Université d'Orléans

From the SelectedWorks of Luiggi V. Santy Cabrera

March, 2019

La impugnación de los actos administrativos en el

marco de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General
Luiggi V. Santy Cabrera, Université d'Orléans

Available at: https://works.bepress.com/luiggiv-santycabrera/89/

 Procedimiento Administrativo: La impugnación de los actos administrativos… VIII
Área
Derecho Administrativo VIII
Procedimiento administrativo general • Derecho de la competencia y la propiedad intelectual u otros temas
afines al derecho administrativo

La impugnación de los actos administrativos en el marco

Procedimiento Administrativo
de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General
Luiggi V. Santy Cabrera(*)
Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Sumario
1. Apreciaciones previas - 2. La facultad de contradicción en el derecho administrativo - 3. Ejercicio de la facultad de contradicción mediante recursos adminis-
trativos - 4. Conclusiones - 5. Bibliografía

ABSTRACT
RESUMEN
In this work we will develop the power of contradiction through the
En el presente trabajo desarrollaremos la facultad de contradicción so-called administrative resources, and its current regulation against
a través de los denominados recursos administrativos, y su actual the changes introduced to Law 27444, Law of General Administrative
regulación frente a los cambios introducidos a la Ley N.º 27444, Ley Procedure.
del Procedimiento Administrativo General.
Keywords: Faculty of contradiction / Administrative appeals /
Palabras clave: Facultad de contradicción / Recursos administra- Administrative challenge
tivos / Impugnación administrativa
Title: The challenge of administrative acts within the framework of Law
Recibido: 20-02-19 27444, Law of General Administrative Procedure
Aprobado: 21-02-19
Publicado en línea: 03-03-19

1. Apreciaciones previas
Mediante Ley N.º 308231, Ley que delega
en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar
en materia de gestión económica y com-
petitividad, de integridad y lucha contra la
corrupción, de prevención y protección de
personas en situación de violencia y vulne-
rabilidad y de modernización de la gestión
del Estado, el Congreso de la República
delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de
legislar en materia de integridad y lucha
contra la corrupción, por el término de
sesenta (60) días calendario.
* Presidente de la Comisión de Estudio de Control Gubernamental
del Colegio de Abogados de Lima (CAL). Docente universitario
en la unidad de Posgrado de Derecho de la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos (UNMSM). Doctorado en Derecho Público
por la Universidad de Orleans, Francia. Magíster en Derecho,
Economía y Gestión, con mención en Derecho y Administración
Pública por la Universidad de Orleans, Francia. Máster en
Derecho y Contencioso Público por la Universidad de Orleans,
Francia. Estudios de especialización en Derecho Administrativo en
la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de París
(Universidad París 1 Panteón-Sorbona), Francia. Miembro de la
Asociación Francesa de Derecho Administrativo (París, Francia).
Miembro del Centro de Investigaciones Jurídicas “Pothier” de
la Universidad de Orleans, Francia. Abogado summa cum laude
por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM).
1 Publicado en el diario oficial El Peruano el 19-07-2018.
De lo expuesto, la referida Ley N.º 30823
señala expresamente lo siguiente:
Artículo 1. Objeto de la Ley
Delégase en el Poder Ejecutivo la facultad
de legislar por el plazo de sesenta (60) días
calendario en materia de gestión económica y
competitividad, de integridad y lucha contra la
corrupción, de prevención y protección de per-
sonas en situación de violencia y vulnerabilidad
y de modernización de la gestión del Estado,
contados a partir de la vigencia de la presente
ley, en los términos a que hace referencia el
artículo 104 de la Constitución Política del Perú
y el artículo 90 del Reglamento del Congreso de
la República [...].
De igual manera, el literal c.1) del inciso
5 del artículo 2 de la misma ley señala
lo siguiente:
[...]
c) Perfeccionar la Ley N.º 27444, Ley del Proce-
dimiento Administrativo General, del D. Leg. N.º
1310, Decreto Legislativo que aprueba medidas
adicionales de simplificación administrativa, y
otras normas con rango de ley, con el fin de
simplificar trámites administrativos, lo cual
comprende lo siguiente:
c.1 Modificar, en la Ley N.º 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, las
disposiciones del título preliminar, del pro-
cedimiento administrativo, de actualización,
contenido y publicación del texto único de
procedimientos administrativos, revocación
del acto administrativo, caducidad del proce-
dimiento administrativo, notificaciones, reno-
vación de títulos habilitantes y procedimiento
administrativo sancionador; así como precisar
las competencias y fortalecer las funciones de
supervisión y fiscalización de la Presidencia del
Consejo de Ministros como entidad rectora.
Asimismo, incorporar modalidades de fiscali-
zación administrativa y disposiciones para la
utilización de tecnologías digitales y autorizar al
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para
la actualización de los textos únicos ordenados
conforme a las modificaciones propuestas y
precisar la tercera disposición complementaria
final [...].
De lo antes expuesto, estas medidas traje-
ron como consecuencia que se publicaran
dos (2) Decretos Legislativos importantes:
• El D. Leg. N.º 1367, Decreto que modificó
nuevamente los alcances del artículo 242 de
la Ley 27444, publicado en el diario oficial
El Peruano el 29-07-2018

