Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
PRIMERA UNIDAD
UNIVERSIDAD NACIONAL JOSÉ FAUSTINO SÁNCHEZ CARRIÓN
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS
MANUAL DE DERECO FINANCIERO
DERECHO FINANCIERO
VII CICLO
DOCENTE: Félix Domínguez Ruiz
2019
Sumilla del curso según, Plan de Estudios.
“La presente asignatura busca que el alumno tenga los conocimientos
suficientes para entrar al Mundo jurídico de las finanzas, por ello el
curso trata de otorgar a los estudiantes los aspectos principales de las
finanzas y la banca. Analizar y comprender el presupuesto nacional y la
deuda pública. Entender que esta disciplina del derecho es
multidisciplinaria, que se relaciona con la economía, la contabilidad, la
política, y otras ramas del Derecho. Comprender la relación con
Organismos Nacionales e Internacionales. ”
VII Ciclo
NOCIONES BASICAS DE DERECHO PÚBLICO
TEORÍA JURÍDICA DEL ESTADO
Se caracteriza por concebir al Estado como un sistema de derecho. El orden
jurídico que le presta unidad y le informa es el derecho constitucional. Esa
realidad se recubre de personalidad jurídica y traba una relación jurídica
entre gobernantes y gobernados. Teorías Jurídicas:
a) El Estado como orden jurídico.
b) El Estado como relación jurídica.
c) El Estado como sujeto de derecho o persona jurídica.
d) El Estado como patrimonio de afectación.
e) El Estado como unidad jurídica.
FINALIDAD DEL ESTADO: Su finalidad objetiva está dada por la misma
naturaleza de la cosa, o sea, del Estado. El Estado tiene que tener un fin
racional, conforme a la conciencia de sus autores. Todo Estado concreto
tiene en cada época fines propios, válidos para sí y para sus miembros que
luchan por realizarlos y que la significación práctica de la
determinación de sus fines, consiste en que mediante ella se completa la
necesaria justificación política del Estado. Cada Estado ha tenido y tiene
fines que le son enteramente propios y condicionan su situación y
destino histórico. Así, se sostiene que Roma tuvo por destino la
conquista; Inglaterra la libertad. El Estado tiene un fin concreto y se
refiere a lo que el Estado puede hacer con éxito. La doctrina de los
fines relativos, admite que sobre el curso del tiempo y de la
realidad histórica, el fin del Estado varía o se acomoda a circunstancias. La
protección de la comunidad y sus miembros y la defensa del territorio
contra todo ataque exterior. Su fin consiste en la conservación de sí mismo y
el mantenimiento de la integridad de su modo de obrar1.
TEORÍA DEL "ESTADO DEL BIENESTAR GENERAL
Los predicadores del "Estado del bienestar general", en su afán de conferir a
esta teoría una apariencia de verosimilitud suelen remitirse a los cambios
económico-sociales que se han producido en el mundo capitalista durante los
últimos 50-60 años. Se refieren a la denominada "revolución de los gerentes",
que -según dicen- han sustituido a la clase de los capitalistas; a la "revolución
en los ingresos", según la cual las riquezas nacionales se han redistribuido en
1
Por su lado la doctrina de los Derechos Humanos garantizan: “La persona humana es el fin
supremo de la sociedad y el Estado” o “La defensa de la persona humana y el respeto de su
dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado” consagrados por el Derecho
Constitucional.
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favor de las clases desposeídas, la sociedad se ha convertido en una "clase
media" única, y se ha "democratizado el capital", y habían también de otros
cambios sociales. Los ideólogos del imperialismo, intentando contraponer
esta teoría a los ideales del comunismo, recurren sin subterfugios a la franca
especulación sobre el perpetuo sueño de los trabajadores en torno a la
felicidad y a la sociedad de la abundancia, declarando que el capitalismo
moderno, con el dominio de la burguesía imperialista y la miseria de las
masas del pueblo -caracteres que le son inherentes- es el "paraíso" de los
trabajadores.
EL BIEN COMUN
Platón en La República concebía al bien común como un bien que trasciende
los bienes particulares ya que la felicidad de la ciudad debe ser superior y
hasta cierto punto independiente de la felicidad de los individuos. Aristóteles
perfeccionaría esta idea en su Política: “ el fin de la ciudad es el vivir bien
(…) Hay que suponer, en consecuencia, que la comunidad política tiene por
objeto las buenas acciones y no sólo la vida en común. El Concilio Vaticano
II dirá que el bien común es “el conjunto de aquellas condiciones de vida
social que facilitan tanto a las personas como a los mismos grupos
sociales el que consigan más plena y más fácilmente la propia
perfección”. Cuando el «bien común» es un mero recurso retórico para
decorar discursos otras finalidades aparecen en el quehacer de gobierno
distorsionando la naturaleza de la sociedad y de la política. ¿Por qué sucede
esto? ¿Qué acaso los partidos demócrata cristianos o humanistas no poseen
suficiente doctrina para darle contenido concreto a sus principios
fundamentales?
EL PODER POLÍTICO
Es la actitud, capacidad, fuerza de que dispone el Estado para accionar de tal
o cual forma justificando su accionar con el fin de su existencia. El poder
político es siempre un poder dominante. La posibilidad de resistir su coacción
no existe, de ahí que cualquiera sea su gradación o jerarquía se presenta
como irresistible. El poder es legítimo cuando:
a) Legitimidad de ejercicio: Es ejercer el poder justamente,
rectamente, conforme a derecho, hacia el bien común;
b) Legitimidad del origen: Se refiere al modo regular o legal de
cómo ha llegado el gobernante al poder. Hay legitimidad de origen
cuando el gobernante que ejerce el poder ha accedido a él de
acuerdo con el procedimiento previsto en la constitución o en la ley.
TEORÍA DE LA DIVISIÓN DE PODERES: Montesquieu dice que el
hombre que tiene poder, tiende a abusar de él, y que por ello hay que frenar al
poder y para lograrlo inventa la teoría de la división de los poderes: en vez de
VII Ciclo
acumular todas las funciones un solo órgano, establece varios órganos entre
los cuales reparte las funciones. No es que el poder se divide, porque el poder
es único e indivisible; lo que se divide y separa son los órganos. La división
es separación orgánica (de órganos) y funcional (de funciones) dentro de un
mismo poder. La separación orgánica y funcional está destinada a actuar
como un freno recíproco entre los distintos poderes, y a originar en las
relaciones de los mismos un mecanismo de equilibrio y contrapeso.
GOBIERNO.
El gobierno es la organización mediante la cual la voluntad del Estado su
formulada y realizada. Lo que hace el gobierno en ejercicio del poder se
atribuye a la Persona Jurídica Estado. El Estado actúa a través del gobierno
que ejerce el poder. Los órganos del poder en ejercicio de sus funciones son
órganos representativos del Estado. El Estado solo obra por medio de
individuos que son sus representantes, sus órganos o titulares del poder.
Funciones: a) Función Judicial, Función Legislativa, y Función Ejecutiva.
EL EQUILIBRIO DE PODERES EN EL ESTADO
En un Estado democrático y de derecho, la soberanía del poder reside en el
pueblo. Nuestra actual constitución a previsto al pueblo a favor del pueblo la
figura de la “democracia directa”. Pero los poderes entre si tienen sus propios
medios de control. El Ejecutivo es el más ágil, absorben tanto poder que
incluso asumen funciones legislativas reconocidas en la Constitución. Al
Poder Ejecutivo le controla Poder Legislativo (a través de preguntas,
interpelaciones, Comisiones de Investigación, moción de censura). Al
Ejecutivo no lo controla el Poder Judicial, fiscalizándolo. El Poder Judicial,
también controla a la Administración, porque a él le corresponde el control de
Legalidad. El Poder Ejecutivo controla al Legislativo, con su capacidad de
disolverlo. El control del Poder Judicial se ejerce desde dentro, la
independencia del Poder Judicial se garantiza porque nadie lo controla
externamente. La Constitución prevé su propia medida de control a los
Poderes públicos. El más significativo de los órganos es el TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL no es un órgano judicial es un órgano constitucional,
que obliga a que todos los poderes públicos se sometan a la Constitución. No
es un control político, es un control sobre el cumplimiento de la Constitución.
Tiene facultades para dejar sin efectos o para revocar las sentencias del Poder
Judicial en materia de derechos Constitucionales, es un tribunal con
capacidad para dejar sin efectos normas con rango de Ley provengan del
Ejecutivo o del Legislativo. Está por encima de los tres poderes del Estado.
DEFENSOR DEL PUEBLO. Establecido como garante de los Derechos y
Libertades de los ciudadanos frente a la Administración. Controla
esencialmente a la Administración; es decir, supervisa para comprobar que no
se afecten los Derechos y Libertades Públicas de las personas.
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LA CONTRALORIA GENERAL, no es un Tribunal es un órgano
administrativo de alto rango. Tiene como función esencial controlar las
cuentas del Estado y de sus organismos, es decir, fiscalizar las cuentas del
Estado. El objetivo de todo esto es preservar los Derechos Fundamentales y
las Libertades Públicas de los ciudadanos.
LA ECONOMIA. Ciencia que se ocupa de la manera que se administran
recursos escasos, con objeto de producir bienes y servicios y distribuirlos
para su consumo entre los miembros de la sociedad. Desde otra perspectiva
diríamos, que estudia la conducta humana relacionándolos con sus fines y
los medios que dispone para lograr sus objetivos. Los fines consisten en
satisfacer necesidades y los medios consisten en los medios de alcanzar los
fines.
TEORIA ECONOMICA. Se entiende por teoría económica cada una de las
hipótesis o modelos que pretenden explicar aspectos de la realidad
económica. En la teoría económica se distinguen dos enfoques diferenciados:
La microeconomía y la macroeconomía. Tradicionalmente las teorías
económicas se centraron en temas como la moneda, el comercio internacional
y la producción de bienes. Más adelante se introdujeron nuevos temas como
el ciclo económico, la teoría del equilibrio, la inflación, el ahorro, la
inversión y otros aspectos macroeconómicos. Actualmente la economía
tiende a incorporar nuevas situaciones relacionadas con la teoría de la
elección y el modo en que los agentes económicos parcialmente racionales
toman decisiones basándose en incentivos y expectativas. La teoría nos dice
cuáles son los principales componentes del sistema económico, cómo
funciona cada uno aisladamente, así como el funcionamiento de todos en
conjunto. El problema económico. Es la escasez y surge porque las
necesidades humanas son ilimitadas, mientras que los recursos económicos
son limitados. La economía permite dos tipos de aproximaciones, la
microeconomía y la macroeconomía. La microeconomía. Se centra su
análisis en el comportamiento de las pequeñas unidades de decisión (hogares
y empresas). Analiza cómo toman sus decisiones y cómo interactúan en los
distintos mercados. Ejemplo: El microeconomista estudia cómo una subida
del impuesto sobre el tabaco afecta a su consumo, como una subida de los
alquileres afecta al mercado de la vivienda, como una subvención del precio
de la gasolina influye en la demanda de vehículos, etc.
La macroeconomía. Es la rama de la economía que estudia el
funcionamiento de ésta en su conjunto. Es decir, estudia la economía global
de un país, si bien para proceder a dicho estudio lo que hace es fijarse en el
VII Ciclo
funcionamiento individual de una serie de mercados2 y en las interrelaciones
que se producen entre ellos. Entre las variables que estudia la
macroeconomía se pueden mencionar: el empleo, la inflación (variación de
los precios), tipos de interés, renta nacional, inversión, etc.
LA POLÍTICA ECONÓMICA. La política económica —también
economía aplicada o economía normativa— es el conjunto de estrategias y
acciones que formulan los gobiernos y en general el Estado para conducir e
influir sobre la economía de los países. Esta estrategia está constituida por el
conjunto de medidas, leyes, regulaciones, subsidios e impuestos que alteran
los incentivos económicos para obtener unos fines o resultados económicos
específicos. La política económica comprende también a la ciencia
económica encargada del estudio de esta rama de la actividad estatal.
Objetivos. El funcionamiento de la política económica se estructura a partir
de unos objetivos que se desean alcanzar. Se pueden distinguir en primer
lugar unos fines genéricos de carácter político como la igualdad,
independencia, libertad y justicia. Por debajo de ellos se encuentran unos
objetivos que dan lugar a unas políticas finalistas que podrían ser el pleno
empleo, el desarrollo económico, el equilibrio económico exterior, la
estabilidad cíclica y del nivel de precios. Aunque en algunas ocasiones los
objetivos buscados, al ser muchos, pueden ser contradictorios, debe existir
una coordinación e integración entre las diferentes políticas, de tal forma que
se produzcan los resultados esperados. Los resultados buscados pueden ser en
el corto y en el largo plazo. Los fines de corto plazo buscan enfrentar una
situación actual; es decir, una coyuntura económica actual, por lo tanto, las
medidas son coyunturales. Las medidas de largo plazo buscan otros tipos de
finalidades, las cuales pueden afectar la estructura económica de un país, por
lo tanto, son medidas estructurales. Las medidas de corto plazo buscan
enfrentar temas como el desempleo, la inflación, etc., mientras que las
medidas de largo plazo pueden ser, por ejemplo: incentivar el desarrollo de
un sector.
Medidas de política monetaria: actuaciones que afectan a la cantidad de
dinero en el sistema, lo que repercute en el tipo de interés y, a través de éste,
en la inversión. Ello también afecta al comportamiento de los precios y del
tipo de cambio. Los bancos centrales actuarán cuando la economía se aparte
de su senda de crecimiento: Si la economía se desacelera tratarán de
relanzarla bajando los tipos de interés para impulsar la inversión y con ella el
crecimiento; si crece a un ritmo excesivamente elevado, tratarán de frenarla
2
Mercado de bienes y servicios. Mercado de dinero. Mercado de trabajo.
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un poco para evitar que surjan tensiones inflacionistas, aumentando los tipos
de interés para reducir la inversión y enfriar el crecimiento 3.
Medidas de política fiscal: actuaciones sobre el gasto público y los
impuestos. El gasto público es un componente del PIB, mientras que los
impuestos afectan a la renta disponible de los individuos y, por tanto, al
consumo, también afectan a las nuevas inversiones (las empresas tendrán más
o menos recursos para poder financiarlas) y a los precio.
Medidas de políticas de oferta: incluyen diversas actuaciones que tratan de
incentivar el trabajo y la producción, la innovación tecnológica, la
capacitación de los trabajadores, etc.
Tipo de cambio: influye decisivamente en la posición comercial
internacional del país (exportaciones e importaciones), así como en el nivel
de precios (por ejemplo, si el tipo de cambio se devalúa las importaciones se
encarecen).
Medidas de comercio exterior: aranceles, cuotas de importación, etc. Al
igual que en el caso anterior afectarán a la posición comercial del país
respecto al exterior.
DESARROLLO ECONÓMICO.- Es un proceso organizado, planificado y
concertado entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado con el
propósito de administrar los recursos naturales existentes, crear empleo y
estimular la activación de los factores económicos, sociales y culturales en
función de mejorar la calidad de vida de las personas, asegurando la
preservación de los recursos. Actualmente, cuando se habla de desarrollo
económico se piensa en un desarrollo sostenible. Como se mide el
desarrollo económico?.- Se mide con PBI per cápita (o sea por persona)
que resulta de dividir el valor total del PBI entre la población total. Esto
significa que si bien con el crecimiento económico se mide el aumento de la
producción de un país, con el desarrollo económico se mide el aumento en la
calidad de vida en general. Sin embargo la desventaja del PBI per cápita
como indicador es que no reconoce las diferencias en la distribución del
ingreso. Por ejemplo, en los países petroleros árabes tienen ingresos per
cápita elevado pero una gran desigualdad en la distribución del ingreso. Ante
este inconveniente del PIB Per cápita, el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) creó un indicador para medir el desarrollo
humano más aproximado a la realidad, el indicador es el IDH.
CRECIMIENTO ECONOMICO4. Es el crecimiento de la cantidad de los
bienes y servicios producidos en la economía en un determinado tiempo, lo
3
Hasta ahora habíamos considerado que la oferta monetaria era fija en el corto plazo. Política
monetaria puede ser expansiva: Bajada del tipo de redescuento, Compra de deuda pública a las
entidades financieras, Reducción del encaje legal. Política monetaria restrictiva, Subida del tipo
de redescuento, Venta de deuda pública a las entidades financieras, Aumento del encaje legal.
VII Ciclo
cual se puede notar cuando el PBI crece o disminuye 5. Esto permitirá que los
estándares de vida mejoren su nivel y así alcanzar el desarrollo soñado.
Cuando la producción crece más rápido que la población, el PBI percapita, al
que denominaremos estándares de vida promedio, aumenta. Cuando la
producción crece más lento que la población, el estándar de vida promedio
disminuye. El crecimiento económico así definido se ha considerado
(históricamente) deseable, porque guarda una cierta relación con la cantidad
de bienes materiales disponibles y por ende una cierta mejora del nivel de
vida de las personas. Sin embargo, no son pocos los que comienzan a opinar
que el crecimiento económico es una peligrosa arma de doble filo, ya que
dado que mide el aumento en los bienes que produce una economía, por tanto
también está relacionado con lo que se consume o gasta. La causa por la que
según este razonamiento el crecimiento económico puede no ser realmente
deseable, es que no todo lo que se gasta es renovable, como muchas materias
primas o muchas reservas geológicas (carbón, petróleo, gas, etc.).
Como se explica el crecimiento Económico? Hay tres fuentes que explican
el crecimiento económico. Dos corresponden al mercado interno y la tercera
al mercado externo:
- Las dos primeras provienen del crecimiento de la demanda interna y
de la sustitución de importaciones. La demanda en el mercado interno se
satisface con producción nacional y/o con importaciones. Si el
crecimiento de esta demanda es acompañado con un menor crecimiento
de importaciones, entonces crece la participación relativa de la
producción nacional en el abastecimiento del mercado interno. Si ocurre
lo contrario, la producción extranjera desplaza a la producción nacional
se pierde mercado interno.
- La tercera fuente es el crecimiento de las exportaciones por encima
del crecimiento del PBI, que se expresa en un incremento de la
penetración de nuestros productos en el mercado externo (Jiménez,
2007).
Características del crecimiento económico:
- El crecimiento es una medida del bienestar de la población
- Un elevado crecimiento económico es un resultado deseado por las
autoridades políticas y por la población de un país.
- El crecimiento económico no da cuenta lo que sucede con la
distribución del ingreso.
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si bien con el crecimiento económico se mide el aumento de la producción de un país, con el
desarrollo económico se mide el aumento en la calidad de vida en general. la desventaja del PBI
per cápita como indicador es que no reconoce las diferencias en la distribución del ingreso. Por
ejemplo, en los países petroleros árabes tienen ingresos per cápita elevado pero una gran
desigualdad en la distribución del ingreso.
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Se mide con PBI per cápita (o sea por persona) que resulta de dividir el valor total del PBI
entre la población total.
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- El crecimiento económico es muy útil para analizar elementos de la
economía y la política económica.
Factores del crecimiento Económico
El capital humano. El hombre enriquecido por el conocimiento.
Tendrá importancia, por consiguiente, la aptitud (formación de la gente)
la actitud (predisposición a trabajar con calidad) y dedicación (las horas
dispuestas a trabajar). Asimismo el número de trabajadores disponibles.
Capital físico. La infraestructura de que dispone el país, así como toda
la inversión en maquinaria e instalaciones.
- Tecnológica, la que nos va hace más eficientes, los mismos
recursos mayor producción, utilizando la menor cantidad de recursos.
- Recursos Naturales, energéticos, mineros, agrícolas, forestales,
ganaderos, pesqueros etc. Pero el capital humano es muchísimo más
importante. Ejemplo, Japón, escasísimo de éste tipo de recursos pero
con un capital humano importantísimo; al terminar la Segunda Guerra
Mundial el único país con índice de alfabetización del 100% era Japón,
de ahí se comprende el milagro japonés que se produjo en los 25 años
siguientes.
DEESARRLLO ECONÓMICO. Cuando se analiza el crecimiento
económico hay que distinguir entre el corto plazo y el largo: En el corto plazo
este crecimiento responde principalmente a variaciones en la demanda
agregada, mientras que en el largo plazo el papel principal corresponde a la
oferta agregada. El crecimiento a largo plazo es consecuencia de un aumento
de los recursos productivos (mientras que a corto plazo estos suelen ser más o
menos fijos), además también influye el aumento de la población y, muy
especialmente, las mejoras tecnológicas.
Entre las condiciones que deben existir en un país para favorecer este
crecimiento a largo plazo se pueden destacar las siguientes:
Competencia interna y externa que contribuye a acelerar las
innovaciones tecnológicas, a aumentar la calidad de los productos y
a abaratar sus costes. Los regímenes de monopolio dificultan este
progreso.
Un sistema legal eficaz, que sea capaz de resolver los litigios con
rapidez.
Un mercado de capital desarrollado, capaz de promover el ahorro y
de canalizarlo hacia la inversión.
El equilibrio macroeconómico: situaciones de desajustes como por
ejemplo un déficit comercial o un déficit público excesivo, terminan
afectando negativamente al crecimiento económico.
VII Ciclo
Una tasa de inflación moderada: crea un clima más favorable para la
inversión, favorece la competitividad internacional, evita una
escalada de precios que dificulte el crecimiento económico, etc.
¿COMO SE MIDE EL DESARROLLO ECONÓMICO? El desarrollo
económico se mide con el indicador del PBI per cápita (por persona). PBI
per cápita = PBI/Población total del Perú. Resulta de dividir el valor total
del PBI entre la población. Que refleja el incremento de la productividad
económica y del bienestar material de la población de un país. Esto significa
que si bien con el crecimiento económico aumenta la producción de un país,
en el desarrollo económico implica además el aumento de la calidad de vida
en general.
Desventajas del PBI Como Indicador Del Desarrollo Económico. Una de
las desventajas del PBI per cápita como indicador del desarrollo económico
es que no reconoce las diferencias en la distribución del ingreso, pues unas
cuantas personas perciben ingresos elevadísimos y la mayoría percibe
ingresos mínimos, como en el caso de los países petroleros árabes que tienen
ingresos per cápita elevados pero una gran desigualdad en la distribución del
ingreso. Ante este inconveniente del PIB Per cápita, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) creó un indicador para medir el
desarrollo humano más aproximado a la realidad, el indicador es el IDH.
EL DESARROLLO SOSTENIBLE: Es el desarrollo que satisface las
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para satisfacer sus propias necesidades. Es decir, considera el uso de
los recursos renovables para fomentar el crecimiento económico, la
producción de las especies animales y la biodiversidad, así como el
compromiso de mantener limpios el aire, agua y la tierra.
PRINCIPIO BÁSICO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE: la calidad
de vida de una población está en función del adecuado equilibrio de los
diferentes subsistemas y variables que componen un determinado espacio
territorial. El mal funcionamiento de una o más variables de cualquiera de los
subsistemas afecta la marcha de todo el sistema y por ende, de la calidad de
vida. El equilibrio armónico en la interrelación de los diferentes subsistemas
genera desarrollo sostenible. La interrelación desequilibrada, especialmente
con el subsistema de recursos naturales, genera depredación y subdesarrollo,
afecta la calidad de vida de los seres humanos y pone en peligro los
ecosistemas naturales. Hay que tener en cuenta que la relación armónica
entre los diferentes subsistemas repercute en una mejor calidad de vida para
la población, mientras una relación conflictiva repercute en una peor calidad
de vida.
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EL DESARROLLO HUMANO. El desarrollo humano es proceso que
conduce al incremento de las capacidades de que disponen las personas para
poder elegir el tipo de vida que mas valoren. Se trata no solo de las
posibilidades de elección que permite un mayor ingreso económico, sino de
la oportunidad razonable que tienen las personas para desarrollar su
potencial, necesidades e intereses. Las oportunidades pueden variar con el
tiempo de acuerdo a las características de sociedad. Existen tres capacidades
esenciales:
Disfrutar de una vida prolongada y saludable.
Adquirir conocimientos.
Tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida
digno
COMPONENTES ESENCIALES DEL DESARRROLLO HUMANO
Los cuatro componentes que toda política de desarrollo humano deben
contener son:
Productividad: Es fundamental que las personas aumenten su productividad
por medio de su participación en la generación de sus ingresos con un empleo
remunerado.
Equidad: Es necesario que las personas tengan igualdad de oportunidades,
para ello es preciso eliminar todas las barreras que obstaculizan el goce de
ellas.
Sostenibilidad: Es necesario asegurar el acceso a las oportunidades o
capacidades, no solo para las generaciones actuales, si no también para las
futuras.
Participación: El desarrollo debe ser efectuado por las personas y no solo
para ellas .Es preciso que las personas participen plenamente en las
decisiones y los procesos que conforman sus vidas.
OBJETIVOS DEL DESARROLLO DEL MILENIO ESTABLECIDOS
POR LA ONU. Son metas cuantitativas y los objetivos del monitoreo del
desarrollo humano que deben ser alcanzados entre 1990 y 2015, esto fue
acordado por la Asamblea general De La ONU.
IMPORTANCIA. Es importante porque representa la piedra angular, para el
sistema político, en la que se basa toda política de desarrollo. El primer valor
que debemos tener en consideración es frente a quién nos comparamos, o a
que sociedad tomaremos como punto de referencia de un modelo ideal de
crecimiento y desarrollo. Tenemos los siguientes objetivos:
- Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
VII Ciclo
- Lograr una educación primaria universal
- Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer.
- Reducir la mortalidad infantil.
- Mejorar la salud ambiental.
- Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades.
- Asegurar la sostenibilidad ambiental.
- Crear una asociación global para e desarrollo.
OBSTACULOS PARA EL DESARROLLO. Entre los principales
tenemos:
- Considerar que los procesos son naturales y que la acción humana es
irrelevante.
- Incomprensión del problema demográfico.
- Mala calidad del gasto publico
- Carencia de valores culturales
- Inestabilidad política
- Desigualdad en la distribución del ingreso
- Romper con la búsqueda de soluciones que perjudiquen a otros.
- Ausencia de instituciones sólidas
TEMA
TEORIAS ECONOMICAS
LA ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO
Es un orden social, económico y político integrado, centrado en el hombre, en
el que, a diferencia del neoliberalismo, la política económica y la política
social son simultáneas". La ESM 6 tiene su origen en el liberalismo
promovido por la escuela de Friburgo, que se fundamentaba en la propiedad
privada de los medios de producción y en la formación libre de los precios
del mercado. Pero, reconociendo que el orden competitivo no se da
naturalmente, y que por tanto debe ser organizado como un programa estatal
a través del ordenamiento jurídico. Según Hugo Yaconi destacado empresario
chileno:
“Es economía porque pretende solucionar las necesidades de producción y
distribución de bienes en una sociedad”. “Es social porque tiene como
finalidad alcanzar la expansión y satisfacción de todos los habitantes del
país y no de un grupo o sector de él”. “Es mercado, porque regula el
6
El término Economía Social de Mercado se debe a Alfred Müller Armack, quien fue Ministro
de Economía y Finanzas de Alemania en 1948, este destacado economista puso énfasis en la
política social y en los principios que permiten el funcionamiento de la economía en un mercado
de competencia.
6
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proceso económico apoyándose en la iniciativa de los factores de
producción y en la libertad de los consumidores para satisfacer sus
necesidades”.
ELEMENTOS DE LA ESM:
El mercado.- En Economía el mercado es cualquier conjunto de
transacciones, acuerdos o intercambios de bienes y servicios entre
compradores y vendedores. Implica el comercio regular y regulado, donde
existe cierta competencia entre los participantes. Es el ambiente social (o
virtual) que propicia las condiciones para el intercambio. Institución u
organización social a través de la cual los oferentes (productores y
vendedores) y demandantes (consumidores o compradores) de un
determinado bien o servicio, entran en estrecha relación comercial a fin de
realizar abundantes transacciones y bajo estas condiciones establecer el
precio del mismo. Surge desde el momento en que se unen grupos de
vendedores y compradores (concurrencia), y permite que se articule el
mecanismo de la oferta y demanda; de hecho, mercado es también el lugar
donde se compran y venden bienes. 7 La función esencial del estado es
establecer y asegurar el marco legal de funcionamiento del mercado y por lo
tanto de la competencia 8 . Para que este orden competitivo funcione, es
necesario un estado fuerte que imponga un sistema de reglas claras y que
además establezca unas políticas de compensación a favor de los grupos
sociales más necesitados.
El elemento social.- En este contexto el Estado garantiza que su desarrollo
sebe estar en armonía con el bien común, consecuentemente interviene para
corregir sus distorsiones, especialmente cuando existan situaciones
monopólicas, o cuando se presenten externalidades con efectos negativos, y
en la implementación de un sistema de protección al público consumidor.
PRINCIPIO AXIOLOGICO: Aunque existen quienes se resisten a
aceptarlo, los principios fundamentales que sustentan la teoría de la
Economía Social de Mercado, han sido extraídos de la Doctrina Social de la
Iglesia, que fueran originalmente planteados por Santo Tomás de Aquino,
Bartolomé de las Casas, Jacques Maritain y Emmanuel Mounier, entre
otros, claramente expresados en diferentes Concilios Ecuménicos y
Encíclicas Papales. Estos documentos del magisterio de la Iglesia Católica
sostienen que el principio y el fin del bienestar de los pueblo, es la persona
humana y su derecho a lograr su realización plena a través de un trabajo
digno, por el cual cada ser humano contribuye con la obra de Dios en la
7
http://es.wikipedia.org/wiki/Mercado
8
Una mayor explicación se encuentra en «Mercados Abiertos: Entrada y Salida del Mercado» de
Dieter Fritz, en «Diccionario de Economía Social de Mercado»
VII Ciclo
creación del mundo. El fruto de este trabajo de las personas debe beneficiar
a todos los integrantes de la comunidad en función de sus reales
necesidades, eliminándose toda forma de exclusión basada en diferencias de
raza, cultura, posición económica, edad o género, para lo cual se tiene que
aplicar los principios básicos de la solidaridad y la subsidiariedad, que
permitan orientar la acción de los gobernantes hacia una efectiva opción por
lo pobres. Los fundamentos de la economía social de mercado se encuentran
principalmente en los principios básicos de la doctrina social de la iglesia,
por lo tanto los valores o principios fundamentales del humanismo cristiano,
son los siguientes:
VALORES:
a) Primacía de la persona.- Presenta dos dimensiones. Una relacionada con
el trabajo y el desarrollo integral de la persona y otra con los aspectos
demográficos vinculadas con las altas tasas de fecundidad, natalidad y de
crecimiento poblacional.
b) Bien común.- El bien común significa un respeto por las diferentes
culturas, la búsqueda permanente de la paz mundial y el evitamiento de la
exclusión de los mercados internacionales. Es decir, que la función del bien
común obliga a compartir los bienes sociales para beneficio de la persona,
para su perfección. De ahí que todo bien comunitario revierte sobre las
personas, se redistribuye la participación común.
c) Solidaridad.- Se relaciona con el acceso al conocimiento, las
implicancias de la deuda externa, la orientación hacia una cultura
medioambiental, la cooperación para el desarrollo y la igualdad de los
sexos.
d) Subsidiariedad.- Según la doctrina social de la Iglesia, es el principio en
virtud del cual el Estado ejecuta una labor orientada al bien común cuando
advierte que los particulares no la realizan adecuadamente, sea por
imposibilidad sea por cualquier otra razón. La subsidiariedad, dicta que la
autoridad debe resolver los asuntos en las instancias más cercanas a los
interesados. Por tanto, la autoridad central asume su función subsidiaria
cuando participa en aquellas cuestiones que, por diferentes razones, no
puedan resolverse eficientemente en el ámbito local o más inmediato. El
principio de subsidiariedad es aplicable en los campos del gobierno, la
ciencia política, la cibernética y la gestión de toda índole. En la medida que
los mercados no siempre son libres ni transparentes, es necesario promover
una intervención moderadora del Estado para realizar las actividades en las
cuales los agentes privados no participan con éxito.
e) Opción preferencial por los pobres.- Este elemento tiene relación con
dos situaciones concretas: el hambre en el mundo y la reducción de la
pobreza.
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PRINCIPIOS CONSTITUYENTES. El laissez-faire no basta para generar
la competencia requerida en una economía. Para ello es necesario aplicar un
conjunto de principios constituyentes y reguladores:
1. El mecanismo de precios competitivos.- El mercado es un buen
mecanismo para determinar los precios de una economía. Además es un
buen asignador de los recursos. Con la finalidad de asegurar el
funcionamiento del sistema de precios en competencia es necesario evitar o
controlar la presencia de monopolios de todo tipo, permitir el libre acceso a
los mercados tanto de productos nacionales como extranjeros.
2. Estabilidad de la moneda.- Resulta necesario que las emisiones de la
moneda y por lo tanto la responsabilidad en el manejo de la política
monetaria, por ejemplo en mantener un déficit fiscal manejable y una
política crediticia razonable, faciliten el control de los procesos
inflacionarios. Sólo en este contexto la moneda tendrá un marco de
estabilidad. Además este panorama facilitará que existan mayores
posibilidades para el ahorro y en consecuencia para el crecimiento de la
inversión nacional.
3. Libre acceso a los mercados.- Se debe permitir el libre acceso a los
mercados sin restricciones9, de tal manera que se evite la consolidación de
monopolios. No deben existir barreras de ningún tipo que impida el libre
acceso a los mercados, tanto desde el punto de vista del estado como desde
los agentes económicos privados. Sin embargo, existen situaciones
insalvables que conllevan al establecimiento de monopolios naturales,
especialmente en el aprovisionamiento de agua potable, evacuación de
aguas servidas y provisión de energía eléctrica, entre otros.
4. Propiedad privada.- La propiedad privada es el instrumento social y
económico útil tanto para los dueños de capital como para los trabajadores.
Para los primeros, porque son propietarios de sus empresas y de todos los
activos que en ella se encuentran. Para los segundos, porque de acuerdo al
esfuerzo desplegado en sus labores cotidianas durante su período laboral
van adquiriendo los bienes y servicios que les permitan tener una vida
decorosa. En ambos casos, el ser propietarios de sus bienes y servicios les
permite cuidar y asegurar sus bienes para bienestar de la familia.
5. Libertad contractual.- La libertad contractual se relaciona con la libertad
individual. En una economía social de mercado tanto las familias como las
empresas deben tomar sus decisiones de consumo y de producción sin que
existan restricciones ni limites22. Todos deben tener la posibilidad de elegir
libremente donde invertir y donde trabajar.
6. Plena responsabilidad.- Toda inversión se realiza porque de por medio
se espera un beneficio; sin embargo toda inversión también significa un
9
Ver «Concentración» de Kurt Stockmann en «Diccionario de Economía Social de Mercado».
VII Ciclo
riesgo de sufrir pérdidas. Por lo tanto, los inversionistas deben tener plena
responsabilidad de esta situación. No deben esperar por parte del estado
ningún mecanismo que les permita en algún momento socializar las
pérdidas ni esperar subsidios23, en la medida que en ambos casos serán los
contribuyentes los que estarían financiando a una empresa privada.
7. Constancia de la política económica.- Es importante que no existan
cambios en las reglas de juego, relacionadas con la política económica,
especialmente aquellas relativas a impuestos, normas comerciales y política
cambiaria, de tal manera que las empresas puedan desarrollar actividades e
incursionar en mercados nacionales o internacionales en un largo plazo.
Esto permitirá la consolidación de las empresas.
PRINCIPIOS REGULADORES. Además, en una economía social de
mercado, es necesario aplicar determinados principios reguladores que
faciliten el ordenamiento de la economía. O sea «a la mano invisible del
mercado hay que agregar la mano fuerte de la justicia del estado y la mano
de la solidaridad»10. Estos principios son los siguientes:
1. Control estatal sobre monopolios.- Es necesario evitar los monopolios
privados para lo cual es importante tener mecanismos de supervisión, e
incluso no facilitar el infiltramiento de grupos monopólicos en las esferas
del gobierno. En todo caso, resulta necesario obligar a empresas que tengan
posiciones monopólicas a comportarse como empresas en competencia.
2. Política redistributiva de ingresos.- Los frutos del mayor crecimiento
económico y de los aumentos en los niveles de productividad, deben
plasmarse en una mejor distribución entre los diferentes miembros de una
sociedad especialmente en la masa laboral. Simultáneamente se debe
aplicar un sistema de impuestos progresivos mediante el cual quienes tienen
más ingresos tributan proporcionalmente más que aquellos que no lo tienen.
Este sistema facilita la transferencia de fondos públicos a los sectores
sociales más necesitados, quienes en forma directa o a través de prestación
de servicios deben resultar favorecidos. Tareas de alto impacto social se
pueden desarrollar en relación a financiar estudios a estudiantes calificados,
la otorgación de asignaciones familiares, subsidios para alojamiento
familiar, o ayuda a discapacitados. Esta tarea tiene sus límites. Por un lado
las posibilidades de financiamiento del gobierno y, por otro lado la
eliminación de la iniciativa individual de los beneficiarios.
3. Reglamentación del trabajo.- El trabajador en relación al empleador se
encuentra en desventaja en términos de poder. Por esta razón el estado debe
otorgar un marco de referencia respecto a, por ejemplo, la jornada de
10
Atribuido en «Desafíos de la Democracia Cristiana frente al Nuevo Siglo» de
Markus Rosenberger a un ex presidente del FMI.
8
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
trabajo, el trabajo de mujeres y menores, condiciones sanitarias, vacaciones,
higiene industrial, etc.
4. Salarios mínimos.- Cuando aumenta permanentemente la población y/o
cuando existe poca oferta de puestos de trabajo, los salarios tienden hacia la
baja. Esto indudablemente ocasiona niveles de vida paupérrimos sin
mayores perspectivas. Ante estas situaciones, el estado tiene la obligación
de normar los mercados de trabajo fijando salarios mínimos vitales
relacionados con las canastas básicas de consumo.
