FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

TRABAJO FINAL PARA EL SEMINARIO “FUNCIONAMIENTO

PARLAMENTARIO Y TÉCNICA LEGISLATIVA”.
CÁTEDRA LAPORTE.

¿Cómo responden los legisladores al uso de los decretos de necesidad y

urgencia? ¿Como se explica dicho comportamiento? Revisión y actualización del
Trabajo de Bonvecchi y Zelaznik sobre el tema.

Alumno: Guijo, Andrés Adrián.

Fecha de entrega: 21 de junio de 2019.

1
¿Cómo responden los legisladores al uso de los decretos de necesidad y urgencia?
¿Como se explica dicho comportamiento?

1) Introducción
La presente monografía se propone actualizar y continuar críticamente el trabajo
realizado por Alejandro Bonvecchi y Javier Zelaznik (2017) el cual se pregunta y analiza
cual es la respuesta de los legisladores argentinos frente a los Decretos de Necesidad y
Urgencia -DNU- emitidos por el poder ejecutivo e indaga en cuales serían los factores
que podrían explicar dicho comportamiento.
Para tal fin, los autores repasaron sucintamente las dos propuestas teóricas
desarrolladas al respecto. Así, en primer lugar, expusieron las ideas principales de las
teorías de la usurpación presidencial del rol legislativo, y la de la delegación tácita
legislativa. Sin embargo, al notar que estas dejan afuera de su análisis el comportamiento
de los legisladores -ya que solo centran su atención en la actuación del poder ejecutivo-,
introducen al estudio del uso del DNU, el rol que el Congreso adopta frente a ellos.
Analizar la reacción de este frente a los mismos, ver si es que aprueban, rechazan
o modifican los decretos presidenciales. Este planteo les permite introducir la teoría de la
convergencia estratégica como una explicación posible de la respuesta del Congreso al
uso de los DNU, aunque limitado a una sola materia, la impositiva.
Los autores consideraron en su trabajo tanto las respuestas por parte de los
legisladores argentinos a los decretos de necesidad y urgencia, como el contenido
específico de los mismos. El periodo abarcado en su estudio se remontó desde 1983 hasta
el 31 de enero de 2017.
Entre sus conclusiones, se destaca que el silencio (en Argentina equivale a la
aprobación tácita de los DNU) es la respuesta típica de los legisladores argentinos (tanto
para decretos de alcance nacional como para de alcance local). Esto parecería apoyar
según los autores la teoría de la delegación.
Por su parte, respecto de un área en particular, el análisis realizado dio apoyo a la
teoría de la convergencia estratégica: afirmaron que, en lo referente a la política
impositiva (materia vedada por la constitución nacional para los DNU a partir de 1994),
entre 1983 y 1994 los presidentes elaboraron los DNU buscando converger con las
preferencias del Congreso en las dimensiones conflictivas de las políticas públicas. Con
esto quisieron resaltar que los intereses del parlamento afectan al menos indirectamente
las decisiones del presidente, ya que este, anticipándose al conflicto, emite decretos en

2
consonancia con las preferencias de los legisladores. Así entonces, al introducir el rol del
Congreso, mediante la convergencia estratégica, consideran se puede explicar en parte el
comportamiento legislativo.
En el presente trabajo se analizará el comportamiento del Congreso frente a los
ONCE (11) DNU emitidos durante 2017 (del 1 de febrero de 2017 al 31 de diciembre de
dicho año), los TRECE (13) DNU del 2018 y los SIETE (7) DNU emitidos hasta junio
del 2019 a efectos de actualizar la información recolectada en el trabajo de los autores.
Tal como recomiendan Bonvecchi y Zelaznik, contrastaré el contenido de la
totalidad de los decretos emitidos a partir del 1 de febrero de 2017 hasta la fecha, con el
contenido de las leyes sancionadas durante el mismo período, con la finalidad de poder
apreciar si las conclusiones a las que llegaron los autores respecto de la convergencia
estratégica en el área impositiva durante los años 1983-1994 son trasladables a otras
materias en este periodo. Es decir, si la emisión de los DNU, en general, sea el área que
sea que regulen, converge con las preferencias del Congreso o no.
Así entonces, en la primera parte del trabajo repasaré brevemente las teorías
explicativas del uso del DNU siguiendo lo expuesto Bonvecchi y Zelaznik a la que
agregaré su encuadre legal. En segundo lugar, expondré los resultados a los que llegaron,
referentes a las respuestas del Congreso frente a los DNU y a las posibles causas de tal
comportamiento. Posteriormente actualizo dicha información, y expongo los resultados
agregados obtenidos.
Luego, a diferencia de los autores, introduzco el tratamiento otorgado a los DNU
por parte de la Comisión Bicameral Permanente de Tratamiento Legislativo (CBPTL), ya
que considero que es información relevante, en tanto es el encargado del análisis de la
validez o invalidez de los mismos, y a su vez, teniendo en cuenta que el silencio es la
respuesta predominante de las cámaras parlamentarias, los dictámenes emitidos pueden
ofrecer información que ayuden a entender el comportamiento de los legisladores frente
a los Decretos de Necesidad y Urgencia.
Seguidamente, expongo una comparación entre el contenido de las leyes
sancionadas por el Congreso en ese tiempo y el de los decretos, con la finalidad de ver si
la teoría de la convergencia estratégica puede extenderse más allá del área estudiada por
los autores. Finalmente, se expondrán las conclusiones.
Por último, destaco que en el ANEXO figura el detalle de cada decreto analizado
en este trabajo con la información respectiva referente al tema que regula y al tratamiento
dado a los mismos en la CBPTL (Orden del día, día de tratamiento, resultado).

