La conquista del orden y la institucionalización del Estado

Historia Argentina II
Araceli Chavez; Araceli Chavez

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA CONSTITUCIÓN DEL ESTADO

El triunfo de Pavón creaba una situación sin precedentes en la historia institucional

del país. De un conflicto “horizontal” entre pares, entre caudillos o entre bloques
formados por efímeras alianzas, se pasó a una confrontación “vertical” entre
desiguales. Toda movilización de fuerzas, serían consideradas “levantamientos” o
rebelión interior. Al carácter segmentario de la organización social se había
superpuesto una dimensión jerárquica.

Una alianza de sectores sociales con aspiraciones hegemónicas pretendía

resolver definitivamente un pleito de medio siglo asumiendo por la fuerza el control
político del país.

La economía bonaerense, ocupada por una fracción de la burguesía en formación,

se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y heterogéneo grupo de intelectuales
y guerreros que por su control del aparato institucional de la provincia porteña,
constituía una auténtica clase política; y 23) por los lazos comerciales. Habían
transcurrido dieciocho años hasta que se consolidara un “pacto de dominación”
relativamente estable. A lo largo de ese periodo, también se irían consolidando los
atributos materiales del Estado, es decir, un sistema institucional con alcances
nacionales.

Ámbitos de actuación y formas de penetración del Estado

Las instituciones estatales fueron un verdadero proceso de “expropiación” social,

en el sentido de que su creación y expansión implica la conversión de intereses
“comunes” de la sociedad civil en objeto de acción de ese Estado en formación.

Al disolverse la confederación, las relaciones exteriores, confiadas al gobierno

previsional de Mitre, la resolución de los asuntos “públicos” siguió en manos de
los gobiernos provinciales y de algunas instituciones civiles como la Iglesia o
ciertas asociaciones voluntarias. La construcción del Estado suponía enajenar a
estas instituciones parte de sus facultades, apropiando ámbitos funcionales que
constituirían en el futuro su legítimo dominium. Se trataba de adquirir el monopolio
de ciertas formas de la intervención social reservadas, hasta ese momento, a la
jurisdicción de las provincias, aún cuando su ejercicio por estas contraviniera
expresas disposiciones constitucionales. La existencia del Estado Nacional exigía
replantear los arreglos institucionales preexistentes, desplazando el marco de
referencia de la actividad social de un ámbito local-privado a un ámbito nacional-
público.

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Disuelta la Confederación argentina, las fuerzas militares de Buenos Aires pasaron

a constituirse en el núcleo del nuevo ejército nacional, al reunirse la Guardia
Nacional de Buenos Aires con efectivos de la confederación y transferirse al orden
nacional al Ministerio de Guerra y Marina y la Inspección y Comandancia General
de Armas de la provincia de Buenos Aires. Mitre organizó su ejército regular en
1864. Las provincias sumarían nuevos obstáculos manifestados en diversas
formas de enfrentamiento con el gobierno nacional.

La reorganización del sistema rentístico y su aparato recaudador se llevó a cabo a

partir de los recursos y organismos correspondientes de la provincia de Buenos
Aires. Adquirir el control de aduanas interiores que aún se hallaban en manos de
las provincias, deslindar de hecho las jurisdicciones impositivas de la nación y las
provincias, asegurar la viabilidad presupuestaria de los gobiernos provinciales,
organizar y uniformar los organismos de recaudación y control, y activar la
búsqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia de los ingresos corrientes.
En algunas áreas se trataba de que las provincias consintieran en transferir a la
nación alguna de sus prerrogativas, como la emisión de moneda o la
administración de justicia de última instancia. La provincia cedería prestamente la
iniciativa, como en el caso de los esfuerzos por extender la frontera con el indio.
Luego de Pavón fue el ejército nacional el que asumió esa responsabilidad, y
aunque la guardia nacional de las provincias colaboró en este esfuerzo, fue la
nación la que llevó adelante la campaña y suministró el grueso de los recursos.

