UNIVERSIDAD LIBRE SECCIONAL SOCORRO

LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN LA CONSTITUCIÓN

POLÍTICA COLOMBIANA SEGÚN LA JURISPRUDENCIA DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL

MONOGRAFÍA PARA OPTAR EL TÍTULO DE ABOGADOS.

ALBERTO GUAITERO SUÁREZ

MARIA JHAENIN MORENO GARZÓN

FACULTAD DE DERECHO, CIENCIAS PÓLITICAS Y SOCIALES

SANTANDER

JUNIO DE 2016
 UNIVERSIDAD LIBRE SECCIONAL SOCORRO

LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN LA CONSTITUCIÓN

POLÍTICA COLOMBIANA SEGÚN LA JURISPRUDENCIA DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL

MONOGRAFÍA PARA OPTAR EL TÍTULO DE ABOGADOS.

ALBERTO GUAITERO SUÁREZ

MARIA JHAENIN MORENO GARZÓN

DIRECTOR: CARLOS FERNANDO MORANTES FRANCO

ABOGADO UNIVERSIDAD LIBRE, ESPECIALISTA EN DERECHO
LABORAL Y ADMINISTRATIVO, CURSANDO MAESTRÍA EN DERECHO
PÚBLICO EN LA UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA, DOCENTE
INVESTIGADOR.

FACULTAD DE DERECHO, CIENCIAS PÓLITICAS Y SOCIALES

SANTANDER

JUNIO DE 2016

2
 NOTA DE ACEPTACIÓN.

______________________
__________________________
__________________________

Firma del Presidente del Jurado

___________________________________

Firma del Jurado

___________________________________

Firma del Jurado

__________________________________

Socorro Santander, Junio de 2016

3
 DEDICATORIA

A Dios por habernos dado la oportunidad de vivir y de estar en cada uno de

nuestros pasos, por permitirnos culminar los estudios en Derecho, ser el
manantial de vida y darnos lo necesario para seguir adelante día a día para
lograr los objetivos propuestos.

A nuestras familias como agradecimiento a su esfuerzo, amor y apoyo

incondicional, durante nuestra formación tanto personal como profesional.
Gracias por darnos una carrera para el futuro.

A Laura Sofía López Moreno por ser el mejor regalo de Dios y la fuerza
motivadora para construir un mejor futuro.

A nuestros docentes, que a lo largo de la carrera profesional nos brindaron

su guía, sus grandes conocimientos y su sabiduría en el desarrollo de
nuestro aprendizaje y de este trabajo.

4
 AGRADECIMIENTOS

A la Universidad Libre Seccional Socorro por habernos abierto las puertas

en la carrera de Derecho en este prestigioso templo de saber y cuna de
buenos profesionales.

Al Rector Seccional de esta hermosa alma mater, Nelson Mancilla, al Decano

de la Facultad de Derecho Wolfang Uribe Meneses y a los docentes por su
entrega con la Institución y la sociedad en formar profesionales competentes
y con grandes valores éticos en nuestro país.

Al Director de la monografía Carlos Fernando Morantes Franco y al Docente

Daniel Fabián Torres Bayona por ser nuestras guías y acompañantes en esta
labor investigativa. Por habernos brindado sus conocimientos y su tiempo en
este arduo trabajo de grado para optar el título de abogados.

5
 FIGURAS

Pág.

Gráfica 1. Decisiones de la Corte Constitucional a las demandas 56

en contra del Acto Legislativo 03 de 2011.

Gráfica 2.Porcentajes de las decisiones de la Corte Constitucional 57

a las demandas en contra del Acto Legislativo 03 de 2011

Gráfica 3. Aspectos demandados en contra del Acto Legislativo 03 58

de 2011

6
 RESUMEN

En la actualidad se ha presentado una discusión frente al concebimiento de

la Sostenibilidad Fiscal en la política constitucional colombiana, donde se han
generado posturas en pro y en contra, entre ellas: las que se enmarcan en
elevarla a rango constitucional como la herramienta indispensable para
proveer de manera progresiva y pragmática los derechos y servicios que
brida el Estado Colombiano; en contra quienes indican que este principio
atenta contra los derechos de las personas y algunos preceptos
constitucionales. Esta investigación pretende objetivamente determinar su
conceptualización según la jurisprudencia de la Corte Constitucional
Colombiana.

Para ello se aplicó el método investigativo histórico descriptivo, que se puede

ubicar en los métodos cualitativos, que pretende establecer el desarrollo
jurisprudencial de la sostenibilidad fiscal y sus alcances; para lo cual se
utilizó la técnica investigativa documental, centrada en el manejo de
bibliografía.

De otro lado, como respuesta a la inclusión del Acto Legislativo 03 de 2011

se es demandado ante la Corte Constitucional por inconstitucional, esta se
pronuncia de tres formas inhibida C 132, exequibilidad las C 288, C332 y
C1052 y estar resuelto en la Sentencia C 332 de 2012 en las C367, C371,
C384, C397, C416, C419, C420, C457 y C490.

Llegando a la conclusión que según la Corte Constitucional la Sostenibilidad

Fiscal es un principio con mandato específico, consistente en la maximación
de la disciplina fiscal y la reducción del déficit entre los ingresos nacionales y
el gasto público.

7
 ABSTRACT

At actuality it has presented an argument against the conceivable of the

Fiscal sustainability in the Colombian Constitutional Politics, where positions
have been generated in pro and against it, among they are marked an
elevated constitutional status as necessary tool to provide a progressive
manner, pragmatic rights and services to flange the Colombian State. Against
those who suggest that this principle attempts against the rights of the people
and some constitutional precepts. . This research aims to objectively
determine its conceptualization according to the jurisprudence of the
Colombian Constitutional Court.

This applied the descriptive historical investigative method, which can be

placed on qualitative methods, which aims to establish the jurisprudential
development of fiscal sustainability and its scope; for which the documentary
investigative technique was used, focused on the management of
bibliography.

On the other hand, in response to the inclusion of the Legislative Act 03 of

2011 it is claimed before the Constitutional Court by unconstitutional, this is
pronounced in three ways inhibited C 132, constitutionality C 288, C332 and
C1052 and being resolved in the judgment C 332 of 2012 C367, C371, C384,
C397, C416, C419, C420, C457 and C490.

Concluding that according to the Constitutional Court Fiscal Sustainability is a

principle with a specific mandate, namely the maximization of fiscal discipline
and deficit reduction between national incomes and public spending.

8
 TABLA DE CONTENIDO

Pág.

INTRODUCCIÓN 10

CAPITULO I. CONCEPTO DE LA SOSTENIBILIDAD 13

FISCAL SEGÚN LA CORTE CONSTITUCIONAL.

CAPITULO II. ALCANCES DE LA SOSTENIBILIDAD 22

FISCAL SEGÚN LA CORTE CONSTITUCIONAL FRENTE
A LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES.

CAPITULO III. EFECTIVIDAD DE LA IMPLEMENTACIÓN 42

DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN COLOMBIA.

CONCLUSIONES 60

REFERENCIAS 62

9
 INTRODUCCIÓN

El presente escrito ha sido desarrollado en el marco del proyecto de

investigación denominado la sostenibilidad fiscal en la Constitución Política
de Colombia según la Corte Constitucional, auspiciado por la Universidad
Libre Seccional Socorro.

En el ordenamiento jurídico político colombiano se ha dado la ardua

incorporación de principios a la Carta Política, en especial en el título XII Del
régimen económico y de la hacienda pública, los cuales son de gran
importancia para el gobierno nacional porque pretenden la armonización de
lo social y las finanzas públicas. El 1 de Julio de 2011 se expidió el Acto
Legislativo 03 de 2011 titulado Principio de Sostenibilidad Fiscal, modificando
los artículos 334, 339 y 346 de la Norma Superior. Este introduce un cambio,
que tiene por objeto proteger la efectividad de los derechos propios del
Estado ante las diversas transformaciones del circulo económico Nacional e
Internacional.

Sin embargo, esta reforma se ha concebido de diversas formas, puesto que

no existe claridad en el entorno sobre la interpretación que se le debe aludir
según la Corte Constitucional. Es así, que se dan dos tipos de posturas, una
en pro que efectivamente defiende el principio de Sostenibilidad Fiscal ya
que contribuye al buen manejo de las finanzas públicas, como criterio
ordenador para el gasto público y una en contra, la cual establece que es un
principio perjudicial para la sociedad porque menoscaba los derechos
fundamentales de las personas, sobreponiéndolos sobre el factor económico

10
trayendo como consecuencia el acabar con la tutela, como medio efectivo
para proteger estos. Por esta circunstancia se instauran múltiples acciones
de inconstitucionalidad en el año 2012, de las cuales ninguna prospera y en
las que el órgano Constitucional profirió como sentencia aclaratoria la
sentencia C 288 de 2012, que permite dar mayor conceptualización de lo que
verdaderamente es y su función en el país.

Al realizar el análisis conceptual de las posturas, y debido a la importancia

que tiene para el medio jurídico y académico como grupo investigativo
determinamos la importancia de estudiar el tema debido a la confusión
conceptual que se tiene, haciéndose necesario concretizar y cerrar vacíos
conceptuales frente a la Sostenibilidad Fiscal demostrando sus posibles
alcances y su aplicabilidad. Para esto se plante la pregunta ¿Cómo se
concibe la inclusión de la Sostenibilidad Fiscal en la Constitución Política
Colombiana según la jurisprudencia de la Corte Constitucional?

Quizás su posible respuesta es que la inclusión de la Sostenibilidad Fiscal en

la Constitución Política ha sido abordada por la Corte Constitucional
mediante sentencia C-288 de 2012, definiéndola como un criterio
interpretado conforme al principio de progresividad y la naturaleza indivisible
e interdependiente de los derechos, y no puede convertirse como
instrumento para negar la protección efectiva de los derechos
constitucionales, con la premisa de restricciones presupuestarias ante la
estabilidad financiera y políticas públicas del país.

Siendo así, que para cumplir los objetivos trazados, que posteriormente se
desarrollan en los acápites, se aplicó el método investigativo histórico

11
descriptivo, que se puede ubicar en los métodos cualitativos de investigación,
que tiene por objetivo determinar el desarrollo jurisprudencial de la
sostenibilidad fiscal y sus alcances; para empezar se utilizó la técnica
investigativa documental, centrada en el manejo de bibliografía a través de
fichas. En lo referente a la jurisprudencia se utilizó un análisis individual de la
conceptualización.

No obstante, el documento consta de tres capítulos: en el primero se analiza

la base conceptual de la Sostenibilidad fiscal según la Corte Constitucional
Colombiana, herramienta fundamentada en lo proferido por su jurisprudencia
las cuales son emanadas de las decisiones a las acciones de
inconstitucionalidad instauradas en el año 2012 en contra del Acto Legislativo
03 de 2011, de tal forma que se brinde una visión amplia de su verdadera
definición. En el segundo acápite se aborda el tema de los alcances frente a
la protección de los derechos fundamentales, y en el tercero se analiza la
efectividad de la implementación de la Sostenibilidad Fiscal en Colombia,
analizando en concreto la sentencia T 283 de 2013, como su caso practica
más cercano a la aplicación de su concepto y análisis. Así mismo esta última
sección trata sobre la inclinación de los fallos a las acciones de
inconstitucionalidad propuestas en contra del Acto Legislativo 03 de 2011
demarcadas por una gráfica y el respectivo análisis de cada una de estas
providencias.
.