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 2) El uso de los DNU. Teorías explicativas. Encuadre legal.
Siguiendo a los autores, existen dos posturas contrapuestas respecto al uso de los
decretos. Una sostiene que los mismos implican una usurpación por parte del poder
ejecutivo al rol legislativo asignado constitucionalmente al Congreso (Cox y
Morgenstern, 2001; Ferreira Rubio y Goretti, 1996). En esta misma línea, pueden
encuadrarse varios constitucionalistas argentinos1. Desde la teoría de la usurpación se
argumenta que el comportamiento esperado por parte de los diputados y senadores
debería ser la anulación o modificación de los decretos -esto último prohibido en
Argentina a través de la reforma constitucional de 1994-. Es decir que se espera que surja
una relación conflictiva entre ambos poderes, producto de la inmiscuición del presidente
en las tareas propias del Congreso.
Por el otro lado, se postula que los decretos presidenciales son utilizados por
delegación tácita parlamentaria y por lo tanto es de esperar la aprobación de estos por
parte de los legisladores (Carey y Shugart, 1998a; Negretto, 2002). Aquí, se espera una
relación de cooperación entre ambos poderes, en donde los actores parlamentarios dejan
tomar decisiones al poder ejecutivo que ellos no pueden o no quieren llevar a cabo. Como
bien sostienen Bonvecchi y Zelaznik, ambas teorías dejan afuera de análisis el
comportamiento de los legisladores, centrándose solo en la actuación del presidente.
Por su parte, los autores también repasan la influencia del diseño institucional sobre
el comportamiento del Congreso frente a los decretos. En este sentido, citando a Carey y
Shugart (1998a), han señalado que: “el decreto ejecutivo, combinado con el veto
establecen el potencial para que el Ejecutivo actúe en contra de las preferencias de las
mayorías legislativas”.
Es decir, en Argentina, el presidente no necesita del apoyo de las mayorías
legislativas, le basta solamente contar con la ausencia de oposición en una de las cámaras
para que los decretos por ellos emitidos se transformen en ley a futuro. Y a su vez, en el
hipotético caso de que tenga oposición en ambas cámaras, existe la figura del veto
presidencial, la cual va a requerir de la oposición los dos tercios necesarios para superarlo,
llegado ese caso; esto implica en la práctica que el poder ejecutivo cuenta, en el sistema
argentino, con un poder de decreto y de veto muy fuerte (Carey y Shugart 1998; Negretto,
2002; García Montero, 2009).

1
Alberto A. Spota (1991) – Bidart Campos (1995).

4
 Por su parte, también mencionan como la forma de aprobación o rechazo del DNU
afecta la actuación legislativa –si es por aprobación tácita o expresa-, etc.
Seguidamente, y luego de mencionar que las instituciones no son las únicas
determinantes en el comportamiento legislativo, el camino que ellos eligen es incorporar
en el estudio del poder de decreto presidencial, el rol del congreso, a través de la teoría
de la convergencia estratégica. Así, analizando el contenido de los DNU, sostienen, se
puede explicar la respuesta del Congreso. Si los presidentes inician políticas convergentes
con las preferencias de los legisladores, se reduce el riesgo de un potencial conflicto (Moe
y Howell, 1999). Es por dicha razón que, más adelante en su trabajo, se enfocan en el
estudio de las diferencias y similitudes del contenido sustantivo de los decretos
presidenciales y las leyes del Congreso en un área en particular, la política impositiva.
Al comparar los decretos con la legislación sancionada en el Congreso -de materia
impositiva- entre 1983 y 1994, los autores encuentran resultados que les permiten afirmar
que la teoría de la anticipación presidencial por convergencia estrategia es plausible.
Esto es relevante ya que quiere decir que los legisladores juegan un rol importante
en el proceso de toma de decisiones, ya que de alguna manera terminar por influir en las
decisiones unilaterales que toma el presidente por medio de los decretos. Y es por esta
razón que consideran que se debe poner el foco en el comportamiento de los legisladores
para explicar la dinámica de los decretos de necesidad y urgencia.

2. a) Encuadre Legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia

Los DNU recién fueron incorporados a la Constitución Nacional con la reforma del
año 1994. No obstante ello, dicha situación no impidió que los presidentes argentinos del
periodo anterior se hayan valido de su uso “metaconstitucional” con respaldo de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, que fue elaborando jurisprudencialmente los requisitos
para su emisión y validez.
Los mismos se encuentran contemplados en el artículo 99 (atribuciones del
presidente), inciso 3° de la Carta Magna. Dicho inciso reza así:

Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las

promulga y hace publicar.
El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible
seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción
de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria,

5
 electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general
de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete
de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días
someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente,
cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones
políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de
diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de
inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el
trámite y los alcances de la intervención del Congreso.
Como se ve, la regla general es la prohibición al presidente para legislar. Sin
embargo, la misma norma prevé que en caso de concurrencia de circunstancias
excepcionales que hicieran imposible seguir el trámite ordinario para la sanción de leyes,
los mismos pueden emitir decretos legislativos, con la salvedad sobre determinadas
materias (penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos).
A su vez, hicieron falta 12 años para que se sancionara la ley que regula el trámite
legislativo de los DNU. Esa ley, la N° 26.122 creó la Comisión Bicameral Permanente de
Tratamiento Legislativo, que es la encargada de analizar la validez e invalidez de los
decretos. En dicha comisión se respetan la proporción partidaria de ambas cámaras,
contando con 8 senadores y 8 diputados y se expresa a través de dictámenes, que pueden
ser de comisión (consenso), de mayoría y de minoría. De todas formas, estos no son
vinculantes. Y ya adelantamos que el tratamiento posterior en el reciento es casi
inexistente.
Más adelante en el trabajo figura la tabla en la que se muestra como ha actuado esta
comisión con los decretos emitidos durante el periodo 1 de febrero de 2017 a la fecha.

