DESCENTRALIZACIÓN Y DEMOCRACIA

Historia de la Descentralización en el Perú

PROGRAMA APRISTA DE 1931. El precedente más importante de la regionalización es

el programa aprista de 1931 y su candidato presidencial Víctor Raúl Haya de la Torre, que

entre sus postulados demandó la reivindicación de las provincias mediante la

descentralización.

CONSTITUCION DE 1933. Establecía en su Art. 183º que el territorio de la República

se divide en departamentos, provincias y distritos. El art. 188º de dicha Constitución, con un

criterio de descentralización, creó los Consejos Departamentales que nunca funcionaron. En

1947, el presidente Bustamante y Rivero dispuso que el Instituto Geográfico Militar

preparara un proyecto de redemarcación territorial del país.

CONSTITUCION DE 1979. Estipulaba en su Artículo 259º que las regiones se

constituyen sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, económica, administrativa

y culturalmente. En la parte final, prescribe que la descentralización se efectúa de acuerdo

con el plan nacional de regionalización que se aprueba por ley. Durante el gobierno de

Fernando Belaúnde, en 1984 se aprobó el Plan Nacional de Regionalización, que fijó sus

objetivos y metas en la descentralización administrativa.

IMPULSO A LA REGIONALIZACION DURANTE EL GOBIERNO DE ALAN

GARCIA. El 16 marzo de 1987 se promulga la Ley de Bases de la Regionalización 24650.

El marco legal de entonces puso como límite la existencia de 12 regiones, lo que generó un

problema en la integración de los departamentos y provincias contiguas en ellas.

 LA CONSTITUCION DE 1993: EL CENTRALISMO. A Fujimori no le interesó la

regionalización. El proceso fue desprestigiado ante la población. A ello se sumó el mal

ejemplo y la falta de madurez de los representantes regionales. Confundieron la concertación

con la componenda y las asambleas regionales se volvieron burocráticas y caóticas. La

población percibió solo lo negativo sin tener presente que la regionalización era un proceso

en marcha. En abril de 1992, Fujimori, entre otras medidas, anuncia la disolución de las

asambleas regionales. La Constitución de 1993 decía “La descentralización es un proceso

permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país” (Artículo 188º derogado).

REFORMA CONSTITUCIONAL: La LEY Nº 27680: Ley de Reforma Constitucional

del Capítulo XIV del Título IV, sobre descentralización, que, en su Artículo Único, modifica

el Capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política del Perú. Desarrolla el tema del

gobierno regional: define el concepto de región sobre la base de los elementos de nación,

describe el número de personas que integran el consejo regional y la estructura política

general de dicho gobierno.

La Descentralización

Desde una acepción eminentemente administrativa, Manuel Pérez nos dice: “Principio de

organización según el cual a partir de una institución o entidad central se generan entidades

con personería jurídica propia, sujetas a la política general de la entidad central, pero que en

razón de la naturaleza diferencial de las funciones y actividades que deben cumplir, se les

otorga una autonomía operativa suficiente para asegurar el mejor cumplimiento de ellas.
 Sin embargo, desde un enfoque sociológico tenemos a Hillmann: “Proceso de separación

y reparto de funciones (anteriormente centralizadas), autoridades, influencias, relaciones de

habitabilidad, etc. En varios centros. La descentralización debe hacer posible, en las grandes

empresas, una adaptación flexible al mercado, una mayor proximidad con los clientes, mejor

colaboración entre los empleados y aumento de eficacia. En el ámbito político, las

posibilidades de descentralización deben incrementar la participación democrática de las

capas más bajas de la población y de sectores regionales y municipales.

Asimismo, Chamané Orbe, desde un punto de vista jurídico, nos manifiesta que es la:

“Transferencia de funciones orgánicas, administrativas y políticas del poder central hacia

instancias locales o regionales. Sucede cuando se confía con un margen de autonomía más o

menos amplio a agentes especializados y dotados de cierta independencia frente al poder

central, la gestión de servicios públicos, vinculándose de alguna forma a la estructura del

Estado. Así encontramos a la Descentralización administrativa y política, respectivamente”.

La descentralización puede adoptar tres tipos:

Descentralización por Región. Consiste en el establecimiento de una organización

administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la población

radicada en una determinada circunscripción territorial. Esta modalidad de la

descentralización se adapta de una manera más efectiva a las aspiraciones democráticas, y

además, desde el punto de vista de la administración, significa la posibilidad de una gestión

más eficaz de los servidores públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de las

atribuciones que al Estado corresponden. Los organismos descentralizados por región son

aquellos que atienden y satisfacen las necesidades públicas de una región, como es el caso

de los Gobiernos Regionales.

