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LA FORMACIÓN DEL ESTADO SOCIAL

1. L   E      E 

a) La revolución industrial y el surgimiento del proletariado:
la «cuestión social»
Es ampliamente conocido el hecho de que la revolución industrial, producida por la
invención de la máquina a vapor por Jaime Watt en 1769 y favorecida por la caída del
antiguo régimen y el triunfo del liberalismo en la revolución francesa, que eliminó
las trabas jurídicas y administrativas que impedían el desarrollo de un mercado libre,
engendraron, de manera simultánea, la gran «cuestión social» del siglo diecinueve.
Esta fue provocada por las nuevas condiciones económicas y sociales propias del
modo de producción capitalista, conforme al cual surgieron las grandes fábricas o
factorías, que requerían el trabajo de muchas personas, el cual obtenían mediante
el arrendamiento de la fuerza de trabajo de las personas por los propietarios de los
medios de producción industrial, a cambio del pago de un salario. Se produjo, de este
modo, la creación de una enorme masa de asalariados que laboraban en las grandes fá-
bricas subordinados a la autoridad inmediata de los propietarios o sus representantes.
Las condiciones laborales en estas fábricas durante el auge de la revolución in-
dustrial y del capitalismo, en gran parte del siglo diecinueve, fueron las peores que
se podían imaginar. La jornada de trabajo no tenía límite alguno y eran frecuentes
las jornadas de catorce horas diarias o más. Según lo menciona Cabanellas, antes de
la invención del alumbrado a gas, en 1792, era normal trabajar desde la salida hasta
la puesta del sol. Y después de que dicha invención permitió el alumbrado artiicial,
hubo fábricas que extendieron la jornada hacia parte de la noche, mencionándose el
caso de los fabricantes de clavos, que iniciaban su labor a las cuatro de la mañana y la
concluían a las diez de la noche, lo que apenas les dejaba seis horas diarias para el des-
canso (Cabanellas 1987, I.1, p. 233). Además de estar sometidos a estas extenuantes
24 La cláusula de Estado social en la Constitución

jornadas diarias, los trabajadores no tenían derecho al descanso semanal ni a vaca-

ciones. El informe Ashley, realizado en Gran Bretaña en 1842, ofreció reveladoras
conclusiones al respecto1.
Por otro lado, la situación sanitaria de las fábricas era totalmente deiciente. Los
locales eran, en muchos casos, inapropiados, estrechos, con poca ventilación, lo que
propiciaba el hacinamiento de los obreros. No existían normas ni dispositivos de se-
guridad, por lo que los accidentes eran frecuentes y, por cierto, no estaban cubiertos
por ningún seguro. También eran frecuentes las enfermedades profesionales, como el
raquitismo infantil y las deformaciones de columna. La borra lotaba en el aire en las
hilanderías y era respirada por los aprendices, que enfermaban de tisis. El reumatismo
era frecuente en las hilanderías de lino, en las que se obligaba a los obreros a trabajar
con los pies en el agua, sin proporcionarles indumentaria de protección. No existía
ninguna preocupación ni obligación legal de los propietarios para adoptar medidas de
higiene y de seguridad en el trabajo, las cuales, por lo demás, les hubieran signiicado
costos que no estaban dispuestos a sufragar.
Otro aspecto de la «cuestión social» era la explotación laboral de las mujeres y los
niños. Su empleo masivo tuvo lugar en las fábricas de algodón de la época, debido a la
renuencia de los obreros adultos. En las minas de carbón se empleaban niños de seis
u ocho años para penetrar en socavones estrechos, en los que no cabía un adulto, y
extraer el mineral con las manos, expuestos a respirar todo tipo de sustancias tóxicas o
a sufrir accidentes mortales. Las mujeres embarazadas debían trabajar hasta la víspera
del parto y volver a trabajar a los pocos días de este.
Acerca de las condiciones laborales en Francia, es especialmente reveladora la in-
vestigación realizada por Villermé, en 1840, sobre el trabajo textil, la cual arrojó las
siguientes conclusiones:
1ª los niños entran a trabajar a la edad de 7 años, e incluso hay algunos de 5; 2ª se
trabaja desde las 6 de la mañana hasta las 7 de la tarde, de pie y con temperatura
sofocante; 3ª para mantener despiertos a los operarios se emplea un látigo; 4ª los
salarios apenas alcanzan para la subsistencia de la familia obrera; 5ª la enfermedad
y la desocupación signiican miseria y subalimentación; 6ª las condiciones de alo-
jamiento son deplorables y originan un índice muy alto de mortalidad, sobre todo
infantil (Cabanellas, 1987, p. 234).

1
Airma Cabanellas lo siguiente: «[…] el informe de Ashley, referido a las condiciones laborales de mujeres
y niños en las minas de carbón, señalaba como puntos más importantes los siguientes: 1º las mujeres y los
niños trabajan en el fondo de los pozos y de 12 a 16 horas por día; 2º los niños bajan a los pozos desde
los 6 años, edad en que están encargados de abrir y cerrar las puertas de las galerías, 3º de los 12 a los 15
años manejan los caballos que arrastran las vagonetas de mineral; 4º de los 15 a los 18 años, juntamente
con las mujeres, arrastran los sacos de carbón a lo largo de las galerías; en Escocia se les obliga a subir esos
sacos a la supericie, por escaleras excavadas en la roca; 5º estas condiciones de trabajo producen efectos
de fatiga en la salud física y moral de hombres, mujeres y niños» (Cabanellas, 1987, p. 234).
Capítulo 1. La formación del Estado social 25

Las condiciones de alimentación eran penosas y los salarios bajos, al no existir,

desde luego, un salario mínimo, el cual hubiera sido contrario a los axiomas del libe-
ralismo según los cuales los precios —y el salario era el precio del trabajo— deben ser
ijados por el mercado, sin intervención alguna del Estado. De este modo, a pesar del
gran desarrollo de la industria y por consiguiente de la oferta de trabajo, la demanda
siempre fue mayor, a causa de la crisis de la agricultura y el desplome de la economía
feudal, que expulsó grandes contingentes de campesinos a las ciudades para emplearse
en la industria, lo que determinó niveles salariales de subsistencia.
La industrialización acarreó otro fenómeno no menos importante: la urbaniza-
ción. Esta fue producto de la migración masiva y constante de los campesinos hacia
las ciudades donde se encontraban ubicadas las fábricas y generó el crecimiento verti-
ginoso de aquellas urbes. También —lo señala Calvez— la población europea creció
vertiginosamente pasando de 200 millones a 300 millones de habitantes en algo más
de medio siglo. En Inglaterra la urbanización alcanzó al 50% de la población en
1850 y al 70% en 1870 (Calvez, 1966, p. 269). No obstante, el alojamiento de los
obreros en estas ciudades se realizó en condiciones deplorables, alrededor, o cerca, de
las fábricas en que laboraban, en asentamientos improvisados, miserables e insalubres
en los que se hacinaban con sus familias. Como un dato relevante se menciona que
en los arrabales de Londres, en la parroquia de San Jorge, existían 929 familias que
solo contaban con una habitación y 623 que apenas contaban con una cama (Calvez,
1966, p. 274). En Francia, en 1825, según lo reiere Lepp, en el centro industrial de
Lila «[…] las familias obreras solo tenían por alojamiento una cuevas sórdidas, en las
que reinaba la más grosera inmoralidad, en medio de la más repugnante suciedad»
(Lepp, 1968, p. 91)2.

b) La organización de los trabajadores y el desarrollo del sindicalismo

La respuesta a estas penosas como injustas condiciones de trabajo y de existencia fue
la organización de los trabajadores con el propósito de unir fuerzas para exigir a los
patrones acabar con esta situación.
Desde inicios del siglo XIX comenzaron a surgir en los países en los que tuvo
lugar la revolución industrial los sindicatos de trabajadores y es Inglaterra donde esto
ocurre en primer lugar, incluso antes del siglo XIX, pues ya en 1741 los cardadores
y tejedores se encontraban plenamente organizados e imponían a sus empleadores la
contratación de sus ailiados, recurriendo, si era necesario, a la huelga (Ojeda Avilés,
1995, pp. 93-94).

2
Lepp indica que en ese mismo año en el norte de Francia, sobre 224 000 trabajadores, dos tercios
estaban inscritos en instituciones de beneicencia y que en 1828 los socorridos por la Asistencia Pública
de París llegaron a ser 160 000.
26 La cláusula de Estado social en la Constitución

La formación de los primeros sindicatos es un fenómeno social, de carácter espon-

táneo, que se lleva a cabo al margen de la ley e, incluso, en contra de esta. En efecto,
en varios países las uniones de trabajadores y sus métodos de lucha, como la huelga,
fueron prohibidas por leyes represivas, siendo la más representativa de estas la ley Le
Chapelier, adoptada en Francia entre el 14 y el 17 de junio de 1791. El texto de esta
ley es revelador de la mentalidad de la época:
Artículo 1. Siendo una de las bases fundamentales de la Constitución francesa
la abolición de toda clase de corporaciones de ciudadanos del mismo estado o
profesión, queda prohibido restablecerlas de hecho, bajo cualquier pretexto y con
cualquier forma.

