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INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL PARLAMENTO PERUANO

¿QUÉ ES, QUÉ HACE Y CÓMO FUNCIONA?

CÉSAR DELGADO-GUEMBES

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CONTENIDO

Presentación

Palabras liminares

Prólogo

Prefacio

PRIMERA PARTE

INTRODUCCIÓN AL AVATAR PARLAMENTARIO

- Decepción, desinformación y desafecto: los desafíos del Parlamento contemporáneo

- Desinformación mediática y sobrevaloración demoscópica

- Contra el desencanto, por las expectativas, desde la irrepresentabilidad, como ficción


isomórfica, en el desempeño

- Congreso… ¿para qué?

- En el inicio del documento, explicación de la causa, del modo y del fin

SEGUNDA PARTE

LA CONSTITUCIÓN Y EL CONGRESO

1. El Congreso y el orden parlamentario

1.1 El carácter representativo de la república

1.2 La naturaleza del orden parlamentario

2. La finalidad representativa del Congreso

3. La Constitución y la asamblea representativa

4. El Reglamento del Congreso

5. La composición de la asamblea representativa

6. El período electoral, el principio, las reglas y la fórmula de elección de los representantes

7. Los efectos de la elección en el funcionamiento del régimen político

8. Dificultades territoriales del régimen representativo

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TERCERA PARTE

EL ESTATUTO PARLAMENTARIO

9. La ficción del estatuto representativo

10. La incorporación parlamentaria e instalación del Congreso

11. Las prerrogativas del estatuto representativo

11.1 No imperatividad del mandato

11.2 Inviolabilidad de votos y opiniones

11.3 Inmunidades de proceso y de arresto

12. Las restricciones y prohibiciones en el ejercicio de la función parlamentaria

13. El régimen elemental de derechos parlamentarios

13.1 Participación con voz y voto en las sesiones

13.2 Pedir información e intermediación

13.3 Iniciativa legislativa

13.4 Elegir y postular a cargos directivos

13.5 Emolumentos, apoyo de personal y facilidades materiales

14. El régimen de obligaciones y de disciplina parlamentaria

14.1 Deberes deliberativos

14.2 Deberes representativos

14.3 Deberes estatutarios

14.4 Deberes garantistas

15. El régimen de reemplazo del representante por el suplente

CUARTA PARTE

LA ORGANIZACIÓN DEL CONGRESO

16. Las metas organizacionales del Congreso unicameral

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17. Los planes, los procesos y la estructura organizacional del Congreso

18. Los perfiles del puesto de congresista

19. Los órganos del Congreso y los principios de pluralidad y de proporcionalidad

19.1 El Pleno y la Comisión Permanente

19.2 El Consejo Directivo y la Junta de Portavoces

19.3 La Mesa Directiva y la Presidencia del Congreso

19.4 Las comisiones

19.5 La Comisión de Ética Parlamentaria

19.6 Los grupos parlamentarios

20. La programación y calendarización del trabajo parlamentario

21. El soporte organizacional del servicio parlamentario

QUINTA PARTE

EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES PARLAMENTARIAS

22. La titularidad de los sujetos procesales en el proceso de toma de decisiones

23. El número legal, el número de hábiles y el número de presentes

24. El quorum

25. Las reglas generales del debate

26. La forma y el contenido de las votaciones

27. Los tipos de mayoría

SEXTA PARTE

EL PROCESO LEGISLATIVO

28. Los procesos parlamentarios y el proceso legislativo

29. La ley y los supuestos implícitos de su utilidad y sentido

30. El valor agregado en las fases y los requisitos constitucionales

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31. La estructura básica del proceso legislativo

32. Las fases del proceso legislativo y la práctica de su trámite

32.1 Presentación y admisión de la propuesta

32.2 Estudio en comisiones

32.3 Los dictámenes

32.4 Debate en el Pleno

32.5 Votación

32.6 La aprobación

32.7 Revisión de la autógrafa por el Presidente de la República

32.8 Reconsideración de las observaciones por el Congreso

32.9 Retiro de observaciones y promulgación por el Presidente de la República

32.10 Promulgación por el Presidente del Congreso

32.11 Publicación y vigencia de la ley

33. Los tipos de proceso legislativo

34. La iniciativa legislativa orgánica

35. La iniciativa urgente y reservada del Gobierno

36. La iniciativa legislativa popular

37. La reforma de la Constitución y las leyes orgánicas

38. La ley de presupuesto y la cuenta general de la república

SÉPTIMA PARTE

LOS PROCESOS DE DIRECCIÓN, INFORMACIÓN Y CONTROL PARLAMENTARIO

39. Las funciones representativas no legislativas

40. La investidura

41. El nombramiento de funcionarios de organismos autónomos

42. Los procedimientos informativos y la interpelación

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42.1 Pedidos de información

42.2 Informes periódicos por mandato legal

42.3 Estación de preguntas

42.4 La invitación a informar y la interpelación

43. La censura al gabinete, la cuestión de confianza y la disolución del Congreso

43.1 La censura presentada ante la Comisión Permanente

43.2 Perfil de la cuestión de confianza

43.3 Carácter personal de la formulación de la cuestión de confianza

43.4 Procedibilidad de la cuestión de confianza presentada sobre la amenaza de censura

43.5 La naturaleza del pedido de renovación de confianza sobre un tema sectorial

43.6 La cuestión de confianza anterior o simultánea al proceso de investidura

43.7 Efecto retroactivo de la aclaración sobre una cuestión de confianza incierta

43.8 Crisis total del gabinete

43.9 La disolución del Congreso

44. Las comisiones investigadoras

44.1 Rol de las comisiones investigadoras en la lucha contra la corrupción

44.2 Distinción del perfil con la investigación fiscal y judicial

44.3 Creación, conformación y membresía de las comisiones investigadoras

44.4 Carácter reservado de las sesiones

44.5 Los límites constitucionales de la exención de comparecencia

44.6 Las facultades de apremio y límites en la restricción de derechos fundamentales

44.7 Naturaleza no penal de la investigación parlamentaria

44.8 El proceso, la intervención y los resultados de la actuación investigatoria

44.9 La cautela de la materia reservada

45. La acusación constitucional

45.1 Plazos para diligencias y plazo de vigencia de la prerrogativa

45.2 Dimensiones jurisdiccionales del proceso de acusación constitucional

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45.3 Aprobación del Informe Final en la Comisión Permanente

45.4 Aprobación de la acusación en el Pleno del Congreso

46. La vacancia del Presidente de la República

47. El control de las potestades normativas del Gobierno

47.1 Los decretos legislativos

47.2 Los decretos de urgencia

47.3 Los tratados internacionales ejecutivos

47.4 Los estados de excepción

OCTAVA PARTE

EL CONGRESO DEL FUTURO, ¿DESDE QUIÉN Y HACIA QUÉ?

48. ¿Qué Congreso pretendemos?

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

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ÍNDICE DE CUADROS

1. Dinámica de la deslegitimación del Parlamento


2. Dinámica temporal de la refundación representativa
3. Por la participación popular a la asamblea representativa
4. Carencias de la unicameralidad y riesgos de la bicameralidad
5. Conveniencia estratégica y optimización de la bicameralidad
6. Modelo de direccionamiento estratégico del sistema representativo
7. Proceso de implantación de las estrategias en el Congreso
8. Variación en la asignación del número de escaños por tipo de distrito electoral. Proceso 10
de abril de 2016
9. La elección de los 130 congresistas
10. Resultados de las elecciones parlamentarias. Proceso electoral 2016
11. Efecto del uso de la cifra repartidora en la asignación efectiva de escaños. Elecciones
parlamentarias 2016
12. Consecuencias básicas del voto en el régimen político
13. Dinámicas del tipo de operación en el proceso político
14. Los 10 congresos con mayor cantidad de habitantes representados por cada representante
15. Brecha representativa con muestra de países con mejor índice de representatividad
16. Proyección histórica y brechas representativas en el Perú (1952-2051)
17. Simulación de proyección de representatividad estimada (2016-2052)
18. Elección de la Mesa Directiva
19. Procedimiento ante la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria
20. Derechos del denunciado y mayoría requerida para el levantamiento de la inmunidad
21. Tipos de sanción disciplinaria, según el titular del control
22. Sistema de sanciones reglamentarias aplicables por el Presidente del Congreso
23. Supuestos de reemplazo del congresista y efectos funcionales
24. Vacancia y suplencia de mandato por causal de muerte (2001-2018)
25. Bases para el modelo del sistema de gestión parlamentaria
26. Modelo de metas estratégicas del Congreso
27. Lineamientos para las metas estratégicas
28. Actividades estratégicas que impactan en el objetivo principal del Congreso
29. Mapa de metas temáticas del régimen representativo en el Congreso peruano
30. Criterios de medición de cumplimiento de las actividades estratégicas programadas
31. Selección de actividades estratégicas, según su nivel de impacto
32. Objetivo estratégico: optimizar la calidad del desempeño y de los resultados
representativos del Congreso
33. Nivel de impacto de actividades estratégicas
34. Temas de la Agenda Legislativa 2017-2018
35. Agenda Legislativa, según objetivos del Acuerdo Nacional. Período 2017-2018
36. Cadena de valor en los procesos organizacionales del Congreso
37. Modelo de perfiles de puestos en roles representativos
38. Estructura organizacional del Congreso peruano
39. Tipos de competencias funcionales de la Comisión Permanente, según la Constitución
de 1993
40. Atribuciones de la Comisión Permanente, según el período parlamentario
41. División de las especialidades en el sistema de comisiones ordinarias (comparación, años
1995 y 2015)
42. Atribuciones de los grupos parlamentarios
43. Composición del servicio parlamentario por unidad orgánica, grupo ocupacional y tipo de
contrato
44. Arquitectura básica de los procesos parlamentarios
45. Matriz funcional y procesal, según órganos parlamentarios
46. Reglas básicas del debate (artículos 55 y 61, inc. a) del RC)
47. Reglas especiales, según la materia del debate

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48. Recursos incidentales en el debate
49. Uso del tiempo de debate en una interpelación ministerial. Sesión del 8 de septiembre de
2017
50. Acuerdos que requieren mayoría absoluta en el Pleno o en la Comisión Permanente
51. Acuerdos que requieren mayoría calificada de dos tercios y de tres quintos en el Pleno o en
la Comisión Permanente
52. Acuerdos que requieren mayorías mínimas en el Pleno
53. Tipología de los procesos parlamentarios
54. Base de la gestión del conocimiento legislativo
55. Sistema de acción legislativa
56. Características instrumentales de la Agenda Legislativa
57. Gestión y control con la Agenda Legislativa
58. Beneficios del seguimiento del cumplimiento de la ley
59. Dinámica de la evaluación del impacto social de la ley
60. Modelo de evaluación del impacto social de la ley
61. Legislación y control normativo del Congreso
62. Objetivos y valor agregado en las fases del proceso legislativo
63. Reglas del proceso legislativo de observancia constitucional
64. Requisitos establecidos en el Reglamento del Congreso, según fases
65. Flujo del proceso legislativo
66. Las fases del proceso legislativo
67. Distribución de 890 proyectos presentados, según su naturaleza
68. Metodologías para la elaboración del dictamen
69. Análisis costo-beneficio en dictámenes
70. El dictamen en el proceso de consulta previa
71. Plazo de promulgación de reformas constitucionales
72. Votación y promulgación en los procedimientos de reconsideración
73. Retraso en publicación de leyes promulgadas por el Presidente del Congreso (2011-2016)
74. Variantes del proceso legislativo y los procesos especiales
75. Dispensa de requisitos procesales por la Junta de Portavoces
76. Perfil de diferencias procesales en la ley orgánica y la reforma constitucional
77. Proceso de reforma constitucional. Vía ordinaria: Congreso y referéndum
78. Nombramiento del gabinete ministerial
79. Procesos de investidura del gabinete. Período 1995-2016
80. Nombramiento de los más altos funcionarios por el Congreso
81. Funcionarios nombrados por el Congreso (1995-2017)
82. Designación de altos funcionarios mediante convocatoria pública o por invitación de la
Comisión Especial
83. Calidad de la atención a los pedidos de información parlamentaria
84. Agenda de informes periódicos que recibe el Pleno del Congreso por mandato legal
85. Informes escritos ante comisiones ordinarias por mandato legal
86. Estación de preguntas
87 Interpelaciones ministeriales (2001-2017)
88. Procedimiento de interpelación
89. Moción para invitar a los ministros
90. Debate durante la invitación del ministro
91. Distribución del tiempo en una interpelación. Sesión del 8 de septiembre de 2017
92. Procedimiento de censura
93. Proceso de control correspondiente al tipo de transgresión presidencial
94. Requisitos para el ejercicio efectivo de los apercibimientos y medidas coactivas
disponibles por las comisiones investigadoras
95. Diferencias básicas entre el proceso penal y el proceso de investigación parlamentaria
96. Esquema del proceso de investigación
97. Pautas para optimizar los procesos de investigación parlamentaria
98. Derechos de los citados como investigados
99. Debate y votación del informe de la Comisión Investigadora

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100. Plazos para diligencias en el proceso de acusación constitucional
101. Plazo de vigencia de la acusación constitucional
102. Procedimiento de acusación ante la Comisión Permanente
103. Procedimiento de acusación ante el Pleno
104. Comisión Permanente. Período 2017-2018
105. Composición nominal del Pleno, luego de descontar a miembros de la Comisión
Permanente
106. Votación de antejuicio en la Comisión Permanente (23 de mayo de 2018)
107. Comparación de criterios de cálculo para la exclusión en la votación del Pleno
108. Supuestos de declaración de vacancia de la Presidencia de la República
109. Requisitos para la vacancia presidencial por incapacidad física o moral
110. Producción y flujo normativo en el Estado central (julio de 1995-diciembre de 2014)
111. Control de los decretos legislativos
112. Control de los decretos de urgencia
113. Control de los tratados internacionales ejecutivos
114. Estructura constitucional de estados de excepción
115. Control de los estados de excepción. Ley 25397
116. Cadena de generación de deficiencias en el sistema representativo
117. Gestión de utilidades representativas por reducción de costos en el desempeño
118. Modelo de acuerdo cooperativo. Estrategias partidarias de distribución dialógica de costos
en la competencia electoral

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ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

1. Plaza Bolívar, antes de su remodelación en 1890. Al fondo, la iglesia de La Caridad, el colegio


de La Caridad y el hospital de La Caridad, donde actualmente funciona el Congreso
2. La promesa del congresista en el proceso de incorporación
3. El mensaje anual del Presidente de la República al Congreso de la República
4. Campaña electoral basada en la propuesta de eliminación de la inmunidad parlamentaria
5. Autorización para integrar comisión extraordinaria de carácter internacional
6. Sanción de amonestación pública impuesta por el Pleno
7. Acuerdo virtual de dispensa de aprobación de acta de la Junta de Portavoces
8. Renuncia de miembro de la Mesa Directiva
9. Resolución del Presidente del Congreso
10. Convocatoria a legislatura extraordinaria por el Presidente de la República
11. Autoconvocatoria a legislatura extraordinaria
12. Acuerdo virtual de tiempo de debate por la Junta de Portavoces
13. Reforma del Reglamento del Congreso que suspende la vigencia del Estatuto del Servicio
Parlamentario
14. Pedido de corrección de decreto de envío a comisión
15. Formato de acuerdo en el que se prioriza el criterio de la comisión principal del proyecto
más antiguo sobre la comisión principal, en el mayor número de proyectos acumulados
16. Retiro de aclaración y elaboración de la autógrafa
17. Oficios de retiro de tratado y retractación
18 Promulgación parlamentaria por omisión de promulgación presidencial
19. Requerimiento para coordinar la numeración y publicación de ley promulgada
20. Formato de exoneración de dictamen y plazo de publicación, y ampliación de agenda
21. Formato de acuerdo para el retorno a comisiones de proyectos exonerados no debatidos
22. Proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia
23. Promulgación y publicación de una ley de reforma constitucional
24. Designación del Contralor General
25. Designación de magistrado del Tribunal Constitucional
26. Remoción de miembro del Consejo Nacional de la Magistratura
27. Remoción de Contralor General de la República
28. Moción de invitación y declinación de ministro a concurrir
29. Comunicación de la moción de censura de un ministro al Presidente de la República
30. Comunicación de la moción de censura al gabinete
31. Pedido de concurrencia para plantear renovación de confianza
32. Solicitud de confianza planteada por escrito luego de sesión en el Pleno
33. Comunicación del rechazo de la cuestión de confianza al gabinete
34. Reforma del Reglamento sobre la crisis total del gabinete
35. Encuesta de opinión sobre la facultad de disolver el Congreso
36. Pedido de información solicitada a la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras
Privadas de Fondos de Pensiones
37. Inhabilitación de congresista en juicio político

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PRESENTACIÓN

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PALABRAS LIMINARES

Son casi cuarenta años los que César Delgado-Guembes ha dedicado, con
admirable perseverancia e inteligencia, al estudio, meditado y concienzudo, del
Parlamento. Corresponde poner de relieve que lo ha hecho con lealtad crítica hacia
él, porque, sin ocultar el respeto y honda simpatía que le tiene, no ha optado por el
camino fácil de la sumisión áulica de muchos. Ciertamente, es así como debe
afrontarse el estudio de la institución parlamentaria, tan necesitada de dinamización
y mejora.
Esta obra es el segmento más reciente (no el último, de eso estoy totalmente
convencido) de un hilo conductor que se inicia con su primer libro titulado ¿Qué
parlamento queremos?, publicado en 1992 por Cultural Cuzco, S. A., en el que se ocupa
del bicameralismo de la Constitución de 1979 hasta el autogolpe del 5 de abril de
1992.
Después de ese texto publicó numerosos ensayos en libros colectivos o en
revistas especializadas, nacionales y extranjeras, sobre cuestiones como los procesos
parlamentarios, la estructura del acto parlamentario, los presupuestos y elementos de
los permisos parlamentarios para los viajes del presidente de la República al exterior,
el transfuguismo, los tipos de suspensión en el ejercicio de la función parlamentaria,
la naturaleza y efectos del plazo en la acusación constitucional y los fundamentos,
concepto y características del derecho parlamentario, por citar solo algunos.
En 2007 aparece Prerrogativas parlamentarias. Aplicación y límites en un caso de
antejuicio político (Editorial Grijley) y en 2011, Para la representación de la República (Fondo
Editorial del Congreso del Perú), al que le siguen el Manual del Parlamento (publicación
del Congreso de la República, con el auspicio de la Agencia Española de
Cooperación Internacional) en 2012, y Olvido constitucional y vacío representativo en el Perú
(Fondo Editorial del Congreso del Perú), en 2015. En este último pone al día ideas
ya desarrolladas en su primer libro, y se ocupa del funcionamiento del Congreso a
partir del 5 de abril de 1992.
La aparición de este nuevo libro es el resultado de la experiencia vivida

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durante largos años, no solo en el orden estrictamente académico sino también en el
propiamente laboral.
Es oportuno indicar que César Delgado-Guembes ingresó por concurso a la
Cámara de Diputados en 1980. Fue suboficial mayor de la Cámara de Diputados
hasta abril de 1992, cuando fue separado del servicio por proceder con coherencia y
lealtad a sus principios. Retornó a sus funciones parlamentarias en septiembre de
2002. Llegó a ocupar el cargo de oficial mayor del Congreso de la República en el
año 2003, y se ha desempeñado como director general parlamentario, así como
director de otras instancias en la institución: de Agenda, de Comisiones, de Iniciativas
Parlamentarias, de Asesoría Parlamentaria, por citar algunas, y asesor de la
Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, de comisiones ordinarias,
investigadoras y estatutarias, como las de Ética y de Levantamiento de la Inmunidad
Parlamentaria. Ha sido, igualmente, jefe del Centro de Documentación y Biblioteca
y del Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria. En el orden
académico, fue profesor de Derecho Parlamentario en la Facultad de Derecho de la
Pontificia Universidad Católica del Perú, entre 1997 y 2018.
César Delgado-Guembes ha dedicado, prácticamente, toda su vida
profesional al Parlamento peruano. Lo ha hecho en silencio, con discreción, sin el
menor afán de notoriedad. Los muchos años transcurridos desde que inició sus
labores allí quedan, condensados ahora en este libro que, como su propio título
señala, tiene el propósito de explicar qué es, qué hace y cómo funciona el Parlamento.
Dice el autor que el objeto del libro es informar sobre todo ello. Seguramente, al
señalarlo así pretende poner de manifiesto que su intención ha sido reducir el texto
a un mero estudio empírico sobre la materia. No obstante, si esa ha sido su humilde
pretensión, felizmente ha quedado desbordada por completo.
En efecto, si se trataba de informar solamente, el resultado alcanzado ha sido
otro, y muy satisfactorio, como lo pone en evidencia su rico contenido de materias,
porque el autor no se ha limitado a describir somera y superficialmente las
particularidades del Parlamento, sino que se ha sumergido en las profundidades de
los problemas inherentes a su funcionamiento, que tan bien conoce, con versación
y rigor y un sólido sustento teórico.
A ello se agrega el hecho, especialmente destacable, de que el autor ha
cuidado el aspecto didáctico de la presentación de las distintas materias,
enriqueciendo el texto con la incorporación de un número apreciable de cuadros e

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imágenes que facilitan notoriamente su comprensión.
Y lo que también es especialmente relevante es que el autor ha cuidado poner
de manifiesto su opinión fundamentada sobre diversas cuestiones, aun las más
polémicas y complejas.
En ese sentido, corresponde decir de esta obra que es un trabajo que
evidencia la madurez de su autor respecto del tema que aborda.
Para emprender la labor de elaborar un texto que se adentre
pormenorizadamente en las complejidades de una institución como el Parlamento,
es ineludible contar no solamente con una base muy firme de conocimientos teóricos
sino, muy especialmente, con la posibilidad de haber podido contrastar,
provechosamente, la teoría con la práctica y el quehacer diario durante mucho
tiempo.
Una obra así, aun cuando aparezca titulada como «Introducción» no puede,
en modo alguno, ser fruto de la improvisación. No es tarea propia de un
aproximativo. Por el contrario, tiene que haber transcurrido un tiempo largo,
contarse con una experiencia significativa, haberse andado muy despacio por el
camino del conocimiento, para estar en condiciones apropiadas para asumirla.
El resultado es, a mi juicio, óptimo y permitirá, tanto a los iniciados en el
campo parlamentario como a los profanos, adentrarse en el conocimiento del
Parlamento y servirá de estímulo eficaz para que otros profesionales interesados en
la cuestión formulen en profundidad otros estudios, esta vez, puntuales, sobre temas
específicos.
Conozco a César Delgado-Guembes desde hace más de cuarenta años.
Coincidimos en la Universidad Católica pocos meses antes de que iniciáramos
nuestros estudios en la Facultad de Derecho. Nos hicimos amigos de inmediato.
Eran muchos los intereses comunes y las afinidades que nos vincularon. Era el año
1976.
Nos impusimos desde el principio, para los estudios, una disciplina rigurosa,
prestándole especial dedicación a los cursos principales de la carrera. Solíamos
repartirnos a los autores representativos que se habían ocupado de las distintas
materias y elaborábamos resúmenes que cada uno debía fundamentar. Ubicábamos
jurisprudencia nacional y extranjera. Consultábamos códigos y leyes foráneas. Nos
reuníamos con regularidad en largas sesiones de estudio en las que discutíamos los
temas y preparábamos los exámenes. Había solo un motivo para interrumpir

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nuestros afanes: la llamada de su mamá, doña Leonor, quien siempre se preocupaba
de prepararnos una sustanciosa merienda a media tarde.
Utilizábamos con provecho el tiempo para los estudios.
La universidad, en ese entonces, era otra. Se carecía de los medios técnicos
que hoy facilitan con inmediatez el acceso a toda la información disponible. El
esfuerzo que había que hacer era muy grande y era preciso disponer de una enorme
cantidad de tiempo. La investigación tenía otro carácter.
Tuvimos el privilegio de contar con grandes profesores. Uno de ellos,
Manuel de la Puente y Lavalle —cuyo recuerdo evoco con afecto grande—, quien lo
fue en dos cursos, en Contratos, Parte General y en Temas de Derecho Civil, terminó
siendo el padrino de nuestra promoción. Ha transcurrido ya bastante tiempo y no
voy a ocultar que fuimos, César y yo, quienes, solitariamente en un principio,
impulsamos y finalmente conseguimos que Manolo fuera elegido como nuestro
padrino. No fue fácil conseguir la conformidad de nuestros compañeros que habían
tenido en cuenta otras consideraciones bastante menos académicas para pensar en
un candidato a quien, inclusive, ya habían sondeado.
Los años transcurridos desde que nos conocimos en las aulas universitarias
no han hecho sino acrecentar el enorme aprecio intelectual que tengo por César, y
hacer crecer y consolidar una entrañable amistad.
La lectura del libro materia de esta presentación, me ha permitido comprobar
que su autor, después de tantos años dedicados a su objeto de estudio, ha
conseguido, procediendo con objetividad a desvelar —desnudar— las interioridades
de la institución parlamentaria, sin soslayar sus deficiencias.
En ese sentido, es satisfactorio concluir afirmando que su obra, de la que este
libro forma parte, es su legado académico, que deberá ser aprovechado más adelante
por quienes afronten, como él, con seriedad, rigor y autenticidad, el estudio no solo
del Congreso, sino de nuestro sistema político.

Lima, 8 de junio de 2017

CARLOS CÁRDENAS QUIRÓS

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PRÓLOGO

El diario El País, de España, publicaba en su edición del domingo día 10 de


octubre de 2010 un antológico artículo de Mario Vargas Llosa, en el que el entonces
recién premiado con el Nobel de Literatura relataba cómo, tras recibir la llamada de
la Academia Sueca, dudó, y mientras esperaba su confirmación, en apenas catorce
minutos desfilaron por su mente los recuerdos de toda una vida dedicada a las letras.
Pensó en la casa de Cochabamba, donde pasó su infancia; en el libro de Pablo
Neruda Veinte poemas de amor y una canción desesperada, que su madre le había prohibido
leer, y que guardaba primorosamente en su velador; pensó en su tío Lucho, y en su
casa de Piura, ciudad donde empezó a escribir cuentecitos y poemas llegando,
incluso, a estrenar una obra, «La huida del inca», en el grandioso Teatro de
Variedades, de Piura; pensó en su primer viaje a París, ciudad a la que acudió por
haber ganado un concurso de la Revue Française con su cuento «El desafío», y en la
que llegó a saludar al mismísimo Albert Camus; pensó en su primer libro impreso,
Los jefes, fruto del Premio Leopoldo Alas, obtenido en Barcelona; pensó en sus
estancias en Madrid y en París… en apenas catorce minutos, pasó toda su vida por
delante.
Evidentemente, nada de esto tiene que ver con el tema que nos ocupa, pero,
de alguna manera, tuve sensaciones parecidas cuando recibí la llamada con la
encomienda de escribir el prólogo de una nueva obra de César Delgado-Guembes.
En el curso de los años setenta del pasado siglo realicé mis estudios
universitarios de Derecho, Leyes, en la centenaria universidad de Valladolid, ciudad
que en sus mejores tiempos albergó la Corte Real de España, y en la que viviera y
muriera Miguel de Cervantes. Pasados más de veinte años, y dándose la circunstancia
de que por mi ocupación profesional como letrado del Parlamento de Cantabria y
profesor de la universidad me encontraba elaborando un trabajo de investigación
sobre Técnica Legislativa, y ante la necesidad de contar para el mismo con un experto
de América Latina, me vino a la memoria el recuerdo de un brillante compañero de
estudios en Valladolid, Víctor Andrés García Belaunde, y, gracias a él y a la mediación
de su hermano Domingo García Belaunde, prestigioso constitucionalista, se me
facilitó el nombre y el contacto con César Delgado-Guembes.
He de decir que, tras efectuar la correspondiente llamada, sintonizamos

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desde el primer momento, pero no solo por el hecho de haber nacido los dos en el
mismo año —1952—, sino por la singular coincidencia de nuestro itinerario
profesional; los dos habíamos dedicado muchos lustros de nuestra vida a la
universidad, Delgado-Guembes a la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, y yo, a la Facultad de Derecho de las universidades
de Valladolid y de Cantabria, España; los dos habíamos hecho del Parlamento
nuestra casa y nuestra dedicación principal, llegando a desempeñar la más alta
función profesional como oficiales/letrados mayores, Delgado-Guembes en el
Congreso de la República del Perú, y yo, en el más modesto Parlamento Autonómico
de Cantabria, España.
Esta sintonía propició una estrecha colaboración que dio pronto sus frutos
haciendo posible la presencia de Delgado-Guembes en diferentes revistas y
publicaciones jurídicas españolas. En este sentido, es de destacar su participación en
la revista jurídica Corts, de las Cortes valencianas; su excelente trabajo sobre «La
Constitución del Perú», publicado en la revista Asamblea (2014), de la Asamblea de
Madrid, pero sobre todo, su impagable colaboración en el libro Transfuguismo político:
escenarios y respuestas (Civitas/Thomson Reuters, 2009), con un lúcido trabajo sobre
«Fragilidad partidaria y racionalidad del transfuguismo en Latinoamérica».
Por mi parte, he de decir que esta relación profesional con Delgado-
Guembes posibilitó mi participación en las Primeras y Segundas Jornadas
Internacionales de Derecho Parlamentario, celebradas en el Congreso de la
República del Perú, aun cuando debo destacar especialmente el trabajo que desarrollé
en febrero de 2010 como consultor, en estrechísima colaboración con los grupos de
trabajo creados en la Dirección General Parlamentaria, así como con Delgado-
Guembes, dando lugar al texto que sirvió de base para el Manual de Técnica Legislativa,
cuyo texto aprobó la Mesa Directiva presidida por el congresista Luis Alva Castro, en
el mes de julio de 2010.
Por lo demás, no quiero apartarme de mi honrosa, pero limitada función de
«prologuista», la cual consiste, básicamente, en presentar al «autor», dar cuenta de
cómo y por qué ha surgido la obra objeto de consideración, cuál es el objeto y
finalidad de la misma, y qué razones hay para que nos interesemos por su lectura, sin
llegar a caer, en ningún caso, en la terrible osadía de querer reescribir o interpretar
todo o partes de la misma.
Así pues, estamos delante de un prolífico autor que tiene la singularidad y la

18
virtud de aunar unos sólidos conocimientos jurídicos junto con una acreditada
experiencia de trabajo parlamentario en primera línea, durante casi cuarenta años.
Teoría y práctica a la vez, fórmula mágica que le convierte en un notabilísimo testigo
e impulsor del Derecho parlamentario, y en referencia obligada para quienes se
interesan por estudiar y comprender qué es y qué representa el Parlamento en el
mundo político y jurídico de habla española. ¡Qué otra cosa si no, podría deducirse
de las casi treinta obras que lleva publicadas, por el momento, en libros colectivos o
en revistas jurídicas de Perú, México, Chile, Italia y España! Pero por si esto no fuera
suficiente, también debemos señalar la publicación de ocho libros de contenido
estrictamente parlamentario, esfuerzo titánico que comienza en 1992 con la obra Qué
Parlamento queremos, sigue con Los viajes del Presidente (1998), que continúa, entre otros,
con la publicación de Para la representación de la República (2011), del Manual del
Parlamento (2012), Olvido constitucional y vacío representativo en el Perú (2015) y que alcanza
una nueva meta con la publicación de la obra objeto de este prólogo, Introducción al
estudio del Parlamento peruano. ¿Qué es, qué hace y cómo funciona?
En el momento de acometer la lectura de este nuevo libro de Delgado-
Guembes, la primera cuestión que me planteé me hizo dudar sobre la posibilidad de
que pudiéramos encontrarnos ante una reedición, o una nueva edición de otra obra
anterior del mismo autor —el Manual del Parlamento— publicada en el año 2012, y
con la que, de alguna manera, la obra objeto de este prólogo comparte el título,
Introducción al estudio del Congreso peruano en el Manual, e Introducción al estudio del
Parlamento peruano, en esta nueva publicación, así como una parte relevante de su
índice y estructura. En todo caso, nada más lejos de la realidad. Es el propio autor
quien anticipa la respuesta, advirtiendo en su nota 38 que es indispensable dejar constancia
de que este es un libro conceptualmente nuevo..., así como que, siendo una obra basada en
textos y estudios previos escritos por el autor, pretende complementar, actualizar y sumarse,
desde una perspectiva práctica, a los trabajos previamente publicados.
Por otra parte, llama poderosamente la atención la infundada modestia de su
título, Introducción al estudio del Parlamento peruano. ¿Qué es, qué hace y cómo funciona?,
cuando lo cierto es que no estamos delante de un relato introductorio o de un texto
inicial, generalmente breve, sobre una determinada materia u obra jurídica, sino a la
vista de un sólido y bien construido documento jurídico, que cuenta con más de mil
páginas y que, entre sus muchas virtudes, desde una perspectiva sustancialmente
práctica, pone entre paréntesis lo que se haya escrito sobre la diversidad de temas procesales y

19
sustantivos, con el objeto primario de tomar contacto con la estructura que organiza las funciones y
procesos parlamentarios.
En cuanto a su objeto y finalidad, lo primero que conviene destacar es que
no nos hallamos en presencia del típico Manual de Derecho, sino que estamos ante
un texto que quiere estudiar el Parlamento y toda su problemática desde una
perspectiva multidisciplinar, que no se agota, como dice su autor, ni en el derecho, ni en
la ciencia política, porque sobre su base también juega un papel importante la historia, la ética, la
economía y la psicología, dependiendo del problema parlamentario que pretenda acometerse o
explicarse.
Es más, aun llegando a admitir que la posición metodológica mantenida por
Delgado-Guembes pudiera considerarse, alternativamente, como defecto o como
virtud, es obligado también decir que este es un libro que no está centrado en el
contraste y el análisis de las posiciones mantenidas por los muchos especialistas en
la materia, que carece de citas doctrinales en el texto o a pie de página, salvo la
incorporación final de una bibliografía referencial, y que es el propio autor quien
expresamente excluye acudir a esta perspectiva doctrinal, aunque reconoce que el
diálogo con la doctrina pudiera extender la comprensión o discusión de algunos de los problemas
que plantea la práctica. Por el contrario, el esfuerzo del autor ha consistido
sustancialmente en armonizar la presentación de las diversas instituciones
parlamentarias con su práctica diaria y su generosa casuística, sin llegar a convertir el
texto en un puro recuento de casos que habrían generado una densidad inmanejable
de información poco articulada que nos pudiera apartar de la visión del objeto
medular de la obra.
El libro se piensa y se escribe, en definitiva, dice el autor, para quienes necesitan
una herramienta que les permita explicarse cómo funciona el Congreso y cómo lo usan los congresistas
durante el ejercicio de su mandato, y para alcanzar dicho objetivo, trata de emplear en su
discurso un tono coloquial, semejante al que pudiera utilizarse en un aula
universitaria, con la intención evidente de compartir con los futuros lectores los
detalles más relevantes, detallados y precisos de lo que realmente acontece, pasa y se
mueve en la sede parlamentaria, descartando, de este modo, consecuentemente, la
rigidez de las interferencias que los rigores metodológicos generan en las obras monográficas.
Llegado el momento de afrontar cómo se estructura y cuál es el contenido
de la nueva obra de Delgado-Guembes, conviene recordar nuevamente por la
importancia que tiene en la consideración general de la misma, que su título,

20
Introducción al estudio del Parlamento peruano. ¿Qué es, qué hace y cómo funciona?, parece
escasamente representativo, sin hacer justicia a su densidad, importancia y
profundidad. No obstante, esta percepción inicial que pudiera sugerir la lectura del
título, desaparece de inmediato cuando acudimos a su índice, en el que ya está
incluida una seria y clásica estructura que divide al libro en ocho partes cuya suma
representa, con un planteamiento absolutamente novedoso, un compendio de lo más
sustancial del Parlamento peruano.
No parece que sea prudente anticipar en el prólogo los contenidos detallados
de cada una de las partes del libro, tarea exclusiva que, sin duda, corresponde a los
futuros lectores, pero ello no debe impedir que, a modo de sugerencia o estímulo, se
trate de acercar a los mismos con el apunte de algunos datos o temas que inviten y
estimulen a su lectura.
En este sentido, la parte primera, que comprende la Introducción al avatar
parlamentario, se ocupa de los desafíos que le plantea al Parlamento contemporáneo
la situación de decepción, desinformación y desafecto que sufren los ciudadanos y el
conjunto de la sociedad en relación con sus representantes y con «todo» lo
parlamentario, llegando a proponer, entre otros muchos, temas tan sugerentes como
cuál debe ser la relación existente entre los parlamentos nacionales y la globalización,
o si la crisis actual es una crisis solo de representación, o crisis en general del
parlamentarismo, o de ambos factores a la vez.
El libro progresa estudiando en su parte segunda un tema de especial
relevancia, como es la relación existente entre La Constitución y el Congreso, y entre los
muchísimos e interesantes temas que suscita y que, lógicamente, deberán ser
descubiertos por el ávido lector, están la condición jurídica del Reglamento del
Congreso de la República, las dudas que periódicamente asaltan a los partidos
políticos sobre la oportunidad de la vuelta o no a la bicameralidad, o la constatación
de que la centralización y el centralismo constituyen uno de los más grandes
problemas del Perú.
La parte tercera se ocupa de El Estatuto parlamentario, materia de apariencia
«técnica», pero de indudable calado político, en la que los debates se orientan a
asuntos tan sugestivos y cuestionados, como cuál es la condición de las prerrogativas
parlamentarias, y si estas deben existir o simplemente constituyen una tara del
pasado, o la atipicidad del mandato «irrenunciable» de los congresistas, o las
dificultades que para los mismos entraña el deber representativo y la semana de

21
representación.
Corresponde a la cuarta parte del libro estudiar La organización del Congreso,
asunto de apariencia menor, pero de singular importancia para quienes, de una u otra
manera, participamos en la vida del Parlamento. Qué decir, si no, de las dificultades
que se derivan de la falta de costumbre en el planeamiento y programación
coordinada de los procesos parlamentarios, o de la tendencia generalmente
observada en las comisiones, de pasar estas de ser órganos meramente consultivos o
de apoyo del pleno, a disponer de independencia funcional en su actividad, o del
asentamiento y afianzamiento profesional del servicio parlamentario en todos los
parlamentos, en contraste y en conflicto, muchas veces, con los propios congresistas
y con el personal de sus despachos.
Estoy convencido de que cualquier persona que observa, se interesa, se
relaciona o incluso participa de la vida parlamentaria, conoce perfectamente la
importancia del tema asignado a la parte quinta del libro, El proceso de toma de decisiones
parlamentarias. Mucho qué decir, y mucho qué pensar, para poner en cuestión temas
tan relevantes como cuál es el número legal, hábil o de presentes, entre los
congresistas, para que podamos considerar que existe quorum de debate o de
votación, o cómo se decide cuál ha de ser la duración del debate, o quién determina
expresamente cuál es el objeto preciso de la votación.
La parte sexta de nuestra obra, El proceso legislativo, bien pudiera considerarse
como «la mitad» del libro. Estamos hablando de la primera función del Parlamento,
de la función legislativa, de la función que lo define y señala como «Poder
Legislativo». En este caso, el desarrollo del subíndice de la parte sexta resulta
especialmente generoso, puesto que dispone de veintidós apartados sumamente
descriptivos, en los que, a título de mero ejemplo, se tratan temas de tan singular
importancia como las deficiencias que se observan constantemente en la «calidad de
la ley», o la práctica muy controvertida de aprobación de leyes con cargo o sujetas a
redacción, o la posibilidad planteada de sesiones virtuales, o tantos y tantos temas
que podrán conocerse y descubrirse con la lectura del libro.
Aun a sabiendas de que hoy existe una tendencia en el mundo parlamentario
de reducir toda la actividad del Parlamento a la función de control, Delgado-
Guembes, en este caso, creo que con buen criterio, ha optado por concebir la parte
séptima de su libro a la que denomina Los procesos de dirección, información y control
parlamentario, como el elenco de un amplio conjunto de funciones parlamentarias en

22
el que primando en mayor o menor medida lo que de manera más amplia pudiera
considerarse como actos de control político, se integra, además, por un nutrido
grupo de funciones parlamentarias propias del Parlamento moderno. En este
sentido, podemos traer a colación, tan solo a título de ejemplo, la generosa
consideración que hace el autor de la regulación reglamentaria de las comisiones
investigadoras incorporando en el texto un ilustrativo cuadro de las diferencias
básicas existentes entre el proceso penal y el proceso de investigación parlamentaria,
o de la misma manera, el procedimiento y forma mediante el cual se efectúa el
nombramiento de los más altos funcionarios del Estado por el Congreso —catorce
en línea decreciente, en la actualidad—, formalizado singularmente a través de un
tipo de norma parlamentaria ad hoc denominada Resolución Legislativa del Congreso.
El índice concluye, como no podía ser de otra manera, con una parte octava,
a la que el autor denomina El Congreso del futuro, ¿desde, quién y hacia qué? en la que
traslada unas interesantísimas consideraciones fruto de su presencia universitaria y
en el Congreso durante los últimos cuarenta años. De modo expreso, advierte
Delgado-Guembes que toda especulación sobre cómo pueda resultar el futuro,
conlleva un alto grado de ficción, pero aun así, en tono absolutamente constructivo,
anticipa que la dificultad de abordar el futuro tiene un aspecto positivo y práctico, porque es fuente
de metas y objetivos…
Quedaría incompleto este prólogo si no se hiciera mención expresa del
ingente esfuerzo didáctico realizado por el autor que, con la precisión y finura del
orfebre, ha completado sus ya valiosos y trabajados textos con la aportación de más
de seiscientas notas personales a pie de página con las que se sustenta, aclara o precisa
las afirmaciones contenidas en el texto, y ciento dieciocho cuadros de elaboración
propia que constituyen una guía imprescindible para el correcto entendimiento de
numerosas cuestiones parlamentarias.
Indudablemente, todos los cuadros didácticos resultan de gran valor, pero
aun así, y sin demérito de los demás, me gustaría destacar los siguientes. Los cuadros
4 y 5 están relacionados con las Carencias de la unicameralidad y riesgos de la bicameralidad
el primero, y con la Conveniencia estratégica y optimización de la bicameralidad el segundo,
cuestión por la que el autor demuestra un interés especial a lo largo de su obra. Por
otro lado, el cuadro 64 está referido a la estructura central común de todos los
procesos legislativos y contiene una detalladísima relación de Requisitos establecidos en
el Reglamento del Congreso en las diferentes fases del proceso legislativo que, a mi modo de ver,

23
constituye un instrumento de gran valor para todo operador jurídico que se interese
por los temas parlamentarios.
En definitiva, el libro ha sido concebido, en palabras de su autor, como una
oportunidad para que el lector, genuina y sinceramente interesado en comprender el funcionamiento
de la vida política que tiene lugar en el Congreso, tenga un recurso a la mano para comprender la
razón de ser del Parlamento peruano, los modos en los que se tramitan y resuelven las cuestiones
que se presentan para su consideración y decisión, y el porqué de los procesos y actos que tienen lugar
en la institución parlamentaria.
No tengo la menor duda de que esta obra, por su original enfoque, por el
planteamiento sumamente didáctico de su redacción, y por la madurez de las
opiniones que lo sustentan, va a resultar de gran utilidad para todos aquellos que se
interesan por el Parlamento, ya sean periodistas, universitarios, diputados, personal
de los grupos y partidos políticos, funcionarios, o simplemente ciudadanos
interesados por conocer cómo cumplen su función sus representantes políticos;
razones, todas ellas, más que suficientes para reconocer el trabajo de César Delgado-
Guembes, agradeciéndole el regalo de este magnífico libro.

En Santander, a 25 de mayo de 2018

JESÚS MARÍA CORONA FERRERO


Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Cantabria
Expresidente de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos (AELPA)

24
Prefacio

No sé por qué César Delgado-Guembes me pidió que redactara esta presentación.


Puede ser, claro está, porque somos amigos y porque siempre he reconocido que le
debo mucho y estoy agradecido por lo que aprendí de él desde que lo conocí, a
mediados de los 80, en la Cámara de Diputados, cuando él ejercía el cargo de
Director de Comisiones y yo era un joven estudiante de Derecho que, por destaque
–no en el sentido de sobresaliente sino por una suerte de pase temporal—, fui
trasladado desde la Corte Suprema de Justicia para trabajar en la Comisión de
Constitución y Leyes Orgánica «A» de nuestra «Cámara baja». Desde entonces trabajé
en diversas áreas del Congreso de la República alrededor de veinte años.

Debo decir que de verdad espero que esa amistad solidificada por la coincidencia de
nuestra admiración y simpatía por el Parlamento sea el motivo principal por el que
hoy me encuentro escribiendo estas líneas. Además, hacerlo es una buena
oportunidad para agradecer lo recibido, a lo que añado que me siento honrado por
el encargo. Que en realidad no es el de prologar un libro, que se anuncia en dos
tomos, sino el de presentar un nuevo avance de la obra de César Delgado-Guembes.
Y me atrevo a entenderlo y decirlo así porque soy testigo de la evolución intelectual
del autor, quien si bien desde los años ochenta ya destacaba por sus conocimientos
–seguro entonces principalmente adquiridos por la lectura y la práctica en el
trabajo—, hoy nítidamente destaca por su pensamiento, en permanente evolución y
progreso, del que surgen, sobre ítems igualmente tratados por otros autores
nacionales y extranjeros, ideas y definiciones únicas, propias de alguien que ve más
allá y nos muestra el Parlamento con la mente y también con el alma.

Por ello una presentación justa de este nuevo avance en la obra de César Delgado-
Guembes, tan creativa y propia, sería la reproducción íntegra de su texto. Lo que no
es posible claro está. Por ridículo y, obviamente, repetitivo. Pero, reitero, sería lo
justo. Y con ello quiero decir que encuentro que a este libro no le sobran ni faltan
palabras. Es como exacto y pleno, en el sentido de íntegro. Se puede resumir, eso sí.
Siempre es posible hacerlo. Y algo haré al respecto. Aunque les aseguro que una vez

25
que empiecen a leerlo no se detendrán hasta terminarlo.

Las reflexiones e ideas que contiene la introducción son profundas y por momentos
exceden la materia parlamentaria. Definen de manera magistral el escenario actual en
el que el Parlamento existe, sobrevive y lucha por ser visible. Y hablo de un modo
de visibilidad que va más allá del acceso a la información sobre la institución
parlamentaria. Información esta que antes era inaccesible y hoy, quién sabe, es
excesiva y puede llevar a confusión si antes de intentar analizarla no entendemos el
ser mismo y la esencia de las asambleas representativas.

Y así es, pues durante las últimas décadas se ha registrado una intensa gesta para
lograr la «transparencia parlamentaria». Y creo no equivocarme al afirmar que
quienes actuaron a favor de ello han triunfado. La información interna sobre los
asuntos parlamentarios, antes vedada para el ojo y el entendimiento público, está
más o menos –en unos parlamentos más y en otros menos—disponible para todos.
Pero no es suficiente. Esa información es no es muy útil si no entendemos la
institución como órgano y sus procesos y, más aún, si no logramos entender que si
el paso del tiempo la ha modificado desde sus orígenes ingleses o, para quien lo
prefiera, atenienses, su esencia –guardando distancias—se conserva. Y esto último
debe tener una explicación relacionada con algún tipo de necesidad humano-social.

Sí. Tal necesidad es la de que exista un espacio de debate y decisión en «modo de


representación». Primero de representación de un limitado sector socio económico
dominante que se creó y de apropió de ese espacio deliberativo y decisorio para
promover y defender sus intereses y, luego, con la aspiración burguesa y republicana
de representación de la sociedad en su conjunto, a pesar de las diferencias y variantes
de sus compontes, que son seres humanos pensantes y con expectativas de que su
paso por la vida sea lo más placentero posible, en términos de goce o bienestar.

Así nacieron y se desarrollaron las asambleas representativas, deliberantes y


decisorias que, por la fuerza del paradigma británico y por tradición, denominamos
«Parlamentos». El Parlamento es la respuesta a la necesidad de participación en los
asuntos públicos, a sabiendas de que no es posible que cada quien actúe de manera
individual y todo el tiempo en el proceso de toma de decisiones que nos afectan a

26
todos, sino que es necesario utilizar un mecanismo que, aunque ficcional, asegure
que la voluntad y la voz de cada quien se exponga a través de una vía representativa
que, de manera institucional y legítima, exprese la voluntad popular; es decir, que
mediante representantes permita la toma de decisiones en un cierto nivel de
aceptable armonía con los deseos y las expectativas del pueblo.

Hace tiempo César Delgado-Guembes –ya lo dije—escribe sobre el Parlamento,


pero sobre todo escribe sobre la representación. Sobre lo que le da el contenido
esencial a la institucionalidad parlamentaria. No lo hizo de pronto. Ha sido un
proceso. Y, al respecto, vale la pena recordar –o así lo veo—que la historia de la
plasmación en libros de las reflexiones de César Delgado-Guembes se inició en 1992
con Qué parlamento queremos, libro este que me permito caracterizar con tres palabras:
rigurosidad, lucidez y claridad. Y habría que añadir provocación y valentía, porque
fue publicado en un momento singular para de nuestra historia, cuando no era
posible prever lo que sucedería los años posteriores a la interrupción constitucional
del 5 de abril de 1992.

Tiempos difíciles aquellos, donde a un grupo de ex funcionarios de las Cámaras


legislativas –así les llamábamos entonces—nos cupo, casi a contra corriente,
conservar y luego contribuir a restituir en silencio y con mucho trabajo la
institucionalidad de nuestro Parlamento. Y en ese empeño, en lo que a mí respecta,
si algún mérito me corresponde es debido principalmente a lo que aprendí
directamente de César Delgado-Guembes.

A Qué Parlamento queremos le siguió una larga lista de publicaciones, entre textos
íntegros del autor y publicaciones en textos colectivos. Y a propósito, en 2015, tuve
el honor de ser uno de los presentadores de Olvido constitucional y vacío representativo en
el Perú. Obra fundamental esta para entender el verdadero origen de la crisis por la
que atraviesa nuestro sistema político y, en especial, nuestro Parlamento. Y a todo
ello hay que sumar el inmenso y continuo aporte de César Delgado-Guembes a
través de su dinámico blog en Arrugas parlamentarias.

Todo este despliegue creativo se ha desarrollado a la par de su trabajo en diversos


cargos en el Parlamento peruano. Y aquí me atrevo a decir que, aunque

27
jerárquicamente aparezca como el más importante de aquellos cargos el de Oficial
Mayor del Congreso, lo cierto es que, sin importar el nombre y la jerarquía de las
ocupaciones de César en el Congreso peruano, su sola presencia le ha dado a cada
cargo que ha ocupado la relevancia necesaria para ubicarlo en el lugar más alto de los
esfuerzos de promoción, defensa y conservación de la institucionalidad
parlamentaria. Eso es.

II

¿Qué he encontrado y qué encontrarán los lectores en el libro que tienen en sus
manos? que, como dije, considero un peldaño más en obra creciente de César
Delgado-Guembes.

Adelanté algo sobre la introducción, que excede la materia parlamentaria y ubica al


Parlamento en el contexto de la dinámica social y política de nuestro tiempo, con
provocadoras reflexiones sobre el rol de sectores a veces no vinculados con lo
parlamentario, como el de los empresarios, y otros siempre vinculados, como el de
los medios de comunicación. Sobre este último el análisis es profundo y, creo,
enriquecedor. Y cito un párrafo:

La vida del parlamento, en efecto, está sazonada por episodios de experiencias anecdóticas que suelen
merecer el descreimiento, la caricaturización, la sátira, el cinismo o el humor negro que de ella hace la
opinión pública, o la que selectiva, sesgada, desinformada o infundadamente inducen a formar los medios
de comunicación. Cuando la anécdota protagoniza y usurpa desproporcionadamente el lugar de la
actividad central del Congreso no se le hace justicia a la regularidad de actos en que, disciplinada y
abnegadamente, se empeñan quienes están alejados de las fatuidades de la trivialidad.

Comparto este párrafo. Y lo hago porque, ya lejos del Congreso desde 2006, suelo ser
consultado o entrevistado por comunicadores, de cuya buena voluntad no dudo en la
mayoría de casos. Pero en quienes, siempre o casi siempre, percibo esa tendencia a
inducir respuestas acordes con líneas de información ya definidas, y que en el peor de
los casos, cuando las opiniones del entrevistado no coinciden con esas líneas, manipulan
las respuestas –edición le dicen—para, finalmente, sumarse a un proceso de producción
de información sesgada que contribuye a darle forma a esa imagen caricaturesca del

28
Parlamento que se ha instalado en la mente de los ciudadanos. A lo que hay que sumar,
por supuesto, el tenaz y contradictorio esfuerzo de un sector de congresistas que con
su conducta también contribuyen en la formación de esa caricatura.

El Parlamento no merece tal apreciación, pues considero que es una de las más
importantes creaciones de la cultura. No se creó de una vez en una suerte de laboratorio
de diseño, sino en el fragor de la lucha política y de las legítimas aspiraciones y demandas
de participación popular cada vez más extendidas, a lo largo de un proceso que
probablemente se inició en alguna asamblea aldeana perdida en el tiempo y no
registrada por la historia, hasta llegar a las asambleas del mundo antiguo y a los orígenes
del Parlamento inglés. El resto es historia reciente y hoy encontramos más de cien
Parlamentos activos en el mundo.

No se trata de cuestionar con dureza el rol de los medios de comunicación en cuanto a


la relación de su hacer con la mala imagen del Parlamento, pues no pocas veces en lo
que comunican hay justa razón. Se trata de reclamar mesura –aunque a veces entiendo
que cuesta ser mesurado—para rescatar lo que aún le queda de institucionalidad a
nuestro Congreso de la República, pues creo que aún es posible rescatarlo para nuestras
aspiraciones democráticas. Y esta es –o debería ser—una terca tarea de todos.

César Delgado-Guembes no explica, promueve y defiende entonces una institución


malévola y en extinción, sino una institución noble que sobrevive porque ha sido, a lo
largo de siglos, una pieza clave en el esfuerzo creativo de la humanidad para organizarse
lo mejor posible en sociedades cada vez más grandes y complejas, con la finalidad de
procurarse mejores estándares de bienestar general y desarrollo personal. En suma, de
vivir una vida digna.

El Parlamento está lejos de la perfección. Pero, si se quiere, funciona. Y este libro lo


demuestra, porque es posible rescatar el Parlamento si, para empezar, logramos
entenderlo. Y tal es la finalidad de la obra que me honro en presentar, en la que se
explica, de un modo magistral, «qué es, qué hace y cómo funciona».

Pretendo presentar una muestra clara del valor que puede tener esta obra en la
recuperación del Parlamento citando otro párrafo relativo a un tema de gran actualidad

29
cuando, en abril de 2019, se entrega esta presentación. Me refiero a los grupos
parlamentarios, que César Delgado-Guembes menciona 300 veces, y sobre ellos
precisa:

Según el concepto que diseña el Reglamento del Congreso, en particular a partir de la reforma que se
aprueba en Octubre de 2016, los grupos parlamentarios son las unidades mínimas de generación de
propuestas, iniciativas, y de promoción de las decisiones corporativas. La organización y los procesos
parlamentarios, según el ordenamiento vigente, observan y se ordenan a partir de unidades corporativas
y no individuales o particulares. De esta manera se pretende orientar la acción institucional según un
modelo cuyo objetivo es acotar, restringir, limitar, remediar e impedir la agudización de la fragmentación
política. El diseño al que se sujeta el papel de los grupos parlamentarios es una herramienta que corrige
la tendencia a la atomización de la voluntad colectiva, para facilitar la toma de decisiones
organizacionales y procesales.

Esta visualización sobre el ser y el rol de los grupos parlamentarios la encontramos en


muchos libros sobre teoría Parlamentaria y Derecho parlamentario. Pero no como de
forma precisa y creativa lo expresa de César Delgado-Guembes.

Veamos otro ejemplo. Las Comisiones:

En tanto órganos parlamentarios de origen y existencia reglamentaria o potestativa, las Comisiones son
grupos de congresistas a los que se les delega la responsabilidad, permanente o temporal, de preparar el
sustento o argumentario del debate y votación de materias, legislativas, fiscalizadoras u otras especiales,
para las cuales se requiere el acopio de insumos que no pueden procesarse eficientemente en el Pleno […]
La delegación habilita a las Comisiones para que un número reducido de congresistas se encargue de
obtener información, y avance, tanto en el proceso de evaluación de las materias bajo estudio y análisis
parlamentario, como en el proceso de construcción y afinamiento de consensos entre la pluralidad de
grupos parlamentarios. El objeto es disminuir las posibilidades de atomización de la opinión colectiva,
estructurándola alrededor de líneas base o eje en la normalización de la materia objeto de propuesta, y
lograr de ese modo abreviar el debate y optimizar la capacidad de gestión corporativa.

No tengo dudas sobre el efecto que, en el conocimiento y el reconocimiento del


Parlamento, habrá de tener este libro. Cada línea motiva una profunda reflexión sobre
el significado de las instituciones parlamentarias, sea que se trate de órganos o núcleos

30
normativos de regulación orgánica o procesal.

Los gráficos que acompañan el texto son sumamente útiles y motivadores. Todos ellos
tienen un pie de contenido donde se lee: Elaboración propia. En ellos hay conocimiento,
didáctica y arte. Siempre mucha creatividad.

El contenido de esta obra sigue, en gran medida, la pauta clásica de presentación y


desarrollo de las materias que son propias del Derecho parlamentario, pero con ciertas
variantes que definen el aporte creativo del su autor, como ocurre con «el proceso de
toma de decisiones parlamentarias» y con el contenido de cada uno de los temas que se
incluyen en cada una de sus ocho partes: La Constitución y el Congreso, el estatuto
parlamentario, la organización del Congreso, el ya mencionado proceso de toma de
decisiones parlamentarias, el proceso legislativo, los procesos de dirección, información
y de control parlamentario y las reflexiones sobre el futuro del Congreso.

Agradezco la oportunidad de presentar este hermoso libro. Lo valoro como amigo


agradecido de César Delgado-Guembes, como ex funcionario del Congreso de la
República y como autor accidental de la versión primaria de su Reglamento, hoy vigente
con más de un centenar de modificaciones, y también lo valoro porque este libro ha
sido escrito no sólo por un hombre sabio sino también por un hombre bueno. Un ser
humano muy especial.

Lima, Marzo de 2019

JOSÉ ELICE NAVARRO

31
PRIMERA PARTE

INTRODUCCIÓN AL AVATAR PARLAMENTARIO

Abre tu boca en favor del mudo, por la causa de todos los abandonados,
abre tu boca, juzga con justicia y defiende la causa del mísero y del pobre.

Proverbios, 31, 8-9

Фантастическое составляет сущность действительности(1)

Fiódor Dostoievski

Es necesario empezar las primeras líneas de estas reflexiones subrayando que en las
páginas que tiene el lector en sus manos no debe esperar ni las ligerezas de la complacencia
áulica, ni los subterfugios compensatorios y popularmente reactivos, sino hepáticos, de la
represalia, de la acrimonia, de la revancha o de la vendetta. Es un lugar incontestablemente
aceptado y asumido que el Parlamento es un espacio maniquea, absurda y perfectamente
distópico e indeseable(2). Esa percepción es parte de las realidades imaginarias que someten de
manera uniforme el espacio de las convicciones ciudadanas. El carácter de este libro no se
encuentra en el catálogo de las intenciones asociadas al halago ni a la condescendencia con esa
especie de convicciones fundadas en la ingravidez del espíritu. Pensar el Parlamento puede ser
una experiencia tan grave y sórdida, tan solemne y tan poco accesible, familiar y cómoda, como
pensar la propia muerte(3).

1 No hay nada hay tan fantástico como la realidad.

2 Imposible pasar por alto que el concepto tiene íntima relación con el Parlamento. Fue usado
por John Stuart Mill en 1868. No lo hizo, sin embargo, en ninguna de las obras en que expone los
alcances del utilitarismo, sino en una de sus intervenciones en la Cámara de los Comunes. Oponía la
distopia como forma opuesta a la eutopia. Es decir, lo anómalo de un espacio o situación desagradable,
frente a lo placentero de un lugar o espacio agradable.

3 Vladimir Jankélévitch hablaba del humor que se gana cuando la muerte es vencida en el
pensamiento de quien en vida la anticipa y la elabora. Pensar el Parlamento es pensar también en la
imposibilidad de la propia representación política. Es la experiencia imposible y, en este sentido,
exactamente indeseable, anómala, ajena y distópica (de δυστόπος, como opuesto a ευτόπος). Nada
más lejos de la representación que la igualmente anómala ilusión del mandato representativo, donde
no hay, efectivamente, mandato de quien desea y espera ilusamente ser representado y recibir algún
tipo de representación por el voto que emite, ni quien supuestamente lo recibe tiene la capacidad real
o efectiva de representar a nadie, excepto a través de las representaciones que convencional, abstracta,
imaginaria, mental o en el mejor de los casos, simbólicamente, asumimos que deben darse y que nunca
alcanzan a ocurrir. Se trata de pensar, por eso, la experiencia de nuestra propia alienación. En este

32
El pueblo no está conforme con el Parlamento que tiene, y repudia lo que de él cree
conocer. Lo que de él se le dice, se le transmite y se le comunica. La tragedia de la vida política
nacional, y de nuestro juicio sobre el ejercicio de la actividad representativa, es la presunción de
que el creer, el ser y el saber coinciden en una misma indesligable realidad. Ni todo lo que se cree es, ni
todo lo que corresponde al ser es lo que se cree que es. Por la misma razón, creer y saber no coinciden, y
solo si el creer no es más que la apariencia de lo que es, es posible que haya algo más que una
creencia obtusa en la percepción falsa de lo que es. Por eso es que mejor es dudar de lo que se
cree, si lo que se quiere es saber, y no contentarnos con la ignorante apariencia del puro creer en
la frágil, aunque ciega certeza de nuestras creencias(4).
Frente a esa realidad imaginaria, queda, o sumirse en la indiferencia, o negar con
ecléctico cinismo cualquier posibilidad de mejora, o luchar contra el tabú y contra la cultura de

sentido quizá, y por la misma razón, este debiera ser uno de los libros que en Fahrenheit 451, según
Ray Bradbury, debieran incinerarse, por la capacidad de generar angustia en la sociedad y en la
comunidad académica, por igual.

4 La dificultad más grande para adquirir la calidad y condición de ciudadano en una república
no es, obviamente, atravesar por el proceso burocrático de conseguir el documento nacional de
identidad que certifique que tenemos más de 18 años de edad. La valla física no asegura la capacidad
para actuar como ciudadano, y con las calidades y virtudes que la comunidad espera que se conduzca
quien recibe el privilegio de la ciudadanía, no obstante que, formalmente, no pueda dejar de
reconocerse que es ciudadano quien, además de tener la condición ética y la calidad política propia de
quien es ciudadano, tiene más de 18 años de edad.

La ciudadanía tiene exigencias éticas y morales que no pueden reducirse ni agotarse con la igualdad
etaria. Puede haber peruanos menores a los 18 años que tienen un grado de responsabilidad por la
comunidad que no tienen quienes vivieron más de 70 años sin haberse interesado suficientemente en
la sociedad en la que conviven y a la que han tratado de explotar cuando han podido para maximizar
sus propios beneficios. Inversamente, hay también ciudadanos de 18 y más años que por el solo hecho
de ser quienes son creen tener derechos y que deben exigirles a otros que se los respeten,
independientemente de la calidad de su comportamiento y de la manera en que asumen y cumplen
sus deberes con la comunidad a la que pertenecen.

El problema de la representación es, antes, un problema de ciudadanía. Y si el ciudadano ignora las


responsabilidades y virtudes que definen su estatuto político, más es el lastre que representa para otros
que lo que aporta para la afirmación de la patria y de la república.

Quizá, para comprender la delicada situación en que nos pone la cultura contemporánea, valga
recordar las frases de Alejandro Dolina que me hizo conocer François Vallaeys: la ignorancia es mucho
más rápida que la inteligencia. La inteligencia se detiene a cada rato a examinar; la ignorancia pasa sobre los accidentes
del terreno que son las nociones a gran velocidad, y jamás hay nada que le llame la atención. Así llega rápidamente a
cualquier parte. Especialmente a las conclusiones.

Cuando la ciudadanía se construye a partir de lo que se cree saber porque se le ha escuchado a otro
lo que supone que es, los niveles de devaluación de la esfera pública se degradan incrementalmente
de modo depredatoriamente inverosímil. Parte de ese daño es el que causamos y aumentamos cuando
se juzga a toda la institución representativa en medio de grados monumentales de ignorancia sobre lo
que ocurre, o de las razones por las que se percibe lo que pasa.

La lógica y el espíritu deductivo no pueden aportar ni generar calidad en el pensamiento sino cuando
las ideas se sustentan en mínimos indispensables de certeza y de verificabilidad. De lo contrario, la
lógica y la deducción son subproductos deleznables de las insuficiencias en la capacidad de reflexión
y de raciocinio humano.

33
esas percepciones al costo de intentar una empresa, como la del Quijano cervantino del
renacimiento español, en los Campos de Montiel. Discurrir sobre el Parlamento, y peor aún,
pretender estudiarlo, puede sonar a una tarea opresiva y monumentalmente controversial. Sin
embargo, no sin costos traumáticos en el alma, no menos que en la salud del cuerpo, los trajines
que se experimentan en la labor parlamentaria endurecen y consolidan geométricamente las
convicciones del espíritu. Perseverar es una actitud altamente onerosa, en particular cuando se
ponen en juego los principios en medio de las masivas hostilidades de la inopia y de la penuria
espiritual.
La lealtad pasa por duras y altamente competitivas pruebas. En especial cuando la
ofensiva es tan popular, extensa y públicamente maciza. Contrariamente, la perfidia es un acto
grave de hostilidad autodestructiva. Cuanto más se apostata del compromiso en nuestra vida
política es más imprescindible, urgente y necesario volver sobre los ideales que acuñaron
nuestros próceres en los sueños originarios de la patria y de la república. Tenemos la sagrada
obligación de innovar, de no repetirnos y de construir una patria menos indulgente, más tenaz
y combativa, y menos pesimista.
En tiempos de descontento y de malestar sobre las malas prácticas de la autoridad, la
indiferencia y la complacencia son modos punibles de convertirnos en cómplices del disparate
y del tejido venal y corrosivo de secularmente oprobiosos y reprochables hábitos. Cuando la
generalidad del sistema representativo nos falla, no corresponde callar sino denunciar. Pero, a
la vez, no toda forma de denuncia es sana porque hasta señalar con el índice moralizador lo que
espanta y horroriza en las estériles arenas de la insanía, puede convertirse en el mismo mal que
causa el daño. Escribir a propósito de nuestro Parlamento es una de esas tareas en las que debe
mantenerse el equilibrio alquímico entre las modalidades fatalistas de la indignación, y los
nobles, altruistas y honorables optimismos del coraje; entre la más ácida y descreída de las
críticas y las miradas más fantasiosas de la candidez o de la indulgencia.
Este libro expone y compila, sistemáticamente, reflexiones sobre un conjunto disperso
de hechos y acontecimientos alrededor de la forma en la que el Congreso se comprende y se
construye (o se destruye) a sí mismo. Los datos que se agrupa alrededor del conjunto orgánico
de temas, sin embargo, está inevitablemente asociado a preguntas cuyo contenido define los
sentidos que tiene hoy el sistema representativo, pero también asociado a preguntas sobre qué
queremos, y qué nos corresponde hacer, desde hoy, para tener el Congreso que nos urge darnos
en el futuro.
Este es, en buena cuenta, un libro que describe los presentes para aprender las lecciones
de lo que debemos y podemos hacer para darnos y construirnos el sistema representativo que
nos merecemos en el porvenir. No para contentarnos pasiva o rutinariamente con el malestar y
con las miserias que reprueba, con razón o sin razón, la colectividad. El Congreso, o
Parlamento, es el lugar desde el que funciona lo que de representativo de nosotros mismos nos
es posible darnos para construir una comunidad política ordenada y confiable. Saber qué tenemos,

34
y qué no queremos, son dos aspectos clave para determinar y decidir qué es lo que sí queremos como
la estructura, el cuerpo y el régimen de nuestra representación política. En esa dimensión es que
este esfuerzo pretende constituirse como una contribución a la literatura y al acervo de recursos
existente para quien se preocupe y se proponga revisar, crítica e innovadoramente, las bases y
presupuestos de nuestro sistema representativo.
El Parlamento no es un objeto ajeno a lo que somos ni a nuestra historia, sea personal
o colectiva. Estas son las premisas desde las que se narra y se presentan sus avatares. El
Parlamento no es un objeto ni un concepto ni una imagen que nos resulte ajeno ni abstraído de
nosotros mismos. El Parlamento es sobre lo que somos y sobre lo podemos ser. Por eso es
necesario que lo conozcamos, nos lo expliquemos y comprendamos, porque lo que dejemos de
comprometernos en su funcionamiento y existencia también tiene como consecuencia la
miseria de lo que recibamos por nuestra indiferencia o desinterés. El Parlamento es lo que
somos y es lo que hacemos. De eso tratan nuestras relaciones en la comunidad en la que
interactuamos durante nuestra existencia. El Parlamento es una variable dependiente de lo que
hagamos cada uno de nosotros por hacer republicana nuestra vida democrática.
El ánimo con el que se ha escrito este texto es el mismo desde el que intervienen
quienes usan el diván para impartir justicia. Hablar por quienes no tienen voz, como dice la cita
glosada de Proverbios, para que quienes desempeñen por nosotros el rol y las funciones
representativas cuenten con objetivos y metas propios del sentido que nos hace la existencia de
un régimen político del que depende que en nuestra república se vivan principios y valores
superiores. Sin hechos y sin datos verídicos o verificables no hay diagnóstico correcto.
Tampoco, remedios capaces de restablecer la salud de quien padece una anomalía, sea física o
emocional. Y sin el conocimiento necesario sobre las carencias o sobre las posibilidades de
crecimiento y de mantenimiento de estados saludables de bienestar, los diagnósticos se
transforman en modos compartidos del yerro y de las faltas que se pretende corregir. Más allá,
por cierto, de los déficits humanos de quienes elegimos para que ocupen puestos que exigen
capacidades y virtudes no inhabitualmente extraños en la vida ordinaria de nuestra ciudadanía.
Estudiar el Parlamento en general, y el Parlamento peruano en particular, demanda una
primaria e ineludible actitud en la persona que aspira a acometer esta tarea. Es indispensable
tomar como base que el Parlamento exige una disciplina arraigada en principios, en valores y en
virtudes políticos cuya existencia y vivencia son presupuestos para que nuestra Constitución
mantenga estándares básicos de materialización efectiva en la convivencia colectiva de nuestras
naciones. Sin esa actitud la disciplina parlamentaria y representativa se extingue. Lo que sella el
presente y el futuro del Parlamento peruano con los antiguos y probados principios en que
creyeron los precursores y fundadores de nuestra patria, es la práctica del arte de la deliberación
y del reconocimiento del otro, sin manipulación, intriga ni opresión. Esta obra pretende que ese
arte no desaparezca y aspira a colaborar y a motivar que se restauren los antiguos valores,
principios y virtudes de esa disciplina.

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Este es un texto que se ha preparado con dos ideas básicas en mente. La primera es
reconocer como punto de partida que, para entender cómo puede ser mejor nuestro sistema
representativo, es indispensable mirar cómo se afirman, crean, viven y practican las reglas de la
institución parlamentaria por quienes nosotros elegimos para que conduzcan el Estado, según
la voluntad de nuestra comunidad. Es necesario reconocer las formas en las que el deseo
finalmente es encarnado por la ilusión de representación que nos formamos cuando optamos
por una lista en las urnas.
La segunda es para tener presente que, en último término, la finalidad a la que sirve el
Congreso en nuestro régimen político y en nuestra sociedad, así como el sentido y la razón para
la que existen las diversas instituciones, reglas, procesos u órganos parlamentarios, no se reduce
a la mera lectura de los textos o de los documentos normativos: la finalidad del Parlamento es
afirmar las posibilidades de enriquecimiento personal y de bienestar colectivo que se deducen
de los principios y de los valores por los cuales sigue siendo preferible y necesario que nuestra
representación se haga efectiva mediante el honesto y correcto desempeño de nuestros
representantes. No es este un texto útil para contentarnos ni justificar lo que se haga en nombre
de la legalidad o de la constitucionalidad, sino para contar con elementos de juicio apropiados
para diagnosticar mejor por qué no tenemos un mejor Parlamento, y por qué tenemos lo que
tenemos. Necesitamos, otra vez, presentar la encarnación del deseo de representación a través
de la manifestación de las conductas de quienes ocupan y desempeñan un puesto representativo
por nuestra cuenta e interés.
Estamos ante un fenómeno multi y no uni ni bidimensional. El Parlamento empieza
con la historia de lo que se quiso o deseó. Esa historia tuvo una primera dimensión normativa,
porque su propósito fue convertirse en la fuente y causa de estructuración de las conductas
futuras de quienes sucedan a los que las diseñaron y plasmaron en ese documento normativo
que llamamos Constitución. Por esta razón, la dimensión normativa debe comprenderse.
El Parlamento es una institución. El estudio y comprensión de sus formalidades es
necesario porque de ellas depende lo que califiquemos como correcto y regular, o incorrecto e
irregular. Pero el Parlamento no es una institución estanca. Quienes actúan desde el marco que
estructura el funcionamiento organizacional vienen con sus propios intereses, deseos y también
con su propia carga afectiva, racional y psíquica.
Por eso es necesario, además de conocer la historia de sus orígenes libidinales, describir
los comportamientos efectivos de los operadores desde la dimensión etnográfica. Comprender
el Parlamento importa también la dimensión narrativa de quien hace la crónica de los
desempeños. Sin esta dimensión no es posible elaborar propuestas críticas para diagnosticar qué
ocurre, qué se hace deficientemente, y cómo intentar remediar y enderezar sus usos para no
fallarle al régimen normativo e institucional.
Se trata, pues, de un círculo multidimensional de perspectivas que debe cerrarse. Tanto
como es necesario conocer las reglas y procesos parlamentarios, no es menos indispensable

36
referir qué quieren y cómo actúan los que operan la institución parlamentaria. No se falta a la
verdad, en efecto, cuando se dice que el Parlamento es lo que hay en materia de ciudadanía y de
partidos. Si no tenemos un Parlamento de mejor calidad es porque no nos hemos propuesto,
seria y honestamente, dárnoslo. En cuanto nuestros líderes quieran empeñarse en pensar más
allá del cubículo estrecho y atomizado de los egoísmos partidarios, nuestro régimen
representativo también mejorará en la calidad de sus productos y de sus servicios.
Pero aceptar estos hechos no es razón para evaluar con fatalidad conformista las
deficiencias que nos decepcionan, y que nos dejan infelices e insatisfechos con quienes nos
representan. El Parlamento no pasa de ser un hueco que se llena con los actos postizos de
quienes parchan rústicamente el escenario político con su impreparación, volubilidad,
improvisación o poco santas iras partidarias, si quienes asumen un puesto representativo lo
ocupan sin los merecimientos exigidos para que su desempeño esté a la altura de las necesidades
de una república que espera que sus líderes sepan no solo mandar o dirigir sino, además, llevar
una vida recta, proba y virtuosa.
Pero es a partir del reconocimiento de la materia prima de la humanidad que somos y
compartimos, de donde se generan los equipos que luego operan en puestos representativos.
De ahí que resulten falaces las críticas que proyectan y endosan en los congresistas la causa única
de nuestro descontento y de nuestra miseria política. Ni son ellos solos, ni tampoco dejan de
tener responsabilidad personal por lo que hacen ni por lo que, corporativa o individualmente,
dejan de hacer. La cuestión es juzgar de manera integral los hechos que se nos informa y
comunica que ocurren en el Parlamento nacional.
El Congreso no es el espacio adecuado para la farandulización ligera de nuestra vida
política, ni corresponde que la impropiedad de las conductas que se dan en su seno sean objeto
del rédito mercantil entre quienes cubren las incidencias y desarrollos que están a cargo del
Congreso. El daño que causa proceder con descuido y generando la mofa o el humor negro es
peor cuando el ánimo lo dicta la desinformación, la ignorancia o la ira sobre la naturaleza del
mal y las causas no inmediatas sino profundas o remotas por las que notamos los reprochables
resultados que llaman a la atención y el concernimiento público.
Al terminar la tarea que se emprende esperamos compartir mejores elementos de juicio
para descartar el ripio no pocas veces vandálico de los estereotipos que la población suele repetir
sin mayor esfuerzo reflexivo. Entre esta introducción y el epílogo de este texto se prepara,
propone y presenta material para afinar nuestro criterio y, por lo mismo, para plantear
alternativas menos manidas, más innovadoras y, por lo tanto, más provechosas, para mejorar,
renovar y enriquecer el valor de una institución crítica en la asimilación de una cultura menos
autocrática, que mejor aproveche el reconocimiento de nuestra diversidad, la integración de
nuestra pluralidad, y la asimilación de nuestras diferencias en la construcción de una república
heterogénea, pero menos dividida, más solidaria, más tolerante y más comprensiva. Las
diferencias son esenciales, pero su sola existencia es síntoma de carencia si no se aplican en la

37
comprensión y construcción de un esfuerzo común en el que afirmemos la unidad de nuestras
tradiciones y el futuro de un mismo destino.
La mejor vacuna contra la desilusión, el desencanto y la insatisfacción política es el
acceso a información sobre lo que ocurre, y cómo ocurre, y la explicación sobre por qué ocurre.
Desde los niveles organizacionales del Congreso, la información debe cubrirse indicando qué
actos, documentos, deliberaciones y acuerdos se realizan o adoptan en cada uno de los grupos
parlamentarios, pero desde el punto de vista del entorno externo al Congreso corresponde que
los partidos políticos exhiban los procesos, según los cuales nos proponen a los candidatos en
las elecciones para que cumplan con representarnos de modo efectivo con su desempeño.

Decepción y desafecto. La globalización, el mercado


y los desafíos del Parlamento contemporáneo

Cuando las autocracias caen en el aprecio popular y dejan de formar parte de


las alternativas políticas, se esperaría que el régimen democrático favoreciera mejores y
más justas formas de organización colectiva. Sin embargo, la misma aspiración
democrática que antes competía con la amenaza autocrática hoy pasa por otro tipo de
peligros y amenazas. Los elementos básicos de las instituciones democráticas padecen
del descrédito, entre otras, en dos importantes esferas. La pérdida de delimitación en la
aplicación del principio de separación de poderes, y la insatisfacción con el carácter
representativo de nuestra organización democrática.
El régimen califica como representativo si, antes, es un régimen democrático.
Pero está en la esencia del régimen democrático la negación de toda forma de
concentración de poder. La cuestión es cómo así, en un país cuya Constitución invoca
valores democráticos en sus reglas políticas, los usos caen en maneras más compatibles
con formas autocráticas de concentración del poder bajo el formato de tipos
formalmente adecuados a la distribución de funciones entre distintos órganos estatales,
erosionando en esa disociación entre norma y vida el modelo y generando prácticas que
niegan los valores que los textos afirman.
De ahí la necesidad de asumir críticamente la calidad material de los regímenes
representativos cuando quienes operan como agencia de su aplicación encubren modos
contrarios al principio democrático que proscribe la concentración y que afirma la
pluralidad y la alternabilidad en el ejercicio del poder. Este es uno de los más
importantes extremos en la comprensión y valoración del comportamiento y
desempeño de nuestro régimen representativo, porque es en gran parte cuando se obvia

38
el principio de desapego al poder que empiezan desajustes con el modelo que terminan
luego sumando en el desconcierto y en la decepción sobre la vigencia y efectividad del
régimen democrático.
La amenaza contra el modelo democrático en tiempos en los que las autocracias
no cuentan con acogida en la opinión pública, ocurre y se localiza fundamentalmente
en esferas no precisamente estatales, aunque en ellas son igualmente notables. Son las
instituciones asociadas a la afirmación de las características democráticas de la sociedad
y de la cultura colectiva donde encuentran su más acendrado arraigo. Ocurre en los
medios de comunicación y se localiza también en instituciones tutelares como el sistema
jurisdiccional o en el sistema de seguridad interior. Se nota en la organización de las
instituciones educativas como se manifiesta en el territorio de la gerencia de negocios,
empresas, organizaciones, y asociaciones públicas o privadas, con o sin fines de lucro.
Del mismo modo en que es poco discutible cómo quienes desempeñan tareas
comunicacionales a través de la prensa y los medios en general no tienen aptitud crítica
para diferenciar su opinión de la información que tienen responsabilidad de transmitir,
ni para guardar suficiente cuidado y cautela cuando les corresponde presentar, de
manera plural e imparcial, las diferentes perspectivas e intereses detrás de los asuntos
públicos que cubren en su tarea comunicativa(5), también se idealiza y suele presumirse

5 Las responsabilidades que cumplen los medios de comunicación son tan respetables como
las que cualquier otra organización productora de servicios públicos ofrece a la sociedad.
Independientemente del compromiso personal que asuma y honre personalmente cualquiera de los
profesionales en este importante sector de la sociedad y de la economía, la misión de las empresas, y
del oficio, vinculados a explotar la producción de información y opinión pública, no nace a partir de
un mandato político ni popular.

Por el contrario, nace del ejercicio intenso en el uso de un bien público general que el periodismo, la
prensa y los medios en general ejercitan con carácter exclusivo, y sin otra forma de control que el que
quienes cumplen, ejercitan o usufructúan el rol se dan a sí mismos. De ahí la ausencia de vínculo
necesario alguno con el carácter democrático de la comunidad política que solo lo asume,
expresamente, quien compite en una contienda electoral para asumirlo y recibirlo. Los medios de
comunicación, como el sector empresarial o financiero, la Iglesia, la diversidad de organismos de bien
público sin fines de lucro, o los institutos armados, forman parte de los poderes fácticos.

Ejercen el poder gracias a su visibilidad y a su capacidad de influenciar efectivamente en él, o en el


uso que otros hacen de él, independientemente de que exista pedido ni voluntad de la colectividad
para que lo hagan por su cuenta. Puede, por eso, ser un negocio mediante el cual se aprovecha
expansiva e intensamente la libertad de expresión que la Constitución reconoce, sin mínimos grados
de exigibilidad (accountability).

