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1 – INTRODUÇÃO
“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituição.”
O trecho acima transcrito é o parágrafo único do art. 1° da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988. Ao se observar tal sentença, resta claro que o
titular do poder é o povo brasileiro. Entretanto, o exercício desse poder é feito por meio
de representantes eleitos, que são vereadores, prefeitos, deputados estaduais e distritais,
governadores, senadores e o presidente da república.
O fato de o poder emanar do povo também revela a opção pela forma de governo
republicana – o nome oficial de nosso país é República Federativa do Brasil –, haja
vista que república significa “coisa pública ou coisa do povo”1.
Ou seja, o Brasil é do povo brasileiro e por ele deve ser bem cuidado. Dessa
forma, a Constituição Federal possibilita ao cidadão brasileiro o uso de diversos
instrumentos para “cuidar bem de nosso país“; são as ferramentas de participação
democrática. Encontra-se entre elas o sufrágio universal pelo voto direto e secreto,
sendo essa a principal forma do exercício da soberania popular e da democracia no
Estado democrático de direito.
1
Sugestão de leitura: verbete República. Bobbio, Norberto, 1909 – Dicionário de Política. Vol. 2. Pág.
1.107.
disputa livre de partidos políticos que lutam pela formação de uma representação
nacional; (vi) devem ser livres também quanto a ter alternativas reais (o que exclui
como democrática qualquer eleição de lista única ou bloqueada); (vii) o princípio da
maioria numérica vale tanto para as eleições dos representantes quanto para as decisões
do órgão político supremo (podem ser estabelecidas várias formas de maioria segundo
critérios de oportunidade não definidos de uma vez para sempre); (viii) nenhuma
decisão tomada por maioria deve limitar os direitos da minoria, de um modo especial o
direito de tornar-se maioria, em paridade de condições; (ix) o órgão do governo deve
gozar de confiança do Parlamento ou do chefe do Poder Executivo, eleito, por sua vez,
pelo povo.
Bobbio destaca, porém, que “todas essas regras estabelecem como se deve
chegar à decisão política, e não o que decidir”.
O que é importante extrair destes ensinamentos é que a nossa Constituição, bem
como a legislação eleitoral vigente, alinha-se a tais regras da democracia, o que acarreta
a constituição do Estado democrático de direito, designado como uma situação jurídica
ou um sistema institucional no qual todos, do simples indivíduo até a potência pública,
estão submetidos ao respeito do direito. O estado democrático de direito é, assim,
vinculado ao respeito da hierarquia das normas e dos direitos fundamentais. Em outras
palavras, é aquele no qual os mandatários políticos (na democracia: os eleitos) estão
subordinados às leis promulgadas.
Destarte, ao escrever uma matéria ou, até mesmo, participar de uma entrevista, é
importante que o jornalista relembre sempre as regras democráticas elencadas por
Bobbio, pois qualquer ato do Executivo, Legislativo ou Judiciário que destoe de tal
orientação poderá ser o início de um caminho autoritário e ditatorial.
Nesse sentido, nota-se que o Direito Eleitoral evoluiu ao longo do tempo,
acompanhando os relevantes fatos históricos dos movimentos sociais, políticos e
econômicos nos mais de 500 anos desde a conquista do Brasil, garantindo a construção
do Estado democrático de direito.
Ao longo dos anos, é comum verificar que o início do período eleitoral tem o
poder de ressuscitar críticos que restam adormecidos durante dois anos, mas que
“recarregam suas energias” por um breve intervalo de tempo, apenas para atacar o
processo eleitoral brasileiro. E um dos pontos mais atacados é a administração das
eleições pela Justiça Eleitoral.
Uns defendem que o pleito deveria ser organizado por uma comissão
independente, outros dizem que deveria ser um órgão do Executivo2 em vez do
Judiciário; isso porque trazem como premissa que quem administra não pode julgar o
administrado.
Esta última premissa, entretanto, é falha, pois os integrantes do Poder Judiciário
são os agentes políticos que gozam de maior independência em nosso país, haja vista
suas garantias de vitaliciedade e inamovibilidade – ou seja, não precisam tentar
reeleger-se para seus cargos de temos em tempos, realizando alianças ou promessas aos
eleitores, e não podem ser removidos de suas funções caso desagradem algum interesse
escuso; somente serão afastados mediante decisão judicial transitada em julgado.
