NOTAS

COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR

Por GERHABD DREKONJA KORNAT

A. EL «PAÍS ANDINO»

Las pocas evaluaciones que existen en torno a la política exterior

colombiana van desde el juicio de su «consistencia fundamental» has-
ta la opinión crítica de su «fraccionamiento» y hasta su no-existencia l .
Por otra parte, cabe observar que quien acometa la tarea de efec-
tuar una sobria adición de los elementos de poderío potencial que en-
cierra Colombia, tiene que llegar a la conclusión de que este país
debería'ser, indiscutiblemente, una potencia regional con un poder
negociador de calidad comparable a la de México, Argentina y Vene-
zuela 2 . Con todo, hay analistas que identifican situaciones en las cua-
les Colombia h a resultado jugar un papel más preponderante. Tal es
el caso de su capacidad negociadora, sobre todo, en el ámbito de los
convenios de integración 3 .
Bogotá, que ahora se encuentra cada vez más involucrada en las
tensiones caribeñas, h a comenzado ya a percatarse de esta contradic-
ción entre la capacidad potencial y la capacidad efectiva. Se suceden
las definiciones y las iniciativas por aquello de que el low-profile en
materia de política exterior no se debe a máximas de neutralidad ni
i En cuanto al argumento de la consistencia, véase BUSHNELL, David: Colombio. In H. Eu.
Davis-L. Wilson (eds.) Latin American Foreign Policies. An Analysis. Washington D. C.
The Johns Hopkins press, 1975, p. 412.
En cuanto al argumento del fraccionamiento, véaso DREKONJA KOBNAT, Gerhard. Colombia
Política Exterior. Bogotá, 1982.
3 MUÑOZ, HERALDO: «The Str.-.tegic Dependency of the Centers and the Economlc Impor-
tance of the Latin American Periphery», en Latin American Research Review, 16 (1981), 3,
página 23.
3 «Colombia ha demostrado gran habilidad para obtener ventajas de este tipo de acuer-
dos, debido a su espíritu ofensivo en sus trr.tativcs y a la adecuada preparación de sus
recursos humanos».... MERCADO JARRIN, EDGARDO: «El siglo xxi. siglo de la Amazonia-, en
Geosur (Montevideo), 3 (1981), 25, p. 18.

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Revista de Estudios Internacionales
Vol. 4. Núm. 2. Abril-junio 1983
 GERHARD DREKONJA KORNAT

a teoremas abstencionistas que sean producto de concienzudas refle-

xiones, como en el caso del Canadá, Suiza o Austria, sino que es el
resultado de la evolución histórica, tras el desmembramiento de Pana-
má. Alfonso López Michelsen hizo ver cómo la devaluación geopolítica
que había sufrido Colombia con la pérdida de Panamá había originado
un ámbito ajeno a competencias y desprovisto de todo espíritu ambi-
cioso. Colombia se encerró en su cascarón, de modo que parece acer-
tada la alusión a un «Tibet de Suramérica», que también hiciera el
doctor López". O se habló del «País Andino» con su polo de desarrollo
hacia adentro.
Es evidente que tal catalogación sólo se puede sostener si se hace
un enjuiciamiento del perfil adquirido por Colombia en la percepción
de la nueva política exterior latinoamericana, la cual tiende a ampliar
la «autonomía periférica»5.
Mirándola desde la perspectiva tradicional, Colombia cuenta, natu-
ralmente, con una política exterior y el Ministerio de Relaciones Exte-
riores de Bogotá cumple las tareas que le han sido asignadas. El Mi-
nisterio se ha concentrado, particularmente, en el problema del territo-
rio nacional con la correspondiente delimitación de fronteras con los
vecinos. Tal y como lo demuestran los textos clásicos de la historia
diplomática colombiana6, aquellas han sido tareas que han consumi-
do casi todas las energías del Ministerio de Relaciones Exteriores de
Bogotá, que no siempre han encontrado una solución favorable y que,
en cierto modo, han quedado pendientes, como, por ejemplo, la delimi-
tación de fronteras en el golfo de Venezuela.
El hecho de que Colombia, en su calidad de Estado sucesor de la
Gran Colombia, hubiese perdido en el transcurso del último siglo una
buena parte del territorio inicial para que de él se beneficiaran los
vecinos, o que fuera mutilada a consecuencia de revueltas manipula-
das (¡tal fue el caso de Panamá!) es un hecho que pone de relieve la
traumática experiencia que ha dejado la política exterior, y es por eso
que la inactividad ha sido considerada como el mal menor.
Fue así cómo a comienzos de los años setenta un ministro colombia-
no de relaciones exteriores7 le dio todavía prioridad al Concordato con
4 LÓPEZ MICHELSEH, ALFONSO: «Grandeza y decadencia do las relaciones internacionales do
Colombia». Conferencia, Corporación Foro Regional (Medellín), noviembre 10, 1981.
5
Véase la síntesis en TOMASSINI, LUCIANO (ed.h Relaciones internacionales de la América
Latina. México, Fondo de Cultura Económica, 1981.
6 CWELIER, GERMÁN-, La política internacional de Colombia. Cuatro tomos. Bogotá. 1949-59.
CAICEDO CASTILLA, JOSÉ JOAQUÍN: «Historia diplomática», en Historia extensa de Colombia,
volumen XVII, tomos I y 2, Bogotá, 1974.
7 En MINISTERIO PE REXACIONES EXTERIORES: Memoria, Alfredo Vásquez Carrizosa, 1973-1974.
Bogotá, Imprenta Nacional, 1976.

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el Vaticano, incluyéndolo entre las diez tareas fundamentales de la

política exterior emanada de Bogotá, todas las cuales se basaban en
una posición de laissez-faire, desembocando así en una tradición frag-
mentada en materia de política exterior 8 : Juridicidad estricta, des-
arrollo y perfecionamiento del Derecho internacional, del Derecho de
asilo, del Derecho del mar, énfasis en la actuación colectiva en las
organizaciones regionales y globales, defensa del principio de la no-
intervención, de la solución pacífica de litigios internacionales y de la
cooperación internacional.
Todos éstos son principios que pueden tener importancia cuando
se trata de defender una posición dentro de un sistema en el cual el
statu quo esté equilibrado, pero tales principios apenas son instru-
mentos suficientes para acometer la defensa de los intereses naciona-
les durante la fase de transición del antiguo orden económico mun-
dial, habida cuenta de que, a pesar de toda la interdependencia que
pueda haber en este último, su estructura se va a regir, entre otras,
por la utilización prudente del poder negociador de la Periferia.
En este orden de ideas cabe anotarle a la nueva política exterior
latinoamericana una marcada aversión contra el statu quo y un claro
propósito desestabilizador' (frente al antiguo orden mundial); mien-
tras tanto, la inactividad de Colombia tendía a flanquear el statu quo
hasta comienzos de los años ochenta. La reciente tentativa de hacer
política exterior colocará a Bogotá ante la alternativa de seguir aco-
plando la pasividad con el statu quo o de combinar sus actividades
con el cambio —de naturaleza reformista— para así entrar a engro-
sar las filas de los países que forman la poderosa corriente de la nueva
política exterior latinoamericana.

B. «RÉSPICE POLUM»

En el siglo xix, Colombia —consolidándose como Estado Sucesor y

dentro de las limitaciones inherentes al conflictivo proceso de con-
vertirse en nación— desempeñó ciertamente un papel en el concierto
de los Estados latinoamericanos que debían emprender mancomuna-
damente la tarea de defenderse del colonialismo y del expansionismo
comercial de los europeos. El anhelo expansionista de españoles, in-
8 «Una visión de la política internacional de Colombia». Discurso de Alfredo Vasquez
Carrizosa ante la XXV Asamblea General de las Naciones Unidas, en Ministerio de Relacio-
nes Exteriores, Memoria, 1970-1871, Bogotá, Imprenta Nacional, 1972.
Un geopolítico 'colombiano llamó esta actitud «pais sin sed de espacio». LONDOÑO, JULIO:
Geopolítica del Caribe. Bogotá, 1973, p. 200.

