G A C E TA

CONSTITUCIONAL

ESPECIAL

La responsabilidad administrativa funcional

como mecanismo de control de la corrupción
El principio de legalidad destinado
a garantizar el interés público

José María PACORI CARI*

El autor del presente artículo analiza la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en

RESUMEN
el Expediente N° 00020-2015-PI/TC en el extremo que declara inconstitucional el artículo
46 de la Ley N° 27785, partiendo de la lucha contra la corrupción, a través de un sistema
de control que define la responsabilidad administrativa funcional sustentado en el prin-
cipio de legalidad que se deriva en la interpretación de normas administrativas, en cuyas
bases se encuentra el interés público.

que en su literal c) analiza la “contravención

� PALABRAS CLAVE
Contraloría General de la República / Potestades
sancionatorias / Lucha contra la corrupción / Res-
ponsabilidad administrativa funcional / Interés
público
Recibido : 20/05/2019
Aprobado : 01/06/2019
INTRODUCCIÓN
Con fecha 25 de abril de 2018, se emite la
sentencia del Tribunal Constitucional recaí-
da en el Expediente N° 00020-2015-PI/TC
sobre caso Potestad sancionadora de la CGR,
al principio de legalidad (adecuada tipifica-
ción de las conductas prohibidas)”, de esta
manera, a través del presente artículo anali-
zaremos los alcances del principio de legali-
dad para establecer la necesidad de mantener
la responsabilidad administrativa funcional a
cargo de la Contraloría General de la Repú-
blica. En efecto, partiremos de la definición
de la corrupción, para establecer la existen-
cia de un sistema de control a cargo de un ór-
gano constitucional autónomo que a través de
una responsabilidad especial garantiza que
los funcionarios hagan un uso correcto de los
recursos del Estado.

* Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad José Carlos Mariátegui. Miembro de la Asociación Argen-
tina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.

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I. ¿QUÉ ES LA CORRUPCIÓN?
El 9 de diciembre de cada año se celebra el
Día Internacional contra la Corrupción, esta
socava la legitimidad de las instituciones pú-
blicas, atenta contra la sociedad, el orden mo-
ral y la justicia, el desarrollo integral de los
pueblos, por lo que su combate fortalece las
instituciones democráticas, evita distorsio-
nes de la economía, vicios en la gestión pú-
blica y el deterioro de la moral social, siendo
que la corrupción es uno de los instrumentos
que utiliza la criminalidad organizada con la
finalidad de materializar sus propósitos, in-
cluso tiene trascendencia internacional, lo
cual exige una acción coordinada de los Es-
tados para combatirla eficazmente1. De esta
manera, el Diccionario del Español Jurídico
de la Real Academia Española define a la co-
rrupción como el comportamiento consisten-
te en el soborno, ofrecimiento o promesa a
otra persona que ostenta cargos públicos, o
a personas privadas, a los efectos de obtener
ventajas o beneficios contrarios a la legali-
dad o que sean de naturaleza defraudatoria.
En efecto, el funcionario público corrupto
obtiene ingresos a través del uso indebido de
los recursos públicos, perjudicando la mejo-
ra de los servicios públicos, no resulta ilegal
la percepción de ingresos derivados de su re-
muneración dispuesta por la ley o por nego-
ciación colectiva. La corrupción es una pan-
demia que azota a todos los países, no siendo
exclusiva de nuestro Perú; sin embargo, re-
sulta una política pública el establecer, entre
otros, mecanismos jurídicos para combatirla
de manera eficiente y eficaz.
II. SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
Estando a lo anterior, tenemos a la Con-
traloría General de la República, que es un
1 Preámbulo de la Convención Interamericana contra la Corrupción. Organización de Estados Americanos.
2 Cfr. artículo 82 de la Constitución Política del Perú.
3 Cfr. artículo 12 de la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de
la República.
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organismo constitucionalmente autónomo
dado que su creación la realiza el poder cons-
tituyente, siendo que sus funciones esencia-
les son descritas en la Constitución Política
del Perú de 1993. En efecto, la Contraloría
General de la República es una entidad des-
centralizada de Derecho Público que goza
de autonomía, es el órgano superior del Sis-
tema Nacional de Control, supervisa la le-
galidad de la ejecución del presupuesto del
Estado, de las operaciones de la deuda pú-
blica y de los actos de las instituciones suje-
tas a control2. Por su parte, el Sistema Nacio-
nal de Control es el conjunto de órganos de
control, normas, métodos y procedimientos,
estructurados e integrados funcionalmente,
destinados a conducir y desarrollar el ejerci-
cio del control gubernamental en forma des-
centralizada; su actuación comprende todas
las actividades y acciones en los campos ad-
ministrativo, presupuestal, operativo y finan-
ciero de las entidades y alcanza al personal
que presta servicios en ellas, independien-
temente del régimen que las regule3. Al lado
de la Contraloría General de la República a
nivel descentralizado encontramos las Ofi-
cinas de Control Institucional, además, cada
entidad pública participa del Sistema Nacio-
nal de Control, para procurar el resguardo de
los recursos públicos que son administrados
por el Estado a través de las entidades públi-
cas. Ahora bien, estando a la naturaleza de
la Contraloría General del Perú, se estable-
ce un tipo especial de responsabilidad admi-
nistrativa, denominada responsabilidad ad-
ministrativa funcional, que es aquella en la
que incurren los servidores y funcionarios
por haber contravenido el ordenamiento ju-
rídico administrativo y las normas internas
de la entidad a la que pertenecen, se encuen-
tre vigente o extinguido el vínculo laboral o
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contractual al momento de Estado. El cuidado de los

