TEORÍAS DE REGULACIÓN - METAS NO ECONÓMICAS

(A) JUSTICIA DISTRIBUTIVA

El objetivo económico de la eficiencia asignativa, como hemos visto, está dirigido

a la maximización del bienestar social. Este concepto no tiene interés en cómo
el bienestar es distribuido entre personas o grupos dentro de la sociedad,
excepto en el sentido limitado que, si las personas con recursos adecuados
experimentan una reducción en su propia utilidad al observar la pobreza en los
demás o los efectos de la desigualdad, entonces las medidas que sean tomadas
para eliminar tales fenómenos pueden mejorar el bienestar social 59.

La regulación puede estar inspirada por el deseo, bastante diferente al objetivo

que persigue la eficiencia, de lograr una distribución "justa" de recursos. Sin
embargo, existen diferentes opiniones sobre lo que se debe considerar 'justo'.

Exploremos primero algunas escuelas importantes de pensamiento.

Para los libertarios, como Nozick,60 las distribuciones son consideradas justas
siempre y cuando el proceso por el cual estas fueron adquiridas también fue
justo. Una adquisición, bajo esta perspectiva, es “justa” si fue materia de una
transacción de intercambio, sea por dinero, bienes o trabajo, o si, habiendo
estado anteriormente en este supuesto, fue heredada. Las intervenciones del
estado para redistribuir recursos (con excepción de las que buscan confiscar las
tenencias que no se hayan adquirido de manera justa), no se encuentran
justificadas, al infringir la libertad personal. Por lo tanto, el impuesto sobre la renta
se considera como equivalente al robo61. Algunos libertarios, sin embargo,
reconocen estas medidas como adecuadas para el alivio de la pobreza extrema;
no porque sea "justo" hacerlo, sino porque es "de interés de todos" evitar la
miseria62.

Los exponentes de las teorías liberales predican el respeto por la libertad

individual y la aceptación de las distribuciones resultantes de los procesos del
mercado, a esto, se le debe sumar una preocupación por resultados económicos
injustos. Algunos insisten en que los arreglos sociales deberían permitir que todos
dentro de una sociedad tengan acceso a un nivel mínimo de recursos63. Este
enfoque implica necesariamente algún criterio de necesidad, por ejemplo, nivel
de vida "decente" o "civilizado". La percepción de necesidad está relacionada a
los estándares que prevalecen generalmente en una sociedad particular -el
estándar mínimo debería tener en cuenta el aumento general del nivel de riqueza
en una sociedad- pero no implica ninguna preocupación con la desigualdad como
tal.

59
Arriba, p. 25. *
60
"R. Nozick, Anarchy, State and Utopia (1974).
61
Ibid. 169 ^ 72.
62
F. A. Hayek, Law, Legislation and Liberty, ii (1976), p. 87.
63
v.g. W. Beveridge, Informe sobre el Seguro Social y Servicios Afines (1942, Cmd. 6404). Para
una discusión general, ver V. George y P. Wilding, Ideology and Social Welfare (rev. Ed., 1985),
cap. 3. **
Otros teóricos liberales han tomado este último concepto como su objetivo
principal. De acuerdo a Rawls64, lo que es "justo" puede determinarse mejor
mediante la hipótesis acerca de cuáles serían aquellos principios, regentes de
una sociedad, con los que una persona racional estaría de acuerdo si es que
esta estuviera detrás de un velo de ignorancia, sin saber qué lugar de la sociedad
ocuparían o qué habilidades o dotaciones poseerían. Uno de tales principios es
que los recursos deben distribuirse por igual, a menos que una desigual
distribución beneficie a aquellos individuos que son los menos favorecidos65. Tal
como está formulada esta premisa, implica que la justicia permita las
distribuciones desiguales resultantes de procesos de mercado siempre que se
pueda demostrar un beneficio para los menos afortunados. Esta situación
también se puede ver favorecida por una política de redistribución mediante
impuestos y transferencia de pagos66.