Artículo 4. Sí, contra los principios de libertad y de la Constitución, ciudadanos

de la misma profesión, arte u oicio se confabulan y conciertan para rehusar el
ejercicio de su industria o trabajo, o no acceden a prestarlos sino por un precio
determinado, tales acuerdos y confabulaciones, acompañadas o no de juramento,
serán declarados inconstitucionales y atentatorios a la libertad y la Declaración de
los Derechos del Hombre (Ojeda Avilés, 1995, p. 101).

Sobre los efectos de esta ley, comenta Ojeda Avilés lo siguiente: «Aunque Le Chapelier
pensaba en toda clase de asociaciones profesionales, de obreros o de empresarios, se
maniiesta una tolerancia de hecho hacia las uniones patronales a partir del Consula-
do, mientras se acentúa la represión de los grupos obreros» (p. 101). En efecto, para
hacer efectivas las prohibiciones contenidas en esta ley, el Código Penal francés, adop-
tado en 1810, en sus artículos 414 a 416, prohibió y condenó la coalición y la huelga
y, asimismo, la asociación profesional de más de veinte miembros que no funcionara
bajo la vigilancia del Estado.
Proceso similar se vivió en Gran Bretaña, país en el cual una ley de 1799, reforma-
da en 1800, (Combination Act), prohibió las coaliciones y asociaciones profesionales.
Este fenómeno se extendió, prácticamente, hacia toda Europa y los Estados Unidos,
como consecuencia de la mentalidad imperante que veía en la exigencia de las unio-
nes de trabajadores de reglamentar unilateralmente los salarios y obligar a los emplea-
dores a contratar la mano de obra conforme a tarifas preestablecidas, una violación del
principio de «libre contratación» y el retorno a las viejas prácticas corporativas (Ojeda
Avilés, 1995, p. 101).
En Prusia, una disposición legal de 1794 estableció prohibiciones en materia de
asociación para los oiciales artesanos al establecer que estos no podían constituir
«comunas ni sociedades privilegiadas», las cuales se aplicaron posteriormente a los
obreros fabriles. En 1845, el Reglamento Industrial General de Prusia prohibió la
asociación a los obreros de la industria y penalizó la huelga, con reclusión hasta por
un año (Däubler, 1994, p. 104).
Capítulo 1. La formación del Estado social 27

Durante esta etapa o fase «de prohibición» (Alonso García, 1981, p. 162; Ojeda
Avilés, 1995, p. 100), el movimiento sindical no dejó sin embargo de crecer y expan-
dirse. Como consecuencia de ello, la legislación represiva hubo de ser derogada, tal
como ocurrió en Francia en 1864 con las normas del código penal que sancionaban
la coalición y la huelga, aunque subsistieron las relativas a las asociaciones profesio-
nales. También en Inglaterra, las leyes represivas de 1799-1800 fueron abrogadas el
21 de junio de 1824, lo que contribuyó a la rápida expansión de las «sociedades de
resistencia a la baja de salarios», ya existentes en otros países y que se desarrollaron
fuertemente en Francia y Bélgica entre 1830 y 1848. Hacia 1843 ya se constituyen
en Inglaterra las Trade Unions, que defendían los intereses de sus ailiados ante los
patrones y negociaban con estos convenios colectivos (Lepp, 1968, p. 98)3.
Superada la fase de prohibición con la abolición de la legislación represiva, so-
brevendrá el progresivo reconocimiento de la licitud de la asociación profesional y la
huelga, e incluso, su regulación como derechos reconocidos por el Estado. La Trade
Union Act, de 1871, reconoció en Inglaterra las uniones obreras, contribuyendo a su
consolidación deinitiva y, en Francia, la Ley Waldeck-Rousseau, del 21 de marzo de
1884, reconoció, especíicamente, la legalidad de las asociaciones profesionales y ga-
rantizó su autonomía ante el Estado. Alemania abolió las prohibiciones a la asociación
en el Reglamento Industrial del Reich del 29 de mayo de 1869 (Hueck & Nipperdey,
1963, p. 272)4. Pero el derecho de asociación profesional recién fue reconocido en el
artículo 159º de la Constitución de Weimar (Däubler, 1994, p. 112)5.
En otros países que no regularon especíicamente la asociación profesional, los
sindicatos, no obstante, pudieron desarrollarse en condiciones de legalidad al amparo
de las normas que reconocieron de forma general el derecho de asociación, como es
el caso de la Constitución de Bélgica de 1831 —la primera constitución liberal en re-
conocer este derecho— (Gómez Montoro, 2004, p. 50), la ordenanza alemana del 21
de mayo de 1869 y la Constitución española de 1876, así como la ley de asociaciones
dictada en este mismo país en 1887.

3
Lepp señala que estas «Son las primeras organizaciones poderosas y verdaderamente obreras de los
tiempos modernos. Porque aunque más tarde se hayan unido en una acción común con los movimientos
socialistas de otros países, su nacimiento se debió a la iniciativa obrera exclusivamente, sin participación
de doctrina socialista alguna».
4
Däubler (1994) anota que, no obstante, continuaron subsistiendo un gran número de normas pro-
hibitivas y penales que diicultaron el accionar de las organizaciones de trabajadores, entre ellas la que
establecía la obligación de los trabajadores que declarasen la huelga de denunciar sus contratos de trabajo
como requisito para la validez legal de aquella, conigurando una libertad, pero no un derecho, de huelga
(p. 110).
5
Hueck y Nipperdey (1963) apuntan que antes de esta Constitución —promulgada el 11 de agosto
de 1919, al producirse la caída del Imperio—, el Consejo de delegados del pueblo en su Declaración
del 12 de noviembre de 1918 adoptó una disposición con fuerza legislativa señalando que «El derecho
de asociación o de reunión no tiene límite alguno, incluso para los funcionarios y los trabajadores del
Estado» (p. 273).
28 La cláusula de Estado social en la Constitución

En los Estados Unidos, la Clayton Anti-Trust Act, del 15 de octubre de 1914,

reconocerá el derecho de los sindicatos a organizarse, derogando las restricciones im-
puestas por la Sherman Anti-Trust Act de 1891, razón por la cual se la considera «la
Carta Magna del sindicalismo de los Estados Unidos» (Alonso García, 1981, p. 165).
Contando con un marco legal favorable, el movimiento sindical pudo desarrollar-
se vertiginosamente. Ejemplo de ello es que en apenas un año, entre 1889 y 1890, la
ailiación a los sindicatos en Gran Bretaña y Alemania creció en alrededor del 90%,
siendo igualmente signiicativo el incremento de la ailiación en Noruega, Suecia, Sui-
za, Holanda y Austria en el período 1903-1905 (Muñoz de Bustillo Lorente, 2000a,
p. 27).
La importancia que desde este momento cobra el movimiento sindical, supera la
que deriva directamente de su fuerza numérica en la sociedad, ya que su verdadero
signiicado consiste en la emergencia de un nuevo factor o elemento social que, en
adelante, no podrá ser ignorado y adquirirá decisiva inluencia en el curso de los acon-
tecimientos sociales y políticos. A través del sindicato, la nueva clase social engendrada
por la revolución industrial y el capitalismo —la clase trabajadora—, encontrará una
forma propia de organización apta no solo para la defensa de sus intereses ante la clase
de los propietarios de los medios de producción, sino para su participación colectiva
en la vida del Estado, siendo esta una de las notas características del «Estado social».

c) El sufragio universal, la democracia y los partidos políticos

Otro factor desencadenante del proceso de tránsito del estado liberal al Estado social
lo constituye la conquista del sufragio universal, que permitió el acceso a la partici-
pación política a las grandes masas de trabajadores que antes de ello se encontraban
excluidas de las decisiones políticas.
Suele, con frecuencia, identiicarse el Estado liberal con la democracia, como si
el advenimiento de aquel, tras las revoluciones francesa e inglesa, hubiera generado
como efecto inmediato y directo la instauración de un sistema democrático basado en
el sufragio universal. Esta imagen es totalmente falsa, como lo demuestra el hecho de
que el sufragio universal recién fue conquistado en Francia en la revolución de febrero
de 1848, que tuvo como gran protagonista al proletariado de París, el cual unido a la
mediana y pequeña burguesía, derrocó la monarquía de Luis Felipe, sustentada en los
resabios de la aristocracia y en la gran burguesía, para implantar la república.
El Estado liberal no concibió el sufragio universal como un derecho de los ciuda-
danos sino como un deber o función de las clases propietarias, a las cuales concernía
adoptar las decisiones políticas en el Estado por ser quienes tenían mayores intereses
que proteger y que podían verse afectados si quienes las adoptaban carecían de bienes
y propiedades que cuidar. Por ello, la «democracia liberal» fue una democracia de mi-
norías, que, de forma deliberada, excluyó a las mayorías mediante el voto «censitario»,
Capítulo 1. La formación del Estado social 29