su identificación durante recursos públicos requie-
el desarrollo de la acción La declaración de inconstitu- re un control a través de la
de control4. Esta respon- cionalidad resulta un exceso responsabilidad adminis-
sabilidad está destinada por cuanto se debió interpre- trativa funcional que im-
a cautelar los recursos y plicará la determinación
bienes del Estado, que son tar esta norma atendiendo de las infracciones admi-
los recursos y bienes sobre al fin público para el que se nistrativas y las sanciones.
los cuales el Estado ejerce dio, esto es, el interés de la
directa o indirectamente comunidad en la lucha con- IV. FUNCIONARIO PÚ-
cualquiera de los atributos BLICO
de la propiedad, incluyen-
tra la corrupción.
Los recursos públicos son
do los recursos fiscales y destinados a las entidades
de endeudamiento público públicas que, al ser suje-
contraídos según las leyes de la República5, tos inanimados, actúan a través de sus fun-
la utilización o disposición de los bienes de cionarios públicos, quienes deben velar por
la entidad en beneficio propio o de terceros, su correcta distribución sin que sea permi-
constituye una falta administrativa6. tido usar dichos recursos en interés propio o
de terceros, esto constituiría un acto de co-
III. RECURSOS PÚBLICOS rrupción. Ahora bien, se entiende por servi-
La responsabilidad administrativa funcio- dor o funcionario público a todo aquel que,
nal prevista en la ley es de importancia en la independientemente del régimen laboral en
protección, garantía y control de los recur- que se encuentra, mantiene vínculo laboral,
sos públicos, estos están constituidos por los contractual o relación de cualquier natura-
ingresos del Estado inherentes a su acción y leza con alguna de las entidades, y que en
atributos que sirven para financiar los gas- virtud de ello ejerce funciones en tales enti-
tos de los presupuestos anuales y se clasifi- dades8, para el caso que nos ocupa nos intere-
can a nivel de fuentes de financiamiento ; es-
7 san aquellos funcionarios que tienen contac-
tos recursos públicos se derivan, en esencia, to directo con los recursos públicos, puesto
de los tributos que abonan las personas natu- que el uso de estos debe ser eficiente y efi-
rales y jurídicas que se encuentran en el te- cazmente destinado a resguardar el interés
rritorio nacional, por lo que se requiere un público. Los funcionarios que no disponen
control sobre el uso que realizan los funcio- de recursos públicos se encuentran sujetos a
narios públicos de los recursos públicos, con- la responsabilidad disciplinaria prevista en
trol que sirve para evitar actos de corrupción la Ley del Servicio Civil. Ahora, el artículo
que afectan a los ciudadanos que de buena fe 40 de la Constitución establece: “La ley re-
aportan a los servicios públicos que otorga el gula el ingreso a la carrera administrativa, y

4 Novena disposición final de la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República. 23 de julio de 2002.
5 Novena disposición final de la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República. 23 de julio de 2002.
6 Cfr. artículo 28, literal f) del D. Leg. N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa. 24 de marzo de 1984.
7 Anexo de la Ley N° 28112, Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público. 28 de noviembre de
2003.
8 Novena disposición final de la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República.