El pensamiento socialista ha dado lugar a varias concepciones de la justicia

distributiva67. La búsqueda de la igualdad es un tema común, si con esto se
quiere decir la abolición de las ventajas conferidas por el poder, el privilegio y la
riqueza y el derecho de los individuos a obtener recursos que les permitan
participar por igual y de forma plena en la comunidad. Para algunos, estos
objetivos son incompatibles con la propiedad privada y los procesos de mercado,
por lo que la única solución sería el control total de los medios de producción y
distribución por parte del Estado. Para otro grupo, el mercado y la propiedad
privada pueden seguir jugando un rol en la economía, aunque sujeto a los
controles regulatorios necesarios para lograr resultados apropiados68.

Finalmente, un tercer grupo creen que solo la necesidad puede justificar la

desigualdad de resultados; para otros, se considera deseable algún grado diferencial
de 'recompensas' de acuerdo con las contribuciones hechas al propósito común.

Cada una de estas teorías, excepto algunas versiones de la primera, indican que
las distribuciones resultantes de los procesos de mercado no necesariamente
serán considerados justos. Estos resultados influyen en la política regulatoria
tanto directa como indirectamente. La influencia indirecta ocurre donde la
intervención es principalmente justificada por algún otro motivo, por ejemplo,
fallas del mercado. Aquí las teorías de la distribución sugieren que el regulador
debería intentar predecir las consecuencias distributivas de las medidas
propuestas y adoptar una forma de regulación que conduzca a resultados
consistentes con lo que es percibido como justo69. A modo de ilustración, se
puede tomar el caso de la contaminación. Para hacer frente a la externalidad a la
que a menudo esta da lugar, los fondos públicos pueden ser utilizados para
subsidiar la instalación de la reducción de la contaminación, el equipo o los
contaminadores pueden ser gravados por descargas en el medio ambiente, el
producto se pone a disposición para compensar a los que sufren desapariciones.

64
J. Rawls, A Theory of Justice (1972).
65
Ibid. 83, 303. Este principio, debe señalarse, tiene una prioridad por encima de la eficiencia
pero por debajo de la de la libertad. "
67
George y Wilding, arriba, n. 63, cap. 4.
68
D. Miller, mercado, estado y comunidad: fundamentos teóricos del socialismo de mercado
(1984).
69
Stiglitz, arriba n. 58, pp. 28-30. Le Grand y Robinson, arriba, n. 50, examina un rango de
políticas regulatorias desde esta perspectiva.
Distribucionalmente, la primera política beneficiaría a los accionistas y los
consumidores de los productos o servicios de la empresa a expensas de
contribuyentes, mientras que el segundo se beneficiaría (presumiblemente más
barato) a los jefes de familia a expensas de los accionistas y consumidores.

La influencia directa de las teorías se puede percibir en relación con los

instrumentos reguladores diseñados principalmente para perseguir objetivos
redistributivos. La reducción de la desigualdad de los ingresos y la riqueza puede
considerarse el objetiva principal, pero hay otras políticas de redistribución que
no deben pasarse por alto. Algunas teorías de la justicia, por ejemplo, se
concentran en la igualdad de oportunidades en lugar de la igualdad de resultados.
El objetivo es, en consecuencia, eliminar o reducir las desventajas que afectan
habilidades para ingresar y participar en procesos de mercado. Determinar qué
tipo de desventajas deben estar sujetas a medidas intervencionistas, sin
embargo, no es tan fácil70. Puede haber un amplio acuerdo en que no debe haber
discriminación por raza o género, y que el acceso a la educación y la capacitación
no debe depender de la riqueza y, por lo tanto, no debe asignarse por el mercado.
Pero, ¿deberían compensarse las diferencias en las habilidades naturales?, ¿Y
qué medidas deben tomarse para contrarrestar el efecto de las diferencias en
factores tales como la salud y cuidado parental?

Las políticas de redistribución pueden operar dentro de un ámbito geográfico o

temporal. En cuanto a los primeros, las percepciones de 'justicia territorial' sugieren
cierta igualación de recursos entre regiones, esto, en base a servicios
típicamente financiados o subvencionados con fondos centrales71. Hay dos
formas distintas de redistribución temporal. El primero ocurre a lo largo de la vida
de un individuo. Las necesidades de las personas no tienen correlación entre con
su capacidad de generar ingresos; lo más obvio es que normalmente no ganarán
nada durante la vejez y, aun así, tendrán distintas necesidades.

