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C RISTÓBAL KAY**
Resumen: En este ensayo se analizan los Abstract: In this essay the principle approaches
principales enfoques sobre la pobreza con sus di- to poverty studies with their diverse focus and
versas orientaciones y propuestas o implicaciones policy proposals or implications are analyzed. It
para las políticas públicas. Se argumenta que is argued that poverty is being produced and
la pobreza se produce y reproduce a través de reproduced through certain economic, social, po-
ciertas relaciones económicas, sociales, políticas y litical and cultural relations at local, national
culturales existentes a nivel local, nacional y glo- and global levels. Thus to overcome poverty and
bal. Por ello, para superar la pobreza y la inequality it is necessary to change such systemic
desigualdad es necesario cambiar tales relacio- relations through major reforms at all these lev-
nes sistémicas a través de reformas significativas els. Integrating further developing countries
en todos estos niveles. Integrar aún más a los and their peasantries and rural labourers into
países en desarrollo y a su campesinado a la eco- the world economy through neoliberal policy
nomía mundial a través de políticas públicas measures is not the panacea for overcoming
neoliberales, no es la panacea para superar la poverty. Quite the contrary, it would entrench
pobreza. Todo lo contrario, la pobreza se atrin- poverty even further in the Latin American
cheraría aún más en el campo latinoamericano. countryside.
Palabras clave: p obretología, red ucción d e la p obreza, p obreza rural, cam p esin ad o, p olíticas
p úblicas, estrategias de desarrollo.
Key words: p overty stud ies, p overty red uction , rural p overty, p easan try, p ublic p olicies,
develop ment strategies.
I NTRODUCCIÓN : “POBRETOLOGÍA”
L
os Programas de Ajuste Estructural (SAP p or sus siglas en inglés)
y las p olíticas d e estabilización d e la d écad a d e los och en ta,
tuvieron un imp acto p erjudicial en la p obreza, aunque más signi-
ficativamente en el sector urbano que en el rural. Pero la p rop orción de
* Agradezco a Raúl H opkins de la División para América Latina y el Caribe, del Fondo
Internacional p ara el Desarrollo Agrícola (FIDA), p or su estím ulo y com en tarios d eta-
llados. También agradezco las sugerencias que recibí de p arte de dos revisores anónimos
de este trabajo. Pero cualquier deficiencia en el mismo es de mi entera responsabilidad.
** Doctor en Ciencias Sociales p or la Universidad de Sussex, Inglaterra. Profesor e
investigador del Institute of Social Studies. Temas de esp ecialización: desarrollo rural,
D.evista
R R. © 2007. Universidad
Mexicana Nacional Autónoma
de Sociología de México-Instituto
69, núm. 1 (enero-marzo, de Investigaciones
2007): 39-68. Sociales. Revista Mexicana de Sociología 69,
n úm . 1 (en ero-m arzo, 2007): 69-108. México, D. F. ISSN : 0188-2503/07/06901-03.
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p ersonas p obres es aún mayor en las áreas rurales que en las urbanas, si
bien en términos absolutos la p obreza se ha trasladado a estas últimas a
causa de las altas tasas de migración de las zonas rurales a las urbanas.
Durante la década de los noventa, la pobreza rural comenzó a descender
p ero m uy len ta y m argin alm en te. Mien tr as que en 1990, 65.4% d e
la p oblación rural en Am érica Latin a se en con traba p or d ebajo d e la
lín ea d e p obreza, en 2002 esto h abía d escen d id o a 61.8%. Los d atos
correspondientes a la pobreza extrema o indigencia son de 40.4% y 37.9%
resp ectivam en te (CEPAL , 2004: 282-283). Mien tr as tan to, la p obreza
urbana disminuyó de 41.4% a 38.4% y la indigencia urbana de 15.3% a
13.5% durante el mismo p eriodo (CEPAL , 2005: 324-325).
Ni la estrategia de desar rollo de industrialización p or sustitución de
im p or tacion es (ISI ) im p ulsad a p or el Estad o, básicam en te d e fin ales
de la década de los cuarenta a los setenta, ni las políticas neoliberales im-
pulsadas por el mercado desde la década de los ochenta, han sido capaces
d e resolver los p roblem as d e la p obreza r u r al, la d esigu ald ad y la
naturaleza excluyente del p roceso de desar rollo rural.