N.° 125 • Marzo 2019 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental VIII 1
VIII Área Derecho Administrativo: Luiggi V. Santy Cabrera

• El D. Leg. N.º 1452, Decreto que incorporó distintas modificaciones a la

Además, la vía administrativa previa de recurso es admisible en
Ley N.º 27444, publicado en el diario oficial El Peruano el 16-09-2018 nuestro Derecho, siempre que obedezca a “[...] razonables fina-
lidades de protección de bienes e intereses constitucionalmente
A continuación, presentamos las distintas modificaciones reali- protegidos [...]” y que no supongan un obstáculo carente de
zadas a la Ley N.º 27444, así como la publicación de su texto “[...] razonabilidad y proporcionalidad’ respecto de los fines que
único ordenado (en adelante, TUO): lícitamente puede perseguir el legislador [...]”8.
Ahora bien, en el derecho administrativo peruano:
Ley N.º 27444, Ley
del Procedimiento 1) D. Leg. N.º 1029 2) D. Leg. N.º 1272 [...] el procedimiento seguido para sustanciar y decidir la controversia ini-
Administrativo General (24-06-08) (21-12-16) ciada por la interposición de cualquier recurso administrativo corresponde
(11-04-01) a la naturaleza de los procedimientos de evaluación previa, por cuanto
siempre debe abrirse un debate para analizar detenidamente los extremos
del contradictorio y resolverse conforme a derecho. Esa evaluación previa,
demanda la existencia de pruebas, actuación, análisis y decisión dentro de
6) D. S. N.º 006-
2017-JUS, Decreto un cauce de sustanciación que denominamos procedimiento recursal [...]9.
3) D. Leg. N.º 1295 4) D. Leg. N.º 1308 que aprueba el TUO
(30-12-16) (30-12-16) de la Ley N.º 27444
(20-03-17) 2.2. Criterio normativo
(Actualmente
derogado) En cuanto al reconocimiento normativo, la Ley N.º 27444 señala,
con relación a la facultad de contradicción, lo siguiente:

7) Fe de erratas del D.
Artículo 109. Facultad de contradicción administrativa
S. N.º 006-2017-JUS, (Artículo 120 del TUO)
5) D. Leg. N.º 1367 8) D. Leg. N.º 1452
Decreto que aprueba (16-09-18)
el TUO de la Ley
(29-07-18) 109.1 Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un
N.º 27444 (30-03-17) derecho o un interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa
en la forma prevista en esta ley, para que sea revocado, modificado, anulado
o sean suspendidos sus efectos.
109.2 Para que el interés pueda justificar la titularidad del administrado, debe
10) D. S. N.º 004- 11) Fe de erratas del ser legítimo, personal, actual y probado. El interés puede ser material o moral.
2019-JUS, Decreto que D. S. N.º 004-2019- 109.3 La recepción o atención de una contradicción no puede ser condicionada
9) Fe de erratas del
aprueba el TUO de la JUS, Decreto que al previo cumplimiento del acto respectivo.
D. Leg. N.º 1452
Ley N.º 27444 aprueba el TUO de la
(27-09-18)
(25-01-19) (Actual- Ley N.º 27444 (02-
mente vigente) 02-19) De igual manera, el artículo 206 de la Ley N.º 27444, establece
lo sucesivo:

