Fallo Segunda Instancia

PROCURADllRIA
GENERAL DE LA NACION
SALA DISCIPLINARIA
Bogotá D. C., quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)

Aprobado en Acta de Sala ordinaria No. 39
Radicación: 161 - 6275 (IUS - 2014-372945 IUC 0.2014-

792-721455i
OisciDlinado: CAMILO TORRES BECERRA
Cargo y Entidad: Alcalde del municipio de Puerto EscondidD
(Córdoba)
Queioso: De oficio
Fecha Dueia: 19 de octubre de 2014
Fecha de los hechos: 2013-2014
Asunto: Apelación fallo de primera instancia -
Procedimiento Verbal
P.D. PONENTE: Dr. JUAN CARLOS NOVOA BUENDíA

La Sala Disciplinaria con fundamento en las atribuciones conferidas en el numeral
1° del artículo 22 del Decreto-Ley 262 de 2000, procede a resolver el recurso de
apelación interpuesto por el apoderado del disciplinado CAMILO TORRES
BECERRA, contra el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría
Delegada para la Economía y la Hacienda Pública en audiencia del 5 de agosto de
2015, por medio del cual se le declaró disciplinariamente responsable e impuso
sanción de destitución e inhabilidad general por el término de trece (13) años, en
su condición de alcalde del municipio de Puerto Escondido - Córdoba.
1. ANTECEDENTES PROCESALES
Las presentes diligencias tuvieron su origen en la nota periodística publicada por

el diario El Tiempo el 19 de octubre de 2014, en la que se dieron a conocer
presuntas irregularidades relacionadas con la ejecución de contratos con recursos
de regalías, entre ellos, la construcción de un puente en el municipio de Puerto
Escondido - Córdoba (ff. 1-7 c. 0.1).
La Procuraduria Delegada para la Economia y la Hacienda Pública ordenó iniciar

indagación preliminar en averiguación, el 22 de octubre de 2014 (ff. 8-10 c. o. 1);
mediante proveídos del 16 de diciembre de 2014 y 30 de enero de 2015 decretó la
práctica de pruebas de oficio (ff. 41-42 c. o. 1 Y 267-270 c. o. 2).
El 28 de abril de 2015 el procurador general de la nación designó como

funcionario especial al procurador delegado para la economía y la hacienda
pública, para que conociera de las actuaciones relacionadas con el alcalde de
Puerto Escondido.
El 30 de abril de 2015 la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda

Pública dispuso tramitar la presente actuación por el procedimiento verbal previsto
en el Capítulo Primero del Título XI de la Ley 734 de 2002 y citó a audiencia
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GEIIERAL DE lA NACION Radicado N" 161.6275
pública al servidor público CAMILO TORRES BECERRA, en su condición de

alcalde del municipio de Puerto Escondido (ff. 301-328 c. o. 2).
La audiencia pública se inició el 21 de mayo de 2015 (ff. 361-362 c. o. 2) y se

continuó los días: 26 de mayo de 2015 (ff. 367-368 c. o. 2); 1 Y 11 de junio de 2015
(ff. 382-383, 467-468 c. o 2); Y 4 Y 5 de agosto de 2015 (ff. 485-488, 513-561 c. o
2).
En audiencia del 5 de agosto de 2015 la Procuraduría Delegada para la Economia

y la Hacienda Pública profirió fallo de primera instancia, mediante el cual declaró
disciplinariamente responsable al señor CAMILO TORRES BECERRA, en su
condición de alcalde del municipio de Puerto Escondido, de los cargos primero,
cuarto, quinto y sexto, imponiéndole sanción de destitución e inhabilidad general
por el término de trece (13) años. En lo que concierne a los cargos segundo y
tercero formulados al disciplinado, el a quo decidió absolverlo de responsabilidad
disciplinaria (ff. 513-561 c. o. 2).
En la misma audiencia, el apoderado del disciplinado interpuso y sustentó el

recurso de apelación contra el fallo de primer instancia; el a quo concedió el
recurso ante la Sala Disciplinaria (ff. 559-561 c. o. 2). El expediente original se
recibió en la Secretaría de esta Sala el 11 de agosto de 2015, según cbnstancia
secretarial que aparece en el folio 565 del cuaderno original dos.
En auto de 20 de agosto de 2015, la Sala Disciplinaria corrió traslado a los sujetos

procesales para presentar alegatos de conclusión por el término común de dos
días, de conformidad con lo establecido en el inciso séptimo del articulo 180 del
CDU (f. 566 c. o. 2). Notificado en legal forma este auto, mediante estado No. 9
fijado el 24 de agosto de 2015 (f. 569 c. o. 2), el apoderado del disciplinado
presentó en tiempo, el escrito de alegatos de conclusión (ff. 570-588 c. o. 2).
EI27 de agosto de 2015, el apoderado del disciplinado allegó escrito de corrección

de los alegatos (ff. 589-592 c. o. 2), según constancia secretariai visible a folio 593
del cuaderno dos.
11. DECISiÓN DE PRIMERA INSTANCIA
En audiencia pública del 5 de agosto de 2015, el Procurador Delegado para la

Economia y la Hacienda Pública profirió el fallo de primera instancia, el cual
podemos resumirlo en los siguientes términos (ff. 513-561 c. o. 2):
1. Cargo Primero: al disciplinado se le cuestionó por haber suscrito el

Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 010 del 5 de junio de 2013, con
la Asociación de Municipios del Sinú, Sabana y Costa Cordobesa ASISCO, cuyo
objeto consistió en la construcción de un puente vehicular sobre la quebrada de
Cuello y la construcción de un puente vehicular sobre la quebrada Galápago del
municipio de Puerto Escondido; sin contar con los estudios necesarios y
suficientes, lo que conllevó a la modificación que contempló mayores cantidades
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de obra, incumpliendo con ello los principios de economía y responsabilidad

contractual.
La Delegada díjo que en virtud del principio de economía, antes de iniciar un

procedimiento de selección, es indispensable la elaboración de estudios y análisis
suficientemente serios y completos, encaminados a determinar en términos
generales, entre otros aspectos los siguientes: i) la verdadera necesidad de la
celebración del respectivo contrato; ii) las opciones o modalidades existentes para
satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la
modalidad o tipo contractual que se escoja; iii) las calidades, especificaciones,
cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las
obras o los servicios cuya contratación, adquísición o disposición se haya
determinado necesaria, lo cual según el caso, deberá incluir también la
elaboración de los diseños, planos, análisis técnicos, etc.; iv) los costos, valores y
alternativas que a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y
ejecución de esa clase de contrato, consultando las calidades, especificaciones,
cantidades de los bienes, obras y servicios que se pretende y requiere contratar; y,
v) La disponibilidad de recursos presupuestaleso la capacidad financiera de la
entidad contratante para asumir obligaciones.
Aclaró que este cargo no se formuló sobre la base de la inexistencia de estudios

previos sino frente a la insuficiencia de los mismos.
Desechó el argumento defensivo planteado por la defensa según el cual en los

contratos MC 007 y MC 008 de 2012, estarían contemplados los estudios del
proyecto, por cuanto al proceso nunca se aportó el cuerpo del contrato, mucho
menos el documento producto del estudio respectivo. Además porque al constatar
en la página del SECOP, tampoco se encontró publicado el texto del contrato, ni
los informes, ni el seguimiento o el producto técnico que le sirvió de base al
municipio para tan importante contratación, que ascendió a $931 millones de
pesos - contrato interadministrativo de obra 010 de 2013.
Según la Delegada, el documento de estudio previo que responde al Convenio

Interadministrativo de Cooperación para la construcción de un puente vehicular en
cada una de las precitadas quebradas, nada dice respecto de los contratos MC
007 y MC 008 de 2012. De manera que pese a lo afirmado por el implicado y su
defensa, no obran estudios suficientes y claros para soportar la estructura del
objeto a contratar.
Para el fallador de primera instancia, la falta de planeación llevó a que el contrato

fuera suspendido y adicionado en dos meses, evidenciándose así la irregularidad
atribuida.
El a qua sostuvo que se programó un plazo de ejecución sin verificar el impacto

que las situaciones climáticas podrían tener en su desarrollo, pues dijo que la ola
invernal que afectó al municipio durante el 2012 era un hecho plenamente
conocido y previsible por parte del ejecutor del proyecto, quien debió, antes de
iniciar el proceso contractual, adoptar las medidas o estudios que le permitieran
precisar un plazo cierto y evitar la prolongación en el tiempo.
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«Es decir, que hubo deficiencia en la planeación, que demandó replantear el

proyecto, lo que llevó a mayores cantidades de obra y reconocimiento económicos
(sic) adicionales a los inicialmente presentados, lo cual se produjo desde el inicio
mismo de la ejecución de este».
También se refirió a la visita realizada por el Departamento Nacional de

Planeación, en donde una vez terminado el contrato, se advirtió sobre las
modificaciones en cantidades de relleno y las situaciones que podían poner en
peligro la funcionalidad del puente de la quebrada Galápago, por rellenos pobres y
huellas de erosión.
En consecuencia, frente a la falta de planeación que conllevó el desconocimiento

del principio de economía, la Delegada atribuyó responsabilidad al alcalde de
Puerto Escondido «[ ... ) porque además de ser el titular de la entidad territorial y por
ende responsable de la contratación en los términos del articulo 26 de la Ley SOde 1993,
también presentó y presidió la sesión del Órgano Colegiado de Administración y Decisión
- OCAD el 15 de enero de 2013 en cuya oportunidad se estableció que desde la sesión
del 19 de noviembre de 2012 se habia preguntado por el estado de las vías incluyendo la
revisión del diseño de la obra (Folio SO), y el 15 de enero de 2013 se advierte la
presentación de un estudio de socavación e hidráulico a ambos proyectos. Luego era de
su conocimiento la complejidad técnica del desarrollo del proyecto, la necesidad de
precisión. No pudiendo aducir que la respuesta a ello fueron estudios recibidos en febrero
de 2012 (haciendo alusión a los documentos presentados por el ímplicado de los
contratos MC007 y MCOOS-Folios 7 y S anexo ), es decir estudios realizados un año
antes de presentarlos alOCAD como respuesta técnica a las observaciones efectuadas al
proyecto a finales del año 2012».
La conducta del disciplinado se tipificó en la falta gravísima consagrada en el

numeral 31 del articulo 4S de la Ley 734 de 2002, y se atribuyó a título de culpa
gravísima, por violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
2. Cargos segundo y Tercero: respecto de los cargos segundo y tercero,

relativos a la publicación en el SECOP, el a quo absolvió al disciplinado.
3. Cargos cuarto y quinto:
a. En el cargo cuarto, al disciplinado se le cuestionó por haber suscrito el

Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 010 del 5 de junio de 2013, cuyo
objeto consistió en la construcción de los dos puentes vehiculares, con la
Asociación de Municipios del Sinú, Sabana y Costa Cordobesa -ASISCO-, a
través de la modalidad de contratación directa, incumpliendo el principio de
transparencia que debe mediar en la contratación pública, como quiera que la
modalidad de selección del contratista debió ser la licitación pública.
b. En el quinto cargo, al alcalde se le cuestionó por haber suscrito el Convenio

Interadministrativo de Cooperación No. 018 del 2 de julio de 2013 con la
Asociación de Municipios de la Sabana y el Sinú - AMUSSIM, cuyo objeto
consistió en la «lnterventoría técnica, administrativa, financiera y jurídica al
contrato de obra que tiene por objeto la construcción de los puentes de la
quebrada de Cuello y de la quebrada de Galápago y al contrato de obra que tiene
por objeto la construcción y dotación de dos centros de desarrollo infantil (COI) en
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&ID DE lA MAClDa Radicado N' 161- 6275
la zona rural del Municipio de Puerto Escondido», a través de la modalidad de

contratación directa, incumpliendo el principio de transparencia que debe mediar
en la contratación pública, como quiera que la modalidad de selección del
contratista debió ser el concurso deméritos.
c. Por compartir un núcleo común en lo que tiene que ver con la contratación
directa y las asociaciones de municipios, la Delegada para la Economía y la
Hacienda Pública se refirió para ambos cargos, de la siguiente manera:
Hizo alusión a la naturaleza juridica de las asociaciones de municipios como

entidades administrativas de derecho público, formadas por dos o más municipios,
de uno o más departamentos, que gozan de personería jurídica y patrimonio
propio (artículo 148 y siguientes de la Ley 136 de 1994). De acuerdo con lo
previsto por el Decreto 1390 de 1976, el propósito de estas asociaciones es:
«Planear, programar, proyectar, coordinar y ejecutar acciones tendientes al
desarrollo municipal y subregional, que permitan canalizar el apoyo
interinstitucional y la eficiente y eficaz ejecución de los recursos». •
En cuanto a la aplicación del estatuto de contratación pública a las asociaciones

de municipios, el fallador de primera instancia sostuvo que: «la Corte Constitucional
justificó tal aserto en cuanto ello propende por hacer efectivos los principios
de igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad en la contratación pública. En
sentir de la Corte, los esquemas contractuales que vinculen cooperativas
formadas por las entidades territoriales o a las asociaciones conformadas por las
entidades territoriales, son pristina expresión de la autonomía de gestión que les
es propia dentro del esquema definido por el artículo 1° de la Constitución»
(Sentencia de enero 26 de 2000. M.P Fabio Morón Diaz).
Se refirió al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 92 de la

Ley 1474 de 2011, que en el numeral 4 literal c) señala como causal de
contratación directa los contratos interadministrativos, siempre que las
obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la
entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Se exceptúan los
contratos de obra cuando las personas juridicas sin ánimo de lucro conformadas
por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades
territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las
mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación
abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente
articulo.
Desestimó los conceptos que allegó el disciplinado para sustentar su decisión de

contratar de manera directa con las asociaciones de municipios, por las siguientes
razones: i) el concepto de la Oficina Juridica de la Contraloría General de la
República no pudo ser tenido en cuenta al momento de celebrar los aludidos
contratos, como quiera que fue emitido en noviembre de 2013, es decir cuatro
meses después de la suscripción del convenio; ii) el del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público fechado 9 de julio de 2008, aunque es anterior a la suscripción de
los contratos, no se pronunció sobre la norma que le sirve de fundamento a la
imputación pues para esa fecha, la Ley 1474 de 2011 no había sido promulgada;
iii) en lo que tiene que ver con los concepto de la Contraloría de Córdoba del 30 de
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marzo de 2012 y de la Contraloría General de Antioquía del 12 de octubre de

2012, no se pronuncian de manera particular sobre la excepción contemplada en
el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, en cuanto a si se trata de un contrato de
obra, sino respecto del objeto de la asociación de municipios, que no es otra cosa
que la verificación de la capacidad de la persona jurídica que celebra el convenio
interadministrativo.
Seguidamente la Delegada citó apartes del pronunciamiento del Consejo de