3) ¿Cómo respondió el Congreso ante los DNU presidenciales? Resultados del

trabajo de Bonvecchi y Zelaznik
Como se puede apreciar del GRÁFICO 1 y como fuese anticipado en la
introducción, la respuesta del Congreso, aun contabilizando un período en donde la
emisión de los DNU era “metaconstitucional”, puesto que recién fue incorporado a la
Constitución en la reforma del año 1994, fue mayoritariamente de silencio y por lo tanto,
de acuerdo al diseño institucional argentino, la aprobación tácita de los decretos
ejecutivos.

6
 GRÁFICO 1

Fuente: Elaboración propia en base a los datos expuestos por los autores.

Todos los presidentes han hecho uso de los DNU. Desde Alfonsín, que fue el que
menos emitió (sólo diez durante todo su mandato), pasando por el período de Duhalde
(elegido por el congreso) que, en un contexto institucional y económico complicado
emitió 155 durante menos de dos años. También el primer gobierno Kirchnerista ha hecho
uso de esta herramienta constitucional de forma asidua (un promedio de 4,4 decretos por
mes), bajando dicho promedio durante los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner.
Y finalmente, Mauricio Macri también ha recurrido a éstos desde el comienzo de su
mandato.
Y la respuesta de los legisladores ha sido en general siempre la misma. De 828
decretos de necesidad y urgencia dictados hasta el 31 de enero de 2017, solo fueron
derogados 19 –el 2,3%- (y en muchos de esos casos por sanción de leyes impulsadas por
el mismo ejecutivo) y 697 -84,2%- fueron aprobados tácitamente producto de su falta de
tratamiento en el Congreso.
El silencio es la respuesta más usual por parte de nuestros congresistas. No importa
si los decretos versan sobre materias de alcance particular, que según algunos desarrollos
teóricos (Epstein y O’Halloran, 1999) se esperaría que, por tratarse de un área donde los
legisladores tendrían incentivos para intervenir, haya mayores porcentajes de derogación.
Sin embargo, esto no es así, y la conducta es básicamente la misma; el silencio.
En este terreno es cuando, al no encontrar respuesta a porqué los legisladores
delegan de forma ordinaria su poder de hacer leyes al poder ejecutivo, los autores

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proponen estudiar la apoyatura a la teoría de la convergencia mediante el análisis del
contenido de leyes y decretos de índole impositiva durante 1983-1994, encontrando,
como fuese mencionado anteriormente, evidencia que tornaría plausible que los
presidentes emiten decretos sobre esa materia, anticipando un determinado
comportamiento del Congreso, intentando converger mediante los mismos con la política
legislativa que llevan a cabo diputados y senadores.
Ahora bien, en la sección siguiente, actualizaré la información objeto de la
investigación. Se indicará la cantidad de decretos emitidos y la respuesta del Congreso.
Seguidamente, se expondrá el tratamiento dado en la CBPTL a cada uno de ellos y luego
se compararán el contenido de los DNU con las leyes emitidas por el Congreso en idéntico
período.

4) La respuesta del Congreso a los DNU durante el período 1/02/2017-1/06/2019

No mucho ha cambiado, aunque se sigue acentuando la misma postura por parte del
Congreso. Como era de esperarse, de los 31 decretos analizados, que recorren temáticas
tan diversas como por ejemplo la modificación del Programa Nacional de Reparación
Histórica para Jubilados y Pensionados (DNU N° 139/2017), o el DNU N° 95/2018, que
contenía una modificación de la Carta Orgánica del Banco de la Nación Argentina -
acordada con el FMI- y a la vez declaraba en estado de liquidación a Lotería Nacional
Sociedad del Estado, pasando al polémico decreto que creó el Fondo Federal Solidario
(DNU N° 756/2018), el cual cuenta con diversas impugnaciones judiciales por parte de
las provincias, solamente uno de ellos, el DNU N° 27/2018 fue derogado.
Respecto a este último, debe resaltarse que el mismo quedó derogado porque se
sancionaron diversas leyes en su reemplazo. Hizo necesaria la sanción de varias leyes
porque dicho decreto contenía regulaciones de diversa índole, como la desburocratización
estatal y simplificación administrativa, reformas en el SENASA, establecía la creación de
un fondo fiduciario para el desarrollo de capital emprendedor, también regulaba aspectos
de actividad portuaria y de aviación civil, tránsito, entre otras materias.

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 TABLA 1
Respuesta del Congreso 2017 2018 2019 TOTAL
Silencio 11 12 7 30
Aprobación

Modificación*

Derogación 1** 1

TOTAL 11 13 7 31
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema Argentino de Información Jurídica.
*En la actualidad los DNU no pueden sufrir modificaciones. **Fue derogado al sancionarse diversas leyes en su
reemplazo.

Así entonces, en números, de 31 DNU emitidos en el período indicado, solo 1 fue

derogado, y en los 30 restantes las cámaras hicieron silencio, motivo por el cual continúan
todos vigentes al día de la fecha, habiendo sido aprobados tácitamente.

