A VIABILIDADE DO PROTESTO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA – CDA

PELOS ENTES PÚBLICOS DO BRASIL

Thami Vladimir Araújo de Mesquita1

Fábia Maria Pereira de Sá2

RESUMO

O protesto é um claro avanço na transparência e publicidade de informações relativas aos atos

administrativos, além da criação de nova modalidade de cobrança das dívidas, e
consequentemente, aumento direto na arrecadação, especialmente quando referentes a débitos
pendentes de regularização com a Administração Pública. Tem-se como objetivo deste
trabalho científico voltará em apresentar como é atualmente realizado protestos das dívidas no
âmbito das fazendas públicas dos Entes Públicos. E, revisão bibliográfica e obtenção de dados
secundários, como metodologia utilizada.

Palavras-chave: Protesto de títulos. Fazenda pública. Certidão de dívida ativa – CDA.

Direito Tributário.

INTRODUÇÃO

O presente trabalho de conclusão visa abordar a cobrança da dívida (lei n. 6.830/1980)

inerente a inscrição e emissão da certidão da dívida ativa pelos Entes Públicos, tem se
mostrado pouco eficiente na recuperação de Crédito. As Varas Judiciais, tanto as Estaduais
quanto as Federais, que são os legalmente responsáveis pelo processamento dos executivos
fiscais têm sofrido com o acumulo enorme desse tipo de processo, causando assim prejuízos
na prestação jurisdicional como um todo, pois, o Magistrado utiliza muito tempo para os
trâmites burocráticos ou para reconhecer que o crédito já está prescrito, do que a cobrança
propriamente dita da dívida.
A pouca eficiência desse tipo de procedimento judicial é flagrante, o que obriga as Fazendas
Públicas em todas suas esferas a promulgar leis que não exigem o ajuizamento de ações de
execução fiscal para créditos considerados de pequena monta. Os gastos do Poder Judiciário

1
Aluno do 9° período do curso de Bacharelado em Direito das Faculdades Associadas de
Ariquemes – FAAr.
2
Docente das Faculdades Associadas de Ariquemes – FAAr.
com esse tipo de prestação jurisdicional, suportados pelo erário público, tornaram quase que
inúteis a cobrança de parte da dívida ativa regularmente inscrita.
Apesar de não viável sua cobrança judicial, já que as despesas são superiores à arrecadação
efetiva do crédito, tais valores não perdem sua exigibilidade. Permanece intacto o vínculo
entre o Ente público credor e o Contribuinte devedor, permanecendo o dever legal de pagar.
No entanto, se afastar a via judicial, não se vislumbram alternativas (judiciais) efetivas ao
Ente público para recuperação desses créditos de pequena monta.
Por isso, utilizar-se de meios Extrajudiciais previstos e regulados expressamente na legislação
Brasileira, mostra-se uma alternativa razoável para tentar solucionar o caos existente neste
tipo de execução fiscal judicial.
O Ente público antes ingressar com a execução fiscal e movimentar a máquina Estatal, tem, a
sua disposição, meios de constranger o agente passivo (devedor) a pagar a quantia, sob pena
haver a publicização e a exposição do agente passivo que negou o pagamento deste crédito
perfeitamente exigível. As transações privadas de mercado têm seu dinamismo próprio e um
grande fluxo, isso fez surgir cadastros de proteção ao crédito, pulverizando as informações
negativas (inadimplemento) para todos os que tiverem interesse pessoal ou de mercado.
Portanto, é de grande pertinência a análise da viabilidade jurídica do protesto de certidão de
dívida ativa regularmente inscrita.
O objeto geral deste artigo é demonstrar a viabilidade e os benefícios do procedimento
Extrajudicial do protesto de título para a busca de recuperação de crédito tributário e não-
tributários tendo como Credores os Entes Públicos.

METODOLOGIA

O tipo de pesquisa que será utilizado no presente trabalho será a descritiva. As fontes a serem
utilizadas serão livros de doutrina de direito, a lei, a Jurisprudência dos Tribunais Superiores,
artigos e/ou notícias divulgadas em Sites que tratam do tema, tudo isso, para demonstrar o
quão relevante é o tema para a administração pública e seus administrados.
O assunto será tratado de forma organizada e lógica, buscando sempre o melhor entendimento
do leitor em todos os sentidos. Sendo assim, todas as fontes acima informadas serão estudas a
fundo para que o tema fique fortemente fundamentado e sua relevância grandemente
demonstrada.