Del gráfico expuesto, se aprecia que, mediante el D. Leg. Artículo 206. Facultad de
Artículo 206.- Facultad de contradicción
N.º 12722, se modificó la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento contradicción (Artículo 217 del TUO)
Administrativo General, y se derogó la Ley N.º 29060, Ley del Silen- (Antes de la modificatoria) Artículo modificado por el
cio Administrativo. Asimismo, mediante los Decretos Legislativos Artículo 2 del D. Leg. N.º 1272
N.os 12953 y 13084, se modificó también la referida Ley N.º 27444, 206.1. Conforme a lo señalado en 206.1. Conforme a lo señalado en el artí-
donde estos cambios que fueron luego también reconocidos por el Artículo 108, frente a un acto culo 109, frente a un acto administrativo
el Decreto Supremo N.º 006-2017-JUS5, el cual aprobó el TUO administrativo que se supone viola, que se supone viola, desconoce o lesiona
desconoce o lesiona un derecho o un derecho o interés legítimo, procede su
de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. interés legítimo, procede su contra- contradicción en la vía administrativa me-
Posterior a la publicación de dicho TUO, se modificó nuevamente dicción en la vía administrativa me- diante los recursos administrativos señala-
diante los recursos administrativos dos en el artículo siguiente, iniciándose el
la Ley N.º 27444 a través del D. Leg. N.º 1367 y N.º 1452; en señalados en el artículo siguiente. correspondiente procedimiento recursivo.
ese sentido, ante las diversas modificaciones, el mencionado TUO 206.2. Solo son impugnables los 206.2. Solo son impugnables los actos
aprobado por D. S. N.º 006-2017-JUS, fue derogado por el D. S. N.º actos definitivos que ponen fin a definitivos que ponen fin a la instancia
la instancia y los actos de trámite y los actos de trámite que determinen la
004-2019-JUS6, el cual aprueba el nuevo TUO de la Ley N.º 27444. que determinen la imposibilidad imposibilidad de continuar el procedi-
de continuar el procedimiento o miento o produzcan indefensión. La con-
2. La facultad de contradicción en el derecho ad- produzcan indefensión. La con- tradicción a los restantes actos de trámite
tradicción a los restantes actos de deberá alegarse por los interesados para
ministrativo trámite deberá alegarse por los su consideración en el acto que ponga fin
2.1. Criterio teórico interesados para su consideración al procedimiento y podrán impugnarse con
en el acto que ponga fin al pro- el recurso administrativo que, en su caso,
Al tratar los derechos de orden administrativo de que disfrutan cedimiento y podrán impugnarse se interponga contra el acto definitivo.
los particulares señalamos como una categoría de ellos los con el recurso administrativo que,
en su caso, se interponga contra el
derechos de los administrados a la legalidad de los actos de acto definitivo.
la Administración, es decir, pensamos que los administrados 206.3 No cabe la impugnación 206.3. No cabe la impugnación de actos
tienen el poder de exigir a la Administración que se sujete en de actos que sean reproducción que sean reproducción de otros anteriores
su funcionamiento a las normas legales establecidas al efecto, y de otros anteriores que hayan que hayan quedado firmes, ni la de los
quedado firmes, ni la de los con- confirmatorios de actos consentidos por no
que, en consecuencia, los actos que realice se verifiquen por los firmatorios de actos consentidos haber sido recurridos en tiempo y forma.
órganos competentes, de acuerdo con las formalidades legales, por no haber sido recurridos en 206.4. Cabe la acumulación de pretensio-
por los motivos que fijen las leyes, con el contenido que estas tiempo y forma. nes impugnatorias en forma subsidiaria,
cuando en las instancias anteriores se haya
señalen y persiguiendo el fin que las mismas indiquen. Esto quiere analizado los hechos y/o fundamentos
decir, el derecho a la legalidad se descompone en una serie de en que se sustenta la referida pretensión
derechos, como son el derecho a la competencia, el derecho a subsidiaria.
la forma, el derecho al motivo, el derecho al objeto y el derecho
al fin prescrito por la ley7. 2.3. Criterio interpretativo
2 Publicado el 21-12-2016 en el diario oficial El Peruano. De acuerdo con las disposiciones antes citadas, se observa que
3 Publicado el 30 -12-2016 en el diario oficial El Peruano. nuestro ordenamiento jurídico reconoce a los administrados la
4 Publicado el 30-12-2016 en el diario oficial El Peruano.
5 Publicado el 20-03-2017 en el diario oficial El Peruano, con fe de erratas de 30-03-2017. 8 Parejo Alfonso, Luciano, Derecho administrativo, Barcelona: Editorial Ariel, 2003, p. 1.089.
6 Publicado el 25-01-2019 en el diario oficial El Peruano, con fe de erratas de 02-02-2019. 9 Morón Urbina, Juan, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 4.a ed.,
7 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 40.a ed., México D. F.: Editorial Porrúa, 2000, p. 434. Editorial Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 549.

VIII 2 Instituto Pacífico N.° 125 • Marzo 2019 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170
 Procedimiento Administrativo: La impugnación de los actos administrativos… VIII
facultad de contradecir en sede administrativa aquellas decisiones Actos administrativos que causan
adoptadas por la Administración Pública que violen, afecten, Acto administrativo firme estado21 o “que ponen fin a la vía
desconozcan o lesionen sus derechos o intereses10, con el objeto administrativa”
de que sean revocados, modificados, anulados, sustituidos o • [...] Una vez vencidos los plazos • [...] Los actos administrativos que
se suspendan sus efectos; sin perjuicio poder iniciar la acción para interponer los recursos admi- agotan la vía administrativa podrán
contencioso-administrativa, cuando ello corresponda11. nistrativos se perderá el derecho a ser impugnados ante el Poder
articularlos quedando firme el acto. Judicial mediante el proceso conten-
Al respecto, Guzmán señala lo siguiente: [...]22. cioso-administrativo a que se refiere
• [...] Un acto gana firmeza cuando el artículo 148 de la Constitución
[...] El administrado frente a todo acto administrativo puede o no, ejercer transcurren los plazos sin que se Política del Estado [...]24.
libremente su derecho a contradicción en la vía administrativa correspon- interponga el recurso pertinente
diente. Ello implica la posibilidad material de cuestionar alguna decisión [...]23.
de la Entidad emitida de manera tal que afecte un interés directo, legitimo,
personal, actual y debidamente probado por parte del administrado. Esto De lo expuesto, se puede señalar que, conforme al numeral 206.2
obedece a que todo acto administrativo es fruto de un acto humano, y de la Ley N.º 27444, solamente pueden ser impugnables:21222324
que, por lo tanto, puede contener errores, ya sea en la determinación
de los hechos o en la aplicación del derecho, los cuales deben ser subsa-
nados y que mejor manera que a petición de los afectados quienes podrán • Los actos definitivos que ponen fin a la instancia.
a explicar, describir y fundamentar debidamente aquel acto administrativo • Los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el
que les afecte [...]12. [El destacado es nuestro] procedimiento o produzcan indefensión.