Es de esta manera, que servirá como instrumento fundamental tanto para

profesionales en el Derecho como para los estudiantes, en el que se permite
observar que llevando al campo de lo practico el principio de Sostenibilidad
Fiscal presenta o no, aún efectos drástico, nocivos y de menos cabo frente a
los derechos fundamentales de las personas.

12
 CAPITULO I. CONCEPTO DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL
SEGÚN LA CORTE CONSTITUCIONAL.

La Sostenibilidad Fiscal en términos generales en el ordenamiento jurídico

colombiano, es un mecanismo que contribuye a crear circunstancias para
inspeccionar el gasto público y reducir el déficit estatal, siendo indispensable
reconocer los mandatos constitucionales que autorizan con precisión estas
facultades previstas en la Carta Magna. Siendo que, este principio guía
indispensable para el examen económico sobre los fallos judiciales a través
del incidente de impacto fiscal.

Por ello, este surge debido a que el Estado observa la necesidad futura del
déficit fiscal, el cual es un saldo negativo en donde los gastos son superiores
a los ingresos dentro del sistema legislativo colombiano, siendo el primero un
elemento para proteger las finanzas públicas.

Por tanto, en medio de estos enunciados es importante resaltar el concepto

de hacienda pública, la cual es determinante al momento de entender el
principio de Sostenibilidad Fiscal, siendo esta para el tratadista Maurice
Duverger1:
“la ciencia de los medios por los que el Estado procura y utiliza los recursos
necesarios para la cobertura de los gastos públicos, mediante el reparto
entre los individuos de las cargas resultantes y así mismo modernamente es
la ciencia que estudia la actividad del Estado cuando utiliza medidas
especiales, llamadas medidas financieras: gastos, tasas, impuestos,

1
Ver Duverger (2001). México. Finanzas públicas. Pág. 123

13
 empréstitos, medidas monetarias, presupuestos, etc.” (Biblioteca de
Finanzas Públicas., 2012)

Así pues, remitiéndonos a la jurisprudencia constitucional es definida la

sostenibilidad fiscal por el órgano constitucional como:
“un criterio orientador que carece de la jerarquía propia de los principios
fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho, estos sí con
mandatos particulares que deben ser optimizados, no podrá predicarse en
casos concretos que estos principios puedan ser limitados o restringidos
en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello significaría que un
principio constitucional que otorga identidad a la Carta Política sería
desplazado por un marco o guía para la actuación estatal, lo que es
manifiestamente erróneo desde la perspectiva de la interpretación
constitucional.” (Sentencia C 288, 2012, pág. 126)

Por ende, se determina que esta nueva normatividad incorporada, es

específicamente:
“un instrumento para alcanzar de manera progresiva, las finalidades del
Estado Social y Democrático de Derecho”, que se debe “interpretar
conforme al principio de progresividad y a la naturaleza indivisible e
interdependiente de los derechos” (Sentencia C 288, 2012, pág. 12)

Ahora bien, con relación a este tema existen diversas concepciones por parte
de algunos doctrinantes como se muestra a continuación.
Según Cárdenas R, (2010)2 afirma que “el concepto de Sostenibilidad
Fiscal, aunque no se especifica de manera expresa en el texto de la
iniciativa, hace referencia a un manejo de las finanzas públicas en el que
el gasto público no se incrementa por encima de los ingresos, de forma
que se limite el déficit fiscal para que la deuda pública no crezca más allá
de la capacidad de pago del país” (p.88)

2
Cárdenas. Rodrigo. Citado por: SANCHEZ. G. Diana, RICAURTE. E. Sandra &
CASTILLO. C, David. La Sostenibilidad Fiscal y el concepto de E.S.D en Colombia.

14
Respecto a lo anterior, Romero (2010) plantea que
“en términos sencillos quiere decir que el gasto público no debe crecer
más que los ingresos para que el Estado no tenga que endeudarse cada
vez más y la deuda pública no crezca más allá de la capacidad de pago
del país”

Si bien, aquí se alude a lo publicado por la revista Portafolio (2010), en

donde se trata lo anunciado por Fedesarrollo en el que se refería a que:
“… el Acto Legislativo de S.F. es una reforma necesaria que busca que en
el mediano plazo las diferentes decisiones que tienen impacto sobre el
gasto publico sean coherentes con de mediano plazo. A esto se añade
que una senda insostenible de gasto afecta el cumplimiento de los
objetivos de desarrollo de la economía.”

No obstante, en medio de las diversas tesis de los doctrinantes y la Alta

Corte, es claro que esta reforma constitucional surgida con el Acto Legislativo
03 de 2011 denominada Principio de Sostenibilidad Fiscal, presenta una
incongruencia frente a su concebimiento a causa de que la Corte
Constitucional lo nombra como criterio al momento de designar recursos
presupuestarios y la ley lo titula como principio constitucional, lo cual ha
traído consigo una confusión conceptual debido a su relación incoherente
frente su interpretación.

Existe evidentemente una estrecha diferenciación entre un derecho y un

principio3, por sus efectos jurídicos que se derivan de cada uno, pues la
naturaleza de un derecho implica exigibilidad y cumplimiento, mientras que

3
Los principios no solo se diferencian por el grado de generalidad (ALEXY, 1997,
p.86), sino que también existen diferencias cualitativas: se trata de dos tipos de
normas diferentes. El punto decisivo para la distinción entre reglas y principios es
que estos últimos son normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor
medida posible, dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes.

15
un principio solo debe ser un parámetro para orientar, es decir, un criterio de
interpretación para analizar casos en concreto.

Sin embargo, en un estudio detallado a esta modificación constitucional, la

Sala enuncia en la providencia, que en ninguna parte de esta, se refiere a
que sea un principio, previsión que solo está contenida en su título,
“el cual puede tener algún valor interpretativo, en modo alguno tiene la
condición de disposición constitucional autónoma, en tanto no afecte el
texto superior” (Sentencia C 288, 2012, pág. 125)

Con base en esta afirmación, es indiscutible que el legislador al momento de

crear el Acto Legislativo no tenía como tal una percepción real al denominar
principio a una norma constitucional sin serlo, ya que su trasfondo según la
aclaración de la Corporación es un derecho para proteger los rubros de la
nación.

A consecuencia de ello, surge la pregunta ¿Qué es un principio, un criterio

orientador o un instrumento? Pero como se indicó, la Corte alude que es
principio de mera titulación de la norma, ya que en esta misma enmienda, en
su artículo 1° que modificó el artículo 334 de la Constitución Política, la
misma providencia establece que:
“en ninguno de los textos reformados o adicionados a la Constitución se
hace referencia a que la sostenibilidad fiscal sea un “principio”. Esa
previsión solo está contenida en el título del Acto Legislativo 03 de 2011”
(Sentencia C 288, 2012, pág. 126)

Aunque aun así al emplearse los términos herramienta y criterio ordenador

¿A qué se refiere verdaderamente?, si se observa con detenimiento sus
sentidos son netamente distintos. El primero se refiere a que es el elemento

16
elaborado con el fin de hacer de manera sencilla, fuerte y resistente las
actividades específicas a cumplir según la ley. Y el segundo a que es la
pauta que conforme a la norma se establece para llevar a cabo un
procedimiento para llegar a tener un argumento sólido para la decisión
judicial en un caso real.

Pero la Corte Constitucional sigue mencionando el postulado, que la

sostenibilidad fiscal tiene el fin de ser guía de la colaboración armónica entre
los poderes del poder público. Adicionalmente la Corte Constitucional en los
fundamentos y consideraciones de la decisión, en tercer lugar determina en
que consiste dicha cooperación, exponiendo que
“es un patrón o guía para la actuación de las autoridades del Estado. Al
carecer de la naturaleza y peso específico de los principios
constitucionales, no cumple objetivos autónomos ni prescribe mandatos
particulares que deban ser optimizados, sino que es un herramienta que
solo adquirirá validez y función constitucionalmente relevante cuando
permita cumplir los fines para los cuales fue prevista. Estas finalidades,
debe insistirse, por expresa prescripción del Acto Legislativo 3/11, no son
otras que las propias del Estado Social y Democrático de Derecho.”
(Sentencia C 288, 2012, pág. 125)

En este orden de ideas, se deduce que se le otorga un carácter operativo al

criterio SF, mediante la incorporación de procedimientos de intervención del
Estado en la economía, tales como la elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo y el Presupuesto General de la Nación. Tratándose entonces,
“de una regulación instrumental que otorga eficacia material a la SF” (P. 91)

Así mismo, una cuarta premisa es que su carácter es exclusivamente

instrumental, puesto que:

17
 “el criterio ordenador no es un fin constitucional en sí mismo considerado,
sino apenas un medio para la consecución de los objetivos esenciales del
Estado Social y Democrático de Derecho” (p. 124)

Lo que significa que al ser un instrumento, se deduce que es la ley se

diseñada para emplearse concretamente, al presentar un caso en el que el
dinero de la nación se vea afectado por una decisión judicial. De tal forma,
que influya en el presupuesto que se tiene para invertir en la sociedad,
primando el interés general sobre el particular y es aquí donde se aplicara
dicho criterio ya mencionado.

Comprendido esto, si la Sostenibilidad Fiscal no tiene el rango de Principio

Constitucional4, según como se definió posteriormente, este no podría servir
de argumento, para que ninguna autoridad estatal menoscabe los derechos
fundamentales ni prohíba o niegue su protección efectiva; lo cual se
fundamenta en lo aludido en esta misma sentencia, donde se expresa que:
“el parágrafo adicionado por la enmienda constitucional al artículo 334
C.P. ordena que la aplicación de la SF no pueda servir de base para que
ninguna autoridad estatal menoscabe los derechos fundamentales,
restrinja su alcance o niegue su protección efectiva.”(p.136)

Acerca de esto, el autor Álvaro Pio Guerrero Vinueza (2012) expone que no
es un principio en sentido estricto sino se trata de una directriz que, de
aplicarse de manera absoluta, sin ponderarse. Siendo que este resulta ser un
criterio orientador de las decisiones administrativas, que deben
discrecionalmente adoptar las acciones más idóneas para la consecución del

4
Los principios constitucionales pueden ser definidos como aquellos principios
generales del Derecho, que derivan de los valores superiores, en cuanto que
especificación de los mismos, que vienen reconocidos en el ámbito de las normas
constitucionales. Ver la página web
http://www.dhnet.org.br/dados/cursos/edh/interdisciplinario/ddhh120.htm

18
objetivo final, cual es la sostenibilidad fiscal, con miras al mantenimiento del
modelo económico adoptado por la Constitución Política.

De igual forma, denota que lo que sí es inconstitucional, “es el denominado

“incidente de impacto fiscal”, que en su aplicación es restrictiva de muchos
otros principios, el cual no resulta consistente con una interpretación
adecuada del ordenamiento jurídico y del precedente constitucional la tesis
de la sustitución de la constitución; que para su juicio, se trata de una
reforma constitucional, pero bajo el entendido de que no se introdujo un
principio en sentido estricto, sino una directriz o norma programática.”