conforme al cual solo sufragaban los propietarios que iguraban en el «censo», que era
una especie de registro de los contribuyentes del impuesto sobre la tierra. Otra varia-
ble de esta forma de voto podría estar constituida por el nivel de renta de las personas.
El efecto reduccionista, en el cuerpo electoral, de esta restricción del sufragio, lo ilus-
tra un dato que aporta Hauriou conforme al cual en Francia en 1815 solo existían 90
000 electores y en 1846, 248 000 (Hauriou, 1971, p. 285)6.
Marginados económica, social y políticamente, los obreros unieron sus fuerzas,
en febrero de 1848, a la mediana y pequeña burguesía para exigir la universalidad del
sufragio, a favor de todos los varones mayores de edad, sin importar la condición de
propietario, rentista o cualquier otra relacionada al poder económico de la persona.
La revolución francesa de febrero de 1848 tuvo un contenido social, no separable
de su contenido político, pues la conquista del sufragio universal se concebía como
una forma de acceder y participar en el proceso político para corregir y eliminar la si-
tuación de injusticia social que entonces prevalecía. Los objetivos de este movimiento
revolucionario no ocultaron su carácter de reivindicación social, a tal punto que su
aspiración especíica fue la de establecer una «república social y democrática»7. En el
programa de esta revolución lo democrático y lo social no fueron términos que pu-
dieran disociarse fácilmente, pues el objetivo democrático, expresado en la exigencia
del sufragio universal, constituía una condición esencial para la transformación del
estado monárquico-liberal en una república social. De allí que se considere que esta
revolución es el verdadero inicio del socialismo democrático8.
Si bien la revolución de 1848 fracasó en su objetivo de instaurar una «república
social» debido a la contrarrevolución de junio del mismo año, que permitió a las clases
dominantes recuperar el poder, sin embargo conquistó el derecho al sufragio universal
y la instauración del régimen republicano.

6
Señala este autor que para ser elector se exigía pagar 300 francos-oro de impuestos y mil para ser elegible.
En 1846, la cifra se había reducido a 200 francos para ser elector y a 500 para ser elegible.
7
Reiriéndose a los objetivos de esta revolución, Rubio Lara señala lo siguiente: «Así, el programa apuntaba
a una nueva concepción del Estado que difería del modelo liberal. Junto al concepto de libertad, aparece
el de igualdad, sin el cual no es factible el primero. Se apela al Estado para que inicie las reformas y para
que intervenga en la vida socio-económica organizando el trabajo, garantizando el derecho al mismo y
proporcionando protección a los que no pueden trabajar. Además, y ello posee una gran importancia,
esta transformación del Estado pensaba conseguirse a través de la intensiicación de la democracia. La
concepción social y democrática del Estado aparecen intrínsecamente unidas; de hecho, la República que
se proclamó fue la “República social y democrática”» (Rubio Lara, 1991, p. 57).
8
Para Rubio Lara «[…] la Revolución de 1848 en Francia supuso la formulación y el intento de llevar
a la práctica una serie de reformas que no llegaron a consolidarse hasta muchos años después y que abri-
rían el camino al concepto del Estado social. Por otra parte, si se considera el procedimiento a través del
cual se trataba de introducir estas reformas, este se aleja de lo que posteriormente se consolidaría como
socialismo revolucionario. La República que se proclama como social y democrática aspira a armonizar
la democracia con una dimensión social, de ahí que la Revolución de 1848 haya sido interpretada como
el nacimiento del socialismo democrático» (1991, p. 63).
30 La cláusula de Estado social en la Constitución

El sufragio universal —de los varones— fue igualmente establecido en Estados

Unidos hacia 1850, en Alemania en 1871, en Austria en 1907, en Italia en 1912 y en
Gran Bretaña en 1918, aunque en este país las reformas electorales de 1832 y 1884-
1885, ampliaron signiicativamente la participación electoral. El voto de la mujer
recién se alcanzará después de la primera guerra mundial (Austria, 1918), aunque
Nueva Zelanda ya lo había otorgado en 1893.
El sufragio universal tuvo un efecto trascendente sobre la coniguración del esta-
do liberal y su transición a un Estado social. La incorporación de grandes masas de
electores se tradujo en la presencia de nuevas clases sociales, especialmente la clase
trabajadora, en la vida del Estado, lo que les otorgó una capacidad de presión, e in-
cluso de decisión, orientada, como es lógico, a la defensa de sus intereses y al cambio
de la situación socioeconómica y política en la que estos apenas eran considerados o
simplemente ignorados.
Uno de los efectos más inmediatos de la conquista del sufragio universal fue la
creación de los partidos políticos y, de forma particular, de los partidos de masas,
entre estos los de ideología socialista. Los partidos de masas se caracterizan por ailiar
a gran cantidad de personas, las cuales contribuyen con sus aportes a inanciar al
partido y se organizan en estructuras complejas capaces de cubrir todo el territorio
nacional (Duverger, 1957, pp. 93-94)9.
Al respecto, señala Duverger que «La aplicación del sufragio universal provocó en
casi todas partes (salvo en los Estados Unidos) el desarrollo de partidos socialistas,
que franquearon la etapa deinitiva aunque no siempre, por lo demás, de un solo
golpe […]» (Duverger, 1957, p. 96). Este mismo autor airma que antes de la primera
guerra mundial el Partido Social-Demócrata Alemán contaba con más de un millón
de miembros y un presupuesto anual de casi dos millones de marcos y «constituía un
verdadero Estado, más poderoso que algunos Estados nacionales» (p. 96).
El surgimiento y expansión de los partidos supuso un cambio profundo en el
paradigma político del estado liberal, que rechazaba toda forma de intermediación
entre el individuo y el Estado, tanto en el campo social como en el político. En este
sentido, como lo sostiene Duverger «La democracia liberal fue individualista. En el
plano económico se basó en la libre competencia entre empresas independientes que
generalmente eran propiedad de un hombre o una familia. En el plano político hizo
que se enfrentasen personalidades que gozaban de libertad de movimientos […]»
(Duverger, 1972, p. 82).

9
Duverger contrapone los «partidos de masas» a los «partidos de cuadros», los cuales tratan «[…] de
reunir notables, para preparar las elecciones, conducirlos y mantener el contacto con los candidatos.
Notables inluyentes, en primer lugar, cuyo nombre, prestigio o brillo servirán de iador al candidato y
le cosecharán votos; […]. Aquí, la cualidad que importa sobre todo: gran prestigio, habilidad técnica,
importancia de la fortuna. Lo que los partidos de masas obtienen por el número, los partidos de cuadros
lo obtienen por la selección» (1957, p. 94).
Capítulo 1. La formación del Estado social 31

De hecho, la ley Le Chapelier fue también invocada para justiicar la oposición

del liberalismo primigenio a la existencia de los partidos10, los cuales, igual que los
sindicatos atravesaron por una etapa de rechazo o prohibición en la que fueron trata-
dos con hostilidad siendo considerados, despectivamente, como «facciones», es decir
grupos opuestos al interés general que dividían a la sociedad y pretendían el poder
para satisfacer sus intereses particulares (Sartori, 1980, pp. 19-35). Sin embargo, al
establecerse el sufragio universal resultó imposible contener la tendencia a favor de la
organización de partidos y estos fueron creados no solo por la clase trabajadora sino
también por otros sectores sociales o corrientes de pensamiento.
Concluida la primera guerra mundial, los partidos socialistas comienzan a acceder
al gobierno, ya sea solos o en coalición con fuerzas centristas, como es el caso del
Partido Laborista en Inglaterra11 y los partidos social demócratas en Alemania, países
escandinavos, Bélgica, Francia, etcétera. La presencia de estos partidos en los parla-
mentos y los gobiernos de estas naciones tuvo, como es obvio, una inluencia decisiva
en los cambios institucionales, legislativos y políticos que llevan a la conformación
del «Estado social».
Una demostración de ello es, según Muñoz de Bustillo (2000a) el hecho de que
de acuerdo a una investigación de Lindert respecto al gasto social en el período 1880-
1930, se conirma «el impacto positivo que el grado de participación electoral y el su-
fragio femenino tienen sobre el gasto social. En deinitiva, democracia, movimientos
sociales reivindicativos y aparición de alternativas serían fenómenos que se reforzarían
mutuamente y ayudarían a explicar la construcción del Estado de bienestar» (p. 30).
En general, la consolidación de un régimen democrático sustentado en el sufragio
universal y los partidos políticos se convertirá en un factor condicionante del «Estado
social». La estrecha conexión entre democracia y Estado social ha sido, precisamente,
puesta de relieve por Bobbio, quien considera que
[…] liberalismo y democracia, que desde hace un siglo hasta hoy fueron conside-
rados siempre, la segunda, como la consecuencia natural del primero, muestran ya
no ser del todo compatibles, toda vez que la democracia fue llevada a las extremas
consecuencias de la democracia de masas, o mejor dicho, de los partidos de masas,
cuyo producto es el Estado benefactor. Si los límites dentro de los cuales la doctrina
liberal consideraba que se debería restringir el Estado fueron superados, es difícil
negar que ello sucedió debido al impulso de la participación popular provocada por
el sufragio universal (Bobbio, 1986, p. 98).

