo lo largo del espectro de estratificación social-- que
se derivan de los comportamientos de reproducción de grupos social y espacialmente definidos, así como
de las consecuencias de los mismos: el crecimiento y la composición de la población a nivel regional y
nacional. Por ejemplo, algunas investigaciones pioneras en América Latina aportan indicios de que la
disminución diferencial de la fecundidad tendría un efecto regresivo sobre las actuales pautas de
distribución del ingreso.
En segundo lugar, también se conocen ciertos efectos eco- nómicos, políticos, ecológicos, etc. de
los movimientos migra- torios (internos e internacionales) y de la distribución espa- cial de la población.
En lo que concierne a las migraciones, pueden citarse las consecuencias en las áreas de origen y des- tino
de los migrantes (oportunidades de empleo; nivel y distri-bución del ingreso; condiciones de vida; medio
ambiente; natu-raleza de las vinculaciones que se establecen entre zonas emi-soras y receptoras de acuerdo
al tipo de desplazamientos, etc.) y los efectos sobre los propios migrantes (cambios en el com- portamiento
demográfico y en la estructura familiar; tipo de participación social y política; etc.). En lo que respecta a la
distribución espacial de la población, pueden señalarse los efectos económicos y sociales de la
concentración urbana y de la metropolización.
Por último, la dinámica poblacional puede jugar un papel crucial en lo que respecta a la propia
viabilidad de los esti- los de desarrollo, ya que el crecimiento, la composición y la distribución espacial de
la población en un momento determinado constituyen sin duda condiciones imposibles de soslayar en la
formulación y aplicación de políticas públicas a nivel nacional o regional. Así, por ejemplo: los criterios de
selección de tecnología para el sector de producción industrial (intensivas en capital o en mano de obra)
deberían normalmente relacionarse con el volumen actual y potencial de la oferta de fuerza de trabajo; en
la formulación e implementación de políticas de localización regional de actividades económicas es
imperioso te- ner en cuenta la distribución espacial de la población; etc. Desde este punto de vista,
entonces, es la dinámica demográfica la que condiciona la adopción de determinados estilos de desa- rrollo
y su respectiva viabilidad en el curso del tiempo.
3.4. Efectos políticos de la dinámica demográfica
Aunque no sea ni excluyente ni independiente de los aspectos mencionados en el punto anterior,
conviene consagrar un párrafo a la dimensión específicamente política de los procesos demográficos.
Ello equivale a identificar el carácter que reviste la cuestión poblacional en una determinada
sociedad, situando su análisis en el contexto global de los procesos político-ideológicos, la estructura de
poder y la acción del Estado que son inherentes al estilo de desarrollo vigente en la misma. Recuérdese que
la expresión "cuestión poblacional" remite a los procesos demográficos, cuando estos pasan a constituir
uno de los elementos que definen el campo de relaciones entre las fuerzas sociales presentes en la sociedad,
sean éstas de alianza o de conflicto. Así definida,la cuestión poblacional posee una dimensión política que
puede manifestarse de diversas maneras, como lo ilustran los siguientes ejemplos.
En primer lugar, las clases y estratos sociales de una sociedad pueden incorporar la problemática
poblacional en sus proyectos o estrategias políticas de desarrollo, cuando la dinámica demográfica --en su
conjunto o a través de uno o varios de sus componentes-- afecta diferencialmente sus respectivos intereses.
En segundo lugar, estos hechos, en tanto "cuestión", pueden llegar a representar un componente
significativo en las ideologías de cada una de dichas clases y estratos y, más específicamente, de sus
ideologías políticas.
En tercer lugar, en los casos en que los fenómenos que definen la cuestión poblacional en una
sociedad concreta representen obstáculos significativos para la viabilidad del estilo de desarrollo
dominante, la superación de estos últimos requerirá decisiones políticas que involucrarán necesariamente la
acción del Estado.
Por último, la propia existencia de políticas demográficas, explícitas o implícitas, en la medida en
que la aplicación de estas últimas supone el ejercicio del poder del Estado, coloca la cuestión poblacional
en el centro de los procesos políticos y de distribución y uso del poder que tienen lugar en la sociedad (por
ejemplo, se plantea directamente el problema de la forma de inserción de las políticas de población dentro
de la planificación socio-económica global que adopte un determinado gobierno).

