Análisis de la Ley de Subvención Escolar

Preferencial (Ley 20.240 de 2008)

SEMINARIO DE PROFUNDIZACIÓN: Políticas públicas en educación
escolar y superior: instituciones, actores y procesos

Patricia Acosta A.

Profesores:
Cristián Cox
José J. Brunner.

Abril de 2019
Ley de Subvención Escolar Preferencial, análisis de impacto e implicancias
Introducción
El presente ensayo pretende analizar las implicancias para el sistema escolar que la ley de Subvención Especial
Preferencial (Ley SEP) ha tendido desde su entrada en vigencia, evidenciando que, a 10 años de su promulgación, ha
tenido impacto en el ámbito de la calidad y equidad, pero dicho impacto es menos elocuente y visible que el impacto
que ha tenido sobre el liderazgo y el rol de los docentes en los establecimientos beneficiados. Si bien es cierto, se
puede evidenciar una discreta mejora de los resultados escolares –medidos por el SIMCE- y una leve disminución de
la brecha entre los resultados de alumnos de diferente nivel socioeconómico, en términos de equidad, los efectos de
la ley aún no están claros, pues sus disposiciones no se orientaron al acceso de los estudiantes al sistema escolar, sino
que a compensar el mayor costo que implica educar a estudiantes más vulnerables. En este sentido, la Ley de
Inclusión (2016) podría tener mayor impacto, pero aun es reciente su implementación para asegurarlo. Por otra
parte, desde el ámbito de la gestión y liderazgo a nivel de sostenedores, equipos directivos y profesores de aula, la ley
SEP ha implicado un impacto, pues ha supuesto requerir fortalecer o desarrollar las competencias necesarias para
liderar el proceso de mejora continua centrado en los aprendizajes de los alumnos que supone la implementación de
los Planes de Mejoramiento Educativo que contempla la Ley.

Fundamentos político-ideológicos
A mediados de la década del 2000, después de casi 15 años de marcha de la reforma educacional, en distintos
sectores políticos se consensuó en que era necesario dar un paso más en la mejora de la educación en el país. En
efecto, en la educación escolar se habían producido cambios importantes, tales como el aumento del gasto público en
educación llegando a alcanzar en 2004 un 3,6% del PIB, 1,7 puntos más que en 1990; ampliación del tiempo escolar a
través de la Jornada Escolar Completa; enriquecimiento y complejización del currículo escolar; diversificación de
recursos y renovación de la infraestructura; mejoramiento de las condiciones laborales docentes, y, una discreta, pero
sostenida alza en los resultados educativos medidos a través del SIMCE. Pese a ello, se vislumbró la necesidad de
mejorar la calidad de la educación e impactar más directamente en el proceso de enseñanza y aprendizaje, de modo
de potenciar los aprendizajes de niños y niñas, especialmente de los más vulnerables. Antes que la Revolución
Pingüina impusiera en la agenda política la problemática de la igualdad de oportunidades derivada de la profunda
segregación social reproducida en el sistema escolar, el Presidente de la República declaraba la necesidad de aspirar a
“ser una comunidad de iguales y no una comunidad estratificada, que tolera el castigo y diferenciación de sus
ciudadanos simplemente por temas que éste no controla, cómo el hogar en que nació. Buscamos una sociedad justa
que se esmera en disminuir el peso de las diferencias inmerecidas.” (Lagos, 2005). Con ello se reconoce que es más
costoso educar a los niños y niñas más vulnerables por lo que, para ofrecer igualdad de oportunidades, era necesario
“dar más a los que tienen menos; compensar la desventaja. [Pues]…pretender que todos reciban lo mismo cuando sus
necesidades son distintas, es discriminar” (Ibídem). De este modo, en 2005, la ley de Subvención Escolar Preferencial,
fue propuesta como iniciativa de Ley para mejorar la calidad de la educación de los niños y niñas de familias más
vulnerables, focalizando una mayor inversión en los establecimientos donde ellos estudian. Sin embargo, no sería
hasta 2008, posterior al movimiento pingüino y con una mayoría parlamentaria que apoyaba al ejecutivo, que las
demandas sociales y la voluntad política se conjugaron con la solución propuesta, abriendo una ventana de
oportunidad para su promulgación como política nacional.

Implicancias para la calidad-equidad del sistema escolar

La Subvención Escolar Preferencial posee como finalidad el “mejoramiento de la calidad de la educación de los
establecimientos educacionales subvencionados” (Ley 20.248, 2008, Art. 1°), mediante la asignación de una
subvención destinada, inicialmente, a alumnos prioritarios y –a partir de la Ley de Inclusión (2016)- a preferentes que
se encuentren cursando algún nivel del sistema escolar. Para este efecto, se consideran como prioritarios los
alumnos en que las condiciones socioeconómicas de sus hogares pueden dificultar sus posibilidades de enfrentar el
proceso educativo y, como preferentes, a aquellos que, no teniendo la calidad de alumno prioritario, sus familias
pertenecen al 80% más vulnerable del total nacional.