 Descentralización por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfacción de

necesidades de orden general, que requiere procedimientos técnicos sólo al alcance de

funcionarios que tengan una preparación especial. La forma de conseguir ese propósito es

dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economía.

Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados

servicios públicos (ESSALUD, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Instituto

Especializado Materno Perinatal, Hospital Edgardo Rebagliati, etc.)

Descentralización por colaboración. Constituye una modalidad particular del ejercicio

de la función administrativa con caracteres específicos que la separan notablemente de los

otros dos tipos anteriores de descentralización. La descentralización por colaboración se

origina cuando el Estado adquiere mayor influencia en la vida privada y cuando, como

consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolución se requiere una preparación

técnica por parte de funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera. Para

tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas

participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta manera, la descentralización

por colaboración es una de las formas del ejercicio privado de las funciones públicas.

En estos tres tipos de descentralización no hay caracteres idénticos y uniformes, pues a

diferencia de la centralización, aquel régimen constituye una tendencia de alcances muy

variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos

descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algún carácter esencial común para todos

ellos.
 LA DEMOCRACIA EN EL PERÚ

La construcción de la democracia en el Perú es una vieja tarea que se realiza, aunque

imperceptiblemente, lenta y tercamente tanto en la cultura política de los nuevos ciudadanos

como en la organización política de la sociedad. Según el sociólogo francés Touraine, la

democracia ha sido definida de dos formas: la primera refiere, que se trata de dar forma a la

soberanía popular, la cual denominan que la democracia se define por su sustancia; la

segunda, se trata de asegurar el debate político, la cual su denominación se rige por sus

procedimientos.

En el Perú, es muy conocido que aún no hemos consolidado nuestra economía, a pesar del

crecimiento continuo en este último quinquenio, ello sigue dependiendo de una economía

extractiva. Además, nuestra democracia aún sigue siendo muy endeble, nuestro estado está

muy lejos de ser fuerte y sólido, los poderes del estado no sólo están desequilibradas sino

también desprestigiadas, partidos políticos en crisis por no decir sin partidos que cada vez se

abre más la brecha con la población y, con el ejercicio de una ciudadanía pasiva o utilizando

términos de Sinesio López, una ciudadanía inconclusa. Puedo añadir, en algunos casos, que

los sectores más excluidos, ni siquiera son considerados como ciudadanos.

Diversos análisis sobre la democracia en el Perú y en Latinoamérica concuerdan sobre la

crisis de representatividad política, pero eso no implica que debamos desdeñarla, sino más

bien buscar salidas concretas. Para ello se debe ubicar esta aparente contradicción entre

gobierno del pueblo con gobierno de los políticos e ir adecuando a nuestras realidades tan

complejas y construir una cultura democrática según los procesos sociales y políticos de

nuestro país. Y no sólo quedarse en planteamientos muy superficiales como lo es la

democracia directa.
 Se debe buscar fortalecer nuestras instituciones democráticas, la reforma del estado debe

ser tomado seriamente y responsablemente, los partidos y/o movimientos políticos deben

contar con propuestas programáticas acorde a las necesidades e intereses de la sociedad y se

debe generar las condiciones para que el ejercicio ciudadano pueda intervenir en los asuntos

públicos y se genere un círculo virtuoso en lo social y en lo político. Además, en la dimensión

económica, se debe sacar mejor provecho de la “abundancia” que arrojan los datos

macroeconómicos.

Referencias Bibliográficas

 Hillmann, Karl – Heinz. Diccionario enciclopédico de sociología. Barcelona,

Editorial Herder, 2001, p. 223.

 Flores Polo, Pedro. Diccionario jurídico fundamental. 2° edición. Lima, Grijley,

2002, p. 266.

 Rivera Oré, Jesús Antonio. Descentralización y Regionalización. Lima, 1995, p.

33.

 Gonzales de Olarte, Efraín. La Descentralización en el Perú: Diagnóstico y

propuestas. En Seminario “Descentralización fiscal, equidad y democracia”, 27

de agosto de 1998. Lima, Universidad del Pacífico, CONADES III, 1998, p. 24.

 Ortiz de Zevallos, Gabriel y Pollarolo, Pierina; editores. Reforma del Estado

Descentralización. Lima, Instituto Apoyo, 2000, p. 18.