RESULTADOS E DISCUSSÃO
O protesto de títulos surgiu no direito cambiário para comprovar a falta de pontualidade do
pagamento de um título de crédito tornando o devedor em mora, não servindo para a criação
do direito, mas sim para simplesmente confirmá-lo. A definição atual de qualquer instituto
jurídico passa, necessariamente, pela análise da significação lingüística do seu nome, pois a
definição etimológica carrega consigo uma história de criação e evolução . “Protesto” tem
origem na palavra latina protestor, aris, atus, que significa “testemunhar em público”,
anunciar.
O protesto de títulos tem sua origem vinculada à criação de um documento chamado de Letra
de Câmbio, que surgiu na primeira fase do desenvolvimento dos títulos de crédito, no
chamado “período Italiano”. O florencente comércio mediterrâneo demandava do direito de
criação de soluções jurídicas mais ajustadas ao dinamismo das relações comerciais, agora em
processo de internacionalização. Com a evolução do instituto, a Letra de Câmbio passou a não
mais comprovar determinado contrato de câmbio, tornou-se substrato de direito autônomo e
desvinculado dos motivos que levaram à sua criação. A letra passou a ser ordem de
pagamento ao tomador emitido pelo sacador contra o sacado, se tornando instrumento de
circulação de crédito. No entanto, entre as facilidades trazidas pela Letra de Câmbio
dependiam de aceite e do efetivo pagamento da cártula pelo sacado. A recusa do pagamento
frustrava o instituto, demandando o direito alternativo que oferecesse uma resposta célere ao
litígio instaurado. O protesto surge, então, desse conflito, do litígio entre as parte envolvidas
na obrigação cambiária. De início, servia apenas para fixar a taxa de câmbio na data do
inadimplemento, passando, com o tempo, a meio de prova de falta de aceite e, posteriormente,
falta de pagamento. Assim, resta esclarecida a íntima ligação do protesto com a ideia de
desacordo e hostilidade, firmando-se como instrumento posto ao lado do credor para reclamar
seu crédito, demandar o cumprimento da obrigação e tornar público e notório o não aceite ou
o inadimplemento. A um só tempo, soluciona-se a questão da prova do fato (o protesto prova
o inadimplemento) e torna-se público o ilícito (o protesto dá a todos o conhecimento do ilícito
obrigacional praticado).
A definição legal do protesto de títulos está descrita na lei n. 9.492/1997, em seu art. 1º, que
diz: “o protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o
descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.
Já no plano doutrinário, temos Fábio Ulhoa Coelho (2012, p547), conceituando que “o
protesto deve-se definir como ato praticado pelo Credor, perante o competente Cartório, para
fins de incorporar ao título de crédito a prova de fato relevante para as relações cambiais”.
Para promover a tentativa de recuperação de crédito, o poder público deve inscrever e emitir o
título denominado de Certidão de Dívida Ativa – CDA, observando os procedimentos
previstos no Código Tributário Nacional – CTN, em seus arts. 201 a 204, na qual constam
todas as características legais dessa espécie de título, senão vejamos:

Art. 201. Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza,
regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o
prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo
regular.
Parágrafo único. A fluência de juros de mora não exclui, para os efeitos deste artigo,
a liquidez do crédito.

Art. 202. O termo de inscrição da dívida ativa, autenticado pela autoridade

competente, indicará obrigatoriamente:
I - o nome do devedor e, sendo caso, o dos co-responsáveis, bem como, sempre que
possível, o domicílio ou a residência de um e de outros;
II - a quantia devida e a maneira de calcular os juros de mora acrescidos;
III - a origem e natureza do crédito, mencionada especificamente a disposição da lei
em que seja fundado;
IV - a data em que foi inscrita;
V - sendo caso, o número do processo administrativo de que se originar o crédito.
Parágrafo único. A certidão conterá, além dos requisitos deste artigo, a indicação do
livro e da folha da inscrição.

Art. 203. A omissão de quaisquer dos requisitos previstos no artigo anterior, ou o

erro a eles relativo, são causas de nulidade da inscrição e do processo de cobrança
dela decorrente, mas a nulidade poderá ser sanada até a decisão de primeira
instância, mediante substituição da certidão nula, devolvido ao sujeito passivo,
acusado ou interessado o prazo para defesa, que somente poderá versar sobre a parte
modificada.

Art. 204. A dívida regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez e

tem o efeito de prova pré-constituída.
Parágrafo único. A presunção a que se refere este artigo é relativa e pode ser ilidida
por prova inequívoca, a cargo do sujeito passivo ou do terceiro a que aproveite.