Atendiendo a lo expuesto, se tiene que esta inclusión de dicho criterio está

dirigido a sujetar el buen manejo de las finanzas públicas, de tal forma que el
efecto hacia el futuro permita en el transcurso de su desarrollo la disminución
de la deuda pública, mediante la imposición de unos límites entre los
ingresos nacionales y el gasto público, de tal forma que se dé un uso
racionalizado de los recursos públicos. (p.89)

Por otra parte, es importante destacar dentro del Acto Legislativo la figura del
incidente de impacto fiscal, el cual es concebido por la Corte como el:
“Procedimiento dirigido a permitir que los Ministros del gobierno o el
Procurador General de la Nación expresen ante las Altas Cortes
explicaciones acerca de la afectación, respecto de los efectos de una
sentencia en particular” (Sentencia C 288, 2012, pág. 1)

Este texto del articulado, conlleva a pensar que se le confiere una potestad
especial a los ministros o al procurador para que intervenga ante las Cortes

19
dando opiniones frente a que si la sentencia afecta o no la hacienda pública
del estado. Poniendo en evidencia una violación a la separación de las
ramas del poder público; que a juicio personal se estarían dando funciones
extraordinarias que nada tienen que ver con su propia ocupación.

A pesar de los diversos significados y argumentos traídos a colación, es

fundamental precisar que si la Sostenibilidad Fiscal se hubiese subido a
rango de principio según la Alta Corte se vulneraria el mínimo vital 5 en las
que se contemplan inversiones teniéndose a compensar necesidades
básicas insatisfechas en el que se acude al Juez Constitucional para
reconocer el goce efectivo de sus derechos, tales como pensiones, licencias
de maternidad, protección de las madres cabeza de familia,.. Entre otros, los
cuales se materializan con fallos judiciales. Es por esto, que la Corte dice
que:
“Justificar la consagración de la Sostenibilidad Fiscal para alcanzar
los fines del Estado social de derecho, resulta paradójico y está
abiertamente en contra del Estado Social de Derecho, del paradigma
de DERECHOS de la eficacia de los Derechos Fundamentales,
Sociales y Económicos y constituye una sustitución de la Constitución.

La sustitución de la Carta solo puede hacerla el consenso de la

sociedad que se expresa en la posición original del constituyente
primario, y no la mayoría del legislador.” (Sentencia C 288, 2012, pág.
101)

Por último, se establece de acuerdo a los fragmentos tomados de la

jurisprudencia constitucional, la sostenibilidad fiscal si es un principio, pero
de sola denominación porque su verdadero sentido es que es un criterio
ordenador del gasto público, con miras de ser una herramienta que permita

5
El mínimo vital es un derecho fundamental que tiene como característica ser
cualitativo, por lo que supone que cada quien viva de acuerdo al estatus adquirido
durante su vida. Ver Sentencia T-184 de 2009.

20
el gasto racional de las finanzas públicas de la nación, en aras de preservar
el equilibrio económico, para lo cual es primordial observar si dichos
postulados descritos con anterioridad tiene algún tipo de impacto o
trascendencia en la aplicación de dicho acto legislativo. O por el contrario no
surte ningún efecto dentro del sistema jurídico colombiano.

Debido a que puede existir o no, un peligro inminente en la implementación

de esta norma. Aunque aun así, es extraño que se nombre de una manera y
que al leerse los artículos en la Constitución su interpretación sea distinta,
claro está, que las sentencias amplían más el significado y la definición frente
al tema y muestra la supuesta intención del legislador, ya que como se
plasmó en la Carta Política no es muy entendida.

21
CAPITULO II. ALCANCES DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL
SEGÚN LA CORTE CONSTITUCIONAL FRENTE A LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

La modificación constitucional a los artículos 334, 339 y 346 les adiciona

enunciados normativos, los cuales conforman el título XII nominado “Del
régimen económico y de la hacienda pública”. Estos son, que con la
racionalización de la economía se consigue en el plano nacional y territorial,
que debe estar dentro de un marco de sostenibilidad fiscal, el cual debe
fungirse como una herramienta para alcanzar de manera progresiva los
objetivos del Estado Social de Derecho6, siendo en cualquier caso el gasto
público social prioritario. Además debe orientar las ramas y órganos del
poder público, dentro de las competencias, en un marco de colaboración
armónica.

Es así, que para determinar sus verdaderos alcances estos se tratan en la

Sentencia C 288 de 2012 con en el título denominado “Alcance del Acto
Legislativo acusado. Incorporación del principio o criterio de sostenibilidad
fiscal en el ordenamiento constitucional”, en este a su vez se desglosa en
unos subtítulos, estos son: primero, la reforma constitucional no incide en la
definición de los objetivos esenciales del Estado Social y Democrático de
Derecho; segundo, su carácter exclusivamente instrumental; tercero,
interpretación conforme al principio de progresividad y a la naturaleza

6
Como lo son la búsqueda de condiciones idóneas para el desarrollo integral de individuo, la
materialización de los valores y principios plasmados en la Constitución, la búsqueda de la
prosperidad general entre otros; aspectos que sólo se materializan a partir de la consecución
de garantías de tipo social que apuntan a condiciones de existencia digna del ciudadano.
Ver AGUILERA. Díaz, Jorge. (2014) Límites y alcances del principio de sostenibilidad fiscal
en el estado social de derecho.

22
indivisible e interdependiente de los derechos; cuarto, el contenido de
cláusulas de intangibilidad de los derechos fundamentales y del gasto público
social; quinto, el incidente de impacto fiscal es un escenario reglado de
interlocución que no desvirtúa la separación de poderes; por último, el sexto,
la conclusión del juicio de sustitución e inexistencia de exceso en el ejercicio
en el poder de reforma constitucional.

Siendo el caso, de retomar los argumentos más significativos de los

apartados aludidos, tales como en la primera sección se enfatiza que la
redacción del artículo 334 C.P. se concluye que la cláusula del Estado Social
de Derecho y la definición constitucional de sus fines son el soporte teórico
para la aplicación de medidas concretas, cuyo marco general fijan las
perspectivas de la Constitución Económica. Por tanto, estas medidas o
acciones instrumentales carecerían de un alcance tal que pudiesen alterar la
dogmática que las justifica. Es por este motivo que en la jurisprudencia se
contempla las reglas de la Constitución Económica las cuales no prescriben
en el modo de intervención del Estado en la economía. Pero en lo que
persiste la normatividad es que al lado del modelo que se acoja, este será
constitucionalmente valido cuando se muestre adecuado para la obtención
de los fines esenciales del Estado y la vigencia de su cláusula. Todo esto a
causa de que desde la Constitución de 1991 su modelo adoptado no tiene un
contenido neutro con respecto al ámbito económico, sino por el contrario
como lo afirma este Alto Tribunal, prevé normas superiores asentadas en dos
cimientos que manifiestan la relación entre el poder estatal y el mercado: (I)
la protección de la libertad de empresas y la libre iniciativa privada que
requiere en su ejercicio el acompañamiento con la función social de la
empresa, el interés social, la necesidad de un mercado competitivo, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (artículo 333 C.P); y la
adscripción de competencias a las autoridades del Estado, en su condición

23
de Director General de la economía (Art 334 C.P) y establecidas para
garantizar el goce efectivo de dichas libertades, el cumplimiento de los límites
que le son propios conjuntamente con las demás finalidades de la
intervención que ha previsto el Constituyente, tales como el uso adecuado
del suelo, entre otros como:
“la racionalización de la economía con el fin de conseguir el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un
ambiente sano; el logro del pleno empleo de los recursos humanos; el
aseguramiento a todas las personas y, en especial a las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos; y, por
último, la promoción de la productividad, la competitividad y el desarrollo
económico.” (Constituyente., 1991)

En su segundo encabezado, se refiere a la existencia de una clausula

normativa en el Acto Legislativo 03 de 2011, en su artículo 1, que modifico el
334 de la Carta Magna, la cual ratifica el carácter instrumental del principio o
criterio orientador de la SF, el cual debe fungirse para alcanzar los objetivos
del Estado Social de Derecho. A pesar de la existencia de esta ley
constitucional específica, en realidad se está frente a un principio que toma
redirección a los fines ya nombrados,
“al punto de obligar a las autoridades del Estado a garantizar, sobre
cualquier otra consideración, al disciplina fiscal y la reducción del
déficit.” (Sentencia C 288, 2012, pág. 124)

Pero en contraposición, se tiene que no existe evidencia que se esté ante un

nuevo principio constitucional o ante una reformulación de la arquitectura de
derechos, principios y valores que informan la Carta Magna.

24
Seguidamente se encuentra la interpretación conforme al principio de
progresividad y a la naturaleza indivisible e interdependiente de los derechos,
en el que Acto Legislativo acusado
“no plantea un principio de regresividad de naturaleza diferente, sino
que este debe entenderse a partir de las reglas que la Corte ha fijado
sobre la materia, al definir su contenido y alcance.”
(Sentencia C 288, 2012, pág. 127)

A su vez, se enmarca en que el artículo 334 de la enmienda constitucional

que su aplicación no puede menoscabar los derechos fundamentales,
restrinja su alcance o su protección. Previa prohibición determina que el SF
debe ser compatible con la vigencia y goce efectivo de los derechos
fundamentales, es decir, que la disciplina fiscal debe ceder ante la eficiencia
de dicha disposición legal, conforme a lo que la doctrina que la Corte ha
fijado. Por ende debe oponerse si es contraria a la Constitución, porque la
interpretación de la SF está fundada en la distinción, entre los derechos de
primera y segunda generación y que, además, el criterio de SF tiene por
substancia prorrogar o limitar el alcance de los derechos sociales, en
oposición a los derechos fundamentales. Entendiéndose que esta prohibición
debe interpretarse compatiblemente con las garantías de la disposición
jurídica del ius-fundamentalismo basada en la dignidad humana, encuadrada
en el concepto de derechos fundamentales la cual se encuentra
concretamente en este fundamento jurídico.

En cuarto lugar, se nomina el Acto Legislativo contiene cláusulas de

intangibilidad de los derechos fundamentales y del gasto público social 7, este

7
El gasto público social se refiere a la atención de las necesidades básicas insatisfechas de
salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al
bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. Ver AGUILERA.

25
trata especialmente del carácter que se encuentra en el inciso primero del
artículo primero de este cambio (artículo 334 de la C.P.), en el que se indica
que el gasto público social es prioritario, de manera que la Sostenibilidad
Fiscal no podrá servir de base para aplazar su ejecución, es decir, que los
recursos públicos dedicadas a la satisfacción de necesidades básicas
insatisfechas en salud, educación, saneamiento ambiental y de agua potable
y en general las garantías regladas en los artículos 350 y 366 C.P., no se
verán afectados por la aplicación del criterio de Sostenibilidad Fiscal, ya que
esto significaría que ese gasto dejaría de ser prioritario, contradiciéndose con
ello el mandato constitucional ya mencionado.