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 GEBHARD DBEKONJA KORNAT

gleses y alemanes era, por cierto, más marcado que el de los Estados
Unidos, que inicialmente se limitaron a lanzar ofensivas en Centro-
américa y en el área de] Caribe.
Las relaciones entre Bogotá y la joven Washington fueron desarro-
llándose, consecuentemente, libres de tensiones y en términos casi
siempre amistosos9.
Las fricciones comenzaron a presentarse sólo cuando los Estados
Unidos contemplaron a la provincia colombiana de Panamá como al-
ternativa para la construcción de un canal ístmico. Verdaderamente
traumática fue para Colombia la rebelión de la Provincia de Panamá
(en 1903), que fuera favorecida por los Estados Unidos, modificando
así, de la noche a la mañana, la idea que Bogotá tenía en Washington.
Al unísono con la crítica del imperialismo que hacían los literatos,
como elaborado en Suramérica, ejemplarmente, por Rodó y otros, Co-
lombia se fue recuperando de sus profundas heridas, condenando,
por su cuenta, el expansionismo de los Estados Unidos. El Libro azul10,
publicado por el Ministerio de Relaciones de Colombia, se convirtió en
el pilar sobre el cual se levantó una aguda protesta (la cual adquirió
con José María Vargas Vila—Ante los bárbaros 119171 — una notable
base como literatura de vanguardia) y que permitía esperar tan sólo
aspectos negativos para el desarrollo futuro de la relación ". Incluso
un competente observador norteamericano no pudo dejar de afirmar
que el asunto con Panamá «destruyó la amistad de casi un siglo y des-
pertó la indignación de todos los colombianos»I2.
Pero tan pronto se inauguró el Canal de Panamá (en 1914) los in-
tereses de seguridad propugnados por los Estados Unidos pasaron de
la fase expansionista a la fase de consolidación, puesto que ya habían
alcanzado el límite externo de su expansión territorial en el Caribe.
Para las repúblicas isleñas del Caribe y para unas regiones de Cen-
troamérica, esto vino a significar la diplomacia del dólar, la interven-
ción, la ocupación militar ". Anticipándose a la política de buena ve-
cindad, para Colombia se reservó, sin embargo, una diplomacia de
lineamientos mucho más suave, ya que el país había dejado de tener

9 PAHKS, E. TATLOR: Colombia and the United States 176S-1934. Durham: Duke Unlverslty
Press, 1935.
10 MINISTERIO BE REIACIONES EXTERIORES (Colombia): libro Azul. Documentos diplrmáticos
sobre el Canal y la rebelión del Istmo de Panamá. Bogotá. Imprenta Nacional, 1904.
11 URIBE, ANTONIO JOSÉ: Colombia y los Estados Unidos de América. Bogotá, Imprenta Na-
cional, 1931. Edición actualizada. 1976.
12 RIPPT, FREO J.: E¡ capital norteamericano y la penetración imperialista en Colombia.
Bogotá. 1981 (versión original en inglés de 1931).
13 MUNRO, DANA G.: Intervention and Dallar Diplomacy in the Caribbean 1900-1921. Prin-
ceton University Press, 1864.

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 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR

importancia geoestratégica como zona de tránsito por haber perdido

a Panamá.
En tales lineamientos diplomáticos se daba prelación a la reconci-
liación con Colombia, tanto más cuanto que la amistad con Colombia
ofrecía a Washington la oportunidad de abrir la puerta de entrada a
Suramérica. Tras la apertura del Canal de Panamá y deseosos de apro-
ximarse a este objetivo, los Estados Unidos ofrecieron un cúmulo de
misiones persuasivas, diplomáticas y económicas. Quien mayores avan-
ces lograra con esta política fue el ministro de Relaciones Exteriores
William Jennings Bryan, quien colocara, entre 1913 y 1915, la piedra
fundamental para la reconciliación con Colombia14. En 1914 se redactó
al proyecto del Tratado Urrutia-Thompson, incluyéndose, en la llama-
da «versión primitiva», el reclamo que había manifestado Colombia,
de modo que en el artículo l.° figuraba, incluso, un «sincero senti-
miento» por el menoscabo sufrido en las antaño cordiales relaciones.
Cierto es que William Jennings Bryan no logró que el Congreso
estadounidense aceptara esta versión original y que los ataques chau-
vinistas dilataron, hasta 1921/1922, la aprobación de una versión más
atenuada, que Colombia se avino a aceptar tras las mortificantes dis-
cusiones que precedieron a esta decisión.
Marco Fidel Suárez —quien luego sería presidente (de 1918 a 1922)—
realizó por aquel entonces una labor decisiva, primero, en calidad de
miembro de la Comisión Asesora del Ministerio de Relaciones Exte-
riores y luego como canciller del presidente José Vicente Concha
(de 1914 a 1917), habiendo sido uno de los signatarios de la «versión
primitiva» del Tratado Urrutia-Thompson.
Don Marco Fidel Suárez argumentaba que era más sensato pro-
pender hacia una relación viable con la joven superpotencia del Norte,
en vista de que el poderío imperial de los Estados Unidos no permitirla
recuperar a Panamá.
El presidente Suárez acuñó el elegante término de réspice polum
para calificar con él la forma en la que Colombia se orientaba por la
«Estrella del Norte»; tal comparación aparece una y otra vez en sus
escritos, adquiriendo los visos más poéticos en uno de los artículos de
la serie Los sueños de Luciano Pulgar15.

M COLETTA, PAOIO: .Willi-m Jennings Bryan and the United States Colcmbia Impasse.
1903-1921., en The Hispanic American Historical Review, 47 (1967), 4.
15 SUÁREZ, MARCO FIDEL: Obras. Editado por José J. Ortega Torres. Bogotá, Instituto Caro
y Cuervo, 1958; 1966, Dos volúmenes. La cita en cuestión (tomo ti, p. 167) reza asi: «... quo si
algún día hubiera de cifrar Colombia en una letra la sustancia de su politice exterior, ese
lema deberla ser Réspice polum, aludiendo a la atracción que les Estados Unidos tienen que
ejercer sobre nuestro pueblo en razón de las masr.s y de las distancias».

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 GERHARD DREKONJA KORNAT

El réspice polum cimentó la más importante de las tradiciones de

la política exterior colombiana: fue así como la lealtad incondicional
de Colombia frente a Washington surgió en los años veinte en base
al Tratado Urrutia-Thompson y con algunos actos reparadores de los
Estados Unidos. Esta tradición ha mantenido sus elementos constitu-
tivos hasta el día de hoy, claro está que a costa de haber renunciado
a una política exterior propia y autónoma, con lo cual se explica tam-
bién el low-profile de Colombia.
«Colombia posee las condiciones y cualidades de buen socio» 16: Esta
es una de las frases claves que suelen citar los embajadores colom-
bianos en el momento de presentar credenciales en Washington; que
no se trata, por supuesto, de una sociedad entre socios iguales es algo
de lo que ya se habían percatado los contemporáneos del Tratado Urru-
tia-Thompson, quienes levantaron por aquella época sus voces de pro-
testa; al cabo de muy poco tiempo se vio también que el peculiar nexo
con los Estados Unidos conducía a una limitación de la soberanía co-
lombiana. O como lo dijera el patriarca de la historia diplomática co-
lombiana ":
«Termina así un capítulo de las relaciones con los Estados
Unidos, el más amargo por cierto, y de ahí en adelante Co-
lombia cae definitivamente en su órbita de influencia, con
lo cual su política internacional pierde independencia
cada día.»

Aparte del Tratado Urrutia-Thompson, mediante el cual se dispuso

que Colombia obtendría privilegios para transitar por el Canal de Pa-
namá y que recibiría una indemnización de 25 millones de dólares-oro,
pagaderos en varios contados, Colombia recogió también las mieses de
otros actos reparadores brindados por Washington: la Misión Asesora
del Profesor Walter Kemmerer, de la Universidad de Princeton, familia-
rizó a Colombia, ya en 1923, con el fenómeno de la cooperación técnica
y la política de desarrollo, y condujo a una profunda reorganización
del sistema bancario y financiero18; los fondos provenientes de los
actos reparadores originaron la primera «danza de los millones»; la
disputa de Colombia y Nicaragua por el Archipiélago de San Andrés
16 En este caso, Virgilio Barco presentando credenciales en Washington, véase Lucha
partidista' y política internacional. Bogotá, Carlos Valencia Editores, 1B81, p. 393 ff. .
17 CAVEUER, G.: Op. cit., vol. III, p. 103.
18 DRAKE, PAUL W.: The Origins of United States Economic Supremacy in South Ameri-
ca: Colombia's Dance oí the Millions, 1923-33. Washington, D. C : Working Paper No. 40,
The Wilson Center, 1980.