3.5. Para enmarcar el debate

De la multiplicidad de problemáticas enumeradas en los puntos precedentes, seleccionaremos
algunas que tienen una especial relevancia para los objetivos de este trabajo.
En primer lugar, el tema de la legitimidad (o ilegitimidad) de la inclusión de políticas de población
explícitas dentro de las estrategias de desarrollo.
En segundo lugar, el de los límites a los que puede llegar la acción pública en su afán de orientar
los comportamientos demográficos de los individuos y las familias.
Por último, el de la naturaleza intrínseca de las políticas de población.
Sin embargo, antes de abordar estas temáticas, es imprescindible describir sumariamente la índole
de los nexos existentes entre los comportamientos individuales y la dinámica demográfica.

4. COMPORTAMIENTOS INDIVIDUALES Y DINAMICA DEMOGRAFICA

El hecho central a tener en cuenta aquí es que los fenómenos demográficos son el resultado, a
nivel agregado, de comportamientos individuales (se sobreentiende, de individuos y familias) en los que se
ponen en juego derechos humanos fundamentales. Así, por ejemplo:
- la nupcialidad de una población, en un determinado momento, no es más que la suma de todos los
eventos individuales en los que cada ciudadano ejercita libremente el derecho de casarse con quien
quiera en el momento que quiera;

- la fecundidad es el resultado de la suma de los comportamientos en los que se ejercita el derecho

 individual de tener los hijos que se quiera en el momento que se quiera;

- la mortalidad debería ser el resultado --agregado-- del derecho que tiene cada individuo a gozar
del más alto nivel de salud física y mental alcanzable en su sociedad;

- la distribución espacial de la población es el resultado --agregado-- del ejercicio de la libertad de

residencia y movimientos que tiene cada ciudadano dentro de su propio país;

- las migraciones internacionales de los nativos de un país constituyen la suma de eventos en los
que se ejerce el derecho individual de irse de y volver a su país de origen, en el momento deseado.

El "problema" se plantea cuando el resultado de la suma de comportamientos individuales

libremente determinados define una dinámica demográfica que, en nivel y/o tendencia, difiere de aquella
que constituye la meta social de los gobernantes en un determinado momento.

Las distintas soluciones con que se ha encarado este problema serán analizadas más adelante.
Antes, no obstante, para poder aquilatar adecuadamente dichas propuestas de solución, conviene
numerar los principales derechos humanos que la comunidad internacional juzga indispensable asegurar
a los individuos y a las familias en materia de comportamientos demográficos (esta lista no es
exhaustiva). 6/

Nupcialidad
-Derecho a unirse en matrimonio, legal o consensual, cuando se ha alcanzado una edad mínima
apropiada (se recomienda que los países establezcan una edad mínima al casamiento que asegure
la madurez biológica de ambos cónyuges para formar una familia, sobre todo, a fin de proteger los
derechos de las mujeres).
- Derecho a unirse en matrimonio por libre consentimiento.
- Derecho a que los fundamentos para disolver una unión por separación, divorcio o anulación, y los
derechos y obligaciones que se derivan de dicha disolución sean iguales para ambos sexos.

Fecundidad
- Derecho a que los individuos y las parejas determinen libre y responsablemente el número y
espaciamiento de sus hijos.
- En la planificación de su fecundidad, los individuos y las parejas tienen el derecho a la educación, la
información y el acceso a los métodos anticonceptivos que les sean aceptables, cualquiera sea su
sexo, edad, estado civil u otro tipo de status. Estos derechos conciernen tanto a la prevención de
embarazos no deseados, como al tratamiento de la esterilidad o subfertilidad involuntarias.

Mortalidad
- Cada ser humano tiene derecho a la vida.
- Cada ser humano tiene derecho a gozar del más alto nivel de salud física y mental alcanzable en el

6/
United Nations (passim).
 contexto de la sociedad que vive.
- El almacenamiento creciente de armamento nuclear y convencional constituye una amenaza para el
derecho a la vida.
- El derecho a la vida implica el derecho a vivir en un medio ambiente no contaminado.
- Debe reconocerse a los seres humanos el derecho a morir con dignidad y a ejercer su autoridad sobre la
continuación de un tratamiento médico en situación de enfermedad terminal. Al mismo tiempo, es
esencial establecer prevenciones efectivas para salvaguardar dicho derecho ante cualquier
amenaza proveniente de otras personas o instituciones.

Migraciones internas
- Todo ser humano posee el derecho de libertad de residencia y de movimiento dentro de las fronteras de
su propio país.