Estado del 28 de junio de 2012, en el cual la Sala de Consulta y Servicio Civil, con
ponencia del consejero William Zambrano Cetina se refirió a los contratos
interadministrativos, en los siguientes términos:
[ ... )
1. Los contratos interadministrativos, en todos los casos, deben tener relación

directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus
reglamentos [...)
2. La suscripción de contratos interadministrativos "de obra, [...] cuando [...) las

personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades
públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras", debe
estar precedida de licitación pública o selección abreviada; solamente en los
demás casos, podrá acudirse al sistema de contratación directa (literal c, inciso
2).
[ ...]
3. La ejecución de los contratos interadministrativos quedó sometida, por regla

general, al Estatuto General de Contratación Pública, salvo los casos en que la
entidad ejecutora actúa en régimen de competencia o cuando el contrato tenga
relación directa con su actividad (la negrilla es del fallo de primera instancia).
Aunque el disciplinado CAMILO TORRES BECERRA adujo estar convencido de

que su proceder era jurídicamente ajustado a derecho, el a quo sostuvo que para
que opere la causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria, la ley exige que
la persona obre convencida por un error, que a su vez debe ser invencible, lo que
no se da en este caso, en tanto le bastaba con mirar el contenido de la norma para
verificar que no procedia la contratación directa cuando la naturaleza del contrato
es de obra pública.
El fallador de primera instancia destacó que la conducta reprochada era

totalmente evitable, en la medida en que al alcalde le correspondía adelantar las
diligencias necesarias que lo llevaran tener la certeza de que estaba debidamente
amparado en la ley para contratar de manera directa y no sólo limitarse a suscribir
el contrato con otra entidad pública, sin aplicar criterios objetivos para la selección
del contratista. Además porque el disciplinado ostenta la calidad de abogado,
especialista en derecho administrativo, condición que lo acercaba al tema de la
contratación pública y a la posibilidad de revisar y acceder a las normas que le
permitirían ajustar su proceder a derecho.
La Delegada se refirió in extenso al principio de transparencia y dijo que la

suscripción del contrato debe estar precedida, de acuerdo con el artículo 24 de la
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Ley 80 de 1993, de un proceso de licitación o concurso público; excepcionalmente,

de un proceso de contratación directa.
En relación con la conducta imputada en el cuarto cargo, afirmó que por ser un
contrato de obra, el alcalde de Puerto Escondido no podia aplicar la modalidad de
contratación directa, sino el proceso licitatorio. «Expresamente el legislador
excluye de la posibilidad de celebrar convenios interadministrativos (Ley 1150 de
2007, Decreto 734 de 2012 y Ley 1474 de 2011) con asociaciones cuando su
objeto sea la construcción de obras, como sucede en el convenido
interadministrativo 010 de 2013, porque si bien podía la asociación de municipios
suscribir el contrato de obra, ser elegido como contratista debía obedecer al
proceso Iicitatorio y no por el hecho de ser asociación de municipios». Por ende,
tuvo por vulnerados los principios de transparencia y responsabilid?d de la
contratación estatal.
La conducta del disciplinado se tipificó en la falta gravísima consagrada en el

numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y se atribuyó a título de culpa
gravísima, por violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
En lo que tiene que ver con la conducta imputada en el quinto cargo, la Delegada
sostuvo que la Ley 1150 de 2007 dispone en el artículo 2 que el concurso de
méritos, corresponde a la modalidad prevista para la selección de consultores.
Seguidamente se refirió a la definición del contrato de consultoría prevista por el

inciso segundo, numeral segundo del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según el
cual: «(...] Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la
interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación
y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos (...]».
También hizo alusión al artículo 10 de la Ley 1150 de 2007 sobre las cooperatívas
y asocíaciones conformadas por entidades territoriales, y citó apartes del artículo
3.3.1.1 del Decreto 734 de 2012, donde se señala que a través de la modalídad de
selección de concurso de mérítos, se contratarán los servícios de consultoría a
que se refíere el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Por ende, la Delegada concluyó que el convenío interadmínístrativo de

cooperación No. 018 de 2013, suscrito por el municipio de Puerto Escondido con
la Asociación de Municipios de la Sabana y el Sinú -AMUSSIM, cuyo objeto
consistió en la interventoría técnica, administrativa, financiera y jurídica del
contrato de obra No. 010 del 5 de junio de 2013, debió celebrarse bajo la
modalidad de concurso de méritos, como lo exige el inciso segundo del artículo
3.3.1.1 del Decreto 734 de 2012, siendo los contratos de interventoría una
modalidad de consultoría (numeral 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993).
Así las cosas, la conducta del disciplinado se tipificó en la falta gravísima

consagrada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, y se atribuyó a
título de culpa gravísima, por violación manifiesta de reglas de obligatorio
cumplimiento.
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4. Cargo sexto: Se atribuyó el incumplimiento del deber contenido en el

numeral 1 del articulo 34 de la Ley 734 de 2002, por desconocer la disposición
contemplada en el parágrafo primero del articulo 28 de la Ley 1530 de 2012,
según la cual, los órganos colegiados de administración y decisión, «decidirán la
instancia que adelante la contratación de la interventoria».
No tuvo en cuenta los argumentos defensivos planteados por el disciplinado,

referidos a que se trató de una omisión denominada lapsus calami porque el
asunto sí se decidió pero no se integró en el cuerpo del acto de aprobación de los
proyectos; pues para el a quo, dichas afirmaciones confirman el análisis inicial del
despacho, en cuanto a que al expedir el Acuerdo 01 del 21 de enero de 2013 por
el cual el OCAD decidió aprobar los proyectos de inversión para la construcción de
los puentes, no se decidió la instancia que adelantaría la contratación de la
interventoría.
Además, dijo que revisados los estudios previos que antecedieron al contrato 018
de 2013, en estos nada se contempló respecto de la decisión del OCAD.
Señaló que aceptando en gracia a la discusión que los OCAD siguen los formatos
del Departamento Nacional de Planeación, ello no era óbice para que el alcalde
municipal, en su calidad de presidente del órgano colegiado, velara porque el acto
administrativo cumpliera con los mandatos normativos y se corrigiera en caso de
existir ese tipo de omisiones.
La falta se calificó como grave y se atribuyó al disciplinado en la modalidad de

culpa gravísima por desatención elemental.
111. RECURSO DE APELACiÓN
El defensor del disciplinado, en forma oral presentó y sustentó el recurso de

apelación en la audiencia pública del 5 de agosto de 2015 (CD que obra a folio
563 del cuaderno 2); cuyos argumentos se sintetizan a continuación:
Cargo primero: a folio 286 obra la certificación expedida el 7 de abril de 2015 por
el secretario de planeación municipal de Puerto Escondido, en la cual manifiesta
que el ingeniero Alberto Méndez Avendaño sí realizó los estudios geotécnicos de
suelos y diseños estructurales de los puentes vehiculares materia del contrato.
Esta obra se vio afectada posteriormente por la ocurrencia de fenómenos

climáticos intensos, que en esa región del país ocasionaron grandes estragos,
obligando en este caso, a la realización de mayores cantidades de obra mediante
una adición del contrato tendiente a evitar futuros sucesos que podrían ser mucho
más perjudiciales para el municipio. La situación se evidencia en el hecho
comprobable de que actualmente los dos puentes están prestando excelente
servicio y han sido considerados por varios profesionales en la materia como
obras muy bien diseñadas y construidas que le prestan un enorme beneficio a los
usuarios de la región.
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Radicado N° 161.6275
En los folios 157 y 158 del cuaderno principal número 1, se encuentra la

aceptación de la oferta de los mencionados estudios, con un plazo de entrega de
un mes, esto es el27 de enero de 2012.
El disciplinado entregó en versión libre el documento denominado «acta de

entrega de los estudios geotécnicos de suelos y diseño estructural de los puentes
vehiculares». Como se observa a folio 51 y siguientes del cuaderno principal 1,
reposa documento de estudios previos del convenio interadministrativo, realizados
del 15 de mayo de 2013.
Cargo cuarto: no comparte el criterio de la Delegada por cuanto en el contenido

del convenio interadministrativo están las consideraciones para soportar la
contratación directa entre estas entidades estatales, lo cual se puede verificar a
folio 112 y 113 del expediente (numerales b, c, d, de las consideraciones del
convenio).
El artículo 95 y siguientes de la Ley 489 de 1998 regula lo relacionado con la

asociación entre entidades públicas. De acuerdo a lo anterior es claro entonces
que las asociacíones de municipios son totalmente diferentes a las asociaciones
de entidades públicas. Por ende, no está acreditada la existencia de falta
disciplinaria alguna.
Cargo quinto: Discrepa de los cuestionamientos realizados en este cargo, por

cuanto de acuerdo con el articulo 149 de la Ley 136 de 1994, AMUSSIM es una
entidad administrativa de derecho público, con personeria jurídica y patrimonio
propio e independiente de los entes que la conforman.
El artículo 88 de la Ley 715 de 2001, prevé que las entidades territoriales pueden
suscribir convenios de asociación para la prestación de servicios, para la
realización de proyectos de inversión o para la realización de actividades
administrativas. El artículo 18 de la Ley 617 de 2000 prescribe que los municipios,
sin perjuicio de las reglas vigentes sobre la asociación de municipios, podrán
contratar entre si. Además refirió el artículo 148 de la Ley 136 de 1994.
Por tratarse de entidades estatales que se encuentran inmersas en los principios

de la función administrativa, frente al presente convenio de interventoría para la
consecución de los fines estatales se requiere armonizar el clausulado del
convenio con las normas de la contratación administrativa, como las señaladas por
el literal a) numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 que define a las
asociaciones de municipios como entidades estatales.
La Ley 1150 de 2007 en su articulo 2 numeral 4 literal c) regula los convenios

interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas de los mismos tengan
relación directa con el objeto de la entidad ejecutora. El artículo 3.4.2.1.1 del
Decreto 734 de 2012, establece que las entidades señaladas en el articulo 2 de la
Ley 80 de 1993, celebraran directamente contratos entre ellas siempre que las
obligaciones del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad
ejecutora. Redacción legal que da lugar a entender que prácticamente configura
una obligación la celebración de esos contratos, entre tales entidades, para
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asegurar mediante la cooperación interinstitucional, la realización de los fines del

Estado. Es claro entonces que las modalidades de selección del contratista son
cuatro y en consecuencia la alcaldía del municipio de Puerto Escondido podía
suscribir el convenio interadministrativo No. 18 de 2013 con la Asociación de
Municipios AMUSSIM, mediante contratación directa, por estar demostrado que
son entidades estatales.
Cargo sexto: en el acta 01 del 15 de enero de 2013 (folios 81 y 82) al estudiar los
aspectos técnicos y el valor de los proyectos, se consignó que se pr~sentó un
nuevo presupuesto con ajustes y que además se incrementó el costo de
interventoría al 7%. Esto indica que el costo de la interventoría estaba incluido en
los valores finales del proyecto y que el ejecutor sería el municipio.
A folio 82, en el acta 01 de 2013 aparece la aprobación de estos proyectos con los
mismos valores que incluyen la interventoría. A folio 84 Y 85 aparece el contenido
del Acuerdo 01 del 21 de enero de 2013, mediante el cual se aprobaron los
proyectos de inversión y en los que se incluyó el valor de la interventoría.
Solamente la aprobación de los proyectos de inversión requiere de acuerdos y por

lo tanto no es cierto que en el Acuerdo 01 de 2013 debía incluirse la instancia que
contrataría la interventoría. En el acta está demostrado que los valores del
proyecto incluyeron la interventoria y que el ejecutor de ese proyecto sería el
municipio de Puerto Escondido. Además el parágrafo 1 del artículo 28 de la Ley
1530 de 2012 no señala que el OCAD deba decidir la instancia que adelante la
contratación de la interventoría a través de acuerdos, como lo hizo ver la Delegada
en el concepto de violación.
Tampoco señala que deba hacerse en el momento en que se apruebe la inversión

de los proyectos, pues no se establecen límites, salvo que debe definirse' antes de
firmar el contrato de interventoría. La Delegada no ha demostrado objetivamente
la existencia del hecho que constituye la supuesta falta disciplinaria.
IV.. ALEGATOS DE CONCLUSiÓN
El apoderado del disciplinado presentó en tiempo, ante la Sala Disciplinaria sus

alegatos de conclusión, en los que volvió a insistir en sus argumentos defensivos
en forma muy similar a lo expuesto en el recurso de apelación (ff. 570-588 c. o. 2).
En relación con el cargo primero explicó que los dos contratos a que hace
referencia el fallador como estudio previo, no son exactamente el estudio al que se
refiere el estatuto contractual. Esos dos contratos fueron firmados con el ingeniero
Alberto Méndez Avendaño para realizar los estudios geotécnicos de suelos y
diseño estructural de los puentes vehiculares materia del contrato principal;
estudio que fue el fundamento para establecer el análisis técnico y económico que
soportó el valor del contrato y sin el cual no se podría elaborar el cuadro de
precios y cantidades. Resaltó que estos estudios fueron entregadas por el
contratista en febrero de 2012 (ver folios 157 y 158) Y que además resultaban
10
indispensables de conformidad con lo establecido en el articulo 87 de la Ley 1474

de2011.
Por otra parte, dijo que los estudios previos para establecer la necesidad de la
contratación, la modalidad de contratación, las calidades, especificaciones,
cantidades y demás características que deben tener las obras, fueron entregados
el 15 de mayo de 2013. Es por ello que antes de la firma del contrato y de la
elaboración de los estudios previos se generó una discusión en el OCAD del
municipio de Puerto Escondido, en torno al contenido de los estudios geotécnicos
de suelo y díseño estructural de los dos puentes.
Sostuvo que en el acta 01 del 15 de enero de 2013 del OCAD, quedó expuesto
que en sesión del 19 de novíembre de 2012, ambos proyectos recibieron
observaciones, las que una vez atendidas implicaron cambios en los estudios
geotécnicos de suelo y diseño, generando por ello un incremento en el costo de
los dos proyectos. En la sesión del 15 de enero los miembros del OCAD
concluyeron que los proyectos cumplían con las características de viabilidad,
sosteníbílídad e impacto, lo que demuestra que los estudios técnicos que fueron
modificados de acuerdo a las observaciones formuladas, eran completos y
suficientes y que precisamente por ello, el OCAD aprobó los proyectos.
Con díchas modificaciones, la Secretaría de Planeación del municipio elaboró los

estudios previos del convenio interadministrativo para la construcción de los dos
puentes, en mayo de 2013.
Señaló que no se le puede exigir al alcalde que tuviera la capacidad de prever

qué iba a pasar con el clima siete meses después de firmar el contrato
interadministrativo No. 010 y más de un año después de ser aprobados los
proyectos por el OCAD. La obra se requería con urgencia porque la población
estaba afectada por el colapso de los puentes y precisamente el actuar
responsable del alcalde fue lo que permitió que se impulsaran los proyectos,
previo el cumplimiento de todos los requisitos legales. No se le puede pedir al
alcalde que un contrato que se firmó el 5 de junio de 2013, afectado de manera
tan fuerte en su ejecución como consecuencia de la ola invernal de marzo de
2014, tuviera la posibilidad de prever con tanta anticipación este fenómeno de la
naturaleza y menos puede ser sancionado como si él fuera el responsable de los
cambios climáticos.
Tuvo por demostrado que los estudios mencionados tanta veces, finalmente se
consideraron completos por el OCAD, al ser aprobados por este, previas las
recomendaciones realizadas al estudio inicial.
En relación con el cargo cuarto reiteró que las asociaciones de municipios son
totalmente diferentes a la asociación de entidades públicas y sostuvo que en el
fallo de primera instancia se confunde y considera que jurídicamente son lo mismo
una asociación de municipios y una persona jurídica sin ánimo de lucro
conformada por la asociación de entidades públícas. Las asociaciones de
municipios están reguladas por la Ley 133 de 1994 (sic) y las asociaéiones de
entidades públicas en el articulo 95 y siguientes de la Ley 489 de 1998; siendo
11
Radicado N" 161.6275
estas últimas a las que hace referencia la excepción consagrada en el inciso 1 del
literal c del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.
Es importante anotar que ni el pliego de cargos ni en el fallo se cuestionó el

contenido del objeto social de la asociación de municipios ASISCO para examinar
si las obligaciones del contrato tenían relación directa con el objeto de la entidad
ejecutora, pues el hecho reprochable consistió en que la contratacipn debió
hacerse por licitación.
Explicó que la excepción de la Ley 1150 de 2007 inicialmente estaba referida a las
instituciones de educación superior, las que en el caso de contratos de obra deben
participar a través de procesos de selección de licitación pública o selección
abreviada. Lo que hizo la Ley 1474 de 2011 fue adicionar a esa excepción, las
sociedades de economía mixta con participación mayoritaria del Estado, las
públicas y las federaciones de entidad territoriales. Es decir, que el legislador dejó
por fuera de la excepción a las asociaciones de municipios y precisamente por
esto es que estas pueden celebrar contratos interadministrativos con municipios,
aunque estos versen sobre contratos de obra.
Es tan claro lo anterior, que el DNP al realizar el monitoreo y seguimiento sobre

dicho contrato, nunca cuestionó la modalidad de selección.
Lo mismo ocurre en el caso del cargo quinto, en el que se cuestionó la celebración

del convenio interadministrativo No. 18 del 2 de julio de 2013 con la Asociación de
Municipios de la Sabana y el ,Sinú AMUSSIM, por haberse realizado a través de la
modalidad de contratación directa y no de concurso de méritos. Asevetó que el
municipio de Puerto Escondido podía suscribir el convenio interadministrativo con
la asociación de municipios AMUSSIN mediante contratación directa por tratarse
de entidades estatales, de acuerdo a lo prescrito por el artículo 3.4.2.1.1 del
Decreto 734 de 2002.
La ley no prohíbe que se contrate la interventoría a través de un contrato

interadministrativo entre entidades estatales, cuando dentro del objeto social de la
entidad ejecutora esté la realización de interventorías.
Finalmente en lo que tiene que ver con el cargo sexto, la defensa sostuvo:
En el acta 01 del 15 de enero de 2013, específicamente en los folios 81 y 82, cuando

estudia los aspectos técnicos y el valor de los proyectos, señala que:
"se presentó un nuevo presupuesto con ajustes que consideraban la realización de

algunas formaletas en vigas, lozas y las modificaciones en los rubros de desmonte y
retiro de la estructura existente y de la ,unificación de las unidades relativas al
transporte.
De igual manera se incrementó el costo de interventoría al 7% [... l

