| Asesoría Técnica Parlamentaria Noviembre 2018

La responsabilidad de los alcaldes y los

concejales

Resumen
Pedro Harris Moya Jurídicamente, se distinguen diferentes tipos de responsabilidades. Estas
Analista BCN comprenden al menos la responsabilidad civil, administrativa y penal.
2-2261875 Mientras que la responsabilidad civil es aquella que surge de un hecho
pharris@bcn.cl que causa daño a otro, aquella de carácter administrativa supone, ya sea
la comisión de una infracción de igual carácter, ya el incumplimiento de
determinados deberes funcionarios. En fin, la responsabilidad penal surge
debido a la comisión de un delito de igual naturaleza. Cabe considerar
que, en términos generales, cada una de estas responsabilidades es
independiente de las restantes. Esto es consagrado de manera expresa
en el ámbito municipal. Así lo dispone el artículo 119 de la Ley Nº 18.883,
relativa al Estatuto de Funcionarios Municipales, conforme a la cual : “[l]a
sanción administrativa es independiente de la responsabilidad civil y
penal”.

Introducción

Distintas responsabilidades son aplicables a los funcionarios de la administración en general. Los

funcionarios en materia municipal no son una excepción a ello. Por un lado, porque ninguna disposición
exceptúa a los funcionarios municipales de la responsabilidad civil y penal. Y, por el otro, porque ciertas
disposiciones asimilan al alcalde a un funcionario municipal, para efectos de hacer aplicable el régimen
de la responsabilidad administrativa (artículo 1 de la Ley Nº 18.883, relativa al Estatuto de Funcionarios
Municipales) : “al alcalde sólo le serán aplicables las normas relativas a los deberes y derechos y la
responsabilidad administrativa”. Algo similar ocurre en materia de concejales, respecto a los cuales “no
les serán aplicables las normas que rigen a los funcionarios municipales, salvo en materia de
responsabilidad civil y penal” (artículo 89 de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades).

Para apreciar estos aspectos, debe distinguirse entre la responsabilidad civil (1), administrativa (2) y
penal (3).
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1. La responsabilidad civil

Debe diferenciarse la responsabilidad individual de alcaldes y concejales (A) de aquella conjunta al

municipio (B).

A. La responsabilidad directa

Una fuente directa de responsabilidad civil puede ser apreciada en atención a las cuentas que rindan
los empleados a cargo de la custodia o manejo de fondos públicos. Se trata de una responsabilidad que
se relaciona con las facultades que la Contraloría General de la República posee sobre ciertos
organismos. Conforme al art. 51 de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, “Las
municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con su ley
orgánica constitucional”. Si bien esta ley no consagra facultades generales de control en el ámbito de la
legalidad, si contempla reglas que permiten realizar un examen de cuentas y, por consiguiente,
determinar eventualmente las responsabilidades que de él se deriven.

Existen diferentes disposiciones que hacen alusión al surgimiento de una responsabilidad civil. Así, por
ejemplo, conforme al art. 85 inciso 2º de la Ley Nº 10.336, Orgánica de la Contraloría General de la
República, si un empleado no presenta “debidamente documentado el estado de la cuenta de los valores
que tenga a su cargo, se presumirá que ha cometido substracción de dichos valores”. Asimismo,
“[n]ingún funcionario podrá contraer deudas o compromisos de cualquiera naturaleza, que puedan
afectar la responsabilidad fiscal, sin que previamente haya sido autorizado (…). En los casos de
contravención a lo dispuesto en este artículo, el funcionario infractor será exclusivamente responsable
ante los acreedores de la obligación civil proveniente del compromiso contraído ilegalmente y será,
además, castigado con multa de hasta cuatro veces el monto de tal obligación, que aplicará
administrativamente y sin ulterior recurso el Contralor.” (artículo 63). Sin perjuicio de lo anterior, debe
considerarse que el examen y juzgamiento de estas cuentas puede también dar origen a otros tipos de
responsabilidades, independiente de aquella administrativa, como ocurre en materia penal.