Migraciones internacionales
a) Para los países
- Se reconoce que el control de la entrada de extranjeros en un determinado país constituye un elemento
fundamental de su soberanía nacional.
b) Para todos los individuos
- Derecho a buscar y obtener asilo si es objeto de persecución.
- Derecho a irse de un país, incluido el suyo propio.
c) Para los nativos de un país
- Derecho a retornar al propio país sin que medie ningún obstáculo.
d) Para los inmigrantes legales
- Derecho a la reunificación de su familia, a la libertad de residencia y de movimiento y a la libertad de
trabajo, dentro del país en el que ha sido legalmente admitido.
e) Para los inmigrantes ilegales o indocumentados
- Derecho a que la irregularidad de su situación sea establecida por un juez (a fin de evitar que puedan ser
objeto de acciones policiales arbitrarias).
- Derecho a ser protegidos contra la explotación a la que los expone la vulnerabilidad de su situación en
los mercados laborales.
- En el caso de que un Estado ejerza su inalienable derecho a expulsar a inmigrantes ilegales o
indocumentados, en el intertanto, dicho Estado tiene la obligación de proveer a sus necesidades
básicas y a tratarlos en forma compatible con la dignidad humana.

Hasta aquí, los más importantes preceptos internacionales. Ahora bien, ¿cómo se compatibiliza en
la práctica el respeto de este conjunto de libertades individuales, con la necesidad de alcanzar las metas
demográficas que los gobiernos consideren indispensables para asegurar el bienestar global de la sociedad?

5. METAS SOCIALES Y DINAMICA DEMOGRAFICA

Un primer punto a dilucidar es si es legítimo que un gobierno se fije metas poblacionales, aun en
el caso de que respete irrestrictamente la libertad de comportamientos demográficos de los individuos y las
familias. Nótese que en ocasiones se ha cuestionado esta legitimidad. 7/
7/
Pimentel (76).
 Para reflexionar sobre este tema hay que precisar el significado del término "políticas de
población".
Siguiendo una propuesta autorizada y ampliamente consensuada, definiríamos a las políticas de
población como aquellas medidas gubernamentales adoptadas con el propósito de influir directamente
sobre la dinámica demográfica, incluyendo aquellas otras políticas de desarrollo más amplias que se
realizan con el propósito de modificar las tendencias de la población.8/
Como se aprecia en esta definición, el concepto de "intencionalidad" de la acción gubernamental
es un componente esencial. 9 / Es decir que, en sentido estricto, sólo se consideran políticas de población
aquellas acciones públicas que tratan de influir sobre la dinámica demográfica porque se han fijado metas
poblacionales. Es decir, las políticas de población son políticas explícitas.
Esta precisión es importante porque, dada la estrecha relación que existe entre la dinámica
demográfica y otras dimensiones de las estrategias de desarrollo, un gobierno puede no fijarse metas
demográficas pero sí otros objetivos económicos, sociales, políticos, etc. cuya consecución tendría
claramente efectos de tipo demográfico. Es corriente referirse a este tipo de acción pública como políticas
implícitas de población.
Ahora bien, desde la perspectiva analítica adoptada en este trabajo (y más en general en toda la
literatura especializada) es obvio que se reconoce universalmente la legitimidad del Estado para formular y
ejecutar políticas implícitas de población. Lo que a veces se cuestiona, por el contrario, es que el Estado
pueda fijarse legítimamente metas explícitas en materia demográfica. Dicho cuestionamiento concierne
casi exclusivamente a las políticas de fecundidad (sean éstas antinatalistas o pronatalistas), aduciéndose
que las decisiones relativas al número y espaciamiento de los hijos pertenecen a un ámbito de la vida
privada del que el Estado debe estar sistemáticamente excluido, es decir, en el que su intervención es
ilegítima.
Consideramos que esta última posición es insostenible al menos por dos razones: a) porque es
incongruente negar la legitimidad de políticas explícitas de fecundidad, al tiempo que se aceptan sin
cuestionamiento (en realidad, sin reflexión) las políticas implícitas de fecundidad; b) porque no es
argumento suficiente el que un acto (por ejemplo, la gestación) sea realizado en el dominio de la vida
privada, para prohibir a la sociedad (al Estado) el derecho de sentirse concernida por ciertas consecuencias
de ese acto (por ejemplo, el nivel de la natalidad).10/
Volviendo al tema de las políticas de población en general, puede afirmarse que hay consenso en
aceptar como legítimo el principio de intervención del Estado para actuar explícitamente sobre los
comportamientos individuales con el objetivo de alcanzar ciertas metas poblacionales (algo que, por lo
demás, ha acontecido siempre, en mayor o menor medida, en todo tiempo y lugar). Es decir, que se acepta
como legítima la formulación de políticas explícitas de población dentro de una estrategia de desarrollo
global.
Se ha llegado incluso a señalar que, si se admite que el principal rol de un gobierno es interesarse
por el bienestar de sus ciudadanos, la cuestión del número y variación del número de los mismos es algo
que le compete por naturaleza intrínseca: desde este punto de vista, el término "políticas de población"
sería casi una redundancia. 11/