Así como, con derecho, se irritan o inflaman sus ánimos cuando se retacea la importancia de su labor
ante la denuncia incómoda que realizan, también ocurre que la imprudencia, dislate o desmesura que
reprochablemente puede imputársele a sus excesos están exentas de rendición alguna de cuentas y,
por esta razón, y en este sentido, ese tipo de misión tanto como puede ennoblecer a quienes bien lo
usan, puede convertirse en el incontrolado enemigo de los valores democráticos de la misma sociedad
en la que se cumple la tarea comunicativa.

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que la función jurisdiccional está premunida de un interés natural en preservar los
valores democráticos, sin caer en la cuenta de que tan poco imparcial, y no más, puede
ser un juez que no es elegido en sufragio popular, como lo sería un líder político en el
Congreso de la República(6).

6 Es necesario expresar desde este inicio, de modo expreso y sin subterfugios que, no obstante
el temperamento general mayoritariamente prevaleciente, y en contra de la literatura, de la academia
y de las diversas colectividades políticas, a juicio del autor, desde el punto de vista democrático existe
un sesgo inconfesado y menos reconocido en el sobredimensionamiento de la supuesta imparcialidad
y de la ausencia de formas naturales de contaminación humana y personal en el fuero jurisdiccional.

La premisa central es que la imparcialidad no es una cualidad propia del sujeto que desempeña una profesión, de
un puesto ni de un oficio, sino de los atributos o virtudes con las que cualquier persona, y en cualquier
cargo, se ejercita. Es decir, se trata básicamente de la idealización que presume un modelo de
administración de bienes colectivos, que endosa, convencionalmente, que así debe ser, aunque fuera
difícil, si no imposible, que así sea. No hay nada en sí mismo en la profesión de juez que lo inmunice frente a las
trampas de su propia subjetividad, y ello no obstante las rigurosas salvaguardas con las que se pretende asegurar la
pureza de su elaboración argumentativa y raciocinio jurisdiccional.

La idealización de la racionalidad jurídica pierde de vista la esencial dimensión subjetiva de toda


relación con los textos y proposiciones contenidas en los documentos normativos, como si el
presunto rigor con que se elabora la argumentación y sustento de las opiniones y resoluciones
jurisdiccionales bastara para encubrir las miopías, prejuicios, sesgos, percepciones o intereses
arraigados y no declarados de quienes tienen por oficio y profesión la lectura y aplicación de los textos
normativos que las partes involucradas presentan a su conocimiento. Las cortes están tan afectadas
por la emoción, el interés y las convicciones como puede estarlo cualquier representante de la
voluntad popular, y sus decisiones pueden carecer de tanta escasez de enfoques a largo plazo o de
visión del impacto de sus sentencias sobre la colectividad, como cualquier decisión que adopte la
corporación parlamentaria.

Nada puede ser menos democrático, además, que supeditar la vigilancia y salud del carácter
democrático de la república a una imaginada élite de agentes alegadamente expertos en proclamar,
con independencia de juicio, la calidad y estándares democráticos de una comunidad política. Si bien
caben usos autocráticos por las mayorías que el pueblo elige, como cabe igualmente que en ejercicio
de su soberanía el propio pueblo adopte decisiones no exacta ni precisamente democráticas sobre su
régimen de gobierno, esa reconocida posibilidad no es argumento a favor de la naturaleza democrática
de las decisiones jurisdiccionales.

En efecto, no es políticamente clara, ni lógica, ni argumentativa ni cualitativamente incuestionable, la


capacidad democrática de los tribunales para corregir, a través del juicio de los magistrados, los
resultados de unos comicios populares.

El compromiso democrático de los jueces no deriva de su capacidad hermenéutica, de la rigurosidad


de su lectura de las proposiciones contenidas en el documento constitucional, o de la habilidad y
recursos argumentativos con los que evalúen un caso, sino de la aleatoria y circunstancial relación que
exista entre el tema materia de su decisión, la presión pública o popular sobre la materia, y las
convicciones o el tipo de razonamiento (principista o utilitario) del magistrado o juez que evalúe la
realidad ante la cual haya de asumir posición.

No existe, pues, conexión inmediata ni constitucionalmente necesaria entre la actividad jurisdiccional


y el papel que puede cumplir un juez en la afirmación del carácter democrático del Estado y de la
sociedad. Atribuírselo es más parte de las creencias académicamente dominantes en la literatura y en
el canon de la comunidad jurídica, que en el régimen político que adopta la comunidad política.

Se trata, a fin de cuentas, de dos lógicas superpuestas; la lógica del origen popular de las decisiones
estatales por representantes directamente elegidos por la ciudadanía, y la lógica de la epistocracia
nomológica que encarnan los expertos en la retórica que se deduce del juicio y ejercicio argumentativo
desde el documento constitucional. ¿Saben más los expertos en la circularidad de su sabiduría que lo

40
¿Es que acaso la imparcialidad es patrimonio hegemónico de un gremio, de una
profesión, de un grupo etario o de un género, no obstante la imputación que, por
convención, por necesidades de la idealidad sistémica del Estado y por exigencias
funcionales de convivencia colectiva, nos veamos obligados a atribuírsela y a creer que
sea lo que no tiene efectivamente cómo justificar su ser, nuestra creencia ni las
posibilidades de que la racionalidad tenga sustento en la realidad? Análogamente, el
desempeño de la policía a cargo del orden público también lleva la mancha de la
autocracia a través del trato autoritario o vertical con que observan su relación con el
ciudadano a cuyo servicio se deben. Ocupar un puesto no limpia al hombre de su
humanidad ni de la cultura en la que se educa y que reproduce en sus actos cuotidianos.
Quizá el rasgo que menor objeción despierta cuando se trata de identificar
patrones sin afinidad democrática, sea la geografía de los estilos de conducción,
gobierno o gerencia que imponen un régimen de conducta a los alumnos, a los
trabajadores o a los fieles, sea en los colegios, en las instituciones públicas y privadas,
en las iglesias, en los bancos, en las cárceles, en las empresas de seguros o en los
hospitales. Cuando el lucro y el rendimiento laboral son la unidad de medida en el éxito
organizacional, el sujeto al que se somete a ese régimen se lo concibe como un objeto
en el engranaje de metas que no se compadecen de la salud, de los proyectos
individuales, conyugales o familiares, ni del bienestar de las personas comprometidas y
leales a las empresas, organizaciones o instituciones, sean públicas o privadas. La
unidimensionalidad vertical de las organizaciones, en la que está ausente la realidad
interior y emocional del ser humano que resulta involucrado en el cumplimiento de
metas u objetivos corporativos puede más bien ser, que no serlo, una herramienta de
sometimiento y subordinación que niega la perspectiva democrática en nuestra
colectividad(7).

que el pueblo quiere y prefiere? ¿Admite acaso un régimen democrático las posiciones tutelares de
quienes se ungen como depositarios del supuesto mejor saber colectivo? ¿O será que, finalmente, no
debemos o no estamos dispuestos a creer en la autonomía de juicio en la persona cuando no estamos
de acuerdo con las decisiones que resultan de la consulta al titular y soberano del poder político?

Interrogantes las anteriores de densa textura que tejen los axiomas políticos con los dogmatismos
científicos en el telar de una comunidad cuyo bienestar depende del entrelazamiento entre el saber
político y el poder técnico de los que depende el régimen que opta, sin resignación, por llamarse y
preferirse democrático. En su estudio sobre la condición posmoderna, Jean-François Lyotard (2004:
24) se pregunta: ¿quién decide lo que es saber, y quién sabe lo que conviene decidir?

7 Ahí se encuentra precisamente el núcleo de la colisión entre las exigencias económicas del
sistema y las posibilidades políticas de la sociedad en la que ese sistema existe. Se trata de dos modos
no necesariamente compatibles de regir y conducir el reino de la vida. Es la bicefalía esquizofrénica
del poder que corroe la entraña de la vida colectiva reproduce sujetos y conductas disociados
incapaces de equilibrar la prosperidad económica con el bienestar integral y humano de la persona.

41
Como seguramente ocurre en cualquier sociedad contemporánea, este tipo de
amenaza escamotea, mina y también erosiona la vigencia del modelo democrático en la
sociedad peruana. En consecuencia con la dimensión perniciosa de ese tipo de cultura
no erradicada, a pesar de la extirpación formal de formas autocráticas de gobierno, los
hábitos producen, paralelamente y de modo no exactamente subterráneo, un modelo
de estatuto hegemónico no democrático en las relaciones colectivas, los mismos que se
hacen presentes en y desde las relaciones de pareja, las relaciones filiales, hasta en las no
poco anónimas y aleatorias formas de relación que tienen lugar en los espacios públicos,
como en el tránsito urbano, en las ventanas de atención de automercados o en los
masivos e impersonales sistemas de atención digital prevalecientes y en acelerada
expansión.
En el contexto de esas poco percibidas pero no menos efectivas modalidades
de afectación del modelo democrático, obviamente, ocurre también que las formas
usurpativas de interacción personal se reproducen en los distintos sistemas de
comunicación interpersonal y terminan, naturalmente, afectando el propio régimen
representativo, al que atraviesan y se trasladan los hábitos hegemónicamente
predominantes, sin que llegue a advertirse, reconocerse ni admitirse el rol dominante
con que intoxican el poco inmunizado régimen representativo de nuestra democracia
formal.
Así es como que, por la adopción de modalidades expansivas del poder por
quienes son titulares de la capacidad representativa de la voluntad popular, empiezan
las contradicciones que conducen gradualmente a la insatisfacción política. Y por la
insatisfacción política a la reproducción de conductas y formas inconsistentes con los
principios que definen la titularidad del poder en la voluntad popular. El peligro
aumenta cuando se advierte que, precisamente quienes mayor fidelidad deben guardar
a las bases democráticas del principio de distribución de poder, son quienes viven la
función política como si la representación supusiera el desempeño del mandato
representativo sin cuidado suficiente por la voluntad popular a la que los representantes
representan.
Estas amenazas y estos peligros se producen en adición a otros especialmente
relevantes, como la constatación de que el Congreso desarrolla sus funciones
representativas en medio de las enormes y veloces transformaciones que transcurren

¿Cómo puede ser digna la vida de quien labora si se lo concibe como objeto o como herramienta del
lucro de una entidad abstracta movida por leyes ajenas a la salud espiritual del hombre?

42
en el mundo desde poco antes de iniciarse este milenio. Los odres de los métodos,
reglas y recursos parlamentarios exigen el aggiornamento que el sujeto globalmente
interconectado plantea ante quienes elige para que lo representen.
Los cimientos del propio Estado nación sufren las severas turbulencias de la
globalización, y el Congreso nacional, que es parte de ese mismo Estado, no queda exento
del vendaval de exposiciones que trae consigo los elevados índices de transparencia,
apertura e interconexión comunicativa que percuten las explosivas innovaciones de las
tecnologías de la información(8). Y tanto mayor es la fragilidad de los congresos en los
Estados nación en el sur del planeta, que pugnan aún por vivir la prosperidad de su
independencia, sin los estigmas de la subalternidad en que los sumió la hegemonía
colonial frente a la que se sublevaron(9).

8 Para profundizar la cuestión de la relación entre los parlamentos nacionales y la globalización


puede revisarse el texto «Parlamento, globalización y crisis de representación en el Perú. Del espejo a
la pantalla», publicado en el año 2000 en la revista Pensamiento Constitucional, año VII, n.o 7 (pp. 141-
213), accesible igualmente mediante el enlace digital:
https://es.scribd.com/document/8637744/CDG-El-parlamento-y-la-globalizacion-Crisis-
parlamentaria-Del-espejo-a-la-pantalla

De la mayoría de cambios que se desprenden o desglosan del impacto, y del progresivo y acelerado
desarrollo, de las tecnologías de la información, quizá el más significativo sea el quiebre y decaimiento
del patrón, según el cual, la regla central era la intangibilidad de la propiedad privada. En una sociedad
en la que los servicios de información compiten exitosamente con el modelo industrial, el modelo de
producción capitalista no puede dejar de sufrir el impacto de las opciones que se ponen a disposición
del mercado sin costo y, por lo tanto, con criterio cooperativo antes que competitivo. En la medida
en que la conectividad que permite el uso y disponibilidad de los bienes informacionales sea
socialmente más accesible (léase, prácticamente, gratuitos), y no dependan del capital para beneficio
de quien precisa consumirlos, las reglas básicas del mercado se desactualizan y quedan
significativamente afectadas (los profetas del poscapitalismo dirían, incluso, que se agotan o colapsan).

9 El papel de los congresos, parlamentos o asambleas en el presente entorno histórico exige


la imaginación de escenarios y procesos adecuados a la configuración de una etapa que, en algún
sentido, cabría designar como la de la posestatalidad o, por lo menos, la posnacional (sin implicar, con esa
designación, ni que el Estado ni la nación hayan perdido el sentido de su existencia, sino solo que ya
no tienen el tipo de gravitación que tuvieron para los paradigmas epocales precedentes).

El sistema jerárquico basado en la verticalidad y en la centralidad pierde espacio frente a alternativas


pugnaces de organización y legitimación que conviven y optimizan el sistema estatal. A este régimen
se le conoce como el control de convencionalidad que impulsa el activismo jurisdiccional desde los
tribunales supranacionales, como el de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para los cuales
no solo los actos y la legislación, sino también las constituciones nacionales, deben ceñirse a las
interpretaciones que los jueces supranacionales le dan a las convenciones o pactos de derechos
humanos a nivel regional.

La organización y los procesos parlamentarios, por esta razón, deben responder y acoplarse a la
realidad emergente que desplaza y, además, desmantela las rigideces que fueron necesarias desde los
orígenes del Estado moderno hasta la reciente aparición de señales que indican, con sus signos y
lenguaje, una etapa diferente frente a la cual es indispensable la adaptación flexible y la renovación o
redefinición de modos de interacción política con las distintas esferas de la sociedad aún no
concebidas. El Parlamento está en una encrucijada y, por lo tanto, debe responder con claridad y con
energía en su condición de garante de mínimos de identidad y de soberanía nacionales en casos en
que, desde la judicatura, se amenacen valores democráticos y políticos derivados del principio del

43
Este solo y singular suceso marca un hito y advierte los riesgos que deben y
tienen la gigantesca responsabilidad de gestionar quienes lideren y operen la
organización parlamentaria en el futuro próximo. Descuidar la vulnerabilidad adicional
que afecte al Congreso con la mayor exigencia e inquietud comunicativa de la población
interconectada, pondrá a los equipos representativos en una posición de negligente
indolencia. No parece aceptable que en las generaciones del nuevo milenio se
represente de espaldas a la revolución tecnológica que la globalización siembra en todos
los territorios del planeta. El Parlamento no cumple con las obligaciones elementales
de su tarea representativa sin la visión del contexto en el que se desarrolla su acción.
La intensidad de la globalización desdibuja aceleradamente las líneas que, en
época histórica anterior, marcaban las fronteras entre los poderes centrales y soberanos
a cargo de las decisiones nacionales. Los Estados ya no son los mismos y con ellos,
tampoco lo son los parlamentos, porque las fuentes democráticas de legitimación se
valen de procesos paralelos de formación de la voluntad política. No hay una voluntad
política, sino muchas y difusas fuentes de decisión, no todas las cuales se asimilan
formalmente en, ni por, las clásicas instancias del Estado central, y esas voluntades
políticas se legitiman no por su común origen sino por la eficacia de su influencia y de
sus resultados. Identificarlas y reconocerlas es un desafío que forma parte de la tarea de
regeneración del régimen representativo en el entorno global que debe operar el sistema
de intermediación electoral y parlamentario(10).
Pero junto con la emergencia de la globalización y el impacto generalizado de
las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC), el mundo en el que

origen popular y no tecnocrático del poder.

El proceso de interacción pendiente de diseño debe ser parte de la formalización y ordenamiento de


las necesidades ineficientemente canalizadas. En ausencia de ese diseño, el riesgo no conceptuado ni
previsto puede transformar la demanda de intervención política en el desorden normativo, o en
niveles peligrosos de desborde colectivo, resultante de excesos y desequilibrios incontrolados de
despotismo jurisdiccional.

10 Reconocer la capacidad de agencia que asumen los poderes no estatales, en los márgenes de
flexibilidad con que la globalización y los acelerados cambios tecnológicos imprimen impulso a la
organización colectiva, plantea el reto de la importancia de formalizar y transparentar la manera en
que se perfila el proceso de toma de decisiones.

De modo similar al que el Estado pierde la magnitud de gravitación que tuvo en momentos históricos
precedentes, los desarrollos organizacionales y de movimientos de opinión, la emergencia y
progresivo predominio de fuentes paralelas de poder y de liderazgo público, descuidan y dejan en el
desamparo los bienes que, a inicios de la Edad Moderna, se confió al Estado y, por lo tanto, queda
también relativamente desprotegida la ya frágil convención que sustenta la creencia y los usos del
sistema representativo, así como la vigencia de la antigua lógica y protagonistas del principio de
separación de poderes.

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compartimos una existencia común también ha cambiado las coordenadas del discurso
colectivo en el norte y en el sur, así como en la zona oriental y occidental del globo(11).
Desde la conclusión del período de agudo intervencionismo estatal, la
bipolaridad y la guerra fría, con la caída del muro de Berlín, el derrumbamiento del
imperio soviético y el dominio fundamental del liberalismo político y del capitalismo
económico como ejes simbólicos, la mentalidad del sujeto del milenio enfrenta desafíos
diversos de naturaleza eminente, pero no exclusivamente cultural, principalmente
relacionados con las nuevas formas de exclusión, incomunicación, analfabetismo y falta
de reconocimiento en el discurso político posmoderno(12), que abren, además de las
conocidas brechas socioeconómicas de la sociedad preglobal, otras no menos lacerantes
en perjuicio de la robustez del vínculo de nuestras comunidades locales y nacional.
La conclusión de la guerra fría y de la bilateralidad de la política mundial abre
paso a una característica dominante y poco desdeñable en el manejo de los problemas
colectivos. El hito que marca el inicio de la década de los noventa sesga la orientación
hacia la primacía del enfoque económico en los procesos de elaboración, ejecución y
evaluación de las políticas públicas(13). El énfasis en la economización de la vida pública

11 El impulso que registra nuestro planeta en materia tecnológica se nota desde poco antes de
la década de 1950, a propósito de los desarrollos de la electrónica militar. La globalización del impacto
tecnológico en la digitalización de nuestras comunicaciones se nota en los años noventa con el uso
de los CPU personales en reemplazo de los mainframes. Desde entonces, ese desarrollo se expande
masivamente con la instalación de internet y del comercio digital. El siglo XXI se inicia con la
aparición de wi-fi y de la nube, así como de la diversidad de aplicaciones para teléfonos celulares que
actualmente forma parte del circuito de comunicaciones basadas en los smartphones o de las smart TVs.

12 Aun cuando quepa concebir la condición posmoderna como un conjunto universal de


relatos homogéneos, sí es posible valerse de la categoría para contrastarla con la del inconcluso
proyecto de la modernidad y de la racionalidad de la Ilustración.

La referencia, en este contexto, pretende subrayar las características de la diferencia, de la diversidad


y de la pluralidad de racionalidades inherentes a una época en la que predomina la particularidad, la
singularidad y, por lo tanto, también la individualidad. El dominio del consumismo y la volatilidad de
las tecnologías agudiza la hiperconexión con las redes y, en este sentido, la pretensión de unidad en
la colectividad política se liquida y evapora.

El pragmatismo como criterio dominante de la decisión política, en reemplazo de las narrativas


ideológicas, atomiza los procesos democráticos y los hace más permeables a la ligereza con que los
medios difunden como verdades hechos o datos insuficientemente fundados en el rigor empírico y
en la sustentación racional de la evidencia.

13 El inicio de la década de los noventa marca el despliegue de fenómenos que se larvaron y


expresaron originalmente durante la década de los setenta, cuando prevalecía y se mantenía como
prioritaria la época del intervencionismo estatal y del proteccionismo económico (welfare state) de la
posguerra. Los antecedentes más significativos los marcó el golpe de Estado políticamente autoritario
y económicamente liberal del general Augusto Pinochet contra el gobierno socialista de Salvador
Allende en Chile, que marca la afirmación del modelo de Estado competitivo de economía de
mercado, o neoliberal, en el marco de las premisas y parámetros de la Escuela de Chicago, en las
políticas públicas y fiscales.

45
favorece la minimización del debate sobre los principios en nombre de las ventajas
utilitarias de las decisiones(14). En la precipitación caen todos quienes, sin brújula,

Luego de la pionera experiencia chilena, otros hitos importantes los constituyen las prioridades que
establecen los gobiernos de Margaret Thatcher en 1979 y de Ronald Reagan en 1980, limitando,
igualmente, el rol económico y social del Estado; enfatizando el papel del sujeto individual como actor
responsable (o dueño) de su propio destino; estableciendo estilos de gobernanza en los que las
políticas públicas y sociales se conciben como dependientes del crecimiento económico; reduciendo
y adelgazando el aparato administrativo del Estado, y expandiendo oportunidades para alternativas
organizacionales de descentralización administrativa con mayor gravitación de mecanismos de
tercerización y privatización de servicios a cargo de entidades primariamente privadas.

Paradójicamente, junto con el proceso de privatización de la economía también se manifiesta el progresivo


proceso de desprivatización de la experiencia religiosa, radicalmente contrario a los movimientos de
privatización de la fe que caracterizó a las premisas liberales de aconfesionalidad estatal (a partir del
liberalismo político de la segunda mitad del siglo XIX, cuyas raíces se encuentran, ciertamente, en la
reforma protestante del siglo XVI y en el indiferentismo religioso del pensamiento político de los
siglos XVI y XVII) y, en el plano de la construcción de la subjetividad, a las premisas que condicionan
la aparición del sujeto en una situación de autonomía (fuertemente influenciado, igualmente, por el
movimiento de la reforma y el humanismo renacentista). La desprivatización de las creencias religiosas
actualmente marcan el período al que se designa como la pos-secularización de la vida pública (es decir,
la concurrencia de formas de pensamiento y filosofías de vida no religiosas junto con la diversidad de
creencias religiosas o espirituales y de sectas de diverso origen).

Esta nueva época, que cabe enunciar como uno de los rasgos de la posmodernidad, se caracteriza por
la presencia de la influencia progresiva del fundamentalismo evangélico en Occidente; la presencia
globalmente expansiva del fundamentalismo islámico que se inicia con la revolución de Irán en 1979
y con el ascenso de las mayorías chiitas y teocráticas en Iraq; además de las religiosidades difusas
basadas en el holismo de las creencias deístas u orientales, así como del desarrollo de las llamadas
religiosidades paganas y de las espiritualidades posmodernas.

Estas tendencias marcan un proceso de resurgimiento generalizado del espíritu y de las creencias
religiosas luego del acallamiento que, en nombre de la supuesta superioridad de la razón científica,
inspiró las pretensiones de laicización liberal de la vida colectiva con la que toma distancia el espíritu
de la modernidad. La pos-secularidad, sin embargo, asume una posición contraria a la presecularidad que
define al período medieval y su influencia incluso durante la modernidad, y asume la concurrencia
plural e igualitaria de todas las fes religiosas a la vez que la presencia simultánea y tolerante de quienes
optan por posiciones ajenas a la visión religiosa del mundo y de la vida.

Como se ve, en el contexto de la posmodernidad, la privatización del espacio público se complementa,


concurrentemente, con la recolocación del laicicismo de la vida política en la que, si bien se mantiene
la premisa de la aconfesionalidad del Estado, se reconoce la presencia y valor plural de la fe y
expresiones de la vida religiosa o espiritual en la esfera pública, apartándose, así, del esquema de
privatización de la vida religiosa que caracterizó la visión típicamente laicista que definió al modelo
liberal desde el siglo XVII.

14 La expresión parlamentaria de la economización de la esfera y vida pública se materializa en dos


características. Primera, la noción de progreso entendida como la actividad compulsiva para producir
más, mecánicamente, más rápido y al menor costo. Y segunda, a través del decisivo impacto que tienen los
proyectos que dinamizan la economía y la eliminación de barreras que faciliten el destrabe de ganancias del
capital en la agenda del Congreso.

La primera se concreta en el carácter sumario y abreviado de los procesos deliberativos, con mínimos
escasos de tiempo para valorar los estudios y aportes de expertos y analistas, para el desarrollo de las
intervenciones y la expresión del propio pensamiento, y para producir aceleradamente los votos para
que las cosas queden resueltas sin reparar suficientemente en la calidad de las decisiones y acuerdos a
los que se arribe. La segunda se concreta en el papel que asumen el sector empresarial y las grandes
corporaciones en la definición y prioridades de la agenda y de los trabajos parlamentarios (y, por
cierto, indirectamente, con el refuerzo que se agencia mediante la generación de opiniones públicas

46
desisten del mandato de decidir y construir el propio destino político, como si la
dimensión económica no fuera sino una variable más en la escena colectiva de la
sociedad. Al abandonar las principales decisiones nacionales al cálculo económico, la
vida política decae y se desvirtúa en función de la ganancia, la riqueza y el rédito,
independientemente de los valores económicamente no mensurables, como la
dignidad, la empatía, la solidaridad o la prudencia.
No es un factor aislado ni insignificante la monopolización del universo político
por la hipervaloración de la dimensión económica en los procesos de toma de
decisiones estatales(15). La trascendencia de esta tendencia en el plano de la subjetividad
de los operadores políticos también tiene un impacto notable, en particular en cuanto
diluye los límites entre la esfera pública y la esfera privada, porque se desata expansivamente la
valoración de la función de los beneficios privados a propósito del desempeño de
responsabilidades públicas(16). La volatilización de barreras antes marcadas con fuerza

dominantes a través de la industria mediática).

También, desde el punto de vista parlamentario, el efecto que trae consigo el imperio de modalidades
neoliberales en la conducción política es la diseminación de discursos que pierden de vista la
gravitación de los hechos y su reemplazo por la imagen que despliegan los medios de comunicación
en el sujeto colectivo. La invasión de información generada en la manipulación basada en indicios o
en sospechas (deliberadamente o no poco es lo que, a fin de cuentas, importa) sustituye la aprehensión
de la realidad con el juicio ligero sobre lo que parece serlo.

A su vez, la hegemonía de una visión subjetivamente escandalosa de la experiencia política potencia


el descrédito de la autoridad y de las instituciones, dejando a merced del capricho y del azar de la
subjetividad la calidad de la representación política. El daño que se deriva de este sesgo anómalo de
relación con la realidad causa, inevitablemente, la depreciación del saber y de la verdad, que dependen
en magnitudes nada insignificantes del ánimo y de la fantasía de quienes asumen la tarea de cubrir la
información y el conocimiento sobre el desempeño de la vida pública.

El ciudadano, en una atmósfera como la señalada, se transforma en un ente cautivo que cae víctima
de su incapacidad para pensar por sí mismo y para exigir que se le suministre información basada en
hechos antes que en percepciones del mercado demoscópicamente dirigido por los capataces del
capital y de la empresa, pero, sobre todo, por quienes manejan el espectáculo mediático desde el que
se dirige la atención colectiva.

15 En tanto un proceso de alcance mundial, los Estados son afectados neurálgicamente con la
globalización, a propósito de la magnificación del rol del mercado en el mundo de la vida y de la
cultura. Por esta misma razón no deben perderse de vista los efectos deshumanizantes que genera el
carácter mercantil en que se coloca al ser humano, del que se distingue su condición de consumidor
sobre cualquier otra dimensión que define la condición humana.

Los Estados, en este enfoque, son tanto menos valiosos cuanto menor sea su capacidad de proveer
de consumidores al mercado global. Los medios de comunicación se suman en el agravamiento
inherente a la globalización cuando expanden y reproducen los efectos del mercado en la subjetividad
de la comunidad. Es en este sentido que la globalización adquiere carácter discriminatorio y
excluyente, porque desplaza y margina del desarrollo a los Estados económicamente menos
competitivos en el mercado global.

16 Se trata de una percepción contraria a la que se refería Bernard Mandeville en su sátira La


fábula de las abejas. Vicios privados, virtudes públicas. Es la lógica del plan mejor, del cálculo del beneficio privado

47
y claridad entre lo público y lo privado favorece, como lo hace también la concurrencia
de poderes múltiples y difusos paralelos al Estado, la pérdida de criterios y coordenadas
en el ejercicio de roles en puestos públicos. Los valores se borronean y se confunde el
núcleo de la intimidad personal. La dimensión privada invade masivamente, sin
desmarcarse y sin deslinde, los espacios del puesto público en que el operador ejercita
el rol que le corresponde desempeñar.

Desinformación mediática y sobrevaloración demoscópica

En este contexto, la situación se complica. El mundo y la subjetividad tienen


un mapa distinto donde las experiencias se comunican al instante, online, con ayuda de
la industria mediática, y la información también se percibe y reproduce colectivamente
con una aceleración sin precedentes. Tanto, que el juicio público pierde los espacios
que el mapa cognitivo anterior tuvo a su disposición para reflexionar y calificar el tipo
de evidencia y sustento de la información transmitida. Quienes se hacen cargo de las
instituciones deben adecuar en este nuevo entorno sus deseos, sus intereses, su acción,
así como sus insatisfacciones, sus displaceres, sus disforias, sus frustraciones y sus
sufrimientos, a coordenadas diferentes desde las que se ajusta el poder y el dominio, y
también la desprotección y el sometimiento a aquellos.
Esos son el juicio y la imagen desde los que se evalúa y sanciona toda
información, incluida la que le llega a la población sobre sus autoridades y

en la toma de decisiones, de la ética de la conveniencia y de la razón utilitaria. El sujeto sacrifica bienes


públicos en nombre de ventajas individuales y privadas. Hace lo que mayor beneficio material o
individual le representa, sea en la posición en que se encuentre, sin distingo alguno respecto de si esa
es una posición de servicio colectivo (o, por último, de servicio a terceros que requieren su
intermediación) u otra declaradamente lucrativa.

La visión económicamente hegemónica de la vida, individual y pública, convierte al sujeto en un


agente que opera en su existencia como instancia maximizadora de su propio provecho, bajo el
supuesto mandevilleano de que la suma de provechos privados equivale al mayor beneficio público.
El supuesto amengua sus consecuencias si en el proceso de maximización se integran los efectos que
la sola optimización del beneficio individual ocasiona en el otro, como resultado de lo cual se opta
por alternativas racionalmente más equilibradas, a partir del cálculo intersubjetivo de las ventajas del
individuo en el grupo o la colectividad en la que interactúa.

La actitud que precede dentro de la visión economicista o maximizadora de los beneficios del sujeto,
sin embargo, prescinde, carece y descuida la naturaleza empática o afectiva del vínculo del sujeto con
el otro (o con el Otro mayúsculo, que es la dimensión simbólica desde la que se estructura la
subjetividad del agente), y con la comunidad en la que se integra o a la que pertenece. Esta carencia y
descuido es la que devalúa la calidad de los lazos en la relación del individuo con la sociedad y, por lo
tanto, la que debilita también la calidad de la existencia política del hombre en su comunidad.

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representantes. Esos son, también, el juicio, la imagen y la percepción que miden y
valoran las encuestas de opinión(17). La opinión sobre el valor de la representación, en este
contexto, define también nuestra época, a inicios del milenio, como una era dominada
por el hemisferio del enfoque demoscópico de nuestros procesos democráticos y
representativos. Esas mismas encuestas que ilustran sobre las tendencias anónimas,
masivas e indiferenciadas, son una variable perfectamente corregible si la calidad de los
encuestados contara con mejor información, por un lado, y si, a la vez, puede mostrarse
o documentarse qué hacen quienes nos representan.
Sin magnificar los datos que ellas recogen, tienen la propiedad de orientar los
procesos de toma de decisión. Así como negarlas de plano puede ser desaconsejable,
contrarrestar las tendencias que ellas expresan es perfectible si se cuenta con la vacuna
de una realidad con la cual contradecir los errores de percepción que incuban. En esta
atmósfera, la renovación de los métodos del trabajo representativo exige evidencia que
pruebe que el Parlamento no es irrelevante y que su labor es más que nominal o
declarativa para que la colectividad cuente con certezas fundadas de que la actividad de
los representantes sí tiene la potencia y la capacidad de cambiar la realidad que nos
incomoda.

17 La creciente gravitación que adquieren las encuestas de opinión como factor de orientación
en la valoración y medición de la corrección que la generalidad o promedio tiene respecto de políticas
públicas, personajes, sucesos cíclicos o puntuales, tiene en sí una capacidad incierta respecto de la
jerarquía que suele asignársele, cuando se pasan por alto los límites que le corresponden.

Lo que suele medirse como opinión es poco más que una percepción basada en creencias o sugestiones
establecidas en hechos inciertos sobre los cuales los que expresan esa percepción tienen niveles de
conocimiento inciertos. No es por eso un método para aproximarse a la verdad, porque la verdad no
se define según la mayor o menor cantidad de percepciones basadas en indiferenciados niveles de
conocimiento del sujeto que las expresa.

Tratándose de percepciones, el valor técnico de las encuestas y de las percepciones sobre la


popularidad o sobre la aprobación o desaprobación sobre hechos, situaciones o personas respecto de
las que se pronuncia la encuesta, no puede tener otra relevancia que la que debe corresponderle a la
sumatoria de un conjunto heterogéneo de datos inciertos y de dudoso valor cognitivo ni
epistemológico.

No dicen qué de verdad hay detrás del resultado sobre una pregunta. Solo lo que quienes no saben lo
que es suficiente saber para conocer algo opinan que, en su criterio, debe o puede ser. De ahí el
enorme y grave peligro de maximizar o idealizar el valor de su poder como criterio de definición del
bien público, por el daño irreversible que su difusión puede ocasionar en la comunidad y en la
república. Daño, a la vez, tanto más grave, cuanto quienes las difunden no acotan y precisan el
limitado valor que debe atribuírseles en el conocimiento de la verdad y de la realidad.

En último término, la sumatoria de creencias no da como resultado el saber, ni garantiza que lo que
se cree que se conoce, o que es, corresponde con el conocimiento de la verdad ni del ser de las cosas
sobre las que se realiza la consulta. La naturaleza de una creencia, o de muchas de ellas, no equivale a
un acto de verdad, de conocimiento ni de saber.

49
En medio del paradigma y del modelo desde el que se extienden los tentáculos
hegemónicos de la colonización global, no dejan de existir tantas variantes de opiniones
sobre lo que el Congreso y los congresistas hacen, como la variedad de personas que las
expresan. En general, lo que se cree que es y que hace el Congreso es consecuencia de lo
que se cree que es para lo que sirve, y lo que es física, política y legalmente posible que haga.
De ahí la pregunta crucial respecto a la denominada crisis de representación, o crisis
del parlamentarismo. ¿Es posible que el Congreso sea mejor que lo que se cree que es,
independientemente de la oferta de competencias con las que llegan los candidatos al
Parlamento, o del criterio y capacidades políticas del electorado que elige a quienes
prefiere que lo representen? Igualmente, ¿será que no es posible esperar más de lo que
se recibe, en atención a las insuficiencias del conocimiento que maneja la opinión
general de la población sobre lo que pueden hacer quienes supuestamente nos
representan, a partir de la estructura humana de la que resultan los cuerpos
representativos? Y si debiéramos tener derecho a esperar o exigir mínimos o estándares
más altos que los que la realidad del sistema humano permite en el Perú, ¿es posible
que siga siendo democrático ese mismo régimen que simboliza el ideal republicano de
gobierno en una organización que cree que es mejor recurrir a los métodos y a los
procesos clásicamente conocidos como representativos?
Salvo que se corrija el defecto de origen en la representación, parece azaroso y
muy complicado que pueda sortearse la valla que impide que la calidad llegue sin tomar
en cuenta la materia en la que aquella carece de la virtud que se demanda. Se trata de
una demanda intensa para que los actores de los procesos representativos hagan
efectivos los significados morales y los sentidos políticos con que el imaginario popular
inviste el rol que se adjudica a quienes deben encarnar el papel pendiente de actuación.
Es una demanda de altos niveles de confianza para que los representantes
escuchen al titular de la soberanía en la nación. Para que hagan mejor la tarea básica,
primaria y elemental en razón de la cual existe y para la que sirve el Congreso. Para que
no consuman el poder en actuar entre pares excluidos y desconectados de las voces que
requieren escucha. Para que el símbolo porte contenidos y no se opere como un
muñón, una prótesis o un residuo disfuncional, alguna vez dependiente de la voluntad
popular.
Esas expectativas funcionales son parte del mito en razón del cual no dejamos
de creer en formas de gobierno representativo, en las que podemos admirar y sentirnos
orgullosos de quienes nos representan y cuidan por nuestros intereses públicos y

50
comunes. Esa es una de las esferas del avatar parlamentario. La esfera ideal que
conservamos en el acervo de nuestros anhelos y deseos. Cuando el mito no se cumple
(esto es, cuando la agencia humana falla) la divinidad del avatar se venga (némesis) con la
decepción, el desencanto, el descontento y la maldición de nuestra fortuna o de nuestras
miserias colectivas(18).
El descontento y la insatisfacción que es usual escuchar y comprobar en la
opinión pública se debe, principalmente, a dos factores. Uno, primero es la
comprobación de hechos o de sucesos extraños, de difícil comprensión o aceptación,
por quienes los observan. Y el segundo es la precipitación del juicio repentino del
observador ante hechos o sucesos cuya comprensión no le es asequible con el conjunto
de experiencias acumuladas en su trayectoria personal, o que rechaza porque se ve
confrontado con creencias básicas e inconmovibles que le resulta irrazonable
cuestionar. Rechazo, en ambos casos, a lo que se experimenta y que ve, y a lo que no
quiere experimentarse ni mirarse de otro modo.
El primer factor puede tener carácter fundamentalmente informativo (se carece
de información y de elementos de juicio adecuados para comprender los hechos o
sucesos que ocurren y que se observan sin alcanzarlos a comprender
satisfactoriamente); y el segundo está vinculado a condiciones subjetivas asentadas en
la estructura de la persona que observa lo que rechaza, y frente a lo que reacciona con
rigidez, intransigencia o intolerancia (no menos que en la inconsciencia de la relevancia
que tiene emitir un juicio careciendo de información relevante para explicarse lo que
tiene delante). No obstante qué se vea y experimente, lo visto exige elaboración para

18 La obvia consecuencia de este desencadenamiento son los sentimientos y las actitudes


negativas de que todo está perdido, que no es posible que el Perú sea mejor, que los cambios no
llegarán nunca, que estamos condenados a seguir repitiendo la misma e insatisfactoria cadena de la
infelicidad que nos somete a una espiral penosa y negra de desdichas de las que no cabe deshacernos.
Desde esta actitud y desde estos sentimientos, obviamente, las dichas de la representación nos
resultarán siempre inaccesibles porque negamos el aporte de nuestra individualidad en la ruta hacia
una forma de unidad colectiva de nivel cualitativa y comunitariamente más alto. La némesis del avatar
nos acomoda y mantiene en el dolor y en el desasosiego de la posición traumática con la que se fundó
nuestra identidad nacional (para profundizar sobre este alcance, ver el artículo del autor «La
constitución del Perú», publicado en el n.o 30 de la revista Asamblea, de la Asamblea de Madrid, en
junio de 2014 [pp. 31-101], también accesible en el enlace:
<https://es.scribd.com/document/143945840/CDG-La-Constitucion-del-Peru-24-Mayo-2013>).

Carecer de conciencia sobre la naturaleza y el funcionamiento de la dinámica del fracaso de nuestros


ideales comunitarios es lo que reproduce el círculo de los vicios políticos en que nos hundimos
colectivamente, porque se niega que el cambio sí es una opción posible a partir de cada ciudadano.
La capacidad de resistencia contra una cultura dominantemente negativa y fatalista, finalmente, puede
constituir el antídoto contra toda pérdida de felicidad y de esperanza en una comunidad dialogante,
comprensiva, tolerante y dichosa.

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ser conocido en su esencia. Y no obstante cuánta justificación exista en el rechazo, más
es lo que se resiste a mirar de otro modo las cosas que la disposición a asumir las
responsabilidades que a uno le toca en eso mismo que causa el rechazo.
Con este libro, que pretende tener carácter eminente pero no exclusivamente
descriptivo (en la medida que, inevitablemente, contiene la intoxicación y
contaminación críticas de las percepciones del autor), se espera disminuir una parte del
descontento y de la insatisfacción que la opinión pública expresa en contra de hechos
y sucesos que tienen lugar en los escenarios parlamentarios. El presupuesto natural es
un lector con disposición y voluntad de explicarse abiertamente un fenómeno que
emerge en los escenarios y en la esfera pública con una mancha, y con una marca que
lo señala como foco de prácticas nocturnas y veladas.
La apertura no es signo, en este caso, de disposición hacia la complicidad, el
encubrimiento o a la indiferencia con la incorrección, y menos aún con conductas que
bien merecen calificarse de corruptas o, en el mejor de los casos, como incorrectas o
impropias. La apertura de ánimo es más bien una actitud para comprender y para
aceptar que, con la magnificación de la atención pública sobre actores que nunca
dejaron de ser humanos, tan humanos como cualquiera de los más humanos con los
que tratamos cuotidianamente en nuestro entorno familiar, laboral, o en el tránsito por
la ciudad o los pueblos que frecuentamos, esa magnificación aumenta notablemente el
detalle y la pequeñez, obstruyendo la visión del contexto y del panorama en el que el
detalle ocurre y se despliega.

Contra el desencanto, por las expectativas, desde la irrepresentabilidad(19),


como ficción isomórfica, en el desempeño
En la misma asamblea en la que se suman buenas y malas intenciones, virtudes
y defectos, el sistema representativo reposa en la capacidad de desempeño y de
superación de quienes llegan a un escaño. A fin de cuentas, pese a las imposibilidades

19 La dimensión de la irrepresentabilidad es planteada por el autor en su ensayo «La dimensión


fantasmática de la centralidad del Parlamento», que publicó Asamblea. Revista parlamentaria de la
Asamblea de Madrid, n.o 25, diciembre de 2011 (pp. 23-44). Su naturaleza es, a la vez que lógica, óntica
y antropológica. Es solo excepcionalmente que el elector puede votar por quien conoce y en quien
puede confiar. Y esa probabilidad se reduce significativamente porque en los pocos casos en los que
se vota por quien se conoce y confía, cabe que el candidato del partido seleccionado no salga elegido,
o que el partido por el que se votó no pase la valla electoral o no tenga votos suficientes luego de
aplicar la fórmula de la cifra repartidora y la del voto preferencial para contar con mayoría de escaños
en el Congreso.

52
lógicas, ónticas y antropológicas inherentes al régimen representativo, la muestra
estadísticamente representativa de lo que seamos con la que opera el Parlamento solo
puede mejorar, quedar como está, o empeorar, a través de actos de voluntad de quienes
hacen que los procesos marchen y que la organización representativa rinda resultados.
Esta es la naturaleza performativa del régimen(20). A pesar de la acumulación de
condiciones negativas que complotan contra el rendimiento del sistema político,
quienes nos representan son de quienes depende, con su acción y desempeño, la
optimización de las fallas estructurales que impiden o dificultan mejoras en lo que la
máquina representativa puede rendir para contar con un mejor gobierno(21). Esta es

20 El supuesto performativo del régimen de representación se deduce de la ficción que sustenta


la creencia en la posibilidad de alguna forma de representación cuya existencia es eminentemente
enunciativa. Se basa en la creencia de que la representación existe, y que tenemos representantes como
si la matemática electoral operara como el sortilegio mágico que convirtiera la irrepresentabilidad de
nuestra voluntad y conciencia en una forma ideal de convergencia o correspondencia lógica entre
nuestras expectativas de representación y la sintonía total que quienes resultan elegidos en el rol o
puesto representativo.

La representación no tiene más existencia, antes del desempeño propiamente representativo, que la
que tiene toda realidad enunciativa. Vale decir, existe porque preferimos creer que es lo que no forma
parte sino de una realidad imaginaria o alucinatoria. La dimensión alucinatoria del régimen
democrático es la que mayor daño genera en la vida representativa, porque pierde de vista que solo
es posible la representación si quienes eligen deciden convertirse y actuar como si fueran lo que no
pudieron ser.

Si ellos no viven la representación a partir del nexo con la urgencia representativa del pueblo, la
democracia representativa queda condenada a la farsa a la que la reducen quienes no tienen las
condiciones de honrar la representación con su compromiso y con sus convicciones personales.
Finalmente, el mandato representativo es un imperativo que el representante vive desde su propia
conciencia. O, de lo contrario, no existe ni representante ni representación alguna.

21 La representación se cumple en diversas instancias, la descriptiva (darstellen), la mental


(vorstellen) y la performativa (vertretung).

El representante que hace suya la misión de romper la brecha entre la irrepresentabilidad de la


voluntad popular y el carácter eminentemente mental o simbólico (ficticio o convencional) que resulta
en la descripción especular del pueblo a través de sus representantes, puede hacer efectiva la
representación si su desempeño rinde como si la creencia representativa fuera eficaz, y como si cupiera
superarse cualitativamente la irrepresentabilidad original de la voluntad popular gracias al
compromiso de quien desempeña la posición de confianza (trust).

El tipo de actividad que la intervención del vertreter realiza es semejante a la que le corresponde a quien
se le encarga una misión de confianza. El vertreter actúa a partir de la confianza que el sistema o, lo
que es lo mismo, la colectividad entera conviene en confiarle. La suya es la posición del fideicomisario
que resguarda y vigila los usos leales del bien público porque existe una relación de convencimiento
y compromiso en la persona que acepta la misión, no obstante y a pesar de la ausencia de vínculo o
conexión personal con la sociedad a la que se postula libre y honorablemente para cumplir con el
mandato propio de la responsabilidad necesaria para sortear la imposibilidad con la que nace.

El vertreter, por eso, honra el rol o papel en un plano moral y político que trasciende la contradicción
original, convirtiendo la convención en una realidad que convierte el símbolo en un don que hace
factible el gobierno representativo de la república. Inversamente, no actúa como vertreter
(representante) quien sin trascender el plano ficticio o mental, según el cual adoptamos la creencia y
convención representativa, se queda en el plano autista actuando solo como representante ante otros

53
una dimensión más del avatar parlamentario. La dimensión en la que, cuando el sistema
falla, no queda más que esperar que la parte más débil honre lo que el mito condensa.
Y si no hay héroes que carguen el peso de una representación más honorable, no queda
más que arrastrar el lastre de los residuos representativos de nuestra propia esencia
colectiva.
En esta partición de aguas el avatar se transforma en vicisitud. O funciona en
razón de las casualidades inconstantes del heroísmo, o se mantiene el régimen de
incidentes deleznablemente inciertos, impredecibles y de escasos grados de
confiabilidad, en los que algunas veces los actos son de cal y otros de arena. ¿Estamos
en capacidad de aceptar un régimen regido a tal grado del azar, que hayamos de optar
entre prenderle fuego a un sistema tan mal gerenciado, pasar con nuestra indiferencia
todo por alto porque no está a nuestro alcance hacer mucho desde el punto de vista
personal, o enfrentarnos solitariamente a las ineficiencias denunciando cada impericia
o negligencia y proclamando al viento alternativas que nadie se molesta en escuchar ni
menos poner en práctica?
El costo de cualquiera de estas opciones es muy alto. Se resuelve en el plano de
la praxeología(22), no en el de los discursos. Es decir, en una dimensión culturalmente
práctica. En la adquisición de hábitos y maneras distintas de crear la representación, y
de corregir los estándares de ciudadanía, según los cuales basta tener un documento de
identidad y tener mayoría de edad para participar en la elección de quienes deben dirigir
nuestro destino representativo. Y esos cambios nunca pueden ser ni inmediatos ni
normativamente inducidos. Son cambios pausados en el tiempo. Las aceleraciones, sin
embargo, están a cargo de la sala de máquinas que manejan los líderes de los partidos
políticos(23).

representantes y para otros representantes (para su propio goce y beneficio, bajo el pretexto ficticio
de la representación simbólica), sin vínculo ni consideración ética con quien quiere representación a
pesar de entender que no puede ser representado, a menos que el representante actúe y desempeñe
eficaz y efectivamente la demanda de representación popular.

22 Para que los cambios ocurran, primero es necesario saber qué ocurre, qué sucede. Definido
el qué, el siguiente paso es definir las hipótesis que permitan encontrar alguna explicación a las formas
distintas de que eso siga pasando u ocurriendo, para que suceda algo distinto, que haga posible la
realización de lo que deseamos que ocurra que no llega a pasar. A partir de la formulación de los
sentidos buscados se necesita definir las acciones concretas que operacionalicen e incrementen la
experiencia posible del cambio. En la praxeología lo esencial es la disposición al aprendizaje y a la
proyección de futuros mejores que resultan de la observación de los sucesos y de las actividades que
realizamos en el curso de las acciones emprendidas.

23 La condición de los partidos políticos en el contexto histórico nacional expresa parcialmente


el desencanto que se manifiesta en las reacciones favorables a la antipolítica y, en algunos casos,
también al antisistema. Estas reacciones, hay que reconocerlo, no son gratuitas. Si bien en un

54
Lo que explica la condición constante de la decepción se debe, precisamente, al
factor que juegan la memoria y el tiempo en el proceso de materialización del mito en
el plano y dimensión de la vida empírica. Las expectativas, fundadas o infundadas, son
la base de la frustración. Si esperamos lo que cabe o es posible que ocurra y que se logre,
ese tipo de expectativa está en relación inversamente proporcional con los efectos de la
frustración por el impropio o deficitario desempeño del régimen representativo.
Contrariamente, si la expectativa no guarda vínculo con lo que puede o es posible que
se verifique en la realidad, este otro tipo de expectativa está en relación directamente
proporcional con el malestar, la decepción, la frustración y el desencanto durante el
transcurso del tiempo.
La ecuación básica puede formularse proponiendo que cuanto mayor sea la
expectativa, también mayor puede ser la legitimidad, porque el aval se otorga en un
momento descontaminado de la performance o del desempeño(24). Esta ecuación se

momento concurrió el discurso crítico contra las cúpulas que limitaban la participación e integración
de sus bases y de la colectividad, lo cual dio pie para la potente emergencia de los outsiders, a la vez
que en el entorno mundial caía el paradigma de la bipolaridad de los modelos político y económico,
luego de la caída de esas mismas cúpulas se ha advertido, sin contradicción, que los propios partidos
no han elaborado autocríticamente la pobreza y falencias de su rol en el sistema político.

Mientras los liderazgos no se reinventen y emprendan el reciclaje de la organización con métodos


menos excluyentes y más abiertos, porosos o permeables, no hay excusa para la intensidad del
descreimiento con que los castiga la opinión pública. Si la vida política no se renueva desde el interior
de una militancia viva y activa, no habrá más remedio que condenarnos al desgaste con que los
dirigentes esclerotizan la red de intermediación que nace en el vínculo sólido y sincero con la
comunidad.

La ausencia de visión y de convicción con que persiste la inerte decrepitud de una dinámica
políticamente inepta e ineficiente, representan un daño colectivo del cual son responsables no solo
los líderes sino, antes, quienes permiten que la insanía y mediocridad de esos liderazgos no se renueve
y se anquilose oncológicamente en el tejido de la intermediación entre el Estado y la sociedad. Ahí
puede encontrarse la raíz de que la población, pero en particular la juventud y la inteligencia, prefieran
mantenerse al margen de la acción política.

Frente al deterioro secular en que se mantiene la realidad de nuestro sistema representativo, la actitud
que más saludable parece es la de la herética desmitificación y denuncia de quienes mantienen
dirigencias patológicamente erráticas. Mientras los ídolos no caigan y se los incinere en el crematorio
del estiércol y de los desechos, parece poco probable que la esperanza en destinos políticamente
dignos tengan mínimos elementales de sentido en la mente y en el corazón peruanos.

24 El eje de las expectativas puede, o no, guardar relación con los planes de gobierno que
presentan los partidos y, en consecuencia, guardar mínimos racionales de relación con lo que cabría
esperar a partir de la oferta que presentan los partidos en competencia. Sin embargo, cuando las
expectativas son modos gratuitos de manifestar la esperanza, la base de esta dimensión puede resultar
inmanejable, porque hay poco que justifique la intensidad de su expresión.

Adviértase, por ejemplo, que la educación cívica promedio de nuestra ciudadanía no está eximida de
relación con el bajo desempeño escolar y, por lo tanto, con la falta de educación. Cuando se aprecian
los bajos índices de comprensión de lectura o de habilidades matemáticas elementales, que parecen
estar relativamente lejos de los dos dígitos porcentuales entre los alumnos de educación secundaria,
o la reducida proporción de ciudadanos que luego de terminar su formación escolar opta por realizar

55
complementa con la línea de tiempo que empieza en el punto cero de la consulta, y se
expresa indicando una relación inversamente proporcional que se mide a través de la
proximidad en términos de la dilación en la satisfacción de las expectativas. La ecuación
complementaria propone que, a mayor retraso en la satisfacción de las expectativas, la
consecuencia es el decrecimiento de la legitimidad.
En la medida que el cuadro muestre mayores e infundadas expectativas y mayor
dilatación de su cumplimiento en la línea de tiempo, mayor también será la frustración,
el malestar, el descreimiento, la decepción, la ilegitimización y el desencanto.
Recíprocamente, cuanto más razonables sean las expectativas y cuanto menos tarden
en cumplirse en la línea de tiempo, menor será la frustración, el malestar, la decepción,
la ilegitimación y el desencanto. En el cuadro siguiente puede apreciarse el
comportamiento del primer extremo de la ecuación que, probablemente, sea el que más
frecuentemente ocurre y tiene lugar en la experiencia regular.

estudios técnicos o universitarios, la dimensión de las expectativas se aleja de las posibilidades y de su


sustento en la realidad.

Tanto mayor es el alejamiento de la comprensión de la realidad y posibilidades efectivas del régimen


representativo, y tanto más ese mismo alejamiento sustente las expectativas de rendimiento debido a
las insuficiencias de información del elector sobre la naturaleza y efectos del sistema, obviamente,
tanto peor será el daño que cabe encontrar en la evaluación o juicio que se adopta y o tiene en el
desempeño del Congreso. En este sentido, la decepción caerá tanto más cuanto menor proximidad
exista en el juicio, información y conocimiento del elector sobre el funcionamiento y efectos del
sistema representativo.

56
CUADRO 1
- A mayor expectativa, la dilatación en el cumplimiento ahonda la
Dinámica de decepción
- A mayor decepción, menor expectativa
la deslegitimación - A menor expectativa menor interés y convicción, mayor descreimiento
del parlamento
Parlamento y desconfianza
- Si aumenta el descreimiento y la desconfianza aumenta también la
dificultad para emprender la acción y el cambio
E
x
Zona de
p recuperación de las
e expectativas Capacidad para el cambio
c
t Curva del confort
Fase de
a amortiguamiento
representativo
t del desengaño
Curva de la decepción
i
v
Disposición para el cambio
a
Curva de la memoria
s
Cumplimiento de expectativas en la línea de tiempo
El cumplimiento de las expectativas depende de la capacidad de los operadores para ejecutar
oportuna y efectivamente los pasos y acciones necesarios que aseguren la transformación de las
ideas en obras según el cronograma y plan trazado.
El amortiguamiento del desengaño que facilitan la caída de la curva de la memoria y el ascenso de
la curva del olvido renuevan el ímpetu histórico de las expectativas
|
Fuente: Elaboración propia.

La dinámica de la decepción, del desengaño y de la deslegitimación no se agotan


en la reproducción del circuito de frustración, porque desde la impotencia a que se
reduce progresivamente a los operadores del régimen, las dificultades para que el
cambio tenga lugar aumentan y, por lo tanto, el impulso necesario para vencer las
resistencias que nacen del descreimiento, de la incredulidad y de la desconfianza debe
también ser más grande. Aparentemente, la dosis de ilusión, o de credulidad, con la que
el ser humano vive, perdona la tendencia descendente al colapso.
El mismo papel fortuito juega otro componente de nuestra naturaleza cuando
a la credulidad se une la distraída tendencia al olvido, de la que es cómplice natural el
empalidecimiento de la memoria. Así como el olvido es una dimensión apropiada para
explicar la desactivación del recuerdo de lo que alguna vez se vivió y de las experiencias
por las que es posible rendir testimonio presencial, directo o indirecto, a la memoria le
corresponde un aspecto más amplio porque puede aplicarse a la imposibilidad de pasar
por el recuerdo. La falta de memoria puede ocurrirle tanto a quien vivió y olvidó lo

57
vivido, lo leído, lo escuchado o lo comentado, como a quien no pudo pasar por ninguna
de esas experiencias ni circunstancias. Este es el caso específico y concreto por el que
pasa la sociedad con el ascenso e intervención de la población joven en los procesos
electorales, que no ha pasado por la exposición a los sucesos que marcaron la
decepción, la fatiga o la frustración por la insatisfacción de las expectativas
representativas. Es la agregación combinada del olvido de los mayores con la ausencia
de memoria de mayores y jóvenes ciudadanos la que integra la variable expresada en la
curva descendente de la memoria, que contribuye en el registro ascendente de las
tendencias que permiten la renovación de las expectativas.
Es por este último factor que la dinámica de la decepción y del desengaño
interactúa con la dinámica del confort representativo que resulta de la ecuación que, no sin
humor, condona las fallas y carencias con los ingredientes del consumo masivo del
entretenimiento y el importante y espeso aderezo de la complacencia y de la pérdida o
ausencia de memoria. Esta otra ecuación relaciona inversamente dos factores y se
expresa indicando que, a mayor distracción, entretenimiento o cortinas de humo, y a
menor memoria en la adulteración del desempeño en el régimen representativo,
corresponde la habilitación de las expectativas dentro de la curva del confort
representativo.
Complementariamente, en consecuencia, a menor memoria colectiva mayores
posibilidades de sobrevivencia y mantenimiento del discurso representativo en la espiral
histórica del tiempo. El punto de inflexión es el momento en el que la fatiga se
transforma en entusiasmo y se renuevan las fuerzas para mantener la creencia en la fe
temporalmente perdida.
La amenaza circular del desgaste, sin embargo, no se elimina, ni se reemplaza el
carácter ambiguo que está en la raíz de la convención y desempeño de la producción
representativa. El carácter ambivalente del avatar representativo copula con la opaca
infertilidad de sus míticas recurrencias de las que intenta salvarlas el cansado y virtuoso
heroísmo de algunos de sus selectos representantes, con los que colaboran
decisivamente las fantasías que el olvido, cíclica y exponencialmente, habilita.
El juego entre la ilusa credulidad, las distracciones o ausencias en la memoria y
los bolsones anchos del olvido, opera como un eficaz amortiguador a favor del
significante representativo que sostiene la convención discursiva. La prótesis que opera
y expresa el símbolo se sostiene porque la memoria (y el olvido —su ausencia—), y el
devenir, reducen la valla de las exigencias que nacen con la expectativa. La decepción se

58
mimetiza con el olvido y muta sus cruentas consecuencias, transformando, durante su
metamorfosis, la letal carga de su identidad en el impulso de expectativas que eclosionan
con la renovada aparición de la ilusión, la credulidad, la esperanza y las expectativas,
durante un nuevo período.
A lo que no es posible dar respuesta, sin embargo, es a si la línea de confort que
propician la credulidad y las insuficiencias de la memoria tiene una magnitud ilimitada
y una proyección físicamente indefinida hacia el infinito. O, lo que es lo mismo, si acaso
la esperanza y las expectativas pueden renacer indefinida o ilimitadamente en la historia
de la aprobación con que el pueblo legitima el mandato de sus representantes.
Las credulidades de la desmemoria perdonan, entre distracciones y cortinas de
humo, la insatisfacción, a partir de una lógica cuya eficacia poco admite en contrario.
Es en este umbral que el aumento de distracción y entretenimiento conspiran con el
olvido para que, a pesar de los desencuentros, el pueblo se sujete a la opción
representativa, se ralentice el punto de la decrepitud y se posterguen, en consecuencia,
la caída y el colapso del modelo representativo.
De lo anterior se advierte el papel especial que cumplen en la sobrevivencia
quienes operan con su conducta el desempeño efectivo del sistema y se deduce, por lo
tanto, que, a mayor dificultad para generar las condiciones que permitan el cambio
orientado al logro de las expectativas, también mayor será la exigencia a este equipo de
operadores, cuyas capacidades serán críticas, tanto en el proceso de diseño de las
soluciones, de los planes, de los proyectos y de los objetivos, como en los procesos de
ejecución, de control y de evaluación de las medidas que deben tomarse para concretar
las ideas en obras.
Nuevamente, las competencias del equipo que emprenda el cambio son un
recurso crítico de primera prioridad y magnitud. El éxito gravita alrededor de la
efectividad y capacidad que tengan los protagonistas para programar los cambios
necesarios, para materializarlos y para evaluar los logros o deficiencias advertidos con
el objeto de reconducir y ajustar el proceso de cambios proyectados(25).

25 Quizá el único atenuante en la ecuación, curvas y riesgos inherentes al proceso de cambios,


sean el olvido y la escasa memoria en la población que evalúa el desempeño del régimen representativo
y de quienes lo operan en la sucesión histórica de períodos. A mayor olvido y menor memoria
debieran minimizarse las amenazas, peligros y riesgos de la decepción, el malestar y la frustración,
porque no se guarda el recuerdo ni se tiene suficiente conciencia de los hechos que motivaron,
previamente, el desengaño, malestar y pena por el bajo desempeño de la población representativa. La
mala memoria colectiva, en efecto, es una variable minimizadora de la acumulación de desconfianza y de
descreimiento.

59
En el cuadro que sigue se grafica, sobre la base de la interacción lógica entre la
curva de la decepción y la curva del confort representativo, el margen de acción que les
corresponde a las distintas agrupaciones políticas con presencia parlamentaria. La
dinámica que se grafica en este caso, presenta la capacidad de manejo de los operadores,
a propósito de la tendencia descendente, que se acolchona o amortigua con el
conformismo o la conducta desmemoriada de la población. A diferencia del cuadro
anterior, en el que sigue se muestra, por lo tanto, el margen activo de corrección que es
posible modular gracias a la gestión positiva y competente de los operadores de los
procesos representativos, a partir de proyectos innovadores de refundación y
reinvención de la función representativa.

CUADRO 2
Dinámica temporal de la Curva de la decepción

refundación representativa Curva del confort representativo

D
I META 1 META 2
S
F
O
R
Rango de efectos del
I confort
A representativo

R
E
P Capacidad de
R desempeño
E
S
E Voluntad de
N innovación
T
A Perfil de
T
proyectos
I
V logrados
A DESEMPEÑO REPRESENTATIVO
La curva del confort representativo habilita la posibilidad de disminuir los puntos bajos de disforia y de
elevar los puntos altos de satisfacción de las expectativas, siempre que los actores cuenten con
voluntad de innovación y capacidad para ejecutar los proyectos y para tomar acciones que aseguren y
optimicen los logros en su desempeño representativo

Fuente: Elaboración propia.

El desempeño de los operadores de los procesos representativos en el


Congreso es clave para optimizar la calidad de la tarea que es necesario cumplir para
cerrar, o disminuir, la brecha entre la irrepresentabilidad original de la voluntad popular
y la descripción isomórfica que produce la ficción representativa. El objetivo consiste

60
en neutralizar la amenaza que generan las tendencias o impulsos históricamente
descendentes de la disforia, aprovechando las oportunidades que ofrece la dinámica del
confort representativo. Dado el carácter performativo que tiene el régimen
representativo, es con los propósitos y empeño con que se emprenda la tarea que será
posible revertir o morigerar la insatisfacción popular. El objetivo mínimo de quienes
tienen la misión de representar es evitar, a toda costa, con su acción y su conducta, el
estancamiento y la agudización del deterioro.
El esquema que se grafica supone la comprensión de la realidad representativa,
no menos que los modos en que operan las fuerzas excluidas de participación durante
el proceso electoral y las que, contando con cuotas de presencia parlamentaria, no
tienen mayoría en el Congreso. La disposición para revisar las deficiencias
representativas, así como para plantear un banco de iniciativas innovadoras con el
objeto de mejorar la calidad de los procesos, productos y resultados, son el punto de
inicio para emprender el cambio y, por lo tanto, el esfuerzo para contrarrestar las
tendencias que afectan la estima y valoración de la gestión representativa del Estado.
La oportunidad óptima para maximizar las ventajas es el inicio de un período
constitucional, principalmente porque es entonces cuando mayor impulso debe dársele
para lanzar las iniciativas de reforma, según la visión desde la que se proponga la
conducción de los nuevos proyectos representativos.
Si los representantes tienen ganas y hambre de cambio, si no se aletargan en la
cómoda y hedonista pasividad de seguir haciendo lo que hicieron quienes, por
indolencia o indiferencia, dejaron que la decepción se enquistara en el aprecio popular,
se espera y deduce que se fijen metas para aprovechar, especialmente, las oportunidades
que se presentan al inicio de un nuevo período constitucional. Cuando no se golpea
desde el inicio, la posibilidad de impacto disminuye progresivamente. La principal
fortaleza de un plantel nuevo de congresistas es la energía, la convicción y el ímpetu
con el que se acomete la representatividad y con las que pueden gestionarse las
funciones representativas.
Fijar metas para documentar, reportar y comunicar los logros alcanzados
durante el mandato es parte del ejercicio y del desempeño. Cuando se llega al mandato
a partir de las capacidades y competencias adquiridas como parte del entrenamiento y
preparación, se configura un perfil de logros tangible y demostrable a partir de los
resultados y del rendimiento demostrado, así como de la diversidad de actividades y
proyectos que se propuso, que se diseñó y que se desplegó durante el curso del mandato

61
recibido. De lo que se trata es, simultáneamente, de consumir el confort representativo
que se hereda a la vez que se nutre y eleva el umbral para su crecimiento como resultado
de la satisfacción que se obtiene de la población eficazmente representada.
Las dificultades que se presentan con la victoria electoral son políticamente
onerosas, tienen un costo poco cómodo, y no son escasas. Principalmente, porque para
los partidos políticos alcanzar un escaño es parte de una empresa exitosa que,
invariablemente, contará con una red nada menospreciable de antagonistas. El fair play
político no es una moneda corriente. Ganar no es, en estos casos, una meta, sino una
trayectoria que empieza y que se mantiene rodeada de zancadillas, deslealtades y
traiciones. Los celos y la envidia por los logros ajenos son, quizá, las formas de reacción,
larvadamente agresivas o desenfadadamente violentas, más comunes entre quienes
pierden y que, como reptil tras su presa, se mantienen injertados, astutamente y al
acecho, para impedir y arruinar el libre gozo y disfrute de la victoria de quien los derrotó.

Congreso... ¿para qué?

Pero más allá de las dificultades previsibles en el ámbito de las expectativas, del
cambio o del deber ser, la cuestión que debe atenderse en el plano de lo que rinde y
tiene el Congreso en el presente es, para bien o para mal, ¿para qué existe un Congreso
isomórficamente constituido del epítome enciclopédico, tanto de la escasez de nuestras
virtudes, como de la epidemia de nuestros defectos? Una respuesta a la vez básica y
realista exigiría que se señalara que el Congreso existe para evitar el caos colectivo y para
impedir el absolutismo de quien quiera que tenga la fuerza y el poder de gobierno.
El Congreso es una vía intermedia entre el ejercicio directo del poder por cada uno de
los habitantes de un territorio, o el uso pleno del poder por una sola persona que lo haga por cuenta de
todos. Esa vía intermedia es un compromiso entre las hipotéticas eficiencias de la tiranía
y la maximización imposible de la totalidad representativa del pueblo. El Congreso es
una alternativa entre las dificultades que hacen operacionalmente imposible que todos
decidan sobre todo, todo el tiempo, y el peligro de que una sola persona lo haga en
nombre de todo el pueblo sin opción alguna para que intervenga en su autogobierno.
El Congreso es la organización a la que el pueblo envía a quienes la ley dispone que lo
representen, para que usen y controlen los usos del poder, en interés de quienes
elegimos para que nos representen.
En la esfera del deseo, la finalidad del diseño del Congreso consiste en asegurar

62
mínimos razonables y esenciales de la diversidad de posiciones que anidan y conviven
en nuestra sociedad, cuya presencia orienta y acota el ejercicio del poder de manera
plural y heterogénea. La existencia de una organización en la que actúan, deliberan y
toman acuerdo un número reducido de ciudadanos, cuya función principal, y aporte, es
especializarse en tomar decisiones informadas por cuenta de todos los habitantes del
territorio nacional, y controlar, además, el uso del poder que realiza el Gobierno.
Según ese diseño, es más útil la ficción de la representación presunta(26) que esa
otra ficción, según la cual se aspira y pretende que todos los ciudadanos participen
ordinaria, permanente y cuotidianamente en el manejo del Estado. El diseño,
igualmente, presume que es más valiosa la convención de que exista un cenáculo de
ciudadanos a quienes elegimos para que decidan por todos, a que se permita que uno
solo, o unos pocos, no elegidos, decidan inconsulta y autónomamente por su propia
cuenta e interés.
La posibilidad de que todos los habitantes de nuestro territorio nos ocupáramos
de manera directa de los distintos procesos de toma de decisión sobre cuestiones
colectivas sería impracticable porque, dada la extrema complejidad de los temas que
son responsabilidad del Estado, sería necesario que cada uno hiciera de esa tarea una
ocupación a tiempo completo. ¿Cómo aseguraría su bienestar y sobrevivencia cada
ciudadano si en vez de ver por sus necesidades tuviera que enterarse y discutir con todos
los demás ciudadanos cuál es la opción más beneficiosa para todos?
¿Cabría que en el Perú de hoy, con poco menos que 32 millones de habitantes,
y cerca de 23 millones de ciudadanos, hubiera la posibilidad de que todos discutiéramos,
todos los días, sobre la extensa variedad de asuntos en cada sector de la economía, de
la cultura o de las necesidades de seguridad, de transporte, de salud o de vivienda?
Independientemente del supuesto interés homogéneamente compartido por
todos, las cantidades de preparación que debiéramos tener para decidir sobre tantas

26 La presunción de representación tiene carácter eminentemente simbólico. Es una


convención según la cual, creemos ser representados a pesar de lo irrepresentable que es nuestra
voluntad. Lo irreal e imposiblemente representable que somos quienes formamos parte de nuestra
comunidad estamos dispuestos a hacer como si fuéramos representados. Es nuestra creencia la que
crea la idealidad representativa.

Este sentido del acto representativo puede traducirse al alemán como una vorstellung, es decir, un acto
mental en el que nos representamos que somos representados si creemos que la matemática electoral
tendrá el poder instrumental de transformar nuestra irrepresentabilidad en un conjunto políticamente
representativo de la voluntad popular, a través de la ficción normativa de que el cumplimiento válido
del proceso electoral simulará la material y ontológicamente inalcanzable representabilidad. La
vorstellung que se instala en nuestra subjetividad, como creencia, convierte la ficción en una potencia
práctica de acción e intervención política.

63
materias requeriría tal grado de competencias, calificaciones y habilidades altísimas en
cada uno de los ciudadanos, que es impensable que si quiera pretendiéramos desearlas,
menos aún en una era como la actual en la que el desarrollo de la ciencia y la tecnología
demanda estudios altamente calificados, en especial con las aceleraciones que impone
el proceso de globalización y de interacción mundial que se apuntó inicialmente(27).
Así como en la esfera de las posibilidades del mundo presente, es operacional
y prácticamente improbable, que todos los ciudadanos se hicieran cargo del poder, de
manera directa y permanente, el Congreso también existe, primariamente, para evitar
modos autocráticos en el uso del poder. Congreso y despotismo son conceptos
antitéticos: está en la naturaleza del Congreso la presencia de la diversidad y las
diferencias de la pluralidad.
Los representantes son símbolos de la diversidad, de la diferencia y de la
heterogeneidad de visiones, de preferencias, de creencias y de racionalidades de la
colectividad. El Congreso es útil porque quienes lo integran reproducen los colores y
las voces más representativos de nuestra sociedad, y porque esa presencia permite la
acumulación de la pluralidad de visiones, aspiraciones e intereses en la deliberación y
votación que tiene lugar en los diferentes órganos parlamentarios.
Como se señaló, este libro se ha preparado con la idea de informar sobre lo que
hace el Congreso y cómo lo hace. Es decir, sobre la manera en la que el Congreso procesa
las expectativas que la sociedad tiene de él. No para darle a la sociedad lo que desea que
se le dé, sino para transformar el deseo que llega al sistema representativo, en productos
que es posible que el Congreso ofrezca a la sociedad luego de la evaluación y
concertación que se realiza en el espacio político en donde convergen quienes
representan a la sociedad(28).

27 En el supuesto de la democracia directa en un mundo tecnológicamente interconectado,


bajo el entorno de las sociedades y Estados posnacionales de la globalización, la complejidad de los
asuntos, materias, temas y problemas con los que se tendría que enfrentar cualquier ciudadano, no es
absolutamente distinta a la que tendrían que asumir como desafío los representantes. El Estado
representativo carece también de dificultades para atender con suficiencia los procesos de toma de
decisión.

Cuanto mayor sea el grado de complejidad de las cuestiones sobre las que haya que adoptar
alternativas de solución, también mayor es el riesgo de que las insuficiencias informativas produzcan
decisiones ciegas. Y si a ello se añaden la prisa y el recalentamiento del proceso parlamentario, cuando
los operadores se obsesionan desaprensivamente en actitudes complacientes con demandas
deficientemente estudiadas, o con el prurito de parecer populistamente afines al favor los grupos de
interés en los que se origina la demanda, las dificultades que en sí misma trae la complejidad agravan
la ineficiencia que agrega con su mala gestión el régimen representativo.

28 Cuando enuncio que la intención de esta obra es introducir al lector en aspectos del régimen
parlamentario en el Perú, lo que pretendo significar es que ofreceré las explicaciones que intento

64
Los congresistas no son los superhéroes que, en muchos casos, la población,
idealizándolos, quisiera que se convirtieran los representantes por los que vota, con la
idea de que los defienda y que les solucione mágicamente sus reclamos con sus
megapoderes(29). Así se lo propongan ingenuamente quienes reciben el mandato representativo, la
capacidad de acción del Congreso y la de los congresistas que lo integran, está afectada por las
restricciones, requisitos y pautas que el régimen político fija al Estado en el que realizan su gestión
representativa los mandatarios del pueblo. En este libro se presentan las restricciones, los
requisitos y las pautas que limitan, interdictan y estructuran normativamente la
dimensión imaginaria, ilusoria, fantástica y libidinal del elector. Pero también los sesgos
y desvíos en que incurre materialmente el conjunto de ciudadanos honrados con el voto
del elector para que usen de (y con buena fe) el poder que reciben de nosotros.
Lo que el Congreso es, y lo que el Congreso debe ser, pasa por el filtro de lo
que es posible que el Congreso sea a partir de los recursos con los que el Congreso
puede hacerse, construirse o funcionar. Las idealizaciones del mito señalan la

hacerme a mí mismo, y también las convicciones que me he formado a partir de mi experiencia y


proximidad con el funcionamiento efectivo del Congreso peruano. Pretendo cumplir este propósito
con apuntes que se derivan de modelos (y, por lo tanto, de abstracciones que simplifican la realidad
en el marco de flujos y supuestos planteados desde la idealidad), y con viñetas ilustrativas con las que
quede ilustrado el uso y desempeño que realizan los operadores del modelo en la práctica de las
finalidades políticas del Parlamento.

Lo que quiero es mostrar cómo viven los operadores el mandato que el sistema impone para que su
objetivo político se cumpla en la realidad efectiva y concreta. Entre el modelo y su aplicación existe
una diversidad diminuta de comportamientos representativos en los que, período tras período, a la
vez que se mantiene el ideal del modelo, quedan definidas las notas peculiares del folklore que registra
la interpretación y la lectura que hacen los protagonistas y actores del guion representativo. El
funcionamiento del Congreso, desde esta perspectiva, significa cómo actúa, cómo opera, cómo trabaja
y qué usos le dan al régimen representativo los actores que ponen el guion en escena.

29 La idealidad es una de las dos caras de la misma moneda. La otra es el inevitable desencanto
que se expresa en el desafecto, en la desaprobación y en el desprecio. La idealidad de la representación
se pone en la posición del mito del paraíso perdido. Porque se cree que la representación ideal es de este
mundo, lo que de inalcanzable tiene genera las consecuencias de la decepción y, de su hermanastra,
la depresión colectiva (sea demoscópica, mediática o política).

El carácter convencional (ficticio) de la representación puede aumentar la ilusión representativa a


partir del carácter estadísticamente isomórfico que produce la matemática electoral. Pero el desengaño
triunfa al fin porque los desempeños representativos generados isomórficamente por la matemática
y la estadística electoral, son incapaces de transformar la muestra representativa a partir de la
sumatoria de las miserias fácticas y efectivas de nuestras peculiares singularidades ciudadanas.

La dimensión matemática de la convención representativa se basa en el carácter copulatorio que se


concreta en la fecundación de las urnas (la vagina política) con el carácter espermático que eyacula el
voto colectivo del pueblo, como resultado de lo cual la genética electoral reproduce en el sistema
estatal la muestra demoscópica y cultural de nuestra idiosincrasia ciudadana. Se trata, por eso, de un
segundo mito, el mito de la reproducción copular que opera demiúrgicamente las fórmulas de la matemática
electoral para transformar la nada irrepresentable en el holograma representativo.

65
aspiración. El mito tiene importantes propiedades políticas y constitutivas de la realidad
colectiva. De no ser por el avatar en que concebimos al Parlamento como forma óptima
de organización política, la convivencia y la vida comunitaria mermaría tangiblemente
las posibilidades de paz en la interacción social. Pero la función conductora y
orientadora del mito tropieza con los hechos y datos en que nos convertimos como
ciudadanos, con nuestras pocas virtudes e innumerables incapacidades y defectos. Así
como de entre nosotros salen los candidatos a quienes asignamos nuestro voto, y también
como nosotros serán esos mismos ciudadanos que reciben credenciales representativas, el
mito también queda afectado en su potencial generador de orden en la vida colectiva.
¿Por qué pasa que luego de participar en las elecciones, con más o menos
ignorancia o inconciencia sobre los efectos que tiene la ficción que nos crean las
matemáticas electorales, somos informados sobre las deficiencias del mismo sistema en
cuya renovación participamos con ritual y cíclica regularidad, desencantándonos
período tras período, sin poder alguno para aprender de nuestra propia historia ni para
quedar con lecciones que nos enseñen a no repetirnos en nuestros renovados fracasos?
El sistema representativo da lo que los recursos le permiten. En sí mismas, las
elecciones no tienen el poder mágico de cambiar la calidad de los candidatos que nos
proponen los partidos. Lo mismo que nos postulan es de donde aparece lo que
definimos como nos representamos.
La variable que sí podemos controlar, sin embargo, son las fuentes entre las que
escogemos la información según la cual elaboramos nuestro juicio sobre lo que hace el
Congreso y los desempeños que tienen nuestros representantes. El mensajero de quien
leemos, vemos o escuchamos una noticia no tiene por qué ser un agente imparcial de
transmisión de la información y de las conductas que nos comunican. Sea porque los
comunicadores cumplen tareas que les señalan quienes tienen autoridad para definir
contenidos, sentidos de opinión o líneas de interés qué respaldar, o qué objetar, o sea
porque, teniendo mínimos negociados de libertad comunicativa, los comunicadores
son víctimas de sí mismos, de sus deficiencias profesionales, de sus ignorancias, de sus
intereses, de sus sesgos y de todo el arsenal de sus creencias, el ciudadano que se dispone
a recibir la información que se le comunica tiene como primera obligación el ejercicio
crítico de su capacidad de pensar, de reflexionar y de apreciar críticamente lo que lee,
ve o escucha a través de los medios.
Es en esta dimensión que no es infrecuente el comentario común de que el
Congreso es un lugar al que llegan los congresistas para aprovechar el acceso al poder

66
estatal, para gozar de posiciones de privilegio y compensar las carencias personales de
la vida privada, para aprobar normas de dudosa utilidad o impacto para la sociedad, o
para investigar sobre hechos y temas, respecto de los que más eficiente pareciera ser el
trabajo especializado de jueces y fiscales y sobre los cuales es mayor el escándalo
mediático que se ocasiona, que los resultados que se alcanzan para mejorar la calidad
de la vida pública.
La vida del Parlamento, en efecto, está sazonada por episodios de experiencias
anecdóticas que suelen merecer el descreimiento, la caricaturización, la sátira, el cinismo
o el humor negro que de ella hace la opinión pública, o la que selectiva, sesgada,
desinformada o infundadamente inducen a formar los medios de comunicación.
Cuando la anécdota protagoniza y usurpa desproporcionadamente el lugar de la
actividad central del Congreso no se le hace justicia a la regularidad de actos en que,
disciplinada y abnegadamente, se empeñan quienes están alejados de las fatuidades de
la trivialidad(30).
El enfoque de la actividad parlamentaria desde la perspectiva del reality, o desde

30 Tanto como no puede magnificarse bajo la categoría de error la exhibición pública de hechos
sobre los que alertan los medios de comunicación, tampoco puede condonarse esa difusión cuando
el hacerlo es parte de actos institucionalmente violentos de ataque a personas, a ideas o a valores, a
partir de la superioridad de la posición política que tiene una agencia no sujeta a control en el uso del
poder público del que dispone. Es desde la agencia mediática que se ejerce, en efecto, un poder con
propiedades generales y reproductivas, que, a falta de suficiente capacidad de discernimiento en la
población, puede generar la opresión, el aplanamiento y el hacinamiento intelectual, así como la
generación de una sociedad que cae víctima de las deficiencias de una estructura oligopólica de poder
que se sustenta en una suerte de cártel anónimo y mediático.

Dejar de interrogar la cuestión de quién es el emisario del mensaje, es un punto altamente vulnerable
de las estructuras no estatales del poder. Ese tipo de supuestas neutralidades no se presume, y creer
que la neutralidad es inocentemente transmitida por los medios hace del ciudadano una víctima de
usos anónimos y no visibles del poder. Dejar de atender este extremo de la desinformación que se
emite, recibe y reproduce en la sociedad, puede poner en serísimo riesgo el futuro, el porvenir y el
destino de nuestra nación y de nuestra sociedad política.

Perder la sensibilidad y el olfato respecto a los modos en que el poder se impone representa un riesgo
enorme en una ciudadanía desprevenida, que, por simplismo intelectual, puede caer presa de
tentaciones autocráticas basadas en la concentración de poder que solo puede limitarlo de manera
limitada la capacidad crítica del ciudadano independiente, cuando ejerce personal e inalienablemente
su capacidad de cuestionar, con cierta dosis de espíritu conspirativo, los intereses que hay detrás del
supuesto altruismo con el que se seleccionan las noticias que se exaltan o que se ocultan para proteger
y aumentar los beneficios del poder fáctico.