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 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR

desembocó en el Tratado de 1928, que vio la luz del día en términos fa-
vorables para Colombia.
Resultado de todo lo anterior: Colombia se desligó de la influencia
británica durante un agitado período de crecimiento, comprendido en-
tre los años de 1923 y 1930 (con un índice de crecimiento anual del or-
den del 5,2 por 100), para incurrir en una relación especial de inter-
acción con los Estados Unidos, introduciendo el dólar como moneda
patrón y contando en forma creciente con la presencia de capital nor-
teamericano en los sectores minero/petrolero y bananero, que se con-
virtieron así en enclaves modernizantes 19.
La depresión económica mundial de los años treinta fortaleció las
ataduras de Colombia con la nación líder del Norte. El presidente libe-
ral Olaya Herrera (1930-1934), el primero de este partido desde 1886, se
convirtió en el jefe de Estado que mayor simpatía demostrara por los
Estados Unidos hasta ese momento de la historia colombiana.
Es una línea que—paradójicamente—ha mantenido el Partido Li-
beral, con la excepción de Alfonso López Michelsen (1974-1978), mien-
tras el Partido Conservador, en términos generales, mantiene cierto
distanciamiento frente a Norteamérica, en virtud del concepto de «his-
panidad» y de una visión de la historia menos «desarrollista» 20.
La política de la Buena Vecindad, propaganda por Roosevelt, afirmó
simple y llanamente el papel de Colombia de lealtad frente the dual
principie cf free interprise and hemispheric solidarity under Uni-
ted States hegemony2I. La Segunda Guerra Mundial afianzó la rela-
ción de partenaire, al estamparse el sello de los Estados Unidos sobre
las zonas de influencia que habían mantenido los europeos, como, por
ejemplo, la que tenían los alemanes en el campo de la aviación22.
La relación de partenaire se institucionalizó a nivel regional (por
conducto de la OEA y del TIAR) con un «nuevo» orden mundial, que
19 I n c r e m e n t o d e inversiones e s t a d o u n i d e n s e s , 12.927 p o r 100; i n c r e m e n t o d e inversiones
británicas, 10 p o r 100; i n c r e m e n t o e n comercio e s t a d o u n i d e n s e , 520 p o r 100; i n c r e m e n t o en
comercio b r i t á n i c o , 269 p o r loo. (Los porcentajes se refieren a Colombia d u r a n t e los a ñ e s
1913-1929.) DBAKE, PAUL W.: Op. cit, p . 8.
20 Así no s o r p r e n d e q u e C a r l o s Lomos S i m m o n d s , canciller d e l p r e s i d e n t e liberal J u l i o Cé-
sar Turbay A y a l a (1978-1982) a f i r m a : «No me p a r e c e u n a v e r g ü e n z a ser amigo do Estados
Unidos.» (Entrevista, El espectador (Bog)tá), julio 22. d e 1982), m i e n t r a s el p r e s i d e n t e con-
servador Belisario B e t a n c u r (1982 1986) a n u n c i ó el mismo dia de l a t o m a d e m a n d o (agos-
to 7, 1982) el a c e r c a m i e n t o de Colom.bia al g r u p o d e los no-alineados, y dice: -Colombia
does n o t w a n t to be t h e satellite of t h e United S t a t e s - . (Entrevista, Newsweek, a u g u s t 23,
1982.)
21 RANDALL, STEPHEN J.: The Diplomacy oí Modernizaron: Colombian American Relations,
1020-1940. Torcnto: University of Toronto Press. 197R. p. 1R7.
J
2 RANDALL, STEPHEN J.: «Colombia, the United States, and Interamerican Aviation Rival-
ry, 1927-1940», en Journal oí ínter-American Studies and World Aftairs, 14 (1972) 3.
Véase también BUSHNELL, DAVID: Eduardo Santos and the Cood Neighbor, 1938-1942. Gaines-
ville: University of Florida Press. 1967.

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 GEBHARD DBEKONJA KORNAT

los Estados Unidos introdujeran entre 1944 y 1948 en América Latina

y luego en otros continentes. No fue accidental el hecho de que el pri-
mer secretario general de la OEA fuera el colombiano Alberto Lleras
Camargo, uno de los más perfilados representantes de aquella élite po-
lítica latinoamericana que se insertó voluntariamente en la «depen-
dencia consentida» ".
La lógica de esta relación condujo a que tropas colombianas se hi-
cieran presentes en la guerra de Corea, siendo Colombia el único Esta-
do latinoamericano que diera este paso24. Colombia, alumno ejemplar
de la «Alianza para el Progreso» 25; Colombia, el socio preferido por los
bancos de desarrollo para el financiamiento de la modernización; Co-
lombia, el partenaire solidario de los Estados Unidos en las disputas
contra la Unión Soviética y Cuba26, y, por último, Colombia, dando
un paso atípico para Latinoamérica, al ingresar al GATT "; todas éstas
son algunas etapas de la íntima relación que se ha mantenido vigente
hasta hoy en sus aspectos fundamentales, a tal punto que la política
del containment en Centroamérica durante la crisis de 1981-1982 se des-
arrolló en torno al eje conservador existente entre Washington y
Bogotá.
Salta a la vista que Colombia no se ha beneficiado en forma espec-
tacular de este vínculo especial que mantiene con Washington, excep-
tuando el financiamiento preferencial para planes de desarrollo, o sea
23 Uñ concepto acuñado por el a r g e n t i n o Félix Peña.
24
Colombia tsmbién participó ccn «Batallones Colombia» en Suez (1956) y Sinal (1982).
Véase RAMSET. RUSSEL W . : .The Colombian Battalion in Corea and Suez., en Journal of ínter-
american Studies, 9 (1967), 4.
25 Eso incluyó la actitud de v a n g u a r d i a en la política anti-natalista. Véase Osw»u>,
CHBISTIAN: « F a m i i e n p l a n u n g ais volks wirtschaftliches Investitions-problem, aufgezeigt (im
Beispiel d e r kolumbianischen Bovolkerungspolitik». Lateinamerikanisches Instituían der Hoch-
schule St. Gallen, 1979.
26 PARKINSON, F.: Latin America, The Cold W a r & Tho World Powers, 1945-1973. A Study
in Dinlomatic Kistory. Beverly Hill-London: Sage Publications, 1974.
27 La solicitud de adhesión provisional al GATT fue presentada en noviembre de 19:8.
La entrada definitiva fue protocolizada en Suiza en junio de 1979 por el presidente Turbay
Ayala. Véase Presidencia de la República, Colombia, en el ámbito internacional. Bogotá. 1979.
La opinión pública colombiana no tomó nota de esta decisión (exceptuanti > algunos comen-
tarios irónicos, como, por ejemplo, •Colombia, nuevo socio del aristo GATT», en la revista
semanal Alternativa (B gota), n ú m s . 219-1979 (Al mismo tiempo, México discutió con mucha
pasión las ventajas y desventajas de u n a vinculación al GATT para, finalmente, abstenerse.
Véase .Opiniones sobre el ingreso de México al GATT», Comercio Exterior (México), febre-
ro d e 1980.
El criterio colombiano oficial es este: ' L a reciente adhesión del pais al GATT constituye
u n a pieza clave de la estrategia expcrtadora col. mbina, pues además de facilitar negociacio-
nes comerciales regulares con una g a m a m u y extensa de países y de permitir q u e Colombia
so beneficie do las concesiones arancelarias acordadas dentro del GATT, impedirá que lus pro-
ductos colombianos sean discriminados en sus principales m e r c a d . s mediante medidas uni-
laterales de los países importaderes».
Curiosamente, e¡ programa de) presidenta BeJisario Betancur (1982-1988) coníemp)a la posi-
bilidad de retirarse del GATT (programa de gobierno, Lo República (B.gotá), suplemento
especial, agosto 8, 1982, p. S).