A mi juicio, las causas principales de la pobreza rural son estructurales
y se relacionan con la distribución disp areja de tier ras y la desigualdad
del sistema de p oder. El acceso al cap ital, a la tecnología y a los merca-
dos, así como a los sistemas de conocimiento e información, se ha vuelto
cad a vez m ás im p or tan te p ar a d eter m in ar el éxito en un a em p resa
agrícola. Pero la sustentabilidad de la agricultura camp esina y el alivio
a la p obreza r ur al d ep en d en d e tem as sociales y p olíticos d e m ayor
amp litud, así como de un contexto económico favorable. Enfrentarse a
las causas p rofundas de la p obreza requerirá de una seria distribución
de la tierra e inversiones rurales que eleven las oportunidades de empleo
y m ejoren la p rod u ctivid ad agr ícola. Las p olíticas qu e p rom u evan
activid ad es r ur ales n o agr ícolas tam bién p ued en ayud ar a red ucir la
p obreza rural, p ero esto no debe llevarse a cabo a costa de p olíticas que
promuevan el desar rollo agrícola. Las actividades, tanto agrícolas como
no agrícolas, deberán reforzarse entre sí y los gobiernos, con las p olíticas
adecuadas, pueden alentar el desarrollo de estos vínculos. Sólo cubriendo
varios frentes será posible aliviar de manera significativa la pobreza rural.
En síntesis, arremeter contra la pobreza rural suscita preguntas acerca de
teorías d el d esar rollo y estud ios latin oam erican os. Dirección : P. O. Box 29776, 2502
LT, La H aya, Países Bajos. Teléfon o: 3170 4260 542; fax: 3170 4260 799; cor reo
electrónico: Kay@iss.nl; website: www.iss.nl.
1 Para un excelen te an álisis d e este tip o, véase Cam m ack (2004). La agud a y
p rovocativa conclusión de Cammack (2002: 134) en el sentido de que “bajo el disfraz de
diferentes en los análisis sobre la p obreza. Por ejemp lo, algunos estudios
se basan m uch o m ás exten sam en te en las técn icas estad ísticas, en los
modelos econométricos y así sucesivamente, mientras que otros hurgan
en las h istor ias p er son ales d e vid a y utilizan un tip o d e an álisis m ás
cualitativo.2 También hay estudios que asumen un acercamiento histórico
o in terd iscip lin ario, m ien tras que otros se en focan en un a d im en sión
p articular como la económica, la antrop ológica, la social, la cultural o la
política. Definitivamente no quisiera entrar en el debate complejo acerca
de la definición de p obreza y su medida, la que dejo a los exp ertos. Mi
ap roxim ación p er son al in ten ta ser in terd iscip lin ar ia d en tro d e u n
contexto de la economía p olítica y estudios del desarrollo.
Mien tr as que en el p asad o h ubo m uch o m en os estud ios sobre la
p obreza, esto no significa necesariamente que no se analizaron de cerca
m uch os asp ectos relacion ad os con ésta. Estud ios an ter iores sobre el
colonialismo interno, la marginalidad, la heterogeneidad estructural y la
dep endencia, sí se ocup aron de algunos asp ectos de la p obreza sin tener
necesariamente que utilizar siemp re el término. Me he sorp rendido al
descubrir que muchos estudios actuales sobre la p obreza no se nutren de
esa literatura inicial, ya que ésta p uede p rop orcionar una comp rensión
útil. 3 Por lo tanto, p odría resultar ap rop iado regresar a algunos de los
p rim eros estud ios, ya que esto p od ría en riquecer los actuales an álisis
sobre la p obreza. Sin embargo, la utilización de nuevos concep tos tales
com o cap ital social, exclusión social, n ueva ruralid ad y estrategias d e
vida sustentables, aunque a veces sólo reflejan una nueva moda, indican
a menudo también un cambio en la realidad. En este sentido, la nueva
terminología p uede justificarse, si bien la falta de referencias acerca del
p ensamiento anterior sobre el p roblema resulta desafortunada.
atacar a la p obreza el Ban co Mun d ial está atacan d o a los p obres”, es seguro que será
imp ugnada. Para uno de los p rincip ales estudios del Banco Mundial sobre la p obreza,
véase World Bank (2001). Para una crítica del análisis y la p olítica del Banco Mundial
sobre la p obreza desde una p ersp ectiva estilo Polanyi, véase Kirby (2002).
2 Para un a d iscusión sobre las lim itacion es y p osibilid ad es d e d iferen tes form as
de definir y medir la p obreza véase Sen (1981), Boltvinik (1993), Pyatt (2001) y Saith
(2005).