A partir de la entrada en vigencia de esta ley y debido al ingreso gradual de los niveles educativos al sistema, la
inversión del Estado por esta materia ha aumentado paulatinamente, de MM$ 144.281.364.- en 2010 a MM$
825.465.105 en 2017, lo que se traduce por ejemplo, en que, por cada alumno prioritario el establecimiento recibe un
60% o más de recursos.1

Calidad y equidad de la educación

En materia de calidad –concepto amplio, pero que se ha reducido a resultados de mediciones nacionales o
internacionales para comparaciones objetivas- los avances han sido discretos y reflejan las diferencias
socioeconómicas de la población escolar. Pese a que en la última década, la diferencia de resultados en el SIMCE
entre los estudiantes de grupo socioeconómico alto y bajo se ha reducido, la brecha es aún significativa (53 puntos en
lectura y 59 en matemáticas en cuarto básico 2017) y se agudiza en cursos superiores (hasta 103 puntos de diferencia
en SIMCE matemáticas en Segundo Medio) (Agencia de la Calidad, 2018). Asimismo, los resultados de la prueba PISA
2015, delatan que Chile es uno de los países de la OECD en los que el contexto socioeconómico influye más en el
desempeño (explica el 17% de la varianza del desempeño científico, mientras que el promedio de la OECD es de 13%).

Desde otra perspectiva, el aumento de los recursos que ingresan a los establecimientos educacionales y su gestión a
través del Plan de Mejoramiento Educativo –dependiendo de las capacidades de gestión de los sostenedores y de los
equipos directivos- se han traducido –entre otros- en la diversificación de recursos de aprendizaje, instalación de
instancias de desarrollo profesional docente y acceso por parte de los alumnos a nuevas experiencias de aprendizaje
que han ampliado el abanico de oportunidades para potenciar sus logros, lo que debería impactar todavía en los
resultados escolares.

En términos de equidad, aunque la ley SEP concitó amplio acuerdo en orden a aportar más recursos a la educación de
los niños más vulnerables, en ese momento, las condiciones políticas no permitieron abordar directamente las
dificultades que plantea para la cohesión social la segregación que el sistema escolar reproduce. En consecuencia,
Chile persiste siendo uno de los países de la OECD con mayor desigualdad en la distribución de ingresos, con un
coeficiente de Gini de 0,45 respecto del 0,31 del promedio; los ingresos del 10% más rico en Chile son 26 veces más
altos que los del 10% más pobre, cifra altísima comparada con el promedio de la OECD que sólo es 10 veces mayor.
(OECD, 2018). Esta inequidad se manifiesta en la educación que –lejos de proporcionar la oportunidad para superar
las desigualdades- las perpetúa y reproduce la estructura social, resultando un sistema altamente segregado, en el
que “hay una distribución desigual y homogénea de ciertos grupos sociales al interior del sistema educativo, [el que]
potencialmente favorece un desarrollo desigual de los estudiantes” (MINEDUC, 2017). La inequidad supera la etapa
escolar, condicionando incluso las competencias que un individuo podría desarrollar en la etapa adulta; las
posibilidades de acceso a la educación superior; la oportunidad de desempeñarse en ocupaciones más calificadas; y,
con ello, el nivel de ingresos en su futuro laboral. En este sentido, cabe señalar que la Ley de Subvención Especial
Preferencial, más que abordar la segregación escolar, apuntó a mejorar la calidad de la educación y promover una
mayor equidad en las oportunidades, pero no ha tenido impacto en la composición socioeconómica de la población
escolar de los establecimientos que atienden a estos niños.

1
“...mientras por cada estudiante las escuelas reciben un aporte hoy cercano a los 45 mil pesos mensuales, ese aporte llega a cerca de 80 mil pesos cuando
se trata de un niño o niña beneficiado con esta subvención preferencial (un alumno prioritario). Una escuela municipal promedio, con 200 estudiantes en
situación de vulnerabilidad, puede llegar a recibir cerca de 80 millones de pesos anuales solo por concepto de SEP.” (Muñoz, 2012)
Ahora bien, la segregación es un fenómeno que desde la política pública se abordó más tardíamente a través de la ley
de Inclusión (2016) que, también hizo modificaciones en la estructura de la Subvención Especial Preferencial
aumentando los aportes y ampliando el grupo de estudiantes beneficiados. Esta ley –que indica que el sistema
“propenderá a eliminar todas las formas de discriminación arbitraria” [que] “reduzcan las desigualdades derivadas de
circunstancias económicas, sociales, étnicas, de género o territoriales”- ha iniciado un camino por revertir la
segregación eliminando la selección, el copago y el lucro, apuntando a “mejorar la eficiencia en la focalización de los
recursos públicos invertidos en educación, así como la equidad al disminuir la segregación y aumentar los recursos
para las escuelas que atienden a los estudiantes de menor nivel socioeconómico.” (Treviño, 2018) Pese a que es
reciente, y los efectos de la eliminación de las barreras de acceso a la educación subvencionada por el Estado son
incipientes, la persistencia de un sistema dual (con establecimientos particulares pagados , no garan za –como lo
plantea la ley- que las escuelas o liceos “sean un lugar de encuentro entre los y las estudiantes de dis ntas
condiciones socioeconómicas, culturales, étnicas, de género, de nacionalidad o de religión”; por el contrario, se tiende
a mantener una composición social homogénea en las escuela y no se propicia la convivencia de alumnos social y
académicamente heterogéneos, limitando los beneficios que esto podría aportar al desarrollo educativo de cada uno,
dinámica conocida como efecto par.

