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VIGILANCIA SOCIAL:
TEORÍA Y PRÁCTICA EN EL PERÚ
Julio Gamero
Zoila Cabrera
Juan Carlos Cortés
Caroline Gibu
Centro de Estudios y
Promoción del Desarrollo
Edición: Lima, mayo de 2004
Impreso en el Perú
© Consorcio de Investigación Económica y Social
www.consorcio.org
ISBN 9972-804-28-3
El Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) está conformado por más de treinta
instituciones de investigación o docencia y cuenta con el auspicio del Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (CIID), la Agencia Canadiense para el Desarrollo Interna-
cional (ACDI) y otras fuentes de cooperación.
Este documento es resultado del proyecto Mapeo de Experiencias de Vigilancia Social, auspi-
ciado por DFID-Embajada Británica y Oxfam GB.
El CIES no comparte necesariamente las opiniones vertidas en el presente libro, que son
responsabilidad exclusiva de sus autores.
Contenido
INTRODUCCIÓN 9
2. EL ESTADO DE LA VIGILANCIA 31
2.1. Situación de la vigilancia social: un balance breve 31
2.1.1. Las instituciones de la sociedad civil 33
2.1.2. Las instituciones del Estado 34
ANEXO
Políticas de participación del BID y del Banco Mundial 81
BIBLIOGRAFÍA 85
ÍNDICE DE SIGLAS 95
Contenido 9
Introducción
CARLOS E. ARAMBURÚ
Director Ejecutivo
Consorcio de Investigación Económica y Social
Para entender la vigilancia 11
Actores
relacionados y
diferenciados
ficado aquellos más empleados por los autores y/o instituciones que se de-
dican a este tema. Algunos son supuestos sobre los cuales se sustenta la
concepción misma de la vigilancia, como: democracia participativa, gober-
nabilidad, exclusión social, exigibilidad, crisis de representación, acciones
de interés público y autonomía de la sociedad civil. Otros, tales como: vigi-
lancia social/vigilancia ciudadana, participación ciudadana, control social,
ciudadanía/ciudadanos y sistema de vigilancia social, son los que considera-
mos conceptos rectores de la vigilancia, alrededor de los cuales es necesario
centrar la construcción de un marco teórico específico que oriente las pro-
puestas y las prácticas sobre este tema. Asimismo, cabe resaltar que el uso
de estos términos no es unívoco, ya que depende en gran medida del enfo-
que a través del cual se asume la vigilancia.
Con relación al concepto de vigilancia social/vigilancia ciudadana
encontramos que le son atribuidos tres significados: la vigilancia como fis-
calización, la vigilancia como canal participativo y la vigilancia entendida
como exigibilidad de derechos. Según este criterio, las dos primeras pue-
den desarrollarse tanto en las esferas públicas como privadas. La esencia
del concepto de vigilancia como fiscalización es el control. La esencia del
concepto de vigilancia como canal participativo es el derecho a la participa-
ción en la vida política, social, económica y cultural. El sentido de la vigi-
lancia como exigibilidad de derechos es el del ejercicio de estas facultades
por parte de la población involucrada. (Ver cuadro).
A pesar de que los conceptos de vigilancia social y vigilancia ciudadana
son utilizados como sinónimos, tienen una significación distinta producto
de la utilización de dos diferentes marcos conceptuales. La vigilancia ciu-
dadana refleja un marco conceptual inclusivo que considera como objeto
de la vigilancia los derechos humanos en general y como ámbito de acción
cualquier esfera en la que éstos se concretan. La vigilancia ciudadana tiene
a su vez la potestad de realizar acciones tanto a nivel de individuos, como
de colectivos u organizaciones. La vigilancia social, por el contrario, refle-
jaría un marco exclusivo, más focalizado y especializado que considera como
objeto de la vigilancia las actividades del Estado y fundamentalmente sus
programas sociales ligados a la lucha contra la pobreza.