Como resultado de estos cambios [... l el valor del puente Cuello pasa de [... l y el
del puente Galápago pasó de [...l.
De manera adicional el municipio, que será el ejecutor del proyecto indicó [...]"
esto indica que el costo de la interventoría estaba incluida en estos valores finales del
12
Radicado N° 161. 6275
proyectoy que el ejecutorde este proyecto,que incluíaya el costode la interventoria

como lo estableceestaacta,será el municipio.
Alegó que no es cierto que en el Acuerdo número 01 del 21 de enero de 2013 por
el cual se aprobaron los proyectos de inversión a financiar con recursos del
sistema general de regalías, tuviera que incluir quién debía ser la instancia que
contrataria la interventoría.
En el parágrafo 1 del artículo 28 de la Ley 1530 de 2012 no se señala que el

OCAD deba decidir la instancia que adelante la contratación de la interventoría a
través de acuerdos, como lo pretende el fallador al estudiar el concepto de
violación; tampoco se dice que deba hacerse en el momento en que se aprueba la
inversión de dichos proyectos, pues no se establecen límites, salvo que debe
definirse antes de firmar el contrato de interventoria.
Para la defensa hubiese bastado con que el fallador leyera detenidamente el acta
01 de 2013 del OCAD para darse cuenta de que efectivamente sí hay referencia a
la interventoría, pues quedó plasmado que su costo se incrementó al 7%; que los
cambios sobre los estudios geotécnicos implicaron una variación en el valor de los
puentes y que el municipio sería el ejecutor del proyecto, en el que debe
entenderse incluida la interventoría.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA
5.1. Competencia:
La Sala Disciplinaria es competente para revisar, por vía de apelación, el fallo de

primera instancia proferido el 5 de agosto de 2015, por la Procuraduría Delegada
para la Economía y la Hacienda Pública, con fundamento en las atribuciones
conferidas por el numeral 1 del artículo 22 del Decreto-Ley 262 de 20001
Lo anterior, en el entendido de que el recurso de apelación fue interpuesto y

concedido en legal forma en la audiencia pública de fallo, acorde con la normativa
del articulo 180 (inciso segundo) de la Ley 734 de 2002.
Para resolver el recurso de apelación es necesario, en primer lugar, establecer los

supuestos fácticos y jurídicos de los cargos imputados, y en segundo lugar,
confrontar las posiciones contrapuestas del fallador de primera instancia y el
disciplinado con el fin de resolver los problemas jurídicos que se proponen, para
cuyo análísis la Sala se pronunciará sobre los diferentes aspectos de la
impugnación y aquellos otros que resulten vinculados, de manera inescindible, al
objeto de esta, conforme lo establece el parágrafo del artículo 171 de la Ley 734
1 «La Sala Disciplinaria tiene las siguientes funciones: 1. Conocer en segunda instancia los
procesos disciplinarios que adelanten en primera los procuradores delegados y el Veedor, salvo los
que sean de competencia del Viceprocurador General de la Nación, cuando lo delegue el
Procurador General. También conocerá en segunda instancia de las decisiones proferidas por las
comisiones especiales o el funcionario designado, cuando el Procurador General o el
Viceprocurador sea el superior funcional».
13
5.2. Hechos probados:
Empezaremos por referirnos a la situación fáctica que rodeó la comisión de las

conductas reprochadas:
El 15 de enero de 2013 se sometió a consideración del Órgano Colegiado

de Administración y Decisión del Municipio de Puerto Escondido (OCAD) la
viabilización, priorización y aprobación de los siguientes proyectos de inversión: i)
construcción de un puente vehicular sobre la quebrada de Cuello, en la vía que
desde la vereda Cuello comunica con el corregimiento de San Miguel; y, ii)
construcción de un puente vehicular sobre la quebrada Galápago, en la vía del
corregimiento de San José de Canalete - Galápago (ff. 79-83 c. o. 1).
El OCAD aprobó la financiación de los mencionados proyectos en la sesión del 15

de enero de 2013, de la siguiente manera: construcción del puente de la quebrada
de Cuello por valor de $468.925.178 y la construcción del puente de la quebrada
Galápago, por valor de $495.941.230. En el acta de la reunión quedó plasmado el
trámite que tuvo la presentación de los proyectos ante el OCAD para su
aprobación:
Presentación y verificación de requisitos de los proyectos:
[...]
Sesión del 19 de noviembre de 2012
Se procedió a la presentación de los proyectos desatacando que estos proyectos son

de gran impacto para el municipio ya que se ejecutaran en zona agrícolas,
especialmente el cultivo plátano como uno de los principales productos que generan
empleo en estas regiones. La ejecución de estos proyectos beneficiará
aproximadamente a 2050 personas. Después de la presentación se realizaron las
siguientes observaciones tanto de parte de los delegados departamental y nacional.
Formulación de los proyectos:
Debido a la similitud de los proyectos se preguntó el motivo por el cual se había

decidido plantear dos proyectos en vez de uno solo, a lo cual el municipio explicó que
ambos puentes colapsaron en distintos momentos (... 1.
Estado de las vias:
Se preguntó acerca del estado de las vías (...]
Aspectos técnicos y valor de los proyectos:
i) Debido a que los puentes tenían el mismo valor pese a que su construcción
se haría en sitios diferentes, se recomendó revisar aspectos técnicos del
2"El recurso de apelaciónotorga competenciaal funcionariode segundainstanciapara revisar

únicamentelos aspectosimpugnadosy aquellosotrosque resulteninescindiblementevinculadosal
objetode impugnación».
14
diseño, como:
- Las protecciones laterales (bolsacretos)
- Revisar 105 estudios hidrológicos, ya que 105 periodos de retorno estaban
calculados para un periodo de cinco años y se requiere proyectarlos a
cincuenta años.
- Complementar lo anterior con un estudio de socavación.
ii) Se recomendó revisar si el diseño de la obra permite utilizar las formaletas
más de una vez y así lograr algunas economías.
iii) Revisar la sección de presupuesto relativa al desmonte y retiro de la
estructura existente.
iv) Revisar algunos APU [... j
v) Aumentar el presupuesto de interventoría del 5% al 7% bajo el concepto de
que una justa interventoría garantiza la ejecución de un buen proyecto.
Respecto de la MGA y requisitos del acuerdo 13:
[ ... j.
Sesión del 15 de enero de 20123
Aspectos técnicos y valor de los proyectos:
Obedecíendo las recomendaciones de la reunión del 19 de noviembre, el equipo

presentó:
Los estudios de socavación e hidráulica a ambos proyectos con un periodo de

retorno de 50 años, lo que arrojó como sugerencia aumentar las bolsa-creto para la
utilización de 105 estribos y aletas del Pontón, con el objetivo de estabilizar y
garantizar la vida útil de las estructura vial en cuestión. Este aumento de cantidades
en las bolsas-creto se ve relejado en el valor de ambos proyectos (negrilla de la
Sala).
Así mismo se presentó un nuevo presupuesto con ajustes que consideraban la

reutilización de algunas formaletas en vigas y losas y las modificaciones en 105rubros
de desmonte y retiro de la estructura existente y de unificación de las unidades
relativas al transporte.
De ígual manera se incrementó el costo de interventoria al 7%.
l...
)
De manera adicional, el municipio que será el ejecutor del proyecto indicó que [... )
Respecto de la MGA y requisitos del acuerdo 13:
l...
)
Finalmente y una vez subsanadas las observaciones iniciales 105 miembros del
OCAD concluyeron que 105dos proyectos:
i) Cumplen con las características de pertinencia, viabilidad, sostenibilidad e impacto

y que además están articulados con 105 planes y políticas nacionales y municipales
J Debe entenderse que la fecha correcta es 15 de enero de 2013.
15
[...].
Mediante Acuerdo núm. 01 del 21 de enero de 2013, el OCAD del municipio

de Puerto Escondido aprobó los proyectos de inversión (construcción del puente
en la quebrada Cuello y puente en la quebrada Galápago) a financiar con recursos
del Sistema General de Regalias, por valor de $495.941.230 y $468.925.178 (ff.
84-85 c. o. 1).
El 23 de enero de 2013 el acalde municipal de Puerto Escondido expidió el

Decreto No. 05 por el cual se incorporan recursos del Sistema General de
Regalias al presupuesto general del municipio - capítulo presupuestal
independiente correspondiente al Sistema General de Regalias - por valor de
novecientos sesenta y cuatro millones ochocientos sesenta y seis mil
cuatrocientos ocho pesos ($964.866.408) (ff. 86-88 c. o. 1).
En documento fechado el 15 de mayo de 2013 reposan los estudios

previos elaborados por la Secretaría de Planeación del Municipio de Puerto
Escondido, para la construcción del puente vehicular sobre la quebrada de Cuello
y del puente vehicular sobre la quebrada Galápago. Estudios que se encuentran
suscritos por el secretario de planeación municipal Marco González Galindo (ff.
52-62 c. o. 1).
En estos estudios quedó descrita la necesidad que se pretende satisfacer con la

contratación, de la siguiente manera:
Es bien sabido que durante el año 2012 y anteriores, el pais y en especial la región
de Córdoba y sus municipios fueron objeto de una incesante ola invernal, la cual
afectó de manera significativa las vias y las obras de arte en cada una de ellas, lo
que trajo como consecuencia la dificultad de transitar y transportar productos por las
diferentes vías del Departamento.
Dicha problemática no fue ajena al municipio de Puerto Escondido, donde se

presentaron muchos problemas de erosión en las vías, desgaste de la rasante de las
vías y arrastre de material [...].
Este problema ocasionó en las vias de nuestra municipalidad un deterioro bastante

notable y que perjudica a todos los habitantes, en especial a los comerciantes, los
campesinos a los que se les dificulta transportar sus productos agricolas y a los
estudiantes [...].
En ese sentido, pensando en asegurar la libre movilidad a los habitantes, de manera

.r.
eficiente, se formuló el proyecto de "Construcción de un puentes vehicular [..
Por lo anterior el municipio de Puerto Escondido Córdoba, con la finalidad de

materializar algunas metas relacionadas con la ampliación de la cobertura de las vías
en el municipio presenta a continuación el estudio previo que soporta el proceso de
contratación de las obras de puentes en zonas rurales del municipio.
Además se señaló el objeto a contratar; la identificación del contrato a celebrar; los

fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección; el análisis técnico
y económico que soporta el valor estimado del contrato con indicación del cuadro
de precios y cantidades; el valor, determinación de los aportes y forma de pago; el
16
Radicado N' 161- 6275
plazo de entrega de las actividades y trabajos; lugar de entrega; y, requisitos y

documentos para anexar al convenio. Según estos estudios el valor del contrato
sería de $931.334.997,75.
Mediante Resoluciones No. 1-8015 del 16 de mayo de 2013 y No. 1-8044

del 28 de mayo de 2013, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú
y del San Jorge (CVS) otorgó Permiso de Ocupación Permanente de Cauce al
municipio de Puerto Escondido, para la construcción del puente vehicular sobre la
quebrada Galápago y para la construcción del puente vehicular sobre la quebrada
Cuello, respectivamente (ff. 99-110 c. o. 1).
Como un aspecto a destacar, cabe señalar que en las consideraciones generales

de cada uno de los actos administrativos expedidos por la CVS, se hizo alusión a
que mediante oficios radicados el 9 de abril de 2013, el alcalde de Puerto
Escondido remitió a la CVS la información técnica relacionada con las obras a
desarrollar, incluido el correspondiente análisis geotécnico.
El 5 de junio de 2013, el municipio de Puerto Escondido, representado por

el alcalde CAMILO TORRES BECERRA, Y la Asociación de Municipios del Sinú,
Sabana y Costa Cordobesa - ASISCO- celebraron el convenio interadministrativo
de cooperación No. 10 de 2013 (ff. 111-122 c. o. 1).
El objeto del convenio, según lo descrito en la cláusula primera consistió en: «[oo.]
la construcción de puente vehicular long = 12mts, sobre la quebrada de Cuello, en la vía
que desde la vereda Cuello comunica con el corregimiento de San Míguel y construcción
de un puente vehicular long = 12 mts sobre la quebrada Galápago, en la vía del
corregimiento de San José de Canalete - Galápago, municipio Puerto Escondido -
departamento de Córdoba».
En las consideraciones generales del convenio se mencionó como fundamento

para la celebración del convenio con ASISCO, el artículo 2, numeral 4, literal c) de
la Ley 1150 de 2007 que señala como causal de contratación directa, los
contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas de estos
tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutoria señalado en la ley o
en sus reglamentos; en concordancia con el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 que le
otorga a las Asociaciones de Municipios la categoria de entidad estatal, regidas a
su vez por la Ley 136 de 1994 como entidades de derecho público, con
personería jurídica y patrimonio propio e independiente.
De manera expresa en el literal q) se explicó la procedencia de celebrar el

convenio interadministrativo de manera directa con la Asociación de Muni.cipios del
Sinú ASISCO, así: «puede señalarse con exactitud que las Asociaciones de Municipios
no fueron enlistadas en el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, para lo cual es viable que
dichas entidades públicas celebren contratos y convenios interadministrativos, siempre
que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la
entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos».
Además en el mismo texto del convenio se dijo que la Secretaría de Planeación