5. La participación en la empresa.- La ESM busca la participación de
los trabajadores y de los empleados en la empresa. El doctor Manuel Loza
Macías distingue los grados de participación activa del obrero en la
empresa: Información; derecho de discusión; derecho de deliberación;
derecho de colaboración; derecho de decisión.
CONDICIONES PARA SU APLICACIÓN:
• Para lograr el bienestar es necesario promover crecimiento y éste se
sustenta en la inversión.
• Estimular la competencia y libre fijación de precios en el mercado.
• Responsabilidad social de los empresarios.
• Difundir la propiedad, expandir el desarrollo tecnológico y actividades
que brinden empleo
• La organización de los diversos mercados.
• Los mecanismos de protección a la propiedad privada.
• La garantía de la seguridad a todo nivel.
• Desestimular el afán de ganancias a corto plazo.
• Acciones que eviten la fuga de capitales.
• Elevar la capacidad empresarial innovadora.
• Disminuir las diferencias en las estructuras económicas duales.
• Organizar sistemas de información generalizados que faciliten mayor
transparencia.
• Elevar el nivel organizativo y de eficiencia de la administración
pública.
• Disminuir la evasión tributaria
• Disciplinar las conductas de los consumidores.
• Dictar normas precisas, claras y estables en el tiempo.
• Consolidar un sistema impositivo progresivo.
• Organizar sistemas de prestaciones de carácter social debidamente
financiados.
• Garantizar el cumplimiento de la legislación sobre condiciones de
trabajo.
• Mejorar las comunicaciones, transportes y formas de mercadeo con las
zonas más deprimidas.
• Hacer entender que es importante un sistema democrático.
VII Ciclo
DIFERENCIAS CON EL LIBERALISMO
PRIMERA DIFERENCIA, en relación al concepto de justicia social:
• En una economía de mercado es el resultado de la distribución del
ingreso y de la riqueza como consecuencia de la competencia y la
eficiencia del crecimiento económico.
• Una economía social de mercado, la justicia social es además de eso,
todo aquello orientado a la creación del bien común y parte de una
exigencia de igualdad de las personas frente a sus necesidades básicas.
SEGUNDA DIFERENCIA, el alcance de la intervención del estado:
• En una economía de mercado, el estado tiene funciones básicamente
de protección, seguridad y construcción de obras públicas.
• En una economía social de mercado la intervención del estado en la
economía incluye la prohibición de monopolios, el fomento a la
pequeña empresa, promoción de políticas de generación de empleo,
propensión a la distribución equitativa del ingreso y especialmente
gasto estatal en educación, vivienda, salud y previsión social.
TEMA
DEL ESTADO LIBERAL AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Rubio y Bernales señalan con respecto al significado de una constitución lo
siguiente: "...la Constitución es un instrumento que corresponde a la
organización moderna del Estado y mediante el cual se expresan
fundamentalmente las relaciones de poder en la sociedad en un determinado
momento, valiéndose para ello de la formalización jurídica que todo acto de
derecho contiene. La Constitución formaliza a nivel jurídico, aspectos
centrales de la vida político-social, tales como la organización de las
relaciones socioeconómicas básicas, la organización del Estado y el territorio,
los derechos y garantías personales, etc. En esta perspectiva la Constitución
tiene como sello particular el ser mandato jurídico formal e imperativo, y por
tanto inherente a las funciones tuitivas y coactivas del Estado. Pero al mismo
tiempo y revestida por lo jurídico, la Constitución tiene una naturaleza
política y en su contenido se expresan grados y niveles de articulación
política entre las clases y sectores sociales...".11
Los autores anteriormente citados, expresan un sentido de la Constitución
actual y contemporánea. Señalar como contenido de una Constitución, a
aspectos como la organización moderna del Estado, del territorio, de
derechos y garantías personales, así como de las relaciones socioeconómicas
básicas, es tener eminentemente en cuenta lo que representa una Constitución
11
Rubio, Marcial y Bernales, Enrique: Constitución y Sociedad Política. Mesa Redonda
Editores. Segunda edición 1983.
9
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
hoy. Sin embargo, no siempre el contenido fue el mismo, ya que se ha ido
ampliando su ámbito de regulación a áreas que antes no se consideraban 12.
El constitucionalismo moderno nace en el siglo XVIII, en forma simultánea
con los dos grandes movimientos constitucionales, la Revolución Americana
que culmina con la Carta de 1787 y la Revolución Francesa que inicia su vida
constitucional con la Carta de 1791. Aunque tales constituciones se limitaron
a diseñar lo que ya los ingleses habían descubierto a través de los siglos: una
primera parte dedicada a los derechos de la persona y una segunda a limitar el
ejercicio del poder 13 . Se llamaron constituciones políticas no porque se
limitasen tan sólo a regular una relación política, sino porque pretendían
enmarcar a la sociedad civil dentro del concepto amplio de polis, o sea, del
Estado moderno. El constitucionalismo clásico dividió el contenido de toda
constitución en dos partes fundamentales: la parte orgánica y la parte
dogmática. La primera se refiere a la regulación del ejercicio del poder
político y a las competencias de los órganos del Estado, la parte dogmática
enumera derechos individuales dentro de los que se encuentran las libertades
económicas. De manera que, entonces, en un primer momento, el contenido
de una constitución está compuesto por los derechos de la persona y por la
organización del poder. Es lo que se conoce como constitucionalismo
clásico.14
Sin embargo, Domingo García Belaunde señala: "La materia económica
estuvo ausente en todas estas Constituciones, como lo fue durante todo el
siglo XIX, salvo las excepciones que nunca falta, y que no hacen más que
confirmar la regla. Ello ocurrió no por descuido, sino porque se consideró
innecesario hacerlo. En efecto, de acuerdo a las tendencias fisiocráticas y
liberales de la época, se tenía la absoluta certeza de que el mundo de la
economía se movía con sus propias leyes naturales, invisibles pero reales, y
de cumplimiento ineluctable. Es decir, no se desconoció ni por un momento,
12
Maurice Duverger: "... la constitución es una forma de pacto social …En el siglo XVIII, se ven
aparecer en los Estados Unidos y en la Francia …dos …documentos escritos que expresan …los
principios básicos de un Estado: las declaraciones de derechos (Declaraciones de Independencia
de los Estados Unidos, y antes Massachussets en 1780, y, la Declaración de los Derechos del
Hombre en Francia) y las constituciones propiamente dichas. Las primeras definen los derechos
naturales del hombre que el Estado debe respetar ( movimiento iniciado por los peregrinos del
Mayflower un siglo y medio antes). Las segundas precisan la organización de los poderes
públicos y la estructura fundamental del Estado…”
13
Bill of Right y Frame of Government, respectivamente
14
Omar Cairo Roldán en Enlace 3, Revista de Sociología Jurídica. Lima 1998, denomina
constitucionalismo clásico a la etapa surgida a partir del movimiento revolucionario francés de
1779 que expresó el combate a un antiguo régimen que establecía privilegios y regulaciones
corporativas y estatales. La ideología económica liberal, "laissez faire", planteó su reemplazo por
el libre mercado, en la que la intervención del Estado en la economía sería innecesaria, y en otros
aspectos de la vida social estaría sumamente restringida. Esas libertades eran: comercio libre,
libre elección de profesión y la libertad de fijar el domicilio.
VII Ciclo
la validez del sistema económico ni su influencia, sino que simplemente se
consideraba que existiendo leyes naturales de la economía, establecer leyes
artificiales para gobernar ese mundo era innecesaria y superflua. Recién…..al
concluir la primera Gran Guerra, los incrédulos llegan a la conclusión de que
es necesario que el Estado intervenga en la economía, pues esta ni marcha
sola ni obedece a leyes absolutas, sino que es productos de la actividad
humana. Nace así el constitucionalismo social que está representado por las
Constituciones mexicana (1917), Soviética Rusa (1918) y Alemana (1919).
Tales constituciones constituyeron no sólo determinadas cláusulas de
protección a la persona humana en sus dimensiones social y económica, sino
sobre todo estableció pautas de conducta del Estado para los agentes
económicos. Esta tendencia ha continuado y se ha profundizado…..”
En la parte dogmática, se consagraron las denominadas "libertades
económicas"15; eran sólo una parte del universo de los derechos consagrados
constitucionalmente, como el derecho a la libertad personal, a la libre
expresión, a la libertad del pensamiento, y otros con mayor vinculación al
desarrollo personal del individuo; por lo tanto, equivale a derechos
constitucionales. En lo que respecta a la parte orgánica, dirigida a limitar el
papel del Estado en la vida social y a consolidar su total abstención a
participar en el proceso económico, estaba resumida en la expresión "laissez
faire, laissez passer. Sin embargo, esta doctrina, aunque estuvo presente en
las constituciones clásicas no se cumplió. Por el contrario, la ausencia de
previsión constitucional originó una progresiva intervención estatal en la
economía. Ella se manifestó en aspectos como la política económica,
legislación, seguridad social, entre otros, construyendo así una normatividad
sustantiva que no se encontraba reflejada en los ordenamientos
constitucionales.
Así, en lugar de la exclusión del Estado de la vida económica, se produjo una
intervención inorgánica que, con el tiempo, empezó a atender a intereses
políticos o económicos particulares (individuales o de grupo), sin articularse
en torno a un proyecto de desarrollo económico nacional. Esta realidad
inspiró la reflexión- añade Cairo- que condujo al enriquecimiento y
revalorización del constitucionalismo, y al surgimiento del
constitucionalismo económico.
ESTADO SOCIAL DEL DERECHO Y CONSTITUCIONALISMO
SOCIAL
15
Cairo Roldán, Omar: "El constitucionalismo económico y social: trayectoria y actualidad" en:
Enlace 3, Revista de Sociología Jurídica. Lima 1998
10
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
Pero Domingo García Belaúnde sostiene que recién finalizando la primera
guerra mundial en 1918, se acepta que el Estado puede intervenir en la
economía, y con esto se acepta que la misma no marcha sola ni obedece a
leyes absolutas, sino que es productos de la actividad humana. Con ello,
surge el constitucionalismo social, representado por las Constituciones
mexicana de 1917, Soviética de 1918 y Alemana de 1919. Dichas
constituciones incorporaron las dimensiones sociales y económicas en cuanto
a la protección de la persona humana. Durante el constitucionalismo social se
desarrolla una concepción de la organización estatal, que se presentó como
alternativa al Estado liberal en materia económica: el Estado social. La
finalidad de este Estado ya no se reducía al reconocimiento de derechos y
libertades individuales, sino a lo que se denomina "procura existencial", lo
cual es explicado por García Pelayo: "...llevar a cabo las medidas que
aseguren al hombre las posibilidades de existencia que no puede garantizarse
por sí mismo, tarea que rebasa tanto las nociones clásicas de servicio público
como de la política social”16.
Este cambio de perspectiva estableció derechos cuyo sustrato no estaba en la
protección del individuo frente al poder del Estado, sino en el deber del
Estado de proteger a los sectores menos favorecidos de la sociedad. Son los
derechos económicos y sociales, y su fundamento y su objetivo no son otros
que los de asegurar al ser humano las mínimas condiciones tanto en el orden
material como en el intelectual estando orientados más hacía el grupo social,
hacia la comunidad.
La Constitución de México de 1917 es considerada como la primera
expresión del constitucionalismo social en Latinoamérica y en el mundo. En
ella se consagraron por primera vez derechos laborales, entre los que
destacan la jornada máxima de trabajo diario y de trabajo nocturno, la
protección a las mujeres y menores que trabajan, el descanso semanal, el
salario mínimo, la participación del trabajador en las utilidades, el pago de
horas extras, el establecimiento de condiciones mínimas para los diversos
tipos de trabajo, el derecho de huelga, el servicio gratuito para la colocación
de trabajadores, la nulidad de acto de renuncia será pro parte del trabajador
de derechos consagrados en las leyes de protección y auxilio de los
trabajadores, entre otros.
Otra de las constituciones que se conoce como constitucionalismo social es la
Constitución de las Repúblicas Socialistas Soviéticas de 1918. Esta fue
mucho más lejos de la consagración de derechos sociales porque estableció
un régimen económico. Pero no corresponde ubicar dentro del
Constitucionalismo Social (tampoco considerar una Constitución
Económica), por cuanto pertenece a un sistema político distinto al sistema
democrático constitucional.
16
García Pelayo, Manuel: Las transformaciones del Estado contemporáneo. Alianza Editorial
S.A.. Madrid 1977
VII Ciclo
Finalmente, en la Constitución Alemana de Weimar de 1919, se establecieron
cláusulas económico-sociales, protección a la juventud contra la explotación
y abandono moral intelectual y corporal, el deber legislativo de procurar la
igualdad de condiciones de desarrollo corporal, moral y social para los hijos
legítimos y los ilegítimos. Esta es la primera constitución económica del
constitucionalismo moderno, porque se trata de la primera regulación
orgánica de la economía a nivel constitucional. Allí se consagraron, entre
otros, el derecho al hogar doméstico, el derecho a la libre asociación para la
defensa y el progreso de las condiciones de trabajo y la vida económica, el
derecho a la provisión de lo necesario para la subsistencia del desempleado,
entre otros. Pero no se trataba sólo de un enriquecimiento de la parte
dogmática de Constitución, vale decir, ampliando el catálogo de derechos
civiles y políticos, sino del contenido de una regulación constitucional (de la
vida económica).
La constitución económica es, en buena cuenta, expresión del
constitucionalismo social. Al respecto debemos decir que, si bien el término
constitución económica circula a partir del siglo XX, específica y
concretamente en la década del 20 en Alemania con la República de Weimar
y su uso se generaliza en 1925, sería Carl Schmitt quien lo incorpora a la
literatura jurídica, con la aparición de su obra "La Defensa de la
Constitución" en 1931.
TEMA
EL NEOLIBERALISMO
El modelo de economía social de mercado descansa en los siguientes
principios constitutivos:
a) La competencia sin monopolios
La competencia es la mejor forma y más perfecta de las relaciones de
mercado. Admite la posibilidad de otras cuatro formas de mercado: el
oligopolio parcial, el oligopolio, el monopolio parcial y el monopolio.
Para los neoliberales los monopolios están contrapuestos a la
competencia como fenómenos mutuamente excluyentes. Pero la
competencia sin los monopolios hace mucho que ha caído en el olvido.
La competencia sin los monopolios en las condiciones del capitalismo
estatal-monopólico, que propugnan los neoliberales, es lo mismo que un
bosque sin árboles. La competencia sin los monopolios, al igual que
otros postulados de este modelo, dejan de lado las contradicciones del
capitalismo y la indiscutible verdad de todo el proceso de
monopolización, que está condicionado por esas contradicciones, que las
intensifica y las agudiza. La concentración absoluta y relativa de la
producción y del capital ensancha los marcos de la propiedad capitalista
privada, pero no los rebasa y, por consiguiente, la monopolización no
11
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
puede resolver la contradicción fundamental del capitalismo entre el
carácter social de la producción y la forma capitalista privada de
apropiación.
b) Libre formación de los precios
Los neoliberales exigen la sanción y el respaldo legislativo de este
principio. En segundo lugar, mientras que los liberales del pasado
inferían de este principio sólo la “autorregulación” del capitalismo, sus
continuadores actuales, al vincular a ese principio el ritmo de
crecimiento económico, el proceso de formación de proporciones
correctas en el ámbito de economía nacional así como una distribución
“equitativa”, no sólo no excluyen, sino que presuponen determinada
intervención del Estado en las diversas esferas de la vida económica. En
la doctrina de los neoliberales este principio está destinado a cumplir una
función coordinadora mediante el mecanismo de los precios libres.
Intentan presentar la economía social de mercado como la que mejor
responde a los intereses de los consumidores. Pero, en primer lugar, nada
dicen sobre el hecho de que la producción capitalista sólo en última
instancia está ligada al consumo personal y que el capitalismo tiene un
considerable mercado interno de medios de producción, de producción
bélica y de objetos suntuarios. En segundo lugar, se confunden los
conceptos de “necesidad” y “demanda solvente”, mientras lo que actúa
en el mercado es precisamente la demanda solvente y no las necesidades
de las amplias masas de la población. Tampoco resiste a la crítica la
afirmación de los neoliberales de que los precios son el regulador
automático de la producción capitalista. Al tomar la forma del fenómeno
por su esencia, los neoliberales pasan por alto el verdadero regulador de
la producción capitalista: la ley del valor que en las condiciones del
capitalismo actúa como regulador económico espontáneamente, a través
del mecanismo de los precios del mercado. Pero la teoría de economía
social de mercado no prevé medidas reales de ningún tipo para luchar
contra el principio de la libertad de formación de los precios; los
monopolios, que establecen los precios más elevados para las
mercaderías que producen.
c) Estabilidad de la circulación monetaria
Según los neoliberales se cumplen este principio mediante la política
monetariocrediticia, para asegurar la estabilidad de la moneda, para crear
las condiciones, para un normal funcionamiento de la competencia, del
proceso de formación de los precios, del equilibrio de la economía; su
dinámica eliminará las crisis cíclicas. Esta apreciación no es correcta,
pues las crisis cíclicas responden a leyes inmanentes del proceso
VII Ciclo
capitalista de producción y son engendradas por las contradicciones del
sistema capitalista de economía.
d) Papel del Estado
Los neoliberales rechazaron la neutralidad del Estado con respecto al
proceso económico, estiman que la economía de mercado no debe ser
abandonada a su propia suerte porque eso llevaría a infringir “las reglas
del juego” de la competencia. Para que estas “reglas” sean observadas, es
necesaria la intervención del un Estado fuerte. Los neoliberales
contraponen la tesis de la supremacía de la política y del Estado sobre la
economía. Pero, a la vez, los objetivos de la intervención del Estado en la
economía se limitan a respaldar la capacidad de obrar de la economía de
mercado, en tanto que los medios de influencia no deben trascender los
límites del mercado. Es decir, lo que se busca es que el Estado influya
sólo mediante las palancas de la política monetario-crediticia. Está
demostrado que los neoliberales tampoco aceptan los principios de la
planificación. La prognosis y la programación, ya aplicados en otros
países del capitalismo, fueron consideradas por los neoliberales
inaplicables para la República Alemana, en tanto que al concepto de
planificación es calificado en general como un “tabú”. Por ende, el
modelo “ideal” de economía social de mercado que proponen los
neoliberales es la libre formación de los precios sobre la base de la
demanda y la oferta de propietarios privados, económicamente
independientes, en las condiciones de una competencia protegida por el
Estado capitalista. Ante el fracaso del neoliberalismo bajo la influencia
social de los mercados, fue sometido, por así decirlo, a una reparación
total, en la que se reelaboraron hasta cierto punto sus anteriores principios
y se insertaron dos nuevos detalles importantes: la regulación global y la
política de crecimiento económico. En lugar del modelo estático de la
economía de mercado neoliberal se planteó un modelo dinámico. A la vez
el adjetivo “social” fue sustituido por “ilustrado o eficaz”, pero la médula
de la doctrina sigue siendo la misma.
TERCERA UNIDAD
FINANZAS PÚBLICAS Y ACTIVIDAD PRIVADA: EL CASO
PERUANO
TEMA
EL MODELO ECONOMICO PERUANO
12
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
En nuestro país se ha adoptado el modelo neoliberal de la economía social de
mercado alemán en forma mecánica e impositiva, sin tomar en cuenta el
carácter concreto del desarrollo de la sociedad peruana. El modelo aludido ha
sido aceptado en las constituciones de 1979 y 1993, y se ha convertido en el
eje fundamental de indispensable parámetro para establecer las políticas
económicas de los gobiernos conforme se ha puntualizado líneas arriba. Los
grandes capitalistas nativos han hecho del modelo neoliberal su bandera de
identificación y resistencia, (inclusive imponen condiciones) y no están
dispuestos a aceptar cualquier propuesta alternativa. Pero paralelamente, en el
ámbito popular crece la resistencia para aceptar una vez más al modelo
neoliberal de economía social de mercado, y poco a poco aparecen sus
nuevas propuestas y llegará más temprano que tarde el momento de una
abierta confrontación con la burguesía nativa. Cuando es evidente el serio
cuestionamiento al modelo, el Congreso de la República, en su propuesta
constitucional, insiste en la economía social de mercado, es decir liberalismo
puro que resulta intolerable. Los congresistas se han convertido en los
mejores portavoces de las clases dominantes en nuestro país, y no han tenido
el menor escrúpulo de insistir en la propuesta neoliberal como expresión
democrática y de consenso. De tal manera que insistir nuevamente en la
vigencia del modelo neoliberal en el Anteproyecto de la Ley de Reforma de
la Constitución, no sólo es antihistórico, sino es una abierta provocación al
pueblo peruano. La propuesta neoliberal para el régimen económico
constitucional no debe pasar, el pueblo organizado debe salir al debate y, de
llegado el caso, hacerse escuchar con movimientos sociales directos hasta que
el gobierno y el Congreso entiendan que no puede insistirse más con el
neoliberalismo.
Perú es un país con una economía boyante. Tiene una de las tasas de
crecimiento más altas de Latinoamérica, impulsada por el consumo de una
pujante clase media y por millonarias inversiones, especialmente en el área
minera. Pero no todo lo que brilla es oro. La pobreza golpea a un tercio de la
población, y el descontento quedó reflejado en las elecciones presidenciales.
Los dos candidatos más radicales pasaron a la segunda vuelta, y finalmente se
impuso “el candidato del pueblo”, el nacionalista Ollanta Humala. ¿Qué pasa
con Perú? ¿Cuál es la cara que no aparece en los índices de crecimiento
económico? ¿Qué esconde el lado B de Perú?
El resultado refleja “la
agenda sin terminar de Perú: el país ha hecho un progreso loable en el frente
macro, pero esos avances todavía dejan a una mayoría abrumadora de la
población sintiéndose excluida”, escribió esta semana Morgan Stanley en un
informe. Desde 2004, el país crece a tasas superiores a 5% anual. Incluso en
2009, cuando la mayoría de los países se contrajo por los efectos de la crisis
financiera global, la nación andina logró expandirse 0,9%. La alta tasa de
VII Ciclo
crecimiento, que se elevó a 8,8% el año pasado, esconde sin embargo la
pobreza y desigualdad de sus habitantes. Además, la disminución de personas
pobres ha bajado de forma desigual entre las zonas urbanas y las rurales. En
2001, un 78,4% de la población rural era catalogada como pobre, frente a un
42% de la población urbana. El año pasado, un 54,2% de las zonas rurales
estaban bajo la línea de la pobreza, en comparación con un 19,1% de las
zonas urbanas. Los grupos D y E representan a un 67% de la población de
Perú. En Lima, equivalen a un 44% de los habitantes, pero en los pueblos
pequeños, con 20 mil habitantes o menos, representan a un 90% de la
población. Es un grupo lo suficientemente numeroso como para determinar
una elección. Sin embargo, este, a veces espectacular, crecimiento económico
no ha tenido su traducción en una reducción de la pobreza. Ni la tasa de
desempleo ha bajado, ni la distribución de la riqueza ha mejorado. Y lo que
es peor, el porcentaje de peruanos viviendo en extrema pobreza, con menos
de $2 al día, ha pasado de un 5% a más de un 17% en tan sólo 18 años, según
datos del Banco Mundial. Compaginar crecimiento económico y reducción
de la pobreza es algo que Perú no ha conseguido hacer los últimos años.
Esperemos que el próximo presidente del país tenga la receta para conseguir
uno de los objetivos sin tener que sacrificar el otro
Los problemas estructurales del Perú. Se puede señalar como los grandes
problemas peruanos los que se indican a continuación:
Desempleo
Inequitativa distribución del ingreso
Pobreza
Corrupción
Delincuencia
OBJETIVOS DEL PERÚ.
Según lo establecido por el Marco Macroeconómico Multianual. En
consonancia con el Acuerdo Nacional y la Declaración del Milenio, se tienen
los siguientes objetivos generales para el Perú.
1. Asegurar las condiciones para el pleno desarrollo de capacidades
humanas para todos los habitantes del país. En el corto plazo, es urgente
evitar daños de capacidades en la infancia.
2. Asegurar la inclusión de todas las personas en los procesos principales
de la sociedad y el Estado, tales como la realización de diagnósticos
locales y el diseño e implementación de los Planes de Desarrollo
Concertados en todos los niveles de gobierno.
13
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
3. Optimizar el uso de activos y la mejora en la identificación de
oportunidades de negocios en cada región del país. Complementar la
generación de empleo exportador con mejoras en la competitividad, lo
que requiere un adecuado mantenimiento de infraestructura, una óptima
formación laboral e innovación tecnológica, como instrumentos para
elevar los niveles de productividad.
4. Optimizar la acción del Estado en todos los niveles de gobierno. Esto
implica el mantenimiento de los equilibrios básicos y de niveles
adecuados de servicios públicos. Por tanto, el diseño de política
económica debe esforzarse por ahondar en los aspectos principales, tanto
macroeconómicos como microeconómicos.
Retos del Perú. Se presentan cinco retos al Perú, para poder superar los
problemas existentes y que se mencionan a continuación:
a) Respetar fundamentos macroeconómicos
b) Consolidar economía de mercado
c) Reformas macroeconómicas
d) Mejorar y expandir infraestructura
e) Descentralización productiva
FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO ECONÓMICO EN PERÚ.-
El financiamiento del desarrollo económico peruano se debe basar en los
siguientes temas:
a) Lograr una alta y permanente tasa de crecimiento del Producto Bruto
Interno, a través de la promoción de la inversión tanto interna como
externa, las cuales actuarán como multiplicador del ingreso.
b) Incrementar el Gasto o Inversión del Estado para una mejor y mayor
distribución del ingreso, a través de elevar progresivamente la tasa de
recaudación a niveles promedio de los países de América Latina.
c) Propulsar el desarrollo del mercado de capitales peruano como fuente
de financiamiento de la actividad privada.
d) Elevar el nivel educativo del trabajador peruano para una mayor
eficiencia productiva.
e) Propiciar el mayor desarrollo empresarial a través del fomento de la
cultura de la creatividad e innovación, de la formación de emprendedores
y de facilitar el crédito.
f) Mejorar y ampliar la infraestructura para brindar mejores servicios
públicos que posibiliten el abaratamiento de los costos y de la eficiencia
productiva.
g) Fomentar una activa política de exportaciones especialmente en la
sierra y selva.
VII Ciclo
h) Propiciar las concesiones de carreteras, puertos y aeropuertos para
tener mayor competitividad.
i) Profundizar el proceso de descentralización con el establecimiento de
macro regiones y establecer promociones para las empresas privadas que
se instalen en ellas.
j) Establecer asociaciones comerciales ya sea en forma bilateral o
multilateral.
LA DEMOCRACIA COMO FACTOR DEL DESARROLLO. Según los
defensores de la libertad, la democracia es esencial para el desarrollo social,
político y económico de los pueblos de la América Latina. El desarrollo
social, político y económico es indispensable para la democracia, pero hay
países de alto desarrollo que no son democráticos. Por ejemplo: China es un
país de gran desarrollo que no es democrático, los países Árabes que están en
crecimiento o en desarrollo no son democráticos. Podemos citar un conjunto
de países donde la democracia no es condición para el crecimiento, no sé si
para el desarrollo. Ahora bien, parecería que el desarrollo económico solo
tiene una fórmula, y con esto no estoy objetando a la economía de mercado,
estoy sugiriendo que la economía de mercado no es una y solo una, que hay
muchas posibles economías de mercado. Si nosotros no entendemos el
estrecho vínculo que existe entre economía y democracia es probable que la
democracia se erosione y en lugar de ser quebrada abruptamente con el
pasado, empiece a languidecer y empiece a desaparecer de muerte lenta, los
peligros ya no son los golpes de Estado, los peligros son nuestros propios
pueblos decepcionados de la democracia.
LA INSERCIÓN SOCIAL. Ser parte de la sociedad significa tener
capacidad para influir y disposición para participar en el entorno social con el
objetivo de mejorar la propia calidad y la de su comunidad. Significa el
disfrute de los derechos sociales y oportunidades vitales fundamentales, en
definitiva, tener posibilidad del ejercicio del derecho de ciudadanía. Inserción
es un estado definido por la cantidad y calidad de participación de la persona
en su entorno en general. Las acciones para estimular la incorporación tienen
que ver con facilitar a las personas aquello que les es imprescindible para ser
parte de la vida colectiva y en posibilitar que puedan aportar algo al resto de
la sociedad. Estas acciones tienen también que ir orientadas a hacer posible
que la comunidad contribuya a ello. Tienen que ver con el trabajo y la
negociación para que todas las personas o grupos puedan construirse un lugar
en la comunidad, realizando funciones que son valoradas y aceptadas.
Entendemos por Desigualdad que no todas las personas y ciudadanos de una
misma sociedad, comunidad o país, tienen los mismos derechos,
obligaciones, bienes y beneficios. La Desigualdad social se refiere a una
situación socioeconómica, no necesariamente jurídica, la cual refleja como en
14
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
el caso de los ricos, cuando reciben un trato mejor o preferencial por tan solo
tener dinero, que los pobres que no tienen los mismos recursos. El solo hecho
de dar un trato diferente a personas entre las que existen desigualdades
sociales, se llama discriminación. A pesar del crecimiento económico
político y cultural que ha tenido y lo sigue teniendo nuestro país, no ha sido
suficiente para que pueda salir de la pobreza; debido a que existen todavía
distritos andinos y rurales muy pobres como por ejemplo Huancavelica; en
donde existe extrema pobreza. La mayoría de los peruanos somos conscientes
de que las desigualdades son obstáculos casi imposibles para salir de la
pobreza y progresar, hay también la sensación de estar una vez más siendo
excluidos de los beneficios del crecimiento económico. La extrema
desigualdad y la conciencia que los peruanos tienen sobre sus implicancias
son los principales desafíos que tiene la consolidación de nuestra democracia.
CONCLUSIONES
. El incremento del PBI peruano, debe basarse en el aumento de la
inversión privada tanto interna como externa. La inversión privada que
debe promocionarse generará mayores puestos de trabajo para la
población disminuyendo los actuales índices de desempleo.
. Es indispensable que el Estado peruano incremente el Gasto Social
para disminuir el déficit acumulado en infraestructura, para generar
mayores oportunidades al turismo y exportaciones haciéndolas más
competitivas a la vez que posibilitará también la creación de nuevas
fuentes de trabajo.
. Se deben establecer nuevas y mejores políticas en materias de salud y
educación para que trabajador sea más sano y cuente con un perfil
educativo mucho más elevado.
. Se debe intensificar los acuerdos comerciales en forma bilateral o
multilateral para elevar nuestras exportaciones que además de
incrementar el PBI peruano genere la creación de nuevas plazas de
trabajo.
. Es necesario acelerar el proceso de descentralización mediante la
transferencia de competencia, capacidades y presupuestos a los
Gobiernos Regionales, así como la formación y promocionar la
formación de macro regiones para una mayor integración y
complementación de recursos y posibilidades.
.El Estado debe incentivar la formación de una cultura de
emprendedores, y el financiamiento de proyectos de inversión
desarrollados por Universidades y centros Superiores de estudio, para
contar con empresarios innovadores
VII Ciclo
GENESIS DEL MODELO. El marco legal liberal ha sido el sustento que
dio legalidad a las reformas estructurales implementadas en nuestro país en el
período 1990 – 1997, teniendo en cuenta que se han procesado
simultáneamente en la estabilización (reducción de la tasa inflacionaria,
control del déficit fiscal, la emisión y el programa monetario, etc.). El
entonces ministro de Economía y Finanzas, Carlos Boloña, en un discurso
propuso: “la gran definición es, entonces, plantear para el Perú una economía
abierta y orientada a la exportación (...) tenemos que partir por señalar que la
nueva economía requiere utilizar el mecanismo de mercado (...) debemos
definir nuestra inserción en el mundo ya no entre dos bloques económicos
antagónicos: capitalista y socialista, sino entre tres nuevos bloques claros en
términos económicos: el de influencia norteamericana, el de influencia de la
Comunidad Económica Europea y el de influencia de Japón y el sudeste
asiático”.
Comercio Exterior: Por ello, la reforma estructural empezó por el
comercio exterior, caracterizado puntualmente por la reforma comercial que
se orientó a integrar la economía peruana a la economía mundial, elevar la
eficiencia en la asignación de recursos y promover el crecimiento sostenido
del producto y del empleo en el país. Esta política permite que un país asigne
sus recursos productivos –capital y mano de obra- a las actividades en las
cuales goza de ventajas comparativas.
Los principios liberales de la reforma comercial se sustentan en dos
principios claves:
a) Toda restricción al libre comercio produce una pérdida de bienestar
para el país, en la medida que limita las posibilidades de
especialización de la economía, por lo cual se ven obligados a
conformarse con productos locales más caros y de menor calidad
que no pueden competir internacionalmente.
b) Una política de libre comercio exterior es la forma más sana de
promover las exportaciones en las actividades en las que el país goza
de ventajas comparativas, reduciendo la carga tributaria por igual a
todos los sectores económicos.
Consecuentes con estos dos principios las reformas se centraron en la
apertura de la economía al comercio e inversión extranjera: la eliminación de
las restricciones al comercio exterior, como las prohibiciones a las
importaciones, licencias previas de importación, las cuotas, los monopolios
en la comercialización de insumos, los requisitos de registro y un sinnúmero
de restricciones fitosanitarios y zoosanitarias. Para el éxito de la reforma se
eliminaron los monopolios, subsidios y precios artificiales, con el propósito
de fomentar la eficiencia y la competencia. Se implementaron adicionalmente
la política arancelaria, eliminándose la dispersión arancelaria. Se desarrolló el
15
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
programa de reformas de la Superintendencia Nacional de Aduanas
(SUNAD), para modernizarla y elevar su eficiencia. Se perfeccionó la
legislación aduanera simplificando y agilizando los procedimientos para las
operaciones de comercio exterior. Se redujeron los costos y las tarifas en los
servicios de comercio exterior.
Sistema Financiero. Otro pilar de la reforma liberal ha sido la reforma
financiera. Para implementar la reforma del sistema financiero el gobierno
adoptó las siguientes medidas:
a) Nueva Ley de Bancos, Instituciones Financieras y de Seguros.
b) La liberalización total de las tasas de interés.
c) La liberalización del mercado cambiario.
d) El establecimiento de una política más nacional para el otorgamiento
del crédito del Banco Central tanto en términos de monto como de
precios.
e) La reducción de los encajes.
f) La eliminación de los impuestos a la intermediación.
g) La promulgación de una nueva Ley de Mercado de Valores y
h) La promulgación de la Ley del Sistema Privado de Pensiones.
i)
La Propuesta de CONFIEP. La reforma constitucional de 1993 tiene como
correlato el contexto de las modificaciones neoliberales que por entonces se
implementaron. Al Congreso Constituyente Democrático llegaron propuestas
de la propia Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas
(CONFIEP), la cual planteó 76 artículos y tres disposiciones transitorias, que,
por su carácter y contenido, obtuvieron reconocimientos y trascendencia
política. De éstos, uno fue el fundamental: el rol protagónico del sector
privado en el desarrollo del país y reforzamiento de la función promotora del
Estado. Es decir una propuesta neoliberal que confirmó su techo ideológico
reaccionario y ultraconservador respecto al rol del Estado, reduciéndolo a
simple promotor, en nombre de la postmodernidad y de la globalización
capitalista. Con presiones de esta naturaleza se aprobó la Constitución de
1993, donde el régimen económico gira en torno a un modelo económico
perfectamente definido: la ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO. El diseño
de los textos constitucionales propendió a una mayor atracción para la
inversión privada, nacional y extranjera. Las reformas sustanciales,
comparándolas con la Constitución de 1979, reforzaron aún más el modelo
neoliberal constitucional.
 La consagración del principio de la libre iniciativa privada, el cual
se ejerce en una economía social de mercado.
 El rol promotor del Estado en el desarrollo del país, principalmente
en las áreas de promoción del empleo, salud, educación, seguridad,
servicios públicos e infraestructura.
VII Ciclo
 El reconocimiento del pluralismo económico sustentado en la
coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa.
 La precisión del rol del Estado en la economía, reducido a realizar
subsidiariamente actividad empresarial siempre que sea autorizado
por ley expresa, y se encuentre justificado por el alto interés público
o de manifiesta conveniencia nacional.
 Facilitar y vigilar la libre competencia. Combatir toda práctica que
la limite y desechar el abuso de posiciones dominantes o
monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni
establecer monopolios.
 La no intervención del Estado en la libertad de contratación de los
particulares.
 La incorporación del principio de la libre competencia en el
mercado, y la reducción del Estado sólo para combatir toda práctica
que limite el abuso de posiciones dominantes o monopólicas.
 Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantías y
otorgar seguridad a los particulares, con el objetivo de evitar
modificaciones legislativas gubernamentales.
 La igualdad de trato entre inversión extranjera y nacional.
 La facultad del Estado y demás personas de derecho público para
someter a arbitraje nacional o internacional las controversias
derivadas de sus relaciones contractuales con los particulares.
 La libre tenencia y disposición de moneda extranjera.
 La misión del Estado de defender el interés de los consumidores y
usuarios, garantizando el derecho a la información sobre los bienes y
servicios que se encuentran a su disposición en el mercado.
 La inviolabilidad del derecho de propiedad, excepto por causa de
seguridad nacional necesidad pública, declarada por ley y previo
pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya
compensación por el eventual perjuicio.
 La igualdad entre los peruanos y extranjeros (personas naturales o
jurídicas) respecto al derecho de propiedad; limitándose el derecho
de los extranjeros a adquirir o poseer dentro de los 50 kilómetros de
la frontera, por cualquier título, recursos naturales, directa o
indirectamente, individualmente o en sociedad, salvo caso de
necesidad pública expresamente declarada por Decreto Supremo
aprobado por el Consejo de Ministros.
 La intervención excepcional del Estado en actividades económicas a
través de leyes que establezcan restricciones y prohibiciones de
carácter temporal para la adquisición, posesión, explotación y
transferencia de determinados bienes.