4. a) Resultados agregados de la respuesta del Congreso para con los DNU entre
1983 y 2019.
Del período analizado por los autores, sumado al período considerado en este
trabajo, de un total de 859 DNU, fueron aprobados tácitamente el 85% de los mismos
(hasta enero de 2017, ese promedio era de 82,4%), lo que equivale a 727 decretos en los
que el Congreso optó por guardar silencio. Como se aprecia, este tipo de comportamiento
por parte de los legisladores continúa acentuándose.
GRÁFICO 2

Respuesta del Congreso 1983 a Junio de 2019

Derogación
Modificación 2%
5%
Aprobación
8%

Silencio
85%
Silencio Aprobación Modificación Derogación

Fuente: Elaboración propia.

9
 Para explicar el porqué del comportamiento de los legisladores, como fuese
anteriormente señalado, los autores en primer lugar repasaron determinados factores
institucionales que afectan al mismo -poder de veto, modo de aprobación o rechazo de
los DNU-. Sostuvieron que estos importan, pero no explican en su totalidad la conducta
del Congreso. Seguidamente verificaron que, ya sea que se trate de decretos de alcance
nacional o de carácter particular (donde se esperarían más incentivos para actuar y no por
guardar silencio) el comportamiento no se modifica y los legisladores optan por aprobar
tácitamente el 82,4% de los decretos emitidos por el poder ejecutivo, sean del alcance que
sea. Esto sigue siendo así hasta el día de la fecha, ya que, de los 31 decretos analizados,
30 de ellos eran de alcance nacional.
Este comportamiento por parte de los legisladores parece dar apoyo a la teoría de
la delegación, ya que, de otra forma, si existiera una usurpación de su rol, la respuesta
esperada, tal como postula la teoría, no sería el silencio, sino el conflicto y su rechazo y
advertimos claramente que no es eso lo que sucede.

4. b) Comportamiento de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite

Legislativo.
Como sostuve en la introducción, considero que, en tanto en el recinto los
legisladores aprueban tácitamente el 85% de los DNU emitidos por el Poder Ejecutivo,
es información relevante la forma en la que esta comisión se expresa, ya que termina
siendo la única forma en que el Congreso emite su opinión respecto a la validez o
invalidez de los DNU.
Sin embargo, es importante aclarar que la composición partidaria de la comisión –
representativa de la conformación de ambas cámaras- y la relación oficialismo/oposición
va a configurar el tipo de tratamiento que les dé a sus dictámenes.
TABLA 2
Tratamiento DNU 2017 DNU 2018 DNU 2019
258/2017 967/2018
Dictamen de comisión 160/2017 1043/2018

102/2017 27/2018 58/2019

698/2017 90/2018 62/2019
Dictamen de mayoría 746/2017 95/2018 92/2019
y minoría 1013/2017 157/2018

10
 310/2018
545/2018
575/2018
756/2018
801/2018
1053/2018
1117/2018
139/2017
146/2017
Sin dictamen 513/2017
516/2017
595/2017
185/2019
193/2019
Sin tratamiento 274/2019
407/2019
TOTAL 11 DNU 13 DNU 7 DNU

Así, es importante destacar que, durante el 2017, la oposición tuvo mayoría en la

comisión. Sin embargo, dos decretos (inscripción de nacimientos y regulación de
establecimientos educativos privados) tuvieron un dictamen consensuado, en cuestiones
que podrían considerarse no problemáticas. Cinco decretos quedaron sin dictamen
(modificación presupuestaria, PRO.CRE.AR, reparación histórica, entre), donde se
advierte la falta de consenso por tratarse de materias más polémicas. Por último, 4 DNU
salieron con dictamen de mayoría por la invalidez (ahí se aprecia que la oposición
controla la comisión) y dictamen de minoría por la invalidez.
En el año 2018, el oficialismo se hace con el control de la comisión (ya que en las
elecciones del año 2017 fue el vencedor). También en este año 2 DNU salieron con
dictamen consensuado, en cuestiones que no presentaban polémicas (feriado por el G20
y asignación remunerativa para el sector privado). Los restantes 11 DNU del año 2018
salieron con dictamen de mayoría, proponiendo la validez de los decretos (todos
legisladores oficialistas) y de minoría que se expiden por la invalidez.
Por último, en el año 2019, la oposición recupera el control de la comisión. 4
decretos siguen al día de la fecha sin tratamiento (se suspendió la reunión donde iban a
11
ser tratados). Y los restantes 3 de ellos obtuvieron dictamen de mayoría, como se esperaba
por su composición partidaria, proponiendo la invalidez de los DNU y de minoría, por su
validez.
Como se observa, el control partidario de la comisión va a determinar la forma en
la que esta se va a expresar sobre los DNU. Si el oficialismo controla la misma, los
dictámenes de mayoría siempre van por la validez (al menos durante el periodo
considerado) y por el otro lado, si la oposición se hace con su control, el dictamen de
mayoría propone la invalidez. A su vez, en cuestiones no problemáticas, se pudo aprobar
un dictamen consensuado.

5) Convergencia estratégica
Bonvecchi y Zelaznik consideraron que, habiendo repasado los argumentos
centrales de las teorías de la delegación tácita legislativa y de la usurpación, quedaba sin
contestar la pregunta del porqué el Congreso le delega a los presidentes la facultad de
legislar.
A tal fin, ellos se concentraron en la política impositiva, pues consideraron que era
un área que probablemente sea conflictiva, y examinaron el contenido tanto de leyes como
de decretos emitidos respecto a dicha temática -por ser un área “particularista” en la que
los legisladores deberían tener más incentivos para rechazar o modificar los decretos- a
efectos de evaluar si existía una suerte de delegación por anticipación presidencial, en
donde el poder ejecutivo intentaba converger estratégicamente con el objeto de los DNU
con las preferencias de los parlamentarios o al menos que no entre en conflicto con estos.
Sus hallazgos ya fueron comentados en las páginas anteriores, pero se resume aquí en que
encontraron información que señala que es plausible que dicha situación explique el
comportamiento legislativo.
En el presente trabajo, siguiendo al Sistema Argentino de Información Jurídica
(SAIJ), dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que clasifica tanto a
los Decretos de Necesidad y Urgencia como a la legislación en general según la materia
que regula, seguidamente se detalla una tabla comparativa respecto al área sobre la cual
tratan los decretos y las leyes sancionadas desde el 1 de febrero de 2017 hasta la fecha,
para con esto poder apreciar si se advierte o no una determinada “convergencia” en las
preferencias e intereses de ambos en los temas regulados.
He agrupado las normativas según las siguientes temáticas: Seguridad Social
(Jubilaciones, pensiones, contribuciones patronales, etc.); Bienestar Social (Programas