3 Para una excep ción p oco común, véase Tejo (2000) y Munck (2005).
Resulta un comentario triste dentro del campo de las ciencias sociales que la
“marginalidad” rep resente p rácticamente el p rimer intento en un siglo p or
d esarrollar un con cep to que sea cap az d e an alizar teóricam en te (n o d e
describir solamente) la posición estructural de aquel sector de la población al
cual se hace referencia de manera convencional como “los pobres” (Johnson,
1972: 274).
La m argin alid ad sign ificaba que las p erson as ten ían acceso p recario,
limitado, o no tenían acceso en lo absoluto a la educación, los servicios
de salud, el emp leo formal en las instituciones sociales y p olíticas, y así
sucesivam en te.
Se desar rollaron dos enfoques diferentes sobre la marginalidad que
obtuvieron su inspiración en las teorías de la modernización y en la teoría
m arxista resp ectivam en te. Resulta útil subr ayar algun as d iferen cias
p articulares en tre am bos, en la m ed id a en que son relevan tes p ara la
discusión contemp oránea sobre la p obreza. El enfoque de la moderni-
zación exam in aba a la m argin alid ad com o p rod u cto d e la falta d e
p articip ación e in tegración d e ciertos in d ivid uos y grup os d en tro d el
sistema económico, político y social. Las personas marginales no poseían
los atributos sociales y sicológicos ap rop iad os, así com o los valores y
normas para participar en el proceso de modernización. En cierta forma,
las p erson as m argin ales eran vistas com o resp on sables d e sus p rop ios
ap uros e in cap aces d e rem on tar su situación d e m argin alid ad . Por lo
tanto, a los gobiernos se les p edía que diseñaran p rogramas esp eciales
de educación, empleo, asistencia social y económica, y así sucesivamente,
p ar a p od er facilitar su in tegr ación en el p roceso d e m od er n ización
del p aís.
Mien tr as tan to, el en foque m ar xista tom ó un a óp tica op uesta al
argumentar que la marginalidad surgía debido a la integración particular
4 Véase, p or ejem p lo, Rod gers et al. (1995) y Figueroa et al. (2001). El IILS en
Ginebra y el Programa de las Naciones Unidas p ara el Desarrollo (PNUD), dieron inicio a
p rincip ios de la década de los noventa, si no es que antes, a una serie de estudios sobre
la literatura acerca de los “patrones y causas de la exclusión social”.
En los últimos diez años más o menos, el concep to de cap ital social se
h a p uesto d e m od a. Al p rin cip io fue utilizad o p or los sociólogos y los
antropólogos, pero muy pronto se lo apropiaron también los economistas
y ha sido amp liamente difundido p or el Banco Mundial. 5 Mientras que
en cierta medida es una extensión útil del concep to de cap ital, como fue
el caso del concep to de cap ital humano, p uede también p restarse p ara
desviar la atención de otras fuentes de cap ital, tales como el cap ital que
rep resentan los recursos naturales, la infraestructura, la maquinaria, los
equip os y las finanzas. Estas otras formas de cap ital son, p or lo general,
m ás im p or tan tes que el cap ital social y éste últim o tien e sign ificad o
solamente en términos de la reducción de la pobreza cuando es capaz de
activar o conducir al acceso de estas otras formas de cap ital.
El concep to de cap ital social es visto p or algunos analistas como el
que ofrece la p osibilidad de una mejor comp rensión de la p obreza, que
in cluso p ued e con d ucir a un n uevo p arad igm a. 6 Much os d e aquellos
que utilizan el concepto de capital social encuentran que éste les permite
subrayar las cap acidades y el p otencial de los p obres. Se argumenta que,
mientras que es cierto que los pobres poseen poco o ningún acceso a otras
fuen tes d e cap ital, m uy a m en ud o sí tien en bastan te cap ital social, tal
com o las red es sociales y las con exion es a tr avés d e m em bresías en
organizaciones, patrocinios, instituciones de solidaridad y otros, los cuales
les p er m iten en fren tar se a las cr isis d e subsisten cia y p ued en h asta
p er m itir les la p osibilid ad d e acum ulación d e cap ital y un a salid a d e
la pobreza.