En cuanto al contenido de esta facultad de contradicción el nume- Por tanto, conforme con las definiciones señaladas en el cuadro
ral 206.2 del artículo 206 de la Ley N.º 27444 señala lo siguiente: anterior, se puede concluir que, el concepto doctrinal de acto
[...] Solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia administrativo engloba tanto los actos de trámite como los actos
y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el pro- definitivos o que ponen fin a un procedimiento25, eso quiere decir
cedimiento o produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos que, ambos son actos administrativos; sin embargo, para efectos
de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el
acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso de la impugnación en el caso de los actos administrativos de
administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo [...]. trámite debe existir necesariamente la imposibilidad de continuar
[El destacado es nuestro] el procedimiento o produzcan indefensión, sobre esto último:
Al respecto, se realiza la distinción entre los distintos actos [...] la indefensión se genera cuando se evidencia una indebida y arbitraria
administrativos a fin de encontrar la diferencia entre los actos actuación del órgano que investiga o juzga al individuo. Y se produce solo
administrativos definitivos y de trámite que señala el referido en aquellos supuestos en que el justiciable se ve impedido, de modo injus-
numeral 206.2 de la Ley N.º 27444: 13 14 15 16 17 18 19 20 tificado, de argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos. (STC
N.º 00582-2006-PA/TC, fundamento 3) [...]26.
Actos administrativos
[...] Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco
de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos
De otro lado, en cuanto a los actos administrativos de trámite
sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una que no generen esta situación de imposibilidad de continuar el
situación concreta [...]13. procedimiento o no se produzca una indefensión, estos podrán
Actos administrativos definitivos o Actos administrativos de trámite ser impugnados a través de los recursos administrativos cuando
“resolutorios”14 “cualificados”15 la autoridad administrativa emita el acto administrativo definitivo
• [...] Tales son lo que ponen fin a una • [...] Los que impulsan una actuación (cuando se concluya con el procedimiento administrativo); es de-
actuación administrativa o deciden administrativa, pero sin definir o
directa o indirectamente sobre el decidir sobre ella [...]18. cir, habrá una espera hasta la emisión de ese acto administrativo
fondo de un asunto [...]16. • [...] Son los que se producen durante definitivo para poder recién cuestionar ese acto administrativo
• [...] Es el que finaliza, el que resuel- la tramitación del procedimiento de trámite que no genera imposibilidad en el procedimiento o
ve, el procedimiento administrativo [...]19.
[...]17. • [...] son preparatorios de los actos no genere indefensión, al respecto, el mismo numeral 206.2 de
definitivos, y, por lo tanto, al carecer la Ley N.º 27444 señala lo siguiente:
de sustantividad propia, al tener su
sentido en relación con la totalidad
del procedimiento, se les excluye de [...] La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los
la vía revisora, a no ser que decidan interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento
directa o indirectamente el asunto, y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se inter-
determinen la imposibilidad de con- ponga contra el acto definitivo [...]. [El destacado es nuestro).
tinuar e procedimiento, produzcan
indefensión o perjuicio irreparable a
derechos o intereses legítimos [...]20. Por tanto, la facultad de contradicción administrativa consti-
tuye un mecanismo importante y necesario para controlar la
10 Por “interés” se hace referencia a “[…] la relación con persona o cosa que, aun sin estricto derecho, legalidad de los actos dictados por la Administración Pública y
nos permite accionar procedimentalmente […]”. Cabrera Vásquez, Marco y Rosa Quintana Vivanco, Los
recursos impugnativos administrativos en la Ley del Procedimiento Administrativo General N.º sirve al mismo tiempo para proteger los derechos de los admi-
27444: Vía Administrativa, Lima, 2005, p.192. nistrados27. De oro lado, la incorporación de la “acumulación
11 Asimismo, de conformidad con el numeral 11 del artículo 55 de la Ley N.º 27444, modificado por
el D. Leg. N.º 1272, señala que “[…] los administrados tienen derecho […] Al ejercicio responsable de pretensiones impugnatorias” tiene la finalidad de explicar
del derecho de formular análisis, críticas o a cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades que es procedente que el recurrente acumule pretensiones
[…]”.
12 Zegarra Guzmán, Óscar, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Análisis
impugnatorias subsidiarias, cuando en instancias anteriores se
de la Ley N.º 27444, Editorial Gráfica Horizonte; Lima, 2001, p. 164. hayan analizado los hechos y/o fundamentos en que se sustenta
13 Artículo 1 de la Ley N.º 27444 (artículo 1 del TUO de la Ley N.º 27444). la referida pretensión subsidiaria28.
14 Término “cualificado” utilizado por Esteve Pardo, José, Lecciones de derecho administrativo, 5.a
ed., editorial Marcial Pons, Madrid, 2015, p. 228. 21 Esteve Pardo, Lecciones de derecho administrativo, ob. cit., p. 229.
15 Término “resolutorio” utilizado por ESTEVE PARDO, Lecciones de derecho administrativo, ob. cit., 22 Artículo 212 de la Ley N.º 27444 (artículo 222 del TUO de la Ley N.º 27444).
p. 228. 23 Esteve Pardo, Lecciones de derecho administrativo, ob. cit., p. 230.
16 Younes Moreno, Diego, Curso de derecho administrativo,8.a ed., Bogotá: Editorial Temis S.A., 2007, 24 Artículo 218 de la Ley N.º 27444 (Artículo 228 del TUO de la Ley N.º 27444).
p. 172. 25 Parejo Alfonso, Luciano, Lecciones de derecho administrativo, 5.a ed., Valencia: Editorial Tirant Lo
17 Esteve Pardo, Lecciones de derecho administrativo, ob. cit., p.228 Blanc, 2012, p. 400.
18 Younes Moreno, Curso de derecho administrativo, ob. cit., p.172. 26 STC Expediente N.º 01545-2011-PA/TC.
19 Esteve Pardo, Lecciones de derecho administrativo, ob. cit., p. 228 27 Opinión N.º 126-2017/DTN.
20 Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho administrativo, 23.ª ed., Navarra: Editorial Aranzadi 28 Morón Urbina, Juan, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto
S.A., 2004, p. 236. Único Ordenado de la Ley N.º 27444, t. II, 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2017, p. 195.