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 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA CE UNA POLÍTICA EXTERIOS

que Colombia jamás ha tratado de maximizar su relación de partenai-

re. Ha ocurrido más bien lo contrario: como los Estados Unidos podían
estar seguros de Colombia, optaron por omitir los esfuerzos particulares
y las recompensas que eran parte inalienable de las relaciones con
otros Estados latinoamericanos. De ahí surgieron contrariedades y fric-
ciones que se hicieron sentir periódicamente en Bogotá, pero que nunca
afectaron seriamente la relación con Washington. Las desviaciones de
la pauta de la buena conducta para hacer prevalecer los intereses na-
cionales se produjeron sólo en el sector del comercio exterior o no pasa-
ron de ser meros ensayos28.
Lo mismo sucedió también con la célebre propuesta de la principal
asociación representativa del boyante sector financiero (aunque nunca
se presentara formalmente), en el sentido de que se legalizara el cultivo
de la marihuana y se hiciera su exportación a través de un organismo
estatal de comercio exterior29-, no había terminado aún esta polémica
cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bogotá firmaba ya
con la Embajada estadounidense el Proyecto de Acuerdo sobre la lucha
conjunta contra los estupefacientes, que llevaría luego a dos convenios,
a saber: el de Extradición y el de Asistencia Judicial.
La máxima del réspice polum le deparó así a Colombia una consis-
tencia extraordinaria en materia de política exterior y le ahorró al país
riesgos y gastos, pero de ahí se derivó el curioso low profile que ha blo-
queado la maximización de los intereses nacionales a nivel interna-
cional.

C. «RÉSPICE SIMILIA»

A pesar de su introversión histórica, Colombia no se ha sustraído,

en modo alguno, a las grandes corrientes que ha experimentado Latino-
américa en materia de política de desarrollo. En los años cincuenta, Co-
lombia se comprometió con el Cepalismo, al emprender el camino de la
industrialización, mediante la política de sustitución de importaciones.
Bajo el Gobierno del presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) se
puso en práctica, ampliando las recomendaciones de la CEPAL, la inte-
gración regional y la promoción de las exportaciones.
28 D u r a n t e la p r e s i d e n c i a d e Alfonso López M i c h e ' s e n (1974-1978) s e «nacionalizó» l a b a n -
ca, u n a medida que sin embargo condujo «a u n a m y o r importancia financiera de los b a n -
cos extranjeros». VALENCIA JARAMILLO, JORGE: -Colombianización d e la banca», en Dependencia
y desarrollo, Bog tá. Biblioteca ANIF, 1978.
29 ANIP ( e d ) : Marihuana: legalización o represión. Bogotá, 1979. Texto del proyecte de
acuerdo de febrero de 18'<9, en Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria, Diego Uribe
Vargas. Bogotá, 1980. Ver también CRAIG, RICHARD B.: «Colombian n a r c tics and United Sta-
tes-Colombian relations», en Journal oí lnteramerican Siudies and World Aftairs, 23 (1981) 3.

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REVISTA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES.—8
 GERHARD DREKONJA KORNAT

A Colombia se le abría así, a partir de 1966, una nueva puerta hacia

Suramérica y, en marzo de 1967, se le abría otra puerta hacia Europa
y Asia con el Decreto 444, que hiciera época. De esta forma Colombia
avanzaba por la senda del «aperturismo»30 latinoamericano de aque-
llos años, mientras que, por otra, actuaba para satisfacer las críticas
exigencias del constreñimiento en que se encontraba entonces la balanza
de pagos. Recordando la desastrosa experiencia que había vivido con
la devaluación de 1962, Colombia se opuso a acatar la recomendación
del Fondo Monetario Internacional, que prevé la devaluación en casos
como éste, y prefirió arriesgarse a acoger la alternativa de combinar la
integración regional con la promoción de las exportaciones.
A raíz de esta actitud se produjo el famoso enfrentamiento con el
Fondo Monetario Internacional31. Luego habría de verse que Colombia
había elegido el sendero correcto, puesto que la adopción del «apertu-
rismo», en el año de 1967, le deparó al país éxitos considerables en los
esfuerzos diversificadores, revolucionándose la composición y distri-
bución del comercio exterior de Colombia, hasta obtenerse notables ex-
cedentes de divisas, hacia fines de los años setenta32.
Colombia no disponía ahora de una nueva política exterior, pero sí
de una exitosa política de comercio exterior que se ejecutaba y cumplía
a través de nuevos organismos estatales autónomos, pero desligados del
Ministerio de Relaciones Exteriores, tales como INCOMEX y PROEXPO,
que contaban con las excelentes capacidades profesionales de una tec-
30 Véase el excelente trabajo d e PINTO, ANÍBAL: «La a p e r t u r a al exterior d e A m é r i c a La-
tina», en Revista de ¡a CEPAL, n ú m . 11', agosto 1980.
31 MAULLIN, RICHARD L.: -The Colombia-IMF-Disagreement of November-December 1966: a n '
i n t e r p r e t a t i o n of is ¡ts place in C o l o m b i a n politics-, e n Yale H. Forguson ( e d ) , Contemporary
Interamerican Relatians. A R e a d c r in T h e o r y a n d Issues. Englewood Cliffs: Prentice Hall,
1972.
32 Referente a la diversificación geográfica de las exportaciones c o l o m b i a n a s obtenemos
este cuadro:

Estados M. C. E. Japón Canadá Oriente Latino- Otros

Unidos Medio américa

Colombia 1961-63. 56.7 24.8 0.80 1.70 6.50 9.50

Colombia 1976-78. 32.7 32,8 3,40 1,70 0,10 13,2 16.10

Datos en porcentajes promedios.

Referente al volumen podemos observar una expansión de las exportaciones, las cuales
pasaron de 664,4 millones de dólares (en 1970) a 3,4 millones en 1980. El porcentaje del café
de las exportaciones totales declinó de 69,3 por loo (1970) a 44 por 100 (1974), para subir lueso.
gracias a !os mejores precios y al mayor volumen, a 59,5 por 100 (en 1980).
Las reservas de divisas de Colombia se expandieron de 170,4 millones de dólares (1971) a
5,4 mil millones de dólares (1980).
Fuentes: Banco do la Repúbljica, Bogotá y Banco Interamericano de Desarrollo.

268
 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR

nocracia modernizante, vinculada al Ministerio de Desarrollo, encarga-

da de tomar en sus manos el manejo del aperturismo. ••:. ,
Este fue el momento en que Alfonso López Michelsen abandonó su
discordancia revolucionaria del MRL para regresar al'seno'del Partido
Liberal y ser promovido, poco después, al cargo de ministro de Rela-
ciones Exteriores (1988-1970), desde donde retomaría lá idea de Marco
Fidel Suárez y acuñaría el lema de réspice simüia —mira a tus seme-
jantes— •13. Con la proclamación de este lema, Alfonso López Michelsen
reflejaba los esfuerzos conceptuales de la joven política exterior latino-
americana que empezaba a surgir por esa época entre Ciudad de Mé-
xico y Santiago de Chile y que, por una parte, se veía irrevocablemente
integrada en el sistema americano, mientras que, por otra, había sabido
inducir perfectamente una libertad de actuación para la autonomía
periférica, mediante la formación de grupos y bloques, la diversificación
político-comercial y a nivel diplomático, la adaptación del gaullismo
francés y la participación en el tercermundismo.
Alfonso López Michelsen le añadió un elemento: una Colombia poco
activa en materia de política exterior y aislada que carece de capaci-
dad para negociar con los Estados Unidos; de su época del MRL quedó
una frase alusiva: «Somos peones de la guerra fría»; por consiguiente,
Colombia debe buscar y encontrar aliados. Aquello.que López Michel-
sen se había limitado a formular a fines de los años sesenta lo puso
luego en práctica, aplicando elegantemente el estilo presidencial desde
la primera magistradura del país, que ocupó entre 1974 y 1978, en-
marcado por el éxito que experimentaba la política colombiana de
comercio exterior: «El Gobierno del "Mandato Claro" puso en marcha
una gestión internacional sin vanos alardes pero prudente, digna, res-
petable, en consonancia con la mejor tradición en este campo» 3".
La tentativa de implantar en Colombia una praxis de la política ex-
terior contempla los siguientes elementos:
— Universalización de las relaciones diplomáticas (incluyendo a
Cuba, con quien se reanudaron relaciones en 1975). •
— Delimitación de las áreas marinas y submarinas con los vecinos
Panamá, Costa Rica, Haití, República Dominicana y Ecuador. (En
esto se basaba Alfonso López Michelsen para reclamar —y sin

33 MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES: Memoria, AlfonSD López M i c h e l s e n , 1968-1969, tomo. I.