12
como el PROCREAR, la declaración de emergencias económicas, etc.); Economía y
finanzas; Presupuesto y Ley de Ministerios; Administración Pública centralizada y
descentralizada y en una gran categoría aquellos decretos o leyes que regulen aspectos
que van desde el derecho constitucional, civil, comercial, laboral, y humanos. Respecto a
las leyes, las que se traten de temas vedados para emitir DNU (materia penal, tributaria,
electoral o de régimen de los partidos políticos) y la aprobación de tratados
internacionales fue contabilizada en la categoría “otros”.

TABLA 2 – D.N.U POR TEMÁTICA

TEMA DNU 2017 DNU 2018 DNU 2019

Seguridad Social 2 6,45%

Bienestar social 1 1 6,45%

Economía y Finanzas 3 1 12,90%

Presupuesto y Ley de 4 6 1 35,48%

Ministerios
Administración pública 1 1 2 13%

Derecho Constitucional, 1 1 3
Civil, Humanos y 16,12%
Laboral
Otros 2 1 9,67%

TOTAL 11 13 7 31 - 100%

Fuente: Elaboración propia en base a información del Sistema Argentino de Información Jurídica, dependiente
del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

Como se puede apreciar, de 31 DNU, más de un tercio de ellos (11) tienen que ver
con modificaciones presupuestarias o de reformas a la Ley de Ministerios (creación o
eliminación de ministerios). En este punto me parece importante resaltar que, de acuerdo
con la Constitución Nacional (artículo 75, inciso 8°), es función del Congreso “Fijar
anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este
artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración

13
nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y
aprobar o desechar la cuenta de inversión.”.
Los restantes se dividen en proporciones similares, no siendo privilegiada ningún
área por encima de las otras, salvo lo recién comentado respecto a las modificaciones
presupuestarias o de la ley de ministerios.
Seguidamente, en la tabla de las leyes veremos que las únicas dos con contenido
presupuestario fueron justamente la sanción de los presupuestos de los años 2018 y 2019.
Parece haber una delegación clara en este punto, donde el Congreso solo sanciona la
norma madre (Presupuesto Nacional), y luego guarda silencio respecto a los DNU sobre
esta materia, “dejando hacer a discreción” al poder ejecutivo (más allá que más de la
mitad de dichos decretos tiene dictamen de minoría por los partidos opositores al
oficialismo que proponen la invalidez de estos).

TABLA 3 – TEMÁTICA DE LAS LEYES SANCIONADAS DURANTE EL

PERIODO 2017/2019.

TEMA LEYES 2017 LEYES 2018 LEYES 2019

Seguridad Social 4 2 4,05%

Bienestar social 6 4,05%

Economía y
9 8 3 13,51%
Finanzas

Presupuesto y Ley
1 1 1,35%
de Ministerios

Administración
0,00%
pública

Derecho
Constitucional,
20 16 1 25,00%
Civil, Humanos y
Laboral

Otros* 43 32 2 52,02%
TOTAL 83 59 6 148 - 100%
Fuente: Elaboración propia en base a información del Sistema Argentino de Información Jurídica, dependiente del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

*En otros he contabilizado la totalidad de leyes de materia penal, tributaria y de partidos políticos, además de la
aprobación de tratados internacionales o acuerdos con otros países y las cesiones de bienes.

14
 Tal como puede apreciarse, más de la mitad de las leyes sancionadas por el
Congreso corresponde a asuntos en los que el Poder Ejecutivo o bien tiene vedado
expedirse por medio de decretos (materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los
partidos políticos) o bien le corresponde exclusivamente al Congreso la sanción de las
mismas, como los tratados internacionales (artículo 75, inciso 22 de la Constitución
Nacional).
Si a ese porcentaje se le suman las leyes sancionadas desde 2017 hasta junio de
2019 con disposiciones de derecho civil, comercial, laboral y humanos, la labor legislativa
dedicó el 75% de su trabajo a dichos temas.
Sin intenciones de formular un juicio de valor, en el área en el que mayormente
parecerían convergir las preferencias del Congreso y del Poder Ejecutivo, parece ser las
de seguridad y bienestar sociales. Sin embargo, aquí la convergencia estaría dada por la
escasa emisión de normativa al respecto. Solamente el 8% del total de las leyes y el 12%
de los DNU analizados, contienen disposiciones al respecto.
Por su parte, podría haber una mínima convergencia en lo relativo a la regulación
de fondo (materias civiles, comerciales, constitucionales, laborales y derechos humanos),
aunque las materias, analizadas detalladamente, muestran que, si bien a grandes rasgos
pueden ser englobadas bajo la misma categoría, tratan distintas cosas.
Creo que esta comparación del contenido de los decretos y las leyes da sustento a
la teoría de la delegación tácita legislativa pero no así a la de la convergencia estratégica,
aunque no por ello merecería rechazarla por completo. Lo que creo es que parece más
bien haber una división de las tareas legislativas que una coincidencia de intereses y
preferencias.
En este sentido, el comportamiento de los legisladores en cuanto a las
modificaciones presupuestarias constituye una ejemplificación de ello, ya que, si bien la
constitución exige de la sanción de una ley y no de un decreto para modificar el
presupuesto, la aprobación tácita que se da en el recinto, muestra que el Congreso delega
en el poder ejecutivo dicha facultad.