Es en este sentido, y desde esta perspectiva, que nunca puede minimizarse el rol que tienen las
escaseces políticas del ciudadano como factor de trascendencia y de transformación de nuestro
ambiente colectivo y comunitario o, contrariamente, como factor de nuestra desgracia, de nuestra
ruina y de nuestra sumisión. La capacidad de vivir según una norma, a la vez que de incumplirla y
desobedecerla para cuestionar la arbitrariedad de la normalidad, es una facultad inalienablemente
humana que es parte del riesgo de asumir plenamente la condición por la que apostamos y en la que
nos decidimos a convivir colectivamente.

67
los intereses y de las altas rentabilidades del rating mediático, puede equilibrar la
violencia, las asimetrías y los desajustes interiores de quien concentra su atención en los
episodios atípicos de la actividad parlamentaria, pero ciertamente es una forma poco
sana de distraer la evaluación de una institución central e importante de la vida de
nuestra comunidad política.
Cuando el principal modo de enterarse de lo que pasa en el Congreso es a través
de la selección deliberada o azarosa de la cobertura que realiza un tercero, son los ojos
de ese tercero a través de los cuales se circunscribe y focaliza la atención de quien sigue
esa cobertura. Lo que el tercero nos entera actúa como conductor de descargas
emocionalmente contenidas en esferas profundas de nuestra insatisfacción o goce
inconfesado.
Quien desde los medios de comunicación plantea públicamente su percepción
sobre sucesos de interés colectivo o comunitario, es altamente responsable del efecto
que con su percepción es capaz de producir en cada uno de los miembros de nuestra
sociedad(31). Las tendencias consideradas nacionales, generales o universales; las
orientaciones que se ofrecen como una realidad incontradecible, y las opiniones que se
postulan como verdades suficientemente probadas, son modos en los que el pueblo es
objeto de usos obscenos mediáticamente gestionados, tejidos, fabricados, urdidos o
tramados.
Porque los medios no son una industria exenta de parcialidad, y porque
tampoco son objeto de ningún control en los regímenes políticos, no resulta muy difícil
que abusen, sin quien pueda impedírselos eficazmente, de la capacidad que los
principios y valores constitucionales le reconocen a la libertad de expresión. La
concentración ilimitada de poder de que disponen les habilita el uso del inmenso
recurso propio e inherente de la comunicación pública, para regular lo que una
ciudadanía deficientemente educada siente, asume, aprecia o valora sobre los sucesos

31 Consecuencia del papel arbitral en el que se ubican quienes se presentan como jueces de los
acontecimientos que relatan, deben también asumir las responsabilidades de los efectos que sus
relatos ocasionan. Sin embargo, no existe corte alguna capaz de evaluar, medir ni valorar
apropiadamente los efectos nocivos que puede causar el juez mediático.

Envueltos en la mística falaz de quien pretende la presunta superioridad del estatus de periodista o de
comunicador, no admiten que su rol pueda ser objeto de evaluación por autoridad alguna. Cuando se
incoan procesos judiciales contra periodistas o conductores de programas radiales o televisivos se
levanta la bandera de los derechos constitucionales que respaldan el ejercicio de su profesión. ¿No
importa, o no encubre, acaso, este tipo de actitud y de enfoque, una pretensión autocrática derivada
de la ausencia de límite con la que aspiran a desarrollar sus tareas de orientación e información al
público?

68
que la prensa selecciona para llamar, excitar o minimizar su atención cuotidiana. Esa es
la consecuencia de un tipo de ciudadanía privada de mínimas capacidades de pensar
por sí misma, crítica y políticamente desvalida, desprovista del antídoto e inmunidad de
su autonomía de pensamiento.
Cuando el ciudadano convive a partir de opiniones o creencias que no llega a
filtrar ni a contrastar con los sucesos efectivamente acontecidos, ni verifica los datos
con que se impacta la piel más externa de los sentidos y de la sensibilidad, su rol político
es semejante al del rehén que cae víctima de quien lo captura. Como cualquier negocio,
la empresa que produce la noticia tiene carácter selectivo. Y el más importante criterio
de selección para asegurarse la ganancia de quienes los usan como medio publicitario
es valerse de la debilidad de quien consume la noticia. A mayor debilidad de la audiencia,
mayor impacto de venta. Si quien consume la noticia es emocionalmente frágil, los
medios nutrirán y magnificarán la vulnerabilidad de su fragilidad. El único antídoto
contra la fragilidad es el fortalecimiento de las estructuras internas del sujeto que forma
parte de la audiencia que aspiran a capturar como rehén los medios.
Cuando las creencias son el arma con que el captor se apodera de la adhesión
de la gente, caer presa de la creencia que se le regala desde el tabloide, de las ondas
radiales o de la pantalla de televisión, convierte al ciudadano en el militante pasivo de
un país en el que vive una masa secuestrada por su ignorancia. Quien vive desde la
creencia, de esta manera, se convierte en un soldado anónimo de la ignominia colectiva
alienada del saber y del conocer en nombre de la más fácil, simplista y pusilánime actitud
que resulta de la falta de coraje de quien opina y habla para repetir mecánicamente lo
que se rehúsa a cuestionar.
No es difícil imaginar que si parte de la intención del reportero es estimular
alguna sensación o reacción en particular en quien sigue su noticia, el lector, el oyente
o el televidente, tendrá que asumir el costo de la intención de quien focalizó la cobertura
en la sección de la realidad que subraya el reportero. Carecer de perspectiva crítica y
deslindar o tomar distancia respecto de la comunicación que se recibe a través del
reportero, o del comentarista, es una primera salvaguarda contra la precipitación del
juicio del lector, del oyente o del televidente, si lo que se pretende es formarse un juicio
menos sesgado de lo que ocurre en la realidad que selecciona y captura el reportero.
Contrariamente, la ausencia del filtro crítico convierte al destinatario de la
noticia en una víctima capturada por la intención primaria del reportero. Víctima, hay
que decirlo, antes que de nadie más, de sí mismo, por el descuido de una de las

69
actividades elementales que caracterizan a la especie humana, como es el asumirse uno
mismo y hacerse cargo del riesgo de pensar por sí mismo, sin subrogantes, desde una
actitud lapidaria e inquisitivamente crítica.
El productor de un programa de noticias, el reportero, el comentarista o el
analista político, es parte interesada en la transmisión de los sucesos que tienen lugar en
el Congreso, porque su oficio consiste en proponer una manera de apreciar o de
repudiar la realidad cubierta, de modo que la atención se focalice o se centre en algo
que ha llamado su atención y atraído su juicio en el sentido secuaz que le inoculan
quienes seleccionan qué, y cómo, es digno de cobertura.
El Congreso es, y hace, mucho más que el conjunto limitado de sucesos sobre
los que existe una cobertura mediática, independientemente de la validez y legitimidad
de la selección que realizan quienes se especializan en comunicar las incidencias que
tienen lugar en el Congreso. La inmensa cantidad de hechos que tienen lugar en las
sesiones públicas y reservadas de los órganos parlamentarios no tienen mérito para la
cobertura mediática, porque en el núcleo recóndito de la atención del poblador
promedio que conforma el nicho de la audiencia en que se interesan los medios, no se
alimentan de los datos duros de los hechos sino de la dimensión pasional que se digiere
sin filtros en el alma.
Para valorar ecuánimemente el papel de una institución políticamente crítica de
la salud de nuestra vida colectiva, por esta razón, es necesario evitar caer presa de la
precipitación y de la primera reacción que provoca la noticia transmitida. Cada
ciudadano es el filtro y censor de las desinformaciones que llegan, y si el ciudadano no
asume su papel crítico, se convierte en víctima de un poder carente de control, porque
asume un papel reproductor de las actitudes y deficiencias humanas, solamente
humanas, de la industria mediática. Sin ciudadanos críticos que eduquen su capacidad
selectiva, los medios tienen el poder de convertir a la población en secuaces de la
dinámica perversa que al poder mediático puede darle un pueblo blando de criterio,
mentalmente simple y moralmente poco o nada exigente.
De ahí que, por esta misma razón, el poder público que detenta y que le regala
el pueblo a la fábrica mediática, debe ser objeto de especial escrutinio por quien recibe
esa percepción. No hacerlo significa negar el valor de la autonomía personal, del propio
criterio y de la capacidad de pensar y de enjuiciar la vida colectiva que se transmite y
comunica desde los medios de comunicación.
Es un objetivo político nacional desesclavizarnos de la opinión fácil y sospechar

70
de la conspiración, y de los intereses detrás de la comunicación pública, para evitar, así,
convertirnos en solo poco más que en los eslabones de una cadena de significados
masivos que consumen, mansa y dócilmente, las construcciones cómplices de las
empresas mediáticas, o las que replican como coautores los periodistas que venden por
un salario servil lo que ellas pagan para que enganchen con las maquinaciones falsas de
su consenso a las audiencias mentalmente sumisas y desprevenidas(32).
Quizá una de las más grandes carencias en la calidad de nuestra vida pública y
colectiva sea el embaucamiento en que cae y es sorprendido el pueblo víctima de su
propia falta de enjuiciamiento crítico. Pero también, quizá, una de las más grandes
responsabilidades que es imputable a la ligereza y a la ignorancia con que se transmiten
las percepciones de mal formados o instruidos conductores de programas radiales o
televisivos.
El mal más grande e intolerable es que la opinión que ellos exitosamente
difunden, en gran parte, pero no exclusivamente, consecuencia de su escaso hábito para
pensar sobre los efectos que sus carencias generen con lo que luego comunicarán al
pueblo, se convierte en una epidemia o, mejor, en una plaga endémica, con la que se
corroe el alma colectiva. Y la magnitud de ese mal carece totalmente de medición y
control en el entorno de nuestra vida política y comunitaria.
Cuando se juzga sin el filtro del criterio personal, es decir, sin tomar distancia y
sin pensar, se produce un fenómeno sobre el que raramente se tiene conciencia y
control personal. Las primeras reacciones, sean de admiración o de indignación, son
formas superficiales e inhumanas de apreciar la realidad delante de nuestros sentidos, a

32 La referencia comprende, naturalmente, los casos específicos y puntuales de quienes se


prestan para operar, como lo hacen los mercenarios o los sicarios, bajo pedido (léase, por un salario).
No se trata de una generalización obtusa. Se trata de la denuncia y ventilación expresa de los casos
deshonorables de periodistas que niegan el principio de la libertad de expresión alquilando su oficio
para amenazar la información que debe comunicarse públicamente, libre de maquinaciones que
encubren intereses privados.

El mal lo constituyen quienes no informan sino lo que les permite maximizar su propio y privado
beneficio, sin consideración a lo que, pudiendo resultarles perjudicial, es parte de la información o
hechos que niegan o maquillan para engañar o enturbiar el juicio público.

En esa posición se encuentran los dueños de los medios o quienes los financian, como quienes se
prestan a sesgar o distorsionar el libre e imparcial acceso a la verdad, aun cuando les resultara adversa
a la opinión de su preferencia. Es la ausencia de transparencia, que omite declarar que se comunica a
partir de creencias o intereses personales, la que corrompe a la opinión pública. No que carezca de
legitimidad que cada quien tenga derecho a la opinión que quiera, ni a ver por los intereses privados
que mejor le convengan. El vicio consiste en privar, desde la intolerancia, de la suficiente información,
como para que el público acceda lo más imparcialmente posible a los hechos, aun cuando aquellos
les representen merma en sus creencias o en sus intereses privados.

71
partir de las cuales se tiende, o a idealizar o a denigrar los fenómenos que impactan en
lo más periférico de nuestra atención. La realidad, aunque le cueste reconocerlo al
poblador políticamente menos interesado en su destino político, es bastante más
compleja, y el pragmatismo simplista o inmediatista tolera permisivamente la mentira
que se filtra detrás de los supuestos consensos y seudoverdades universales.
No es difícil emitir una opinión reactiva, es decir, un juicio de apreciación sobre
el mundo externo que resulta de proyectar sobre la realidad observada sensaciones,
sentimientos o padecimientos propios de nuestro mundo interior. Es, en último
término, solo un mecanismo humano en el funcionamiento de nuestra psiquis que se
proyecte fuera de nuestra subjetividad, ya sea lo que quisiéramos que ocurriera
idealizando un suceso en sí mismo neutro, o, por el contrario, lo que más terror nos
causa encontrar dentro de nosotros mismos. Lo difícil es dejar el impulso fácil y
primario de nuestra tendencia reactiva para hacernos cargo de lo que pensamos y
razonamos.
Cuando vemos, trasladamos y expulsamos fuera de nosotros lo que querríamos
que ocurriera o que fuese, o lo que tememos que tenga lugar dentro de nosotros, la
tranquilidad se recupera parcial y temporalmente, porque opera como un chivo
expiatorio de lo que nos resultaría inmanejable si su amenaza permaneciera en nuestro
interior. Ese mecanismo de proyección del malestar público refleja los traumas que se
expulsan para que su latencia siniestra nos cause el menor daño psíquico posible. La
culpa que se endosa a terceros tiene la propiedad de eliminar el miedo que causa
convertirse en el mal que otros ven en nuestra existencia. La quimera existe,
innegablemente, más como la fábula fantástica que se relata desde los miedos que se
siembran en la intimidad que mantenemos con lo siniestro, que como la criatura
realmente monstruosa privada de presencia física.
De ahí que, más allá de la dinámica que genera tomar lo inusual y episódico en
la vida parlamentaria como ordinario y regular, no es propiamente el aplauso la forma
como expresamos la reacción que sentimos respecto del Congreso. No hay qué
celebrar. Más hay qué lamentar. La indiferencia, el desencanto y la apatía son formas
usuales de manifestar la respuesta que despierta de modo general y espontáneo nuestra
percepción sobre el desempeño del régimen representativo en el Perú.
La denigración generalizada y masivamente repartida en la colectividad sobre el
ejercicio de la representación en el Perú no es ajena, por estos motivos, a los traumas y
a las experiencias primarias que reprimimos o que repudiamos en nuestra vida interior.

72
Decimos lo pésimo que estamos representados, en una importante parte de los juicios
que emitimos sobre el desempeño del Congreso, a partir del malestar interior que
evacuamos para ganar nuestro equilibrio interior o, por lo menos, para evitar formas
más incontroladas, nocivas o perniciosas de desequilibrio psíquico.
Denigrar la calidad de los acontecimientos y de los sujetos que protagonizan la
experiencia representativa, puede ser una condición que surja de la operación de
nuestros mecanismos de defensa contra la incomodidad de experiencias que nos
resultan inconfundiblemente próximas y familiares. De ahí la sensación de repudio,
rechazo o, incluso, en casos extremos, la visceralidad del asco que alguno podría sentir
y expresar, de la que nace el impulso instintivo de negar alguna forma de cercanía con
lo que temeríamos que se reconozca como parte de nuestra más recóndita identidad(33).
De ahí también que neguemos, primaria o palmariamente, cualquier aceptación,
empatía o participación en las experiencias siniestras u ominosas sobre las que se
convoca la atención en la cobertura pública de algunas experiencias indeseables en el
foro por excelencia de nuestra representación política. El horror y la vergüenza por
conductas impropias nos llevan a sacudirnos de simpatías cómplices localizándolas
fuera de nuestra esfera de cercanía.
Como para constatar que la narración del desafecto es verificable, la ciencia

33 Distíngase entre la emotividad del desafecto (que resulta de desenlaces basados o no en la ligereza,
en la ignorancia o en la desinformación) y las condiciones materiales u objetivas en que cabe que el desafecto
se funde o tenga lugar. Entre los aspectos fácticos en que se materializa el déficit representativo cabe
anotar la brecha o distanciamiento entre el Congreso y la ciudadanía; la impopularidad y el desprestigio
generalizado de la institución parlamentaria; el debilitamiento masivo del régimen representativo de
nuestra democracia; la reproducción de la desconfianza en la representación nacional, y la fragilidad
y descrédito del sistema democrático.

El desafecto, sea emotivo o material, precipita la búsqueda de alternativas extrañas al régimen


representativo con facilidad extrema. El facilismo lleva a abandonar la propuesta representativa de la
democracia y, por lo tanto, las premisas y las virtudes a partir de las cuales se propone, se afirma y se
construye con elementos de tipos de democracia no representativa. La adopción de modos
democráticos no representativos redunda, incrementa y agudiza la misma debilidad por la que se
critica su funcionamiento, sin embargo, porque las soluciones no atacan aquello por lo que se constata
o su disfuncionalidad o sus imperfecciones.

Las inconsistencias lógicas con los principios del modelo representativo terminan alejando cada vez
más las posibilidades representativas del modelo, sin tener posibilidad alguna de mejorar el
funcionamiento democrático del régimen político. Las alternativas democráticamente no
representativas aumentan el carácter ilusorio de una esperanza real y fundamentalmente inalcanzable.
El error de perspectiva, según el cual lo que funciona mal debe parcharse con componentes
incompatibles con el sistema representativo, daña más que lo que remedia, salva o cura. Ese error
carece de sustento en los principios, no menos que en la operatividad de su implementación, porque
el régimen termina siendo no solo menos representativo (por su debilitamiento respecto del principio
en el que se funda) sino también menos democrático (porque no pueden cumplirse, entre otras cosas,
las condiciones y premisas lógicas que consigna Arrow en su teorema para que una decisión sea
efectivamente democrática).

73
complota con la ficción a través del aparato demoscópico con el que periódicamente se
mide el descontento. ¿Quién duda de las curvas y tendencias que recogen las encuestas
de opinión? La irrealidad y la fatuidad son las cómplices perfectas de la devaluación de
los saberes contemporáneos. Los más eficaces agentes transmisores del virus son el trío
integrado por los productores de imágenes del saber, los chamanes y brujos de la
opinología y los apóstoles o sacerdotes de la comunicación política. El afiatado trío de
las encuestadoras, los analistas y los periodistas forman el dream team con el que se
construyen y aventuran las frágiles y precarias tendencias del saber.
Las encuestadoras recogen la masa de saberes difusos e inciertos en categorías
indiferenciadas que no distinguen a quien tiene una opinión informada y pensada, de
quien reacciona sin conocer ni entender siquiera el sentido de la pregunta. Los
opinólogos ejercen su autoridad dictaminando y sentenciando la orientación que deben
seguir las autoridades y las políticas públicas. Y los periodistas trafican con la
producción agregada de la masa indiscriminable de confusión colectiva para alertar al
público sobre los éxitos o las desgracias colectivas que recogen las encuestadoras, y que
refuerza la autorizada voz de los analistas u opinólogos.
Frente a la amenaza que recogen las muestras estadísticas se montan quienes
resultan beneficiados con los resultados para convalidar los logros en el mercado de las
creencias públicas, y se enfrentan quienes resultaron desfavorecidos con curvas y
números antagónicos. En el proceso, todos consumen bienes conceptualmente
indigeribles sin reparar que el daño más grande es el que afecta nuestra capacidad de
acceder al conocimiento y a la verdad.
¿Qué conocimiento efectivo nos dejan las encuestas, quienes las comentan y
quienes les otorgan valor totémico desde la prensa? ¿Qué valor epistemológico aportan
más allá de la suma aleatoria de reacciones impulsivas que registran tanto quienes algo
saben de la materia, como la mayoría de quienes hablan de lo que creen saber, si acaso
algo saben más allá del simplismo y de la creencia infundada desde la que responden en
la encuesta?
Sin aislar la fuente desde la que nos informamos y asumimos una actitud
determinada, lo que quiera que tengamos por disfuncional o por valioso carece de
certeza. El universo de las creencias se basa en niveles inciertos de verosimilitud. Creer
en lo que se desconoce es una fuente peligrosa de malestar público cuando las creencias
ocupan el lugar que la información sustentada debe asumir en los procesos de toma de
decisiones colectivas o estatales. Ignorar el riesgo que siembra la manipulación

74
igualitaria de la opinión, sin otorgar mayor peso o valor al parecer de quien ha indagado
en los hechos y ha formado su razonamiento a partir de ellos, y no de la especulación
negligente que descuida el sustento en una realidad verificable y determinada, es un
pésimo ingrediente en la dirección del destino político de nuestros pueblos.
Este tipo de sensación no es exclusiva en el Perú. Es una experiencia
compartida por las colectividades en la mayoría de los pueblos en los que existe un
sistema político representativo. Más allá de la universalidad del hecho que tendemos a
opinar, valorar, criticar o juzgar sin tomar en consideración cuánto de lo que nos
impresiona es resultado más de nuestras experiencias, prejuicios o déficits de
información y comprensión que de la realidad que percibimos, el juicio sobre la vida
política de los pueblos no es ajeno a formas universales de insatisfacción que nacen,
brotan o emergen de nuestra subjetividad, más allá de los fragmentos, pedazos o
hilachas de la realidad en que nos apoyemos para sostener que los sucesos u ocurrencias
merecen repudio u opiniones denigratorias. Sin embargo, la constatación de la
extensión de ese descontento, obviamente, no remedia ni aprovecha a quien lo padece,
a pesar de que constituya, no obstante, un dato sobre la universalidad de la humanidad
que compartimos en diversidad de esferas, sean públicas o privadas.
Existe una combinación viciosa de actitudes y posiciones que complotan de
manera explosiva contra el bien público, que es la opinión colectivamente compartida
respecto a la idoneidad con la que funciona nuestro régimen político. Y lo más delicado
es que no hay modo de ejercer ningún control sobre la amenaza y riesgos respecto del
uso poco consciente y responsable de los comunicadores de opinión, inadecuadamente
instruidos, preparados o formados para transmitir información de alto impacto en
nuestra opinión sobre la corrección o incorrección del uso del poder en el Estado. La
censura sobre los contenidos de la opinión mediática no parece un medio apropiado.
Y los controles ex post no evitan el daño ni reparan las dimensiones en que este se
produce.
Ante el peligro que representa la circulación de opiniones basadas en la ligereza
o en la falta de certeza, el ciudadano queda desprotegido y sumido en la invasión de
olas de desinformación o de información mala o deficientemente, construida en la
soledad de su esfera íntima o privada. ¿Qué protección tiene contra los excesos de la
posición dominante que ejercen los medios de comunicación? ¿Acaso las veedurías
cuentan con medios eficaces para prever estos daños? ¿Sería eficaz el control de daños
que pudiera acaso realizar la Defensoría del Pueblo respecto del auditorio al que llegan

75
opiniones incompetentemente formadas y transmitidas?(34)
El objeto de esta obra no es explicar cómo se forman los sesgos inevitables de
nuestro juicio, ni cómo evitar caer presa de las reacciones esperadas por quien cubre
profesionalmente las noticias sobre la actividad representativa. El objeto es, más bien,
crear un espacio dedicado a la explicación del fin y de los modos en los que funciona
nuestro Congreso.
Para ello es indispensable que quede formulada la propuesta al lector de que
deje en suspenso la variedad de impresiones y huellas que ha marcado en nuestra
memoria la transmisión de imágenes y de comentarios nacidos de la violenta lucha por
el rating o de las deformaciones entre crueles y maníacas que transmiten los realities. Y
para hacer posible y alcanzar ese objeto es necesario persuadir al lector de que tenga a
bien acoger la propuesta que se sitúe en una posición desde la que le sea posible
neutralizar los juicios o, mejor, los prejuicios que tiene sobre la diversidad de sucesos
en los que ha fijado su atención cuando escucha, lee u observa lo que se comunica que
hace el Congreso y lo que hacen los congresistas.
Este libro se concibe como una oportunidad para que el lector, genuina y
sinceramente interesado en comprender el funcionamiento de la vida política que tiene
lugar en el Congreso, tenga un recurso a la mano para comprender la razón de ser del
Parlamento peruano, los modos en los que se tramitan y se resuelven las cuestiones que
se presentan para su consideración y decisión, y el porqué de los procesos y actos que
tienen lugar en la institución parlamentaria.
El fin último es recordar para qué existe, para qué es necesario y cómo se
procesan las denuncias, iniciativas o expectativas de la comunidad ante el Congreso, de
manera que quienes no lo sepan, cuenten con elementos de juicio que disminuyan la
desinformación que lleva a malos entendidos y a juicios apresurados sobre lo que ocurre
en la institución representativa por excelencia de nuestro régimen democrático.
Imposible, pues, negar la realidad de la sensación general de desafecto colectivo
con el Congreso de la República. Este es un supuesto no negado sino, por el contrario,

34 Las iniciativas para controlar la ligereza, la desaprensión, la ignorancia o la mala fe en la


cobertura y difusión de la información que transmiten los medios de comunicación, son de amplio
espectro. Una que parece tener pronóstico positivo es la constitución de lo que se ha denominado la
defensoría del lector, que lidera el diario Perú21, a cuya dirección <defensor@peru21.com> puede
dirigirse quien estime necesario plantear reclamos o sugerencias para que se corrijan políticas de
cobertura en ese diario. Se trata, obviamente, de una medida de control interno, aunque ex post. El
propósito, sin embargo, es impedir que el daño ocurra antes de que sea demasiado tarde, no cuando
la desinformación, ligereza o despropósito ya caló en la opinión o conciencia pública.

76
expresamente reconocido. Si hubiera que encontrar una respuesta directa y sencilla a la
pregunta que se hacen los ciudadanos a los que les preocupan los sucesos y los
resultados que se constatan en el desempeño del Congreso peruano, y por qué es que
el balance sobre el desempeño y resultados que exhiben nuestros representantes es
insatisfactorio, un primer y periférico intento nos lleva a afirmar que la desaprobación
e impopularidad del Congreso se debe a las deficiencias con las que desempeñan el
puesto al que acceden quienes postulan como candidatos y ganan el voto popular.
Este intento no carece de sustento, porque es cierto que en el proceso electoral
los ciudadanos no cuentan con la garantía de que quienes se postulan en las listas de los
partidos están realmente calificados para ser congresistas capaces de gestionar los bienes
que el Estado confiará en sus manos durante un nada escaso tiempo de cinco años.
El déficit de habilidades y competencias representativas es ostensible cuando se
establecen los debates parlamentarios o se observa el tipo de prácticas que se siguen
para organizar el trabajo legislativo, o para tomar decisiones relacionadas con el control
del uso del poder de los más altos niveles de gobierno o sobre la conducta que exhiben
quienes nos representan y son objeto de denuncias disciplinarias, éticas, reglamentarias
o políticas(35). Ese déficit, en gran parte, se debe a la pobreza de la capacitación que
reciben y con que llegan los congresistas por los partidos que los postulan en los
procesos electorales.
Pero hay otra dimensión que no puede soslayarse en el tipo de evaluación que

35 Cuando quienes ocupan un puesto no se adecúan al perfil de competencias que esa posición
exige, es normal que la brecha se muestre en la evaluación de quien supervisa o monitorea la labor
realizada. En el sistema representativo, la supervisión se realiza de modo flotante y episódico por los
representados. Sin embargo, los estándares según los cuales se lleva a cabo la evaluación no se rigen
por el perfil de competencias inherente al puesto, porque el sufragio no se realiza en atención a las
calificaciones de los candidatos, sino a factores masivamente indiferenciados, como lo son el aprecio,
el desafecto e infinidad de modalidades de prejuicios, en la mayor cantidad de casos, sin fundamento.

Debido a la desconexión que existe entre los estándares de evaluación, la subjetividad y la ausencia
total de patrones objetivos que homogenicen la valla del rendimiento, desempeño o resultados
esperados de los representantes, y el carácter antidiscriminatorio esencialmente inherente al sistema
democrático, la brecha entre la insatisfacción por la actuación de los representantes y las calificaciones
que presuponen el ejercicio eficaz del cargo representativo tiende naturalmente a aumentar desmedida
e incontrolablemente. Es por esta razón que urge plantear la cuestión de la disforia representativa no
como un problema normativo, sino como un problema de gestión, cuya principal pero no exclusiva
responsabilidad corresponde a los partidos políticos como agentes líderes de intermediación entre la
población y el Estado.

De ahí la importancia de facilitarles o asegurarles a los partidos el acceso a los recursos y logística
necesarios para que estén en capacidad de remediar la situación que daña políticamente al país. El
mesianismo individualista de congresistas que plantean alternativas aisladas y desestructurantes sigue
siendo una modalidad ineficiente que revela la ineptitud y la falta de salud corporativa y espiritual de
la dirigencia política en el Perú.

77
realiza la comunidad sobre su sistema representativo, que es necesario explicar para que
el juicio que nos formamos haga justicia a los resultados que observamos en el
desempeño efectivo de quienes elegimos con nuestro voto para que nos representen.
Esa dimensión es la incomprensión y desinformación respecto a la finalidad política del
sistema representativo y a las condiciones sociales y políticas que obtenemos cada vez
que el proceso electoral se pone en funcionamiento, y que nosotros mismos activamos
con la suma de los votos que depositamos en las urnas. Y los responsables de esta
incomprensión y desinformación cívicas son tanto los representantes y los partidos de
los que los representantes son miembros, como los propios ciudadanos y los
observadores que evalúan los sucesos y resultados de la institución representativa.
El ciudadano no está exento de la responsabilidad de saber por qué tiene los
representantes que llegan al Congreso y cómo puede mejorarse significativamente el
juicio que se forma de los productos del sistema representativo peruano. Tampoco
debiera estarlo de entender cuáles son las consecuencias que el sistema permite prever
que ocurran con los resultados de las elecciones en las que cada elector opta libremente
por las preferencias que marca en una elección.
Quienes representan al pueblo son tan buenos y tan competentes como el más
virtuoso de los ciudadanos del país, pero también pueden ser tan viles e incapaces como
el peor, y del proceso de selección depende el ajuste para tener el mayor número de los
primeros y el menor de los últimos. Buenos y malos representantes todos ellos, antes
de ser representantes, están entre nosotros y son ni más ni menos como nosotros.
Igualmente, el régimen puede funcionar como un sistema de alianzas, entendimiento,
diálogo y consensos armónicos, o como un mecanismo de miedos, desconfianzas,
ensimismamiento, discordia, soberbia, confrontación y conflicto, según dónde esté el
eje interno de la brújula personal y cómo actúe la mayoría en cada uno de los órganos
estatales, el Parlamento y el Gobierno.
La representación política puede recibir un más ajustado juicio cuando el
ciudadano, el observador y el que funge de analista de la actividad parlamentaria, valoran
la capacidad del ciudadano de tomar decisiones informadas y a la luz de la comprensión
de los alcances que pueden generar los resultados del sistema con su voto, y ello,
independientemente de la inadecuación de las conductas y actitudes estrictamente
imputables a los protagonistas de la acción en los procesos parlamentarios.
Pueden existir otras razones que complementen estos primeros intentos de
respuesta. Cabe añadir, por ejemplo, la desviación de las intenciones o los intereses

78
sesgados o impropios tanto de quienes nos representan, como los de quienes comentan,
critican y evalúan la labor representativa del Congreso y de sus principales actores y
protagonistas. O añadir la insuficiencia de las capacidades, experiencia, hábitos y
destrezas de quienes llegan al Congreso sin saber cómo desempeñar eficazmente la
gestión estatal y representativa que se espera que cumplan, o también el diseño
inadecuado e ineficiente de las reglas y normas según las cuales los elegimos, se
organizan o procesan la demanda de acción que la sociedad plantea al trabajo
representativo.
Es probable que estas razones adicionales también intervengan como
componentes de las deficiencias en el trabajo parlamentario. Pero los intereses según
los cuales se distorsiona el juicio sobre la labor representativa, o las reglas conforme a
las que se organiza y funciona el Congreso, suelen actuar y tener eficacia principalmente
porque intervienen en un terreno fértil. El terreno de las insuficiencias informativas de la
ciudadanía, de los representantes y de los partidos respecto a la finalidad política y de la
misión histórica que debe cumplir el Congreso a favor, y en beneficio, de nuestra
comunidad y de la vida política nacional.
Una de las preguntas que mayor interés genera en la denominada sociedad
global, caracterizada por la minimización de las distancias y la nanoaceleración de los tiempos a la
que nos expone el paradigma de la electronalidad de nuestras relaciones(36), es cómo así es
que el progreso tecnológico y la abundancia de información de que disponemos, no
consigue mejorar la calidad de la interacción y de los vínculos humanos en los procesos
políticos y colectivos.

36 La referencia a la electronalidad se hace para subrayar y enfatizar en el nuevo hito histórico en


el que se encuentra el mundo desde el despegue masivo en el desarrollo de las tecnologías de la
información, a fines de los años ochenta del siglo XX y que tiene lugar, coincidentemente, con la
caída del paradigma de la conclusión de la guerra fría, de la caída del muro de Berlín y el derrumbe
del imperio soviético.

Este hito ha iniciado un proceso global y generalizado de comunicación y de organización económica


sin precedentes en la historia mundial, y tiene relevancia semejante a la que significó el cambio entre
el paradigma de la oralidad que caracterizó la historia universal hasta la invención de la imprenta en el
conflictivo esfuerzo de Johann Fust, Peter Schöffer y Johann Gutenberg, en el siglo XV. Así como la
imprenta da inicio a la era de la escribalidad en el siglo XV, parece correcto coincidir con quienes
indican que a fines del siglo XX se inicia la era de la electronalidad o de la primacía de la dimensión y
de la realidad electronal.

La referencia a las tres eras —oral, escribal y electronal— se toma de los planteamientos que desde el
reconocimiento de la tecnósfera y de la semiótica (o semiología) difunden Humberto Zapata y Juan
Biondi, autores del libro Nómades electronales, según los cuales en tanto en la era escribal se recurre a la
metáfora, tanto en la oral como en la electronal el recurso preponderante es hacia la linealidad de la
metonimia.

79
La optimización en el terreno de los logros económicos no va de la mano con
mejores niveles de intervención política y, por el contrario, los niveles de insatisfacción
con el desempeño y con los resultados en los actos y las conductas de quienes operan
el sistema político parecen deteriorarse a la misma velocidad con la que la población
ahora tiene mayor acceso a detalles antes ocultos o encubiertos(37).
Parte importante de la explicación por la contrariedad que se experimenta tiene
que ver con la magnificación y proximidad que la opinión pública tiene de la vida
privada de las personas, pero también con la mayor dificultad con la que quienes se
encargan de formar y educar la opinión pueden cumplir el trabajo cohesionador que
requiere la sociedad para adoptar el juicio correcto sobre los sucesos que se ponen bajo
la lupa de su escrutinio.
La época en que vivimos hace factibles las posibilidades de acceso a una
inmensa cantidad de información de todo tipo sobre cada individuo, pero la exposición
dura a la información no es de mucha ayuda humana ni colectiva si no es posible
interpretarla, comprenderla ni explicarla haciendo justicia a las personas cuya
información nos resulta accesible. La capacidad de interpretar, comprender y explicar,
por lo tanto, es ahora muchísimo más importante porque la falta de preparación del
que lee, escucha o ve los núcleos de información disponible puede convertirse en un
arma letal en contra de bienes no solo privados sino públicos.

En el inicio del documento, explicación de la causa, del modo y del fin

Este es un texto que se presenta como introductorio e informativo para el


ciudadano seria y reflexivamente preocupado por lo que hace el Congreso, cómo lo hace,
por qué y también para qué lo hace. Pero su mayor utilidad reside en la orientación que

37 Este tipo de evidencias es el que siembra la duda respecto a la fácil ecuación que repiten
quienes se adhieren a los pseudodogmas del liberalismo económico, cuando plantean, no sin cierto
sabor determinista, que el crecimiento económico es una condición necesaria para la democracia.

Difícilmente, una economía de bárbaros unidos por una racionalidad basada en las salvajes y
disfuncionales reglas de la sobrevivencia, y en el pragmatismo de la maximización de beneficios
privados con exclusión de la evaluación del entorno en que interactúa la subjetividad individual,
asegura que la calidad del régimen político varíe.

El modelo de democracia que resultaría del simplismo de esa ecuación sería el de una sociedad basada
en estrategias frenéticamente defensivas, orientadas a la protección del interés personal, y no
precisamente en la protección de una atmósfera distendida de convivencia comunitaria, en la que el
ciudadano cure su bienestar particular tanto o más que el de la colectividad a la que pertenece y en la
que encuentra el arraigo histórico y futuro de su identidad.

80
puede deducirse de estas páginas para quienes tienen la decidida capacidad de
intermediar y de enderezar el destino de la institución parlamentaria. Me refiero a
quienes, como líderes de los procesos políticos nacionales, están a cargo de los partidos
que compiten durante las elecciones. Una importante parte de la transformación de la
decepción en satisfacción depende de que dejen de concebirse los procesos electorales
como una competencia de commodities. Los candidatos, sin el valor agregado de la
capacidad, de la aptitud y de la experiencia, son poco más que materia bruta que opera
un sistema sin contar con la expertise ni virtudes para que rinda según la potencialidad
de su diseño(38).
Si esos mismos líderes tienen el ánimo auténticamente afectado por el malestar
que expresa la población con el desempeño y resultados precariamente representativos
del Parlamento, no pueden dejar de atender, más que solo las campañas electorales, el
proceso de renovación y de capacitación de sus militantes y candidatos en la
optimización de la gestión por la que, cuando alcancen un puesto representativo, deben
ejercer con competencias acordes a la misión y metas que debe cumplir la asamblea de
representantes del pueblo.
Para conseguir el ambicioso fin que este texto se propone, se procura proveer
de información sobre dos aspectos centrales: qué hace el Congreso y cómo lo hace. El
descontento y desafecto con el desempeño y conductas colectivas del Congreso son,
en parte, porque los sucesos no son adecuada, oportuna ni contundentemente
explicados por quienes tienen la responsabilidad de comunicar al ciudadano y de ilustrar
a quienes cubren mediáticamente las incidencias parlamentarias, sobre lo que ocurre y
cómo es que lo ocurrido tiene protocolos y procesos que deben seguirse dentro de la
dinámica parlamentaria. Por otra parte, el descontento proviene, ciertamente, de
prácticas impropias y mejorables, o corregibles, de las que son responsables quienes las
mantienen y conservan sin mayor voluntad, conciencia ni actitud crítica respecto a la

38 La caracterización de una población de representantes cuya postulación no se realiza previa


selección o calificación de los partidos políticos que los presentan, corresponde, para decirlo del modo
más simple posible, a la que tipifica a sujetos sobre cuyas competencias, destrezas o habilidades para
el desempeño de un puesto representativo, por lo menos, se desconoce.

La improvisación y la agregación de potenciales incompetencias para la gestión del aparato


parlamentario se convierten, progresivamente, en un daño mayúsculo si el azar no juega
favorablemente con la presencia fortuita de representantes especialmente calificados, diestros en el
manejo de los procesos y del debate, y con experiencia bastante en el manejo y en las prácticas
parlamentarias. Fuera del papel que le corresponde al azar y a la buena fortuna, el plantel de
representantes puede operar como un conjunto empírico de aprendices sin maestro de quién recibir
la instrucción de la doctrina.

81
falta de sanidad e idoneidad que generan rutinas organizacional y procesalmente
ineficientes.
Lo que el Congreso hace, innegablemente, es lo que en él hacen quienes en él
actúan porque están a cargo de los puestos con los que cumple su tarea institucional el
Congreso. Lo que el Congreso hace, por eso, no hace mucho distinto a lo que desde él
hacen y hacia él trasladan, en puestos representativos, sus ocupantes. Vale decir, quienes
le hacen decidir como un órgano o institución estatal, desde el núcleo íntimo de la
satisfacción de sus propios deseos o expectativas.
De ahí que en el qué hacer y el cómo hacerlo, en ambos casos, existen supuestos
importantes: quiénes lo hacen y para qué existe el Congreso. Quiénes lo hacen funcionar
y ser lo que vemos de él, y qué tareas son las que debe cumplir. Lo que la institución
hace no puede hacerlo si no hay un sujeto que le preste parcialmente su identidad para
que actúe. Pero, a la vez, el sujeto que representa no cumple con representar cuando su
labor y desempeño se aparta de la finalidad política a la que sirve el Congreso.
Ni el Congreso ni los partidos son una entelequia ni una tautología. No tienen
un fin en sí mismos. Son un medio cuyo propósito es hacer que nuestra comunidad
valga más con el concurso y aportes de quienes llegan al Congreso para representar.
Por eso es que Congreso y partidos tienen una tarea que cumplir, y la tarea que les da
la identidad que nos representamos que tienen se asienta y nutre de las expectativas y
necesidades colectiva e históricamente compartidas en nuestra nación. El sujeto que
con su participación permite que el Congreso actúe, entrega parte de su identidad
personal para que el Congreso tenga vida institucional.
La actuación en puestos representativos es una actuación para que el Congreso
sirva a esa tarea primaria mayor que es el cuidado que requiere la sociedad de una
instancia ordenadora, capaz de controlar el ejercicio del poder de toda otra esfera, estatal
o no estatal, pública o privada. Cuando equivocadamente el sujeto que representa se
asume a sí mismo como una mónada o como un átomo autosuficiente, invierte la razón
de ser del sufragio y del modelo de democracia representativa, porque termina
representándose solo a sí mismo, dejando en el olvido la comisión y la confianza que
solicitó y que recibió.
Lo más opuesto a la representación es la disociación del vínculo que se
pretendió ante el electorado. La negación de la finalidad y vocación del puesto
representativo. Los usos del puesto representativo excluyen la anteposición de la
voluntad personal del individuo que ejerce la representación, porque ser representante

82
es distinto de ser la persona privada que desempeña el rol representativo, y porque el
puesto viene con un guion político y moral propio del rol y del estatus inherentes a la
función.
Este olvido del distingo entre la finalidad pública del Congreso y la dimensión
privada del sujeto que asume la tarea representativa, es lo que conduce a que el vínculo
se deteriore y pervierta cuando el representante se concibe como propietario de un
puesto que le ha sido cedido temporalmente por el pueblo en las elecciones. Y el daño
más grave se constituye cuando el Congreso se reduce a ser la sede de representantes
que solo lo son en la medida en que otros representantes los consideran como tales, a
despecho de la pérdida del vínculo con el pueblo al que representan.
Este es el concepto de la representación como representación de un representante
entre representantes y para otros representantes, y no como representante del pueblo ni para el
pueblo representado(39). En estos casos los representantes conforman un concilio disociado
del origen de la representación y funcionan a través del discurso en el que cada uno
actúa y opera alienado de su mandato: lo que les otorga reconocimiento es la virtualidad
del trato que otro representante, igualmente disociado y alienado del mandato de la
república, le confiere en la esfera de las funciones estatales que desempeñan. Es en esa
posición que la representatividad del sistema falla desde su raíz y cuando los actos
adolecen del vicio esencial de una voluntad que expresa solo la del sujeto que ejerce
formalmente la representación, independientemente de los efectos que sus actos tienen
en la colectividad que confía en la capacidad representativa del sistema(40).

39 Este tipo o modalidad de funcionamiento se caracteriza por una dinámica en la que quien
debe actuar por otro y para otro usa el puesto para su propio servicio. Es decir para su propio goce y beneficio.
Quienes deben representar actúan linealmente como emisarios nominales del pueblo, pero los suyos
son actos en los que el discurso representativo se inicia y se agota en el espacio horizontal de la
asamblea. La representación es una representación para actuar como si fueran representantes legítima
y efectivamente interesados en el bienestar de sus representantes, y esta actuación se queda en el mero
acto de la representación sin que trasciendan realmente sus actos en servicio, beneficio e interés de
quienes esperan las retroalimentaciones propias de la circularidad de la representación.

La representación, en este sentido, es la marca de su falta, de su omisión, de su ausencia, del olvido


en que dejan los representantes a la comunidad en cuyo nombre ejercitan funciones estatalmente
representativas. La envoltura encubre bajo su etiqueta un producto cuyo contenido solo reproduce la
ficción en función de la cual el pueblo cree que elige a quienes es imposible que, dadas las
características performativas y del desempeño de los agentes, lo representen. Bajo este tipo de
funcionamiento la ficción no genera otra cosa que una representación imaginaria, y el símbolo que
tiene para el pensamiento y para los ideales democráticos se queda sin la carne que le dé vida en el
régimen político

40 Esta condición, según la cual el representante no es un representante de sus representados, sino


que es y actúa como un representante ante otros representantes para los que es y actúa como otro representante
como ellos, es un grave desvío y alienación de la naturaleza representativa.

El desvío o distorsión resulta de la insuperable brecha que existe entre las capacidades de quienes

83
De otro lado, el Congreso es un espacio en el que trabajan quienes, como
consecuencia de la aplicación de mecanismos propios de las reglas electorales, tienen el
encargo y la misión de representar a la sociedad en conjunto, y no solo a un elector ni
a un grupo de electores. Los representantes no son otra cosa que personas, como
cualquiera de nosotros, a quienes se pide que piensen en nosotros, como y para
nosotros. En las personas que nos representan, por lo tanto, pueden concentrarse tanto
algunas virtudes como algunos defectos que todos y cualquiera de nosotros tiene.
Esto significa que los representantes no son seres que quepa, puedan, ni deban,
idealizarse, porque son, ante todo, como cualquiera, normal y mortalmente imperfectos.
Si bien sería insano esperar que no se valore o critique lo que hagan, en cualquier caso
nuestra evaluación debe asumir que los congresos no son un cenáculo angelical de
santidad, ni la esencia o el zumo concentrado del espíritu ético de nuestro pueblo.
Todos y cada uno de los congresistas son solo como somos nosotros. Nuestra elección

postulan y que acceden a un puesto representativo, y la demanda de competencias y habilidades


necesarias para cumplir eficazmente con la función y mandato representativo que encarga el pueblo.
En esa brecha anidan los desvíos que niegan el carácter representativo del representante, porque ellos
son el medio necesario para que el Parlamento y el Estado tengan y garanticen el tipo representativo
de gobierno que la Constitución determina.

La brecha y el desvío, en este sentido, son la fuente más importante del malestar, del desafecto, de la
impopularidad y del sufrimiento que tienen la población, los representantes y también quienes viven
la proximidad con el desempeño y funcionamiento del Congreso. Representantes sin capacidad de
gestionar la representación son un defecto y distorsión esencial del sistema, porque no es posible que
las metas, objetivos y tareas elementales de representación puedan realizarse con recursos
inadecuados para alcanzar el fin institucional y desarrollar las tareas primarias que la Constitución le
fija al Estado representativo, es decir, a la voluntad popular que quienes elegimos tienen la
responsabilidad de representar.

Lo que el pueblo advierte es la agregación de múltiples incompetencias, y por eso rechaza la calidad
y tipo de representante que habita en el Congreso. Pero lo que está fuera de su alcance es corregir un
estado de cosas que no cesa de repetirse período tras período sin que haya modo de subsanar los
déficits de origen en el proceso representativo.

En este espacio es en el que el desplazamiento acumulativo de incapacidades aleja a la institución


representativa por excelencia en el Estado, de su tarea esencialmente representativa y, por ello mismo,
arrastra el lastre de una enfermedad congénita que no pudo, ni hubo podido (en ausencia de
disposición, voluntad, o decisión de hacerlo) neutralizarse en el proceso previo de entrenamiento y
selección que realizan los partidos políticos de quienes pueden postular como candidatos en los
procesos electorales.

Es en este sentido que la institución parlamentaria se convierte en la fuente del malestar. Malestar que
se agudiza a partir de las exigencias de una idealización que se proyecta en el imaginario sobre lo que
debe ser y cómo debe representar el Congreso. Malestar que percibe, advierte y registra la sociedad
cuando desaprueba la gestión del Congreso y actos reprensibles o reprochables de los congresistas.
Malestar que luego reproducen los representantes perennizando, sin mayor control de los desvíos
organizacionales, comportamientos colectivamente ineficientes, mediante procesos osmóticos que se
contagian, en un mismo período y en sucesivos períodos constitucionales, sin mayor o poco
significativa restricción en los equipos representativos con presencia parlamentaria.

84
no los salva ni los redime de lo que fueron antes de llegar al Congreso porque solo
repetirán lo que son y lo que aprendieron a hacer antes de que los eligiéramos.
Esta es la otra realidad del avatar parlamentario. El avatar ideal es en el que
creemos como parte de la simbología que nace en un imaginario colectivo. Pero la
divinidad del avatar no trasciende su espacio ideal cuando no cruza la dimensión
imaginaria y se encarna en la conciencia del creyente. No hay modo que exista un
parlamento ni una representación ideal. La idealidad es siempre inalcanzable y fuera de
materialidad. Lo que no es imposible es la aproximación a esa creación a través de la convicción que
hace suya cada persona dentro del país del cual se extrae y selecciona a quienes nos representan.
El avatar se encarna y se renueva en la conciencia de cada ciudadano, o se
condena al mito a su eterna idealidad y exclusión del destino humano. O lo toma cada
uno haciéndolo carne de su carne, o no queda más remedio que esperar en la capacidad
heroica de quienes, por el azar de nuestros votos, acceden a un escaño representativo.
Tal como rigen las condiciones actuales, sin mejoramiento en la calidad de nuestra
ciudadanía, y sin la efectiva capacitación, acreditación y selección de candidatos por los
partidos políticos, la representación de nuestro régimen solo se queda con el
desempeño que les es posible cumplir a quienes el azar nos los pone en los puestos
representativos que quisiéramos que sirvan para que el mito se nos haga más creíble y
sostenible en el deseo y en el destino colectivo.
El Parlamento es la sede de lo que somos. Si somos voraces y ambiciosos, nuestros
representantes lo serán en similar medida. Si somos arrogantes u oportunistas y nos
gobierna el espíritu depredatorio de los bienes públicos, esa misma será la realidad que
recibamos período tras período con igual capacidad especular y reproductiva en el
sistema. En eso, y solo en poco más, queda el aforismo parlamentus populusque peruvianus
(PPQP) que en la Roma republicana rigió como senatus populusque romanus (SPQR).
Ya se dijo y se insiste: este texto se presenta bajo el supuesto de los nuevos
desafíos y amenazas que complotan para abundar en el descreimiento. Su objetivo es
aportar con explicaciones y relatos lo que es y hace para conocer cómo funciona y
también, cómo cabe remediar sus insuficiencias. Para hacerlo se intenta, por lo tanto,
disminuir la brecha existente entre el juicio insuficientemente informado, que
distorsiona la comprensión y el juicio en lo que debe consistir la representación idónea
del pueblo en el Congreso, y los correctos usos y evaluación de los acontecimientos y
resultados que debe producir y generarse desde el Congreso de la República. Cuando
lo que se espera no es lo que razonablemente cabe esperar, la brecha de la satisfacción

85
aumenta.
De ahí que saber qué puede hacer el Congreso, cómo lo hace, quiénes lo hacen,
por qué lo hacen y para qué lo hacen, en la diversidad de procesos y funciones políticas
que le corresponde de acuerdo a la Constitución, es una forma de desmitificar y también
de desencantar los modelos que no admiten ni reconocen la intervención del sujeto que
opera la idealidad de los propósitos que la doctrina y los ideólogos elaboran.
Es necesario ajustar las expectativas públicas del trabajo que realiza el Congreso
y los congresistas de manera que lo que se espere, ni minimice con resignación las tareas
y resultados que le corresponde generar en beneficio de la salud pública, ni maximice
exagerada ni desproporcionadamente lo que es posible esperar de quienes de modo
reflejo no hacen sino actuar como representantes de lo que somos, y de lo que es
factible que hagamos, como colectividad política, en el devenir de nuestra historia.
No es propósito de este libro asumir la posición de quien niega las deficiencias
ni la experiencia insatisfactoria de la institución representativa; tomar el papel de quien
se suma gratuitamente al «cargamontón» de adversarios de la representación nacional;
ni ocupar el rol de quien, simplista e ingenuamente, proponga que los problemas
representativos se solucionan, ni con la eliminación del Parlamento, ni con la sola
reforma de las reglas con las que se elige y según las cuales se organiza o se procesa la
demanda de acción colectiva del Congreso.
Esta obra, basada en textos y estudios previos escritos por el autor, pretende
complementar, actualizar y sumarse, desde una perspectiva práctica, a los trabajos
previamente publicados(41), en los cuales se sostiene que el cambio en el desempeño del

41 Es indispensable dejar constancia que este es un libro conceptualmente nuevo, aunque sí


existen párrafos y cuadros aislados tomados de publicaciones anteriores del propio autor, los mismos
que se reproducen literalmente porque expresan con suficiente claridad y énfasis las ideas que se
pretenden exponer al lector. Se trata, por ello, de una copia de lo que se juzga previamente bien
logrado en publicaciones anteriores, las mismas que integran una visión complementaria de los temas,
problemas y procesos que son parte de la vida parlamentaria.

Entre las obras que han servido de apoyo para cubrir aspectos aislados de este nuevo aporte, y que
acompaña el tratamiento que sobre los temas abordados se ha entregado previamente, debe
mencionarse en especial El orden representativo, la organización del Congreso, los procesos parlamentarios, el
Manual del Parlamento y Para la representación de la República. La estructura de este libro sigue la
distribución temática del primero. Del segundo y tercero se toman algunos cuadros y párrafos,
respectivamente.

El objeto de proceder de esta manera ha sido mantener explicaciones en las que previamente queda
expuesta con suficiencia la comprensión del autor de diagnósticos, problemas y alternativas de
solución, los mismos que en esta oportunidad se integran en un texto con alcance diferente a las obras
anteriormente trabajadas bajo una perspectiva distinta. Menor afinidad tiene esta obra con Olvido
constitucional y vacío representativo en el Perú, que no obstante que también complementa la visión del autor
sobre las instituciones parlamentarias del Perú, tiene un sentido principalmente evaluativo, a partir de

86
régimen representativo de nuestra democracia no es posible sin el cambio en el plano
de los compromisos, actitudes e involucramiento personal y colectivo de los actores.
La perspectiva central del estudio del Parlamento peruano por la que se opta es
fundamentalmente cultural y, en este sentido, se aparta de versiones sustentadas en una
orientación normativista(42).
El propósito es proveer criterios y elementos de juicio relativos al ejercicio de
la función representativa que, por haber aún contado con insuficiente grado de difusión
o comunicación en la colectividad, permitan fortalecer la calidad de nuestra vida
republicana y política. El desconocimiento y señalamiento de aspectos básicos y
fundamentales de la práctica a cargo de los operadores de los procesos representativos
en el Congreso, suelen pasar desapercibidos o minimizados, ya sea cuando se adquiere
el estatus de representante, como cuando debe enjuiciarse o evaluarse crítica y
públicamente la conducta o los procesos parlamentarios.
No hay, en efecto, daño más grande que el que pasa por alto, o que el que
descalifica actos de la vida política, sea o no la que se lleva a cabo en el Congreso
nacional, sin conocer o careciendo de los fundamentos del sentido y la finalidad de la
existencia y del funcionamiento de las instituciones públicas, así como el rol que se
espera que cumplan sus operadores en el uso y gestión de ellas.
Lo que se pretende es aportar datos que pueden ayudar a comprender mejor
las formas en las que se relacionan el Congreso y los ciudadanos luego de que el
resultado del sufragio define al plantel seleccionado para hacer que la institución

una perspectiva más doctrinaria, o ideológica, que propiamente procesal.

42 Se incide en esta referencia por la implicancia expresa que tiene respecto del concepto de
Estado de derecho, o de Estado constitucional de derecho. Dentro de la perspectiva cultural por la
que se opta el derecho no es más límite que el que definen y establecen quienes operan los significados
de las normas a las que se clasifica como parte del derecho. Por esta razón, el límite, propiamente, no
lo define la idealidad de la norma sino la subjetividad compartida de los contenidos que internalizan,
o que ignoran, quienes se adecúan y adaptan, o quienes se desvían o distorsionan de sus mandatos.
De ahí que no sean los textos constitucionales los que, en realidad, definan el parámetro de la
organización política de la comunidad, sino la aceptación consciente que de los contenidos del
lenguaje constitucional hacen efectiva quienes usan las normas, ya sea para honrar, para tergiversar o
para desconocer los propósitos que les atribuyeron quienes las redactaron originalmente.

Propiamente, entonces, la Constitución no es límite por el carácter totémico o idolátrico de su


literalidad documental sino por la vida y el afecto que a los valores constitucionales les otorgan quienes
invocan o manipulan sus sentidos. Son estas las razones en que se funda el carácter representativo del
régimen político, porque los representantes cuentan con el poder de expresar y decidir la voluntad
popular durante el mandato que reciben en el sufragio. En este sentido, la perspectiva cultural de este
estudio se aparta de la tendencia académicamente hegemónica y se inserta en la marginalidad de
alternativas meta o posconstitucionales para las que la acción y convicciones del sujeto son el reducto
básico y esencial donde se definen los contenidos efectivos de la norma colectiva.

87
representativa funcione, así como información básica tanto respecto a las reglas según
las cuales se organiza y funciona nuestra asamblea representativa, como las prácticas y
criterios de funcionamiento, operación y aplicación del orden representativo en el
Estado.
El supuesto que sostiene este esfuerzo es que, cuanto mejor sea la calidad y
detalle de la información recibida; cuanto mejor comprendamos la cultura y el capital
simbólico que valoran, reproducen y desde el que operan los protagonistas de los
diversos escenarios representativos, la apreciación y entendimiento sobre las razones
por las cuales ocurre lo que llama nuestra atención en el ámbito y atmósferas
parlamentarios puede ser mejor enjuiciado.
Los problemas representativos son, antes, problemas que trasladan a la
institución representativa los propios representados de los que los representantes solo
son su mímesis especular. De ahí la explicación poco cómoda, que los escépticos
descartan, sobre el origen del malestar, desafecto e impopularidad de quienes al
representarnos, no obstante todas las dificultades axiológicas, matemáticas o
epistemológicas inherentes al sistema representativo, no hacen otra cosa que
recordarnos cuánto y cuán intensamente nos parecemos a quienes reprochamos todo
lo que nos disgustan e irritan sus gestos y conducta política, lo que hacen, lo que dicen,
y también lo que no hacen ni dicen.
Disminuir las brechas informativas es, por eso, una forma de mejorar la relación
de comunicación democrática que se genera entre representantes y representados en
nuestra comunidad política, porque el juicio informado del ciudadano nace y se origina
en hechos y en datos antes que en supuestos imaginarios con los que suelen
preconcebirse motivos improbables, o actos que, si existen, pueden o suelen ser
afectados por distorsiones fantasiosas del observador, distantes acaso de lo que tiene
lugar en la realidad.
No saber ni valorar qué pasa cuando un día domingo vamos a votar, y cómo la
suma de los votos de quienes votamos decide lo que luego vemos, no es indiferente de
quiénes somos quienes votamos y de los modos en los que nos formamos la opinión
sobre por qué y por quién es mejor votar, ni es indiferente, por eso mismo de la
representación que potenciamos, detonamos y permitimos con esa suma de votos en
la cultura del pueblo.
Saber quiénes somos es parte del sentimiento que permite explicarnos no solo
qué tenemos como representantes, sino también cuál es la clave para que el rendimiento

88
de nuestros representantes mejore y, por supuesto, también, para que nuestro malestar
sea, por lo menos, más llevadero si a través de la elaboración que hagamos no logramos
convertirlo en la aceptación madura de que en la vida política no podemos tener otra
cosa que lo que nosotros mismos somos, y en lo que decidimos convertirnos.
Y así como con estas líneas el lector puede formarse una idea general de qué
quiere comunicar el autor y, por lo tanto, qué puede esperar quien examina este texto,
antes de concluir esta introducción es necesario adelantar también qué es lo que no
quiso hacer el autor ni qué fue parte de su proyecto cuando se propuso preparar y
entregar este aporte.
Si bien no es este un libro en el que se recoja exhaustivamente la casuística de
todas y cada una de las instituciones reguladas de la vida del Parlamento peruano, se
consagran espacios importantes en los que se presentan datos históricos o empíricos
de la práctica. Por ello, sin ser esta una crónica lineal ni sistemática de hechos alrededor
de la práctica de los procesos, sí se anotan algunos de los sucesos que han estado al
alcance de la experiencia parlamentaria próxima.
Lo que sin duda alguna no es aspiración ni objetivo de este trabajo ha sido
preferir la apelación a los textos ni a la doctrina. La perspectiva adoptada en este estudio
introductorio, por el contrario, ha sido poner entre paréntesis lo que se haya escrito
sobre la diversidad de temas, procesales y sustantivos, con el objeto primario de tomar
contacto con la estructura que organiza las funciones y procesos parlamentarios, de
manera similar a la que corresponde a un libro cuyos alcances prescinden de la literatura,
o del estado del arte, en nombre de la presentación directa de la relación entre la letra y
quienes la operan, interpretan o aplican en la actividad cotidiana de la institución
parlamentaria. La ventaja de proceder de esta manera es que se evitan innecesarias
distracciones propias del método o del discurso académico para presentar, de modo
simple, directo y concreto, la racionalidad de cada uno de los principales aspectos de la
estructura parlamentaria, a la luz de su finalidad y de los usos que los operadores hacen
de sus alcances.
En este sentido, por lo tanto, se privilegia como fuente la relación entre los
procesos y las decisiones que toman quienes, en nombre de la voluntad popular,
definen, significan y le dan sentido a las reglas que rigen el proceso representativo en el
Congreso. La reflexión exegética o dogmática sobre el alcance de esas reglas, en este
contexto, se enriquece con la discusión sobre los sucesos históricos y la práctica que se
genera en la actividad diaria de los representantes.

89
Probablemente el diálogo con la doctrina, en cuanto esta existiera, pudiera
extender la comprensión o discusión de algunos de los problemas que la práctica
plantea. Se ha excluido expresamente esa perspectiva precisamente para enfatizar en la
discusión sobre la visión que del Parlamento tienen quienes tienen a su cargo la
dimensión operativa, y para graficar la dimensión volitiva o decisoria de los titulares de
los actos y procesos parlamentarios.
De esta manera, rehusar el diálogo expreso con la fuente doctrinaria es admitido
como parte del costo que omitirlo genera, así como la indiferencia o desconfianza que
a los académicos cause la negligencia con el contacto de sus argumentos. La decisión
de dejar en suspenso el vínculo con la producción de la literatura especializada es una
elección deliberada, y se espera realizarla con la discrecionalidad y liberalidad con la que
se elaboran los ensayos.
Se opta, pues, por un estilo que se basa más en las preferencias y en el juicio
personal del autor que en las herramientas que se exigen en las obras de índole
monográfica. La guía es la educación y la experiencia empírica adquirida en la
exposición, precisamente, al avatar de entidades desde las que se controlan los
elementos, pero también a los distintos y físicamente demasiado próximos avatares
ocultos en las realidades de los desórdenes parlamentarios. El beneficio esperado, sin
embargo, es que en vez de adornar este aporte con notas y comentarios sobre libros y
artículos especializados, se prefiere usar el aparato de notas al pie (probablemente, con
extensión en número y en longitud comparativamente inusuales) para precisar detalles
que pueden ser más útiles a quienes se interesan y especializan en la práctica
parlamentaria, antes que en los modelos que la desconocen, la minimizan o la tratan
con insuficiencia.
El énfasis en esta obra que, como se ha referido en líneas anteriores, no llega a
ser una crónica, es comunicar sucesos seleccionados que muestran cómo actúan el
Congreso y quienes en él protagonizan actos parlamentarios y, al hacerlo de este modo,
comentarlos libremente a partir de la reflexión que se hace el autor desde la exposición
que ha tenido a la gestión y apoyo en los procesos representativos del Congreso. De
ahí que el sustento principal de las afirmaciones que se encuentran en el texto, así como
en las notas con las que se lo aclara o precisa, no dependa de la bibliografía sino de la
experiencia y de la vivencia. No es este un tratado académico que observe los cánones
ni rigor de una disciplina, sino una presentación de temas y de problemas, según el
orden, estructura y esquema, en el que se dividen las principales cuestiones y asuntos

90
institucionales de los que se hace cargo el Congreso.
Vale la pena precisar que, salvo los casos en los que se reconoce una fuente, en
especial en lo que concierne a los cuadros, gráficos y flujos con que se ilustra el texto,
son producidos por el autor y, por esta razón, se omite el innecesario espacio en que se
consigna a quien lo crea para distinguirlo de quien lo elabora. En las tablas estadísticas
se observa la pauta técnica de señalar la fuente desde la que se procesan los datos y,
cuando corresponde, se especifica que la elaboración corresponde a persona distinta a
la fuente.
Las referencias metodológicas precedentes se plantean, precisamente, a
propósito de consideraciones y comentarios que sobre una versión preliminar de esta
obra realizó un árbitro anónimo para el Fondo Editorial de la Pontificia Universidad
Católica, según cuyo criterio no era posible publicarla, salvo que se subsanaran las
observaciones que presentó desde lo que, según mi perspectiva, no constituyó la meta
que personalmente me proponía alcanzar. Este trabajo mantiene la identidad con la que
se lo concibió, y se mantiene, por lo tanto, la misma pretensión y fin que motivó
originalmente su escritura, desatendiendo, no sin ingratitud quizá, la adecuación a
estereotipos por completo ajenos a lo que quiso pensar, decir y hacer el autor.
No es una obra exegética ni dogmática. Principalmente, se presenta cada una
de las instituciones que integran la organización del Parlamento como parte de las
reflexiones y comentarios personales del autor a partir de su experiencia y convivencia
en el Parlamento peruano. Este es un escrito que se arraiga en la existencia compartida
en y desde el Parlamento. Sin embargo, se integra en el discurso con el que se las explica
y estudia, análisis o datos basados en los parámetros derivados de la exegética y de la
dogmática, en general, desde una perspectiva más bien coloquial, afín a la que utiliza el
profesor cuando dicta un curso universitario.
Lo central y característico de este aporte es el esfuerzo de compartir detalles y
precisiones relativos a los hechos, y explicaciones sobre lo que acontece y ocurre en la
vida cuotidiana del Congreso, sin la innecesaria rigidez de las interferencias, para estos
efectos, que los rigores metodológicos generan en las obras monográficas, y sin el orden
cronológico que las crónicas requieren de quienes testimonian la historia de los
hombres, los pueblos o las instituciones. Más allá de estos ajustes adaptables al
propósito y al concepto de este libro, se optó por desconocer las propuestas o
sugerencias que habrían alterado el objetivo que precedió en la escritura de esta obra.
Este libro se piensa y escribe para quienes necesitan una herramienta que les

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permita explicarse cómo funciona el Congreso y cómo lo usan los congresistas durante
el ejercicio de su mandato. De alguna forma, por esta misma razón, y en el sentido
señalado, existe una direccionalidad indirecta hacia quienes operan o asisten en la
operación del quehacer cuotidiano del Parlamento, sin maquillar las contradicciones,
incongruencias e inconsistencias en medio de las que se adoptan las decisiones
corporativas. No se piensa ni se escribe para contentarse con los modos que asumen
quienes desempeñan el mandato representativo, sino para conocer qué es lo que pasa,
y qué es lo que sería oportuno enderezar, consolidar, desarrollar, cambiar o reformar.
Pero tampoco es un libro escrito para complacer el ya bien provisto cúmulo de
información y conocimientos de quienes teorizan, elaboran, construyen o interpretan
la doctrina; salvo en la medida que las reflexiones y comentarios que se proponen tienen
en sí mismos el valor teórico o especulativo que es consecuencia de toda explicación o
pretensión hermenéutica y que, por esa misma razón, puede que, con fortuna, se
convierta en objeto de su consideración y crítica, la que, si los astros son favorables
luego de remontar las acideces de la mordacidad, resulta, a veces, fraternal y hasta
benévola.
En el mismo tono personal con el que queda constancia de lo que se quiso que
fuera este texto, en medio de pretensiones y esperanzas que siempre quedan sin
cumplirse plenamente, lo que envuelve a todo el trabajo es la larga e insuperable
ambivalencia de mi relación con el Parlamento, sea con el Parlamento peruano o con
los parlamentos en los que he cultivado afectos y amistades comunes. La magia de ese
vínculo es lo que permite que los sueños y los deseos incumplidos, y quizá incumplibles,
mantengan intangible la dimensión sagrada de la dedicación a una vocación que, antes
que amenguar, la pirotecnia de la pasión la inflama más, y con desenfado, con el correr
de los años.
Si alguna verdad existe en la afirmación de que la historia se estudia para
demostrar que de ese estudio la historia demuestra que las sociedades, al final, no
aprenden nada, este aporte trata de poner a prueba esa misma afirmación. Es decir, que
este trabajo es una apuesta, no por la confirmación de esa creencia, sino por la optimista
y no ingenua expectativa de su derrotabilidad. En vez de perder el aliento conforme se
suceden unos a otros los períodos en los que servimos en el sistema parlamentario, lo
que queda sin hacerse favorece, fortalece e impulsa con más fuerza el espíritu y el
empeño en mantener en alto la bandera y el corazón, sin desánimo, para que no sea que
por apatía o indolencia lo que está por ocurrir empeore si no ponemos nuestro

92
entusiasmo en esta añejamente complicada y desafiante empresa.
En este trabajo que sería imposible que se tenga por definitivo se han ido
sumando notas, apuntes, comentarios, críticas y reflexiones a lo largo de,
aproximadamente, cuatro años, sobre la base de un marco temático que fija la
enciclopédica disciplina de los estudios parlamentarios. Esta tarea resulta de un esfuerzo
interdisciplinario que no se agota en el derecho ni en la ciencia política, porque sobre
su base también juegan un papel importante la historia, la ética, la economía y la
psicología, dependiendo del tipo de problema parlamentario que pretenda acometerse
o explicarse. Pero, sin llegar a la pneumorragia, se ha escrito con grados residuales pero
importantes de libertad, mientras las presiones hurañas de la altivez y los hoscos ruidos
del trajín parlamentario, abrían oasis intermitentes de inacción y oportunidades para
divagar entre los afectuosos o feroces abismos entre los que deambulan los fantasmas
de la imaginación y las racionalidades libidinales del pensamiento.
¡Pluga a la fortuna que el ánimo que ha presidido en el autor se compense con
la buena voluntad de quienes aprecien la salud moral con la que se ha elaborado, de
manera que la información y las sugerencias que se acompañan nos lleven a mejores y
más sanos puertos! Se tejen así las lianas del puente para construir mejores hábitos y
prácticas que destierren la improvisación, que enderecen lo que llegó o creció torcido,
y que fortalezcan las vulnerabilidades que nos impiden y limitan en el objetivo de
hacernos de un parlamento que trasunte las viejas y buenas virtudes con las que los
clásicos identificaban las bondades, la gloria y la honorabilidad de la vida política.

*
* *

Corresponde, al final de esta introducción, que reconozca la importante función


que ha cumplido la institución parlamentaria en mi vida personal y profesional a lo largo
de casi cuarenta años en los que he mantenido proximidad con los procesos y la
organización del Congreso peruano en diversidad de posiciones, proyectos, puestos,
tareas y funciones. No sin cierta pena, debo reconocer que más ha sido el tiempo que
he experimentado la vida en contacto con los distintos avatares y trasiegos diarios en el
parlamento peruano, que el que me he comunicado con mi familia y con los pocos
amigos cuyo afecto he conseguido mantener y cultivar a lo largo de los años.

93
La vida en contacto con la experiencia representativa, no obstante el hastío con
que las largas e insípidas jornadas de oratoria asfixian y sofocan hasta al más entrenado
de los espíritus, dista mucho de ser una actividad sedentaria. Menos, cuando el alma
conspira activamente para sobrevivir sana e indemne, sin decaer presa ni rehén de las
demoníacas tentaciones del abatimiento, de la acedia y de la fatiga, en una apariencia de
humana atmósfera que puede ser áspera e inhóspita. Para hacerle frente no se necesita
el resignado temple de los mártires; la oleaginosa, viscosa e ilimitada complacencia de
la permisividad, ni las tanáticas seducciones con las que conspira el terrorista para acabar
con los tan insuprimibles como insanos ciclos de la ambivalencia y de la incertidumbre
inherentes al ejercicio del poder. La atmósfera representativa exige la tensa, la magra, la
frugal, la insomne y la atenta alerta del vigía al que persigue el karma del comando, del
gladiador, del guerrero o del francotirador de gendarmería.
Se tiene demasiado contacto con lo efímero de la experiencia nómade, donde
nada dura y todo fluye(43). Ningún día es igual al otro, y las reglas se adecúan a las
necesidades de cada circunstancia. Imposible laborar en una institución que se
caracteriza, como la identidad del riff, por las irruptivas y plásticas urgencias de la
flexibilidad. El que carece de swing, el que no sabe o no puede ser flexible hasta con los
envanecimientos de la intolerancia o del dogmatismo, abdica, no permanece y huye,
porque no puede sobrevivir en un entorno potencialmente tóxico para la salud física y
mental. Esta es una de las riquezas y el chill out que se alcanza con la interacción y la
perseverancia en este importante espacio de nuestra vida política.
Porque me siento privilegiado, y vivencialmente enriquecido, no puedo menos

43 La liquidez que caracteriza a la versión poshumana y posmoderna de la sociedad a inicios


del siglo XXI, se desconecta del vínculo con el mundo concreto. Lo real adquiere una dimensión
distinta a la que el hombre haya conocido hasta hace pocos años. La dimensión virtual de la realidad
a la que se accede con la tecnología electrónica ha acelerado incontrolablemente la capacidad del ser
humano para enjuiciar y para conocer adecuadamente lo que de real exista en una experiencia, sin
confundirla con las impresiones que intuitivamente se proclaman.

Más allá de las naturales limitaciones que tiene la posibilidad efectiva de la representación, o de la
ilusión que las normas proclaman desde las convenciones que la matemática electoral proponen, el
desafecto representativo se consolida peligrosamente con la información que llega a la sociedad a
través de las redes sociales. Un caso en que se advierte cómo la realidad concreta llega tardíamente en
relación con las sórdidas velocidades de las redes es el desenlace que tiene lugar en el episodio The
National Anthem, en la serie británica Black Mirror.

Si el juicio político no se sometiera tan frívolamente a la dictadura de las creencias y percepciones


públicas que masiva y populistamente construyen las redes, se habría sabido a tiempo que el pintor
Carlton Bloom había liberado a la princesa Susanah sin amputarle el dedo, y que luego se suicidaría
estrangulándose con una soga, 30 minutos antes de que el Primer Ministro Michael Callow fornicara
con un puerco delante de una audiencia de mil 300 millones de televidentes en YouTube y en las
pantallas de televisión.

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que agradecer a la vida por la oportunidad que me ha regalado de conocer y de aprender
tanto del alma humana desde mi trabajo diario. Del alma buena y noble, y del alma
perversa, por igual. Los que trabajamos en el Congreso formamos parte de la legión de
sarracenos a los que la opinión pública no alcanza a aceptar por infinidad de excusas y
de pretextos. Ningún maquillaje disimula el retrato que imprime en la percepción
popular la imagen pública del Congreso. El malestar y las miserias representativas, por
eso, nos manchan y nos salpican a quienes apoyamos y asistimos las irreprimibles
manifestaciones distópicas del Congreso. ¡Bien nos haría que las ilusiones
representativas que la población tiene, la expectativa que se hagan efectivas se
moderaran y se ajustaran a las posibilidades que nos habilitan los desempeños que
humanamente es factible que nos entreguen los equipos que los partidos ubican en
puestos representativos en el Congreso!
El desprecio público está tan cerca de nuestra piel que más es lo que podríamos
parecer víctimas, mártires o apóstoles de nuestro régimen político, que técnicos
honorables, dignos del respeto y del reconocimiento colectivos. Así de involucrados y
comprometidos nos encontramos frente, y a pesar, de la imagen que la gente tiene de
quienes laboran en el Congreso, por los insatisfactorios niveles de aceptación de sus
representantes y de lo que el Congreso le significa. La degradación que padece el
Congreso en la imagen pública, si bien lastima y apena, no disminuye la motivación y la
moral de quienes, desde una mística más basada en la trascendencia de convicciones y
de compromisos con metas éticas que en la evidencia por la que la comunidad se
lamenta, nutren y enriquecen sus vidas y sus proyectos en el servicio a valores y a
principios que nuestra historia y nuestra tradición no pueden darse el lujo de arriar, ni
en esta ni en las generaciones sucesivas, según la herencia encomendada que recibimos
de quienes nos precedieron.
Quien tiene honor sabe lo que cuesta servir a causas socialmente poco o nada
comprendidas, a fuerza de pura convicción y lealtad. A pesar del menosprecio, desdén,
indiferencia u olvido de otros. Solo al cínico le da igual venderse por un plato de arvejas
y le resbala lo que esos otros crean, porque el núcleo de su ser se estructura y teje con
el descreimiento esencial en el hombre y en la comunidad en la que, no sin el tipo
estoico del escepticismo, sobrevive. A quienes no asumimos el cinismo como escuela
ética nos causa una enorme pena la ausencia de optimismo y la prematura desesperanza.
Sin caer en la candidez, el realismo abre oportunidades razonables y viables de mejora.

95
Por eso se continúa con perseverancia en la faena, en contra de la decepción, de las
cíclicas agonías del desfallecimiento y de las inmensidades masivas del desafecto.
Es por las razones señaladas y otras tantas que sería tan tedioso recordar, como
innecesario enumerar, que debo expresar mi sincera solidaridad con quienes no tiran ni
descuelgan la bandera de nuestra vida y de nuestro régimen políticos. De manera
singular con quienes con su competencia profesional, dedicación y entrega a una visión
y valores cívicos y comunitarios, sirven en el sistema representativo para enderezar
técnicamente los entuertos políticos.
Y, además de mi solidaridad, también mi más profunda gratitud por el estímulo
de la compañía y de la vocación de quienes siguen creyendo que podemos hacer las
cosas como se deben, con la fuerza y entusiasmo del empeño, sin los desmayos del
desaliento, de la recurrencia de las fatigas y de los bochornos del cansancio, a pesar de
la enormidad de nuestros defectos y de nuestros desencuentros personales. Creo que
quienes no perdemos el afecto por nuestro trabajo en el Parlamento peruano en
particular, pero de todos los parlamentos en general, podremos apreciar que hoy quiera
dedicarnos esta obra a nosotros mismos, en especial a cada uno de los que convivimos
durante décadas de inquebrantable disciplina, afecto y compromiso, y a los cariños que
cultivamos por un trabajo que nos permite desarrollarnos personal y profesionalmente
y, además, cuidar y mantener también decentemente a nuestras familias no obstante el
tedio de las soledades a que las sometemos con nuestras largas y no menos extenuantes
jornadas de asistencia al régimen representativo de nuestras repúblicas. La
incomprensión y deficiente reconocimiento de nuestro afán solo se subvierte con el
afecto sincero e intenso de la comunidad en que compartimos la exacta comprensión
de las fragilidades de nuestra condición política en el Parlamento. Nuestros nombres
muy probablemente serán sepultados en la anonimia discreta del silencio, pero nuestras
familias podrán recordarnos en la cálida intimidad del recuerdo comunitario cuando
hayamos pasado a mejor vida, después de haber terminado nuestro servicio a la patria.
Así como agradezco la afectuosa compañía de mis amigos Carlos Cárdenas
Quirós, Jesús María Corona Ferrero y José Elice Navarro, que con generosa
prodigalidad me prestan su voz para aligerar esta tan larga y extensa como seguramente
extenuante introducción al estudio del Parlamento, no por últimas sean menos valiosas
mis referencias de reconocimiento y gratitud a quienes comparten interés, diálogos,
disensos y reflexiones académicas en medio las ansiedades e intereses por los desarrollos
e incidencias esporádicas o cuotidianas en el Congreso, entre quienes menciono a César

96
Landa Arroyo, Milagros Campos Ramos, Carlos Ramos Núñez, Javier Ángeles Illmann,
Pablo Palomino Castro, David Cárdenas Sarmiento, Fernando Paredes Núñez, Hubert
Wieland Conroy, Eduardo Hernando Nieto, Heber Joel Campos Bernal, Samuel Abad
Yupanqui, José Naupari Wong, Abraham Siles Vallejos, Félix Morales Luna, Omar Sar
Suárez, Luis Sáenz Dávalos, Eddie Cajaleón Castilla y Omar Cairo Roldán.
Corresponde, igualmente, que agradezca a quienes durante los últimos treinta
años me han acompañado en las aulas con su madrugador interés y tenaz dedicación
como alumnos en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica; entre
ellos recuerdo por su singular, atenta e inteligente dedicación, o por el ejemplar
desenfado de su espíritu inquisitivo en mis clases, a Luis Huerta Guerrero, Alberto
Vergara Paniagua, Sandra Lindembert Aguilar, Abraham García Chávarri, Christian
Donayre Montesinos, Rafael Rodríguez Campos, Ignacio Carrión Richardson,
Alejandro Cavero Alva y Martín Coronado Concha-Fernández. Como lo prometí, la
colaboración que me representó la revisión de César Toledo Asenjo tiene que quedar
reconocida y cumplo con testimoniar el tesón y la diligencia con que se acomidió a
prestarme sus aportes en la revisión a la redacción de este texto.

San Borja, 1 de mayo de 2019

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SEGUNDA PARTE

LA CONSTITUCIÓN Y EL CONGRESO

Conceptos centrales
Los representantes expresan la voluntad popular y a través de su acción se concreta el carácter
representativo de la democracia en el Estado y en la vida política del país. La acción
representativa se rige por la capacidad de los representantes de afirmar la Constitución
Política de nuestra comunidad, según principios y valores históricos que ellos afirman e
interpretan en su actividad funcional. Mediante la gestión representativa de los congresistas
se genera la conducción de la colectividad y con el valor que agregan con su participación se
amortiguan los riesgos de anomia, de desorden y de ineficiencia en el funcionamiento de
nuestra comunidad.
La voluntad de la asamblea de congresistas se ordena según el texto de los principios y
normas constitucionales, cuyos contenidos y significados establece la conciencia colectiva
que los operadores de la Constitución definen a través de su discurso y de sus actos. El
Reglamento del Congreso detalla los alcances de la misión representativa y sus contenidos
también se definen en consonancia con la cultura de valores y de principios que afirman e
interpretan con la acción de su práctica concreta los operadores del aparato representativo
del Estado.
El Congreso es unicameral, cuenta con 130 representantes, y la elección de los congresistas se
realiza en distrito múltiple. Los partidos postulan candidatos en lista cerrada y no bloqueada, y el
elector puede reordenar la lista con el doble voto preferencial. Para lograr acceso al Congreso los
partidos deben superar la valla electoral y alcanzar escaños según la cifra repartidora.
Uno de los efectos más importantes de los resultados del sufragio es la definición de la
mayoría y minorías parlamentarias, y la que corresponde al gobierno en el Poder Ejecutivo.
Según dicho resultado, existirá similitud o diferencia de orientaciones políticas en el
Parlamento y en el Gobierno, y el Parlamento contará con mayorías solventes o quedará
fragmentado. La correlación de fuerzas entre mayorías y minorías en el Gobierno y el
Parlamento exige distinto tipo de estrategias de coordinación, necesarias para la
gobernabilidad democrática del país, sin descuidar la participación plural de la diversidad de
partidos presentes en la conducción del Estado y de la sociedad.