Bogotá, I m p r e n t a N a c i o n a l , 1S70, p . 31. . •
34 LÓPEZ MICHELSEN, ALFONSO: Testimonio Final, v o l . 1, B o g o t á , 1978, p . 372.

269
 >'• GERHARD ÜREKONJA K O R N A Í

' "dejar de despertar, a veces, burlas— que él había duplicado la

superficie de Colombia)35.
— Participación en la discusión y construcción del Nuevo Orden
Económico Internacional.
— Aprovechamiento del creciente poder negociador de Latinoaméri-
ca para defender los derechos del Canal de Panamá, en asociación
de Venezuela y Costa Rica, y para que el privilegio de Colombia
de transitar por el Canal de Panamá dejara de ser una concesión
imperial (Tratado Urrutia-Thompson) y se convirtiera en un «acto
tlibre y soberano» entre dos Estados soberanos (Panamá y Colom-
bia). O al decir de López Michelsen: «Era recurir a la política, en
lugar,,de acogerse estrictamente al Derecho Internacional, como
una manera de salvaguardar los derechos colombianos»36.

Entre 1974 y 1978, Colombia adquirió tanto prestigio con la política

exterior presidencial37 que su ímpetu alcanzó a cobijar también los pri-
meros meses del gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982) y
marcó las pautas que habría de seguir su primer canciller Diego Uribe
Vargas:' Colombia trató de mejorar la diversificación internacional,
acercándose al movimiento de los países no-alineados, y asistió, por
vez primera, en: calidad de observador, a una reunión cumbre que efec-
tuaron aquellos países (en La Habana, en septiembre de 1979), y asi-
mismo entabló contactos con la Yugoslavia neutralista de Tito3S.
35 cHemos r e c o b r a d o y d e l i m i t a d o u n " , superficie m a r i n a t a n e x t e n s a como l a superficie
t e r r i t o r i a l q u é r e c i b i m o s el 7 de a g o s t o d e 1974.• LÓPEZ MICHELSEN, ALFONSO: Op. cit., p . 376.
36 LÓPEZ MICHELSEN, ALFONSO: P o l í t i c a Internacicnal de Colombia. Discurso. Hotel Tequen-
d a m a , Bogotá, d i c i e m b r e 12' 1980.
El T r a t a d o e n c u e s t i ó n es el T r a t a d o Cteores-Uribe V a r g a s . Texto e n Ministerio de Rsla-
ciones ,Memoria, Diego Uribe V a r g a s , 1979-1980. Bogotá, I m p r e n t a N a c i o n a l , 1930, p p . 718-719.
Según este T r a t - d o , Colombia r e c i b i r á , a p a r t i r dol 31 do d i c i e m b r e de 1999, derechos es-
peciales de tránsito por el Canal. Colombia interpreta estos derechos «a perpetuidad», aunque
en el texti del Tratado no hay referencia al respecto.
López Michelsen fuo denunciado per sus oponentes políticos como «traidor» por razón de
esta iniciativa (la cu~l, de hecho, mejora la posición colombiana). Incluso la Comisión de
Acusaciones de la Cámara de Representantes discutió el asunto. Véase la br.llante carta de
respuesta de López Michelsen. Texto en El espectador, n.viembre 14, 1980.
Costa Rica recibió los mismos derechos y privilegios por parte do Pan má para transitar
por el Canal. En este caso, sin embargo, el Tratado (ratificado en San José el 28 de mayo
de 1981) limita en su articulo número 4 los derechos a veinticinco años.
3' P;r ejemplo, López Michelsen renunció a la ayudi financiera bilateral do los Estados
Unidos en 197S. -
38 Colombia participó en aquella oportunidad por primera vez en una conferencia cum-
bre de los No-Alineadcs como observador. El canciller Diego Uribe Vargas se refirió en La
Habana, a los Principios <ie Belgrdo en 1961 y advirtió «de la pérdida de equidistancia dp
los grandes centros del poder mundial». Véaso Ministerio de Relaciones, Memoria, Diegc
Uribe Vargas, 1979-80, p. XXII.
En cuanto a la visita del presidente Turbay Ayala a Yugoslavia, en junio do 1979, véase
Presidencia de la República, Colombia en el ámbito internacional, Bogotá, 1979.

270
 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE -UNA POLÍTICA EXTERIOR

El principio del réspice similia que había sugerido López Michelsen

fue transferido de los países geográficamente vecinos a' todo el Grupo
Andino, más aún al haberse constituido justamente en aquellos meses
un nuevo órgano.- el Consejo Andino, instrumento'de los cancilleres
del bloque regional. ..
Desde el punto de vista teórico, aquel año de 1979 había de conver-
tirse en uno de los períodos más interesantes de la política exterior
colombiana, porque incluía un elemento completamente nuevo de po-
lítica exterior multilateral 35 que vino a enriquecer la experiencia lati-
noamericana, al haberse decidido que ya no se actuaría individual-
mente en la escena internacional, sino junto con los otros países del
Grupo Andino. Es lo que se denominó polémicamente la «politización»
de la integración subregional. Actitud que propició, por ejemplo, el
éxito de los sandinistas en Nicaragua, una vez que el Grupo Andino
los hubiera reconocido como partido beligerante. Sin embargo, el año
de 1980 demostraría que, con todo ello, se aumentaban también los
costos y riesgos, ante los cuales sucumbió súbitamente la prometedora
fase de apertura en que se encontraba la política exterior colombiana
a fines de los años sesenta.
Cabe preguntar aquí qué factores hicieron posible esta nueva ac-
titud colombiana. Aparte de la coyuntura internacional con su mayor
«permisibilidad» se presentaron dos factores que vale al pena desta-
car: en primer lugar, la personalidad política de López Michelsen, ,y en
segundo lugar, la muy favorable situación colombiana en materia de
reservas internacionales que hizo mucho menos dependiente la polí-
tica internacional de Colombia con respecto a la línea del US-State
Department40.

39 En la definición do EDWARD S. MILENKYH «Latin America's Multilateral Diplomacy: In-

tegration, Desintegraüon and Interdcpendence», en International Affairs (London), 53 (V977), 1.
40 Reservas Internacionales de Colombia:

AÑO Millones de dólares AÑO Millones de dólares

1967 36,3 1974 ,429.4

1968 35.2 1975 • 547,3,
1969 96,6 1976 1.185,8 . .
1970 152,0 1977 1.829,6 . '
1971 170,4 1978 2.841,8
1972 345,2 1979 4.105,9
1973 515.9 1980 5.41610

Tomado de: GAMA QUIJANO, RAFAEL: The Colombian External Sector, Behavior and Direc-
tions of Economic Policy, Bcgotá, july 13, 1981, p. 10.