B. La responsabilidad conjunta

La responsabilidad civil del personal de la administración no sólo deriva de un hecho imputable

únicamente a dichos funcionarios, sino también de otros actos o actuaciones en principio imputables a
los órganos dentro de los cuales ellos se integran. El régimen de responsabilidad en materia municipal
no es una excepción a lo anterior. Conforme al artículo 152 de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional
de Municipalidades: “Las municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que causen, la
que procederá principalmente por falta de servicio. No obstante, las municipalidades tendrán derecho a
repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal”. El término “repetir” significa en
este caso el ejercicio de una acción de reembolso de una parte o la totalidad de la reparación soportada
por parte de la municipalidad, en contra del personal cuyos actos o actuaciones estuvieron en el origen
de la responsabilidad municipal. Cabe considerar que el art. 89 de la Ley Nº 18.695 aplica al concejal el
régimen de responsabilidad civil de los funcionarios municipales.

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Lo anterior implica que deba distinguirse un ámbito externo de dicha responsabilidad (entre la
municipalidad y la víctima) de otro interno (entre la municipalidad y el personal que realiza el hecho
generador de la responsabilidad). La distinción tiene importancia respecto del régimen que será
aplicable. Visto externamente, la responsabilidad civil aplicable a las relaciones entre la municipalidad y
la víctima del daño serán regidas, principalmente, por el régimen de la falta de servicio. No obstante,
internamente, el régimen de responsabilidad civil aplicable entre la municipalidad y el personal serán
reguladas por el Código Civil. La aplicación de las reglas del Código Civil permitirán, en principio, la
aplicación de un régimen de responsabilidad por culpa, en aplicación del artículo 2314, conforme al cual
“El que ha cometido un delito o cuasidelito que ha inferido daño a otro, es obligado a la indemnización;
sin perjuicio de la pena que le impongan las leyes por el delito o cuasidelito”. No obstante, no todos los
autores1 ni la jurisprudencia2 admiten que la culpa sea exigible a la municipalidad.

2. La responsabilidad administrativa

Debe distinguirse entre la responsabilidad administrativa general (A) y aquella originada por notable
abandono (B).

A. La responsabilidad administrativa general

Como ya se ha señalado, el artículo 1 de la Ley Nº 18.883, relativa a los funcionarios municipales, aplica
al alcalde “las normas relativas a los deberes y derechos y la responsabilidad administrativa”, lo que
permite comprometer su responsabilidad administrativa. No obstante, sobre esta materia, la Contraloría
General de la República, ha señalado que “ninguna autoridad tiene la potestad de aplicarles alguna de
las medidas disciplinarias de la ley 18883, por lo que Contraloría no tiene atribuciones para ello, pero sí
para investigar hechos que impliquen contravención a la ley, limitándose a señalar las irregularidades
detectadas, requerir la información que estime, ordenar acciones y medidas para restablecer el derecho
y dar a conocer el resultado de sus investigaciones a los órganos pertinentes”3. Este aspecto ha sido
considerado por el Proyecto de Ley Boletín 4099-06, que aumenta las facultades fiscalizadoras de la
Contraloría General de la República en materia municipal, al señalar en sus motivos que: “[d]e lo anterior
se concluye que el Alcalde, no obstante tener responsabilidad administrativa, carece de un superior
jerárquico que pueda hacerla efectiva, correspondiéndole al Concejo Municipal fiscalizar su actuación lo
que constituye una facultad y no una obligación. En razón de lo expuesto es necesario dotar a la
Contraloría de la facultad de hacer efectiva la responsabilidad administrativa de aquellos Alcaldes
respecto de los cuales las investigaciones realizadas arrojen como resultados que se han efectuado
conductas constitutivas de delitos y que además los hacen merecedores de la remoción de su
cargo”.

1
Véase entre otros: Eduardo Soto Kloss, Derecho administrativo - Temas fundamentales, 3 edición,
Legalpublishing, Santiago, p. 871.
2
Esta posición surge desde la Sentencia de Corte Suprema de 25 de marzo de 1981, Tirado con Municipalidad de
la Reina.
3
Dictamen CGR Nº 27994 del 29 de mayo de 2009.

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En cambio, los concejales no se encuentran sujetos a este régimen de responsabilidad. Conforme al art.
89 de la Ley Nº 18.695: “A los concejales no les serán aplicables las normas que rigen a los funcionarios
municipales, salvo en materia de responsabilidad civil y penal”.