Entre tanto la cláusula prohibitiva de mayor alcance está contenida en el

parágrafo adicionado al artículo 334 C.P., según el cual ninguna autoridad
estatal podrá invocar este criterio para acabar con los derechos
fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva. Aunque
esta conjetura inicie señalando que su ámbito de aplicación refiere al
“presente artículo”, lo que incidiría en su aplicación en la intervención estatal
en la economía, planteándose en la jurisprudencia reiterada de 2012 que
“al igual que respecto del incidente de impacto fiscal, ello no implica que la
citada cláusula de prohibición no sea predicable de cualquier escenario de
uso o invocación de la SF. Esto debido a que por expreso mandato la SF
es un instrumento para la consecución de los fines del ESDD, lo cual
quiere decir que no puede servir de base para la afectación de aquellas
posiciones jurídicas que adquieren condición de ius-fundamentalidad, en
tanto aquellas se relacionan con dichos objetivos del Estado
Constitucional” (p.137)

Díaz, Jorge. (2014) Límites y alcances del principio de sostenibilidad fiscal en el estado social
de derecho. Pág. 73

26
Por otra parte, el antepenúltimo tema es el incidente de impacto fiscal, es un
escenario reglado de interlocución que no desvirtúa la separación de
poderes; este relata que los legitimados exclusivamente para interponer por
parte de los Ministros del Gobierno y al Procurador General de la Nación, sin
que la Constitución haya previsto cláusulas de delegación a otros servidores
públicos. Por lo que este se define en el pronunciamiento replicado como
“un espacio de interlocución entre los mencionados funcionarios y las altas
cortes, donde se les confiere a aquellos la potestad de presentar
explicaciones y argumentos a estas, relativos a la afectación de la SF por
los efectos de una sentencia judicial.” (P. 139)

Ello implica que en la norma de normas imponga una carga propia a dichos
servidores públicos, la cual de ningún modo trasladarse a las altas cortes,
sin contrariar con ello la regulación constitucional objeto de estudio.

Se resalta en este fallo de 2012, ya reiterado en apartes anteriores, que es

evidente que
“no existe en el procedimiento constitucional objeto de análisis ninguna
instancia o instrumento que despoje a las altas cortes de adoptar las
decisiones que consideren necesarias y pertinentes a la luz de la
protección de los derechos constitucionales, tanto en la etapa de fallo
como en la definición de las órdenes particulares para el goce efectivos de
los derechos fundamentales vulnerados. Entonces, no hay lugar a señalar
que las competencias funcionales del juez han sido usurpadas, condición
indispensable para concluir la afectación del principio de separación de
poderes y mucho más aún la sustitución de ese elemento definitorio de la
Constitución” (P.144)

Siendo que, según el argumento citado se refiere entonces a que no existe

una extralimitación de funciones al conferir dichas facultades, puesto que es
función solamente es de la rama judicial el proferir sentencias, que se

27
ajustan a derecho y que velan por preservar su goce, sin necesidad de
arrebatarle al juez su posición de impartir justicia a través de esta reforma.

Igualmente, en el campo de acción del incidente están excluidos asuntos

diferentes a la sentencia en sí misma, porque si bien inicialmente este se
oponía a la decisión judicial, pero el texto ya definitivo hace referencia
netamente a los efectos de la decisión. Esta transformación es trascendental
ya que permite que no se afecte la cosa juzgada de lo ya decidido por la Alta
Corte, un ejemplo claro sería una decisión que salvaguarda derechos
constitucionales, al punto de cambiarse el sentido del fallo a uno que llegase
a negar el amparo de estas garantías, ya que el cambio no está ligado sobre
los efectos sino que se funda en la providencia judicial en sí misma, que por
precepto constitucional no pueden afectarse derechos con la decisiones de
las altas corporaciones, derivadas especialmente del trámite del incidente de
impacto fiscal.

Con base en lo antepuesto, se enfatiza que lo normal es que los

pronunciamientos preserven fases prestacionales de derechos
constitucionales que estén sometidos a condiciones para su cumplimiento,
con aras de garantizar su eficacia material.

Así, en la sentencia T-086 de 20038 se explicó cómo en las decisiones que,

como sucede en la acción de tutela, se protegen derechos fundamentales,
deben distinguirse dos momentos diferenciados. El primero, que es la
decisión en la que se profiere una resolución judicial que ampara el derecho.
El segundo, que es de las órdenes de protección, en donde el funcionario

8
Citada por la sentencia C 288 de 2012.

28
judicial adopta los remedios sustantivos para restituir al afectado en el goce
efectivo de los derechos fundamentales.

En vista, de esto eventualmente el primer momento está resguardado por el

efecto de la cosa juzgada constitucional, lo que implica que sea imposible
volver a pronunciarse sobre los hechos que invocaron el amparo.

Por último se halla el sexto contenido, designado la conclusión del juicio de

sustitución e inexistencia de exceso en el ejercicio en el poder de reforma
constitucional, en este se sostiene que no es viable conformar la premisa
menor del juicio de sustitución. Y que en efecto, ni la cláusula de Estado
Social y Democrático de Derecho, ni la vigencia de los derechos
fundamentales, ni la separación de poderes son elementos definitorios de la
Constitución que sean subvertidos en modo alguno por el Acto Legislativo
acusado. Por ende, no es un fin en sí mismo y está subordinada, en todo
caso, al cumplimiento de los propósitos esenciales del ESDD.

Afirmándose que no existen argumentos válidos de los que se pueda inferir

que la norma demandada al contener el incidente de impacto fiscal, suplante
el principio de separación de poderes, la independencia y la autonomía
judicial porque el procedimiento en cuestión es una instancia entre las ramas
del poder público, que se explica en el principio de la colaboración armónica.

Al mismo tiempo, no usurpa la función judicial ya que el debate se limita en la

sede judicial los efectos que producen las decisiones de las Altas Cortes, y
no de aquellas que protegen derechos, los cuales están salvaguardados por

29
los efectos de la cosa juzgada y son inmodificables. De aquí, que las Cortes
conservan su competencia para decidir de manera independiente y con
autonomía, aún si procede la modificación, modulación o diferimiento de
tales efectos o si estos deben mantenerse incólumes en su formulación
original. (p.145)

Llevando esto a considerar, que la Sostenibilidad Fiscal no posee ningún

alcance negativo, lográndose entonces un bien común con este principio por
denominación. Es así que, fundamentalmente a criterio propio,
conjuntamente se considera que afecta tres a grandes aspectos, como lo son
la división del poder público, la acción de tutela y la vulneración a los
Derechos Fundamentales.

Primeramente señalándose que los tres verbos que trae la modificación en

este artículo, los cuales son “modular, diferir, modificar”, tienen unas
repercusiones altas en especial con el ultimo “modificar”, ya que esto genera
que lo que se busque con cierta providencia judicial o de tutela, es el
reconocimiento de unos derechos vulnerados o de unos perjuicios
ocasionados, que conllevan a un reconocimiento y a una indemnización
como un efecto inmediato de la sentencia. Dando como resultado que no
solo se vulnera la acción de tutela, como el medio eficaz para exigir el goce
efectivo de los derechos, sino que también afecta la violación de la
separación de poderes, con la figura del impacto fiscal, mostrándose
notoriamente que la rama ejecutiva al terminarse la actividad procesal y
quedando la sentencia en firme y ejecutoriada puede iniciar este incidente,
creando así una nueva instancia con fundamento en que se afectan las
finanzas públicas del Estado, con el objeto de evitar alteraciones serias de la
Sostenibilidad Fiscal.

30
Así pues, dentro de estas añadiduras el Procurador General de la Nación o
uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la decisión judicial por
alguna de las Altas Cortes, podrán solicitar que se inicie el incidente de
impacto fiscal, el cual es de trámite obligatorio. Y se establece que el Acto
Legislativo 03 (2011) :
“Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias
de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su
cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los
efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la
sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial
de los derechos fundamentales.

Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia,

autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial,
podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos
fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”

Como se indicó, todo debe estar dentro de un marco que garantice la

Sostenibilidad Fiscal. Siguiendo este precepto el artículo 346 dispone que el
presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones deban elaborarse,
presentarse y aprobarse de acuerdo a lo ya mencionado.

Ahora bien, la anterior adición en el articulado, da paso a pensarse que uno

de sus primeros alcances según lo anteriormente mencionado seria la
violación a la división de los poderes públicos del Estado, debido a que los
fallos judiciales son sometidos a tener en cuenta el Principio de
Sostenibilidad Fiscal, puesto a que se debe mantener un equilibrio
presupuestal. En cuanto a que el Procurador General de la Nación tiene la
potestad de intervenir con el incidente de impacto fiscal, aunque si bien, este
hace parte de la rama Ejecutiva se le concede esta atribución interviniendo

31
en la función del Judicial. Es aquí, que se resalta lo abordado por la Corte
Constitucional con respecto a la independencia de poderes
“Ese principio de la independencia judicial implica dependencia con
respecto a las otras dos ramas del poder público para ejercer su
función, la que no puede menguarse en ningún caso, si bien al
ejercerla (Beltrán, Sentencia 2002 C- 1024)

Por cuanto, el Acto Legislativo al permitir presentar el incidente para modular

los efectos fiscales de las providencias judiciales que afecten las finanzas
públicas conlleva a que se pierda la seguridad jurídica, es decir, aquella
confiabilidad de los ciudadanos sobre la Administración de Justicia, a causa
de que en esta circunstancia excepcional al Procurador se le otorga una
facultad que no está dentro de su campo.

Entonces, es claro que esta interpretación formula se traduce en que a futuro

traería consigo que haya:
“un verdadero choque de trenes entre la rama judicial y la ejecutiva, toda
vez que como ya se dijo, esto atenta claramente contra la autonomía de la
rama judicial, al crear una nueva instancia, pues lo que se debatirá por
medio de este, serán circunstancias de fondo ya analizadas en la
sentencia. Sin embargo creemos que el desenlace de este choque, solo
dependerá del sentido humano de nuestros Jueces” (P.20)

Siendo así, que para los doctrinantes (Clavijo S., 2013, pág. 193), el cambio
interpretativo a nivel constitucional será de poco calado, dado que
simplemente se logró que el Acto Legislativo incluyera la figura de incidencia
fiscal, como un criterio y no como un derecho. Esto implica que las cosas
seguirán como venían, las Altas Cortes continuarán escuchando al gobierno
cuando quiera que este argumente una situación de incidente fiscal por
cuenta del agravamiento de los excesos de gastos presupuestales, pero

32
serán esas altas Cortes las que decidirán el grado de modulación que
desean aplicar en tal o cual situación. A este respecto cabe señalar que si
esas Altas Cortes continúan con su habitual activismo jurídico, endosado
ahora bajo la hipótesis de que ellas están enmendando las debilidades
institucionales del Congreso, pues las presiones fiscales por el lado del gasto
continuaran creciendo a futuro.9

Notoriamente, el debate sea aún más amplio sobre todo a la luz del impacto
que ocasiona y los retos que produce, está por un lado la estabilidad
económica del país y de otro lado la garantía, efectividad y progresividad de
los Derechos Fundamentales.