El orden también suponía para el gobierno nacional apropiarse de ciertos

instrumentos de regulación social. Su centralización en el Estado permitiría
aumentar el grado de previsibilidad en las transacciones, uniformar ciertas
prácticas, acabar con la improvisación, crear nuevas pautas de interacción social.
La variedad de ámbitos en que el gobierno empezó a reclamar jurisdicción señalan
un alerta pragmatismo, muchas veces reñido con la filosofía anti intervencionista
del liberalismo que inspiraba su acción en otros terrenos. Los anteriores cuerpos
jurídicos, amorfos e inconsistentes, fueron sustituidos por modernos códigos.
Éstos anticiparon y regularon minuciosamente los más diversos aspectos de la
vida civil y la actividad económica. A veces esto implicó la invasión de fueros
ancestrales, como por ejemplo, el registro de personas, la celebración del
matrimonio civil, o la administración de cementerios, funciones que eran
tradicionalmente asumidas por la Iglesia. Otras veces, supuso la incursión en otros
campos, tales como la educación, el ferrocarril fue un típico campo de incursión
compartida con las provincias y el sector privado. También las áreas de

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colonización, negocios bancarios y construcción de obras públicas, como otros

tantos ejemplos. La mayor complejidad en las relaciones sociales, el rápido
adelanto tecnológico, como también otros factores, fueron creando nuevas
necesidades regulatorias y nuevos servicios que al gobierno nacional comenzó a
promover y tomar a su cargo, organizaciones como la organización del servicio de
correos y telégrafos, la promoción de la inmigración, la delimitación y destino de
las tierras públicas, la exploración geológica y minera, etc. Asumiendo la
responsabilidad de imponer un oren coherente con las necesidades de
acumulación, el Estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar los
atributos que lo definían como sistema de dominación. Si bien la apropiación y
creación de ámbitos operativos comenzó a llenar de contenido la forma existencial
del Estado, también dio vida a una instancia que sacudía en sus raíces formas
tradicionales de organización social y ejercicio del poder político.

En el gobierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaron en producirse,

jefes políticos dispuestos a cambiar situaciones provinciales adictas o contrarias al
nuevo régimen, como en la continuidad de prácticas autónomas lesivas para el
poder central. Mitre informaba al Congreso que si bien las provincias se habían
adherido al nuevo orden, se había hecho necesario prever cualquier reacción
distribuyendo estratégicamente las fuerzas militares bajo su mando. La rápida
movilización de su ejército fue el argumento para ganar la adhesión de las
provincias. Para ser efectiva, debía ir acompañada por una descentralización del
control, es decir, por una “presencia” institucional permanente que fuera
anticipando y disolviendo rebeliones interiores, y afirmando la suprema autoridad
del Estado nacional. La legitimidad de este asumía ahora un carácter diferente, si
la represión aparecía como condición necesaria para lograr el Monopolio de la
violencia y el control territorial, la creación de bases consensuales de dominación
aparecía también como atributo esencial de la “estatidad”. Ello suponía no
solamente la constitución de una alianza política estable, sino además una
presencia articuladora que soldara relaciones sociales y afianzara los vínculos de
la nacionalidad. De aquí el carácter multifacético que debía asumir la presencia
estatal y la variedad de formas de penetración que la harían posible.

Hubo diferentes modalidades con que se manifestó dicha penetración:

Represiva: supuso la organización de una fuerza militar unificada y distribuida

territorialmente, con el objetivo de prevenir y sofocar todo intento de alteración del
orden impuesto.

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Cooptativa: captación de apoyos entre los sectores dominantes y gobiernos del

interior, a través de la formación de alianzas y coaliciones basadas en
compromisos y prestaciones recíprocas.

Material: diversas formas de avance del Estado Nacional, a través de la

localización en territorio provincial de obras y servicios y regulaciones
indispensables para su progreso económico.

Ideológica: consistió la creciente capacidad de creación y difusión de valores,

conocimientos y símbolos reforzadores de sentimientos de nacionalidad que
tendían a legitimar el sistema de dominación establecido.

Penetración Represiva

Esta implica la aplicación de violencia física o amenaza de coerción, tendientes a

lograr el acatamiento a la voluntad de quién la ejerce y a suprimir toda eventual
resistencia a su autoridad.

El instrumento clave empleado para imponer la misma fue la institucionalización

de un ejército nacional. Hubo también intentos orgánicos de establecer una
institución militar permanente, como ocurrió bajo las presidencias constitucionales
de Rivadavia y Urquiza, hasta 1862 la conducción del aparato represivo fue un
atributo compartido por el gobierno nacional y las provincias.

A Mitre correspondió la organización de un ejército regular como se dijo recién ,

cuando transcurría el 2do año de su presidencia. Los problemas más acuciantes a
resolver fueron:

 La sucesiva alternancia de los frentes de lucha, que obligaban a un

permanente desplazamiento de tropas siempre insuficientes.
 La falta de profesionalización, derivada de las dificultades de reclutamiento,
ausencia de reglamentos, etc.