Antes dos Entes públicos optarem pelo protesto de títulos, se utilizava exclusivamente da via
judicial, por meio do processo de Execução Fiscal da dívida Ativa, no entanto, os créditos de
pequena monta demonstraram baixa recuperação, e pior, estava causando muito ônus ao poder
público, em especial para o poder judiciário que viam em sua Vara Judiciais abarrotadas
desses tipos de processo e que a cada ano piorava. Para corroborar com essa narrativa temos o
Procurador-geral da prefeitura de Uberlândia Luís Antônio Lira Pontes (2016) apud Fariello e
Montenegro (2016), nos diz:

(Antes do decreto) a prefeitura entrava com uma ação cobrando uma dívida de R$
200 e acabava gastando R$ 3,5 mil até o fim do processo, com pagamento de
intimação, papel, servidores, a dedicação de examinar cada caso, acompanhando os
processos. Considerando o tempo que se leva até receber o montante devido, os
valores são totalmente incoerentes com o valor a ser recebido.
Temos também um estudo elaborado com relação ao custo e tempo de tramitação realizado
pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e divulgado no Comunicado 127
(BRASIL, 2012), chegou às seguintes conclusões:

Pode-se afirmar que o custo unitário médio total de uma ação de execução fiscal
promovida pela PGFN junto à Justiça Federal é de R$ 5.606,67. O tempo médio
total de tramitação é de 9 anos, 9 meses e 16 dias, e a probabilidade de obter-se a
recuperação integral do crédito é de 25,8%.

Segundo a referida procuradoria o protesto é um meio mais célere de recuperação de crédito,

isso porque, o tabelião já tem sua competência e procedimentos previstos em lei própria
(especial). Ao recepcionar a CDA o tabelião deve analisá-la se preenche as características
formais prescritas em lei e dar o devido prosseguimento se não houver vício de forma, não
tendo competência para verificar prescrição ou caducidade (art. 9º da lei n. 9.492/1997). Se o
título tiver vício o protesto será obstado e o título CDA devolvido ao Ente para que promova a
correção. Mas, Caso passe com sucesso pela análise de admissibilidade o tabelião expedirá a
intimação ao devedor, no endereço fornecido pelo Ente público, considerando intimado se
entregue neste endereço (art. 14, lei n. 9.492/1997), sendo que o devedor terá no pagar para
evitar o protesto e seus efeitos e para isso terá prazo de até 03 (três) dias úteis contados da
protocolização do título (art. 12, lei nº 9.492/1997), não contabilizando os dias em que não
houver expediente bancário ao público ou se o mesmo for anormal (menor que 06 horas no
dia). Caso o devedor não pague conforme anteriormente citado, o protesto será lavrado com
base no art. 22, lei n. 9.492/1997, e o instrumento de lavratura de protesto deverão conter as
seguintes características, in verbis:

Art. 22. O registro do protesto e seu instrumento deverão conter:

I - data e número de protocolização;
II - nome do apresentante e endereço;
III - reprodução ou transcrição do documento ou das indicações feitas pelo
apresentante e declarações nele inseridas;
IV - certidão das intimações feitas e das respostas eventualmente oferecidas;
V - indicação dos intervenientes voluntários e das firmas por eles honradas;
VI - a aquiescência do portador ao aceite por honra;
VII - nome, número do documento de identificação do devedor e endereço;
VIII - data e assinatura do Tabelião de Protesto, de seus substitutos ou de Escrevente
autorizado.

Após a lavratura de protesto, o tabelião deverá devolver o título ao Ente público e encaminhar
o instrumento de protesto juntos, rapidamente, anotando que o mesmo está devidamente
protestado.
Por isso, Segundo as procuradorias acima citadas o protesto é um meio mais célere de
recuperação de crédito, isso porque, entre o envio da CDA para protesto e o
recebimento/parcelamento (ações posteriores ao protesto), estima-se um período médio de 03
meses, o que para os cofres públicos é um tempo muito satisfatório.
O tipo de pesquisa que será utilizado no presente trabalho será a exploratório, na qual se
define da seguinte forma:

Pequisa exploratória é quando a pesquisa se encontra na fase preliminar, tem como

finalidade proporcionar mais informações sobre o assunto que vamos investigar,
possibilitando sua definição e seu delineamento, isto é, facilitar a delimitação do
tema da pesquisa; orientar a fixação dos objetivos e a formulação das hipóteses ou
descobrir um novo tipo de enfoque para o assunto. Assume, em geral, as formas de
pesquisas bibliográficas e estudos de caso. (PRODANOV e FREITAS, 2013, p. 51-
52).