Para entender la vigilancia 19
Matriz Diferencial
Matriz Diferencial
Son dos los criterios que han permitido precisar las áreas temáticas dentro
de las cuales se inscribe tanto el trabajo de las instituciones como las prácti-
cas de vigilancia. En primer lugar, se han considerado los rubros generales
dentro de los cuales se articulan y/o agrupan los temas centrales, específi-
cos o afines que son materia u objeto de la vigilancia. En segundo lugar, se
ha dirigido la mirada a las funciones que debe cumplir el Estado, alrededor
de las cuales suelen estructurarse y desarrollarse los programas sociales.
Las áreas temáticas son:
• Juventud • Desarrollo local y regional
• Justicia • Desarrollo social
Para entender la vigilancia 21
• Educación • Democracia
• Economía • Servicios públicos y privados
• Género • Defensa Nacional
• Derechos laborales • Energía y Minas
• Medio ambiente • Transportes y Comunicaciones
• Exigibilidad de acuerdos • Interior (orden interno)
internacionales
• La vigilancia directa
Estas prácticas pueden ser realizadas, tanto desde las instituciones y organiza-
ciones del Estado como desde la sociedad civil. La diferencia estará dada por el
objetivo que se pretende y por la naturaleza de la información involucrada.
Desde la sociedad civil cubre los siguientes aspectos: la conceptualiza-
ción, definición y elaboración de contenidos y criterios básicos que permitan
Para entender la vigilancia 23
Desde la óptica de la vigilancia social los actores que intervienen son dos: la
sociedad civil que ejerce sus acciones desde la demanda en la medida que es
la que observa, vigila y advierte sobre el desempeño y los resultados de su
observación, y el Estado que actúa desde la oferta, brindando información
que facilite la actuación de la sociedad civil.
Por el lado de la sociedad civil, las instituciones que ejercen su derecho
a la vigilancia cubren un amplio espectro y se ubican en los diferentes sec-
tores de la sociedad. Así tenemos: ONGs, centros académicos, organismos
de cooperación, organizaciones de base, redes de trabajo conjunto, funda-
ciones, asociaciones de consumidores e incluso ciudadanos que pueden ac-
tuar en forma individual o agrupados temporalmente.
Por el lado del Estado existe igualmente una gran diversidad, ya que
depende tanto del nivel en el que se oferta la información y se realiza la
vigilancia, como del tipo de organismo y su ubicación en el mapa de la
estructura del Estado.
• Las fundaciones
• Asociaciones de consumidores
Han sido creadas para facilitar y vigilar la libre competencia de las empre-
sas, e intervienen en aquellas situaciones en las que se registran prácticas
que atentan contra la misma o en escenarios donde se producen abusos por
la presencia de posiciones dominantes o monopólicas. Tienen como mi-
sión defender a los consumidores y usuarios.
yectos sociales que intentan disminuir las desigualdades de modo que los
ciudadanos puedan ejercer en mejores condiciones sus derechos políticos,
económicos, culturales y sociales.
Más allá de la discusión sobre si estos programas y proyectos son los
necesarios, si debieran ser ejecutados bajo otra modalidad o si existe en
ellos alguna superposición de funciones y/o población objetivo, para fines
del presente estudio se han tomado en cuenta dieciocho (18) programas y
proyectos sociales sobre la base de los siguientes criterios:
Sector Entidad
Sector Entidad
❏ Entidad recaudadora:
– Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT)
que desde el año 2001 comprende también a ADUANAS.
trados de que las entidades responderán por los perjuicios ocasionados; erra-
dicar la cultura del secreto en la administración, y promover la eficiencia de
las decisiones administrativas, entre otros18 .