271
 GEHHABD DBEKONJA KOBNAT

• ... D. LA BÚSQUEDA DEL «STATUS» EN EL CARIBE

Lá euforia suscitada por la apertura en política exterior de 1979 ce-

dió para dar paso al trauma de 1980 que fuera causado por la Nica-
ragua sandinista, la cual, en lugar de expresarle a Colombia solidari-
dad y agradecimiento, lanzó un Libro Blanco en el que reclamaba el
archipiélago de San Andrés. Una Colombia estremecida reaccionó, pu-
blicando, por su parte, un voluminoso Libro Blanco que rechazaba
enérgicamente; el reclamo de posesión presentado por Nicaragua41.
Para no volver a correr otro riesgo, Colombia renunció a su expe-
rimental política exterior, orientada hacia el cambio en Centroaméri-
ca. Además, vetada por tensiones sociales y la guerrilla del M-19 en
el plano nacional, Colombia regresó a su introversión, cuya base, en
materia de política exterior, la constituía el estrecho vínculo de lealtad
con los Estados Unidos.
El Estado Constitucional de Colombia —al que se le había puesto
el corsé militar del Estatuto de Seguridad, entre septiembre de 1978
y julio de 1982 **— hizo un acertado cálculo: los sandinistas de Ni-
caragua —que, por cierto, habían sido catalogados inmediatamente
por el Gobierno de Reagan como «marxistas totalitarios»— tendrían
que fracasar al ver que en la cuestión del Archipiélago de San An-
drés tendrían que enfrentarse a una Colombia aliada firmemente con
Washington.
Con ánimo de demostrar tan íntima relación, Colombia puso en
práctica algunos actos unilaterales que evidenciaban a los Estados
Unidos el camino de estrategia: primero, el bloqueo de los esfuerzos
cubanos por obtener un puesto (en 1980-1981) en el Consejo de Segu-
ridad de las Naciones Unidas; luego, el rompimiento de las relaciones
con Cuba, en marzo de 198143; la retirada parcial del grupo de los
no-alineados; la protesta contra el compromiso asumido por Francia
en favor de Nicaragua y de la oposición armada en El Salvador, el
41 DBEKONJA KORNAT, GERHARD: El Diferendo entre Colombia y Nicaragua, Bogotá: Unian
des Fescol, mayo 1982.
42 Referente a esta solución especifica, véase DREKONJA KORNAT, GERHARD: «Leviatan in La-
teinameríka.: Der Fall Kolumbien-, en Wiener Beitraege Zur Geschichte der Neuzeit. Band 7.
Vien'a, Historisches Institut der Universitaet Wion. 1980. También RUHL, J. MARK: «An Al-
ternative tp, tho Bureaucratic-Authoritarian Regime.- The case of Colombian Moderaizaticn»,
en ínter-American Economic Atfairs, 35 (1981), 2.
« Las relaciones diplomáticas, apenas restablecidas en 1975, fueron «suspendidas» el 23 de
marzo de 1981. Este acto bilateral del presidente Turbay Ayala contradice curiosamente la
posición del ministro de Relaciones Turbay Ayala, quien en 1961 rechaza la ruptura uni-
lateral con Cuba. Véase Ministerio de Relaciones Exteriores, Me/noria. Julio César Turbay
Ayala, 1960-61, Bogotá, Imprenta Nacional, 1961, pp. 40 ss,

272
 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR

envío de observadores a las elecciones a El Salvador en marzo de

1982, etc.
Posteriormente, los Estados Unidos justificaron estos actos cuando
el State Department acogió a Colombia en el grupo de los Estados que
se encontraban directamente amenazados por Cuba44.
En este caso ocurrió también la conocida paradoja: los Estados Uni-
dos estaban tan seguros de la lealtad de su aliado que no le dieron a
Colombia un tratamiento apropiado cuando se planteó la nueva es-
trategia para la Cuenca del Caribe. Colombia estuvo ausente tanto de
la sesión constitutiva del Grupo de Nassau, en 1981, y de las que le
siguieron. Además, cuando el presidente Reagan dio a conocer, en fe-
brero de 1982, su «Caribbean Basin Initiative», Colombia tenía que re-
conocer que sus exportaciones no tradicionales se perjudicarían posi-
blemente, puesto que no había sido incluida en el programa de ayuda.
A pesar de ser el aliado que mayor lealtad había observado en el
área frente a los Estados Unidos, Colombia no fue invitada a partici-
par en estas discusiones. Entonces se hizo patente en Bogotá cuan ur-
gente era formular lineamientos propios para una política hacia el
Caribe. No se aspiraba a buscar alternativa, sino a transitar por un
sendero paralelo al de los Estados Unidos que condujera a la recupe-
ración del orden y a la estabilidad en la Cuenca del Caribe. (Una po-
lítica en favor del cambio era considerada ahora como demasiado
arriesgada.)
A todo ello vinieron a sumarse, por una parte, consideraciones de
índole económica y, por otra, un viejo problema fronterizo que había
vuelto a cobrar actualidad.
En el aspecto económico la preocupación giraba en torno a las ex-
portaciones que habían estado en permanente expansión hasta 1980.
Sin embargo, en 1981, las exportaciones colombianas se redujeron en
un 12 por 100 con respecto al año inmediatamente anterior, lo que,
expresado en cifras, significa que se exportaron productos por valor
de sólo 2,9 millones de dólares. Este retroceso lo sufrieron, por igual,
tanto en el café como las exportaciones no tradicionales. O sea que

44 Tanto el vicepresidente de los Estados Unidos, George Bush, en octubre de 1881 en

Bogotá, como Thomas O. Enders, viceministro de Asuntos Interamericanos, en varias ocasio-
nes, por ejemplo, Address before the Council of the Americas, june 3. 1981. Published by
US-Department of State, june 1981. Allá dice: •That is where Cuba carne in : one by one
—first Nicaragua, then El Salvador, then Guatemala, now Colombia— Cuba brcugth the
leaders of the different factions together... In each of these countries, Cuba has been syste-
máücally creating a machine for the destruction of established institutions and gouvernments.
Once the organizing is done, the stage is set for the training of guerrillas and the infil-
tration of weapons. That happened in Nicaragua in 1978, in El Salvador in 1980, Sn Gua-
temala in 1980, in Colombia this Winter..

273
 GEBHARD DREKONJA KORNAT

Colombia había caído, en 1981 en la zona de depresión vaticinada por

Pinto para el aperturismo comercial, en caso de que la industrializa-
ción del país no hubiera alcanzado una madurez tecnológica consi-
derable 45.
Las exportaciones que se habían estado destinando desde 1967 a
Europa occidental y Europa oriental, al Grupo Andino, a Norteamé-
rica y al Japón, atravesaban una fase crítica, y como Colombia no
disponía de la tecnología necesaria para competir en el África Negra
ni en Arabia, sólo le quedaba un mercado potencial donde vender adi-
cionalmente sus productos: la Cuenca del Caribe46.
Colombia aprovechó esta oportunidad, en medio de la crítica si-
tuación que experimentaban sus exportaciones, aun cuando lo redu-
cido de la superficie geográfica no permitía abrigar la esperanza de
que la zona del Caribe se convirtiera en una alternativa verdadera.
Hasta comienzos de los años setenta, Colombia había mantenido la
Cuenca del Caribe como mercado marginal para la venta de sus pro-
ductos. Luego se presentó cierto auge, gracias a las exportaciones me-
nores, ascendiendo a 60,6 millones de dólares el valor de los artículos
vendidos en esta región, o sea un 7,6 por 100 del volumen total de
comercio exterior (además, 16,1 millones se vendieron en Centroamé-
rica, o sea adicionalmente el 1,9 por 100". Ahora bien, si se practica
un mercado intensivo es evidente que aquí se abren ciertas perspec-
tivas, limitadas, es cierto, pero, al fin y al cabo, señalan una posi-
bilidad.
Para que Colombia esgrima una política de cuño propio en el Ca-
ribe hay otro incentivo que guarda relación con Venezuela. En 1941
se llegó a una solución satisfactoria de las fronteras territoriales en-
tre Colombia y su vecino por el Oriente, pero quedó pendiente la de-
limitación del Golfo de Venezuela. Una y otra vez se reanudaron las
negociaciones hasta que a Colombia se le deslizó la infortunada nota
GM-542 del 22 de noviembre de 1952, en la que se acepta el reclamo

45 PINTO. ANÍBAL: Op. cit. Las exportaciones colombianas ss componen, aparte do los pro-
ductos tradicionales café e hidrocarburos, básicamente tod'vía de products agrícolas, f'cres,
textiles, fungicidas, cemento, papel, metalmecanica y productos afines. No obstante, se logró
penetrar hasta cierto grado y en tiempos de expansión de la economía mundial los nue*os
mercados. Véase ALBRECHT VOH GLEICH-DIEGO PIZANO (eds.): Colombia en la economía mundial,
Bogotá. 1982.
4
" Véase ol volumen colectivo: Relaciones internacionales en el Caribe. El rol de Co-
lombia. Bogotá, 1982.
4
? ECHEVARRÍA. J. J., y FUENTES, A. L.: Relaciones Económicas de Colombio con ios países
del Caribe insular, Bogotá, Banco de la República, 1981.