1. El Congreso y el orden parlamentario

El Congreso peruano funciona en la capital del Perú, en un conjunto de


edificios entre los que los históricamente más notables son el Palacio Legislativo y el
local donde actualmente se encuentra el Museo del Congreso y de la Inquisición. El
Palacio Legislativo es la sede principal del Congreso. Su construcción concluyó en la

98
década de los veinte del siglo XX, y reemplazó el lugar en el que originalmente se
reunieron nuestros representantes, en la capilla de la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos, desde 1822. El lado izquierdo fue originalmente destinado a las sesiones
de la Cámara de Diputados, y el lado derecho a las del Senado de la República.
Actualmente, en el espacio de la Cámara de Diputados se llevan a cabo las sesiones
plenarias del Congreso unicameral, y en el del Senado, llamado hoy Sala Raúl Porras
Barrenechea, se llevan a cabo sesiones protocolares y algunas sesiones de trabajo de las
comisiones parlamentarias.

Ilustración 1: Plaza Bolívar antes de su remodelación, en 1890. Al fondo, la iglesia de La Caridad,


el colegio de La Caridad y el hospital de La Caridad, donde actualmente funciona el Congreso.
Fuente: Repositorio de la Pontificia Universidad Católica del Perú (Colección Elejalde).

El Congreso, sin embargo, es más que el conjunto de edificios en los que


diariamente se reúnen, negocian, deliberan y toman decisiones quienes elegimos cada
cinco años para que se encarguen de actuar por nuestra cuenta en el Estado. Más allá
de la ingeniería y arquitectura de su apariencia externa, los edificios del Congreso son
un símbolo visible de nuestra historia y de valores en los que no hemos dejado de creer
y sostener, a pesar de los años. El Congreso peruano y nuestra vida republicana son
indisociables. Con su llegada, también empieza la etapa republicana del Perú luego de
la separación que reclamaron nuestros precursores y por la que lucharon los próceres

99
de nuestra independencia política frente al Imperio español.
La presencia del Congreso, por eso, está asociada a la interminable lucha por
una forma de vida política que preferimos y que venimos afirmando en medio de
ensayos, dificultades, fracasos y renovados impulsos de reforma. Han sido generaciones
de generaciones de peruanos las que han transitado por pasillos, entre las altas paredes
de su casi centenaria construcción, procurando mejores formas de bienestar y de
conducción de nuestros destinos. La república es una forma de vida cuya existencia se
afirma en el diario proceso de afirmación de valores políticos que hagan justicia a la
visión que el pueblo tiene para su porvenir. Esa es la tarea más importante que tienen
nuestros congresistas cuando asumen el compromiso de desempeñar nuestra
representación política.
El Congreso existe y se mantiene como un hito político entre el presente de lo
que somos y tenemos, y la lucha y los desafíos del porvenir por alcanzar para
convertirnos en una patria hospitalaria de todos los sueños que aspiramos a convertir
en realidades próximas. Ese hito es, en realidad, una provocación para emprender
mejores y más justas maneras de convivencia y hábitos más tolerantes con las
diferencias que cada uno significa y aporta en el espectro cromático de nuestra unidad.
Cuando vemos las imágenes de su arquitectura o los salones y pasillos,
quisiéramos que en su interior se hospedaran el coraje y la energía para cambiar las
actitudes que nos rezagan; la sabiduría y la lucidez para afirmar el afecto con el que es
preferible que se gobiernen nuestras discrepancias; y la fraternidad que impulse nuestra
sensibilidad a disminuir las brechas que nos separan tras los muros indiferentes de la
más cruda desigualdad. Bajo esa luz será posible que el Congreso sea más el símbolo
oceánico y universal de nuestra confianza en quienes se empeñan en representarnos
con seriedad y convicción, y que quede de lado la lástima que no podemos dejar de
sentir cuando el rictus de la sorna, o el sadismo de una sonrisa cínica, grafican en
nuestros rostros la descalificación con la que se reprueba a quienes desmerecieron
condenablemente las esperanzas con las que los elegimos.

1.1 El carácter representativo de la república

Congreso y representación son sinónimos. Pero no porque se hubiera


consultado con cada ciudadano sobre su consentimiento para que exista y opere, sino
porque en medio de distintos grados de aceptación o de discrepancia sigue siendo

100
reconocido como un modo de permitir que la sociedad tenga un mínimo de
organización que pueda calificársela como representativa. Es un dato no sujeto a
cuestionamiento que hay consenso de que, en tanto no encontremos una alternativa
más satisfactoria, el Congreso es la forma de organización política que facilita mínimos
básicos de usos del poder estatal con carácter representativo. Así como la
representación absoluta es inconcebible, imposible e inalcanzable, el Congreso permite
niveles básicos de usos temporalmente difusos y no concentrados del poder.
En ausencia de un acuerdo común, el Congreso es concebido como la sede de
la representación de la colectividad, no porque la colectividad lo haya preferido así, sino
porque la propuesta de su existencia resultó socialmente menos desventajosa que
cualquier otra forma de hacer operativa una forma de gobierno en la que una diversidad
de agentes del pueblo expresen la heterogeneidad de pretensiones, intereses, deseos y
propuestas para contar con un entorno digno de convivencia para las diferencias que a
todos nos caracterizan.
En este sentido, el Congreso existe como consecuencia del imperativo lógico
de contar con un arreglo técnico que esté en condiciones de tomar decisiones de
incumbencia colectiva, sin los riesgos del desorden propio del caos, ni los peligros de
un orden impuesto verticalmente por una minoría. El Congreso es un antídoto contra
las amenazas de la anomia y la tiranía, que pretende dotar de estabilidad y continuidad
la vigencia del vínculo entre la diversidad de la ciudadanía y la centralidad y unidad del
Estado(44).
Del mismo modo que el inconsciente colectivo se postula figurativamente para
caracterizar formas inaprehensibles de tendencias culturalmente similares, de igual
modo es que se designa a una supuesta voluntad políticamente común del pueblo cuyo
propósito haya sido disponer que el Congreso exista y que realice actos representativos
de la sociedad en conjunto. Esa pretensión carece de viabilidad en el terreno de la

44 Dicho lo cual, sin embargo, y a pesar de la necesaria liberalidad y discrecionalidad con que
se rige la actividad y los procesos parlamentarios, nada más lejos de la correcta gestión de la tarea
representativa que el desorden.

Desorden en la ausencia de planes; desorden en la acción puramente coyuntural; desorden en la


actitud reactiva frente a las urgencias; desorden en la dinámica permisiva que no interdicta demandas
populistas u oportunistas; desorden, en suma, en esas lógicas impuntuales que llegan tarde al futuro
por malos hábitos corporativos en los titulares de los puestos directivos de las organizaciones.

Cuando el bien político que es la voluntad popular es utilizado desordenadamente por quienes la
representan, el daño más grande lo sufre el propio pueblo cuyo bienestar y porvenir no es
correctamente tutelado ni adecuadamente atendido ni cuidado.

101
realidad empírica, porque no ha existido, nunca, un propósito unánime, ni mayoritario,
de decidir deliberada ni conscientemente, una delegación política para que la voluntad
de cada uno esté representada en un órgano estatal.
Una visión desidealizada del Congreso es indispensable para comprender
también lo relativo de su utilidad, ventajas y beneficios, en vista de la inmensidad de las
necesidades de contar con una forma de gobierno que funcione con niveles aceptables
de eficiencia, sin desatender el carácter inclusivo de las diferencias que sellan el carácter
de nuestra diversidad individual y grupal. Paradójicamente, y a pesar de la pretensión
representativa que es lógicamente esencial al Congreso, también es una de las
instituciones estatales con mayor impopularidad, y en la que más se ceba la opinión
pública y mediática. El Congreso, crudamente y sin ambages, es la piñata, o el chivo,
que expía el malestar popular por la desazón que sufre el pueblo cuando observa los
modos azarosos, si no cuestionables, en que se manejan las necesidades o los problemas
colectivos. En este singular sentido, el Congreso expresa el síntoma de nuestro malestar por lo
que somos, quienes somos y nos decimos ciudadanos de la misma colectividad a la que con algún
eufemismo se la llama, impropiamente, república.
El Congreso no es una pócima capaz de conjurar con la magia de su invocación
las dificultades y necesidades que nos afectan a cada uno de nuestros ciudadanos, ni las
de las localidades en que coexistimos en el territorio nacional. Es un intento de
organización con el cual se espera la atención razonable y progresiva de necesidades
colectivas. En el estado de desarrollo político de la realidad actual, magnificar lo que es
capaz de conseguirse con su presencia constituye una manera de sabotear y conspirar
contra la razonabilidad del orden posible de alcanzar. Muy en particular, teniendo en
consideración que ese desarrollo político compromete la propia cultura de la ciudadanía
en la cual se engasta la institución congresal.
Pero así como institucionalmente el Congreso es una necesidad lógica para
contar con una organización que reduce las oportunidades para disponer
concentradamente del poder, desde el punto de vista cultural el Congreso es el símbolo
de nuestra diversidad y también del reto de nuestra fe en una unidad de destino superior
a la que aspiramos llegar juntos y no separados. A diferencia de otros niveles de
representación local o regional, en el Congreso peruano se representa la nación, es decir,
la asociación de todos los peruanos bajo un mismo Estado y régimen de gobierno. En
esta asociación puede reflejarse nuestra diversidad de etnias, de lenguas, de folklore, de
niveles económicos y sociales y de culturas locales. El reflejo se hace visible a través del

102
discurso y actos que los representantes protagonizan día a día, mientras dura su
mandato, en las sesiones en que participan, intervienen, debaten y votan.
Hay una característica inconfundible del sistema representativo en el Perú y en
cualquier parte del mundo. El sistema representativo se centraliza en el Congreso como
órgano estatal. El Congreso es el centro de gravitación de la vida representativa del
Perú. Y el Congreso se integra con quienes, por elección del pueblo, toman decisiones,
igualmente estatales, de alcance nacional, sobre el contenido de la ley y sobre el ejercicio
que hacen del poder quienes asumen posiciones de autoridad política. Esas decisiones
que adopta el Congreso tienen carácter central y representativo.
El régimen político imputa carácter representativo a las decisiones del Congreso
nacional. Esto significa que los actos del Congreso deben entenderse como actos que
habría preferido el colectivo nacional. Y en el régimen político el órgano centralizado
de la representación es también el Congreso. Sin embargo, los desencuentros entre la
popularidad del Congreso y la imputación que idealmente le endosa el modelo al
Congreso, no andan de la mano, y parece que la brecha consiste en las expectativas que
es incapaz de honrar una institución que, al fin y al cabo, no puede ser más, ni mejor,
que lo que es el más pobre o el menos dotado o innoble de los ciudadanos de los que
se extrae la muestra representativa que mediante el voto libre del pueblo llega al
Congreso(45).
En medio del desencanto el Congreso, constituido por quienes el pueblo
libremente elige de modo personal y directo con el voto de todos los ciudadanos, es el
ápice del poder representativo ante el Estado. Los representantes tienen el papel de
actuar como operadores de la voluntad popular transformándola en voluntad estatal.
Esta es la característica que define a los regímenes que se llaman a sí mismos
democráticos, porque el origen del poder de los representantes es la voluntad del

45 Como con toda muestra estadística, la representación política que ocupa un escaño replica
la base de la que se extrae. Las muestras representan a la población de la que se toman. Por eso, el
método con el que el régimen político asegura la existencia de un cuerpo representativo, no obstante
la pulcra, prolija y escrupulosa seriedad científica y matemática con la que se define quién representa
y tiene acceso a un puesto representativo, y quién no, no puede dejar de tener una base ficticia. Es
decir, la presunción de que si se observan las reglas electorales vigentes la representación es
válidamente producida.

Sin embargo, la validez del producto que se conviene en dar como representativo se mantiene
apartado del origen disociado que pretendió ligarse con la ficción colectivamente convenida. La
irrepresentabilidad mantiene su naturaleza irreproducible, aunque haya que aceptar el sustituto que
convenimos en adoptar como solución alterna. Así es como la irrepresentabilidad se toma por
superada mediante las isomorfías que la convención adopta para minimizar los riesgos que a la
naturaleza y a la realidad les resulta imposible vencer (sobre esta cuestión se vuelve a reflexionar en
el capítulo ¿Qué Congreso pretendemos?, al final del libro).

103
pueblo. A través de quienes lo representan, el pueblo es el dueño de su propio destino
y, como parte de la naturaleza democrática del modelo político peruano, no existe un
valor políticamente más elevado que el de la voluntad popular.
Pero ¿qué es un representante y qué hace un congresista? Cada cinco años
elegimos a 130 congresistas cuya tarea es representar a toda la nación, al pueblo, a la
sociedad y a cada una de las circunscripciones del país. El congresista tiene la misión de
representarnos ante el Estado. El representante es una persona que tiene la capacidad,
legalmente reconocida, para intervenir en y desde el Estado por nuestra cuenta, y en
nuestro interés, con la finalidad de tomar decisiones sobre asuntos de interés general
que no nos resultaría posible tomar de manera directa o inmediata a cada uno de
nosotros.
Quien nos representa actúa y decide como si su acción y decisiones las
hubiéramos tomado nosotros mismos. Por eso, puede decirse que son agentes
facilitadores de la acción estatal. A través de ellos cobra vida el principio del Gobierno
que se basa en la voluntad popular. El pueblo que somos se gobierna a través de quienes
nos representan. Es lo que resulta de la comprobación que sería imposible que todos
los peruanos fuéramos consultados por cada una de las decisiones que debe tomar el
Estado, independientemente de las calificaciones que cada uno tenga. Quienes nos
representan intermedian entre el pueblo y Estado en un régimen de democracia
representativa y, por esta razón, el nuestro no es un régimen de democracia directa.
Las pretensiones maximalistas de la democracia directa son, ya ha sido dicho,
imposibles. Como no es posible que en nada todos deseen lo mismo ni que en todo
exista ningún desacuerdo, es previsible que siempre haya grados de descontento que
suele explotar mejor quien de más intolerancia disponga en la libidinalidad competitiva
de sus intereses. La agudización de la discordia y del descontento tienen como
cómplices principales las aspiraciones maximalistas de quienes no son capaces de
aceptar los logros que alcanza el prójimo a cargo de un puesto representativo. La
idealización de la democracia directa tiende a convertirse más en un instrumento
populista para agitar al pueblo y adoptar decisiones de cuestionable calidad política. La
suma de votos del pueblo, en buena cuenta, no importa una suma de conocimientos ni
de virtud, sino solo el resultado de preferencias expresadas con inciertos niveles de
información y de reflexión en quienes las expresan en las urnas.
Por estas y otras razones, la democracia representativa reconoce la necesidad e
importancia de la intermediación. Pero, a diferencia de lo que ocurre en la vida privada,

104
la representación que realizan los congresistas se cumple a través del filtro que generan
los partidos políticos. De ahí que el vínculo de representación esté afectado por la
parcialidad que causan los valores, la ideología, doctrina, visión y programa que tiene el
partido en el que militan sus candidatos; parcialización que afecta la integridad del
período durante el cual el congresista ejercita su mandato, y de la que solo se
desentiende en el supuesto de que se separe del grupo parlamentario del que es
miembro.
La misión de los representantes es contribuir mediante su acción, participación
e intervención en las actividades y funciones estatales propias del Congreso, a aumentar
la capacidad, la confianza y el valor político de la comunidad nacional. El modo más
efectivo para que dicha misión se realice es la actuación abierta, honesta y transparente
de los representantes, de los que la comunidad espera que procesen correcta y
confiablemente las demandas que afectan la calidad de la convivencia colectiva, y que
mantengan lazos eficaces de comunicación sobre su gestión durante el desarrollo de su
mandato.

1.2 La naturaleza del orden parlamentario

El orden inherente al ejercicio de la representación tiene una característica


central. El Congreso es el órgano que crea la ley y, a la vez, también es el órgano que
tiene la potestad de interpretarla y definir su significado y su sentido. Este alcance
incluye, en consecuencia, la potestad de reformar la Constitución y de decidir qué
significa su texto. Además de esta primera nota central, esencial a la naturaleza del orden
parlamentario, la segunda es que el Congreso es también el espacio político en el que
se concreta y personifica la voluntad popular. A este último aspecto es al que se refiere
el artículo 45 de la Constitución cuando prescribe que el poder del Estado emana del pueblo,
y en el artículo 43, que la república del Perú es democrática y que su gobierno es unitario y
representativo.
El carácter representativo del Congreso como asamblea integrada por
representantes de la voluntad popular, le da a este órgano político una significación
singular, porque las decisiones de los representantes en el Congreso equivalen a
decisiones de la voluntad popular. Por eso es que el valor de las decisiones del
Parlamento tiene un reconocimiento normativo privilegiado, porque sus decisiones
concretan la vigencia del principio del origen popular del poder en el Estado: es el

105
pueblo representado el que dice qué es orden legal y cómo se interpreta la Constitución
y la propia ley que el pueblo representado decide que es.
Es en este sentido que se establece una suerte de homologación, o simetría,
entre las decisiones corporativas del Congreso, la voluntad popular que el Congreso
representa, el orden normativo que el Congreso crea, y, por último, el orden al que el
Congreso se adecúa y acata. El Congreso tiene el poder de decir qué es una norma en
general y una ley en particular, y, en consecuencia, cuál es el orden por el que opta por
regirse. Este es el significado de la opción por el tipo representativo de régimen
democrático sustentado en el origen popular del poder. El orden normativo es el orden
que la voluntad representada del pueblo decide por sí y ante sí qué es.
Esta característica central del régimen democrático expresa la naturaleza
isomórfica entre la voluntad popular y la ley que el pueblo decide como orden de su
propio destino y organización colectiva(46). Pasar este aspecto crucial por alto tiene
como consecuencia el grave riesgo de desnaturalizar el carácter democrático del
régimen político por el que opta quien asume el carácter soberano de su primacía o
jerarquía política.
Algo similar ocurre en la relación entre el orden parlamentario y el sentido y
significados constitucionales. La Constitución es directamente aplicada por los
operadores del régimen representativo. Los contenidos de la Constitución no son
distintos a los que determina o decide la voluntad popular. Por eso, nuestro Estado y
sociedad política se definen como un Estado y una sociedad democráticos. Lo que la
Constitución significa es lo que deciden que signifique quienes la operan en tanto
titulares y representantes directos de la voluntad popular.

46 La indicación que se hace a la propiedad isomórfica del régimen democrático significa que el
poder de quien dice qué es y qué se aprueba como ley, no admite otra supremacía que la que en un
régimen democrático debe corresponderle a la voluntad popular. Por esta razón es inherente al
régimen político peruano que quien tiene la representación de la voluntad popular, también decide
cuál es la ley a la que se sujetan su organización y los procesos conforme a los cuales toma sus
decisiones, sean de carácter legislativo o de control del uso del poder político.

El poder democráticamente concebido no admite más tutela ni regla más alta que la que el propio
pueblo define y ejercita sobre quienes lo representan o gobiernan. Regímenes en los que la voluntad
políticamente representada supeditan la supremacía de la voluntad popular a cualquier otra instancia,
personal o grupal, en sentido estricto, no debieran merecer el calificativo de democráticos.

Y por esta misma razón, solo si se abdica a la ideología democrática como forma hegemónica en la
sociedad, cabría mediatizar el ejercicio pleno de la voluntad representativa como agencia que decide
qué es ley y cómo se la aprueba. Por el contrario, el carácter exigente que caracteriza los postulados
democráticos, que suponen la oposición a cualquier forma de apropiación o de concentración de
poder por cualquier particular, no admite tibieza ni modulación en grados tales que se sustituya o
neutralice el principio del origen popular del poder como origen y fuente de la ley del país.

106
Que el Congreso deba regirse y supeditar su organización y funcionamiento a
los contenidos de las normas constitucionales representa una situación especialmente
delicada, porque el margen de seguridad que se le atribuye a la Constitución es un marco
gris de sombras insuficientemente perfiladas y de una penumbra indefinidamente
constitutiva de identidades humanas. El texto constitucional, en este sentido, es un
conjunto de reglas cuyos contenidos se manejan en un marco más o menos laxo de
interpretación por quienes representan la voluntad popular para definir cuáles de los
diversos sentidos es el que se escoge para sustentar una posición o determinación.
Se privilegia el concepto de orden sobre el de derecho porque el orden tiene un
sentido social y políticamente mucho más amplio que la definición con la que la
palabra derecho, el positivismo, categoriza y reserva, idealmente, a los textos cuyas
proposiciones se convierten en insumo de la argumentación jurídica. La idealidad del
Estado de derecho, o del Estado constitucional de derecho, no escapa al carácter
subjetivo del lenguaje inscrito en los textos legales o constitucionales, así como en
su uso y aplicación por los sujetos que significan y perfilan sus contenidos(47).
No hay otro orden ni otro derecho que el que un sujeto construye(48). Es la

47 Para quienes mantengan una actitud velada por la ingenuidad, no es impertinente recordar
cómo, quienes debieran asegurar la tarea de nombrar imparcialmente a los jueces, con independencia
y con criterio estrictamente meritocrático, fueron grabados en plena maniobra de tráfico de
influencias para la designación de magistrados. El reportaje periodístico dominical del 8 de julio de
2018 en el programa Cuarto Poder, mostró las comunicaciones entre consejeros y magistrados (Guido
Águila, Julio Gutiérrez e Iván Noguera, y César Hinostroza Pariachi, Walter Ríos Montalvo, Julio
Gutiérrez Pebe, Orlando Velásquez, respectivamente) en las que se advertían propósitos
manipulatorios y manejos impropios desde la función que la Constitución les asignaba en sus cargos.
Quienes supuestamente debían actuar con independencia política para garantizar la meritocracia en
el ejercicio de tareas jurisdiccionales, anteponían intereses particulares sobre los fines y valores
políticos que recoge la Constitución. La supuesta mejor capacidad de definir la idoneidad funcional
de quienes deben ser magistrados en el Poder Judicial, se le endosa a un régimen corporativo,
constituido fundamentalmente por representantes de los colegios profesionales. La experiencia
debiera demostrar que la virtud no es patrimonio de ninguna institución ni corporación sino de cada
persona. Así como el Parlamento puede cometer yerros morales, también puede cometerlos el Poder
Judicial o cualquier corporación, pública o privada. La solución no depende de las instituciones a las
que se encomiende o asigne la tarea de evaluar el mérito de los funcionarios. El bien y el mal están en
el sujeto que opera las instituciones. No hay quien salve esta cláusula irremovible del espíritu humano.
Si el ciudadano no cambia, no importa a qué organización se desplace la capacidad de decidir sobre
quién ocupe un puesto.

Bajo este enfoque y perspectiva, ¿cabe endosar a la doctrina del Estado de derecho, o del Estado
constitucional de derecho, atributos mágicos capaces de neutralizar o de redimir el papel torcido que
juegan los sujetos desde roles y funciones jurisdiccionales? Cuando los sujetos son los mismos,
cuando la calidad moral de quienes son designados en puestos públicos inobserva estándares de
desempeño deficientes, no hay doctrina que limpie y salve la operación del Estado de la mugre, ni
que eleve la calidad de los productos políticos.

48 El declarado y proclamado ideal de la democracia en las repúblicas es de inexigible


cumplimiento bajo el dominio de relatos como el del Estado constitucional de derecho. Contra la
pretensión de la epistocracia nomológica que se ha instalado de modo extenso y masivo en gran parte del
planeta, el alegato a favor y en nombre de la república y de la democracia se funda en la convicción

107
convicción y responsabilidad con la que procede un sujeto desde la que se afirma
qué es aceptable y qué no lo es. En una sociedad que declara su democraticidad es
indispensable que conviva con el riesgo esencial, inherente e inclaudicable de ese
deseo. No hay más orden democrático que el orden que el sujeto del poder se da a
sí mismo. En eso consiste el carácter autónomo del proyecto democrático cuando
se reconoce la categoría de sujeto a quien se dirige a sí mismo, y no acepta la
heteronomía o la subordinación a otra fuente de poder que no sea la que se basa en
su propio deseo y voluntad de orden. El destino de una sociedad democrática no es
ajeno a la voluntad del titular del poder(49).

de que la vida política es una ocupación del ciudadano. No de oligarquía gremial o profesional alguna.

Para rescatar la vida política de doctrinas que asolapan su vocación de dominio bajo el manto de la
toga y del birrete, es preciso navegar los ríos de lodo que arrastran las conciencias del sujeto
democrático. No hay modo de afirmar el carácter republicano si antes no mejora la calidad de nuestra
ciudadanía. Ella es la única garantía y seguridad de gobiernos sanos. Sin virtud ciudadana no hay tutor
que asegure vigencia alguna de principios o ideales.

Los abogados y los jueces no pueden usurpar al pueblo los significados constitucionales políticamente
decididos. Perder de vista que el enemigo de los procesos democráticos se camufla en el lenguaje
constitucional es un modo de escamotear, de subvertir y de pervertir la esencia política de cualquier
comunidad que prefiere y que quiere afirmar su esencia republicana antes que la veneración a elitismos
de dudoso origen político, aunque quizá de los elegantes atuendos de la doctrina y de la retórica
argumentativa que se construye en las facultades de derecho y en los tribunales de justicia.

Nunca podrá enfatizarse lo suficiente que la ficción del derecho encubre la voluntad de poder del
sujeto que pretende apropiarse de los significados y de las interpretaciones políticamente correctas,
en detrimento, sin duda, de las imperfectas voluntades, percepciones y conciencias de quienes
recibimos la designación de ciudadanos. El reto es pasar de la nominalidad de la ciudadanía a las
realidades cualitativamente superiores de un Estado efectiva, crítica y razonadamente democrático y
republicano. Sin la interferencia retórica del especialista que cree más en su supuesto saber que en la
inenajenable voluntad del soberano.

Es desde esta actitud y visión de la vida política que adquiere sentido el orden que decide la voluntad
popular a través del régimen representativo con que nos gobernamos como comunidad política. La
civilización y la barbarie están en manos del pueblo. No de quienes se irrogan la facultad de tutelar a
quien no abdica a su soberanía.

49 Se deduce de estas razones que solo si la convicción y el deseo no son honestos habrá que
encontrar atajos para huir del propósito democrático que se declara. Si el objetivo democrático
termina considerándose demasiado oneroso para el sujeto político en una colectividad determinada,
la única alternativa consistente con el temor de que ese propósito sea superior a su fuerza o capacidad
para llevarlo a la práctica tendría que ser que se reconozca que el deseo de democracia es menor que
el que se declara en el estatuto de su Constitución Política.

Mientras no se exprese inconfundiblemente el temor a ese deseo la exigencia y la exigibilidad de esa


responsabilidad permanece. Si la reforma de ese propósito y deseo subsiste, también queda la
obligación de su cumplimiento. No cabe pretender un proyecto de autonomía cuando se duda de las
propias fuerzas para emprenderlo. La debilidad de una sociedad que quiere ser democrática se
encuentra en el núcleo heterónomo del sujeto que le teme a los riesgos implícitos en una vida y
proyecto autonómico.

A menos que se gire ciento ochenta grados y se retroceda de la pretensión y finalidad democrática, la
permanencia en y del principio democrático demanda una ética coherente con el objetivo político

108
El orden parlamentario, en este preciso sentido, está basado en la voluntad
política de quienes representan a la comunidad entera(50). El derecho parlamentario,
por lo tanto, es un derecho especialmente volátil e inaprehensible, aun cuando existan
textos normativos que delimiten la discrecionalidad de la capacidad interpretativa o
aplicativa de los congresistas(51). Las normas parlamentarias no son una realidad distinta ni
separada de la voluntad de quienes las crean, las viven y las aplican, y lo que limita la voluntad de
los sujetos que las reconocen como norma es el conjunto de compromisos personales
y de convicciones políticas internas; esto es, la conciencia de lo que es permisible y de
lo prohibido para quienes tienen la responsabilidad de representar confiablemente a la

declarado. Por lo tanto, el dilema del origen histórico, antiguo y moderno, se actualiza y reproduce
como interrogante presente en la existencia del ciudadano que, desde la propia experiencia de su
existencia asume la tarea de preferir la autonomía como proyecto de convivencia común, o la lógica
de la supremacía y de la sumisión en un tipo y estilo de vida con señores y vasallos.

En el contexto globalizado de la época el reto representa el planteamiento de estrategias nada sencillas


de sobrevivencia que no abdiquen de la responsabilidad de afirmarnos como dueños de nuestro
destino personal en una comunidad de solidaridad y de cooperación mutua. Si para conseguirlo será
necesario conspirar contra las fuerzas enemigas de la sujeción y del dominio, probablemente la
consecuencia será el establecimiento de un régimen de disciplina personal capaz de mantener las
convicciones y los principios que enriquecen la calidad de un modo de vida en el que cada quien
piensa y actúa, como ciudadano de la república, a partir de su propia reflexión y capacidad crítica.

50 Para contar con más elementos de juicio sobre el concepto de orden o derecho
parlamentario que plantea el autor, puede examinarse «El derecho parlamentario. Fundamento,
concepto, características», en Derecho parlamentario, ed. Instituto de Gobierno de la Universidad San
Martín de Porres (pp. 307-349); así como sus comentarios al artículo 94 de la Constitución de 1993
(«Reglamento, órganos, organización y presupuesto del Congreso»), en La Constitución comentada.
Gaceta Jurídica, tomo II de la edición 2005 (pp. 44-103), y tomo II de la edición 2013 (pp. 519-580).
Con carácter complementario, podría resultar útil revisar el desarrollo del concepto de acto
parlamentario que presentó en su trabajo «Nociones básicas del acto parlamentario», en Derecho
parlamentario, ed. Instituto de Gobierno de la Universidad San Martín de Porres (pp. 351-416), que
puede ser de utilidad como instrumento o herramienta de análisis para la evaluación de las condiciones
de validez de la diversidad de acuerdos parlamentarios.

51 En la medida que cupiese duda respecto a la fuente que respalda el concepto de orden y de
derecho parlamentario que se apunta en este párrafo, la acepción a la que recurre el autor se sustenta
en la lectura del artículo 45 de la Constitución. Dicha norma señala que el poder del Estado emana del
pueblo. Igualmente, el artículo 43 indica que el gobierno es representativo. De ahí que cuando, al presentar
la modalidad del ejercicio del poder del Estado, el mismo artículo 45 la Constitución señala que quienes
lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen, esa modalidad
está necesariamente afectada por los propios sujetos a quienes el pueblo confía y asigna el encargo y
la tarea de representarlo y, por lo tanto, también, de definir y de significar los contenidos y alcances
políticos de la Constitución y de las leyes.

En este sentido, se trata de una modalidad y de límites que el derecho positivo no está en capacidad
de señalar porque, finalmente, depende de quienes realizan con sus actos concretos la interpretación
y aplicación de las normas en la interacción histórica en que participan. Se trata, como puede notarse,
de una concepción que niega las opciones idealizadas del derecho, según las cuales los textos positivos
son los que limitan y restringen las conductas. El derecho, en concepto del autor, es un fenómeno
cultural en el que el protagonista principal es el sujeto que decide los contenidos de las normas, sean
constitucionales o infraconstitucionales.

109
república durante el período de su mandato. Este modo concreto en que se manifiesta
el derecho parlamentario es parte de la naturaleza inmanente del principio del origen
popular de la soberanía y de la democracia política.
Lo que decide, entonces, cuál es el orden al que se sujeta el Congreso y quiénes,
como miembros suyos, deciden, como representantes, cuáles son los contenidos
concretos de la voluntad popular ante la diversidad de materias sobre las que tiene
obligación de producir una decisión el Congreso es, finalmente, el núcleo de
convicciones y de valores que conserva cada sujeto representativo en el ejercicio de su
mandato ante el Congreso. El derecho parlamentario, como de modo similar el derecho
constitucional, es ni más ni menos que los conceptos, la cultura y el conjunto de afectos
y de compromisos políticos que tienen quienes operan y toman decisiones corporativas,
por cuenta y en interés de la voluntad popular, en una posición o estatus representativo.
La calidad de ese orden depende, por eso, de la lealtad de los representantes con la
voluntad que deben representar y de la fidelidad, además, que le guarden a los principios
de organización política que se consignan en nuestro texto constitucional.
No hay duda de que la validez de los actos de los representantes y de los órganos
parlamentarios depende de la adecuación de las decisiones a las normas que rigen los
procesos en los que se producen los actos, pero son los propios representantes los que
definen, antes, cuáles son los contenidos y qué significados tienen las normas a las que
someterán sus decisiones en los procesos institucionales del Congreso. Y si de la lealtad
de los representantes con los principios históricos de nuestra comunidad política
depende también el orden que rige, y que estructura la acción, la conducta, el
desempeño, los procesos, los productos y los resultados del Congreso en el que
quedamos representados, esa lealtad no existirá si no se encuentra antes, también, en la
calidad del compromiso de nuestros ciudadanos con esos mismos principios y con los
sentidos colectivos e históricos que nos dan nuestra identidad como comunidad. Los
partidos políticos que postulan candidatos para que los elijamos, y para que nos
representen, solo pueden presentárnoslos si los militantes han aprendido antes, y saben
ser, ciudadanos convencidos y comprometidos con los valores que orientan nuestro
destino y nuestros proyectos futuros como colectividad histórica y nacional.
Dicho de manera aún más simple y directa, los representantes no son diferentes a lo
que somos nosotros como ciudadanos, y los partidos postulan como candidatos, sean militantes
o invitados, a quienes son una muestra fiel de lo que encuentran en la sociedad de la
que son miembros y a la que pertenecen los postulantes. La calidad de la materia prima

110
de los candidatos y luego de los representantes es la misma y no distinta calidad que
nuestra sociedad tiene de nuestra ciudadanía. Si fuéramos lo buenos, comprometidos,
solidarios o virtuosos ciudadanos que creemos ser, esa misma creencia quedaría
confirmada y avalada en la calidad de nuestros representantes.
Esta constatación, ciertamente, no justifica los desempeños que reprochamos
a quienes nos representan, quienes tienen responsabilidades personales e intransferibles
sino a ellos mismos, pero sí explica cómo es que, a través del régimen electoral,
conseguimos el tipo de representante que recibimos cada período constitucional. El
régimen electoral produce el reflejo de lo que hay y de lo que se encuentra en la carne y en el espíritu de
nuestra sociedad. Si la calidad humana de nuestra sociedad y de nuestros ciudadanos fuera
distinta esa diferencia, también quedaría copiada en el Estado a través de quienes nos
dirigen, gobiernan y representan.
De ello se deduce que, si elegimos como representantes a quienes postulan de
entre nosotros (como nosotros y semejantes a nosotros) y no fuera de nosotros, el propio orden
y normas parlamentarias será reflejo del valor que, como ciudadanos o como
representantes, aprendimos a darle a los principios, convicciones, valores y virtudes que
queremos que rijan en el espacio y territorio peruano (sin que ello importe, por cierto,
que esta circunstancia libere, exima ni excuse a ningún representante de conducirse en
su papel representativo en desconocimiento de las reglas básicas exigidas para el
desempeño correcto de su tarea por cuenta y en interés de la sociedad peruana).
Por la razón anterior, cabe sostener que la relación entre los actos políticos del
Parlamento y de los parlamentarios, y el derecho, no tiene cómo ser una relación
conflictiva cuando el orden, la norma y la ley se aprueban para que rija, y no como
pretexto para que la acaten y cumplan a quienes se pretende someter con ella. La
vocación compartida de orden, el deseo de convivencia bajo una misma visión y el
compromiso de pertenencia al mismo destino histórico, en vez del desapego de modos
individualistas, polarizantes o maximalistas entre los miembros de la sociedad política,
son los requisitos que garantizan la vigencia del orden colectivo.
El conflicto emerge cuando la voluntad política desconoce los límites que le fija
la finalidad a la que sirve la organización política del cuerpo representativo. Esto es,
cuando el orden no se integra en el espíritu, en la cultura, en los hábitos y en las
costumbres generales de toda la colectividad, por igual entre quienes mandan y quienes
lo respetan. Los contenidos normativos son susceptibles de interpretación y
negociación entre los operadores de la acción en la organización parlamentaria. En la

111
naturaleza polémica de la competencia política suelen cruzarse argumentos, pero los
resultados del antagonismo ocurren y no dejan de afectar los principios y valores
reconocidos en el encuadre que la Constitución les impone.
El orden parlamentario, de esta manera, no se limita de manera estricta ni
restrictiva al que consignan literalmente los textos, porque se trata de un derecho
cambiante y abierto a los contextos en los que los representantes dirigen, desde la
subjetividad del operador, su capacidad legislativa y de control político. Pero tampoco
es un orden tan abierto e ilimitado que cualquiera que fuese la voluntad de los
representantes puede reconocerse como admisible o reconocible como parte de su
orden normativo. Cuando la ley se define como la sola voluntad del sujeto, el orden
que supuestamente se deduce de esa base carece de esencia normativa y le corresponde
la del capricho y la de la enajenación de toda forma y toda estructura de orden. Es cierto
que la voluntad popular es el origen del poder en el Estado, pero en los regímenes
democráticos la sola voluntad popular también se sujeta a una finalidad ordenadora. El
orden parlamentario, en este sentido, es discrecionalmente generado, pero de acuerdo
a una voluntad corporativa que se sustenta en la integridad de principios y de valores
constitucionales reconocidos en la conciencia de la comunidad a la que quienes tienen
su mandato político representan.

2. La finalidad representativa del Congreso

En armonía con los artículos 43 y 45 de la Constitución, el artículo 2 del


Reglamento parlamentario dice que el Congreso de la República es el órgano representativo
de la Nación, encargado de realizar las funciones legislativas, de control político y las demás que
establece la Constitución del Estado. A quienes el pueblo elige en sufragio general lo hace
para que representen la voluntad general de toda la nación, y en ejercicio de esa
finalidad y mandato representativo debe decidir qué es y cuál es el contenido de la
ley peruana, y también tiene la misión de controlar el ejercicio del poder.
La razón de la existencia del Congreso, para decirlo de manera franca e
inconfundible, es permitir el gobierno de la república a través y bajo el control de
quienes representan la voluntad popular. El Congreso existe porque es mejor que la
colectividad cuente con quienes la representen mediante la consulta periódica a la
voluntad general de la población, a que exista quien tome para sí el gobierno de todo el
pueblo sin contar en absoluto con la participación de las preferencias u opciones de la

112
sociedad. El Congreso existe, y se prefiere su existencia, porque es un medio que
permite la participación del pueblo en el gobierno de su destino político a través de una
asamblea que consolida la voluntad representativa del íntegro de la población en
elecciones generales y periódicas de la ciudadanía.
Un gobierno basado en la participación del pueblo a través de la elección de sus
representantes define ese tipo de Estado y de régimen político como una democracia
representativa. La voluntad popular elige a quienes la representen. Por eso, el pueblo
representado toma las riendas de su propio destino político. En eso consiste la gran
diferencia entre un tipo de vida política democrática y otro en el que un líder o un grupo
de líderes toman para sí la conducción del destino político sin consulta ni participación
alguna del pueblo. En eso consiste la definición del régimen político peruano como uno
republicano, democrático y basado en el principio de la soberanía de la voluntad
popular al que se refiere la Constitución.
La existencia del Congreso es una forma de reconocer que los peruanos
preferimos elegir a quienes nos representen, no obstante las imperfecciones del ejercicio
de las funciones representativas por los congresistas, que dejar la conducción de nuestro
destino político por un dictador que toma para sí la potestad de decidir hacia dónde
queremos dirigirnos como sociedad política. El Congreso, de esta manera, congrega en
su asamblea al conjunto de representantes que elige el pueblo para que lo representen,
y la totalidad de representantes es expresión de la pluralidad de identidades y de
voluntades de nuestro pueblo.
Cuando se evalúa la acción que tiene lugar en el Congreso y los resultados que
produce a través de los procesos parlamentarios, es importante no perder de vista que
nuestro juicio no se aparte de la finalidad democrática que cumple y a la que sirve su
existencia. La razón de ser del Congreso es permitir la canalización de la voluntad
popular en la dirección y conducción de nuestro destino.
Advertir desempeños impropios, incorrectos o defectuosos de nuestros
representantes es una actitud sana, en la medida que caer en la cuenta de que lo que
vemos y recibimos del Congreso no nos deja satisfechos es propio de quien tiene
conciencia, está alerta y no le resultan indiferentes los datos que llegan a su
conocimiento. La insatisfacción, sin embargo, debe distinguir entre el desacuerdo
puntual, concreto y específico con lo que ocurre y con quienes lo protagonizan en un
caso determinado, y el desencanto generalizado con la pretensión y capacidades
representativas propias del Congreso y de la institución parlamentaria.

113
Ser ciudadanos en una república incluye interesarse y preocuparse por las
maneras en que el patrimonio y la cultura políticos de nuestra patria se gestionan,
procesan y utilizan. La gestión, procesos y usos del poder público no nos son ajenos en
absoluto. Nuestra prosperidad y bienestar colectivo no nos son extraños, y no son
diferentes a nuestra prosperidad y bienestar personal. Son logros, o no lo son, porque
nos afecta y concierne la comunidad y la historia en la que arraiga nuestra identidad y
nuestra pertenencia. Pero reconocer nuestra insatisfacción no debe justificar a tal grado
el descontento y el desaliento político de nuestro ánimo, que abdiquemos al principio
central que conduce un modo de organización política ideal y difícil, como son los
métodos democráticos, conspirando para que se adopten métodos que niegan la calidad
democrática en el vínculo político de nuestra república.
El carácter representativo de nuestra democracia importa retos altos para el
espíritu en cualquier geografía y tiempo histórico, porque quienes nos representan
describen precisamente la calidad de la ciudadanía de los pueblos y de sus hábitos y
costumbres políticos(52). Constatar las debilidades, deficiencias e imperfecciones de
nuestros representantes exige que reflexionemos sobre lo que aún nos queda como
pueblo para convertirnos en mejores ciudadanos de entre los cuales podamos elegir
mejores representantes que los que tenemos en nuestro sistema democrático. El
Parlamento, en buena cuenta, solo puede ser tan bueno como la comunidad que nos
construimos quienes pretendemos y aspiramos a vivir comprometidamente la calidad y
virtud de nuestra naturaleza ciudadana, en la diversidad de esferas en las que esta se

52 El concepto de representación tiene naturaleza polisémica, es decir, contiene una rica


diversidad de sentidos. En el sentido que refiere el texto, cuando el representante describe a la
ciudadanía la refleja y actúa como su espejo. En alemán, este tipo de representación se traduce como
darstellen. Es decir, el representante ejecuta un rol o papel, y, en ejercicio de ese rol, su actuación
describe y cumple el guion del sujeto a quien representa. Lo hace como quien fuera el sujeto
representado.

Es en esta dimensión de la que en este texto se señala que la representación consiste en la operación
isomórfica mediante la cual la institución representativa reproduce cuanto es y ocurre en la realidad
que se representa en el Parlamento. La condición o carácter isomórfico del Parlamento, por esta
razón, tiene lugar mediante el proceso de muestreo estadístico que facilita la matemática electoral,
responsable del salto cualitativo de la irrepresentabilidad material de la sociedad a la representación
convencional basada en la ficción normativa de que, a pesar de la irrepresentabilidad, convenimos en
que asumiremos que quedamos nominal o idealmente representados, gracias al artificio de la
matemática electoral.

En consecuencia, el darstellen de la comunidad política existe como parte de la dimensión simbólica y


discursiva en la vida política. Porque describe lo que el ciudadano es a través del muestreo estadístico
que origina matemáticamente el proceso electoral el representante es el símbolo que describe lo que
el pueblo es, en la medida en que también tiene sus hábitos, sus mores, sus reacciones, sus tendencias
y sus falencias. Al papel representativo, por eso, le corresponde correctamente la función especular
de mostrar y actuar quiénes somos y cómo somos, políticamente, como pueblo.

114
manifiesta, la familia, el vecindario, el municipio, la iglesia, el trabajo, la escuela o la calle.

3. La Constitución y la asamblea representativa

La democracia representativa se rige por las reglas que la Constitución


establece(53). La Constitución, a su vez, es producto de la voluntad del pueblo conforme
la ha acordado el conjunto de representantes que integran una asamblea o congreso
especial, a quienes se considera constituyentes. La Constitución vigente es la que aprobó
el denominado Congreso Constituyente Democrático en el año 1993, que, además, recibió la
aprobación popular mediante un referéndum que convalidó su contenido en diciembre
de ese mismo año.
En la vida política regular y ordinaria, sin embargo, una vez que los
constituyentes determinan el contenido de la Constitución, son sus reglas las que
estructuran y con las que se debe conformar la vida política del Perú. La democracia
representativa vive según las normas que recoge el texto constitucional aprobado en un
proceso y en un congreso constituyente. La regla central que establece la Constitución
es el carácter democrático del régimen político, cuyo origen es la voluntad popular
como titular del poder. Corolario de esta regla es que la voluntad popular se ejercita a
través de los representantes del pueblo, en razón de lo cual el tipo de democracia en el
Perú es la democracia representativa.
Que nuestro tipo de organización política se defina como una democracia
representativa tiene como supuesto central que el ejercicio del poder estatal está fuera
de toda posibilidad práctica de que lo ejercitemos todos y cada uno de los habitantes
del territorio a dedicación exclusiva y a tiempo completo. Como no podemos hacerlo
y es necesario que existan mínimos de organización para tomar decisiones de manera
centralizada, como si todos fuéramos una sola unidad colectiva, el Estado tiene
funciones y órganos que reducen o minimizan la siniestralidad, es decir, los peligros que
un proceso tan inimaginablemente complejo como operacionalmente inviable

53 De forma que no quede duda sobre el concepto de Constitución a que adhiere el autor,
independientemente del uso común que tiene en la doctrina como instrumento de orden político el
texto cuyas normas aprueban los cuerpos constituyentes, puede revisarse la posición del autor en
«Exceso y precariedad representativa. Apuntes para la comprensión de la Constitución políticamente
representativa del Perú», artículo publicado en la revista Pensamiento Constitucional, n.° 18, 2013, órgano de
la Maestría en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú (pp. 47-88); y «La
Constitución del Perú», publicado en el n.° 30 de la revista Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de
Madrid, editada por la Asamblea de Madrid, España, junio de 2014 (pp. 31-101).

115
representa.
Uno de esos órganos y funciones es el Congreso. Los partidos que compiten
en los procesos electorales son agentes políticos cuya misión es proponernos cuadros
que ellos postulan para realizar las funciones, tareas y actividades estatales por nuestra
cuenta y en nuestro interés. Las competencias de quienes son postulados como
candidatos(54), para que entre ellos elijamos a quienes realicen por nosotros lo que
nosotros no tenemos posibilidad física ni material de realizar, si bien no son estipulados
normativamente como requisito, corre por cuenta de los partidos no solo definirlas y
establecerlas, sino asegurarle y garantizarle al electorado que forman parte del acervo o
patrimonio en el equipo de sus candidatos(55).
Entre los partidos que compiten y que ganan puestos representativos con
nuestro voto se difunden los riesgos de los peligros y de las amenazas de la
desorganización en que nos encontraríamos como consecuencia de no poder hacernos
cargo directa y permanentemente de nuestra propia representación ante el Estado(56).
Una vez tomada la decisión y elegidos nuestros representantes, los partidos son los
agentes entre los que se difunde el riesgo y son los que asumen con su desgaste los
siniestros por el manejo y gestión de las responsabilidades estatales.
Los partidos con presencia parlamentaria se convierten, de esta manera, en el
colchón que amortigua los riesgos políticos (ellos, a través de sus cuadros, operan como
una válvula de minimización de las posibles siniestralidades inherentes al sistema). El
principal activo para cumplir esa responsabilidad no es otra que la disposición, la

54 Se entiende por competencias la habilidad de usar o aplicar apropiadamente los aprendizajes


alcanzados y los recursos adquiridos en la experiencia personal a un contexto determinado. Esa
habilidad comprende tanto las destrezas y conocimientos requeridos para los puestos que se ocupan
en un rol, como la capacidad de utilizar el pensamiento crítico, la capacidad comunicativa y de
adaptación flexible al entorno; la disposición hacia la colaboración, la innovación y la creatividad; el
deseo de aprender, de descubrir, de liderar, y de emprender; así como, y no menos importante, la
aptitud para exponer, desarrollar y sustentar las ideas y conocimientos adquiridos autónomamente y
por propia iniciativa.

55 Queda fuera de discusión que no cuentan como competencias deseables en los procesos
electorales ni representativos los recursos financieros de sus militantes ni invitados, ni tampoco la
denominada capacidad de arrastre persuasivo en el perfil de popularidad de quienes integran las listas
que presentan.

La difusión de siniestralidad solo es posible cubrirla con competencias eficaces para gestionar las
funciones estatales que se desarrollan en el Congreso.

56 En relación con la imposibilidad o dificultades materiales para alcanzar los ideales de la


participación absoluta que promueve el modelo de democracia directa, pueden revisarse las
reflexiones del autor en el texto «Entre la participación absoluta y la ficción representativa. ¿Qué
podemos esperar, y qué no, del régimen representativo?», artículo publicado en la Revista Peruana de Derecho
Constitucional. Nueva Época, n.° 6, 2013, órgano del Tribunal Constitucional del Perú (pp. 101-152).

116
honestidad y las competencias de los representantes para desempeñar los puestos
representativos. La dedicación, corrección y capacidad que aportan es la fuente de
generación de valor en el proceso de transformación de la demanda y de las necesidades
públicas.
La actividad representativa, a través de las competencias funcionales de quienes
son elegidos, por esta razón, son los principales recursos con los que el pueblo cuenta
para que el sistema político optimice el proceso de agregación de valor público. Así, los
partidos políticos se convierten en la reserva o el repositorio del valor que cabe aportar
en los procesos representativos en el Estado. En principio, nada que cree el Congreso
en sus procesos institucionales es ajeno a las capacidades que potencian los partidos
entre sus militantes. Cuando los partidos no desarrollan capacidades entre sus
miembros la consecuencia es que, primero, el pueblo tiene una vitrina de oportunidades
de menor calidad en la cual seleccionar a quienes lo representen, y, segundo, que el
Congreso se priva de representantes competentes y calificados para operar los procesos
y funciones de la organización parlamentaria.
Por la razón anterior, los resultados y productos que genere el sistema
representativo serán tan buenos como lo sean la dedicación, integridad y competencias
técnicas de quienes elegimos en los procesos electorales con nuestro voto, en
coherencia con la inversión que realizaron los partidos políticos en el entrenamiento y
capacitación de sus miembros o militantes(57).

57 En un régimen democrático la calidad de los procesos, acción y productos de los


representantes no puede ser distinta de la calidad humana y política de quienes los eligen, por la
sencilla razón de que no existe más filtro para postular a un cargo representativo que los requisitos
de edad, nacionalidad y goce pleno del derecho de sufragio. Quien quiera que los cumpla puede asumir
un cargo representativo. No existe restricción competencial adicional alguna.

Por esta razón, si el elector tampoco tiene otra limitación para sufragar que el requisito de la edad, la
inscripción en el registro electoral y el ejercicio irrestricto de la ciudadanía, no existe tampoco modo
de impedir que sea la mayoría la que defina quién es seleccionado para un puesto representativo. Si la
educación o el carácter moral predominante tiene alguna característica predominante, esos mismos
rasgos serán los que determinen el criterio según el cual se adopte la preferencia colectiva en cada una
de las circunscripciones electorales.

De ahí que, mientras los postulantes a un cargo representativo no cuenten con las calificaciones y
competencias que requiere el ejercicio eficaz del puesto de congresista, no podrá ser otra que la que
el azar determine en el acto electoral la pauta que decida la calidad en el desempeño de la
representación. Por eso es que solo y exclusivamente si los partidos políticos capacitan y certifican las
competencias de quienes postulan como candidatos en las elecciones, será posible reducir la brecha
entre las competencias necesarias para el ejercicio eficiente de la representación, y la indefinida e
indiferenciada gama de capacidades sin calificar de quienes son candidatos al puesto de congresista.

117
CUADRO 3
POR LA PARTICIPACIÓN POPULAR A LA ASAMBLEA REPRESENTATIVA

Agregación de
P D Riesgo Difusión de la valor
a e
político siniestralidad (amortiguación del
r m
riesgo)
o
t
c
i r
c Partido • Programa
i
a
c
Habitantes A • Candidatos
p i
a a
• Total de la
c población Representantes
del Partido B
Representantes
del Partido A

i R
Partido • Programa
ó
e Electores B • Candidatos
p
n r • Ciudadanos Representantes del
e Partido C
p s que
o e concurren Partido • Programa
l n al sufragio C • Candidatos
í t
t a
t
i
i Participación Intermediación Representación
c v indirecta política por elección popular
a a

Fuente: Elaboración propia.

La Constitución es el marco de pautas que orienta, dirige y canaliza las energías


y la voluntad política del pueblo y de quienes lo gobiernan y representan. La
Constitución es el pacto general de carácter vinculante en el que se reconoce la
existencia, prerrogativas, estatuto de autonomía y régimen organizacional del Congreso,
en el que se define cómo se elige a quienes pueden ocupar un puesto representativo, en
el que se establece cuáles son las competencias estatales de los órganos parlamentarios,
en el que se fijan las pautas procesales de la organización representativa, y en la que se
determina los contenidos y límites de los productos que procesa en ejercicio de sus
funciones el Congreso.
Ese marco de pautas constitutivas tiene como contenido último los significados
que definen y determinan quiénes usan y compiten por el sentido del marco normativo.
El sujeto que lee, opera e invoca el texto constitucional define el contenido de esa
cultura constitucional que tiene el carácter de mandato supremo. De ahí que de la
Constitución pueda decirse que es lo que el pueblo, representantes y autoridades
establecen como norma suprema en la regulación de sus relaciones políticas, públicas o

118
privadas. En un régimen representativo la Constitución resulta del proceso de
transferencia de sentidos que expresan los representantes en su calidad de reflejo de la
población que participó para elegirlos, y esos sentidos agregan tanto más valor político
en la calidad de la vida colectiva como la calidad del juicio del elector en el acto electoral.
Entender la Constitución como un texto que se escribe, que se lee y que se
aplica desde la cultura, desde los afectos y desde las emociones de quienes la operan,
permite comprender cómo es que el tipo de régimen político y republicano del Perú, es
un parámetro de ordenamiento de las relaciones colectivas y personales
permanentemente abierto a la actitud, voluntad, emociones, intereses y valores de
quienes se relacionan en el contexto de las reglas que se interpretan y que se aplican por
los operadores del régimen(58). De ahí que, si en la cadena de transmisión de calidad,
los partidos políticos cumplen con proponer candidatos idóneos y apropiados para que
desde el Congreso se realice la gestión estatal que tiene la misión de cumplir en
representación de los electores, disminuya el riesgo político y aumente la posibilidad de
agregar valor público sin que los votantes se sientan defraudados(59).

58 A propósito del sentido no documental sino afectivo o valorativo desde el que rige de modo
efectivo la Constitución, es oportuno recordar la frase de Matthieu Ricard cuando afirmaba que une
phrase n’a pas qu’un seul sens, il y a le sens premier du texte mais il y a aussi le sens subjacent, le sens subjacent et
aussi le sens lateral du texte (entrevista concedida a la televisión francesa en mayo de 2014, que me la
hizo conocer mi amigo Jean-Paul Gairard en comunicación privada).

Los sentidos laterales y subyacentes de los textos son los que los sujetos hablan, dicen y declaran. Lo
que rige son los modos en los que los sujetos entienden y aplican a partir del texto. En este sentido,
el texto no es el ídolo ni el oráculo que habla por sí mismo. El mensaje es asimilado por la comunidad
y por quienes dentro de ella viven la Constitución a través del ejercicio y de las actividades personales
en los que dejan que ella exista.

59 En los regímenes democráticos la regla es que debe permitirse el máximo de participación


política posible en el proceso representativo. De ahí que sea democráticamente repudiable la inserción
de exigencias artificiales como las de que para ser candidato se necesita contar con grado académico
superior o título profesional.

Si debe existir algún tipo de filtro para mejorar la calidad de nuestro sistema representativo, ese tamiz
deben establecerlo los partidos políticos, según los estándares que correspondan al perfil del puesto
representativo en materia de gestión organizacional del Estado y de los procesos políticos propios del
Parlamento.

Desde el punto de vista normativo, hay quienes exigen que debe añadirse que nadie pueda postular si
tiene un proceso penal abierto, a raíz del escrúpulo que causa que haya quien postule al Congreso en
tanto no se resuelve la duda sobre la idoneidad legal, política y moral de una persona contra la cual
existe una denuncia penal.

Este tipo de planteamiento se basa en una falla monumental respecto de la comprensión de la


presunción de inocencia. En tanto no exista condena el estatuto de nuestra ciudadanía no puede
menoscabarse. Solo la sentencia condenatoria permite la limitación de la libertad política para
participar políticamente como candidato. Y, propiamente, solo la sentencia condenatoria consentida
y ejecutoriada es un medio seguro para excluir a un ciudadano del ejercicio de su derecho a la
participación. De lo contrario se genera, paralelamente, el incentivo para que los rivales políticos se

119
Las reglas constitucionales, por lo tanto, limitan, estructuran y ordenan la
capacidad de acción de los representantes de la colectividad, pero esa limitación
depende del compromiso efectivo, de la capacidad de convencimiento y de la
persuasión sobre su valor, sus alcances y significado tanto de la comunidad en general
como de las autoridades políticas ante la colectividad representada. Lo que no existe en
la dimensión interior desde la que se elabora el discurso, los actos y los productos de la
voluntad representativa no llega a tener el poder constitutivo efectivo ni la capacidad
de ordenar, limitar y estructurar los procesos ni la operación de la organización
parlamentaria. La Constitución es lo que se escribe con, y desde, las vivencias
políticamente compartidas por quienes, en nuestra representación, deben definir los
productos y resultados que elaboran y procesan para mejorar la calidad de nuestra vida
y nuestro destino comunitario(60).
La calidad de nuestra Constitución Política y las virtudes de nuestro régimen
representativo no pueden ser más que la calidad y las virtudes que se encuentran y que
practican nuestros ciudadanos. Si la calidad ciudadana es baja y si las virtudes políticas
del ciudadano son elementales o deficitarias, no puede pedirse mucho más del orden
constitucional ni de la capacidad representativa de nuestro régimen político
democrático.

deshagan de sus adversarios presentando denuncias para sacarlos de la contienda electoral.

60 El concepto de Constitución está aún hipertrofiadamente vinculado al paradigma secular de


la escribalidad de la época del racionalismo en el que se la concibe mecánicamente como freno en el
desarrollo de las relaciones de poder. La Magna Charta del siglo XIII y los diversos documentos
fundacionales en los que se pacta el orden y los fundamentos de la relación entre la autoridad y el
pueblo son parte de la historia moderna y de los fundamentos de su aparición.

Las creencias dominantes propias de la modernidad en nuestro tiempo le atribuyen al carácter escrito
de la legalidad y de la constitucionalidad características sacramentales, míticas o mágicas, de manera
especial en la corporación de juristas, magistrados y abogados. Es, sin embargo, necesario tomar
distancia respecto de esos supuestos en particular a partir de las nuevas modalidades de comunicación
y conectividad electronal que empiezan a masificarse desde fines de la década de los ochenta en el siglo
XX y que se expande de manera difícilmente contenible durante las primeras décadas del siglo XXI.

Los procesos políticos en general, y los procesos constitucionales en singular, deben adecuarse a las
exigencias del impacto e impulsos a los que la comunicación electronal nos expone. La primacía de la
literalidad pierde la aureola, la autonomía y el carácter mítico del que se rodeó, y se convierte en una
mera referencia en el desarrollo de las relaciones de poder e interacción. Su interpretación y uso
progresivamente deja de tener el carácter sacerdotal y dogmático que pretendió en algún momento
otorgarle a la gestión o administración de la ley el estamento de juristas y abogados, en un régimen
similar al que en los inicios del cristianismo alcanzó la «casta» de los fariseos. La electronalidad en las
relaciones humanas, en la comunicación colectiva y en la acción política es un ingrediente aún
insuficientemente comprendido, asimilado, utilizado y aprovechado como factor constitutivo del
vínculo comunitario. La Constitución Política, en este sentido, se hace más carne en la vida política
en la medida que lo constitucional se descubre históricamente en los microprocesos y en la
intersubjetividad de las relaciones privadas y públicas de nuestro tiempo.

120
El valor normativo y colectivamente estructurante de la Constitución es tanto
más alto cuanto más sólido sea el respaldo afectivo que tenga el pueblo sobre la
realización de un destino exigente y moralmente valioso. La Constitución no se subroga
a la ausencia de compromiso y de convicción entre los actores de los procesos políticos
en la existencia histórica de nuestro pueblo. Sin la virtud política de los operadores de
la vida colectiva no hay norma que reemplace el vacío y las negligencias éticas y
emocionales en nuestra comunidad. No hay modo de que los documentos tengan
poder de reemplazar lo que solo los sujetos de los procesos políticos tienen la capacidad
de crear y de sostener en la construcción del presente y del destino histórico del Perú.
Así se explica cómo las asambleas representativas no pueden tener más virtudes
que las que la aplicación de las reglas electorales se encarga de traducir a partir de la
materia prima que proponen como insumo para el sufragio. Si los partidos políticos no
cumplen con disminuir los riesgos que los déficits de ciudadanía pueden generar en el
acto electoral, mediante la elevación de los estándares mínimos y elementales que un
régimen democrático exige para ser elegido, la siniestralidad de los riesgos inherentes a
la calidad de la población electoral no se reduce sino que se mantiene y se incrementa
con las ineficiencias del proceso de intermediación de los partidos.
En último término, esa misma ineficiencia en la intermediación es la que luego
causa el impacto inverso en el régimen estatal, porque donde debía agregarse valor
público solo se traslada el déficit político del elector y la ineficiencia organizacional de
los partidos. Mientras esta ecuación no se reconozca, la insatisfacción del elector
aumentará irremediablemente y, en ese proceso, la responsabilidad y liderazgo que
deben asumir los partidos políticos favorecerá el declive y la depredación en las
expectativas que el pueblo tiene de un destino más digno, próspero y solidario para
quienes nos sucedan.
¿Y por qué nuestra asamblea representativa no termina de atender las promesas
y de alcanzar los ideales de desempeño que formularon quienes aprobaron la
Constitución de 1993? ¿Cómo así el unicameralismo que rige nuestro régimen
representativo falla, del mismo modo que las fallas en el bicameralismo inspiraron a los
constituyentes de 1993 a proponer la receta de la eliminación de una cámara? De modo
sintético, la experiencia de casi 25 años de unicameralismo, así como los errores que se
han advertido en la experiencia bicameral, permiten hacer un recuento elemental tanto
de las deficiencias que caracterizan la experiencia representativa que se expresan en la
vida parlamentaria del unicameralismo reciente, como de las características que no debe

121
tener el bicameralismo si lo que el Perú necesita es optimizar nuestro régimen
representativo ante el Estado. Ese recuento elemental se recoge en las dos columnas
del cuadro siguiente.

CUADRO 4
CARENCIAS DE LA UNICAMERALIDAD Y RIESGOS DE LA BICAMERALIDAD
CARENCIAS REPRESENTATIVAS DE LA LO QUE DEBE EVITARSE EN EL DISEÑO
UNICAMERALIDAD DE LA NUEVA BICAMERALIDAD
1. Condiciones inapropiadas para que las 1. Redundancia representacional (cada
agrupaciones partidarias preparen y cámara se elige sobre distinta base: territorial, o
seleccionen a los militantes o invitados que personal)
postulan como candidatos 2. Reiterancia funcional (la división funcional
2. Dedicación desproporcionada a de la labor representativa no redunda ni duplica
actividades individuales populistas que no actividades, cada cámara asume funciones
agregan valor en los productos distintas en los procesos organizacionales y se
institucionales evita el inmovilismo simétrico)
3. Selección de temas o materias de debate 3. Ausencia de especialización orgánica en
y votación sin definición de los principios, los perfiles de puestos (los partidos proponen
metas, objetivos estratégicos que debe candidatos acreditados, según los distintos
cumplirse programada e perfiles de competencias necesarios para
institucionalmente, en una agenda de largo cumplir con las diferentes funciones de cada
plazo cámara)
4. Insuficientes filtros para seleccionar y 4. Debilitamiento de la agencia de
priorizar la calidad de los productos y de los intermediación (asegurar que los partidos
resultados institucionales tengan la capacidad de competir en las
5. No existe evaluación, seguimiento, ni elecciones, a partir de las competencias de sus
control de calidad de la ejecución e candidatos, sin postular solo a quienes facilitan
implementación de los productos los éxitos en las campañas, según factores no
aprobados con acuerdo institucional meritocráticos)
6. Excesivo número de comisiones impide 5. Sustentar su existencia en razones de
la concentración de los representantes en pura rutina y de inercia histórica (si el hecho
temas prioritarios bajo estudio, debate y de que haya existido bicameralismo no asegura
decisión que su desempeño haya servido más al país, el
7. Distorsiones de las suplencias bicameralismo debe justificarse a partir de la
8. Anualidad de puestos directivos fomenta mejor distribución de funciones, objetivos,
la inestabilidad organizacional en la fijación metas, tareas y actividades estatales entre ambas
y logro de metas, y niega opción para la cámaras)
especialización temática
9. Insuficiencias del debate en el Pleno
10. Exceso de delegación representativa al
personal de confianza
Fuente: Elaboración propia.

El rediseño del régimen representativo no obedece a una causalidad lineal, y no


es razonable ni maduro esperar que la reforma tenga propiedades mágicas o prodigiosas
capaces, en sí mismas, de ofrecer la tierra nueva o la redención de las miserias o
malestares de nuestra existencia políticamente representada(61). En último término, las

61 Para contar con información adicional relativa a la evaluación del unicameralismo que se
inicia con la Constitución de 1993, pueden revisarse las reflexiones del autor en «La Constitución de

122
reformas institucionales, no obstante las propiedades estructurantes inherentes a su
razón de ser, no operan sino a partir de las virtudes de los sujetos que las utilizan. La
reforma, sin embargo, sí debe observar pautas que han dejado el aprendizaje y la
observación crítica de su funcionamiento. Por eso es que se anotan los aspectos que
marcan con mayor claridad qué caracterizan las deficiencias o insuficiencias del
unicameralismo, tanto como los supuestos que la práctica del bicameralismo anticipa
que no deben repetirse.
De manera complementaria, la reforma del régimen representativo que se base
en la reincorporación de una segunda cámara, así como no debe reproducir patrones
que conducirían a un bicameralismo parásito o fallido, sí debe procurar aspectos de
diseño que condicionen mejores usos por los operadores. La reformulación del régimen
bicameral consecuente, con premisas de optimización de la gestión estatal de las
necesidades políticamente representativas de la comunidad, permiten prever algunos
arreglos más recomendables que otros.
Si el objeto es mejorar el sistema representativo, más allá del más grande
obstáculo que se deriva de la dificultad de contar con representantes competentes,
comprometidos e involucrados con la misión que el pueblo tiene de que cumplan la
expectativa, el concepto central, desde el punto de vista institucional u organizacional,
es definir qué productos es necesario que elaboren y aseguren los representantes, que
mejoren lo que los anteriores parlamentos no han alcanzado a procesar y ofertar a la
colectividad. Con la certeza de que hay productos nuevos necesarios para mejorar la
calidad del desempeño representativo, debe determinarse si esos nuevos productos
debe encomendárselos al mismo régimen unicameral, o si sería un mejor tipo de arreglo,
según el cual, se distribuyan las antiguas y las nuevas tareas a dos órganos a los que se
asignen especialidades que complementen y comprometan modos de rendimiento más
favorables.
En el cuadro siguiente se definen tareas y espacios en los que resultaría más
eficiente prever la existencia de un cuerpo representativo, con un perfil distinto al que
actualmente tiene el Congreso unicameral peruano, pero también con características
que apartarían a la segunda cámara del tipo de organización representativa que sería
política e históricamente inconveniente repetir. No se trata de repetir posiciones

1993, y cuatro lustros de cultura constitucional en el Parlamento peruano», que se publica en el libro
La Constitución de 1993. A veinte años de su promulgación. Aciertos, desaciertos y propuestas de reforma, de la
Facultad de Derecho y Ciencia Política, y de la Editorial Universitaria de la Universidad Ricardo
Palma, Lima, 2013 (pp. 287-333).

123
tóxicamente contaminadas de lo mismo, que ya se ha probado que solo alarga y retrasa
la acción del sistema representativo. El objetivo es solo proponer una segunda cámara
si con ella es posible contar con mejores resultados políticos. No mantener posiciones
rígidas en nombre de formas probadamente ineficientes, según las cuales el único
beneficiario es quien, gracias a las imperfecciones de funcionamiento del sistema
político y a las deficiencias históricas de la calidad ciudadana de nuestra comunidad, siga
recibiendo la posibilidad de ocupar una posición representativa desde la cual se deje de
hacer lo que el régimen tiene la obligación de dar y de producir para mejorar la calidad
y destino políticos de nuestro pueblo.
En la columna izquierda se presenta lo que cabría calificarse como ventanas de
oportunidad, estratégicamente convenientes para que el Parlamento le dé mayor valor
agregado con su funcionamiento y operación a la sociedad, que no parecería adecuado
encomendarle, en adición a las tareas que actualmente cumple, el Congreso unicameral.
En la columna derecha se presentan medidas de índole o carácter operativo, que
caracterizarían el esquema de redistribución de tareas entre las dos cámaras. Los apuntes
de las características del diseño de un congreso bicameral reformado se anotan con
cargo a desarrollos que serán parcialmente cubiertos en este libro, en la medida que el
propósito de la exposición ulterior de los temas lo permita.

CUADRO 5
CONVENIENCIA ESTRATÉGICA Y OPTIMIZACIÓN DE LA BICAMERALIDAD

CONVENIENCIA ESTRATÉGICA DE LA MEDIDAS PARA OPTIMIZAR LA


BICAMERALIDAD EFICIENCIA
DE LA BICAMERALIDAD
1. Una cámara es funcionalmente legisladora con
1. Existen funciones estatales del sistema carácter primario, y la otra controla la calidad y
representativo que no se atienden en el prioridad de los productos legislativos. La segunda
régimen unicameral (evaluación del cámara legisla subsidiaria y extraordinariamente
impacto social y de la vigencia de la 2. Los proyectos de ley se presentan, debate y
legislación, homogenización y votan en una cámara, pero solo pasan a la otra en
estandarización de la legislación regional y revisión, según los casos y condiciones
municipal, seguimiento de ejecución del 3. Ningún proyecto de ley pasa a revisión material
presupuesto nacional, monitoreo de la en la segunda cámara si es aprobado con la mayoría
jurisprudencia normativa de la Corte absoluta del número legal de la primera (los
Suprema y del Tribunal Constitucional) proyectos de ley que presentan el Gobierno y otros
titulares de iniciativa, solo los revisa la segunda
cámara si no alcanzan mayoría absoluta en la
2. La distribución asimétrica de funciones primera). La segunda cámara solo revisa la
entre las dos cámaras permite concentrar adecuación de la legislación aprobada en la primera,
especialidades incumplidas en el régimen según criterios de prioridad y estándares de calidad
unicameral (una cámara produce la ley y la preestablecidos.
otra evalúa sus efectos, impacto y 4. Solo una de las cámaras se especializa en la
resultados) legitimación de la formación y de la gestión del

124
Gobierno
5. La segunda cámara es responsable del diseño,
3. La segunda cámara permite integrar una planeamiento y programación prospectivos de la
visión del Estado sin excesos, sesgos ni organización representativa, según el cual se
distorsiones localistas, complementando controlan los estándares de calidad, prioridades y
fuentes de distinta base representacional. contenido de los productos y de los servicios del
Esa segunda cámara tiene la misión de Parlamento nacional
asegurar que los productos y servicios 6. La segunda cámara monitorea y hace
representativos obedecen a una visión y seguimiento legislativo, y realiza la evaluación del
orientación prioritariamente prospectiva y impacto de la legislación estratégica
nacional para el Perú. 7. La segunda cámara hace seguimiento de la
ejecución y logros en la aplicación del presupuesto
público anual
4. En ausencia e imprevisión de 8. La segunda cámara monitorea y hace
mecanismos y políticas de control de la seguimiento de la jurisprudencia normativa del
gestión representativa, la segunda cámara se Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema
hace cargo de la evaluación y medición del 9. La segunda cámara controla el ejercicio de las
impacto de los productos organizacionales facultades legislativas delegadas y de los tratados
legislativos y presupuestales internacionales ejecutivos
10. La segunda cámara revisa el cumplimiento de
estándares de la legislación regional y municipal para
asegurar el carácter unitario del régimen político
11. La segunda cámara dirige el proceso de
codificación normativa y mantenimiento del orden
legislativo vigente
12. Las reformas constitucionales se aprueban en
ambas cámaras, por separado, con la mayoría
absoluta del número legal
13. Las listas de candidatos que presentan los
partidos a la segunda cámara neutralizan el efecto
«limeñizador» de la elección por distrito único
14. Los distritos electorales son uni y binominales,
según la densidad de cada circunscripción. El
territorio del distrito lo define una ley orgánica
15. Se mantiene inicialmente el número total de
representantes con 100 en una cámara y 30 en la otra,
o con 90 en la primera y 40 en la segunda.
Progresivamente, una ley orgánica ajusta el número
de representantes hasta asegurar que cada 150 mil
electores cuenten con un representante, con un
límite de 240 diputados y 60 senadores.
16. El presupuesto del Congreso no puede superar
el 0,6 % del presupuesto anual de la república
17. El servicio parlamentario se rige por su estatuto
y según una línea de carrera independiente, sin
injerencia ni interferencia
18. Reducción del personal de confianza en los
despachos al mínimo, y mejora de la asignación de
personal a los grupos parlamentarios
Fuente: Elaboración propia.

El modelo integra la innovación con el reforzamiento de las debilidades ya


constatadas en el desempeño del congreso unicameral. Por lo tanto, se prevé el
necesario complemento de la adopción de medidas que superen las carencias
representativas del congreso unicameral. Es decir, que la adopción de la bicameralidad
debe marchar acompañada de las reformas organizacionales que prevean la postulación

125
de candidatos competentes, por los partidos políticos, para los distintos perfiles de
puestos que la nueva bicameralidad requiere; la incorporación del planeamiento
estratégico organizacional como herramienta prospectiva de conducción, evaluación y
medición de resultados entregables por el Parlamento; la previsión de cargos directivos
de igual duración que la del período constitucional; la disminución significativa de las
comisiones dictaminadoras, de modo que su número no sea mayor al doble del número
de grupos parlamentarios; la eliminación de los puestos accesitarios o de suplentes(62),
y el sinceramiento de las reglas de debate en el Pleno para mejorar la capacidad de aporte
de los grupos parlamentarios durante el proceso de toma de decisiones colectivas. Sin
la integración de ambos planos la bicameralidad solo reproduciría los vicios, las
carencias y las imperfecciones organizacionales actualmente constatadas.
Como se ha mencionado, en la columna sobre la conveniencia estratégica de la
bicameralidad se indican los nichos que representan ventanas de oportunidad para
mejorar el régimen representativo, que pueden aprovecharse como parte de las
reformas de la gestión estatal por la que es responsable el Congreso. Y la columna sobre
medidas para optimizar la eficiencia de la bicameralidad presenta un elenco de
alternativas destinadas a servir como arreglos de carácter innovador, con las que se
evitan las redundancias del Senado gerontocrático o paquidérmico que se rechazó en el
pasado. Ambas dimensiones, cuya reforma importa la reingeniería de nuestro modelo
constitucional, suponen la adopción de correctivos que, antes, aseguren la superación
de las carencias representativas advertidas en el funcionamiento operativo de la
modalidad unicameral actualmente en práctica.
Definir los campos de innovación, sin embargo, es un paso que presupone la
atención, disminución y eventual eliminación de deficiencias representativas cuya
solución no es posible alcanzar con el solo establecimiento de la bicameralidad. Sin
cambios en la dirección que está a cargo de los partidos o movimientos políticos, por

62 Se trata de una falsa necesidad. Si no fuera tan injustificadamente alto el número de


comisiones, los congresistas no tendrían la exigencia de ser miembros de tantas. Porque pertenecen
a mayor número de comisiones que al que material y físicamente les es humana y responsablemente
posible asistir es que, para que los grupos parlamentarios mantengan la proporcionalidad de su
participación en cada comisión, cubren sus espacios con quienes puedan reemplazar a los titulares. El
reemplazo es designado como suplente o accesitario.

Se trata, como puede comprenderse, de dos malos arreglos organizacionales: uno, el exagerado
número de comisiones respecto del total de miembros de la asamblea; y dos, la necesaria previsión
de suplentes para que los grupos parlamentarios no queden privados de representación en las sesiones
de las comisiones. Si se corrigiera el desmesurado número de comisiones ordinarias desaparecería,
también, el mayor número de situaciones en las que un congresista tendría la obligación, no solo de
asistir, sino de intervenir y de participar informadamente respecto de los temas en estudio y debate.

126
ejemplo, difícilmente cambiará la calidad de los representantes que tendrán a su cargo
el desempeño efectivo de la función representativa. Eso solo puede ocurrir si el
liderazgo en la conducción de las organizaciones políticas prioriza la calidad del proceso
de preparación, entrenamiento y capacitación de los militantes entre los que seleccione
a quienes propondrá como postulantes para participar como candidatos en los procesos
electorales. Esa variación, además, no debe ocurrir solo en uno de los partidos, sino en
todas las organizaciones que compiten por el voto del elector.
De modo similar, cualquier forma de bicameralismo requiere que previamente
se hayan atendido las exigencias organizacionales desatendidas. Entre ellas, cabe contar
la urgencia inminente de que las directivas de la asamblea y de las comisiones ordinarias
tengan tanta duración como la que tiene el período constitucional. Este arreglo es básico
para generar estabilidad, predictibilidad y capacidad de alcanzar logros y resultados
durante el mandato representativo. La anualidad de los cargos directivos es un factor
distorsivo que lesiona severa y gravemente la capacidad y posibilidades de gestión del
Parlamento(63).
Como la variación en la duración de los puestos directivos, igualmente es
necesario que se prevea la reducción del número de comisiones de manera que las
posibilidades de atención de las responsabilidades de los representantes no queden
afectadas por contar con un número de tareas qué cumplir, superior al de sus
posibilidades materiales, y de manera, también, que se elimine la necesidad de prever el
uso de las suplencias cuando los titulares no puedan concurrir o estar presentes en los
debates y en las votaciones de las sesiones de las comisiones a las que pertenecen. Con
menos órganos a los cuales asistir, las dificultades para estar presentes y enterados de
las materias bajo estudio, debate y votación, disminuye significativamente el obstáculo
para rendir y para aportar reflexivamente en el cumplimiento de las funciones
representativas del parlamentario y, concurrentemente, el ejercicio de dichas funciones

63 Un efecto distorsivo en el arreglo que, en nombre de la alternabilidad y mayor participación


de los congresistas, contradictoriamente propicia el desorden e ineficiencias en la gestión del
Congreso es que, anualmente, cada una de las agrupaciones políticas se ve inmersa en un proceso
turbulento que agita políticamente los ánimos e intereses para obtener mejores opciones y cupos en
la estructura organizacional. Adicionalmente, ocurre también el reacomodo anual de alianzas y
trueques entre los grupos parlamentarios. Se genera, de este modo, una espiral de inestabilidad que
resiente las opciones de óptimo funcionamiento de las comisiones ordinarias.

Si el cuerpo de representantes contara con suficientes o adecuadas competencias para cumplir las
tareas funcionales propias del mandato y cargo que le encomienda el pueblo, el daño que la
inestabilidad y escasa predictibilidad produce sería tangiblemente menor. Pero las carencias de
habilidades y de la experiencia necesaria de los protagonistas del proceso legislativo incrementan
gravemente las posibilidades de desempeño y de obtener resultados en la asamblea representativa.

127
gana en el ejercicio personal de las responsabilidades que el sistema representativo le
asigna a quien el pueblo elige para que lo represente ante el Estado.
Entre otros aspectos, debe preverse la simplificación de los procesos de
coordinación entre las fuerzas políticas. La Junta de Portavoces y el Consejo Directivo
cumplen una función parecida, aunque con matices singulares pero, en esencia, ambos
tienen por finalidad definir la agenda de las sesiones, determinar el orden, la
programación y los usos del tiempo de debate, o preparar políticamente las materias
que se someterán a votación del Pleno. El Consejo Directivo tiene funciones específicas
un poco más amplias que las que tiene la Junta de Portavoces, respecto de las cuales
toma conocimiento y tramita asuntos de índole fundamentalmente administrativa, que
cabría asumirlos la Junta de Portavoces o la Mesa Directiva. La más grande diferencia
entre uno y otro órganos, sin embargo, es la fórmula de su composición y el método
para tomar decisiones, porque en la Junta de Portavoces se usa el criterio de la
representación ponderada, según el cual cada grupo parlamentario tiene solo un vocero,
pero el voto de cada uno equivale al total de integrantes de su fracción parlamentaria.
En el Consejo Directivo, el total de miembros se divide proporcionalmente entre el
porcentaje de miembros de cada grupo parlamentario, y los votos no tienen carácter
ponderado sino personal. El arreglo que mayor eficiencia permite es el que existe en la
Junta de Portavoces, y las dificultades en materia de representatividad, que son mejor
cubiertos en la estructura del Consejo Directivo, se atienden con la diligencia que
prevean los voceros en los procesos que se siguen al interior de sus respectivos grupos
parlamentarios.
En el cuadro siguiente se presenta un esquema que comprende tres fases hasta
la implantación del bicameralismo. La primera es la corrección de las ineficiencias
organizacionales actuales para contar con una base efectivamente representativa, que se
conceptúa como la etapa del realineamiento y la reingeniería del unicameralismo
pendiente de corrección. La segunda es la etapa de la reformulación del régimen
representativo mediante el diseño del bicameralismo y de la preparación organizacional
que adecúe el unicameralismo actual a las exigencias del bicameralismo que se apruebe.
Y la tercera es el desarrollo y la puesta en práctica del bicameralismo, a partir de la
elección del nuevo régimen bicameral.