6) Conclusiones

Como bien destacaron los autores, en Argentina los Decretos de Necesidad y

Urgencia han sido utilizados en diversos contextos políticos y económicos: ya sea en
gobiernos peronistas o radicales; en gobiernos elegidos indirecta o directamente por el

15
pueblo o también elegidos por el Congreso (el caso de Eduardo Duhalde); en períodos en
que el ejecutivo tenía una mayoría legislativa y cuando no contaba con ella; en períodos
de alta y baja aprobación popular del Presidente; cuando recién asumieron el cargo o
sobre el final del mandato; en momentos de decadencia económica, de crisis profunda y
de opulencia; cuando los presidentes propusieron agendas centradas en el mercado y
cuando promovieron agendas estatistas; mientras el ejecutivo tuvo el poder de vetar la
respuesta legislativa a los DNU (hasta septiembre de 2006) y cuando careció de ese poder.
Y sin embargo, no importando las circunstancias de su emisión o las materias
reguladas por los mismos –aun teniendo incentivos para rechazar o modificarlos- la
respuesta de los legisladores ha sido en un 85% de veces la misma: el silencio y su
consiguiente aprobación tácita. Creo que esto denota una falla en la accountability
horizontal del sistema político argentino, siguiendo el concepto desarrollado por
O’Donnell (2004), lo que termina afectando a calidad democrática.
Así entonces, en concordancia con todo lo desarrollado en este trabajo, se puede
concluir que el uso de los decretos presidenciales en Argentina no sería un caso de
usurpación de la autoridad legislativa por el Ejecutivo sino uno de delegación de esa
autoridad por parte del Congreso a los Presidentes. Y en esa delegación no se discrimina
por materia ni por contexto, ya que el comportamiento de los legisladores permite apreciar
que estos le otorgan al poder ejecutivo una amplia autoridad para tomar decisiones
legislativas en cualquier área de política pública y en cualquier momento.
Sin embargo, el estudio del contenido de decretos y leyes desde 2017 a la fecha, a
diferencia de los resultados obtenidos por los autores, no muestra que ello pueda
explicarse por la anticipación presidencial de potenciales conflictos con el Congreso a
través de la convergencia estratégica en los contenidos de la política, sino más bien,
parece existir una suerte de división de trabajo legislativo, en donde los parlamentarios
se ocupan de determinados temas (es decir cuentan con su propia agenda) y a su vez le
permiten al poder ejecutivo legislar a través de los decretos sobre otros temas y no
encuentran incentivos para un mayor control del poder de decreto presidencial.
A todo esto, hay que destacar que, aunque la Constitución Nacional previó la
participación obligatoria de un órgano de control legislativo para el poder de decreto
presidencial, al no poseer carácter vinculante los dictámenes que la Comisión Bicameral
Permanente de Trámite Legislativo emite, en su seno solamente se reproducen las
diferencias partidarias entre oficialismo y oposición y luego, en las cámaras, sin importar
su signo político, los legisladores optan por su no tratamiento.

16
 El análisis del tratamiento de los decretos por la CBPTL hizo evidente que el partido
o coalición que tiene la mayoría en la misma emite dictámenes por la validez de los DNU,
y cuando le toca ser oposición, opta por declarar la invalidez de los mismos (solo en 4 de
31 se emitió un dictamen consensuado de comisión).
Por otro lado, quiero destacar que, si uno interpreta literalmente la Constitución
Nacional, en lo referente a la facultad de emitir DNU, vería claramente que la regla
general es que el Poder Ejecutivo tiene prohibido, bajo pena de nulidad absoluta e
insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo y que hacen falta circunstancias de
carácter excepcional que ameriten la emisión del DNU. No obstante, no es esa la
interpretación que le dan los legisladores, sino que han hecho una interpretación amplia
de las mismas.
Por último, también hay que ser realistas, sin riesgos de permitir con ello un
autoritarismo presidencial. Es que en tanto el ejercicio de la Presidencia de la Nación
conlleva a tener que tomar decisiones en tiempos distintos a los que lleva el trámite
legislativo para la sanción de una ley, es recomendable y necesario la existencia de un
mecanismo constitucional que les permita a los presidentes tomar decisiones de carácter
legislativo en situaciones excepcionales, aunque para fortalecer la calidad democrática,
el posterior control parlamentario debería ser mayor y más efectivo (por ejemplo con la
obligatoriedad de las cámaras de expedirse expresamente por la aprobación o rechazo de
los decretos, u otorgándole carácter vinculante a los dictámenes de comisión), ya que si
no, se corre el riesgo de judicializar todas las decisiones políticas (lo que no obsta, a que
por supuesto, en el estado de derecho en el que vivimos, es la Justicia la encargada de
realizar el control de constitucionalidad).