8/
Miró et al. (20). Sobre esta problemática puede consultarse
también Cabrera (passim) y Tabah (passim).
9/
Bravo-Casas (91).
10/
Leridon (93).
11/
Leridon (96).
6. POLITICAS DE POBLACION Y DERECHOS HUMANOS
Un segundo punto a dilucidar es el de los límites que los gobiernos deben respetar al accionar en
materia demográfica.
En efecto, una vez aceptada la legitimidad de las políticas explícitas de población, deben
considerarse los métodos o medidas (recomendaciones, incentivos, desincentivos, coerción, etc.) a través
de los cuales se tratará de alcanzar las metas deseadas.
Se plantea entonces una cuestión completamente diferente a la del punto anterior: la de la
legitimidad de las formas de intervención de un gobierno en pos de la consecución de metas poblacionales.
Para facilitar la exposición, analizaremos este último tema limitándonos al ejemplo de las políticas
de fecundidad.
Ello requiere algunas precisiones conceptuales:
a) Planificación familiar
Este término designa los comportamientos de los individuos y las parejas tendientes a determinar
el número y espaciamiento de sus hijos. El "derecho a la planificación" familiar es, por lo tanto, un
derecho individual que garantiza la libertad de procreación. Consiste, como mínimo, en tener
asegurado el acceso a los métodos anticonceptivos modernos.
b) Política de fecundidad
Este término designa las acciones gubernamentales tendientes a incidir sobre los comportamientos
de individuos y parejas relacionados con el número y espaciamiento de sus hijos. Dichas acciones
pueden configurar una política antinatalista (disminución del número y mayor espaciamiento de
los hijos) o una política pronatalista (aumento del número de hijos). El término "control de la
natalidad" designa, por lo tanto, una acción pública que puede respetar o no la libertad de
procreación (generalmente dicho término se reserva para designar políticas antinatalistas pero, en
rigor, podría aplicarse también a las pronatalistas).
Ahora bien, las formas de intervención de las que puede servirse el Estado para ejecutar su política
de fecundidad revisten una multiplicidad de medidas, de carácter directo o indirecto.
Siguiendo una propuesta 12/ que clasifica las mismas según su "orden de aparición" histórico,
pueden citarse los "tipos" de medidas que se enumeran de seguido.
a) Legislación
Normas legales de carácter restrictivo y/o coercitivo (por ejemplo, en el caso de una política
pronatalista, interdicción del acceso a los métodos anticonceptivos modernos; en el de una política
antinatalista, fijación de un número máximo de hijos por mujer) o de carácter permisivo (por
ejemplo, norma constitucional que estipule la libertad de procreación cualquiera sea la orientación
de la política de fecundidad).
b) Programas voluntarios
Acciones gubernamentales que parten del supuesto de que, en el seno de la población, existe una
demanda (por ejemplo, la de planificación familiar) que no puede ser satisfecha sin la ayuda
pública (se establecen entonces servicios de prestación de métodos anticonceptivos en los centros
públicos de salud, pudiendo estas acciones corresponder a una política de fecundidad neutra,
antinatalista o pronatalista).
c) Campañas de información y de educación
Parten del supuesto de que es necesario crear una demanda (por ejemplo, en el caso de una política
12/
Chasteland (98 y ss.).
 antinatalista, la de planificación familiar), para lo cual es preciso la intervención pública (se
utilizan entonces los medios modernos de comunicación para persuadir a la población que adopte
los comportamientos demográficos deseados por el gobierno).