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los derechos, deberes y responsabilidades de
los servidores públicos”. Conforme a esto, se
tiene que la Ley Orgánica del Sistema Nacio-
nal de Control, norma con rango de ley, esta-
blece la responsabilidad funcional adminis-
trativa destinada a la lucha frontal contra la
corrupción en la defensa de los recursos pú-
blicos que administran las entidades públicas
a través de los funcionarios públicos. Confor-
me a esto, el funcionario público es una per-
sona natural que presta un servicio público y
está a disposición de los ciudadanos, por lo
tanto, es correcto sujetarlos a una responsa-
bilidad como es la administrativa que puede
ser disciplinaria o funcional, caso este último
que sirve para corregir situaciones de uso in-
debido de los recursos públicos.
V. ¿QUÉ ES EL SERVICIO CIVIL?
Establecido lo que es la corrupción y su ex-
tensión real y efectiva a nivel nacional e in-
ternacional, además de un sistema de control
del uso de los recursos públicos que reali-
zan los funcionarios, pasemos al análisis de
la relación funcionario público y Estado, que
conforma el servicio civil. Conforme a esto,
el servicio civil en el ordenamiento jurídico
peruano puede ser definido desde un punto
de vista orgánico y desde un punto de vista
funcional9:
a) Desde un punto de vista orgánico, es el
conjunto de personas que están al servi-
cio del Estado, llamados servidores civi-
les o funcionarios públicos.
b) Desde un punto de vista funcional, son
las medidas institucionales por las cuales
se articula y gestiona el personal al ser-
vicio del Estado, que debe armonizar los
intereses de la sociedad y los derechos de
las personas al servicio del Estado.
9 Artículo IV del D.S. N° 040-2014-PCM, que aprueba el Reglamento General de la Ley N° 30057, Ley del Servi-
cio Civil. 13 de junio de 2014.
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Estas definiciones del servicio civil lo confi-
guran como un régimen estatutario, esto es,
que la ley define la relación del funcionario
público con el Estado, por lo tanto, es la vo-
luntad de la entidad del Estado la que define
la relación funcionario-Estado, no siendo po-
sible la discusión sobre condiciones del servi-
cio civil con el funcionario, puesto que estas
condiciones se encuentran establecidas en la
ley. En sí el servicio civil no define una rela-
ción laboral la cual en esencia es contractual,
razón por la cual la prestación de servicios
a favor del Estado es una relación netamen-
te voluntaria y de adhesión a las condiciones
administrativas que se establezcan. Por lo
tanto, la actual laboralización de la relación
del servicio civil resulta errada por cuanto
hace que la institución del servicio civil se
analice desde un punto de vista del Derecho
Laboral importando instituciones jurídicas
de índole contractual laboral no estatutaria
al servicio civil, cuando este se debe analizar
conforme a los principios y criterios de inter-
pretación previstos en el Derecho Adminis-
trativo; en efecto, esta rama del Derecho es
el estudio de la Administración Pública, la
cual se moviliza a través de los funcionarios
públicos, quienes no son trabajadores, sino
prestadores del servicio civil. Debemos defi-
nir los principios del servicio civil, los que, a
su vez, se regirán por los principios del Dere-
cho Administrativo que es autónoma porque
cuenta con directrices propias que lo diferen-
cian de otras ramas del Derecho.
VI. INTERPRETACIÓN DE NORMAS AD-
MINISTRATIVAS
Estando a que el servicio civil es una insti-
tución del Derecho Administrativo y no del