– Ámbito de aplicación:
El primer artículo de la Ley define cuáles son las entidades a las que le son
aplicables las normas que dicha Ley contiene. Cabe destacar que para los
fines de la presente Ley se entiende como “entidad” o “entidades” de la ad-
ministración pública no sólo aquellas del poder ejecutivo, legislativo y judi-
cial, los gobiernos locales o regionales y los organismos autónomos, sino tam-
bién las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas, es decir,
aquellas facultades otorgadas expresamente por ley. Igualmente son conside-
radas entidades las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan
servicios públicos o ejercen función administrativa en virtud de concesión,
delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
– Queja y denuncia:
– Participación ciudadana:
La presente Ley concibe que en una real democratización del poder públi-
co no es suficiente que las estructuras políticas habiliten la participación
ciudadana ni que el sistema constitucional contemple instituciones de de-
mocracia participativa. La Ley no trata de abordar los modos de participa-
ción en los asuntos máximos del poder, a lo cual se dedica el derecho a la
participación política, los mecanismos de gobierno republicano, y los dere-
– Audiencias Públicas:
• Ley Nº 25307: Ley que declara de prioritario interés nacional la labor que
realizan los Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche, Comedores
Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Familiares,
Centros Materno Infantiles y demás organizaciones sociales de base, en lo
referido al servicio de apoyo alimentario que brindan a las familias de
menores recursos 26
• Presupuesto Participativo
37 Ley que declara de prioritario interés nacional la labor que realizan los Clubes de Madres,
Comités de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares,
Centros Familiares, Centros Materno Infantiles y demás organizaciones sociales de base,
en lo referido al servicio de apoyo alimentario que brindan a las familias de menores re-
cursos, publicada el 15 de febrero de 1991.
38 Al momento de la investigación el Alcalde se encontraba en su segundo período.
58 Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
estrategias que permitan superar la pobreza y sentar las bases para el desa-
rrollo. Para ello se busca la conformación de mesas tanto a nivel regional
como local. A corto plazo se planeó ejercer una labor de seguimiento a los
programas sociales.
Para empezar se propuso hacer un seguimiento al Programa A Tra-
bajar Rural y desde la práctica generar mecanismos de vigilancia focaliza-
dos en tres aspectos: el grado de concertación y participación en la ges-
tión de los proyectos; la neutralidad política en la ejecución y entrega de
las obras, y la transparencia en el uso de los recursos del Programa y en el
acceso a la información. Además, se propone hacer un seguimiento al cum-
plimiento de los acuerdos producto de la concertación. Finalmente, se
considera que las mesas pueden cumplir una doble función: por un lado,
la canalización institucionalizada de las demandas de los grupos sociales,
y por otro, la prioridad concertada de las demandas, lo que contribuye a
una mayor gobernabilidad del régimen democrático.
Actualmente, existen alrededor de mil trescientas (1,300) mesas a nivel
nacional. Sus actividades tienen que ver con el presupuesto participativo y
con la formación y el seguimiento de los comités de vigilancia. Además,
algunas realizan acciones de capacitación para las labores de vigilancia que
incluyen técnicas de seguimiento de proyectos.
Una de las lecciones aprendidas como resultado de esta experiencia es
la necesidad de diferenciar entre mesas, que son espacios de concertación,
y comités de vigilancia. No es aconsejable que las mesas hagan vigilancia
directa ya que ello inevitablemente redundará en enfrentamientos con los
representantes de las instituciones del sector público, recortando, de esta
manera, las posibilidades de encuentro y concertación.
se ha ido desarrollando en los últimos diez años. Sin embargo, el rol que las
asociaciones de consumidores y usuarios han realizado en los últimos años
ha sido incipiente debido principalmente a la falta de recursos para solven-
tar sus actividades de promoción, vigilancia y defensa.
De acuerdo con el Informe Anual de la Defensoría del Pueblo del año
200144 :
Consumidores
finales. 90%
* Durante 1999 y 2001 no se presentó ninguna denuncia interpusta por Asociaciones de Consumidores.
** Durante el 2000 se presentaron 2 casas imprecedentes
Fuente: CPC. Elaboración: del Indecopi.
asociaciones, lo que les impide sufragar los gastos que implica realizar las
actividades propias de su objeto.”