d) Incentivos o desincentivos socio-económicos

Medidas gubernamentales tendientes a favorecer un determinado comportamiento demográfico
(por ejemplo, en el caso de una política pronatalista, aumento de las asignaciones familiares,
reducción de impuestos, extensión de las licencias por maternidad, facilidades para la obtención de
vivienda, etc.).
e) Ordenamiento institucional
Consiste por lo general en la creación de una "Comisión Interministerial" que coordine y
favorezca la formulación y ejecución de políticas de población. A veces se completa con la
creación de una "Unidad de población" encargada de la investigación y el diagnóstico en este
campo.
f) Cambios en el contexto socio-económico
Partiendo del conocimiento de la interrelación entre fenómenos demográficos y fenómenos no-
demográficos, se trata de incidir sobre estos últimos para obtener metas poblacionales (por
ejemplo, en una política antinatalista, extensión de la educación, mejora en la situación social de la
mujer, etc.).
g) Presiones psicosociales
Medidas gubernamentales tendientes a que (en las comunidades, empresas, barrios, etc.) se ejerzan
presiones colectivas para obtener el comportamiento deseado por parte de los individuos y las
parejas (por ejemplo, en una política antinatalista, sanción moral para las familias de más de dos
hijos).
Por otra parte, para nuestros actuales propósitos, es fundamental analizar las políticas de
fecundidad desde una dimensión suplementaria: la del "grado de intensidad" de las medidas
implementadas por el gobierno respecto al comportamiento de los individuos y las parejas. El grado de
intensidad puede fluctuar --pasando por niveles intermedios-- desde la abstención
hasta la coerción gubernamental, tal como se expone en el Cuadro 1.13 /
Leyendo el Cuadro 1 de izquierda a derecha, se constata, por un lado, una acumulación
cuantitativa de las medidas al alcance del gobierno, por otro lado, un salto cualitativo cuando se pasa a la
utilización de métodos coercitivos. 14/ En efecto, en el contexto de políticas coercitivas, los individuos y las
parejas pierden el derecho a la libertad de procreación, debiendo adecuar sus comportamientos a la
consecución de las metas gubernamentales.
Como es evidente, el problema de compatibilizar derechos individuales y metas sociales no se
plantea cuando los individuos y las parejas adoptan libremente comportamientos acordes con los deseos
gubernamentales. Pero esta situación no es la más frecuente. Por el contrario, se ha señalado la dificultad
de lograr que la suma de decisiones individuales (cada una de las cuales es tomada de acuerdo al propio
interés y en base a criterios que conciernen al corto plazo) resulte necesariamente en una dinámica
demográfica adecuada (definida esta última desde el punto de vista del interés colectivo y en base a

13/
Para confeccionar el Cuadro 1 se partió de una propuesta
original que figura en Chasteland (105). Sin embargo, se
introdujeron en la misma diversas modificaciones de fondo.
14/
Chasteland (106).
criterios y objetivos que corresponden al largo plazo). Objetivos que, por otra parte, ni siquiera pueden ser
conscientes para los individuos. 15/
En este último caso, cuando un gobierno, en búsqueda del bienestar general, se fija como deseable
una meta demográfica que no coincide con los deseos actuales de los individuos, por lo que su consecución
requeriría un cambio más o menos rápido de comportamientos, ¿qué medidas puede legítimamente utilizar
para acelerar la aceptación de sus objetivos por parte de los individuos y las parejas? ¿Cuán lejos puede
llegar un gobierno en el camino que va desde la abstención hasta la coerción?
La comunidad internacional especializada en cuestiones poblacionales se ha pronunciado clara y
reiteradamente sobre esta disyuntiva. 16/ Así, las recomendaciones vigentes estipulan:
a) que los individuos y las parejas tienen el derecho humano de determinar libre y responsablemente
el número y espaciamiento de sus hijos (libertad de procreación);
b) que la libertad de procreación debe ser respetada, aun cuando la suma de los comportamientos
individuales se traduzca, a nivel social, en una dinámica demográfica de signo diferente a la
deseada por el gobierno; 17/
c) que el respeto a la libertad de procreación comporta no solamente la eliminación de obstáculos,
sino también la provisión, por parte del Estado, de los métodos idóneos para efectivizar dicha
libertad;
d) que el uso de incentivos tendientes a modificar el comportamiento reproductivo de la población
constituye una práctica gubernamental legítima, siempre y cuando, paralelamente, el gobierno
respete y viabilice el ejercicio de la libertad de procreación;
e) que el derecho a la libertad de procreación convierte en intrínsecamente ilegítimo cualquier
método o acción gubernamental de índole coercitiva;
f) que es aconsejable que los gobiernos expliciten su política de fecundidad en el contexto
de su estrategia de desarrollo global, ya que esta práctica contribuye al bienestar de la población.
Digamos para finalizar, que, mutatis mutandi, los razonamientos precedentes son aplicables por
extensión al conjunto de la política de población de un determinado gobierno.