En estos términos, al haberse examinado apartes de estudios y opiniones, es

importante no perder de vista la aclaración de la Corte Constitucional sobre
los alcances de la Sostenibilidad Fiscal en el ordenamiento jurídico
Colombiano, en la cual se expone Vargas, (2012, C 288) que:
“[L]os derechos civiles y políticos así como los derechos sociales,
económicos y culturales son derechos fundamentales que implican
obligaciones de carácter negativo como de índole positiva. El Estado
ha de abstenerse de realizar acciones orientadas a desconocer estos
derechos (deberes negativos del Estado) y con el fin de lograr la plena
realización en la práctica de todos estos derechos – políticos, civiles,
sociales, económicos y culturales – es preciso, también, que el Estado
adopte un conjunto de medidas y despliegue actividades que implican
exigencias de orden prestacional (deberes positivos del Estado)” (p.
132)

9
La motivación para haber intentado incluir la “estabilidad fiscal” como “derecho”
constitucional en Colombia, aunque sólo alcanzó el rango de “criterio” (es decir, otro
elemento más a considerar), tiene que ver con un debate ideológico. Quienes enfatizan el
concepto de “Estado de Derecho” suponemos que existen restricciones presupuestales a la
Estructura Fiscal de Colombia y Ajustes Requeridos (2012-2020) hora de satisfacer el
bienestar de los ciudadanos. De lo contrario, habría un desborde monetario y presupuestal.
(p193)

33
En este orden de ideas, los derechos fundamentales son esenciales e
inherentes a la persona y son la base de todas las normas, por tanto se
involucran en una obligación tanto negativa como positiva, en el que el
Estado no debe inhibirse de efectuar acciones dirigidas a excluir los
derechos, con el propósito de obtener una efectividad práctica. Teniendo
como medio de protección la acción de tutela, en la que su procedencia en el
que el juez constitucional debe tener presente, que la inacción estatal no es
constitucionalmente legitima en virtud del principio de progresividad, el cual
contribuye en el aspecto económico y social, en la medida en que la política
de gasto pueda mantenerse o a sostenerse en el tiempo lográndose
objetivos fundamentales, tales como la reducción de la pobreza, la
desigualdad, la equidad y el crecimiento económico estable. En este sentido,
frente al Acto Legislativo 03 de 2011, la jurisprudencia reiterada enuncia que:
“…el Congreso decidió imponer nuevas limitaciones al principio o criterio
de la SF, esta vez consistentes en establecer una prohibición expresa, en
el sentido que la consideración de la SF por parte de los órganos y ramas
del poder público no podría servir de base para desconocer los derechos
fundamentales. En ese sentido, además de la transmutación de derecho –
deber a principio o criterio orientador de índole instrumental, se cerró el
campo de aplicación de la SF en lo que respecta a la eficacia material de
los mencionados derechos” (P. 120)

De aquí, que para Rodolfo Arango (2012) al implantar la prohibición de

afectar el núcleo principal de los derechos fundamentales permite concluir,
que por el contrario, la reforma faculta una limitación a estos derechos por
razones fiscales por medio de la modificación de los efectos judiciales en los
que se han sido reconocidos. Afirmando de lo anterior que:
“No es claro si el Gobierno y el legislador fueron conscientes de que la
reforma al artículo 334 de la Constitución se admite una restricción a los
derechos fundamentales en casos judiciales ya resueltos, lo que va en

34
 contravía del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales y
Culturales, ratificado por Colombia” (p.22)10

Por consiguiente, PAYARES. G Gisella R., MOSQUERA. L., Javier. M &

OCHOA. García, Robinson. (2012) manifiestan que el articulado

“genera un retroceso en lo que ha logrado la acción de tutela desde 1991,

si bien es cierto, existen fallos como el de la sentencia C 370 de 2006 de
la honorable Corte Constitucional en la cual se determina que el Estado
deberá responder íntegramente por todos los daños individuales y
colectivos causados por grupos paramilitares que se hayan acogido a la
famosa ley 975 de 2005(…), la sentencia del 29 de junio de 2010 del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en el que se condena al
Estado a indemnizar a 90 personas de manera individual y colectiva por
reparación de homicidio y desplazamiento de los grupos de
autodefensas(…)” (p. 17)

En este contexto el propósito, que se produce al darse esto como resultado,

es que las decisiones proferidas mediante la instauración de tutelas frente a
temas referentes a la construcción de cárceles dignas, la obligación del
Estado de garantizar una atención integral con respecto a la salud y entre
otras, el brindan avances frente a los Derechos Humanos y Fundamentales.
Para lo cual, tratadista del derecho perciben que lo que quiere este
articulado es evitar un evidente impacto fiscal pero acosta del sacrificio de los
derechos fundamentales porque el Estado lo que busca es de alguna forma
blindarse de los fallos que en la mayoría de los casos son por su accionar o
su omisión, lo cual conlleva con una responsabilidad Estatal. Consecuencia
de ello, se abriría una nueva batalla frente a la acción de tutela, quedando en
duda si frente al incidente se podría interponer esta.

10
Esto porque Arango se refiere a que el gobierno y el legislativo no mostraron, por ejemplo,
cómo ante las perspectivas de crecimiento económico anual del 5% a 6% del PIB y la
disminución del nivel de endeudamiento del país, el reconocimiento de derechos
fundamentales por las altas cortes se hace insostenible, más aún cuando otros rubros del
presupuesto de gastos públicos –pago de deuda externa, gastos militares– pesan mucho
más en el déficit fiscal que el reconocimiento judicial de derechos sociales fundamentales.
Ver página 22.

35
Salta a la vista, que con fallos como estos y muchos otros, se ha logrado
mantener y proteger los derechos humanos y fundamentales, los cuales son
el cimiento del Estado Social de Derecho Colombiano y no se pueden
abolirse por la sostenibilidad fiscal. Por supuesto, si se observa en su artículo
1 específicamente en su parágrafo, se establece el que no se puede utilizar
para afectar estos derechos, lo cual resulta conveniente y lo hace empleando
el término protección efectiva, siéndose congruentes y coherentes con lo
enunciado en un principio. Pero, dicha expresión, ¿qué es?
“podríamos decir que una protección acorde con la dignidad humana, y
que propenda por una reparación o reconocimiento integral, en el monto
que sea necesario y que a través de los años ha desarrollado la
jurisprudencia de las Altas Cortes, muchas veces a través del mecanismo
de la tutela” (P. 18)

Por ende, se podría precisar que la sostenibilidad fiscal es proporcional de

acuerdo a la liquidez del Estado y de esta forma se da la protección de los
derechos y el reconocimiento integral de indemnizaciones, evidenciándose
que si el país es sostenible se pagan, si no lo es, sencillamente se pensaría
en una anulación de estos derechos de los ciudadanos, puesto que no habría
con que remunerarlos.

Conllevando a reflexionar que para algunos autores, el objeto de esta

reforma lo que hace es maquillar los errores que la Administración Publica
perpetra por medio de las entidades o los servidores públicos, lo cual causa
condenas, reconocimientos y reparaciones que posteriormente el poder
judicial concede en las decisiones judiciales, haciéndose eminente la relación
existente entre la justicia y el derecho.

36
En el ámbito netamente constitucional la Corte en la jurisprudencia C 288 de
2012 estable que a criterio del Gobierno, dos sentencia han generado mayor
impacto fiscal, están han sido T-025 de 2006 sobre desplazamiento forzado,
y la T-760 de 2008 sobre el derecho fundamental a la salud. Mencionándose
que en ninguno de los dos cargos el Órgano derogó funciones propias del
ejecutivo, tal como la ordenación del gasto, sino que:
“se fijaron unas directrices a seguir por parte del ejecutivo para lograr la
concreción de los derechos que están siendo vulnerados en ambos casos”
(P. 100)

De tal forma, que el impacto fiscal de las decisiones nombradas se estudió

por dicha Corporación, en la que frente a ella se dijo lo siguiente:
“T-025 de 2006 MP. Manuel José Cepeda, “las leyes anuales del
presupuesto establecen la asignación de recursos dirigidos a la ayuda de
la población desplazada, de acuerdo con la realidad Fiscal y
macroeconómica en la que se encuentra el país. Sin embargo, se debe
establecer progresivamente en las leyes de presupuesto las asignaciones
suficientes que permitan que toda la población desplazada se beneficie de
los alcances de la Ley 387 de 1997.

T-760 de 2008 MP. Manuel José Cepeda, “cuando se trata del pago de
solicitudes de recobro originadas en fallos de tutela que ordenan el
suministro de medicamentos o la presentación de servicios no incluidos en
el POS, como se trata de recursos Parafiscales no generan una incidencia
presupuestaria y en ningún caso son condenas contra la Nación, sino
simplemente reembolsos dinerarios a terceros por concepto de
medicamentos y procedimientos no incluidos en el POS y que, en virtud de
una orden judicial, han sido asumidos temporalmente por los agentes
privados del Sistema General de Seguridad Social en Salud para el
posterior reembolso por parte del Estado” (P. 101)

Se llevaría a concluir que pese a su verdadero concepto de la sostenibilidad

fiscal el término protección efectiva debería ser ampliado por el legislador lo
cual llevaría a tocar múltiples aspectos. A pesar de que dicha reforma
ciertamente y notoriamente le concede facultades a un poder judicial que no

37
le corresponde, vulnerando el principio de separación de poderes y su
independencia con la figura del Incidente de Impacto Fiscal. Mientras que
frente a la tutela y Derechos Fundamentales faltaría ver un caso en concreto
para observar si existe una afectación de estos, puesto que, hasta el
momento dicha figura no ha sido empleada para acabar con derechos de los
ciudadanos. Debido a que en el solo texto del Acto Legislativo no lo produce.

Aunque lo que el legislador quiere con dicha modificación constitucional es

reactivar la obligación que tienen de colaborarse armónicamente con el
poder público entre sí, para alcanzar la sostenibilidad fiscal, en beneficio de
todos los colombianos. Necesitándose adecuar las herramientas
presupuestales y fiscales como lo son el Plan Nacional de Desarrollo y la Ley
Anual de Presupuesto, con el objeto de que el Gobierno Nacional, ajuste sus
dos principales instrumentos económicos al Principio de la Sostenibilidad, el
cual reitera la primacía del interés general sobre el particular.

Finalmente cabria precisar que la tutela es un mecanismo efectivo para

proteger los Derechos Fundamentales, si en algún momento llegase de dejar
de existir en el ordenamiento jurídico Colombiano los ciudadanos quedarían
sin ningún tipo de amparo legal y ágil para reclamar derechos vulnerados. De
tal modo que si la Sostenibilidad Fiscal los vulnera no se estaría cumpliendo
con los postulados de un Estado Social de Derecho garantista. No obstante,
es algo que en realidad para el Gobierno Nacional, es quizás una posición
extremista de acuerdo con el fin que se creó dicha reforma, el cual es un
principio con un mandato especifico, consistente en la reducción del déficit
fiscal, midiendo los ingresos y el gasto público para un debido manejo de los
recursos públicos. Entonces a la hora de reconocer derechos a las personas,
tanto al indemnizar como al reparar se les otorgue un rubro inferior para

38
como se dice coloquialmente “dar contentillo” y así quizás a mediano plazo
ahorrarle dineros al Estado por un periodo determinado para mantener las
finanzas de la Nación.

Sin embargo, casos como el de la captadora de dineros DMG11 en el que se

presenta un claro modelo de negligencia estatal al no supervisar el buen
manejo de la entidad, por medio de la Superintendencia Financiera para
revisar su legal funcionamiento, trayendo como eventual consecuencia una
inminente responsabilidad del Estado al ocasionar un daño y desequilibrio
económico en los habitantes del territorio, en el que muchos así como
ganaron capital también perdieron. Para enmendar la situación se les
devolvió un rubro muy mínimo a lo invertido, lo cual condujo a que se
desatara una ola de vandalismo y saqueamiento a las oficinas de DMG para
recuperar algo de dinero, esto trajo consigo una desestabilidad económica y
la perdida en la confianza ante la Seguridad Jurídica por un lapso corto de
tiempo en el país.

