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1. MARCO TEÓRICO SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y

MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1.1. Conceptos de reforma del Estado y Modernización de la administración pública

Cuando se piensa en reforma, inmediatamente se asocia a que es necesario cambiar algo

que no está funcionando correctamente, en el caso del Estado, que hay que cambiar la forma en

que se busca el desarrollo de la Nación. En las últimas décadas, han sido muchos los autores que

han realizado varios escritos sobre estos temas, tanto de manera teórica como cronológica y han

expuesto los pros y contras de las distintas formas en que se ha intentado reformar el Estado.

Igualmente, cuando se analiza el concepto de modernización de la administración

pública, es imperante hacer ajustes en la forma de prestar los servicios por medio de las

entidades públicas, es fundamental profesionalizar a los servidores públicos, pero ¿Cómo?,

¿quiénes lo harán?, ¿Con qué recursos?

Esto es lo que lleva a estudiar la reforma y modernización. Conceptos similares, sin

embargo, distintos cuando pensamos en el Estado, que es lo macro y la administración pública

que es una parte, no menos importante del Estado.

En temas de reforma y modernización existen varios teóricos importantes y entidades

internacionales como el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD,

que por décadas han estudiado la mejor forma de hacer cambios en el modelo de Estado y
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Administración Pública, haciendo propuestas teóricas y prácticas, a través de modelos, para

dichos ajustes.

Tanto la reforma como la modernización implican cambios a estructuras, sistemas,

procedimientos y marcos legales, en el ámbito estatal la primera y de la administración pública,

la segunda. La premisa es que no están funcionando adecuadamente y por lo tanto requiere

cambios radicales o ajustes y mejoras.

Uno de los principales teóricos latinoamericanos es Óscar Ozslak, quien tiene basta

literatura respecto a la Reforma y Modernización. Hace referencia a que las reformas son

entendidas como “esfuerzos sistemáticos y masivos destinados a transformar ciertas

características de la organización y funcionamiento del aparato del Estado a fin de dotarlo –

como se dice tradicionalmente– de mayor eficiencia y eficacia”. (Oszlak, 1999, pág. 2)

Oszlak refiere reformas de Estado en diferentes períodos históricos: las reformas de

primera generación, derivadas del Consenso de Washington y del modelo neoliberal. Las

reformas de segunda generación, como la apuesta al fortalecimiento del Estado después de lo

devastadoras que fueron las de primera generación y las de tercera generación, que apuestan a la

implantación en el Estado y la Administración pública de modelos de Gobernanza, de Estados

abiertos, de gobiernos corporativos.

Santillán (2011) presenta un concepto muy claro de la reforma del Estado, la cual implica

realizar una serie de cambios en la propia gestión pública, en la cual se delegan

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responsabilidades y se busca ejercer control para promover mayor eficiencia, eficacia y

economía y, por lo tanto, cumplir con las funciones del Estado,

“…que son las siguientes: La función de asignación, que se relaciona con la eficiente

asignación de recursos en toda la economía, es decir, actuar donde la iniciativa privada no

interviene, en la provisión de bienes y servicios; la función de distribución, que se refiere

a la adecuada distribución de la renta entre los diversos grupos de la economía, es decir,

el Estado se encarga de la distribución equitativa de la renta y de la riqueza; la función de

estabilización, que se interesa en mantener el balance macroeconómico a fin de prevenir

tanto grandes inclinaciones en el empleo y la actividad económica y severos ataques de

inflación, como asegurar una adecuada tasa de crecimiento económico; y, por último, la

función de coordinación de funciones presupuestarias, referida a que, cuando el Estado

aplique las funciones anteriores, estas no tengan efectos contraproducentes”.

En concreto, la Reforma y Modernización aluden a realizar cambios estructurales en el

Estado, la forma de Gobernar y la Administración Pública. Esto derivado de la necesidad de

modificar estructuras sociales, políticas y económicas, así como contar con modelos de gestión

que procuren el cumplimiento de la razón de ser de las instituciones y además logren beneficios

en la calidad de vida de la población.