5 Uno de los p rimeros p ensadores en formular el concep to de “cap ital social” fue el
sociólogo francés Pierre Bourdieu (1980, 1986). Su visión es radical y bien diferente de
aquella defendida después por el Banco Mundial. Para una crítica enérgica y clarificadora
del concep to del Banco Mundial acerca del cap ital social, véase H arriss (2002). Para un
análisis reflexivo del debate acerca del capital social, véase Bebbington (2004a). Para un es-
tudio del capital social como una idea y práctica en el Banco Mundial, véase Bebbington
et al. (2006).
6 Para un ejemplo de los usos del concepto de capital social dentro del contexto rural
latinoamericano, véase Durston (2002), Flores y Rello (2002) y Atria et al. (2003).
zación del concepto de capital social como modelo de acción en el contexto del Consenso
Post-Washington, véase Bretón Solo de Zaldívar (2005).
8 Para una discusión de la literatura sobre capital social que afirma que las relaciones
de confianza y coop eración entre los rep resentantes del Estado y los p obres rurales dan
como resultado interacciones p ositivas Estado-sociedad, véase Das (2005).
9 Para un examen crítico del concepto de capital social, véase H arriss y Renzio (1997).
10 Estos dos nuevos significados de “nueva ruralidad”, que a menudo no se distin-
guen claram en te d en tro d e la literatura, están bien rep resen tad os en las excelen tes
colecciones editadas p or Giarracca (2001), Pérez et al. (2001) y p or Pérez y Farah (2004).
Para un an álisis d e la n ueva ruralid ad d en tro d el con texto cen troam erican o, véase
Clemens y Ruben (2001).
11 De acuerd o con Sergio Góm ez (2002), la m ayoría d e los asp ectos d e la así
denominada “nueva ruralidad” estaban ya p resentes antes del turno del neoliberalismo.
Con cierta iron ía, Góm ez argum en ta que lo que sí resulta n oved oso es la recien te
percepción que han tenido los analistas de estos cambios.
ha sido mayor bajo la ISI que desp ués de la liberalización. La discriminación de p recios
contra la agricultura durante la ISI se vio comp ensada p or medidas de ap oyo que favo-
recieron considerablemente a los grandes agricultores, p ero que también beneficiaron a
algunos p arceleros, y que los ideólogos neoliberales no han tomado comp letamente en
cuenta a la hora de efectuar sus críticas a la ISI . Véase Krueger, Schiff y Valdés (1991) así
como Schiff y Valdés (1998).
13 Dentro de la literatura anglosajona este punto de vista sería llamado “neopopulista”
o “populismo agrario”.
14 Para una buena exp osición del enfoque sobre las estrategias de vida rural, véase
Bebbin gton (1999) y Ellis (2000). Para un a ap licación d e este en foque en el con texto
latinoamericano, véase Zoomers (2001) y Bebbington (2004b).
15 Uno de los p ioneros del enfoque de las estrategias de vida rural, así como de la
investigación sobre la acción p articip ativa, es Robert Chambers del IDS. Véase Chambers
(1988) y Chambers y Conway (1992).
sobre p obreza rural utilizando el enfoque de las estrategias de vida, entre otros, véase la
útil página web del Grupo Chorlaví, www.chorlavi.cl.
Etnicidad y p obreza
18 Para una discusión del concep to de colonialismo interno, véase Kay (1989: 58-87).
Género y pobreza
América Latina, y que se ha vuelto un clásico en este tema, véase Deere y León (2001) y
Deere (2001). Y más en general, ver Razavi (2003).
20 Para un a visión d el legad o d e las reform as agrarias en Latin oam érica, véase
Barraclough, 1994; Thiesenhusen, 1995; Kay, 1998; Baumeister, 2001 y Alegrett, 2003,
entre otros.
sivos, como aquellos que pagan salarios demasiado bajos y no realizan las
contribuciones debidas al seguro social.
Además, el p roceso de modernización agrícola conlleva cada vez más
exigen cias d e cap ital, trabajo y con ocim ien to, y se requieren m ayores
inversiones en nuevas tecnologías, en infraestructura y en recursos huma-
nos, con el fin de mejorar las cap acidades y habilidades técnicas de los
camp esinos. Asimismo, el mantenimiento o el mejoramiento de la ferti-
lidad de las tier ras exigen mayores inversiones. De este modo, mientras
el acceso a la tier ra es un p rimer p aso necesario p ara la reducción de la
p obreza, el acceso al cap ital se vuelve cad a vez m ás im p ortan te p ara
asegurar la comp etitividad de la emp resa camp esina (ya sea individual,
coop erativa o colectiva) y su cap acidad p ara generar ingresos adecuados
p ara sus miembros. Así, resulta crucial que el Estado garantice que los
camp esinos sean cap aces de obtener un acceso adecuado al cap ital, ya
sea p rop orcionándolo directamente o asegurándose de que el mercado
d e cap ital p rivad o n o ejerza d iscrim in ación con tra los gran jeros cam -
p esin os y sea cap az d e p rop orcion ar les un fin an ciam ien to r azon able
directamente o a través de una mezcla de fuentes p úblico-p rivadas. De
igual forma, el Estado tiene el deber de p rop orcionar acceso universal a
un a ed ucación d e buen a calid ad a tod os los h abitan tes rurales en los
niveles de p rimaria y secundaria, así como a una educación técnica en
agricultura y manejo de los recursos naturales y así sucesivamente.