128
CUADRO 6

129
A partir del esquema conceptual anterior, puede graficarse el logro de los
objetivos en una línea de tiempo conforme a la cual se alcance el resultado estratégico
esperado. Dicho resultado es contar con un sistema representativo optimizado, capaz
de ganar incrementalmente su credibilidad y la confianza de la comunidad republicana.
El cuadro siguiente presenta las tres etapas de la transformación del actual sistema
representativo que empieza con la corrección de las deficiencias del unicameralismo
previamente señaladas, y el inicio consecutivo de los procesos de corrección de
ineficiencias del unicameralismo actual; continúa con la fase del tránsito y el inicio del
diseño organizacional que deba consolidar las reformas esperadas, y termina con la fase
de implantación y sostenibilidad del bicameralismo.

CUADRO 7

130
En el cuadro anterior se presenta el estimado de duración de cada una de las
etapas, para un plazo básico de aproximadamente noventa meses, o siete años y
medio(64). El proceso pretende generar la emergencia de un tipo de parlamento en el
que los procesos organizacionales se basen y favorezcan la agregación de valor mediante
la gestión del conocimiento. Es decir, en la concepción de un parlamento basado en el
uso cualitativamente intensivo e inteligente de información calificada, conforme al cual
cada fase mejore el conocimiento de la demanda y de las materias procesadas.
Es con las reformas organizacionales del unicameralismo que se sientan las
bases para la integración de la segunda cámara, porque son esas rectificaciones las que
permitirán la efectiva puesta en valor de la democracia representativa. El inicio de este
proceso de puesta en valor exige la implementación de previsiones de carácter operativo
que servirán de base para que el diseño e ingeniería del bicameralismo se realice en
condiciones que aseguren su exitosa implantación y sostenibilidad. En la medida que
los correctivos y que el diseño del modelo bicameral prevea e integre actividades y
normas que habiliten y que faciliten el arribo del nuevo modelo organizacional, habrá
empezado el desarrollo e implantación del bicameralismo.
La última etapa es la que hace efectiva la reingeniería diseñada y operativamente
habilitada del bicameralismo, con el objeto de innovar el sistema representativo
mediante el ejercicio y desempeño de un sistema bicameral perfeccionado con tareas
novedosas cuya realización es conveniente y necesaria, o con la reasignación y
distribución asimétrica de funciones que evite la reiteración funcional entre las cámaras.

4. El Reglamento del Congreso

El Reglamento del Congreso es una de las fuentes de derecho en la organización

64 Meses más o meses menos, año más o año menos, lo central no es el número de meses sino
tener en consideración el tiempo para la adopción y ejecución de las medidas conforme a las cuales
se realicen los cambios organizacionales, de acuerdo a una lógica que prevé que el bicameralismo no
es una solución para los problemas representativos, sino un método de organización y de distribución
del trabajo político para cumplir más eficientemente las tareas, funciones y responsabilidades
constitucionales del parlamento.

Según se señala en esta misma obra, en sí mismos ni el unicameralismo ni el bicameralismo son


buenos ni malos. Más bien son idóneos o no para procesar y para producir las necesidades nacionales
dentro de las competencias, atribuciones y facultades organizacionales de la institución representativa.
Cuando se pierde de vista que el bicameralismo no es capaz de convertir en eficiente el sistema
representativo se incurre en un grave error. La ingenuidad o la buena fe no bastan para usar
correctamente las herramientas de la ingeniería constitucional.

131
del Congreso(65). No es la única. También lo son la Constitución, de manera jerárquica
y prioritaria, y otras normas como los reglamentos especiales de procesos o de órganos
parlamentarios. Desde el punto de vista formal, el cuerpo de fuentes lo integran
también las decisiones específicas y concretas del Pleno, como las decisiones,
resoluciones(66) o acuerdos(67) de los órganos parlamentarios.
Un rasgo característico del orden parlamentario es el carácter material de sus
normas. La materialidad del ordenamiento parlamentario comprende, incluso, los actos
de interpretación del texto y de los alcances del propio Reglamento y de la Constitución
por los titulares de los actos parlamentarios con los que se regula y con los que se aplican
las reglas(68).

65 Sobre la cuestión de las fuentes en el derecho parlamentario peruano, pueden consultarse


las siguientes publicaciones digitales, en: https://es.scribd.com/document/8837902/CDG-
Comentarios-al-Art-94-de-la-Constitucion-del-Peru;
https://es.scribd.com/document/16549276/CDG-Bases-teoricas-y-fundamento-del-Derecho-
Parlamentario-PERU; https://es.scribd.com/document/240321421/CDG-Marco-Logico-de-Las-
Fuentes-de-Derecho-Parlamentario-Intangibilidades-Del-Regimen-Normativo-PERU-Univ-
Ricardo-Palma-Doc; https://es.scribd.com/document/144687032/CDG-Fundamento-politico-de-
las-fuentes-del-Orden-Parlamentario-PERU; https://es.scribd.com/document/18598641/CDG-
Teoria-de-las-Fuentes-del-Derecho-Parlamentario-PERU;
https://es.scribd.com/presentation/11649919/CDG-Fuentes-del-Derecho-Parlamentario-PERU-
Presentacion; y en https://es.scribd.com/document/8970175/CDG-Regimen-normativo-de-las-
practicas-parlamentarias-1990.

66 Un caso ilustrativo es la Resolución de Presidencia 8-2018-2019-P/CR, del 19 de diciembre


de 2018, con la que se autoriza al Oficial Mayor del Congreso a que registre los grupos parlamentarios
que lo soliciten, en mérito a las sentencias del Tribunal Constitucional 6-2017-2018-PI/TC y 1-2018-
2019-PI/TC, conforme al artículo 37 del Reglamento del Congreso.

La validez de esta resolución, sin embargo, no estuvo exenta de cuestionamiento, porque el Presidente
la expide a despecho del trámite pendiente que acordara, sobre el mismo particular, el Consejo
Directivo, que entendió que las sentencias del Tribunal Constitucional referidas no eran de aplicación
inmediata, porque requerían la previsión de arreglos normativos que permitieran operativamente su
ejecución. En atención a dicho entendido, se solicitó que la Comisión de Constitución evaluara y
emitiera un informe sobre los alcances de la STC 1-2018-PI/TC.

67 Es una cuestión crítica la de determinar si se cumplen los requisitos normativos necesarios


para que un acuerdo tenga la condición, naturaleza y carácter de tal. No basta, para empezar, que un
acuerdo sea denominado como tal si no reúne las características propias de lo que exige una norma.
¿Basta, por ejemplo, que una decisión no sea regular y uniformemente objetada en los usos
cuotidianos para que su permanencia y mantenimiento le dé carácter de fuente normativa? ¿Es la
consuetudinariedad de una medida ineluctablemente exigible u observable?

Un caso que cabe referir es la práctica de que la agenda del Pleno sea fijada por el Presidente del
Congreso, al amparo de entendidos relativos a que la carga de trabajo representativo y la relativa
factibilidad de resolución sobre dictámenes aprobados por unanimidad, es más eficientemente
procesable si se permite y confía en la decisión del Presidente del Congreso, no obstante que el inciso
e) del artículo 30, el inciso f) del artículo 32 y el primer párrafo del artículo 53 del Reglamento del
Congreso disponen que la agenda del Pleno sea aprobada por el Consejo Directivo.

68 El carácter material del orden parlamentario supedita el cumplimiento de la formalidad a la


voluntad de los sujetos que representan al pueblo ante el Estado. Por esta razón, tienen valor de
fuente las decisiones con las que, por ejemplo, en el Pleno se aprueban cuestiones de orden u

132
El valor del Reglamento en una asamblea de representantes de la voluntad
popular consiste en la capacidad que tiene de estructurar y orientar los modos en que los
representantes procesan la demanda política y la transforman en un resultado capaz de mejorar la
situación anterior a la existente antes de que la demanda se hiciera conocida en el Congreso.
La finalidad del Reglamento del Congreso es compendiar en un mismo
documento normativo el cuerpo de reglas básicas, según las cuales se organizan,
funcionan y procesan las actividades, iniciativas, debates y acuerdos de los
congresistas y de los órganos parlamentarios de los que son miembros o a los que
están adscritos. Esta finalidad tiene el propósito de permitir márgenes razonables de
predictibilidad y de seguridad, en protección de todos los titulares o actores de los
procesos parlamentarios, así como, de manera última, indirecta o mediata, de los
intereses generales de la sociedad que son afectados en los actos y procesos
parlamentarios.
En sus orígenes, las reglas según las cuales las asambleas tramitaban las iniciativas,
propuestas, debates y votaciones se conocieron como el modus tenendi parlamentum, y
cuando esos modos de atender el parlamento se consignaban en pautas prácticas de
probada efectividad, la inscripción de las mismas en un texto escrito se conocía como
ordo parlamenti.
Trátese de una o de dos cámaras, el orden parlamentario se circunscribe,
primariamente, a la visión y voluntad política de quienes operan y protagonizan los
actos y procesos desde una posición representativa. Lo que haga y produzca el
Congreso durante el desarrollo de un período depende de los planes que tienen para
el Perú quienes lo representan políticamente. Para alcanzar los objetivos y metas que
se derivan de esos planes, se emprende una ruta que dirija la acción de todos los
protagonistas en la diversidad de escenarios que comparten en su período.
A pesar de eso, con todo lo importante e inaplazable que es que los
representantes partan de un concepto, plan, modelo, metas u objetivos desde el inicio
de su período, existen pautas que ajustan la capacidad de acción y procesal de los
actores de los procesos parlamentarios. La primera es la Constitución, que
homogeniza en su texto criterios de organización de cuyos alcances no es posible
prescindir, a menos que se opte por reformarla. Pero un segundo espacio de ajuste
es el Reglamento del Congreso, cuyo texto no está escrito en piedra sino, por el

opiniones consultivas de la Comisión de Constitución.

133
contrario, consiste de un cuerpo abierto, dinámico, flexible y cambiante, según como
los representantes necesiten tomar decisiones y adoptar arreglos convenientes y
oportunos para canalizar óptimamente la solución a los problemas de la colectividad
de la que ellos reciben el mandato para tomar decisiones en su representación.
La gestión representativa del Estado y de la sociedad se lleva a cabo en un
ámbito de necesaria discrecionalidad, pero de acuerdo con un marco normativo que
fija criterios estables de acción que permitan un margen razonable de predictibilidad
de los representantes, acotado conforme a valores y a principios comunes de
convivencia que trascienden los sucesivos períodos y mandatos constitucionales(69).
La discrecionalidad es una herramienta necesaria para definir qué tipo o estilo de
organización se adopta para alcanzar los logros programados, así como para armar
los equipos que se hagan cargo de la acción, de los procesos y de los proyectos
institucionalmente acordados. El pueblo solo cuenta con elementos objetivos de
juicio cuando se le anuncia cuál es la línea de base de la que se parte, y cuáles serán
los logros que medirán cuánto se cumplió de lo que se ofreció alcanzar durante la
campaña electoral. El mejor indicador para evaluar al Congreso, en este contexto, no
son las encuestas de opinión sino la proximidad o distancia que pueda advertirse
entre lo que se ofreció y lo que se alcanzó.
Es en este ámbito en el que el Reglamento del Congreso desempeña un papel
estructurante, aunque difuso, de la intervención política. En él quedan contenidas las
líneas matrices de orden al que se espera sujetar los actos y los procesos
parlamentarios. Pero bajo el principio de que, en cuanto no se trate de líneas centrales
que la Constitución establece, cabe que los operadores lo utilicen para alcanzar fines
mayores que el solo y mero cumplimiento de las disposiciones que en él se incluyen.
El Reglamento del Congreso contiene normas que permiten libertad de
acción corporativa, de forma que los operadores regulares de sus normas no se
sujeten ni queden a merced de grupos de interés ni de agrupaciones que intermedian
la voluntad política de espaldas a las necesidades o urgencias directas e inmediatas

69 En relación con la cuestión de las fuentes del derecho y el papel que cumple el reglamento
y su práctica en la jerarquía normativa, puede consultarse complementariamente la posición del autor
en «El fundamento político de las fuentes del orden parlamentario», en la revista Cuadernos
Parlamentarios, n.° 5, primer trimestre de 2013, editada por el Centro de Capacitación y Estudios
Parlamentarios del Congreso de la República (pp. 97-137); y, «El marco lógico de las fuentes del
derecho y las intangibilidades del régimen normativo en el derecho parlamentario», en la revista Ius
Inkarri, año 2, enero de 2013, revista de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad
Ricardo Palma (pp. 133-152).

134
de la colectividad. El Reglamento del Congreso es la norma con la que se crean las
normas. A la vez que es una norma producida por representantes, también es una norma
que regula la producción ulterior de quienes representan. De ahí que quien tiene la
facultad de legislar cuente con la capacidad indispensable para definir no solo qué
leyes aprueba, sino, antes de ello, cómo aprueba las leyes a favor de la nación y cuáles
son las reglas para producirlas.
A la vez que el Reglamento del Congreso (y sus diferentes y sucesivas
modificaciones o reformas) se aprueba como un acto parlamentario(70), es de acuerdo
con los alcances de su contenido que se definen las condiciones de validez y
requisitos procesales para aprobar cualquier otro acto parlamentario que acuerde el
Congreso, o que preparen, elaboren, redacten o aprueben los sujetos, individuales u
órganos corporativos, titulares de actos parlamentarios. Es una norma por su propio
derecho, y también la norma conforme a la cual se producen los actos y las normas
que aprueba el Congreso. Es, por eso, un fin legislativo en sí mismo y también un
medio, herramienta o instrumento para crear tanto actos legislativos como no legislativos
en la organización parlamentaria.
El Congreso es la sede del poder popular que ejercen los representantes en
nombre del titular político, que es la república. La jerarquía legal del Reglamento del
Congreso, por lo tanto, a la vez que afirma la esfera discrecional de la representación
nacional para ejercer el poder del pueblo, no en su nombre, sino por su cuenta y en
su interés supremo, es también el canal para normalizar y estabilizar en forma
institucional los límites del poder parlamentario en el marco del derecho que el
propio Congreso define, según la Constitución y el Reglamento.
El Reglamento es un instrumento facilitador de sus necesidades políticas. Es
a partir de las necesidades políticamente definidas que se dan los usos del
Reglamento. No porque este signifique un valor en sí ni para sí. Saberlo y no perderlo
de vista es lo que permite entender mejor por qué se usa el Reglamento en una forma
determinada, que suele no ser la que quizá se ajuste a los criterios o conceptos que

70 La aprobación del Reglamento del Congreso, en efecto, la realiza el Congreso Constituyente,


el día 13 de mayo de 1995. Su texto se promulga el 23 de junio y se publica en el diario oficial El
Peruano, en separata especial, el 26 de junio del mismo año. Su vigencia, por lo tanto, empieza a partir
del 27 de junio. No se aprueba, promulga ni publica como una ley, ni como una resolución legislativa.
Se trata de un acto singular, totalmente básico y elemental, que no se vale de mayor modalidad formal
alguna que el reconocimiento del voto necesario para dar por acordado su contenido. Es decir, en el
acto de promulgación se invoca el acuerdo del Congreso Constituyente, en cuyo mérito se manda que
se publique y cumpla. Se trata, en suma, de un acto parlamentario nudo y simple, que no es contenido en
una forma normativa especial.

135
existen en la formación de quienes estudian, interpretan o aplican las leyes.
Uno de los valores a los que el Reglamento sirve, en consecuencia, es el de
facilitar los resultados políticos buscados por los representantes. El Reglamento es una
norma orientada a la facilitación regular de los resultados que deben entregar los
representantes. En este sentido, es que la calidad de los representantes, y su mejor o
peor competencia como actores políticos del bienestar de la república, será la que
priorice qué resultados se pretenderán alcanzar. Si la lógica de los representantes es
una en la que su acción se supedita a la popularidad, o al impacto mediático, la
consecuencia será que la acción parlamentaria y los productos que en ella se procesan
y transforman, será afectada por urgencias sustentadas en la coyuntura o la adulación
fácil de quienes se ven artificialmente complacidos.
La fuerza de ley del Reglamento del Congreso se la otorga primariamente la
Constitución. Es el artículo 94 de la Constitución el que reconoce dicho carácter. El
Reglamento del Congreso, por lo tanto, es fuente de derecho que no admite
supeditación a otra norma que a la Constitución. La fuerza de ley del Reglamento es
una fuerza constitucionalmente delegada. Se trata de una supremacía especial con
origen constitucional. No bastaría que lo declarara el Congreso en el texto del
Reglamento que se dicte. Tampoco cabría que, ordinariamente, un acto normativo
de alcance particular con finalidad regulatoria y organizacional tuviera, en sí mismo,
fuerza análoga a la de una ley.
Porque es una norma con el sustento que la Constitución le reconoce, se trata
de una potestad que el constituyente otorga al legislador para que este se dé su
Reglamento. El legislador tiene la facultad de aprobar las reglas con las cuales se
organizan y administran sus recursos y procesos(71). El Reglamento es la ley para dar
y procesar las leyes, la ley para controlar al gobierno, y la ley para dirigir actos estatales
sujetos a aprobación de la representación de la nación. Qué puede o debe ir en el
Reglamento, depende del acuerdo y entendimiento que de él tenga la corporación

71 La autonomía normativa del Congreso tiene carácter exclusivo y excluyente. Si,


excepcionalmente, el Tribunal Constitucional puede revisar la exequibilidad constitucional de sus
normas y, por lo tanto, expulsarlas, excluirlas o eximirlas del ámbito normativo, no tiene, y carece de
potestad de adicionar o de modificar preceptos reglamentarios. Solo el Congreso crea o reemplaza las
normas de su propio cuerpo. El Tribunal Constitucional, en el Perú, no puede hacerlo.

Aun cuando así lo hiciera en latitudes diferentes, dentro y bajo el régimen político y constitucional
del Perú no puede hacerlo el Tribunal Constitucional. El rol del Tribunal Constitucional en
ordenamientos como el español o el alemán u otros, no es portátil ni transportable a otros países,
porque el régimen que el Parlamento y que el Tribunal Constitucional tienen en cada país dependen
del tipo, características y rol que en cada ordenamiento se reconoce a uno y otro órganos del Estado.

136
parlamentaria. Es una norma consensuada a través de la interacción de las fuerzas
políticas.
El artículo 94 de la Constitución dispone, en efecto, que el Congreso elabora y
aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley. El mandato constitucional reconoce el valor
normativo del conjunto de reglas y pautas de organización del trabajo parlamentario
que se incluyen en el Reglamento. Su contenido comprende el conjunto básico de reglas
que ordenan el procesamiento de la demanda colectiva, según las competencias
funcionales que le corresponde al Congreso como órgano representativo del Estado, y
como sede del conjunto de titulares del mandato representativo de la voluntad popular.
Si la meta central del Congreso es procesar, producir y obtener logros tangibles
que mejoren las condiciones colectivas para agregar y acumular mejores niveles de
confianza y credibilidad en su función política, el Reglamento del Congreso tiene la
propiedad, la finalidad y debe servir para aumentar la capacidad del Congreso de ser
más confiable y creíble ante la comunidad política. Con esa finalidad normativa, los
usos apropiados del Reglamento son los que lo interpretan de manera tal, que los usos
representativos de los recursos de que dispone el Congreso sirven para producir
resultados que honren y que aumenten la confianza que el pueblo tiene en sus
representantes, y en el sistema de democracia representativa en general.
El artículo 3 del Reglamento del Congreso precisa que el Congreso es soberano en
sus funciones. Tiene autonomía normativa, económica, administrativa y política. El reconocimiento
del papel y de la posición funcionalmente soberana del Congreso, así como el carácter
autónomo de su capacidad normativa, son signos centrales del mandato político con el
que debe proceder la representación nacional para cumplir el mandato que emana de la
voluntad popular.
Más allá de las típicas discusiones sobre el respeto al texto vigente de las normas
existentes en el Reglamento, y si tiene o no valor, rango o fuerza de ley(72), el valor medular
del Reglamento del Congreso es su función instrumental para alcanzar resultados
dignos de la confianza popular. Ese es el eje de la vida política en un régimen que se
define como democrático, en el que la voluntad popular es la que decide y determina
cómo se usan los recursos públicos en su beneficio, y cuáles son las normas que deben

72 El fundamento 13 de la STC 16-2013-PI/TC señala que el Reglamento del Congreso se trata


de una fuente primaria del derecho y, como tal, solo se somete a la Constitución (fundamento 1 de STC 6-2003-
AI/TC). El concepto de rango de ley alude a que las fuentes a las que se ha calificado como tales se ubican en el
ordenamiento en el grado inmediatamente inferior al que ocupa la Constitución (fundamento 10 de STC 5-2003-
AI/TC). Igualmente, el fundamento 17 de la misma sentencia indica que se puede concluir entonces que el
Reglamento del Congreso es una norma con rango y fuerza de ley, indiscutiblemente reconocidos por la Constitución.

137
ordenar la convivencia general de la comunidad. El texto del Reglamento del Congreso
no es, por eso, un valor en sí mismo, sino un medio para que la voluntad popular rija
de manera efectiva el proceso de transformación de la demanda en un resultado público
valioso y útil para mejorar la calidad de vida de los peruanos.
El contenido del Reglamento del Congreso incluye temas relevantes a la
condición o estatuto de la función representativa de los congresistas, su organización,
sus procesos y las reglas de disciplina parlamentaria aplicables a sus miembros. Su
trascendencia se deriva del mandato que el pueblo le confiere y con el que inviste a
quienes lo representen para que el Estado y el régimen político funcionen conforme a
los valores y a los principios de organización de nuestra vida en comunidad. Por eso es
que en su cuerpo se especifican las condiciones en las que se puede ejercitar el mandato
y las prerrogativas que les corresponden a los puestos o roles representativos, y también
las reglas conforme a las cuales se aprueben las leyes, se codirija el país y se controlen
los actos de gobierno.
Contrariamente a lo que ocurre con otras especies normativas, el Reglamento
del Congreso es más que el documento que recibe esta denominación. Es debido a la naturaleza
y función singular que cumple en el ordenamiento parlamentario que, desde el punto
de vista material, equivale también a los actos mediante los cuales se lo interpreta y se
lo aplica, porque sus contenidos tienen carácter eminentemente convencional. El
Reglamento del Congreso es más que la literalidad de las proposiciones gramaticales en
él contenidas, porque el carácter y fuerza vinculante de su texto se rige por una fuente
anterior al lenguaje con el que se prescriben reglas, procesos y pautas de dirección y de
conducta.
Es por la razón anterior que, debido al carácter constitucional de sus alcances,
se integra como parte del Reglamento del Congreso, por lo menos, el Código de Ética
y los reglamentos que, por disposición del propio Reglamento del Congreso, aprueban
los grupos parlamentarios con carácter vinculante para todos sus miembros. Estos dos
distintos tipos de cuerpos normativos complementan el cuerpo, según el cual funcionan
los órganos parlamentarios; conforme al cual se sujetan las conductas funcionales de
sus miembros, y de acuerdo al cual se desarrollan los procesos que articulan la acción e
intervención de sus órganos. Este todo normativo es recíprocamente complementario,
en diferentes grados de comprensión, independientemente de que en el Reglamento del
Congreso se reenvíe o se haga referencia a las partes que lo integran.
El Código de Ética Parlamentaria, por ejemplo, es considerado parte del

138
Reglamento del Congreso no porque el Reglamento lo refiera en esos términos, sino
porque en el preámbulo de su texto el mismo código indica que el presente código forma
parte del Reglamento del Congreso de la República y su incumplimiento da lugar a las sanciones
previstas en él. No hay duda de que, desde el punto de vista de su efectividad, el Código
de Ética es tratado como si fuera parte del Reglamento del Congreso por todos los
congresistas en su calidad de operadores, sin considerar que uno no subordina ni es
jerárquicamente de mayor rango, fuerza o valor normativo que el otro.
Por la señalada razón, en la medida que el artículo 94 de la Constitución precisa
que el Congreso establece la organización y las atribuciones de los grupos parlamentarios, y que el
inciso 4 del artículo 37 del Reglamento del Congreso dispone que cada grupo parlamentario
aprueba su reglamento interno, el que deberá respetar las garantías del debido procedimiento y contener
los derechos y deberes de sus integrantes. Este reglamento es aprobado por mayoría del número legal de
sus miembros y obliga a todos ellos, al ser presentado ante el Consejo Directivo(73), es ineludible
reconocer que la operación y procesos del Congreso, a través, y con la intermediación
inevitable de los grupos parlamentarios, se rige, complementariamente, con igual rango,
jerarquía, fuerza y carácter normativo, por el reglamento de cada uno de los grupos
parlamentarios.
Es más, debido al impacto que tienen los reglamentos de los grupos
parlamentarios en las decisiones de los demás órganos congresales, sus alcances
comprometen en última instancia la validez y legitimidad de los acuerdos o decisiones
que se toman en todos los otros órganos en los que están representados y de los que
son parte los grupos parlamentarios.
No es muy complicado comprobar cómo, disposiciones irregularmente

73 El texto citado tuvo como antecedente inmediato uno menos preciso, aprobado en la
reforma de octubre de 2016, que señalaba que cada grupo parlamentario aprueba su reglamento interno, el que
deberá respetar las garantías del debido procedimiento y contener los derechos y deberes de sus integrantes, y agregaba que
este reglamento es aprobado por mayoría de sus miembros y obliga a todos ellos.

El texto de los incisos 4 y 5 del artículo 37 del Reglamento fue objeto de una acción de
inconstitucionalidad, y sobre su contenido recayó la STC 6-2017-PI, que mantuvo la constitucionalidad
del inciso 4, pero declaró la inconstitucionalidad del inciso 5, excluido del régimen normativo previsto en
el Reglamento del Congreso por la indicada sentencia, que disponía que no pueden constituir nuevo Grupo
Parlamentario ni adherirse a otro los congresistas que se retiren, renuncien, sean separados o hayan sido expulsados del grupo
parlamentario, partidos políticos o alianza electoral por el que fueron elegidos, salvo el caso de alianzas electorales conforme a
ley, que hayan decidido disolverse, en cuyo caso podrán conformar Grupo Parlamentario conforme al numeral 1.

Paralelamente a la inconstitucionalización del inciso 5 del artículo 37, por conexidad de la materia, el
Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad del inciso 2 del mismo artículo, además del párrafo
2.3 del inciso 2 del artículo 76. Simultáneamente, al inicio de la vigencia de la STC 6-2017-PI el Congreso
modificó los incisos 4 y 5 (inconstitucionalizado por el Tribunal Constitucional) y, además, añadió el
inciso 6 en el citado artículo 37.

139
aprobadas en el reglamento de un grupo parlamentario, pueden lesionar los derechos
de los congresistas cuyas atribuciones sean desconocidas o vulneradas por excesos
funcionales, usurpación o abuso de autoridad. Tampoco lo es caer en la cuenta de que,
si el propio reglamento de un grupo se aprueba sin cumplir requisitos elementales de
quórum o de mayoría, o sin que exista evidencia de que la sesión hubiera sido
convocada correctamente y con anticipación y plazos suficientes, la ejecución de
acuerdos adoptados, según disposiciones de ese mismo reglamento irregularmente
aprobado, carecerán también de validez o de legitimidad.
¿O parece de poca relevancia que las deficiencias organizacionales derivadas de
irregularidades en los reglamentos de los grupos parlamentarios puedan alterar las
propuestas para ocupar cargos directivos, o para designar proporcionalmente a los
miembros de la comisión permanente o de las comisiones ordinarias u otras, en
representación de un grupo? No hay modo de mirar al costado anteponiendo las
formalidades o la literalidad para negar que los reglamentos de los grupos
parlamentarios son la materia prima a partir de la cual el Congreso opera en la diversidad
de sus órganos y procesos. En los elementales niveles de autonomía con que se
aprueban los reglamentos de los grupos parlamentarios, sus deficiencias deciden la
validez y vicios de configuración de los actos corporativos del Congreso, y de los
distintos órganos en los que los grupos parlamentarios tienen representación.
Se colige de esta reflexión que los reglamentos de los grupos parlamentarios, a
los que se conceptúa como órganos del Congreso peruano, son parte también de la estructura
de fuentes en el derecho parlamentario y, por lo tanto, de la exigibilidad normativa en
el orden jurídico del Congreso. Si el Reglamento del Congreso manda que los grupos
tengan su reglamento interno, que cada uno de ellos prevea el cumplimiento de reglas
del debido procedimiento parlamentario, y que los congresistas que pertenecen a ellos
se encuentran obligados y regidos por sus disposiciones y su texto, estas previsiones
son un modo explícito de agregar tal producto normativo en la estructura de fuentes
con carácter vinculante entre los diversos operadores de la función representativa.
No existe, pues, desfase sino una secuencia concurrente y yuxtapuesta en la que
los actos parlamentarios que tienen lugar en los distintos órganos parlamentarios, son
actos generados y derivados, en último término, en la base normativa de los
reglamentos de los grupos parlamentarios. Cuando hay fallas en la aprobación,
aplicación o usos del reglamento de los grupos parlamentarios, esas mismas fallas, a la
corta o a la larga, se reproducen y contaminan los actos aprobados sobre el sustento de

140
los defectos o fallas ocurridas en la aprobación, aplicación o usos del reglamento del
grupo parlamentario(74).
Esta es la dimensión en la que se verifica la ausencia de solución de continuidad
normativa entre ambos cuerpos reglamentarios, el reglamento de cada uno de los
grupos parlamentarios y el Reglamento del Congreso, que contiene las pautas con las
que se homogenizan los estándares de calidad normativa de todos los reglamentos de
los grupos parlamentarios, en un solo y mismo cuerpo de principios de validez
pluriorgánica.
Solo puede subsanarse la invalidez, vicios o irregularidad de los actos
parlamentarios adoptados en los diferentes órganos parlamentarios, defectuosamente
construidos a partir de actos inválidos de aplicación o de construcción del reglamento
del grupo parlamentario, si se subsana la invalidez, vicios o irregularidad que nace, o
que es causada, antes, en un acto nacido del grupo(75).

74 Porque los grupos parlamentarios son considerados como parte de la estructura


organizacional del Congreso, en tanto presupuesto subjetivo de todo acto organizacional o
parlamentario, es en su interior donde empieza el proceso complejo de generación de la voluntad de
la institución corporativa. La acción y procesos internos de los grupos parlamentarios tienen la
finalidad de cooperar en la formación de la voluntad de los otros órganos parlamentarios, sean
subsidiarios o plenos.

Los grupos parlamentarios se rigen no solamente por sus reglamentos internos, sino que sus
miembros, no menos que las normas internas que reconocen en su organización, se basan en el orden
constitucional y reglamentario que aprueba el Congreso. De ahí que la estructura organizacional de la
cual son parte también los grupos parlamentarios, a la vez que es regulada por la Constitución y por
el Reglamento del Congreso, tiene como correlato esencial que los actos y los reglamentos internos
de los grupos parlamentarios también sean parte del mismo orden y normatividad que rige para la
organización parlamentaria.

75 Precisamente, como consecuencia de que en la sesión del 10 de mayo de 2017, cuando el


vocero del grupo parlamentario Frente Amplio, el congresista Marco Arana, comunica el retiro de un
miembro de dicho grupo en la Comisión de Ética Parlamentaria (el congresista Richard Arce, en la
que, además, detentaba el cargo de vicepresidente), un grupo de miembros del Frente Amplio,
encabezados por la congresista Marisa Glave Remy, presenta, el 11 de mayo, su reclamo ante la
Presidencia del Congreso, revelando que no solamente dicho cambio había sido adoptado de forma
inconsulta sino que la propuesta había sido formulada arbitrariamente al amparo de una modificación
del reglamento del grupo Frente Amplio, cuya reforma se había llevado a cabo sin que uno de los
bloques integrantes de ese grupo hubiera sido regular y válidamente convocado, y sin que se conociera
el motivo de la convocatoria.

El punto más crítico de esa modificación, sin embargo, es la interpretación que se realiza del primer
párrafo del inciso 4 del artículo 37 del Reglamento (por supuesto, antes de las correcciones que se
introducen el 14 de septiembre de 2017), previendo que la aprobación se realiza con la mayoría de los
miembros presentes en la sesión, entendiendo que no se trata de la mayoría absoluta (más de la mitad
del número de miembros del grupo), sino de la mayoría simple de los presentes. Tomando en
consideración que la composición política al interior de los grupos puede variar, al igual que el grado
de disciplina de todos o de alguno de ellos, si la exigencia es tan baja como la de la mayoría simple de
los presentes, las contingencias aumentan proporcionalmente al número de facciones que integran el
grupo, y a la cantidad de integrantes que no se avengan al consenso o compromiso contrarios a la
disciplina del grupo.

141
Por esta misma razón se deduce que, si los grupos parlamentarios adoptan
contenidos normativos en sus reglamentos que contradigan las pautas que fija el
Reglamento del Congreso, es menester que exista una instancia que componga las
irregularidades que atentan contra los principios y reglas que manda que contengan y a
las que se ajusten los reglamentos de los grupos parlamentarios(76).
Hasta antes de la reforma del 14 de septiembre de 2017, que se publicó con la
Resolución Legislativa del Congreso 3-2017-2018-CR, la cuestión era si esa instancia, a
la que hacía referencia el segundo párrafo del inciso 4 del artículo 37 del Reglamento(77),
debía ser una instancia parlamentaria o si se trataba de una referencia extraña a la
organización parlamentaria. La interrogante se resuelve limitadamente con la reforma
de 2017 cuando, luego de la STC 6-2017-PI, se establece que los casos en que se
pretenda impugnar por irregular la expulsión que afecte a un congresista del grupo
parlamentario al que pertenece, la primera instancia debía ser la Junta de Portavoces, la

76 Hasta la reforma del 15 de septiembre de 2017, el Reglamento del Congreso no indicó de


manera expresa qué instancia tiene competencia para revisar irregularidades en el debido proceso al
interior de los grupos parlamentarios. De ahí que se asumiera que, si órdenes subsidiarios de la
estructura normativa del Congreso se apartan de la base en la que consiste dicho el Reglamento, este
tendría que proponer y reconocer que el Pleno, previa opinión de la Comisión de Constitución y de
la Mesa Directiva, tendría que hacerse cargo del control de normalidad normativa respecto de las
quejas o reclamos que se presenten sobre las reglas indebidamente aprobadas en los reglamentos de
los grupos parlamentarios.

En ausencia de competencia asignada por el Reglamento, o de remedio inadecuado ofrecido con su


intervención en el plano organizacional, también se asumía que el control de regularidad de las
disposiciones o acciones adoptadas, en infracción del propio orden normativo que las fijara para
afirmar condiciones mínimas de seguridad y de predictibilidad para quienes están vinculados al grupo
parlamentario, el recurso disponible tendría que dirigirse a un órgano jurisdiccional, ya fuera en la
modalidad de una acción de amparo para proteger los derechos constitucionalmente reconocidos, o
en la de una acción de inconstitucionalidad de la regla infractora.

Esta omisión fue subsanada con la reforma de septiembre de 2017, que estableció dos casos distintos
en los incisos 4 y 5 del artículo 37, según que se tratara, respectivamente, de una sanción irregular, o
del supuesto de renuncia al grupo parlamentario por vulneración del debido procedimiento o de los
derechos reconocidos en el reglamento del grupo parlamentario. En el inciso 4, la primera instancia
es la Junta de Portavoces y la segunda, el Consejo Directivo. En el inciso 5, la primera instancia es el
propio grupo parlamentario y la segunda, también el Consejo Directivo.

77 La referencia original del segundo párrafo del inciso 4 del artículo 37, antes de la
modificación que sufriera con la reforma del 14 de septiembre de 2017, era a los casos en que un
congresista miembro de un grupo parlamentario es objeto de una sanción. Decía el texto que el
congresista que considere que ha sido sancionado de manera irregular podrá accionar ante las instancias correspondientes.
Esta disposición no precisaba cuáles son esas instancias con competencia para revisar la sanción
aplicada por un grupo parlamentario. Como queda anotado en el texto, la reforma de septiembre de
2017 precisa que las instancias correspondientes para el supuesto previsto como sanción puede ser
revisado en primera instancia por la Junta de Portavoces, y en segunda y definitiva instancia, por el
Consejo Directivo. El texto prevé, además, que con la decisión del Consejo Directivo se agota la
instancia parlamentaria, lo cual deja entender que, para este efecto, según el Reglamento del Congreso,
cabe la revisión de las decisiones parlamentarias en sede jurisdiccional.

142
segunda instancia el Consejo Directivo, y los casos en que se acusara vulneración de la
garantía del debido proceso o desconocimiento de los derechos que el reglamento del
grupo parlamentario, indica que la primera instancia es el grupo parlamentario y la
segunda, el Consejo Directivo(78). Obviamente, en sede extraparlamentaria, la
desavenencia con el resultado de la decisión que agotara la en última instancia siempre
podría ser objeto de recurso en sede judicial, a través de la acción de garantía que el
caso permitiera. Esta vía supondría, en principio, por ejemplo, la demanda de amparo
en sede judicial si ocurriera la afectación de garantías o derechos que se juzgaran
inadecuadamente protegidos por actos o procesos del grupo parlamentario, la Junta de
Portavoces o el Consejo Directivo.
Según el desarrollo de las reflexiones precedentes, la calificación del reglamento
de los grupos parlamentarios como especie derivada, indiscernible y complementaria
del Reglamento del Congreso, configura una situación según la cual cabría deducir una
acción de inconstitucionalidad en caso de que su contenido afectara garantías
constitucionales y derechos funcionalmente protegidos por la ley fundamental. Es
decir, en el supuesto de que los reglamentos de los grupos parlamentarios integran y
son parte del bloque normativo que permite el desarrollo de las actividades
representativas del Congreso(79), así como del pleno cumplimiento de las funciones que

78 La duda que surge es si la acción de órganos institucionales pluripartidarios, como lo son la


Junta de Portavoces y el Consejo Directivo, serán idóneos u ofrecerán garantía bastante para
proceder, con el voto de la mayoría de sus integrantes, a resolver de manera neutral o imparcial, e
independientemente de los intereses y conveniencia que pudiera generarle a la mayoría el resolver en
un sentido u otro, para revocar o anular una expulsión, o para avalar o denegar la renuncia de quien
invocara vulneración de sus derechos. Las eventuales insuficiencias en materia de razonabilidad y de
igualdad de tratamiento, sin sesgo ni discriminación, es lo que lleva a poner en tela de juicio la
idoneidad de la medida que recogen los incisos 4 y 5 del artículo 37 del Reglamento del Congreso.

Lo que está fuera de discusión es que cualquier órgano parlamentario que tuviera a su cargo el control
de regularidad que prevén los incisos 4 y 5 del artículo 37 del Reglamento del Congreso, tendría sobre
sus espaldas una carga de difícil cumplimiento, porque no hay ningún órgano parlamentario que no
tenga composición plural, que no resuelva todos sus encargos por mayoría, ni que deje de pasar por
la dificultad de la imparcialidad. Si bien lograrla no es imposible, particularmente, por razones de la
afinidad o vínculo de toda la representación parlamentaria con algún grupo parlamentario, ese
cometido puede alcanzarse si las decisiones se transparentan, motivan y razonan públicamente, de
forma que quede testimonio del proceso en virtud del cual se arriba a la determinación que requiere
quien se considera afectado a partir de su relación con el grupo del que es miembro o en el que está
inscrito.

En cualquier caso, las fallas de razonabilidad o de imparcialidad es previsible que deriven el proceso
a sede judicial. La injerencia de una agencia no parlamentaria será, sin embargo, una forma de
menoscabo al principio de separación de poderes que, previéndose, sería preferible evitarla. Para ello
no hay más remedio que generar condiciones que garanticen la recta administración de justicia
parlamentaria evitando móviles inspirados más en la retaliación, en la discordia o en formas insensatas
o parvularias de rivalidad política.

79 Es decir, que no existe solución de continuidad normativa entre el Reglamento del Congreso y los

143
la Constitución asigna a quienes representan, como intermediarios de la voluntad
popular, a toda la colectividad. A este efecto, además del control normativo que podría
asumir el Pleno sobre la irregularidad imputada al reglamento de un grupo
parlamentario, el inciso 4 del artículo 200 de la Constitución ordena que la acción de
inconstitucionalidad procede, entre otros, contra los reglamentos del Congreso(80). En plural.
Aunque, en sentido estricto, el Reglamento del Congreso es uno solo, ¿a qué se
refiere la Constitución cuando habilita al Tribunal Constitucional para abocarse a la
demanda de inconstitucionalidad de los reglamentos del Congreso? ¿Cuáles serían, entre la
diversidad de otros reglamentos del Congreso(81), a la luz de una concepción amplia y
flexible de esa disposición constitucional, si no, cuando menos, los reglamentos de los
grupos parlamentarios en los que se articulan los procesos de toma de decisión de la
corporación parlamentaria, esos otros reglamentos contra los que la Constitución prevé

reglamentos interiores de los diversos grupos parlamentarios, no obstante la esfera de autonomía


relativa que exige el gobierno y disciplina internas en los grupos parlamentarios, sobre los cuales el
Congreso no tiene injerencia. El Congreso, inversamente, sí tiene capacidad de declarar la regularidad
de los contenidos de los reglamentos internos de los grupos parlamentarios, en tanto estos
ordenamientos respeten las bases normativas sobre las cuales los grupos parlamentarios pueden
acordar los contenidos de su organización y procesos internos.

Es precisamente por el carácter simbiótico de ambos ordenamientos, el del Congreso y el del grupo,
que los grupos parlamentarios observan en sus deliberaciones, procesos y acuerdos el objeto
parlamentario de su existencia no menos que, también, aplican los principios del Reglamento del
Congreso como marco ordenador de su acción grupal. La aplicación directa o indirecta de este
Reglamento en los procesos internos de los grupos parlamentarios es evidencia y constatación de que
la normatividad interna de los grupos parlamentarios forma parte de una misma unidad regulatoria
que no puede pasar desapercibida por los órganos de control constitucional y normativo del Estado.

80 Debe notarse que no es una materia de aceptación universal el control de constitucionalidad


del Reglamento del Congreso, no obstante su reconocimiento como una norma con fuerza o rango
de ley. En Italia, por ejemplo, la Corte Constitucional no está facultada para conocer ni pronunciarse
sobre los reglamentos de las cámaras. Las cámaras tienen plena autonomía normativa. La Corte
Constitucional está privada y excluida de competencia sobre los reglamentos de las cámaras. Se trata
de un concepto de control constitucional en el que se concibe un tipo de Estado constitucional que
reconoce la soberanía de la voluntad popular como valor supremo y anterior al control que sobre el
texto constitucional pueden realizar quienes integran los cuerpos jurisdiccionales del Estado. En estos
casos, se mantiene coherencia con el principio democrático de la primacía de la voluntad popular en
un Estado representativo. Como puede verse, la autonomía del sujeto representativo es mucho más
amplia que en otras latitudes en las que se idealiza el rol del sujeto jurisdiccional y se obvia la
subjetividad desde la que se produce y construye la definición de significados políticos a partir del
texto constitucional.

81 El último párrafo del artículo 93 del Reglamento menciona, por ejemplo, que los reglamentos
especiales para la designación, elección y ratificación de los funcionarios del Estado que señala la Constitución, forman
parte del presente Reglamento del Congreso. Más allá de que tales reglamentos especiales no existen con esa
denominación, sino que esos procesos se rigen por leyes relacionadas con los organismos cuya
dirección corresponde a esos funcionarios, la mención contenida en el artículo 93 del Reglamento
importa que la sección de tales leyes, referida a la designación, elección y ratificación de esos cargos,
tiene las características del Reglamento del Congreso y, además, las que indica el inciso 4 del artículo
200 de la Constitución. Por consiguiente, y por partida doble, también la acción de
inconstitucionalidad.

144
la procedencia de la acción de inconstitucionalidad?
Una primera dificultad en contra del concepto de que los reglamentos internos
de los grupos parlamentarios puedan conformar parte del bloque de reglamentos del
Congreso es que, según una lógica basada en la literalidad, no existe texto alguno en el
Reglamento del Congreso ni en la Constitución que así lo señale o establezca de modo
expreso. Una segunda dificultad es que los reglamentos internos de los grupos
parlamentarios no son aprobados por el Pleno del Congreso. Según este razonamiento,
solo cabría que un reglamento lo sea del Congreso si ese reglamento es aprobado por
el Congreso y no por un órgano que solo fuera una parte y no todo el Congreso.
La primera dificultad cobra autoridad a partir de la falsa asunción de que los
contenidos jurídicos se definen solo, o exclusivamente, a partir de la literalidad de los
textos, como si no fuera parte de la definición de los contenidos normativos el necesario
proceso de reflexión que empieza con la constatación de que existen principios de los
que se deduce, y, según los cuales, debe razonarse, los contenidos de reglas jurídicas,
aun cuando la letra de las reglas no prescriba contenidos vinculantes derivados de los
principios o de los valores de los que se deduce y a los que sirve el orden normativo.
De ahí que, no porque no lo diga el Reglamento del Congreso ni la Constitución, debe
inferirse, en consecuencia, que los reglamentos de los grupos parlamentarios no forman
parte del bloque reglamentario del Congreso.
La segunda dificultad se basa en el supuesto errado de que para que los
reglamentos del Congreso formen parte de esa clase lógica o tengan esta categoría
normativa, necesariamente deben haber sido aprobados por el Pleno del Congreso. Es
cierto que esto ocurre con cuerpos normativos como las normas que rigen el proceso
de designación, nombramiento o de ratificación de los más altos mandos
constitucionales, o con el Código de Ética. Pero, a pesar de no haber sido aprobados
por el Pleno, no es menos cierto que el Reglamento de la Comisión Permanente, el
Reglamento de la Comisión de Ética, o los reglamentos que acostumbran aprobar las
diversas comisiones, forman parte del mismo cuerpo normativo que caracteriza de
modo singular el Reglamento del Congreso.
No es pues una condición necesaria para que se catalogue como parte de los
reglamentos del Congreso que estos deban haber sido aprobados por el Pleno, porque
algunos de los diversos órganos del Congreso también pueden dictarse sus reglamentos
sin que el Pleno participe en el proceso, y sin que tal ausencia de participación afecte la
identificación de esos mismos reglamentos como parte del ordenamiento reglamentario

145
del Congreso. Esos son reglamentos parciales, o temáticos, que, no obstante la
parcialidad de sus alcances, tienen carácter indisociablemente emparentado a la
naturaleza organizacional y procesal del Congreso y, por esta misma razón, son, en
efecto, parte del cuerpo o bloque de reglamentos del Congreso.
Son tan órganos del Congreso, y con mayor razón debieran serlo, los grupos
parlamentarios, porque no son instancias prescindibles, parásitas, superfluas ni
decorativas, sino que, por el contrario, son el cimiento institucional por cuyo intermedio
es posible que todos los debates y todas las decisiones ocurran. Sin grupos
parlamentarios no hay comisiones, no hay debates, no hay propuestas ni hay decisiones
en la organización parlamentaria. Por ello, no es desdeñable el argumento de que sus
reglamentos deban conceptuarse como parte del bloque reglamentario del Congreso de
la República.
¿Por qué más sí corresponden a la categoría de reglamentos del Congreso los
reglamentos de los grupos parlamentarios? Primero, porque la Constitución dispone
que el Congreso establece la organización y funciones de los grupos parlamentarios (artículo 94)
y, dado que el Reglamento del Congreso no define la organización aunque sí las
funciones de los grupos parlamentarios, según el propio Reglamento la organización de
los grupos parlamentarios solo la acuerdan y disponen, de forma independiente, los
reglamentos de los grupos parlamentarios (inciso 4 del artículo 37). Por lo tanto, este
extremo de contenido constitucional lo concretan los grupos parlamentarios en sus
reglamentos como órgano y reglamento subrogado del Congreso.
Segundo, porque es debido a que los órganos parlamentarios son dirigidos por
quienes los grupos parlamentarios proponen en el proceso de elección (artículo 12,
inciso d) del artículo 22; artículo 30, artículo 31-A, artículo 36, último párrafo del
artículo 37), y las propuestas deben realizarse con la participación funcional de los
congresistas miembros de los mismos grupos en los que se intermedia y definen los
modos de acordarlas (segundo, tercer y cuarto párrafos del artículo 34). Por lo tanto,
existe un conducto directo, indiscernible e indiferenciado en la cadena de decisiones
que terminan en los acuerdos y resoluciones de la corporación parlamentaria.
Tercero, porque es desde los grupos parlamentarios que se inicia y decide el
impulso del proceso de toma de decisión en los diversos procesos parlamentarios (segundo
párrafo del artículo 29; tercer párrafo del artículo 36; tercer y cuarto párrafos del inciso
b), y primer y cuarto párrafos del inciso d) del artículo 55; inciso 2) del artículo 76, y
tercer párrafo del artículo 78). Los actos que se acuerdan en los grupos parlamentarios

146
son el cimiento sobre el que se edifica la sucesión de actos procesales que transforman
la demanda de intervención política. El proceso de agregación de valor institucional se
inicia en el órgano básico y elemental que son los grupos parlamentarios, en su
condición de actores cuya representación ejercen sus miembros durante los debates.
Desde la pluralidad de sus correspondientes identidades es que se arriba a la integración
del consenso corporativo.
Cuarto, porque el Reglamento del Congreso concibe, entre las diversas
dimensiones en las que se cumple el ejercicio de la función a tiempo completo, las
actividades y trabajos que se llevan a cabo en los grupos parlamentarios (artículo 18).
Por la comprensión de las actividades que los congresistas desarrollan dentro de sus
grupos parlamentarios, son válidas como parte del tiempo que cuenta como
funcionalmente invertido.
Quinto, porque el Reglamento del Congreso cubre a los grupos parlamentarios
dentro del espectro de las responsabilidades de tutela del Presidente del Congreso, en
igualdad de condiciones que las que se comprende la misma responsabilidad en relación
con los congresistas individualmente entendidos (inciso c del artículo 32).
Sexto, porque tratándose de órganos primarios en la formación de la voluntad
de los actores y protagonistas de todos los procesos parlamentarios(82), la organización
del contenido de sus reglamentos internos se convierte en el insumo principal en el que
empieza la transformación de la demanda política del pueblo que, luego de haberse
formado inicialmente en cada grupo, agrega los aportes de los demás grupos en la
cadena de valor público de la que finalmente resultará el producto institucional (leyes y
actos de control político). Es porque el Reglamento del Congreso reconoce el rol

82 Si los grupos parlamentarios tienen la categoría de órganos en la organización parlamentaria,


su condición no está excluida del control de regularidad de su funcionamiento. Si los grupos
parlamentarios fueran organizaciones privadas sí sería válido negar competencia a cualquier instancia
parlamentaria respecto de su organización o funcionamiento, porque habrían quedado libradas al
plano de la autonomía contractual de cualquier asociación particular o privada. Es por el papel
institucional que les corresponde, y que se les reconoce, en el proceso de formación de la voluntad
corporativa del Congreso, que existe interés inmediato en la compatibilización de las reglas de
organización que el propio Reglamento del Congreso establece.

Los grupos parlamentarios, por esta razón, no pueden prescindir ni disponer arbitrariamente de los
principios que el Reglamento del Congreso establece con carácter obligatorio para todos los grupos
parlamentarios. Es una razón similar la que lleva a los partidos políticos a cumplir reglas de
organización y de definición de los procesos de formación de su voluntad corporativa, que la
Constitución y las leyes definen, puesto que no se trata de meras asociaciones de derecho privado las
que congregan a sus asociados y militantes. Se trata de organizaciones cuya existencia se funda en
bienes públicos que los grupos parlamentarios se comprometen a alcanzar como parte de sus metas,
objetivos y tareas organizacionales.

147
formador de la voluntad parlamentaria sobre la base de la acción que toma cada grupo
en su interior, que así lo asume, y por esta misma razón no puede prescindirse de la
corrección y validez de la voluntad formada en los grupos en la formación de la
voluntad del Congreso.
Séptimo, porque así como el Reglamento presupone posiciones y propuestas a
través de voceros representativos de los grupos, fija y condiciona para que existan las
reglas del debido procedimiento; señala que las decisiones sean adoptadas por la
mayoría, y, por último, les reconoce espacio físico y recursos para su funcionamiento
dentro del recinto parlamentario. De igual manera, los grupos parlamentarios adoptan
decisiones organizacionales o disciplinarias a partir del orden normativo en que se
enmarca su reglamento interno, es decir, el Reglamento del Congreso, cuyos contenidos
no solamente no pueden desconocer sino que están compelidos a reconocer con
carácter vinculante y, además, a aplicar de manera directa e inmediata en las materias
organizacionales en las que intervienen como titulares o actores procesalmente
legitimados.
Octavo, porque negar la jerarquía y carácter reglamentario del reglamento
interno de los grupos parlamentarios, tendría idéntico sentido y efectos que si se negara
la regulación que existe para el estudio que los congresistas realizan en las comisiones
ordinarias, o los debates y consensos que se coordinan en otros órganos, como la Junta
de Portavoces o la Mesa Directiva, con la única diferencia que, mientras que en estos
últimos casos se trata de unidades orgánicas multipartidarias, en el caso de la
organización y los procesos de formación de la voluntad de los grupos parlamentarios
los reglamentos internos sirven para ordenar los procesos decisorios institucionales en
el nivel de autonomía competencial que es inherente a cada una de las unidades
partidarias que suman la pluralidad de voces políticas por mandato de la voluntad
popular.
Noveno, porque así como cabe que el Reglamento del Congreso adolezca de
fallas en el proceso de aprobación de su contenido, en perjuicio de alguna de las
minorías o en desconocimiento general de principios o valores democráticos
consagrados en la Constitución, idéntica situación es posible que tenga lugar al interior
de los grupos parlamentarios integrados por más de un bloque partidario o por
diversidad de movimientos agrupados bajo un mismo emblema partidario. Los casos
de transgresión de reglas o principios constitucionales y democráticos por una mayoría,
o por una o varias personas, al interior de un grupo parlamentario, son revisables y

148
remediables en sede constitucional si la transgresión se verifica o tiene lugar en una
norma que, por el rol y función constitucional que los sujetos a los que afecta cumplen,
es constitucionalmente revisable por el Tribunal Constitucional.
Décimo, porque no es posible el fortalecimiento de la titularidad y del rol que
la Constitución y el Reglamento le asignan a los grupos parlamentarios y a sus voceros,
si las decisiones que formalmente pueden expresar en nombre de esos grupos en la
diversidad de órganos parlamentarios en los que están representados, adolecen de fallas
de constitución o vicios de construcción que ataquen la legitimidad, el carácter y la
naturaleza mayoritaria de las agrupaciones. En ausencia de un procedimiento o instancia
internos con competencia para revisar la regularidad de la aprobación y del contenido
de los reglamentos de los grupos parlamentarios, el ordenamiento constitucional
contempla medios paralelos a cargo de la revisión de normas organizacionales
inmediata y directamente derivadas de la Constitución, como son los distintos tipos de
reglamentos del Congreso, entre los cuales cabe incluir los reglamentos de los grupos
parlamentarios.
Los argumentos precedentes permiten entender que el Reglamento del
Congreso es más que el contenido encerrado entre los muros documentales de su texto.
Los reglamentos de los grupos parlamentarios son una modalidad normativa
perfectamente capaz de estructurar la validez de los actos de todos quienes son parte
de ellos(83). Es, en realidad, un concepto que comprende realidades menos circunscritas
y acotadas que lo que su designación insinúa, principalmente por la diversidad de
realidades que ordena, las que exceden la letra de sus alcances. Así como, a título
ilustrativo, se muestra el caso del Código de Ética Parlamentaria, o el de los reglamentos
de los grupos parlamentarios, otras formas en las que se manifiesta la volatilidad de las
normas reglamentarias son las prácticas parlamentarias, al igual que los precedentes o
la costumbre. A lo largo de esta obra se presentará una diversidad de casos que ilustran
los modos que se consideran la normatividad efectiva de los actos y procesos

83 No debe pasarse por alto que el inciso 4 del artículo 37 del Reglamento del Congreso dispone
que el reglamento que aprueban por mayoría los grupos parlamentario obliga a todos ellos al ser presentado
ante el Consejo Directivo. De ahí la importancia de que esta formalidad se cumpla, tanto para que el
Consejo Directivo tome conocimiento sobre los contenidos recogidos de modo autónomo por cada
agrupación política, como para que estos cuerpos normativos sean publicados y mejorar de este modo
la calidad y la transparencia de los procesos parlamentarios. El Reglamento del Congreso fija como
requisito de exigibilidad la presentación del reglamento del grupo parlamentario ante el Consejo
Directivo. Sin esta presentación, la exigibilidad es incierta o inexistente. Por lo tanto, es de interés de
los miembros de los grupos parlamentarios que el reglamento que aprueban sea puesto en
conocimiento del Consejo Directivo. Indirectamente, también debe ser de su interés optimizar la
calidad de la vida política en general y del Parlamento en especial.

149
parlamentarios en el Perú.
Cuando las posiciones presentadas impropiamente como representativas no lo
son, se trasladan a los órganos parlamentarios las ineficiencias organizacionales y los
conflictos internos de los grupos. Si las normas actuales congelan las evoluciones y
transformaciones partidarias conforme a la fotografía electoral, según lo disponía el
inciso 5 del artículo 37 del Reglamento del Congreso (antes de su reforma del 14 de
septiembre de 2017), sin prever el mecanismo para remediar los riesgos y daños(84),

84 Aun cuando el propósito detrás de la reforma del artículo 37 del Reglamento que se realizó
en octubre de 2016, fue el fortalecimiento del papel de los grupos parlamentarios, y solo de manera
indirecta se reconoció que se buscaba también desincentivar formas perniciosas de transfuguismo, no
puede negarse que existió un tratamiento deficiente en el inciso 5, cuando trataba por igual, y sin
discriminación alguna, un grupo de supuestos, como si todos obedecieran a un mismo mal, cuya
extirpación se pretendiera alcanzar para remediarlo o eliminarlo. El mal indeseado es el nocivo deporte
de cambiar de partidos a partir del cálculo, sea de conveniencias o de ventajas en las expectativas de
mejorar o mantener el acceso a un escaño parlamentario, o a cambio de un beneficio o rédito material
o económico para facilitar logros políticos propios o de quienes actúan como cómplices en el sabotaje
de la voluntad popular.

No es el caso de quienes, al margen del supuesto anterior, deben renunciar, retirarse o separarse de la
agrupación con la que postulan y son electos al Congreso, por razones que no solo no tienen que ver
con el cálculo por el acceso a beneficios inherentes a un puesto representativo, sino que se sustentan
en serios y justificables motivos para disidir y discrepar de la orientación, incoherencias, procederes,
modos o estilos de organización que reprueban o que les resulta inaceptable cohonestar en su
agrupación de origen. ¿Cómo entender y cómo justificar que en nombre del inalienable derecho de
preservar la posición que la Constitución le reserva a los partidos en nuestro régimen político se prive
por igual de derechos a quienes son y expresan un mal en la cultura nacional, y también a quienes
tienen la obligación moral de desvincularse de un grupo que se aparta de idearios o plataformas
previamente compartidos?

Cuando el inciso 5 del artículo 37 hace caso omiso de este trascendental distingo, confunde la
naturaleza de las segregaciones en los grupos parlamentarios. La confusión produce un daño severo
e irreparable en cuanto castiga a quien debió ser premiado. Y se trata, además, de un castigo oneroso
y desproporcionado que resulta de tratar a quien le sobran motivos nobles o virtuosos para apartarse
de un partido como si fuera parte de la misma escoria que por cálculo mide dónde permanece hasta
cuándo para apartarse cuando otra alianza utilitaria le resulta más auspiciosa. Para proceder con
equidad, debe empezarse por diferenciar quién es un tránsfuga (en sentido negativo o pernicioso) y
quién tiene legítimo y sustentable derecho a separarse (transfuguismo positivo u honroso).

Esta falta de distingo hace que se traten casos perfectamente distinguibles como iguales, cuando no
corresponde y, por lo tanto, se asume una actitud incorrecta e injustamente punitiva respecto de
representantes que tienen mejor que sustentado derecho y razones para desafiliarse del grupo con el
que llegan al Congreso. ¿Qué justifica que se deje en minusvalía a quien por dignidad o por grados
elementales de coherencia política opta por apartarse de vínculos que lesionan los principios que
definen su trayectoria? ¿O deben tratarse como insignificantes las pérdidas de capacidad de proponer
y negociar a qué comisiones se pertenece, a la posibilidad de asumir un cargo directivo en una
comisión, o las respectivas cuotas que se distribuyen en el uso de la palabra durante los debates?

Si bien existen razones para ningunear los casos reprensibles o vergonzosos de transfuguismo, no
toda migración o segregación de un grupo parlamentario tiene connotación negativa. No es lo mismo
actuar por cálculo o interés que hacerlo movido por razones más nobles que esas. Al negar el distingo,
el Reglamento del Congreso solo atina parcialmente a remediar el mal que se propone combatir,
porque deja irrazonablemente en la indefensión a quienes, por el contrario, debiera encomiarse por
la corrección de su actitud en el ejercicio de sus funciones públicas y en su trayectoria política.

150
como si se tratara de esferas organizacional y normativamente inconexas, las
posibilidades de aumento de la inseguridad e impredecibilidad de los productos
parlamentarios aumenta. De ahí la necesidad de que al Tribunal Constitucional no le
cupiese declararse exento de competencia para abocarse a la revisión de la
inconstitucionalidad de los mismos reglamentos de los grupos parlamentarios de los
que depende el proceso de formación de la voluntad corporativa, mediante la
agregación de los procesos de formación de la voluntad que se asume al interior de los
grupos parlamentarios.
Adicionalmente, en la medida que hechos propios de los voceros, o de mayorías
espurias, al interior de los grupos parlamentarios, afecten derechos reconocidos en la
Constitución o en el Reglamento del Congreso, es previsible que contra los hechos con
los que se materialice la transgresión o vulneración se inicien acciones en el sistema
jurisdiccional. Vale decir, existiría también, y adicionalmente, la posibilidad de que se
presente una acción de amparo para dejar sin efecto los actos con los que se vulneran,
limitan, desconocen o reducen los derechos que la Constitución reconoce.
El Reglamento del Congreso no tiene una naturaleza como la que se les
reconoce a los reglamentos que expide el Poder Ejecutivo(85). Es la norma conforme a

La STC 1-2018-PI extiende los alcances de la legalidad del apartamiento de un grupo parlamentario
al supuesto que se razone, sustente, motive o justifique en el ejercicio de la libertad de conciencia.
Esto es, a la vez que deja al margen y sin protección a quienes actúen según criterios instrumentales
o utilitarios, especifica que no existe impedimento para formar un nuevo grupo parlamentario o para
adherir a uno distinto a aquel en que se llega, siempre que la renuncia o el apartamiento se deba y
obedezca al ejercicio regular de la libertad de conciencia.

85 La referencia tiene relevancia, de manera especial, cuando el ámbito del reglamento se deriva
no propiamente de una ley, sino de un decreto legislativo. El contraste puede tener efectos decisivos
cuando se examinan los alcances y efectos de los reglamentos expedidos por el Poder Ejecutivo en el
régimen político. Este alcance es motivado por la situación que generó la creación de la denominada
«autoridad nacional de transparencia y acceso a la información pública», que dispuso el Decreto
Legislativo 1353, en el que, según el inciso 7 de su artículo 4, dispone que una de las funciones de
dicha autoridad es elaborar y presentar al Congreso de la República el informe anual sobre los pedidos de acceso a
la información pública, el mismo que se presenta dentro del primer trimestre de cada año y es publicado en la página
web de la Autoridad. Lo anterior no debiera significar mayor contrariedad, sin embargo, cobra no poca
significación cuando se verifica que el Decreto Supremo 13-2017-JUS señala, en su artículo 70, que
es la Dirección General de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales, en su condición de órgano de línea del Ministerio de Justicia, el encargado de ejercer la
Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública y, en consecuencia, según el inciso i)
de su artículo 71, reitera literalmente el texto del inciso 7 del artículo 4 del Decreto Legislativo 1353,
y señala que es su función elaborar y presentar al Congreso de la República el informe anual sobre los pedidos de
acceso a la información pública, así como que este informe se presenta dentro del primer trimestre de cada año y es
publicado en la página web de la Autoridad.

¿Qué consecuencia tiene la regulación que establece el reglamento del decreto legislativo? No es nimio
que representa para el Congreso que un ente del Poder Ejecutivo, sin responsabilidad política, sea a
quien se asigne y encargue la tarea de presentar al Congreso de la República el informe anual sobre
los pedidos de acceso a la información pública. La regla general es que la información que se remite
y que recibe el Congreso debe serle enviada y dirigida por quien es susceptible de asumir la

151
la cual se produce toda norma; nace con el objeto de regular la producción normativa
y la manera de exigir responsabilidad por el cumplimiento de la Constitución y de las
leyes. Dice cómo se aprueban y reforman las leyes, incluida la reforma de la propia
Constitución, y también cómo se realiza el escrutinio del ejercicio del poder y la sanción
por el mal o indebido uso del mismo.
El Reglamento del Congreso tampoco es una norma administrativa ni un acto
de la administración; es, más bien, el conjunto pautado de reglas según las cuales se
gestionan los procesos parlamentarios en general y se dictan las leyes en particular, y
también conforme a cuyos preceptos puede reformarse la Constitución. El nombre de
este instrumento normativo proviene de orígenes típicamente parlamentarios. El
cuerpo de sus reglas contiene los modos en los que los representantes de la voluntad
popular acuerdan la manera en la que aprobarán las decisiones corporativas, sea la
censura de un ministro o el contenido de una ley de la nación. En sentido estricto, el
reglamento parlamentario es superior a cualquier ley en la medida que es la norma según
la cual las leyes pueden aprobarse válidamente.
Pero a la vez, por el carácter axiológica y políticamente superior que tiene el
reglamento sobre cualquier otra ley, es una línea de desarrollo de contenidos directa e
inmediatamente constitucionales. Por esta razón, lejos de admitir comparación con el
espectro reducido que corresponde a los reglamentos que aprueba el Poder Ejecutivo,
el reglamento parlamentario forma parte e integra lo que la doctrina francesa conoce
como el bloque de constitucionalidad(86). En consecuencia, su jerarquía normativa no es igual
a la de cualquier ley, sino que su primacía es equiparable por proximidad al rango

responsabilidad sobre los hechos que reporta al Congreso. No por un nivel organizacional de tercer
orden como lo es una dirección general, la misma que depende del Viceministerio de Justicia.

La cuestión es: ¿quién es políticamente responsable ante el Congreso por la información que
suministra anualmente esa Dirección General? ¿Es claramente exigible esa responsabilidad al Ministro
de Justicia no obstante que no haya conocido qué información se dirigía, enviaba o remitía al
Congreso? En el mejor de los casos, se trata de una miopía constitucional y normativa. Al funcionario
a cargo de la tarea prevista en el Decreto Legislativo 1353 no le alcanza ni tiene responsabilidad
política alguna. La suya puede ser una responsabilidad administrativa. No cabe imputársele faltas o
transgresiones materializables en la exigencia de responsabilidad política.

El descuido mella el tipo de relación que corresponde mantener entre el Congreso y el Poder
Ejecutivo y, por lo tanto, el reglamento, en este extremo, se excede en cuanto descuida el rol de
control político que la Constitución le asigna al Congreso.

86 El fundamento 14 de la STC 16-2013-PI/TC precisa que, además de que el Reglamento del


Congreso no solo tenga fuerza sino, además, rango de ley, está en su naturaleza la de formar parte del
bloque de constitucionalidad, aunque señala que lo es para determinar la forma en que una ley debe ser emitida
(fundamento 12 de STC 3-2008-PI/TC).

152
inherente a la Constitución.
Si bien el Tribunal Constitucional ha determinado que el Reglamento del
Congreso tiene naturaleza de ley orgánica(87) y, en este sentido, esa determinación ha
convalidado la norma contenida en el artículo 94 de la Constitución que señala que tiene
fuerza de ley, su naturaleza orgánica no se reduce solo al carácter organizacional de sus
contenidos, ni al número de votos necesarios para reformarlo. Tiene naturaleza
orgánica y, principalmente, en un sentido político, es parte de los contenidos
constitucionales. Se deduce de la especial naturaleza y jerarquía del reglamento
parlamentario que la revisión que los órganos jurisdiccionales realizan de sus reglas los
limita a pronunciarse con un grado especial de deferencia, porque quienes se dictan y
aprueban su reglamento lo hacen desde el ápice mismo del aparato creador del derecho,
del que depende el resto del sistema cuyo examen de regularidad constitucional tienen
facultad de revisar cuando se duda de la identidad entre la Constitución y las normas

87 Entre las primeras sentencias en que se aborda el tema del Reglamento del Congreso como
fuente de derecho se cuenta la STC 6-2003-AI/TC. Sobre el carácter de ley orgánica del Reglamento
del Congreso, puede mencionarse la STC 22-2004-AI/TC.

Lo que no resulta razonable es el apunte que recoge el fundamento 18 de la STC 13-2009-PI/TC,


según el cual el TC estima que no todas las normas contenidas en el Reglamento del Congreso de la República [...]
tienen o tendrían la naturaleza de ley orgánica, sino sólo aquellas que [...] regulan su estructura y funcionamiento. Por
esta razón, esa sentencia considera que las normas relativas al estatuto parlamentario, entre las cuales
se encuentra el artículo 25 del Reglamento del Congreso, relacionado con el reemplazo de un
congresista por su suplente, no atañe ni a la organización del Congreso ni a sus funciones, por lo que es un asunto
que no se encuentra dentro de la esfera del principio de reserva de ley orgánica en este ámbito.

No parece apropiado clasificar las normas como el artículo 25 del Reglamento del Congreso, como
excluibles del conjunto de reglas desvinculadas de la estructura, organización y funcionamiento del
Congreso. La estructura, organización y funcionamiento del Parlamento es imposible concebirlo sin
los sujetos que conforman la organización parlamentaria. Cada congresista es parte del todo
corporativo. La constitución del Congreso no puede concebirse sin cada uno de los representantes
que, luego de incorporados, suponen una alícuota esencial e imprescindible para componer el todo
corporativo de la organización parlamentaria.

Esta realidad es tanto más clara cuando se tiene presente que los congresistas no son individuos
distintos al órgano que ellos integran. Cada representante tiene estatus corporativo y organizacional,
precisamente porque la Constitución reconoce la protección del puesto y de las funciones
corporativas que son operadas y actuadas a través de la representación. Para la Constitución y el
Reglamento del Congreso, los congresistas no son sujetos particulares sino puestos que se
desempeñan para que cada uno de los órganos parlamentarios pueda contar con voluntad corporativa.

Pareciera que el Tribunal Constitucional separara los órganos y los procesos parlamentarios de los
sujetos que los integran y que toman decisiones en ellos. No existe modo alguno en que ningún
órgano ni proceso parlamentario funcione si no es porque los miembros del Congreso intervienen en
ellos. Esos miembros no son personas naturales sino sujetos que desempeñan funciones
parlamentarias en los órganos que procesan la demanda de intervención organizacional del Congreso.
Se trataría, por esta razón, de un error que debería enmendar en algún momento el Tribunal
Constitucional, porque es todo el Reglamento del Congreso el que tiene carácter de ley orgánica, sin
exclusión de sección alguna de su texto.

153
del reglamento parlamentario.
Además, el Reglamento es una norma asistida de un nivel de prevalencia
respecto de otras leyes orgánicas, por el carácter inmediato que el propio Reglamento
tiene como norma de desarrollo sustantivo y procesal de la Constitución, a diferencia
de las demás leyes orgánicas, las que quedan mediatizadas en su aprobación por el
uso procesal o sustantivo (según el caso) que debe hacerse de su texto para aprobar
las leyes orgánicas(88). Más allá de estas consideraciones el análisis supondrá, por lo
tanto, la evaluación del conflicto normativo a partir de las distintas realidades
materiales y orgánicas en las que se produce la discordia normativa, sin perder de
vista que su naturaleza, siendo orgánica en el sentido de que define modalidades
operativas de funcionamiento y organización de un órgano constitucional, tiene un
carácter fusional con la propia Constitución, asumiendo en esta virtud un carácter y
naturaleza más propia a la ley constitucional, o de desarrollo constitucional, que solo
la de ley orgánica.

88 Un modo de advertir la capacidad normativa del Reglamento son las especificaciones que se
deducen en su texto a partir de precisiones semánticas. El artículo 82 de la Constitución señala que el
Contralor General es designado y, en caso de falta grave, removido por el Congreso. Sin embargo, en
el inciso 1 del artículo 101, la propia Constitución indica que es atribución de la Comisión Permanente
designar al Contralor General. El artículo 101 no menciona que es una atribución de la Comisión
Permanente la remoción del Contralor. En ausencia de esta precisión, el artículo 93 del Reglamento
del Congreso prevé que el Congreso, a través de la Comisión Permanente, designa y remueve al Contralor General
de la República.

Al añadir esta atribución no prevista en la Constitución se añaden contenidos constitucionales de


naturaleza orgánica, porque se subroga al Pleno del Congreso con la Comisión Permanente. La
simetría orgánica y conceptual que se crea y construye en el Reglamento del Congreso trae
consecuencias importantes en el plano de los derechos que le corresponden a quien se impute la
presunta comisión de falta grave, porque el número de votos requerido en la Comisión Permanente
es notablemente inferior que en el Pleno.

El alcance anterior merece matizarse porque, no obstante el tratamiento de la remoción, mantiene la


racionalidad derivada del inciso 1 del artículo 101 en relación con la designación, el impacto de una
remoción acordada por la Comisión Permanente puede generar problemas de legitimación política,
aunque no represente, formalmente, causal de invalidez jurídica. Dado que no existe una mayoría
reglada ni en la Constitución ni en el Reglamento, la remoción puede ocurrir con mayoría simple.

Si además del menor número de representantes en la Comisión Permanente debe descontarse a


quienes estén con licencia, no tengan la condición de hábiles, estén suspendidos u ocupen una cartera
ministerial, el número disminuye. Si acaso se constituyera un grupo de trabajo o una subcomisión, la
aplicación del principio de imparcialidad y del debido proceso requeriría que los miembros del grupo
de trabajo quedaran eximidos de votar en la Comisión Permanente. Estas limitaciones equivalen a
que la mayoría simple para aprobar la remoción tenga un umbral minúsculo.

En consecuencia, convendría replantear el desarrollo constitucional previsto en el artículo 93 del


Reglamento, de manera que el proceso de remoción se realice en su integridad ante el Pleno del
Congreso, de modo similar al que tiene lugar en los casos de remoción de los integrantes del Consejo
Nacional de la Magistratura, con la singularidad de que no debiera exigirse la mayoría que la
Constitución establece para la remoción de los integrantes de este último.

154
El Congreso es un órgano con voluntad privilegiada en el Estado, porque
concentra la voluntad representada de todo el pueblo. Esa misma voluntad orgánica es de
la que depende la vigencia de los valores y de los principios de organización de nuestra
vida colectiva. De ahí que la capacidad representativa con la que se desempeñan, y con
la que operan nuestros representantes, tenga también todo el poder necesario para
definir cómo funcionamos y cómo nos comportamos constitucionalmente. La
voluntad orgánica de nuestra asamblea representativa tiene, en este sentido, carácter
constituyente en la medida que es la voz y son los votos de quienes, en un régimen
democrático, nos representan y concretan los contenidos y los significados de nuestro
régimen constitucional. El valor superior que tiene la voluntad orgánica del Congreso
en el régimen político es el que le da un carácter superior al Reglamento del Congreso
en la axiología del régimen jurídico nacional. No cabe obviar ni pasar por alto que las
del reglamento parlamentario son reglas según cuyo texto se encauzan no solo los
modos de decir la ley, sino, aun antes de reformar la propia Constitución Política del
Perú(89).
En efecto, la designación que se le da tiende a confundir a quienes creen que el
Reglamento del Congreso es como cualquier otro reglamento que condensa reglas de
alcance particular o administrativo, y por eso hay quienes asumen que el reglamento
parlamentario tiene carácter administrativo. En realidad, se trata del estatuto procesal y
representativo de la voluntad del pueblo en tanto esta es representada por todos a
quienes el pueblo confía que lleguen al Estado para resolver demandas e intereses
públicos por su cuenta y en su representación. La impropiedad de la designación
confunde porque, lejos de ser como los típicos reglamentos administrativos en el
sistema de fuentes y en la jerarquía normativa del Perú, es una norma, como ya se indicó,
de rango propiamente constitucional. Se trata de los arreglos y acuerdos que toman los
representantes sobre las maneras en las que quieren tomar los acuerdos de su
corporación al amparo de facultades directamente emanadas de las normas
constitucionales.
El Reglamento del Congreso es el nombre que se le da a las convenciones que
adoptan los representantes de la voluntad popular sobre el modo en que definirán y

89 Según el Artículo 206 de la Constitución, ésta se reforma en dos legislaturas ordinarias


sucesivas. El inciso a) del Artículo 81 del Reglamento del Congreso señala, no obstante, que esta
modalidad de reforma se realiza en dos períodos anuales de sesiones.