En consecuencia, en lo que respecta a calidad y equidad, el sistema educativo chileno reproduce un círculo vicioso de
segregación social que es preciso superar para garantizar de manera efectiva el derecho a la educación que supone la
Inclusión, y que nuestra constitución y reciente legislación reconocen y promueven.

Implicancias para el liderazgo y profesorado en instituciones escolares.

La puesta en vigencia de esta ley, además de conducir fuertes sumas de dinero a los establecimientos en que estudian
alumnos prioritarios y preferentes, supuso desafíos para el liderazgo escolar tanto a nivel de los sostenedores,
equipos directivos y de aula.

Liderazgo del sostenedor

La ley SEP otorgó un rol preponderante a los sostenedores, toda vez que son ellos quienes firman el convenio de
igualdad de oportunidades que dispone la ley; la intensificación de su rol se vio además fortalecida con la Ley General
de Educación 2009 que les asignó tareas especificas en el ámbito técnico pedagógico. Hasta ese momento, su función
era más que nada administrativa y proveedora de recursos, deducida de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza
(Ley 18.962 de 1990), que disponía como requisito para que un establecimiento sea reconocido por el estado el
“tener un sostenedor, que podrá ser una persona natural o jurídica, que será responsable del funcionamiento del
establecimiento educacional” (Ministerio de Educación, 1990, págs. LOCE, Art. 21) entendiéndolo sólo desde una
perspectiva administrativa que cautela que se cumpla con los requisitos exigidos para ser reconocidos por el Estado,
pero de ninguna manera con un rol orientado a la gestión técnico pedagógica y mejora escolar. Así, los sostenedores
–de acuerdo a sus competencias y compromiso real con la calidad de la educación impartida en los establecimientos
educacionales bajo su tutela- asumieron distintas funciones destinadas a organizar los procesos técnicos pedagógicos,
pero debido al marco legal vigente, éstas no se tenían un carácter oficial ni orientado al logro de metas específicas.
Con la Ley SEP y con la promulgación de la Ley General de Educación (Ley 20.370 de 2009), se fortalece el rol del
sostenedor en el ámbito de los procesos educativos, toda vez que, además de tener que cumplir con los requisitos
para la mantención del reconocimiento oficial de los establecimientos, debe “rendir cuenta pública de los resultados
académicos de sus alumnos y cuando reciban financiamiento estatal, rendir cuenta pública del uso de los recursos y
del estado financiero” (Ley 20.370, 2009, Art. 10°, letra f) y, además, se indica que la Agencia de la Calidad evaluará el
desempeño los establecimientos y sus sostenedores, de modo de fortalecer sus capacidades institucionales. (Ibídem
Art. 38°) Así, con la Ley SEP y, después con la promulgación de la Ley General de Educación, los sostenedores
asumieron un rol más activo en la gestión de las condiciones y procesos para promover la calidad de la educación en
los establecimientos educacionales que administran, debiendo incurrir para efectos de la administración de la SEP, en
el despliegue de capacidades institucionales para acompañar a los establecimientos en todos los procesos que esta
involucra.

Liderazgo directivo
Los equipos directicos han debido desarrollar o fortalecer competencias en gestión y liderazgo para realizar los
análisis estratégicos que suponen el diseño, planificación, implementación, monitoreo y evaluación del Plan de
Mejoramiento Educativo que la ley establece como requisito para impetrar la subvención y que se enmarca en un
ciclo de mejora continua focalizada en los aprendizajes de los estudiantes. Junto con ello, la ley SEP –y la Ley General
de Educación, que aunque posterior, posee el mismo espíritu- ha involucrado a nuevos actores en el ciclo de
mejoramiento, estableciendo que este y el Plan de Mejoramiento Educativo (PME) que subyace a su gestión, deben
ser producto de una reflexión institucional que involucre a todos los miembros de la comunidad escolar: docentes,
alumnos, asistentes de educación y apoderados, constituyéndose así, el Consejo Escolar –órgano representativo de
los actores- en un ente colaborador, pero además, “fiscalizador” en tanto es ante él que se debe presentar los
resultados de esta herramienta de gestión.