1.2. Del Modelo Burocrático al modelo posburocrártico

En más de una ocasión se comenta y muchas veces de manera peyorativa sobre el

“modelo burocrático de gestión”, sin embargo, desde el punto de vista teórico, debe estar claro
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¿a qué se refiere?, ¿cuáles son sus postulados?, ¿de dónde y cómo surgió?, ¿cómo se implementó

y sus resultados?

1.2.1. Modelo Clásico Burocrático

El modelo teórico de la Burocracia tiene su máxima expresión en Max Weber1.

Considerado el más importante estudioso de la estructura y principios de la burocracia. La obra

que plantea su pensamiento respecto a la burocracia fue: "Economía y sociedad" que fue

publicada después de su muerte en 1920.

El término de BUROCRACIA, desde su concepción ha tenido un carácter despectivo;

según literatura encontrada, es una palabra de raíces grecolatinas y francesas. El término latino

burrus, usado para indicar un color oscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa

«bure», que significaba un tipo de tela puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia,

especialmente públicas. De ahí derivaría la palabra «bureau», primero para definir los escritorios

cubiertos con dicho pedazo de tela, y posteriormente para designar a toda la oficina. En sí el

término Burocracia, deriva de la palabra compuesta «bureaucratie», que significa «bureau»:

oficina y «cratos»: poder, que implica el ejercicio del poder a través del escritorio de oficinas,

especialmente las públicas. De aquí surge la idea de que al hablar de burocracia se habla de lo

público, lo cual no es totalmente cierto, porque también aplica para las organizaciones privadas,

tomando en cuenta que sus postulados se pueden y deben aplicar a ambas. (Vélez: 2007, Pag. 85)

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Filósofo, economista, jurista, historiador, politólogo y sociólogo alemán, es considerado uno de los fundadores del
estudio moderno de la sociología y la administración pública.
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Para Weber, la burocracia es una forma de organización humana basada en la

racionalidad, en la adecuación de los medios a los objetivos planteados, con el fin de garantizar

la máxima eficiencia en la búsqueda de esos objetivos. Desde el punto de vista sociológico, la

burocracia se considera una estructura organizativa caracterizada por procedimientos

regularizados, división de responsabilidades, jerarquía y relaciones impersonales.

La acción del burócrata, es decir de alguien que forma parte de la burocracia, se

caracteriza por la racionalidad de las decisiones, la impersonalidad de su gestión, su tendencia a

encarar lo rutinario y la centralización muy fuerte de su autoridad; por supuesto que esto es lo

que plantea el modelo básico y que se ha implementado en los países anglosajones, que es en

donde mejor ha funcionado este modelo.

El fundamento del modelo burocrático es que las organizaciones funcionan como relojes,

de manera mecánica, bajo ciertos principios básicos; sin embargo, implementado en instituciones

con contextos cambiantes, inestables, poco profesionales, los resultados no han sido

satisfactorios.

En esencia, la burocracia procura rescatar los mejores aportes del racionalismo para

ayudar a administrar mejor las organizaciones estableciendo reglas que dificulten el manejo

emocional de las decisiones. Sin embargo, este tema es una de sus grandes debilidades, porque

el factor humano y emocional es fundamental, no puede quedar fuera del análisis, sin embargo,

Weber opinaba que el modelo de gestión debía ser impersonal, es decir dejando de lado la parte

emocional y personal del trabajador.

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Por otra parte, para la opinión pública en general, la burocracia implica todo lo contrario

de lo planteado por Weber y sus seguidores. A partir de evidencias de mala gestión de las

organizaciones, critican a la burocracia como un modelo que fatalmente es rígido, ineficiente,

inhumano, mecanicista, lento y antieconómico.

Realizando una comparación entre la teoría clásica de la administración, dominada por

Taylor y Fayol, Carlos Petreya (2007), indica que la “La teoría weberiana se asemeja a la teoría

clásica de la organización, en cuanto el énfasis puesto en la eficiencia técnica y en la estructura

jerárquica de la organización…”.