155
decidirán las demandas y materias pendientes de su debate y resoluciones. Por eso es
que no resulta compatible con la naturaleza de este estatuto, arreglos y convenciones,
que se los trate como un monumento pétreo e incólume, similar a la ley mosaica, cuyos
preceptos no son susceptibles de matices y variantes en la indetenible dinámica de la
vida política en el Parlamento. Lo que el Reglamento establece es, a fin de cuentas, la
voluntad de las mayorías que lo aprueban, pero también la voluntad de las mayorías que
lo sostienen en el equilibrio de fuerzas de cada momento y experiencia concretas en el
tiempo.
Por la razón anterior, y en el sentido señalado, el Reglamento del Congreso no
solo tiene fuerza de ley, según lo indica el artículo 94 de la Constitución. Tampoco es
solamente un cuerpo normativo con naturaleza de ley orgánica que requiere mayoría
absoluta de votos para su modificación. El Reglamento del Congreso es, propiamente,
según lo señalado previamente, una norma que integra el bloque de constitucionalidad y tiene
el valor político que le corresponde a la Constitución, aun cuando jurídicamente quepa
hacer el distingo entre la Constitución y la norma conforme a la cual la Constitución
puede ser objeto de su propia reforma.
Que sea parte del bloque de constitucionalidad significa que es parte del
desarrollo de la institución representativamente más alta del Estado. Hace operativo
al órgano del Estado responsable de garantizar la voluntad popular. Se deduce como
primer orden normativo de la sección orgánica de la Constitución. Con sus preceptos
quedan garantizadas las reglas de organización estatal fijadas por la Constitución. Sin
embargo, su texto y sus alcances dependen y son fieles a los propios principios
constitucionales contenidos e inherentes a las garantías que ella determina para que
el Perú sea una república de ciudadanos regida por el orden constitucional.
Puede verse, de esta manera, que el carácter derivado de su valor y jerarquía
constitucional se genera tanto por el carácter meta y supraconstitucional de las reglas
que en él se incluyen para la reforma de la Constitución, como por la definición de
nuestro sistema político como un régimen democrático basado en el valor superior de
la voluntad popular, expresada a través de la capacidad representativa de los
congresistas que reciben el mandato de la comunidad.
El Reglamento es, desde la perspectiva metaconstitucional y democrática, en
buena cuenta, la interpretación y aplicación de los sentidos constitucionales de orden derivados de la
voluntad representativa del pueblo. Esto es, los hechos en los cuales los representantes
concretan en cada caso la manera efectiva de existir y de vivir constitucionalmente del

156
régimen político. Pasar por alto el significado democrático del régimen representativo
es, de esta manera, un modo de ignorar la naturaleza democrática del pacto político.
Por esta razón, la aplicación del Reglamento del Congreso es altamente
permeable a la finalidad que tienen obligación de cumplir nuestros representantes y no
puede interpretarse su texto con el criterio cartular con el que se leen literalmente las
reglas y los artículos de la ley de títulos-valores, o los instrumentos fiduciarios regidos
por dicha ley. El Reglamento del Congreso es una norma permanentemente abierta y
flexible a las emergencias respecto de las cuales los representantes deben encontrar
respuestas orgánicas eficaces.
La letra del Reglamento no limita sino posibilita un espectro de sentidos
orientados a la alternabilidad de orientaciones que prefiere el pueblo. En eso consiste
la vigencia de un régimen que se califica como democrático. No en los sentidos literales
ni técnicos que quienes no tienen el mandato del pueblo le atribuyen a la sintaxis de las
normas parlamentarias. El derecho parlamentario, por esta razón, es la voluntad del
pueblo que declaran quienes lo representan. El ejercicio de la representación por sí
mismo es el valor que se aplica y existe concretamente en la actividad representativa y
el orden de esa actividad no depende de otro factor, en última instancia, que de la
conciencia y de la ley interior que expresan quienes actúan por cuenta e interés del
pueblo y de la república.
Son estas finalidad y características las que explican por qué los consensos y la
práctica parlamentaria son tan relevantes en las decisiones que se toman en el órgano
representativo del Estado. Los denominados precedentes parlamentarios son expresión de
los usos con capacidad normativa en el manejo de la organización y de los procesos
parlamentarios. El Reglamento del Congreso tiende a complementar los sentidos de su
texto con significados que van construyéndose conforme la realidad va mostrando las
necesidades de adaptar el documento a las emergencias prácticas con las que se enfrenta
el cumplimiento del mandato representativo.
El disenso y la discrepancia respecto a los usos en el proceso de toma de
decisión son un criterio indicador de las insuficientes vigencias de las normas conforme
a las cuales los representantes acuerdan una cuestión sometida a su valoración. Es eso
en lo que consiste y lo que significa, en último término, optar por calificar el régimen
político peruano como un sistema democrático que se basa en la voluntad popular. La
norma superior del régimen es la voluntad popular. Es esa misma voluntad popular
cuyos designios tienen el poder de decidir qué es una norma, qué es una ley y qué es la

157
Constitución del Perú. Objetar las consecuencias de esa decisión política contradice el
principio de organización conforme al cual nos constituimos como república, y negar
el valor que tiene el principio de la voluntad popular pone a quien sostiene tal negación
en una situación no solo inconstitucional sino, además, en una actitud y posición
conspirativa contra el régimen vigente en nuestro texto constitucional.
Cuanto más capaces sean, por lo tanto, nuestros representantes, las prácticas y
definiciones de las reglas según las cuales funcionan los procesos parlamentarios
enriquecerá la calidad del régimen democrático. De ahí la importancia de que quienes
operan el régimen representativo por cuenta e interés de la voluntad popular lo hagan
en el marco de calificaciones, competencias y requisitos capaces de generar resultados
con los cuales la sociedad tenga niveles elevados de confianza y aprobación para quienes
la representan.
La razón de ser de los representantes es la posibilidad que genera que
disminuyan los riesgos y los peligros de un régimen en el que sería impracticable que
cada ciudadano se hiciera cargo directa y permanentemente de tomar decisiones y
control sobre todas las responsabilidades estatales. El Congreso en el que laboran los
congresistas es un espacio especializado para que los electores reduzcan con su
dedicación los peligros de una democracia directa imposible en las condiciones actuales
de desarrollo histórico de nuestra vida nacional. Que sea una fracción de los ciudadanos
a quienes encomendemos una tarea primariamente personal e indelegable es una
ventaja colectiva en razón de lo cual también será necesario prever un régimen, estatuto
y procesos especiales, que el Reglamento establece para quienes tienen la misión de
tomar en sus manos el cuidado de toda nuestra colectividad nacional.
Una de las más grandes preocupaciones de quienes estudian, interpretan,
aplican y operan con el Reglamento del Congreso es la supeditación de la literalidad de
su texto a los acuerdos que toman los actores de los procesos en función de las
urgencias, importancia y necesidad política que ellos tienen en la gestión de las
cuestiones sobre las que deben adoptar acuerdos y resoluciones. La preocupación se
formula como el margen de inseguridad que ocasiona la volatilidad de su texto ante la
dispersión de exigencias a que se somete frente a la decisión política que deben tomar
incesantemente los protagonistas del régimen representativo.
Cuando el Reglamento no puede ser otra cosa que el orden conforme al cual
toman decisiones quienes ejercitan de modo directo e inmediato la voluntad popular,
el Estado democrático prevalece e impone su finalidad sobre la ficción de seguridad a

158
la que apelan quienes pretenden que la dimensión política en la que funciona la vida
colectiva quede en estado de hibernación. La predictibilidad y la seguridad jurídica es
una realidad que depende del compromiso sostenido de los operadores en valores y
principios internamente vigentes en la conciencia de quienes tienen la potestad de
decidir.
La escribalidad de la aplicación no es un criterio adecuado para hacer efectivo el
mandato representativo cuando los textos niegan, impiden o se oponen a una urgencia
de acción compartida por quienes tienen la misión de ordenar el poder estatal según la
voluntad popular que ellos detentan. La dimensión concreta y vivencial que tiene la
vigencia del orden concreto efectivamente sostenido por las convicciones y la voluntad
de los operadores de los procesos, no niega la existencia del texto escrito. Por el
contrario, el texto es una norma con capacidad vinculante, pero su carácter obligatorio
depende del carácter instrumental que lo define para alcanzar las finalidades políticas
en razón de las cuales el texto se adopta como acuerdo corporativo. Solo los
representantes le dan vida al Reglamento y, por ello mismo, su texto ordena y vincula
en tanto no exista una situación que exija, con carácter excepcional, la acuñación de
significados y sentidos paralelos e, incluso, opuestos a su letra.
De ahí que las pretensiones de predictibilidad y de seguridad que se presume
son garantizadas por la literalidad del texto reglamentario, en este preciso sentido, no
constituyan sino una ficción cuando el objetivo es decidir lo que mejor garantice que el
poder popular se afirme mediante la voluntad representativa que la corporación
parlamentaria afirma. La relación fiduciaria que tienen que imponer quienes cuentan
con un mandato democráticamente alcanzado debe honrarse a través de los actos
concretos en los que se encarna la capacidad de decisión de quienes representan al
pueblo. Negarlo es una forma de desconocer la vigencia del principio político sobre el
cual se cimientan la sociedad y el Estado democráticos.
Si se cree efectivamente que el objetivo político de nuestro pacto colectivo es
desarrollar formas de vida basadas en la democracia, es imperativo creer lo suficiente
que la democracia demanda la afirmación maximalista de sus preceptos, principios y
valores. Dudar de la voluntad representativa es una forma de ignorar la voluntad
popular que quienes reciben nuestro mandato tienen la obligación de expresar ante el
Estado.
Si la voluntad representativa se forma de manera imperfecta porque los
operadores de los procesos representativos carecen de mejores competencias, y no

159
tienen mejores capacidades políticas, el texto reglamentario no es el medio adecuado de
subsanar tales imperfecciones, incompetencias o incapacidades(90). Lo que no está en el
compromiso real y en las convicciones existenciales del pueblo no puede reflejarse en
quienes lo representan. Lo democrático es lo que refleja el régimen representativo.
Tutelar la dimensión democrática del estado político de la comunidad contradice el
propósito democrático que la Constitución subraya como característica del pacto
colectivo de nuestra república.
La esencia de la democracia es la capacidad de actuar con autonomía y sin tutela,
para afirmar el destino que cada quien proyecta para sí, y la capacidad también de asumir
y procesar las diferencias y los disensos naturales con fines comunes que permitan la
convivencia de la individualidad en la comunidad. No puede haber ninguna ley que
reemplace la calidad del vínculo del ciudadano con los valores y los principios que rigen
la manera en que decidimos vivir nuestra convivencia política. Tanto más calidad tiene
nuestra república, cuanto mejor sea también la solidez y la convicción de nuestro
vínculo con la comunidad a la que pertenecemos y en la que encontramos las raíces de
nuestra identidad histórica y personal.

5. La composición de la asamblea representativa

Según lo dispone el artículo 90 de la Constitución, el Poder Legislativo reside en el


Congreso de la República, el cual consta de cámara única. El número de congresistas es de ciento treinta.
El Congreso de la República se elige por un período de cinco años mediante un proceso electoral
organizado conforme a ley.

90 Quedando clara la posición del autor respecto a las limitaciones del Reglamento como
instrumento de cambio en los hábitos y actitudes de quienes operan la institución parlamentaria, debe
dejarse constancia de que, en el campo especializado al que debe restringirse la dimensión
específicamente normativa, sí corresponde realizar reformas. Prueba de esta convicción es el aporte
que presenté, en mi condición de Presidente del Instituto Peruano de Estudios Parlamentarios, ante
el Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, el 5 de diciembre de 2016.
Copia de ese aporte fue publicado en la librería digital del sitio web scribd en el enlace:
https://es.scribd.com/document/327175115/CDG-Reforma-del-Reglamento-del-Congreso-
peruano-3-Octubre-2016

La propuesta contiene 286 artículos, una disposición complementaria final y tres disposiciones
complementarias transitorias, en la que las más significativas modificaciones comprenden la duración
de los cargos directivos y de las comisiones por cinco años, la reducción de las comisiones ordinarias
a doce, la fusión orgánica del Consejo Directivo y de la Junta de Portavoces, mejoras en la
transparencia de las actividades y procesos parlamentarios, la inclusión del proceso de consulta previa,
y medidas de optimización del debido proceso en las comisiones investigadoras, en el proceso de
acusaciones constitucionales, de la comisión de levantamiento de la inmunidad parlamentaria y de la
comisión de ética, además de ajustes en materia de técnica legislativa y de consistencia normativa.

160
La Constitución contiene, pues, el conjunto de condiciones según las cuales se
organiza la vida representativa de nuestra vida democrática. Las condiciones más
importantes que indica sobre el Congreso son el número de cámaras, el método de
elegir a sus integrantes, el plazo del mandato por el que los elegimos, las facultades que
tienen para cumplir su tarea como autoridades estatales, y las funciones que deben
cumplir en ejercicio de sus competencias representativas.
Según nuestra Constitución, el Congreso tiene una sola cámara o asamblea
representativa. A este tipo de organización se la llama unicameral. Esta asamblea se
denomina Congreso de la República y la integran 130 representantes. Este mandato
constitucional es reiterado en el artículo 2 del Reglamento del Congreso, que prescribe
que el Congreso es unicameral y está integrado por ciento treinta congresistas elegidos en forma
directa, de acuerdo a ley.
¿Por qué una y por qué no dos cámaras? La historia política refiere que el Perú
ha sido un país bicameral durante prácticamente la totalidad de su vida republicana. El
corte se produce con la Constitución de 1993, con el que se eliminó el Senado de la
República, y a la Cámara de Diputados se la designa según su denominación oficial,
esto es, Congreso de la República. Periódicamente, sin embargo, cuando se constatan las
debilidades del régimen representativo en el Perú, se reflexiona y se propone el retorno
de la bicameralidad de manera tal que los procesos parlamentarios se desarrollen con un
tipo de composición que permita más oportunidades de integración de la pluralidad de
la colectividad, y también la posibilidad de complementar el ejercicio de las funciones
del Congreso con un régimen de distribución de competencias entre ambas cámaras en
el que cada una de ellas tenga tareas propias que no repita la otra.
En el régimen unicameral vigente, la Constitución prevé su composición con
130 representantes para la totalidad de la población nacional. Los 130 congresistas son
elegidos por circunscripciones, a las que se denomina distritos electorales. En el
régimen electoral vigente los distritos son los departamentos, y a cada uno de ellos se
le reconoce un número de representantes, según la población de electores registrados.
La lógica de la composición del Congreso, entonces, es que se integre por los
representantes elegidos en cada uno de los departamentos, y que a cada departamento
le corresponda una cantidad de representantes proporcional a la mayor o menor
cantidad de electores.
La única excepción ocurre con el departamento de Lima, en el que, debido a la
concentración masiva de población que llega a alrededor del 30 por ciento de los

161
habitantes del territorio, se le reconoce el estatus de un distrito electoral especial
únicamente a la provincia de Lima, de manera similar a lo que ocurre con la Provincia
Constitucional del Callao, que cuenta con el estatus de departamento desde su creación.
El mecanismo con el cual los representantes son elegidos departamentalmente
se conoce como distrito múltiple, por oposición al método que usamos entre el año 1995
y el 2000, cuando la totalidad del Congreso era elegido en lo que se conoce como distrito
único. La diferencia entre el distrito múltiple y el distrito único es que en la modalidad
de distrito único somos todos los electores los que tenemos la opción de votar por
nuestros representantes de manera independiente al vínculo que ellos tengan con las
circunscripciones o departamentos en los que residen y por los que postulan. En el
distrito único, todo el país se convierte en una sola circunscripción y los candidatos
postulan por todo el territorio nacional.
La existencia del tipo de distrito conocido como distrito múltiple permite la
mayor proximidad entre el representante y la localidad por la que es directamente
elegido. El vínculo es más cercano entre representante y representado. Sin embargo, la
mayor proximidad y cercanía suele en algunos casos generar confusión respecto al
alcance de las funciones de los congresistas, porque en el proceso de representación de
los pueblos a los que pertenecen, a los que representan y que les otorgan su mandato,
los congresistas tienden a duplicar funciones que les corresponden a las autoridades
locales o regionales, porque pretenden resolver las dificultades sobre las que tienen
competencia los gobiernos subnacionales en el nivel o plano nacional, menoscabando
y entorpeciendo, de esta manera, tanto el funcionamiento del nivel del Estado nacional
como la operación de los gobiernos o asambleas regionales o municipales en ejercicio
de sus propias competencias.
Pero el uso del mecanismo del distrito múltiple en nuestro régimen unicameral
presenta, además, otro inconveniente, porque nuestra Constitución señala que los
congresistas representan a la nación, en general, y no a cada una de las circunscripciones en
particular. Precisamente, lo que de positivo tiene la mayor proximidad entre los
representantes y las circunscripciones que los eligen es causa de dificultad o de
contradicción, porque en el unicameralismo peruano la elección de los representantes
por distrito múltiple pierde de vista y minimiza la perspectiva y la dimensión nacional
con la que es necesario tomar decisiones, ya que los congresistas privilegian el carácter
local de sus mandatos y reducen la visión nacional desde la que deben tomar decisiones
para la totalidad del país.

162
En buena cuenta, el distrito múltiple del régimen unicameral tiende a privilegiar
la multiplicidad o pluralidad de intereses regionales o locales en perjuicio de la visión
unitaria de la vida nacional. Los desequilibrios suelen pasarse por alto cuando se asegura
y fortalece la presencia de los espacios de menor densidad estatal pero, a la vez, el énfasis
excesivo de la multiplicidad de intereses locales favorece modos de competencia
inconveniente que perjudica la gobernabilidad del país como un todo desde el Estado
unitario que define nuestra organización política.
Por otra parte, la disparidad de niveles de densidad poblacional en los distintos
departamentos también genera otra dificultad en el régimen político porque, debido a
la menor cantidad de población en algunos departamentos, tales como Madre de Dios
o Tumbes, no existe una distribución equitativa de escaños en función de la cantidad
de electores. El reconocimiento de mínimos representativos por distrito electoral deja
de lado el criterio de la asignación de cupos representativos según el criterio poblacional:
si solo contara la cantidad de electores, ni Madre de Dios ni Tumbes contarían con
representantes; por eso se les reconoce, por lo menos, un representante por distrito de
forma que no quede un departamento sin un representante.
Pero esta solución no está exenta de una dificultad adicional, porque favorecer
la presencia de representantes de todos los departamentos significa que algún otro
distrito pierda capacidad representativa. Eso es lo que ocurre de manera singular con
los representantes de la provincia de Lima, que actualmente cuentan con 36
representantes debido a su mayor densidad poblacional, pero esta cantidad de escaños
sacrifica entre cinco y ocho representantes para que regiones con menor densidad
puedan optimizar su presencia política ante el Congreso nacional.
Un aspecto en el que no suele repararse con frecuencia es el efecto que causa
el tipo de distrito en la mayor o menos cantidad de escaños que cada agrupación política
alcanza en un proceso electoral. La diferencia entre distrito único o nacional y distrito
múltiple tendrá distinta significación, según la mayor o menor fortaleza que hayan
conseguido acumular los distintos partidos durante el proceso electoral. Existe, en
efecto, una diferencia apreciable en la cantidad de escaños asignados a cada partido en
competencia dependiendo de la localización más nutrida de sus electores, y el tipo de
distrito electoral puede variar, para bien o para mal, la menor o la mayor cantidad de
curules que acopie en un proceso. A título referencial, pueden observarse en el cuadro
siguiente las mejoras o las desventajas que afectaron a los seis partidos con presencia
parlamentaria en el período constitucional 2016-2021.

163
CUADRO 8

Variación en la asignación del número de escaños por


tipo de distrito electoral
Proceso 10 de abril de 2016
73

Distrito nacional Distrito múltiple


52

24
18 20 20
13 12
9 10
5 5

FP PPK FA APP APRA AP

Fuente: Resolución 660-2016-JNE. Elaboración propia.

El cuadro anterior simula, en la columna izquierda, lo que habría ocurrido si el


total de la cantidad de votos acumulados por cada partido hubiera tenido que repartirse
en distrito único o nacional, y contrasta en la columna derecha la situación efectiva que
describe la situación de los partidos en el escenario de distritos múltiples que rige. La
columna izquierda, por lo tanto, describe la cantidad de escaños que, con la misma
cantidad de votos recibidos en el proceso electoral del 10 de abril de 2016, habría tenido
cada uno de los partidos que pasó la valla electoral. La columna derecha registra la
cantidad de escaños que se adjudicó a cada partido como resultado del uso del distrito
múltiple en todo el territorio nacional.
La lección que se deduce del cuadro es que las estrategias que posicionan a los
grupos políticos en las localidades a lo largo de todos los distritos, pueden asegurarles
mayor cantidad de votos que si solo se concentraran en intensificar sus campañas en
unos pocos distritos con mayor población que los demás. Contrariamente, los partidos
que mayor cantidad de votos habrían recibido si el distrito no fuera múltiple sino único,
serían aquellos cuya fortaleza se encuentra en las preferencias electorales en los distritos
con mayor población y, consiguientemente, el mayor número de escaños por lograr.

6. El período electoral, el principio, las reglas y la fórmula de elección de los


representantes

164
Las elecciones políticas son el modo democráticamente reconocido para decidir
quiénes ocuparán los puestos representativos del pueblo en la asamblea. Las reglas con
las que se elige convierten las preferencias del elector en un plantel político que, durante
el período constitucional, actuarán por cuenta el pueblo ante el Estado. Si las opciones
entre las que se elige contienen alternativas humanamente calificadas, las reglas
electorales no harán más que proveer al país de un plantel calificado de representantes
preparados para realizar idóneamente las tareas estatales que se les confía. Si,
contrariamente, las opciones contienen un conjunto improvisado o temerario de
aventureros, oportunistas o mentirosos, la lógica consecuencia es que no importa cuáles
sean las propiedades matemáticas de las reglas electorales, ellas nunca cambiarán la baja
calidad de las opciones propuestas.
La mención anterior es necesaria para darle a las reglas electorales el valor
relativo que les corresponde en los procesos y regímenes democráticos. Sin una clase
especialmente entrenada de candidatos, con experiencia, trayectoria y preparación para
hacerse cargo solventemente de las tareas representativas que deben cumplir en el
Congreso, ningún beneficio político será posible alcanzar que cambie las ineptitudes o
falta de ética en hábitos calificados de desempeño o en una conducta estatalmente
honorable. La mejor y pluralmente más amplia competencia electoral no garantiza otra
cosa que la condición especular y el reflejo matemático de la calidad de las propuestas
humanas que los partidos proponen y ponen a disposición del elector.
Con la breve advertencia anterior, si la vida política del Perú se organiza
representativamente a través de un congreso unicameral elegido por el pueblo, ¿cómo
llegamos a elegir a los 130 representantes de la voluntad popular?
Las elecciones para representantes ante el Congreso, conforme lo indica el
artículo 90 de la Constitución, tienen lugar cada 5 años. El artículo 47 del Reglamento
del Congreso precisa el contenido de este artículo constitucional señalando que el período
parlamentario comprende desde la instalación de un nuevo Congreso elegido por sufragio popular,
hasta la instalación del elegido en el siguiente proceso electoral. El período parlamentario tiene una
duración ordinaria de cinco años.
En el Perú elegimos a los congresistas en multiplicidad de circunscripciones (distritos
electorales múltiples), en distritos plurinominales (con excepción de las circunscripciones de
tan baja densidad poblacional que no les corresponde sino un representante) de acuerdo
a la regla de la representación proporcional (principio de proporcionalidad), según el método

165
y fórmula de la cifra repartidora, previa aplicación de una barrera electoral, y con la opción
de modificar la lista que presentan los partidos mediante el uso del doble voto
preferencial(91).
Los congresistas tienen un mandato que dura la integridad del período de 5
años y el ejercicio de su cargo no se suspende ni interrumpe, salvo por dos razones. La
primera, de carácter general, que se refiere al supuesto de que el Congreso sea disuelto
como resultado de dos crisis en el gabinete ministerial y el Presidente de la República
dispusiera la disolución del Congreso y la inmediata convocatoria a elecciones
generales(92); y la segunda, de carácter particular, cuando ocurre que, por razones

91 No son ni raras ni infrecuentes las oportunidades en las que se debate si en vez del sistema
proporcional debiéramos contar con un sistema mayoritario en el que las circunscripciones no sean
pluri sino uninominales. Ese tipo de planteamientos tiene como principal ventaja que la población
puede identificar con suprema claridad a quién se elige y quién representa, en vez del mecanismo
difuso de las circunscripciones de más de 3 o 5 representantes.

El distrito uninominal permite mantener los beneficios que en el sistema proporcional nos ofrece el
voto preferencial, sin dañar el papel protagónico que deben asumir los programas que presentan los
partidos, en vez del personalismo de los candidatos. El distrito uninominal, igualmente, refuerza el
grado de adhesión de los candidatos a los partidos porque estos los presentan luego de un proceso
más riguroso de competencia, valoración y evaluación interna.

El costo más importante del sistema mayoritario con distrito uninominal es que se diluye la ilusoria
pretensión de los sistemas proporcionales en los que se aspira a la representación de las minorías. En
el sistema mayoritario con distrito uninominal, la cuestión de las minorías étnicas se atiende mediante
la selección del perímetro geográfico de cada circunscripción, pero la de las minorías de otra
naturaleza tiene un tipo de previsión ajeno al de la delimitación de los distritos porque las distintas
categorías de minorías, no étnicas, se distribuyen de manera aleatoria en la totalidad del territorio
nacional.

En cualquier caso, la reforma electoral detrás de la postulación de la preferencia por los distritos
uninominales requiere indispensablemente de una reforma constitucional, porque es la Constitución
en la que se establece el requerimiento del sistema proporcional. Si ese tipo de reforma se materializara
la siguiente y más grande dificultad sería la identificación de los límites de cada distrito electoral, en
particular en los actuales distritos plurinominales de alta magnitud, como Lima, que tiene 36
representantes, pero alrededor de 10 millones de habitantes residentes en 43 distritos geográficos. Por
lo tanto, para transformar el distrito plurinominal de Lima en 36 distritos uninominales habría,
inevitablemente, que redefinir el contorno de las actuales circunscripciones municipales.

Este sería un cambio mayor en el que la solución tendría consecuencias poco pacíficas entre los
residentes de cada uno de los 43 distritos o municipalidades, porque a quienes se eligiese como
representantes en la fórmula uninominal les correspondería atender transversalmente varios distritos
municipales. Y a ello se sumarían, asimismo, las inequidades derivadas del índice de representatividad
porque no todos los distritos uninominales tendrían la misma base numérica de electores y, en
consecuencia, algunos distritos estarían infrarrepresentados en beneficio de otros con menor cantidad
de habitantes.

92 Es importante notar que la disolución cumple la finalidad de permitir la renovación del


Congreso antes de la conclusión del período regular, en casos excepcionales. En este sentido, es
similar a la función que cumple en otros regímenes el arreglo referido a la renovación del Congreso
por mitades o por tercios.

Existiendo en el Perú la opción de la renovación excepcional a través de la disolución, no resultaría


una opción eficiente la de la renovación por mitades o por tercios, porque agudizaría los grados de

166
disciplinarias, o por motivos basados en el inicio de un proceso penal en su contra,
ocurriera que se les suspendiera en el ejercicio de sus funciones.
La suspensión o conclusión anticipada del mandato se lleva a cabo en un
proceso disciplinario, o a través de una acusación constitucional. En el último caso, si
se trata de una acusación constitucional, esta puede ocurrir por la comisión de un delito
cometido durante el ejercicio de la función representativa, o por habérsele encontrado
responsable de una infracción constitucional. Si la acusación es por haber cometido un
delito el proceso se conoce como antejuicio político, y si es por infracción constitucional,
como juicio político.
Cuando un congresista es suspendido en el ejercicio de sus funciones solo es
reemplazado en el caso de que la suspensión tenga lugar en un proceso de acusación
constitucional. La suspensión por razones disciplinarias no genera el reemplazo del
congresista por su suplente. El suplente es el congresista electo que sucede al
congresista suspendido en el orden de votación en las elecciones generales.
Excepcionalmente, solo cabría la realización de elección complementaria si ocurriera
que no hubiera quien lo sucediera como reemplazante o suplente, lo que si bien no ha
ocurrido en la experiencia reciente, no quiere decir que ese supuesto no pueda ocurrir,
como sería el caso si los reemplazantes o hubieran fallecido o se encontraran afectos a
un impedimento basado en incompatibilidad para la asunción del puesto de congresista.
Las elecciones parlamentarias en el Perú se realizan en el mismo acto en que se
elige al Presidente y vicepresidentes de la República. Esta forma de elección se conoce
como elecciones concurrentes, porque en la misma fecha y en el mismo sufragio coincide la
votación por el jefe del Poder Ejecutivo y por la totalidad de representantes ante el
Congreso. De esta modalidad se afirma que tiene una propiedad como la que tienen las
marcas en los productos con alto poder de ventas de generar el factor arrastre; es decir, la
capacidad que le corresponde a la figura que postula para el cargo presidencial de
generar el voto a favor de su grupo político en la lista de candidatos al Parlamento. En
las elecciones no concurrentes la influencia de la figura presidencial aísla el voto de los
electores, quienes deben formarse el juicio sobre la representación parlamentaria
independientemente de quién ocupe o pretenda ocupar el puesto de Presidente de la

inestabilidad en el sistema político en general y la de la institución representativa en singular. Si a ello


se añaden los arreglos organizacionales que impiden la adecuada gestión y el planeamiento de los
procesos y productos corporativos del Parlamento, la inclusión de la renovación añadiría niveles
mucho más agudos de ineficiencia, los que finalmente empeorarían la capacidad representativa antes
que mejorarla porque harían insostenibles los planes y las oportunidades de mejoramiento
notablemente.

167
República.
Para la elección de los congresistas se utiliza un método diferente al empleado
para la elección del Presidente y vicepresidentes de la República. Las reglas principales
para la elección de representantes son la representación proporcional, la barrera electoral, la cifra
repartidora y el doble voto preferencial.

CUADRO 9
LA ELECCIÓN DE LOS 130 CONGRESISTAS

Habitantes •Total poblacional

•18 años de edad y DNI


Ciudadanos •Nacionalidad peruana
•Habilitación legal

Electores •Concurrencia a las urnas de sufragio


•Depósito de voto válido

Elecciones
concurrentes Distrito múltiple
Partidos políticos (presidencial y
parlamentaria)
y plurinominal

Acreditación Representación
Preparación, Lista de Cifra repartidora
de Reglas proporcional
capacitación oferta de
competencias electorales
y selección de candidatos al
de candidatos
candidatos elector Lista cerrada no
Valla electoral
elegibles bloqueada
(5%, más 1% por
(doble voto
cada aliado)
preferencial)

(1) Sufragio : votos válidos (2) Escrutinio en Mesa


Proceso
electoral Representante electo

(3) Aplicación de reglas electorales (4) Proclamación (condición de


sobre resultados del voto incorporación y constitución)

Fuente: Elaboración propia.

Con el objeto de disminuir la dispersión y fragmentación excesiva de


agrupaciones presentes en el Congreso(93), el sistema electoral prevé una regla de

93 Dos características clave en nuestro régimen de partidos son la fragmentación y la


volatilidad. La primera se expresa en la cantidad de agrupaciones que compiten en los diversos
procesos electorales, cuyo excesivo número se identifica como inconveniente porque reduce el
margen de gobernabilidad o de manejo de los diferentes niveles estatales. La segunda se expresa en la
breve e insuficiente permanencia de las organizaciones, y transformación de las agrupaciones a través
de su disolución o alianzas efímeras durante períodos electorales.

168
selección que se conoce como valla o barrera electoral, que dispone que para tener opción
a representación en el Congreso los partidos a los que pertenecen los candidatos deben
haber alcanzado más del 5 % de representantes en uno o más distritos electorales, o
más del 5 % de los votos válidos a nivel nacional. Si los partidos que compiten en el
proceso superan esa valla son considerados en el cálculo del número de escaños
correspondientes a través del método de la representación proporcional(94).
El objeto de la valla electoral, en consecuencia, es disminuir la fragmentación y
dispersión que resulta de una cantidad inmanejable de organizaciones políticas en una
contienda electoral, de forma tal que solo quepa aplicar la regla que transformará los
votos en escaños entre aquellas agrupaciones que logren superar la valla del 5 % de la
cantidad de votos válidos a nivel nacional(95). El bien protegido por la valla es el elector

Fragmentación y volatilidad son el objetivo que se ha pretendido corregir a través de mecanismos


como la creación de la valla electoral que, en sí misma, afecta el acceso y distribución de los votos
entre los partidos en competencia, y como la exigencia de un número determinado de firmas para la
inscripción y mantenimiento de esta en el registro de organizaciones políticas.

De ambos mecanismos, probablemente el de las firmas necesarias para acceder y mantener el registro
haya surtido mayor impacto, aunque la valla electoral tenga como efecto visible la reasignación de
porcentajes de escaños entre quienes superan la barrera que la ley señala y, por lo tanto, genera el
fortalecimiento de mayorías parlamentarias a costa de la exclusión de quienes no contaron con el
número de votos necesario para superar la valla.

94 Como se ha referido, la valla electoral es una de las herramientas normativas utilizadas para
limitar la fragmentación partidaria y para proteger la calidad del servicio por el que se responsabilizan
las organizaciones capaces de congregar el mayor número de preferencias electorales.

Las otras dos herramientas con las que trata de limitarse la fragmentación son el umbral para mantener
la inscripción del partido, y el número de firmas requerido para la reinscripción en el registro electoral luego de
haberla perdido en un proceso electoral previo.

El umbral para la inscripción ha sido objeto de variación en el tiempo desde su adopción inicial, en el
año 1962, con la ley electoral aprobada a través el Decreto Ley 14250, que exigía 20 mil firmas.
Posteriormente, en el año 1984 el número subió a 100 mil firmas, con la Ley 23903. Durante el
gobierno del presidente Fujimori, en 1995 y en 1997, mediante las leyes 26452 y 26859 (Código
Electoral), el cálculo se estableció porcentualmente, fijándolo en el 4 % de electores inscritos en la
elección inmediata anterior para la inscripción de un partido en elecciones generales, y el equivalente
al 2,5 % del total de votantes en circunscripciones subnacionales, exigido mediante la Ley 26864. El
4 % que se fijó durante el período de Fujimori fue posteriormente reducido a 1 % con la aprobación
de la Ley 28094, de partidos políticos, del año 2003.

Luego, el límite anterior se volvió a elevar con la Ley 28617, que dispuso el retorno al 4 % de firmas
para el proceso electoral del año 2006 y, en los períodos electorales subsiguientes, del 5 %, pero por
lo menos en dos distritos electorales. A fines del período 2006-2011, cuando se aprueba la Ley 30414,
se produce una nueva modificación relativa a exigencias adicionales para los casos en que las listas se
conformen con alianzas de partidos, a razón de 1 % más por cada partido integrado en la alianza.

95 La valla del 5 % de votos válidos a nivel nacional es una regla general que, como se ha
adelantado en nota anterior, cuenta con algunas modificaciones según los casos que la propia ley
electoral contempla. De acuerdo al artículo 20 de la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones, para
acceder al procedimiento de distribución de escaños del Congreso de la República se requiere haber alcanzado al menos
seis (6) representantes al Congreso en más de una circunscripción electoral, es decir, cinco por ciento (5 %) del número

169
y el propio sistema o mercado electoral, de tal manera que solo accedan a participar
con escaños en la asamblea las organizaciones con mayor capacidad de agregar
adhesiones en una consulta electoral.
La barrera es, ciertamente, una forma de seleccionar a las organizaciones en
dos grupos, tipos o categorías: aquellas capaces de franquear el mínimo proporcional
que establece la ley electoral, y las que no son capaces de hacerlo. Todas las que
superan la barda o umbral concurren con la cuota proporcional de escaños que les
corresponda en el Congreso, según lo defina la cifra repartidora. Los demás no acceden
ni participan, porque la proporción de votos recibidos no fue suficiente. El criterio
de consolidación consiste en la mayor o menor cantidad de respaldo popular. Se
presume que el carácter no significativo del respaldo lo constituye una cantidad de votos
inferior a la valla electoral y, por lo tanto, que las organizaciones políticas con una
cantidad de sufragios más alta que la valla asegura el respaldo elemental o indispensable
como para mantener vigente la condición de organización política.
La existencia de esta barrera para contar con acreditación y solvencia reduce la
aparición de organizaciones efímeras (o de clubes nómades e improvisados de
aventureros que se congregan según la estación), pero a la vez genera la expectativa de
que organizaciones con escasas posibilidades electorales se alíen con el objeto de
superarla, mantener su inscripción y contar con presencia propia en el Congreso(96). El

legal de sus miembros o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5 %) de los votos válidos a nivel nacional. Como
consecuencia de la reforma constitucional que aumenta el número de congresistas de 120 a 130, para
acceder a la distribución de escaños ya no se necesita haber alcanzado seis escaños en el Congreso en
más de una circunscripción electoral, sino siete (7), que equivale al 5 % del número legal de
representantes en el Congreso.

De modo similar, el segundo párrafo del inciso a) del artículo 13 de la ley 30414, establece que el
porcentaje se eleva según el número de organizaciones que conformen una alianza de partidos. Dice
la norma que, de existir alianzas entre partidos o entre movimientos, dicho porcentaje se elevará en uno por ciento
(1 %) por cada partido o movimiento adicional, según corresponda.

En consecuencia, si los integrantes de una alianza son dos, el porcentaje de votos válidos a nivel
nacional exigidos será 7 %; si son tres, 8 %, y así, sucesivamente. Esta regla fue adoptada con el
objetivo de impedir o limitar la estrategia de la que se valían los partidos en declive con inscripción
vigente, que se aliaban entre sí o que prestaban su inscripción para aliarse con partidos emergentes
que carecían de ella. Aunque rigió en el proceso electoral de 2016, su aplicación fue ambigua por la
inconsistencia con que afectó a los candidatos y partidos en competencia. Los efectos de su existencia
habrán de verse con mayor claridad a partir del uso sostenido que de estas reglas se haga en los
procesos futuros.

96 Si bien la finalidad buscada por la valla electoral surte efectos en la disminución de la


fragmentación partidaria, en la práctica sus efectos deben considerarse como marginales cuando se
toma en cuenta las estrategias para sortear la valla. No pueden dejar de mencionarse, por ejemplo, los
casos clamorosos de falsificación de firmas para lograr la inscripción en el proceso electoral, como
los que se denunciaron y fueron objeto de investigación (Perú 2000, Vamos Vecino, País Posible; Code-
Renovación, Partido por la Democracia Social, o Todos por el Perú); la unión de partidos pequeños inscritos

170
costo marginal de esta restricción, sin embargo, es que se propone al pueblo una alianza
que luego se pulveriza una vez superada la valla. El resultado, en consecuencia, será que
el número de organizaciones disminuye relativamente desde un punto de vista nominal,
pero en la realidad la disolución de la alianza, una vez superada la valla, muestra una
cantidad de grupos parlamentarios superior en el Congreso que el número de alianzas
que se presentaron en el proceso electoral(97).
Es para alinear el objetivo electoral respecto de la fragmentación partidaria con
el objetivo parlamentario en relación con la fragmentación de grupos parlamentarios,
que se crea la valla para la conformación de grupos parlamentarios de forma que, a la
vez que se limitan los incentivos a favor del transfuguismo(98), se reduce también el
número de agrupaciones parlamentarias en el Congreso, y se favorece el nucleamiento
organizacional alrededor de la estructura de los grupos parlamentarios.

en declive entre sí o con otros emergentes con mayor expectativa (como el caso de Unión por el Perú,
al que se suma el Partido Nacionalista, de Ollanta Humala, para las elecciones del año 2006); o las
interpretaciones ad hoc flexibles e incongruentes de los organismos electorales en las elecciones de
2016 para ocasionar menor daño en algún partido (como en el caso de la alianza del Apra con el
Partido Popular Cristiano y con los movimientos regionales Vamos Perú, y Fuerza Loretana), por
contraposición con la interpretación estricta de la ley respecto de otros partidos (como ocurrió con
Todos por el Perú en relación con la regla de la acreditación de la membresía de sus dirigentes, y con
Alianza para el Progreso en relación con el otorgamiento de dádivas a los electores). Las reglas electorales
tienen, ciertamente, vida e impacto propio, pero son los sujetos los que con su comportamiento las
integran en la cultura colectiva y, por lo tanto, los que redefinen la norma según intereses o empatías
afectivas.

97 Este es un dato importante en relación con la modificación del Reglamento del Congreso,
porque con la modificación de octubre de 2016 respecto del artículo 37, mediante la adición del inciso
5 se permite la formación de grupos parlamentarios luego de la disolución de las alianzas constituidas,
antes del proceso electoral. Este supuesto crea la posibilidad de que la separación al interior de un
grupo parlamentario por la causal de disolución de una alianza electoral no disminuya las posibilidades
de participación de las agrupaciones que llegan mediante una alianza electoral y que, luego de
conseguir su elección, optan por concluir el pacto, acuerdo o alianza.

98 Conforme, y según lo reconoce la STC 6-2017-AI, el transfuguismo es un mal endémico y


un fenómeno nefasto, en el que la deslealtad del individuo deja que prevalezcan los intereses
personales en perjuicio de la voluntad popular, cuyas consecuencias son (1) el falseamiento de la
representación política, (2) el debilitamiento del sistema de partidos, (3) el perjuicio a la gobernabilidad
y estabilidad política del país, (4) el incentivo que genera para favorecer la corrupción mediante la
compra de votos y (5) el deterioro de la cultura democrática.

Para controlar su existencia es necesario distinguir la motivación de quienes manifiestan su decisión


de renunciar o de apartarse de un grupo parlamentario, para ejercer con mayor independencia el
mandato representativo, a despecho de las exigencias ideológicas del partido con el cual postulan
como candidatos. La disciplina de los partidos no es, en efecto, un bien absoluto cuya exigibilidad
quepa imponer intransigente e inquebrantablemente, a todo costo, porque deben existir espacios de
tolerancia y flexibilidad al interior de toda agrupación política de manera que se instale y comparta en
ellas la convivencia y experiencia de disensos compatibles con la pluralidad democrática.

Si se garantiza el espacio para el reconocimiento de las diferencias en las agrupaciones políticas,


asegura la calidad de la disciplina parlamentaria y, a la vez, favorece la afirmación del carácter
representativo del mandato democrático en la república.

171
Se trata de dos distintos momentos y propósitos. La valla de acceso al sistema
representativo y la valla que habilita la capacidad de goce de quienes acceden y quedaron
habilitados para desempeñar funciones estatales en el Parlamento. La valla electoral
define qué partidos tienen suficiente reconocimiento como para contar con voz y voto
en el Congreso. La valla para conformar grupos parlamentarios pretende ajustar las
unidades organizacionales aptas y calificadas para participar en los procesos de toma de
decisión corporativa.
Pasar la valla electoral no garantiza, sin embargo, que quienes accedan al sistema
representativo cuenten con los requisitos procesales en materia propositiva y resolutiva
en los procesos y en la organización parlamentaria. Caso contrario, daría igual que en el
Congreso se reconociera a los grupos parlamentarios como un órgano de la institución
parlamentaria. Los grupos parlamentarios aglutinan unidades diferenciadas de bloques
ideológicos colectivos. No basta con haber quedado individualmente elegido como
representante de un partido político para poder actuar como titular de derechos
procesales y organizacionales. La valla parlamentaria para constituir un grupo
parlamentario tiene por finalidad optimizar los niveles mínimos de intervención en la
acción y las decisiones organizacionales(99).
La proporcionalidad y su concreción en el método de representación proporcional es
un principio electoral cuyo fin es permitir la presencia significativa de minorías en el
Congreso. La representación proporcional es un mandato constitucional. El artículo
187 de la Constitución indica que en las elecciones pluripersonales hay representación proporcional.
Variar este tipo de principio para sustituirlo por el que se reconoce como representación
mayoritaria significaría que habría que reformar la Constitución para sustituirlo por el
principio y métodos mayoritarios.
El propósito de la proporcionalidad como regla de adjudicación de escaños es
reflejar la pluralidad de tendencias en la colectividad, de manera que se refleje la
presencia de las principales minorías políticas de la sociedad. Y el objeto es generar
espacios alternativos a la mayoría, de manera que no sea solo la mayoría la que cuente

99 El propósito no es excluir a la pluralidad ni a las minorías que adquieren representación ante


el Estado, sino generar formas equilibradas de participación que avalen la naturaleza del proceso
intermediador de los partidos políticos de manera tal que en el Parlamento no se sacrifique el papel
de este tipo de organización política en la acción estatal.

La representación, según nuestro régimen político, no es un fenómeno individual sino colectivo. La


postulación de alternativas es por organización política y no por individuos. Cuando los partidos son
representados solo por un individuo el riesgo de inconsistencia y desequilibrio disminuye la
gravitación que le corresponde a los partidos políticos.

172
con los medios para afirmar su visión de la vida política.
Pero el uso del principio de la proporcionalidad solo es posible aplicarlo en
distritos electorales plurinominales (otro modo de denominar lo que la Constitución designa
como elecciones pluripersonales); es decir, distritos electorales con más de un representante
por distrito. Cuando los electores solo eligen a un representante la diferencia entre la
representación mayoritaria y la representación proporcional se elimina. Por esta misma
razón es que cuanto mayor es el número de representantes a elegir también es más
factible advertir la concurrencia de las minorías entre los elegidos.
Es por ello que las ventajas del reconocimiento de la presencia de las minorías
en el Congreso a través del método de la representación proporcional puede verse con
claridad en los casos de distritos electorales de mediana o de alta magnitud, lo que significa en
distritos con 5 a 10 representantes (mediana magnitud), o con más de 10 representantes
(alta magnitud). En los distritos de pequeña magnitud electoral la diferencia de los efectos
entre la aplicación del principio proporcional y el mayoritario es menor, o inexistente,
porque el menor número de escaños disponibles excluye la posibilidad de que las
minorías puedan quedar reconocidas.
Cuando el número de representantes por distrito es de 5, 10 o 36, como en el
caso de Lima, la diversidad de representantes funciona de modo semejante, y, por
analogía, al que ocurre con la elección de representantes en distrito único para todo el
territorio nacional, como ocurrió durante los procesos electorales de los años 1995 y
2000, cuando los electores de todo el Perú definíamos quiénes serían la totalidad de
representantes ante el Congreso. A partir del proceso electoral del año 2001 el Congreso
se elige por distritos múltiples y, por lo tanto, en cada circunscripción se elige
proporcionalmente a los representantes de cada distrito electoral.
Las propuestas de reforma del sistema de elección de los representantes
mediante distritos uninominales sostienen que con este tipo de arreglo tiende a mejorarse
el desempeño del sistema de partidos(100) y a elevar la capacidad de elección de los
electores, porque se reduce el número de partidos (tendencia al bipartidismo). Los
distritos uninominales favorecen la identificación del electorado con un representante
(101), a diferencia de lo que ocurre con los distritos plurinominales de magnitud mediana

100 Esta condición solo se cumple si es que la postulación de candidatos se plantea por listas de
partidos, y no por candidatos independientes que carecen de adscripción a alguno de los partidos en
competencia.

101 Este puede ser un supuesto de difícil verificación, en particular cuando los procesos
identificatorios quedan marcados por la influencia de grupos de interés que inducen al mercado de
votos y de electores, según la publicidad que realizan de sus productos. El éxito de los grupos de

173
o alta en los que al electorado no le resulta posible definir personalizadamente quién es
el representante de cada circunscripción(102).
La mayor visibilidad o personalización del representante en la modalidad de
distritos uninominales es compatible con la propuesta de quienes postulan la
revocabilidad del mandato parlamentario que, sin embargo, no tiene reconocimiento
constitucional, principalmente porque, en primer lugar, sería incompatible con la
cláusula que estipula la no imperatividad del mandato parlamentario, y en segundo
término, porque el régimen proporcional y el tipo de distrito plurinominal impiden la
relación entre un representante y la circunscripción por la que postula, que lo elige y a
la que representa.
El principio de la proporcionalidad se aplica en el Perú a través de un método
que se denomina cifra repartidora o método d’Hondt, según el cual debe encontrarse un
denominador o divisor común que ordena y determina el número de escaños que le
corresponde a cada partido, según el número de votos recibidos en relación con el total
de votos válidos emitidos en la circunscripción respectiva(103).
Los partidos cuya cantidad total de votos no alcanza el mínimo fijado en la cifra
repartidora, tampoco consiguen presencia ante el Congreso y siguen la misma suerte
que los que no pasan la valla o barrera electoral. Todos los que superan esa cifra tienen
el total de escaños que les corresponda, según la cantidad de votos obtenidos.
En el cuadro que sigue se muestran los resultados del proceso electoral en las
elecciones parlamentarias del año 2016, excluyendo a las agrupaciones políticas que no
alcanzaron la valla electoral, tomando como base para el cálculo que en la fecha de las
elecciones el total de habitantes era de 30 millones 814 mil 174; los electores inscritos
en el padrón electoral, 22 millones 901 954, y los votantes que participaron
efectivamente en el proceso fueron 18 millones 751 264.

interés consiste en conseguir la promoción de candidatos que se adhieren a su oferta y, por lo tanto,
a concentrar mayores cuotas de beneficios cuyos costos se trasladan de manera general e indefinida
entre todos los votantes que participan en el proceso electoral.

102 Haciendo la salvedad de que en distritos uninominales con mayor densidad de electores la
calidad del vínculo entre representante y representado tampoco mejora. El distrito uninominal supone
el reemplazo del principio de representación proporcional, por el de representación mayoritaria. Por
lo tanto, las minorías quedan excluidas en nombre de tendencias relativas más generales mínimamente
capaces de vencer a las minorías por márgenes escasos de votos.

103 El método de la cifra repartidora o d’Hondt no es el único que permite aplicar el principio de
representación proporcional. Entre otros, se utiliza también el Hare/Niemeyer, o el Ste. Laguë/Schepers,
que son alternativas cuyo efecto consiste en distribuir los residuos de manera que favorece más a las
minorías, a diferencia del método d’Hondt que tiende a sesgar los resultados entre las mayorías.

174
CUADRO 10
RESULTADOS DE LAS ELECCIONES PARLAMENTARIAS
PROCESO ELECTORAL 2016
% de % de % de % de votos % de
PARTIDO Votos habitantes electores votantes válidos curules Curules
Fuerza Popular 4 431 077 14,38 19,35 23,63 36,34 47,24 73
Peruanos por el 2 007 710 6,52 8,77 10,71 16,46 2,40 18
Kambio
Frente Amplio 1 700 052 5,52 7,42 9,07 13,94 18,12 20
Alianza para el 1 125 682 3,65 4,92 6,00 9,23 12,00 9
Progreso
Alianza Popular 1 013 735 3,29 4,43 5,41 8,31 10,81 5
Acción Popular 877 734 2,85 3,83 4,68 7,20 9,36 5
TOTAL 11 155 990 36,20 48,71 59,49 91,49 118,93 130
Votos válidos 1 038 052 3,37 4,53 5,54 8,51 11,07 -
descartados
Votantes excluidos 7 595 274 24,65 33,16 40,51 62,29 80,97 -
Electores excluidos 11 745 964 38,12 51,29 62,64 96,33 125,22 -
Habitantes excluidos 19 658 184 63,80 85,84 104,84 161,21 209,57 -
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones, Resolución 660-2016-JNE. Elaboración propia.

La información mostrada en el cuadro anterior permite notar los efectos de la


matemática electoral, en relación con la misión distribuidora de escaños que es
consecuencia de la aplicación de las reglas relativas a la valla electoral y a la cifra
repartidora. Luego de definido el número de partidos que superan la valla electoral es
posible determinar, además, desde el punto de vista preliminar, el porcentaje de escaños
que le correspondería a cada agrupación como resultado de haber obtenido un total de
votos válidos. Sobre la cantidad de votos que cada agrupación recibe corresponde
aplicar el método de asignación efectiva de curules(104).
El cuadro permite contrastar cómo, luego de la aplicación de la cifra repartidora,
varía la cantidad proporcional de curules que a cada agrupación corresponde, así como
el efecto que se acumula mediante la exclusión de la población que no concurre con su
preferencia favorable en el total de votos válidos. Así como, de modo general, como
resultado de las reglas sobre la condición de elector; la habilitación para participar física
y legalmente en el proceso electoral; la decisión de votar o no votar en el proceso, y de

104 En un sistema de distritos múltiples como el peruano, tanto la valla electoral como la cifra
repartidora se aplican respecto de las circunscripciones, no del total de votos a nivel nacional, porque
el nuestro no es un sistema de distrito único o nacional. Por razones didácticas, el cuadro que se
presenta muestra los porcentajes como si no contáramos con distrito múltiple, pero el hacerlo así,
además, permite notar la distinta manera en la que afecta el diverso modo en que las fuerzas en las
circunscripciones permiten a los partidos tener más o menos votos en el mayor número de
circunscripciones. La comparación de los resultados mostrados también muestra el impacto que tiene
la matemática electoral en la asignación de mayor o menor número de escaños por partido, según el
tipo de distrito o de fórmula que rija en un país determinado.

175
votar válidamente, votar en blanco o anular el voto (por decisión deliberada de hacerlo
o por error en la emisión del voto), se producen también niveles de exclusión en el
proceso de toma de decisión válida para la definición de las agrupaciones que acceden
a un escaño, a su vez, la cifra repartidora tiene el objeto de redistribuir los residuos
matemáticamente resultantes del total de votos entre las agrupaciones que superaron la
valla electoral y, en razón de esa propiedad metodológica, se reconfigura el mapa de
proporcionalidades entre quienes consiguen quedar incluidos como agrupaciones con
acceso a escaños en el Congreso.
Con fines ilustrativos, a la cantidad de votos obtenidos en las elecciones
parlamentarias de 2016 se añaden filas y columnas que permiten notar el carácter
contradictorio y políticamente relativo de toda elección popular, porque a la vez que se
conoce quién gana válidamente las elecciones luego de aplicar las fórmulas y métodos
electorales, también se siembran los efectos políticamente excluyentes y potencialmente
deslegitimadores de la acción representativa.
En efecto, el ganar una elección con el mayor número de votos en ningún caso
es una muestra de aclamación absoluta de la voluntad popular, ni tampoco de alguna
suerte de respaldo moral para proceder como si todo el pueblo hubiera endosado su
confianza a quien gana por tener alguna cantidad mayor que votos que otras fuerzas
políticas. Por el contrario, conocer el carácter convencional del mandato representativo
(a partir de la ficción que normativamente se acuerda) es una señal de que el desempeño
del mandato debe usarse con sentido especial de responsabilidad, porque la legitimidad
obtenida solo es parcial y, en consecuencia, política y popularmente precaria.
El total de 11 millones 155 mil 990 votantes que participan en el proceso luego
de aplicada la valla electoral, por ejemplo, excluye los algo más de un millón de votos
válidos correspondientes a los partidos que no alcanzaron la valla; los más de 7 y medio
millones de votantes que concurrieron a las elecciones y optaron por un partido
excluido por la valla electoral u optaron por votar en blanco o viciaron su voto; y no
toma en cuenta, por último, además de los casos anteriores excluidos al número de
electores inscritos que no concurrieron al proceso electoral por las razones que fuera
que, en este caso, es incluso superior a la suma del total de votos conseguidos por los
partidos que participan en la fase de la cifra repartidora, es decir, a 11 millones 745 mil
964 electores cuya voluntad o disposición resultó irrelevante en el proceso de asignación
de escaños representativos en el Congreso (por lo tanto, una cantidad incluso superior
al total recibido por todos los partidos cuyos votos cuentan para la asignación de

176
escaños parlamentarios). Por último, puede notarse que el número de habitantes en el
territorio nacional calculado a la fecha de las elecciones que no avala con su voto (por
incapacidad legal o por exclusión como consecuencia de la aplicación de las reglas
vigentes) es de 19 millones 658 mil 184 personas; es decir, poco menos del doble que
el número de votantes cuyos votos deciden quién gana cuántos escaños en el Congreso
de la República.
Las observaciones resaltadas sirven para recordar la fragilidad antes que la
supuesta legitimidad de origen del mandato representativo en el modelo democrático,
porque, si bien quien gana lo hace válidamente, luego de acatadas las reglas del juego
reconocidas en el Estado, también es cierto que la victoria no importa haber ganado la
confianza del pueblo, sino solamente de una fracción de este. Si bien es cierto que existe
el entendimiento tácito o implícito, que las consecuencias y los resultados de las reglas,
y del uso que de ellas hacen quienes participan, o no participan (por razones fortuitas o
deliberadamente), son respetadas por la población, no es menos cierto que,
independientemente del respaldo a las reglas mediante las cuales se acepta el rol que
tiene la mayoría en la capacidad para tomar decisiones con carácter vinculante para
todos, la voluntad popular está conformada por un espectro más heterogéneo y diverso
que el que concentra una sola de las mayorías, más allá de que haya resultado ganadora
en la consulta electoral.
En el mismo cuadro también se aprecia la proporción representativa de votos
recibidos por agrupación con presencia parlamentaria respecto del total de habitantes,
de electores inscritos, de votantes en las elecciones y de los votos válidos emitidos. Los
porcentajes advierten sobre el valor del número de votos que cada grupo parlamentario
recibe respecto del número de habitantes, de electores inscritos, de los votantes y de los
votos válidos, pero también sobre el número de escaños que les correspondería antes
de aplicar la fórmula de la cifra repartidora.
Al comparar el número de escaños adjudicados a cada grupo parlamentario el
dato más saltante es que Fuerza Popular recibe casi 9 % mayor número de escaños, y
todas las demás agrupaciones reciben menos, siendo a las que mayor desventaja afecta
Peruanos por el Kambio (con 7,55 % menos escaños que debiera recibir) y Alianza Popular
(es decir, el partido aprista, con 6,96 % menos escaños). En el cuadro que sigue puede
apreciarse la ganancia o el detrimento que afecta a cada grupo político que supera la
valla electoral.

177
CUADRO 11
EFECTO DEL USO DE LA CIFRA REPARTIDORA EN LA ASIGNACIÓN EFECTIVA DE
ESCAÑOS
ELECCIONES PARLAMENTARIAS 2016
Diferencia con el resultado
PARTIDO Escaños % número legal anterior a d’Hondt
Fuerza Popular 73 56,15 8,91
Peruanos por el Kambio 18 13,85 -7,56
Frente Amplio 20 15,38 -2,74
Alianza para el Progreso 9 6,92 -5,08
Alianza Popular 5 3,85 -6,96
Acción Popular 5 3,85 -5,51
TOTAL 130 100 -18,93
Fuente: Elaboración propia.

La característica más notable es que el método d’Hondt reasigna poco menos


que el 20 % de escaños en relación con la cantidad de votos recibidos por las
agrupaciones que alcanzan y superan la valla electoral. La afectación de ese porcentaje,
a su turno, favorece al partido con la primera mayoría, asignándole poco menos del 9 %
de escaños más que el que le correspondería antes de aplicar dicho método. De modo
similar, el método d’Hondt afecta negativamente a todos los demás grupos políticos. Es,
en consecuencia, un beneficio de alrededor del 47 % respecto del residuo distribuible
antes de aplicar la cifra repartidora que, a su vez, significa proporcionalmente menor
cantidad de escaños para todos los partidos distintos a la primera mayoría electoral, que
es a la que más beneficia el uso de la cifra repartidora(105).
Pero, a la vez, la opción del distrito múltiple en vez del distrito único o nacional,
también genera efectos en la distribución de escaños, porque si en vez de valernos del
distrito múltiple contáramos con el distrito nacional, la aplicación de la cifra repartidora
habría determinado resultados diferentes a los alcanzados. En efecto, la cifra
repartidora, en el marco del distrito único, le habría significado a Fuerza Popular
solamente 52 escaños (21 menos que los asignados gracias al distrito múltiple), pero a
todos los demás partidos, contrariamente, los habría beneficiado con un número mayor
de representantes. A Peruanos por el Kambio, con 6 escaños más; a Alianza para el Progreso,

105 El método d’Hondt puede ser materia de reemplazo por otros métodos de cálculo de la
representación proporcional, en particular por esos métodos cuyo efecto es no favorecer la presencia
de las primeras mayorías y, por lo contrario, equilibrar la proporcionalidad no afectando ni reduciendo
la presencia de partidos con menor cantidad de votos. Uno de esos votos es el conocido como HQLR
(Hare quota of largest remainders), según el cual se disminuyen las ventajas con las que el d’Hondt favorece
a los partidos que alcanzan mayor cantidad de votos.

178
con 4 escaños más; a Alianza Popular, con 7 escaños más, y a Acción Popular con 5 escaños
más. Solo el Frente Amplio mantendría el mismo nivel de participación en la asignación
de escaños en cualquiera de las dos posibilidades, con distrito único o con distrito
múltiple.
Uno de los factores que impacta de manera notable en la redistribución
relativamente desproporcionada de escaños es que el número comparativamente alto de
circunscripciones de magnitud pequeña (inferior a cinco representantes por distrito electoral)
favorece al partido que alcanza más votos en la mayoría de circunscripciones pequeñas, en relación
con otros partidos cuyo mayor porcentaje de votos se haya alcanzado en
circunscripciones grandes o medianas. Se trata, entonces, de la combinación de dos
factores: la existencia de un sistema de distritos múltiples (por oposición a un sistema
de distrito único o nacional), y el hecho de que los distritos múltiples estén conformados
por un alto número de circunscripciones de magnitud baja (inferior a 5 congresistas por
distrito).
En efecto, de los 26 distritos electorales solo uno, Lima Metropolitana, es un
distrito de magnitud grande, pero son 16 los distritos de magnitud pequeña (con un
representante el distrito de Madre de Dios; con dos representantes los distritos de
Amazonas, Apurímac, Huancavelica, Moquegua, Pasco, Tacna, Tumbes y Ucayali; con
tres representantes los distritos de Ayacucho y Huánuco, y con cuatro representantes
los distritos del Callao, Ica, Lima provincias, Loreto y San Martín). Si un partido
acumula o concentra sus votos en los distritos de magnitud pequeña es probable que
consiga mayor cantidad de escaños que si esa misma cantidad de votos la consiguiera
en distritos de magnitud mediana o grande)(106).

106 El supuesto de que el menor tamaño de la circunscripción favorece a los partidos con mayor
cantidad relativa de votos se basa en la lógica de la opción mayoritaria antes que en la proporcional.
En regímenes pluripartidarios (y no precisamente bipartidarios), la representación proporcional
funciona mejor, y se aprecian más sus ventajas y virtudes, cuanto más grandes sean las
circunscripciones en las que se aplica.

Un laborioso e interesante ensayo realizó y presentó Martín Coronado durante el estudio que
realizamos en la Pontificia Universidad Católica, en el desarrollo del curso de derecho parlamentario
dictado en el segundo semestre de 2018. En la simulación que realizó se valió de un método muy
sencillo que dejó notar cómo era posible minimizar la odiosa brecha que apareció entre el porcentaje
y número de curules de Fuerza Popular y el porcentaje de votos recibidos en relación con la cantidad
de votantes, a raíz de los efectos inherentes a la pequeñez de los distritos.

El ejercicio consistió, simplemente, en duplicar el número de curules por cada circunscripción,


consiguiendo, de esta manera, que el número de circunscripciones pequeñas se redujera, y que mayor
número de circunscripciones se incluyera en la categoría de circunscripciones medianas o grandes. El
resultado, como se puede apreciar en el cuadro que sigue, reflejó con mayor exactitud y justicia el
sentido del voto popular (aunque, ciertamente, la consecuencia fue que también aumentaba a casi el

179
Luego de aplicar las reglas de la valla electoral y de la representación
proporcional en la versión de la cifra repartidora (d’’Hondt), la tercera regla electoral
tiene la finalidad de procesar las preferencias del elector respecto a la composición de
la lista cerrada de candidatos que proponen los partidos. En el sistema electoral
peruano, las listas, por esta razón, se denominan listas cerradas no bloqueadas. Son cerradas
porque solo puede escogerse una entre todas, y son cerradas en relación con la opción
de atravesar con el voto otras listas distintas. El votante solo puede votar por una lista.
Votar por más de una es causal de anulación del voto. Pero son no bloqueadas porque los
partidos no tienen la hegemonía excluyente de propuesta. Si bien los partidos son los
titulares de la iniciativa en las listas de candidatos, el elector tiene la posibilidad de
modificar el orden en que pueden salir elegidos. Al interior de una misma lista sí es

doble el número de curules, pasando de 130 a más del doble).

SIMULACIÓN MEDIANTE DUPLICACIÓN DE ESCAÑOS POR DISTRITO


PARTIDO CURULES %
Fuerza Popular 117 45 %
Frente Amplio 44 17 %
PPK 38 15 %
APP 24 9 %
Acción Popular 22 8 %
Alianza Popular 17 6 %
TOTAL DE CURULES 262 100 %
Fuente: Coronado, M. (2018). La desrepresentación del sistema electoral.

Puede notarse que se ajusta mejor la cantidad porcentual de curules que se adjudica a Fuerza Popular
(en vez de contar con el 57 % de curules, le correspondería una cantidad proporcionalmente más
próxima sobre el total de 11 155 990, votos válidos emitidos respecto del cual obtuvo alrededor del
46 %), aunque la redistribución de los porcentajes totales no coincide con el orden de los porcentajes
que corresponden a los partidos con menor cantidad recibida y reconocida de votos.

Indudablemente, toda modificación en las fórmulas generará alteraciones y reacomodos en la


proporción del mayor o menor número de votos que cada partido recibe. Lo que se alcance en el total
de curules depende de la mayor o menor presencia de votos en las circunscripciones de mayor o de
menor magnitud. De ahí el carácter arbitrario de la fórmula legal conforme a la cual se realice la
transformación de votos en escaños.

Es difícil que exista alguna regla o fórmula cuyos resultados satisfagan a todos quienes compiten en
el sufragio, porque muchos de los votos alcanzados dependerán de las diferentes estrategias de
campaña que les resulten exitosas a quienes participan en la contienda. Por eso, la voluntad popular
que resulta de cualquier proceso electoral no es ontológicamente cierta, sino solo convencionalmente
ajustada a las reglas vigentes.

La calidad de los resultados que las convenciones electorales generan con el insumo de la voluntad
popular dependerá de factores ajenos tanto a la propia voluntad popular como a las reglas
convencionalmente adoptadas para transformar los votos en escaños. El factor más importante es la
calidad del desempeño efectivo de los representantes y de las competencias, conocimientos,
experiencias, destrezas y habilidades de los elegidos que triunfen en el proceso electoral.

180
posible reordenar las postulaciones propuestas por los partidos priorizando, dentro del
total de candidatos, a dos cuya preferencia selecciona.
Es a la limitada posibilidad de reordenamiento de la lista cerrada que propone
el partido a la que nuestro sistema electoral llama el doble voto preferencial, porque el elector
puede identificar, dentro del conjunto de candidatos de una misma lista, a los dos que
preferiría que fueran elegidos representantes, independientemente del orden en que los
propone el partido. Este método tiene el propósito de aumentar e intensificar,
relativamente, la capacidad políticamente representativa y participativa del elector de
direccionar las propuestas que presentan los partidos políticos en las listas con las que
compiten. La modalidad del doble voto preferencial pretende modificar o corregir el
orden en el que los candidatos son propuestos por los partidos políticos pero, como su
uso es facultativo, los votos de los electores no son afectados en su validez si el votante
opta por no ejercitar, o por ejercitar solo parcialmente la alternativa de la modificación
o corrección del orden postulado por los grupos políticos.
Luego de que se determina qué partidos han pasado la valla, la identificación de
dos de los candidatos de cada lista sí permite definir de manera directa cómo es que el
pueblo decide reordenar las prioridades que los partidos presentan en sus listas.
Cuando el sistema electoral permite la reformulación de las prioridades
partidarias el voto ciudadano adquiere relevancia singular, porque sí causa efectos
importantes en relación con el equipo que cada partido lleva al Congreso con
participación de la voluntad popular. Al método según el cual el votante puede afectar
el orden en que accede a un puesto el representante que postula por un partido político
se llama lista cerrada no bloqueada, por oposición al método de lista cerrada y bloqueada
que existe en países en los que el ciudadano no puede alterar el orden secuencial de
acceso a un puesto representativo. Se trata, pues, de una lista cerrada, porque el elector
solo puede escoger al partido de su preferencia, y dentro de la lista de este partido
expresar cuáles dos querría anteponer encima de todos los demás candidatos. En el
Perú no es posible que el ciudadano opte por dos partidos ni listas sino solo por uno,
de ahí la denominación de lista cerrada, pero porque esa lista no es bloqueada es que cabe
modificar el orden de acceso a un puesto representativo.
El reconocimiento del voto preferencial es una medida que ha sido objeto de
controversia entre quienes consideran que debilita la capacidad intermediadora de las
organizaciones políticas porque las convierte en agencias ineficaces para definir los
equipos que, a su juicio, garantizarán la aplicación de los programas propuestos y, por

181
otro lado, quienes juzgan que el reconocimiento del doble voto preferencial es un modo
de realizar ajustes a la capacidad de las cúpulas u oligarquías partidarias que organizan
las listas dando prioridad a quienes se encuentran más próximos a los núcleos de poder
partidario. El debate no está cerrado y continúa la discusión incluso al interior de las
agrupaciones políticas, sin que se haya llegado a un punto en el que sea posible arribar
a una solución de consenso entre quienes están a favor y en contra.
El conjunto de reglas electorales tienen la finalidad de traducir la voluntad
popular en el plantel de sus representantes. Es decir, el número de votos en un número
de escaños. Los partidos políticos saben que el uso de las reglas electorales puede
determinar el mantenimiento de su registro o la cancelación de su inscripción. La
diferencia entre un partido y otro consiste en que lleguen a la competencia electoral no
solo con un número de candidatos con el cual aumentar sus posibilidades de conseguir
más escaños, sino también con un equipo calificado y capacitado para rendir
óptimamente en el ejercicio de las funciones por cuya gestión es responsable el
Parlamento.
Las reglas electorales no tienen la finalidad de aumentar ni reducir las
oportunidades de la pluralidad de tendencias colectivas de participar en la competencia
electoral; su objeto consiste en contribuir en el proceso de filtrar entre la diversidad de
tendencias cuáles harían más eficiente el funcionamiento del Congreso para que la
voluntad popular esté competentemente representada.
Descalificar las reglas por la flexibilidad o por la severidad con la que hace
facilitan o dificultan la mayor o menor participación de agrupaciones políticas es una
actitud que se basa en el falso dilema de si es mejor que compitan muchos o pocos. No
importa si son muchos o pocos, si quienes participan no proponen candidatos con
capacidad y experiencia para ocupar los puestos, según el perfil de competencias que se
requiere para que gestionen correctamente las tareas parlamentarias y alcancen las metas
del Estado representativo.
Sean muchos o pocos los que mejoran la calidad del régimen político del Perú,
y lo que optimiza el funcionamiento del régimen democrático, es la calidad de los
cuadros que los partidos proponen para que el Congreso funcione óptimamente, valgan
verdades, independientemente de las reglas electorales, las cuales son, inevitablemente,
un conjunto arbitrario de vallas o de tamices para imputar al sufragio una capacidad que
solo tiene en la ficción de la teoría democrática, según la cual el voto transforma la
voluntad electoral en un conjunto de representantes del pueblo.

182
Las reglas electorales pueden variar los resultados de acuerdo a las propiedades
de las fórmulas matemáticas que ellas generan, pero en ningún caso son reglas en cuya
definición y elección participen quienes votan para poblar una asamblea. Por esta razón,
si es cierto que la calidad de los candidatos que proponen pocos o muchos partidos o
agrupaciones políticas no es la idónea para ajustarse a los perfiles de competencias, esas
son reglas arbitrarias que carecen de propiedades para traducir las preferencias del
sufragio en mejor o peor calidad representativa.
Dentro de las propuestas de mejora del régimen representativo, una de las más
recurridas es la optimización de la tasa representativa, de manera que la relación entre
el representante y la circunscripción por la que postula se base en una brecha menos
distante. En el supuesto de que el número de electores sea de alrededor de 25 millones
y que cada congresista represente a alrededor de 100 mil electores, el Congreso contaría
aproximadamente con 250 congresistas(107).
Un ejercicio adicional permitiría jugar con la dimensión de los distritos, de
manera que aumentara la proximidad del elector con su representante. En el cuadro
siguiente se presenta uno de los modelos que ensayara Farid Matuk, en el que cada 300
mil electores se reconociera a 3 representantes contando, de este modo, con distritos
trinominales basados en una base poblacional de aproximadamente 300 mil electores.

CUADRO 12
DISTRITOS TRINOMINALES
CADA 300 MIL ELECTORES TRES REPRESENTANTES
DISTRITOS DE MAGNITUD DISTRITOS DE MAGNITUD DISTRITOS DE MAGNITUD
PEQUEÑA MEDIA GRANDE
Amazonas 3 Áncash 9 Arequipa 12
Apurímac 3 Ayacucho 6 Cajamarca 12
Huancavelica 3 Callao 9 Cusco 12

107 Un estimado paralelo es que por cada 120 mil electores se reconozca a un representante. Si
el número de electores llegara a aproximadamente 23 millones 500 mil, el número aproximado de
representantes llegaría a alrededor de 240.

Si en vez de los 130 congresistas el número fuera 240, y hubiera de mantenerse niveles presupuestales
que no generaran mayor onerosidad, una alternativa, compatible con la tendencia histórica del
presupuesto que se manifiesta en el 0,64 % del presupuesto de la nación, puede ser que en vez de
reconocerles a los congresistas la cantidad de seis personas de confianza como trabajadores de sus
despachos congresales, se les redujera a solo tres.

De los tres, uno sería un asesor con nivel 9 (remuneración de 9 mil 499 soles), un técnico con nivel 6
(remuneración de 5 mil 297 soles) y un auxiliar con nivel 2 (remuneración de 2 mil 598 soles). El total
anual por despacho llegaría a 430 mil 499 soles, y el total anual por los 240 despachos sumaría 103
millones 319 mil 760 soles; una cantidad 4 millones 500 mil 681 soles menor a la que actualmente se
presupuesta para el Congreso de 130 congresistas, con 6 trabajadores por Despacho congresal.

183
Madre de Dios 3 Huánuco 6 La Libertad 15
Moquegua 3 Ica 6 Lima 69
Pasco 3 Junín 9 Piura 15
Tacna 3 Lambayeque 9 TOTAL 135
Tumbes 3 Lima provincias 9
TOTAL 24 Loreto 9
Puno 9
San Martín 6
Ucayali 6
TOTAL 93
TOTAL DE CONGRESISTAS 252 (108)
Fuente: Cálculos realizados por Farid Matuk compartidos con el autor. Elaboración propia con datos
estadísticos de Farid Matuk.

Que es necesario saber qué efectos causa una regla en vez de otra, es
innegablemente utilísimo para definir cómo puede quedar compuesta la asamblea
representativa, pero magnificar el impacto que esas reglas pueden tener en afectar el
desempeño del Congreso, o para mejorar la calidad política del sistema democrático, es
algo que está fuera de las posibilidades de toda fórmula más allá del rigor con que ella
idealmente proyecte ventajas o desventajas. En el terreno de los hechos y de la práctica
política, lo crítico y central es que quien quiera que compita, muchos o pocos, cuenten
con los sujetos competentes, hábiles, honestos y con la experiencia necesaria para
desempeñarse eficientemente y capaces de agregar valor con el ejercicio de su
mandato(109).

108 El ejercicio presentado se encuentra en la misma tendencia de otros que se realizan en este
estudio, que asumen la conveniencia de modificar el régimen representativo, no precisamente en la
esfera o dimensión cultural sino estructural o institucional. La característica de este tipo de
modificaciones o de reformas se basa en alteraciones en las reglas o en las fórmulas, ya sea para definir
cada cuántos electores o habitantes se reconoce a un representante, la magnitud o tipo de las
circunscripciones, la valla o barrera electoral, el tipo de lista, la fórmula para la representación
proporcional, etc.

Ninguna fórmula tiene propiedades mágicas. Todas asumen beneficios abstractos y también
reconocen las posibles desventajas en su utilización. En cualquier caso, las fórmulas o las reglas tienen
el objetivo de simular la mayor cercanía y proximidad posible a la representatividad de la voluntad
popular. En ningún caso las fórmulas tienen el poder de traducir la integridad insondable de la
voluntad del elector y cualquier pretensión en sentido diverso o contrario niega (o falsea) la naturaleza
de la verdad.

109 Con la relativización comparativa del papel que tienen las reglas electorales en el sistema
político, se revalora simultánea y concurrentemente el papel de otras variables que intervienen en el
funcionamiento del Congreso.

De todas las variables, sin embargo, la privilegiada es la visión y el estilo de liderazgo partidario desde
el cual las agrupaciones cuentan con un programa y un proceso de capacitación y entrenamiento de
sus militantes, preparándolos para ocupar exitosa y eficientemente puestos representativos en la

184
Las bases de la democracia representativa constituyen un reducido conjunto de
reglas de organización que se acuerdan y establecen con la finalidad de que podamos
tener una forma de gestionar nuestra vida pública. Esas reglas no son, en sí mismas, ni
buenas ni malas, y todas tienen ventajas no menos que imperfecciones. Las ventajas
suelen subrayarlas quienes reciben el beneficio de los votos en su favor, y las
imperfecciones, quienes padecen los efectos de una menor cuota en la distribución de
escaños.
No hay regla capaz de satisfacer exigencias maximalistas, pero es imposible
crear una que no excluya ni elimine a algún sector o colectividad en la distribución de
escaños representativos. Constatar esta realidad permite poner en valor, sin incurrir en
infelices idealizaciones, los atributos instrumentales de cualquier regla electoral. Son,
fundamentalmente, medios para canalizar la participación de toda la comunidad política
en un acto de consulta colectiva. Peor que cualquier fórmula es que no haya ninguna, o
que habiéndola, no se la use por usurpación del poder por una minoría o, peor aún, por
decisión despótica de un ídolo de barro.

7. Los efectos de la elección en el funcionamiento del régimen político

El efecto más notable de los resultados de una elección general se manifiesta


en los modos y estrategias de funcionamiento del régimen político. Si bien,
formalmente el peruano es un régimen híbrido, porque ni es presidencial ni
parlamentario, y tampoco es semipresidencial, la atipicidad está afectada por una
variable cultural de operación que lo acerca a formas de actuación más cercanas al
régimen presidencial que a las variantes de parlamentarismo. Si los operadores del
régimen político ignoran el contexto de su interacción en una estructura flexible, los
resultados pueden ser impredeciblemente insatisfactorios. Y, peor aún, el electorado en

diversidad de asambleas nacional y subnacionales.

Cuando los partidos presentan candidatos sin capacitación ni preparación para desempeñarse el
sistema funciona como lo hacen los commodities en el mercado, a los que no se les agrega mayor valor.
Si los partidos invierten en entrenamiento, preparación y valoración de la experiencia de sus miembros
o militantes, el sistema funciona a partir de la diferenciación de la trayectoria, de la experiencia y de
las diversas virtudes y calidades con las que cada partido caracteriza e identifica su propuesta política
ante el pueblo.

Solo si este aspecto crítico está cubierto y asegurado, corresponde luego preocuparse por las reglas
electorales. Antes, las reglas solo sirven para barajar el azar sin que absolutamente nadie asegure al
elector que quienes elija podrán hacer otra cosa que ocupar un puesto para el que es totalmente
incierto que estén preparados.

185
general, y los comunicadores sociales, pueden pasar por alto que los resultados de la
elección determinan con mucha eficacia contextos de riesgo que otro resultado no
causaría.
Uno de los síntomas que llevan a diagnosticar que la ocurrencia de sucesos y la
insatisfacción de los resultados generados por el Congreso se deben a la incomprensión
y a la desinformación sobre su finalidad política, es la dificultad que tienen los
ciudadanos sobre los efectos que genera su decisión electoral. La elección que
expresamos en el acto de sufragio en el momento en que depositamos nuestro voto en
las urnas tiene consecuencias que van mucho más allá de que un partido tenga o no
mayoría en el Congreso, o de que algún candidato haya resultado electo con el voto que
emitimos en su favor.
La responsabilidad de elegir a quienes nos representan ante el Congreso de la
República durante un período de 5 años no se agota con escoger el partido y,
eventualmente, a los dos candidatos de nuestra preferencia. Es frecuente que al
momento en que el elector define su voto no tenga en cuenta las condiciones del juego
que se realizará dentro del Congreso, ni entre el Congreso y el Gobierno, en particular
porque no alcanza a darse cuenta de que la elección del Parlamento y del Presidente y
vicepresidentes de la República, define la manera en que funcionará el principio de
separación de funciones, también llamado de división de poderes, entre ambos órganos del
Estado(110).
A partir del momento en que concluye el acto electoral, la suma de nuestras

110 Quizá, uno de los elementos más característicos del régimen político peruano sea la ficción
del rol del gabinete como instancia efectiva de gobierno. La teatralización de la investidura u otras
modalidades de control, como la interpelación o la censura, se entienden realizadas con el gabinete
como si sus miembros, o incluso el presidente del Consejo de Ministros, contaran con autonomía
suficiente para definir el programa general de gobierno. Propiamente, no importa mucho qué cambios
defina el Congreso en relación con la presencia o permanencia de los titulares de los distintos sectores
ministeriales.

El único cambio significativo es el que puede decidir el Presidente de la República, que es quien
determina los sentidos en que se conducen los programas de gobierno y las políticas públicas. El
Congreso puede cambiar de interlocutor, pero el personaje que opera como receptor o emisor de los
mensajes es, en realidad, una instancia detrás de la cual se encuentra quien no es responsabilizable por
la conducción ni dirección del gobierno. El titular del gobierno no es el gabinete, ni el titular del
Presidente del Consejo de Ministros. El titular es el Presidente de la República, a quien el Congreso
no puede cambiar ni reemplazar.

De ahí que, independientemente de la exigibilidad de responsabilidades que puede hacerse por actos
personales a cargo de los miembros del gabinete, la posibilidad de que el gobierno cambie la
orientación de las políticas públicas o de los programas de gobierno, como resultado del rol político
del Congreso, es comparativamente menor que la que pretenden hacernos creer los arreglos
institucionales que facultan al Congreso a llamar la atención de los titulares del gabinete ministerial.

186
preferencias individuales genera un sistema de relaciones complejas al interior del
Congreso entre mayorías y minorías, así como otro entre el Congreso y el gobierno. Las
instituciones y los modelos constitucionales no pueden entenderse sin tener en
consideración el impacto que tiene la heterogeneidad de alternativas, preferencias e
intereses organizados o concurrentes alrededor de la multiplicidad de asuntos que
dividen la opinión de la colectividad. La unidad de la sociedad puede vivir como una
aspiración latente en el pueblo, o como parte del discurso que se articula alrededor de
los símbolos y de los valores comunes presentes en nuestro territorio, pero la patria no
es ni nunca será un lago en reposo sino, más bien, las energías encrespadas y la
turbulenta marea de tendencias que impulsan la corriente de sucesos colectivos.
En el Perú, las elecciones congelan durante cinco años el retrato de tendencias
y las reproduce en el aparato estatal. Durante un período constitucional, la fotografía
política dialogará en el Estado las diferencias y las pluralidades que pudieron llegar a un
puesto representativo o de gobierno. Desde esos puestos será que se conduzca y dirija
al país, desde los que se legislará, y también desde los que se legitimará el uso del poder
a través del control que realicen mayorías y minorías al interior del Congreso y entre el
Congreso y el Gobierno.
La concreción de la voluntad popular en las elecciones generales define si como
resultado de la votación habrá un partido con mayoría absoluta suficiente en el Congreso para
realizar reformas importantes, o si contaremos con un Congreso fragmentado, sin mayorías
partidarias claras, que requerirán compromisos, alianzas y transacciones para llegar a
acuerdos críticos que, de acuerdo a la Constitución y a las leyes vigentes, exigen un
número altamente calificado de votos.
El resultado electoral también define el tipo de relación que existirá entre el
Congreso y el Gobierno, porque los actos estatales exigen la concurrencia de voluntades
entre ambos órganos en diversidad de asuntos cruciales. Las elecciones definen, por
eso, si el Gobierno tendrá o no mayoría holgada en el Congreso, o si tendrá que realizar
esfuerzos especiales e intensos para generar mayorías que lo respalden en las políticas
públicas que forman parte del programa de gobierno que impulse.

187
CUADRO 13
CONSECUENCIAS BÁSICAS DEL VOTO EN EL RÉGIMEN POLÍTICO

Escenario de Minoría
A
concentración de
Integración
poderes en la misma Congreso Gobierno Congreso y Mayoría de
gobierno partido de Minoría
mayoría política Minoría
B C
gobierno
(dificultad para afirmar
la pluralidad de
Minoría
minorías diferenciadas) D

Minoría
Gobierno oficialista

Escenario de contrapeso y
equilibrio entre poderes, Minoría A Gobierno Minoría B
por mayorías volátiles sin mayoría
(exigencia de consensos Congreso suficiente

temáticos)
Minoría
Minoría D
C

Gobierno Congreso
Escenario de separación
fuerte de poderes y
confrontación (la ausencia Congreso Gobierno
de mayoría propia del gobierno
en el Congreso exige mayor
esfuerzo para el consenso)

Fuente: Elaboración propia.

En nuestro régimen político, el principio de separación de poderes exige la


coordinación y algún nivel de integración entre el Gobierno y el Parlamento. Si el
Gobierno no tiene mayoría propia en el Congreso estará obligado a construirla, a
gestionarla y a cultivarla, ya sea por la integridad del período constitucional, o de manera
volátil, según la diversidad de temas respecto de los cuales se manifieste la exigencia de
coordinación. La ausencia de mayoría propia del Gobierno en el Parlamento supone,
por lo tanto, un enorme desgaste político y el abono de cuotas de concesión y de
transacción entre las fuerzas políticas con flexibilidad suficiente como para convenir en
el apoyo de los programas y de la acción política del Gobierno.
Si el voto final del electorado le niega, por lo tanto, mayoría propia y holgada al
Gobierno en el Parlamento, eso significa también que el resultado del voto ha decidido
que existan niveles importantes de oposición y grados más o menos intensos de control

188
de la acción del Gobierno. Cuanto más presencia tengan grupos opositores de signo
radical, la dificultad del Gobierno será mayor y también más difícil, si no infructuoso,
el proceso de construcción de mayorías favorables para desarrollar las políticas públicas
cuyo anuncio se da durante la campaña electoral(111).
Inversamente, si el resultado de las elecciones le da al Gobierno una mayoría
amplia en el Congreso, el costo y desgaste del Gobierno es menor en relación con los
esfuerzos que debe realizar para contar con mayorías que le permitan llevar adelante su
programa de gobierno. El Gobierno ya no necesitará contactar con voceros clave cuya
intervención y colaboración facilite el desarrollo de la acción estatal en la diversidad de
sectores administrados por el Gobierno, porque los voceros de su mayoría
parlamentaria serán mucho más eficaces en generar la disciplina y cohesión con la
demanda de apoyo del Gobierno.
Pero contar con mayorías propias y suficientes en el Congreso tiene el riesgo
de la paulatina deslegitimación del Gobierno y de las mayorías parlamentarias ante la
población debido, paradójicamente, a la mayor tendencia a la complacencia, a la
autosuficiencia y a los menores niveles de actitud crítica en el Congreso. La
minimización del papel de las minorías y de la oposición cuando el electorado le da
mayorías amplias al Gobierno, también es una manera de debilitar la potencia
conductora de este que se siente cómodo para tomar decisiones sin objeciones en la
institución representativa. Es en este sentido que la concurrencia de la competencia en
escenarios de heterogeneidad y pluralidad se convierte en una virtud que suma y
enriquece el proceso político, en particular, en situaciones en las cuales la interacción se
desarrolla en una dinámica de horizontalidad y simetría.