10
Al respecto, Hernández Bravo (1997) airma «Esta Ley es un ejemplo evidente de la posición absoluta-
mente contraria a los partidos políticos de todo el primer liberalismo político. Muestra una inconfundible
raíz rousseauniana y es muy representativa de una importante corriente de pensamiento que incluye, entre
otros, a Montesquieu, Madison, Hamilton y Hume […]» (p. 17).
11
Este partido, fundado en 1900 sobre la base de las Trade Unions, y que adopta su denominación actual
en 1906, llega al poder por primera vez en 1929, aunque cuando no obtuvo la mayoría absoluta en la
Cámara de los Comunes debió formar un gobierno de coalición.
32 La cláusula de Estado social en la Constitución

2. A       E 

a) El surgimiento de la legislación laboral y sindical.
El reconocimiento del derecho de asociación
No cabe duda de que el surgimiento de la legislación laboral y el desarrollo ulterior de
un «derecho del trabajo», debidamente estructurado y en muchos casos codiicado, es
uno de los elementos característicos del «Estado social».
Dado que la causa principal de la «cuestión social» eran las injustas y degradantes
condiciones en las que los trabajadores prestaban sus servicios, era necesario que el
Estado actuara sobre ellas, cuando menos para mitigar o corregir sus aspectos más
abusivos. De este modo, como lo señala Alonso Olea (1994), en los países europeos
«con gran uniformidad, las primeras normas estatales de Derecho del Trabajo se re-
ieren al trabajo de menores y al trabajo de mujeres […]» (p. 331). Estas normas se
orientan a prohibir, en absoluto, el trabajo de los menores de cierta edad —alrededor
de los catorce años— y a limitar el de los menores de dieciocho años, así como el de
las mujeres en ciertas actividades consideradas penosas o peligrosas. En otros casos se
tiende también a limitar la duración de la jornada en función a la edad y al sexo del
trabajador.
Ritter destaca que Inglaterra «[…] fue el primer país industrial que tomó medidas
modernas de protección laboral» (1991, p. 76). En efecto, en este país, entre 1833
y 1850 se dictaron leyes que «[…] limitaron el trabajo de las mujeres y de los niños
e introdujeron en la industria algodonera una jornada laboral de diez-diez horas y
media como máximo para mujeres y niños, que posteriormente se extendió a las
fábricas de otros sectores industriales» (Ritter, 1991, p. 76). En 1870 se dictó una ley
de protección de los salarios, en 1871 otra relativa al descanso dominical, en 1874
la de viviendas para los obreros, en 1878 una norma sobre el trabajo de la mujer y
del niño, en 1900 la legislación asume la teoría del riesgo profesional, en 1908 la ley
establece la jornada de ocho horas en las minas y en 1911 se crea el seguro obligatorio
(Cabanellas, 1987, I, pp. 151-152).
Otro país que experimentó un importante desarrollo de las normas laborales fue
Italia, donde un decreto de 1843 prohibió de forma absoluta el trabajo de niños me-
nores de nueve años en las fábricas con más de veinte obreros y el de los menores de
catorce en industrias nocivas; asimismo, estableció la jornada máxima de diez horas
para los menores entre nueve y doce años y la de doce horas para los de doce a catorce
años y prohibió el trabajo nocturno para los menores de doce años. El mismo decreto
creó la inspección del trabajo. En 1859 se prohibió el trabajo en las minas de los me-
nores de diez años. Una ley de 1902, reglamentada en 1903, ijó la edad mínima en
la industria en doce años y la jornada máxima en doce horas para las mujeres mayores
de quince años y en once horas para las menores de esa edad.
Capítulo 1. La formación del Estado social 33

Francia reguló el trabajo de los niños en 1841, tras conocerse el informe Villermé,
y prohibió el trabajo de los niños menores de ocho años, estableció la jornada de ocho
horas para los de ocho a doce, pero admitió, sin embargo, una jornada máxima de
doce horas para los mayores de dieciséis años. En 1848, la ley del 9 de septiembre
ijó la jornada de doce horas en las manufacturas y fábricas y en 1868 derogó el artí-
culo 1781 del Código Civil, conforme al cual no podía dudarse de la airmación del
patrono de haber pagado los salarios. En 1906, Francia creó el Ministerio de Trabajo
y entre 1910 y 1927 aprobó, sucesivamente, cuatros libros del Código del Trabajo
(Cabanellas, 1987, pp. 149-150)12. De esta manera, al lado del Código Civil de 1804
—paradigma de la codiicación del derecho civil—, en Francia surgió, algo más de
un siglo después, el Código del Trabajo, como expresión de los profundos cambios
sociales producidos en ese período.
El fenómeno de la codiicación del derecho laboral, así como la expansión de este,
va a tener lugar no solo en Europa sino en otros continentes —entre ellos en Amé-
rica— después de la primera guerra, bajo el impulso que provendrá del Tratado de
Versalles y de la creación de la Organización Internacional del Trabajo.
Es preciso destacar que el hecho de que el Estado dictara una legislación sobre el
trabajo para corregir las injusticias y proteger al trabajador, signiicó la intervención
de aquel en el «mercado de trabajo» con la inalidad de regularlo, trasgrediendo, por
decirlo así, uno de los dogmas del Estado Liberal, según el cual al Estado le estaba
vedada toda forma de intervención en la economía, sujeta únicamente a la ley de la
oferta y la demanda. Esta intervención se tradujo en la drástica limitación de la liber-
tad de contratación en materia laboral, en particular respecto de la capacidad de los
contratantes para establecer libremente el contenido del contrato.
A tal punto la legislación laboral y, desde luego, las normas que nacen de la au-
tonomía colectiva, han limitado esa capacidad, que se ha llegado a sostener que el
contrato de trabajo es un «contrato normado»13.

12
Respecto a la aprobación del Código de Trabajo, Cabanellas señala que el Libro I se aprobó el 28 de
diciembre de 1910, siendo relativo al contrato de trabajo y salarios; el Libro II, referido a la reglamentación
del trabajo, fue promulgado el 26 de noviembre de 1912; el Libro III reguló los sindicatos y cooperativas
y fue promulgado el 25 de febrero de 1924; inalmente, el 21 de junio de 1927 se sancionó el Libro IV,
que se reiere a la jurisdicción del trabajo (1987, p. 151).
13
Al respecto, se airma que «[…] el contrato se inserta hoy en un cuadro regulado extensa e intensamente
por la normativa laboral de origen estatal y de origen convencional. Tales normas —muchas de ellas de
carácter imperativo— se reieren prácticamente a todos los aspectos de la relación de trabajo (contenido
de la prestación del trabajador, tiempos de trabajo, retribuciones, descansos, condiciones de seguridad
e higiene, vicisitudes de la relación a través del tiempo, suspensiones, causas de extinción de la relación,
etcétera), de tal forma que celebrado el contrato mediante el acuerdo entre las partes, automáticamente
le resultan aplicables aquellas normas, sin que los contratantes tengan que hacer ninguna declaración
expresa en tal sentido; es más, sin que en buena parte de aquel conjunto normativo puedan impedirlo. De
ahí la denominación del trabajo como «contrato normado», género del que existen otros supuestos en el
34 La cláusula de Estado social en la Constitución

Asimismo, como ya antes se ha expuesto, también se desarrolla en este período

una creciente legislación destinada a eliminar las trabas y prohibiciones a la or-
ganización de sindicatos e incluso, más adelante, a reconocer la libertad sindical,
así como garantizar y proteger su ejercicio. En la culminación de este proceso los
sindicatos llegan a ser considerados como entes conformadores del Estado social de
Derecho, tal como lo expresa la Constitución española, que reconoce y garantiza su
existencia en el artículo 7º de su Título Preliminar, destinado a establecer las bases
del Estado español.

b) La creación de los seguros sociales en Alemania

Otro hito en la formación del «Estado social» lo constituyó la creación de los segu-
ros sociales, que tuvo lugar en Alemania durante el gobierno del príncipe Otto von
Bismark.
Bajo la inspiración de este Canciller, en el Imperio alemán se dictaron, sucesiva-
mente, tres normas que crearon en ese país, con carácter precursor, los primeros segu-
ros sociales de los tiempos modernos. El primero fue el seguro de enfermedad, creado
por la ley del 15 de junio de 1883, el cual tenía carácter obligatorio para los obreros
cuya renta no fuera superior a 2000 marcos anuales. Era administrado por entidades
autónomas y se inanciaba con contribuciones de los obreros y empresarios, en la
proporción de 2/3 y 1/3 respectivamente. Ambos sectores participaban en los conse-
jos de administración de esas entidades en proporción a sus aportaciones. El seguro
brindaba prestaciones médica y farmacéutica durante trece semanas y prestaciones
económicas por un monto igual a la mitad del salario del asegurado.
El seguro contra accidentes de trabajo fue creado en 1884 y era íntegramente
inanciado por los aportes de los patronos, cuyas asociaciones lo administraban. En
caso de incapacidad total, el trabajador percibía una pensión igual al 66,6% de su
salario y en caso de fallecer, la viuda tenía derecho a percibir el 20% del salario más el
15% por cada hijo menor de quince años.
Finalmente, en 1889 se estableció el seguro obligatorio de jubilación, que era
inanciado en partes iguales por los trabajadores y los empresarios, pero el Estado
aportaba adicionalmente una subvención de 50 marcos a cada pensión. El seguro era
obligatorio para todo obrero cuyo salario no superase los 2000 marcos anuales y el
derecho a la pensión se adquiría a los setenta años.
Como lo anota Ritter (1991), «La seguridad social es la creación institucional más
signiicativa del Estado social. A lo largo de un siglo ha ido desplazando —aunque no
la ha sustituido absolutamente— a la asistencia tradicional a los pobres —sustituida