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VIII Área Derecho Administrativo: Luiggi V. Santy Cabrera

3. Ejercicio de la facultad de contradicción median- 3.2. Naturaleza

te recursos administrativos
3.1. Concepto
De lo anteriormente expuesto, la facultad de contradicción es
ejercida a través de los denominados “recursos administrativos”,
los cuales no deben ser entendidos por los operadores como un
derecho del particular o un privilegio de la administración, sino
como un instrumento para garantizar que la finalidad de la actua-
ción administrativa, cual es, lograr el cumplimiento estricto de la
ley, no quede desairada29. Por tanto, el recurso administrativo es
aquel acto procesal que realiza el administrado a través del cual
pretende la modificación o sustitución de un acto administrativo
que le afecta, ante una autoridad administrativa30.
En ese sentido, los recursos administrativos responden a la
necesidad de favorecer el autocontrol de legalidad de la propia
Administración Pública respecto a las decisiones primarias de las
entidades31. Además, este recurso administrativo es una petición
del sujeto recurrente a la administración. Por tanto, se trata de
una petición de dictado de un acto administrativo mediante el
cual se revoque, modifique o sustituya otro acto anterior de la
misma naturaleza que ha lesionado al recurrente32. Finalmente,
constataremos en nuestro trabajo que el recurso administrativo
se definirá como la manifestación de voluntad unilateral y re-
cepticia, emanada de un sujeto debidamente legitimado que se
considera lesionado por un acto administrativo cuyo contenido
consiste en la petición, dirigida a la administración en tiempo
oportuno, de que se dicte un nuevo acto administrativo revo-
catorio, anulatorio, modificatorio o sustitutivo, y en el caso del
derecho peruano también suspensivo de los efectos, de aquel
anterior que se entiende lesivo33.
Al respecto, podemos decir que los recursos administrativos en
un sentido amplio34 serían los remedios o medios de protección
del individuo para impugnar los actos –lato sensu– y hechos
administrativos que lo afectan y defender sus derechos frente
a la administración35. Asimismo, los recursos administrativos
deben su existencia al:
[...] lógico ofrecimiento a los administrados de posibilidades defensivas ante
eventuales violaciones de sus derechos o atentados a sus intereses por parte
de la Administración. La Administración tiene también la ocasión así de revisar
sus conductas, rectificando las desviaciones en que pueda haber incurrido
frente a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico o simplemente, sin que haya
producido ilegalidad, adoptando una nueva decisión más razonables [...]36.
En ese sentido, el recurso es toda impugnación, en término de
un acto o reglamento administrativo que se dirige a obtener, del
órgano emisor del acto, el superior jerárquico u órgano que ejerce
el control de tutela, la revocación, modificación o saneamiento
del acto impugnado37. Lo esencial del recurso administrativo
consiste en que se trata de un acto de impugnación de un acto
o reglamento administrativo anterior, que da lugar a un nuevo
procedimiento que posee carácter administrativo, desde el punto
de vista material. Esto es así porque su resolución se canaliza a
través de la emisión de un nuevo acto que traduce la función
administrativa (en sentido material u objetivo) por parte de un
órgano del Estado38.
29 Resolución N.º 0083-2006/TDC-INDECOPI.
30 Morón Urbina, Juan Carlos, Los recursos en la Administrativo General Ley del Procedimiento y
en los procedimientos sectoriales, 1.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2009, p. 9.
31 Morón Urbina, Los recursos en la Administrativo General Ley del Procedimiento y en los pro-
cedimientos sectoriales, ob. cit., p. 187.
32 Cajarville Peluffo, Juan Pablo, “Recursos administrativos: conceptos, elementos y presupuestos. Un
estudio comparativo de los rregímenes peruano y uruguayo”, en Revista de la Facultad de Derecho
de la PUCP, n.º 67, Lima: 2011, pp. 383 y 384.
33 Cajarville Peluffo, “Recursos administrativos: conceptos, elementos y presupuestos. Un estudio
comparativo de los rregímenes peruano y uruguayo”, art. cit., p. 388.
34 Canosa, Armando, Los recursos administrativos, Buenos Aires: Editorial Ábaco, 1996, p. 59.
35 Canosa, Los recursos administrativos, ob. cit., p. 66.
36 Martin, Mateo, Manual de Derecho Administrativo, Navarra: Editorial Aranzadi, 2005, pp. 309 y
310.
37 Escola, Héctor J., Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires: Depalma,
1973, p. 254.
38 Garrido Falla, Fernando, Régimen de Impugnación de los Actos Administrativos, Madrid: 1956,
p. 288.
En cuanto a la naturaleza de los recursos administrativos, esta se
trata esencialmente de una declaración de voluntad del particular
que produce efectos jurídicos respecto de la Administración y
las demás personas legitimadas en el procedimiento, es evidente
que el recurso administrativo es un acto jurídico y no un derecho.
Entonces, no debe confundirse el derecho de recurrir que es
emanación conjunta del derecho de peticionar a las autoridades
y de la garantía de la defensa trasladada al plano administrativo,
con su manifestación concretada en el acto por el cual se recurre.
Este último es el recurso, siendo su verdadera naturaleza la de
un acto de derecho público39.
Desde otro punto de vista, se ha sostenido que el recurso consti-
tuye también un medio de defensa del administrado atribuyendo
al recurso administrativo una naturaleza jurídica afín con las
corrientes procesalistas. No obstante, el recurso administrativo
cumple también esa función instrumental, su esencia o natura-
leza jurídica es la de un acto jurídico de derecho público y por
tal causa el derecho positivo ha reglamentado, en los distintos
países, los recaudos formales y sustanciales inherentes a la
interposición de esa declaración de voluntad del particular o
administrado40.
También, no debe confundirse la presentación de recursos
administrativos con la figura de la queja y nulidad en sede ad-
ministrativa. En primer lugar, la queja constituye un instrumento
dentro del procedimiento dirigido a reconducir la ordenación y
tramitación41 conforme al artículo 158 de la Ley N.º 27444, por
lo que no se trata de una impugnación a una resolución admi-
nistrativa, y en el caso, de la nulidad administrativa se presenta
a través de un recurso administrativa42, por lo que, esta nulidad
no tiene autonomía para presentarse de forma independiente
de un recurso administrativo.
3.3. Clasificación
De lo expuesto, es preciso mencionar que en la Ley N.º 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General, los recursos admi-
nistrativos se han clasificado de la siguiente manera:
Artículo 207. Recursos
Artículo 207. Recursos administrativos
administrativos (Artículo 218 del TUO)
(Antes de la modificatoria) Artículo modificado por el
artículo 2 del D. Leg. N.º 1272
207.1. Los recursos administrativos 207.1. Los recursos administrativos
son: son:
a) Recurso de reconsideración a) Recurso de reconsideración
b) Recurso de apelación b) Recurso de apelación
c) Recurso de revisión Solo en caso que por ley o decreto
legislativo se establezca expresa-
mente, cabe la interposición del
recurso administrativo de revisión.
207.2. El término para la interpo- 207.2. El término para la interpo-
sición de los recursos es de quince sición de los recursos es de quince
(15) días perentorios, y deberán (15) días perentorios, y deberán
resolverse en el plazo de treinta resolverse en el plazo de treinta
(30) días. (30) días.
El recurso administrativo en el artículo 207 de la Ley N.º 27444
es definida entonces como la manifestación de voluntad unila-
teral y recepticia del administrado por la cual dentro de un pro-
cedimiento iniciado contesta una decisión de la Administración
que le causa agravio, exigiéndole revisar tal pronunciamiento,
a fin de alcanzar su revocación o modificatoria43. Ahora bien,
39 Escola, Tratado General de Procedimiento Administrativo, ob. cit., p. 254.
40 Cassagne, Juan, Derecho administrativo, t. II, 7.a ed. actualizada, Buenos Aires: Editorial LexisNexis,
p. 591.
41 Morón Urbina, Los recursos en la Administrativo General Ley del Procedimiento y en los procedimientos
sectoriales, ob. cit., p. 197.
42 Idem.
43 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 9.a ed.,
Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2011, p. 610.