Municipal elaboró los documentos y estudios previos que sustentan la ejecución
de las obras civiles a realizar.
17
El valor ascendió a la suma $931.344.997,75, que fue distribuido asi: el aporte del
municipio sería de $915.566.664 y el de la Asociación de $15.778.333,75,
representado en actividades de cooperación (transferencia tecnológica,
disponibilidad de personal técnico y administrativo, capacidad de gestión, poder de
convocatoria, optimización de recursos por exenciones tributarias, entre otros). El
plazo de ejecución estipulado fue de cinco (5) meses.
El convenio 10 de 2013 tuvo su inicio el 22 de julio de 2013, según acta

visible a folio 409 del cuaderno original 2.
EI3 de septiembre de 2013 la obra fue suspendida aduciendo las siguientes

razones (ff. 293-294 c. o. 2):
1. Que se ha surgido (sic) un problema de carácter climático que ha impedido que la

obra se desarrolle normalmente. Debido a que se está presentando
inconvenientes para el transporte de materiales y trabajos de excavación, ya que
se están presentando frecuentes lluvias en el sector afectando el libre acceso de
vehiculos e impidiendo la continuidad de las obras.
2. Que se ha (sic) agotado los procedimientos a aplicar para estos casos y no se ha
encontrado la solución para continuar la obra.
Según acta visible a folio 450 (vto. c. o. 2), el 3 de octubre de 2013 fue reiniciada
la ejecución de las obras; en el acta se dejó constancia de los siguientes hechos:
1. Que se ha encontrado la solución al problema que se había conllevado (sic) a la

suspensión de la obra.
2. Que se hace necesario continuar el proceso de obra después de estar suspendida
[...) por 30 dias calendario.
EI2 de enero de 2014 fue suscrito el Convenio Adicional No. 1 mediante el

cual se adicionó el plazo del convenio No. 10 de 2013, en dos (2) meses (ff. 138-
139c.o.1).
En el texto de este documento se justificó la adición en los siguientes términos:
Que mediante comunicación de fecha veintitrés (23) del mes de diciembre de 2013,
enviada por el doctor Manuel Francisco Páez ÁVila, director y representante legal de
(...) ASISCO (...) pone de manifiesto lo siguiente: en razón del fuerte invierno que
azotó la zona de construcción de los proyectos (...) afectan las vias de acceso,
dificultando la entrega de los materiales y ocasionando atrasos en el tiempo de
entrega de estas obras, por lo que estoy solicitando una nueva ampliación del plazo
por término de dos (2) (...).
El contrato fue suspendido nuevamente el 7 de marzo de 2014, con el

siguiente argumento (ff. 295-296 c. o. 2):
Durante la ejecución de la obra surgieron unos problemas en el suelo ya que se

produjo una erosión en el sitio, provocando el desprendimiento de gran parte de la
banca, provocando así el retraso de la misma y el aumento de cantidades de obras y
por consiguiente el incremento del valor del proyecto, la cual (sic) fue necesario
realizar estas actividades adicionales con el fin de garantizar la estabilidad y el buen
18
funcionamiento de la obra.
Por lo anterior, se hace necesaria la presentación de estas modificaciones a la OCAD

para la respectiva autorización.
En sesión del 25 de junio de 2014, se sometió a consideración del OCAD

de Puerto Escondido la aprobación de ajustes a los proyectos de construcción de
los puentes (ff. 89-91. c. o. 1).
De acuerdo con lo consignado en el acta 001-2014, se aprobaron los siguientes

ajustes: El proyecto de construcción del puente vehicular en la quebrada Galápago
fue disminuido en $628.598, por lo que el valor ajustado del proyecto quedó en
$495.312.631,9 y la construcción del puente de la quebrada Cuello se aumentó en
$48.197.294, quedando en $517.122.475,5.
En la parte final del documento se dejó la siguiente anotación: «El ejecutor

aprobado y quien contrata la interventoría es el municipio de Puerto
Escondido (negrilla de la Sala)>>.
Mediante Acuerdo 001 del 25 de junio de 2014 el OCAD viabilizó y aprobó dichos
ajustes (ff. 92-93).
El 26 de junio de 2014 se reiniciaron las obras mediante acta de reinicio No.

2, en la cual se hizo constar que el OCAD autorizó las modificaciones presentadas
(ff. 297-298 c. o. 2).
El 4 de julio de 2014 fue suscrito el convenio adicional 2, mediante el cual

se adicionó el valor del convenio en $47.568.696. En el texto del contrato se dijo
que a esa fecha la obra no había sido recibida debido principalmente a la fuerte
ola invernal presentada en la región y que se hacía necesario cumplir con el objeto
contractual, razón por la que era necesario adicionar el contrato (ff. 140-142 c. o.
1).
Según acta de entrega y recibo final, el 12 de julio de 2014 se entregó la

obra por parte del contratista, la cual fue recibida a satisfacción por el alcalde del
municipio de Puerto Escondido (ff. 425-426 c. o. 2).
En cuanto a la interventoría del convenio celebrado con ASISCO tenemos que:
El 02 de julio de 2013 entre el municipio de Puerto Escondido, representado

legalmente por el alcalde CAMILO TORRES BECERRA y la Asociación de
Municipios de la Sabana y el Sinú - AMUSSIM- se suscribió el Convenio
Interadministrativo de Cooperación No. 018 de 2013, cuyo objeto consistió en:
«interventoría técnica, administrativa, financiera y jurídica al contrato de obras que tiene
por objeto la construcción de los puentes de la quebrada de Cuello y de la quebrada
Galápago y al contrato de obra que tiene por objeto la construcción y dotación de dos
centros de desarrollo infantil (COI) en la zona rural del municipio de Puerto Escondido,
Departamento de Córdoba, en estricta concordancia con las especificaciones técnicas
que exigen esta clase de actividades de acuerdo a la normatividad técnica legal vigente»
(ff. 128-134 c. o. 1).
19
PROCU URIA
GENERAL DE lA NAClON Radicado 1ÍI°161- 6275
En las consideraciones generales del convenio se aludió a la naturaleza juridica

de AMUSSIM como una entidad administrativa de derecho público, con
personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la
conforman; que se rige por sus propios estatutos y goza para el desarrollo de su
objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas
otorgadas por la ley a los municipios (artículo 149 de la Ley 136 de 1994, Ley
1454 de 2011 y Decreto 734 de 2012). Además de ser una entidad estatal en los
términos de lo previsto por el artículo 2, inciso 1) de la Ley 80 de 1993.
También se invocaron como fundamento las siguientes disposiciones: el artículo

88 de la Ley 715 de 2001 que permite a las entidades territoriales «suscribir
convenios de asociación con objeto de adelantar acciones de propósito común, para la
prestación de servicios, para la realización de proyectos de inversión, en cumplimiento de
las funciones asignadas o para la realización de actividades administrativas». El artículo
18 de la Ley 617 de 2000, según el cual, la asociación de municipios y distritos,
«... podrán contratar entre sí, con los departamentos, la Nación, o con las entidades
descentralizadas de estas categorías, la prestación de los servicios a su cargo, la
ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal que su
atención resulte más eficiente e implique menor costo». '
Todo lo anterior, armonizado con el artículo 2, numeral 4, literal c) de la Ley 1150

de 2007, que establece como causal para la contratación directa, los contratos
interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan
relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus
reglamentos.
El plazo del convenio se fijó en seis (6) meses y su valor se pactó por ochenta y
cinco millones ochocientos veinticuatro mil ochocientos treinta y ocho pesos
($85.824.838), distribuidos así: $81.737.941 por parte del municipio de Puerto
Escondido y $4.086.897 en especie, por parte de la asociación en actividades de
cooperación.
Cargos formulados por los que se impuso sanción:
Al disciplinado CAMILO TORRES BECERRA, en su condición de alcalde del

municipio de Puerto Escondido (Córdoba), elegido para el periodo comprendido
entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2015, le fueron formulados los
siguientes cargos:
Cargo primero:
Suscribir el Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 010 suscrito el 5 de

junio de 2013, con la Asociación de Municipios del Sinú, Sabana y Costa Cordobesa
"ASISCO" cuyo objeto era "convenio interadministrativo de cooperación para la
construcción de un puente vehicular long= 12 mts, sobre la quebrada de Cuello, en la
vía que desde la vereda Cuello comuníca con el corregimiento de San Miguel y
construccíón de un puente vehicular long= 12 mts, sobre la Quebrada Galápago, en la
vía del corregímiento de San José de Canalete - Galápago, municipio Puerto
Escondido-Departamento de Córdoba", sin contar con los estudios necesarios y
suficientes, lo que conllevó a la modificación que contempló mayores cantidades de
obra de acuerdo con lo señalado en el acta, incumpliendo con ello los principios de
20
economía y responsabilidad contractual.
Como normas violadas se señalaron:
- Ley 80 de 1993:
ARTíCULO 25. DEL PRINCIPIO DE ECONOMíA. En virtud de este principio:
12. <Numeral modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el
siguiente:> Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el
caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán elaborarse los
estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según
corresponda.
Cuando el objeto de la contratación incluya la realización de una obra, en la misma

oportunidad señalada en el inciso primero, la entidad contratante deberá contar con los
estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social,
económico y ambiental. Esta condición será aplicable incluso para los contratos que
incluyan dentro del objeto el diseño.
ARTíCULO 26. DEL PRINCIPIO DE RESPONSABiliDAD. En virtud de este principio:
10. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la
contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos
de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la
ejecución del contrato.
[ ... ]
30. Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto
licitaciones sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de
condiciones, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando
los pliegos de condiciones hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o
confusa que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte de
aquellos.
La falta se calificó como gravísima, en razón del numeral 31 del articulo 48 de la

Ley 734 de 2002, y se atribuyó a título de culpa gravísima por violación
manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
En el concepto de violación se dijo que si se hubieran realizado estudio!! técnicos

completos y adecuados, incluyendo el estudio de suelos, se habrían evidenciado
las obras completas y necesarias, evitando suspensiones y adiciones de obras de
manera forzada, como las que se presentaron en el caso de la construcción
contratada con el convenio 10 de 2013.
Para la Delegada el hecho de que la obra ejecutada haya presentado

suspensiones y adiciones en plazo y valor, es una evidencia clara de haberse
suscrito el convenio sin contar con unos estudios suficientes y completos; que en
términos de lo señalado en la formulación del cargo quedó circunscrito a un
estudio de suelos.
Sobre el particular el disciplinado se defendió sosteniendo que el mUniCIpIO

contrató la elaboración de los estudios y diseños, mediante contratos MC 007-
21
PROCO URlA
GENERAL
DElAa Radicado N" 161- 6275
2012 Y MC 0008-2012 del 27 de enero de 2012; estudios que habrían sido

entregados y recibidos a satisfacción por el municipio el 6 de febrero de 2012.
En efecto, a folio 157 y 158 del cuaderno original 1, reposan los documentos que
dan cuenta de la aceptación de las ofertas presentadas por el oferente Alberto
Antonio Méndez Avendaño dentro de los procesos MC 007 2012 Y MC 008 2012,
cuyo objeto se describe como: «Estudios geotécnicos de suelos y diseño
estructural de puente vehicular en la vereda Galápago» y, «Estudios
geotécnicos de suelos y diseño estructural de puente vehicular en la vereda
Cuello Via San Miguel» respectivamente (negrilla de la Sala).
Además al expediente se allegaron las actas de entrega y recibo final de los

contratos MC007-2012 y MC008-2012, suscritas por el secretario de planeación
municipal Marco González Galindo y el contratista Alberto Antonio Méndez
Avendaño, en las que como fecha final del contrato se registró el 6 de febrero de
2012 (ff. 7 Y 8 c. anexo).
Al respecto, el fallador de primera instancia desestimó el valor probatorio de tales

documentos pues dijo que el implicado tan solo aportó la aceptación de la oferta y
el acta de recibo final, sin que hubiera allegado el cuerpo del contrato, mucho
menos el supuesto estudio realizado o producto entregado; a lo que agregó el
hecho de no encontrarlos publicados en el SECOP así como tampoco estar
mencionado en el texto del convenio 10 de 2013.
La Delegada tampoco tuvo en cuenta la certificación del 7 de abril de 2015,

expedida por el servidor público Marco González Galindo en calidad de secretario
de planeación del municipio de Puerto Escondido (f. 286 del cuaderno original 2),
en la que hace constar que el ingeniero civil Alberto Méndez Avendaño, llevó a
cabo los estudios geotécnicos de suelo y diseño estructural del puente
vehicular en la vereda Cuello del corregimiento de San Miguel y de la vereda
Galápago del corregimiento de San José de Canalete.
Aunque es cierto que el disciplinado no allegó los estudios geotécnicos, así como
tampoco aportó los contratos suscritos con el ingeniero Méndez Avendaño, cuyo
objeto habría consistido en la realización de tales estudios y diseños, también lo
es que a la Delegada para la Economía y la Hacienda Pública le correspondía
desplegar toda su actividad probatoria con miras a obtener la documentación
referida, para de esta forma constatar si los estudios realizados por el municipio en
efecto resultaron ínsuficientes e incompletos. Pero sabemos que no lo hizo, pues
nunca los arrimó a la investigación, no obstante la normativa del artículo 128 de la
Ley 734 de 2002, prevé que: la carga de la prueba corresponde al Estado.
Por lo demás esta instancia no puede desconocer que desde el momento mismo
de la formulación del proyecto ante el Órgano Colegiado de Administración y
Decisión del Municipio de Puerto Escondido (OCAD), la entidad estatal aportó los
estudios técnicos para la construcción de los puentes, pues no de otra forma
podría haberse viabilizado y aprobado el proyecto. Así se desprende del Acta del
15 de enero de 2013 (ff. 79-83 c. o. 1) en donde además de haberse hecho
alusión a la sesión del 19 de noviembre de 2012, en la que el OCAD recomendó
revisar tanto los aspectos técnicos del diseño, como los estudios hidrológicos de
22
PROCU URIA
6BL DElA IIACIOH RadicadoN' 161-6275
socavación y presupuesto para el desmonte y retiro de la estructura existente, se

dejó expresamente señalado que en sesión del 15 de enero de 2013:
«,..obedeciendo las recomendaciones de la reunión del 19 de noviembre, el
equipo presentó: los estudios de socavación e hidráulicos a ambos
proyectos [... )>>. Por ende, es que: «finalmente y una vez subsanadas las
observaciones iniciales, los miembros del OCAD concluyeron que los dos
proyectos: i) cumplen con las características de pertinencia, viabilidad,
sostenibilidad e impacto y que además están articulados con los planes y políticas
nacionales y municipales [... )>> (negrilla de la Sala).
A lo anterior hay que agregar que en los actos administrativos por los cuales la
CVS otorgó los permisos de ocupación permanente de cauce al municipio de
Puerto Escondido, se hizo expresa mención a que el alcalde remitió la
correspondiente información técnica relacionadas con las obras a desarrollar,
incluido el correspondiente análisis geotécnico (ff. 99-110 c. 0,1).
Bajo este panorama no puede afirmarse con certeza que el disciplinado, previo a
la suscripción del convenio, no contó con los estudios técnicos suficientes que
según lo sostenido por la Delegada, habrían evitado las suspensiones y adiciones
de obra; como se vio, existe una vasta documentación en el expediente que da
cuenta de lo contrario, es decir, de haberse realizado estudios geotécnicos de
suelos y diseño estructural de los puentes, lo que dicho sea de paso, permitió
no solo darle la viabilidad y aprobación a los proyectos conforme a las exigencias
de la Ley 1530 de 20124, sino también expedir los permisos de ocupación
4«Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías». Los
articulos 25, 26 Y 27 establecen la formulación, viabilidad y aprobación de los proyectos.
ARTíCULO 25. FORMULACiÓN Y PRESENTACiÓN DE lOS PROYECTOS DE INVERSiÓN. Con