Por supuesto, las personas deben reconocer de forma racional esto y, a través
de pensiones u otros esquemas, generando ahorros apropiados de los
excedentes de sus ganancias. Algunos pueden, sin embargo, no actuar
racionalmente en este sentido. De ahí la existencia de regímenes obligatorios de
pensión72. La segunda forma de la redistribución temporal, entre las
generaciones presentes y futuras, aumenta las dificultades teóricas73. El uso o
consumo de algunos recursos puede afectar vitalmente los recursos disponibles en
el futuro. Esto aplica particularmente a las fuentes de energía no renovables,
pero se extiende en general a los activos que son objeto de decisiones
irreversibles (que permiten especies animales o monumentos culturales a ser
destruidos)74. El sistema de mercado de asignación obviamente falla al tratar
este problema ya que las preferencias de las generaciones futuras sobre
recursos relevantes no se reflejan en la demanda actual. El argumento para la
preservación obligatoria puede parecer abrumador, pero ¿Cómo vamos a
determinar las preferencias probables de las generaciones futuras? función,

70
A. Okun, Igualdad y Eficiencia: The Big Tradeoff (1975), pp. 75-87
71
D. King, Niveles Fiscales. The Economics of \ lulti-Level Government (1984), págs. 140-3. La
igualación también se puede racionalizar en términos económicos: ibid. 122-34.
72
A. Forder, Concepts in Social Administration (1974), pág. 67. La compulsión también puede
ser racionalizada por razones paternalistas (abajo, pp. 51-3) o eficiencia (arriba, p.25).
73 Rawls, arriba, n. 64, pp. 284-93.
74
E. Partridge (ed.), Responsibilities to Future Generations (1981).
entre otras cosas, de qué alternativas estarán disponibles entonces y ¿Qué
escala de tiempo debe darse a la redistribución?75.

Otro objetivo es transferir recursos a quienes han sido víctimas de alguna

desgracia, como una lesión física, enfermedad o desempleo 76. La regulación
puede no ser necesaria para este propósito. El seguro por daños está disponible
en el mercado para la mayoría de estos riesgos y da lugar a redistribución a
aquellos que sufren la desgracia de aquellos que no la sufren.

La ley de responsabilidad civil confiere derechos de compensación a algunas de

esas víctimas. Aunque en esencia, los derechos están diseñados para corregir
conductas no consideradas correctas, los desarrollos modernos indican que se
pueden usar para fines colectivos: la responsabilidad de compensar puede estar
dirigida a quienes están en una buena posición para distribuir la pérdida más
ampliamente dentro de la comunidad a través de seguros o a través de los
precios de los bienes y servicios77. Como dispositivos redistributivos, sin
embargo, ambos, tanto los seguros de mercado, como la ley de responsabilidad
civil tienen sus limitaciones78. Algunos riesgos, como el desempleo, no son
asegurables Otros dan lugar al problema de la "selección adversa" 79. Una
compañía de seguros incapaz de distinguir entre altos riesgos y bajos los riesgos
cobrarán una prima promedio que las personas de bajo riesgo pueden considerar
demasiado costoso para sus necesidades. Si este último abandona el grupo de
seguros, la prima promedio, para cubrir a los que permanecen, puede tener que
ser elevado a un nivel que algunos no pueden permitirse, y se produce un círculo
vicioso. La regulación que hace obligatorio el seguro puede lograr un equilibrio
entre riesgos altos y bajos.

La política de redistribución más directa y más frecuente es entre individuos

sobre la base de los ingresos y la riqueza, desde los más rico a los más pobres.
Para tener una buena orientación, la política requiere que los recursos de los
cedentes y los cesionarios sean evaluados. Mientras que, en los métodos de
evaluación adoptados para los impuestos sobre la renta y el patrimonio, han sido
relativamente indiscutibles, las pruebas de medios usadas para identificar a los
destinatarios, han dado lugar a críticas que conducen al estigma y la división
social80. Resolver el problema requiere de ciertos criterios no financieros como
el tamaño de la familia, la vejez, el desempleo o la discapacidad, estos
indicadores se pueden usar como indicadores indirectos de la necesidad y luego
se pueden hacer pagos o servicios para todos aquellos dentro de las categorías
definidas. Claramente, algunos de los destinatarios no estarán por debajo del
umbral de la pobreza, pero el dinero puede ser 'recogido' de ellos por medios
fiscales.