16
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
 La posibilidad de otorgar en concesión al sector privado los bienes
de uso público para su aprovechamiento económico.
Conclusión. El programa económico aplicado entre 1990 – 1995 y l996 -
1998 se sustentó sobre cuatro pilares, “(...) el primer gran pilar es el programa
de estabilización o de estabilidad económica. El segundo es el programa de
reformas estructurales. El tercero es la reinserción económica y financiera, y
el cuarto pilar, desde el punto de vista económico, es el área de seguridad,
llámese subversión o narcotráfico, e incluye el programa social de
emergencia”. El mercado a decir de Boloña, es el que juega el papel
preponderante; y es al sector privado a quien le toca liderarlo y ser el agente
productivo por excelencia.
Rol del Mercado. Teóricamente el mercado resulta siendo la razón de ser de
una economía libre. Richard Bilas indica que el mercado es un lugar donde
compradores y vendedores se reúnen para transar sus recursos, sus bienes y
servicios. El mercado ejerce cinco funciones principales:
a) El mercado establece valores.
b) El mercado organiza la producción.
c) El mercado distribuye el producto.
d) El mercado raciona.
e) El mercado se ocupa del futuro.
Dentro de este orden los consumidores no van a pagar más por productos de
mala calidad o precios muy elevados. Por su parte los productores, si desean
mantenerse en un mercado competitivo, ofrecerán productos de mejor calidad
a menores precios. Finalmente, la competencia entre los productores es
inevitable (por captar el interés de los consumidores), y la libertad de
elección de los consumidores es un derecho que sólo le corresponde al
usuario.
TEMA
INSTRUMENTOS JURIDICOS DE IMPLEMENTACION
Estructura básica:
El Decreto Legislativo Nº 701, modificado por el Decreto Legislativo Nº 807,
es el marco jurídico que sustenta a la economía de libre mercado y elimina
las prácticas monopólicas, controlistas y restrictivas.
Mientras que el Decreto Legislativo Nº 691 y el D.L. Nº 26122 modificado
por el D. Leg. Nº 807 sanciona la competencia desleal.
VII Ciclo
Para cumplir estos objetivos, el gobierno de Alberto Fujimori promulgó
cuatro dispositivos legales, que al mismo tiempo constituían la columna
vertebral del proyecto y sirvieron de sustento para promover las inversiones:
Ley de Promoción de las Inversiones Extranjeras (D. Leg. Nº 662. Los
objetivos del Decreto Legislativo son:
a) El Estado promueve y garantiza las inversiones extranjeras
efectuadas y por efectuarse en el país, en todos los sectores de la
actividad económica y en cualesquiera de las formas empresariales o
contractuales permitidas por la legislación nacional.
b) Las modalidades más puntuales son:
- Aportes de propiedad de personas naturales o jurídicas extranjeras,
canalizadas a través del Sistema Financiero Nacional, al capital de
una empresa nueva o existente en cualquiera de las formas
societarias señaladas en la Ley General de Sociedades, en moneda
libremente convertible o en bienes físicos o tangibles, tales como
plantas industriales, máquinas nuevas y reacondicionadas, equipos
nuevos y reacondicionadas, repuestos, piezas y partes, materias
primas y productos intermedios.
- Las inversiones en moneda nacional provenientes de recursos con
derecho a ser remitidos al exterior.
- La conversión de obligaciones privadas con el exterior en acciones.
Las contribuciones tecnológicas intangibles, tales como marcas,
modelos industriales, asistencia técnica y conocimientos técnicos
patentados que puedan presentarse bajo la forma de bienes físicos,
documentos técnicos e instrucciones.
Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada (D. Leg. Nº
757). Tiene por objetivo garantizar la libre iniciativa y las
inversiones privadas, efectuadas o por efectuarse, en todos los
sectores de la actividad económica y en cualesquiera de las formas
empresariales o contractuales permitida por la Constitución y las
leyes. Sus normas son de observancia obligatoria por todos los
organismos del Estado, ya sean del Gobierno Central o Gobiernos
Regionales o Locales, a todo nivel. Los alcances puntuales de la ley
son los siguientes:
a) El Estado garantiza la libre iniciativa privada. La Economía Social
de Mercado se desarrolla sobre la base de la libre competencia y el
libre acceso a la actividad económica.
b) Se entiende por libre iniciativa privada el derecho que tiene toda
persona natural o jurídica a dedicarse a la actividad económica de su
17
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
preferencia, que comprende la producción o comercialización de
bienes o la prestación de servicios.
c) La libre competencia implica que los precios en la economía
resultan de la oferta y la demanda. Los únicos precios que pueden
fijarse administrativamente son las tarifas de los servicios públicos
conforme a lo que se disponga expresamente por Ley del Congreso
de la República.
d) Toda empresa tiene derecho a organizar y desarrollar sus actividades
en la forma que juzgue conveniente.
e) El principio constitucional de la legalidad en materia tributaria
implica que la creación, modificación y supresión de tributos, así
como la concesión de exoneraciones, y otros beneficios tributarios,
la determinación del hecho imponible, de los sujetos pasivos del
tributo, de los perceptores y revendedores, de las alícuota
correspondientes y de la base imponible, deben ser hechas por Ley
del Congreso de la República.
f) El D.S. 02-94- JUS o Ley de Procedimientos Administrativos y la
Ley Nº 25035, Ley de Simplificación Administrativa, rigen en todo
lo que no se oponga a lo prescrito por el D. Leg. Nº 757.
g) Los ministerios, instituciones y organismos públicos, y otras
entidades de la administración pública de cualquier naturaleza, ya
sean dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o
Locales, están obligados a aprobar el Texto Único de
Procedimientos Administrativos (TUPA).
h) Los convenios de estabilidad jurídica se celebran al amparo del
artículo 1357 del Código Civil y tienen la calidad de contratos con
fuerza de ley, de manera que no pueden ser modificados o dejados
sin efecto unilateralmente por el Estado. Tales contratos tienen
carácter civil y no administrativo, y sólo podrán modificarse o
dejarse sin efecto por acuerdo entre las partes.
i) Los Gobiernos Regionales y Locales podrán celebrar convenios de
estabilidad jurídica con los inversionistas que efectúen inversiones
en sus respectivas jurisdicciones, y con las empresas establecidas o
que se establezcan en ellas, exclusivamente con respecto a las
materias de su competencia.
j) La autoridad sectorial competente determinará las actividades que
por su riesgo ambiental pudieran exceder de los niveles o estándares
tolerables de contaminación o deterioro del medio ambiente, de tal
modo que requerirán necesariamente la elaboración de estudios de
impacto ambiental previos al desarrollo de dichas actividades. Los
estudios de impacto ambiental deberán asegurar que las actividades
que desarrolle o pretenda desarrollar la empresa no exceden los
niveles o estándares a que se contrae el párrafo anterior. Dichos
VII Ciclo
estudios serán presentados ante la autoridad sectorial competente
para el registro correspondiente, siendo de cargo de los titulares de
las actividades para cuyo desarrollo se requieren.
k) Toda mención hecha en el Decreto Legislativo Nº 613, Código del
Medio Ambiente y los Recursos Naturales a AUTORIDAD o
AUTORIDAD COMPETENTE o AUTORIDAD AMBIENTAL se
entenderá referida a la autoridad sectorial competente, es decir, al
ministerio del sector correspondiente a la actividad que se desarrolla.
Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Empresa del Estado
(D. Leg. Nº 674) modificado por el D.L. Nº 26120. Esta norma legal
declara de interés nacional y la promoción de la inversión privada en el
ámbito de las empresas que conforman la actividad empresarial del
Estado. Para efectos de esta ley, entiéndase por inversión privada aquella
que proviene de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras,
públicas o privadas, distintas del Estado peruano, de los organismos que
integran el sector público nacional y de las empresas del Estado. Los
aspectos puntuales son:
a) Las modalidades bajo las cuales se promueve el crecimiento de
la inversión privada en el ámbito de las empresas que
conforman la actividad empresarial del Estado, son:
- La transferencia del total o de una parte de sus acciones y/o
activos.
- El aumento de su capital.
- La celebración de contratos de asociación, “joint venture”,
asociación en participación, prestación de servicios,
arrendamiento, gerencia, concesión u otros similares.
- La disposición o venta de sus activos, cuando ello se haga
con motivo de su disolución y liquidación.
b) Los órganos a cargo de la promoción de la inversión privada en
el ámbito de las empresas que conforman la actividad
empresarial del Estado son:
- La Comisión de Promoción de la Inversión Privada (Copri).
- Los Comités Especiales.
c) La Copri se encargará de diseñar y conducir el proceso de
promoción de la inversión privada en el ámbito de las empresas
que conforman la actividad empresarial del Estado,
centralizando la toma de decisiones a este respecto, como
organismo rector máximo.
d) Corresponde a la Copri:
18
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
 Establecer las empresas conformantes de la actividad
empresarial del Estado en las cuales se aplicará alguna de
las modalidades de promoción de la inversión privada a que
se refiere el artículo 2 de la ley.
 Definir la modalidad específica a emplearse, de
conformidad a lo establecido en el artículo 2do. de la ley.
 Aprobar, previamente a su ejecución, el Plan de Promoción
de la Inversión Privada relativo a cada una de las empresas
respectivas.
e) Con el fin de facilitar el proceso de promoción de la inversión
privada en el ámbito de las empresas que conforman la
actividad empresarial del Estado, las mismas deberán
fusionarse, dividirse o reorganizarse cuando así lo decida la
Copri.
f) Los trabajadores de las empresas en que el Estado es accionista
mayoritario tienen el derecho preferencial para adquirir
directamente acciones representativas del capital social de las
empresas en que laboran, hasta el límite del monto de sus
beneficios sociales, cuando ese derecho es ejercido
individualmente, y hasta el 10% de tales acciones, cuando la
preferencia es ejercida conjuntamente, por lo menos, por el 75%
de los trabajadores.
Ley de Promoción de Inversiones Privadas en Obras de
Infraestructura y de Servicios Públicos (Decs. Legs. Nros. 758 y 839).
Los objetivos de los textos legales son promover la inversión privada en
obras de infraestructura y/o de servicios públicos y regular su
explotación, para cuyo efecto el Gobierno Central, Gobiernos Regionales
y Gobiernos Municipales podrán otorgar concesiones a personas
jurídicas, nacionales o extranjeras, para la construcción, reparación,
conservación y explotación de obras de servicios públicos. La concesión
de la obra implica la explotación del servicio. Los aspectos puntuales
son:
a) El concepto de obras públicas comprende, entre otras, obras de
infraestructura, de transportes, saneamiento ambiental, energía,
salud, educación, pesquería, telecomunicaciones, turismo,
recreación e infraestructura urbana.
b) El concepto de servicios públicos comprende, entre otros,
transporte público, saneamiento, telecomunicaciones,
alumbrado público, así como servicios de educación, salud y
recreación.
VII Ciclo
c) La concesión de las obras de servicios públicos, se efectuará
mediante los procedimientos de licitación pública o de concurso
de proyectos integrales.
d) Se entiende por concesión al acto administrativo por lo cual el
Estado, con el objeto que el concesionario realice determinadas
obras y/o servicios fijados o aceptados previamente por el
organismo concedente, le otorga el aprovechamiento de una
obra para la prestación de un servicio público, por un plazo
establecido.
TEMA
EL ROL DEL ESTADO EN EL ACTUAL MODELO
El modelo neoliberal jurídico en nuestro país precisó el rol del Estado
reduciéndolo a promover una economía de libre mercado. Esto supone
reducir las barreras de entrada al mercado y protege los derechos de los
productores y consumidores. Los objetivos que plantea el Estado son:
 Promover la leal y honesta competencia.
 Sancionar las prácticas de competencia desleal.
 Promover el respeto a las normas de propiedad intelectual.
 Abrir el mercado a la competencia de productos externos.
 Eliminar las barreras arancelarias.
 Eliminar las barreras de acceso y salida del mercado
 Reducir el poder de mercado de los monopolios mediante
políticas de protección al consumidor y respeto a las
normas de publicidad de productos.
Para que el modelo funcione y los soportes legales posibiliten el
cumplimiento de los objetivos, se ha constituido Indecopi, como agente
regulador y promotor del mercado. Con fines de sustentación del rol que le
compete a Indecopi, extractemos la parte esencial de la exposición de
motivos del Decreto Legislativo Nº. 807, adecuándolo y sistematizándolo a
los fines del presente trabajo. Se afirma que no siempre los mercados
funcionan libres de imperfecciones, lo cual se agrava en economías en
desarrollo y poco institucionalizadas como la peruana. Las deformaciones
creadas por modelos o políticas de constitución de importaciones del pasado,
crearon productores y consumidores poco habituados a las reglas de la libre
competencia. Frente a esta problemática se requiere un árbitro que, sin
intervenir ni distorsionar el mercado, garantice la salud del sistema
económico de manera que las reglas básicas de la competencia sean
respetadas. Es por ello que, como parte esencial de este proceso de reforma,
en noviembre de 1992 se creó el Instituto Nacional de Defensa de la
19
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) con la
dación del Decreto Ley Nº 25868, con las siguientes competencias:
a) Evita prácticas monopólicas y restrictivas de la libre
competencia.
b) Garantiza al consumidor información adecuada para asegurar
sus derechos de elección. Evita los actos de competencia
desleal.
c) Evita el desarrollo de prácticas desleales en el comercio
internacional tales como dumping o los subsidios. Reduce los
costos de acceso y salida del mercado.
d) Aprueba normas técnicas y metrológicas.
e) Protege todas las formas de propiedad intelectual, desde los
signos distintivos y los derechos de autor, hasta las patentes y la
biotecnología.
Las funciones señaladas se ejercitan por las siguientes comisiones y oficinas:
 Comisión de Libre Competencia.
 Comisión de Fiscalización de Dumping y Subsidios.
 Comisión de Protección al Consumidor.
 Comisión de Represión de la Competencia Desleal.
 Comisión de Reglamentos Técnicos y Comerciales.
 Comisión de Acceso al Mercado.
 Comisión de Salida al Mercado.
 Oficina de Signos Distintivos.
 Oficina de Derechos de Autor.
 Oficina de Intervenciones y Nueva Tecnología.
Sus principios son:
a) Prestar servicios al público:
 Información: se busca que el consumidor y el empresario tengan
acceso a información sobre patentes y tecnología, trámites
legales y normas técnicas.
 Registro: a través de las distintas oficinas encargadas de los
diversos registros, en especial de propiedad intelectual, se
persigue un acceso sencillo, con trámites simples y rápidos.
 Acreditación y certificación: por medio de la Comisión de
Reglamentos Técnicos y Comerciales, así como del Servicio
Nacional de Metrología, se brinda el servicio de acreditación de
los laboratorios y organismos autorizados para realizar pruebas
de ensayo y expedir certificaciones con valor oficial, brindando
seguridad a los particulares.
 Solución de conflictos: se promueve un mayor auto
cumplimiento de las normas mediante un actuar claro,
VII Ciclo
transparente y predecible de los órganos de resolución. Se
fomenta mecanismos como la mediación, la conciliación y el
arbitraje, que lleven a las partes a las mejores soluciones para
sus intereses.
 Servicios metrológicos: se brinda asistencia y servicios de
calibración industrial a fin de conseguir empresas competitivas
y eficientes.
b) Crear incentivos para un mejor funcionamiento del
mercado:
 En una economía de libre mercado, el Estado no puede decidir
qué, para quién, ni cómo producir. Son los agentes económicos
quienes determinan, sobre la base de sus propias decisiones
económicas, cómo deben asignarse los recursos existentes. La
labor del Estado está dirigida básicamente a evitar que se
produzcan situaciones que atenten contra la propia dinámica del
mercado.
 Por tanto, la labor de Indecopi se dirige, antes que sancionar, a
procurar -por medio de incentivos- corregir algunas fallas del
mercado sólo cuando existe la convicción de que éste no puede
solucionar el problema por sí solo. Estos incentivos deben
manifestarse de la forma menos intervencionista posible,
evitando que una intromisión exagerada desmotive la inversión
o perjudique a los consumidores.
c) Privilegia las acciones ex-post.. Esto supone que sean los
consumidores y las empresas los que decidan qué es mejor para
ellos, asumiendo un rol subsidiario, dirigido sólo a corregir las
fallas que pueda presentar el sistema de mercado, sin
distorsionarlo ni sustituirlo. De llegado el caso de intervenir,
utiliza un control ex-post, es decir, no condiciona la entrada de
productos y servicios al mercado. Sólo se controla, luego de la
entrada, que se cumpla con las reglas básicas del mercado y de
la libre competencia.
d) Procura la búsqueda de calidad y eficiencia en el mercado.
La acción de Indecopi se dirige a poner al alcance del
consumidor la calidad adecuada. El estándar para medir la
“calidad” así entendida, no es único, sino subjetivo y variable
según las necesidades de cada consumidor. El consumidor
siempre busca la mejor combinación de calidad/precio, pero no
es posible obtener la mejor calidad al menor precio. Se busca
20
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
que el mercado produzca aquellas combinaciones que mejor
satisfagan los diversos intereses y preferencias de la población.
TEMA
EL PROCESO DE PRIVATIZACION
Lo puntual de la reforma neoliberal ha sido el programa de privatizaciones y
concesiones en los sectores de telecomunicaciones, transporte y energía.
Durante la década del noventa se transfirieron al sector privado más de 160
empresas y activos estatales, lo que generó ingresos para el Estado de $ 8 700
millones. El Decreto Legislativo Nº 674 (Ley de Promoción de la Inversión
Privada en Empresas del Estado), ha sido el marco legal que sustentó el
proceso de privatizaciones. A decir de los entendidos en el proceso de
privatizaciones se distinguieron dos etapas bien definidas.
- La primera comprendió el período 1992-1996, el cual se
caracterizó por su dinamismo y voluntad política para ejecutar
el programa privatizador de las empresas estatales.
- El segundo período comprendió 1996-1999, en el que resaltó la
actitud pasiva del gobierno y que postergó indefinidamente el
proceso, hasta que el gobierno de Alejandro Toledo relanzó este
programa, con los resultados conocidos: el rechazo popular.
Dentro de la lógica neoliberal no podían estar al margen las reformas
laborales que caracterizaron la década del 90. En el lenguaje empresarial se
dictaron un conjunto de dispositivos que llevaron a que el Perú se encuentre
entre los países con legislación laboral más flexible. En el lenguaje del
pueblo trabajador, éstas fueron las normas liberales que liquidaron derechos
laborales conquistados. Percibieron que el Estado definitivamente se inclinó
al sector empresarial. La CONFIEP y sus teóricos sostienen que el Perú,
junto con Argentina, es uno de los pocos países de América Latina donde se
han llevado a cabo una reforma laboral profunda, y que es el país que más ha
avanzado en materia de liberalización del mercado laboral. La reforma
laboral liberal giró en torno a los costos del despido, la posibilidad de utilizar
contratos temporales, los costos no salariales y la flexibilidad en la
determinación de horarios.
TEMA
REFORMA LABORAL
Las reformas laborales de carácter legal que sustentaron la liberalización del
mercado laboral son:
 Dec. Leg. Nº 728 (Ley Fomento del Empleo)
 Se crea los contratos de formación laboral juvenil, prácticas
pre-profesionales y de aprendizaje.
VII Ciclo
 Se elimina el esquema rígido para el manejo de las jornadas
de trabajo, flexibilizando los horarios y los días laborales.
 Se elimina la estabilidad laboral para los trabajadores
contratados después de 1991.
 Se establecen nuevas causales de despido.
 Se facilita el uso de contratos temporales y se amplían sus
modalidades.
 La indemnización por despido es equivalente a un salario
mensual por año de servicios, con un mínimo de 3 y un
máximo de 12 remuneraciones.
 Se permite las cooperativas de servicios temporales y
complementarios.
 Ley Nº 26513 de Estabilidad Laboral
 La estabilidad laboral absoluta es reemplazada por la
protección contra el despido arbitrario para todos los
trabajadores.
 Se elimina la diferencia entre la jornada máxima de horas
de hombres y mujeres.
 Dec. Ley Nº 25593 (Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo)
 Se flexibilizaron los requisitos para formar un sindicato. El
objetivo era dividir al grupo de defensa laboral con el
argumento de poner fin al monopolio que ejercían los
sindicatos únicos antes de la promulgación de esta ley.
 En el proceso de negociación colectiva se limitó la
intervención del Estado.
 Los acuerdos logrados entre las partes tienen la duración de
un año, y pueden ser renovados o modificados cada año.
Ello permite que los empresarios puedan argumentar al
siguiente año de la negociación colectiva que no se pueden
pactar los convenios del año anterior, por dificultades
económicas.
TEMA
REFORMAS DE SEGUNDA GENERACION
• Nueva Ley de Bancos, Instituciones Financieras y de seguros
• La liberalización total de las tasas de Interés
• Liberalización del mercado cambiario.
• La reducción de los encajes
• Promulgación de una nueva Ley de Mercado de Valores
• La promulgación de la ley del sistema Privado de pensiones.
21
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
TEMA
AJUSTES PENDIENTES AL SISTEMA
IV UNIDAD
DERECHO FINANCIERO Y POLITICAS PÚBLICAS: CASO
PERUANO
TEMA
INSTRUMENTOS POLITICOS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
Denominamos así a los diversos instrumentos de naturaleza política que
condiciona el desarrollo legislativo. En una economía globalizada o
dependiente como la nuestra no puede obviarse los mecanismos que la banca
mundial y los países desarrollados utilizan para condicionar el financiamiento
del endeudamiento público. Haremos referencia a los tres instrumentos más
importantes:
• Consenso de Washington
• Acuerdo Nacional
• Marco Macroeconómico Multinacional.
EL CONSENSO DE WASHINGTON.
Contexto histórico: Todo acontecimiento económico tiene su contexto
histórico, cuenta con unas circunstancias propias que lo moldean, lo
determinan y lo hacen evolucionar. Como citaremos en varios pasajes de este
Documento, a efectos de resaltar la situación actual del pensamiento
económico y su paradigma triunfante: la economía de libre mercado no ha
triunfado fácilmente, sino que ha sido una dura lucha desde la Segunda
Guerra Mundial, cuando se materializó un período de enfrentamiento entre
los dos sistemas vigentes: el estatismo y la planificación central por una parte
y el de la economía de mercado por otra. El derrumbamiento del sistema
político que daba vida al sistema estatista y planificador ha significado
mucho para la ciencia económica y, claro está, mucho más para el sistema
político internacional. El Consenso de Washington debe mucho al triunfo del
sistema neoliberal, pues le permitió vencer al antagonismo de propuestas de
corte más intervencionistas. De esta manera, se inició un período más abierto,
VII Ciclo
caracterizado por encontrar soluciones tan útiles como pragmáticas. Por
consiguiente, no son otra cosa que el fomento sobre aspectos fundamentales
para la evolución del pensamiento económico. Destaca el fracaso del Estado
como titular de muchas y variadas actividades productivas que le conferían
un gran peso en las respectivas economías nacionales y responsabilidades de
política económica. Este concepto de las atribuciones del Estado se conjuga
con el creciente papel de los mercados financieros internacionales. En este
sentido, es preciso buscar una nueva coexistencia entre ambos aprovechando
lo que unos y otros pueden hacer mejor. Pero también se tendió a la nostalgia,
pues quizá, cuando no hay esperanza suele haber nostalgia, contemplando los
años sesenta y setenta como un edén del crecimiento, espejismo en el que
quedan difuminadas la desigualdad, la pobreza y la exclusión que estuvieron
presentes en muchos casos y los desequilibrios económicos que hicieron
insostenible la situación y que como colofón desembocaron en la
monumental crisis de la deuda externa de 1982, que aún reclama una solución
definitiva. La nostalgia no debe ser lo que impere en este nuevo período,
perfilado por el avance de un pensamiento económico más pragmático a la
vez que más científico, razón poderosa para encarar el presente con decisión
y valentía, pero sobre todo en el futuro inmediato para abordar la discusión
de cuáles son las políticas económicas y sociales que se deben establecer en
América Latina. Esto recuerda que después de cada crisis se produce un
nuevo avance en los instrumentos de política económica y, en definitiva, del
pensamiento económico, que parece necesitar de confrontaciones para
avanzar y superarse en sus medios.
Las formulaciones: Las formulaciones del Consenso de Washington datan
del año 1989, cuando Estados Unidos consideraba la poca disposición que
tenían los países de América Latina para emprender las reformas que les
permitiese salir de la crisis de la deuda externa. Quien fuese su arquitecto, el
economista inglés John Williamson, opinaba que esto era erróneo y, de
hecho, a su modo de ver las posturas sobre la política económica estaban
cambiando radicalmente en todo el continente. Para comprobarlo, el Instituto
de Economía Internacional (IEI) 17 decidió convocar una Conferencia para
que autores de 10 naciones latinoamericanas detallaran lo que estaba
sucediendo en sus respectivos países. Dice Williamson: “para asegurar que
todos abordaran un conjunto de temas en común, redacté un documento de
17
Perteneciente al Banco Mundial
22
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
referencia, en donde enumeré 10 reformas de política económica que casi
todos en Washington consideraban necesario emprender en América Latina”.
A tal respecto afirma: “cuando denominé al programa de reformas Consenso
de Washington, no imaginé que estaba acuñando una expresión que pasaría a
ser el grito de batalla de los debates ideológicos por más de una década y que
aún continúan”.
Este listado de medidas tenía como propósito orientar a los gobiernos de
países en desarrollo y a los organismos internacionales a la hora de valorar
los avances en materia económica de los primeros al pedir ayuda a los
segundos. El Consenso se elaboró desde el firme convencimiento de
encontrar soluciones útiles de matiz efectivo sobre la forma de afrontar en la
región la crisis de la deuda externa, a la vez que preconizaba un ambiente de
transparencia, estabilidad económica y lucha contra la pobreza.
Los 10 puntos en torno a los cuales se organiza son instrumentos de política
económica que, para Williamson, Washington considera importantes y
también sobre los que existe algún tipo de consenso. Se supone, al menos en
el Washington tecnocrático, que los objetivos económicos estándar, como
baja inflación, balanza de pagos viable, reforma fiscal y disciplina
presupuestaria, deberían determinar la disposición de tales instrumentos de
política económica.
Desde luego, el Washington político también estaba preocupado por los
intereses estratégicos y comerciales de Estados Unidos, siendo una creencia
extendida que la mejor manera de fomentarlos es con la prosperidad de los
países latinoamericanos. La excepción posible más evidente a este
pensamiento se refiere al interés de Estados Unidos en la recepción
continuada del pago de intereses de la deuda externa por parte de América
Latina18.
18
En 1982 los préstamos de los bancos norteamericanos a los países
latinoamericanos equivalían al 124% de su capital, proporción que llega al
200% en el caso de las nueve instituciones más grandes de este país, lo que
da una idea acerca de la vulnerabilidad del sistema financiero internacional
en esa época y del riesgo asumido por EEUU en Latinoamérica. Véase
Iglesias, 1992.
VII Ciclo
Algunos, aunque no todos, piensan que estas consideraciones tuvieron su
importancia a la hora de motivar el apoyo de Washington a las políticas de
ajuste y austeridad durante la década de los ochenta. A partir de la
Conferencia en el IEI (1989), John Williamson realizo las formulaciones del
Consenso de Washington que se fundamentan en los 10 puntos siguientes.
Disciplina presupuestaria: La disciplina presupuestaria es un
elemento esencial en los programas negociados por el Fondo
Monetario Internacional con los países miembros que desean
obtener sus préstamos. También tuvo notable importancia en
Washington, lo cual condujo al establecimiento de presupuestos
equilibrados mediante la aprobación de la Ley Gramm Rudman-
Hollings en 1993. Dicha disciplina está estrechamente relacionada
con la disciplina fiscal, dando lugar a múltiples opiniones sobre el
tema. Unos opinan que un déficit es aceptable siempre y cuando no
desemboque en un incremento del ratio Deuda-PIB; otros defienden
que un presupuesto equilibrado, o por lo menos un ratio Deuda-PIB
que no aumente, debería ser la norma mínima a medio plazo, pero
que los déficit y excedentes a corto plazo alrededor de esa norma
deberían ser bien acogidos, ya que contribuyen a la estabilización
macroeconómica. Sin embargo, a pesar de las diferencias
significativas en la interpretación de la disciplina presupuestaria, en
Washington la mayoría de los miembros coincidió con que el grande
y persistente déficit fiscal constituía una fuente básica de trastornos
macroeconómicos en forma de inflación, desequilibrios en la
balanza de pagos y evasión de capitales. No eran los resultados de
ningún cálculo racional de beneficios económicos esperados, sino de
una falta de valor u honradez política para igualar el gasto público y
los recursos disponibles para financiarlos.
Cambios en las prioridades del gasto público: Para reducir el
déficit presupuestario, Washington optó por reducir los gastos, más
que por aumentar la recaudación tributaria. Se contemplaban tres
categorías principales de gastos: las subvenciones, la educación y la
sanidad. El objetivo de la reforma política respecto al gasto público
fue tratar de desviar el gasto improductivo de los subsidios hacia
áreas como la sanidad, la educación o las infraestructuras, para
23
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
poder combatir más eficazmente la pobreza en beneficio de los
menos favorecidos.
La reforma fiscal. De acuerdo con lo dicho en el punto anterior, y a
pesar de la existencia de un importante contraste de actitudes por
parte de los miembros del Consenso, la mayor recaudación fue
considerada por Washington como una alternativa inferior para
remediar al déficit presupuestario en comparación con la reducción
del gasto público. Sin embargo, la gran mayoría coincidió en que el
método más adecuado para incrementar dicha recaudación tributaria
hasta un nivel mínimo considerado como necesario consistía en
tratar de instaurar una base imponible íntegra y amplia, a la vez que
se mantenían unos tipos impositivos marginales moderados. Este
principio constituyó la base de la reforma del impuesto sobre la
renta realizada en EEUU en 1986.
Los tipos de interés: Según esta propuesta, los tipos de interés
debían seguir dos principios fundamentales. En primer lugar,
tendrían que ser determinados por el mercado para evitar así una
asignación inadecuada de los recursos. En segundo lugar, deberían
ser positivas en términos reales para desincentivar las evasiones de
capital e incrementar el ahorro. El problema de esta medida reside
en la posible contradicción de estos dos principios en época de
crisis, como por ejemplo la que afectó al conjunto de América
Latina a lo largo de gran parte de los años ochenta. La razón es que
en una época de recesión los tipos de interés determinados por el
mercado generalmente tienden a ser excesivamente altos. Muchos,
incluido Williamson, como se expondrá más adelante, modificarían
esta afirmación para decir que los tipos de interés deberían ser
positivos, pero moderados, con objeto de estimular la inversión
productiva y evitar la amenaza de una explosión de la deuda pública.
El tipo de cambio. En Washington se propuso que los tipos de
cambio fueran determinados por las fuerzas del mercado. Sin
embargo, la opinión dominante era que más que debatir sobre la
forma de determinar el tipo de cambio, resultaba más importante
tratar de que éste fuera competitivo. En concreto, hay un apoyo
relativamente escaso a la idea de que la liberalización de los flujos
VII Ciclo
de capitales internacionales constituya un objetivo prioritario para
un país que debería ser un importador de capital; además, la idea de
que tendría que retener su propio ahorro para la inversión nacional
fue poco aceptada.
Un tipo de cambio real competitivo es el primer elemento esencial
de una política económica “orientada hacia el exterior”, en la cual la
restricción de la balanza de pagos se supera básicamente por el
crecimiento de las exportaciones más que por la sustitución de las
importaciones. En Washington existía la firme convicción de que la
orientación hacia el exterior y la expansión de las exportaciones –
especialmente el crecimiento de las no tradicionales eran necesarias
para la recuperación de América Latina.
Liberalización comercial. Para Washington otro elemento
importante para una política económica orientada hacia el sector
exterior era la liberalización de las importaciones. El acceso a las
importaciones de factores de producción intermedios a precios
competitivos se consideraba importante para la promoción de las
exportaciones, mientras que una política de protección de las
industrias nacionales frente a la competencia extranjera se
interpretaba como creadora de distorsiones costosas que acababan
penalizando las exportaciones y empobreciendo la economía
nacional. Se pensaba que lo ideal era una situación en la que el coste
en recursos nacionales para generar o ahorrar una unidad de divisa
fuera igual entre industrias de exportación e importación en
competencia. Con carácter general, este ideal de libertad comercial
está sujeto a dos requisitos básicos. Primero, la protección sustancial
de las industrias nacientes, aunque esta deba ser estrictamente
temporal y acompañada de un arancel general moderado como
mecanismo para ofrecer una tendencia hacia la diversificación de la
base industrial sin la amenaza de importantes costes. Segundo, el
establecimiento del calendario a seguir, pues no es aconsejable que
una economía muy protegida se deshaga de toda su protección sin
un período de transición. Pero este punto quedo sin precisión clara
debido a la diferencia de opiniones entre los miembros del
Consenso: mientras que unos pensaban que la liberalización de las
importaciones debía seguir estrictamente un calendario
predeterminado, otros opinaban que dicha liberalización tenía que
24
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
realizarse a un ritmo acorde con el estado de la balanza de pagos del
país en cuestión.
Política de apertura para la inversión extranjera directa. La
liberalización de los flujos financieros extranjeros no fue una
prioridad importante en el Consenso, aunque una actitud restrictiva,
limitadora de la entrada de la inversión extranjera directa (IED),
fuera considerada como una insensatez. Se pensaba que dicha
inversión podía aportar capital, tecnología y experiencia mediante la
producción de bienes necesarios en el mercado nacional o
contribuyendo a nuevas exportaciones. El que estuviese cuestionado
en algunos casos fue debido a la existencia de un nacionalismo
económico, totalmente desaprobado por Washington, salvo en
excepcionales ocasiones. Por otra parte, se pensaba que la IED
podía promoverse mediante canjes de obligaciones por acciones, lo
cual permitiría reducir la deuda externa. Esto generó diversas
disyuntivas en torno a si había que subsidiar a la inversión extranjera
directa o si la inversión subvencionada tenía que ser adicional. No
obstante, el punto más preocupante para instituciones como el FMI
fue las consecuencias que hubiese podido implicar un incremento de
la expansión monetaria nacional.
Política de privatizaciones. Las privatizaciones pueden ayudar a la
reducción de la presión en el presupuesto del gobierno, tanto a corto
plazo gracias a los ingresos derivados de la venta de la empresa,
como a largo plazo, puesto que el gobierno ya no tiene que financiar
la inversión necesaria. Por otra parte, el fundamento de la idea de
privatización se basa en que la industria privada está gestionada más
eficientemente que las empresas estatales. A pesar de que esta
creencia fuera durante mucho tiempo una cuestión de fe en
Washington, la privatización solamente se enfatizó a partir de 1985,
tras la proclamación del Plan Baker 19, es decir, cuando recibió el
(1) Dichas propuestas se centraban en que no sólo se debía enfatizar
19
Este Plan concentró su atención en 15 países deudores, de los cuales 10
correspondían a los países
Latinoamericanos de mayor tamaño económico y más endeudados. No dio
los resultados esperados aunque resultó el inicio necesario para el ulterior
Plan Brady, que sí fue más efectivo
VII Ciclo
impulso oficial norteamericano, con el apoyo del FMI y el BM para
fomentar las privatizaciones en el mundo y particularmente en
América latina.
Política desreguladora. La desregulación también se consideró
como un modo de fomentar la competencia en América Latina,
donde se hallaban las economías de mercado más reguladas del
mundo, que estaban principalmente gestionadas por administradores
mal pagados y fácilmente corruptibles. Los principales mecanismos
de regulación se basaban en controlar los establecimientos de las
nuevas compañías y de las inversiones, restringir la entrada de
inversiones extranjeras y los flujos de transferencia de beneficios,
controlar los precios, implantar barreras a la importación, asignar
créditos de modo discriminatorio, instaurar elevados niveles de
impuestos sobre la renta de las empresas, etc. Es interesante anotar
que la actividad productiva estaba regulada de diferentes modos:
mediante la legislación vigente, por medio de decretos del gobierno
o por la vía de toma de decisiones sobre casos puntuales. Esta
práctica era la más difundida en Latinoamérica, la cual fomento
oportunidades de corrupción a la vez que discriminaba a las
pequeñas y medianas empresas, importantes generadoras de empleo
y de estabilidad social.
Derechos de propiedad. A finales de la década de los 80, en
América Latina los derechos de propiedad eran muy inseguros, lo
cual contrastaba con el que estuvieran tan firmemente implantados
en Estados Unidos, siendo su importancia fundamental para el
funcionamiento satisfactorio de una economía de mercado. Por ello,
Washington optó por implantar unos derechos firmemente
establecidos y garantizados.
Síntesis
sobre la política fiscal, sino que los tipos de cambio también tenían
que ser considerados como un elemento competitivo crucial. En
otras palabras, notó que uno de los principales fines del Consenso
era alcanzar un marco económico equilibrado y estable.
25
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
(2) Se propugnaba un sector público eficiente y un gobierno de menor
tamaño, esto es, una reforma fiscal acompañada de revisiones del
gasto público.
(3) El tercer tema es el establecimiento de un sector privado eficiente y
en expansión. Esto implica una creciente competencia dentro del
país, es decir, una orientación hacia el exterior tanto en materia de
importaciones como de exportaciones.
(4) Finalmente, el cuarto punto consiste en la puesta en práctica de
políticas de lucha contra la pobreza. Éstas ya estaban adquiriendo
una creciente importancia gracias a varios programas médicos y
educativos, así como a los subsidios alimentarios dirigidos a grupos
específicos, que ayudaron a la reducción del número de pobres en
los países beneficiarios de dichas acciones.
En definitiva, se proponía ideas de una filosofía basada en los principios
fundamentales de democracia y libertad, dando predominio a los derechos
individuales frente a los colectivos.