Derecho del Trabajo, tenemos que es deber
de los funcionarios públicos interpretar las
normas administrativas de forma que mejor
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atienda el fin público al cual se dirigen, pre-
servando razonablemente los derechos de los
administrados10. Sin embargo, esta interpre-
tación deberá contrastarse con lo dispuesto
en el inciso 8) del artículo IV de la Ley Mar-
co del Empleo Público, que indica: “En la co-
lisión entre principios laborales que protegen
intereses individuales y los que protegen in-
tereses generales, se debe procurar solucio-
nes de consenso y equilibrio”. Conforme a
esto, en la interpretación de normas admi-
nistrativas del servicio civil se deberá estar
a la que mejor atienda el interés público, ex-
cepcionalmente, de existir conflicto con in-
tereses particulares se deberá procurar so-
luciones de consenso y equilibrio, sin que se
deje de supeditar el interés privado al interés
público, de tal manera que consideramos un
exceso que el Tribunal Constitucional decla-
re inconstitucional el artículo 46 de la Ley
N° 27785, debiendo, por el contrario, declarar
su constitucionalidad y exhortar al Congreso
de la República para que en un plazo pruden-
cial proceda a adecuar esta norma, esto se de-
bía hacer teniendo en cuenta el deber que se
tiene de interpretar las normas administra-
tivas conforme al interés público, buscando
soluciones de consenso, al final el Estado, al
ser considerado como una persona jurídica
de derecho público, es centro de imputación
no solo de deberes, sino también de derechos,
razón por la cual en la interpretación de nor-
mas se debe estar a aquello que favorece el
interés público preservando razonablemente
los derechos de los administrados, este prin-
cipio de Derecho Público es claro: prime-
ro se protege el interés público, esta es la re-
gla, excepcionalmente, si se verifica un grave
daño a los intereses de los administrados, se
deberá preservarlos razonablemente a través
de soluciones de consenso.
VII. INTERÉS PÚBLICO
El interés público en el servicio civil impli-
ca que el régimen del servicio civil se funda-
menta en la necesidad de recursos humanos
para una adecuada prestación de servicios
públicos11. Si bien la definición de interés
público es un concepto indeterminado, lo es
también político debido a que define el inte-
rés de la colectividad en su conjunto, interés
que es definido por el gobierno de turno, el
cual al ser elegido democráticamente se en-
tiende que responde a este interés, no siendo
posible desconocer el interés público previs-
to a favor de los intereses de la comunidad en
su conjunto. En efecto, a diario se verifican
voces de reclamo respecto de actos de co-
rrupción cometidos por funcionarios, decla-
rar inconstitucional una norma que pretende
frenar estos actos de corrupción sin permitir
su enmienda vacía de contenido la responsa-
bilidad administrativa funcional, permitien-
do la impunidad.
VIII. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
En el empleo público, el principio de legali-
dad implica que los derechos y obligaciones
que generan el empleo público se enmarcan
dentro de lo establecido en la Constitución
Política, leyes y reglamentos12 , por lo tan-
to, la contravención a las obligaciones deri-
vadas de leyes o reglamentos constituye fal-
ta administrativa. Por su parte, este principio
también es definido en el procedimiento ad-
ministrativo indicándose que las autorida-
des administrativas deben actuar con res-
peto a la Constitución, la ley y al Derecho,