274
 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR

planteado por Venezuela sobre las islas de los Monjes48. A pesar de

que este memorando carece de validez jurídica, por no haberle pre-
cedido ni el debate en el Congreso ni la ratificación del Congreso, el
memorando ha perjudicado la capacidad negociadora de Colombia.
Colombia emprendió una nueva avanzada negociadora, entre 1979
y 1980, con ánimo de aclarar esta cuestión de una vez por todas. Las
dos partes negociadoras publicaron en octubre de 1980 la llamada Hi-
pótesis en la que Colombia se muestra dispuesta a aceptar una línea
trazada un poco al occidente de las islas de los Monjes. La Hipótesis
fue sometida a un proceso de consenso que no se logró en Venezuela.
En Colombia no se dieron prácticamente controversias a este res-
pecto, puesto que la opinión pública acusa una pasividad casi total
ante las cuestiones que tengan que ver con política exterior, mientras
que en Venezuela se prendió, en cambio, la llama de la indignación
nacionalista, por lo que se consideraba como «entreguismo». La deli-
mitación siguió siendo, por tanto, un asunto que está por resolverse.
A la explosiva situación de los emigrantes colombianos en Vene-
zuela, alimentada por diferencias de índole política y cultural, vino a
sumarse un problema adicional que llenó de preocupación al Minis-
terio de Relaciones Exteriores de Bogotá. El caso se hizo más patente
en 1982 cuando Venezuela le compró a los Estados Unidos aviones
caza del tipo F-16, con los cuales aumentaba su capacidad bélica que
antes se encontraba por encima del nivel colombiano. Colombia, en-
tre tanto, buscaba nuevos socios potenciales en la Cuenca del Caribe,
comenzando con Guyana (que también mantiene discusiones fronte-
rizas con Venezuela).
Por limitada que sea la apertura hacia el Caribe, también implica
cestos y riesgos y precisa una base profesional, como de hecho lo re-
conociera Colombia, que hasta 1981 sójo miraba hacia el Grupo An-
dino. Por ello hay que empezar por crear los instrumentos de una po-
lítica colombiana en el Caribe. Esta tarea se viene acometiendo desde
que se celebrara en Bogotá, en julio de 1981, la primera conferencia
de los embajadores colombianos en el Caribe, empleando como pará-
is Colombia, en aquella situación sin Congreso (y por ende sin «Memoria» por parte del
Ministerio de Relaciones), nunca ratificó este memorándum, cuyo texto reza: «Con base en
los antecedentes, el Gcbierno de C lombia declara que no objeta la soberanía de los Estados
Unidos de Venezuela sobre el Archipiélago de los Monjes, y que, en consecuencia, no se
opone ni tiene reclamación alguna que formular respecto al ejercicio de la misma o a cual-
quier otro acto de donvnio p r p-rte de este país sobre el Archipiélago en referencia.» El
ex ministro de Relaciones Alfredo Vásquez Carrizosa, en aquella oportunidad secretario en
el Ministerio de Relaciones en Eogotá, lo define simplemente como 'aclaración de deslinde
de frentera», usada varias veces en el derecho colombiano. Entrevista con Alfredo Vasquez
Carrizosa, Bogotá, 20 de f.bril de 1982.

275
 GERHAHD DREKONJA KOBNAT

metros de ayuda la capacitación profesional, cooperación técnica y

científica, vinculación con la banca, ¡oint-ventures, ayuda financiera
(a ese respecto, a Colombia le beneficia el hecho de ser, desde 1974,
miembro del Banco de Desarrollo del Caribe) y suministro de energía
en forma de carbón colombiano.
Finalmente hay que hacer referencia a un elemento adicional que
se podría llamar una política de búsqueda por prestigio y status en el
Caribe. De esta manera, Colombia, a partir de 1981, «regresó» al Ca-
ribe, gracias al nuevo perfil que adquirió la Costa Atlántica, fusionan-
do de esta manera los elementos del «país Andino» con los del «país
Caribeño». Es aquí donde Colombia pudo cosechar resultados positi-
vos e inmediatos al ser aceptado finalmente, en marzo de 1982, al
Grupo de Nassau, convirtiéndose en el «Quinto Grande en el Ca-
ribe»4S>.
Dentro de las crecientes iniciativas colombianas en el Caribe, por
consiguiente, pueden ser identificados los siguientes objetivos:
— En el plano político, Colombia se considera como un país que
vela, al lado de los Estados Unidos, y junto con ellos, por el or-
den y la estabilidad.
— En el aspecto económico, la Cuenca del Caribe habrá de apro-
vecharse como un nuevo mercado para los productos colom-
bianos.
— A nivel intrazonal, la apertura hacia el Caribe deberá fortale-
cer y perfilar la posición de Colombia frente a Venezuela y a
Nicaragua,
— A nivel de prestigio, Colombia quiere ser reconocida como «po-
tencia regional».

Colombia desarrolla así conducta que difiere fundamentalmente de

la que ponen en práctica los otros «poderes regionales» caribeños, en-
tre ellos especialmente México.

E. UNA POLÍTICA EXTERIOR FRACCIONADA

Contrariamente a lo que suponen los geopolíticos, un Estado sí

puede alcanzar éxitos y mantener una posición provechosa de low-
prolife en el sistema internacional. Canadá es una prueba de ello; la
49 Los periódicos bogotanos «descubrieron» el Caribe en 1982. Los titulares de los múl-
tiples artículos y comentarios en torno a esta zona van desde la -vocación caribeña de Co-
lombia» hasta el lema del «Quinto Grande en el Caribe» (titules varias veces usados cuando
Colombia finalmente fue aceptada como miembro del Grupo de Nassau en marzo de 1982).

276
 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR

escuela de la neutralidad europea es otro ejemplo; incluso los Esta-

dos latinoamericanos han dado un paso hacia la «dilución», mediante
el Tratado de Tlatelolco, que proscribe las armas atómicas del con-
tinente M .
Colombia constituye, sin embargo, una excepción, en cuanto a que
su low-profile no parte de una doctrina, sino que ha sido la acumu-
lación de elementos, como la intensidad de su vínculo de partenaire
con los Estados Unidos, la inactividad y el haberse limitado a la. ju-
ridicidad y al Derecho Internacional. Consecuentemente, Colombia no
ha extraído beneficios extraordinarios de su estrecha alianza con los
Estados Unidos, sino que se ha contentado con resultados casuales.
Cuando Colombia anunció, entre 1981 y 1982, que lanzaría una ini-
ciativa especial, orientando su política exterior hacia el Caribe, no
estaba pretendiendo redefinir la relación con los Estados Unidos a
través de una metamorfosis del contenido, ni tampoco quería actuar
preventivamente contra la dependencia51. Al hablarse de que la po-
lítica exterior colombiana «busca salir de la Candelaria» m —una lo-
grada metáfora para expresar el intento de perfilarse mejor dentro
del Sistema Internacional— se está aludiendo a una suposición no
muy precisada de que una Cuenca del Caribe estable y marcada por
el orden de los Estados Unidos sería la que más convendría a los inte-
reses políticos y económicos del país.
El hecho de que el aspecto operacional de la futura política en el
Caribe quede a cargo de los organismos de promoción de las expor-
taciones, del Ministerio de Desarrollo y de los Bancos pone de mani-
fiesto el más interesante de los fenómenos que caracterizan la política
exterior colombiana, es decir, su fraccionamiento. Por fraccionamien-
to entendemos el fenómeno—que se da en toda Latinoamérica y
también fuera del continente—, según el cual los Ministerios tradi-
cionales de Relaciones Exteriores han tenido que ceder poderes deci-
sorios a organismos más profesionales o han perdido simplemente ta-
les atribuciones por inercia administrativa M .