las particularidades previstas en el Capitulo IV de este Titulo, todo proyecto de inversión debe ser
formulado de conformidad con las metodologlas y lineamientos que defina el Departamento
Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación y en desarrollo de lo
dispuesto por el numeral 3 del articulo 49 de la Ley 152 de 1994 y con base en los lineamientos
que defina la Comisión Rectora.
Para tales efectos, todas las personas naturales o jurldicas, públicas o privadas, y las comunidades
étnicas minoritarias podrán formular proyectos de inversión, en los términos del inciso anterior.
Los proyectos de inversión serán presentados por las entidades territoriales al respectivo Órgano
Colegiado de Administración y Decisión, acompañados de los respectivos estudios y soportes
previa revisión del cumplimiento de las caracteristicas a que se refiere el articulo 23 y la
armonización con los planes de desarrollo territoriales.
I J
ARTíCULO 26. VIABILIDAD DE lOS PROYECTOS DE INVERSiÓN. Los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión viabilizarán los proyectos de inversión que serán financiados con cargo a
los recursos de los Fondos de Compensación Regional, de Desarrollo Regional, de Ciencia
Tecnologia e Innovación y de las asignaciones directas, con sujeción a las normas, requisitos y
procedimientos que se definan para estos efectos.
l... j.
ARTicULO 27. APROBACiÓN Y PRIORIZACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSiÓN. Los
Órganos Colegiados de Administración y Decisión serán los encargados de viabilizar y aprobar los
proyectos de inversión que se financiarán con cargo a los recursos del Sistema General de
Regalías, previa verificación de la disponibilidad de recursos certificada por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. En sus decisiones, priorizarán los proyectos, teniendo en cuenta, entre
otros, los siguientes criterios:
[ ... ].
23
permanente de cauce por la CVC.
Ahora bien, que los estudios técnicos de suelos hayan sido insuficientes e
incompletos y que como consecuencia de ello la obra haya tenido que ser
suspendida y adicionada, tampoco es un aspecto que se encuentra plenamente
demostrado en el proceso. Para poder afirmar que la causa de las suspensión y
adición del contrato fue la deficiencia de los estudios técnicos, el a quo ha debido,
en primer lugar, demostrar en grado de certeza que tales estudios o no existieron
o que existiendo, no contemplaron determinados aspectos que necesariamente
fueron los causantes de las suspensiones y adiciones. Para ello ha debido explicar
de manera detallada el por qué los estudios resultaron insuficientes y en qué
forma esto fue determinante en la ejecución de la obra, pero no simplemente
afirmar que «[ ... ] el problema de suelos evidenciado en el acta de suspensión No.
2 de marzo 7 de 2004 [... ] pone de presente que si se hubieran realizadó estudios
técnicos completos y adecuados, incluyendo el estudio de suelos [ ... ] hubiese
evidenciado las obras completas y necesarias, evitando suspensiones y adiciones
de obras de manera forzada[ ... ] (se subraya por la Sala)>>.
De manera que aunque la Delegada fundamentó el reproche en la ausencia de

estudios técnicos serios y completos que incluyeran estudios de suelos, quedó
visto que no probó la inexistencia de estos, mucho menos su insuficiencia. Por el
contrario, sí se allegaron pruebas que dan cuenta de haberse realizado los
mencionados estudios geotécnicos y de suelos con la debida anticipación; por lo
que al respecto subsiste una duda razonable, que en aplicación del principio in
dubio pro disciplinado5 debe ser resuelta en favor del aquí implicado.
Por supuesto que es deber de las entidades estatales elaborar los estudios y
análisis serios y completos, previo al inicio del proceso de selección o suscripción
del contrato; solo así se garantiza que la contratación no sea el resultado del
capricho e improvisación de sus servidores, sino que responda a la verdadera
satisfacción de las necesidades de la comunidad. Y claro, cuando en la ejecución
del contrato se presentan suspensiones, prórrogas y adiciones, puede suceder
que esto tenga su origen en circunstancias imputables a una de las partes, como
podría ser el hecho de que la entidad contratante no cumpla con su obligación
legal de elaborar unos adecuados estudios y diseños de manera previa a la
suscripción del contrato. No obstante, también es posible que el contrato se
suspenda o adicione por factores que son externos y ajenos a la voluntad de las
partes.
Es por ello, que para efectos de atribuir responsabilidad disciplinaria al

representante legal del municipio de Puerto Escondido, no basta con señalar que
como el contrato fue suspendido y adicionado, entonces se encuentra probada la
falta de planeación y vulneración del principio de economía. Dicho en otros
5 ARTíCULO 90. PRESUNCiÓN DE INOCENCIA. A quien se atribuya una falta disciplinaria se

presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado.
Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya
modo de eliminarla (subrayado de la Sala).
24
términos, la suspensión y adición de un contrato no puede significar per se una

falta de planeación, como quiso hacerlo ver la Delega para la Economía y
Hacienda Pública.
Aunque en el fallo de primera instancia se hizo alusión a otros aspectos que

evidenciarian la falta de planeación como por ejemplo el hecho de haberse
pactado un plazo de ejecución sin verificar el impacto que las circunstancias
climáticas podrían tener en la ejecución del contrato, se advierte que tales
aspectos no fueron puestos de presente en la formulación del cargo y que por lo
mismo no formaron parte de la imputación fáctica de la conducta reprochada.
Quedó visto que en el auto de cargos solamente se hizo alusión al hecho de no
haberse realizado estudios completos, incluyendo el estudio de suelos, Ror lo que
sobre ello centró su análisis la Sala.
Se reitera, el a quo ha debido probar en grado de certeza que las suspensiones y

adiciones del contrato, fueron la consecuencia de falencias imputables a la entidad
estatal en materia de estudios previos, explicando y detallando de manera precisa
cuáles aspectos de dichos estudios fueron aquellos que no se realizaron conforme
a la ley y que por ende resultaron insuficientes e incompletos. Pero quedó visto
que la Delegada no lo hizo, limitándose a sostener que la irregularidad estaria
dada por los estudios de suelos, aunque nunca estableció si los mismos fueron o
no realizados y en qué términos. En consecuencia para la Sala se impone la
absolución del disciplinado respecto del primer cargo imputado.
Cargo cuarto:
Suscribir el Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 010 de fecha 5 de junio

de 2013, cuyo objeto es "construcción de un puente vehicular long=12 mts, sobre la
quebrada de Cuello, en la vía que desde la vereda Cuello comunica con el
corregimiento de San Miguel y construcción de un puente vehicular long=12 mts,
sobre la Quebrada Galápago, en la vía del corregimiento de San José de Canalete -
Galápago, municipio Puerto Escondido-Departamento de Córdoba" con la Aspciación
de Municipios del Sinú, Sabana y Costa Cordobesa "ASISCO" a través de la
modalidad de contratación directa, incumpliendo el principio de transparencia que
debe mediar en la contratación pública, como quiera que la modalidad de selección
del contratista debia ser la licitación pública.
En el acá pite de normas violadas el a quo, señaló la vulneración del artículo 48

numeral 31 de la Ley 80 de 1993, por participar en la etapa precontractual, con
desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función
administrativa contemplados en la Constitución y en la Ley. Principio que dijo estar
señalado en: «el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que fuera modificado y
explicitado en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, que en (sic) modificado a su
vez por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011 que finalmente señala en las
modalidades de contratación directa numeral 4 literal c)>>
- Ley 1150 de 2007:
ARTíCULO 2°. DE LAS MODALIDADES DE SELECCiÓN. La escogencia del

contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación
pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en
25
PROCU URIA
6DERAL DE lA NAClOH Radicado N' 161- 6275
las siguientes reglas:

[...)
4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa,
solamente procederá en los siguientes casos:
[...
l
c) <Inciso 1. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es
el siguiente:> Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas
del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la
ley o en sus reglamentos.
Se exceptúan los contratos de obra [...l cuando [...llas personas jurídicas sin ánimo
de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de
entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por
las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación
abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo.
[...).
- Decreto 734 de 2012:
Artículo 3.4.1.1 (realmente corresponde al artículo 3.4.2.1.1 sobre contratos

ínteradministrativos) :
0
De conformidad con el inciso 1 del literal e) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley
0
1150 de 2007 modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011 [...llas personas
jurídícas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o
las federaciones de entidades territoriales podrán ejecutar contratos de obra,
suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las
normas o reglamentos técnicos, encargo fiduciario y fiducia pública siempre que
participen en procesos de licitación pública o de selección abreviada, y acrediten la
capacidad requerida para el efecto.
- Ley 80 de 1993:
ARTíCULO 26. DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD. En virtud de este

principio:
[... )
5. La responsabilidad de la dirección y manejo [...l de los procesos de selección será
del jefe o representante de la entidad estatal, quien no podrá trasladarla a las juntas o
consejos directivos de la entidad [...l.
La falta se calificó como gravísima, en razón del numeral 31 del artículo 48 de la

manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
En el concepto de violación se explicó que al ser un contrato de obra, el

disciplinado no podía aplicar la modalidad de contratación directa sino el proceso
Iicitatorio, comoquiera que el legislador excluyó expresamente la posibilidad de
celebrar convenios interadministrativos con asociaciones cuando su objeto es la
construcción de obras, como ocurrió con el convenio interadministrativo 13 de
2013. Conducta que consideró contraria a los principios de transparencia y
responsabilidad.
El punto central de discusión en lo que respecta a este cuarto cargo formulado,

tiene que ver entonces con el hecho de haber celebrado de manera directa el
26
PROCU DURIA
6E&L DEIAIIACIOIl RadicadoN° 161.6275
convenio interadministrativo No. 10 de 2013 con la Asociación de Municipios del

Sinú, Sabana y Costa Cordobesa ASISCO, cuando lo procedente es la licitación
pública, de conformidad con lo establecido por artículo 2, numeral 4, literal c) de la
Ley 1150 de 2007.
Para estudiar la responsabilidad del disciplinado en relación con este cargo, es

preciso referirnos previamente la causal de contratación directa prevista en el
literal c) del numeral 4, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, por ser esta la
modalidad de selección utilizada por el municipio de Puerto Escondido para la
celebración del contrato objeto de controversia, cuyo objeto consistió en la
ejecución de una obra pública.
Partimos por dejar sentado que el artículo 2, numeral 1, literal a) de la Ley 80 de

1993 incluyó a « ... Ias asociaciones de municipios... » bajo la denominación de
entidades estatales; aspecto que nos lleva a confirmar que el contrato celebrado
entre el municipio de Puerto Escondido y la Asociación de Municipios del Sinú,
Sabana y Costa Cordobesa, tiene la connotación de un contrato
interadministrativo, en tanto fue suscritor por dos entidades estatales.
Contratos interadministrativos como causal de contratación directa:
De acuerdo a las previsiones de la Ley 1150 de 2007 la escogencia del contratista

se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública,
selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa; a las que se
agrega la contratación de mínima cuantía prevista en el numeral 5 del artículo 2
subrogado por el articulo 94 de la Ley 1474 de 2011.
Aunque es cierto, como lo dio por sentado la Delegada, que la escogencia del
contratista, se realiza por regla general a través de la licitación pública, t?mbién lo
es, que la Ley establece como excepción, las otras modalidades de selección
cuando concurra alguna de las causales allí previstas (artículo 2, numeral 1 de la
Ley 1150 de 2007)6 .
De conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 2 de la misma

normativa, la contratación directa constituye entonces una de las excepciones a la
licitación pública, que procede únicamente por causales que de manera taxativa
prevé la Ley?, entre las que se encuentra la celebración de contratos
interadministrativos, siempre y cuando las obligaciones derivadas del
mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado
en la ley o en sus reglamentos8.
6 «Articulo 2. DE LAS MODALIDADES DE SELECCiÓN. La escogencia del contratista se

efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada,
concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:
1. Licitación pública. La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de
licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 Y 4 del presente
articulo [... ]».
7 Las causales para que proceda la contratación directa son las enlistadas por el numeral 4 del
articulo 2 de la Ley 1150 de 2007, literales del a) al j) ,
8 Inciso primero del literal c), numeral 4, del articulo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el
articulo 92 de la Ley 1474 de 2011.
27
PROCU DURIA
GElIU DElA IIACION Radicado N" 161. 6275
Previsión que fue desarrollada en su momento por el artículo 3.4.2.1.1 del Decreto
734 de 2012, en los siguientes términos:
Articulo 3.4.2.1.1. Contratos interadministrativos. Las entidades señaladas en el

articulo 2 de la Ley 80 de 1993 celebrarán directamente contratos entre ellas,
siempre que las obligaciones del mismo tengan relación directa con el objeto de la
entidad ejecutora (... Jo.
De manera que la primera exigencia para que opere la causal de contratación

directa en el caso de celebración de contratos interadministrativos, es que las
obligaciones derivadas del contrato tengan relación directa con el objeto de la
entidad ejecutora; siendo este el primer aspecto a verificar a efectos de establecer
la procedencia de la causal.
Ahora bien, el literal c) del numeral 4, articulo 2 de la Ley 1150 de 2007, con la
modificación introducida por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, establece una
excepción para la aplicación de la causal de contratación directa en contratos
interadministrativos, cuando estos estos van a ser ejecutados por cierto tipo de
entidades y respecto de unas precisas tipologías contractuales, como veremos a
continuación:
( ... ]
Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicIos de
evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos,
encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación
superior públicas o las Sociedades de Economia Mixta con participación
mayoritaria del Estado, o las personas juridicas sin ánimo de lucro
conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de
entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados
por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o
contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del
presente artículo.
( ...]
Entonces cuando el contrato interadministrativo a celebrar sea de: i) obra; ii)

suministro; iii) prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de
las normas o reglamentos técnicos; iv) encargos fiduciarios; y, v) fiducia pública; y
además la entidad ejecutora sea una de las siguientes: institución de educación
superior pública; sociedad de economía mixta con particípación mayoritaría del
Estado; persona jurídica sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de
entidades públicas; o una federación de entidades territoriales, no podrá
contratarse directamente con esta, sino que la escogencia del contratista deberá
surtirse mediante licitación pública o selección abreviada. Eventos en los que
en todo caso, la celebración del contrato interadministrativo se encuentran
condicionada a que las obligaciones derivadas del mismo, tengan relación directa
con el objeto de la entidad ejecutora.
En ese orden de ideas no es equivocado señalar que la excepción a la

contratación directa para la celebración de contratos interadministrativos debe
9 EsteDecretofue derogadoporel Decreto1510 del? dejulio de 2013.
28
Radicado N' 161.6275
entenderse de manera restrictiva pues únicamente opera para las entidades

mencionadas y solamente cuando se trata de la celebración de esos contratos;
teniendo además que ser concurrentes las dos circunstancias: tipo de contrato y
naturaleza de la entidad ejecutoria.
Pues bien, el a quo fundamentó el reproche disciplinario de este cargo, en el

hecho de haberse celebrado el convenio 10 de 2013 a través de la modalidad de
contratación directa, cuando lo procedente en este caso, era la licitación pública.
Lo anterior, por cuanto entendió que la entidad ejecutora no podia celebrar de
manera directa un contrato interadministrativos de obra, por encontrarse dentro de
la excepción.
Por ende al referirse a las normas vulneradas señaló el artículo 2, numeral 4 de la
Ley 1150 de 2007, transcribiendo solamente algunos apartes de la norma para
resaltar lo siguiente: «se exceptúan los contratos de obra [...] cuando [...] las
públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras [...]».
Como se observa, aunque el a quo aludió puntualmente a que por la tipología

contractual - contrato de obra - no procedia la contratación directa, en lo que tiene
que ver con la entidad ejecutora, no puntualizó en cuál de las entidades se
ubicaba la Asociación de Municipios del Sinú, Sabana y Costa Cordobesa
ASISCO. La Delegada citó indistintamente la parte de la norma referida a las
públicas y a la federación de entidades territoriales, no obstante en el concepto de
violación, afirmó que el alcalde de Puerto Escondido no podia aplicar la modalidad
de contratación directa sino el proceso licitatorio porque expresamente el
legislador excluyó la posibilidad de celebrar convenios interadministralivos con
asociaciones, tratándose del contrato de obra.
Cabe señalar que la norma citada se refiere puntualmente a personas jurídicas

sín ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas;
figura que se encuentra prevista de manera expresa por el artículo 95 de la Ley
489 de 1998, de la siguiente manera:
ARTICULO 95. ASOCIACiÓN ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS. <Artículo

CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Las entidades públicas podrán asociarse con
el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar
conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de
convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de
lucro.
Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación
exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código
Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos
Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos
internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante
legal (subrayado fuera de texto).
.
A la luz de la disposición citada, podemos afirmar que las personas jurídicas sin
ánimo de lucro conformadas por la asociación de entídades públicas tienen un
régimen de derecho privado «sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de
las prerrogativas y potestades públicas, los regimenes de los actos unilaterales, de
29
la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las

entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas
materias» como lo sostuvo la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad
condicionada de la norma'0.
El que la suscripción de los contratos interadministrativos señalados deba estar

precedida de un proceso de selección de licitación pública o selección abreviada,
cuando la entidad ejecutora sea entre otras, una persona jurídica sin ánimo de
lucro conformada por la asociación de entidades públicas, tiene sustento en la
preocupación que por varios años existió en torno a la utilización de los contratos
interadministrativos con entidades sometidas al derecho privado, para eludir los
procedimientos de selección del estatuto contractual.
Por ello, los primeros cambios que sufrió la causal de contratación directa que
establecia la Ley 80 de 1993 para la celebración de contratos interadministrativos
fueron introducidos por la Ley 1150 de 2007, que limitó la contratación directa con
las universidades públicas, tratándose de contratos de obra, suministro, encargo
fiduciario y fiducia pública, en cuyo caso estableció que las mismas deben
participar en un proceso de licitación o selección abreviada. Con la expedición de
la Ley 1474 de 2011 se ampliaron las excepciones a la contratación directa y el
legislador fijó más contratos y nuevas entidades que no pueden ser seleccionadas
directamente para ejecutar esos contratos, sino que deben participar previamente
en un proceso de licitación pública o selección abreviada. Restricción que también
obedeció al hecho de tener estas nuevas entidades un régimen de derecho
privad011.
Naturaleza jurídica de las Asociaciones de Municipios:
La conformación, régimen jurídico y regulación de las asociaciones de municipios

se encuentran en la Ley 136 de 1994 - por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios -.
Conforme lo indica el artículo 148 de dicha normativa, dos o más municipios de

uno o más departamentos podrán asociarse para organizar conjuntamente la
prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de
funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así
como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la
ejecución de obras públicas.
El artículo 149 ejusdem define las asociaciones de municipios como entidades

administrativas de derecho público, con personaría jurídica y patrimonio propio
e independiente de los entes que la conforman; se rigen por sus propios estatutos
y gozará para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios,
excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios. Ademas se
CorteConstitucional.
10 Sentencia C-671/99.M.P AlfredoBeltránSierra.
Al respectover conceptode la Salade Consultay ServicioCivil del Consejode Estado.
11
Junio 28 de 2012. C.P WilliamZambranoCetina.Radicaciónnúmero: 11001-03-06-000-

2012-00016-00(2092).
30
conforman mediante un convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de

los respectivos concejos (articulo 150 numo 1).
Por su parte la Ley 1454 de 2011 «por la cual se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones» incluyó a las
asociaciones de municipios dentro de los distintos esquemas asociativos
territoriales previstos en el capitulo 11del título 11.
ARTíCULO 10. ESQUEMAS ASOCIATIVOS TERRITORIALES. Constituirán

esquemas asociativos territoriales las regiones administrativas y de planificación, las
regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas
metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias
administrativas y de planificación, y las asociaciones de municipios (negrilla de la
Sala). .
De manera general se prevé que podrán conformarse diversas asociaciones de

entidades territoriales como personas juridicas de derecho público bajo la
dirección y coordinación de la junta directiva u órgano de administración que
determinen las entidades territoriales interesadas (articulo 11 parágrafo). Y
particularmente sobre la asociación de municipios, el artículo 11 trae una
definición muy similar a la prevista en la Ley 136 de 1994, al señalar:
ARTíCULO 14. ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS. Dos o más municipios de un

mismo departamento o de varios departamentos, podrán asociarse administrativa y
políticamente para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la
ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas
propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los alcaldes respectivos,
previamente autorizados por los concejos municipales o distritales y para el ejercicio
de competencias concertadas entre sí en un marco de acción que íntegre sus
respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto.
Finalmente resulta pertinente precisar que sobre la naturaleza y funcionamiento de

los esquemas asociativos, el artículo 17 de la Ley 1454 de 2011 reitera su
condición entidades administrativas de derecho público, con personería
jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman. No
obstante conforme lo dispone el parágrafo de la misma disposición: «En
concordancia con lo previsto en el articulo 95 de la Ley 489 de 1998, las Entidades
Territoriales podrán continuar asociándose mediante la celebración de convenios
interadministrativos o mediante la conformación de personas jurídicas de derecho
público o derecho privado».
Como se observa, la Ley distinguió entre la persona jurídica de derecho público

creada como esquema asociativo para organizar conjuntamente la prestación de
servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de
funciones administrativas, de la asociación que en virtud de la Ley 489. de 1998
daría lugar a la creación de una persona jurídica sin ánimo de lucro, que en
términos de lo señalado por la Corte Constitucional, se somete a las disposiciones
previstas en el Código Civil yen las normas para las entidades de este género.
La Sala de Consulta y Servicio civil en concepto del 26 de octubre de 2000 (Rad

núm. 1291), se pronunció sobre la posibilidad que tienen las entidades territoriales
I
31
Radicado N' 161.6275
de asociarse y conformar personas jurídicas sin ánimo de lucro, a la luz de las

disposiciones de la Ley 489 de 1998. Al respecto sostuvo:
[...]
Como se dijo, las entidades descentralizadas indirectas surgen de convenios entre
entidades territoriales o entidades descentralizadas de primer grado de diferentes
niveles administrativos, con o sin participación de particulares, con la finalidad de
cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o prestar conjuntamente
servicios que se hallen a cargo de aquellas [...].
Si bien mediante la Ley 489 de 1998 se dictan normas sobre la organización y

funcionamiento de las entidades del orden nacional, el legislador al establecer el
ámbito de su aplicación y el régimen de las entidades descentralizadas, hace
extensiva a las territoriales la aplicación de las reglas relativas a los principios de la
función administrativa, sobre las características y régimen de ellas.
En virtud de lo anterior, la Sala considera que las entidades territoriales, mediante la

figura de la asociación prevista en el artículo 95 de la Ley 489, pueden
conformar con la categoría de entidades descentralizadas indirectas, entidades cuya
naturaleza jurídica sea la de "personas jurídicas sin ánimo de lucro" (negrilla fuera
de texto).
[... 1.
En ese orden de ideas y acorde con lo expresado por el Consejo dé Estado,
podemos señalar que unas son las asociaciones de municipios como entidades
administrativas de derecho público con personería jurídica propia y otras las
personas jurídicas que se creen por la asociación exclusiva de entidades públicas,
en cuyo caso entonces, surge una persona jurídica sin ánimo de lucro, sujeta a las
disposiciones del derecho privado y que en términos de lo señalado por la Sala de
Consulta y Servicio Civil tendría la categoría de entidad descentralizada indirecta.
Lo que ocurre es que unas y otras obedecen a lógicas distintas de organización,

según lo expuesto por la Corte Constitucional en Sentencia C-1096/01
(Referencia: expediente 0-3489): "Unas corresponden a la organización política del
Estado (las entidades territoriales), algunas a la descentralización por servicios (entidades
descentralizadas) y otras al resultado de la asociación entre entidades territoriales
(asociaciones de municipios, áreas metropolitanas y regiones administrativas y de
planificación) y todas ellas cuentan con su propia personalidad jurídica, la cual apareja
consigo el reconocimiento de autonomía administrativa, autoridades y patrimonio
propios».
Sobre la distinción de las asociaciones de municIpIos y las personas juridicas

creadas por la asociación de entidades públicas de que trata el artículo 95 de la
Ley 489 de 1998 y la posibilidad para que las primeras puedan celebrar de manera
directa contratos interadministrativos, la Contraloría General de la República emitió
el concepto No. 2013EE0141374. De este se valió la defensa del disciplinado para
hacer ver que se trata de entidades de naturaleza distinta y que por ende, el
municipio de Puerto Escondido sí podía contratar de manera directa con la
asociación de municipios ASISCO.
32
Radicado N° 161- 6275
Por lo relevante que resulta para el debate que ocupa nuestra atención, la Sala se
remitirá in extenso, no solo a los apartes más significativos del citado ?oncepto,
sino también al pronunciamiento de otras entidades, que de manera similar se han
pronunciado para indiciar que las asociaciones de municipios no corresponden a
la misma categoría de personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la
asociación de entidades públicas.
Concepto de la Contraloría General de la República (ff. 34-40 c. anexo):
Esta Oficina nuevamente ha realizado el estudio sobre el tema y en tal virtud,

también analizó todos los conceptos que sobre el asunto han emitido entidades como
el Departamento Administrativo de Planeación, el Departamento de la Función
Pública, la Contraloría Departamental de Monteria, la Contraloría General de
Antioquia, la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y por supuesto el formulado por este ente de control en el año 2012. Visto lo
anterior esta Oficina no puede arribar a una conclusión diferente a aquella posición
asumida en pronunciamientos anteriores de este Despacho.
Las Asociaciones de Municipios se rigen por lo dispuesto en la Ley 136 de 1994 y por
ende su constitución es distinta de las entidades públicas que se asocian a la
luz de lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 y asi también la normatividad aplicable a
una u otra es también diferente. Mientras que a las Asociaciones de Municipios por
su naturaleza juridica de entidad pública, le son aplicables las disposiciones,de esta
índole, las Asociaciones entre Entidades Públicas, se sujetan a las disposiciones del
Código Civil, y a las normas que rigen las entidades de este género, tal como lo
señaló la Corte Constitucional [... j (negrilla de la Sala).
De otro lado, el Consejo de Estado al absolver una consulta elevada por el Contralor
General de la República, analiza el tema, a la luz de la sentencia de la Corte
Constitucional C-671 de 1999 y sobre el asunto indica:
"El alcance de la aplicación del derecho civil a las personas jurídicas que se creen en
virtud del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 merece un estudio adicional al que hizo la
Corte Constitucional en la sentencia C-671 de 1999 frente a las disposiciones
contenidas en el Estatuto orgánico del Presupuesto.
[ ... j.
En este orden jurídico tenemos que las asociaciones entre entidades públicas se
sujetan al régimen señalado en la ley de creación o en el acto de autorización de
estas, pero en cuanto al ejercicio de potestades públicas y en materia contractual se
regirán por las normas de derecho público.
Continuando el tema objeto de este análisis, es claro que las Asociaciones de

Municipios tienen su régimen legal, el cual debe ser aplicable sin que sea dable
recurrir a otros ordenamientos para tales efectos.
En materia contractual estas entidades y más específicamente en lo que a los

contratos interadministrativos se refiere, el Decreto 1510 de 2013 reglamentó la Ley
1150 de 2007, modificada por la 1474 de 2011, asi lo prescribe la citada disposición:
"Artículo 76. Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección

para la contratación entre Entidades Estatales es la contratación directa 1... j.
33
PROCU URlA
GEIIERAL DE lA llACIOII Radicado N° 161- 6275
Norma que debe interpretarse en armonia con lo dispuesto en las Leyes 80 de 1993,
1150 de 2007 y 1474 de 2011. Para el caso que nos ocupa, recurrimos a los C1ctuales
planteamientos del Consejo de Estado. Asi se refiere a la suscripción de convenios
administrativos:
"2.1 El primer inciso del literal) c del numeral 4 del articulo.2 de la Ley 1150 de 2007,
fue modificado por el artículo 92 de la ley 1474 de la siguiente manera:
"Articulo 92. Contratos interadministrativos. Modificase el inciso primero del literal c)
del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, el cual quedará así:
c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo
tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en
sus reglamentos.
[...]"
Desde el punto de vista formal se puede observar que lo que era un solo inciso se
divide en dos, de manera que el original inciso segundo del literal c.), pasa a ser el
inciso tercero del mismo, como se verá enseguida.
En cuanto al fondo de la disposición transcrita, se constata que la ley 1474

mantiene la exigencia de que la suscripción de contratos interadministrativos
tenga relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, lo cual por demás
está relacionado con la obligación general de toda entidad contratante de
verificar que el contratista público o privado tenga capacidad juridiéa para
celebrar el contrato, es decir, que el mismo se encuentre dentro de su objeto"12.
(Este resaltado es del concepto).
Igualmente, se amplió la lista de contratos interadministratívos que, además de tener

que estar relacionados con el objeto de la entidad ejecutora, deben sujetarse al
sistema de licitación pública o seleccíón abrevíada; como se observa, a ella se
adicionaron los contratos de "prestación de servicios de evaluación de conformidad
respecto de las normas o reglamentos técnicos"13 y también los suscritos con
Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, personas
jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas o
federaciones de entidades territoriales:
12 Artículo 5 de la Ley 1150 de 2007. Así mismo, el Decreto 734 de 2012: "Art. Articulo 6.1.1.2 (...)
9. Requísitos habilitantes. Son 14s condiciones de experiencia, la capacidad jurídica, financiera y
de organización de los proponentes que se les exige para la participación en el proceso de
selección, conforme las condiciones del contrato a suscribir& a su valor.
13 A esta modificación se alude en segundo debate en Senado, donde se señala que la

subcomisión encargada para el Primer Debate acordó la necesidad de excluir de contratación
directa los contratos interadministrativos de consultoría con universidades, lo cual ,se justificó
señalando que "Articulo nuevo. Contratos Interadministrativo. Esta solicitud tiene como finalidad
que las instituciones públicas de educación superior tengan que aplicar; el Estatuto General de la
Contratación Pública para celebrar contratos de consultoría." (Gaceta del Congreso 1002 del 1 de
diciembre de 2010). En segundo debate en Cámara de Representantes se alude a la modificación
del texto inicial a la redacción que se acogería finalmente: "Se incorpora dentro de las
prohibiciones para 'realizar contratos interadministrativos sin licitación pública la prestación de
servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos." (Gaceta
del Congreso 128 del 30 de marzo de 2011).
34
PROCU DURIA
GE&L DElA llAClOH Radicado N" 161. 6275
2.2 Por su parte, el original inciso segundo del literal c) del articulo 4 de la Ley 1150
de 2007, que viene a ser el inciso que sigue en la disposición que se acaba de
transcribir, fue modificado por el articulo 95 de la Ley 1474, así:
"Articulo 95. Aplicación del estatuto contractual. Modifíquese el inciso 20 del literal c)
del numeral 4 d I artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, el cual quedará así:
En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entídad

ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en
todo caso sometida a esta ley, sabio que la entidad ejecutora desarrolle su actividad
en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato
interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad."14
Como se observa, con esta segunda modificación de la ley 1474 de 2011 la ejecución
de los contratos interadminístrativos quedó sometida, por regla general, al Estatuto
General de Contratación Pública, aún si la entidad ejecutora está sometida a un
régimen especial y diferente a la Ley 80 de 1993; se exceptúan únicamente los casos
en que la entidad ejecutora actúa en régimen de competencia o cuando el contrato
tenga relación directa con su actividad.
1... )
Como se observa de lo señalado en las normativas anotadas y lo expresado por la
Alta Corporación, es viable la celebración de contratos interadministrativos, siempre
que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la
entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.
l...
j.
En el caso específico de la consulta, reiteramos lo señalado por esta oficina en el

concepto jurídico No EE35702 de 6 de junio de 2012, en el cual se indicó que las
Asociaciones de Municipios son entidades estatales la luz de lo dispuesto en el
articulo 2° de la Ley 80 de 1993 y por ende están facultadas para celebrar contratos
interadministrativos, siempre que se cumpla con lo dispuesto en las leyes 80 de
1993, 1150 de 2007, modificada por la Ley 1474 de 2011, es decir que las
obligaciones derivadas del contrato tengan relación directa con el objeto de la
asociación de municipios o como expresamente lo determinó el Consejo de Estado,
que al celebrarse un contrato interadmínistrativo, las entidades contratantes deben
constatar que sus contratistas, cualquiera que sea su naturaleza, pública o privada
tenga la capacidad jurídica para celebrar el contrato, es decir, que el mismo se
encuentre dentro de su objeto.
En el mismo sentido se pronunció el Contralor General del Departar;nento de

Córdoba, en concepto 000844 del 30 de marzo de 2012, al señalar (ff. 41-46 c.
anexo):
De la transcripción del aparte del artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, se precisa que
la excepción para celebrar contratos o convenios interadministrativos va dirigida entre
14 En el pliego de modificaciones del segundo debate del proyecto de ley en el Senado se señaló:
"Articulo nuevo (aplicación del Estatuto Contractual): se crea una nueva disposición en virtud a la
cual la ejecución de los contratos de aquellas entidades que en principio no están sometidas a la
Ley 80 de 1993 deberán sujetarse a la misma cuando la entidad desarrolle su actividad sin
competencia con el sector privado." (Gaceta del Congreso 1002 del 1 de diciembre de 2010)
35
,
otras, a las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la
asociación de entidades públicas (negrilla de la Sala).
Este tipo de personas juridicas las encontramos definidas en la Ley 489 de 1998, en
el articulo 95 Asociaciones entre entidades públicas, inciso 2 [...j.
Considera este despacho importante explicar por ilustración juridica y técnica que la
excepción consagrada en el mencionado articulo 92 de la Ley 1474 de 2011 para
celebrar convenios o contratos interadministrativos, se da frente a un tipo de
personas juridicas, que si bien son conformadas por una asociación entre entidades
p{públicas, no obedece a la definición legal ni a la naturaleza jurídica, ni a los fínes y
objetivos de las asociaciones de munícipios, sino que surgen con otros fines y
cometidos, por lo general de beneficencia, utilidad común e interés general. Este tipo
de entidades nacen legalmente como personas juridicas sin ánimo de lucro, esto es,
de derecho privado [...).
De lo expuesto, y de la sola lectura de la normatividad vigente, se colige que las

entidades estatales denominadas: Asociaciones de municipios como esquemas
asociativos territoriales y entidades administrativas de derecho público, pueden
celebrar convenios o contratos interadministrativos directamente con las demás
entidades estatales estipuladas en el articulo 2° de la Ley 80 de 1993; ya que no se
ha modificado hasta hoy, por norma alguna, la naturaleza juridica de dichos entes,
los cuales tiene como régimen jurídico y contractual aplicable, el de una entidad de
derecho público, como lo dispone la ley.
y finalmente la Contraloría General de Antioquia en concepto 2012100020962 del

12 de octubre de 2012 sostuvo (ff. 50-55 c. anexo):
Adherimos a la actualización que del concepto No. 80112-EE37288 de julio 03 de

2009 hace la Contraloría General de la República, en el sentido de que efectivamente
la Asociación de Municipios no está incluida en el articulo 92 de la Ley 1474 de 2011,
lo que permite concluir que se pueden celebrar los contratos interadminístrativos,
siempre y cuando se cumpla con la reiterada condición de que las obligaciones
derivadas de estos tienen que tener relación directa con el objeto de la entidad que
los celebra.
Dicho de otra forma, para que puedan celebrar contratos interadministratívos las
Asociaciones de Municipios, se exige que estos tengan dentro de su misión u objeto,
claramente identificado el objeto a contratar y si el contrato de ejecución de obras
públicas (por ejemplo), no está comprendido dentro de su objeto, el contrato
interadministrativo no procede [... j.
Esta colegiatura no puede desconocer los distintos pronunciamientos invocados

en su defensa por el disciplinado, y en los que de cara a la excepción establecida
por la Ley 1474 de 2011 (artículo 92 por el cual se modificó la Ley 1150 de 2007)
se ha interpretado que las asociaciones de municipios corresponden a una entidad
de naturaleza distinta de las personas jurídicas sin ánimo de lucro, conformadas
en virtud del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y que por ende no están
contempladas en tal excepción.
Como vimos, la Delegada para la Economía y Hacienda Pública, sin hacer ningún
tipo de análisis jurídico asimiló las asociaciones de municipios a las personas
jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas
36
que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2, numeral 4, literal c) de la Ley

1150 de 2007, deben participar en procesos de licitación pública cuando van a
ejecutar un contrato de obra.
Por lo demás, el a qua tampoco se ocupó de establecer lo contrario, es decir que

la Asociación de Municipios ASISCO está constituida como una persona juridica
sin ánimo de lucro y que en ese sentido no le era dable al alcalde del municipio de
Puerto Escondido contratar directamente con esa entidad la ejecución de un
contrato de obra. Al proceso nunca se allegó el acto por el cual se conformó la
Asociación de Municipios del Sinú, Sabana y Costa Cordobesa, asi como tampoco
se encontró copia de sus estatutos.
Bajo los anteriores planteamientos, la Sala encuentra que el cargo imputado no

está llamado a prosperar, en tanto la adecuacion de la Asociación de Municipios
ASISCO a las personas juridicas sin animo de lucro conformadas por la asociación
de entidades públicas no cobró sustento y en ese sentido el disciplinado no puede
ser llamado a responder por la incursión en la falta descrita en el numeral 31 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Cargo quinto:
Suscribir el Convenio lnteradministrativo de Cooperación No. 018 de 2013 con la

Asociación de Municipios de la Sabana y el Sinú - AMUSSIM el 2 de julio cuyo objeto
es: "lntelVentoría técnica, administrativa, financiera y jurídica al contrato de obra que
tiene por objeto la construcción de los puentes de la quebrada de Cuello y de la
quebrada de Galápago y al contrato de obra que tiene por objeto la construcción y
dotación de dos centros de desarrollo infantil (COI) en la zona rural del Municipio de
Puerto Escondido, Departamento de Córdoba", a través de la modalidad de
contratación directa, incumpliendo el principio de transparencia que debe mediar en
la contratación pública, como quiera que la modalidad de selección del contratista
debia ser el concurso de méritos.
En el acápite de normas violadas el a qua señaló la vulneración del artículo 48

numeral 31 de la Ley 80 de 1993, por participar en la etapa precontractual, con
desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función
administrativa. Principio que dijo estar señalado en: «el articulo 24 de la Ley 80 de
1993, que fuera modificado y explicitado en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007
que es modificado a su vez por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, que
finalmente señala en las modalidades de contratación en el numeral 3 (modificado
por el artículo 219 del Decreto 19 de 2012) lo siguiente»:
- Ley 1150 de 2007:
ARTíCULO 20. DE LAS MODALIDADES DE SELECCiÓN. La escogencia del

contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación
pública, selección abreviada, concurso de méritos l...
]:
3. Concurso de méritos. <Numeral modificado por el artículo 219 del Decreto 19 de
2012. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a la modalidad prevista para la
selección de consultores o proyectos, en la que se podrán utilizar sistemas de
concurso abierto o de precalificación. En este último caso, la conformación de la lista
de precalificados se hará mediante convocatoria pública, permitiéndose establecer
37
listas limitadas de oferentes mediante resolución motivada, que se entenderá

notificada en estrados a los interesados, en la audiencia pública de conformación de
la lista, utilizando para el efecto, entre otros, criterios de experiencia, capacidad
intelectual y de organización de los proponentes, según sea el caso,
Artículo 10:
Las cooperativas, las aSOCiaCionesconformadas por entidades territoriales y en

general los entes solidarios de carácter público estarán sometidos a las disposiciones
del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, La celebración de
contratos de entidades estatales con asociaciones o cooperativas de entidades
territoriales y en general con entes solidarios, se someterá a los procesos de
selección de que trata la presente ley, en los que participarán en igualdad de
condiciones con los particulares,
- Decreto 734 de 2012:
Artículo 3.3.1.1. Procedencia del concurso de méritos, A través de la modalidad

de selección de concurso de méritos se contratarán los servicios de consultoria a que
se refiere el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 [... j.
- Ley 80 de 1993:
ARTíCULO 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES:

[...]
20. Contrato de Consultoría.
[....]
Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la inten¡entoria,
asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de
diseños, planos, anteproyectos y proyectos.
[ ... j
ARTíCULO 26. DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD. En virtud de este

principio:
[...
¡
50. La responsabilidad de la dirección y manejo [... ¡ de los procesos de selección
será del jefe o representante de la entidad estatal, quien no podrá trasladarla a las
juntas o consejos directivos de la entidad [... j.
- Ley 1474 de 2011:
Artículo 83. SUPERVISiÓN E INTERVENTORíA CONTRACTUAL. Con el fin de

proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción
y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están
obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a
través de un supervisor o un ínterventor, según corresponda.
[ ... j.
La falta se calificó como gravísima, en razón del numeral 31 del artículq 48 de la

manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento,
En el concepto de violación el a quo sostuvo que la modalidad prevista para para

la selección de consultores es el concurso de méritos, de tal manera que si la
38
interventoría es una consultoría, debió hacerse por concurso y no por contratación

directa, a lo que agrega que las asociaciones de municipios, en virtud de lo
establecido en el articulo 10 de Ley 1150 de 2007, deben sujetarse a la
reglamentación existente en contratación pública.
La Sala no comparte la conclusión a la que arribó el a quo por las siguientes

razones:
a. El artículo 2, numeral 1, literal a) de la Ley 80 de 1993 incluyó a las

asociaciones de municipios bajo la denominación de entidades estatales;
aspecto que nos lleva a confirmar que el contrato celebrado entre el municipio de
Puerto Escondido y la Asociación de Municipios de la Sabana y el Sinú AMUSSIM
es un contrato estatal.
b. Es cierto que una de las modalidades de selección de contratistas, según lo

dispuesto por el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, es el concurso de méritos para
de la selección de consultores o proyectos (numeral 3).
No obstante, quedó visto que el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en su numeral

4 prevé que la modalidad de contratación directa, procede entre otras causales,
para la celebración de contratos interadministrativos, siempre que las
obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la
entidad ejecutora.
c. En la misma disposición se establece una excepción a la causal de

contratación directa de contratos interadministrativos, que como lo vimos al
analizar el cargo cuarto, está referida a ciertos tipos contractuales, cuando van a
ser ejecutados por las entidades que alli se señalan. El contrato de consultoría no
se encuentra enlistado en las tipologías contractuales que cuando son celebrados
con ciertas entidades como ejecutoras, deben estar precedidos de un proceso de
licitación pública o selección abreviada.
d. Por ende, la Sala encuentra acertado señalar como lo invocó la defensa del
disciplinado, que para la celebración de un contrato interadministrativo cuyo objeto
corresponda al contrato de consultoría, es dable acudir a la contratación directa,
siempre y cuando las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa
con el objeto de la entidad ejecutora; exigencia que no es nada distinto a que la
entidad tenga la capacidad e idoneidad para cumplir el contrato.
Sobre el particular, la Sala trae a colación la sentencia de la Sección Tercera del

Consejo de Estado del 11 de noviembre de 2009 (Exp. 2008-00018), donde indicó
que la única limitación para que proceda la contratación directa, tratándose de
contratos interadministrativos, es que las obligaciones derivadas del contrato
tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora: '
El legisladorcolombianoha hecho una distinciónen cuanto a las modalidadesde

selecciónde los contratistas,en el entendimientoque la posibilidadde contratación
directa,tratándosede contratosinteradministrativos,
se circunscribea que el negocio
jurídico tenga una relacióninmediatacon el objetode la entidadejecutoraseñalado
en la Ley o en sus reglamentos.De este modo, la posibilidad de que dos
39
entidades públicas pacten directamente un contrato de consultoria, se halla

limitada a que este se relacione directamente con el objeto de aquella que se
encargará de su ejecución; si esta circunstancia no se presenta, se debe acudir
al concurso de méritos como la modalidad de selección prevista dentro del
ordenamiento jurídico colombiano para este tipo negocial (Negrilla de la Sala).
Es de señalar que lo expuesto por el Consejo de Estado, se encuentra vigente aun

con las modificaciones introducidas por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, en
el entendido de que la restrícción para la celebración de contratos
interadministrativos por vía de la contratación directa, está circunscrita a los
contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de
conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios
y fiducia pública, más no para el contrato de consultoría.
e. El fallador de primera instancia citó como norma infringida el artículo 10 de

la Ley 1150 de 2007 y sin desarrollar los alcances de esta disposición, afirmó que
en virtud de ella, las asociaciones de municipios se encuentran sujetas a la
«reglamentación existente en contratación pública». No obstante la Delegada
solamente se refirió al hecho de que el concurso de méritos es la modalidad
prevista para la selección de consultores y que por ende, no es procedente acudir
a la contratación directa para contratar la interventoría.
El artículo 10 de la Ley 1150 de 2007, según el cual: «las coopera,tivas, las

asociaciones conformadas por entidades territoriales y en general los entes
solidarios de carácter público [... )>> están sometidos a las disposiciones del
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. La celebración de
contratos de entidades estatales con dichas entídades se someterá a los procesos
de selección de la Ley, en los que participarán en igualdad de condiciones con los
particulares.
Pues bien, la disposición en comentó tiene su antecedente en el parágrafo del

artículo 2 de la Ley 80 de 199315, que establecía lo siguiente: «Para los solos
efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y
asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a
las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de
convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades»
Una primera observación sobre la disposición citada, es que en el numeral 1 del

artículo 2 de la Ley 80 (literales a) y b)), aparecen relacionadas las entidades que
para efectos del estatuto se consideran entidades estatales. Entonces el parágrafo
de dicho artículo, obviamente se refirió a entidades distintas a las enlistadas en el
15 ARTICULO 20. DE LA DEFINICiÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS

PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley:
1". Se denominan entidades estatales:
a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos
especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios [...].
[...)
PARÁGRAFO 10. Para los solos efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales
las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas
a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios
interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades.
40
numeral 1, a las que también se les dio la denominación de entidades estatales .