10 Artículo 86, inciso 8 de D.S. N° 004-2019-JUS, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley
del Procedimiento Administrativo General. 25 de enero de 2019.
11 Artículo III, literal a) de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil. 4 de julio de 2013.
12 Artículo IV, inciso 1 de la Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público. 19 de febrero de 2004.

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dentro de las facultades que le estén atribui-
das y de acuerdo con los fines para los que
les fueron conferidas13. De esta manera, en
el ordenamiento jurídico peruano, cuando la
norma hace referencia al principio de lega-
lidad no limita su alcance a las normas con
rango de ley, sino que extiende su alcance a
las normas reglamentarias, volviendo positi-
vo el poder reglamentario de la Administra-
ción Pública, poder reglamentario que le pue-
de permitir, por delegación expresa de la ley,
determinar faltas administrativas. La vía co-
rrecta para cuestionar una norma reglamen-
taria, por ejemplo, una infracción adminis-
trativa mal tipificada, en el Perú es la acción
popular.
IX. DEBER DEL FUNCIONARIO PÚ-
BLICO
Ahora bien, no se debe considerar que los
ciudadanos solo tienen derechos respecto del
Estado, sino que también tienen deberes para
con él, tal como se puede verificar del ar-
tículo 39 de la Constitución Política del Es-
tado, que indica: “Todos los funcionarios y
trabajadores públicos están al servicio de la
Nación. El Presidente de la República tiene la
más alta jerarquía en el servicio a la Nación
y, en ese orden, los representantes al Congre-
so, ministros de Estado, miembros del Tribu-
nal Constitucional y del Consejo de la Magis-
tratura, los magistrados supremos, el Fiscal
de la Nación y el Defensor del Pueblo, en
igual categoría; y los representantes de orga-
nismos descentralizados y alcaldes, de acuer-
do a ley”. Lo indicado en el artículo 39 de la
Constitución distingue entre los ciudadanos
y los funcionarios públicos, indicando que
estos últimos están al servicio de la nación,
es decir, que tienen un deber para con el Esta-
do, lo que implica respetarlo por cuanto este
es la sociedad (compuesta por ciudadanos)
13 Artículo IV, numeral 1.1 del D.S. N° 004-2019-JUS, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 -
Ley del Procedimiento Administrativo General.
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jurídica y políticamente organizada, incluso
esto halla sustento positivo en el artículo 38
de la Constitución Política, que indica: “To-
dos los peruanos tienen el deber de honrar al
Perú y de proteger los intereses nacionales,
así como de respetar, cumplir y defender la
Constitución y el ordenamiento jurídico de la
Nación”, de esta manera, cuando esta norma
indica peruanos debemos entender que este
deber es de mayor importancia para el caso
de los funcionarios del Estado quienes de-
ben cumplirlo. Esta situación se verifica del
artículo 39, literal b) de la Ley N° 30057, que
indica que son obligaciones de los servidores
civiles privilegiar los intereses del Estado so-
bre los intereses propios o particulares, esto
se entiende desde que el funcionario público
es el representante del Estado, por lo tanto,
la responsabilidad administrativa funcional
prevista en la ley resulta de importancia para
controlar la correcta prestación de servicios
por parte del funcionario público en ejercicio
de la función pública.
X. PRINCIPIO DE TIPICIDAD
Este principio se encuentra previsto en el
artículo 248, inciso 4 del TUO de la Ley
N° 27444, que indica: “Solo constituyen
conductas sancionables administrativamen-
te las infracciones previstas expresamente
en normas con rango de ley mediante su ti-
pificación como tales, sin admitir interpreta-
ción extensiva o analogía. Las disposiciones
reglamentarias de desarrollo pueden especi-
ficar o graduar aquellas dirigidas a identi-
ficar las conductas o determinar sanciones,
sin constituir nuevas conductas sancionables
a las previstas legalmente, salvo los casos en
que la ley o Decreto Legislativo permita tipi-
ficar infracciones por norma reglamentaria”.
Esta norma es aplicable a cualquier tipo de
procedimiento administrativo sancionador

que implicará al procedimiento administra-
tivo disciplinario (PAD) y al procedimiento
administrativo sancionador (PAS); sin em-
bargo, en este último procedimiento encon-
tramos regulado de manera especial el prin-
cipio de tipicidad al indicarse en el numeral
6.3, literal r) de la Directiva N° 010-2016-
CG/GPROD que: “En el ámbito de la po-
testad sancionadora, solo las conductas pre-
vistas en la Ley y descritas y especificadas
en el Reglamento, tipifican las infracciones
graves y muy graves. Asimismo, solo pue-
den ser aplicadas las sanciones por respon-
sabilidad administrativa funcional estable-
cidas en dichas normas”. De esta manera,
se puede aplicar el criterio interpretativo de
que la ley especial se aplica de preferencia
a la ley general, esta interpretación al aten-
der al interés público no afecta el principio
de jerarquía normativa por cuanto lo previs-
to en la directiva sobre el principio de tipici-
dad delimita un principio para cautelar el in-
terés público.
CONCLUSIONES
La declaración de inconstitucionalidad del
artículo 46 de la Ley N° 27785, Orgánica del
Sistema Nacional de Control y de la Contra-
loría General de la República, consideramos
que resulta un exceso por cuanto se debió in-
terpretar esta norma atendiendo al fin público
para el que se dio, esto es, el interés de la co-
munidad en la lucha contra la corrupción,
buscando soluciones de consenso como se-
ría exhortar al Congreso de la República para
que mejore la redacción de este artículo evi-
tando vaciar de contenido la responsabilidad
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administrativa funcional como mecanismo
de defensa contra la corrupción.
REFERENCIAS
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la Corrupción (2004). Viena: Oficina de las
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rrupción (B-58). Organización de Estados
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• Decreto Legislativo N° 276 (24 de marzo de
1984). Promulgan la Ley de Bases de la Ca-
rrera Administrativa y de Remuneraciones
del Sector Público. Perú.
• Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (25
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aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley
N° 27444 - Ley del Procedimiento Adminis-
trativo General. Perú.
• Decreto Supremo N° 040-2014-PCM (13 de
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neral de la Ley N° 30057, Ley del Servicio
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• Ley N° 27785 (23 de julio de 2002). Ley Or-
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la Contraloría General de la República. Perú.
• Ley N° 28112 (28 de noviembre de 2003).
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• Ley N° 28175 (19 de febrero de 2004). Ley
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• Ley N° 30057 (4 de julio de 2013). Ley del
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