Los efectos. A pesar del significado peyorativo que el término “Consenso de
Washington” ha cobrado en algunos círculos tanto académicos como
políticos, hay que reconocer que las recomendaciones formuladas por
Williamson desde las experiencias Latinoamericanas no hacen sino reflejar,
al menos en parte, las lecciones aprendidas de la insostenibilidad de una
estrategia de desarrollo basada en la acumulación dirigida hacia el mercado
interior. El énfasis en la planificación y la sustitución de importaciones había
conducido, en muchos casos, a una hipertrofia del sector público y una
utilización partidista de lo público, ampliando las posibilidades de corrupción
y generando industrias ineficientes y sobredimensionadas sin mejorar, al
tiempo, los niveles de pobreza y la distribución de la renta. Sin embargo, una
vez más, en la práctica la política económica inspirada en el Consenso se
centró en algunos aspectos como la liberalización comercial, privatización de
las empresas públicas y apertura al exterior, pero olvidando otros que se
consideraban en el Consenso, como la reestructuración del gasto –lo
importante no es cuánto se gasta, sino en qué se gasta y con qué nivel de
eficiencia–, y no tratando lógicamente los ausentes, como el fortalecimiento
VII Ciclo
de las instituciones o el tema de la equidad. De todos los puntos del
Consenso, dos han destacado en la atención de las propuestas de actuación de
los organismos financieros internacionales: la reducción del peso del sector
público y la apertura al exterior mediante la liberalización comercial en un
primer momento y financiera posteriormente.
Adviértase que las políticas de reformas fueron aplicadas en toda América
Latina en ocasiones intensamente, en otras parcialmente, pero siempre con
decisión. Sin embargo, se constata, iniciado el siglo veintiuno que los
resultados generalmente obtenidos han sido más bien desalentadores,
observándose entre la población una fatiga reformista, instaurada al criticar
cada vez más las reformas. El hecho de que hayan tenido un efecto leve en la
productividad y el crecimiento puede haber sido uno de los factores
principales del cansancio generalizado por las reformas, a despecho de que
sus efectos hayan sido positivos. Seguramente su mantenimiento dependerá
de las creencias y las actitudes de los principales grupos involucrados: los
electores, los diseñadores de políticas, los orientadores de la opinión pública
y la comunidad internacional20. Durante los años 90, la dirigencia política y
tecnocrática de América Latina aplicó con convencimiento y diferente
intensidad las diferentes reformas económicas del Consenso de Washington.
Estos cambios de política recibieron un vigoroso respaldo de las instituciones
financieras internacionales21, que los reforzaron con créditos vinculados a las
reformas y condicionados a su aplicación, lo cual alimentó la esperanza de
los líderes de hacer retornar al capital y la inversión extranjera a la región
después de la desastrosa década de los 80.
Efectos positivos. Los logros más inmediatos se obtuvieron aplicando
diligentemente la prudencia monetaria, que redujo la inflación a solo un
dígito prácticamente en todos los países. La disciplina fiscal disminuyó el
promedio del déficit presupuestario del 5% del PIB al 2% aproximadamente
y redujo la deuda externa pública del 50% a menos del 20% del PIB. Por su
parte, la apertura comercial hizo descender el promedio de aranceles desde
20
Véase Banco Interamericano de Desarrollo, 2004
21
Con frecuencia se considera que las instituciones financieras internacionales se han
identificado demasiado con el Consenso, lo que ha sido objeto de los ataques de los
desencantados con la Globalización y el neoliberalismo o con lo que consideran decisiones
arbitrarias del Tesoro de los Estados Unidos. Jeffrey Sachs se refiere a la falsedad del Consenso,
reclamando una administración compartida entre ricos y pobres. Ha subrayado la necesidad de
protección social y de acumulación de capital humano por encima del enfoque estándar de
estabilización con liberalización.
26
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
más del 40% a casi el 10%. Las restricciones no arancelarias afectan a solo
un 6% de las mismas, en comparación con el 38% a mediados de los 80.
Asimismo, el régimen de tipos de cambio múltiples, de aplicación
relativamente generalizada en los 80, los depósitos previos para importación
y diversas restricciones cuantitativas a las importaciones fueron
desmanteladas en su gran mayoría. La liberalización financiera se produjo de
un modo igualmente agresivo. Se descartó el control directo de créditos, se
desregularon las tasas de interés, se iniciaron regímenes de inversión
extranjera directa y se suprimieron los controles de cambios y de cuentas de
capital. Bancos, empresas eléctricas, de petróleo, de telecomunicaciones y las
redes viales, así como los servicios de agua y gas, se vendieron al sector
privado. Fue un verdadero boom, aunque con desigual intensidad en los
distintos países. En la región, entre los años 1986 y 1999 se sucedieron 396
ventas al sector privado, representando más de la mitad del valor de todas las
privatizaciones que se realizaron en los países en vías de desarrollo en el
mundo. Verdaderamente, la puesta en práctica de las medidas varió de un
país a otro pero, en términos generales, la índole y la intensidad de las
reformas emprendidas durante los años 90 superaron todo lo conocido hasta
entonces, renovando ampliamente el ámbito de los negocios. Otra de sus
consecuencias positivas fue la expansión de los volúmenes de las
exportaciones en casi todos los países y la revalorización notable del papel de
la estabilidad, no sólo en la formación de un mejor clima para las inversiones
extranjeras, como requisito para una asignación eficiente de los recursos
productivos, sino también como una condición para evitar un mayor deterioro
de los sectores más débiles.
Los efectos negativos. Sin embargo, la cara negativa de las reformas fueron
los resultados desalentadores en términos de crecimiento económico,
reducción de la pobreza, redistribución del ingreso y condiciones sociales. De
hecho, la llamada década perdida de los años 80 del siglo veinte registro un
crecimiento del PIB sobre el 1%, algo inferior al obtenido en los años 90, que
lograron un incremento del 1,5%, lejos de las tasas de los años 70, cuando el
crecimiento anual promedio se había situado en el 5,6%. Las economías de la
región durante la década de los 90 del siglo anterior contaban con un
promedio de ingresos per cápita de 3.500 dólares a precios de paridad de
1987, equivalentes aproximadamente a unos 3.100 corrientes de 1999.
América Latina ingresó en el tercer milenio con más de 450 millones de
habitantes. Más de un tercio de su población vive en la pobreza, con ingresos
VII Ciclo
inferiores a los 2 dólares diarios. Casi 80 millones de personas padecen
pobreza extrema, con ingresos inferiores a 1 dólar al día. Esta desigualdad
retrasa la reducción de la pobreza y mina el proceso de crecimiento. De
hecho, la décima parte más rica de la población recibe el 48% de los ingresos
totales, mientras que la décima parte más pobre solo percibe el 1,6%. En los
países industrializados la media que recibe la décima parte superior es del
29,1%, mientras que la décima parte inferior gana el 2,5%. Los indicadores
del desarrollo social fueron apenas más favorables. Las tasas de mortalidad
infantil, de alfabetización y de escolaridad primaria mejoraron durante los
años 90. Pero la disponibilidad de agua potable continuó siendo escasa en
sectores rurales y pobre la calidad de la educación pública, aunque alcanza
casi al 100% de la educación primaria. El problema se presenta,
esencialmente, a la proporción muy reducida de personas con educación
secundaria, pues un alto porcentaje abandona el sistema al llegar a la
secundaria e incluso lo hace durante la primaria. Al mismo tiempo, un
importante aumento de la criminalidad se producía iniciados los 80, cuando
se registraban ocho homicidios por cada 100.000 habitantes, al pasar a 13 por
cada 100.000, teniendo esta tasa notables excepciones como Chile y Costa
Rica. También la violencia afectó la calidad de vida en toda la región,
presentando diversos síntomas de carencia de respeto por la vida y la
propiedad. Sin embargo, América Latina, que arrastraba desde los años 70
posiciones muy desfavorables, ha registrado un notabilísimo avance en
materia de libertades civiles y políticas durante la década de los 90, y este
avance es más destacable si se adopta una perspectiva de más largo plazo.
Pero es cierto que existe una gran heterogeneidad en materia de libertades
civiles y políticas, aunque en general se observa un avance por encima del
patrón mundial22.
Las consecuencias. Mucha gente quizá se haya formado sus expectativas
sobre los beneficios de las reformas basándose en las promesas y los
anuncios de los reformadores y en los puntos de vista imperantes durante al
comienzo del proceso, los cuales ciertamente fueron muy optimistas.
Encuestas de opinión pública a finales de los años 90, realizadas por el
Latinobarómetro, demostraron que los latinoamericanos sentían que sus
economías no marchaban bien, que su calidad de vida era más baja que la de
22
Véase Banco Interamericano de Desarrollo, 2000, y Banco Mundial, 2003.
27
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
generaciones anteriores y que la pobreza alcanzaba índices sin precedentes.
Esta situación desbordó a las ciudades en su capacidad de acogida,
incrementando o añadiendo nuevos problemas ocupacionales, de vivienda, de
sanidad y de infraestructura en general. La gente mostraba gran angustia
acerca del empleo y los ingresos, siendo la percepción del presente poco
favorable y la del futuro aún más incierta. Esto no es de sorprender en razón
de la histórica inestabilidad económica de la región y las sucesivas
conmociones sociales. Iniciada la primera década del nuevo siglo XXI,
América Latina seguía mostrando mayor desigualdad que cualquier otra
región del mundo en cuanto a la distribución de los ingresos y los activos
(incluida la tierra). Una cuarta parte de los ingresos nacionales es percibida
por sólo el 5% de la población y un 40% por el 10% más rico. Contrasta con
los países del sudeste asiático, donde el 5% más rico percibe el 16%, y en los
países desarrollados, donde la cifra es del 13%23.
Aunque las continuadas críticas pusieron en evidencia las importantes
omisiones del Consenso de Washington, el mismo Williamson, desde su
honestidad intelectual y tras observar los resultados desalentadores de los
primeros años, enumeró una amplia lista de temas excluidos, especialmente
los referidos al tema de la equidad y la redistribución de la renta: “Excluí
deliberadamente de la lista aquello que pudiera ser, ante todo redistributivo
porque sentí que en el Washington de los 80 había un desprecio por
preocupaciones sobre equidad”. En efecto, la omisión más relevante
concierne claramente al tema de la equidad como objetivo buscado a través
de la distribución de la renta. Se excluyeron igualmente otros temas como el
crecimiento o el medio ambiente, además de hacer escasas referencias a la
necesaria tarea gubernamental para mantener condiciones auténticas de
competencia en los mercados.
A pesar de todos estas críticas, Williamson reivindica la agenda que propuso
originalmente, argumentando que ésta se encontraba lejos de ser un
manifiesto neoliberal y que algunas de las políticas que más problemas
generaron, como pueden ser la liberalización de movimientos de capital o el
uso de tipos de cambio como anclas cambiarias, no estaban en sus propuestas
iniciales, pues lo que proponía era liberalizar la entrada de inversiones
23
Véase Banco Interamericano de Desarrollo, 2000.
VII Ciclo
extranjeras directas y no de capitales a corto, y también recomendaba tipos de
cambio competitivos para que la exportación fuera un motor del crecimiento.
En cualquier caso, Williamson admite que la expresión Consenso de
Washington es una marca dañada, asociada a políticas neoliberales
dogmáticas, sospechosa de reflejar los intereses de Estados Unidos. Por tanto,
considera que es necesario discutir sobre políticas concretas para buscar
puntos de encuentro para una nueva agenda (que compartimos plenamente),
para buscar que el nuevo Consenso represente un paso más allá, aunque para
otros simplemente signifique un amplio repudio del CW.
Las nuevas propuestas: más allá del Consenso de Washington.
Examinadas las anteriores consideraciones, son evidentes las enormes
posibilidades que brinda una ampliación de las reformas originales que
permitan establecer un giro estratégico del Consenso de Washington para que
evolucione en la dirección de responder a los problemas pendientes y los
nuevos desafíos de una economía cada vez más interdependiente y cada vez
más global desde una gran dosis de confianza y optimismo, aunque a la vez
con una actitud de cautela, pragmatismo y prudencia. He aquí nuestras
propuestas:
1. Una mejor distribución de la renta como complemento indispensable
de la lucha contra la pobreza, que confiere un papel central a la
política económica, a las reformas fiscales y a la protección social;
el mensaje europeo de la “economía social de mercado” sigue
teniendo vigencia en los países en vías de desarrollo.
2. Una política financiera internacional que permita la estabilidad
monetaria y frene los movimientos especulativos, que también esté
vinculada a las reformas fiscales y a la creación de zonas
monetarias, por ejemplo en el Mercosur.
3. Una política industrial y tecnológica para sentar las bases de los
nuevos esquemas de especialización productiva en el contexto
global.
4. Una revolución de los procesos de transferencia de tecnología y de
investigación que permita aprovechar y competir lo antes posible en
las potencialidades de la Sociedad del Conocimiento.
28
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
5. Un amplio acuerdo sobre la lucha contra la corrupción y la difusión
de prácticas éticas en el comportamiento de los agentes económicos
privados y públicos.
6. Un sistema de estímulo del tercer sector para potenciar las
actividades sin ánimo de lucro y la participación activa de la riqueza
local en la solución de los problemas de la pobreza, elemento clave
de las nuevas estrategias de reforzamiento del funcionamiento de los
sistemas democráticos.
7. Fomentar los elementos necesarios de transparencia en la
información económica, reforzamiento de la supervisión del sector
financiero y establecer una nueva estrategia frente a los
movimientos de capitales.24
8. Un amplio acuerdo sobre la lucha contra la corrupción, con la
difusión de prácticas éticas en el comportamiento de los agentes
económicos privados y públicos.
9. Derechos de propiedad seguros, con costes equilibrados para
ampliar y movilizar el ahorro popular y el acceso al crédito.
10. Concluido el Plan Brady, es preciso definir uno nuevo, que
incorpore mecanismos para la reducción de la deuda exterior a cifras
que no comprometan ni interfieran en el objetivo de un crecimiento
sostenible.25
Conclusiones: ni definitivas, ni cerradas. América Latina ha tenido
durante la década de los 90 una realidad compleja, que ha suscitado
comentarios y reacciones muy diversas. De hecho, hemos dejado constancia
de la sensación generalizada de insatisfacción entre la población, los actores
económicos y los sociales. La principal razón de esta desilusión reside en el
bajo crecimiento económico, la distribución de los ingresos, las
oportunidades que han empeorado, el avance de la pobreza y al hecho de que
siga existiendo un significativo potencial de inestabilidad. No obstante, hacia
mediados de los 90 se creó un ambiente optimista favorecido por el equilibrio
macroeconómico, el control de la inflación, la mejora del balance
24Estos tres puntos se encuentran en la declaración del Grupo de los Siete, del 30/X/1998.
25Desde las posiciones favorables para una reducción de la deuda externa, expresadas por el
Director
Gerente del FMI, Rodrigo de Rato Figaredo, este organismo internacional debería estudiar la
viabilidad de establecer un nuevo Plan Brady aprovechando las circunstancias favorables de las
economías
latinoamericanas y el renovado entorno económico internacional.
VII Ciclo
presupuestario y el ahorro fiscal, el crecimiento de las exportaciones y la
diversificación de los países de destino, así como las numerosas
privatizaciones de las empresas públicas. Sin embargo, en la mayoría de los
casos los equilibrios alcanzados se produjeron a costa de otros desequilibrios
en variables macroeconómicas o descuidando aspectos esenciales para lograr
la competitividad sistémica, como la inversión en capital humano, físico y
nuevas tecnología.
Casi no hubo tregua, pues en agosto de 1997 se produjo la crisis asiática.
Tailandia, con la devaluación del baht, inició una etapa de profundo deterioro
en los mercados financieros asiáticos. La influencia73 de estos sucesos sobre
las economías latinoamericanas se materializó en una amplia variedad de
hechos, entre los que destacan en primer lugar las caídas generalizadas en los
mercados bursátiles. En Argentina entre octubre y noviembre de 1997 cayó
un 33%; Chile, desde julio hasta octubre de 1998, registró una bajada del
55%; Brasil siguió un proceso similar acumulando en un año pérdidas del
65%; México detuvo la fuerte tendencia alcista y después de una etapa de
estabilidad bajó un 42%; y Venezuela sufrió unas pérdidas del 47%. Por si
fuera poco, a mediados de 1998 se sintieron las consecuencias de la
devaluación de la denominada “moratoria rusa” 26 , dejando una estela de
inestabilidad financiera que era precisamente lo que deseaba combatir con
resolución el Consenso, pues vocacionalmente aspiraba a convertirse en un
ancla de estabilidad en un mundo cada vez más azotado por sus crisis
sistémicas. Brasil se sintió ampliamente sacudido por la crisis asiática, hasta
el punto de que en septiembre de 1998 sus reservas habían disminuido en
21.500 millones de dólares. La situación económica no era nada favorable,
pues tenía necesidades financieras para 1999 de en torno a los 50.000
millones de dólares y era citado como el país candidato a seguir los pasos de
Tailandia. La crisis estaba servida y fue entonces cuando el FMI organizó un
paquete de ayuda en el que participaban el BM, el BID y un grupo de países,
logrando reunir 41.500 millones de dólares. A cambio, Brasil aceptó un plan
de ajuste fiscal a tres años.
26
Afectaba a los compromisos de pagos privados con los inversores no residentes y además se
incluían
medidas sobre la política de tipo de cambio y una parte de los activos públicos, que de hecho era
también una moratoria sobre la deuda pública.
29
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
Hoy en día las discusiones son de matiz más efectivo y esto las convierte en
discusiones más concretas, pero también más difíciles. La región se encuentra
en una evolución del pensamiento económico más proclive a la liberalización
interna de las economías, su apertura comercial y a las inversiones
extranjeras. A su vez, Washington está dejando de interesarse exclusivamente
en promover políticas de ajuste para lograr la estabilidad y la regularización
de la balanza de pagos y apoyar reformas que permitan crear un clima más
favorable al crecimiento económico, minoración de la pobreza,
revalorización de las instituciones e incluso el papel del Estado en este
proceso. Bienvenidas sean estas aproximaciones tan necesarias para abarcar
temas vitales excluidos del Consenso, que permiten introducir las nuevas
reformas en momentos idóneos al encontrarse la región ante un período
económico ascendente y geográficamente extenso, siendo el promedio para la
región del 4,5% del PIB, la tasa más alta desde 1977. De mantenerse esta
tendencia en su nivel actual durante los próximos 10 años, el ingreso real per
cápita en 2015 será el 40% más alto que el actual, lo cual constituiría un
notable cambio frente al estancamiento de los últimos 25 años
EL ACUERDO NACIONAL
Conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del
diálogo y del consenso, nace como una propuesta que reúne a los partidos
políticos con representación en el Congreso, organizaciones de la sociedad
civil con representación nacional y el Gobierno para establecer Políticas de
Estado sobre temas de interés nacional que permitan construir una
democracia basada en el dialogo y la justicia, que sirva para el proceso de
consolidación de la afirmación de la identidad nacional y una visión
compartida del país a futuro. Se llevó a cabo en un acto solemne en Palacio
de Gobierno, el 22 de julio de 2002. Lo conforman el GOBIERNO,
PARTIDOS POLÍTICOS, y SOCIEDAD CIVIL.
Porque?, y para que?:
Porque consolidará la transición democrática.
• Porque consolidará la legitimidad del sistema político.
• Porque permite a la sociedad Civil expresarse.
• Porque contribuye a construir una democracia basada en el diálogo y
no el discurso.
• Establecer políticas de Estado a 20 años.
• Una visión compartida del país.
• La consolidación del sistema democrático.
VII Ciclo
• El fortalecimiento de los partidos políticos.
• Construir consensos que sustituyan los conflictos
• Mayor transparencia y participación ciudadana.
• Reactivación sostenible de la economía.
Concebido en un espacio de diálogo y concertación define una visión
compartida del futuro del Perú en función de un proyecto de desarrollo en
democracia, a través de 32 políticas de Estado agrupadas bajo cuatro
objetivos:
• Democracia y Estado de Derecho
• Equidad y Justicia Social
• Competitividad del País; y Estado Eficiente
• Estado Transparente y Descentralizado.
Y en función de tales objetivos se diseñan las 32 políticas específicas cada
una delineando las acciones correspondientes Veamos una de las más
importantes en razón del contenido del curso:
AFIRMACIÓN DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO. Sostener
la política económica del país sobre los principios de la economía social de
mercado, que es de libre mercado pero conlleva el papel insustituible de un
Estado responsable, promotor, regulador, transparente y subsidiario, que
busca lograr el desarrollo humano y solidario del país mediante un
crecimiento económico sostenido con equidad social y empleo. Con este
objetivo, el Estado:
• Garantizará la estabilidad de las instituciones y las reglas de juego.
• Promoverá la competitividad del país, el planeamiento estratégico
concertado y las políticas de desarrollo sectorial en los niveles
nacional, regional y local.
• Estimulará la inversión privada.
• Fomentará el desarrollo de la infraestructura.
• Evitará el abuso de posiciones dominantes y prácticas restrictivas de la
libre competencia y propiciará la participación de organizaciones de
consumidores en todo el territorio.
• Fomentará la igualdad de oportunidades que tiendan a la adecuada
distribución del ingreso.
• Propiciará el fortalecimiento del aparato productivo nacional a través
de la inversión en las capacidades humanas y el capital fijo.
ESTADO EFICIENTE, TRANSPARENTE Y DESCENTRALIZADO.-
Al servicio de las personas y de sus derechos, y que promueva el desarrollo y
buen funcionamiento del mercado y de los servicios públicos. Nos
30
 Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
comprometemos también a que el Estado atienda las demandas de la
población y asegure su participación en la gestión de políticas públicas y
sociales, así como en la regulación de los servicios públicos en los tres
niveles de gobierno. Con este objetivo
• Incrementará la cobertura, calidad y celeridad de la atención de trámites
así como de la provisión y prestación de los servicios públicos, para lo
que establecerá y evaluará periódicamente los estándares básicos de los
servicios que el Estado garantiza a la población.
• Establecerá en la administración pública mecanismos de mejora
continua en la asignación, ejecución, calidad y control del gasto fiscal.
• Dará acceso a la información sobre planes, programas, proyectos,
presupuestos, operaciones financieras, adquisiciones y gastos públicos
proyectados o ejecutados en cada región, departamento, provincia,
distrito o instancia de gobierno.
• Pondrá en uso instrumentos de fiscalización ciudadana que garanticen la
transparencia y la rendición de cuentas en todas las instancias de
gobierno.
• Erradicará la utilización proselitista del Estado y la formación de
clientelas.
• Mejorará la capacidad de gestión del Estado mediante la reforma
integral de la administración pública en todos sus niveles.
• Reducirá los costos de acceso a los bienes y servicios públicos.
Revalorará y fortalecerá la carrera pública promoviendo el ingreso y la
permanencia de los servidores que demuestren alta competencia y
solvencia moral.
SOSTENIBILIDAD FISCAL Y REDUCCIÓN DEL PESO DE LA
DEUDA Nos comprometemos a asegurar las condiciones que permitan
contar con un presupuesto sostenible y acorde a las prioridades nacionales,
así como a llevar la Deuda Pública externa e interna a niveles sostenibles y
compatibles tanto con la recuperación de la inversión pública como con la
mejora en la clasificación del riesgo país. Con este objetivo el Estado:
• Asegurará la sostenibilidad fiscal
• Producirá una reforma tributaría con un enfoque progresivo, teniendo
como base el desarrollo económico y la formalización, y que garantice el
pleno respeto de los derechos constitucionales de los contribuyentes.
• Asegurará la calidad del gasto público social.
• Reperfilará el servicio de la deuda pública en forma prudente y
transparente. Comprometerá a los acreedores en el cofinanciamiento del
desarrollo en el marco de las políticas del Acuerdo Nacional.
• Asegurará la transparencia en los nuevos contratos y la rendición de
cuentas del endeudamiento pasado, presente y futuro.
VII Ciclo
EL MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL
¿Qué es el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y para qué
sirve?. Es un documento que, de conformidad con la Ley 27245, Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal, es elaborado anualmente por el Ministerio
de Economía y Finanzas, que sirve como guía a los distintos agentes
económicos (familias, empresas, gobierno, gobiernos locales, inversionistas
foráneos) para que puedan tomar de manera informada sus decisiones de
consumo, ahorro o inversión. En el MMM existe información básica sobre
las proyecciones de las distintas variables macroeconómicas, actuales y
esperadas de los años 2001, 2002, 2003 y 2004. El MMM, al presentar
oficialmente proyecciones generales sobre las principales variables
macroeconómicas, permite a los agentes económicos tomar decisiones en un
marco de menor incertidumbre. Dichas proyecciones son revisadas por el
Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Asimismo, se analizan y evalúan
las principales medidas de política económica y social implementadas para
alcanzar los objetivos trazados por la administración vigente. Es aprobado
por Consejo de Ministro, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es el
responsable de la elaboración y publicación. Se publica dos veces al año, la
primera antes del último día hábil del mes de mayo, la segunda en entre la
última semana de agosto y la primera semana de setiembre de cada año.
¿El MMM ayuda a saber cuáles son las prioridades del gasto público? Si.
Para prevenir daños en las capacidades básicas de la población se requiere
que el Estado asegure efectivamente un control de daño nutricional en los
grupos de mayor riesgo, para lo cual se necesitan alrededor de US$ 200
millones anuales, así como la atención de servicios básicos de calidad
adecuada en salud por US$ 520 millones por año y educación primaria por
US$ 1700 millones anuales. Estos servicios conforman una base mínima de
protección social, sin la cual no será posible alcanzar procesos sostenidos de
acumulación de las capacidades humanas e incremento de la productividad.
El crecimiento económico que este marco supone, junto con una acertada
política tributaria, permitirá generar los ingresos que financien en buena
medida estas necesidades básicas de la sociedad.
¿Cuáles son los objetivos del Ministerio de Economía y Finanzas?
a) Asegurar la estabilidad macroeconómica. Este resulta un
objetivo prioritario, puesto que es una condición necesaria para
seguir alcanzando logros sociales.
b) Aumentar y mejorar la calidad del gasto social. Asegurar que
los presupuestos y en general los recursos del Estado generen el
mayor retorno económico y social posible, a través de mejoras en la
31
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
asignación del gasto orientados principalmente a los más pobres y
excluidos.
c) Reforzar un adecuado gasto público descentralizado. Se busca
una mayor orientación a resultados, en áreas donde los niveles de
gobierno comparten responsabilidades y objetivos. Como parte de
ello, se ha diseñado el Programa de Modernización Municipal
(PMM), el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal
(PI) y adicionalmente, se viene impulsando el Fondo de Promoción
de la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL).
d) Mejorar la competitividad. La meta del Programa Estratégico
del Plan de Mejora de Clima de Negocios es que, al término del
año 2011, el Perú tenga el mejor clima de negocios en
Latinoamérica.
e) Profundizar el mercado financiero y de capitales. El objetivo
es ampliar el acceso al financiamiento, a través del desarrollo de
nuevos instrumentos financieros que permitan mejorar el calce entre
activos y pasivos especialmente de largo plazo y la mejora del
esquema regulatorio y tributario del mercado de capitales.
f) Aumentar la recaudación tributaria. Ampliar la base tributaria
a través de medidas que combatan la evasión y subvaluación. Se
facilitará el pago de tributos y se disminuirá el tiempo de respuesta a
los reclamos
RESUMEN EJECUTIVO DEL MMM 2019-2021
El presente documento contiene las proyecciones macroeconómicas
multianuales oficiales, aprobadas en sesión de Consejo de Ministros del 22 de
agosto de 2018, con opinión previa del Consejo Fiscal. Con estas
proyecciones se elabora el proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Público
para el Año Fiscal 2019.
Proyecciones macroeconómicas. La economía peruana se encuentra al
inicio de una fase de aceleración, resultado de la implementación de una
política macroeconómica contracíclica y de un entorno externo favorable.
Así, el PBI en el 2018 creció 4,3%, la tasa más alta en nueve semestres. Bajo
este escenario de aceleración, la proyección de crecimiento del PBI para 2018
se revisa al alza de 3,6% en el Informe de Actualización de Proyecciones
Macroeconómicas 2018-2021 (IAPM) publicado en abril a 4,0% en el Marco
Macroeconómico Multianual 2019-2022 (MMM 2019-2022). Para el año
2019, la previsión de crecimiento es 4,2%, similar a la del IAPM. En general,
la dinámica económica más favorable está asociada con el fortalecimiento de
la demanda interna, por el impulso fiscal temporal y la sostenida
recuperación de la inversión privada.
VII Ciclo
Por el lado fiscal, el impulso de la inversión pública se mantendrá para
apuntalar el crecimiento de la actividad económica en 2018, pero se moderará
a partir de 2019, en cumplimiento con el proceso de consolidación fiscal. La
evolución de la inversión pública se explicará por la continuidad en la
ejecución de la Reconstrucción con Cambios, el fortalecimiento de la gestión
pública y el mayor espacio fiscal por medidas de reorientación de gasto
público.
De igual forma, se anticipa que la inversión privada será un motor
fundamental para sostener el crecimiento económico, y se prevé que se
acelerará de 0,2% en 2017 a 5,2% en 2018 y 7,5% en 2019. Esto se deberá
principalmente a (i) la mayor inversión minera, donde destacan nuevos
proyectos como Quellaveco, Mina Justa y ampliación de Toromocho; y (ii) la
mayor inversión no minera, rubro en el que destacan la ejecución de
proyectos de infraestructura (Línea 2 del Metro de Lima, ampliación del
Aeropuerto Internacional Jorge Chávez y Majes Siguas II), hidrocarburos,
retail, turismo, inmobiliario, entre otros. El desempeño favorable de la
inversión fortalecerá la dinámica del círculo virtuoso inversión-empleo-
consumo a través de una mayor generación de puestos de empleo formal y un
aumento de los ingresos familiares, los cuales impulsarán el consumo privado
que crecerá 3,3% en 2018 y 3,8% en 2019.
El fortalecimiento de la demanda interna estará acompañado por un entorno
internacional aún favorable en el presente año, el cual se traducirá, por
ejemplo, en un incremento de la demanda de productos no tradicionales
mayor a lo esperado en el IAPM. En particular, destaca el crecimiento de las
exportaciones agroindustriales, que alcanzó 17,9% en el 1S2018 (la tasa más
alta desde el 2S2014); y de productos químicos que creció 8,7% en el mismo
periodo (la mayor tasa desde el 2S2011). No obstante, el soporte por el lado
internacional se irá disipando en los siguientes años debido a la moderación
del crecimiento de nuestros socios comerciales y de los precios de las
materias primas. Cabe mencionar que el entorno externo presenta algunos
factores de riesgo sobre las proyecciones de crecimiento de la economía
peruana, debido a un eventual incremento de medidas proteccionistas a nivel
global y una potencial salida de capitales de economías emergentes.
En el periodo 2020-2022, la actividad económica crecerá 4,8% en promedio.
Asimismo, se proyecta apuntalar el crecimiento del PBI potencial de 3,5% en
2017 a 4,5% en 2022, en un contexto de mayor fortaleza del gasto privado e
implementación de medidas de política económica orientadas a mejorar la
productividad y competitividad del país a través de un uso más eficiente de
32
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
los factores de producción: capital, fuerza laboral y productividad. En ese
sentido, se ha prepublicado los lineamientos del nuevo plan de Política
Nacional de Competitividad (PNC). Este tiene como objetivo apuntalar el
crecimiento del PBI potencial mediante el fomento de la competitividad
basada en las potencialidades de desarrollo económico de cada territorio, así
como en la implementación de medidas transversales en favor de los sectores
productivos.
En este contexto, se anticipa que la economía peruana mantendrá sus sólidos
fundamentos macroeconómicos, los cuales permitirán mitigar eventuales
choques internos y externos. En el frente interno, la inflación se mantendrá
controlada, en un escenario de expectativas ancladas dentro del rango meta
del Banco Central de Reserva del Perú (entre 1% y 3%). El ratio de deuda
pública bruta se irá moderando gradualmente hasta descender a 26% del PBI
en 2022, por debajo de la mediana de países emergentes (55,5% del PBI) y de
países con similar calificación crediticia (42,2% del PBI). En el frente
externo, el déficit en cuenta corriente se mantendrá en niveles bajos y
convergerá a una tasa de 1,3% del PBI en 2022, favorecido por el mayor
dinamismo de las exportaciones, y estará totalmente financiado por los flujos
de inversión extranjera directa (IED) y desembolsos de largo plazo.
Finalmente, se proyecta que Perú mantendrá un nivel de reservas
internacionales confortable, el cual es equivalente a 28% del PBI y a 18
meses de importaciones a julio de 2018. Como resultado de la evolución
estimada para los próximos años de las finanzas públicas y de la economía en
general, la deuda pública peruana ha mantenido su calificación crediticia
(S&P y Fitch Rating: BBB+ / Moodys: A3) con una perspectiva estable, a
diferencia de las revisiones a la baja que han experimentado otros países de la
región.
Finanzas públicas
Las proyecciones fiscales del MMM 2019-2022 son consistentes con el
marco macrofiscal vigente, el cual establece que el déficit fiscal no debe
superar el límite establecido por la senda de convergencia de 3,5% del PBI en
2018 a 1,0% del PBI en el 2021. En concordancia con ello, el déficit fiscal
del Sector Público No Financiero (SPNF) alcanzará 3,0% del PBI en el 2018,
menor al de la regla (3,5% del PBI) debido a una revisión al alza de los
ingresos fiscales en 0,5% del PBI para dicho año.
Asimismo, se plantea una senda de consolidación fiscal más gradual, que
mantiene la convergencia del déficit fiscal hacia 1,0% del PBI al 2021. Con
VII Ciclo
esto se busca alcanzar dos objetivos: (i) evitar una reducción más
pronunciada del impulso fiscal en los años siguientes, y (ii) reforzar la
credibilidad de la trayectoria de consolidación fiscal y del compromiso con la
sostenibilidad fiscal. Así, para el año 2019 la proyección del déficit fiscal se
ubicará en 2,7% del PBI (regla: 2,9% del PBI), se reducirá a 1,9% del PBI en
el 2020 (regla: 2,1% del PBI) y convergerá a 1,0% del PBI en 2021. Esta
senda de consolidación es consistente con un nivel de la deuda pública del
SPNF que llegará a 26,0% del PBI en el año 2022, lo que se encuentra dentro
del límite establecido por la regla fiscal de deuda (30% del PBI).
El proceso de consolidación fiscal se llevará a cabo en un contexto de mayor
dinamismo económico. Este entorno favorable será potenciado con la
implementación de medidas fiscales que fortalecerán las cuentas públicas
(mejoras de los ingresos fiscales permanentes) y permitirán otorgar los
recursos necesarios para proveer servicios e infraestructura pública de calidad
a la población. Además, debe tenerse en cuenta que la senda fiscal incluye
gastos temporales –como la Reconstrucción con Cambios y los Juegos
Panamericanos–, que se irán disipando a lo largo de la trayectoria
establecida.
Es importante incrementar los ingresos fiscales permanentes, pues ello
permitiría el retorno a una menor senda de déficit sin perjudicar la cantidad ni
calidad de los servicios e infraestructura que provee el Estado. Así, en un
contexto de implementación de medidas tributarias, se pronostica que los
ingresos fiscales del Gobierno General aumenten de 19,0% del PBI a 20,6%
del PBI entre el 2018 y el 2022. Las medidas tributarias aprobadas entre
finales del 2017 e inicios del 2018 –mejora del sistema de detracciones
tributarias y modificación de tasas del Impuesto Selectivo al Consumo– serán
complementadas con las que se implementen en el marco de la delegación de
facultades, las cuales estarán orientadas a combatir la evasión fiscal local e
internacional y ampliar la base tributaria. Se trabajará también en otros
instrumentos de política que incrementen los ingresos permanentes, nivelen
la recaudación peruana a la de los países de la Alianza del Pacífico y
aseguren la consolidación fiscal: revisión de exoneraciones tributarias,
simplificación de regímenes de Impuesto a la Renta, entre otros.
En consistencia con las reglas fiscales, el gasto público estará enfocado a
mejorar la calidad de los servicios públicos a través de la modernización del
Estado y la reducción de brechas de infraestructura pública. En el corto plazo
se registrará un impulso fiscal: el gasto no financiero alcanzará 20,4% del
PBI en el 2018 y el 2019, liderado por la inversión pública, para luego iniciar
el proceso gradual de consolidación fiscal en el
33
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
mediano plazo. Entre 2020-2022, el crecimiento del gasto no financiero del
Gobierno General se moderará hacia una tasa de 4,6% real (promedio anual).
Como resultado de esta dinámica, el gasto público se ubicará en 20,2% del
PBI hacia 2022. Por el lado del gasto corriente se buscará fortalecer las
capacidades del capital humano del sector público, afianzar el gasto social en
salud, educación y seguridad, y promover la eficiencia en la adquisición de
bienes y servicios. Por su parte, el despliegue de la inversión en
infraestructura pública se desarrollará mediante la implementación de
cambios normativos más ágiles y eficientes, la optimización del
funcionamiento del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada y
de Obras por Impuestos. Además, se buscará optimizar la integración de los
sistemas administrativos del Estado, mejorar la Ley de Contrataciones y
desarrollar el Sistema Nacional de Abastecimiento.
El financiamiento del déficit fiscal en el horizonte de proyección se realizará
a través de una combinación eficiente de endeudamiento y el uso de activos
financieros, en consistencia con los lineamientos de la Estrategia de Gestión
Global de Activos y Pasivos. Ello contribuirá a que la deuda pública del
SPNF se ubique en 25,8% y 27,5% del PBI en 2018 y 2019, respectivamente,
para luego tener una tendencia decreciente a partir del 2020 y alcanzar 26,0%
del PBI en el año 2022 (por debajo del límite de la regla fiscal).