75
R. Lecomber, The Economics of Natural Resources (1979).
76
A. I. Ogus, 'D o tenemos una teoría general de compensación?' (1984) 37 Current Legal Prob.
29.
77
P. Cane, Atiyah's Accidents, Compensation and the Law (4ª edición, 1987), pp. 476-80.
78
R. M. Titmuss, SociatPolicy: An Introduction (1974), caps. 6-q.
79
H. Gravelle, 'Ley de Seguros y Selección Adversa' (1991) 11 Int. Rev. Law y Econ. 23.
80
R. Titmuss, Compromiso con el bienestar (2 ° ectn, 1976), cap. 10; B. P. Davies, Universalidad,
Selectividad y Eficacia en la Política Social (1978), cap. 7.
Se sugirió anteriormente que las medidas regulatorias diseñadas para corregir
las ineficiencias económicas deben estar sujetas a las limitaciones resultantes de
percepciones generadas a partir de la justicia distributiva. Ahora debemos
examinar la proposición contraria, es decir, que las medidas redistributivas
deberían estar limitadas por consideraciones de eficiencia económica.

¿Qué pérdidas potenciales de eficiencia pueden surgir de tales medidas?

A primera vista, la única gran pérdida de este tipo se encuentra al trasladar

los recursos que se deben gastar entre grupos o individuos, esto quiere
decir, el costo administrativo de determinar los pasivos, los derechos y el
costo de efectuar las transferencias81.

Sin embargo, generalmente se asume, aunque la evidencia empírica es

ambivalente82 -que las transferencias de bienestar crean desincentivos para que
los beneficiados trabajen. Por otro lado, las tasas impositivas marginales
necesarias para financiarlos tienen el mismo efecto en los cedentes83.

Entonces, ¿cómo se logra el equilibrio entre justicia distributiva y eficiencia?

La respuesta debe depender de la ideología. Los libertarios argumentarían que la

eficiencia nunca debe ser sacrificada. Otros argumentarían que la justicia debe
tener prioridad y una versión fuerte de esta opinión se expresa en términos de
'derechos': la necesidad de un individuo de una cantidad mínima de ingresos, la
educación, la vivienda, la atención médica y la seguridad se consideran
esenciales para el desarrollo humano y la dignidad que el derecho debe garantizar
por medios constitucionales, junto con los derechos más tradicionales, como la
libertad política84.

La implicación es que tales estándares mínimos deben ser logrados por acción
regulatoria, cualquiera que sea el costo económico: los "derechos" son
"triunfos"85.

Algunos liberales adoptan una postura más comprometida. El equilibrio apropiado

entre la equidad distributiva y la eficiencia debe variar según las circunstancias
sociales y económicas, en particular sobre el grado de desigualdad que una
medida en particular intenta corregir y el nivel absoluto de privación de derechos
que de otro modo podría resultar.

Por ejemplo, Okun, escribiendo en 1975, consideró que el costo social de

redistribución de familias en el 5% superior (con un promedio neto ingreso anual
de $ 45,000) a aquellos en el 20% inferior (con un el ingreso anual neto promedio
de $ 5,000) podría ser de hasta el 60% de la cantidad transferida y aún justificable.
Por otro lado, si el las transferencias fueron de $ 18,000 por familias a $ 10,000
por familias, se trata de una pérdida tolerable, en su punto de vista no sería mayor
al 15% por ciento86.
 (B) PATERNALISMO

Anteriormente en este capítulo observamos cómo el objetivo de la eficiencia

asignativa se basó en las preferencias individuales y cómo esto, a su vez, dependía
de suposiciones de que la información era adecuada y la capacidad de procesar
87
esa información .