Si se observa la sentencia N 19 del 16 de Diciembre de 2009 del Juzgado

Cuarto Penal del Circuito Especializado de conocimiento de Bogotá, condenó
al pago de las indemnizaciones, se consideraría que Colombia no tiene el

11
23 de junio de 2015, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Pasto
profirió sentencia absolutoria a favor de la Presidencia; los ministerios de Hacienda y
Comercio; las superintendencias Financiera, de Sociedades y de Industria y Comercio y 12
entidades públicas, a raíz de la demanda interpuesta por 38 damnificados de las pirámides
DRFE, DINERYA y DMG Holding, durante sus operaciones en el sur del país.
El fallo marca un hito judicial importante, pues se pronuncia sobre la responsabilidad que
cabría al Estado por perjuicios derivados de las pérdidas sufridas por quienes entregan sus
recursos a captadoras ilegales, escribiendo un capítulo más de la dolorosa historia de miles
de compatriotas que entregan sus ahorros a manos inescrupulosas. Ver:
http://docplayer.es/11129664-Republica-de-colombia-rama-judicial-del-poder-publico-
juzgado-primero-administrativo-de-descongestion-de-pasto.html

39
dinero suficiente para cumplir con su responsabilidad, es por esto que
hechos como estos, hicieron que naciera la figura de la Sostenibilidad Fiscal
la cual pretende proteger la Administración del Presupuesto Público para de
una manera u otra se respalde el futuro de la deuda pública, que cada vez
asciende más, y evitándose pagar montos altos.

De otra parte, existen estudios realizados tal como el realizado por LOZANO
(2007) en los que se evidencia los sectores en los que se presenta mayor
afectación favorable al principio de sostenibilidad fiscal tales como la deuda
del sector público12 y la del gobierno en general es decir, a la emitida por la
administración central y por las administraciones territoriales, junto a la
contraída por entidades descentralizadas y de la seguridad social. (P. 19)

Por ello, se hacen indispensables a mediano y largo plazo esta reforma para
cambiar la situación fiscal del país, que desde esa entonces en el 2007 se
preveía que de manera urgente se necesitaba para controlar el despilfarro de
plata por parte de la administración publica, lo cual al mismo tiempo tenia
consecuencias en la deuda interna y externa del país.

De igual forma, hay otra publicación sobre la incidencia en la sección de la

economía industrializada debido a que en su análisis resulta una coyuntura13

12 No Financiero –SPNF– (a la que se suma la deuda emitida por las empresas). En relación
a su definición, se puede usar la deuda en términos brutos o en términos netos. La deuda
bruta corresponde a la suma de la deuda emitida por la totalidad de las entidades que
conforman el sector público. La deuda neta resulta de descontarle a la deuda emitida, bien
sea los pasivos intra-públicos. Ver LOZANO, Ignacio, et. al. (2007) “Sostenibilidad fiscal
en Colombia: una mirada hacia el mediano plazo”. En: Perfil de coyuntura económica No. 9.
Universidad de Antioquia, pp. 47-72.

13En el caso colombiano, el gobierno central se ha enfrentado en los últimos tiempos con un
reducido espacio fiscal, que le han impedido en la actual coyuntura reaccionar con políticas

40
como consecuencia de la implementando políticas fiscales contra cíclicas
para compensar los efectos de la crisis financiera internacional, con
consideraciones relativamente marginales en cuanto a la solvencia futura de
sus finanzas públicas. Si bien la caída de la actividad económica propiciada
por la crisis parece haber tocado fondo a nivel global y ahora la discusión
gira en torno al tiempo que tomará la recuperación, surgen por lo menos tres
temas en la agenda macroeconómica. (Enrique, 2009, pág. 2)

Así mismo, continuando con lo referente a que sectores toca el principio de

sostenibilidad fiscal, se tiene que en el político y social se da un cambio en
esencia del papel que el constituyente del 91 le asignó al Estado para actuar
en la economía y suscita el debate acerca de la efectividad de los derechos
de las personas al adoptar una medida que se puede tomar como de
austeridad. En ese sentido, es necesario su estudio por parte de los
estudiantes de derecho y de otras disciplinas para establecer los distintos
efectos de esta modificación a la Constitución y el impacto que pueda tener
en la vida nacional. (Casallas, 2014)

No obstante, para ver su efectividad hay que estudiar casos concretos que
utilicen dicho criterio, a partir de su puesta en marcha en el año 2013, como
lo es la sentencia T 283 que se analizará a continuación. Adicionalmente,
aquellas acciones de inconstitucionalidad interpuestas en el año 2012 en
contra de su utilización en el ordenamiento jurídico colombiano para
examinar las irregularidades por la cuales fue demandada.

contra-cíclicas, bien sea a través de expansiones significativas del gasto o recortes en los
impuestos.

41
CAPITULO III. EFECTIVIDAD DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
SOSTENIBILIDAD FISCAL EN COLOMBIA

Al definirse en primer lugar que es la efectividad, Cohen y Franco (1993)

postulan que constituye la relación entre los resultados (previstos y no
previstos) y los objetivos. Así, estos autores la proponen como una medida
que reconocería resultados diferentes a los que fueron esperados en la
delimitación de los objetivos de la iniciativa.14

Sin embargo, a juicio de la Corte, mediante el test de efectividad de la

reforma, se logra distinguir entre “…entre la reforma de la Constitución y su
quiebre por medio de la utilización ritual de los mecanismos de reforma
constitucional. Y es que en ciertos casos, las autoridades recurren a las
formas de la reforma constitucional, pero no para modificar, de manera
general, las cláusulas constitucionales, sino exclusivamente para adoptar
una decisión política singular y puntual, contraria a los preceptos
constitucionales. Para determinar si existe o no ese quebrantamiento de la
Carta, ciertos sectores de la doctrina han propuesto un “test de efectividad de
la reforma”, que se realiza verificando si las normas constitucionales a
reformar siguen siendo las mismas antes y después del referendo o de la
reforma. (Sentencia C 288, 2012, pág. 2)

Por ello para medir la efectividad de la sostenibilidad fiscal es primordial

hacerlo desde el ámbito de la práctica de este denominado principio en la

14 Citado por MOKATE. Karen. (1999) EFICACIA, EFICIENCIA, EQUIDAD Y

SOSTENIBILIDAD: ¿QUÉ QUEREMOS DECIR? Ver en:
http://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/9/37779/gover_2006_03_eficacia_eficiencia.pdf

42
realidad, exponiendo casos en concretos, como lo es el de la Sentencia T
283 de 2013, del 16 de mayo de 2013, con Magistrado Ponente Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; en la que siete trabajadores oficiales de la Empresa
Licorera de Nariño instauraron una tutela puesto que la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto apoyo la providencia del
Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto absolviendo al departamento
de Nariño de todas las pretensiones, pero de otro, con base en el literal b)
del punto trigésimo quinto de la convención colectiva de trabajo firmada en el
año de 1980, condenó a la Empresa Licorera de Nariño, vulnerándoles sus
derechos fundamentales al mínimo vital, al acceso a la administración de
justicia, a la seguridad social, a la igualdad y a la vida digna. Por lo que,
solicitaron que el fallo no tenga ningún tipo de efecto y se de una nueva
decisión en la que se libre mandamiento de pago contra el Fondo Territorial
de Pensiones Públicas de Nariño, en cumplimiento de las sentencias
judiciales que condenaron a la Licorera de Nariño, hoy liquidada, al pago de
pensiones de jubilación convencionales a los actores.

De aquí que la Corporación expone que esto toda entidad pública o privada
que haya asumido de manera directa la responsabilidad de reconocer y pagar
las pensiones de sus ex -trabajadores como lo son los siete demandantes, ya
que si bien el ente territorial tiene la obligación de asignar dentro de su
presupuesto, una partida destinada de manera exclusiva a garantizar el pago
de dichas mesadas pensionales, la que deberá ajustarse periódicamente,
cada vez que el número de pensionados a su cargo varíe. Es por esto, que
conforme a su jurisprudencia el principio de sostenibilidad fiscal no puede
llevar a desconocer los derechos fundamentales de las personas, como el
derecho a la seguridad social en pensiones. Específicamente, sobre la
prohibición de desconocer los derechos adquiridos en materia pensional, con
fundamento en las leyes de saneamiento fiscal.

43
No obstante en esta jurisprudencia, el auto controvertido por vía de tutela
omitió efectuar la interpretación adecuada de la Ordenanza No. 011 de 2002,
e inaplicar el artículo 26 del Acta 001 de 2002, para concluir que existe un
título ejecutivo complejo. Por tanto se concede la tutela, se revoca la
sentencia y se deja sin efectos el auto.

Con base en lo anterior, se reitera que el principio de sostenibilidad fiscal

debería haber sido una regla fiscal más no un criterio porque como salta a la
vista no afecta en este caso derechos prestacionales adquiridos, por lo que ni
imaginándose se ponderan puesto que se le da razón y prevalencia a los
derechos que aquí se ven vulnerados.

Dentro de este panorama, en el año 2014 el 5 de Febrero, se da un claro

ejemplo del incidente de impacto fiscal, con el auto 024 en el que la
Procuraduría General de la Nación presenta como asunto la convocatoria a
la audiencia Pública, con Magistrado Ponente Mauricio González Cuervo.

En esta apertura del incidente de impacto fiscal, la Procuraduría solicita con

el argumento de que los efectos del segundo resuelve de la Sentencia C-
101 de 2013 sean modificados. Si bien el fallo acusado ordenar a la
Procuraduría General de la Nación la convocatoria a un concurso público
para la provisión en propiedad de los cargos de “Procurador Judicial”,
genera un impacto en las finanzas públicas, más específicamente sobre el
presupuesto de dicha organismo, el cual depende íntegramente del
Presupuesto General de la Nación, toda vez que su cumplimiento implica la
realización de unas erogaciones, para las cuales la entidad no cuenta con
los recursos correspondientes.

44
Consecuencia de ello, la Corte declara procedente acceder a la solicitud de
apertura de incidente de impacto fiscal, al haberse dado cumplimiento a los
elementos exigidos por el artículo 334 constitucional y la ley 1695 de 2013 y
otorga un término de treinta (30) días hábiles contados a partir de la fecha de
notificación de la presente providencia, para que el Procurador General de la
Nación, sustente la solicitud de apertura, conforme a lo prescrito por el
artículo 334 de la Constitución Política y la Ley 1695 de 2013.

Llegando a concluir, que el Acto Legislativo 03 de 2011 es de gran

importancia al momento de incurrirse notoriamente en gastos públicos
exorbitantes e innecesarios, teniéndose en cuenta que su verdadera eficacia
se manifiesta siendo un marco legal con la intensión de orientar las
actuaciones de las autoridades Estatales.

Si bien es cierto, que desde la promulgación del principio de sostenibilidad

fiscal hasta la actualidad, se han presentado pocos casos en lo que se ha
llevado a cabo su aplicación, conllevando a cumplir su fin para el que fue
creado como tal.

Por otra parte, en el derecho comparado se tiene que a raíz de la crisis fiscal
de varios países europeos hizo que, el 16 de agosto del 2011, los gobiernos
de Francia y Alemania presentaran la propuesta de incluir dentro de la
Constitución de los países de la zona euro un compromiso de “disciplina
fiscal” que podría materializarse en una regla fiscal cuyo propósito sería la
estabilización de los mercados europeos. Por otro lado, algunos sectores,
como el representado por el ministro de Finanzas irlandés, Michael Noonan,
consideran necesaria la adopción de una “regla de oro”, consistente en que

45
no se puede gastar más de lo que se recauda, para los 27 países miembros
de la Unión Europea y no solo para los 17 de la zona euro. El 27 de
septiembre del 2011, España modificó el artículo 135 de su Constitución para
incorporar un principio de estabilidad presupuestario. (Urueña, 2012)

Por tanto, su valoración es efectiva pues que permite el crecimiento

económico y regular el gasto público social en varios países.