La adopción de un proceso de consolidación es relevante, ya que permite
preservar las fortalezas macrofiscales, reduce vulnerabilidades y asegura la
estabilidad macroeconómica, en especial si se consideran los riesgos fiscales
a los que el país se encuentra expuesto. Al cierre del 2017, existen pasivos
contingentes explícitos con una exposición máxima equivalente a 9,9% del
PBI (contingencia esperada en el 2018: 0,7% del PBI). Esta estimación
contempla posibles demandas judiciales (6,5% del PBI), controversias
internacionales en temas de inversión (1,1% del PBI) y garantías otorgadas
en los contratos de APP (2,3% del PBI), entre otros. Es importante mencionar
que las contingencias fiscales asociadas a procesos judiciales, administrativos
y arbitrajes sin sentencia han mostrado una tendencia creciente en los últimos
años, lo que ha incrementado la exposición del SPNF a este pasivo
contingente explícito. Al cierre del 2017, las obligaciones generadas por
demandas judiciales y arbitrajes con sentencia firme ascendieron a S/ 9 265
millones, lo cual ya tiene efectos sobre las cuentas fiscales.
Asimismo, los ingresos fiscales están sujetos a riesgos macroeconómicos. En
un contexto de mayores ingresos vinculados a la cotización de commodities e
incertidumbre sobre el futuro del comercio mundial, los riesgos para las
VII Ciclo
cuentas fiscales peruanas se incrementan. Se estima que una caída de 10
puntos en el índice de los precios de exportación reduciría los ingresos
fiscales en torno a 0,6% - 0,7% del PBI. Si a esto se suma un menor
crecimiento del PBI en 1 p.p. respecto a lo proyectado, los ingresos fiscales
podrían reducirse hasta en 0,9% del PBI de materializarse ambos efectos.
Similarmente, el proceso de consolidación fiscal también está expuesta a un
riesgo de creación de mayor rigidez en el gasto. Un desafío importante para
seguir un proceso ordenado de consolidación fiscal es evitar crear mayores
rigideces, a fin de no comprometer el espacio fiscal. En este punto es
importante mencionar que se han aprobado iniciativas legislativas que no
tienen en cuenta el criterio de equilibrio presupuestario. En particular a
agosto de 2018 se han aprobado o se han planteado proyectos normativos que
asumen compromisos de gasto por más de 0,8% del PBI.
Finalmente, en cuanto a los retos de la política fiscal aún existen diversos
aspectos que requieren mejora.
En tal sentido, los esfuerzos deben concentrarse en:
- Mejorar el proceso de gestión de la inversión pública para
reducir brechas de infraestructura.
- Fortalecer capacidades de los gobiernos regionales y locales.
- Fortalecer la gestión de activos y pasivos públicos dentro de un
análisis integral que contemple los riesgos fiscales.
- Mejorar la calidad de los servicios públicos prestados a la
ciudadanía.
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA ECONÓMICA
El objetivo principal de los lineamientos de política económica es impulsar el
PBI potencial a través de tres ejes:
Macroeconómico: el Gobierno promoverá la consolidación del crecimiento
económico a corto, mediano y largo plazo. Para ello, garantizará el
manejo prudente y responsable de las cuentas fiscales, con el fin de
reducir la pobreza y mejorar el bienestar en el país. La consolidación del
crecimiento, junto con el entorno de estabilidad macroeconómica,
permitirá: (i) propiciar un ambiente de negocios favorable para la
inversión privada y atraer flujos de inversión extranjera; y (ii) generar
espacios fiscales para incrementar el acceso y mejorar la calidad de
servicios públicos con el objetivo de reducir las brechas de infraestructura
pública, y también contar con capacidad de respuesta ante choques
externos. Cabe señalar que el Perú mantiene una sólida posición
34
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
macroeconómica caracterizada por altas reservas internacionales,
inflación baja y reducida deuda pública, siendo una de las pocas
economías en la región que ha mantenido su calificación crediticia con
una perspectiva “estable”, y además la calificación en moneda nacional es
considerada “alto grado de inversión”.
El impulso de la inversión pública para apuntalar el crecimiento de la
actividad económica se mantendrá en 2018, y se irá moderando
gradualmente a partir de 2019, en línea con el proceso de consolidación
fiscal. Para impulsar la inversión pública se aprobaron disposiciones que
reorientan recursos para proyectos descentralizados de rápida ejecución y
agilizan la implementación del Plan Integral de la Reconstrucción con
Cambios.
Asimismo, la inversión privada será clave para sostener la senda de
crecimiento de la economía. Por ello, la administración actual promoverá
una mayor participación del sector privado en proyectos de infraestructura
mediante la agilización de los mecanismos de inversión como: (i) las
Asociaciones Público Privadas (APP), a fin de mejorar y consolidar las
reglas, criterios y procesos aplicados durante las fases de desarrollo de los
proyectos, a la vez que se garantizan el valor por dinero, la eficiencia y la
predictibilidad en todas las fases; y (ii) Obras por impuestos, que
permitirá mejorar el marco legal para el uso eficiente de los recursos
públicos. Además, la inversión privada será impulsada por la mayor
inversión minera ante un entorno externo favorable, maduración de
grandes proyectos mineros, y por las medidas tomadas por el Gobierno
para incrementar la competitividad regulatoria, preservando la protección
ambiental. En este sentido, se cuenta con un grupo de proyectos mineros
por alrededor de US$ 20 000 millones que iniciarían construcción entre
los años 2018 y 2022. Asimismo, se trabaja en el cierre de brechas
sociales en zonas con potencial minero, sin descuidar el medio ambiente.
La consecución de estas medidas permitirá elevar la senda de crecimiento
del PBI a 5,0% en 20212022, siendo la demanda interna privada el
principal motor de crecimiento. Este contexto de mayor crecimiento, y el
fortalecimiento del empleo formal y de los ingresos de las familias
contribuirán con la reducción de la pobreza monetaria.
x Microeconómico: se dará un mayor impulso a la productividad y
competitividad. En los últimos cinco años el crecimiento del PBI potencial se
ha debilitado, pasando de un promedio de 4,6% entre 20122016 a 3,5% en
2017, debido a un deterioro de la productividad (productividad total de
VII Ciclo
factores - PTF) y una menor contribución de los factores capital y trabajo. Por
ello, la administración actual tiene como prioridad apuntalar el crecimiento
del PBI potencial a través de un mayor impulso a la productividad y
competitividad, y así garantizar el progreso y el desarrollo del país. Para este
fin se ha prepublicado los Lineamientos para la Implementación de la Política
de Estado sobre Competitividad, los cuales serán desarrollados en una nueva
Política Nacional de Competitividad.
La Política Nacional de Competitividad contará con ocho estrategias
diseñadas para lograr un uso más eficiente de los factores de producción:
(i) stock de capital, mediante la provisión de infraestructura de
calidad y mejoras en el financiamiento para la inversión;
(ii) formación y acumulación de capital humano, a través de un
marco normativo que genere empleo formal y asegure la
educación básica y superior alineados a las necesidades
productivas; y
(iii) productividad total de factores, a través de la promoción de la
investigación, desarrollo e innovación, fortalecimiento del
marco institucional, generación de un entorno favorable para los
negocios, agilización del comercio exterior y mejoramiento de
las cadenas logísticas, y mejora del acceso a financiamiento
local y externo.
La nueva Política Nacional de Competitividad se implementará de manera
ordenada y articulada con el sector privado y la academia a través de un
dialogo descentralizado. Con este fin propondremos la creación de un
Sistema Nacional de Competitividad que permitirá concertar los esfuerzos
de los sectores y de los gobiernos regionales y locales, con un enfoque de
desarrollo territorial.
Dentro de este esfuerzo para la mejora de la competitividad, relanzaremos
las Mesas Ejecutivas (ME) sectoriales, un espacio de concertación
público privado que permite identificar y superar las barreras de
desarrollo en sectores con potencial económico, las cuales vienen dando
resultados positivos en los sectores acuícola y forestal. De este modo, se
busca generar nuevos motores de crecimiento a través de la
diversificación productiva, lo que a su vez permitirá incrementar el
empleo formal.
Asimismo, en virtud a las facultades para legislar en materia de gestión
económica y competitividad, otorgadas por el Congreso de la República
35
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
mediante Ley N° 30823, se propone: (i) fomentar el desarrollo productivo
y empresarial de las Micro y Pequeñas Empresas, a través de una mejora
del sistema de compras estatales, mejora de las condiciones de crédito y
promoción de la formalización laboral; (ii) adecuar la normativa de
comercio exterior a estándares internacionales a fin de agilizar las
operaciones y preservar la seguridad de la cadena logística; y (iii)
extender los beneficios laborales y tributarios de la Ley N° 27360 (Ley de
Promoción Agraria) a las actividades acuícola, forestal y fauna silvestre,
las cuales cuentan con alto potencial de desarrollo.
Una parte de esta estrategia es el trabajo encaminado a que el Perú sea
miembro de la OCDE, siguiendo los lineamientos y las mejores prácticas
internacionales que apoyen los objetivos de desarrollo de mediano y largo
plazo del Perú. Este es un medio para avanzar en nuestro camino hacia un
país desarrollado y con bienestar para sus ciudadanos.
Todas las medidas propuestas permitirán apuntalar el crecimiento del PBI
potencial de 3,5% en 2017 a 4,5% en 2021-2022. Para ello, se fomentará
el desarrollo potencial que tiene cada territorio del país, se brindará las
facilidades para una mayor inserción en el mercado nacional e
internacional y se asegurará el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales.
Modernización del sector público: el objetivo es proveer bienes y
servicios de calidad e interactuar mejor con los ciudadanos. Ahora mismo
se están desplegando esfuerzos para asignar y ejecutar eficientemente los
recursos en toda la logística necesaria para atender las múltiples
necesidades de la población: mejora del capital humano con enfoque en la
meritocracia; adquisición adecuada y oportuna de materiales, mobiliario y
equipamiento; y despliegue de infraestructura pública con enfoque de
cierre de brechas. Para ello, se continuará perfeccionando el enfoque de
Presupuesto por Resultados y se modernizará la gestión del Estado para
asegurar una operatividad eficiente de los sistemas administrativos,
optimizando la capacidad de gestión a nivel del sector público, y con
incentivos públicoprivados alineados. Así, se modernizarán los sistemas
financieros del Estado, como el Sistema Nacional de Presupuesto, de
Endeudamiento y Tesorería, integrándolos para incrementar la
transparencia y la operatividad del sector público.
Asimismo, se requiere una modernización de la gestión de recursos
humanos, basada en el uso intensivo de la tecnología para garantizar un
seguimiento completo de la Población Económicamente Activa empleada
en el sector público. Un punto a destacar es la implementación gradual del
VII Ciclo
Servicio Civil, con lo cual se refuerza el objetivo de mejorar el capital
humano al servicio de la sociedad, con énfasis en la meritocracia. De
forma complementaria, la provisión óptima de bienes y servicios a la
población tiene como condiciones necesarias la mejora de la Ley de
Contrataciones del Estado, el desarrollo íntegro del Sistema Nacional de
Abastecimiento, el fortalecimiento institucional del Organismo Supervisor
de las Contrataciones del Estado (OSCE) y del programa Perú Compras
(central de compras públicas del Estado). Con todo ello se prevé
implementar políticas nacionales y sectoriales con impacto social.
DECLARACIÓN DE POLÍTICA FISCAL
Los principales lineamientos de política fiscal considerados en el Marco
Macroeconómico Multianual 20192022 son los siguientes:
x Asegurar la sostenibilidad de las cuentas públicas, generando espacio
para una política fiscal contracíclica en situaciones extraordinarias,
permitiendo a su vez cubrir las necesidades de bienes y servicios
públicos de la población. Así, el proceso de consolidación fiscal,
previsto en el presente Marco Macroeconómico Multianual, permitirá
mantener el compromiso de preservar la sostenibilidad fiscal, con el
objetivo de consolidar las fortalezas macrofiscales del país para responder
oportunamente ante eventos adversos que afecten a la actividad
económica. Asimismo, una posición fiscal sólida y prudente es un
elemento imprescindible para preservar la estabilidad macroeconómica y,
por ende, una buena calificación crediticia que permita que el Estado y las
empresas accedan a condiciones financieras favorables para financiar
proyectos de inversión que cierren brechas de infraestructura, favorezcan
el crecimiento de la economía y mejoren el bienestar de los ciudadanos.
Así, en consistencia con el marco macro fiscal 27 , el déficit fiscal
observado del SPNF alcanzará 3,0% del PBI en el 2018 y convergerá a
1,0% del PBI al 2021 (2019: 2,7% del PBI; 2020: 1,9% del PBI y 2021:
1,0% PBI). Por su parte, se prevé un déficit fiscal estructural de 2,7% del
PBI potencial para el 2018, que luego convergerá hacia 1,0% del PBI
potencial en el 2021 (2019: 2,3% del PBI; 2020: 1,7% del PBI y 2021:
1,0% PBI). Es importante destacar que la diferencia entre el déficit fiscal
estructural y el observado se reduce hacia el 2021, en la medida que la
economía converge a su nivel potencial, se cierra la brecha del PBI y se
reduce el componente transitorio de los ingresos fiscales.
27
El marco macrofiscal es el establecido en la Ley Nº 30637, que dispone la clausula de
excepción a las reglas macrofiscales del Sector Público No Financiero, dispuestas en el Decreto
Legislativo Nº 1276, que aprueba el Marco de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal.
36
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
Para asegurar la consolidación fiscal, se establecerán medidas que
incrementen los ingresos fiscales estructurales, principalmente, a través
de la reducción de la evasión y elusión tributaria local e internacional para
incrementar la base tributaria; y políticas que mejoren la calidad del gasto
público a través de la modernización de los sistemas administrativos y del
capital humano del Estado. Parte de estas medidas serán adoptadas en el
marco de la delegación de facultades legislativas que otorgó el Congreso
de la República al Poder Ejecutivo en julio del presente año 28. Dichas
medidas deberán complementarse con medidas tributarias adicionales que
no vulneren los principios de suficiencia, eficiencia, equidad, neutralidad
y simplicidad del sistema tributario.
x Incrementar los ingresos fiscales estructurales de largo plazo. Para
asegurar la convergencia del déficit fiscal hacia la meta del 1,0% del PBI,
sin afectar la provisión de servicios e infraestructura pública de calidad,
será imprescindible incrementar los ingresos fiscales de forma
permanente. Al respecto, cabe señalar que la base actual de ingresos ha
erosionado de manera importante. Por ello, tal como se anunció en
documentos anteriores, la estrategia estará dirigida a incrementar los
ingresos estructurales a través de la adopción de medidas que reduzcan la
evasión tributaria tanto local como la generada en el extranjero, así como
otras que amplíen la base tributaria. Todo esto debe hacerse sin vulnerar
los principios de suficiencia, eficiencia, equidad, neutralidad y
simplicidad del sistema tributario y procurando reducir el costo de
cumplimiento. Estas medidas incluyen: (i) la masificación del uso de los
comprobantes de pago y libros electrónicos; (ii) la adaptación del sistema
de fiscalización internacional según estándares y recomendaciones de la
OCDE; y (iii) sustitución consensuada de los beneficios tributarios poco
efectivos por otras políticas de gasto mejor focalizadas.
x Mejorar el proceso de gestión de la inversión pública para reducir
brechas de infraestructura. La inversión pública es un instrumento
eficaz para dinamizar la actividad económica. Cuando esta se conduce
correctamente genera sinergias en el largo plazo que promueven la
participación del sector privado y fomentan la competitividad. Para
desplegar una inversión que promueva el crecimiento
económico y tenga un efecto perdurable en el tiempo es necesario
concentrar esfuerzos para lograr objetivos de optimización de la calidad
de las obras, plazos de contratación y ejecución, así como alinear
28
El 19 de julio del 2018, se publicó la Ley N°30823, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la
facultad de legislar en materia de gestión económica y competitividad, de integridad y lucha
contra la corrupción, de prevención y protección de personas en situación de violencia y
vulnerabilidad y de modernización de la gestión de Estado.
VII Ciclo
incentivos entre el sector público y privado para desarrollar proyectos con
impacto social. En ese sentido, se ha actualizado el marco normativo de
Asociaciones Público Privadas (APP) y de Obras por Impuestos 29, lo que
garantizará la eficiencia y la predictibilidad en todas las fases, a la vez
que se establecen procesos claros y transparentes.
Por otro lado, se simplificarán los procesos de contratación de obras
públicas, y se agilizarán los procedimientos para asegurar un inicio
oportuno de ejecución, así como la culminación de los proyectos con altos
estándares de calidad. En este contexto, se integrará el Fondo de
Promoción a la Inversión Pública y Local (Foniprel) con el Fondo para la
Inclusión Económica en Zonas Rurales (Fonie); se adoptarán las acciones
necesarias para asegurar la interoperatibilidad del Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe) con los
principales sistemas administrativos del Estado; asimismo, a través de la
Programación Multianual de Inversiones, se fortalecerá la planificación
estratégica del Gobierno General, y ello será complementado con la
agilización de los procedimientos de adquisición y expropiación de
inmuebles4; y la mejora del marco de contrataciones del Estado. El logro
de estos objetivos permitirá generar trazabilidad a lo largo de todo el ciclo
de inversiones y reducir brechas de infraestructura a la vez que se vela por
la calidad de las inversiones. Todo ello, en un ambiente de coordinación
intergubernamental, transparencia, rendición de cuentas, predictibilidad y
manejo prudente de las finanzas públicas.
x Fortalecer la gestión de las finanzas públicas de Gobiernos Regionales
y Gobiernos Locales. La correcta gestión de las finanzas subnacionales y
sus componentes relevantes –como la gestión financiera de pasivos y la de
sus ingresos propios– es de primordial relevancia para la estabilidad
macrofiscal. Es clave por ello establecer un marco que facilite el
acompañamiento a las entidades para brindar asistencia técnica en materia
de gestión de las finanzas públicas subnacionales y mejorar la capacidad
de gestión de los sistemas administrativos del Estado. Además, es preciso
fortalecer la responsabilidad fiscal de los gobiernos subnacionales que no
29
El Decreto Legislativo N° 1361 impulsa el financiamiento y ejecución de proyectos mediante
el mecanismo de obras por impuestos. Por su parte, el Decreto Legislativo N° 1362 regula la
Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en
Activos. Ambos dispositivos legales se publicaron en julio de 2018, en el marco de la Ley N°
30776, Ley que delega al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reconstrucción y
cierre de brechas en infraestructura y servicios. 4 El Decreto Legislativo N° 1366 modifica la ley
marco de adquisición y expropiación de inmuebles, liberación de interferencias y dicta otras
medidas para la ejecución de obras de infraestructura. Dicha norma se publicó en julio de 2018,
en el marco de la Ley N° 30776, Ley que delega al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en
materia de reconstrucción y cierre de brechas en infraestructura y servicios.
37
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
cumplan con las reglas fiscales establecidas en el Decreto Legislativo N°
127530. En esta línea, el Ministerio de Economía y Finanzas implementará
los Compromisos de Ajuste Fiscal (CAF) que consideran compromisos
que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales deben implementar
para retornar a la senda de cumplimiento de las reglas fiscales y fortalecer
la responsabilidad fiscal a nivel subnacional. Cabe resaltar que el
Ministerio de Economía y Finanzas desplegará actividades de
acompañamiento y asistencia técnica a fin de implementar esta
herramienta en la gestión fiscal. A partir del segundo semestre de 2018, se
implementará un piloto para recoger experiencias que permitan
implementar satisfactoriamente el CAF en 2019.
x Fortalecer la gestión de activos y pasivos públicos dentro de un análisis
integral que contemple los riesgos fiscales subyacentes. Un contexto
internacional con alta incertidumbre puede tener impactos inesperados y
no lineales sobre las cuentas fiscales, lo que exige mantener finanzas
públicas sólidas. En ese sentido, en el marco de la Estrategia de Gestión
Global de Activos y Pasivos, se continuará con una estrategia integral de
financiamiento que combine una gestión activa y eficiente tanto de los
activos como de los pasivos del Estado, a través de la diversificación del
portafolio de fuentes de financiamiento (firmes y contingentes) y la base
de inversionistas, solarización de la deuda pública, profundización del
mercado de capitales doméstico, mejora del perfil de la deuda pública, y
minimización de los costos financieros y riesgos asociados.
Asimismo, de acuerdo con el literal d) del artículo 12 del Decreto
Legislativo N° 1276, Decreto Legislativo que aprueba el Marco de la
Responsabilidad y Transparencia Fiscal del Sector Público No
Financiero, el Ministerio de Economía y Finanzas ha incorporado en el
Marco Macroeconómico
Multianual una evaluación de las contingencias explícitas que ha asumido
el Sector Público No Financiero. Entre ellas, a modo de ejemplo, se
pueden mencionar las garantías, avales y similares en distintos tipos de
contratos, así como posibles erogaciones de resoluciones judiciales. Para
llevar adelante la decisión de darle prioridad al impulso de la inversión en
infraestructura –incluyendo iniciativas público-privadas–, es
imprescindible incorporar los riesgos de activación de pasivos
contingentes provenientes de estos contratos. El registro amplio de
riesgos fiscales contribuirá a diseñar una estrategia más eficiente del
manejo de política fiscal y de sus activos y pasivos. A su vez, esto
30
Decreto Legislativo que aprueba el marco de la responsabilidad y transparencia fiscal de los
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, publicado en diciembre de 2016.
VII Ciclo
permitirá mantener diversos instrumentos financieros, niveles prudentes
de ahorro público y niveles sostenibles de deuda pública para fortalecer la
capacidad de respuesta del Estado ante escenarios de estrés en los
mercados financieros, desastres naturales u otras contingencias.
x Mejorar la calidad de los servicios públicos prestados a la ciudadanía a
través de la modernización del Estado y el uso eficiente de los
recursos. En un contexto de manejo prudente de las cuentas fiscales,
resulta primordial diseñar políticas públicas eficaces para la provisión de
bienes y servicios de calidad. De esta manera, se requiere asignar y
ejecutar eficientemente los recursos a lo largo de toda la cadena logística
necesaria para atender las múltiples necesidades de la población. Esto
implica una mejora del capital humano con énfasis en la meritocracia; la
adquisición adecuada y oportuna de materiales, mobiliario y
equipamiento; y el despliegue de infraestructura pública con enfoque de
cierre de brechas. Cabe señalar que en los últimos diez años se ha
avanzado a pasos acelerados para alcanzar una combinación óptima de
estos insumos, por medio del enfoque de Presupuesto por Resultados,
sistema que seguirá mejorándose en el diseño de los programas
presupuestales.
Asimismo, se requiere expandir el gasto corriente, pero a un ritmo
modulado y sostenible, consistente con las reglas fiscales vigentes. La
expansión de este tipo de gasto es necesaria para atender con calidad y
eficiencia la mejora del capital humano, con énfasis en la meritocracia, y
para la adquisición adecuada y oportuna de materiales, mobiliario,
insumos y equipamiento operativo. Todos estos son requisitos
fundamentales para brindar servicios de calidad a la ciudadanía. En
particular, es preciso subrayar la importancia de la mejora del sistema
administrativo de gestión de recursos humanos y la implementación
gradual del Servicio Civil. Así también, los esfuerzos se enfocarán en
optimizar la cadena logística y el sistema de abastecimiento para una
óptima provisión de bienes y servicios
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA TRIBUTARIA
A corto y mediano plazo, la política tributaria debe orientarse a garantizar
los ingresos fiscales que se necesitan para financiar las necesidades de gasto
público. Esto debe conseguirse sin vulnerar los principios de suficiencia,
eficiencia, equidad, neutralidad y simplicidad del sistema tributario.
38
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
Los últimos años se han caracterizado por una caída de la presión tributaria,
en un entorno en el cual los niveles de incumplimiento al 2017 (36,3% en el
Impuesto General a las Ventas – IGV y 51,6% en el Impuesto a la Renta –
IR) registraron tres años de crecimiento consecutivos. Si bien en los últimos
meses se ha observado una recuperación de los ingresos fiscales, esta se
explica por factores transitorios asociados a un rebote en los precios de
exportación y a la normalización de condiciones luego de los estragos del
FEN Costero. Por ello, la incertidumbre sobre las tendencias del comercio
mundial y la experiencia de períodos pasados sugieren que los ingresos
permanentes seguirán siendo bajos.
Es en este contexto, la posición de la política tributaria en el corto plazo
estará orientada a la adopción de medidas que permitan combatir la evasión y
elusión de impuestos, tanto local como a través del extranjero. Con esto se
espera incrementar los ingresos estructurales de largo plazo, procurando a la
vez reducir los costos de la formalización y sin afectar las expectativas de
inversión de los agentes económicos. En adelante se tomarán medidas
dirigidas a ampliar la base tributaria, revisando las exoneraciones tributarias
vigentes y recogiendo las recomendaciones de la OCDE en materia del
impuesto a la renta, entre otras.
Perspectivas 2019-2022
x Se masificará el uso de comprobantes de pago y libros electrónicos como
parte de una estrategia que busca transparentar las transacciones
económicas, reducir los costos de cumplimiento y desalentar la evasión.
El uso de comprobantes de pago y libros electrónicos abre las puertas a la
digitalización contable, de tal forma que los libros contables puedan ser
automatizados por la Sunat y se reduzca el costo de cumplimiento
tributario de las empresas. Adicionalmente, se implementarán medidas
que creen incentivos a las personas naturales para demandar
comprobantes, de modo que estas se constituyan en socios del Estado en
el proceso de formalización de las actividades económicas.
x El Ejecutivo ha venido coordinando con el Congreso de la República
estrategias para limitar la creación de nuevos beneficios tributarios y la
racionalización de aquellos ya existentes, que cuestan al país más de S/ 17
mil millones anuales. En primer lugar, se ha identificado la necesidad de
un marco efectivo para la aprobación de nuevos beneficios que incorpore
objetivos claramente definidos, transparente la información de beneficios
y beneficiarios, entre otros. Asimismo, se busca reducir los beneficios y
VII Ciclo
exoneraciones ya existentes, sustituir exoneraciones por asignaciones
directas o fideicomisos de inversión, condicionar a los beneficiarios a
transparentar su información y al uso de comprobantes electrónicos, entre
otras medidas.
x En el caso del Impuesto a la Renta (IR), se evaluarán medidas que
fortalezcan la base tributaria y se introducirán disposiciones que permitan
combatir esquemas o prácticas elusivas, con la finalidad de alcanzar
mayor neutralidad y equidad. Por ello, en el marco de la Delegación de
Facultades, se viene trabajando en el perfeccionamiento de la aplicación
de la norma antielusiva general y la elaboración de un conjunto de normas
antielusivas específicas.
x Por el lado del Impuesto General a las Ventas (IGV), se continuará con la
revisión de la legislación nacional para identificar vacíos o falta de
claridad en la norma que impidan su correcta aplicación. Además, se
continuará con el perfeccionamiento de los sistemas de pago, a fin de
asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
x En el caso del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), sin perder su función
destinada a financiar los servicios y bienes públicos, se busca, entre otros,
que este combata las externalidades negativas de los bienes y servicios
afectos sobre la salud de las personas y el medio ambiente, ya sea
disminuyendo el consumo del bien pernicioso o consiguiendo los recursos
para cubrir los gastos que irroga en la
sociedad. Todo esto, considerando además las recomendaciones
internacionales que indican que la manera más eficiente de gravar este
tipo de consumo es con impuestos específicos.
x En lo concerniente a la normatividad tributaria municipal, se
propondrá cambios normativos con el objetivo de optimizar los principales
impuestos, tales como: Impuesto Predial, Impuesto de Alcabala y el Impuesto
al Patrimonio Vehicular, a fin de corregir los vacíos de la Ley de Tributación
Municipal en cuanto a la simplificación y determinación de estos tributos.
Asimismo, se buscará contribuir con la mejora de la recaudación de los
ingresos tributarios de los gobiernos subnacionales y su fortalecimiento a
través de la asistencia técnica orientada a sus capacidades de gestión.
x El Perú continuará negociando convenios para evitar la doble imposición
(CDI), puesto que dichos acuerdos ayudan a atraer nuevas inversiones y
tecnologías, y a establecer mecanismos de colaboración y asistencia
mutua. Los próximos CDI a negociar incorporarán la experiencia
adquirida en los ya firmados para maximizar sus efectos sobre la inversión
39
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
y recaudación, así como las recomendaciones del Proyecto BEPS (del
inglés Base Erosion and Profit Shifting) en materia de fiscalidad
internacional.
x Se perfeccionará el marco normativo sobre los estándares internacionales en
materia de intercambio de información a requerimiento y automático, a fin
de cumplir lo acordado en los Tratados Internacionales y afrontar
satisfactoriamente las evaluaciones de pares realizadas por el Foro Global
sobre Transparencia e Intercambio de Información para fines tributarios
de la OCDE. También se priorizará la ampliación de la red de Acuerdos
de Intercambio de Información. La adhesión a la Convención sobre
Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal (CAAMF) fortalecerá
la capacidad del Perú para combatir las prácticas tributarias
internacionales que afectan la recaudación tributaria y simplificará los
procedimientos de gestión tributaria. Todo esto reducirá costos y tiempos,
lo que se traducirá en acciones de control más efectivas.
x Para combatir la evasión y elusión tributarias internacionalmente se
continuará incorporando y adecuando la normatividad a las
recomendaciones de la OCDE en materia de fiscalidad internacional. Se
cumplirá con el compromiso asumido por el Perú como asociado al Marco
Inclusivo del Proyecto BEPS de la OCDE. Con esa finalidad se adoptarán
e implementarán los estándares mínimos de BEPS.
x Se simplificaran los regímenes tributarios existentes para MYPES (RUS,
RER y RMT) para evitar la atomización o el arbitraje y eliminar los
actuales incentivos a la venta ilegal de comprobantes de pago. Además,
resulta necesario establecer umbrales de empresas para propósitos
tributarios, de forma que se puedan focalizar mejor los esfuerzos de
formalización, simplificación y los beneficios tributarios existentes.
LOS TIPOS DE POLÍTICA FISCAL
Política Fiscal Expansiva: Cuando el objetivo es estimular la demanda
interna, especialmente cuando en el punto de partida inicial hay recursos
productivos desempleados. Como resultado se tiende al superávit. La política
fiscal expansiva tiende a:
Aumentar el gasto público, para aumentar la producción y reducir el paro.
VII Ciclo
• Bajar los impuestos, para aumentar la renta disponible y por tanto la
producción.
Política Fiscal Restrictiva: Cuando el objetivo es frenar la demanda interna,
por ejemplo en el caso que en el punto de partida inicial hay un exceso de
inflación. Como resultado se tiende al déficit. La política fiscal restrictiva
tiende a:
Reducir el gasto público, para bajar la producción.
• Subir los impuestos, para que la gente no gaste tanto y así
se frene la economía.
La Política Fiscal está constituido por los programas del gobierno con
respecto a la compra de bienes y servicios, el gasto de transferencia y la
cantidad y tipo de impuestos, integran la política fiscal. Entonces podemos
decir que “las decisiones del gobierno referente al gasto público y a los
impuestos constituyen la política fiscal “.31 Es la principal herramienta con la
que cuenta un Gobierno para financiar la adecuada provisión de bienes
públicos e influir en la estabilización del nivel de actividad económica en el
corto plazo. Se produce un cambio en la política fiscal, por ejemplo, cuando
el Gobierno cambia sus programas de gasto o cuando altera las tasas de los
impuestos que cobra.
FINES: Un enfoque clásico de la política fiscal, distingue tres tipos de fines:
Fiscales: Se encuentran relacionados con la obtención de recursos
para la realización de gastos destinados a las prestaciones de
servicios públicos públicos.
Extra fiscales: Son aquellos seguidos por la actividad financiera
cuando intentan modificar alguna conducta de los operadores
económicos. Ej.: Gravámenes sobre cigarrillos y bebidas
alcohólicas. Se busca un fin distinto al fiscal (recaudar para financiar
gastos).
Mixtos: Surgen de la comunicación de los fiscales y extra fiscales.
El gravamen sobre consumo de cigarrillos puede desalentar dicho
consumo y financiar a su vez los gatos públicos. Para los clásicos los
fines extra fiscales deben ser absolutamente mínimos por que
pueden entrar en colisión con el principio de no intervención.
Un enfoque moderno de la política fiscal analiza sus objetivos que
constituyen las tres ramas de las finanzas públicas:
Víctor A. Beker – Francisco Mochón. (“Elementos de micro y macroeconomía”. Beker –
31
Mochón. Mc. Grawhill.
40
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
Rama de los servicios o de la asignación: Se encuentra constituido
por el objeto de satisfacer las necesidades sociales, lo que se logra
con bienes y servicios públicos (justicia, seguridad y defensa) y con
el objeto de corregir la asignación de los recursos resultantes de las
fuerzas de mercado. Es el caso de las extrenalidades, monopolios o
debilidad económica que opera en el tramo decreciente de sus costos
medios.
Rama de redistribución: Se encuentra constituida por el objetivo de
redistribuir los ingresos, tomando recursos de los sectores con mayor
capacidad adquisitiva y destinado a aquellos de menores recursos, a
través de subsidios o de servicios públicos gratuitos, y por el
objetivo de lograr el equilibrio regional fomentando la actividad
económica regional.
Rama de la estabilidad macroeconómica: Se encuentra constituida
por la estabilización de la economía, logrando llevar a la actividad
económica al pleno empleo de los factores productivos con
estabilidad de precios y por el desarrollo económico. Apunta a que
el estado contribuya a acelerar la tasa de crecimiento de la actividad
económica y hacerla sostenida en el tiempo.
De otro modo también puede decirse que la Política Fiscal tiene como
objetivo:
Mayor nivel de empleo.
Control de la demanda agregada mediante los impuestos y el gasto
público.
Controlar un déficit o un superávit.
Plena ocupación (mayor nivel de empleo posible).
¿Qué busca?: Que el déficit fiscal tenga una trayectoria decreciente, con el
objetivo de reducir los servicios de la deuda pública y el porcentaje de esta
deuda con respecto al PBI. Por lo tanto, los objetivos en el mediano plazo
deben ser coherentes con el objetivo nacional de preservar la sostenibilidad
de las finanzas públicas.
VII Ciclo
Mecanismos de la Política Fiscal: Los dos mecanismos de control sugeridos
por los keynesianos son:
Variación del gasto público, y
Variación de los impuestos.
Variación del Gasto Público: Es cuánto dinero gasta el estado en pagar los
proyectos públicos, como carreteras y otras construcciones. La política fiscal
dice que cuantas más obras haya en el país, mejor para la economía (ya que si
las fábricas cierran, no hay empleo). En cambio, si contratan a trabajadores
estarán disminuyendo el paro, y al necesitar más materias primas, los
empresarios tendrán que aumentar la producción, o sea, que estará
aumentando el producto interior bruto. Por eso mantenerse siempre en estado
de déficit (gastando más de lo que se gana con los impuestos) no es malo
para un estado, sino que ayuda a la economía.
Variación de los Impuestos. Si aumenta la renta de los consumidores (el
dinero que la gente tiene disponible para gastar), entonces pueden gastar más.
Hay medidas para saber qué porcentaje de la renta se gasta: la propensión
marginal al consumo y la propensión marginal al ahorro. El estímulo del
consumo permite mejorar la economía gracias al efecto multiplicador, un
punto importante de la teoría de Keynes. Dice que el dinero, al pasar de mano
en mano, va generando incrementos en la producción (producto nacional).
Keynes consideraba que la inestabilidad de la demanda agregada era el
origen de problemas de diferentes tipos y concibió la política fiscal como el
instrumento universal capaz de resolverlos. La inflación sería así la
consecuencia de un exceso de demanda que podría ser resuelto detrayendo
mediante impuestos parte de la capacidad adquisitiva de los ciudadanos. Pero
la preocupación principal en los años treinta no era la inflación sino la
deflación y el desempleo. Fue aquí donde Keynes, recomendó el aumento del
gasto público. Hay tres formas de financiar el aumento de los gastos públicos
mediante el: Impuestos, Emisión de Dinero, y Deuda Pública.
Impuestos para financiar más gastos públicos. Aunque los impuestos
cubran totalmente el aumento de los gastos, se seguirá percibiendo un cierto
efecto expansivo como consecuencia de la contracción del ahorro agregado,
pero ese efecto resultaría insuficiente y aparecerían fuertes distorsiones en las
pautas de consumo. El mejor efecto expansivo se consigue mediante el déficit
fiscal, es decir, aumentando la diferencia entre los gastos y los ingresos
públicos. En ese sentido también resultaría expansiva la reducción de los
impuestos.
41
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
Emisión de dinero para financiar más gastos públicos. Es facultativo del
Estado imprimir billetes en cualquier cantidad y valor. Sin embargo la
emisión descontrolada puede provocar inflación por lo que actualmente se
limita a los gobiernos emitir dinero, dejando esa función a los bancos
centrales.
Deuda Pública para financiar más gastos públicos: Sería incorrecto que la
financiación de los gastos mediante deuda pública implica beneficiar a la
generación presente con cargo a la generación futura que deberá pagar la
deuda. El efecto será simplemente redistributivo mientras que la carga de la
deuda en proporción a los gastos del Estado se mantenga dentro de ciertos
límites.
El resultado del modelo keynesiano y la política fiscal se produjo en la
década de los setenta al aparecer simultáneamente fuertes tasas de inflación.
Esa situación resultaba inexplicable desde los sencillos esquemas
keynesianos y no podía ser resuelta exclusivamente mediante medidas
fiscales.
EL RETO DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN PERU32
A continuación se presenta un análisis del actual proceso de descentralización
fiscal en el Perú, tomando en cuenta las tendencias contemporáneas sobre
ciertos aspectos de la Política Fiscal y el Derecho Financiero, con especial
énfasis en los temas tributarios.