– Naturaleza
– Niveles
– Mecanismos
– Naturaleza
– Niveles
– Mecanismos
3. Con el fin de ir mejorando las acciones de vigilancia, que son muy diver-
sas por la multiplicidad de actores e intereses involucrados, se podría ir
estableciendo algunos estándares que sirvan de orientación a todo aquel
que se encuentra realizando acciones de vigilancia, que cree estar reali-
zándolas o que pretende realizarlas. Estos estándares no intentan ser
excluyentes de ningún tipo de acción, sino por el contrario el objetivo es
establecer unos niveles que promuevan una vigilancia eficiente y con los
resultados deseados. Los elementos mínimos que se proponen son los
siguientes:
País Nº de Instituciones
Colombia 13
Chile 11
México 7
Argentina 5
Bolivia 5
Ecuador 5
Guatemala 4
Paraguay 4
Brasil 3
República Dominicana 2
Uruguay 2
Venezuela 2
Costa Rica 1
El Salvador 1
Nicaragua 1
Panamá 1
TOTAL 67
Como actores dentro del Estado se han considerado a todos los ministe-
rios, instituciones, organismos y oficinas en sus diferentes niveles de arti-
culación al gobierno nacional (gobierno central, gobierno regional y go-
biernos locales). Se han identificado cuarenta y cuatro (44) instituciones
nacionales y nueve (9) de otros países.
Asumimos que tanto la existencia de sitios Web como su actualización
presentan los mismos problemas de pertinencia, actualidad, generalidad y
rigurosidad de la información, además de que es determinante la voluntad
política de los responsables de las instituciones, organismos y oficinas inde-
pendientemente de su ubicación en la estructura del Estado. Es así que con
frecuencia debido a un exceso de celo administrativo, un funcionario de
mando medio puede trabar toda una actividad de vigilancia.
En nuestro país se evidencia la generalización de la cultura de la des-
confianza que limita las posibilidades de concertación, acuerdo y com-
promiso para que ambos actores puedan “confiar” en las buenas intencio-
nes y en la información del otro. Se debe apuntar a la eficiencia; a la utili-
zación correcta y pertinente de los recursos, y a la formación de una cul-
tura de exigencia y vigencia de los derechos ciudadanos.
En las instituciones y organismos del Estado, las áreas temáticas que
se hallan mayormente cubiertas con información sobre sus actividades, son
aquellas vinculadas a los programas de desarrollo social, provisión de servi-
cios públicos, presupuesto y economía; sin embargo, no todas ellas presen-
tan un mismo nivel de información ni realizan una actualización oportuna.
Tanto las instituciones de la sociedad civil como las del Estado se en-
cuentran en un proceso de aprendizaje de las prácticas de vigilancia. El eje
de ese aprendizaje es la formación de capacidades, no sólo para facilitar
información, sino para analizar la misma.
El mayor número de prácticas realizadas por los actores son las de ejecu-
ción directa, generalmente a cargo de ONGs y en menor medida de orga-
nizaciones sociales de base en el campo local y municipal. A nivel interna-
cional, en países como Colombia, México y Argentina, las prácticas de eje-
cución directa son llevadas a cabo por instituciones que tienen una larga
trayectoria en el tema.
En el Perú, el trabajo de vigilancia social es reciente y es fundamental-
mente promovido y realizado por organizaciones no gubernamentales. La
promoción se refleja no sólo en la labor de vigilancia ejercida de manera
directa en sus espacios de especialización y ámbitos de acción, sino también
en la motivación y capacitación a las organizaciones de base con las que
trabajan para que éstas ejecuten prácticas directas. Se constata que general-
mente las organizaciones de base tienen una organización no gubernamen-
tal que las acompaña.
Un segundo grupo de prácticas son las de habilitación y difusión de
información, donde el rol protagónico por la naturaleza misma de su fun-
ción la tiene el Estado. Las prácticas de elaboración de instrumentos para
la vigilancia están ubicadas en un tercer lugar y la mayoría corresponden a
prácticas realizadas por instituciones internacionales. Las prácticas de for-
mación y calificación de recursos humanos son en la actualidad aún in-
cipientes tanto en el ámbito nacional como regional.
Existen experiencias que combinan los cuatro tipos de prácticas. Esto
se da con mayor frecuencia en otros países latinoamericanos (doce expe-
riencias encontradas) y no tanto a nivel nacional (dos experiencias).
36 Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
Políticas de participación
del BID y el Banco Mundial
NOTA: Si bien existen en estos organismos diferentes estrategias en relación a la sociedad civil y al Estado, es posible
argumentar que sus productos y resultados son sensiblemente análogos.
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92 Vigilancia social: Teoría y Práctica en el Perú
❏ Normatividad Colombia
Índice de siglas