Los economistas reconocen que los problemas surgen de déficits de información y

generalmente admiten que la toma de decisiones está limitada por "racionalidad
limitada". Sin embargo, son reacios a abandonar el criterio de elección individual.
En consecuencia, ellos creen que los problemas se resuelven de una forma más
eficiente mejorando los flujos de información.

Las intervenciones paternalistas son mucho más radicales: las elecciones

individuales son anuladas. Él o ella está impedido por la ley, por ejemplo, de viajar
en un vehículo de motor sin usar cinturones de seguridad, entrar en un crédito
contrato en otros términos que no sean ciertos, o que funcione bajo un contrato de
empleo sin contribuir a un plan de pensiones. El paternalismo es en esencia "la
interferencia con la libertad de una persona, acción justificada por motivos
que se refieren exclusivamente al bienestar, el bien, la felicidad, necesidades,
88
intereses o valores de la persona coaccionada .

Es importante para mantener el concepto distinto de las justificaciones para el

control del comportamiento que tienen en cuenta el impacto de las decisiones
individuales sobre el bienestar de los demás.
89
Ya hemos considerado tales justificaciones bajo el título de "externalidades" . Hay
muchos casos de regulación que parecen estar motivados por preocupaciones
paternalistas, pero que podrían, justificarse como fallas del mercado debido a las
externalidades. El no usar el cinturón de seguridad, y de hecho cualquier otra
conducta que tenga un efecto adverso en la salud de un individuo, puede dar lugar
a costos de atención médica que no son sufragados por el individuo sino por el
contribuyente (a través del Servicio Nacional de Salud).

Por lo tanto, el contribuyente tiene interés en reducir esos costos y los

controles de comportamiento constituyen una forma de lograr esto. Los
contribuyentes también pueden tener que acudir al rescate, en forma de medidas
seguridad: cuando un individuo queda en la miseria como resultado de una falta de
decisiones, como un exceso de compromiso con los acreedores o una renuencia a
ahorrar durante años cuando el empleo pago ya no es posible
Aunque el paternalismo no se invoca a menudo en las discusiones sobre
políticas, se puede suponer con seguridad que sigue siendo una poderosa
motivación para la regulación, incluso cuando otras justificaciones, como las
externalidades, también son apropiadas. Su base teórica y el contenido siguen
siendo polémicos, es así, como podemos distinguir útilmente entre los
argumentos que intentan reconciliar el paternalismo con nociones liberales de
individualismo y aquellos que buscan legitimidad para el concepto en ideales anti
individuales. Algunos liberales que defienden la primacía de la elección individual
argumentan que, en ciertos contextos, donde por una variedad de razones la
toma de decisiones es particularmente difícil, las personas pueden delegar
racionalmente sus elecciones a otros90. Por ejemplo, pueden reconocer que
estarán sujetos a tentaciones, como el consumo de alcohol o drogas, que van a
encontrar, difícil de resistir Sucumbir puede proporcionar placer en el corto
plazo, pero a largo plazo les dará motivos para lamentarse, cuando la salud u
otra enfermedad los costos deben ser soportados.
La utilidad individual se maximiza si el consentimiento es dado antes de la
privación de la tentación91. El razonamiento ha sido extendido a áreas de toma
de decisiones problemáticas donde las personas notoriamente toman decisiones
"irracionales": si, se argumenta, habían sido capaces de percibir lo que era mejor
para sus propios intereses, habrían consentido a ese resultado que se les
impuso92.
Hay evidencia empírica generada por psicólogos que muestran que la gente
comúnmente subestima los riesgos personales ("no me puede pasar a mí") y
tienden a preferir el beneficio por posponer una decisión, incluso cuando saben
que tomar la decisión rendirá un mayor beneficio93
En la raíz, estos argumentos suponen que hay una distinción entre deseos
'reales' y 'aparentes' del individuo e imponiendo elecciones La ley paternalista
simplemente se esfuerza por dar efecto a la primera. Sin embargo, el intento de
conciliar el paternalismo con los valores liberales también revela las debilidades
en el supuesto: "no solo representa lo real “. En el mejor de los casos se puede
inferir, pero abre la puerta a reconstrucciones que permiten la anulación de
cualquier deseo real por uno ficticio con una muy diferente característica'94.
Los argumentos rivales para el paternalismo, desde una perspectiva anti
individualista buscan prescindir de la ficción que los propios priman en los deseos
del individuo. La elección es social, pero las opiniones difieren sobre cómo la
intervención puede estar justificada.
Un enfoque afirma que, en algunas situaciones, los "expertos" en la sociedad
saben más que el individuo en aquello que sirve para su propio interés y debe
determinar los resultados en consecuencia. Esta visión entra en conflicto con las
nociones básicas de libertad y predispone demasiado fácil en el autoritarismo.
Otro enfoque se postula en las nociones de integridad personal 95. Algunas
personas, especialmente cuando son jóvenes, carecen de la capacidad de
estructurar su capacidad de autodesarrollo: el ideal liberal de la individualidad
es por lo tanto inaplicable y se requiere de alguna intervención para que la
capacidad de autodesarrollo no está en peligro. Una tercera versión se
encuentra en los ideales del altruismo y la compasión 96. Estas opciones
empatizan con las personas en la toma de decisiones problemáticas y, sobre
esta base, para alcanzar soluciones que sean compatibles con los sentimientos
y percepciones de los individuos.
Estas versiones del paternalismo anti individualista están sujetas a considerables
problemas de indeterminación; en particular, no hay una guía clara en cuando la
intervención es apropiada.
Obviamente, las personas difieren ampliamente en su capacidad para adquirir y
procesar información y tomar decisiones que maximicen la utilidad sobre la base
de esa información.
Aunque en teoría las medidas intervencionistas pueden formularse para que las
elecciones se imponen solo donde se demuestra en el particular circunstancias
en que las habilidades de toma de decisiones de un individuo son inadecuadas,
un enfoque caso por caso sería impracticable debido a la alta costos de
transacción involucrados. La regulación paternalista, por lo tanto, tiene que
proceder aplicando controles uniformes sobre ciertas actividades en las
que se supone que muchas personas toman decisiones imprudentes. La
imprecisión de estos controles uniformes significa que algunas personas que
están bien equipadas en las áreas relevantes para tomar decisiones en su propio
interés están privadas de elección.