7. DINAMICA DEMOGRAFICA Y POLITICAS DE POBLACION

Un tercer punto a dilucidar es el de las modalidades que deben revestir las políticas de población
dada la particular relación que existe entre, por un lado, la dinámica demográfica y, por otro, los
comportamientos individuales y las metas gubernamentales.
A tal efecto, puede ser útil un paradigma de correspondencias entre las características de los
fenómenos demográficos (que se resumen en la dinámica demográfica) y la naturaleza de las políticas de
población que se deriva de aquellas.
En este paradigma, los fenómenos demográficos poseen ciertas características que determinan
15/
Davis (732), Gerard (46).
16/
Naciones Unidas (passim), United Nations (passim).
17/
Por ejemplo, para este tipo de situación, el Plan de Acción
Mundial sobre la Población (Naciones Unidas) considera que los
países que deseen modificar los niveles de la fecundidad deben dar
prioridad a la aplicación de programas de desarrollo de
estrategias educativas y de salud, las que, a la par que
contribuyen al crecimiento económico y a la elevación del nivel de
vida, ejercerán un efecto decisivo sobre las tendencias
demográficas, incluida la fecundidad" (Paragrafo 31).
 directamente la naturaleza intrínseca de las políticas de población.

Características de los Naturaleza de las políticas

fenómenos demográficos (FD) de población (PP)
a) Los FD constituyen un sistema, a) No puede actuarse sobre
en el sentido de que están mu- los FD en forma aislada.
tuamente interreslacionados y Las PP son políticas sis-
las tendencias de un fenómeno temáticas, en el sentido
revierten sobre los restantes. de que deben tomar simul-
táneamente en cuenta el
conjunto de los FD.

b) Los FD son, a la vez, causa y b) No puede actuarse sobre

efecto de fenómenos de orden los FD con medidas inde-
económico, social, político y pendientes del resto de
cultural. la acción pública. Las PP
son políticas multisectoriales.

c) Los FD son diferenciales según c) No puede actuarse sobre

los estratos sociales y las los FD con medidas indis-
regiones geográficas. criminadas desde el punto
de vista social y regio-
nal. Las PP son políticas
discriminantes.
d) Los FD constituyen el resul- d) No debe actuarse sobre los
tado, a nivel agregado, de FD con medidas coerciti-
comportamientos individuales vas. Si respetan los de-
en los que se ponen en juego rechos humanos, las PP
derechos humanos fundamentales. son políticas incentiva-
doras.
e) Los FD tienen una gran iner- e) No puede actuarse sobre
cia, es decir, se manifiestan los FD con medidas coyun-
lentamente en el tiempo y sus turales. Las PP son polí-
efectos se hacen sentir sobre ticas de largo plazo.
períodos muy prolongados.

Es decir que, por naturaleza, las políticas de población deberían ser sistémicas, multisectoriales,
discriminantes, incentivadoras y de largo plazo.
Ahora bien, para que sea posible una intervención gubernamental de índole tan compleja, se
requiere, como mínimo, que la sociedad haya, sino solucionado, por lo menos abordado los siguientes
"problemas":
a) promover un debate político que permita aunar el consenso social indispensable para la
prosecución de grandes metas en el largo plazo;
b) establecer un marco adecuado de instrumentación de la acción pública, el que sólo puede ser
provisto por la planificación económica y social global;
c) mantener un encuadramiento legislativo que asegure el respeto a los derechos humanos;
d) organizar un ámbito de competencias institucionales específicas dentro del Estado, que sea capaz
de asumir la complejidad de esta problemática.