As fontes a serem utilizadas serão livros de doutrina de autores renomados no cenário

nacional, sendo eles: Walter Ceneviva (Lei dos Notários e dos Registradores Comentada),
Fábio Ulhoa (Curso de Direito Comercial), Eduardo Sabbag (Manual de Direito Tributário),
Rafael Novais (Direito Tributário Facilitado), Vittorio Cassone (Direito Tributário), Hugo de
Brito e Machado Segundo (Código Tributário Nacional) e Ricardo Alexandre (Direito
Tribário). Bem como, a lei, a Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça - STJ e o
Supremo Tribunal Federal – STF, disponíveis em seus respectivos Sites e, ainda, em artigos
disponibilizados em Site tais como: Jus Navigandi, âmbito-jurídico, Migalhas e Jusbrasil e/ou
notícias divulgadas em Sites de procuradorias fazendárias tais como a Procuradoria-geral da
Fazenda Nacional – PGFN e Procuradorias Gerais Estaduais (PGE’s). Por fim, pretendo
entrevistar a Sra. Selma de Castro Albuquerque, Tabeliã Interina do Tabelionato de Protestos
de títulos e outros documentos de dívida da Comarca de Ariquemes/RO. Tudo isso, para
demonstrar o quão relevante é o tema para a administração pública e seus administrados.
O assunto será tratado de forma organizada e lógica, buscando sempre o melhor entendimento
do leitor em todos os sentidos. Sendo assim, todas as fontes acima informadas serão estudas a
fundo para que o tema fique fortemente fundamentado e sua relevância grandemente
demonstrada.

CONCLUSÃO

Como se percebe o quanto exposto acima, a busca pela efetiva cobrança de verbas públicas
encontra sérios obstáculos, podendo-se citar o alto índice de inadimplência daqueles que se
relacionam juridicamente com a Administração, da burocracia administrativa, da morosidade
do judiciário, do elevado custo do processo, para se limitar apenas a estes.
Nesse cenário, a Fazenda Pública, com o escopo de otimizar o trabalho de recuperação de
dinheiro público, tem buscado lançar mão de mecanismos de cobrança
extrajudiciais/indiretos, a exemplo do protesto de CDA, os quais têm se mostrado valiosos
instrumentos de coerção, com bons e céleres resultados.
Em que pese a eficácia do protesto de CDA, havia séria divergência doutrinária e
jurisprudencial, a partir da edição da Lei 9.492/97, se a Fazenda Pública poderia dele fazer
uso. Questionava-se se a Administração não estaria vinculada/limitada à execução fiscal,
prevista na Lei 6.830/80, sendo ilegítimo/desarrazoado fazer uso desses mecanismos
extrajudiciais/indiretos de cobrança.
Recentemente, entretanto, tal celeuma começou a encontrar bom desfecho, com a edição da
Lei 12.767/12, alterou a redação originária da Lei 9.492/97, para nela incluir expressamente a
possibilidade de protesto de CDA.
E no mesmo sentido, recentíssima notícia divulgada no site do STJ demonstrou que este
Tribunal mudou seu posicionamento sobre o tema, considerando possível o protesto de CDA,
destacando não ser devido ao Judicário se emiscuir na decisão administrativa de escolha sobre
o melhor meio de cobrança.
Portanto, ficou evidenciado que o protesto de CDA é instrumento legal/constitucional e
legítimo à disposição da Fazenda Pública, para que esta possa de modo menos custoso e, ao
mesmo tempo, de modo mais célere e efetivo, defender o patrimônio público.

ABSTRACT

The protest is a clear advance in the transparency and publicity of information related to
administrative acts, as well as the creation of a new modality of collection of debts, and
consequently, a direct increase in collection, especially when referring to debts pending
regularization with the Public Administration. It is aimed at this scientific work will return to
present how is currently held protests of debts within the public farms of Public Entities. E,
bibliographic review and secondary data collection, as methodology used.

Keywords: Protest of titles. Public farm. Certificate of active debt - CDA. Tax law.
 REFERÊNCIAS

BRASIL. Comunicado IPEA nº127, Custo e tempo do processo de execução fiscal promovido
pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), 04/01/2012. Disponível em: <http://
www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/120103_comunicadoipea127.pdf>.
Acesso em: 25 set. 2018.

BRASIL. LEI Nº 9.492, DE 10 DE SETEMBRO DE 1997. Define competência, regulamenta os

serviços concernentes ao protesto de títulos e outros documentos de dívida e á outras
providências, Brasília, DF, set 1997. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03
/leis/ L9492.htm>. Acessado em: 25 set. de 2018.

BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Ministério da Fazenda. Protesto de CDAs

possui taxa de recuperação de 19%, 21/06/2016. Disponível em: <http://www.pgfn.fazenda.
gov.br/noticias/2016/protesto-de-cdas-possui-taxa-de-recuperacao-de-19>. Acesso em: 25 set.
2018.

COELHO, Fábio Ulhoa. Curso de direito comercial, volume 1: direito de empresa / Fábio
Ulhoa Coelho. 16 ed. São Paulo: Saraiva, 2012.