ámbito de la contratación privada, aunque quizás sea el de trabajo una de las expresiones más acabadas,
si no la que más» (Valverde, Rodríguez Sañudo & García Murcia, 2003, p. 474).
Capítulo 1. La formación del Estado social 35

posteriormente por la asistencia social— y constituye actualmente en los países indus-

trializados la principal forma de previsión y asistencia al individuo» (p. 83).
La creación de los seguros sociales colocó a Alemania a la vanguardia de los esta-
dos europeos industrializados en materia de protección social pero paradójicamente
tuvo una motivación regresiva, pues su propósito principal fue contener al avance
del partido Social-demócrata e impedir que tomara el poder. Por ello, de modo casi
simultáneo con la creación de los seguros sociales, Bismarck promovió las «leyes an-
tisocialistas», que entre 1878 y 1890, impusieron drásticas restricciones a la actividad
de aquel partido14. Para Ritter «[…] Bismarck vio realmente la política de seguros
sociales como un instrumento para debilitar a la socialdemocracia y a los sindicatos
socialistas y para ganarse a los obreros para el Estado monárquico, instrumento que
venía a completar su legislación contra los socialistas» (Ritter, 1991, p. 87)15.
Sin embargo, también se ha destacado que en la creación de los seguros sociales en
Alemania inluyeron tanto las reivindicaciones del movimiento sindical cuanto algu-
nas corrientes intelectuales que se encontraban en boga en la época, particularmente
la de los denominados «socialistas de cátedra», agrupados en la «Asociación para la
política social», que propugnaban un reformismo social (Rubio Lara, 1991, p. 74;
Ritter, 1991, pp. 98-102). Ritter destaca, singularmente, el aporte del pensamiento
de Lorenz von Stein, a quien considera el precursor de la teoría del Estado social mo-
derno (Ritter, 1991, pp. 90-94).

c) El constitucionalismo social
Un paso decisivo en la coniguración del Estado social es el que representó el adve-
nimiento de lo que se ha dado en llamar el «constitucionalismo social». Con esta
denominación se designa al fenómeno jurídico-constitucional por el cual las consti-
tuciones de los estados incorporan en la enumeración de los derechos fundamentales
un nuevo grupo de derechos de contenido social, de los que resultan titulares los
miembros de determinados sectores sociales hasta entonces postergados.

14
En 1874 los dos sectores en que entonces se dividía el socialismo alemán totalizaron 340 mil votos en las
elecciones al Reichstag y obtuvieron nueve escaños; en 1877, ya uniicados en un solo partido, superaron
el medio millón de votos y conquistaron doce escaños. Ya bajo las leyes «antisocialistas» que restringieron
su actividad, continuaron creciendo y en 1884 obtuvieron 549 mil votos y en 1887 alcanzaron 763 mil.
En 1890 superaron el millón de votos y se convirtieron en el partido más numeroso de Alemania, lo que
obligó al régimen a abandonar las leyes antisocialistas (cfr. Mackenzie, 1973, pp. 111-114).
15
Por ello mismo, sostiene Ritter que «Las investigaciones de las últimas décadas en concreto ha desta-
cado el papel de las élites políticas nacionales y han interpretado la introducción de los seguros sociales
en Alemania, pero también en otros países antes de 1914, básicamente en el sentido de una «política
defensiva de integración y estabilización» […] para la paciicación de los obreros y la conservación del
orden político, económico y social existente» (Ritter, 1991, pp. 86-87).
36 La cláusula de Estado social en la Constitución

La Constitución mexicana de 1917

La constitución pionera del «constitucionalismo social» es, sin duda alguna, la
Constitución mexicana, sancionada en 1917 por el Congreso Constituyente en la
ciudad de Querétaro, razón por la cual también se le conoce como la «Constitución
de Querétaro».
Esta constitución, producto de la revolución iniciada en 1913 tras el derrocamien-
to y asesinato del presidente Francisco Madero, es la primera en el mundo en recoger
e incorporar un grupo de derechos referidos al trabajo y a la tierra, que le dieron una
característica nueva y la diferenciaron de las clásicas constituciones liberales.
En el extenso artículo 123º de esta constitución se enunciaron los siguientes de-
rechos laborales: 1) jornada máxima diurna de ocho horas y nocturna de siete horas;
2) protección a la mujer y a los menores de 16 años; 3) prohibición del trabajo de
los menores de 14 años; 4) un día de descanso por cada seis de trabajo; 5) protección
especial a la mujer durante la gravidez y después de ella y al infante; 6) salario mínimo
indispensable para llevar una vida digna; 7) igualdad de salario, sin diferencia de sexo
o nacionalidad; 8) inembargabilidad, compensación o descuento del salario mínimo;
9) participación en las utilidades de la empresa; 10) pago del salario en moneda de
curso legal y prohibición de las tiendas de raya; 11) salario doble por trabajo extraor-
dinario; 12) derecho de servicios necesarios a la comunidad; 13) derecho de formar
sindicatos y asociaciones profesionales; 14) derecho de huelga, de los obreros y patro-
nos; 15) resolución de conlictos mediante la conciliación y el arbitraje; 16) en caso de
despido sin causa justiicada, derecho del trabajador a optar entre una indemnización
o que se cumpla el contrato y 17) establecimiento de la nulidad de condiciones injus-
tas estipuladas en el contrato de trabajo (Carpizo, 1986, pp. 160-161).
Asimismo, el artículo 27º la Constitución de Querétaro reguló el derecho de pro-
piedad, en especial sobre la tierra, señalando que la propiedad de las tierras y aguas del
territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, la cual tiene el derecho
de constituir la propiedad privada; el régimen de expropiación por causa de interés
público y mediante indemnización; la prohibición del latifundio; el derecho de la
Nación a imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés públi-
co; la garantía del régimen comunal y del régimen ejidal en la explotación de tierras,
aguas y bosques; y el régimen de la pequeña propiedad agrícola y ganadera (Carpizo,
1986, p. 160).
Justiicando la inclusión de estas «garantías sociales» (como se denomina en esta
Constitución a los «derechos»), Carpizo señala lo siguiente:
Las garantías sociales son aquellas que protegen al hombre como integrante de un
grupo social; en cambio las garantías individuales protegen a todo hombre. Se pro-
tege a los grupos sociales más débiles, a los que históricamente han vivido oprimi-
dos. Es una declaración dinámica, con fuerza impositiva. Quiere que el trabajador
Capítulo 1. La formación del Estado social 37

y el campesino lleven una vida digna. La idea es asegurar esos mínimos jurídicos
para que basados en ellos, estos grupos sociales logren nuevas y abundantes con-
quistas. La esencia de los derechos sociales son las necesidades apremiantes de estos
grandes núcleos de la sociedad (1986, p. 161).

La Constitución alemana de 1919

Nace esta constitución como fruto de la caída de la monarquía imperial, tras la de-
rrota de Alemania en la primera guerra mundial y la consiguiente instauración de la
república. El gobierno provisional, presidido por el socialista Ebert, convocó a una
asamblea constituyente que fue elegida en enero de 1919 e inició sus labores el 6 de
febrero en la ciudad de Weimar. En dicha asamblea si bien el partido social-demócrata
obtuvo la mayoría, esta no fue absoluta y, por tanto, hubo de conformar una mayo-
ría con el partido Cristiano Popular y el partido Demócrata, que fueron la segunda
y tercera fuerza, respectivamente, creándose la denominada «Coalición de Weimar»
que también quedó relejada en la conformación del gobierno (Villarán, 1936, pp.
29-33).
La Constitución de Weimar —como frecuentemente se denomina a esta cons-
titución—, promulgada el 11 de agosto de 1919, fue la primera en el continente
europeo en proclamar derechos de contenido social y establecer normas para regir la
vida económica. En materia de derechos laborales señaló la obligación del Estado de
otorgar «protección particular» al trabajo y establecer un «derecho obrero uniforme».
Asimismo, garantizó la libertad de coalición «para la defensa y mejoramiento de las
condiciones del trabajo y de la vida económica» y estableció (art. 162º) que «El Reich
intervendrá a favor de una reglamentación internacional del trabajo que tienda a
asegurar a la clase obrera del mundo entero un mínimo general de derechos sociales».
También reconoció el derecho de los trabajadores a la negociación colectiva y otorgó
reconocimiento jurídico a los contratos colectivos sobre salarios y condiciones de
trabajo. Se reirió igualmente al deber y el derecho de trabajar y enunció, aunque
de modo general, el seguro de desempleo, al indicar en el párrafo inal del artículo
163º lo siguiente: «La posibilidad debe ser dada a todo alemán de ganar su vida por
un trabajo productivo. En caso de que una ocupación conveniente no pueda serle
procurada, se le aseguran los medios de existencia necesarios» (Mirkine-Guetzevich,
1931, pp. 7-57).
Asimismo, esta constitución dispuso la existencia de un sistema de seguros para
la conservación de la salud y de la capacidad de trabajo, la protección de la materni-
dad y la previsión ante las consecuencias económicas de la vejez, de la invalidez y de
accidentes. Pero sin duda una de sus normas más trascendentes es la que estableció
la creación de los consejos obreros de empresa, de distrito y el Consejo Obrero del
Reich. Estos consejos podían ser investidos de «poderes de control y administración»
en la esfera de su competencia. Una ley del 4 de febrero de 1920, reguló los Consejos
38 La cláusula de Estado social en la Constitución