Ahora como desarrollo lógico del tema hay que tener en cuenta que antes de
aplicarse esta ley, en el año 2012 se interpusieron acciones de
inconstitucionalidad debido a la inclusión del principio de Sostenibilidad
Fiscal en la Constitución Política de Colombia, este tipo de acción la
jurisprudencia la define según Córdoba, C 135 (2002), como aquella que
“materializa la facultad que le asiste a todo ciudadano de cuestionar la
validez del derecho producido en la instancia legislativa del poder público”
(p. 1)

De ahí que, frente al Acto Legislativo 03 de 2011 se instauraron trece

demandas en contra de su creación. La primera fue admitida el 8 de Agosto
de 2011, resuelta en la sentencia C-132 de 2012 con Magistrado Ponente
Humberto Antonio Sierra Porto, en la que el Demandante el señor Andrés de
Zubiría Samper estimo que se vulneraban los artículos 1, 2, 86 y 374
Superiores, que hablan sobre el Estado Social de Derecho, sus fines, los
derechos fundamentales y la acción de tutela. Sostiene el actor que por encima
del orden económico- fiscal están los Derechos Fundamentales, refiriéndose
específicamente a los Derechos Civiles, Políticos, Económicos, Sociales,
Culturales y Universales, reconocidos en la Carta Superior. Por esta razón
expresa que los artículos 334, 339 y 346 lo que realmente hacen es una

46
sustitución a la Constitución Nacional. También afirma que estos articulados,
no son un complemento de los artículos 1 y 2, ya que permiten que se
introduzca la dependencia a una regla fiscal con el pretexto de aumentarse la
inversión extranjera.

Pero la Corte Constitucional consideró que el demandante no logró

estructurar, al menos, un cargo de inconstitucionalidad, por cuanto sus
argumentos no cumplen con los requisitos mínimos de suficiencia y claridad,
es decir, no abordó los numerosos problemas hermenéuticos que ofrece la
enmienda constitucional. En contraposición, se centró en controvertir
abiertamente y plantear una supuesta entre el concepto de Sostenibilidad
Fiscal y el modelo de Estado, terminándose siendo retorico y poco claro. Esto
conllevo a declararse inhibida para proferir un fallo de fondo.

La segunda es la providencia C- 288 de 2012, que no solo acusa el Acto sino

conjuntamente la Ley 1473 de 2011 “por medio de la cual se establece una
regla fiscal y se dictan otras disposiciones.” Su Magistrado Ponente fue Luis
Ernesto Vargas Silva; formulada el 24 de Agosto del mismo año, accionada
por Humberto de Jesús Longas Londoño quien señala que la autonomía de
las entidades territoriales solo está limitada por las actuales previsiones
constitucionales, que no incluyen a la Sostenibilidad Fiscal. Igual sucede con
las funciones del Procurador General y los ministros de Gobierno, pues las
reglas constitucionales vigentes no confieren a esos servidores públicos
competencia para intervenir con el fin de “…desproteger los derechos
reglamentados de manera general (…) ni admite desmejorar la protección de
los Derechos Humanos reconocidos en los Tratados Internacionales
ratificados por Colombia. Actuar en contrario por los servidores públicos
constituye una extralimitación en el ejercicio de sus funciones.” Así pues,

47
afirmo que lo que busca en sí, es limitarse los Derechos Fundamentales y de
esta forma se cambia sustancialmente el objetivo de la acción del Estado, de
la satisfacción de esos derechos, al cumplimiento de un modelo determinado
de disciplina fiscal. También, una sustitución de la Norma Superior a causa
de la extralimitación del Congreso frente a elementos estructurales, como lo
son la primacía de los derechos fundamentales, la independencia del poder
judicial, la autonomía de las entidades territoriales y la delimitación de la
competencia del Gobierno y el Ministerio Público.

Pese a estos argumentos, el Alto Tribunal resolvió declarar inhibida de

adoptar decisión de fondo respecto de la Ley 1473 de 2011 “por medio de la
cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones”, en razón
de la ineptitud sustantiva de la demanda y dar exequibilidad al Acto
Legislativo 03 de 2011, ratificando que su carácter es netamente instrumental
y que trae consigo la incorporación de un incidente que lo que pretende es
ser conjuntamente una herramienta procesal para que el Gobierno y el
Ministerio Publico, si lo consideran pertinente, puedan formular argumentos
ante el poder judicial, concernientes a los efectos fiscales de determinados
fallos, bajo el principio de la colaboración armónica.

Además en dicho fallo, se realiza un amplio despliegue sobre los alcances

del Acto Legislativo acusado frente a su incorporación del principio o criterio
de sostenibilidad fiscal en el ordenamiento constitucional, en donde se
puntualiza como se resaltó en el capítulo anterior, que no incide en los fines
del Estado, es solo un instrumento, su interpretación se realiza de acuerdo a
los principios de progresividad y la indivisibilidad de los derechos. También
que contiene cláusulas de intangibilidad de los Derechos Fundamentales y el
gasto público. Sumado a esto, desvirtúa la separación de los poderes y la

48
inexistencia de exceso en su aplicación ni muchos menos una sustitución a
la Carta Magna.

Seguidamente, en tercer lugar se encuentra la providencia C 332 de 2012

con Magistrado Ponente fue Humberto Antonio Sierra Porto, en donde como
consecuencia de las demandas del Acto en estudio, por los ciudadanos
Jorge Gaitán Gómez (exp. D- 8762); Yuri Fernando Gaitán Castillo (exp. D-
8763); María Fanny Beltrán Morales (exp. D- 8764); María Reinalda Ojeda de
Estupiñán (exp. D- 8765); Wilson Armando García Chivita (exp. D- 8766);
Edwin Harold Echeverry Holguín (exp. 8767) y José Joaquín Moreno Durán
(exp. D- 8768), fueron compiladas al tratarse de que sus motivos son
idénticos con excepción de sus nombres, aludiendo que se viola el artículo
375 Superior. Siendo así, acumuladas el 19 de Septiembre de 2011 y
admitidas por la Sala el 5 de Octubre de 2011.

Los recurrentes indican que se incurrió en un vicio de tramite al elaborarse la

reforma, por si bien es cierto se violó lo dispuesto en el numeral 4 del artículo
23 del Reglamento del Congreso, por cuanto era menester que el número de
votos (en toda votación) debía ser igual al número de congresistas presentes
en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar, y
como fue de notorio conocimiento, el senador del PIN Juan Carlos Rizzetto
se encontraba presente en la corporación al momento de efectuarse la
votación, tenía derecho a votar pero no lo hizo, guardó silencio. Rizzetto no
registró su voto, es decir, al ser llamado por el señor secretario, guardó
silencio de cómo votar. Para lo cual, aportaron como medios de prueba,
enlaces de las páginas web de la Revista Semana y del Espectador, según
dichas fuentes el Senador Juan Carlos Rizzetto, encontrarse presente en el

49
recinto de la Comisión I del Senado, se abstuvo de votar, lo cual permitió que
el proyecto fuera aprobado con nueve a favor y ocho en contra.

Ante estas acusaciones, la Corporación respondió en esta decisión que los

actores están frente a un verdadero error ya que confundieron lo ocurrido en
la Comisión I del Senado el día 24 de Noviembre de 2010 correspondiente al
tercer debate y no al quinto como lo manifiestan aunque coinciden con la
fecha de este último. Por tanto, la Corte narra los hechos sucedidos en cada
debate y las pertinentes pruebas como los listados de asistencias, resultados
de las votaciones, audios... entre otras. Es así, que con base en lo anterior
se declara exequible la norma, al no contener irregularidades.

En cuarto lugar está la proferida , de igual forma que el día 16 de Mayo de

2012 los ciudadanos los ciudadanos Margarita Bohórquez Torres, Francisco
Antonio González Zamora, Ruth Valbuena de Leal, Teresa de Jesús
Suescún de Castro, María Mimí Bejarano Guarín, Bertha Cecilia Miranda de
Silva y Roberto Pinilla, solicitaron la inexequibilidad de la norma acusada,
con base en los fundamentos de haber existido vicios en las votaciones,
infringiéndose los artículos 375 de la Constitución, el 123 y 225 de la Ley 5ª
de 1992 – Reglamento del Congreso. Teniéndose los mismos argumentos de
la sentencia c 332 ya mencionada. Por eso ante esta situación, el Alto
Tribunal ratifica lo estimado y manifiesta estar resuelto en ella.

Luego en el quinto lugar está la C 371 de 2012, en la que un grupo de

ciudadanos de manera individual ejercieron la acción pública de
inconstitucionalidad, estos fueron: Pilar Torres López, Liliana Andrea Silvia
Belio, Ezequiel Salgado Rincón, Carlos Augusto Cubillos R., María Yamile

50
León Suarez, Nelson Julián Villamizar y Berenice García Castro, contra el
principio de la sostenibilidad fiscal. Estas fueron acumuladas y repartidas a la
Magistrada sustanciadora, quien la admitió para su conocimiento por la Sala
Plena.

Agregado a esto, ellos consideraron que se violó una regla procedimental

constitucional durante el trámite de aprobación de dicho Acto, al no haber
contabilizado un congresista adecuadamente en una votación, que de
haberlo hecho, habría tenido que llegar a una respuesta diferente del caso,
es decir, que en uno de los debates (el quinto de los ocho que debía surtirse,
esto es, el primero de la segunda vuelta) el resultado real no fue la
aprobación del proyecto como se pretendió hacer valer por la Comisión
Primera del Senado, sino un empate. En tal medida, lo que hubiese
correspondido era repetir la votación y no continuar el trámite del proyecto,
que fue lo que se hizo. Si bien, esa diferencia de votos, nueve a favor y ocho
en contra, fue aprobado en ese quinto debate el proyecto de sostenibilidad
fiscal que se convertirá en el Acto Legislativo N° 3 de 2011, y al hacerlo se
incurrió en un vicio de procedimiento en su expedición, específicamente por
violación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 23 del Reglamento del
Congreso por cuanto era menester que el número de votos, (en toda
votación), debía ser igual al número de congresistas presentes en la
respectiva Corporación al momento de votar, con derecho a votar, y como
fue de notorio conocimiento, el Senador del PIN, Juan Carlos Rizzeto, se
encontraba presente en la corporación al momento de efectuarse la votación,
tenía derecho a votar pero no lo hizo, guardo silencio.

51
Por tanto, dicho tema se juzgó y se resolvió en la Sentencia C 332, la cual es
invocada para poner fin a esta controversia suscitada debido a que tiene el
mismo objeto en disputa contra el Acto Legislativo demandado.

Por otra parte siguiendo el orden, del sexto lugar al doce, las providencias C
384, C397, C416, C419, C420, C457 y C490 de 2012, son el resultado de las
acciones instauradas en contra del Acto Legislativo 03 de 2011, en las que
se plantearon los mismos elementos de juicio para su respectiva demanda y
fueron solventadas en razón de que se consideran como cosa juzgada y que
la Corte Constitucional las reitera en la sentencia C 332 de 2012.