17
Bibliografía.
Alemán, E. y Calvo, E. (2010). Unified Government, Bill Approval, and the Legislative
Weight of the President. Comparative Political Studies, pp. 1–24.
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los decretos de necesidad y urgencia hasta la Reforma Constitucional. Desarrollo
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sesiones especiales. El Congreso Argentino entre 2009 y 2015. En J. Battaleme et al., El
Congreso en foco. Reflexiones sobre su representatividad y dinámica, pp. 29-44. Buenos
Aires: Fundación Konrad-Adenauer-Stiftung.
García Montero, M. (2009). Presidentes y Parlamentos ¿quién controla la actividad
legislativa en América Latina? Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas.
Godoy, J. (2008). Comisiones parlamentarias. En J. H. Gentile (comp.), El Poder
Legislativo. Aportes para el conocimiento del Congreso de la Nación Argentina, pp. 165-
195. Montevideo: Fundación Konrad-Adenauer-Stiftung.
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institucional en Brasil y Argentina. Desarrollo Económico, 42 (167), 377-404.
O’Donnell, Guillermo (2004). Accountability horizontal: la institucionalización legal

18
de la desconfianza política. Revista Española de Ciencia Política N° 11, Octubre de 2004
(pp. 11-31).
Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
Reglamento del Honorable Senado de la Nación. Latina Hoy, 47, pp. 103-122.
Ley N° 26.122 -Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo-.

19
ANEXO
Decretos de Necesidad y Urgencia emitidos durante 2017 a partir del 1 de febrero.
1) DECRETO NACIONAL N° 102/2017. 13/2/2017. Vigente, de alcance general.
Modificación del Decreto N° 256/2015. Dictamen de mayoría por la invalidez y de
minoría por la validez (21/3/2017)
2) DECRETO NACIONAL N° 139/2017. 3/3/2017. Vigente, de alcance general sobre
Modificación del Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y
Pensionados. Sin dictamen (04/04/2017).
3) DECRETO NACIONAL N° 146/2017. 6/3/2017. Vigente, de alcance general que
modifica el Decreto 902/2012 que creó el Programa Crédito Argentino del Bicentenario
para la Vivienda Única Familiar (Pro.Cre.Ar) Sin dictamen (04/04/2017).
4) DECRETO NACIONAL N° 160/2017. 9/3/2017. Vigente, de alcance general sobre
Régimen Administrativo para la Inscripción de Nacimientos. Dictamen de comisión por
la validez (04/04/2017).
5) DECRETO NACIONAL N° 258/2017. 18/4/2017. Vigente, de alcance general.
suspende la aplicación de las disposiciones contenidas en el Decreto Nº 814/2001
respecto de los empleadores titulares de establecimientos educativos de gestión privada
que se encontraren incorporados a la enseñanza oficial. Dictamen de comisión por la
validez (30/05/2017).
6) DECRETO NACIONAL N° 513/2017. 14/7/2017. Vigente, de alcance general.
Modifica Ley de ministerios. Sin dictamen (22/08/2017).
7) DECRETO NACIONAL N° 516/2017. 17/7/2017. Vigente, de alcance general. se
otorgan créditos a titulares de las prestaciones liquidadas o puestas al pago por la
Administración Nacional De La Seguridad Social como posibilidad de inversión del
Fondo De Garantía De Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino. Sin
dictamen (22/08/2017).
8) DECRETO NACIONAL N° 595/2017. 31/7/2017. Vigente, de alcance general.
Modifica el Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2017
Sin dictamen (22/08/2017).
9) DECRETO NACIONAL N° 698/2017. 5/9/2017. Vigente, de alcance general que Crea
la Agencia Nacional de Discapacidad. Dictamen de mayoría por la invalidez y de minoría
por la validez (6/11/2017).

20
10) DECRETO NACIONAL N° 746/2017. 25/9/2017. Vigente, de alcance general.
Modificación de la Ley de Ministerios. Dictamen de mayoría por la invalidez y de minoría
por la validez (6/11/2017).
11) DECRETO NACIONAL N° 1.013/2017. 7/12/2017. Vigente, de alcance general.
Modificación del Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio
2017. Dictamen de mayoría por la invalidez y de minoría por la validez (6/11/2017).

Decretos de Necesidad y Urgencia emitidos durante el año 2018:

1) DECRETO NACIONAL N° 27/2018. 10/1/2018 de “Desburocratización y
Simplificación de normas, tramites y procesos”. Derogado.
Se trató en la CBP de trámite legislativo – Orden del Dia 1059/17 de fecha 7 de febrero
de 2018. Tiene dictamen de mayoría (CAMBIEMOS) y de minoría. Uno que
recomendaba aprobar su validez y el de minoría su invalidez.
Al final, salieron varias leyes en reemplazo del mismo, ya que el DNU 27/2018 tocaba
temas tan diversos como por ej. desburocratización y simplificación, SENASA,
sociedades, Fondo fiduciario para el desarrollo de capital emprendedor, actividad
portuaria, aviación civil, tránsito, seguridad vial, sistema métrico legal argentino,
patentes, sociedades de garantía recíproca, firma digital, obras de arte, obras públicas,
seguros, Unidad de Información Financiera, fondo fiduciario de capital social, Régimen
de Contrataciones del Estado, Derecho administrativo, Salud pública, Derecho comercial,
Economía y finanzas, Derecho de la navegación, Derecho aeronáutico, Transporte,
Cultura y educación, Derecho informático, Reglamento de Contrataciones del Estado.
2) DECRETO NACIONAL N° 90/2018 (31 de enero de 2018) vigente. De alcance
individual. Solo modificatorio. Decreto de Necesidad y Urgencia modificatorio del
Decreto N° 84/2014 que crea el "Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos"
(PROGRESAR). Transferencia del programa del ámbito de la Administración Nacional
de la Seguridad Social (ANSES), a la órbita del Ministerio de Educación. Dictamen de
mayoría por la validez y de minoría por la invalidez (10/04/2018).
3) DECRETO NACIONAL N° 95/2018: (1 de febrero de 2018). Vigente. Modificación
de la estructura orgánica del Estado. Ley de Ministerios, Carta Orgánica del Banco de la
Nación Argentina. Declaración en estado de liquidación a Lotería Nacional Sociedad del
Estado. Dictamen de mayoría por la validez y de minoría por la invalidez (10/04/2018)