B. La responsabilidad por notable abandono

Conforme al art. 60 de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, “El alcalde cesará
en su cargo en los siguientes casos: (…) c) Remoción por impedimento grave, por contravención de
igual carácter a las normas sobre probidad administrativa, o notable abandono de sus deberes”.

La misma disposición define este abandono en los siguientes términos: “se considerará que existe
notable abandono de deberes cuando el alcalde o concejal transgrediere, inexcusablemente y de
manera manifiesta o reiterada, las obligaciones que le imponen la Constitución y las demás normas que
regulan el funcionamiento municipal; así como en aquellos casos en que una acción u omisión, que le
sea imputable, cause grave detrimento al patrimonio de la municipalidad y afecte gravemente la actividad
municipal destinada a dar satisfacción a las necesidades básicas de la comunidad local. Se entenderá,
asimismo, que se configura un notable abandono de deberes cuando el alcalde, en forma reiterada, no
pague íntegra y oportunamente las cotizaciones previsionales correspondientes a sus funcionarios o a
trabajadores de los servicios traspasados en virtud de lo dispuesto en el decreto con fuerza de ley Nº 1-
3.063, de 1979, del Ministerio del Interior, y de aquellos servicios incorporados a la gestión municipal. El
alcalde siempre deberá velar por el cabal y oportuno pago de las cotizaciones previsionales de los
funcionarios y trabajadores señalados precedentemente, y trimestralmente deberá rendir cuenta al
concejo municipal del estado en que se encuentra el cumplimiento de dicha obligación”.

El procedimiento aplicable en este caso se consagra en el art. 60 de esta ley, bajo la competencia del
Tribunal Electoral. En efecto, el art. 60 inciso de esta ley dispone: “[l]a causal establecida en la letra c)
será declarada por el tribunal electoral regional respectivo, a requerimiento de, a lo menos, un tercio de
los concejales en ejercicio, observándose el procedimiento establecido en los artículos 17 y siguientes
de la ley Nº 18.593, de los Tribunales Electorales Regionales, para lo cual no se requerirá patrocinio de
abogado”. “En el requerimiento, los concejales podrán pedir al tribunal electoral regional respectivo la
cesación en el cargo o, en subsidio, la aplicación de alguna de las medidas disciplinarias dispuestas en
las letras a), b) y c) del artículo 120 de la ley Nº 18.883, que aprueba el Estatuto Administrativo para
Funcionarios Municipales”. En fin, “[e]l mismo procedimiento descrito en los incisos anteriores se utilizará
cuando el Tribunal Electoral Regional estime que uno o más concejales han incurrido en una
contravención grave de las normas sobre probidad administrativa o en notable abandono de deberes”.

3. Responsabilidad penal

Los alcaldes y concejales son responsables igualmente en materia penal. En especial, algunas
disposiciones contemplan expresamente esta posibilidad. Entre otras, es el caso del art. 66 de la Ley Nº
10.336, Orgánica de la Contraloría General de la República. Conforme a dicha disposición : “La

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Contraloría hará efectiva la responsabilidad que en la inversión de los fondos municipales pueda
caberles a los alcaldes, regidores o empleados municipales; adoptando todas las medidas conducentes
al objeto; sin perjuicio de pasar a la justicia criminal los antecedentes para el castigo de los alcaldes,
regidores o empleados que resulten culpables de delito”.

El compromiso de la responsabilidad penal del alcalde no sólo se relaciona con su ejercicio en el cargo,
sino también que un ejercicio posterior en él. En efecto, según el art. 74 de la Ley Nº 18.695: no “podrán
ser candidatos a alcalde o a concejal las personas que se hallen condenadas por crimen o simple delito
que merezca pena aflictiva”.

Normativa

Ley Nº 18.883, Aprueba el Estatuto administrativo de funcionarios municipales.

Ley Nº 18.695, Orgánica de Municipalidades.

Ley Nº 10.336, Orgánica de la Contraloría General de la República.

Ley Nº 18.575, Bases Generales de la Administración del Estado.

Código Civil

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