Mien tr as que d ur an te las d écad as d e los sesen ta y los seten ta la
mayoría de los países latinoamericanos pusieron en marcha una variedad
de reformas agrarias, éstas desap arecieron de la agenda de p olíticas en
los ochenta y a inicios de los noventa por razones políticas y económicas.
Las refor m as agr ar ias n o satisficieron las exp ectativas (quizás p oco
realistas) que h abían cread o. U n a d e las causas fue el fr acaso d e los
gobiernos p ara p rop orcionar medidas de ap oyo adecuadas, como ya lo
hemos mencionado. A finales de los años noventa nuevamente el tema
de la tier ra volvió a la agenda de las p olíticas p úblicas, p or la creciente
p reocup ación sobre la p obreza y también p or la renovada movilización
de camp esinos sin tierra y p ueblos indígenas en p ro de la tier ra y otros
derechos. El Banco Mundial ha reconocido la imp ortancia del acceso a
la tier ra p ara reducir la p obreza entre la p oblación rural y de este modo
h a p rop uesto p olíticas d e reform a agraria “asistid as p or el m ercad o”
o “negociadas”, así como otras medidas de políticas de la tierra tales como
registro y títulos (Dein in ger, 2001; Dein in ger, 2003; Dein in ger et al.,
2001). Sin em bargo, h asta ah ora la exp erien cia d e reform as agrarias
(1997), Veltmeyer (1997), Petras y Veltmeyer (2001, 2003) y Moyo y Yeros (2005). Sin em-
bargo, en años recientes se ha p odido observar un declive relativo en esos movimientos.
Por lo tanto, resulta necesario avanzar más allá del énfasis exclusivo de
los neoliberales en los mercados y diseñar políticas afines a los campesinos,
los sin tier ra y los p obres, enriqueciendo sus vínculos con, y logrando el
com p rom iso activo d e, la socied ad civil, las agen cias d e d esar rollo y
el Estado (Bor ras Jr., 2006; Merlet et al., 2006).
22 Un o d e los libros m ás autorizad os, que exp lora m in uciosam en te las d iversas
p osibilid ad es d e acced er a la tier ra y a sus virtud es, h a sid o escrito p or De Jan vry,
Gordillo, Platteau y Sadoulet (2001). Para reseñas de este libro, véase H op kins (2002) y
Akram-Lodhi (2002). Para una p ersp ectiva neoestructuralista sobre mercados de tierra,
véase Carter (2006).
In tern acion al (FMI ) y las organ izacion es d e d on an tes, p reocup ad os p or los resultad os
desalentadores de las reformas neoliberales conocidas como el Consenso de Washington y
por el aumento de la pobreza, p rop orcionaron un incentivo a los p aíses más p obres p ara
desarrollar PRSP . Si los PRSP de los llamados p aíses p obres altamente endeudados (H IPC
p or sus siglas en inglés) eran ap robados p or el BM , resultaban elegibles p ara el alivio de
la deuda externa. Bolivia, H onduras y Nicaragua, los países más pobres de América Latina,
resultaron elegibles p ara el alivio de la deuda p or el FMI y el BM desde los p rimeros años
de este milenio.
esp ecíficam en te p ara un a reform a agraria, es p resen tad o p or H offm an y Cen ten o
(2004). Desde su p unto de vista, el alto nivel de desigualdad en Latinoamérica no tan
sólo rep rod uce la p obreza sin o tam bién el colon ialism o in tern o, la d ebilid ad d e las
estructuras d e Estad o y la d ep en d en cia region al d en tro d el sistem a m un d ial. Para un
an álisis d e los vín culos en tre p obreza y d istribución d e los in gresos, véase Boltvin ik y
H ernández (2000), entre otros.
BIBLIOGRAFÍA