En la perspectiva anterior, los procedimientos derivados de la Ley han supuesto en los establecimientos, el
fortalecimiento de la coexistencia de dos tipos de rendición de cuentas: la larga, de la política, ciudadanía e
instituciones estatales, y la breve, entre clientes y mercados. Esta dualidad profundiza la existencia de una rendición
de cuentas atomizada e individual que no refleja expectativas institucionales que se puedan traducir en una mejora
sistémica, pues “si no existe una forma de canalizar las expectativas colectivas de la escuela, los mecanismos de
rendición de cuentas externos sólo pueden operar a través de las concepciones individuales de responsabilidad de los
docentes” (Elmore, 2010, pág. 212).

Liderazgo en el aula
Los docentes por su parte, en tanto los PME poseen un foco técnico pedagógico, han recibido apoyo en el desarrollo
de su labor docente, viéndose involucrados en planes de fortalecimiento de sus competencias, lo que supone
también, un acompañamiento más intensivo por parte de los equipos directivos, tanto en el diseño, implementación,
monitoreo y evaluación del proceso educativo que gestionan y lideran. Así, también los PME han supuesto la
canalización de fondos para potenciar los recursos y experiencias de aprendizaje, lo que posibilita a su vez que los
docentes a nivel de aula enriquezcan su propuesta pedagógica y ofrezcan más y mejores oportunidades para
aprender. Por otra parte, también ha aumentado la cantidad de docentes trabajando en los establecimientos
educacionales que reciben la SEP, puesto que la ley contempla la contratación de docentes o asistentes de educación
para asumir funciones –distintas a las del Plan de estudios- de apoyo al proceso educativo: talleres, reforzamientos,
tutorías, salidas pedagógicas, etc.

Conclusiones
En términos de calidad y equidad de los aprendizajes, a diez años de la puesta en vigencia de la ley SEP, los efectos en
el sistema escolar son aún débiles. Se ha reducido la brecha en los resultados de los alumnos de distinto nivel
socioeconómico, pero aun en cifras que no logran equipararlos; en términos de segregación, no ha tenido impacto en
la composición socioeconómica de la población escolar, apostando a que la reciente ley de Inclusión si lo logre. En el
ámbito del liderazgo en todos los niveles del sistema escolar, la ley ha impactado fortaleciendo el rol de los
sostenedores, potenciando las competencias de liderazgo y gestión de equipos directivos y docentes e instalando en
los establecimientos una herramienta de gestión (PME) que permite enfocar la mejora como un ciclo continuo
focalizado en los aprendizajes de los estudiantes. En consecuencia, más que relevar en la ley SEP la importante
transferencia de recursos a los establecimientos educacionales, es preciso focalizar la gestión y liderazgo en el
rediseño, optimización y eficiente implementación de los Planes de Mejoramiento Educativo como una oportunidad
para propiciar la calidad y equidad educativa que el país requiere.
Trabajos citados
Agencia de la Calidad. (mayo de 2018). Resultados Educativos 2017. Recuperado el 22 de mayo de 2018, de
http://archivos.agenciaeducacion.cl/PPT_Conferencia_ER_2017_web_3.pdf

Elmore, R. (2010). Mejorando la Escuela desde la Sala de Clases. Santiago, Chile: Fundación Chile.

Lagos, R. (18 de Octubre de 2005). Mensaje ante la Cáamara de Diputados.

MINEDUC. (2017). El primer gran debate de la Reforma Educacional: Ley de Inclusión Escolar. Santiago de Chile:
Ministerio de Educación.

Ministerio de Educación. (10 de Marzo de 1990). Ley 18.862. Ley Orgánica Constitucional de la Educación . Santiago,
Santiago, Chile.

Ministerio de Educación. (1 de Febrero de 2008). Ley 20.248. Establece la Subvención Escolar Preferencial . Santiago,
Chile.

Ministerio de Educación. (12 de Septiembre de 2009). Ley 20.370. Ley General de Educación . Santiago, Santiago,
Chile.

Muñoz, G. (2012). Columna de Opinión: ¿Sirve o no sirve la Ley SEP? Recuperado el 14 de Abril de 2019, de CIPER
CHILE: https://ciperchile.cl/2012/05/31/%C2%BFsirve-o-no-sirve-la-ley-sep/

OECD. (febrero de 2018). Estudios económicos de la OECD. Recuperado el 22 de Mayo de 2018, de

http://www.oecd.org/chile/economic-survey-chile.htm

Treviño, E. (2018). Capítulo 5. Diagnóstico del sistema escolar: las reformas educativas 2014-2017.