Petreya (2007) indica también:

“La teoría clásica se preocupó por detalles como la máxima amplitud de control, la

asignación de autoridad y responsabilidad, el número de niveles jerárquicos,

agrupamiento de funciones, mientras que la teoría de Weber se preocupó más por los

grandes esquemas de sustento formal de la organización. En cuanto al método, los

clásicos utilizaron un enfoque deductivo, mientras que, por su lado, Max Weber plantea

un esquema inductivo. La teoría clásica se refiere a la moderna organización industrial,

mientras que la teoría de Weber es integrante de una teoría general más amplia de la

organización social y económica. Finalmente, la teoría clásica presenta una orientación

normativa, prescriptiva, mientras que la orientación de Weber es más descriptiva y

explicativa de las formas “mejores” opciones de funcionamiento”.

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La visión de Weber era mucho más integral, estableció que la gestión efectiva de la crisis del

Estado debe basarse en una estrategia total, en la búsqueda de soluciones económicas,

administrativas y políticas en forma integrada.

Esta imagen muestra los postulados o principios establecidos por Weber en su modelo

burocrático:

Fuente: https://bit.ly/2OonTDM, revisado en julio 2018

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Para ampliar respecto a los postulados del modelo burocrático, se les invita a ingresar al

siguiente enlace:

https://prezi.com/jc6f5aytczgf/principios-de-la-burocracia/

En síntesis, ya sea en la concepción sociológica o administrativa, la burocracia es todo lo

contrario de lo que plantean algunos sin conocimiento. La burocracia fue creada justamente para

atacar los defectos (las disfunciones) del sistema y no al sistema en sí mismo, que también tiene

sus virtudes. La burocracia, para Max Weber, es precisamente la organización eficiente por

excelencia, la organización llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la

sociedad y, por extensión, de las empresas tanto públicas como privadas. La organización

burocrática está diseñada científicamente para funcionar con exactitud, con el objetivo de lograr

los fines para los cuales fue creada, por lo que hay que analizarla en su justa dimensión.

1.2.2. Modelo Tradicional Burocrático

De alguna manera, al mencionar al modelo “tradicional” se da a entender que es algo

arcaico, disfuncional; y precisamente es lo que se pretende evidenciar, la poca capacidad del

modelo clásico burocrático para incursionar en la mayoría de las organizaciones y que sus

postulados fueran aplicados de manera correcta y sostenible para lograr buenos resultados.

El modelo burocrático es el que se implementa en la mayoría de los países desarrollados,

los cuales cuentan con estabilidad social, económica, política y por lo tanto de gestión
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institucional. Sin embargo, en la mayoría de los países subdesarrollados, pobres; sus

características nacionales no permiten la estabilización de un modelo de esta naturaleza. Son

organizaciones rígidas, poco profesionales, con toma de decisiones autoritaria y discrecional;

entonces se habla del modelo tradicional burocrático, el que no es funcional y no genera

resultados.

1.2.3. El Modelo Posburocrático

Toda la oleada de mejoras que se han planteado en las últimas tres décadas en el mundo y

especialmente en América Latina, van dirigidas a dejar atrás ese modelo tradicional que se plagó

de normas y procedimientos, que se volvió demasiado impersonal y generó problemas de cultura

y clima laboral, que es demasiado verticalista y no permite adaptarse a las circunstancias

actuales: mundialización de la economía, crecimientos desmedidos de la población, necesidad de

mayores servicios públicos, aparatos institucionales grandes, entre otras.

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De lo anterior surge el término muy utilizado: MODELO POSBUROCRÁTICO, que

implica básicamente lo siguiente:

Fuente: https://bit.ly/2OonTDM

El modelo posburocrático pretende dejar atrás ese modelo que no permite el desarrollo de

las organizaciones y del Estado en general.

1.3. La Nueva Gestión Pública, NGP

Derivado de todo lo anteriormente mencionado, surge el fenómeno de la Nueva Gestión

Pública (NGP) o New Public Management (NPM), como un modelo pos burocrático que ha
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tenido repercusiones fuertes en diferentes países y dependiendo de la época histórica de su

aplicación.

Según Omar Guerrero (2001), los primeros aportes de la NGP se deben al francés Michel

Messenet. Su obra La Nouvelle Gestion Publique: pour un Etat sans Burocratie (La Nueva

Gestión Pública: por un Estado sin Burocracia), es posiblemente la introducción del vocablo a la

teoría de la administración pública. Esta obra, publicada en 1975, plantea el carácter "nuevo" de

la gestión pública y usa extensivamente el término management, alternado con el vocablo

gestión, toda vez que se proclama un sentimiento anti-burocrático como asunto central.