VIII 4 Instituto Pacífico N.° 125 • Marzo 2019 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170
 Procedimiento Administrativo: La impugnación de los actos administrativos…
en cuanto a los tipos de recursos administrativos, tenemos
los artículos 208, 209 y 2010, de la Ley N.º 27444, los cuales
precisan lo siguiente: 4445 46 47 4849 50
Los recursos administrativos Contenido
Este recurso de reconsideración es el
que se presenta ante el mismo órgano
que dictó un acto, para que lo revoque,
sustituya o modifique por contrario
imperio. Precisamente por dirigirse
el recurso a la misma autoridad que
dictó el acto impugnado, la cual nor-
malmente habrá de ratificar su postura.
Para algunos autores “reconsiderar”
es no solo “reexaminar”, sino especí-
ficamente “reexaminar atentamente,”
por el origen etimológico de la pala-
bra. Sin embargo, el uso vulgar del
vocablo lo aproxima más a un ruego
Artículo 208. Recurso de reconsi- de que el funcionario “reexamine con
deración benevolencia”; en suma, un recurso
El recurso de reconsideración se in- graciable44.
terpondrá ante el mismo órgano que Asimismo, el fundamento de este re-
dictó el primer acto que es materia de curso radica en permitir que la misma
la impugnación y deberá sustentarse autoridad que conoció el procedimien-
en nueva prueba. En los casos de actos to, revise nuevamente el caso y pueda
administrativos emitidos por órganos corregir sus equivocaciones de criterio
que constituyen única instancia no se o análisis45.
requiere nueva prueba. Este recurso es Además, este recurso es denominado
opcional y su no interposición no impi- de reposición en la doctrina española,
de el ejercicio del recurso de apelación. y gracioso entre los autores franceses, o
sea, la solicitud dirigida al propio autor
del acto, para que lo revoque o refor-
me. Claro está que la autoridad puede,
si desestima las razones del recurrente,
confirmar la medida impugnada46.
Finalmente, la legislación incluye a la
reconsideración como un recurso op-
cional, en cuya virtud su interposición
no es requisito previo al de apela-
ción, de tal suerte que el interesado
puede elegirlo o no para concluir la
instancia y así obtener un acto que
cause estado47 (agotamiento de la vía
administrativa).
Este recurso tiene como finalidad que
el órgano jerárquicamente superior
al emisor de la decisión impugnada
revise y modifique la resolución del
subalterno. Es así que, se busca tener
un segundo parecer jurídico de la Ad-
ministración sobre los mismos hechos
y evidencias48.
Artículo 209. Recurso de apelación
También, en la doctrina es concep-
El recurso de apelación se interpondrá
cuando la impugnación se sustente en
tualmente denominado “recurso
jerárquico”, el cual sería todo medio
diferente interpretación de las prue-
jurídico para impugnar un acto ante
bas producidas o cuando se trate de
un superior jerárquico del órgano que
cuestiones de puro derecho, debiendo
dictó el acto49.
dirigirse a la misma autoridad que ex-
pidió el acto que se impugna para que
Un aspecto importante es que no
procede por parte del órgano recurrido
eleve lo actuado al superior jerárquico.
(primera instancia) ninguna acción
de juzgar la admisibilidad o no del
recurso, o realizar informes para el
superior jerárquico o cualquier actua-
ción adicional50; dado que, lo único
que corresponde es elevar el caso al
superior jerárquico para su respectiva
resolución.
44 Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. 4, 8.a ed., Buenos Aires: Editorial Fundación
de Derecho Administrativo, 2004, p. IX-2.
45 Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto
Único Ordenado de la Ley N.º 27444, t. II, 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2017, p. 205.
46 Lares Martínez, Eloy, Manual de derecho administrativo. Cursos de Derecho, 4.a ed., 1978. Caracas:
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Venezuela, p. 627.
47 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único
Ordenado de la Ley N.º 27444, ob. cit., p. 210.
48 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, ob. cit. p. 623.
49 Gordillo, Tratado de derecho administrativo, ob. cit., p. X-I.
50 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único
Ordenado de la Ley N.º 27444, ob. cit., 215.
N.° 125 • Marzo 2019 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170
VIII
Los recursos administrativos Contenido
Este artículo mediante el cual se regula-
ba el recurso de revisión fue derogado
por el numeral 2 de la Única Dispo-
sición Complementaria Derogatoria
del D. Leg. N.º 1272, publicado el
21-12-2016; sin embargo, a pesar que
ha sido derogado, se estableció de for-