111 Si bien, contar con mayoría absoluta o carecer de ella no es ni bueno ni malo, sino solo una
de las variables de funcionamiento posibles en el juego de relaciones entre Parlamento y Gobierno
que las define el electorado, la ausencia de mayoría parlamentaria propia en el Congreso en cantidad
suficiente, permite anticipar mayores niveles de discordancia y de disenso entre el Parlamento y el
Gobierno. En casos límite, la agudización del conflicto político entre Parlamento y Gobierno puede
determinar una situación en la que luego de dos censuras a dos gabinetes ministeriales, el Presidente
de la República esté constitucionalmente habilitado para disolver el Congreso.

La oportunidad en la que se decreta la disolución, por otro lado, no está exenta de importantes
consecuencias, como lo es la diversidad de escenarios según los cuales pueden mejorar o empeorar
las posibilidades y posición de mayorías y minorías ante el electorado. Mediante la disolución, en
efecto, el electorado puede darle al Gobierno la mayoría parlamentaria de la que carecía, puede
confirmar y fortalecer la mayoría parlamentaria contraria al Gobierno, o generar un conjunto de
minorías sin que ninguna alcance la mayoría absoluta en el Pleno.

De ahí que la precipitación de una crisis ministerial también sea objeto de cálculo, según el escenario
que los actores construyan a través de sus estrategias o el escalamiento de enfrentamientos.

189
Este es el tipo de efectos que suele pasar por alto el elector al momento en el
que toma la decisión sobre el destino de su voto en las elecciones generales. No es
irrelevante para el funcionamiento del Estado cuando se toma en cuenta que el
Congreso y el Gobierno deben colaborar en diversidad de ejes de la acción estatal, en
particular, los ejes de la producción de normas y del control sobre la gestión y uso de
recursos públicos por el Gobierno.
Cuando el Gobierno tiene mayorías propias en el Congreso, es esperable que la
capacidad de fiscalización del Congreso se reduzca a niveles próximos a su inexistencia.
Pero cuando el Gobierno no tiene mayorías propias y debe realizar esfuerzos
extraordinarios para conseguir apoyo y colaboración, es esperable que la capacidad de
control del Congreso sea mayor, que los costos de transacción y de compromiso entre
el Gobierno y el Congreso sean más elevados, y también, que las dificultades de
gobernanza aumenten significativamente. Los extremos son, por lo tanto, el conformismo
parlamentario y la obstrucción; entre ambos extremos hay diversidad de alternativas,
costos y tipos de desgaste. Lo que Gobierno y Congreso tengan que hacer para que las
funciones en ambas instituciones estatales funcionen depende fundamentalmente del
resultado que genera la participación ciudadana en la definición de los cuadros que
protagonizarán el funcionamiento del régimen político durante el período electoral.
Tener conciencia de los efectos que tiene el voto permite un mayor control
respecto de la capacidad del ciudadano en la participación de las decisiones políticas
durante la integridad de un proceso electoral. Descuidar las consecuencias del voto de
cada ciudadano y de la totalidad del electorado tiene un impacto grande en la posterior
comprensión y evaluación de lo que ocurre entre Parlamento y Gobierno. El resultado
de la agregación de preferencias genera una estructura de relaciones desde la cual el
régimen de separación de poderes que caracteriza a sociedades y Estados que se llaman
democráticos, y desde ella se reproduce una dinámica que favorece modos de
alternancia y de cambio de las políticas públicas entre las fuerzas parlamentarias, bajo
una modalidad de concentración o de fragmentación política.
En esquemas de concentración de poder, las posibilidades de legitimar la
dirección de gobierno disminuyen, porque es también menor el rol y la capacidad que
tiene la oposición para realizar acciones de control sobre las políticas públicas, la
legislación y la acción en general del Gobierno. En esquemas de mayor separación o
división de poder, como resultado de que haya mayorías políticas opuestas en
Parlamento y Gobierno, las posibilidades de legitimación aumentan. En cualquier caso,

190
la idoneidad del funcionamiento del régimen político depende del ánimo, lealtad, honor,
buena fe y, en general, de las virtudes políticas de los actores. Si el ánimo lo preside la
hostilidad y el mero apetito de poder, la concentración de poder convierte a la
democracia en el ejercicio autocrático que niega la esencia de la convivencia política. Y
si la hostilidad y el apetito de poder rigen los escenarios de separación o división de
poder entre los actores, la colaboración que favorece los destinos nacionales queda de
lado en nombre de la ganancia particular de los actores.

CUADRO 14

DINÁMICAS DEL TIPO DE OPERACIÓN


EN EL PROCESO POLÍTICO

TENDENCIAS EN EL MANEJO DE DIFERENCIAS POLÍTICAS

RÉGIMEN DE
SEPARACIÓN DE
PODERES
HOSTILIDAD TRANSACCIÓN COLABORACIÓN

Escalamiento Posibilidades asimétricas Cambio basado en


monopólico del cambio de cambio gradual por criterios de jerarquía y
CONCENTRACIÓN político (tendencia minorías periféricas mayor mantenimiento
sostenida de ruptura en sostenido de situación
el paradigma) de dominio

Escalamiento Simetría pronunciada Mayor oportunidad de


competitivo del cambio que incentiva posibilidad cambio horizontal, en
FRAGMENTACIÓN político de cambio condiciones de igualdad,
(agudización potencial de y coexistencia con
la ruptura en el políticas precedentes
paradigma)

Fuente: Elaboración propia.

Según como el juego de mayorías y minorías se presente entre el Gobierno y el


Congreso, y al interior del Congreso, serán posibles estilos distintos de manejo a partir
de los ejes de concentración o de fragmentación de las mayorías en ambos órganos del
Estado. El sentido de las políticas públicas que se propongan y que se aprueben variarán
alrededor de lógicas de interacción consensual o adversarial (es decir, cooperativa o conflictual),
según si los temas y los énfasis se dan en ánimos tendenciales de hostilidad, de transacción
o de colaboración.
La diferencia en los resultados puede ser especialmente significativa, de acuerdo
al tipo de relación en que se base a partir de una confrontación sincera entre distintas

191
visiones de índole ideológica o programática, o que se trate de una confrontación
encubierta a partir de fuerzas que no dan la cara y que, más bien, usan
instrumentalmente a los grupos parlamentarios y a sus voceros como frente de
protección de intereses privados, sean políticos, sociales o económicos. Cuando la
interacción es transparente y sin mediatización de los actores parlamentarios, existen
beneficios incuestionables; si el debate deja en la sombra los intereses cuya defensa
simulada no aparece, la retórica impide el encuentro de arreglos o de decisiones
claramente sustentadas como parte de la razón pública.
Si la tendencia es hacia la hostilidad, el ánimo será fuertemente masivo hacia
cambios radicales, o con exacerbamiento de la competitividad entre las fuerzas
fragmentadas. Puede adoptar modalidades facciosas del uso de la posición o rol de las
fuerzas en competencia y, con ellos, convertirse en fuente de conflictos perfectamente
prescindibles si dichas modalidades no se observaran.
Cuando la tendencia es hacia la transacción, las opciones giran entre las asimetrías
basadas en la gradualidad o intercambios temáticos desde la concentración de poder en
una fuerza predominante, o las búsquedas simétricas de acuerdos entre las fuerzas
políticas fragmentadas. Se trata de una forma de competencia política afín a la lógica de
la división de funciones estatales propia del principio de separación de poderes que
prescribe la Constitución, y, por lo tanto, afín también a estilos de gobernabilidad
democrática.
Y si el ánimo es francamente colaborador entre mayorías y minorías, ambas partes
ceden a partir de objetivos capaces de armonizar las posiciones en contienda, o, de lo
contrario, se prescindirá de la jerarquía que concede la mayoría a partir de una
disponibilidad igualitaria y democrática basada en el razonamiento y en objetivos
comunes fijados por consenso entre las partes.
En último término, quizá el riesgo mayor en el funcionamiento del régimen político
se encuentre en el cuadrante de fragmentación con hostilidad, y el peligro más grande para el
régimen democrático en el cuadrante de concentración con hostilidad. La intensidad de la división
del poder entre ambos órganos estatales puede llevar a la parálisis y al escalamiento de
un ánimo destructivo entre dos fuerzas simétricamente empoderadas. Igualmente, la
concentración de poder en una sola fuerza política también tiene capacidades
destructivas, pero no entre Congreso y Gobierno, sino respecto de los principios sobre
los que se cimienta la voluntad democrática de nuestra nación, porque existe menos
respeto por la pluralidad de racionalidades, culturas e intereses que integran el espectro

192
político del Perú y, por ello mismo, mayor tendencia al despliegue de energías que
conducen al despotismo, que es el signo contrario a aquel con el que nacen las
democracias republicanas.
Las posibilidades de zozobra para el régimen político o para el régimen
democrático, son igualmente nocivas, cualesquiera que sean los casos, y la única manera
de eludir riesgo y problema es pasando de la actitud de hostilidad a la transacción o a la
colaboración, porque la fragmentación y la concentración no son, en sí mismas, ni malas
ni buenas, sino que dependen de la actitud con la que los sujetos en esas posiciones
gestionan o manejan las dificultades entre ambos órganos estatales, sin afectar los
principios elementales de convivencia política que recoge nuestra Constitución. Por
esta razón, no parece tan necesario recurrir a planteamientos relativos a la reforma del
régimen político como a la sensibilización de los operadores de la cultura política de
nuestro régimen democrático.
Frente a los peligros inherentes a la maximización en situaciones de
concentración o de fragmentación, existe la tentación de imaginar la judicialización del
peligro y de las amenazas contra el buen gobierno para que el Tribunal Constitucional
intervenga, dirima y resuelva las situaciones de conflicto de competencias entre el
Parlamento y el Gobierno, entre oficialismo y oposición, entre mayorías y minorías(112).

112 Este tipo de propuestas parte del supuesto que las decisiones del Tribunal Constitucional
tengan carácter vinculante para el Congreso y sus integrantes. Proposiciones de este tipo asumen la
teoría inadecuadamente planteada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional peruano, que este
tiene el rol de intérprete supremo de la Constitución, que se le reconoce en Europa.

En el Perú este papel, a pesar de su mención en la ley orgánica indicada, no corresponde a la naturaleza
del régimen político peruano, en el que el Congreso es tan intérprete de la Constitución como puede
serlo el Tribunal Constitucional en el que, a diferencia de lo que ocurre en países europeos con cortes
constitucionales, los magistrados del Tribunal Constitucional pueden ser suspendidos, destituidos e
inhabilitados de sus funciones por el Congreso en un proceso de acusación constitucional; y en el
que, no obstante el carácter imperativo que se le imputa a sus decisiones, estas no pueden imponerse
a quienes no tienen mandato imperativo y, además, son inviolables en sus votos y opiniones.

En este tipo de escenario, cualquier decisión o resolución jurisdiccional del Tribunal Constitucional
no tiene más carácter que el de un mandato moral, sin exigibilidad en la sede parlamentaria, que es
autónoma e inmune cuando se trata del fuero inherente al carácter representativo de la voluntad
popular que está en la base del Estado y sociedad democráticos.

En suma, si bien el Tribunal Constitucional tiene competencia para intervenir en materia de control
de la constitucionalidad de las leyes que aprueba el Congreso, su competencia es diminuta en relación
con la esfera del control del Reglamento del Congreso; precisamente, porque la propia Constitución
reconoce la autonomía normativa, organizacional y procesal del Congreso. Solo si el Congreso
acuerda modificar su reglamento, su organización o sus procesos serían aplicables las sentencias que
expidiera el Tribunal Constitucional disponiendo que se modificaran.

Sin la voluntad y decisión del Congreso las disposiciones de las sentencias del Tribunal Constitucional
no surten efectos en sí mismas. Incluso, dejar de aplicarlas no traería consecuencias respecto de
eventuales transgresiones en la obligación general de acatar sus fallos, porque cualquier exigencia de

193
Este tipo de opción pretende que la obstrucción y la parálisis pueden solucionarse
mediante una herramienta no política sino supuestamente normativa; es decir, que el
derecho es bastante y políticamente eficiente para neutralizar los riesgos, amenazas y
peligros ocasionados por los actores de los procesos democráticos, según
prescripciones que quienes lean la Constitución puedan dictar, con carácter vinculante,
para resolver los excesos que resultan de la inmadura maximización de una posición de
ventaja política, sea en un esquema de concentración o de fragmentación de poder(113).

responsabilidad tendría antes que ser autorizada por la propia autoridad parlamentaria que se niega a
conceder competencia al Tribunal Constitucional para intervenir en su normatividad interna, su
organización o sus procesos.

113 Es parte del imaginario dominante la suposición de que los organismos jurisdiccionales
constituyen una garantía contra los abusos de las mayorías en posiciones de gobierno. Ese supuesto
construye la imparcialidad en el arbitraje que queda a cargo de operadores de una dirimencia exenta de
interés en el dominio, y motivada en la neutral lectura y articulación de las proposiciones contenidas
en el texto constitucional.

Se trata, según este discurso, de la desconfianza en la capacidad de la democracia para hacerse cargo
del poder que la Constitución le otorga a las mayorías, de la sospecha de que los usos de la capacidad
de decisión de las mayorías equivalen a formas inconstitucionales de ejercicio del poder, a la vez que
se trata, simultáneamente, del presunto desinterés y asubjetividad del ejercicio de la capacidad
hermenéutica del tercero que, en nombre del texto constitucional, resuelve la competencia o el
conflicto recolocando el desequilibrio que se le imputa a las mayorías en ejercicio de la capacidad de
tomar decisiones representativas por cuenta de la comunidad. En buena cuenta, es una forma de
idealizar al sujeto bajo la premisa teórica del unencumbered self (el supuesto avincular y el no probado y
virtuoso desapego con el que se imputa al juez la actividad de impartir imparcialmente justicia).

El dilema de un régimen que se basa en el reconocimiento, la asignación y la delimitación de


atribuciones en un texto normativo que, a la vez, tiene como sustento político la voluntad popular,
que es un factor, aspecto o elemento ajeno a ese régimen normativo, significa que el ámbito de la vida
política niega la autosuficiencia y autonomía del régimen normativo. Solo cabe que las normas rijan
desde la dimensión interior de sujetos que la reconocen y que la aplican en el ámbito de su experiencia,
indistintamente de la posición que ocupen en cualquiera de los dos regímenes, político o normativo.
Los jueces, por eso, no están exentos de prejuicios, sesgos, preferencias, gustos, afectos ni intereses
durante el proceso de significación del derecho que aplican en sus tareas funcionales.

El esquema según el cual los organismos constitucionales deben ejercitar la tutela normativa de las
mayorías, se basa en la interdicción e incapacitación constitucional de esas mismas mayorías, cuyo
exceso es remediado por otro poder ajeno y externo al proceso de asunción del poder basado en el
origen popular de la autoridad. Esta es la lógica de la negación de la raíz democrática del poder del
Estado y de la sociedad. Si el derecho define su naturaleza democrática por el origen popular del
poder, solo la negación de esta premisa justifica que no pueda confiarse ni creerse plenamente en la
verdad que esa misma premisa contiene y en cuya verdad no se cree ni confía.

Solo es democrática una Constitución, y democrático el derecho que de ese tipo de Constitución se
deriva, cuando se honra el origen y la base democrática del poder, indistintamente de cuántos o
quiénes lo tienen como resultado de una consulta y decisión popular. No puede ser democrática una
Constitución, ni el derecho que de ella se deduce, si, finalmente, se opta por soluciones presuntamente
apolíticas, neutrales, imparciales o asubjetivas, según las cuales se idealizan modos de adjudicación de
conflictos o competencias exentos de arbitrariedad, a cargo de un conjunto de sujetos cuyo rol técnico
resuelve al margen del carácter democrático del texto constitucional, cuya naturaleza queda en
cuestión, en suspenso y entredicho, para que la resolución se elabore de acuerdo a una lectura privada
de la mancha e interés popular que los actores representan en el proceso político.

El grado más extremo de la aporía que propone soluciones jurisdiccionales como alternativa a la regla

194
La democracia, sin embargo, es una modalidad de acción y de intervención en
política con identidad y autonomía suficientemente constitucional como para regular la
vida de sus operadores, según un tipo de orden que no se sujeta ni somete a límites que
establecen agentes no representativos en el proceso político, a menos que al desconocer
tal identidad y autonomía se pretenda reemplazar la dinámica democrática basada en la
voluntad popular por la voz monopólica de una tiranía técnica, carente de legitimidad
suficiente para quitarle el protagonismo que el pueblo ha preferido que tengan quienes
lo representan en un contexto faccioso o de hostilidad.
Cuanto quieran, decidan y puedan decidir los agentes de la representación
dentro del marco de la Constitución, se encuentra bajo control. En el marco de una
constitución de raíz democrática, si existe exceso o abuso que dañe el principio
democrático, el desequilibrio se reajusta solo políticamente y sin intervención de
terceros ajenos al circuito en que se funda y origina el poder en la democracia. A menos
que no más se honren las bases de un Estado y de una sociedad que quieren constituirse
como democráticos. De ahí la enorme importancia que tiene la fe en el desarrollo de la
cultura democrática como base de nuestra organización política.
Solo la traición a este principio configura una situación indeseable. Los
conflictos son inherentes a la coexistencia en un entorno heterogéneo, diverso, de seres
diferentes, cuya convivencia se afirma sobre la base del respeto y de la tolerancia. El
único miedo aceptable no es a la disidencia o a la desobediencia, sino a la negación de
la opción que cualquier conciudadano sustente y escoja reflexiva y críticamente.

8. Dificultades territoriales del régimen representativo

Son 130 nuestros representantes, pero los habitantes de nuestro país somos

de la mayoría en los procesos democráticos, es que las decisiones de esos mismos órganos
jurisdiccionales, cuando no existe acuerdo ni unanimidad, es la adopción de resoluciones según la
misma regla mayoritaria de cuya validez y bondad se duda o impugna cuando la usan las mayorías en
los procesos políticos. ¿Acaso sería menos cuestionable el uso de la regla de la mayoría cuando quien
resuelve es un órgano técnico o jurisdiccional, que cuando la usa el titular del mandato popular en el
régimen representativo del Estado? Y si no lo es, ¿por qué descalificar la capacidad y carácter
democrático cuando las decisiones las toma el titular del mandato, pero validar el uso de esa misma
regla cuando las decisiones las toman quienes se sustituyen en el titular de la voluntad popular
representativa? La subjetividad es un fenómeno que atraviesa al ser humano sin excepción, y las
dificultades y rigores con los que la teoría construye la racionalidad y argumentación de las opiniones
o de las resoluciones todo lo que hacen es complicar el razonamiento con el que se sustenta una
posición para lograr una mayor apariencia de neutralidad, sin que esas dificultades y rigores estén
capacitados para negar la empatía en las premisas no declaradas o no reconocidas del sujeto que
razona una opinión o una sentencia.

195
alrededor de 31 millones. De esos 31 millones, aproximadamente 10 millones residen
en Lima. Este dato indica que la tercera parte de los habitantes se concentra en la capital
de la república y también, que dos tercios del Perú se distribuyen en el resto del
territorio. El centralismo en el Perú es uno de sus más grandes problemas políticos.
Tanto por lo que ocasiona la concentración humana en una megalópolis como Lima,
como por la desatención en que se sumen las poblaciones que residen en los lugares
más apartados o inhóspitos del país.
Aproximadamente, 22 millones de peruanos tienen capacidad electoral,
distribuidos a lo ancho de nuestra geografía. Los 22 millones elegimos a 130
representantes. Esto significa que cada congresista representa a casi 170 mil electores,
y, aproximadamente, a 242 mil peruanos. Desde una perspectiva aritmética, esta
relación no parece muy próxima ni cercana entre representantes y representados, por
lo extraño que resulta que un solo congresista tenga posibilidad de mantener vínculos
significativos con 242 mil personas o con casi 170 mil electores. Esta realidad conduce
a diversas propuestas de optimización del régimen representativo, sea con el aumento
del número de nuestros representantes como con el restablecimiento del Senado.

CUADRO 15
LOS 10 CONGRESOS CON MAYOR CANTIDAD DE HABITANTES REPRESENTADOS
POR CADA REPRESENTANTE
PAÍS RÉGIMEN REPRESENTANTES PERSONAS
REPRESENTADAS POR
REPRESENTANTE
India Bicameral 788 1 536 618
Estados Unidos Bicameral 535 603 622
Bangladesh Unicameral 345 486 003
China Unicameral 2 984 458 591
Filipinas Bicameral 274 375 786
Nigeria Bicameral 469 371 002
Brasil Bicameral 594 345 870
Irán Unicameral 290 272 407
Perú Unicameral 130 242 220
Rusia Bicameral 628 232 910
Fuente: Elaboración propia.

En el cuadro precedente puede apreciarse el panorama general de la relación


entre el número de representantes, independientemente de la base sobre la cual se los
elige (en un sistema uni o bicameral), y la cantidad de personas a las que cada

196
representante tiene el mandato de representar. La relación atraviesa por diversidad de
culturas y de continentes, que comprenden África (Nigeria), Asia (India, China, Irán,
Rusia), y América (Estados Unidos, Brasil y Perú). Un rasgo saltante es que no existe
ningún país europeo en esa relación que, en todo caso, encabezaría Alemania (116 536),
y le seguirían España (75 362), Países Bajos (73 857), Francia (69 628) y Polonia
(68 721), como los cinco países europeos con tasas de representatividad más bajas. De
otro lado, el país latinoamericano con mejor índice de representatividad sería Bolivia
(con 66 175 habitantes por representante).
Si se asumiera que la relación entre habitantes y representantes incide en la calidad del vínculo
representativo, una simulación comparativa para el régimen representativo peruano
permitiría proyectar la cantidad de representantes que análogamente hubiera de tener
el Perú basándose en la tasa representativa que tuvo desde que empezó a regir la
Constitución de 1979, cuando cada congresista representaba a 83 333 habitantes (con
una población total de 20 millones de personas), en cuyo caso el Congreso peruano
actualmente debiera contar con 378 congresistas (en vez de 130). De manera adicional,
cabe igualmente la comparación con otros países con índices cuantitativamente mejores
que los que existen en el régimen unicameral peruano.

CUADRO 16
BRECHA REPRESENTATIVA CON MUESTRA DE PAÍSES CON MEJOR ÍNDICE DE REPRESENTATIVIDAD
PAÍS REPRESENTANTES RATIO PROYECCIÓN BRECHA
HABITANTE REPRESENTANTES
/REPRESENTANTE EN EL PERÚ
Alemania 699 116 536 270 (-140)
España 616 75 362 418 (-288)
Países 230 73 857 426 (-296)
Bajos
Francia 925 69 628 452 (-322)
Polonia 560 68 721 458 (-328)
Bolivia 166 66 175 476 (-346)
Fuente: Elaboración propia.

El promedio de la proyección que le correspondería al Perú, según los ratios


mostrados en el cuadro anterior, supondría que la cantidad de representantes que
debiera tener el Congreso peruano sería de 417 congresistas. Es decir, existiría una
brecha de representatividad promedio de 287 representantes menos que los que

197
correspondería tener para cubrir el promedio comprendido entre los países europeos
con peores ratios de representación (Alemania, España, Países Bajos, Francia y Polonia)
y el país latinoamericano con el mejor índice de representación (Bolivia). Este número
de 417 congresistas permitiría que cada representante, en vez de representar a 242 220
peruanos mejorara su ratio de representación a 78 380.
Un ejercicio paralelo puede hacerse respecto de la experiencia histórica de la
representación en el Perú. Si se aislara de nuestra historia el siglo comprendido entre
1952 y 2051 —considerando la comparación en la línea de tiempo comprendida entre
ambos años— podrían notarse los índices de representación con que contaba el Perú
en el año 1952(114). En el cuadro que sigue se simulan dos situaciones; una, que
comprende el período de 1952 a 2019, y otra que comprende el período de 2011 a 2051,
de acuerdo a las cuales se nota la brecha entre el número de representantes que
actualmente tiene el Congreso y el de representantes que debería tener si se mantuviera
el ratio de habitantes por representante en los años que se indican en cada fila.

CUADRO 17
PROYECCIÓN HISTÓRICA Y BRECHAS REPRESENTATIVAS EN EL PERÚ
1952-2051
Habitantes Ratio Proyección de
Año (estimación Representantes habitantes por representantes Brecha
aproximada) representante 2019 - 2051
1952 8 025 000 198 40 530 828 (-698)
1969 12 829 000 196 65 454 512 (-382)
1978 16 447 000 100 164 470 204 (-74)
1980 17 324 000 240 72 183 465 (-335)
1990 21 753 000 240 90 638 370 (-240)
1993 23 009 000 80 287 613 117 (-13)
2000 25 939 000 120 216 158 155 (-25)
2011 30 361 000 130 233 546 144 (-14)
2019 33 543 000 130 258 023 130 0
2021 34 294 000 130 263 800 147 (-17)
2026 36 079 000 130 277 531 154 (-24)

114 El propósito de fijar el año 1952 como base de estimación tiene dos razones. La primera,
son los datos demográficos registrados por el sistema de estadísticas nacionales para ese año. Y el
segundo, que tiene carácter subjetivo, es la referencia al período efectivo de vida de una persona cuya
representatividad pudiera haber quedado afectada en su condición de habitante de nuestro territorio.
El año 1952 es la fecha de nacimiento del autor y permite advertir la magnitud en los cambios de su
representatividad a lo largo de un siglo. La proyección hasta el año 2051 permite notar cómo es que
el sistema político ha variado las capacidades representativas de un habitante en el tiempo,
independientemente de la calidad de los representantes que, ciertamente, representan un margen
adicional de desvíos, distorsiones y deterioros a lo largo del tiempo, según como varía, se desvía, se
distorsiona o se deteriora, paralelamente, la calidad de la ciudadanía en el mismo territorio político.

198
2031 37 795 000 130 290 731 162 (-32)
2036 39 367 000 130 302 823 169 (-39)
2041 40 765 000 130 313 577 175 (-45)
2046 41 948 000 130 322 677 180 (-50)
2051 42 900 000 130 330 000 184 (-54)
Fuente: Elaboración propia con información del INEI. (2001). Perú: estimaciones y proyecciones de
población 1950-2050. Boletín de análisis demográfico n.° 35, pp. 47-48.

En el cuadro precedente, en efecto, las tres últimas columnas sirven, primero,


para proyectar la cantidad de representantes que debiera tener el Congreso peruano si,
hasta el año 2019, se mantuviera el ratio que existió en el año que corresponde a cada
fila del gráfico; y segundo, si el ratio existente en el año 2011 cuando se define que el
número de representantes es de 130, debiera mantenerse hasta el año 2051. La columna
que describe la brecha, por lo tanto, comprende dos conceptos distintos, porque
muestra dos tipos de alternativas. Así como en la primera mitad del cuadro se muestra
cuántos representantes debiera tener el Perú para mantener los niveles de
representatividad por año, en la segunda mitad el objeto de comparación tiene como
base el índice de representatividad existente al año 2011.
Según las proyecciones y simulación indicada, se nota que para mantener el
grado de representatividad existente en 1952 el Congreso actual debiera tener 698
representantes más para mantener el ratio de ese año, y así, sucesivamente, según el
ratio correspondiente a cada año. De modo similar, también puede notarse que para
que se mantengan los actuales índices de representatividad, en el año 2051 el Congreso
deberá tener, aproximadamente, 54 congresistas más.
Un tercer ejercicio, como el que se ensaya a partir de los datos consignados en
el cuadro que sigue, permitiría combinar la variable comparativa relacionada con la tasa
actual de representación por elector (no por habitante) con una tasa tentativamente
óptima (o, simplemente, mejor que la actual), proyectando esa relación hasta el año
2052, de forma que sea posible estimar el alcance cuantitativo de una reforma en la tasa
de representación. El supuesto del cuadro que se incluye a continuación es que a partir
del año 2020 la tasa de representación reconozca un mínimo representativo de 120 mil electores
por representante, con un Congreso similar en número al que existió desde 1980 hasta
1992; esto es, de 240 representantes.

CUADRO 18

199
SIMULACIÓN DE PROYECCIÓN DE REPRESENTATIVIDAD ESTIMADA
(2016-2052)
Tasa de Proporción Tasa de
Año representación Representantes Cantidad de Cantidad de electores / representación
por electores electores habitantes habitantes por habitante

2016 170 000 130 22 000 000 32 000 000 1,45 246,154


2020 120 000 240 23 500 000 34 000 000 1,45 141,667
2024 120 000 240 24 500 000 35 000 000 1,43 145,833
2028 120 000 240 25 500 000 36 000 000 1,41 150,000
2032 120 000 240 26 500 000 37 400 000 1,41 155,833
2036 120 000 240 28 000 000 39 400 000 1,41 164,167
2040 120 000 240 29 000 000 40 000 000 1,38 166,667
2044 120 000 240 30 000 000 41 000 000 1,37 170,833
2052 120 000 240 32 000 000 43 000 000 1,34 179,167
Fuente: Elaboración propia con información del INEI. (2001). Perú: estimaciones y proyecciones de
población 1950-2050. Boletín de análisis demográfico n.° 35, pp. 47-48.

Para mantener y mejorar lo que nos queda desde la pérdida en la tasa de


representatividad alcanzada hasta el año 1992, la pauta cabe fijarla en los 240
congresistas con que contábamos entonces, corrigiendo la relación existente
actualmente, que se basa en 170 mil electores por representante. La corrección
supondría establecer que la representación de los 240 representantes se basaría en una
relación de un representante por cada 120 mil electores. Esto es, se pasaría de los
246 154 habitantes por representante a 141 667 habitantes por representante. La
proyección al año 2052 aún seguiría siendo mejor que la actual, porque el estimado
indicaría que para entonces un congresista representaría a 180 000 habitantes.
Con el ratio de un representante por cada 120 mil electores que se fija para el
año 2020, se alcanzaría una sobrerrepresentación inicial equivalente a la diferencia entre los
195 representantes que correspondería a la tasa definida y los 240 congresistas que se
establecen como un mínimo fijo. Esta misma proporción genera una subrepresentación
final hacia el año 2052, porque en vez de los 240 congresistas se requerirían 266 para
mantener la tasa señalada de uno por cada 120 mil.
De modo similar, la tasa inicial de un representante por cada 120 mil electores
equivaldría a una relación de un representante por cada 141 666 habitantes, y si esta
proporción debiera mantenerse al año 2052 los 43 millones de habitantes debieran
contar con 303 representantes para que se mantenga la proporción existente el año
2020 (esto es, un déficit comparativo de 63 representantes luego de 32 años de
mantenida la proporción inicial). Como se ve, a partir de estimados demográficos
elaborados por el Instituto Nacional de Estadística, cabría llegar al año 2052 con una

200
tasa estimada de representación por habitante equivalente al 95 % de la que tenía el Perú
en el año 2016.
Naturalmente, el beneficio que cuantitativamente se presumiría que se logra
con la modificación en el índice de representación habría que contrastarlo con el costo
que la mayor cantidad de representantes genera en el presupuesto público y los logros
cualitativos (en particular, la capacidad de agregación de valor del mayor número de
congresistas que tendrían la misión de optimizar el riesgo democrático y la siniestralidad
política del régimen), que serían esperables de obtener con la supuesta inversión
financiera en los productos políticos del sistema.
Pero, además del problema de la debilidad del vínculo entre representantes y
representados, nuestro régimen representativo tiene un reto significativo en relación
con el centralismo, porque la mayor distancia geográfica de algunas poblaciones
respecto del Gobierno y del Congreso, configura una situación de exclusión para esas
localidades más alejadas de Lima. En las zonas amazónicas y en la región andina
abundan espacios en los que no existe presencia alguna del Estado; pero también en la
costa, aunque en menor grado, existen territorios desconectados de las redes de decisión
y representación política. Son bolsones de ausencia estatal general y de imposibilidad
representativa en particular. La lejanía de la capital hace más leve e inaprensible el
vínculo entre la población y los centros o núcleos en los que se toman decisiones que
afectan la situación y destino colectivo.
Esta realidad es la que exige la postulación de una reforma significativa del
régimen representativo que incorpore e incluya la geografía humana en la que menor
densidad estatal se constata. El sistema según el cual los congresistas representan a los
departamentos no tiene mayor utilidad para atender los problemas de lejanía geográfica,
porque los propios representantes de los departamentos son elegidos en razón a la
mayor concentración poblacional en las urbes con esta característica. La representación
de las zonas rurales, en un contexto de urbanización por migración en busca de
bienestar y mejores condiciones de vida económica, obviamente está en flagrante
menoscabo comparativo.
De ahí que no carezca de sentido la propuesta de modos de representación orgánica,
en particular en el Perú rural(115), en el que sobreviven y subsisten formas de

115 No debe pasarse por alto que el mundo rural del Perú está afectado por una relación dual
entre la lógica occidental, sea o no moderna, y la lógica tradicional propia de la cultura aborigen. En
ese mismo mundo rural prevalecieron reglas basadas en el linaje y en la estirpe (ayllus y panacas), según
lo recuerda Jorge Basadre en su obra Los fundamentos de la historia del derecho (1956: 187-216). Según se

201
organización comunitaria a través de federaciones regionales o locales, de
confederaciones de gremios y de comunidades nativas o campesinas (el 55 % [4 180]
de las 7 599 comunidades campesinas, son étnicamente diferenciables e
identificables)(116), en la que existe y se mantiene un sistema funcional de
representación cuyos representantes lo son por decisión de instancias espaciales o
territoriales, de los gremios y de las comunidades locales en vez del mecanismo de
representación mecánica, según la cual cada ciudadano tiene un voto(117).

refiere en seguida, ese tipo de organización mantiene su visibilidad étnica en el espacio nacional.

116 Ver Tapia Rojas, R. (julio de 2017). «Informe Temático 50/2016-2017», Importancia estadística de la
población peruana, quechua, aimara y nativa de la Amazonía, y legislación sobre escaños reservados para pueblos
originarios en América Latina. Congreso de la República, Lima. Independientemente de que las etnias
tengan una común identidad de origen, el carácter diferencial podría ser menos claro si se reconoce y
atiende el hecho de que ninguna etnia es químicamente aislable en un conjunto cerrado e intransferible
de rasgos culturales. En buena cuenta, la pertenencia y reconocimiento singular de ser miembro y
parte de una comunidad étnica de origen puede no bastar para otorgarle la categoría política de una
entidad o instancia con una única y homogénea voluntad colectiva.

El carácter multiidentitario y transversal que va más allá de los espacios territoriales, en efecto,
dificulta el reconocimiento de las comunidades étnicas con presencia difusa de una adscripción
dominante o hegemónica. El romanticismo bucólico puede ser, por eso, mal consejero, sobre todo
en tiempos como el presente de niveles tan intensos de interacción cultural.

Para dar el paso hacia la integración de un modelo integrado que no niegue la representación
tradicional (orgánica o corporativa) en igualdad de condiciones como la representación moderna
(mecánica), deben atenderse los siguientes inconvenientes, que sería indispensable remontar: (1) las
comunidades étnicas no tienen registrados a sus miembros; (2) las comunidades étnicas no tienen un
espacio cerrado en el cual convivan todos sus miembros (carácter transversal, geográfica y
demográficamente multiespacial de las comunidades étnicas); (3) las comunidades étnicas no tienen
reconocimiento formal de la existencia jurídica de sus respectivas identidades; (4) una misma
comunidad étnica puede contar con miembros agrupados en más de una organización o persona
jurídica; (5) los miembros de las comunidades étnicas pueden preferir no optar por la representación
orgánica, sino por la representación mecánica (la doble opción generaría un privilegio en el voto y en
vínculo representativo-doble representación, la orgánica y la mecánica).

117 Independientemente de los reparos que cabe plantear desde el punto de vista operativo para
concretar los espacios políticos a los que se impute una voluntad identitaria, no resulta extraño a
quienes han estudiado la historia precolonial, notar que a partir de la estructura social prehispánica
subsisten en el siglo XXI formas de organización que mantienen modos de afirmación del poder no
subyugados, sometidos ni mimetizados en las formas estatales que la organización moderna de la
sociedad plantea de manera hegemónica. En paralelo a la conformación ideológica de la modernidad,
las estructuras representativas y de gobierno tradicionales sobreviven, no obstante las
transformaciones que han acontecido en ellas desde el siglo XVII.

Si bien incluso recientemente la esencia ha pasado por transformaciones y ajustes, la organización


globalmente hegemónica de la vida, del territorio, de la producción, del calendario y de las costumbres,
no ha eliminado la cosmovisión y organización del espacio y de las relaciones sociales que se afirmaron
durante el incanato. Las sociedades étnicamente identificadas mantienen huellas significativas de un
régimen hegemónico constatable en el presente, según autores como John Rowe (Los incas del Cuzco:
siglos XVI-XVII-XVIII, 2003), o Tom Zuidema (El sistema de ceques del Cuzco, 1995).

Según refiere Rafael Tapia en la obra citada (2017) sobre la representación de las identidades étnicas
de orígenes prehispánicos, existirían 37 agrupaciones identificables en el Ande y 39 en la costa (de
origen quechua y aimara agrupables en las etnias inca, qolla, lupaqa, pocra, chanca, lucana, andamarca,
iquicha, chopcca, chuquibamba, cabanaconde, sora) y, a partir de los 48 grupos étnicos amazónicos,

202
La representación orgánica ha sido formulada como un medio alternativo para
integrar el Senado, a inicios del siglo XX, por Víctor Andrés Belaunde, en particular
durante el debate constituyente que dio lugar a la Constitución de 1933 (118), y en el siglo
XXI por Javier Valle-Riestra en las propuestas de reforma del régimen unicameral que
comparte a través de la diversidad de artículos periodísticos que le publica la prensa
escrita.
Es de apremiante necesidad diseñar una alternativa socialmente eficaz para el
desafío pendiente de atención, que es la constatación de que en la geografía política
peruana los lugares de menor densidad estatalmente representativa también son
territorios con menor competitividad económica en el mercado productivo y de
asignación de recursos. El mayor alejamiento político y geográfico excluye de la
participación en el mercado y, por lo tanto, de las posibilidades de acceso a mejores
niveles de calidad en la vida de nuestra población.

REPASO DE APRENDIZAJES

1. ¿Cuál es la causa principal de la falta de aceptación general del Congreso, según el


autor, y cuál es el propósito de esta obra?
2. ¿Por qué se dice que el orden y los actos del Parlamento se sustentan en la voluntad
popular?
3. ¿En qué sentido el orden que las reglas de la Constitución le fija a los representantes
tiene límites flexibles o volátiles?
4. ¿Por qué la finalidad institucional del Congreso decide si hay o no conflicto entre la voluntad
política y los contenidos constitucionales?
5. ¿Cuál es la razón de la existencia del Congreso en el régimen político peruano?
6. ¿Por qué la vigencia de la democracia constitucional depende del compromiso de la
comunidad y de las autoridades?

15 familias lingüísticamente comunes en la selva (arawak, pano, zaparo, bora, tacana, harakbut,
kandozi, tupi-guaraní, tucano, muniche, huitoto, cahuapana, tikuna, shimaco y peba-yagua).

118 Al referirse a la importancia de las poblaciones indígenas, en la sesión del Congreso


Constituyente del 2 de septiembre de 1932, Víctor Andrés Belaunde propuso que se incluyera un
artículo que dijera «La Constitución reconoce la autoridad de los funcionarios indígenas elegidos en la forma en que
acostumbran las poblaciones campesinas; ejercerán funciones municipales en los ‘ayllos’ y serán amigables componedores
en la forma consuetudinaria». En sustento, señaló que estaba de acuerdo con la tesis que sostiene que no puede
incluirse en la Constitución el articulado detallado que corresponde a la ley; pero al mismo tiempo creo que existe un
compromiso moral y en cierto modo un compromiso político de incluir en la Constitución los fundamentos de la legislación
indígena que el Perú está obligado a dar.

203
7. ¿Por qué se dice que tiene carácter constituyente la voluntad orgánica de nuestra
asamblea representativa?
8. ¿Por qué el Reglamento del Congreso tiene valor instrumental?
9. ¿En qué consiste el carácter normativamente productor del Reglamento del Congreso?
10. ¿En qué sentido y por qué se afirma que el Reglamento del Congreso tiene carácter
convencional?
11. ¿Cómo se diferencian y qué efectos tienen el distrito único y el distrito múltiple en la
representación de la población ante el Congreso?
12. ¿Cuáles son las causas por las que puede ser suspendido o interrumpido el ejercicio
del cargo de un representante?
13. ¿En qué consisten la representación proporcional, la valla electoral y el doble voto preferencial?
14. ¿Qué efectos genera en el funcionamiento del régimen político la elección de los
representantes para un período constitucional?
15. ¿Cuáles son los principales problemas del régimen representativo en relación con
el territorio nacional y qué alternativas cabe plantear para superarlos?

204
TERCERA PARTE

EL ESTATUTO PARLAMENTARIO

Conceptos centrales
Las atribuciones y competencias funcionales de los congresistas solo son plenamente
exigibles a partir de la constitución e instalación del Congreso. La sola elección únicamente
genera expectativas que se harán efectivas luego de la instalación del Congreso. El proceso
de constitución se realiza en las juntas preparatorias que tienen lugar entre el 22 y el 26 de
julio.
El estatuto parlamentario reconoce prerrogativas y restricciones, así como derechos y
deberes funcionales inherentes al puesto representativo. Son prerrogativas la no imperatividad
del mandato; la inviolabilidad de votos y opiniones, y la inmunidad de arresto y proceso. Las
restricciones son la dedicación a tiempo completo; la irrenunciabilidad del mandato, y las
incompatibilidades. Los principales derechos funcionales son asistir a sesiones con voto; pedir
información; la iniciativa propositiva o legislativa, y percibir emolumentos y facilidades
materiales y logísticas necesarias para su desempeño.
El estatuto parlamentario prevé, igualmente, las situaciones en las que el congresista es
reemplazado en el desempeño del mandato antes de la conclusión del período para el que
es elegido representante. Esos supuestos son el fallecimiento; inhabilitación para el
ejercicio de la función derivada de enfermedad física o mental, o accidente; destitución,
inhabilitación o suspensión por juicio político, o suspensión en antejuicio político;
levantamiento de la inmunidad de arresto, o sentencia condenatoria por delito doloso con
sentencia privativa de la libertad efectiva.

Probablemente, los contenidos normativos relativos a la esfera del estatuto sean


los que caractericen con mayor nitidez el núcleo identitario de la institución
parlamentaria. De manera especial, porque es en el estatuto parlamentario donde se
refuerza el vínculo de pertenencia de sus integrantes a un mismo cuerpo, con perfiles,
responsabilidades, atributos y funciones diferentes de los individuos que la integran.
La cercanía del sujeto al puesto representativo está marcada por la distancia que
lo separa de la dimensión privada de su existencia. Entre el ejercicio de la función en el
puesto representativo y la exclusión de dimensiones privadas del mismo sujeto es, por
esta razón, una zona sembrada de dudas, de incertidumbres y de conflictos potenciales,
en la que debe mantenerse claro el límite entre la representación del rol que tiene a su
cargo el sujeto, y los indesplazables espacios privados que deben quedar separados del
desempeño del puesto.
La salud de la república, en esta situación, solo opera cuando ocurren dos cosas:
primera, cuando, a pesar de la ficción representativa y de la ausencia de vínculo efectivo
entre el representante y los representados, el representante se desempeña en el plano
de la realidad como si la representación no fuera ficticia sino real, y como si ese mismo

205
vínculo existiera (a la vez que se supera la brecha entre el imaginario que necesita del
símbolo representativo mediante la performance de un representante que actúa como si
representara, el representante mantiene a raya y bajo control las emergencias privadas
que irrumpen para perturbar la idoneidad de la performance representativa). Y segunda,
cuando la colectividad permite que emerja el temor mirándose a sí misma en su
desvalimiento, y es capaz de imaginar un estado de realidad representativa que la agencia
del representante vive desde la dimensión simbólica en la que actúa y desarrolla su
desempeño o performance.
Las decepciones de la insatisfacción representativa solo son posibles cuando se
desmonta la ficción y se admite la imposibilidad representativa. Siendo imposible, el
representante hace suyo el mandato representativo y hace lo mejor que puede. Pero ese
hacer lo mejor que se puede es un plus que no es consecuencia de lo que el sistema permite
generar. Ese plus proviene de la habilidad, de la capacidad, de la idoneidad moral y de la
voluntad especial de quien llega a un puesto representativo. De quien, comprendiendo
la monstruosidad del mandato implícito en los símbolos políticos de la representación
política, se vale de su propio esfuerzo y de las destrezas de las que se ha agenciado en
el proceso de su existencia para darle al pueblo la calma y paz cuya ausencia decide la
creación del símbolo representativo.
Estas son las dimensiones no escritas, declaradas ni conocidas, cuya ignorancia
causa la decepción y el desencanto. Si el sistema queda liberado a su propia suerte el
representante actúa solo para sí porque, salvo por la conciencia con la que proceda a
partir del conocimiento que tiene de la base ficticia de la integridad proyectada del
aparato representativo, no existe vínculo de origen, de ejercicio ni de rendimiento entre
quien cree entregar un mandato imposible y quien se postula desde las oscuridades de
la usurpación de poder con el que se vela la incapacidad del sistema de producir otra
cosa que un símbolo insuficientemente sostenido por la realidad.

9. La ficción del estatuto representativo

Lo que termina siendo el Congreso ocurre desde la materia prima con la que se
diseña, prepara, produce y construye. El Congreso es solo un plus extraordinario sobre
lo que suma el concurso de subjetividades que le dan identidad corporativa. Como
espacio compartido, es un agregado heterogéneo de sujetos que conviven en una alianza
o asociación de interés común.

206
El lazo que los congresistas tienen con el espacio institucional sobreentiende
prejuicios inconscientes y pactos tácitos e instintivos de protección solidaria, así como
otros igualmente intensos impulsos de segregación, exclusión, discriminación y
expulsión contra quienes niegan el pacto de convivencia común, o contra quienes no
son parte del mismo gremio representativo. Las metas, tareas y objetivos parlamentarios
se desarrollan y procesan desde el consenso asumido en las formaciones defensivas de
interacción mutua y recíproca, entre los sujetos que quedan investidos para ocupar un
puesto representativo en el Estado desde el que se hace carne la ficción representativa
mediante el rito del sufragio y de la voluntad popular.
Pero así como normativa, social y psíquicamente se marcan las distancias y
niveles respectivos de exclusión entre el rol y el sujeto privado que lo realiza o
desempeña, es simultáneamente imposible que la escisión equivalga a niveles inconexos
entre ambas esferas. No hay modo de que los roles se interpreten y representen sin
mínimos indispensables de contaminación subjetiva que porta en sí la persona que
ocupa el puesto. Es imposible la ejecución de cualquier rol, o cumplir las tareas o metas
propias de un puesto organizacional, si no es por intermedio de ese mismo sujeto que
debe compatibilizar (con armonía y complacencia, o con violencia y sufrimiento), los
dos espacios de su estructura psíquica. El grado de compatibilidad tiene como materia
prima la libidinalidad del sujeto; es decir, la orientación del deseo hacia el cumplimiento
de tareas institucionales y responsabilidades funcionales, o hacia la satisfacción privada
del núcleo no público de su vida personal.
El éxito o el sufrimiento representativo, en el pueblo y en el equipo que recibe
el mandato para representar, gira alrededor de dos ejes reflejos: primero, el propósito
de representar desde el préstamo que el sujeto hace de parte de su identidad para que
actúe y se desempeñe el rol constitucionalmente preestablecido; y segundo, el objeto,
tarea o meta que le es fijada externamente por el mandato constitucional. El gozo o el
sufrimiento representativo resulta de la cercanía o del extrañamiento entre estas dos
esferas o ejes constitutivos de la representación.
Este es el estatuto en que se consolida y cohesiona la realidad de la organización
parlamentaria que construyen los actores del escenario y de los guiones
constitucionales. Los actos y los procesos parlamentarios son directa consecuencia de
la actividad que realizan los titulares de puestos representativos a partir de la unidad
imaginaria en la que se afirma el perfil institucional desde la suma de visiones
coincidentes o complementarias arraigadas en el lazo con que hila cada sujeto

207
representativo su identidad particular con la identidad de la ilusión representativa
colectivamente compartida.
Es a través de los modos en que la organización ventila y resuelve los casos de
conflicto donde cabe y es posible diagnosticar cómo se procesa el marco de
posibilidades que distingue lo permitido o tolerado, de lo prohibido o reprimido. Los
desempeños irreprensibles o intachables resultan del consenso intersubjetivo con el que
los pares resuelven las incertidumbres o las sospechas, no menos que las actuaciones
regulares y admisibles. La acción que toma el Congreso en relación con la pauta
organizacional es fuente de conflicto, fragmentación y sufrimiento en el sujeto que
queda regulado por el estatuto parlamentario, porque el sujeto dividido debe prestar
importante parte de sí y reprimir su aparato libidinal de modo que la organización tenga
mente, voluntad y voz propia.
De la salud con que cuente el estatuto parlamentario depende la salud del
Estado representativo. Por lo tanto, dependerá de la capacidad de integrar la dimensión
íntima del proceso subjetivo de cada representante con su responsabilidad en el
cumplimiento de las tareas propias de su oficio y mandato que el funcionamiento del
Congreso refleje y dé señales de sanidad humana, organizacional y política. La manera
en que se vive el estatuto parlamentario es el lugar primario en el que cabe advertir
síntomas de patologías o de salud organizacional.
Así como el régimen representativo es un símbolo de nuestra cultura, y símbolo
antes de la época y del paradigma moderno, el origen o el nacimiento del símbolo de
la representación política resulta del imaginario en el que este se exalta. El imaginario
colectivo de la sociedad opta por creer que ese símbolo es el punto de quiebre entre la
violencia y la paz social. La representación política es uno de los elementos de nuestra
Constitución política. Queremos y preferimos un régimen representativo porque
tenerlo desde la convención y desde la dimensión imaginaria de nuestras creencias es
una forma de vida superior. Quienes representan, por eso, tienen una carga pesada qué
sostener, porque ellos operan desde un puesto ideal y desde un rol de naturaleza
simbólica. Si no dan la talla el símbolo decae, se desprestigia y colapsa. Está en su
estatuto la falla de origen porque la vida del símbolo es inalcanzable para seres de carne
y hueso. La demanda es imposible de cumplir.
En otras palabras, la representación es una trampa política y simbólica. A pesar
de que vemos a los representantes, que los identificamos y que los llamamos como tales,
y que ellos mismos se traten entre sí como si lo fueran, no hay modo de que la

208
representación se dé en el plano de la realidad. Existe en la abstracción de los símbolos
que no se sostienen convencidamente en la subjetividad de la colectividad a la que apela
y se refieren los símbolos de la democracia representativa. Los representantes lo son a
partir de una transgresión consentida, pero no suficientemente explicada ni
comprendida. La genealogía de la representación pretende que la ficción imaginada
rinda como si tuviera el respaldo pleno y genuino de la población, sin que exista el
vínculo moralmente necesario para que quien represente cuente con la confianza que
el sistema da por descontado que el representado le presta. Le damos vida a la
representación porque creemos que es un símbolo de nuestra posibilidad comunitaria.
El estatuto transgresor de la creencia representativa nos defiende frente a la
amenaza real de su imposibilidad. Ante el temor de la desprotección a que expone la
carencia de un orden confiable de convivencia con otros, converge el universo
imaginario de la colectividad en la afirmación de un valor trascendente y superior al de
la propia seguridad y bienestar. En los miedos de la vulnerabilidad y de la desprotección
se da el pacto que crea como jerarquía supraindividual el valor trascendente del Estado
representativo. En el Estado representativo se condensa la esperanza de salvación
contra el desorden de la pura fuerza y de la violencia. De este modo, se opta por pagar
los costos de la violencia monopólica con que ungimos al Estado representativo. Existe
para salvar las amenazas, los miedos de un Estado menos favorable. En el Estado
representativo se aceptan los límites, las restricciones y la represión de una fuente
convencional de orden colectivo. Este es el pacto hobbesiano, según el cual se crea la
ficción representativa.
En ese Estado el representante actúa para desmentir su propia falsedad. Para
que la ficción sobreviva en el imaginario y no se desanude el vínculo de una identidad
simbólica. Todos pactamos y contratamos para evitar la nada colectiva y la ausencia de
orden y de gobierno. Quienes nos representan gozan del estatuto con el que pagamos
los costos de una ficción necesaria a la que nos rehusaremos de prescindir.
La organización representativa, desde esta perspectiva, consolida el reflejo de la
estructura personal de los sujetos que transfieren y trasladan su imaginario en una
representación físicamente intangible e inexistente. La suya es una existencia que se
reserva al espacio imaginario desde el que los símbolos se encarnan en la creencia de
los individuos que se asocian en una alianza compartida de valores e intereses en los
que coinciden. La organización, por esta razón, es el depósito de lo que está en poder
de sus miembros aportar.

209
El depósito, por lo tanto, mostrará la actitud de la cuotidianeidad desde la que
el sujeto vive en su comunidad, y el estatuto personal de los sujetos que representan
transporta la pureza de las intenciones y la sinceridad de las convicciones a la
organización imaginada, no menos, naturalmente, que también transportan los vicios y
las abyecciones que contrarían los supuestos elementales de la convivencia humana en
cuanto el carácter de esos mismos sujetos adolezca de esos rasgos de inhumanidad.
Tanto mejor sirve el estatuto personal al estatuto parlamentario cuanto mayor afinidad
guarde la psiquis individual con hábitos democráticos, y también cuando más le repelan
los modos despóticos o autocráticos de conducción de los asuntos colectivos y
personales.

10. La incorporación parlamentaria e instalación del Congreso

A los congresistas les corresponde, y adquieren, el estatus político de


representantes a partir de su elección. La elección en sí misma crea la representación.
Y la proclamación valida formalmente la condición de electo de un representante
por el órgano responsable de decir quién tiene el título de representante de la
colectividad. La elección define el título de representante, y la definición se
materializa con la declaración de proclamación que emite la autoridad electoral
competente. Sin embargo, el ejercicio de la representación no se hace efectivo ni con
la elección ni con la proclamación. Antes de que el representante tenga capacidad
para desempeñarse en plenitud como tal, deben cumplirse algunas etapas previas que
tienen carácter o naturaleza constitutiva. Esas etapas son las que integra el proceso
de constitución del Congreso.
La suma de congresistas electos no es el Congreso. Para que el Congreso
exista, los congresistas electos deben, todos, haber cumplido la formalidad de la
juramentación del cargo en número bastante y suficiente para que se declare que el
Congreso ha quedado constituido. Y luego de constituido formalmente con la
declaración que emite el titular de la corporación, funcionalmente instalado según los
requisitos prescritos por la Constitución y el Reglamento del Congreso.
Mientras el Congreso no quede constituido e instalado, la elección no surte
propiamente efecto legal sobre la capacidad de ejercicio del mandato parlamentario,
ni tampoco sobre el ejercicio de las atribuciones y prerrogativas de los representantes
electos. Aun cuando la elección es el hito inconfundible de que un candidato resultó

210
seleccionado entre otros, entre el momento en que el sufragio ocurre y la
identificación de quién fue electo y quién no, existe un lapso, porque es necesario
que en todas las mesas de sufragio en una circunscripción dada se haya concluido el
escrutinio, que los resultados escrutados que contienen las actas se agreguen, que se
resuelvan las contingencias derivadas de posibles impugnaciones, y que, finalmente,
luego de aplicar matemáticamente las reglas que gobiernan el proceso electoral, la
autoridad electoral llegue a una convicción sustentada que le permita resolver de
manera firme y definitiva cuál es la voluntad general del electorado para cada
circunscripción. Esa es la primera brecha: el tiempo que media entre el día del
sufragio y el día en que la autoridad electoral proclama a los ganadores del proceso.
El candidato y el pueblo solo pueden saber que es electo cuando se conocen los
resultados de la suma de votos y esos resultados son proclamados formalmente de
manera incontrovertible.
A pesar de que la fecha de la elección decide el estatus estatal del
representante y, en consecuencia, ese mismo día puede definir la aplicación de las
prerrogativas propias de la posición que ocupará, ni esa fecha ni la de la proclamación
permiten la generación plena de efectos que la Constitución y el Reglamento del
Congreso señalan. Ni la elección, propiamente dicha, ni la proclamación bastan para
generar la capacidad de ejercicio del puesto representativo. Debe recordarse que,
usualmente, la elección y la proclamación tienen lugar mientras un congreso está
efectivamente en funciones y que sus miembros están plena y totalmente facultados
para ejercitar todas las atribuciones propias del mandato representativo hasta el
último día del período para el que fueron elegidos.
Es por esta última razón que desde la proclamación empieza un proceso que
permite preparar el comienzo del mandato del nuevo Congreso, mientras el anterior
se encuentra en su etapa final. El nuevo Congreso no puede constituirse si antes no
ha concluido en sus funciones el que lo precedió. De ahí que entre la elección y el
inicio efectivo y pleno de las atribuciones que afectan al representante exista una
brecha más: es preciso que el Congreso anterior concluya y que la composición total
del nuevo Congreso electo haya reemplazado al cuerpo de representantes que se van
por el cuerpo de representantes que llegan. El tránsito ocurre a través del ritual de la
constitución del nuevo Congreso mediante la juramentación e incorporación de cada
uno de los congresistas electos.
El Congreso se constituye como consecuencia del proceso de elección de los

211
congresistas. El artículo 7 del Reglamento dispone que desde que se publiquen en forma
oficial los resultados de las elecciones para el Congreso, el Jurado Nacional de Elecciones y el
Presidente del Congreso, dispondrán que se realicen las coordinaciones necesarias para llevar a cabo
el proceso de conformación del nuevo Congreso, que comprende desde la difusión oficial de los
resultados electorales hasta el acto de instalación del Congreso. En el caso de un nuevo Congreso
como resultado de las elecciones convocadas por el Presidente de la República luego de ejercer el
derecho de disolución del Congreso, no se observarán las fechas ni se aplicarán los plazos establecidos
en este capítulo. Las coordinaciones estarán a cargo del Presidente de la Comisión Permanente.

El proceso de constitución empieza materialmente con la presentación de las


credenciales de los congresistas electos y el envío al Congreso del Acta emitida por
el Jurado Nacional de Elecciones, luego de la difusión oficial de los resultados; y
concluye cuando, luego de la juramentación e incorporación de los representantes y
de elegida la Mesa Directiva para el período legislativo, se clausuran las juntas
preparatorias. Solo entonces el Congreso y sus miembros quedan plenamente
habilitados para iniciar el proceso de su instalación.
El artículo 8 del Reglamento indica el proceso de transición hasta la
constitución del Congreso, que comprende la recepción de credenciales; su
autenticación y registro por la Oficialía Mayor; la cumplimentación de las
declaraciones de bienes, rentas, estatus financiero y de compatibilidades
constitucionales; la instalación de la Mesa Directiva de las Juntas Preparatorias (entre
el 15 y el 21 de Julio), integrada por el congresista electo con la mayor cantidad de
votos preferenciales integrante de la lista del partido que obtuvo la mayor cantidad
de sufragios, y los congresistas de mayor y de menor edad; la instalación de las Juntas
Preparatorias; la juramentación e incorporación de los congresistas, y la elección de
la Mesa Directiva para el primer período anual de sesiones en la legislatura inicial del
quinquenio(119).

119 Como se menciona en nota posterior, según el inciso d) del artículo 12 del Reglamento, son
elegidos como miembros de la Mesa Directiva quienes obtienen un número de votos igual o superior
a la mayoría, simple dice el Reglamento.

La mayoría simple es indeterminable porque tiene naturaleza relativa. De ahí que no quepa señalar
que el número de votos sea igual o superior a una cantidad en sí misma indeterminable de votos. Es
decir, la mayoría simple es relativa a la relación que exista entre las distintas opciones de votación. La
mayoría simple se define a partir del mayor número de votos que tenga cualquiera de los candidatos
o de las fórmulas que compiten por la preferencia de los votantes. No es posible predecir cuál es la
cifra de los votos que debe alcanzarse o superarse para afirmar que alguien ganó o no ganó la elección
para la Mesa Directiva.

212
Entre los días 1 y 5 de julio la Oficialía Mayor tiene la responsabilidad de dar
a conocer públicamente quiénes deben integrar la Mesa Directiva, que deberá
instalarse entre el 15 y el 21 de julio. El artículo 9 del Reglamento señala que la Mesa
Directiva de la Junta Preparatoria realiza las coordinaciones necesarias y cita a sesión de Junta
Preparatoria entre el 22 y el 26 de julio. La citación se hará en forma personal y mediante
publicación en el diario oficial y los diarios de mayor circulación nacional. En la citación se da a
conocer la agenda, que solo puede tratar sobre el acto formal de instalación de la Junta Preparatoria,
la incorporación formal de los congresistas electos y la elección de la Mesa Directiva. Con este
objetivo, el Presidente del Congreso y el Presidente de las Juntas Preparatorias tienen
la responsabilidad de coordinar entre sí, de forma que no se den interferencias entre
las actividades preparatorias del nuevo período y las actividades terminales del
Congreso en funciones hasta el 26 de julio.
Según el Reglamento del Congreso, las Juntas Preparatorias deben realizarse
entre el 22 y el 26 de julio. Los objetivos de las Juntas Preparatorias son: la instalación
de la Junta Preparatoria, la constitución del Congreso mediante la incorporación de
los representantes electos, y la elección de la Mesa Directiva del período anual. Estos
tres objetivos configuran la agenda de la Junta Preparatoria y excluyen cualquier otro
asunto de índole deliberativa o decisoria, con excepción de las que estuvieran
relacionadas con el mantenimiento del orden y la observancia de las reglas
constitucionales y reglamentarias pertinentes a la calificación de los actos que se
cumplan en el proceso preparatorio.
La instalación de la Junta Preparatoria es un acto eminentemente protocolar.
Los presupuestos para la instalación de la Junta Preparatoria son la conducción del
proceso por la mesa integrada según las normas reglamentarias, y el quórum mínimo
previsto igualmente en el Reglamento del Congreso (el primer párrafo del artículo
10 señala que debe ser superior a sesenta, es decir, un número fijo y no sujeto a variación
según el número legal de miembros del Congreso). Cumplidos uno y otro

Se trata de un error conceptual el que contiene el Reglamento del Congreso, porque la referencia al
tipo de mayoría debería ser al tipo absoluto de mayoría. No de la mayoría simple. Solo cuando no se
alcanza la mayoría absoluta se va a segunda vuelta entre las dos opciones con mayor cantidad de
votos, en la que ganará la que, entre las dos, tenga más votos.

La mayoría absoluta es la regla, por lo tanto, para definir quién ganó la elección para la Mesa Directiva,
pese a que el texto dice expresamente mayoría simple. La mayoría absoluta, en este caso, es más de la
mitad del número de votos de los concurrentes al acto eleccionario. Si el propósito hubiera sido que
ganara el que tiene la mitad más uno del número de votantes, también eso habría tenido que quedar
claro en el texto. En ausencia de especificación, la regla para definir cuál es la mayoría absoluta es el
número de votos superior a la mitad.

213
presupuestos, procede la declaración de la instalación. Realizada esta, procede iniciar
el proceso de incorporación de los congresistas electos con credenciales
autenticadas. La incorporación de los congresistas electos y proclamados es un
proceso integrado por una sucesión de actos singulares en la que la Mesa toma el
juramento o la promesa a quienes cuentan con credencial válida para integrarse, y
califica la validez del juramento o promesa realizado.

Ilustración 2: La promesa del congresista en el proceso de incorporación.

La constitución del Congreso tiene lugar cuando quedan incorporados todos


los congresistas electos, o no menos de un número superior a sesenta (nuevamente, el
tercer párrafo del artículo 11 del Reglamento establece un número fijo, no sujeto a
variación de acuerdo a la mayor o menor cantidad de miembros del Congreso) y se
cumplió con la elección de la Mesa Directiva del período anual de sesiones.
La incorporación es un acto de carácter personal y está sujeto a idiosincrasias
y peculiaridades que van desde el énfasis que impone el congresista en el juramento
o promesa que presta, hasta la decisión que adopte de incorporarse en una
oportunidad diferente a la que el Reglamento prescribe. La flexibilidad para admitir
variantes en la fórmula del juramento o de la promesa es amplia, aunque lo central

214
es que exista una declaración clara de asumir el compromiso representativo ante
todos los congresistas de cumplir la Constitución y las leyes. Ha habido casos en los
que la invocación a miembros de la propia familia o de motivos de valor singular
solo para el congresista, por ejemplo, han sido invalidados por la Mesa en funciones,
descalificando tales invocaciones como invalidantes del juramento o promesa.
Habida cuenta de que no existe plazo para que los congresistas electos se
incorporen, que no existe sanción por omitir esta etapa del proceso de elecciones, ni
es causal de reemplazo de un congresista electo por quien lo suceda si aquel no se
incorpora luego de transcurrida una cantidad de tiempo determinada, debe atenderse
la pregunta si es que puede el Congreso funcionar de manera indefinida sin que uno
o más congresistas electos queden sin cumplir la finalidad de la incorporación. Más
allá de la imposibilidad o de la indiferencia de un congresista electo para asumir el
compromiso representativo por el que postuló ante el país, existe además un bien
constitucional que no puede quedar librado al desamparo o a la desatención, como
si la composición del Congreso con el total de sus miembros fuera una materia
librada a la única discreción o disposición de quien no puede o no quiere asumir la
responsabilidad que lo llevó a postular y a prestarse voluntariamente como candidato
para representar a la nación.
¿No parecería que medio año o un año fueran un tiempo razonable como
para que la composición del Congreso quedara esclarecida y definida? Sin existir
explicación ni sustento que justifiquen el retardo, cabe, o prescribir un plazo máximo
para definir la falta de incorporación así como la consecuencia de que concurra el
reemplazo en la lista si se cumple ese plazo sin que la incorporación se realice, o
motivar la decisión del Congreso ante el sistema electoral luego de transcurrido un
plazo razonable sin que, en ausencia de justificación, el congresista electo llegue a
incorporarse. En ningún caso es compatible con la naturaleza de un órgano estatal
que este quede sin integrarse plenamente como resultado, ya sea de una
imposibilidad material o de la falta de voluntad en el congresista electo.
La responsabilidad de incorporarse es una de las consecuencias de la
postulación, porque genera expectativas legítimas en la sociedad cuya deshonra no
puede condonarse ni quedar sin consecuencia legal. No es una condición que quede
sujeta al solo albedrío ni a las contingencias imprevistas que causen la imposibilidad
del congresista electo de incorporarse. Antes que la situación individual de uno de
los representantes, en último término, se encuentra la integración plena del órgano

215
estatal con todos los miembros que la Constitución estipula que lo constituyan.
Para la elección de la Mesa Directiva se requiere la presentación de listas
cerradas por cargos 24 horas antes de la fecha convocada para la sesión de elección
(de modo regular, la sesión tiene lugar el día 26 de julio). La lista ganadora es, según
práctica sostenida uniformemente, la que obtiene un número de votos mayor a la mitad
del número de miembros del Congreso presentes en la votación(120). Si este número no
se alcanza, el inciso d) del artículo 12 del Reglamento prevé que se realice una segunda
votación entre las dos listas con mayor número de votos, proclamándose a los candidatos de la lista
que obtenga mayor votación(121).
En el cuadro siguiente se presenta el esquema del flujo de la elección de la
Mesa Directiva al inicio de un período constitucional. Este mismo proceso varía
ligeramente cuando el proceso se realiza en los años sucesivos al del inicio del
período, en los que la preparación de los nuevos períodos anuales de sesiones está a
cargo de la Mesa Directiva con mandato vigente originado en la elección inmediata

120 Es importante la referencia a la práctica como fuente de derecho, en este caso,


jerárquicamente superior al texto del Reglamento. El inciso d) del artículo 12 señala que el Presidente
proclama miembros electos de la Mesa Directiva a los candidatos de la lista que hayan logrado obtener un número de
votos igual o superior a la mayoría simple de congresistas concurrentes. Si se observara la literalidad del texto
carecería de lógica que el propio Reglamento indique que esta mayoría simple no se alcanza (porque
ese supuesto se daría únicamente cuando hubiera empate, ya que, en cualquier otro supuesto, siempre
habría una lista que tuviera mayor cantidad de votos que las demás).

En efecto, el Reglamento indica que si ninguna lista obtiene la mayoría simple, se efectuará, siguiendo el mismo
procedimiento, una votación entre las dos listas con mayor número de votos, proclamándose a los candidatos de la lista
que obtenga mayor votación. La referencia a dos listas con mayor número de votos, ninguna de las cuales llega a
la mayoría exigida, solo es posible cuando existe una mayoría que ninguna de las dos listas ha alcanzado
(en consecuencia, puede advertirse que cuando el Reglamento indica que si ninguna lista obtiene la
mayoría simple, no se pone en el supuesto de que las listas que no la alcanzan hayan empatado, sino que
ninguna alcanza, en realidad, la mayoría absoluta).

Por lo tanto, el texto del Reglamento contiene un error de nombre al calificar como mayoría simple lo que
quiso designarse como mayoría absoluta. Este error no ha sido rectificado desde la vigencia inicial del
Reglamento, en julio de 1995, y ha sido la práctica regular la que ha evitado la incorrecta aplicación
de la fórmula que se tuvo la voluntad de declarar en el texto del Reglamento.

121 El proceso de elección de la Mesa Directiva ha sido secularmente realizado mediante el


llamado oral a lista y el depósito de una cédula en el ánfora (votación nominal). Este procedimiento
puede durar entre 2 y 3 horas cuando los resultados se alcanzan en primera vuelta, y puede duplicarse
cuando es necesaria la segunda vuelta. Lo que mayor tiempo consume suele ser el llamado a lista, el
depósito personal en el ánfora y el escrutinio voto por voto en mesa. Este procedimiento, sin
embargo, puede fácilmente abreviarse si se recurre al voto electrónico, en cuyo caso todo el proceso,
incluida la segunda vuelta, no debiera tardar más de 10 minutos.

Para sustituir la práctica de la votación nominal por cédulas por el voto electrónico solo hace falta
que los grupos parlamentarios se pongan de acuerdo, porque el sistema vigente ha permitido el
desarrollo de un programa que permite asegurar el secreto del voto mediante el encriptado de la
información, de manera tal que no quepa manipulación del voto por personal técnico ni acceso al
sentido del voto que emiten los congresistas durante el sufragio.

216
anterior. En los períodos parlamentarios consecutivos al del inicio de un nuevo
mandato constitucional, en consecuencia, el Congreso se reúne en sesiones
denominadas preparatorias, y no ordinarias ni especiales, porque su finalidad es
anticipar y preparar el inicio del siguiente año parlamentario a través de la designación
del nuevo cuerpo directivo. Luego de juramentada la Mesa Directiva elegida para el
período anual, y con el número reglamentario de congresistas incorporados, el
Presidente declara constituido el Congreso, procede a clausurar la Junta Preparatoria
y cita a la instalación del Congreso para el día 27 de julio.

CUADRO 19

ELECCIÓN DE LA MESA DIRECTIVA


26 de Julio

Instalación de Proceso de Clausura


Convocatoria la Junta Elección Aprobación
de Junta
Preparatoria del Acta
Preparatoria

Presentación
Citación de listas de
Día Quórum:
más de la candidatos
Hora (24 hrs antes de elec) -Escrutadores
Lugar mitad
del número -Depósito de cédulas
legal Publicación de de votación
listas en tablas -Escrutinio
-Proclamación de
Sesión de lista con mayoría
-Lectura del acta del JNE elección absoluta (o segunda
con resultado de votación vuelta)
-Lectura del Reglamento
-Aviso de integrantes de Juramento , discurso
y asunción de cargos Comunicación
Mesa Directiva oficial
- Lectura de citación

Fuente: Elaboración propia.

La instalación del Congreso tiene también carácter eminentemente protocolar


y es parte del rito cívico que protagoniza el Congreso. El proceso de instalación supone
la comprobación del quórum, la lectura de las normas constitucionales y reglamentarias
que disponen y regulan la instalación y sus formalidades, y la declaración de instalación
por el Presidente del Congreso.
Luego de declarada la instalación, el Presidente clausura la sesión y convoca a
la sesión del 28 de julio en la que el Congreso escucha el Mensaje del Presidente de la

217
República(122). Por lo tanto, es solo después de constituido formalmente el Congreso, y
de instalada la asamblea, que se cumplen propiamente los requisitos para el inicio de las
actividades funcionales del Congreso. Ello importa que es desde la instalación, y no
antes, que el Congreso, y cada uno de sus miembros, está formalmente habilitado para
ejercitar sus responsabilidades y atribuciones constitucionales.

Ilustración 3: El mensaje anual al Congreso del Presidente de la República.

11. Las prerrogativas del estatuto representativo

Probablemente, la cuestión de las prerrogativas sea la que mayores detractores


tenga en el régimen representativo. Es consecuencia, desde el punto de vista popular,
de una visión sesgada e incompleta de la figura y, desde el punto de vista profesional de
la academia, de las deformaciones que el racionalismo formal del derecho positivo
transmite durante el proceso educativo en la profesión del abogado.
El estatus representativo es conocido comúnmente como estatuto parlamentario.

122 La del 28 de julio es una sesión solemne, en la que no hay debates, sino la rigurosa sucesión
de actos protocolares.

Al inicio del período constitucional se usa esta sesión también para tomarle el juramento al presidente
de la República y a los dos vicepresidentes. Luego de lo cual, el Presidente de la República pronuncia
su Mensaje al Congreso.

Esta sesión, en alguna ocasión se ha visto deslucida a raíz del uso de fórmulas de juramento que
invocaban el cumplimiento no de la Constitución de 1993, sino la de 1979, como ocurrió al inicio de
la gestión del gobierno de Ollanta Humala, y la juramentación de sus vicepresidentes Marisol
Espinoza y Omar Chehade.

218
El ejercicio de las tareas representativas inherentes al mandato popular premune a las
posiciones o puestos representativos de un conjunto de obligaciones, prerrogativas y
derechos o beneficios que ordenan y estructuran el cumplimiento de las metas que
corresponde a la institución parlamentaria y a cada representante de la nación.
El estatuto parlamentario tiene el propósito de definir las facultades, atribuciones,
prerrogativas, obligaciones y responsabilidades que se les reconoce a quienes
representan al pueblo ante el Congreso. El estatuto parlamentario consiste en el marco
discrecional controlado que, a la vez que establece más amplios grados de acción en el
escenario político y constitucional, establece límites contra el exceso en el uso de su
albedrío. En este sentido, el estatuto parlamentario es el régimen o sistema ad hoc de
facultades y atribuciones para el apropiado ejercicio del estatus representativo.
Las prerrogativas son parte del estatuto parlamentario. Consisten en el marco
que garantiza el desempeño funcionalmente efectivo de los puestos representativos
en nuestro régimen democrático. Por eso, se trata de una necesidad inherente al rol
abstracto del representante, que permite que pueda cumplir su mandato sin
menoscabo del carácter representativo de su labor. No es un derecho subjetivo de la
persona que desempeña el cargo. Es una característica inherente y esencial del puesto
para que el régimen democrático tenga un rendimiento representativamente
eficiente.
Las prerrogativas conforman mínimos esenciales de garantías que aseguran
el cumplimiento de funciones estatales a cargo de quienes son elegidos para expresar
y hacer efectiva la voluntad y el mandato el pueblo. Que los congresistas tengan
prerrogativas no significa que cada uno de ellos, personal e individualmente, tengan
mayores derechos que el resto de ciudadanos, sino que quien quiera que con la
autoridad del mandato de representación recibido ocupe un puesto representativo
debe desempeñarlo con facultades y atribuciones apropiadas, de carácter
extraordinario en una sociedad y Estado democrático, para que la misión y tareas
propias del puesto ante la asamblea representativa del Estado puedan cumplirse
efectivamente, sin las limitaciones que de otro modo afectarían a nuestro
representante sin el estatus especial inherente al ejercicio de la representación.
Las prerrogativas son características inherentes al puesto, no a la persona, y
se reconocen con la exclusiva finalidad de que el órgano estatal, que es el Congreso,
tenga los medios adecuados para que las metas y objetivos representativos se
alcancen con éxito. No es, por eso, una suerte de excepción al derecho de igualdad

219
ante la ley que se reconoce en el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución. Por el
contrario, solo porque las prerrogativas gozan de un espacio efectivo en la
organización del Estado representativo es que la protección de las libertades y de la
igualdad de las personas es posible. El Estado representativo es la garantía inherente
a las libertades y la igualdad ante la ley. Por eso mismo, sin las prerrogativas la
vulnerabilidad del conjunto de derechos fundamentales queda expuesta(123).
¿Qué sentido tiene su inclusión y permanencia en la Constitución que rige
hoy, a inicios del siglo XXI, cuando el antiguo régimen quedó supuestamente
sepultado con las revoluciones francesa y americana de fines del siglo XVIII, en las
que se proclamaba el dogma universal de la igualdad entre todos los ciudadanos?
La cuestión del reconocimiento y sobrevivencia de las prerrogativas
parlamentarias permite examinar algunos conceptos que damos por conocidos y a,
menudo, más aceptados que lo que en realidad los tenemos. Si estas se mantienen en
pleno siglo XXI, el credo a flor de piel en nuestra sociedad califica tal circunstancia
como una tara del pasado, como un arreglo institucionalmente retrógrado.
La permanencia de las prerrogativas es un campo en el que se reedita la ya
vieja polémica entre el antiguo régimen y la revolución que, entre otros muchos, llamó la
atención a Alexis de Tocqueville a fines del siglo XVIII. Es un tema en el que, dada
la constancia de la permanencia de tal contención, debe reconocerse que la
modernidad no ha vencido al orden tradicional. La fuerza de la reacción ha sido lo
suficientemente eficaz que debe cuestionarse la afirmación de quienes sostengan que,
en particular en materias como la del reconocimiento de las prerrogativas, las
instituciones modernas no han vencido a las instituciones tradicionales. Al estar por

123 La incomprensión del sentido, utilidad y beneficio de las prerrogativas se sustenta,


primariamente, en las deficiencias o excesos de su uso. Es decir, en los defectos e impropiedades de
su uso por quienes operan el régimen representativo.

Los malos usos son un criterio insuficiente para desconocer su necesidad. Si el sistema representativo
falla en razón de los abusos que sufre en manos de quienes operan mal los puestos representativos,
la solución no consiste en eliminar ni en recortar la institución que es inidóneamente practicada. Este
tipo de medida contribuye, paradójicamente, al debilitamiento de lo mismo que se pretende corregir
y fortalecer.

Para que el Estado sea efectivamente representativo debe vigilarse y denunciarse a quienes
distorsionan, deforman o se apropian indebidamente de la función representativa. La mala
comprensión de la etiología de los males y de las miserias del sistema representativo induce a medidas
incorrectas y más dañinas que, al final, terminan debilitando aún más lo mismo que se pretende
enmendar. Las restricciones y recortes en el uso del mandato representativo impiden los usos y
desempeños efectivos del puesto que existe para que el régimen de derechos y de libertades
ciudadanas exista.

220
la presencia de las prerrogativas en el ordenamiento político nacional la sociedad es
más tradicional que lo que el mundo moderno está dispuesto a admitir.
Es la diversidad de capacidades la que conduce a la desconfianza en
paradigmas universales y muy queridos a la modernidad, como lo es el de la
separación de poderes. Este principio exigiría que fuera el Poder Judicial el que se
encargara de procesar toda denuncia de ilicitud en la conducta de los ciudadanos.
Pero frente a la universalidad de dicho principio, el régimen de gobierno prevé una
excepción importante. Quienes representan a la nación, o quienes ocupan altos
puestos en el Estado, cuentan con un fuero anterior en el que se examina el efecto
que toda denuncia pudiera representar al funcionamiento de las instituciones
estatales en las que sirven los representantes y otros altos funcionarios.
¿Qué beneficios trae el mantenimiento de fueros preliminares al de la
actividad central o universal del Poder Judicial? En la época actual, dominada por la
ideología del derecho individual, y de los derechos fundamentales en general, las
prerrogativas son parte de una estructura incompatible con la mentalidad moderna
que pretende excluir cualquier cosmovisión en la que la persona sea percibida y
concebida como cualquier otra entidad que no sea un sujeto con derechos
universalmente reconocidos, independientemente del papel, estatus o función que
cumpla en las sociedades a que pertenezca o en las que se desenvuelva y desarrolle.
Las prerrogativas niegan una perspectiva excluyente como en la que se concluye
dentro de la ideología de los derechos.
Los beneficios del mantenimiento de las prerrogativas están asociados a la
garantía, a la evaluación y al control del ejercicio que permite de entidades distintas
de las personas naturales. Solo si los organismos o instituciones estatales cuentan
con un mínimo de recursos para operar y funcionar según la misión que deben
cumplir en beneficio de la sociedad, será que la sociedad reciba lo que el Estado tiene
obligación de hacer por ella. No es cuestión de los individuos que operan el Estado.
El Estado mismo es un sujeto cuya presencia y desempeño requieren ciertos
mínimos que garanticen su funcionamiento. Entre esos mínimos deben contarse las
prerrogativas, y la cuenta deben abonarla los miembros de la sociedad que
desempeñan dichas funciones estatales.
El sujeto que cumple funciones estatales no actúa como sujeto privado. Se
despoja de su subjetividad privada para identificar su conducta con la del rol que
asume desde una agencia estatal. Cuando el funcionario ocupa un rol en el aparato

221
estatal no tiene derechos privados mientras desempeña sus funciones. El Estado
existe a través del desempeño de las personas que cumplen las responsabilidades
estatales. La energía del Estado es una energía humana, ciertamente, pero una energía
puesta a disposición del Estado para que este no solo pueda existir más allá de la
entelequia abstracta a que se reduciría, de no ser por la operatividad que permite el
desempeño de sus funciones por las personas que actúan en ejercicio de las
atribuciones estatales y en cumplimiento de las obligaciones que este asume ante la
sociedad.
Las prerrogativas son facultades y atribuciones reconocidas para ejercitar
funciones que competen al Estado. Sin su reconocimiento, el Estado queda privado
de la capacidad de acción y de los medios indispensables para desempeñar
efectivamente las funciones específicas cuyo ejercicio sería deficiente de carecer de
ellas. Tienen carácter extraordinario, pero tal extraordinariedad se justifica en razón
a la naturaleza propia del ejercicio de la autoridad estatal en los puestos y niveles más
altos de la organización política. Es más, para que una sociedad democrática sea lo
políticamente representativa que se espera, y que debe ser, necesita los medios
necesarios que permitan que, efectivamente, lo sea. Esos medios son las atribuciones
y facultades de que no puede gozar un sujeto privado, ni cualquier otro nivel estatal.
Se justifican, dependen y derivan de la necesidad de la autoridad de contar con
condiciones y un poder supranormal al que tienen los ciudadanos para asegurar los
resultados que permiten alcanzar la meta democrática del Estado.
Se trata de asegurar que los valores públicos inherentes a una sociedad y
Estado democráticos cuenten con la capacidad de asegurar los mismos. Los derechos
fundamentales no son el marco conceptual ni los instrumentos apropiados para
asegurar el funcionamiento de un Estado, una de cuyas funciones es, precisamente,
ser lo suficientemente fuerte como para que pueda garantizar la operatividad y
efectividad de una sociedad que reconoce los derechos fundamentales de sus
ciudadanos.
Probablemente quepa aproximarse tangencialmente a la comprensión de la
naturaleza y necesidad de las prerrogativas si se toman en préstamo o analogía las
potestades típicamente funcionales, y no personales, que se reconoce a los roles que
desempeñan las distintas profesiones en la comunidad. Las prerrogativas son parte
del encuadre, o del setting, en el que se inicia, por ejemplo, una relación terapéutica
entre el analista y el analizante (o paciente).