de Empresa. Como lo anota Villarán (1936), la creación de estos consejos representó

una «[…] satisfacción a las aspiraciones del Partido Social Demócrata en pro de un
régimen de democracia económica […]» (Villarán, 1936, pp. 53-54)16.
El otro aspecto en que la Constitución de Weimar realizó un aporte trascendente
es el relativo a la regulación de la vida económica, a la cual dedica la sección V de la
segunda parte. El primer enunciado de esta sección, contenido en el artículo 151º,
indica claramente el cambio de perspectiva que esta constitución presenta en relación
a las constituciones liberales: «La vida económica debe ser organizada conforme a los
principios de la justicia y tendiendo a asegurar a todos una existencia digna del hom-
bre. En estos límites la libertad económica del individuo debe ser respetada».
Las libertades económicas tradicionales —de comercio, industria y contrata-
ción— son reconocidas, pero se les imponen limitaciones que corresponde a las leyes
determinar. Respecto de la propiedad se produce un cambio fundamental que Rubio
Lara explica:
El artículo 153 garantiza el derecho de propiedad, ahora bien, los preceptos cons-
titucionales revelan que se ha abandonado la concepción individualista para reco-
nocerle una función social. La Constitución no solo reconoce la propiedad como
un derecho, sino también como un deber. Así, el artículo mencionado garantiza
la propiedad, pero añade: «…cuyo contenido y límites ijarán las leyes», y en otro
párrafo señala: «La propiedad obliga. Su uso ha de constituir al mismo tiempo
un servicio para el bien general». El artículo 155, reiriéndose a la propiedad de
la tierra, señala que: «El cultivo y explotación es un deber de su propietario para
con la comunidad. El incremento del valor del suelo que se obtenga sin emplear
trabajo o capital en el mismo quedará a beneicio de la comunidad» (Rubio Lara,
1991, p. 91).

De igual manera, la Constitución de Weimar incluyó una norma referida a la sociali-

zación de empresas que facultaba al Estado, por ley y bajo reserva de indemnización,
aplicando por analogía las normas sobre la expropiación, a «transferir a la colectividad
la propiedad de empresas privadas susceptibles de ser socializadas» (art. 156º).
Estas normas, totalmente novedosas, han venido a conformar, a partir de esta
constitución, lo que se ha denominado «constitución económica», expresión que alu-
de al hecho de que las constituciones incluyan disposiciones dirigidas a regular la

16
Señala Villarán que el Consejo Económico del Reich existió desde 1920 y estuvo conformado por
326 miembros, integrantes de diez grupos profesionales. Considera que en sus diez primeros años de
vida su labor fue activa y provechosa, estudiando medidas económicas y sociales antes de ser sometidas
al Reichstag (Parlamento), presentando iniciativas a este y asesorando a los poderes públicos en materia
monetaria, laboral y sobre tarifas. El 23 de marzo de 1934, bajo la dictadura hitleriana, fue suprimido
(Villarán, 1936, pp. 54-55).
Capítulo 1. La formación del Estado social 39

vida económica, en abierta oposición al credo liberal que repugnaba toda forma de
intervención del Estado en la vida económico-social17.

La Constitución de la República Española de 1931

Esta constitución, de menor trascendencia por su efímera duración (1931-1939),
representa sin embargo una continuación y airmación del proceso del «constitucio-
nalismo social» iniciado con las constituciones de Querétaro y Weimar18. A diferencia
de estas —y como rasgo singular— aporta, en el artículo 1º, una deinición de Estado
que incorpora su carácter social: «España es una República democrática de trabajado-
res de toda clase, que se organiza en régimen de Libertad y de Justicia».
En cuanto se reiere a los derechos laborales, reconoció la libertad sindical y, asi-
mismo, estableció la protección del trabajo por las leyes sentando las bases y conteni-
do mínimo de la legislación laboral, consistente en seguros de enfermedad, accidente,
paro forzoso, vejez, invalidez y muerte; trabajo de las mujeres y menores y protección
de la maternidad; jornada de trabajo y salario mínimo y familiar; vacaciones anuales
remuneradas; condiciones del obrero español en el extranjero; instituciones de coope-
ración; relación económico-jurídica de los factores de la producción; participación en
la dirección, administración y beneicios de las empresa, y defensa de los trabajadores
(Díaz Revorio, 2004, pp. 405-435).
Asimismo, la Constitución dispuso que la República debía proteger al campesino
y, con dicho propósito, legislar sobre diversos aspectos de este sector, así como prote-
ger, en términos equivalentes, a los pescadores.
En otras materias, señaló la subordinación de toda riqueza a los intereses de la
economía nacional y su afectación al sostenimiento de las cargas públicas; la posi-
bilidad de expropiar toda clase de bienes por causa de utilidad social con adecuada
indemnización; así como la facultad del Estado de nacionalizar los servicios públicos
y explotaciones que afecten el interés común por motivo de interés social y, asimismo,
la de intervenir por ley la explotación y coordinación de industrias y empresas cuando
lo exigiere la racionalización de la producción y los intereses de la economía nacional,

17
El origen de esta expresión se encuentra en Alemania, donde según el autor español Lojendio e Irure,
fue el Dr. Beckerath quien la usó por primera vez, en el homenaje a Werner Sombart, señalando que
la Constitución económica era «la ordenación de la propiedad, del contrato y del trabajo, de la forma
y extensión de la intervención del Estado, así como la organización y la técnica de la producción y la
distribución» (Boyer Merino, 1994, p. 75).
18
Respecto a la trascendencia de esta constitución, Díaz Revorio airma que «Ciertamente, algunos de
estos principios no eran novedosos en el constitucionalismo mundial, pues textos anteriores recogen los
principios del Estado social (México 1917, Alemania 1919) o la jurisdicción constitucional concentrada
(Austria y Checoslovaquia en 1920). Pero el texto de la Segunda República Española desarrolla estos
elementos, constituyendo el engarce necesario entre el constitucionalismo de entreguerras y los nuevos
textos que se aprobarían recién acabada la Segunda Guerra Mundial. Por ejemplo, su inluencia en la
Constitución italiana es notable en algunos aspectos» (Díaz Revorio, 2004, p. 191).
40 La cláusula de Estado social en la Constitución

quedando, no obstante, prohibida la pena de coniscación de bienes (art. 44º) (Díaz

Revorio, pp. 405-435).

El Tratado de Versalles y la creación de la Organización Internacional del Trabajo

El Tratado de Versalles —que puso punto inal a la primera guerra mundial—, suscri-
to el 28 de junio de 1919, debe ser considerado un factor contribuyente al desarrollo
del Estado social por dos razones: la primera, por contener una declaración sobre los
derechos del trabajo, que debía servir como fundamento de las legislaciones naciona-
les, y, la segunda, por crear la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
La premisa para incluir en un tratado de paz estas cuestiones, fue la convicción
de las potencias vencedoras de que la paz mundial no podía garantizarse en tanto
prevalecieran en el mundo condiciones desiguales e injustas de trabajo, que condena-
ban a vastos sectores de la población a vivir en la miseria y la explotación. Sobre esta
situación habían llamado activamente la atención diversas conferencias internacio-
nales realizadas durante la primera guerra mundial por iniciativa de organizaciones
sindicales internacionales, siendo la más importante la realizada en Berna en febrero
de 1919, en la cual se elabora la «Carta del Trabajo», que enumeró una extensa lista de
reivindicaciones de los trabajadores (Cabanellas, 1987, I, 2, pp. 171-172).
El tratado estableció los siguientes principios y derechos: i) el trabajo no debe ser
considerado una mercadería o un artículo de comercio, ii) el derecho de asociación
para todos los ines no contrarios a la ley, para asalariados y patronos, iii) el pago de
un salario que asegure a los trabajadores un nivel de vida conveniente, iv) la jornada
máxima de trabajo de ocho horas diarias o de 48 a la semana, v) el descanso hebdo-
madario de veinticuatro horas como mínimo, en lo posible el domingo, vi) la supre-
sión del trabajo de los niños y la obligación de establecer limitaciones en el trabajo
de los jóvenes de ambos sexos, necesarias para que puedan continuar su educación y
asegurar su desarrollo físico, vii) el principio de salario igual, sin distinción de sexo,
para un trabajo de igual valor, viii) las reglas vigentes en cada país deben asegurar un
tratamiento equitativo a todos los trabajadores que legalmente residen en el país, ix)
cada Estado debe organizar un servicio de inspección, que comprenda a las mujeres,
para asegurar las leyes y reglamentos para la protección de los trabajadores (Cabane-
llas, 1987, pp. 174-175).
En la Parte XIII del referido tratado, se estableció la creación de una organiza-
ción internacional permanente del trabajo, adscrita a la Sociedad de Naciones, cuya
inalidad consistía en «[…] asegurar y mantener condiciones de trabajo equitativas y
humanitarias para el hombre, la mujer y el niño en sus propios territorios, así como
a todos los países a que se extiendan sus relaciones de comercio y de industria […]»
(de Buen, 1981, p. 383).
En octubre y noviembre de 1919 se realizó en Washington, Estados Unidos, una
Conferencia Internacional del Trabajo en la que se aprobó la Constitución de la OIT
Capítulo 1. La formación del Estado social 41