Artículo 210. Recurso de revisión ma excepcional que, en caso que por
Excepcionalmente hay lugar a recurso ley o decreto legislativo se establezca
de revisión, ante una tercera instancia expresamente, cabe la interposición
de competencia nacional, si las dos del recurso administrativo de revisión.
instancias anteriores fueron resueltas Este recurso, era el medio impugnativo
por autoridades que no son de com- excepcional procedente contra actos
petencia nacional, debiendo dirigirse administrativos firmes emanados de las
a la misma autoridad que expidió el entidades descentralizadas del poder,
acto que se impugna para que eleve que es interpuesto ante una tercera
lo actuado al superior jerárquico. autoridad gubernativa encargada de su
(Derogado) tutela, para que con criterio unificador
revoque, modifique o sustituya el acto
administrativo recurrido. Además, su
interposición no es opcional sino cons-
tituye un recurso indispensable para
agotar la vía, cuando nos encontramos
ante una estructura descentralizada
sujeta aún a tutela estatal51.
3.4. Elementos para su configuración 51
De lo anteriormente señalado, podemos constatar que el recurso
es toda impugnación, en término, de un acto o reglamento ad-
ministrativo que se dirige a obtener, del órgano emisor del acto,
el superior jerárquico u órgano que ejerce el control de tutela, la
revocación, modificación o saneamiento del acto impugnado52 .
Es importante mencionar que en la doctrina y legislación com-
parada se consignan como elementos fundamentales de todo
recurso administrativo53:
• La voluntad de recurrir y su exteriorización documental
• Indicación de la decisión contestada
• La fundamentación de la controversia (lo cual de ordinario se cumple
incorporando al escrito del recurso las razones para la discrepancia; no
obstante, también el administrado puede reservarse la oportunidad
para hacerlo durante la secuencia del procedimiento recursal o incluso
habiéndolo consignado en el recurso, puede mejorarla después, siendo
su derecho fundamentar su posición mientras el asunto esté pendiente
de decisión)
• La constitución del domicilio
3.5. Plazos
En cuanto al plazo de interposición, el artículo 207.2 de la Ley
N º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, esta-
blece que “[...] el término para la interposición de los recursos
[impugnatorios] es de quince (15) días perentorios y deberán
resolverse en el plazo de treinta (30) días […]”.
Además, en relación con el inicio del cómputo de los plazos,
el artículo 133.1 de la referida Ley dispone que “[...] El plazo
expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de
aquel en que se practique la notificación o la publicación del
acto, salvo que este señale una fecha posterior, o que sea nece-
sario efectuar publicaciones sucesivas, en cuyo caso el cómputo
es iniciado a partir de la última [...]”. También, en cuanto al
transcurso de dicho plazo, el artículo 134.1 del citado dispositivo
legal establece que “[...] Cuando el plazo es señalado por días,
se entenderá por hábiles consecutivos, excluyendo del cómputo
aquellos no laborables del servicio, y los feriados no laborables
de orden nacional o regional [...]”54.
De una interpretación sistemática, el Tribunal Constitucional, en
cuanto al plazo de interposición de los recursos administrativos,
señala lo siguiente:
51 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, ob. cit., p. 627.
52 Escola, Tratado General de Procedimiento Administrativo, ob. cit. p. 254.
53 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único
Ordenado de la Ley N.º 27444, ob. cit. p. 198.
54 Expediente N.º 03799-2006-PA/TC.
Actualidad Gubernamental VIII 5
 [...] se desprende que el plazo prescrito para la presentación de un recurso administrativo
empieza a computarse, como regla general, a partir del día siguiente hábil de ocurrida la
notificación –o, de ser el caso, a partir de haberse saneado una notificación defectuosa, en los
supuestos contemplados en el artículo 27 de la Ley N.º 27444–, debiéndose entender que
se trata de días “hábiles administrativos”, es decir, aquellos días en que las dependencias de
la Administración Pública prestan atención al público de manera efectiva, razón por la cual se
excluyen los días sábados, domingos, feriados y los declarados no laborables para el sector
público de manera oficial por el Poder Ejecutivo. Ello significa que cuando los plazos se com-
putan en días, se elimina del referido cálculo el día de la notificación, sea este hábil o inhábil,
quedando facultados los administrados para interponer recursos impugnatorios desde el día
hábil siguiente de ser notificados [...].55