Já a ideia de comissão independente é impraticável por inexistir a possibilidade
de algo completamente independente. Em primeiro lugar, os membros de tal comissão
devem ser indicados por alguém. Quem os indicaria: o presidente da república? O
Congresso? Os partidos políticos? Em segundo, são necessários recursos financeiros
para organizar executar a Eleição: ainda que o pleito custe em torno de R$ 3,00 por
eleitor, as dimensões de nosso país e a quantidade de eleitores faz com que o valor final
seja uma quantia considerável. E de onde viriam recursos a serem destinados a tal
comissão independente? Isto teria de ser negociado com o Executivo ou com o
Legislativo?
De qualquer modo, a organização do pleito pelo Poder Judiciário,
especificamente pela Justiça Eleitoral, está funcionando, sendo a melhor medida para o
exercício pleno da democracia. E, como é de costume dizer em nosso país, em time que
está ganhando não se mexe.
Ao longo da história do Brasil, podemos observar diversos fenômenos políticos:
vimos um governo monárquico tornar-se republicano, o Estado unitário reorganizar-se
em uma Federação e o voto, antes reservado a cidadãos livres e que detinham posses,
tornar-se universal. Entretanto, esse processo evolutivo sofreu algumas interrupções
2
O processo eleitoral brasileiro já esteve a cargo do poder executivo, durante a chamada “República
Velha”, que durou de 1889 até a sua derrubada pela Revolução de 30, liderada por Getulio Vargas, que
tinha a simpatia de grande parte da população, justamente por ter como bandeira a derrubada da
influência política nos resultados das urnas.
Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/governo/2010/09/historia>.
com a ascensão de regimes autoritários e antidemocráticos. Tais movimentos, muitas
vezes de origem diversa, mas que sempre “pregavam” o bem do povo, tiveram algo a
mais em comum: a extinção ou a redução da competência da Justiça Eleitoral.
Onde existiu autoritarismo, houve o esvaziamento da Justiça Eleitoral. Seja
durante o Estado Novo, na ditadura Vargas, ou o regime militar, com rotineira
modificação das regras eleitorais por meio de Atos Institucionais.
Essa constatação histórica revela o quão importante é a administração do
processo eleitoral por parte do Judiciário como parte isenta e imparcial frente à captação
de votos e à busca pelo domínio do poder que se observa ao longo da disputa nas
eleições.
Colacionamos, abaixo, um resumo da história das eleições em nosso país. O
texto foi elaborado pela historiadora da Justiça Eleitoral Anne Cajado e publicado nos
sites do TSE e no portal Brasil.
Regime Militar
Na época conhecida como Regime Militar (1964-1985), a legislação eleitoral
ficou marcada pelos sucessivos atos institucionais. O período teve o seu processo
eleitoral adequado de acordo com os interesses do regime, que alterou a duração de
mandatos, cassou políticos e decretou eleições indiretas para presidente e
governadores.
Também foram instituídos o voto vinculado (obrigatoriedade de o eleitor só
votar em candidatos de um mesmo partido), as sublegendas e a alteração de cálculo do
número de deputados a serem eleitos na Câmara, sempre privilegiando os estados
aliados.
Em 13 de dezembro de 1968, o Ato Institucional Nº 5 (AI-5) suspendeu a
Constituição de 1967, ampliou os poderes do presidente da República e permitiu que
ele decretasse o fechamento do Congresso Nacional.
Com a Lei Falcão (Lei nº 6.339/76), a propaganda eleitoral foi restringida e o
debate político nos meios de comunicação, proibido.
A Emenda Constitucional nº 8 instituiu, em 1977, a figura do senador biônico,
que não passava pelo processo eleitoral comum, era eleito indiretamente por um
colégio eleitoral controlado pelos militares.
Redemocratização
Os atos institucionais e complementares impostos pelos militares foram
revogados pela Emenda Constitucional nº 11/78, que também modificou as exigências
para a organização dos partidos políticos.
A Emenda Constitucional nº 15 restabeleceu, em 19 de novembro de 1980, as
eleições diretas para governador e senador, além de eliminar a figura do senador
biônico.
A Lei nº 6.767 de 20 de dezembro de 1979 restabeleceu o pluripartidarismo,
marcando o início de uma nova abertura política. A sociedade mobilizou-se por
mudanças políticas e foi às ruas pedir a redemocratização do país. Durante o regime
de exceção, o primeiro presidente civil, Tancredo Neves, foi eleito indiretamente em
1985, por meio de um colégio eleitoral.
Nova Constituição
A Constituição de 1988 estipulou que um plebiscito definiria a forma (República
ou Monarquia) e o sistema de governo brasileiro (parlamentarismo ou
presidencialismo). Ficou decidido que o presidente, governadores e prefeitos das
cidades com mais de 200 mil eleitores fossem eleitos por maioria absoluta ou em dois
turnos.