CUARTA UNIDAD
FINANZAS PÚBLICAS Y EL DERECHO
TEMA
LAS FINANZAS PÚBLICAS33
HISTORIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS 34 . Se reconoce que la
ciencia de las finanzas públicas surgió en Francia, y conquistaron su
32
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL: ESTUDIOS DE POLÍTICA FISCAL Y DERECHO
FINANCIERO. *Francisco J. Ruiz de Castilla Ponce de León. Profesor en la Pontificia
Universidad Católica del Perú, Universidad de Lima, y de la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos.
33
La palabra “finanzas” llega de las voz griega, “finos”, la cual pasa al latín, “finis”, que
significa fin. En un principio se aplico como fin de los negocios públicos; pero luego surgió el
término finanzas lo cual implicaba otros elementos esenciales como los recursos o ingresos.
34
El primer antedente en el contexto internacional que se ocupara de detallar y estudiar esta
ciencia del Derecho se remonta al 12 de febrero de 1938, año en el cual fue fundada en la
Haya la Asociación Internacional de Derecho Financiero y Fiscal.
VII Ciclo
autonomía en el siglo XIX 35 . Las Finanzas Públicas se ha desarrollado
primero ante concepciones liberales, que postulaban la necesidad de que el
Estado permitiera en la vida privada los principios económicos guiados por el
laisses faire, laisses passer; para más tarde, con las teorías sociales, se
pugnará por ampliar la actuación del Estado hasta convertirlo en un
verdadero interventor de la economía o incluso un rector de la misma, como
ocurrió esencialmente en régimen socialista.
Hoy, al primer lustro del siglo XXI, es difícil para los Estados absortos en la
globalización, fijar con Certeza el límite entre el liberalismo económico y el
intervencionismo económico, pues incluso las grandes potencias, en
concreto, los Estados Unidos de Norteamérica, China, Japón o la propia
Unión Económica Europea, de una u otra manera intervienen sus economías
para lograr una distribución democrática de la riqueza, así como pugnan por
una mayor libertad económica para enfrentar las necesidades humanas.
En efecto, tanto en la antigüedad como en la edad media nos encontramos
ante una actividad escasa del Estado en este sentido, reflejo de la escasez de
metas como fines públicos por las organizaciones públicas territoriales
vigentes en aquel momento. Los poderes públicos se Centraron en tareas
esencialmente bélicas y fueron ajenos al cumplimiento de asistencia sanitaria
o docente, en definitiva no existía un sistema de ingresos estable y
permanente porque no existían fines a cumplir por los poderes públicos. A
partir del siglo XV con el surgimiento del fenómeno cultural llamado "El
Renacimiento" se produce un cambio esencial en las pautas de los
comportamientos sociales. Surge el Estado moderno y con el también surge
una actividad financiera que deja de ser esporádica e intermitente para ser
continuista debido a la aparición de las instituciones: el ejército y la
burocracia. Es a partir de la primera guerra mundial, y sobre todo tras la
crisis de 1929, cuando el Estado abandona la concepción de Estado policía, y
adquiere un protagonismo creciente en la actividad económica de cualquier
parte. Es de entonces cuando las finanzas públicas adquieren la filosofía del
Estado intervencionista.
NATURALEZA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS.- La actividad
financiera, considerada en sí misma, tiene naturaleza económica. La
naturaleza política existe también en el fenómeno financiero. En efecto, si la
actividad financiera constituye una parte de la actividad administrativa y esta,
a su vez, está integrada por el conjunto de actividades destinadas al
cumplimiento de fines de utilidad general, es evidente que sólo podrá tenerse
35
FLORES ZAVALA, Ernesto, Elementos de Finanzas Públicas Mexicanas, Porrúa, México,
D.F., 1970, 12ª edición.
42
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
un concepto preciso de la actividad financiera partiendo de una noción clara
de la organización y de los fines del Estado.
LA SOBERANÍA POLÍTICA.- Por otra parte, la facultad del Estado de
proporcionarse los medios económicos necesarios para el cumplimiento de
sus fines pertenece al ámbito de los poderes del imperio que corresponde al
ente público. Por ello una negativa absoluta a consentir en el pago de los
impuestos equivale a una acción de rebelión política. El Concepto de la
actividad financiera no puede marchar separado del de soberanía política, el
sujeto activo de esa gestión es el Estado, ente político por excelencia y los
recursos económicos son obtenidos de la economía privada (incluye personas
naturales y jurídicas) a través de directrices políticas.
ASPECTO SOCIOLÓGICO.- No se puede negar el aspecto sociológico de
la actividad financiera. La actuación económica de los entes públicos, aún
persiguiendo fines meramente fiscales e implica siempre, aunque no se lo
proponga el Estado, efectos distributivos. Por otra parte, se reconoce en las
finanzas funcionales que el impuesto tiene objetivos persigue fines extra
fiscales; tales como, fines sociales, económicos, socio-políticos y
demográficos. En síntesis, el fenómeno financiero es un hecho de carácter
netamente económico, pero en su desenvolvimiento predominan factores de
otra índole tales como el político y el sociales. Tal aspecto se refleja en los
proyectos sociales; tales como salud, vivienda y educación donde el
financiamiento del Estado es un factor determinante en la inversión en estos
tipos de programas.
FASES. La actividad financiera comienza desde el momento que el Estado
logra ingresos públicos. Tales ingresos provienen de la renta que producen
los bienes que el Estado posee como un particular, o de las rentas que
obtienen las personas o entes privados por su actividad económica. Continúa
la actividad financiera cuando tales recursos así obtenidos los invierte o gasta
el Estado en la satisfacción de las necesidades de la colectividad a través de
los servicios públicos.
De lo expuesto se deduce que la actividad financiera tiene dos fases
principales:
1. Fase recaudatoria o de ingresos. Los ingresos públicos los obtiene
el Estado ya sea de los bienes que él puede poseer como un particular
por ejemplo, productos o rentas de fincas, fábricas o empresas públicas,
e ingresos que el Estado obtiene de la renta del sector privado pasa al
Estado, a través principalmente del canal de Impuesto.
2. Fase de gastos- La segunda fase es la de inversión de los recursos
obtenidos en la fase recaudatoria para satisfacción de necesidades
públicas. Es la fase del gasto público.
VII Ciclo
Estas dos fases se presentan cronológicamente en el orden citado. Primero se
obtienen los ingresos y después se hacen los gastos pero sin embargo en el
orden lógico o filosófico, el gasto debe colocarse primero que el ingreso ya
que la causa y la razón de que el Estado desarrolle una actividad recaudatoria
y obtenga ingresos públicos está en que existan gastos que efectuar para
satisfacer necesidades.
En el orden lógico, pues, están primero las necesidades públicas como causa
del gasto público, luego el gasto público, como causa del ingreso público, y,
por último, el ingreso público. De aquí la diferencia de la actividad financiera
en el sector privado, donde se estiman los ingresos a recibir por la ventas de
bienes y/ o servicios y en base a tal estimación se deciden los gastos e
inversiones a ser financiadas por tales ingresos.
FINALIDAD EXTRAFISCAL. Para las Finanzas clásicas, el fin de la
actividad financiera es recaudar ingresos. Tales ingresos se destinan al
financiamiento del gasto para la satisfacción de las necesidades colectivas.
Los clásicos consideran que el Estado no debe utilizar los fondos generados
por los ingresos públicos para otra finalidad que no sea la de satisfacer
necesidades colectivas a través del gasto público. Todos los ingresos públicos
se justifican por la necesidad de hacer gastos. Sin embargo, los ingresos
públicos y los gastos públicos, en la práctica, se han utilizado como medios
para lograr fines distintos al fiscal. Así, el Estado moderno a través del
establecimiento de impuestos trata de orientar las costumbres sociales. Así, se
tienen los casos de los impuestos a los cigarrillos, licores y a la soltería. El
Estado trata de proteger la industria nacional mediante los impuestos
aduaneros proteccionistas. Asimismo el Estado puede establecer impuesto
con la única finalidad de recortar el exceso de circulante en el medio
nacional. En el último caso, el producto de los impuestos no se invierte en
gastos inmediatos, sino que se deposita en fondos especiales. Así, se tiene un
ejemplo de un ingreso público no justificado por un gasto público.
Autores como Mauricio Duverger, partidarios de las finanzas funcionales
dividen la actividad financiera en dos partes, bajo una perspectiva diferente a
la clásica:
a) Los medios de acción financiera, entre los cuales colocan los ingresos y
los gastos públicos.
b) En segundo término está el llamado “Plan Financiero”, que comprende
el presupuesto. Por lo demás, paradójicamente, han estudiado más
intensa y ampliamente el gasto público pese a que ya no constituye
para ellos el factor rector de la Hacienda Pública.
43
 Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
CONCEPCION MODERNA. Para la corriente clásica, las Fianzas Públicas, se
ocupan de lo relacionado con la cobertura de los gastos públicos y asimismo de
la composición y distribución de las cargas públicas impuestas a la comunidad
para financiar los mismos. La concepción moderna 36 se basa en conceptos
clásicos, ampliados y modificados. Implican, por un lado, una idea semejante en
cuanto a que la actividad financiera se refiere a la obtención de medios
financieros para cubrir los gastos públicos. No obstante, este enfoque se refiere
a la utilización de los recursos y gastos públicos para lograr determinados
efectos sobre la economía. De lo anterior se desprende que se habla de una
concepción de tipo intervencionista (el Estado debe corregir las fallas del
mercado con su intervención), a diferencia de la clásica que sostiene el principio
de la no intervención o neutralidad, ya que el Estado solo actuaría para cumplir
funciones indispensables, como la seguridad; y debe evitar producir efectos
distorsionantes en la economía. De todos modos al haber ingreso y gasto público
algún efecto habrá, pero lo importante, para los clásicos, seria no buscarlos
como objetivo.
En fin, las finanzas públicas tienen como función contribuir al desarrollo
económico de un país, el Estado debe velar que exista una distribución equitativa
de las riquezas, incentivar a los inversionistas y a la producción, crear un clima
de confianza política, establecer una estabilidad legal y disminuir la tasa de
inflación, entre otras; ya que estas variables generan empleo e incentivan el
crecimiento del aparato productivo. El desarrollo económico de un país depende
de la buena gerencia y administración que de las finanzas realicen los
representantes del Estado.
NORMATIVIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS.- La Ciencia de las
finanzas Públicas tiene por objeto investigar las diversas maneras por cuyo
medio el Estado o cualquier otro orden público se procuran las riquezas
materiales necesarias para su vida y su funcionamiento y también la forma en
que estas riquezas serán utilizadas. Los resultados de los estudios y teorías de
los científicos de las finanzas públicas para que el Estado pueda dedicar sus
recursos a satisfacer sus necesidades, se revelan posteriormente en normas,
cuando el Poder Legislativo de los Estados asumen alguna de las teorías
relevantes como el contenido de la voluntad soberana transformado en precepto
jurídico. La norma jurídica plasma así pues las preocupaciones tanto de los
teóricos como de la población respecto al planteamiento de la manera en que el
Estado realiza su actividad financiera. La actividad financiera pública concebida
en términos normativos supone determinados fines para lo cual se deben
conocer los efectos provocados por los instrumentos financieros (los ingresos y
los gastos públicos), y el problema radica en elegir los medios más eficaces. El
enfoque normativo consta de tres etapas:
36
Expresión utilizada por Duverger. (Hacienda Pública. Duverger. Bosch)
VII Ciclo
1.- El estudio de las finalidades a las que pretenden servir los distintos
programas de ingresos y gastos gubernamentales.
2.- El conocimiento de los efectos económicos de los programas de los
referidos ingresos y gastos públicos, y
3.- La última, que consiste en instrumentar la política a perseguir, esto es,
elegir los medios más eficaces para lograr las distintas finalidades.
En la actualidad se reconoce el contenido económico de las finanzas del Estado;
así es que en esta materia Richard Musgrave expone que las funciones
financieras del Estado en una economía neocapitalista contemporánea pueden
resumirse en las siguientes:
1) Asignación de los recursos para la satisfacción de las necesidades
públicas;
2) Empleo y estabilidad en los precios, y
3) Equidad en la distribución del ingreso.
4) El desarrollo económico
No obstante, dicho contenido económico, la regulación de las actividades
financieras del Estado, son de tal naturaleza, que es de interés público la
creación normativa que permita a la entidad Estatal hacerse de recursos para
enfrentar sus necesidades, así como de la existencia de normas que les permitan
recaudarlos y erogarlos. Así encontramos dentro de las ramas del derecho
administrativo, a una ciencia autónoma que se ocupa del estudio concreto de las
actividades financieras del Estado, denominada como derecho Financiero.
CARACTERÍSTICAS.- En las finanzas públicas, puede advertirse lo
siguiente:
- Tiene efecto en la económica del país, implica gestión y movimiento
del dinero público.
- Por emanar del Estado tiene un aspecto político y sociológico, la
administración de recursos escasos es una decisión de gobierno.
- Es una actividad jurídica porque requiere esta sometida a principios
jurídicos cuyo análisis constituyen precisamente el objeto de estudio en
el derecho financiero.
- Es una actividad pública tanto por el sujeto como por el objeto que se
relaciona con la satisfacción de las necesidades colectivas.
- Es una actividad instrumental en el sentido que sirve de cauce o
instrumento para la satisfacción de la necesidad pública.
- Presenta aspectos muy distintos que pueden ser asumidos como objeto
de conocimiento por distintas ciencias. Así al jurista le interesa realizar el
marco normativo en que se desenvuelve dicha actividad; para el
economista, es una realidad susceptible de ser analizado con criterios
44
 Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
económicos; para el sociólogo y estudioso de la ciencia política la AEE
presenta aspectos sociológicos que no pueden ignorarse.
ACTIVIDAD:- Cual es la diferencia de la concepción clásica con la moderna
respecto de las finanzas públicas? ¿Cuál es el rol del Estado en ambas
concepciones?
CONCEPCION CLASICA
Maurice Duverger: “Ciencia de los medios por los que el Estado procura y
utiliza los recursos necesarios para la cobertura de los Gastos Públicos,
mediante el reparto entre los individuos de las cargas resultantes”.
Giuliani Fonrouge: “Si bien la actividad financiera del Estado es de
contenido económico, el sujeto que la realiza es de naturaleza política por lo
que dicha actividad participa de esa naturaleza también”.
Luigi Einaudi: “La hacienda pública es la ciencia de las leyes según las
cuales los hombres proveen a la satisfacción de ciertas necesidades que, para
diferenciarlas de la económicas ordinarias, se denominan públicas.”
CONCEPCION MODERNA
R. A. MUSGRAVE y P. B. MUSGRAVE: “Finanzas Públicas es el término
que tradicionalmente ha sido aplicado al paquete de aquellos problemas de
política económica los cuales determinan el uso de gastos y de ingresos.”
B. I. Duvier y B. F. Duncombe: “La finanza pública es el uso de gastos
gubernamentales e ingresos para alcanzar objetivos de política económica.”
W. L. Shultz y C. Lowell Harris: “La finanza pública es el estudio de los
hechos, principios, técnicas y efectos de obtener y gastar fondos por cuerpos
gubernamentales y de la administración de la deuda pública”.
Para la corriente clásica, las Fianzas Públicas, se ocupan de lo relacionado
con la cobertura de los gastos públicos y asimismo de la composición y
distribución de las cargas públicas impuestas a la comunidad para financiar
los mismos. La concepción moderna 37 se basa en conceptos clásicos,
ampliados y modificados. Implican, por un lado, una idea semejante en
cuanto a que la actividad financiera se refiere a la obtención de medios
financieros para cubrir los gastos públicos. No obstante, este enfoque se
refiere a la utilización de los recursos y gastos públicos para lograr
determinados efectos sobre la economía. De lo anterior se desprende que se
habla de una concepción de tipo intervencionista (el Estado debe corregir las
fallas del mercado con su intervención), a diferencia de la clásica que
sostiene el principio de la no intervención o neutralidad, ya que el Estado
37
Expresión utilizada por Duverger. (Hacienda Pública. Duverger. Bosch)
VII Ciclo
solo actuaría para cumplir funciones indispensables, como la seguridad; y
debe evitar producir efectos distorsionantes en la economía. De todos modos
al haber ingreso y gasto público algún efecto habrá, pero lo importante, para
los clásicos, seria no buscarlos como objetivo.
En fin, las finanzas públicas tienen como función contribuir al desarrollo
económico de un país, el Estado debe velar que exista una distribución
equitativa de las riquezas, incentivar a los inversionistas y a la producción,
crear un clima de confianza política, establecer una estabilidad legal y
disminuir la tasa de inflación, entre otras; ya que estas variables generan
empleo e incentivan el crecimiento del aparato productivo. El desarrollo
económico de un país depende de la buena gerencia y administración que de
las finanzas realicen los representantes del Estado.
OBJETIVOS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO. Los
clásicos consideran que el Estado no debe utilizar los fondos generados por
los ingresos públicos para otra finalidad que no sea la de satisfacer
necesidades colectivas a través del gasto público. Todos los ingresos públicos
se justifican por la necesidad de hacer gastos. Sin embargo, los ingresos
públicos y los gastos públicos, en la práctica, se han utilizado como medios
para lograr fines distintos al fiscal. Así, el Estado moderno a través del
establecimiento de impuestos trata de orientarr las costumbres sociales. Así,
se tienen los casos de los impuestos a los cigarrillos, licores y a la soltería. El
Estado trata de proteger la industria nacional mediante los impuestos
aduaneros proteccionistas. Asimismo el Estado puede establecer impuesto
con la única finalidad de recortar el exceso de circulante en el medio
nacional. Autores como Mauricio Duverger, partidarios de las finanzas
funcionales dividen la actividad financiera en dos partes, bajo una
perspectiva diferente ala clásica:
a) Los medios de acción financiera, entre los cuales colocan los ingresos
y los gastos públicos.
b) El “Plan Financiero”, que comprende el presupuesto.
CARACTERÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS.- En las finanzas
públicas, puede advertirse lo siguiente:
- Es una actividad jurídica porque requiere estar sometida a principios
jurídicos cuyo análisis constituyen precisamente el objeto de estudio en el
derecho financiero.
- Es una actividad pública tanto por el sujeto como por el objeto que se
relaciona con la satisfacción de las necesidades colectivas.
- Es una actividad instrumental en el sentido que sirve de cauce o
instrumento para la satisfacción de la necesidad pública.
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Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
- Presenta aspectos muy distintos que pueden ser asumidos como objeto de
conocimiento por distintas disciplinas. Así al jurista le interesa realizar el
marco normativo en que se desenvuelve dicha actividad; para el economista,
es una realidad susceptible de ser analizado con criterios económicos; para el
sociólogo y estudioso de la ciencia política la AEE presenta aspectos
sociológicos que no pueden ignorarse.
NATURALEZA DE LAS FINANZA PÚBLICAS
La actividad financiera, considerada en si misma, tiene naturaleza económica,
sin embargo la naturaleza política existe también en el fenómeno financiero.
En efecto, si la actividad financiera constituye una parte de la actividad
administrativa y esta, a su vez, esta integrada por el conjunto de actividades
destinadas al cumplimiento de fines de utilidad general, es evidente que sólo
podrá tenerse un concepto preciso de la actividad financiera partiendo de una
noción clara de la organización y de los fines del Estado. En síntesis, el
fenómeno financiero es un hecho de carácter netamente económico, pero en
su desenvolvimiento predominan factores de otra índole tales como el
político y sociales. Tal aspecto se refleja en los proyectos sociales; tales como
salud, vivienda y educación donde el financiamiento del Estado es un factor
determinante en la inversión en estos tipos de programas.
ACTIVIDAD FINANCIERA Y SOBERANÍA POLÍTICA.- Por otra
parte, la facultad del Estado de proporcionarse los medios económicos
necesarios para el cumplimiento de sus fines pertenece al ámbito de los
poderes del imperio que corresponde al ente público. Por ello una negativa
absoluta a consentir en el pago de los impuestos equivale a una acción de
rebelión política. El Concepto de la actividad financiera no puede marchar
separado del de soberanía política, el sujeto activo de esa gestión es el
Estado, ente político por excelencia y los recursos económicos son obtenidos
de la economía privada (incluye personas naturales y jurídicas) a través de
directrices políticas.
ASPECTO SOCIOLÓGICO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA.- La
actuación económica de los entes públicos, aún persiguiendo fines
meramente fiscales implica siempre, aunque no se lo proponga el Estado,
efectos distributivos. Por otra parte, se reconoce en las finanzas funcionales
que el impuesto tiene objetivos y persigue fines extra fiscales; tales como,
fines sociales, económicos, socio-políticos, demográficos y culturales.
ELEMENTOS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA
Las Necesidades Públicas.- Los servicios públicos apuntan obviamente a la
satisfacción de las necesidades humanas, que pueden ser individuales como la
alimentación y el vestido; colectivas tales como la educación, la
VII Ciclo
comunicación y el transporte; y públicas (comunes a todos los miembros de
una sociedad jurídicamente organizada) que justifican la existencia del
estado. Pueden ser primarias (inmutables, tienen su origen en la propia
existencia del estado) y secundarias (evolucionan en la historia de acuerdo al
rol que se le asigna al estado). Si se asigna al estado un rol clásico solo
atiende una misma porción y si por el contrario asume una actitud prudente,
entonces su actitud abarcara una mayor amplitud: salud, educación,
desarrollo, tecnología, etc.
Los Servicios Públicos.- Son las actividades que el Estado realiza en procura
de la satisfacción de las necesidades públicas, se distinguirá entre esenciales
y no esenciales. Los servicios públicos también se clasifican en divisible (es
posible determinar cual es el beneficio que cada ciudadano obtiene, que no
necesariamente es igual para cada uno) como la educación primaria; e
indivisible (se prestan a la sociedad en su conjunto y no se puede y no se
puede precisar el beneficio que cada individuo obtiene; beneficia a todos los
integrantes de la comunidad) como la defensa o la justicia. Hoy, nuestro país
tiene una serie de dificultades para resolver con respecto a los servicios
públicos. Uno de ellos se centra en la seguridad pública, sin embargo hay
otros, salud, educación, etc. La prestación de los servicios públicos, implica
costos. Los medios económicos para cubrirlos deben ser obtenidos
generalmente de las economías privadas. Los medios son los tributos,
contribuciones e impuestos que sólo son eficientes si se cobran en forma
coactiva a los administrados. La actividad financiera únicamente puede tener
eficiencia si va asociada a una forma coactiva. La referida actividad en un
Estado de Derecho, no puede aplicarse arbitrariamente, de ahí la necesidad de
que exista una ley que regule y determine su alcance.
LAS FINANZAS PÚBLICAS Y SU RELACION CON OTRAS
DISCIPLINAS
Ciencia Económica. Son ampliamente conocidas las relaciones
existentes entre la actividad financiera y la actividad económica, así la
obtención de los ingresos público generalmente provienen de la actividad
financiera privada. En consecuencia, el Derecho Financiero implica el
conocimiento de la situación económica sobre la cual se aplica. Con la
actividad fiscal se logra una redistribución de la renta, lo cual demuestra las
estrechas relaciones entre el Derecho Financiero y las ciencias económicas.
Ciencias Sociales: El sistema tributario de cada país tiene que estar
basado en la estructuración socio-económica de ese país, por lo tanto, el
Derecho Financiero está íntimamente ligado al estudio de la realidad social
de cada nación. No se puede captar cabalmente la naturaleza de un sistema
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Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
tributario si no se conoce la evolución y el estado actual de la sociedad sobre
la cual se aplica.
Con otras ramas del Derecho: por motivo de la estructuración
orgánica y sistemática del Derecho, la disciplina jurídica financiera debe estar
relacionada con las demás ramas del Derecho y lo cual se expone a
continuación:
1.- Derecho Político: la actividad financiera no puede existir si no existe el
Estado y las funciones del Estado no pueden llevarse adelante si no se realiza
la actividad financiera. Las normas fundamentales del Derecho Político
deben establecer los principios básicos sobre los cuales ha de ser estructurado
el Derecho Fiscal y ellos forman el Derecho Constitucional Financiero, que
establece normas relativas a los impuestos, el gasto público y el crédito
público y a la organización de cada una de las haciendas que integran el
conjunto político fiscal de un país.
2.- Derecho Administrativo: El concepto de prestación de los servicios
públicos está dividido entre el Derecho Administrativo y el Derecho
Financiero. En lo que atañe al financiamiento corresponde a este último y en
los demás aspectos, el primero. Por lo demás, todas las disponibilidades del
Estado están destinadas a ser convertidas en servicios públicos y el estudio de
estos, en cuanto a su funcionamiento y estructuración, corresponde al
Derecho Administrativo.
3.- Derecho Privado: en primer lugar, es frecuente que la norma tributaria
tome como sujetos y objetividades gravadas, conceptos o instituciones de
Derecho Privado, como por ejemplo, el vendedor, el comprador, el
arrendatario, la institución de la herencia, etc. Por otra parte el Derecho
Financiero, en su rama tributaria se inspira a veces en las materias relativas a
las formas, modos, plazo y extensión de las obligaciones, de que trata el
Derecho Privado, para regular la relación jurídica tributaria que constituye la
deuda impositiva.
4.- Derecho Procesal: las relaciones entre el Estado y los contribuyentes,
especialmente cuando existe inconformidad de estos últimos con los
reclamos fiscales deben estar regulada con procedimientos que aseguren el
ejercicio de los recursos que en tales casos otorga la Ley al contribuyente y
que determinan la autoridad que ha de resolverlos, el plazo en que deben
interponerse y las normas procedimentales para decidir la controversia.
5.- Derecho Penal: las normas del Derecho Financiero son coactivas. En
consecuencia para asegurar su cumplimiento se hace necesario el
establecimiento de sanciones, multas, penas de prisión, etc., que han dado
lugar al nacimiento de un Derecho Penal Financiero o represivo fiscal.
6.- Derecho Internacional: los problemas de la doble imposición
internacional de los convenios aduaneros, del financiamiento por parte de los
VII Ciclo
estados miembros de organismos internacionales y de la existencia de
instituciones financieras internacionales que hacen préstamos a sus asociados
para el desarrollo económico, ha dado nacimiento al Derecho Internacional
Financiero que tiene que tomar en cuenta los principios, tanto de la ciencia de
las Finanzas como del Derecho Internacional. En el capítulo final se tratan los
aspectos fiscales fundamentales de la inversión internacional
FASES DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA
La actividad financiera comienza desde el momento que el Estado logra
ingresos públicos. Tales ingresos provienen de la renta que producen los
bienes que el Estado posee como un particular, o de las rentas que obtienen
las personas o entes privados por su actividad económica, a través de tributos.
Continúa la actividad financiera cuando tales recursos así obtenidos los
invierte en la satisfacción de las necesidades de la colectividad a través de los
servicios públicos. De lo expuesto se deduce que la actividad financiera tiene
dos fases principales:
Fase recaudatoria o de ingresos. Los ingresos públicos los obtiene el Estado
ya sea de los bienes que él puede poseer como un particular por ejemplo,
productos o rentas de fincas, fábricas o empresas públicas, e ingresos que el
Estado obtiene de la renta del sector privado pasa al Estado, a través
principalmente del canal de Impuesto.
Fase de gastos- La segunda fase es la de inversión de los recursos obtenidos
en la fase recaudatoria para satisfacción de necesidades públicas. Es la fase
del gasto público.
Estas dos fases se presentan cronológicamente en el orden citado. Primero se
obtienen los ingresos y después se hacen los gastos pero sin embargo en el
orden lógico o filosófico, el gasto debe colocarse primero que el ingreso ya
que la causa y la razón de que el Estado desarrolle una actividad recaudatoria
está en que existan gastos que efectuar para satisfacer necesidades. De aquí la
diferencia de la actividad financiera en el sector privado, donde se estiman
los ingresos a percibir y en base a tal estimación se deciden los gastos e
inversiones.
DERECHO FINANCIERO
Noción, Autonomía, Fuentes.
La prestación de los servicios públicos, implica costos. Los medios
económicos para cubrirlos deben ser obtenidos, en general, de las economías
privadas. Estas economías se encuentran guiadas en el uso de los servicios
públicos por el principio del mínimo esfuerzo y el máximo beneficio. Por
47
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
tanto, se hace necesario crear un medio para que, ineludiblemente, los
ciudadanos satisfagan el importe de los servicios prestados por el Estado.
Estos medios son los tributos, contribuciones e impuestos que sólo son
eficientes si se cobran en forma coactiva a los administrados. La actividad
financiera únicamente puede tener eficiencia si va asociada a una forma
coactiva, en cambio, la actividad económica se desarrolla a través de un libre
concierto de voluntades. La referida actividad en un Estado de Derecho, no
puede aplicarse arbitrariamente, de ahí la necesidad de que exista una ley que
regule y determine su alcance.
Por otra parte, la actuación de los representantes del Fisco no puede ser
realizada en forma arbitraria, sino que debe estar regulada en forma legal, aún
en los casos en que aquellos se limitan a administrar bienes del ente público.
Las normas jurídicas correspondientes a la actividad financiera, sólo han
tenido cabal desarrollo en el Estado Moderno, representativo de la voluntad
nacional y fundado sobre la igualdad de derechos de todos los ciudadanos. En
períodos anteriores de conquista, del estado patrimonial o de las monarquías
absolutas, sólo ha reinado la confiscación y la arbitrariedad. Finalmente, el
fenómeno financiero sólo ha sido estudiado en el aspecto jurídico en los
últimos tiempos debido a su gran variedad y movilidad, lo que a su vez está
sujeto a la variedad y movilidad de la actividad financiera.
CONCEPTOS: Podemos definir el derecho financiero como:
a) Rama del derecho público interno que organiza los recursos
constitutivos de la hacienda del Estado y de las restantes entidades
públicas y regula los procedimientos de recepción de ingresos y de
ordenación de los gastos y pagos, que tales sujetos destinan al
cumplimiento de sus fines.
b) Disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático de las normas
que regulan los recursos económicos, que el Estado y los demás entes
públicos pueden emplear para el cumplimiento de sus fines. Es decir,
conjunto de actos que realizan el Estado u otro ente público para obtener
los ingresos y realizar los gastos necesarios para alcanzar sus fines.
Estos son satisfacer las necesidades públicas, actividad compleja que
necesita estar regulada por normas de derecho. Así el Estado genera un
conjunto de relaciones jurídicas entre los distintos órganos públicos, y
los particulares.
DERECHO FINANCIERO O DERECHO FISCAL. La denominación del
derecho que regula la actividad financiera es una cuestión discutida y que
ofrece ciertas dificultades. La mayoría de los juristas sostienen que la
expresión más procedente sería la del “Derecho Financiero” ya que aunque
lo “financiero” se relaciona con actividades económicas del sector privado;
tales como, bolsas de valores, banca privada, banca del Estado, y grandes
VII Ciclo
negocios, encuentra mayor peso e incluso raíz filológica en los pertenecientes
a la Hacienda. Esto pudiera tener su basamento en la preocupación por el
estudio de los ingresos públicos; especialmente, del impuesto con fines
fiscales. Por tanto, todo el sistema filosófico resultante de esta posición
tuvo una acusada proyección en el campo jurídico y su consecuencia fue el
desarrollo del Derecho Tributario que creó todas las normas jurídicas
relativas al impuesto. No obstante, como se estudiará en el capítulo IV,
referente al tratamiento de la hacienda pública y la formación de la renta
nacional, podrá demostrarse que las finanzas nacionales no pueden nunca
estar divorciadas de las finanzas del sector privado.
La diferencia radica en los objetivos de cada modalidad de administración
financiera. La del Estado, sin fines de lucro; la del sector privado, con fines
de lucro. Pero no debe olvidarse que la hacienda recauda para gastar, por lo
que no solamente deben estudiarse los ingresos públicos sino también los
gastos públicos en conjunto. La herramienta gerencial más adecuada para
realizar este binomio financiero es el Presupuesto Nacional. El Derecho
Fiscal es la rama del derecho que estudia la actividad desarrollada por el
Fisco. Esta rama del Derecho trata en el campo jurídico los principios del
gasto, de los diversos tipos de ingresos del Estado, impuestos, el crédito
público y el presupuesto.
Así el Derecho Fiscal sería “el conjunto de normas jurídicas que regulan la
obtención, la conservación y el empleo por parte del Estado de los medios
necesarios para hacer frente a los gastos públicos. Pero las nuevas teorías de
las finanzas funcionales, que ponen de relieve, que el Estado es el primer
inversor del país. A través del gasto público se opera una redistribución de la
renta nacional, el nivel de empleo sobre la producción y el consumo. En
consecuencia, esta actividad financiera a través de la operación del gasto
público da origen a las Finanzas Extrafiscales. Así, la denominación del
Derecho Fiscal, queda reducida; por lo tanto es necesario recurrir a la
expresión Derecho Financiero. Este término cubre con mayor amplitud el
tratamiento de la actividad financiera del Estado.
De acuerdo a lo anterior, se admiten las denominaciones de Derecho Fiscal y
Derecho Financiero: Aunque el Derecho Financiero incluye al Derecho
Fiscal, este último está mejor estructurado y su aplicación incluye toda una
organización jurídico administrativa al nivel nacional.
AUTONOMÍA CIENTÍFICA 38.- Cuando hablamos de autonomía de una
disciplina no significa que se encuentre marginada por los demás, sino que se
38
. Al respecto leer a DOMINGO GARCÍA BELAUNDE SALDÍAS: DERECHO FINANCIERO: Lo
que es y lo que no es
48
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
señalan los elementos diferenciadores para poder delimitar determinado saber
científico como jurídico. Desde esta perspectiva el derecho financiero es una
disciplina jurídica autónoma porque no encaja adecuadamente en ninguna
otra disciplina jurídica.
Tres razones avalan dicha autonomía:
- Regula un aspecto de la realidad social, bien delimitado dicho
aspecto no es otro que la actividad financiera.
- Está constituido por un conjunto de normas y relaciones
homogéneas.
- Tiene principios propios, dados por criterios de justicia material.
RAMAS.- En el ámbito de las actividades del Estado vinculadas a las
finanzas públicas, podemos distinguir dos vertientes o planos de actuación, el
ingreso y gasto público, que a su vez constituyen dos grandes bloques del
derecho financiero.
a) En cuanto a los ingresos públicos pueden ser de varias clases:
- Ingresos tributarios, categoría principal de ingresos.
- Ingresos por operaciones de endeudamiento.
-Ingresos patrimoniales, los que el Estado obtiene en su condición de
propietario de bienes.
b) En relación con el gasto público el derecho financiero se ocupa
únicamente de los procesos jurídicos de organización, ejecución y control
de los recursos públicos, es decir del Presupuesto Público.
CARACTERISTICAS.- De acuerdo con las definiciones dadas, podemos
señalar las siguientes características del derecho financiero:
- Parte del derecho público, ya que su finalidad está relacionada con
la unidad del Estado y el interés colectivo.
- Es un instrumento en tanto gasto o ingreso no son finalidades en sí
mismos, sino que se aplican al logro de finalidades públicas.
- Dentro del derecho financiero se pueden distinguir ramas entre las
que cabe destacar por su extensión y complejidad: El derecho
presupuestario y el derecho tributario.
FUENTES. El derecho financiero forma parte del ordenamiento jurídico y en
principio tendrá aplicación en la teoría general del derecho en materia de
fuentes, aunque hay que tener en cuenta las siguientes peculiaridades:
- La gran trascendencia que tiene la ley en el ámbito del derecho
financiero. Esta gran trascendencia contrasta con la mínima que
VII Ciclo
tiene la costumbre, prueba de ello es la especial importancia del
principio de legalidad.
- La mayor precisión de las normas jurídicas financieras en
relación a la actuación de la administración financiera.
- La importancia en el derecho financiero de la actuación fiscal de
otros entes distintos a los del Estado, como son los Gobiernos
Regionales y las entidades locales.
En el derecho financiero existen dos normas básicas que tienen carácter
general y que se refieren a los ingresos y a los gastos. En nuestro caso es la
Ley General de Presupuesto, que proclama las normas básicas reguladoras de
la gestión y la actuación de la hacienda pública.
Los tratados internacionales de los que el Perú39. Consecuentemente, los
acuerdos multilaterales o bilaterales de carácter financiero.
La jurisprudencia y la doctrina. El capítulo de las fuentes del derecho
tributario no debe cerrarse sin una alusión a la jurisprudencia y la doctrina
científica, que en mayor o menor nivel influyen directamente y en la
aplicación de interpretación de las normas tributarias, de ahí que se les llame
fuentes indirectas en todos los sectores. Existe la influencia, tanto de la
jurisprudencia como de la doctrina en la vida de la norma jurídica.
En el derecho financiero existen normas básicas que tienen carácter general y
que se refieren a los ingresos y a los gastos 40 . Aunque hay que tener en
cuenta las siguientes peculiaridades: La gran trascendencia que tiene la ley en
el ámbito del derecho financiero contrasta con la mínima que tiene la
costumbre, prueba de ello es la especial importancia del principio de
legalidad. La mayor precisión de las normas jurídicas financieras en relación
a la actuación de la administración financiera.
INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS FINANCIERAS. El derecho
financiero no es un conjunto de normas aisladas, sino un conjunto de normas
que se integra en el ordenamiento jurídico, por lo que la interpretación de las
normas financieras se realiza a de la misma forma que las restantes normas
jurídicas. Sin embargo, en el ámbito del derecho financiero se ha defendido la
necesidad de utilizar criterios especiales de interpretación, de esta forma se
ha pasado durante mucho tiempo, tiempo que la interpretación de las leyes
39
es parte forma parte de nuestro derecho interno
40
En nuestro caso es la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público.
Seguidamente, la ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, y la Ley General de
Presupuesto, normas básicas reguladoras de la gestión y la actuación de la hacienda pública.
49
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
financieras debía seguir criterios automáticos que según las épocas o
corrientes pensamiento se han concretado en dos criterios siguientes:
- In dubio contra Fiscum, es decir que en caso de duda debía
prevalecer el sentido más favorable al contribuyente.