No obstante, en último orden está el fallo C1052 de 2012, se demandó el

inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo 3 del 1 de julio de 2011 (parcial),
por la actora Clara Patricia Montoya Parra, la cual fue admitida mediante auto
del 25 de mayo de 2012, considerando que la norma demandada desconoce
el contenido del inciso final del artículo 375 Superior, que establece “en este
segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el
primero”. Por consiguiente, la demandante asegura que la disposición
acusada es inconstitucional, por cuanto no se observó lo dispuesto en el
inciso final del artículo 375 Superior que establece “En este segundo período
sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”. Para ilustrar lo
anterior, realiza un recuento del trámite legislativo tanto en el primer periodo
de sesiones como en el segundo, y concluye que el aparte demandado
atinente al incidente de impacto fiscal fue incluido en segunda vuelta,
específicamente, en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera
del Senado, asegurando que se trata de un tema nuevo y sustancialmente
distinto al que se venía discutiendo en los debates anteriores al permitir la
revisión sobre el contenido y alcance de una sentencia proferida por

52
cualquiera de las máximas corporaciones judiciales y, por esta vía,
desconocer el principio jurídico de cosa juzgada. También que se desconoce
según la demandante el principio de identidad flexible y consecutividad.

Es así, que en el caso en concreto la Corte considera que “El principio de

identidad flexible hace referencia a la posibilidad de que durante los debates
dentro del trámite legislativo se introduzcan variaciones al texto, siempre y
cuando se enmarquen dentro de los asuntos sometidos a debate y
aprobación. Porque si bien, de conformidad con este principio, las
variaciones surgidas durante el trámite legislativo no deben devolverse a
primer debate para que surtan todo el proceso, si se encuadran dentro de las
temáticas del proyecto. Solamente aquellos asuntos completamente
nuevos, no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deben
devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o
plenaria que estudió el proyecto con anterioridad.”

Adicionalmente que, en relación con las modificaciones o adiciones que

pueden introducirse en “segunda vuelta”, la jurisprudencia ha establecido que
no es un cambio esencial al proyecto de acto legislativo el contenido que se
introduce con el fin de precisar o delimitar el alcance de las decisiones
adoptadas en el primer periodo; el reafirmar las consecuencias de una
decisión ya adoptada en “primera vuelta”; (iii) el fijar pautas concretas,
y (iv) aquel que guarda una relación de conexidad evidente y tenga una
función instrumental necesaria, aunque sean separables los contenidos
normativos respectivos.

53
Eventualmente la Sala expresa que aunque la norma acusada inicialmente
fue presentada en el informe de ponencia modificatoria durante el séptimo
debate, su contenido guarda una relación de conexidad con lo debatido
hasta ese momento, pues, desde la exposición de motivos se consagró la
preocupación por el impacto fiscal de las decisiones judiciales y la necesidad
de que existiera una colaboración armónica entre todas las ramas del poder
público para garantizar la sostenibilidad fiscal. Este tema que estuvo
presente en todos los debates del primer periodo del trámite legislativo, el
cual fue adoptando diferentes matices con ocasión de cada una de las
deliberaciones surtidas al interior del órgano legislativo. Por dichos
argumentos, definen el incidente de impacto fiscal como el procedimiento
establecido como consecuencia de las deliberaciones surtidas en el
Congreso de la República para establecer un espacio de diálogo y
concertación entre el Gobierno, la Procuraduría General de la Nación y las
altas cortes sobre el impacto de los efectos de las decisiones judiciales en la
sostenibilidad fiscal del país, bajo. También enfatiza en que la sostenibilidad
fiscal es un criterio que el juez debe tomar en consideración al momento de
medir el impacto de los remedios para proteger las garantías invocadas y no
para definir el contenido de los derechos; pues, entenderlo en caso contrario,
implicaría el desconocimiento del principio de autonomía judicial consagrado
en el artículo 228 Superior.

Por las anteriores razones, sobre el cargo por vicios de procedimiento

formulado en la demanda no prospera y la norma se declarará exequible.

Aunado a lo anterior, de toda la información recopilada todas las

declaraciones de la Alta Corte se encasillan en tres afirmaciones, como lo

54
son su inhibinidad, la exequibilidad del Acto Legislativo 03 de 2011 y la
resolución en la Sentencia C 332. Como se ve a continuación.

SENTENCIAS
DECLARA INHIBIDA A.L. EXEQUIBLE RESUELTO S. 332
2012
S. 132 X
S. 288 X
S. 332 X
S. 367 X
S. 371 X
S. 384 X
S. 397 X
S. 416 X
S. 419 X
S. 420 X
S. 457 X
S. 490 X
S. 1052 X

Como resultado la tabla arroja la siguiente grafica que muestra el número de

sentencias que se encuadran en estos tres aspectos ya mencionados.

En este contexto se considera un fallo inhibido cuando se considera que la

demanda es inepta, en razón a que los cargos expuestos no cumplen con los
requisitos procesales para las demandas de inconstitucionalidad; exequible
en el momento en el que los artículos concuerdas y son acordes con la Carta
Política y por último el estar resuelto, hace alusión a que existe una cosa
juzgada puesto que con anterioridad se ha trato el asunto.

55
 DECLARACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL

Resuelto S. 332

Declara inhibida
Exequible
Exequible
Resuelto S. 332

Declara inhibida

0 2 4 6 8 10

Gráfica 1. Decisiones de la Corte Constitucional a las demandas en contra

del Acto Legislativo 03 de 2011.

Esta representación indica que el Tribunal Constitucional en las trece

sentencias del 2012 su declaración fue inhibida en la decisión C 132, la
exequibilidad del Acto Legislativo 03 de 2011 se reflejó en tres, las C 288,
C332 y C1052; y la resolución en la Sentencia C 332 existen nueve la C367,
C371, C384, C397, C416, C419, C420, C457 y C490.

Esto equivale en porcentajes a que la de mayor incidencia tiene un 69%, la

de segundo lugar tiene un 23% y el de menor tiene un 8%, como se muestra
en el diagrama circular.

56
Gráfica 2.Porcentajes de las decisiones de la Corte Constitucional a las
demandas en contra del Acto Legislativo 03 de 2011.

Así mismo, esto significa que para proferirse estas decisiones judiciales
versan sobre hechos particulares que permiten remitir a una misma sentencia
o que se tenga cierta similitud. Es por ello, que centrando las razones de los
accionantes en contra del Principio de Sostenibilidad Fiscal se agruparían en
cuatro aspectos básicamente, siendo estos: el primero la violación al Estado
Social de Derecho, los Derechos Fundamentales y la división de poderes. (S.
C132); el segundo la violación al Estado Social de Derecho, los Derechos
Fundamentales, la división de poderes y la acción de tutela (S. C288); el
tercero los vicios de procedimiento en la votación del proyecto legislativo ( S.
C332, S.C367, S.C371, S.C384, S.C 397, S. C416, S. C 419, S. C 420, S.
C457 y la S. C 490); y en cuarto lugar desconocimiento del principio de
identidad flexible y consecutividad (C 1052).

57
Por ende, dicha clasificación en los cuatro grupos mencionados que se
observan permiten proporcionar en el diagrama de manera más clara los
porcentajes de las razones que se tuvieron al momento de demandarse el
Acto Legislativo estudiado.

Aspectos demandados
Violación al E.S.D, los D.
Fundamentales y la división
de poderes
8% 8% 8% Violación al E. S. D., los
Derechos Fundamentales, la
división de poderes y la
76% acción de tutela
Vicios de procedimiento en la
votación del P.L

Desconocimiento del principio

de identidad flexible y
consecutividad

Gráfica 3. Aspectos demandados en contra del Acto Legislativo 03 de 2011.

Siguiendo estos parámetros, se tiene que los demandantes que representan

en tres aspectos un 8% consideraron que con esta legislación se quebranta
el Estado Social de Derecho, los derechos fundamentales y la división de
poderes, procedente de los artículos que la conforman al poner por encima
de los derechos individuales de las personas un gasto público social,
pasando a una constitución economía. Así como, la figura del incidente de
impacto fiscal da rienda suelta para que de la rama ejecutiva tenga
ocupaciones como si fuese la legislativa. También los accionante mencionan
que este rompe con la columna vertebral de la Constitución de 1991, la

58
acción de tutela como mecanismo para proteger los derechos de las
personas. Desconociéndose principio de identidad flexible y consecutiva, ya
que la norma demandada desconoce el contenido del inciso final del artículo
375 Superior, que establece en este segundo período sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero. Indica además que puede observarse
de los textos de la ponencia presentada en el primer periodo de sesiones a la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes con su respectivo pliego
de modificaciones, no está incluido el inciso demandado.

Frente a lo referente a la vicios de procedimiento en la votación del proyecto

de ley, con un 76% en la gráfica se tiene como razones que el artículo 23 del
Reglamento del Congreso, relativo a las votaciones, señala en su numeral 4
que “El número de votos, en toda votación, debe ser igual al número de
Congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar,
con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el
Presidente y se ordena su repetición.

En el caso en comento, el de la aprobación del Acto Legislativo No. 3 de

2011, encontramos que este fue aprobado en quinto debate, por 9 votos a
favor y ocho en contra en la Comisión Primera del Senado, esto ocurrió el 24
de noviembre de 2010.

Con esa diferencia de votos, nueve a favor y ocho en contra, fue aprobado
en quinto debate el proyecto de sostenibilidad fiscal que se convertirá en el
Acto Legislativo No. 03 de 2011, y al hacerlo, se incurrió en un vicio de
procedimiento en su expedición, específicamente por violación de lo
dispuesto en el numeral 4 del artículo 23 del Reglamento del Congreso.

59
 CONCLUSIONES

Es de gran importancia llegar a determinar las siguientes conclusiones:

La Corte Constitucional establece que la sostenibilidad fiscal no es un

principio como tal sino un criterio ordenador del gasto público, que protege
las finanzas públicas del Estado. Pero si es de manera específica un
mandato consistente en la maximación de la disciplina fiscal y la reducción
del déficit entre los ingresos nacionales y el gasto público. Así pues, lo que
pretende como tal es ordenar las finanzas públicas del Estado, ahorrando
recursos, es decir, no gastando más de lo que se tiene, con el objetivo de
encaminado a la reducción de la pobreza y aumentar el crecimiento
económico.

Adicionalmente, que de acuerdo a la interpretación Constitucional el

incidente de impacto fiscal es consagrado como un espacio de interlocución
entre los servidores públicos antes referidos y las altas corporaciones
judiciales, en donde se les concede a los primeros la facultad de expresar las
razones por las cuales consideran que los efectos de una sentencia
desconoce el criterio de sostenibilidad fiscal, carga argumentativa que en
ningún caso puede trasladarse a las altas cortes.

No obstante, en medio de la promulgación de este criterio, se interpusieron

trece acciones admitidas en contra de esta reforma, pronunciándose solo en
tres sentencias como tal, estas son la C288, la C 1052 de 2012 y remitiendo
a las restantes a estas, a la C 332 de 2012.

60
Por tanto, al fijarse la mera titulación como principio no se tiene ningún
alcance negativo ni una fuerza coactiva como tal en el ordenamiento jurídico
político y por ello se considera una ley muerta, ya que no tiene ningún tipo de
funcionalidad, lo cual se evidencia en el análisis del caso de la Sentencia T
283 de 2013.

Por último, frente a su efectividad no se tiene ninguna repercusión sobre los

derechos fundamentales de las personas y se ha puesto en práctica como en
el Auto 024 de 2014, eso en Colombia. Pero en el derecho comparado da
como resultado grandes logros que blindan los rubros del estado para dar
una mejor inversión social y exista la disminución significativa en el derroche
del presupuesto y tener una mejor gasto público que genere progreso.

61
 REFERENCIAS

ALEXY, R, (1.997). Teoría de los derechos fundamentales. Centro de

Estudios Constitucionales. Madrid.

AGUILERA. Díaz, Jorge. (2014) Límites y alcances del principio de

sostenibilidad fiscal en el estado social de derecho. Recuperado en:
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