O mandato presidencial seria de cinco anos, sem possibilidade de reeleição. E o
voto tornou-se obrigatório para os maiores de 18 anos e facultativos para idosos acima
de 70 anos e jovens de 16 e 17 anos.
Emendas constitucionais reduziram o mandato presidencial para quatro anos,
mas passaram a permitir a reeleição dos chefes do Executivo para um período
subsequente.
(Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/governo/2010/09/historia> Acessado em: 21 abril
2017).
Eleição e voto
Este capítulo se inicia com aplicação dos ensinamentos de Norberto Bobbio
sobre democracia, ao dispor que “a soberania popular será exercida pelo sufrágio
universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos” (art. 14, caput).
Cabe fazer um parêntese nesse ponto para esclarecer cada palavra desse
comando constitucional. O exercício da soberania popular, como já vimos, é o exercício
do poder pelo povo, ainda que por meio de representantes, pois o poder emana do povo.
Portanto, um deputado, um senador, até mesmo o presidente da República só está no
exercício de tal função porque o povo assim o quis e o elegeu.
Tal soberania é exercida por meio de sufrágio universal. Isso quer dizer que
todos os cidadãos brasileiros podem votar, independentemente do sexo, cor, religião,
orientação sexual, etc. Esse voto deve se dar na forma direta, com o eleitor votando
exatamente no candidato que ele deseja para o exercício de determinada função. Essa
escolha deve ser secreta, pois, relembrando a lição de Bobbio, “todos os eleitores devem
ser livres em votar segundo a própria opinião formada o mais livremente possível”, ou
seja, sem a influência de qualquer pressão externa.
3
De acordo como o CE, art. 23, XII, são legitimados para formular consultas junto ao TSE as autoridades
com jurisdição federal ou o órgão nacional de partido. Já o disposto no art. 30, VIII, do mesmo diploma,
especifica que apenas as autoridades públicas ou partidos políticos podem formular consultas.
E, por fim, o voto tem valor igual para todos. Essa determinação é garantidora
do princípio da igualdade, sendo conhecida por uma expressão na língua inglesa “one
man, one vote”, que significa, um homem, um voto.
Condições de Elegibilidade
A Constituição Federal elenca ainda as condições de elegibilidade, ou seja,
requisitos que um cidadão deve preencher para que possa se tornar candidato e receber
votos na disputa eleitoral.
As condições de elegibilidade são: (i) a nacionalidade brasileira; (ii) o pleno
exercício dos direitos políticos; (iii) o alistamento eleitoral; (iv) o domicílio eleitoral na
circunscrição; (v) a filiação partidária; (vi) a idade mínima de: a) trinta e cinco anos para
Presidente e Vice-Presidente da República e Senador; b) trinta anos para Governador e Vice-
Governador de Estado e do Distrito Federal; c) vinte e um anos para Deputado Federal,
Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz; d) dezoito anos para
Vereador.
No tocante à exigência de filiação partidária, em regra, a exigência é de que o
cidadão, para requerer seu registro de candidatura, esteja filiado a partido político há
pelo menos seis meses antes do dia da eleição. Ou seja: nas eleições de 2018, o dia da
votação em primeiro turno será 7 de outubro de 2018; assim, aquele que quiser se
candidatar a um dos cargos em disputa deve estar filiado a um partido político em 7 de
abril de 2017.
Existem, porém, alguns prazos diferenciados para ocupantes de cargos que não
podem se filiar até a sua desincompatibilização (exemplo: membros do Poder Judiciário
e militares), bem como exceções para hipóteses de criação de novos partidos.
Causas de inelegibilidade
As hipóteses de inelegibilidade são vedações impostas em determinados casos, a
fim de evitar que a disputa eleitoral seja desigual, criando ou oportunizando uma
vantagem desproporcional a um dos candidatos, o que, segundo vimos nas regras
apresentadas por Bobbio, também seria uma afronta às regras da democracia.
Além da inelegibilidade dos analfabetos, dos inalistáveis (conscritos – durante o
período de serviço militar obrigatório – e estrangeiros), da vedação de uma segunda
reeleição para cargo executivo e da desincompatibilização de cargo executivo para
concorrer a quaisquer outros cargos proporcionais, a constituição apresenta a proibição
da eleição do cônjuge (marido, esposa, companheiro ou companheira) e dos parentes
consanguíneos (da própria família) ou afins (família do marido ou esposa, do
companheiro ou companheira), até o segundo grau (pai, mãe, filhos, irmãos, avós e
netos) ou por adoção, do chefe do Poder Executivo no território de sua jurisdição.
No caso do presidente da República, a inelegibilidade é em todo o território
nacional.
Em relação aos parentes de governador, em todo o Estado. E, se parente de
prefeito, o familiar não pode ser candidato no município.