21
Se trataron en la comisión el día 10 de abril de 2018. El N° 90 modificó el anterior que
creo el progresar. 2) y 3) Salieron ambos con dictámenes de mayoría -por su validez- y
minoría -declarando su invalidez-. (ORDEN DEL DÍA N° 77/2018 y N° 79/2018)
4) DECRETO NACIONAL 157/2018. 26/2/2018. Vigente, de alcance general. De
Regulación de los Honorarios Profesionales de Abogados, Procuradores y Auxiliares.
Dictámenes de mayoría (validez) y minoría (invalidez). Orden del día N° 80/2018.
5) DECRETO NACIONAL N° 310/2018 sobre Contribuciones Patronales. Vigente de
Alcance general. (17 de abril de 2018). Tratado en comisión, Orden del Día N° 302/2018.
Dictamen de mayoría (validez) y dictamen de minoría (validez también).
6) DECRETO NACIONAL 545/2018 sobre Modificación del Presupuesto de la
Administración Nacional. Para el Ejercicio 2018. Vigente de alcance general. Dictamen
de Mayoría (Validez) y Minoría (Invalidez). Tratado el 18 de diciembre de 2018. Orden
del Día N° 1121/2018.
7) DECRETO NACIONAL N° 575/2018 sobre Modificación de la Ley de Ministerios.
Vigente de alcance general. Dictamen de mayoría y de minoría. Tratado el 22 de agosto
de 2018.
8) DECRETO NACIONAL N° 756/2018. Derogación del DNU 206/2009 que creó el
Fondo Federal Solidario. Vigente de alcance general. Dictamen mayoría (validez) y de
minoría (invalidez). Tratado el 11 de septiembre de 2018. Orden del día N° 775/2018.
Muy polémico (presentaciones judiciales)
9) DECRETO NACIONAL 801/2018. 5/9/2018. Vigente, de alcance general. sobre
Modificación de la Ley de Ministerios aprobando una nueva Reorganización de los
mismos. Tratado el 19 de diciembre de 2018. Orden del día N° 1122/2018. Dictamen de
mayoría y minoría. (validez e invalidez).
10) DECRETO NACIONAL 967/2018. 29/10/2018. Vigente, de alcance general.
Establece como feriado el día viernes 30 de noviembre de 2018 en el ámbito de la Ciudad
Autónoma De Buenos Aires, con motivo de la celebración de la Cumbre de Líderes del
Grupo De Los 20 (G20). Tratado el 19 de diciembre. Dictamen de comisión por la
aprobación. Orden del día N° 1123/2018.
11) DECRETO NACIONAL 1.043/2018. 12/11/2018. Vigente, de alcance general.
Asignación no remunerativa para el Sector Privado. Tratado el 19 de diciembre de 2018.
Orden del día 1124/2018. Dictamen de comisión por la validez.
12) DECRETO NACIONAL 1.053/2018. 15/11/2018. Vigente, de alcance general.
Decreto de Necesidad y Urgencia sobre Modificación del Presupuesto General de la

22
Administración Nacional para el ejercicio 2018. Tratado el 19 de diciembre de 2018.
Orden del día 1125/2018. Dictamen de mayoría (validez) y dictamen de minoría
(invalidez).
13) DECRETO NACIONAL 1.117/2018. 7/12/2018. Vigente, de alcance general. Sobre
Modificación de la Ley de Ministerios. Dictamen de mayoría y minoría. Orden del día
1126/2018. Por la validez e invalidez respectivamente

Decretos de Necesidad y Urgencia emitidos durante el año 2019.

1) DECRETO NACIONAL 58/2019. 18/1/2019. Vigente, de alcance general. Establece
la asignación en forma directa a la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales Sociedad
Anónima AR-SAT las frecuencias que requiera para el cumplimiento de sus fines por
parte del Ente Nacional de Comunicaciones. Tratado el 19/2/2019. Orden del día
991/2019. Mayoría (invalidez) – de minoría (validez).
2) DECRETO NACIONAL 62/2019 21/1/2019. Vigente, de alcance general. Régimen
Procesal de la Acción Civil de Extinción de Dominio. Tratado el 19/2/2019. Orden del
día 992/2019. Dictamen de mayoría (invalidez) – de minoría (validez).
3) DECRETO NACIONAL 92/2019. 29/1/2019. Vigente, de alcance general. Sobre
Creación de la Agencia de Deporte Nacional en el ámbito de la Secretaría General de la
Presidencia de la Nación. Tratado el día 19 de febrero de 2019. Dictamen de mayoría
(invalidez) – dictamen de minoría (validez). Orden del día 993/2019.
4) DECRETO NACIONAL 185/2019. 12/3/2019. Vigente, de alcance general. Sobre
Régimen Administrativo para la Inscripción de Nacimientos.
5) DECRETO NACIONAL 193/2019. 14/3/2019. Vigente, de alcance general. Sobre
Modificación del Presupuesto de la Administración Nacional para el ejercicio 2019.
6) DECRETO NACIONAL 274/2019. 17/4/2019. Vigente, de alcance general. De
Lealtad Comercial.
7) DECRETO NACIONAL 407/2019. 7/6/2019. Vigente, de alcance general- sobre
Suspensión del aumento de contribuciones patronales para establecimientos educativos
de gestión privada

Los últimos tres decretos no fueron tratados. Reunión de comisión suspendida.

23