- In dubio pro Fiscum, que atendiendo a las necesidades financieras
del Estado, éste propaga la primacía en el sentido más favorable al
tesoro público.
Actualmente esta opinión no es aceptada puesto que las normas del derecho
financiero no son normas singulares o excepcionales, por tanto no hay razón
alguna que justifique la existencia de criterios automáticos de interpretación,
o sea que la interpretación de la norma financiera ha de ser creativa de la
voluntad del legislador.
La analogía en el derecho financiero.- La analogía está considerada como
un método de aplicación de los principios contenidos en la norma que
contempla un determinado supuesto no considerado en determinada norma,
pero que guarda con él una relación de similitud. Podemos definir la analogía
como un procedimiento de integración del sistema normativo que consiste en
aplicar a un determinado hecho no expresamente previsto en la ley, la
solución prevista en la misma para otros casos diferentes pero que guarda una
semejanza esencial con el supuesto regulado.
Para la aplicación de la analogía deben concurrir los siguientes requisitos:
-Ausencia de una norma reguladora específica de la relación jurídica que
se trata.
-Existencia de una norma positiva que regula expresamente supuestos de
hecho análogos o semejantes.
-Que se dé la posibilidad de extender el fundamento de la norma jurídica
que debe aplicarse análogamente al supuesto no previsto.
Sin embargo, debe advertirse que la analogía es rechazada por el principio de
legalidad previsto para los elementos esenciales del tributo, en el derecho
tributario formal.
RELACION CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO
Relaciones con la Economía.- La actividad financiera se relaciona con la
ciencia económica; esto se debe a que se refiere fundamentalmente a la
obtención y empleo de bienes o medios económicos, principalmente dinero.
VII Ciclo
Relaciones con el Derecho.- Se relaciona con el Derecho (Derecho Público),
porque todas las actividades del Estado, incluso la financiera, deben ser
reguladas por normas de Derecho, en este caso, por el Derecho Financiero.
Relaciones con la Política.- Tiene nexos con la política, porque el desarrollo
de un plan de Gobierno, cualquiera que sea la orientación del mismo, está
íntimamente ligado a los medios económicos de que pueda disponer el
Estado; es decir, con los denominados recursos fiscales; además, porque las
instituciones e instrumentos financieros (los gastos públicos, los impuestos,
el crédito público, el presupuesto) se utilizan en la actualidad como
herramientas para actuar sobre el medio social y económico.
Lo expuesto justifica que en las universidades, tanto nacionales como del
exterior, la actividad financiera se estudie en diversas Escuelas, tales como
Economía, Administración y Contaduría, Derecho, estudios internacionales y
como asignatura de estudio en programas de postgrado en finanzas, tanto de
administración de negocios como en administración pública.
Su consideración y estudio en las diversas ramas del Derecho cobra
importancia porque los juristas deben tener conocimiento a plenitud de todas
las actividades del Estado; especialmente, de la actividad financiera y de la
rama del Derecho que regula esta actividad, el Derecho Financiero. Incluso,
desde el punto de vista del ejercicio profesional en el campo del Derecho
Privado, se haCe preciso el conocimiento de las finanzas públicas, en su
aspecto jurídico, ya que la actividad privada en la actualidad se ha visto cada
vez más intervenida y mediatizada por la actividad financiera del Estado,
debido al aumento constante de la intensidad, clase y complejidad de los
impuestos y contribuciones.
PRECEPTOS CONSTITUICIONALES
La base del constitucionalismo es la noción de Estado de Derecho, un orden
jurídico será un orden constitucional ( o un Estado de derecho) sì y solo sì
cumple o satisface ciertos requisitos mínimos. La constitución (normas
generales de mayor jerarquía) no todo orden jurídico que incluya una
Constitución podrá ser denominado un orden constitucional. El art 16 de la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto
de 1789 (preámbulo de la Constitución francesa de 1791). La actividad
financiera pública es un medio para realizar la Constitución. “Una sociedad
en la que no está asegurada la garantía de los derechos ni determinada la
separación de poderes carece de Constitución”, Una Constitución constará al
menos de dos pilares básicos:
A) una declaración de derechos y garantías, y
B) una organización democrática de poder.
El proceso de recaudar fondos y gastarlos no se agota en sì mismo, cobra
relevancia si se le conecta indisolublemente con la finalidad que surge de las
premisas del Estado de Derecho: darle efectividad y vigencia a las
50
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
instituciones constitucionales.
Artículo 74º.- Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una
exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de
delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan
mediante decreto supremo. Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos
Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar
de estas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la ley. El
Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva
de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la
persona. Ningún tributo puede tener carácter confiscatorio. Las leyes de
presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre
materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a
partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación. No surten
efecto las normas tributarias dictadas en violación de lo que establece el
presente artículo.
Artículo 75º.- El Estado solo garantiza el pago de la deuda pública contraída
por gobiernos constitucionales de acuerdo con la Constitución y la ley. Las
operaciones de endeudamiento interno y externo del Estado se aprueban
conforme a ley. Los municipios pueden Celebrar operaciones de crédito con
cargo a sus recursos y bienes propios, sin requerir autorización legal.
Artículo 76º.- Las obras y la adquisición de suministros con utilización de
fondos o recursos públicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y
licitación pública, así como también la adquisición o la enajenación de
bienes. La contratación de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo
monto señala la Ley de Presupuesto se hace por concurso público. La ley
establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas
responsabilidades.
Artículo 77º.- La administración económica y financiera del Estado se rige
por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del
presupuesto del sector público contiene dos secciones: gobierno Central e
instancias descentralizadas. El presupuesto asigna equitativamente los
recursos públicos, su programación y ejecución responden a los criterios de
eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización.
Corresponden a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una
participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el
Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de
canon.*
Artículo 78º.- El Presidente de la República envía al Congreso el proyecto de
Ley de Presupuesto dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada
año. En la misma fecha, envía también los proyectos de ley de
endeudamiento y de equilibrio financiero. El proyecto presupuestal debe estar
efectivamente equilibrado. Los préstamos procedentes del Banco Central de
VII Ciclo
Reserva o del Banco de la Nación no se contabilizan como ingreso fiscal. No
pueden cubrirse con empréstitos los gastos de carácter permanente. No puede
aprobarse el presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pública.
Artículo 79º.- Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para
crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
El Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por
solicitud del Poder Ejecutivo. En cualquier otro caso, las leyes de índole
tributaria referidas a beneficios o exoneraciones requieren previo informe del
Ministerio de Economía y Finanzas. Solo por ley expresa, aprobada por dos
tercios de los congresistas, puede establecerse selectiva y temporalmente un
tratamiento tributario especial para una determinada zona del país.
Artículo 80º.- El Ministro de Economía y Finanzas sustenta, ante el Pleno del
Congreso, el pliego de ingresos. Cada ministro sustenta los pliegos de
egresos de su sector. El Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la
Nación y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones sustentan los
pliegos correspondientes a cada institución. Si la autógrafa de la Ley de
Presupuesto no es remitida al Poder Ejecutivo hasta el treinta de noviembre,
entra en vigencia el Proyecto de este, que es promulgado por decreto
legislativo. Los créditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de
partidas se tramitan ante el Congreso tal como la Ley de Presupuesto.
Durante el receso parlamentario se tramitan ante la Comisión Permanente.
Para aprobarlos, se requiere los votos de los tres quintos del número legal de
sus miembros.
Artículo 81º.- La Cuenta General de la República, acompañada del informe
de auditoría de la Contraloría General, es remitida por el Presidente de la
República al Congreso en un plazo que vence el quince de noviembre del año
siguiente al de ejecución del presupuesto. La Cuenta General es examinada y
dictaminada por una Comisión Revisora dentro de los noventa días siguientes
a su presentación. El Congreso se pronuncia en un plazo de treinta días. Si no
hay pronunciamiento del Congreso en el plazo señalado, se eleva el dictamen
de la Comisión Revisora al Poder Ejecutivo para que este promulgue un
decreto legislativo que contiene la Cuenta General.
Artículo 82º.- La Contraloría General de la República es una entidad
descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía conforme a su ley
orgánica. Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la
legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la
deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. El
Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del Poder
Ejecutivo, por siete años. Puede ser removido por el Congreso por falta
grave.
LA NORMATIVIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
51
 Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
La Ciencia de las finanzas Públicas tiene por objeto investigar las diversas
maneras por cuyo medio el Estado o cualquier otro orden público se procuran
las riquezas materiales necesarias para su vida y su funcionamiento y también
la forma en que estas riquezas serán utilizadas. La norma jurídica plasma así
pues las preocupaciones tanto de los teóricos como de la población respecto
al planteamiento de la manera en que el Estado realiza su actividad
financiera. La actividad financiera pública concebida en términos normativos
supone determinados fines para lo cual se deben conocer los efectos
provocados por los instrumentos financieros (los ingresos y los gastos
públicos), y el problema radica en elegir los medios más eficaces.
El enfoque normativo consta de tres etapas:
1.- El estudio de las finalidades a las que pretenden servir los
distintos programas de ingresos y gastos gubernamentales.
2.- El conocimiento de los efectos económicos de los programas de
ingresos y gastos públicos, y
3.- La última, que consiste en instrumentar la política a perseguir,
esto es, elegir los medios más eficaces para lograr las distintas
finalidades.
El contenido económico de las finanzas públicas: Richard Mus grave expone
que las funciones financieras del Estado en una economía neocapitalista
contemporánea serian:
1) Asignación de los recursos para la satisfacción de las necesidades
públicas;
2) Empleo y estabilidad en los precios, y
3) Equidad en la distribución del ingreso.
4) El desarrollo económico
No obstante, dicho contenido económico, la regulación de las actividades
financieras del Estado, son de tal naturaleza, que es de interés público la
creación normativa que permita a la entidad Estatal hacerse de recursos para
enfrentar sus necesidades, así como de la existencia de normas que les
permitan recaudarlos y erogarlos. Así encontramos dentro de las ramas del
derecho administrativo, a una ciencia autónoma que se ocupa del estudio
concreto de las actividades financieras del Estado, denominada como derecho
Financiero.
DEFINCIÓN:
Podemos definir el derecho financiero como:
c) Rama del derecho público interno que organiza los recursos constitutivos de
la hacienda del Estado y de las restantes entidades públicas y regula los
VII Ciclo
procedimientos de recepción de ingresos y de ordenación de los gastos y
pagos, que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines.
d) Disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático de las normas que
regulan los recursos económicos, que el Estado y los demás entes públicos
pueden emplear para el cumplimiento de sus fines. Es decir, conjunto de
actos que realizan el Estado u otro ente público para obtener los ingresos y
realizar los gastos necesarios para alcanzar sus fines. Estos son satisfacer las
necesidades públicas, actividad compleja que necesita estar regulada por
normas de derecho. Así el Estado genera un conjunto de relaciones jurídicas
entre los distintos órganos públicos, y los particulares.
AUTONOMÍA CIENTÍFICA 41.- Cuando hablamos de autonomía de una
disciplina no significa que se encuentre marginada por los demás, sino que se
señalan los elementos diferenciadores para poder delimitar determinado saber
científico como jurídico. Desde esta perspectiva el derecho financiero es una
disciplina jurídica autónoma porque no encaja adecuadamente en ninguna
otra disciplina jurídica. Tres razones avalan dicha autonomía:
- Regula un aspecto de la realidad social, bien delimitado dicho
aspecto no es otro que la actividad financiera.
- Está constituido por un conjunto de normas y relaciones
homogéneas.
- Tiene principios propios, dados por criterios de justicia material.
RAMAS.- En el ámbito de las actividades del Estado vinculadas a las
finanzas públicas, podemos distinguir dos vertientes o planos de actuación, el
ingreso y gasto público, que a su vez constituyen dos grandes bloques del
derecho financiero.
a) En cuanto a los ingresos públicos pueden ser de varias clases:
- Ingresos tributarios, categoría principal de ingresos.
- Ingresos por operaciones de endeudamiento.
- Ingresos patrimoniales, los que el Estado obtiene en su
condición de propietario de bienes.
b) En relación con el gasto público el derecho financiero se ocupa
únicamente de los procesos jurídicos de organización, ejecución y control de
los recursos públicos, es decir del Presupuesto Público.
41
Al respecto leer a DOMINGO GARCÍA BELAUNDE SALDÍAS: DERECHO
FINANCIERO: Lo que es y lo que no es
52
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
CARACTERISTICAS.- De acuerdo con las definiciones dadas, podemos
señalar las siguientes características del derecho financiero:
- Parte del derecho público, ya que su finalidad está relacionada con
la unidad del Estado y el interés colectivo.
- Es un instrumento en tanto gasto o ingreso no son finalidades en sí
mismos, sino que se aplican al logro de finalidades públicas.
- Dentro del derecho financiero se pueden distinguir ramas entre las
que cabe destacar por su extensión y complejidad: El derecho
presupuestario y el derecho tributario.
FUENTES.- El derecho financiero forma parte del ordenamiento jurídico y
en principio tendrá aplicación en la teoría general del derecho en materia de
fuentes:
La Constitución, y la Ley.
Los tratados internacionales de los que el Perú 42 es parte.
Consecuentemente, los acuerdos multilaterales o bilaterales de carácter
financiero.
La jurisprudencia y la doctrina. El capítulo de las fuentes del derecho
tributario no debe cerrarse sin una alusión a la jurisprudencia y la doctrina
científica, que en mayor o menor nivel influyen directamente y en la
aplicación de interpretación de las normas tributarias, de ahí que se les llame
fuentes indirectas en todos los sectores. Existe la influencia, tanto de la
jurisprudencia como de la doctrina en la vida de la norma jurídica. En el
derecho financiero existen normas básicas que tienen carácter general y que
se refieren a los ingresos y a los gastos43. Aunque hay que tener en cuenta las
siguientes peculiaridades:
La gran trascendencia que tiene la ley en el ámbito del derecho financiero
contrasta con la mínima que tiene la costumbre, prueba de ello es la especial
importancia del principio de legalidad.
La mayor precisión de las normas jurídicas financieras en relación a la
actuación de la administración financiera.
INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS FINANCIERAS
El derecho financiero no es un conjunto de normas aisladas, sino un conjunto
de normas que se integra en el ordenamiento jurídico, por lo que la
42
es parte forma parte de nuestro derecho interno
43
En nuestro caso es la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público.
Seguidamente, la ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, y la Ley General de
Presupuesto, normas básicas reguladoras de la gestión y la actuación de la hacienda pública.
VII Ciclo
interpretación de las normas financieras se realiza a de la misma forma que
las restantes normas jurídicas. Sin embargo, en el ámbito del derecho
financiero se ha defendido la necesidad de utilizar criterios especiales de
interpretación, de esta forma se ha pasado durante mucho tiempo, tiempo que
la interpretación de las leyes financieras debía seguir criterios automáticos
que según las épocas o corrientes pensamiento se han concretado en dos
criterios siguientes:
- In dubio contra Fiscum, es decir que en caso de duda debía
prevalecer el sentido más favorable al contribuyente.
- In dubio pro Fiscum, que atendiendo a las necesidades financieras
del Estado, éste propaga la primacía en el sentido más favorable al
tesoro público.
Actualmente esta opinión no es aceptada puesto que las normas del derecho
financiero no son normas singulares o excepcionales, por tanto no hay razón
alguna que justifique la existencia de criterios automáticos de interpretación,
o sea que la interpretación de la norma financiera ha de ser creativa de la
voluntad del legislador.
El primer método de interpretación es el literal, utiliza como variable de
interpretación el lenguaje, toma en cuenta la gramática, la sintaxis y el
significado de las palabras.
El segundo método es el de la Ratio legis, que implica buscar el sentido en
base la razón de ser de la norma el sustento por el cual existe como tal, en
base a ello se extrae una consecuencia interpretativa.
Luego tenemos el método sistemático, que se funda en la variable que todas
las normas tienen principios subyacentes que les dan sentido, este método
tiene dos modalidades:
- La primera, sistemática por comparación en la cual existen dos normas más
o menos homogéneas que son comparadas una con otra permitiendo
enriquecer la interpretación de una en función de la otra.
- Luego tenemos el sistemático por ubicación de la norma, en la que se tiene
en cuenta el lugar, la ubicación en el Derecho de la norma a interpretar y
dentro de ese conjunto en la cual se encuentra ubicada buscar enriquecer su
significado...”
INTEGRACIÓN DE LAS NORMAS FINANCIERAS
La analogía en el derecho financiero.- La analogía está considerada como un
método de aplicación de los principios contenidos en la norma que contempla
un determinado supuesto no considerado en determinada norma, pero que
guarda con él una relación de similitud. Podemos definir la analogía como un
procedimiento de integración del sistema normativo que consiste en aplicar a
53
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
un determinado hecho no expresamente previsto en la ley, la solución
prevista en la misma para otros casos diferentes pero que guarda una
semejanza esencial con el supuesto regulado. Para la aplicación de la
analogía deben concurrir los siguientes requisitos:
- Ausencia de una norma reguladora específica de la relación jurídica que
se trata.
- Existencia de una norma positiva que regula expresamente supuestos de
hecho análogos o semejantes.
- Que se dé la posibilidad de extender el fundamento de la norma jurídica
que debe aplicarse análogamente al supuesto no previsto.
Sin embargo, debe advertirse que la analogía es rechazada por el principio de
legalidad previsto para los elementos esenciales del tributo, en el derecho
tributario formal.
TEMA
LOS INGRESOS AL TESORO PÚBLICO
La actividad financiera comienza desde el momento que el Estado logra
ingresos públicos. Tales ingresos provienen de la renta que producen los
bienes que el Estado posee como un particular o de las rentas que obtienen
las personas o entes privados por su actividad económica. Continúa la
actividad financiera cuando tales recursos así obtenidos los invierte o gasta el
Estado en la satisfacción de las necesidades de la colectividad a través de los
servicios públicos. De lo expuesto se deduce que la actividad financiera tiene
dos fases principales:
Fase recaudatoria o de ingresos. Los ingresos públicos los
obtiene el Estado ya sea de los bienes que él puede poseer
como un particular por ejemplo, productos o rentas de fincas,
fábricas o empresas públicas, e ingresos que el Estado obtiene
de la renta del sector privado pasa al Estado, a través
principalmente del canal de Impuesto.
Fase de gastos- La segunda fase es la de inversión de los
recursos obtenidos en la fase recaudatoria para satisfacción de
necesidades públicas. Es la fase del gasto público.
Estas dos fases se presentan cronológicamente en el orden citado. Primero se
obtienen los ingresos y después se hacen los gastos pero sin embargo en el
orden filosófico, el gasto debe colocarse primero que el ingreso ya que la
causa y la razón de que el Estado desarrolle una actividad recaudatoria y
obtenga ingresos públicos está en que existan gastos que efectuar para
VII Ciclo
satisfacer necesidades. En el orden lógico, pues, están primero las
necesidades públicas como causa del gasto público, luego el gasto público,
como causa del ingreso público, y, por último, el ingreso público. De aquí la
diferencia de la actividad financiera en el sector privado, donde se estiman
los ingresos a recibir por la ventas de bienes y/ o servicios y en base a tal
estimación se deciden los gastos e inversiones a ser financiadas por tales
ingresos.
ENFOQUE DOCTRINARIO.- Con los recursos públicos se presenta una
diferencia doctrinaria entre los enfoques clásicos y modernos.
Los clásicos ponen énfasis en que los ingresos públicos están destinados a
financiar los gastos públicos. Ellos afirman que el Estado es un ente
necesario por las funciones que debe cumplir y los gastos que debe realizar
con su consecuencia inmediata. De este modo, el Estado puede y debe
obtener recursos de los particulares para atender el financiamiento del gasto.
La concepción clásica establece una relación muy estrecha entre los recursos
y los gastos públicos que financia.
Los enfoques modernos admiten que, además de la utilización de los
recursos para financiar el gasto público, hay otros aspectos vinculados con el
impacto de los mismos en la actividad económica. En realidad, esta
concepción no es tan moderna, ya que, los mercantilistas utilizaban los
recursos públicos como instrumentos de la política económica a través de
gravámenes sobre el comercio exterior.
Se considera a los recursos públicos como toda aquella riqueza que,
teniendo origen en el sector privado, se transfiere al sector público; se
devenga a favor del Estado y se acredita financieramente a través del ingreso
de fondos en la tesorería. Estos ingresos tienen como propósito atender al
gasto público y producir ciertos efectos sobre la economía, o sea, contribuir a
los fines del Estado. Esta conceptualización moderna es lo suficientemente
amplia como para abarcar recursos de distintos tipos como impuestos, tasas,
recursos patrimoniales, endeudamientos y aún operaciones de tesorería.
CLASIFICACION.- Los recursos pueden ser clasificados con arreglo a
distintos criterios:
Recursos ordinarios (hecha por los clásicos): Son aquellos que
habitualmente recibe el Estado (impuestos, tasas, contribuciones).
Llamados también derivados, son aquellos que el Estado obtiene de
la economía de los particulares mediante la potestad de imposición.
Se caracterizan por que implican un traspaso de riqueza del sector
privado al público, que se hace mediante dinero y es exigido en
forma coactiva con el Estado; su característica propia es la
coactividad (el Estado obliga), que es determinada legalmente. Los
54
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
recursos tributarios se dividen en: impuestos tasas y contribuciones
especiales
Recursos extraordinarios: Son aquellos a los que el Estado recurre
en situaciones excepcionales, crisis económicas, conflictos bélicos o
catástrofes naturales. Consisten en impuestos de emergencias o
empréstitos obligatorios. Esta distinción va perdiendo importancia
en las finanzas pública del Estado contemporáneo ya que el Estado
de nuestro tiempo, en mayor o menor grado, acude al crédito público
y a la emisión de papel moneda como medio normal de proveerse de
recursos para afrontar los crecientes gastos públicos.
Crédito o empréstito: Es un recurso que el Estado obtienen a
medias a largo plazo, solicitando préstamos internos o
internacionales, a particulares o instituciones financieras. El Estado
se compromete a devolver (amortizar) el préstamos recibido en
períodos que pueden variar entre 2 y 4 años(a mediano plazo) o
entre 5 y 10 años(a largo plazo). A su vez el Estado reconoce a la
utilización de estos medios financieros un interés que es el costo de
uso del capital por el Estado. Es la forma más habitual de financiar
el déficit presupuestario (sin incluir las operaciones de tesorería).
Operación de Tesorería: Son aquellas operaciones en la que el
Estado se endeuda para financiar sus desequilibrios estacionales o
transitorios. En un financiamiento de características particulares por
cuanto se percibe y se devuelve en un mismo ejercicio o en un
periodo inferior a un año. Se distinguen dentro de estas operaciones
dos grupos:
Originados en Títulos: Son títulos públicos de
corto plazo que el Estado coloca
fundamentalmente en el sector privado interno o
externo y se compromete a devolverlos en un plazo
menor a un año, reconociendo un interés por su
utilización.
Financiamiento monetario: Se originan cuando
el BCP ordena emitir dinero para financiar una
deficiencia estacional. Estos financiamientos que
nacieron como operaciones de tesorería a corto
plazo, se convirtieron en la fuente principal del
financiamiento del déficit del presupuesto público.
Desde el punto de vista económico su utilización
no es aconsejable, porque es causa determinante de
procesos inflacionarios.
Así entonces, los recursos del Estado se obtienen primordialmente por
normas de derecho Público. En este sentido existen dos tipos de ingresos del
VII Ciclo
Estado en relación a las características de las normas de derecho público que
los regulan. Por una parte tenemos los recursos fiscales y en otra a los
recursos con carácter de financiamientos. En el primer caso estaremos
refiriéndonos a los ingresos e carácter fiscal. En el otro nos referimos a los
ingresos que provienen de la contratación de créditos, empréstitos o
préstamos derivados:
1.- los ingresos derivados del principio de la soberanía fiscal del
Estado esto es, los impuestos;
2.- Los ingresos que provienen de unidades económicas del Estado,
posteriormente conocidas como empresas públicas, y, por último,
3.- Las derivadas de la deuda pública.
De la clasificación anterior el Estado obtiene la mayor parte de sus ingresos
de las contribuciones que esté impone a los ciudadanos, aunque se debe
precisar que esta no es la única fuente de ingresos del Estado, pues también
se deben enunciar entre dichos ingresos aquellos que se adquieren por medio
de financiamientos contratados fuera o dentro del país, mismos que dan
origen a la deuda pública.
JUSTIFICACION.- Para las Finanzas clásicas, el fin de la actividad
financiera es recaudar ingresos. Tales ingresos se destinan al financiamiento
del gasto para la satisfacción de las necesidades colectivas. Los clásicos
consideran que el Estado no debe utilizar los fondos generados por los
ingresos públicos para otra finalidad que no sea la de satisfacer necesidades
colectivas a través del gasto público. Todos los ingresos públicos se
justifican por la necesidad de hacer gastos. Sin embargo, los ingresos
públicos y los gastos públicos, en la práctica, se han utilizado como medios
para lograr fines distintos al fiscal.
Así, el Estado moderno a través del establecimiento de impuestos trata de
orientar las costumbres sociales. Así, se tienen los casos de los impuestos a
los cigarrillos, licores y a la soltería. El Estado trata de proteger la industria
nacional mediante los impuestos aduaneros proteccionistas. Asimismo el
Estado puede establecer impuesto con la única finalidad de recortar el exceso
de circulante en el medio nacional. En el último caso, el producto de los
impuestos no se invierte en gastos inmediatos, sino que se deposita en fondos
especiales. Así, se tiene un ejemplo de un ingreso público no justificado por
un gasto público.
Autores como Mauricio Duverger, partidarios de las finanzas funcionales
dividen la actividad financiera en dos partes, bajo una perspectiva diferente a
la clásica:
a) Los medios de acción financiera, entre los cuales colocan los ingresos y los
gastos públicos.
55
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
b) En segundo término está el llamado “Plan Financiero”, que comprende el
presupuesto. Por lo demás, paradójicamente, han estudiado más intensa y
ampliamente el gasto público pese a que ya no constituye para ellos el
factor rector de la Hacienda Pública.
TEMA
EL Gasto Público
Hay dos tipos de enfoques con respecto al gasto público, el enfoque clásico
dirige la atención a la magnitud o nivel de aquel, ya que deber ser lo más
reducido posible y no asignar preponderancia a la composición del mismo.
En la hacienda clásica el gasto determina el recurso; dado un nivel de gasto
necesario para el funcionamiento del Estado, se necesita cierta cantidad de
recursos. La concepción moderna se preocupa fundamentalmente por la
composición o estructura del gasto público.
Funciones del gasto público:
 Función financiera
Es todo aquello que tiene que ver con la prestación de servicios públicos
a cargo de aquel. Se sostiene que el fin principal del Estado es la
prestación de servicios de interés general que no pueden ser atendidos
por los particulares o que se crea conveniente que si los atienda. El
Estado requiere de medios humanos (empleados públicos), materiales
(espacios físicos) y una organización de los medios humanos y
materiales para que actúen hacia la consecución de los fines que se ha
propuesto. Para obtener esos medios el Estado realiza gastos, que son
necesarios para la prestación de servicios o la realización de acciones. Es
necesario que los gastos estén autorizados por un instrumento legal, que
es el presupuesto (medio que autoriza a la administración pública a
realizar gastos). El gasto público, a su vez. Implica la utilización de un
recurso público.
Se discute si el gasto es el que determina el recurso o viceversa. En la
concepción clásica el gasto determina el recurso; partiendo de la base de
la existencia necesaria del Estado, éste debe realizar erogaciones para
cumplir sus funciones por lo que necesita obtener recursos en forma
obligatoria. El gasto justifica el recurso público.
Sin embargo, a medida que aumenta el gasto público empieza a operar la
restricción económica; no es posible incrementarlo indefinidamente, ya
que la obtención de recursos es limitada. Se recurre a distintos tipos de
clasificación con el propósito de lograr determinados ordenamientos que
permitan descubrir ciertas características a las que se está prestando
atención en el análisis de los gastos.
 Función Económica.
VII Ciclo
Tiene que ver con el impacto de las transacciones que
realiza el Estado en la economía. Este enfoque no
reemplaza al clásico, sino que lo complementa. Son
dos cosas de una misma realidad; ninguno está
equivocado.
CLASIFICACION DE LOS GASTOS PUBLICOS
Las clasificaciones económicas son aquellas que realizan un
ordenamiento de los gastos con el propósito de analizar los efectos
económicos que estos producen.
Gastos Públicos Indispensables: Indispensables para la existencia
del Estado y a la prestación de los servicios públicos esenciales, por
ejemplo defensa nacional.
Gastos Públicos Útiles: Los realiza el Estado para prestar servicios,
por ejemplo educación.
Gastos Públicos Superficiales: Podrían dejar de hacerse sin
perjuicio a los ciudadanos en la prestación de los servicios públicos,
por ejemplo los relacionados a obras ornamentales.
Clasificación de Pigou44.
Gastos Reales: Los realiza el Estado y recibe una contribución en
bienes y servicios. Forma parte del producto global. Este tipo de
gastos tiene un efecto multiplicador.
Gastos de Redistribución: No presentan una contrapartida o una
contraprestación; por ejemplo, jubilaciones o subsidios. Estos gastos
no forman parte del producto bruto, pero influyen en la
determinación del ingreso disponible.
Clasificación según Gerloff y Neumark45
Gastos Productivos: Son aquellos que realiza el Estado con el
propósito de ayudar a producir bienes con valor económico. Son
similares a los reales de la clasificación anterior.
Gastos de Reparto: Son aquellos que dejan inalterado el producto
global de la economía influyendo en la distribución de la venta. Son
similares a los gastos de transferencias.
Gastos Reales: Son aquellos que implican una pérdida para la
economía porque constituyen una serie de gravámenes sobre el
producto bruto, como consecuencia de lo cual el ingreso nacional
posterior a la existencia de un gasto real será inferior al producto
interno. Ejemplo: Intereses de la deuda pública.
44
economista europeo de principios de siglo XX
45
Economistas alemanes de mediados del siglo XX
56
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
ANEXO
Ley que modifica la Ley Nº 27245 de Prudencia y Transparencia Fiscal.
LEY Nº 27958
Artículo 1.- Sustitución del artículo 4 - de las reglas fiscales Sustitúyase lo
dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal -Ley
Nº 27245- por el siguiente texto:
“Artículo 4.- Reglas fiscales. Las Leyes anuales de Presupuesto, de
Endeudamiento Financiero y de Equilibrio Financiero, los créditos
suplementarios, y la ejecución presupuestal del Sector Público, se
sujetarán a las siguientes reglas:
1. Reglas macro fiscales para el Sector Público No Financiero
a) El déficit fiscal anual del Sector Público No Financiero no podrá
ser mayor a 1,0 por ciento del PBI;
b) El incremento anual real del gasto no financiero del Gobierno
General no podrá ser mayor al 3,0 por ciento en términos reales,
determinado sobre la base del deflactor implícito del PBI; (*)
c) El endeudamiento público de mediano plazo deberá ser
consistente con el principio de equilibrio o superávit fiscal señalado
en el artículo 2 de la presente Ley. La deuda total del Sector Público
No Financiero no podrá incrementarse por más del monto del déficit
de dicho Sector, el cual está limitado por los topes de esta Ley,
corregido por la diferencia atribuible a variaciones en las
cotizaciones entre las monedas, la emisión de nuevos bonos de
reconocimiento, variaciones en los depósitos del Sector Público No
Financiero y las deudas asumidas por el Sector Público No
Financiero, para lo cual deberá tenerse en cuenta la capacidad de
pago del país;
d) En los años de elecciones generales se aplicará, adicionalmente,
lo siguiente:
d.1) El gasto no financiero del Gobierno General ejecutado
durante los primeros 7 (siete) meses del año no excederá el
VII Ciclo
60,0 por ciento del gasto no financiero presupuestado para
el año; y,
d.2) El déficit fiscal del Sector Público No Financiero
correspondiente al primer semestre del año fiscal no
excederá el 40,0 por ciento del déficit previsto para ese año.
Artículo 2.- Sustitución del artículo 5 - de las reglas de excepción.
Sustitúyase lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley de Prudencia y
Transparencia Fiscal -Ley Nº 27245- por el siguiente texto:
“Artículo 5.- Reglas de excepción.
5.1 En casos de emergencia nacional o de crisis internacional que
puedan afectar seriamente la economía nacional, a solicitud
del Poder Ejecutivo, el Congreso de la República puede suspender,
hasta por un máximo de tres años, la aplicación de cualquiera de las
reglas señaladas en el artículo 4 de la presente Ley. Para tal fin, el
Ejecutivo deberá establecer en su solicitud de excepción lo
siguiente:
a) Los topes numéricos máximos a aplicarse en el referido período
con relación a los establecidos en las reglas macro fiscales señaladas
en los literales a) y b) del numeral 1 del artículo 4 de la presente
Ley. Estos topes deberán ser autorizados por el Congreso de la
República en la Ley que para tal efecto deberá expedir.
b) Las acciones conducentes para dar cumplimiento a la regla macro
fiscal señalada en el literal a) del numeral 1 del artículo 4 de la
presente Ley.
5.2 Asimismo, cuando exista evidencia suficiente de que el PBI en
términos reales está decreciendo, y previo informe del Ministro de
Economía y Finanzas al Congreso de la República, no será
obligatorio el cumplimiento de lo dispuesto en la regla macro fiscal
señalada en el literal a) del numeral 1 del artículo 4 para el año
correspondiente, sin que en ningún caso el déficit pueda exceder el
2,5 por ciento del PBI. Esta excepción se podrá mantener vigente
por un período máximo de tres años consecutivos, mientras existan
pruebas concluyentes de que el PBI real se mantiene por debajo del
nivel anterior al del PBI real que motivó la excepción.
57
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
5.3 En los casos establecidos en las reglas de excepción 5.1 y 5.2
precedentes, el déficit fiscal de los años siguientes se reducirá
anualmente en por lo menos 0,5 por ciento del PBI hasta llegar al
límite establecido en la regla macro fiscal señalada en el literal a) del
numeral 1 del artículo 4 de la presente Ley.
5.4 En los casos establecidos en las reglas de excepción precedentes,
el Ministerio de Economía y Finanzas establecerá los criterios de
adecuación para el cumplimiento de las reglas fiscales para los
gobiernos regionales y locales.”
Artículo 3.- Sustitución del artículo 7 - de los recursos del FEF. Sustitúyase
lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal -
Ley Nº 27245- por el siguiente texto:
“Artículo 7.- Recursos del FEF.
7.1 Constituyen recursos del FEF:
a) El superávit fiscal que al final del ejercicio anual registre el Sector
Público No Financiero. Para este efecto se entiende como superávit a
la diferencia entre los ingresos totales efectivos menos los gastos
totales devengados. No incluye los ingresos obtenidos por
privatización;
b) El 10,0 por ciento de los ingresos líquidos de cada operación de
venta de activos por privatización;
c) El 10,0 por ciento de los ingresos líquidos del pago inicial por
concesiones del Estado; y,
d) El 30,0 por ciento de los recursos obtenidos por regalías creadas a
partir de la vigencia de la presente Ley por la explotación de los
recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, luego de
las deducciones establecidas en las normas legales correspondientes.
7.2 Cuando los recursos acumulados en el FEF sean mayores al 2,0
por ciento del PBI, el exceso resultante se destinará a reducir la
deuda pública:”
Artículo 5.- Sustitución del numeral 11.4 del artículo 11 - remisión del Marco
Macroeconómico Multianual. Sustitúyase el numeral 11.4 del artículo 11 de
la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal -Ley Nº 27245-, por el siguiente
texto:
“Artículo 11.- (...)
11.4 El Poder Ejecutivo deberá remitir al Congreso de la República,
para su aprobación, el Marco Macroeconómico Multianual,
VII Ciclo
conjuntamente con los proyectos de leyes anuales de Presupuesto, de
Endeudamiento y de Equilibrio Financiero del Sector Público, los
cuales deberán ser consistentes con lo señalado en dicho Marco.”
(*) Confrontar con la Décimo Sexta Disposición Final de la Ley N°
28411, publicada el 08-12-2004, que modifica el numeral 11.4 del
artículo 11 de la Ley N° 27245.
Artículo 6.- Sustitución del artículo 15 - de las prohibiciones.
Sustitúyase lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Prudencia y
Transparencia Fiscal -Ley Nº 27245- por el siguiente texto:
“Artículo 15.- Prohibiciones. Queda expresamente prohibida:
15.1 La creación o existencia de fondos u otros que conlleven gastos
que no se encuentren enmarcados dentro de las disposiciones de la
presente Ley.
15.2 La dación de cualquier norma legal o administrativa que
interfiera con la correcta ejecución de Marco Macroeconómico
Multianual, y en particular, con las reglas fiscales señaladas en el
artículo 4 de la presente Ley.”
Artículo 9.- Sobre el incumplimiento de las reglas fiscales por parte de los
gobiernos regionales y locales
Frente al incumplimiento de las reglas fiscales por parte de los
gobiernos regionales y locales se adoptarán las siguientes medidas:
1. El incumplimiento de cualquiera de las reglas fiscales para los
gobiernos regionales y locales establecidas en el numeral 2 del
artículo 4 de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal -Ley Nº
27245- les restringirá el acceso al Fondo de Compensación Regional
(FONCOR), al Fondo Intergubernamental para la Descentralización
(FIDE) o al Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). La
forma y montos de estas restricciones serán establecidos por el
Ministerio de Economía y Finanzas, mediante Decreto Supremo,
previa opinión del Consejo Nacional de Descentralización (CND).
Los recursos retenidos del FONCOR y del FONCOMUN
mencionados en el párrafo precedente serán destinados
exclusivamente al pago de las obligaciones de los gobiernos
regionales y locales infractores sin que en ningún caso formen parte
de los ingresos del Tesoro Público.
58
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
Los recursos del FIDE no serán otorgados al Gobierno Regional y
Local hasta que se verifique el cumplimiento de las normas de
Prudencia y Transparencia Fiscal.