Pero ¿qué sucede cuando no se interpone recurso alguno en los plazos esta-
blecidos por la Ley N.º 27444? El artículo 212 de la Ley N.º 27444, referido
al acto firme, señala que “[...] Una vez vencidos los plazos para interponer los
recursos administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando firme
el acto [...]”. Esto ha sido precisado por la Casación N.º 652-2012-LIMA, la
cual precisa que el acto administrativo que ha adquirido firmeza (acto firme)
no podrá ser cuestionado en un procedimiento contencioso administrativo u
otro análogo, ya que ello transgrediría el principio de seguridad jurídica que
rige en nuestro sistema jurídico, por tanto, toda reclamación fuera del plazo
hábil para la recurrencia, conducirá –como cualquier petición– a una decisión
administrativa, pero no producirá el agotamiento de vía, en razón que dicho
agotamiento es reservado de forma exclusiva a los recursos administrativos56.
Por tanto, una vez vencidos los plazos que tienen los administrados para inter-
poner los recursos impugnativos de reconsideración, apelación o revisión, estos
pierden el derecho a articularlos, quedando firme así el acto administrativo, al
no haber sido cuestionado dentro de los plazos establecidos para dicho fin57,
por tanto si el impugnante presentó su recurso de reconsideración en forma
extemporánea , habrá perdido su derecho a articular el recurso de apelación
que hubiese podido corresponder, aun cuando este último recurso se hubiese
interpuesto dentro del plazo exigido por la norma.

4. Conclusiones
La facultad de contradicción se realiza a través del denominado “recurso ad-
ministrativo”, el cual constituye una parte del procedimiento administrativo
y, al pertenecer a la función administrativa, en sentido material u objetivo, se
rige por los principios inherentes a dicha función.

55 Loc. cit.
56 Moron Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Genera, ob. cit. p.199.
57 Resolución N.º 00731-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala, f. j. 10.