y con ello se dio inicio a la vida de esta importante institución internacional, la cual
en su ya dilatada existencia ha producido una importante cantidad de normas in-
ternacionales que han contribuido, de modo decisivo, al desarrollo de la legislación
laboral de los Estados que la integran así como a la investigación y estudio de la pro-
blemática laboral del mundo.

d) El New Deal en los Estados Unidos

Se denomina de este modo a la política desarrollada en los Estados Unidos por el
Presidente Franklin Delano Roosevelt para enfrentar las terribles consecuencias de
la crisis económica producida en 1929 tras el desplome de la bolsa de New York y el
derrumbe de la economía norteamericana.
Se caracterizó esta política por la iniciativa asumida por el Estado tanto para asistir
eicazmente a desempleados e indigentes cuanto para corregir a través de medidas legis-
lativas determinadas deiciencias del mercado, causantes de la crisis. En el primer caso,
Roosevelt optó por afrontar el problema del agudo desempleo mediante la creación de
empleos para ejecutar obras públicas, especialmente de infraestructura, fundando para
dirigir este esfuerzo la Public Works Administration. También, mediante la Federal Emer-
gency Relief Administration (FERA), se brindó asistencia a los desempleados proporcio-
nando subvenciones a las cooperativas de estos que fabricaban bienes para uso propio y
a través de la Federal Surplus Relief Corporation se otorgó ayuda tanto a los agricultores
como a los desempleados, adquiriendo los productos excedentarios de los primeros
para suministrarlos a los segundos (Rubio Lara, 1991, pp. 111-127).
El gobierno de Roosevelt, como no lo había hecho ninguno de sus predecesores,
dictó medidas de intervención en la economía con el objeto de superar la depresión
mediante la creación de empleo, el fomento del consumo y la reactivación de la agri-
cultura. Con este propósito impulsó el proyecto de desarrollo del valle del Tennessee
y estableció como ente planiicador y ejecutor la Tennessee Valley Authority (TVA).
La creación de esta autoridad, que había sido vetada por los presidentes Coolidge
y Hoover, aduciendo que implicaba una centralización burocrática y un riesgo a la
iniciativa privada, fue decididamente acometida por Roosevelt, quien dio luz verde
a la ley promovida por el senador Morris y la promulgó el 18 de mayo de 1933. Los
objetivos de esta autoridad fueron ijados en el artículo 23º de la ley: el control de las
crecidas del río, la mejora de su navegabilidad, la producción de corriente eléctrica,
la utilización adecuada de las tierras marginales, la repoblación forestal y el bienestar
económico y social de los habitantes del valle (Rubio Lara, 1991, pp. 111-127)19.

19
El objetivo de este proyecto «[…] fue la creación de una infraestructura que sirviese a la economía
privada. Su labor se centró en el planteamiento y inanciación de programas. De esta forma, se nos revela
que la intervención del Estado a través de la planiicación, lejos de suponer la aniquilación de la iniciativa
privada, se instrumentalizó como un medio de apoyarla y cubrir sus lagunas» (Rubio Lara, 1991, p. 116).
42 La cláusula de Estado social en la Constitución

Otras medidas de intervención fueron dictadas mediante la Agricultural Adjuste-

ment Act (AAA), que tuvo como objetivo controlar la producción como mecanismo
para inluir en el alza de los precios agrícolas, para lo cual se subvencionaba, directa
o indirectamente, a la agricultura. Finalmente, la Nacional Industrial Recovery Act
(NIRA), se dictó con el objetivo de combatir las prácticas de competencia desleal
como los trust, cartels, monopolios, etcétera. Para dirigir su aplicación se creó la Na-
cional Recovery Agency (NRA), que gozaba de amplios poderes para propiciar acuerdos
con los empresarios de los diferentes sectores y establecer «reglamentos de competen-
cia». Estos reglamentos, en muchos casos, llegaron a contener normas laborales rela-
tivas al salario mínimo y a la duración de la jornada, que en medio de la crisis había
llegado, en ciertas actividades, a extenderse a hasta sesenta o setenta horas semanales.
La propia NIRA ratiicó, en su artículo 7º, el derecho de los trabajadores a sindi-
calizarse y negociar colectivamente, sin interferencia, restricción o coacción de los
empleadores. Para resolver los conlictos que pudieran suscitarse, se creó el Nacional
Labor Board, dependiente de la NRA.
Varias de estas leyes fueron materia de oposición por el Tribunal Supremo, el cual,
imbuido de una ilosofía conservadora, sostuvo que las leyes aprobadas en aplicación
del New Deal vulneraban principios constitucionales del orden existente, aduciendo
que o bien atentaban contra la organización territorial del Estado o el reparto de com-
petencias entre los poderes legislativo y ejecutivo o bien porque eran incompatibles
con el derecho de propiedad, evidenciando, así, el conlicto entre los nuevos princi-
pios postulados por el Estado social y los principios en los que se había basado el viejo
orden liberal (Rubio Lara, 1991, p. 129). Sin embargo, a partir de 1937, el máximo
tribunal revisó su jurisprudencia y le dio un giro completo al sostener que la política
intervencionista del Estado era constitucional20.
Luego de los pronunciamientos iniciales del Tribunal Supremo, en 1935, se inició
un período que se conoce como el «segundo New Deal», en el cual el gobierno de
Roosevelt puso el acento en la seguridad social y en las relaciones laborales. Así, en
agosto de 1935 se aprobó la Social Security Act, que estableció las pensiones de vejez
y desempleo. Ese mismo mes, también se aprobó la National Labor Relations Act, que
reconoció los derechos de sindicación y de negociación colectiva y creó la National
Labor Relations Board, dotada de mayores poderes que la anterior Nacional Labor

20
Sobre los efectos de este cambio de criterio, Rubio Lara airma: «De esta forma, el texto constitucional
de 1787, que había servido de soporte al Estado liberal, se adaptó, salvando los avatares por los que le hizo
pasar el Tribunal entre 1935 y 1936, a la nueva coniguración del Estado. Y ello se produce sin alterar la
norma escrita. Lo que no excluye que el cambio en la Constitución se produjese por mutación. De hecho
parte de la doctrina mantiene que el New Deal supuso una importante reforma constitucional, que afectó
particularmente a la organización territorial del Estado. La intervención del Estado en la vida económica
y social redundó en el aumento de los poderes de la Federación, en detrimento de los Estados miembros»
(1991, p. 138).
Capítulo 1. La formación del Estado social 43

Board, con la facultad de resolver los conlictos laborales y controlar las prácticas
laborales injustas.
Evaluando el signiicado histórico del New Deal, Rubio Lara considera que esta
política
[…] supuso una transformación en el orden establecido en la medida en que el
orden liberal trató de adaptarse a las nuevas circunstancias. Desde el respeto a la
libertad de la iniciativa privada como uno de los principios básicos del sistema
económico, se pretendió establecer un nuevo equilibrio entre esta y la intervención
del Estado (1991, p. 125).

La misma autora destaca los elementos coniguradores de esta política:

La aplicación del New Deal se fundamentó en dos extremos: por una parte, el
respeto y fomento de la iniciativa privada, y por el otro, el reconocimiento de
ciertos derechos a los trabajadores. Así, en la campaña electoral de 1934, Roosevelt
habló de garantizar el bienestar mediante «una declaración de derechos aplicada a
la economía», el más importante de los cuales sería «el derecho a un trabajo útil
y remunerado». Paralelamente, se reirió a la «plena producción y empleo dentro
de nuestro sistema democrático basado en la empresa privada, con el aliento y la
ayuda efectiva del Gobierno donde y cuando ello fuera estrictamente necesario»
(Rubio Lara, 1991, p. 125).

e) La nueva teoría económica: el pensamiento de Keynes.