2. Cuando la ejecución presupuestal de los gobiernos regionales
comprometa el cumplimiento del Marco Macroeconómico
Multianual y las Reglas Macro fiscales establecidas en la Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal - Ley Nº 27245, el Presidente de la
República adoptará, mediante Decreto de Urgencia con fuerza de
Ley, medidas fiscales orientadas a estabilizar la gestión de las
finanzas públicas de dichas entidades.
ANEXO DE DEFINICIONES
Para efectos de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal,
deberá entenderse por:
1. Entidades Públicas: Todas las instituciones y organismos del Gobierno
Nacional, de los Gobiernos Regionales, de los Gobiernos Locales y demás
instancias descentralizadas, creadas o por crearse, incluyendo los fondos,
sean de derecho público o privado, las empresas públicas no financieras en
las que el Estado ejerza el control accionario, así como los organismos e
instituciones constitucionalmente autónomos.
2. Sector Público No Financiero: El conjunto de Entidades Públicas (Ver
diagrama adjunto).
3. Gobierno General: Todas las entidades públicas antes definidas, excluidas
las empresas públicas no financieras. Comprende al Gobierno Nacional, los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales.
4. Gobierno Nacional: El conjunto de entidades públicas bajo la jurisdicción
de la autoridad central del país, así como sus organismos y fondos de derecho
público o privado, creados o por crearse. Se subdivide en Administración
Central y Resto de Entidades del Gobierno Nacional.
5. Administración Central: Incluye ministerios, universidades e instituciones
públicas bajo el ámbito de la Ley Anual del Presupuesto Público.
VII Ciclo
6. Resto de Entidades del Gobierno Nacional: Comprende a los fondos
especiales, Essalud, organismos reguladores, beneficencias públicas, entre
otros.
7. Empresas Públicas no Financieras: Comprende a las empresas públicas no
financieras pertenecientes a la Actividad Empresarial del Estado. Incluye a
las empresas municipales, regionales y similares.
8. Resultado Económico del Sector Público No Financiero: La suma del
Resultado Económico del Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales,
de los Gobiernos Locales y de las Empresas Públicas no Financieras. Dicho
resultado es superávit fiscal cuando es positivo, es déficit fiscal cuando es
negativo y es equilibrio fiscal cuando es cero.
9. Resultado Económico del Gobierno Nacional: La diferencia entre los
ingresos corrientes y los gastos más los ingresos de capital del Gobierno
Nacional, excluyendo los ingresos por privatización.
10. Ingresos Corrientes de la Fuente de Recursos Ordinarios: Todos los
recursos de las entidades del Gobierno Nacional provenientes de tributos y
otros ingresos creados por ley y que constituyen recursos del Tesoro Público.
11. Ingresos Corrientes del Gobierno Nacional: Todos los recursos de las
entidades de la Administración Central provenientes de tributos (impuestos,
contribuciones y tasas), venta de bienes muebles, prestación de servicios,
rentas de la propiedad, ingresos propios, incluyendo las multas y sanciones,
recuperación de préstamos concedidos, aplicación de multas, sanciones y
cobro de seguros por siniestros, transferencias sin contraprestación y no
reembolsables provenientes de otros gobiernos, personas jurídicas nacionales
o extranjeras, o personas naturales, y, los provenientes de la participación del
Estado en la actividad empresarial, incluyendo las transferencias de otras
entidades.
Se excluyen de los ingresos del Gobierno Nacional los correspondientes a la
venta de inmuebles y maquinarias, la venta de acciones de empresas de
propiedad del Estado, el uso de saldos de balance de ejercicios anteriores y
las operaciones de crédito interno o externo.
15. Gasto no Financiero del Gobierno Nacional: Los gastos del Gobierno
Nacional, definidos en el numeral precedente, deducidos los pagos de
intereses.
59
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
16. Gasto Tributario: Exenciones de la base tributaria, deducciones
autorizadas de la renta bruta, créditos fiscales deducidos de los impuestos por
pagar, reducciones de las tasas impositivas e impuestos diferidos.
17. Información de Finanzas Públicas: Toda aquella información referida a
materia presupuestaria, financiera y contable del Sector Público.
18. Transparencia Fiscal: La amplia divulgación de toda la información
relativa sobre los objetivos, metas y resultados ejecutados y esperados de la
política fiscal, así como de los supuestos sobre los cuales se basan estas
proyecciones, de forma tal que se pueda ver la bondad de estas previsiones.
Asimismo, el acceso de la población en general a la información sobre la
ejecución de las cuentas públicas a nivel macroeconómico en forma oportuna,
mediante la utilización de prácticas internacionalmente aceptadas,
comparando estos resultados con las metas previstas.
19. Deuda Pública Total: La suma de todas las obligaciones de corto,
mediano y largo plazo, externas o internas, cuyos desembolsos se recibieron
y están debidamente documentados o, en su defecto, han sido reconocidas y
formalizadas a través de la correspondiente norma legal. Se incluyen también
aquellos pasivos que si bien no implican desembolso efectivo tienen por
objeto regularizar obligaciones del pasado y aquellos que se emiten con fines
específicos.
ANEXO
Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público. LEY Nº
28112
TÍTULO PRELIMINAR
Principios Generales
PRIMERO.- La Administración Financiera del Sector Público se regula por
la presente Ley, por las leyes de los sistemas que la conforman, por sus
normas complementarias y supletoriamente por la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General.
SEGUNDO.- La Administración Financiera del Sector Público está
constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido
económico financiero cuya titularidad corresponde al Estado, a través de las
entidades y organismos encargados de su administración conforme a Ley.
TERCERO.- La Administración Financiera del Sector Público está orientada
a viabilizar la gestión de los fondos públicos, conforme a las disposiciones
del ordenamiento jurídico, promoviendo el adecuado funcionamiento de sus
VII Ciclo
sistemas conformantes, según las medidas de política económica
establecidas, en concordancia con la Ley de Responsabilidad y Transparencia
Fiscal y el Marco Macroeconómico Multianual.
CUARTO.- Son principios que enmarcan la Administración Financiera del
Estado la transparencia, la legalidad, eficiencia y eficacia.
QUINTO.- El Presupuesto Público asigna los fondos públicos de acuerdo
con las prioridades de gasto determinadas para el cumplimiento de los
objetivos y metas previstos en el marco del Planeamiento Estratégico de las
entidades del Sector Público y la disponibilidad de ingresos programada. (*)
(*) Principio modificado por la Tercera Disposición Complementaria de la
Ley N° 28522, publicada el 25 Mayo 2005, cuyo texto es el siguiente:
QUINTO.- El Presupuesto Público asigna los fondos públicos de acuerdo
con los objetivos y prioridades de gasto determinadas en el Plan Estratégico
de Desarrollo Nacional, en los planes estratégicos de las entidades del Sector
Público y la disponibilidad de ingresos programada.
SEXTO.- Las entidades del Sector Público sólo pueden ejecutar ingresos y
realizar gastos conforme a Ley. Cualquier demanda adicional no prevista se
atiende únicamente con cargo a las asignaciones autorizadas en el respectivo
Presupuesto Institucional.
SÉPTIMO.- EI Tesoro Público centraliza, custodia y canaliza los fondos y
valores de la Hacienda Pública.
OCTAVO.- El Endeudamiento Público permite obtener financiamiento
externo e interno para atender parte de los requerimientos establecidos en el
Presupuesto del Sector Público, acorde con la capacidad de pago del país o de
la entidad obligada.
NOVENO.- La Contabilidad Pública consolida la información presupuestaria
y patrimonial de las entidades y organismos del Sector Público para mostrar
el resultado integral de la gestión del Estado a través de la Cuenta General de
la República.
DÉCIMO.- La Administración Financiera del Sector Público se sujeta a la
regla de la centralización normativa y descentralización operativa en un
marco de integración de los sistemas que la conforman.
TÍTULO I
Generalidades
Artículo 1.- Objeto. La presente Ley tiene por objeto modernizar la
administración financiera del Sector Público, estableciendo las normas
básicas para una gestión integral y eficiente de los procesos vinculados con la
captación y utilización de los fondos públicos, así como el registro y
presentación de la información correspondiente en términos que contribuyan
60
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
al cumplimiento de los deberes y funciones del Estado, en un contexto de
responsabilidad y transparencia fiscal y búsqueda de la estabilidad
macroeconómica.
Artículo 2.- Alcance. Están sujetos al cumplimiento de la presente Ley, de
las respectivas leyes, normas y directivas de los sistemas conformantes de la
Administración Financiera del Sector Público, los organismos y entidades
representativos de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como el
Ministerio Público, los conformantes del Sistema Nacional de Elecciones, el
Consejo Nacional de la Magistratura, la Defensoría del Pueblo, Tribunal
Constitucional, la Contraloría General de la República, las Universidades
Públicas, así como las correspondientes entidades descentralizadas. También
están comprendidos los Gobiernos Regionales a través de sus organismos
representativos, los Gobiernos Locales y sus respectivas entidades
descentralizadas. Igualmente se sujetan a la presente Ley, las personas
jurídicas de derecho público con patrimonio propio que ejercen funciones
reguladoras, supervisoras y las administradoras de fondos y de tributos y toda
otra persona jurídica donde el Estado posea la mayoría de su patrimonio o
capital social o que administre fondos o bienes públicos. En el contexto
de la presente Ley entiéndase con la denominación genérica de entidades y
organismos a todos aquellos mencionados en los párrafos precedentes.
Artículo 3.- Definición. La Administración Financiera del Sector Público
comprende el conjunto de normas, principios y procedimientos utilizados por
los sistemas que lo conforman y, a través de ellos, por las entidades y
organismos participantes en el proceso de planeamiento, captación,
asignación, utilización, custodia, registro, control y evaluación de los fondos
públicos.
Artículo 4.- Características. La Administración Financiera del Sector Público
está constituida por sistemas, con facultades y competencias que la presente
Ley y demás normas específicas les otorga, para establecer procedimientos y
directivas necesarios para su funcionamiento y operatividad, conforme a lo
dispuesto en el primer párrafo del artículo siguiente.
Artículo 5.- Organización en el nivel central.
5.1 La autoridad central de los sistemas conformantes de la Administración
Financiera del Sector Público es el Ministerio de Economía y Finanzas, y es
ejercida a través del Viceministro de Hacienda quien establece la política que
orienta la normatividad propia de cada uno de los sistemas que lo conforman,
sobre la base de las propuestas que formule el Comité de Coordinación a que
se refiere el artículo 8 de la presente Ley.
VII Ciclo
5.2 Los sistemas integrantes de la Administración Financiera del Sector
Público y sus respectivos órganos rectores, son los siguientes:
 Sistema Nacional de Presupuesto: Dirección Nacional del
Presupuesto Público;
 Sistema Nacional de Tesorería: Dirección Nacional del Tesoro
Público;
 Sistema Nacional de Endeudamiento: Dirección Nacional del
Endeudamiento Público, y
 Sistema Nacional de Contabilidad: Dirección Nacional de
Contabilidad Pública.
Artículo 6.- Organización en el nivel descentralizado u operativo
6.1 La Unidad Ejecutora constituye el nivel descentralizado u operativo en
las entidades y organismos del Sector Público, con el cual se vinculan e
interactúan los órganos rectores de la Administración Financiera del Sector
Público.
6.2 Para efectos de la presente Ley, se entenderá como Unidad Ejecutora,
aquella dependencia orgánica que cuenta con un nivel de desconcentración
administrativa que:
 Determine y recaude ingresos;
 Contrae compromisos, devenga gastos y ordena pagos con
arreglo a la legislación aplicable;
 Registra la información generada por las acciones y
operaciones realizadas;
 Informa sobre el avance y/o cumplimiento de metas;
 Recibe y ejecuta desembolsos de operaciones de
endeudamiento; y/o
 Se encarga de emitir y/o colocar obligaciones de deuda.
6.3 El Titular de cada entidad propone al Ministerio de Economía y Finanzas,
para su autorización, las Unidades Ejecutoras que considere necesarias para
el logro de sus objetivos institucionales.
TÍTULO II
Reglas de Integración Intersistémica
Artículo 7.- Integración en el nivel central.
7.1 Los órganos rectores de la Administración Financiera del Sector Público
deben velar por que el tratamiento de la documentación e información que se
exija a las entidades sea de uso múltiple, tanto en la forma y contenido como
en la oportunidad de los mismos, y se evite la duplicidad de esfuerzos y uso
61
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
de recursos humanos, materiales y financieros que demanda cumplir con los
requerimientos de cada uno de los sistemas.
7.2 La normatividad, procedimientos y demás instrumentos técnicos
específicos de cada sistema integrante deben ser de conocimiento previo de
los órganos rectores de los otros sistemas, antes de su aprobación y difusión,
con la finalidad de asegurar su adecuada coherencia con la normatividad y
procedimientos de los demás sistemas, en el marco de la política establecida
por la autoridad central de la Administración Financiera del Sector Público,
asegurándose la integridad en su formulación, aprobación y aplicación.
Artículo 8.- Comité de Coordinación. Constitúyase un Comité de
Coordinación presidido por el Viceministro de Hacienda e integrado por los
titulares de los órganos rectores de cada uno de los sistemas que lo
conforman, con el propósito de establecer condiciones que coadyuven a la
permanente integración de su funcionamiento y operatividad, tanto en el nivel
central como en el nivel descentralizado de la Administración Financiera del
Sector Público.
El Comité de Coordinación cuenta con una Secretaría Técnica. Dicho Comité
de Coordinación se denomina Comité de Coordinación de la Administración
Financiera del Sector Público. El Sistema Integrado de Administración
Financiera del Sector Público queda adscrito a la Secretaría Técnica de la
cual depende técnica y funcionalmente. (*)
Artículo 9.- Integración en el nivel operativo o descentralizado
Las Unidades Ejecutoras deben asegurar que los aspectos relacionados con el
cumplimiento y aplicación de la normatividad emitida por los sistemas
conformantes de la Administración Financiera del Sector Público y con el
tratamiento de la información correspondiente, se conduzcan de manera
coherente y uniforme, evitando la superposición o interferencia en la
operatividad de los procesos de cada sistema.
Artículo 10.- Registro Único de Información
10.1 El registro de la información es único y de uso obligatorio por parte de
todas las entidades y organismos del Sector Público, a nivel nacional,
regional y local y se efectúa a través del Sistema Integrado de Administración
Financiera del Sector Público (SIAF-SP) que administra el Ministerio de
Economía y Finanzas, a través del Comité de Coordinación.
10.2 El SIAF-SP constituye el medio oficial para el registro, procesamiento y
generación de la información relacionada con la Administración Financiera
del Sector Público, cuyo funcionamiento y operatividad se desarrolla en el
marco de la normatividad aprobada por los órganos rectores.
VII Ciclo
ANEXO
Ley de Descentralización Fiscal. DECRETO LEGISLATIVO Nº 955
TÍTULO I
OBJETO Y PRINCIPIOS FISCALES
Artículo 1.- Objeto. Es objeto del presente Decreto Legislativo:
a) Regular la asignación de recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, a
fin de asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su
competencia.
b) Establecer mecanismos de gestión e incentivos al esfuerzo fiscal para
lograr un aumento y mayor eficiencia en la recaudación tributaria y el uso
eficiente de los recursos públicos.
c) Implementar reglas de responsabilidad fiscal aplicables a las
Circunscripciones Departamentales o Regiones y Gobiernos Locales para que
contribuyan, conjuntamente con el nivel de Gobierno Nacional, con la
estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
d) Estimular el proceso de integración territorial para conformar Regiones
competitivas y sostenibles.
Artículo 2.- Principios de la Descentralización Fiscal. La descentralización
fiscal se sustenta y rige por los siguientes principios:
a) No duplicidad de funciones: La asignación de competencias y funciones a
cada nivel de gobierno, deberá ser equilibrada y adecuada para la mejor
prestación de los servicios del Estado a la comunidad, evitando la duplicidad
de funciones.
b) Neutralidad en la transferencia de los recursos: La asignación de recursos
acompaña a la asignación de responsabilidades de gasto. El programa
ordenado de transferencia de competencias y funciones del Gobierno
Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales debe tener efectos fiscales
neutros, es decir, el proceso de transferencia de responsabilidades de gasto
deberá ser financiado por las transferencias de recursos y los recursos propios
de cada Gobierno Regional y Local.
c) Gradualidad: La descentralización fiscal se realizará por Etapas, en forma
progresiva y ordenada, de manera que se permita una adecuada y transparente
transferencia de competencias y de recursos a los Gobiernos Regionales, así
como de facultades para que puedan generar recursos propios.
d) Transparencia y Predictibilidad: El proceso de descentralización fiscal
debe llevarse a cabo mediante mecanismos transparentes y predecibles que
estén previstos en la ley.
62
Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
e) Responsabilidad fiscal: Con el objetivo de preservar la estabilidad
macroeconómica y hacer fiscalmente sostenible el proceso de la
descentralización fiscal, deben establecerse principios de disciplina fiscal que
incluyan reglas de endeudamiento y de límites al aumento anual de gasto para
los Gobiernos Regionales y Locales, compatibles con las reglas de
transparencia y responsabilidad fiscal del Gobierno Nacional. El Gobierno
Nacional no reconocerá deudas contraídas por los Gobiernos Regionales y
Locales, salvo las debidamente avaladas.
f) Equidad: Con el objetivo de permitir reducir los desbalances regionales y
lograr una mejor redistribución del ingreso nacional.
Artículo 3.- Referencias. Para efecto del presente Decreto Legislativo,
cuando se mencionen Capítulos o artículos sin indicar la norma legal a que
corresponden, se entenderán referidos al presente Decreto Legislativo, y
cuando se señalen Incisos o Numerales sin precisar el artículo al que
pertenecen, se entenderá que corresponden al artículo en el que están
ubicados.
TÍTULO II
DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
CAPÍTULO I
NORMAS GENERALES
Artículo 4.- Normas Generales a las que se sujeta la Descentralización
Fiscal. La Descentralización Fiscal comprende:
a) Reglas de asignación de competencias y gastos.
b) Reglas para la asignación de ingresos con esquemas de incentivos que
reconozcan el esfuerzo fiscal, el uso eficiente y transparente de los recursos.
c) Reglas de transferencias presupuestales.
d) Reglas de endeudamiento y responsabilidad fiscal.
CAPÍTULO II
DE LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS Y GASTOS
Artículo 5.- Reglas de Asignación de Competencias y Gastos
La asignación de competencias y gastos se establece gradualmente y por
Etapas, de acuerdo con las normas que rigen el proceso de descentralización,
así como con la Ley del Sistema Nacional de Acreditación.
Artículo 6.- Presupuesto de los Gobiernos Regionales y Locales
De conformidad con el inciso 1) del Artículo 192 y 195 de la Constitución,
reformada por Ley Nº 27680, el inciso c) del Artículo 35 de la Ley de Bases
VII Ciclo
de la Descentralización, y el Artículo 32 de la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, los Gobiernos Regionales y Locales aprobarán su presupuesto
conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado, la Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal, la Ley Marco del Presupuesto
Participativo y la Ley Orgánica de Municipalidades, así como con las
políticas nacionales y el cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente.
LECTURA OBLIGATORIA
DERECHO FINANCIERO: Lo que es y lo que no es46
I. Nuestro país ha experimentado en los últimos años una serie de cambios
económicos. Han sido tantos, que para algunos hemos entrado a la modernidad,
nos integramos a la globalización. Para otros, no es sino el cambio de viejas
recetas populistas por otras ortodoxas. Pero lo cierto es que la sociedad peruana
sufrió transformaciones en su vida económica, a la vez que la actividad comercial
experimentó un impulso importante. Esto ha originado que instituciones poco
usadas en el mundo de los negocios, durante períodos de recesión e inflación --
léase las últimas décadas--, pasan a ser parte del vocabulario generalizado de las
personas, entendidas o no en la materia.
Hoy en día vemos la formación de corporaciones y la promoción de "grupos",
término hasta hace poco usado con reserva. Presenciamos fusiones de empresas,
emisión de obligaciones (bonos), el ingreso de empresas a la bolsa de valores y el
aumento de sus operaciones. Leemos sobre ADR's, instrumentos de corto plazo,
operaciones cruzadas en bolsa, fondos mutuos y ofertas públicas de adquisición
(OPAs). El ingreso de capitales extranjeros, la inversión y la implacable
competencia en el mercado bancario, es parte de la vida económica peruana. Así,
diarios y revistas especializadas han surgido, con mayor o menor fortuna,
dedicando sus titulares, artículos de opinión y columnas a tratar diferentes
transacciones comerciales.
Todo lo dicho se puede resumir en lo que llamamos el mundo de los negocios.
Negocios privados por cierto. Como no podía ser de otra manera los abogados,
dentro del mundo del derecho, también hemos participado, sea asesorando,
patrocinando ante las autoridades pertinentes o simplemente opinando a través de
medios públicos. Las "finanzas" y lo "financiero" están de moda.
Pero esto que hemos reseñado y que vivimos hace más de seis años, tomó a
algunos estudiosos del Derecho por sorpresa, y cuando expusieron y trataron el
tema, lo hicieron bajo el nombre de Derecho Financiero. Veamos si fue lo
correcto.
Partiendo del término coloquial "finanzas", indaguemos qué significa. Según el
"Diccionario de la Lengua Española" editado por la Real Academia, la palabra
"finanzas" tiene dos usos: 1) caudales, bienes y 2) Hacienda pública. De igual
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DOMINGO GARCÍA BELAUNDE SALDÍAS – PERÚ
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 Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
modo, el mismo diccionario desarrolla el adjetivo "financiero". Esta palabra
proviene del francés financier, finances, como "lo perteneciente o relativo a la
hacienda pública, a las cuestiones bancarias y bursátiles o a los grandes negocios
mercantiles".
El "Diccionario Ideológico de la Lengua Española" de Casares (1) coincide con
los significados del sustantivo finanzas. Sin embargo, el término "financiero"
tiene uno más: "Hombre entendido en asuntos de hacienda pública o de banca".
Podemos entonces, resumir las connotaciones de la palabra finanzas en lo
siguiente: Negocios privados y hacienda pública, es decir, el ámbito privado y el
ámbito público. Este es el sentido coloquial y corriente. Pero, ¿en qué sentido se
emplea en el mundo jurídico? He aquí lo que nos interesa. Para ello, repasemos
como es utilizada por los estudiosos del tema.
II Para Héctor B. Villegas (2) "las finanzas en su concepción actual, tiene por
objeto examinar cómo el Estado y demás entes públicos obtienen ingresos y cómo
se efectúan concretamente sus gastos" (3). El profesor Grizzioti, de la escuela de
Pavía, dice que finanzas proviene del latín financia, que se refiere a los medios
necesarios para los gastos públicos y la consecución de los fines del Estado (4).
Por otro lado, el "Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual" de Cabanellas
(5), indica que finanzas es una galicismo que se refería a la Hacienda pública,
hacienda real, tesoro público, etc. pero que desde 1970, se admitió por la
Academia como lo referido a caudales, bienes y hacienda pública. De igual forma,
define el término financiero como "lo concerniente a la Hacienda pública, a las
operaciones bursátiles, al tráfico bancario y a los grandes negocios industriales o
mercantiles".
Aceptando que jurídicamente el término finanzas, se refiere a los ingresos y
gastos del Estado (6), así como lo relacionado con la actividad mercantil, ¿son las
finanzas públicas o privadas o ambas objeto de estudio del derecho financiero?
Visto de otro modo, preguntémonos, ¿qué estudia entonces el derecho financiero?
Es reconocida la importancia que tuvo Myrbach Rheinfeld (7), allá por 1910, al
abordar esta cuestión sosteniendo que debe entenderse por Derecho Financiero lo
referido a "las normas del derecho público positivo que tienen por objeto la
reglamentación de las finanzas de las colectividades públicas".
El conocido jurista Pugliese (8) añadió en 1937 "...disciplina que tiene por objeto
el estudio sistemático del conjunto de normas que regulan la recaudación, gestión
y erogación de los medios económicos pertenecientes al Estado y a las demás
entidades públicas, para el desarrollo de su actividad, y el estudio de las
relaciones jurídicas entre los poderes y los órganos del Estado, entre los
ciudadanos y el Estado y entre los ciudadanos mismos, derivados de la aplicación
de tales normas".
Más recientemente, el profesor español Sainz de Bujanda (9) definió al derecho
financiero en los siguientes términos: "rama del derecho público interno que
organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las restantes
entidades públicas, territoriales e institucionales y regula los procedimientos de
VII Ciclo
percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos
destinan al cumplimiento de sus fines".
Nos encontramos, pues, dentro del derecho público y frente a la hacienda pública
(10). Por eso es impropio suponer que esta rama del derecho se ocupa de las
sociedades mercantiles, negocios bursátiles u otros aspectos de la vida
económica-financiera privada.
III Siguiendo en este derrotero, es menester, saber si el Derecho Financiero
estudia una parte de la realidad delimitada dentro de la vida de los Estados, es
decir, si goza de autonomía científica o no. Este tema, aparentemente de
importancia sólo académica, merece la mayor de las atenciones por una cuestión
fundamental: Si tiene autonomía emplearemos métodos propios de esta rama, si
no la tiene, buscaremos las respuestas en el derecho administrativo, derecho
constitucional o en alguna otra rama del derecho público o privado.
Sobre este problema, se reconoce que existen tres posiciones sobre el particular.
La primera sostiene que el derecho financiero no tiene autonomía. Según estos
autores, agrupados en la llamada escuela administrativista clásica, el derecho
financiero es una parte, un capítulo especializado del derecho administrativo (11).
Una segunda posición (12) coincide con negar autonomía al derecho financiero,
pero admite cierta independencia del derecho tributario. Así, Gianinni (13)
sostiene "que el derecho financiero no constituye un sistema orgánico de
relaciones homogéneas, sino un conjunto de relaciones de diversa naturaleza, que
tienen en común ser referencia a la múltiple actividad que el estado desarrolla en
el campo financiero (...) sólo las normas que regulan la imposición y recaudación
de tributos presenta homogeneidad entorno a la relación jurídica tributaria (...)
sólo puede hablarse de autonomía del derecho tributario".
Una tercera posición sostiene la autonomía del Derecho Financiero por lo
siguiente: Estudia un ámbito de la realidad social, tiene normas propias y
relaciones homogéneas y principios generales propios (14).
Comencemos por analizar su ámbito en la realidad social: su objeto de estudio y
los límites entre los que se desenvuelve el derecho financiero.
IV El Estado, como cualquier grupo social, busca satisfacer sus necesidades con
los escasos recursos con que cuenta. Pero a diferencia de grupos privados, los
medios y los fines del Estado son fundamentalmente distintos. Como sujeto
político que es, busca satisfacer necesidades públicas, sea para cubrir necesidades
elementales de defensa, seguridad interior, justicia y diplomacia, sea para
ocuparse de necesidades generales como salud, comunicaciones o educación. Pero
el Estado lo hace usualmente, imponiendo su voluntad con coacción, pero dentro
de un marco jurídico. Así, el Estado actúa para obtener ingresos por explotación
de su patrimonio, por el ejercicio de actividades mercantiles, por endeudamiento
interno y externo o por su imperium a través de la tributación.
Estos ingresos serán, posteriormente empleados, en la satisfacción de las
necesidades que debe atender y que exigen los ciudadanos. De acuerdo a su grado
de intervención en la economía, en la actividad privada o en la esfera del
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 Derecho Financiero Material de apoyo al alumno
individuo, bajo pretexto de buscar el bien común, los Estados adquieren una
fisonomía comunista, socialista o liberal. Pero lo que nos interesa aquí, es que
para satisfacer estas necesidades, el Estado debe procurarse los ingresos
necesarios, administrarlos, para finalmente emplear con la máxima eficiencia sus
escasos recursos. Todo lo descrito es conocido como la actividad financiera el
Estado, y es esta manifestación del Estado la que precisamente pretende estudiar
el Derecho Financiero.
Dentro de la clásica concepción de la división de funciones u órganos del Estado,
corresponde a la Administración ser el actor, el que ejercita diariamente la
actividad financiera. Por eso, no debe sorprendernos que se quiera encuadrar al
derecho financiero como parte del derecho administrativo.
Sin embargo, existen sustanciales diferencias (15).
En primer lugar, el derecho financiero se ocupa de la actividad financiera del
Estado, que tal como dijimos líneas arriba, es distinta de una actividad
administrativa. Lo primero supone principalmente el obtener ingresos y efectuar
gastos. Pero, ¿para qué?, para satisfacer necesidades públicas. En otras palabras,
para que funcione la Administración, para atender los servicios de salud o
educación, construcción de carreteras, el pago de obligaciones del Estado, la
seguridad nacional, el pago de misiones diplomáticas, etc. Es entonces, el medio
no el fin. El derecho financiero tiene, fundamentalmente, un carácter
instrumental.
En segundo lugar, se diferencia del derecho administrativo por los medios
utilizados: bienes de intercambio, dinero. Finalmente, un tercer elemento que
diferencia la actividad financiera de la administrativa, el fin que la primera
persigue: procurar recursos al Estado y emplearlos eficientemente. Lo dicho, no
debe ni puede llevarnos a pensar en una total separación. El derecho
administrativo y el derecho financiero tienen una relación muy estrecha y el
derecho es una unidad, dentro de la cual no podemos hablar de independencia
absoluta.
Toca entonces analizar, si podemos encontrar las normas que genera esta
actividad financiera. El derecho financiero tiene normas propias, y hasta
particulares respecto del resto del ordenamiento. Tenemos normas permanentes
como son las referidas a los tributos. Tenemos también las de vigencia
determinada, como la ley de presupuesto o la de financiamiento. Incluso el
trámite presupuestal está detallado a nivel constitucional, legal y reglamentario de
la cámara legislativa. Goza además, de una comisión al interior del Congreso,
dedicada exclusivamente al estudio del proyecto del presupuesto y la cuenta
general. Los tributos de periodicidad anual entran en vigencia el año calendario
siguiente. El código tributario es una muestra de la codificación del derecho
financiero. La ley de presupuesto se aprueba todos los años (16), vía ley o decreto
legislativo, dentro del marco constitucional. Fuera de él, por decreto ley e incluso
se llegó a aprobar por decreto supremo (17). En el Perú tenemos leyes orgánicas
del presupuesto desde 1874 (18) y en algunos países, no pueden recaudar tributos
VII Ciclo
sin haber aprobado la ley anual de presupuesto. En fin, ordenamiento propio
existe.
Con un ámbito delimitado de la realidad como objeto de estudio, y con normas
propias, falta determinar la existencia de principios. Los principios generales
están presentes en esta rama del derecho, muchos de los cuales lo son a nivel
constitucional. El más importante es el principio de legalidad. Originalmente uno,
se bifurcó en el derecho tributario y el derecho presupuestal. El consentimiento de
los ciudadanos, a través de sus representantes, para imponer cargas tributarias, así
como para tener el conocimiento del destino y uso de estos ingresos a través del
gasto público, es una conquista histórica de los pueblos. Tan importante resulta,
que es exacta aquella expresión: "Sin ley no hay actividad financiera".
Pero hay algunos otros principios que podemos enumerar: la anualidad de la ley
de presupuesto, la unidad presupuestal, no confiscatoriedad e igualdad frente a la
ley tributaria, la exclusividad de la ley de presupuesto, el conocidísimo principio
del equilibrio de las finanzas públicas, entre otras.
Entonces, si encontramos normas propias que dan orden al derecho financiero,
principios generales que le dan coherencia y un ámbito delimitado de la realidad
social que es su objeto de estudio; estamos frente a lo que académicamente se
denomina autonomía. En palabras de Benvenuto Grizzioti "el Derecho financiero
cierra la serie de estudios de Derecho público, iniciada con el Derecho
constitucional, que indaga la forma de ser del Estado, proseguida con el Derecho
Administrativo, que examina las manifestaciones de su actividad para la
consecución de sus fines, y completada con la investigación de los medios
necesarios a esta actividad del Estado" (19).
V Definido esto, es necesario conocer qué contiene el Derecho Financiero, es
decir, como se divide metodológicamente para estudiar las manifestaciones de la
actividad financiera del Estado. Las ramas del Derecho Financiero, consideradas
por la doctrina son: Derecho Tributario, Derecho Patrimonial Público (servicios
públicos y empresas estatales), Derecho del Crédito Público (llamado también
derecho monetario) (20) y Derecho Presupuestario.
El más conocido y estudiado es, sin lugar a dudas, el Derecho Tributario. Para
algunos, sea por convencimiento o desconocimiento, el derecho tributario
constituía una rama autónoma dentro del Derecho Público. Hoy, la doctrina más
autorizada no lo considera así. Los recursos tributarios desde la antigüedad
constituyeron fuente importante del tesoro público. Recurso que, al convertirse en
ingreso del erario, afectó las economías privadas, detrayendo parte de sus rentas.
Esta prestación pecuniaria coactiva, tiene tal impacto en el bolsillo del ciudadano,
que ha generado, sin lugar a dudas, un cuerpo de normas homogéneas que
destacan por encima de las otras ramas.
Siguiendo con las ramas del Derecho Financiero, existen otras dos formas por las
que el Estado obtiene ingresos, a la sazón, el crédito público y la explotación del
patrimonio del Estado. Así, el Derecho del Crédito Público se encarga justamente
de esta forma de ingresos. Esporádico y despreciado en la Antigüedad y Edad
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 Derecho Financiero Material de apoyo al alumno VII Ciclo
Media, se convirtió en importante recurso del Estado moderno. El crédito interno de la carrera de derecho, tiene un discreto curso electivo de Derecho Financiero,
está sujeto a imposición, convencimiento o confianza de los ciudadanos en su con dos horas a la semana.
gobierno. El crédito externo, sujeto a relaciones y coyunturas internacionales, es Destaca, eso sí, la Universidad San Martín de Porres, en dónde su Facultad de
en la actualidad un problema por solucionar. Ambas modalidades tienen Derecho tiene dos cursos anuales sobre Derecho Financiero, amén de un curso de
expresión en leyes de autorización. Derecho Tributario. En efecto, en una primera cátedra introductoria, en la que se
El Derecho Patrimonial Público se ocupa de los bienes de dominio privado del trata el ingreso público, el gasto público y en general la actividad financiera del
Estado. El empleo de bienes no afectos al uso público o las actividades Estado, se prepara al alumno para luego entrar de lleno al estudio del presupuesto,
mercantiles, bajo dominio del Estado, son su materia de estudio. la imposición y el crédito público. Vista el currículo, y discrepancias aparte, es un
Finalmente, el Derecho Presupuestario (21). Los gastos públicos, su elaboración importe esfuerzo en la formación de los alumnos.
(programación), aprobación, ejecución y control son materia de esta rama. Es el Para el caso de las universidades del interior de la República, la situación no es
regreso a la economía nacional, del dinero previamente detraído, para emplearlo alentadora. Para muestra, en reciente visita a la Universidad San Luis Gonzaga de
en determinados fines. Es dinero, en tales volúmenes, que pueden influir Ica, nos encontramos con la noticia de que no existe este curso, a pesar del
significativamente la economía de un país. El déficit, las cuotas para entusiasmo que encontramos entre el alumnado, profesorado y profesionales en
determinados sectores, el debate parlamentario en torno a la ley de presupuesto general.
(22), el destino de los dineros públicos; temas siempre en debate. VII Podemos concluir que el Derecho Financiero tiene como objeto de estudio la
VI Mención aparte merece la estructura curricular de las universidades actividad financiera del Estado, y que, no se ocupa de la actividad bursátil, los
nacionales. Esto nos puede dar una idea, de cómo se ha enfocado esta rama del bancos o los negocios privados en general. A mayor abundamiento, el Derecho
derecho, en la formación de los actuales estudiosos de la ciencia jurídica. El Financiero tiene normas y principios propios, como hemos visto.
Derecho Tributario merece, desde hace mucho, varios cursos, para la teoría Por lo anterior, sostenemos que estamos frente a una rama autónoma del Derecho
general y los tributos en particular, durante la carrera universitaria. Existen Público y que, por tanto, no está contenido por el Derecho Administrativo, aunque
departamentos académicos, publicaciones, congresos e incluso institutos guarda estrecha relación con éste y con el Derecho Constitucional. Y, finalmente,
dedicados a la investigación jurídica tributaria. Esto explica el notable desarrollo que el Derecho Financiero contiene el Derecho Tributario, el Derecho Patrimonial
de esta ciencia. Lo lamentable, es haber perdido la visión de conjunto, de unidad Público, el Derecho del Crédito Público y el Derecho Presupuestal.
de la actividad financiera del Estado. Como dice Rodríguez Bereijo, en el
fenómeno jurídico-financiero está la conexión de los ingresos y los gastos. La
íntima relación del primero con el segundo, hace que uno no se explique sin el
otro.
Lo dicho es en realidad, las consecuencias de la atención prestada al fenómeno
impositivo. La razón, la verdadera razón de su desarrollo, está quizá, finalmente,
en los mecanismos legales que ha elaborado, y ha tenido que elaborar, el
ciudadano, el contribuyente, en defensa natural de su patrimonio privado frente al
fisco. Pero esta defensa no debe terminar con la exacción, porque también
debemos estar alertas a cómo serán posteriormente empleados, nuestros dineros
en la satisfacción de necesidades públicas.
Nos referíamos, pues, a la estructura curricular. La situación actual, la podemos
resumir en palabras de Chávez Molina (23) "Es significativo que en el Perú, los
estudios universitarios recién a finales del siglo, incluyen un curso de DERECHO
FINANCIERO, distinto, como disciplina autónoma". Por citar concretamente
algunos casos, la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima tiene un curso
electivo (antes era obligatorio), en el último ciclo de la carrera, denominado
Derecho Financiero. La Pontificia Universidad Católica del Perú presenta varios
cursos, obligatorios y electivos, de temas tributarios, pero ninguno de Derecho
Financiero. La Universidad Inca Garcilaso De La Vega, durante el segundo año

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