8. LA RECIENTE EXPERIENCIA ARGENTINA

En nuestro país, durante el período 1946-1989 (en el que se centra este trabajo),18 / se alternaron en
el poder gobiernos de filiación justicialista, militar y radical, cada uno de los cuales implementó (o trató de
implementar) su propia estrategia de desarrollo.
Acorde con estas últimas, también se imprimió una orientación propia en el campo de las políticas
de población, aunque pueda identificarse en los tres tipos de gobierno un elemento común: un precepto
poblacionista, indiscutido e indiscutible, no fundamentado en el diagnóstico de la dinámica demográfica19 /
y por completo carente del análisis de viabilidad.
Sin embargo, a pesar de ese común denominador ideológico, son claras las diferencias de orien-
tación. Las mismas se perciben fundamentalmente a través de tres tipos de acciones: a) la forma en que se
trata a las variables demográficas en los Planes Nacionales de Desarrollo elaborados por cada administra-
ción; b) la legislación directa o indirectamente referida a fenómenos demográficos aprobada en cada caso;
c) a qué instancias del aparato estatal se asignaron en cada momento las decisiones relativas a las políticas
explícitas de población.
Sin entrar en el detalle de dichas diferencias, 20 / puede afirmarse, sin embargo, que como producto
del conjunto de lo actuado en materia de políticas de población durante las últimas cuatro décadas, el
marco legislativo e institucional vigente en la actualidad en este campo presenta rasgos inquietantes:
a) La legislación más global que orienta actualmente las políticas de población se funda en un criterio
Geopolítico hegemónico y en dos conceptos subsidiarios: el de Seguridad Nacional y el de Argentina
Potencia.
b) Si se atiende al conjunto de la normativa vigente, destaca su carácter fragmentario e inconexo; se ha
legislado sobre fenómenos demográficos en forma aislada, sin tener en cuenta sus interrelaciones
mutuas. Esta circunstancia atenta contra el carácter sistémico que debe revestir una política de
población.
c) En lo que concierne a la delimitación de competencias institucionales, la legislación vigente asigna
misiones y funciones a diversos poderes y organismos del Estado, de manera confusa y superpuesta
(Congreso Nacional; Ministerio del Interior; Ministerio de Salud y Acción Social; Ministerio de
Economía a través de la Secretaría de Desarrollo Regional; Secretaría de Planificación; etc.). Esta
circunstancia atenta severamente contra el carácter multisectorial que debe revestir una política de
población.
d) Se han formulado políticas relativas a fenómenos demográficos específicos (por ejemplo, la
fecundidad) que apuntan a la población en su totalidad, sin tener en cuenta las profundas diferencias
de comportamiento que existen en grupos social y regionalmente discriminados. Esta circunstancia

18/
Para una visión más amplia de esta problemática, véase Novick
(passim).
19/
La descripción de las tendencias actuales y futuras de la
dinámica poblacional argentina se presenta en otro documento
preparado para este Seminario. Véase Torrado, 1990
(passim).
20/
Este tema está desarrollado en otro documento preparado para el
Seminario, véase Torrado (1988, 16 a 19).
 atenta contra la eficacia de las políticas y, en algunos casos, contra el principio de equidad social.
e) Rigen algunas normas legales (relativas, por ejemplo, a la fecundidad y a las migraciones
internacionales) que son coercitivas desde el punto de vista de la libre determinación de
comportamientos y atentatorias por lo tanto de la vigencia de los derechos humanos.
f) No existe actualmente una instancia gubernamental que trate de coordinar --o por lo menos detectar--
los efectos demográficos no deliberados del conjunto de las políticas públicas que se ponen en
marcha, ni, aún menos, una instancia que trate de reflexionar sobre estos problemas con miras a la
acción pública deliberada de largo plazo.

9. UNA AGENDA PARA EL DEBATE

Para poner en marcha un proceso que permita formular políticas poblacionales de naturaleza
acorde con la dinámica demográfica, se requieren numerosos cursos de acción de índole específicamente
política. Para iniciar el debate proponemos agendar los temas que se exponen de seguido.

1. Derechos humanos y legislación demográfica

Debe lograrse un consenso político generalizado para derogar toda norma coercitiva
relacionada con fenómenos demográficos que esté actualmente en vigencia. Esta propuesta no se deriva del
deseo de racionalizar la formulación y ejecución de políticas de población, sino de la simple reivindicación
del respeto a los derechos humanos. En tal sentido, la decisión sobre este punto es independiente de
cualquier consideración de índole demográfica.

2. Población y reforma constitucional

Es preciso compatibilizar la Constitución Nacional con las realidades de nuestra actual dinámica
demográfica. En efecto, la Constitución de 1853, hoy vigente, fue elaborada en un momento en el que la
inmigración europea se percibía como el fenómeno fundante de la joven sociedad argentina, y es por ello
que alude con exclusividad a ese fenómeno. Si se reforma nuestra Carta Magna sería preciso incorporar
explícitamente en su parte doctrinaria los derechos individuales y sociales 21 / referidos al conjunto de los
fenómenos demográficos: nupcialidad, fecundidad, salud (mortalidad), migraciones internas y migraciones
internacionales. De igual manera, la nueva Constitución debería definir y explicitar las atribuciones de los
diferentes poderes del Estado en lo que respecta a la formulación de políticas de población. A nuestro
entender, tales atribuciones deberían corresponder al Poder Legislativo Nacional. De esta manera se
lograría un doble objetivo: por un lado, permitir una mayor participación ciudadana en el establecimiento
de metas poblacionales; por otro, evitar que la política demográfica se establezca de hecho (como ha
ocurrido reiteradamente en el pasado reciente), a través de instrumentos jurídicos de nivel inferior al de una
Ley o, incluso, a través de simples instrumentos administrativos.