“La nueva gestión pública consiste en un movimiento de reforma del sector público, basado

en el mercado como modelo de relación política y administrativa, cuyo sustento doctrinario está

fundamentado en la opción pública, la teoría del agente principal, la gerencia de calidad total y la

economía de costos de transacción”. (Guerrero 2001)

La NGP tiene su origen en el marco de las Reformas de Primera Generación, por lo tanto, sus

postulados iniciales van en la línea de menos Estado y más mercado. El objetivo de esta nueva

forma de actuar era contar con un sector público que opere exclusivamente en aquellas áreas

donde no exista un proveedor más adecuado y lo realice de forma eficiente y eficaz. Para ello,

compite o colabora con el sector privado con el objetivo de satisfacer las necesidades públicas,

otorgándoles a sus ciudadanos un papel cada vez más activo en el campo público. (García, 2007)
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Para García Sanchez, la NGP tiene sustento teórico, que fundamenta su accionar. Este

sustento se muestra en la siguiente imagen:

Fuente: García Sanchez, Isabel María (2007)

Es necesario indicar que la NGP ha pasado por un proceso de transformación derivado de

los cambios en los enfoques sobre la reforma, en un principio con un corte puramente neoliberal,

tal como lo plantea García Sanchez, sin embargo, ha ido modificando su visión hacia una más

estatista, siempre con una visión gerencial, que no son contrapuestas.

Un documento completo y que abarca este tema a profundidad es el Andrea López, del

INAP Argentina, denominado La Nueva Gestión Pública: Algunas precisiones para su abordaje

conceptual, el cual debiera ser un documento de lectura obligatoria en este curso; al igual que el
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documento planteado por Sonia fleury, una especialista del Banco Interamericano de Desarrollo,

BID, cuyo título es Reforma del Estado”.

Se puede sintetizar indicando que la NGP es el modelo posburocrático que permite

analizar y proponer mejoras para el Estado y su administración pública, en el marco del

fortalecimiento de este y su aparato administrativo.

1.4. La Gestión pública para el siglo XXI

Este concepto hace alusión y enlace con un documento publicado por el Centro

Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, cuyo fin es demostrar los

principales problemas que han afectado a los países iberoamericanos. El documento plantea

siete legados negativos que marcan esta historia: el patrimonialismo, el formalismo burocrático,

el proceso incompleto de modernización generado por el aislamiento burocrático, la fragilidad de

la gestión pública en el área social, la excesiva centralización, la imitación de fórmulas

extranjeras y el déficit democrático.

A partir de estos problemas encontrados, se definieron cinco áreas necesarias para la

modernización de la administración públicas, estos son: la democratización de la gestión pública,

la profesionalización de dicha gestión pública, las nuevas tecnologías de gestión, sobre todo lo

que se conoce como gobierno abierto, la gestión por resultados orientados al desarrollo y los

mecanismos de gobernanza. Para finalmente plantear una agenda modernizadora que permita a

los Estados reformarse y modernizar su administración pública.

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En las siguientes unidades estaremos abordando más a fondo estos conceptos que se

presentan de manera general en esta primera unidad.

Conclusión de la Unidad:

El abordaje de la Reforma del Estado y la Administración Pública, son dos conceptos

amplios que permiten visualizar enfoques, perspectivas, ideologías; pero que sin embargo, tienen

la finalidad de modificar o eliminar de raíz lo que no es funcional y lo que no permite el

desarrollo de los países.

El modelo burocrático teóricamente planteado es la mejor forma de estructurar una

organización, con la legislación adecuada, los procesos y procedimientos claramente

establecidos, con los recursos idóneos para el puesto y las jerarquías claramente planteadas, sin

embargo, en la práctica, sobre todo en los países subdesarrollados o en vías de desarrollo no ha

sido funcional y es de ahí donde nace la Nueva Gestión Pública, como un nuevo modelo que

permita cambiar las estructuras actuales y modernizar el Estado y la administración pública. En

este contexto se han planteado nuevos conceptos, herramientas, instrumentos legales, etc., que es

necesario conocer y analizar su viabilidad para Guatemala.