.
Como segunda observación, debemos anotar que las asociaciones de municipios
se encuentran expresamente señaladas en el numeral 1, literal a) del artículo 2
ejusdem, por lo que es dable entender que las asociaciones conformadas por
entidades territoriales, a las que alude el parágrafo son otras entidades distintas a
las asociaciones de municipios.
El parágrafo del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 fue derogado por la Ley 1150 de
2007, no obstante el artículo 10 reemplazó la disposición derogada pues de
manera similar se refirió a las asociaciones conformadas por entidades territoriales
y en general a los entes solidarios de carácter público, para someterlos a las
normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
Entonces de acuerdo a lo explicado en precedencia, es que podemos afirmar que

la referencia del artículo 10 de la Ley 1150 de 2007 sobre las asociaciones
conformadas por entidades territoriales, no puede entenderse extensiva a las
asociaciones de municipios y en ese sentido, mal podría haberse infringido esta
disposición.
f. Todo lo anterior lleva a la Sala a concluir que la imputación fáctica del quinto
cargo formulado no se adecúa a la vulneración de las normas citadas como
infringidas, por lo que necesariamente deberá procederse a la absolución del
disciplinado.
Cargo Sexto:
En su condición de alcalde municipal y por ende miembro y presidente del Órgano

Colegiado de Administración y Decisión - OCAD Municipal de Puerto Escondido,
incumplió su deber de indicar o decidir qué instancia adelantaría la contratación de la
interventoría, desatendiendo lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 28 de la
Ley 1530 de 2012, al expedir el Acuerdo 01 del 21 de enero de 2013, que decidió
aprobar los proyectos de inversión denominados:
CONSTRUCCiÓN DEL PUENTE DE LA QUEBRADA GALÁPAGO EN LA VíA DEL

CORREGIMIENTO SAN JOSÉ DE CANALETE A GALÁPAGO EN EL MUNICIPIO DE
PUERTO ESCONDIDO - CÓRDOBA.
CONSTRUCCiÓN DEL PUENTE DE LA QUEBRADA CUELLO EN LA VíA DE LA

VEREDA CUELLO AL CORREGIMIENTO DE SAN MIGUEL MUNICIPIO DE
PUERTO ESCONDIDO - CÓRDOBA.
Como normas violadas se señalaron: el artículo 34 de la Ley 734 de 2002, que

señala como deber de todo servidor público, cumplir y hacer que se cumplan los
deberes contendidos en las leyes; disposición que fue complementada con el
parágrafo primero del artículo 28 de la Ley 1530 de 2012 referido a la ejecución de
proyectos de inversión y expresamente dispone: «PARÁGRAFO PRIMERO. Los
Órganos Colegiados de Administración y Decisión decidirán la instancia que
adelante la contratación de la interventoría en los términos del artículo 83 de la
Ley 1474 de 2011, atendiendo la importancia, naturaleza o cuantía del proyecto de
inversión» .
41
PIOCU URlA
61ERALDElA_ Radicado N° 161.6275
Además se citaron las siguientes disposiciones:
Artículo 6° de la Ley 1530 de 2012. ÓRGANOS COLEGIADOS DE

ADMINISTRACiÓN Y DECISiÓN. Los órganos colegiados de administración y
decisión son los responsables de definir los proyectos de inversión sometidos a su
consideración que se financiarán con recursos del Sistema General de Regalías, así
como evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de
financiarlos. Tambíén designarán su ejecutor que será de naturaleza pública; todo de
conformidad con lo previsto en la presente ley.
(...]
El Acuerdo 004 del 25 de mayo de 2012, adoptado por la Comisión Rectora del
Sistema General de Regalías, «por el cual se adopta el reglamento único interno de
los OCAD y de sus secretarías técnicas de conformidad con los dispuesto por el
artículo 6 de la Ley 1530 del 17 de mayo de 2012». Dispone en su artículo 3 que la
presidencia de los OCAD será ejercida por uno de los tres níveles del Gobierno, para
el presente caso la presidencia estaba en cabeza del municipio de Puerto Escondido
dado que se adoptó por el OCAD municipal de dicha instancia territorial.
A su vez el artículo 4 del Acuerdo 004 en cita, dispone como funciones del presidente
del OCAD: "3: velar que las decisiones de los OCAD, en el ejercicio de sus funciones,
sean debidamente adoptadas".
En el concepto de violación se explicó que el disciplinado como miembro y

presidente del Órgano Colegiado de Administración y Decisión Municipal de
Puerto Escondido suscribió el Acuerdo No. 001 del 21 de enero de 2013 mediante
el cual se aprobaron los proyectos referidos y que en el texto de dicho Acuerdo, no
se contemplaron las exigencias del parágrafo primero del artículo 28 de la Ley
1530 de 2012, en cuanto a decidir la instancia que contrataría la interventoría.
La falta se calificó como grave y se atribuyó a título de culpa gravísima por

violación manífiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
En efecto, al revisar el texto del Acuerdo 01 de enero 21 de 2013 por el cual el

OCAD del municipio de Puerto Escondido aprobó los proyectos de inversión a
financiar con recursos del Sistema General de Regalías, nada se dijo en relación
con la contratación de la interventoría de estos proyectos.
Del contenido del Acta 01 del 15 de enero de 2013, se puede observar que el tema
de la interventoría fue objeto de discusión por el OCAD tanto en la sesión del 19
de noviembre de 2012, como en la del 15 de enero de 2013. En la primera, se
hicieron recomendaciones en torno al aumento del presupuesto dispuesto para su
contratación y en la segunda, se presentaron los proyectos con los ajustes
correspondientes, en los que se íncluyó el aumento del costo de la interventoría de
un 5% a un 7%. No obstante tampoco se encontró manifestación expresa sobre su
contratación.
Al respecto, el recurrente sostuvo que al ser aprobado que el município sería el

ejecutor del proyecto, el cual fue presentado incluido el costo de la interventoría,
pues debe entenderse entonces que tal aprobación de los proyectos se extendió a
la contratación de la interventoría por parte del municipio. Argumento que para la
42
PROCU DURIA ,
URAL DELA NACION Radicado N' 161- 6275
Sala tiene cabida, en el entendido de que si el costo de la interventoría fue un

asunto objeto de discusión en las sesiones del OCAD de Puerto Escondido, pues
no es desacertado pensar que por lo mismo quedó decidido que su contratación
también la haría el municipio; sin que por el hecho de que en el acta no haya
quedado expresamente consignada esa decisión, signifique que la misma no fue
adoptada.
Sin embargo, esta instancia advierte que se trata de un asunto del que no se
obtuvo certeza pues quedó visto que no se tienen más pruebas que las
documentales referidas previamente (acta 01 de 2013 y Acuerdo 01 de 2013), en
las que por un lado, no se encuentra manifestación expresa de la decisión del
OCAD en cuanto a la contratación de la interventoria en los términos dispuestos
por el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, Y que por el otro, dan cuenta de haberse
abordado el tema en las sesiones del OCAD en cuanto al presupuesto para su
contratación.
De lo anterior es dable concluir que existe una duda en cuanto a si la decisión se

adoptó o no, y en todo caso, la Delegada tampoco demostró que la ,supuesta
omisión sea el resultado de una conducta dolosa o culposa del disciplinado.
Aunque el parágrafo del artículo 28 de la Ley 1530 de 2012, dispone como deber
del OCAD (del cual el alcalde era su presidente) decidir la instancia que adelante
la contratación de la interventoría de los proyectos de inversión, la atribución de
responsabilidad por tal omisión no puede efectuarse de manera objetiva, en virtud
de lo previsto en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002: «Artículo 13. Culpabilidad.
En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva.
Las faltas sólo son sancionables a titulo de dolo o culpa».
Al respecto el a qua se conformó con demostrar que en los documentos del OCAD
no quedó expresamente señalado la instancia que adelantaria la contratación de
la interventoría, pero no estableció las circunstancias por las que ello ocurrió, nada
dijo sobre la participación de los demás miembros del OCAD, mucho menos
indagó sobre las condiciones particulares que rodearon la actuación del alcalde de
Puerto Escondido.
Además nota esta instancia que la norma citada como infringida tampoco
establece las circunstancias en que debe adoptarse la decisión por parte del
Órgano Colegiado, pues nada se dice sobre el procedimiento para ello. Siendo
esto así, mal podría reprochársele al aquí disciplinado el hecho de no' indicar o
decidir un asunto, sobre el que la misma ley no dispone la forma de hacerlo.
Es así como esta colegiatura encuentra que además de no existir certeza sobre la
responsabilidad del disciplinado, no están dados los elementos que integran la
estructura de la falta disciplinaria a saber tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad.
Decisión de la Sala:
Como corolario de lo anterior, para esta instancia se impone la absolución de

responsabilidad disciplinaria y como consecuencia de ello, la revocatoria en todas
sus partes de la decisión proferida en audiencia pública el 5 de agosto de 2015,
por medio de la cual el Procurador Delegado para la Economía y la Hacienda
43
PROCU URlA
GENERAL DE lA IIACION Radicado N" 161. 6275
Pública, declaró disciplinariamente responsable de los cargos primero, cuarto,

quinto y sexto, al servidor público CAMILO TORRES BECERRA, en su condición
de alcalde del municipio de Puerto Escondido (Córdoba).
En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la

Nación, en ejercicio de sus facultades legales,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado, proferido en audiencia pública el 5 de

agosto de 2015, por el Procurador Delegado para la Economia y la Hacienda
Pública, en los numerales primero y tercero, mediante los cuales declaró
disciplinariamente responsable y sancionó al servidor público CAMILO TORRES
BECERRA identificado con la cédula de ciudadania 10.776.778 en su condición de
alcalde del municipio de Puerto Escondido (Córdoba), con destitución e inhabilidad
general para ejercer funciones públicas por el término de trece (13) añ0S. En su
lugar ABSOLVERLO de toda responsabilidad disciplinaria, acorde con lo expuesto
en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sala Disciplinaria NOTIFICAR en legal forma

esta decisión a los sujetos procesales. Para el efecto se tendrá en cuenta lo
establecido en los articulas 100 Y siguientes de la Ley 734 de 2002,
advirtiéndoseles que contra la misma no procede recurso alguno.
Para efecto de las comunicaciones que sobre el particular se les envíen, se

relacionan los folios del expediente en donde obran las direcciones:
- Disciplinado Camilo Torres Becerra, folio 567 del cuaderno original 2.

- Defensor Antonio Luis Yarzagaray Sarmiento, folio 588 del cuaderno original 2
TERCERO: INFORMAR por la oficina de origen las decisiones de primera y

segunda instancia a la División de Registro y Control y Correspondencia, Grupo
SIRI, de la Procuraduría General de la Nación.
CUARTO: Registrar las constancias de rígor y DEVOLVER el expedi¡mte a la

Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública para lo de su
cargo.
NOTIFíQUES lPPLASE
JUAN CARLO NOVOA BUENOíA

Procurador rimero Delegado
Pr '.eAt
MARíA E I
Procuradora unda
Expediente: 161 - 6275 (IUS - 2014-372945IUC D-2014-79 -
Proyectó: MCRG.
44

Fallo Segunda Instancia

Caricato da

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PROCURADllRIA

Bogotá D. C., quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación: 161 - 6275 (IUS - 2014-372945 IUC 0.2014-

P.D. PONENTE: Dr. JUAN CARLOS NOVOA BUENDíA

Las presentes diligencias tuvieron su origen en la nota periodística publicada por

La Procuraduria Delegada para la Economia y la Hacienda Pública ordenó iniciar

El 28 de abril de 2015 el procurador general de la nación designó como

El 30 de abril de 2015 la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda

pública al servidor público CAMILO TORRES BECERRA, en su condición de

La audiencia pública se inició el 21 de mayo de 2015 (ff. 361-362 c. o. 2) y se

En audiencia del 5 de agosto de 2015 la Procuraduría Delegada para la Economia

En la misma audiencia, el apoderado del disciplinado interpuso y sustentó el

En auto de 20 de agosto de 2015, la Sala Disciplinaria corrió traslado a los sujetos

EI27 de agosto de 2015, el apoderado del disciplinado allegó escrito de corrección

11. DECISiÓN DE PRIMERA INSTANCIA

En audiencia pública del 5 de agosto de 2015, el Procurador Delegado para la

1. Cargo Primero: al disciplinado se le cuestionó por haber suscrito el

de obra, incumpliendo con ello los principios de economía y responsabilidad

La Delegada díjo que en virtud del principio de economía, antes de iniciar un

Aclaró que este cargo no se formuló sobre la base de la inexistencia de estudios

Desechó el argumento defensivo planteado por la defensa según el cual en los

Según la Delegada, el documento de estudio previo que responde al Convenio

Para el fallador de primera instancia, la falta de planeación llevó a que el contrato

El a qua sostuvo que se programó un plazo de ejecución sin verificar el impacto

«Es decir, que hubo deficiencia en la planeación, que demandó replantear el

También se refirió a la visita realizada por el Departamento Nacional de

En consecuencia, frente a la falta de planeación que conllevó el desconocimiento

La conducta del disciplinado se tipificó en la falta gravísima consagrada en el

2. Cargos segundo y Tercero: respecto de los cargos segundo y tercero,

3. Cargos cuarto y quinto:

a. En el cargo cuarto, al disciplinado se le cuestionó por haber suscrito el

b. En el quinto cargo, al alcalde se le cuestionó por haber suscrito el Convenio

la zona rural del Municipio de Puerto Escondido», a través de la modalidad de

Hizo alusión a la naturaleza juridica de las asociaciones de municipios como

En cuanto a la aplicación del estatuto de contratación pública a las asociaciones

Se refirió al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 92 de la

Desestimó los conceptos que allegó el disciplinado para sustentar su decisión de

marzo de 2012 y de la Contraloría General de Antioquía del 12 de octubre de

Seguidamente la Delegada citó apartes del pronunciamiento del Consejo de

1. Los contratos interadministrativos, en todos los casos, deben tener relación

2. La suscripción de contratos interadministrativos "de obra, [...] cuando [...) las

3. La ejecución de los contratos interadministrativos quedó sometida, por regla

Aunque el disciplinado CAMILO TORRES BECERRA adujo estar convencido de

El fallador de primera instancia destacó que la conducta reprochada era

La Delegada se refirió in extenso al principio de transparencia y dijo que la

Ley 80 de 1993, de un proceso de licitación o concurso público; excepcionalmente,

La conducta del disciplinado se tipificó en la falta gravísima consagrada en el

Seguidamente se refirió a la definición del contrato de consultoría prevista por el

Por ende, la Delegada concluyó que el convenío interadmínístrativo de

Así las cosas, la conducta del disciplinado se tipificó en la falta gravísima

4. Cargo sexto: Se atribuyó el incumplimiento del deber contenido en el

No tuvo en cuenta los argumentos defensivos planteados por el disciplinado,

La falta se calificó como grave y se atribuyó al disciplinado en la modalidad de

111. RECURSO DE APELACiÓN

El defensor del disciplinado, en forma oral presentó y sustentó el recurso de

Esta obra se vio afectada posteriormente por la ocurrencia de fenómenos

En los folios 157 y 158 del cuaderno principal número 1, se encuentra la

El disciplinado entregó en versión libre el documento denominado «acta de

Cargo cuarto: no comparte el criterio de la Delegada por cuanto en el contenido

El artículo 95 y siguientes de la Ley 489 de 1998 regula lo relacionado con la

Cargo quinto: Discrepa de los cuestionamientos realizados en este cargo, por

Por tratarse de entidades estatales que se encuentran inmersas en los principios

La Ley 1150 de 2007 en su articulo 2 numeral 4 literal c) regula los convenios