3. Población y ordenamiento legislativo

Se haga o no en el contexto de una Reforma Constitucional, es preciso proceder a un
ordenamiento general de la legislación vigente relativa a fenómenos demográficos. Ello, a fin de eliminar
las numerosas contradicciones y superposiciones que hoy existen en este dominio.

4. Población y ordenamiento institucional

21/
Vanossi (9).
 Se haga o no en el contexto de una Reforma Constitucional, es preciso redefinir por
completo la actual organización del Estado en lo que concierne a la política demográfica. Para ello sería
necesario delimitar con claridad un ámbito institucional con competencias y composición apropiadas para
asegurar las características intrínsecas de las políticas de población (particularmente su naturaleza
multisectorial).
El ámbito institucional u organismo que en definitiva se cree (por ejemplo, una "Comisión o
Consejo Interministerial" de carácter permanente) tendría la misión de formular, ejecutar y evaluar las
políticas de población del gobierno, respetando las atribuciones pertinentes de los distintos Poderes del
Estado.
Dentro de este curso de acción, resultaría extremadamente potente la creación de un "Instituto
Nacional de Población", como existe actualmente en la mayor parte de los países desarrollados y subdesa-
rrollados. Su misión sería la de centralizar toda la actividad de investigación científica y técnica relevante
para el diagnóstico y pronóstico de la dinámica demográfica y para la formulación, ejecución y evaluación
de políticas de población. Para crear este Instituto (que debería funcionar dentro de la misma Secretaría de
Estado a la que pertenezca el INDEC), en un primer momento, bastaría con reagrupar y reorganizar, dentro
de un sólo ente, diversas actividades de investigación demográfica que existen hoy, de manera dispersa, en
distintos sectores de la Administración Nacional.

5. La "cuestión poblacional" en la Argentina

Con seguridad, ninguno de los cursos de acción que acaban de enumerarse será viable si no media
una toma de conciencia previa por parte de las principales fuerzas políticas argentinas, acerca de la
necesidad de incorporar la dinámica demográfica como elemento crucial de las estrategias de desarrollo. Es
decir, a menos que las metas poblacionales se transformen en una "cuestión social" que reclama
pronunciamiento político.
Dado el carácter universalmente "poblacionista" de las vagas ideas reinantes en esta materia, y con
clara intención polémica, nos permitimos sugerir que, al definir sus metas poblacionales, cada fuerza
política tenga en cuenta los siguientes elementos de juicio:

a) es preciso explicitar los criterios en base a los cuales se postula la deseabilidad de un mayor creci-
miento demográfico (bienestar social, equidad social, goepolítica, etc.);
b) si se postula la necesidad de un mayor crecimiento demográfico, es necesario establecer a través de
qué componentes del mismo se prefiere actuar: la natalidad-fecundidad y/o las migraciones
internacionales;
c) si se decide que es conveniente crecer operando sobre la fecundidad, es preciso enumerar las medidas
pronatalistas (de carácter necesariamente incentivador, si se respeta la libertad de procreación) que se
propone implementar, las que deberán tomar en cuenta las notables diferencias de comportamiento
reproductivo propias de los grupos social y regionalmente definidos que coexisten hoy en la
Argentina;
d) si se decide que es conveniente crecer operando sobre las migraciones internacionales, es esencial
proponer políticas realistas, que tengan en cuenta los siguientes hechos: i) que el continente europeo
(donde se originó el grueso de nuestra inmigración antes de 1930) carece en la actualidad de potencial
emigratorio; ii) que la inmigración proveniente de países limítrofes responde en lo esencial a una
demanda de mano de obra no satisfecha por la población nativa, en nuestras economías regionales; iii)
que la recepción de flujos inmigratorios debe realizarse asegurando a toda la población (nativa y
extranjera) niveles equiparables de bienestar;
e) si no se deseara crecer (o si fracasaran las políticas recién mencionadas), es preciso preparar a la
sociedad para hacerse cargo del ineluctable envejecimiento demográfico (una alta proporción de
población anciana implica, no sólo una alta carga de inactivos, no sólo un alto costo para la previsión
 social, sino también la oferta de servicios sociales apropiados en términos de vivienda, geriatría
médico-social, asistencia social, recreación, etc.);
f) por último, el deseo de mantener o modificar las actuales pautas de distribución espacial de la
población argentina debería constituir un aspecto explícito de las propuestas de política económica a
nivel nacional y regional.

Como se aprecia, en el campo de las políticas de población, la Argentina tiene pendiente un debate
cuya agenda constituye todo un desafío.

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