A inelegibilidade pelo parentesco atingirá os familiares de quem haja substituído
o chefe do Poder Executivo dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular
de mandato eletivo e candidato à reeleição.
Essa vedação busca, claramente, evitar o uso da máquina pública pelo titular da
chefia do Poder Executivo em prol de seus familiares, desequilibrando a disputa e
afrontando os princípios democráticos.
Além dessa hipótese constitucional de inelegibilidade, a constituição dispõe que
uma lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua
cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de
mandato considerada vida pregressa do candidato e a normalidade e legitimidade das
eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função,
cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
Atendendo a este comando, foi editada a Lei Complementar nº 64/1990,
posteriormente modificada por meio de grande pressão popular pela Lei Complementar
nº 135/2009, que ficou conhecida como “Lei da Ficha Limpa”.
Reeleição
A possibilidade de reeleição também é uma regra constitucional. Ela não estava
presente no texto original, mas foi acrescida por meio da Emenda Constitucional 16 de
1997, a fim de permitir a reeleição do então presidente Fernando Henrique Cardoso.
Dessa forma, desde o pleito de 1998, o presidente da República, os governadores
de Estado e do Distrito Federal, os prefeitos e aqueles que os sucedam ou substituam no
curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subsequente.
Um dos casos mais emblemáticos já julgados pela Justiça Eleitoral envolveu a
interpretação deste dispositivo que trata da reeleição: o então governador do Estado de
São Paulo, que havia sido eleito vice-governador, mas assumiu a titularidade do cargo
após o falecimento de Mário Covas, solicitou o seu registro de candidatura para se
eleger novamente governador. O caso será analisado na unidade 5 deste curso.
Desincompatibilização
Como já foi visto mais de uma vez até aqui, a disputa eleitoral deve ser
equânime, ou seja, nenhum candidato pode ter uma vantagem desproporcional em
relação a outro, sob pena de enfraquecimento das regras da democracia. Isto posto, a
Constituição Federal exige que, “para concorrerem a outros cargos, o Presidente da
República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem
renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito”.
Aqui também existe uma vontade do constituinte em coibir o uso da máquina
pública e evitar o abuso do poder político em prol da candidatura daquele que detinha a
chefia do poder Executivo nacional, regional ou local.
Militares
Esta questão não é muito usual, mas existe uma crescente tendência de policiais
militares e membros das forças armadas pleitearem seus registros de candidaturas nas
últimas eleições.
A constituição diz que o militar alistável é elegível, atendidas as seguintes
condições:
(i) se contar menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade;
(ii) se contar mais de dez anos de serviço, será agregado pela autoridade superior
e, se eleito, passará automaticamente, no ato da diplomação, para a inatividade.
Fidelidade partidária
Outra questão bastante polêmica e que também tem origem neste dispositivo
constitucional é a fidelidade partidária. Em 2007, o TSE editou a Resolução nº 22.610,
que ainda é a única regulamentação sobre o tema. De acordo com o entendimento do
TSE, o filiado que se elegeu a cargo eletivo por uma determinada legenda só poderá
deixá-la se houver justa causa, com as seguintes hipóteses: (i) mudança substancial ou
desvio reiterado do programa partidário; (ii) grave discriminação política pessoal; e (iii)
mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que antecede o prazo de
filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término
do mandato vigente.
Registro no TSE
Os partidos políticos, após adquirirem personalidade jurídica, na forma da lei
civil, registrarão seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.
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Pode-se afirmar que apenas parte do Código Eleitoral foi recepcionada com status de lei complementar,
pois a Constituição Federal, em seu art. 121, exige a edição de lei complementar para tratar sobre
organização e competências da Justiça Eleitoral. Todos os artigos do Código Eleitoral que se refiram à
organização e às competências da Justiça Eleitoral têm status de lei complementar. Essa parte está
compreendida principalmente entre os arts. 12 a 41 do CE. O restante do Código Eleitoral foi
recepcionado com status de lei ordinária, pois, para tratar de Direito Eleitoral, em regra, basta a edição de
uma lei ordinária.
econômico ou do poder de autoridade, ou utilização indevida de veículos ou meios de
comunicação social, em benefício de candidato ou de partido político.
Leitura sugerida
Verbete Democracia – Dicionário de
Política de Norberto Bobbio
Fórum
Analisando as regras da democracia elencadas por Norberto Bobbio, você
considera que o Brasil se constitui em Estado Democrático de Direito? Escreva um
texto de até 20 linhas sobre o tema.
Exercício:
Escreva breve artigo de opinião sobre a administração das eleições pela Justiça
Eleitoral (até 20 linhas).