(C) VALORES COMUNITARIOS

La diversidad de valores no económicos que podrían invocarse para justificar

regulación es sorprendentemente amplia y una mayor exploración en los ámbitos
de la teoría social superaría tanto los objetivos de este trabajo como los de la
competencia del autor. Sin embargo, debe hacerse alguna referencia a un
conjunto de objetivos de interés público que pueden ser descritos como valores
comunitarios.
El orden social puede reflejar no solo lo que la gente quiere para sí misma, sino
también lo que quieren para la comunidad en general97. Los que no van al teatro
puede desear que florezca la Royal Shakespeare Company; aquellos que
prefieren la vida comunitaria urbana pueden, sin embargo, votar para preservar
servicios rurales; y no es 'irracional' apoyar medidas para preservar especie en
peligro de extinción por un período en el futuro cuando uno no estará vivo. Los
deseos en cuestión no deben identificarse con la generación de productos que
los individuos mismos quieren consumir o usar, pero más bien con la expansión
del entorno social, intelectual y físico en que ellos y otros viven.
Como tal, el énfasis está en proporcionar las oportunidades para que los
miembros de la comunidad desarrollen y persigan diferentes concepciones de lo
"bueno", y al fomentar esto a través de la preocupación y respeto mutuo, así como
por una mayor participación en los procesos de toma de decisiones de los
asuntos colectivos98.
El mercado no regulado tiene solo una capacidad limitada para lograr estos
metas:
1. En primer lugar, como hemos visto99, no tiene en cuenta las demandas que
puedan ser hechas por las generaciones futuras.
2. En segundo lugar, aunque sea altruista los motivos no son necesariamente
incompatibles con los procesos de mercado. De lo contrario, puede generarse
el problema de los free riders
3. Muchas personas pueden estar dispuestas a renunciar algunos de sus
activos con fines altruistas solo si se les puede asegurar que un gran número
de otros hará lo mismo. Teniendo en cuenta los problemas y costos de
coordinación, es probable que el dilema se resuelva únicamente mediante
una regulación que los obligue a hacerlo.