El gobierno debió afrontar también el problema de la homogenización de los

cuadros militares, ya que 1) no se contaba con una fuerza integrada con el aporte
de todas las provincias; y 2) no existía una adecuada distribución jerárquica entre
los diversos rangos.

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La creación de un ejército nacional no eliminó automáticamente a las guardias

nacionales mantenidas por las provincias. Durante más de una década, las
presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional debió enfrentar rebeliones
interiores, sostenidas muchas veces por poderosas fuerzas militares de las
provincias. Dichas rebeliones fueron inspiradas por la defensa de las autonomías
provinciales, amenazadas por la creciente centralización del poder en un Estado
nacional que encaraba el proyecto hegemónico de Buenos Aires.

La organización del ejército nacional se planteó en términos de una disminución

de los efectivos movilizados en la campaña militar, y una concentración de
esfuerzos en custodiar las fronteras especialmente las “internas”, peligrosamente
acechadas y violadas por incursiones indígenas.

La intercambiabilidad de las fuerzas y de los destinos militares se convirtió en un

hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declaración de guerra al Paraguay. Ello
determinó que el Estado nacional continuara apelando a contingentes de guardias
nacionales. Después, por ley del 21 de setiembre del 72, dispondría de
innovaciones en el sistema de reclutamiento, que, en líneas generales, se
ajustarían al mismo principio, aunque como en el caso anterior, tampoco tendrían
vigencia efectiva. Hasta 1876, la Guardia Nacional, sirvió de importante refuerzo
del ejército regular. Al constituirse prácticamente en una institución permanente,
su existencia posibilitó y aceleró la capacidad de penetración del Estado nacional
dentro del área territorial. En 1866, el vicepresidente Marcos Paz, señaló que
todas las provincias estaban representadas en el ejército nacional, ponía de
manifiesto dos circunstancias: 1) que el Estado Nacional había conseguido ganar
o imponer el apoyo de las provincias, pero 2) que aún no había podido establecer
una fuerza diferenciada de su origen provincial y continuaba dependiendo del
apoyo de los gobiernos locales para el mantenimiento del aparato represivo
nacional. Por eso, cuando culminaba la presidencia de Sarmiento, el servicio de
fronteras continuaba llevándose a cabo con tropas regulares y guardia nacionales.

Antes de desaparecer, la guardia nacional continuaría siendo movilizada, no solo

para custodiar las fronteras interiores, sino además para sofocar nuevas
rebeliones. Un último y definitivo enfrentamiento, en 1880, cerraría un ciclo
histórico de siete años de guerra civil: la insurrección del gobierno de Buenos
Aires, contra las autoridades nacionales, que originó una nueva e importante
movilización. Pero para entonces el ejército nacional había adquirido un perfil
institucional diferente.

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Desde 1876, al decretarse la guardia nacional, había asumida la exclusiva

responsabilidad de la actividad militar.

Su estricta subordinación al poder civil, destacada por Sarmiento y Avellaneda,

acentuó su espíritu de cuerpo evitando la división interna y el fraccionamiento
partidario. La prospera situación económica del país durante el gobierno de
Sarmiento había permitido normalizar el aprovisionamiento, vestuario, armamento
y puesta al día de los sueldos.

Avellaneda heredó el comando de una fuerza constitutiva en pivote de la

penetración estatal y control coactivo del territorio nacional. Una fuerza, en fin, que
Avellaneda concentraría en la “solución final” del problema indígena, lo cual
equivalía a ganar el definitivo control de extensos territorios y su incorporación al
sistema productivo. Ello explica que durante la presidencia de Avellaneda, el
presupuesto militar haya mantenido, aproximadamente, el nivel de las dos
presidencias anteriores y da crédito a las críticas por entonces dirigidas al ministro
de guerra Alsina, en el sentido de que habría malgastado los escasos recursos del
presupuesto nacional en militarizar el país.

Los gastos del gobierno nacional destinados al Ministerio de Guerra y Marina

insumieron, hasta 1880, la porción más significativa del presupuesto.

En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deuda pública, y el

presupuesto militar, representaron las dos terceras partes de las ejecuciones
totales. La guerra de la triple alianza consolidó aun más esta estructura
presupuestaria.

Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador peso que tuvo el

componente represivo en la configuración inicial del aparato estatal. Su
contrapeso fue el incremento de los recursos, sobre todo de los provenientes del
uso del crédito.