50 Véase, al respecto. REDICK. JOHN R.: «The Tlatelolco Regime and Nonproliferation in
Latín America», en International Organization (Boston), 35 (1981), r.
5
' Este es un concepto importante de la escuela europea occidental de la. política exte-
rior de países pequeños (•small states' foreign policy») que aboga en favor de una política
exterior activa para disminuir la dependencia. Por ejemplo: ELGSTROEM, OLE: Active Foreign
Policy as a preventive Strategy against dependency, Laxenburg (Austria), Paper, Austrian
Institute for International Affairs. June 1981.
52 Titulo de una entrevista con el ministro de Relaciones, Carlos Lemos Simmonds. Con-
signa (Bogotá); núm. 180, marzo 30, 1981.
53 KAUFM*N, EDT: Latin America, e n C h r i s t o p h C h a p m a n (ed.), F o r e i g n Policy M a k i n g in
Developing S t a t e s , W e s t m e a d : S a x o n House, 1977.

277
 GERHARD DREKONJA KORNAT

En Colombia, país cafetero por excelencia, comenzó muy temprano

este proceso de fraccionamiento de la agenda del Ministerio de Rela-
ciones Exteriores. En 1927 se creó la Federación Nacional de Cafeteros
de Colombia (FEDECAFE), una institución ciertamente oligárquica en
su cumbre, pero que cuenta con mandos tecnócratas tan profesiona-
les que contribuyeron a que ya por 1934-35 la Institución empezara a
vender café por cuenta propia en los mercados internacionales; FEDE-
CAFE, entidad de índole más bien privada, absorbió en 1940 al Fondo
Nacional de Café (una entidad pública), y tuvo a su disposición un
considerable apoyo oficial que la convirtió en un Estado dentro del
Estado. Esta institución eliminó por completo al Ministerio de Rela-
ciones Exteriores de las discusiones cafeteras a nivel internacional y,
a partir de la Segunda Guerra Mundial, comenzó a disfrutar de pre-
rrogativas naturales como la negociación de acuerdos cafeteros bila-
terales, la participación en acuerdos cafeteros internacionales y la
creación de representaciones en el extranjeroM.
Cuando se principiaron a promover las exportaciones y se inició el
«aperturismo», entre 1966-1967, se crearon nuevas entidades oficiales
—siguiendo las experiencias de otros Estados latinoamericanos—, tales
como INCOMEX y PROEXPO, y también se constituyeron empresas
estatales mineras, gremios y organizaciones particulares de produc-
tores, en las que jóvenes tecnócratas dotados de una excelente capa-
citación profesional y de un espíritu modernizante se hicieron cargo
de la ejecución de tales políticas y de la negociación internacional55.
Esta evolución se benefició de las debilidades y omisiones en que
había incurrido el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, el
cual recibe, de todas formas, buena parte de los lineamientos temá-
ticos del jefe del Estado, debido al estilo presidencial practicado en
Colombia. Además, el Ministerio poco ha hecho para que sus emplea-
dos posean el profesionalismo necesario que esté acorde con las nue-
vas exigencias; asimismo se ha abstenido de discutir la nueva política

54
FEDECAFE mantiene representaciones exteriores en Argentina, Bélgica, Brasil, Dina-
marca, España, Washington, D. C , Inglaterra, Italia. Japón. Véase también PALACIOS, MARCO:
E¡ café en Colombia (1850-1970). Una historia económica, social y política, B.gotá, 1979.
55
«The Ministries of Foreign Affairs nave been the great losors in this game. displaced
by the devolopment agencies, by economic ir/nistries, or by mining of hydrocarbon bureaus
whusa reprusent-.tivcs have ossumed the task of negotiation with foreign cunterparts.»
COLEMAN, KENNETH M., and QUIRÓS-VARELA, LUIG: •DMerminants of Latín American Foreign
Policios: Bureaucratic Organizations and Devolopment Strategies-, en Ferris, Elizabeth and
Lincoln, Jennie (eds.), op. cit.

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 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR

exterior latinoamericana ¿—con su concepto central del «poder nego-

ciador»— y ha permanecido adherido al clientelisrrio 56.
La realidad de lá política exterior colombiana tiene, por tanto, muy
poco que ver con el organigrama formal del Ministerio de Relaciones
Exteriores y de sus foros adjuntos (Comisión Asesora, Comisiones de
Relaciones Exteriores del Senado y de la Cámara), configurándose la
realidad, más bien, en la toma de decisiones por parte de una red
de enlace fuertemente personalizada que encuentra su eje en la Pre-
sidencia y en la que participan instituciones autónomas estatales, los
gremios, las organizaciones de productores, los militares y los repre-
sentantes de los intereses estadounidenses Sl.
En consecuencia, el nombramiento del respectivo ministro de Re-
laciones Exteriores no reviste una importancia capital; junto con las
decisiones similares de gabinete se hace esta designación a la cual el
acceso es muy limitado M.
Por otra parte, la política exterior no es tema que movilice ni a la
opinión política colombiana ni a los dos grandes partidos políticos
—los cuales han demostrado la misma inercia en esta materia—, y,
por ello, la intervención de los lobbies es mucho más reducida en el
nombramiento del canciller que en cualquier otro campo. Los factores
determinantes para el nombramiento son, más bien, que el candidato
a canciller, aparte de comunicarse bien con el presidente, haya hecho
ojalá una especialización en Derecho internacional y que provenga de
uno de los departamentos claves.
Contemplando la política exterior fraccionada de Colombia, salta
a la vista especialmente lo siguiente: como se encuentra fuera de las
corrientes en las que se discuten la nueva política exterior latinoame-
ricana, su interés por la autonomía y su poder negociador, tampoco
56 Este hecho fue lamentado ya por uno do los creadores de la política exterior colrm-
biana, don Pedro Fernández Madrid, en el rño 1E47. Véanse escritos de don Pedro Fernández
Madrid. Editado por R. Rivas, Bogotá, 1932, vol. I, pp. 316 y ss.
Véase también «La Cancillería, un escándalo burocrático», en Nueva Frontera (Bogotá),
julio 13. 1881.
5? Un caso muy ilustrativo es la negociación de los centratos en torno a los carbones de
•Ei Cerrejón", el contrto más grando en la historia de Colombia. El resultado final, un
acuerdo da cooperación entre la entidad estatal Carb col e Intercor, una filial de la Exxon
(sin participación decisiva del Ministerio de Relaciones de Bogotá), no maximiza las expec-
tativas nacionalistas de Colombia.
MORENO, FÉLIX: Poder de negociación y política carbonera en Colombia, Bogotá, Colcien-
cias-Carboc^l, 1979.
KLIND, HARVEV F.: .The Coal of El Cerrejón; an historical of major Colombian po-
licy decisions and MNC ectivitics», en Intcramerican Economic Affairs, 35 (1931), 3.
VÉLEZ DE SIERRA, CECILIA, y otros: ¿Cuánto vale el carbón dé' El Cerrejón?, Bogotá, Tercer
Mundo, 1980.
58 LAUN, JOHN I.: El reclutamiento político en Colombia: los ministros de Estado, 1900-1975,
Bogctá, Universidad do los Andes, Departamento de Ciencia Política, 1976 (Mimeo).

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 GERHARD DREKONJA KORNAT

puede compartir su manifiesta adversión contra el statu quo. Colom-

bia ha actuado, más bien, como stabilizer59 del sistema internacional.
Sin embargo, hay indicios que justifican la suposición que aún en
Colombia las cosas cambian y que el Gobierno del doctor Belisario
Betancur (1982-1986) buscara reemplazar la «doctrina Suárez» (réspice
polum) con una práctica más acorde con el contenido de la corriente
latinoamericana y tercermundista60.

59 En la definición de KJELL GOLDMANN: «Change and Stability in Foreign Policy», en

World Poütics, 34 (1982), 2.
6" VÁZQUEZ CARRIZOS*, ALFREDO: «Ocaso de la Doctrina Suárez-, en El Espectador (Bogotá),
agosto 31É, de 1982. Suponiendo que con el Gobierno de Belisario Betancur comienza una
etapa más activa y más independiente de la política exterior culombiana, pierde vigencia la
tesis de BAGLET, BRUCE M.: Colombio in the Caribbean: American Newest Ally, Paper, Confe-
rencia sobre Colombia y El Caribe. Bogotá, julio 2-4, 1982.

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