222
Sin el encuadre, la función es de difícil, si no imposible, cumplimiento.
Equivale también a las especiales capacidades o atribuciones que se reconoce al
cirujano, al ginecólogo, al sacerdote en el altar o en el confesionario, o al proctólogo.
Son medios sin los cuales la función se expone al incumplimiento, o al cumplimiento
imposible, parcial o defectuoso. El trabajo representativo cuenta con un marco
funcional que asegura la viabilidad del régimen democrático que se basa y sustenta
en la voluntad representativa del pueblo(124).
La Constitución y el Reglamento del Congreso señalan que los congresistas se
sujetan a prerrogativas y a restricciones. Las prerrogativas más importantes son (1) la no
imperatividad del mandato; (2) la inviolabilidad de voto y opinión, y (3) la inmunidad de arresto y
proceso. Las restricciones del puesto representativo son (1) la dedicación a tiempo completo a
la función parlamentaria durante las horas de funcionamiento del Congreso; (2) la
irrenunciabilidad del mandato, y (3) las incompatibilidades.

11.1 No imperatividad del mandato

El artículo 93 de la Constitución dice que los congresistas no están sujetos a


mandato imperativo ni a interpelación. La no imperatividad del mandato significa que el
representante no está vinculado a ningún tipo de promesa ni de instrucción de sus
votantes, ni de las colectividades por los que es electo, y, por lo tanto, una vez elegido,
sus electores no pueden revocarle el mandato que le dieron. Hasta el período 2016-
2021, al congresista solo le era exigible cualquier incumplimiento si optara por postular
a la reelección(125). La no imperatividad del mandato es coherente con la regla

124 También, a título de analogía, cabría imaginar la dificultad o imposibilidad de que, en razón
a usos singulares indebidos, se restrinja la capacidad del analista de acceder y de interpretar las
emociones, afectos, conducta o actos del habla de un paciente.

De modo similar, que se desconozca la posibilidad de que ginecólogo o proctólogo tengan acceso al
cuerpo del paciente que recurre a consulta para examen, como consecuencia de que la opinión pública
ha conocido excesos o abusos puntuales en la clínica o tratamiento que alguna persona denuncie.

Igualmente, no resultaría una solución idónea ni eficiente condenar o suprimir la potestad del
sacerdote, de escuchar en confesión a un fiel en razón al uso inapropiado que algún cura o religioso
hubiera hecho de la íntima cercanía que tiene con quien libera y redime la congoja que le causan sus
fallas en el confesionario o más allá de él.

Así como es perfectamente válido condenar el abuso de quien hace mal uso de las prerrogativas, la
ocurrencia de excesos o de usos impropios o condenables no es razón suficiente para proponer su
eliminación.

125 El referéndum que tuvo lugar el 9 de diciembre de 2018 reformó la Constitución. Desde el
inicio de su vigencia, ningún congresista puede postular a la reelección en el período inmediato

223
constitucional que dispone que los congresistas representan a la nación y no a una
localidad o circunscripción determinada, porque la no imperatividad es la garantía que
se les otorga para que procedan con independencia suficiente para tomar decisiones
por cuenta de todo el país, y no solo por parte de nuestro territorio.

siguiente. Conforme a la teoría de los hechos cumplidos que recoge el artículo 103 de nuestra
Constitución, esta restricción afecta y aplica incluso respecto de quienes fueron elegidos sin esta
limitación. Por lo tanto, los congresistas del período 2016-2021 no pueden postular como candidatos
a las elecciones parlamentarias del período 2021-2026. Sí pueden hacerlo quienes tuvieron el cargo de
congresista en cualquier período anterior al de 2021-2026, y quienes sean elegidos para el período
2021-2026 no podrán postular como candidatos en el período 2026-2031, y así, sucesivamente,
mientras se mantenga la regla constitucional de la prohibición de reelección inmediata para un puesto
representativo en el Parlamento nacional.

La prohibición de reelección fue consecuencia de la estrategia plebiscitaria que condujo el Presidente


de la República, Martín Vizcarra, para neutralizar la actitud amenazante de la mayoría parlamentaria
que, por un relativamente estrecho margen de sufragios, no alcanzó suficientes votos en la segunda
vuelta de la elección presidencial de 2016. Aprovechando el arrastre de la opinión popular contrario
al Congreso, y las tendencias colectivas contrarias al partido con mayoría en el Congreso, el Presidente
Vizcarra ofreció en bandeja de bronce la apetecida cabeza del Congreso al pueblo y ganó mayor favor
con el llamado al referéndum, una de cuyas materias era la eliminación de la reelegibilidad de los
congresistas.

Desde el inicio de la reforma contraria a la reelección de los congresistas, se debe escribir un nuevo
capítulo en el desmantelamiento del rol de los partidos políticos. Una de las herramientas de cohesión
y de disciplina con que contaban los partidos era la capacidad de alinear a los miembros de un grupo
parlamentario sobre las directrices y liderazgo del partido gracias a la posibilidad de mantener la
opción de sus cuadros como candidatos a la siguiente elección.

Eliminada esta opción, el efecto obvio y previsible será que quienes lleguen al Congreso con un
partido dispondrán de un margen importante de libertad para ejercitar el mandato recibido gracias al
partido con el que postularon como candidatos. La consecuencia adicional, además de la mayor
discrecionalidad con la que contarán los congresistas respecto de los partidos en que militan o que
los invitan, será la también obvia y previsible pérdida de influencia y debilitamiento adicional en la
estructura y capacidad de dirección de los partidos políticos.

Quizá la prohibición de reelección sea uno de los más grandes daños que se haya generado en el
sistema representativo junto, por supuesto, con el daño que se causa con los casos de disolución
inconstitucional del Congreso. Un Presidente de la República deseoso de vencer a un Congreso
belicoso no pudo encontrar mejor arma para doblegarlo que granjearse el favor popular ofreciéndole
la oportunidad de descabezar los mecanismos de representación castigando al chivo expiatorio en que
convirtió a quienes no hacían más que cumplir, desde su propia idiosincrasia, el mandato que emergió
de las urnas.

Los defectos de desempeño que se anoten en los próximos períodos serán previsiblemente mayores
y será esperable que sigamos repitiendo que los parlamentos del pasado fueron mejores que los del
presente. El populismo plebiscitario del Presidente Martín Vizcarra nos ha cobrado una cuenta
política y representativamente muy onerosa, que tendrán que pagar las generaciones que nos sucedan
en el porvenir, como probablemente lo tienen que pagar también los franceses con los estilos
populistas de Stéphane Sarközy, de François Hollande, o de Emmanuel Macron.

Definitivamente, los malestares representativos no se remedian con la amputación ni con el


degollamiento de las posibilidades representativas: las cirugías políticas no suponen la eliminación de
la estructura ni los órganos en el cuerpo institucional, sino solo la extirpación de los tumores que
impiden el rendimiento funcionalmente sano de la corporación representativa. Si hay algún
representante malo o indigno, debe identificársele y destituirlo. La solución no es impedir que hasta
los buenos representantes sean impedidos de seguir sirviendo.

224
El supuesto central de la no imperatividad del mandato es que los congresistas
deben actuar según la autonomía de su conciencia política y moral, y no según interés,
influencia u orden algunos(126). Por eso es que, si bien la independización entre elector
y representante es una forma de diluir la calidad concreta y sólida de la representación,
el desempeño, resultados y éxito de la representación depende fundamentalmente de
las calidades, competencias, habilidades y virtudes políticas del representante que se
comporta y decide fundamentalmente de acuerdo a los mandato que siente en la
soledad de su conciencia.
No suponen recortes en la no imperatividad del mandato toda limitación que
el detentatario del puesto representativo accede a conceder. De ahí que ni la militancia,
ni los deberes de disciplina que los congresistas tienen con sus partidos, ni con las
agrupaciones parlamentarias en las que se integran y a las que pertenecen como
miembros, pueden confundirse liminarmente como formas de negación ni de
limitación del mandato o del puesto representativo.
Contrariamente, sí se trata de formas imperativas de mandato cuando, sin
consentimiento del representante, pretende exigírsele o demandársele conductas, votos
u opiniones que son ajenos a la conciencia de quien asume una responsabilidad
representativa. A la vez que la naturaleza representativa del mandato es incompatible
con la imperatividad, también exige que no quepa esperar del representante más
desempeño que el que decide y se empeña en realizar a partir de los mandatos que le
impone su conciencia.

126 Si la autonomía de la propia conciencia incluye el compromiso que, según el propio albedrío
un congresista asume con un grupo, no debe entenderse que su pertenencia a un grupo parlamentario
menoscabe la no imperatividad del mandato.

Por la misma razón, tampoco representa recorte en forma alguna en la no imperatividad el carácter
vinculante que tiene el reglamento interno del grupo en cuya aprobación y alcance vinculante participa
voluntariamente el miembro de ese mismo grupo. La misma libertad de asociación con la que procede
un congresista para optar por ser miembro de un grupo parlamentario es de la que se deduce y con
la que debe aceptar su obligación, tanto de honrar los alcances generales del reglamento del grupo
parlamentario, como en cuanto es sujeto de obligaciones y compromisos adoptados en acuerdos
aprobados de conformidad con el mismo reglamento. Según esta lógica, es inimpugnable e
inobjetablemente constitucional el inciso 4 del artículo 37 del Reglamento del Congreso cuando
recoge la consecuencia a la que se presume que se atiene quien se adscribe a una organización
libremente.

Al quedar adscrito a un grupo y, en consecuencia, también al orden y autoridad que ese grupo instaura
para preservar su identidad corporativa, el miembro de ese grupo acepta el relativo recorte de su
libertad para permitir la actuación de la organización a que voluntariamente se adscribe. Así como no
asume bajo coacción su ingreso y membresía a un grupo parlamentario, la consecuencia es que las
acciones que el grupo asume para mantener un orden mínimo de coherencia e identidad exigen la
lealtad de sus miembros para que la pertenencia se sostenga.

225
11.2 Inviolabilidad de votos y opiniones

Una segunda prerrogativa es la inviolabilidad de votos y opiniones. El segundo


párrafo del artículo 93 de la Constitución y 17 del Reglamento del Congreso prescriben
que los congresistas no son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las
opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones. ¿Qué significa la inviolabilidad de
voto y opinión? En un primer sentido, es la libertad con que cuenta todo representante
en el proceso de emisión de sus votos y de motivar sus denuncias, votos o propuestas
durante el ejercicio de sus funciones en un órgano parlamentario, o con ocasión del
ejercicio de su función representativa a propósito de una materia sobre la que tiene
competencia el Congreso o el congresista en su calidad de representante de la república.
En un segundo sentido, la inviolabilidad de votos y opiniones se refiere a la
inexigibilidad de responsabilidad por las opiniones que expresan mientras cumplen las
funciones propias de su representación.
No obstante que el congresista es irresponsable por las opiniones que emite en
el Pleno o en Comisiones, eso no significa que no esté sujeto a las medidas éticas o
disciplinarias previstas en el Reglamento del Congreso, así como a las normas del
Código Penal por los delitos que cometa excediéndose en el uso de su libertad de
expresión, porque, en principio, tanto el Congreso como el Poder Judicial son
competentes para sancionar a un congresista por los excesos que cometa con ocasión
del ejercicio de su función representativa. El Congreso lo hace a través de la potestad
disciplinaria que ejerce sobre sus integrantes, y el Poder Judicial, por el derecho que la
Constitución le reconoce a cualquier ciudadano para exigir la protección de sus
libertades cívicas y políticas sin afectación de estas por quienes tienen una posición
superior en la estructura de poder(127).
Una dimensión adicional en la comprensión de esta prerrogativa lo constituye
la demanda de disciplina entre los miembros de una misma agrupación parlamentaria,

127 De modo análogo, los congresistas no son imputables por los votos que emiten. La
inexigibilidad por los votos, en consecuencia, no admite responsabilización ni sanción alguna por el
sentido en que expresan su posición.

Esta inexigibilidad alcanza los ámbitos parlamentario y jurisdiccional y, por supuesto, comprende
también las imputaciones o sanciones que pretendieran imponerse al interior de los grupos
parlamentarios contra cualquiera de sus integrantes. Por lo tanto, a nivel disciplinario o judicial, no
corresponde procesar ni sancionar a ningún parlamentario, ni por la Comisión de Ética, ni por el
Pleno ni al interior de los grupos parlamentarios.

226
cuando se producen casos de disenso intrapartidario. Estos casos ocurren cuando el
grupo parlamentario toma el acuerdo de apoyar una medida en un sentido determinado,
pero uno o más de sus miembros defeccionan del acuerdo y votan en sentido contrario
o se abstienen de asistir, de votar o votan por la abstención. Cabe que las instancias
disciplinarias exijan la coherencia de sus integrantes; pero solo si se califica la actitud
asumida como una falta grave en razón de la reiteración sistemática o uniforme
supondría formas válidas de cuestionamiento, porque constituiría un elemento
importante de juicio relacionado con la compatibilidad entre la permanencia y la visión
compartida del grupo del que es miembro o al que se encuentra adscrito.
No es esta última una situación pacífica, porque la demanda de disciplina que
proviene del grupo parlamentario es esencial para que el grupo mantenga su unidad de
sentido y se justifique su existencia como organización. Sin embargo, no hay modo de
imponer contenidos en la libertad de votos y de expresión de los congresistas sin
transgredir, a la vez, el principio de la inviolabilidad de votos y opiniones. De ahí que
no exista más forma que la ventilación interna de las disidencias, con las consecuencias
naturales del sacrificio extremo que las discrepancias ocasionan, sea porque los
congresistas deban apartarse del grupo, o porque el grupo los separa.

11.3 Inmunidades de proceso y de arresto(128)

128 Como se desprende de los conceptos que califican la inmunidad, son dos distintas
identidades, la de proceso y la de arresto.

El levantamiento de la inmunidad tiene dos aspectos: el proceso y el arresto. Cada uno de ellos se
tramita por separado. El levantamiento de la inmunidad de proceso no importa, significa ni
comprende el levantamiento de la inmunidad de arresto. Son dos aspectos, dos supuestos y dos
procedimientos diferenciables, según los alcances de lo que el Ministerio Público y el Poder Judicial
precisen.

Esta diferencia debe quedar clara, liminarmente, porque, como consecuencia del reciente recorte de
la vigencia de la inmunidad respecto a los procesos penales iniciados con anterioridad a la elección
del congresista, ha sido objeto de duda y discusión si la ausencia de inmunidad de proceso para actos
anteriores a la elección exime de consulta el procesamiento del levantamiento de la inmunidad de
arresto y, por lo tanto, que los puestos que carecen de la inmunidad de proceso se ven privados
simultánea y concurrentemente de la inmunidad de arresto, la misma cuyo levantamiento no necesita
solicitarse ni tramitarse a través del canal regular ante la Corte Suprema.

La distinción es capital porque solamente si se procesa específicamente el pedido de levantamiento


de la inmunidad de arresto cabe detener y arrestar al congresista. El levantamiento de la inmunidad
de arresto no se presume. Requiere un acto explícito de consulta, examen y autorización.

227
La tercera prerrogativa es la inmunidad parlamentaria(129). Esta prerrogativa suele
concebirse como la causa estructural del mal uso del mandato parlamentario y de un
mal entendido concepto de espíritu de cuerpo que lleva a los congresistas a protegerse
regularmente entre sí cuando existe riesgo de sanción o de pérdida del fuero(130).
En tiempos de disforia política es muy fácil caer presa de tentaciones que, lejos
de comprender la naturaleza de los problemas representativos, focaliza su atención en
episodios aislados de mal desempeño, a partir de los cuales se formulan generalizaciones
injustificadas y, por lo mismo, propuestas de solución más dañinas que el mal que se
pretende conjurar. La inmunidad parlamentaria es un medio cuyo fin es proteger la
conformación representativa que resulta de la voluntad popular. Es una consecuencia
institucional que se deriva del diseño y de las bases de la definición representativa de la
democracia(131).

129 Como complemento del desarrollo de este tema, puede revisarse Para la representación de la
República (2011, pp. 344-416), donde se cubren los antecedentes y los pormenores del proceso de
levantamiento de la inmunidad, así como la cuestión del levantamiento ficto de la inmunidad en
aplicación de la presunción de silencio parlamentario. El enlace digital para dicha publicación es
accesible en: https://es.scribd.com/doc/61632752/CDG-Para-la-representacion-de-la-republica

130 Los diagnósticos parciales del problema representativo en el Perú llevan con exagerada
monotonía a proclamar la caducidad de la inmunidad parlamentaria como una institución necesaria
de la democracia representativa. La ideología del Estado Constitucional de Derecho pretende, por
ejemplo, que a partir de la supuesta racionalización de la política que se sustenta en la asepsia
normativa de la Constitución, carece de sentido mantener métodos de protección del mandato
representativo sustentados en el principio del origen popular y democrático del poder.

La ideología del constitucionalismo asume que los jueces son los operadores idóneos para calificar
los usos políticos y democráticos del poder desde el fuero de su razonamiento y de la lógica de los
principios y de las reglas constitucionales. Por eso excluye y subvalúa el juicio constitucional que
emiten quienes reciben el mandato representativo mediante el sufragio y el endose político que nace
de la voluntad popular.

La hipóstasis del constitucionalismo desconoce la antinomia propia de la democracia representativa,


según la cual, no obstante la probable mayor pobreza jurídica del razonamiento popular, y a pesar de
ello, es en una sociedad democrática que esa supuesta mayor pobreza se convierte en el valor que
distingue y diferencia la calidad democrática de los procesos históricos, políticos, económicos y
sociales. Es esa la sustancia republicana de la vida colectiva. No la ilustrada oligarquía del supuesto y
solo probable mejor saber de los jueces, y del círculo de especialistas que elaboran el sustento doctrinario
de la desviación política del régimen democrático.

Los usos hipotéticamente normativos que realizan los jueces, en este sentido, constituyen usos políticos
que se enmascaran en la retórica argumentativa con la que se dirime entre lo políticamente correcto
o incorrecto. Finalmente, detrás de la ideología del Estado Constitucional de Derecho se refugia y
camufla la inconciencia no declarada del poder efectivo que asume un grupo de la sociedad que se
allega tareas estatales, no precisamente gracias a la voluntad popular, sino por pertenecer a un sector
profesional de la sociedad que reclama para sí el patrimonio del supuesto mejor saber político
inmanente a su lectura especializada del documento constitucional.

131 El diseño de las instituciones se realiza según las exigencias que generan los objetivos, la
finalidad y los propósitos en razón de las cuales se crean y se constituyen.

Si de lo que se trata es de reconocer que el pilar más importante de un régimen democrático es la libre

228
Recientemente se ha generado una masiva corriente de opinión que atraviesa
desde al poblador más humilde hasta el más sagaz de los analistas del escenario político,
pasando por los comunicadores sociales, los actores de los procesos parlamentarios(132)

voluntad del pueblo, la razón de ser de instituciones como las inmunidades debe afirmarse por el
valor que su uso y reconocimiento aseguran para preservar, precisamente, el carácter democrático del
régimen y la necesidad de confirmar la importancia de la decisión popular.

Por el contrario, los usos impropios que las instituciones tienen solo pueden corregirse corrigiendo
la actitud y disposición de los operadores. Las instituciones no pueden acomodarse, modificarse o
suprimirse porque los actores las usen mal. Según la lógica que lleva a muchos a pedir la eliminación
de las inmunidades, si el derecho penal, por ejemplo, se usara de forma que quienes tienen denuncias
sean liberados de responsabilidad por la judicatura penal, el mal uso no justifica que se elimine su
régimen ni a los jueces que lo aplican, como tampoco que la más leve de las faltas se convierta en un
acto punible.

Hecho abstracción de la práctica, el modelo democrático de nuestro régimen debe mantenerse para
que sirva al fin para el que se lo creó. Su ausencia representaría también el debilitamiento de la
estructura con la que la ciudadanía puede vivir en una sociedad cuya calidad y bases merezcan la
designación de democráticas. Los errores y las incompetencias de los operadores de la inmunidad
deben denunciarse y sancionarse con los mismos medios que la democracia prevé: la exclusión de
quienes no merecen título representativo alguno. Sus errores no deben importar el castigo de la
voluntad popular que quede afectada por denuncias con las que se pretende negar los efectos del
voto.

132 Como consecuencia de la creación de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política,
aprobada mediante Resolución Suprema N.° 228-2018-PCM, y según lo anunció el Presidente de la
República en su mensaje a la nación del 12 de diciembre de 2018, una de las materias que debía ser
objeto de modificación era el de la inmunidad parlamentaria. Luego de anunciarse la creación y
conformación de dicha comisión, el Presidente del Consejo de Ministros declaró que la inmunidad o se
restringe o se elimina.

La referencia a la inmunidad parlamentaria es un paso obligado en la reflexión sobre el desempeño


de las tareas y responsabilidades representativas de los congresistas. El enfoque que plantea el autor
es contrario al que mayor popularidad tiene en la opinión pública y en la prensa. Las prerrogativas
son un medio útil, conveniente y necesario para garantizar el voto popular. Por lo tanto, es una vía
eficaz para preservar el carácter representativo de un régimen basado en la decisión que tomamos los
ciudadanos cuando somos convocados a participar en elecciones libres.

La inmunidad parlamentaria es una prerrogativa, y que lo sea significa que se trata de un medio
extraordinario e idóneo para minimizar las amenazas con las que se pretenda afectar la decisión que
toma la ciudadanía. Este es el aspecto que no debe perderse de vista cuando se ve en la inmunidad
parlamentaria un aspecto indeseable y asociado a excesos y a abusos.

Los usos políticos del discurso antiparlamentario generan réditos cómodos y fáciles. El costo de
hacerlo mina, a la vez, las bases democráticas de los regímenes representativos. En el enfoque que
presento me opongo al facilismo populista con el que se manipula el favor público como herramienta
de afirmación y hegemonía política.

A título de adelanto, debe recordarse que la abundancia de déficits en el desempeño representativo


no justifica la eliminación del Congreso. Los malos usos y excesos, en efecto, no son privativos del
ámbito de la inmunidad. Si la generalidad de los procesos parlamentarios funcionan en medio de
ineficiencias, o mal, porque están en manos de actores insuficientemente competentes en la gestión
estatal de las necesidades representativas. Quienes los operan ignoran la finalidad de los procesos
parlamentarios y la importancia en el cumplimiento de los requisitos que prevé el funcionamiento de
la organización y de los trámites. De ahí que los niveles de planeamiento y de programación de la
actividad parlamentaria durante los distintos períodos constitucionales sean tan precarios.

229
y por los propios peritos en constitucionalidad. Todos ven en la inmunidad
parlamentaria el mal cuya extirpación garantizará mejores desempeños representativos,
porque se eliminarán los abusos que causa la impunidad de las inconductas funcionales
de los representantes del pueblo.
Cuando se equivoca el diagnóstico se opta por la vía más tangible y fácil a la
mano. Si el mal del régimen representativo es el mal uso de la función representativa,
el problema se encuentra en el sujeto que lo usa, que lo usa mal, que lo usa
defectuosamente o que abusa del cargo representativo. Pero si el problema son los
sujetos que usan mal el cargo y función representativos, ¿cabe corregir el mal afectando
los medios de los que se valen los sujetos para el desempeño impropio de las tareas
representativas? ¿O debe, más bien, enfocarse la solución en el remedio de la causa del
mal?
Si quienes operan el sistema representativo son quienes, con o sin sabiduría es
poco lo que a este fin importa, el pueblo elige, pero donde la capacidad electiva del
pueblo está condicionada por el menú que ofrecen para la elección las agencias de
intermediación que son los partidos políticos, ¿no está acaso el remedio más en el
fortalecimiento de los partidos políticos que en el cuestionamiento de los espacios en
los que se advierte el mal uso del cargo y de la función representativos? Si una de las
dimensiones en que se perciben los malos usos del mandato representativo es la
inmunidad, pero los errores y defectos de desempeño son más extensos y masivos a
todo lo ancho de los procesos que afectan la organización parlamentaria, ¿querría decir
que lo mismo que se pretende recortar o eliminar la inmunidad parlamentaria debería
pretenderse de cada uno de los recursos, instrumentos, procesos o medios disponibles
para cumplir con el mandato representativo?
Perder de vista que la causa de las ineficiencias en el desempeño no está en el
mal uso de las instituciones, sino en el modo en que actores incompetentes,
impreparados o privados de la experiencia parlamentaria indispensable llegan a los
puestos representativos, es consecuencia de la visión parcial y episódica de la integridad
de la película representativa. Cuando el diagnóstico del mal falla el resultado será que
los supuestos remedios no harán más que reproducir tanática y autodestructivamente

La raíz del mal no se cura ni soluciona con la eliminación ni con la restricción de la inmunidad
parlamentaria. El diagnóstico de quien lo propone adolece de fallas graves de percepción y de análisis,
cuyo resultado puede terminar aumentando la calamidad del mal que se pretende combatir.

230
al mismo régimen político y representativo que debiera servir a la república a mejorar
la calidad democrática de su autogobierno. Si el mal está en el proceso de calificación
de los candidatos a representantes, de ello se deduce que el mal que debe subsanarse se
encuentra en los partidos de entre los cuales se elige a quienes ellos nos proponen a los
que deben dar lo mejor de sí para representarnos de modo probo, sano y eficiente.
¿Pero en qué consiste la inmunidad? El rasgo diferencial que marca la
inmunidad parlamentaria es únicamente la exclusión temporal y material de la
competencia de los jueces para abocarse de modo directo o inmediato al
procesamiento o a la detención de un representante del pueblo, si antes el
Parlamento no enjuicia el pedido de procesamiento, enjuiciamiento o arresto que
solicita el Poder Judicial como consecuencia de la presunta comisión de un delito
común.
Si existen indicios o si el Parlamento tiene la convicción de que el
procesamiento o pedido de detención está motivado en el propósito de afectar la
voluntad popular en las elecciones, el pedido de levantamiento de la inmunidad de
proceso o de arresto es denegado. Si se descarta cualquier forma o pretensión de
usar el procesamiento como una herramienta para alterar o desconocer la voluntad
popular, el Parlamento levanta el fuero parlamentario de la inmunidad y la justicia
ordinaria queda habilitada para procesar o para disponer la detención del
parlamentario denunciado por la presunta comisión de delito común.
¿Por qué será mejor reconocer que proscribir la inmunidad parlamentaria?
Reconocerla permite al Parlamento neutralizar el ataque de eventuales enemigos
políticos de quienes resultan seleccionados en una elección. Proscribirla, por el
contrario, deja al Parlamento a merced de la venganza o del encono de los
adversarios políticos.
Falso problema es el del mal uso que de la inmunidad se hace. Si existe, no
es para que se use mal sino porque, por principio, es necesaria para preservar la
organización política del país, según las preferencias de la voluntad popular. La mala
fe es próxima al ámbito de la criminalidad. Ni el abuso, ni la envidia ni la vergüenza
son criterios válidos ni eficaces para definir si debe eliminarse la inmunidad
parlamentaria. Las normas que constituyen la comunidad política no son las de un
cuerpo delincuencial del que hay que proteger a la sociedad. Todo lo contrario. La
inmunidad parlamentaria es necesaria para que la comunidad sea mejor dirigida hacia
el bienestar y la prosperidad colectiva.

231
La inmunidad parlamentaria no tiene por propósito servir como salvavidas de
irregularidades éticas o conductuales de los representantes, en perjuicio del correcto y
decente desempeño de las tareas parlamentarias. Sin embargo, aprovechando los
agudos niveles de descontento de la población con el incorrecto cumplimiento de las
expectativas políticas de la sociedad, no es poco frecuente que en los procesos
electorales se convierta en tema de campaña la propuesta de eliminación de la
inmunidad parlamentaria, en respuesta a los abusos o excesos políticos de los
congresistas. Tampoco lo son las propuestas de recorte de los alcances de esta
prerrogativa mermando la autonomía que históricamente ha mantenido el Congreso en
relación con la discreción que es propia de su capacidad normativa y estatutaria(133)

133 A propósito de las propuestas de reforma política que presenta el Gobierno durante la
segunda legislatura del período 2018-2019, se planteó que el levantamiento de la inmunidad
parlamentaria se decida en la Corte Suprema, así como que el Congreso disponga la suspensión del
congresista cuestionado en el ejercicio del cargo representativo.

No obstante la legitimidad que tiene el Poder Ejecutivo para presentar iniciativas en materias de
reforma constitucional, no puede olvidarse que el órgano que resuelve sobre estos asuntos es el propio
Congreso, porque el Presidente de la República no tiene competencia para observar las leyes de
reforma constitucional. Pero más allá de la iniciativa con que le corresponde proceder, la cuestión de
la competencia para decidir quién levanta la inmunidad parlamentaria no depende de criterios
populistas, como puede serlo el descrédito que los medios en general, o la opinión pública en general,
imputa al Congreso.

No es un criterio sensato definir el diseño ni la estructura del modelo político y constitucional con
base en deficiencias de funcionamiento que deben solucionarse, no con propuestas normativas sino
con eficaces medidas de intervención efectiva por los principales operadores, protagonistas y
responsables de las propuestas de candidatos para ocupar un escaño en el Congreso. Lo que los
partidos políticos no hacen, no podrá asumirlo, subrogatoriamente, una regla constitucional.

232
Ilustración 4: Campaña electoral basada en la propuesta de eliminación de la inmunidad parlamentaria.

Si el problema es la facilidad con la que se incurre en abusos, la eliminación de


la inmunidad no tiene como efecto la adopción de mejores estándares de conducta ética
y corporativa. Adicionalmente, más allá de que la desaparición de la inmunidad no sea
una solución eficaz para el problema, su eliminación sí puede causar la desprotección
de la institución parlamentaria porque deja al Congreso sin el medio para protegerse
frente a intereses de terceros que, por despecho o desplante, pretenden acceder al
puesto representativo ocupado por un enemigo político(134).

134 Concebir la inmunidad como una garantía corporativa permite enfocar con justicia la
necesidad y utilidad de su vigencia en el régimen parlamentario nacional.

No es parte de nuestra historia política el tratamiento de los delitos que cometen los representantes,
independientemente de los derechos que le corresponden a la corporación parlamentaria. Por lo tanto,
es ajeno al Perú comprender las inmunidades como el quebrantamiento del principio de igualdad
entre los ciudadanos, porque la inmunidad no es un atributo de persona particular alguna ni una
facultad inherente a la esfera de sus derechos subjetivos.

Por otro lado, el procesamiento de los requerimientos de levantamiento del fuero parlamentario no
afecta tampoco la vigencia del principio de tutela jurisdiccional efectiva, porque así como puede existir
el legítimo requerimiento de procesar a quien comete un delito, también es un bien
constitucionalmente protegido la vigencia plena del respeto a la voluntad popular y a quienes ella
designa como sus representantes para que usen el poder estatal para alcanzar el bien público y común.
El fuero parlamentario es el espacio en el que se valoran y ameritan los argumentos, las pruebas y las
razones por las que se pretende enjuiciar o detener a un miembro del Parlamento.

No se trata de un arma de blindaje contra la persecución del delito. Es una oportunidad para que toda
la representación defina si existe ánimo o propósito de menoscabar el mandato popular para que un
representante quede disminuido en la plenitud de sus oportunidades para ejercer, plena e
ininterrumpidamente, la voluntad que el pueblo le encomienda.

233
La inmunidad parlamentaria incluye la inmunidad de proceso y la inmunidad de arresto.
El tercer párrafo del artículo 93 de la Constitución manda que los congresistas no pueden ser
procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son
elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el
cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro
horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento(135). Similar
disposición contiene el primer párrafo del artículo 16 del Reglamento del Congreso,
cuyo texto, sin embargo, restringe el contenido constitucional de la Comisión
Permanente, toda vez que regula el proceso a partir del supuesto que el levantamiento
de la inmunidad parlamentaria solo la realiza el Pleno, y no la Comisión Permanente(136).

135 La garantía de la inmunidad rige, según el texto constitucional, desde la elección de un


ciudadano para ocupar el puesto representativo. El Tribunal Constitucional ha previsto que la elección
se entiende verificada desde el momento en que se proclaman los resultados del proceso electoral.

La proclamación genera certeza sobre el plantel con el que se entenderá el ejercicio representativo del
poder que decide la voluntad popular. El acto de proclamación, sin embargo, no reemplaza el
concepto constitucional que opta y prefiere el momento de la elección como el suceso que marca la
protección del mandato en un puesto representativo.

La elección marca el estatuto representativo de quien el pueblo unge con su preferencia, voto y
decisión. La voluntad válidamente expresada crea y constituye el mandato. El desconocimiento de la
elección como un hecho fundante importa la minimización del valor que tiene para nuestra vida
política la voluntad del pueblo soberano.

Por la razón anterior, no debe desconocerse la validez del criterio constitucional ni reemplazárselo
por alternativas como podría ser, por ejemplo, la incorporación, el juramento o la instalación del
Congreso.

136 El artículo 16 regula el detalle en efecto únicamente para el caso de los procesos que se
tramitan ante el Pleno del Congreso, pero omite presentar el procesamiento del levantamiento de las
inmunidades de proceso y de arresto ante la Comisión Permanente.

En principio, el Reglamento del Congreso no puede limitar competencias expresamente previstas en


la Constitución, porque se trataría de recortes reñidos con normas programáticas de la Carta Magna.
Menos aún podría hacerlo si la Constitución no contiene reserva orgánica para el Pleno. No siendo
una atribución constitucionalmente reservada exclusivamente al Pleno el Reglamento no tendría la
capacidad de limitar esta facultad explícita que la Constitución afirma y reconoce a favor de la
Comisión Permanente. Se trata de una atribución compartida por ambos órganos. Lo que hace el
Reglamento es negar el texto constitucional.

En este sentido, la interpretación del texto del Reglamento como una imposibilidad de que la
Comisión Permanente pueda abocarse a un proceso de levantamiento de la inmunidad de proceso o
de arresto, exista o no delito flagrante, sería una interpretación segmentada y parcial del Reglamento
del Congreso.

Lo constitucionalmente leal y afín a la Carta Fundamental es entender que el propósito de la


regulación contenida en el Reglamento es sola, única y exclusivamente prever el proceso que se sigue
ante el Pleno, cuando sea posible que el Pleno conozca la materia del levantamiento de la inmunidad
parlamentaria. La no previsión en el Reglamento del Congreso del proceso relativo al levantamiento
de las inmunidades de proceso y de arresto por la Comisión Permanente no es razón suficiente para
privar ni para impedir a esta comisión el ejercicio efectivo que el documento constitucional le

234
La inmunidad de proceso se refiere al inicio formal de la acción penal contra
un congresista contra el que exista denuncia por la comisión de un delito común. La
inmunidad de proceso impide al juez ejercitar sus funciones jurisdiccionales hasta que
el Congreso verifique que la denuncia planteada no se debe a motivación distinta a la
legal. El proceso que debe cumplirse en el Congreso antes del inicio de la acción
jurisdiccional del juez es el proceso de levantamiento de la inmunidad parlamentaria, también
conocido como levantamiento del fuero parlamentario.
El artículo 16 del Reglamento del Congreso ha limitado el alcance de la
inmunidad a partir de su reforma de mayo del año 2006, según la cual la inmunidad
parlamentaria no protege a los congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal,
que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial
competente, con anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden. La inmunidad
de proceso no protege al congresista respecto de los procesos penales que ya se hubieran
iniciado antes de su elección, los mismos que continuarán su curso sin que sea necesario
que el Congreso le levante el fuero parlamentario(137).
Pero adicionalmente, según las normas procesales vigentes en materia penal, la
inmunidad tampoco protege al congresista respecto de las investigaciones preliminares que
realiza el Ministerio Público con el objeto de verificar la necesidad de iniciar, con las
investigaciones preparatorias, un proceso penal como resultado de lo cual luego habrá de

reconoce como competencia y como atribución.

En consecuencia, tendría mayor sintonía y fidelidad con el texto constitucional afirmar e interpretar
que si fuera necesario procesar un pedido de levantamiento de las inmunidades de proceso o de
arresto, fuese o no por delito flagrante, ese proceso estaría pendiente de desarrollo procesal en la
práctica organizacional. En nombre del silencio reglamentario no cabría deducir que solo el Pleno y
no la Comisión Permanente podría abocarse a un proceso de levantamiento de la inmunidad
parlamentaria. Por disposición expresa de la Constitución, la Comisión Permanente sí es una de las
instancias ante las que pueden procesarse los levantamientos de inmunidad parlamentaria, de proceso
y de arresto. Falta complementar las normas que registra el Reglamento del Congreso, y para hacerlo
habría que desarrollar las normas o generar la práctica con la cual se instrumentalice el modo en el
que se tramitará este proceso parlamentario.

137 La limitación de la inmunidad de proceso respecto de procesos iniciados antes de la elección no


cubre, sin embargo, aquellos otros que, no habiéndose iniciado aún, se basaran en hechos o sucesos
que también hubieran tenido lugar antes de la elección. El supuesto previsto es únicamente respecto
de procesos iniciados, no de hechos ilícitos presuntamente cometidos antes de la elección sobre los que
aún no se haya iniciado un proceso penal.

La diferencia es capital porque, conforme al supuesto actual, la inmunidad de proceso sí cubriría al


representante cuando, habiendo cometido un delito antes de la elección, no existiera proceso penal
abierto hasta el momento de la elección. El criterio del proceso penal abierto y en curso restringe la
limitación de la inmunidad de proceso únicamente a los procesos ya iniciados, no a los procesos que
pudieran iniciarse por delitos anteriores a la fecha de la elección.

235
requerirse el pedido que presente la Corte Suprema para el levantamiento del fuero(138).
Si bien formalmente no sería necesario solicitar el levantamiento de la inmunidad de
proceso respecto de las investigaciones preliminares, el débil límite entre el carácter
preliminar de una investigación y la indispensable necesidad de contar con medios
mínimos para que la investigación se realice, permite dudar que, no obstante la
literalidad de la legislación procesal, tenga competencia el fiscal para investigar
preliminarmente a un congresista provisto de la prerrogativa del fuero competencial
que lo protege.
Así como una investigación, no obstante el vestido preliminar con el que se la
tape, no está llamada a ser eficaz si el titular actúa desprovisto de apremios para que su
tarea traiga resultados, no es menos evidente que la adicción estricta al formalismo
resulte una pretensión ingenua cuando en una situación contenciosa el Congreso haga

138 Es necesario deslindar y distinguir los conceptos de investigación preliminar y de investigación


preparatoria. Mientras los hechos están bajo investigación fiscal en la fase preliminar, aún no hay,
formalmente, proceso penal iniciado; por lo tanto, en principio, la inmunidad de proceso no alcanza
a cubrir esa fase de la tarea fiscal y cabría investigar sin que se inicie el proceso de levantamiento de
la inmunidad de proceso.

Si luego, como resultado de la investigación preliminar el fiscal a cargo de la causa llega a la persuasión
de que hay mérito para continuar con la indagación, y, por lo tanto, se requiere iniciar una investigación
preparatoria, emite una disposición con la que se inicia el proceso a resultas del cual cabe que se formule
acusación penal. Según el artículo 452 del Código Procesal Penal, los congresistas no pueden ser objeto
de investigación preparatoria y enjuiciamiento hasta que el Congreso [...] siguiendo el procedimiento parlamentario [...]
que corresponda, lo autorice expresamente.

Antes de proceder con la investigación preparatoria y, en su caso, también del enjuiciamiento,


conforme lo señala el inciso 2 del artículo 453 del propio Código Procesal Penal, el juez de oficio o a
petición de parte, previa audiencia, elevará los actuados respecto de aquel al Presidente de la Corte Superior
correspondiente para que por su conducto se eleven las actuaciones al Congreso [...], a fin de que se expida la resolución
de autorización de procesamiento. No obstante, según el segundo párrafo del artículo 16 del Reglamento
del Congreso, puede advertirse que no es la Corte Superior la que eleva lo actuado al Presidente del
Congreso lo actuado, porque dicha norma advierte que la petición para que se levante la inmunidad
parlamentaria y se autorice a tramitar un proceso penal en contra de un congresista, a que se refiere el tercer párrafo del
artículo 93 de la Constitución Política del Perú, será formulada por una comisión conformada por vocales titulares de
la Corte Suprema de Justicia designada por su Sala Plena [...]. Dicho informe será presentado por escrito, acompañado
de la solicitud de levantamiento de fuero, al Congreso de la República.

Lo destacable de las reglas contenidas en el Código Procesal Penal, es que desde su modificación se
extiende el concepto de autoridad jurisdiccional más allá de los límites clásicos, según los cuales la
conducción del proceso está a cargo del rol neutral del juez. El Código Procesal Penal concibe el
proceso penal desde el inicio de la investigación preparatoria que está a cargo del fiscal que, para estos
efectos, actúa y opera en la práctica como juez de la investigación preparatoria, antes de la etapa
intermedia que se inicia con la acusación que el fiscal formula ante el juez de la causa.

Esta innovación supone, por cierto, el desdibujamiento y reconfiguración de los parámetros clásicos
del régimen político, según el cual la capacidad jurisdiccional le es estrictamente reservada al Poder
Judicial. Según la delimitación que establece el Código Procesal Penal, la intervención del Poder
Judicial se inicia, propiamente, a partir de la etapa intermedia, no de la etapa de investigación
preparatoria.

236
suya una causa en la que la amplitud del fuero de uno de sus integrantes se estime
organizacionalmente bajo peligro. Difícilmente podrá pedirse a un fiscal que cumpla su
faena fiscalizadora respecto de la actividad o conducta de un representante sin dejar
incólume la esencia de esferas vulnerables del fuero parlamentario.
Un extremo que no ha sido previsto es la consecuencia de los procesos penales
iniciados contra los congresistas por delitos cometidos y procesados antes de su
elección. Si el congresista es absuelto en el proceso es obvio que no existe consecuencia
relevante para la organización parlamentaria. Sin embargo, si el congresista es
condenado en el mismo proceso en curso durante la vigencia de su mandato, es
pertinente definir cómo se resuelve su estatus.
Los incisos 2 y 3 del artículo 33 de la Constitución prescriben que el ejercicio de la
ciudadanía se suspende por sentencia con pena privativa de la libertad, y por sentencia con inhabilitación
de los derechos políticos. Habida cuenta que al cargo representativo solo accede quien tiene
habilitada su condición de ciudadano y, por lo tanto, quien puede elegir y ser elegido, y que
la Constitución no distingue si la suspensión del ejercicio procede cuando la privación
de la libertad es suspendida o solo si esta es efectiva, debiera bastar que exista condena
para que los derechos de elegir o de ser elegido queden suspendidos.
Por lo tanto, si el congresista procesado es condenado por delitos cometidos
antes del ejercicio de su función con pena privativa de la libertad, sea por la cantidad de
años que fuera; o que la privación sea efectiva o suspendida; o que se trate de delito
doloso o culposo, la consecuencia es la misma. El supuesto de suspensión del ejercicio
de la ciudadanía no diferencia un caso de otro. La condena liquida el vínculo
representativo, porque quien recibe el mandato popular está privado del ejercicio del
derecho de ser elegido. La elección recibida, en consecuencia, queda sin efecto con la
condena por la comisión de un delito que priva de libertad a quien fue elegido en
sufragio.
Si el congresista es condenado en un proceso que no se interrumpe ni suspende
como consecuencia de la elección, y ese mismo proceso concluye en la condena del
congresista, ¿puede acaso deducirse que, en armonía con el concepto restrictivo que
tiene la inmunidad, así como la continuación del proceso penal no requiere el
levantamiento de la inmunidad de proceso, la ejecución de la condena tampoco
requerirá el levantamiento de la inmunidad de arresto?(139).

139 Esta interpretación asume que la sola sentencia en un proceso iniciado antes de contar con
las garantías propias del estatuto parlamentario basta para ordenar la prisión del congresista, sin que
haya de seguirse el proceso de levantamiento de la inmunidad de arresto. Al asumir una perspectiva

237
Con la comunicación de la sentencia condenatoria, según esa posible línea
interpretativa, el Congreso quedaría notificado de la vacancia por imposibilidad jurídica
de ocupar un cargo proveniente de mandato popular; imposibilidad que, además,
tendría carácter fáctico si la privación de libertad es efectiva y no suspensiva. La
vacancia, a su vez, determinaría el reemplazo por quien debiera sucederlo en la lista del
partido con el que se produjo la elección. Optar por este modo de entender la naturaleza
y razón de ser de esta prerrogativa (más allá de que desconozca los puntos
argumentativos que recoge la STC 26-2006-PI/TC)(140), adopta una posición
minusvalidante respecto de las prerrogativas del Estado contenidas en nuestra
Constitución.
Cuando en nombre del maximalismo a favor de los derechos humanos se
pierde de vista o se descuida que los derechos no pueden protegerse por sí mismos, y
que en la sociedad moderna solo los Estados tienen el poder de asegurar su afirmación
y cumplimiento plenos, el debilitamiento de atributos indispensablemente estatales

favorable al sentido restrictivo de la inmunidad y del fuero parlamentario se obvia, sin embargo, la
vigencia de un atributo constitucionalmente necesario para permitir el normal y controlado
funcionamiento y operación del Congreso en el régimen político.

Privado el Congreso de información relevante y sustentada sobre la afectación del estatuto en uno de
sus miembros, se reduce o minimiza de algún modo su capacidad de acción, en términos similares a
los que tendrían lugar si se desconociera que la comisión de delito flagrante no requeriría el
levantamiento de la inmunidad de proceso y de arresto del congresista que incurre en un delito común
durante su mandato.

Como la Constitución prevé la necesidad de que se consulte el levantamiento de la inmunidad de


proceso y de arresto de quien comete delito flagrante, debe igualmente consultarse el levantamiento
de la inmunidad de arresto que afecte a quien, sin haber contado excepcionalmente con la inmunidad
de proceso, no ha sido privado de la inmunidad de arresto. Interpretar extensivamente una norma
excepcional niega la vigencia integral y unitaria del texto constitucional. Por esta razón, debe verse
con suspicacia la tendencia expansionista de la judicialización de las instituciones parlamentarias
porque al hacerlo se corre el riesgo de afectar la vigencia del Estado y de la cultura democrática en el
país.

140 El fundamento 29 de la STC 26-2006-PI/TC dice que es claro que si bien el proceso penal iniciado
con anterioridad a la proclamación del congresista, por mandato del segundo párrafo del artículo 16 del Reglamento del
Congreso, continuará después de la elección, la inmunidad de arresto se mantiene y solo procederá su detención si el
Congreso lo autoriza, constituyéndose tal garantía en un límite a la regla del segundo párrafo del artículo 16 del
Reglamento del Congreso.

Este enunciado alinea la posición del Tribunal Constitucional con el respaldo del estatuto
parlamentario en contra de la perspectiva maximizadora de la restricción de la inmunidad
parlamentaria y, por lo tanto, asume también una posición que equilibra derechos con Estado en el
marco de una sociedad democrática. No es pues una perspectiva que violente la Constitución en
nombre de absolutismos iusfundamentalistas cuya última consecuencia sería la desaparición total de
la posibilidad de que el derecho exista porque se elimina al Estado, cuya presencia es la única instancia
con capacidad suficiente para permitir y justificar todo respeto al derecho. La unidimensionalidad de
posiciones normativistas a ultranza resultan, en último término, de una visión idealizada o utópica.
Por lo tanto, la suya es una aspiración encomiable en tanto tal, pero empíricamente inalcanzable.

238
genera necesariamente el debilitamiento del sustento de los derechos en cuyo nombre
se pretende recortar la capacidad de acción del Estado. Eso es lo que ocurre cuando se
sesga y relativiza la naturaleza de las inmunidades. En este caso, la inmunidad de arresto
debe entenderse como distinta, no obstante el uso fáctico que tiene la judicatura de sus
facultades para procesar a quien hasta la autoamputación que el propio legislador se
hizo, de la inmunidad de proceso. La excepcionalidad del proceso no autoriza a
encarcelar al representante enjuiciado, a menos que la Corte Suprema, cumpliendo
deferentemente con la obligación que tiene con el estatuto parlamentario que la
Constitución reconoce, solicite que el fuero le sea levantado para que el congresista
cumpla la sentencia que se le impone.
Los malos e indignos usos que de la inmunidad hagan quienes la operan no es
razón bastante para incurrir en el abuso contrario. Los abusos son malos porque son
excesos discrecionales de algo que se usa impropiamente, sin observar ni sustentarse en
los límites o restricciones. Algo se usa mal, se usa indebidamente, se le da una finalidad
extraña a aquella por la que existe y se reconoce su figuración en el orden colectivo. La
absoluta exigibilidad de los derechos, no importa qué tan nobles ellos sean, no es una
receta que genere salud ni razón. Maximizaciones de ese estilo violentan el necesario
equilibrio entre la persona y el Estado. Los malos usos que del Estado hagan quienes
lo operan con incompetencia no se corrigen desconociendo los atributos que se le
reconocen, no a persona alguna, sino al Estado.
La inmunidad de arresto comprende casos derivados de la comisión de delito
común por un congresista, pero no se refiere al inicio del proceso penal, sino a la detención
de la que debe ser objeto. Este tipo de proceso se inicia, en primer término, cuando el
delito común cometido ha sido bajo la condición de delito flagrante y el congresista es
apresado por la policía en el acto de comisión para su entrega al fuero parlamentario
con el fin de que se autorice la detención policial formal(141). El artículo 93 de la
Constitución indica que, en el caso de delito flagrante, el congresista es puesto a disposición
del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las 24 horas, a fin de que se autorice o no la
privación de la libertad y el enjuiciamiento(142).

141 Si el congresista es capturado en el acto de comisión de un delito flagrante, la policía que lo


apresa lo pone a disposición del Congreso, donde permanece en custodia hasta que se resuelva su
estatus por el Pleno o por la Comisión Permanente, según el período en el que acontece la ocurrencia.

142 En la experiencia reciente han tenido lugar dos casos de levantamiento del fuero por la
comisión de delito flagrante. El del diputado Vladimiro Zegarra Gutiérrez, en el año 1991, y el del
congresista Antonio Palomo Orefice, en diciembre del año 2000.

239
En el supuesto de la comisión de delito flagrante, el levantamiento de la
inmunidad que se requiere es, en principio, el relativo a la inmunidad de arresto, de
forma que la policía asuma competencia sobre el delito con el autor en estado de
detención por el término constitucionalmente autorizado (24 horas, en general). Dado
que desde que el delito se comete hasta que la policía asume competencia puede mediar
un período indefinido, dentro del cual el congresista detenido es puesto a disposición
del Congreso hasta que este o la Comisión Permanente se aboquen a la materia, debe
tenerse presente que la cantidad de días en que el congresista queda a disposición del
Congreso no es parte del plazo máximo de detención que la Constitución establece.
Solo una vez autorizado el levantamiento de la inmunidad es que puede empezar a
contarse el plazo en el cual el congresista que comete delito flagrante puede quedar
detenido.
El alcance de la inmunidad que se le levanta al congresista que comete delito
flagrante no se agota solo en la inmunidad de arresto. También comprende el
levantamiento de la inmunidad de proceso. De ahí que, aun cuando por alguna razón
existiera algún eximente o atenuante de responsabilidad respecto del delito flagrante
cometido (como podría serlo el ejercicio de la legítima defensa en caso de homicidio,
por ejemplo), no obstante no ser necesaria la permanencia del congresista en la
condición de detenido, siempre queda levantada la inmunidad de proceso para que la
autoridad jurisdiccional competente se aboque al enjuiciamiento, de ser necesario, sin

El diputado Zegarra Gutiérrez cometió homicidio contra un miembro de la Policía Nacional en la


comisaría del Cusco, en el mes de marzo de 1991; se trataba de un caso de flagrancia indudable.

En el caso del congresista Palomo Orefice, la flagrancia estaba relacionada con la comisión del delito
contra la fe pública, consistente en la tramitación irregular de un documento migratorio que facilitaría
la salida del país a José Lizier Corbetto, quien habría proveído de una embarcación (Carisma) que
permitió la salida del país a Vladimiro Montesinos Torres.

Ambos casos fueron procesados ante la Comisión Permanente. Sin embargo, si bien en el caso del
diputado Zegarra el abocamiento por la Comisión Permanente se debió a que el Congreso bicameral
se encontraba en receso, en el caso del congresista Palomo Orefice el proceso de levantamiento del
fuero tuvo lugar el día 18 de diciembre de 2000, mientras regía la segunda legislatura ordinaria del
período 2000-2001, según lo establecía la Segunda Disposición Transitoria del Reglamento del
Congreso y, por lo tanto, el Pleno del Congreso no se encontraba en receso sino en plenitud de
funciones.

En consecuencia, el órgano competente no debió ser, en principio, la Comisión Permanente, sino el


Pleno. Más allá de esta deficiencia procesal, se aprobó la privación de libertad y enjuiciamiento del
congresista Palomo Orefice por 15 votos a favor y 2 abstenciones. El proceso de levantamiento del
fuero, como puede advertirse, se refirió a la flagrancia con la que un representante intervino para
facilitar la huida del país a una persona requerida por la justicia. En el procesamiento policial previo
se constató que la policía tuvo bajo su custodia al congresista Palomo Orefice durante más de 30
horas, en contravención del artículo 93 de la Constitución que fija el plazo máximo de 24 horas.

240
que haya que recurrir a un segundo pedido de levantamiento de inmunidad (en este
caso, la de proceso)(143).
También cabe porque existe un proceso previo a la elección del congresista, o porque el
proceso se inició dentro del mandato representativo respecto del cual hubo antes el levantamiento
de la inmunidad de proceso. En estos supuestos cabe que, a juicio de la autoridad
judicial respectiva, deba cambiarse la orden de comparecencia por la de detención, para
lo cual tiene que tramitarse el pedido de levantamiento de la inmunidad de arresto,
independientemente de que, previamente, se hubiera necesitado o no el levantamiento
de la inmunidad de proceso(144). Adicionalmente, si el proceso se condujo sin que se

143 Una vez que el levantamiento de la inmunidad ha sido aprobado, ese acto tiene carácter
irreversible. Por lo tanto, si luego de haberse acordado el levantamiento de inmunidad se pretendiera
dejar sin efecto dicho acto, la autoridad a la que se comunicó tal acuerdo y decisión del Congreso
puede oponerse a la revocatoria del levantamiento que adoptara ulteriormente el Congreso.

144 Casos recientes en los que se advierte la delimitación e identidad de ambos tipos de
inmunidades son los del levantamiento de la inmunidad de arresto del congresista Alejandro Yovera,
en el año 2014, luego de que se le hubiera levantado a él mismo la inmunidad de proceso; y el de los
congresistas Ríos Ocsa y Donayre Gotzch, quienes fueron procesados antes de su elección, por
delitos cometidos previamente. En ambos supuestos, se trata de la inmunidad de arresto, no obstante
la errónea calificación que le adjudicó el Poder Judicial cuando al tramitarla formuló su pedido como
una autorización para el apresamiento del congresista sentenciado. La inmunidad de arresto es la
institución que sirve para que un representante quede privado de su libertad, no empiece la protección
que le confiere el fuero para no ser detenido. Pedirle al Congreso autorización para que la policía
fiscal detenga a un miembro del Parlamento, condenado por el Poder Judicial, no es otra cosa que
tramitar la solicitud para levantar la inmunidad de arresto.

Lo regular en estos casos es que se procese la solicitud de levantamiento de la inmunidad de arresto


de modo similar a como se procesan las solicitudes de levantamiento de la inmunidad de proceso.
Vale decir que el pedido debe ser objeto de estudio y dictamen por la Comisión de Levantamiento de
la Inmunidad Parlamentaria antes del debate y decisión del Pleno. Esta vía, sin embargo, ha sufrido
alguna variación, como cuando la inadecuada comprensión de la naturaleza de la inmunidad de arresto
llevó al Poder Judicial a presumir que no requería autorización del Congreso para que se detuviera al
congresista Ríos Ocsa. La impropia comprensión y calificación del caso por la Comisión de
Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria del Poder Judicial generó graves desencuentros entre
ambos órganos del Estado, lo cual ocasionó que el congresista Ríos Ocsa no pudiera ser detenido y
se mantuviera en paradero desconocido, sin que la policía fiscal pudiera detenerlo debido al
impedimento que tenía para hacerlo por la vigencia de la inmunidad de arresto.

El desencuentro motivó la cobertura del episodio como un escándalo, en razón de lo cual, en vez de
observarse rigurosamente el proceso reglamentario, el Presidente del Congreso sometió directamente
al Pleno el pedido del Poder Judicial, sin requerir previamente el dictamen de la Comisión de
Levantamiento de la Inmunidad de Proceso. Este fue un caso de procesamiento extraordinario, y no
regular, de un pedido fundado en la urgencia de remediar una grave y escandalosa falta pública. La
abreviación del proceso remedió, en este caso, la inercia y el error de calificación con una señal
también pública de reparación del malestar causado.

El procesamiento extraordinario, en este sentido, fue una acción simétricamente proporcional a la


condición y contexto en el que se requiere el apresamiento de un congresista. El tratamiento regular
y ordinario habría supuesto la exigencia del dictamen de la Comisión de Levantamiento de la
Inmunidad de Arresto, de forma que este órgano determinara el carácter firme y definitivo de la
sentencia expedida, antes de recomendar el levantamiento de la inmunidad de arresto con el objeto
de que la vacancia que debía afectar el cargo del congresista condenado se acordara conforme a la
naturaleza de la prerrogativa que la Constitución le reserva al Congreso de la República para que sus

241
hubiera requerido la detención del congresista, pero en la sentencia se resuelve la
culpabilidad, debe distinguirse según el tipo de delito y la modalidad en que debe
hacerse efectiva la condena.
Únicamente si la condena es por la comisión de delito doloso, cabe tramitar el
levantamiento de la inmunidad de arresto en la medida que el congresista continúa en
funciones y en ejercicio de su mandato representativo(145), pero solo si la condena por
dicho delito es la pena privativa de libertad efectiva. Si la condena es por delito doloso, pero
con pena privativa de la libertad suspendida, según las normas vigentes, el congresista
puede seguir cumpliendo el mandato y funciones representativas, independientemente
de que se afecten y transgredan los incisos 2 y 3 del artículo 33 de la Constitución.
Si la condena es por la comisión de delito culposo no hay previsión
reglamentaria. Por esta razón, solo si la consecuencia supone la imposibilidad material
y física de que al congresista le resulte factible cumplir regularmente sus funciones,
debido a una condena con pena privativa de la libertad efectiva, sería necesario tramitar
el levantamiento de la inmunidad de arresto(146).
Más allá de los supuestos anteriores, en principio no se requiere el
levantamiento de la inmunidad de arresto si la condena es por delito culposo o, si siendo
por delito doloso, el mandato es con pena privativa de la libertad suspendida.
Adicionalmente, cabe el levantamiento del fuero parlamentario en caso de que exista
sentencia contra un congresista condenado por delito doloso a pena privativa de la
libertad suspendida, aunque con inhabilitación para el ejercicio de la función pública
durante el período de su mandato representativo.

miembros no sean privados del mandato que el pueblo les otorga en el proceso electoral.

145 Debe distinguirse la propiedad del proceso de levantamiento de la inmunidad de arresto, de


la declaratoria de vacancia y el simultáneo reemplazo por el suplente, porque, si bien la condena por
delito doloso con pena privativa de la libertad efectiva puede impedir el cumplimiento del mandato,
es posible que el mandato no vaque si, como resultado del cumplimiento del ámbito o marco temporal
de la sentencia, pudiera quedar un remanente en el período por cumplir.

Por lo tanto, es posible que solo sea necesario levantar la inmunidad de arresto sin que vaque el cargo, ni
el reemplazo permanente por el suplente y, por lo tanto, también de que sea necesario declarar la vacancia.

Pero si la condena es por un tiempo que excede el período del mandato, carece de necesidad tramitar
el levantamiento de la inmunidad de arresto y, contrariamente, existiendo sentencia firme y
consentida, sería más eficiente, apropiado y conveniente tramitar solamente la vacancia y el reemplazo
definitivo del titular por el suplente por lo que reste del período.

146 Excepto, como en el supuesto de la comisión de delito doloso ya referido, que la condena
con sentencia firme y consentida, sea (o exceda) por un plazo superior a lo que resta del mandato, en
cuyo caso lo que correspondería sería la declaratoria de vacancia y el reemplazo definitivo del titular
por el suplente.

242
Cuando el pedido de levantamiento de la inmunidad se refiere a la inmunidad
de arresto, la autorización para el arresto, detención o prisión del congresista suele
designarse, con singular y emotiva expresividad, como su desafuero(147), porque con el

147 Existe un equívoco común en el uso del concepto de desafuero. Generalmente se lo usa
indistintamente para entender que el congresista desaforado es el que ha sido suspendido en el
ejercicio de sus funciones, o el que ha sido destituido, o simplemente que el congresista, sin haber
sido suspendido ni destituido, ha quedado desprovisto de la protección del fuero parlamentario y que
por esta razón los órganos jurisdiccionales no más están impedidos de abocarse al procesamiento de
un representante de la nación.

Pero, además, según otro tipo de uso, tiene una carga negativa muy fuerte asociada a la exclusión o al
castigo de quien cae en deshonra o repudio. Sin embargo, el proceso de desafuero consiste
elementalmente en el acto de retirarle la prerrogativa del fuero a quien la Constitución se la reserva a
título de excepción, en razón al cargo que ocupa para salvaguardar los intereses de la sociedad. De
ahí que conceptualmente se trate del mismo proceso.

Lo que quiere decir, en sentido propiamente técnico, es que se afecta el fuero de quien lo tiene. Como
ocurriría con el fuero militar, o con el fuero eclesiástico, el fuero parlamentario es un ámbito que se
reserva para que prevalezcan valores políticos como el principio de que el origen del poder, en una
república, es la voluntad popular. Existe y es innegable que protege una función constitucionalmente
privilegiada para que prevalezcan valores políticos.

Lo desafortunado de su uso común es que se utiliza como sinónimo de «castigo»; es decir, como si
equivaliera a la expulsión de un sujeto de un ámbito en el que se lo tiene por indigno. El desafuero,
técnicamente, todo lo que quiere decir, en el contexto parlamentario, es el levantamiento del fuero,
no la suspensión del congresista.

Es más, el levantamiento de la inmunidad de proceso permite al congresista continuar en el ejercicio


de su función y, por lo tanto, asistir a sesiones, debatir, votar, contar con oficina abierta, con personal,
y acceder a las remuneraciones y beneficios correspondientes. El levantamiento de la inmunidad de
arresto es un caso de desafuero de mayor alcance, porque el congresista queda físicamente privado
del ejercicio de la función por imposibilidad de cumplir su mandato, debido a que queda detenido
para cumplir el mandato judicial que lo condena a pena privativa de libertad efectiva.

Por eso, la Constitución dice cuáles son las sanciones aplicables en el proceso de acusación
constitucional (del que el antejuicio y el juicio político son dos variantes), y no incluye el desafuero. Sí
cabe usar el concepto de «desafuero», contrariamente, cuando de lo que se trata es de levantar la
inmunidad de proceso para que quien tiene el fuero parlamentario pueda ser enjuiciado por el fuero
judicial ordinario.

El efecto del «desafuero», en este sentido, es únicamente que el que es privado del fuero parlamentario
en adelante, sin dejar de mantenerse en el ejercicio del cargo o de la función representativa, puede ser
examinado en el fuero judicial u ordinario. Ya no tiene el fuero especial o extraordinario para la
evaluación de su conducta, que es el Parlamento. Los medios, por eso, propalan y difunden
erróneamente un concepto que luego utilizan los constitucionalistas y con ello, la confusión aumenta
notablemente, sobre todo por falta de exposición a la tradición que heredamos.

La acepción emocional o políticamente negativa de desafuero no corresponde al uso técnico del


concepto, porque la privación del fuero no es un proceso en el que se examinen responsabilidades
por falta alguna, sino que consiste en el examen formal que permite descartar que el representante a
quien se le procesa por la supuesta comisión de un delito común, no sea objeto de una maniobra cuyo
objeto sea alterar el resultado de una elección popular.

Cuando el Congreso decide el levantamiento del fuero, y en consecuencia desafuera a un congresista,


no lo sanciona, no lo condena, no lo deshonra, no lo avergüenza ni lo repudia. Solo llega a la
convicción de que el motivo por el que se lo procesa penalmente por la supuesta comisión de un
delito común, no deriva ni resulta de un motivo asociado a la afectación de la voluntad popular

243
arresto no más el congresista cuyo fuero se levanta, no solo puede ser enjuiciado, sino
que además está privado de asistir al cuerpo constitucionalmente privilegiado con el
fuero del que material y físicamente carece, por tener que padecer la detención y
encarcelamiento.
Una cuestión de especial significación es el actual efecto que tiene en los usos y
procesos parlamentarios el desarrollo de las actuales normas del proceso penal, en
particular las relativas a los efectos que tienen en la naturaleza y alcances de la inmunidad
las medidas restrictivas de la libertad que es posible imponer. Un primer aspecto es el
relativo a la etapa de la investigación preliminar, que formalmente es definida como una
fase anterior al inicio del proceso(148). A partir de este supuesto es que el Ministerio
Público entiende que no es necesario requerir autorización alguna al Congreso, porque
no existe aún proceso judicial ni solicitud para que se inicie el proceso. Sin embargo,
dado el carácter perentorio que puede tener la citación de un fiscal para que comparezca
un representante, no deja de ser posible que se entienda y comprenda que la citación
importa en sí misma un acto material asimilable al procesamiento y, por esta razón, que
debe preverse, por la misma razón, la invocación de la prerrogativa de la inmunidad de
proceso.

expresada en las urnas.

148 La investigación preliminar es una fase anterior, formalmente, al inicio del proceso. El proceso
se inicia con la intervención del juez. Durante el proceso el juez asume competencia sobre las personas
y sobre la materia en el lugar de su jurisdicción.

Por su naturaleza, la investigación preliminar tiene carácter preventivo y por ello, durante este período
se toman medidas urgentes que permitan asegurar la obtención de elementos probatorios sobre el
delito presuntamente cometido. Para alcanzar esa finalidad, el director de la investigación preliminar
que es el fiscal a cargo, debe identificar a quienes se les imputa la comisión de delito, así como a las
víctimas o agraviados.

Los medios de los que se vale para investigar son la toma de declaraciones, la obtención de informes,
la realización de las pericias que el caso exija, preservar las pruebas a las que acceda, coordinar
operativos con la policía y solicitar al juez las medidas coercitivas necesarias para asegurar la
persecución del delito.

En este contexto, si el fiscal entendiera que es parte de su cometido comprender a un congresista


dentro de una investigación preliminar, puede requerir que concurra para que preste su declaración
en su condición de testigo o de denunciado. De la calificación que dé al tipo de participación del
congresista puede depender que se requiera la activación del proceso de levantamiento de la
inmunidad y que el congresista se oponga a concurrir o a recibir al fiscal dentro del proceso de
investigación preliminar.

En ausencia de norma expresa relativa al efecto que tiene la investigación preliminar, en el marco de
prerrogativas constitucionalmente reconocidas, como lo es la inmunidad de proceso, y mientras no
se regule este aspecto concreto de la institución, será necesario que la práctica perfile los alcances y
límites de la investigación preliminar en relación con el procesamiento de un congresista.

244
El segundo aspecto es el relativo a la eventualidad del requerimiento de la
detención preliminar(149) o de la prisión preventiva 150). Este supuesto tiene lugar una vez que

149 La detención preliminar es una de las posibles medidas coercitivas que puede solicitar el fiscal
al juez para preservar los elementos probatorios de un proceso penal.

No es una medida de la que pueda disponer libremente el fiscal. Debe ser solicitada al juez. Por lo
tanto, cabe pedirla solo luego de que se ha iniciado el proceso. Este alcance implica que si se requiriese la
detención preliminar de un congresista ya existe un proceso iniciado contra él. Ese supuesto puede
ocurrir porque el proceso se inició respecto de un delito cometido y procesado antes de la elección
del congresista, o porque se inició previo levantamiento de la inmunidad de proceso luego de la
elección del congresista. En cualquier caso, no procede solicitar la detención preliminar dentro de la
etapa de la investigación preliminar sino dentro de la etapa de la investigación preventiva con
intervención del juez de la investigación preventiva.

El objetivo de la detención preliminar es forzar a una persona a intervenir en un proceso penal durante
la etapa de la investigación preparatoria. Para que proceda debe determinarse, primero, que la eventual
incriminación se refiera a un delito penado con privación de la libertad por más de cuatro años, y que
se cumplan condiciones como el riesgo de fuga, o la posibilidad de entorpecimiento o interferencia
para averiguar la verdad en el proceso de investigación. La procedencia de la detención preliminar
depende de la probabilidad del riesgo y ser proporcional al peligro que se espera minimizar, neutralizar
o evitar.

Si la detención preliminar se pide una vez que se ha abierto la investigación preparatoria, el supuesto
es que ya se haya levantado la inmunidad de proceso al congresista, o que, sin requerirse dicho
levantamiento por haberse iniciado antes de su elección, se trate de un delito sancionado con más de
cuatro años de prisión, y que exista peligro de fuga o de obstaculización en la persecución del delito
y de la búsqueda de la verdad. Si el juez, luego de evaluar el pedido del fiscal, optara por amparar su
pedido de detención preliminar, tendría que dirigir su requerimiento a la Corte Suprema para que se
procese el levantamiento de la inmunidad de arresto.

Si existiera convicción en sede parlamentaria respecto a la procedencia legal del levantamiento de la


inmunidad de arresto, la consecuencia sería la autorización para que se detenga al congresista
procesado. Sin embargo, no cabría que, en mérito al carácter preliminar y provisional de la detención,
que usualmente se entiende por un plazo no muy largo, se activara el proceso de reemplazo que prevé
el artículo 25 del Reglamento.

Debe proveerse, por lo tanto, una alternativa procesal distinta a la que recoge dicha norma, de manera
que se reconozca, así como ocurre con el proceso penal, un tipo de levantamiento de la inmunidad
de arresto de carácter provisional o temporal en la cual no se necesite el reemplazo del titular.

Por la brevedad inherente a la extensión de una detención preliminar, procedería no requerir el


reemplazo del congresista teniendo presente el carácter provisional o temporal de la detención. Si la
detención preliminar se requiere por un plazo breve, es la brevedad la que llevaría a inferir que pudiera
no ser preciso reemplazar al congresista titular. La credencial se acredita cuando existe una situación
definitiva y no cuando existe incertidumbre respecto al carácter definitivo de la sanción o pena
privativa de la libertad al congresista investigado.

150 A diferencia de la detención preliminar, la prisión preventiva la solicita el fiscal solo cuando se
cuenta con todos los elementos de juicio para denunciar penalmente al imputado. La detención
preliminar se solicita dentro de la etapa de la investigación preparatoria, pero antes de definir si hay o
no mérito para denunciar al imputado.

La prisión preventiva se solicita en casos de delitos sancionables con más de cuatro años de pena
privativa de la libertad; cuando existen razonables elementos de convicción para asumir la efectiva
participación del imputado, por lo menos, como partícipe del delito; si existen circunstancias o
condiciones que permitan inferir la posibilidad de fuga o de obstaculizar el proceso oportuno de
averiguación de la verdad en las diligencias y actividades o tareas inherentes a la investigación.

Para definir la prisión preventiva de un congresista el juez competente tiene que elevar los autos a la

245
se ha iniciado el proceso; por lo tanto, se asume que la inmunidad de proceso ya fue
levantada y durante la etapa de la investigación preparatoria (es decir, dentro del proceso
judicial en curso) el juez debe decidir si dicta o no el auto, según corresponda, de
detención preliminar o de prisión preventiva.
La cuestión, entonces, es cómo corresponde procesar el pedido que se eleve al
Congreso para que se autorice la privación de la libertad del congresista, sea para hacer
efectiva la detención preliminar como para materializar la prisión preventiva. Las
normas contenidas en la Constitución y en el Reglamento no contemplan las
condiciones que prevé la legislación en materia procesal penal, porque al momento en
que entraron en vigencia su texto original y las reformas que le han sucedido no existía
la regulación reciente. El desacoplamiento normativo exige la integración de reglas no
precisamente compatibles entre sí de forma que el paradigma constitucional sobreviva
y se salvaguarden los principios originales contenidos en el núcleo de su estructura.
La innovación en el ámbito penal tiene lugar como consecuencia del mayor
rigor con el que se pretende combatir el desorden colectivo, algunas de cuyas
manifestaciones se expresan en el plano delictivo y de la corrupción. La especial
sensibilización colectiva respecto de la extensión de la impunidad trae como resultado
la agudización de enfoques punitivos. En el extremo de la actitud punitiva, sin embargo,
debe atenderse a las tendencias con las que el populismo penal genera la
sobrecriminalización y la abstracción del peligro en detrimento de la libertad del sujeto
(151).

Corte Suprema con el objeto de que se inicie el pedido de levantamiento de la inmunidad de arresto.
Como en el caso de los pedidos de levantamiento de la inmunidad de arresto para aplicar la detención
preliminar, la autorización para hacer efectiva la prisión preventiva tendría que producirse con similar
carácter provisional y temporal que el que le corresponde a la naturaleza de la prisión preventiva.

Sin embargo, la mayor razonabilidad en los elementos de convicción que llevan a presumir con mayor
fuerza y certeza la responsabilidad penal del congresista procesado, correspondería requerir el
reemplazo de modo similar al que ocurre cuando se reemplaza a un congresista al que se suspende
dentro del proceso de antejuicio político por el tiempo que dure el proceso seguido en su contra. Esta
suspensión, por no tener carácter disciplinario sino instrumental, no está limitada por el plazo que
establece el artículo 95 de la Constitución para los procesos disciplinarios.

151 Nunca será poco el daño que se causa en la calidad de vida de nuestra comunidad política
cuando la autoridad se rige por la irracionalidad de los gritos que piden circo o sangre. Poco es lo que
le queda de autoridad a quien carece de capacidad para conducir los destinos históricos de la sociedad
y que, por el contrario, somete su papel a la ejecución de los impensados designios de la turba.

Desafortunadamente, cuando el azar pone en manos de advenedizos la dirección del Estado la


sociedad entera pierde con los desatinos y disparates que comete el improvisado. Los populismos
legislativos, en este sentido, son uno de los más graves daños que pueden causar los gobernantes en
los pueblos. Y cuando el populismo se concreta en la capacidad punitiva mal utilizada el daño se hace
efectivo en la pérdida de márgenes importantes e irrecuperables de libertad, y, por esta misma razón,

246
La inmunidad parlamentaria y los procesos relativos a la exigibilidad de
responsabilidades de las altas autoridades no es ajena a las tendencias que llevan a
desarrollos excesivos, como los que se concretan en las recientes tendencias que recoge
la legislación en materia de procesos penales. La dislocación entre, en primer término,
los presupuestos constitucionales necesarios para el mantenimiento efectivo del
régimen representativo y para la vigencia plena del principio del origen popular del
régimen político y, en segundo lugar, la sintonía con las exigencias derivadas del
sobredimensionamiento del principio de lesividad y su expansión y penetración a
ámbitos antes intangibles, requiere que se construyan alternativas capaces de
compatibilizar esos presupuestos con las nuevas sensibilidades colectivas.
La inmunidad de arresto, según como la registran las prácticas regulares, prevé
únicamente el caso de las detenciones o arrestos de carácter definitivo. No los que
tienen carácter provisional o temporal, como son los casos en los que se dicta una
sentencia no firme, no definitiva, no consentida ni ejecutoriada. Tampoco, los casos en
los que se advierte peligro, amenaza o riesgo en general de que obstaculice o impida la
efectiva acción de la justicia sobre imputaciones criminales, en razón de lo cual se
solicita o necesita dictar la detención preliminar o la prisión preventiva.
En el estado actual del desarrollo del derecho constitucional que afecta la
afirmación del fuero parlamentario, no podría ampararse el pedido de levantamiento de
la inmunidad de arresto si no existe una sentencia firme, definitiva, consentida y
ejecutoriada(152). Tampoco podrían serlo los pedidos para autorizar una detención
preliminar o una prisión preventiva(153).

de posibilidades de alcanzar felicidad durante el curso de nuestra existencia.

152 Cuando los pedidos de levantamiento de la inmunidad de arresto no se basan en una


sentencia firme y definitiva condenatoria, por la comisión de delito doloso a pena privativa de la
libertad efectiva, y no obstante lo que dispusiera el ordenamiento procesal penal sobre la inminencia
de la ejecución con que debe procederse respecto del presunto condenado, esos pedidos deben quedar
condicionados a los resultados de la actuación procesal en el proceso impugnatorio pendiente de
tramitación por el congresista procesado.

Hasta en tanto no se resuelva la contingencia derivada de la provisionalidad de la sentencia pendiente


de resolución judicial, el pedido de levantamiento de la inmunidad de arresto, a pesar de la exigibilidad
legal de su procedencia, adolece de precariedad operativa, política y constitucional, porque no tiene
base bastante para decidir sobre la privación de la libertad no de una persona cualquiera, sino de una
persona que tiene la peculiaridad de actuar como representante de la voluntad popular.

153 El levantamiento de la inmunidad de arresto importa no solo la autorización para privar de


libertad a un congresista, porque también significa modificar la composición del equipo de
representantes que se hará cargo de las tareas representativas durante el período para el que fueron
elegidos, y significa igual que el titular del puesto representativo será reemplazado por quien lo suceda
en la lista.

247
El régimen parlamentario está diseñado para asegurar la estabilidad y la
sostenibilidad de la voluntad popular, según como se expresa en un sufragio general.
La inmunidad parlamentaria existe para cumplir una finalidad política e institucional. El
objetivo es proteger lo que el pueblo quiere. La voluntad de ser representado por
quienes el pueblo eligió para que lo representen. La inmunidad no sirve ni debe
utilizarse para eximir de responsabilidad personal alguna a quien, según la ley, está
imposibilitado, impedido o incapacitado para ocupar el puesto ni asumir el mandato
que el pueblo le confía a sus representantes. La inmunidad no solo preserva la lealtad al
mandato del pueblo, sino también la dignidad y el honor con el que ese mandato puede
detentarse.
El mandato representativo no tolera la mancha ni la impureza de origen ni de
desempeño. Por eso es que la discreción y el criterio de los representantes salva tanto
la vigencia del principio constitucional que rige en los gobiernos republicanos y
democráticos, sin hacer caso omiso a la sensibilidad histórica de la comunidad. Con

No es parte de la naturaleza del levantamiento de la inmunidad de arresto que se autorice la remoción de un congresista
con carácter provisional. Se asume que existe una decisión firme e incontrovertible equivalente a la pérdida
del mandato luego de haber concluido un juicio en el que el congresista recibe una condena con
carácter firme y definitivo.

La autorización para la detención que se dicta como medida preventiva en una investigación judicial
no puede tratarse como se tramitan regularmente los pedidos de levantamiento de la inmunidad de
arresto que se originan en una condena a pena privativa de la libertad efectiva.

En los procesos de antejuicio político, cuando se suspende al alto funcionario en el ejercicio de sus
funciones, la suspensión se entiende producida por tanto tiempo como dure el proceso penal que se le
inicie ante la Corte Suprema. Durante la suspensión el Reglamento prevé el reemplazo del congresista
suspendido por quien lo suceda en la lista del partido con el que postuló.

Si el levantamiento de la inmunidad de arresto tuviera carácter provisional tendría una naturaleza


semejante a la suspensión en el ejercicio de la función. En ese caso, el arresto en mérito a la sentencia no
importaría la vacancia sino únicamente la suspensión, contrariamente a lo que ha solido ser parte del
concepto inherente a la inmunidad de arresto. Si la analogía con la suspensión en el antejuicio se
tuviese por válida o razonable, cabría tratar los casos de levantamiento de la inmunidad de arresto
para autorizar una detención preliminar o una prisión preventiva como se procesan las suspensiones
en los antejuicios. El levantamiento procedería para que culmine el proceso penal por delito común;
a diferencia del levantamiento que se autoriza con carácter definitivo a propósito de una sentencia
firme, definitiva, consentida y ejecutoriada.

Estos desarrollos, sin embargo, importan exigencias conceptuales mayores porque dentro de la
comprensión tradicional de la naturaleza y de los alcances de la inmunidad de arresto, su
levantamiento ha tenido siempre carácter definitivo y se sustenta en una decisión firme e irrevocable
conforme a la cual el congresista pierde el mandato y no queda sujeto a una situación transitoria,
provisional o expectaticia sobre la firmeza del mandato que recibió del pueblo en las elecciones. El
arresto de un congresista en mérito a una sentencia no habría por qué dar lugar a una situación incierta
en mérito precisa y exactamente a que no debe existir duda ni incertidumbre sobre el vínculo del
pueblo con su mandatario. O lo representa o no lo representa. Las dudas deben quedar resueltas al
origen de su proclamación y cualquier sombra también debe disiparse con datos ciertos y
convincentes, no con sospechas.

248
este propósito es que, para que la inmunidad no sea objeto de distorsión ni de
manipulaciones que transijan con modos delictiv