La escuela de Friburgo y la «economía social de mercado»
La aparición de nuevas concepciones económicas, críticas de las viejas nociones de la
economía liberal que predicaban el carácter espontáneo, absoluto y benéico de la ley
de la oferta y la demanda, negando cualquier forma de intervención del Estado en el
mercado, fue un factor que contribuyó a dar un sustento económico al Estado social.
Entre estas teorías destaca la expuesta por el economista inglés John Maynard Keynes
en su libro Teoría general sobre la ocupación, el interés y el dinero, publicado en 1936.
El cambio que supondrá la teoría keynesiana se puede apreciar mejor contrastando
sus ideas con la concepción hasta entonces predominante basada en el pensamiento
que Adam Smith expuso en La riqueza de las naciones. En este libro, Smith se reiere a
la interferencia del Estado en los asuntos económicos y, como lo recuerda Muñoz de
Bustillo, precisa sus límites de manera estricta:
Las tareas encomendadas al Estado eran, en concreto: defensa, justicia, gastos de
mantenimiento de la dignidad del soberano y gastos de obras e instituciones públi-
cas, deinidas como aquellas que, siendo beneiciosas para la actividad económica
de la comunidad no se acometerían por la actividad privada al ser difícil recolectar
privadamente los beneicios por ellas generados (Muñoz de Bustillo, 2000a, p. 35).
44 La cláusula de Estado social en la Constitución

Por el contrario, según el mismo Muñoz de Bustillo:

Keynes ofrece una interpretación alternativa del funcionamiento de la economía en
la que el desempleo, lejos de ser un hecho insólito en el funcionamiento de las eco-
nomías capitalistas, vinculado a la existencia de rigideces en uno y otro mercado,
pasa a ser una característica consustancial al mismo. De este modo, Keynes ofrece
una justiicación teórica para respaldar determinadas medidas de lucha contra el
desempleo, mediante la generación directa de demanda efectiva por parte del sec-
tor público (2000a, p. 37)21.

La teoría de Keynes representa un punto de inlexión respecto del principio de la no

intervención del Estado en la economía a tal punto que se airma su trascendencia en
la coniguración del Estado social: «Una de las conclusiones a que llega es que la su-
peración de las crisis económicas no puede lograrse mediante los mecanismos de mer-
cado. Sobre la base de que el desempleo es una consecuencia de las tasas decrecientes
del consumo y de la inversión, justiica la intervención del Estado como un medio de
corregir las luctuaciones económicas» (Rubio Lara, 1991, p. 221).
Como lo destaca Muñoz de Bustillo a manera de conclusión, el análisis keynesiano
va a provocar un cambio radical en la interpretación del rol del Estado en la economía
respecto de las funciones «clásicas» que le atribuía la doctrina liberal, pues se le van
a reconocer ahora otras de signo positivo, como la de actuar como garante del pleno
empleo mediante la gestión de la demanda efectiva. Ello tendrá como efecto crear
una base económica sobre la cual construir el Estado del Bienestar, en cuanto: (1) se
produce un cambio de opinión sobre el papel del sector público en la economía, que
ya no tiene por qué ser mínimo y limitado; y (2) se dota al mismo de mecanismos
de captación de recursos para llevar adelante su política de estabilización (Muñoz de
Bustillo, 2000a, p. 38).
La asunción por el Estado de una política activa en el mercado de trabajo es consi-
derada por Ritter (1991) el hecho más destacado en la evolución del rol del Estado en
el período entreguerras, el cual tuvo sus principales manifestaciones en la lucha contra
el desempleo mediante programas estatales de creación de empleo en Suecia y Estados
Unidos o el otorgamiento de subsidios a los desempleados como lo hicieron Inglaterra
y Alemania en la década del veinte (Ritter, 1991, p. 139).
Desde una perspectiva diferente, enraizada en el pensamiento liberal, también se
postula, empero, la responsabilidad social del Estado. Los economistas de la Escuela
de Friburgo, fundada en 1933, eran irmes defensores de la libre competencia pero,
al mismo tiempo, de la política social, por lo que este modelo fue bautizado en 1946

21
Agrega este autor: «Así, frente a la idea de que “la oferta crea su propia demanda”, Keynes plantea que
es la demanda la que “tira” de la producción, y por lo tanto, en presencia de trabajadores desempleados y
fábricas trabajando por debajo de su capacidad, su propuesta es generar aumentos en la demanda efectiva
que incentiven el aumento de la producción y empleo […]» (Muñoz de Bustillo, 2000a, p. 37).
Capítulo 1. La formación del Estado social 45

como «economía social de mercado» por uno de los integrantes de esa escuela, Müller
Armack. Este airma:
Si pensamos en una economía social de mercado, es decir en una economía que
discurra según las reglas de la economía de mercado, pero provistas de complemen-
tos y seguridades sociales, lo hacemos con la convicción de que ningún otro orden
social puede aunar el mismo grado de productividad material y progreso técnico
con la posibilidad de libertad personal y medidas sociales» […] «Se trata de dar
actualmente a la economía de mercado una nueva coniguración, en la que no se
falsiique su principio, pero en la que se le señale, en atención a la actual preocupa-
ción social, un nuevo camino» (Rubio Lara, 1991, pp. 226-227).

Para esta escuela los límites son claros, pues la política social y la intervención del
Estado No pueden llegar a tal punto que impidan o restrinjan la libertad del mercado:
[…] pues se admite la desviación político-social de los ingresos siempre y cuando
no afecte a los estímulos del mercado. Erhard, al igual que Armack, admite que
la política económica debe completarse con medidas político-sociales, pero, «La
política social no debe perjudicar indirectamente a la productividad económica
nacional ni oponerse a los principios básicos del orden económico del mercado li-
bre». En este sentido, puede considerarse que la economía social de mercado es «un
medio de adaptar el liberalismo a las circunstancias (Rubio Lara, 1991, p. 227).

f) El informe Beveridge y la seguridad social universal

Al ser la seguridad social uno de los aspectos constitutivos del Estado social, el Infor-
me Beveridge reviste una importancia excepcional como antecedente inmediato de
esta forma de Estado. Este informe fue producido por la Comisión para la Seguridad
Social y Servicios Aines, creada en 1941 por el gobierno inglés y cuya presidencia
ejerció W. H. Beveridge, quien fue encargado de redactar el informe inal.
El informe Beveridge plantea un sistema de seguridad social basado en seis princi-
pios fundamentales: i) prestaciones uniformes, con independencia del nivel de renta
que cada asegurado hubiese tenido y de la contingencia que la generase (desempleo,
incapacidad, jubilación); ii) contribuciones uniformes de todas las personas, al mar-
gen de la cuantía de sus recursos; iii) gestión administrativa uniicada; iv) suiciencia
de las prestaciones, tanto en relación a la cuantía como a la duración, garantizado
un mínimo de ingresos suicientes; v) amplitud del ámbito de aplicación tanto con
respecto a las personas cubiertas como a los riesgos que debían protegerse; y vi) apli-
cación teniendo en cuenta los diferentes modos de vida de los asegurados, pero sin
estratiicarlos por clases sociales (Rubio Lara, 1991, pp. 245-246).
El informe Beveridge postulaba una seguridad social universal pues su caracterís-
tica central era el paso de los seguros de los trabajadores a un seguro nacional, que
ya había sido desarrollado en gran medida en los países escandinavos, así como la
46 La cláusula de Estado social en la Constitución

atención de las necesidades especiales de las familias numerosas mediante subsidios, la

creación de un servicio nacional de sanidad gratuito, accesible a todos los ciudadanos
y, inalmente, la universalización y unidad de todo el sistema (Ritter, 1991, p. 183)22.
En ese sentido, representó un postulado nuevo que atribuía al Estado, sin eximir de
responsabilidad en su propio futuro a las personas, la principal responsabilidad en la
existencia de una seguridad general o universal, capaz de cubrir todas las contingen-
cias de la vida (enfermedad, invalidez, vejez, desempleo) y de garantizar a todas las
personas un ingreso mínimo suiciente, concebido como un derecho (Rubio Lara,
1991, p. 243).
Beveridge fue plenamente consciente de la trascendencia que la creación de este
sistema tenía en la noción misma del Estado y del sistema socioeconómico y por ello
airmó en su informe: «El Plan no es un paso hacia el socialismo ni hacia el capita-
lismo. Sigue un camino intermedio para llegar a un in práctico» (Rubio Lara, 1991,
pp. 246-247). Es innegable que ese «camino intermedio» hacia el cual conduce, entre
otros elementos, un sistema de seguridad social universal, de cuya existencia es res-
ponsable el Estado, es, precisamente, el Estado social.

22
En ese sentido, como lo anota Rubio Lara, el Plan Beveridge pretendía que la seguridad social «[…]
abarcase a todos los ciudadanos y no solo a quienes trabajasen en una empresa, si bien estos seguros no
se aplicarían en la misma forma para todas las personas» (Rubio Lara, 1991, p. 242).