Derechos Sociales Basicos, Superacion de La Pobreza y Proteccion Social - Raczynski & Serrano

DERECHOS SOCIALES BÁSICOS, SUPERACIÓN DE LA POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL ANTE LA VULNERABILIDAD
DERECHOS SOCIALES BÁSICOS, SUPERACIÓN DE LA POBREZA Y

PROTECCIÓN SOCIAL ANTE LA VULNERABILIDAD
CLAUDIA SERRANO
DAGMAR RACZYNSKI
*
ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO

MAYO, 2003
* Este estudio contó con la colaboración de JUAN FERNÁNDEZ
ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 0

DERECHOS SOCIALES BASICOS, SUPERACION DE LA POBREZA Y

PROTECCION SOCIAL ANTE LA VULNERABILIDAD
INDICE
INTRODUCCIÓN
PRIMERA PARTE
“REQUISITOS DE INNOVACIÓN EN POLÍTICAS SOCIALES Y DE SUPERACIÓN DE LA
POBREZA Y LA VULNERABILIDAD”
I. Enfoques de política frente a la pobreza

1 1. Panorama general de la pobreza y desigualdad en América Latina
2 2. Orientaciones y enfoques de la política social
3 3. Vulnerabilidad y protección social
II. Pobreza: conceptos y políticas tendientes a su superación

Conceptualizaciones sobre pobreza y lo que implica superar pobrezas
III. Aprendizajes: ¿Que implica superar pobrezas?
SEGUNDA PARTE
“INNOVACIÓN EN POLÍTICAS SOCIALES:
CHILE SOLIDARIO DE CHILE Y COMUNIDAD SOLIDARIA DE BRASIL”
Introducción
II. Sistema de Protección Social Chile Solidario

1. Antecedentes sobre pobreza y políticas sociales en Chile en los noventa
2. ¿Cuál es el origen del Chile Solidario?
3. Principios y estrategias del Chile Solidario
4. Trayectoria y resultados
5. Foco del Estudio
6. Una mirada al proceso de implementación del Sistema Chile Solidario con
foco en cuatro comunas de la Región Metropolitana
7. Comentarios finales

III. Red Comunidad Solidaria

Introducción
1. Contexto y antecedentes
2. Conceptos y principios
3. Diseño institucional
4. Línea de tiempo
5. Soportes institucionales
6. Áreas de acción y resultados
7. Evaluación y claves que explican su éxito
8. El DLIS en el nivel local
IV. Contrapunto y Conclusiones
V. Bibliografía
ANEXOS
1. Selección de indicadores económicos y sociales de América Latina.

2. Tablero Juego PUENTE.
3. Programas que componen la Red Comunidad Solidaria.
4. Resumen del trabajo de campo.
5. Glosario.

DERECHOS SOCIALES BASICOS, SUPERACION DE LA POBREZA Y

PROTECCION SOCIAL ANTE LA VULNERABILIDAD
Claudia Serrano
Dagmar Raczynski
Mayo, 2003
Introducción
Los años noventa representaron, para la mayoría de los países latinoamericanos, un período
de renovación y de esperanza. Junto a la recuperación de la democracia, empezaban a verse
los frutos del ajuste de los años anteriores: comenzaba a estabilizarse el crecimiento
económico, aumentaba el gasto social, se generaban nuevas instituciones y programas
sociales, disminuía la pobreza, se emprendían iniciativas de modernización de la
institucionalidad pública, se avanzaba en la descentralización del Estado y se activaba la
participación de los privados en iniciativas de desarrollo social.
Si bien la década de los ochenta fue la del cambio estructural, pasó a la historia como la
“década pérdida” en materia de políticas sociales, superación de la pobreza y
democratización. Así, todo parecía indicar que la de los noventa iba a poner en jaque la
receta liberal ampliando el horizonte de la política social. De aquellos años datan los
términos de CEPAL “deuda social” y “desarrollo con equidad”. Sin embargo, a pesar de las
promesas iniciales, los años noventa no están pasando a la historia como la década del
desarrollo, la equidad y la ciudadanía, sino como años en los que, sobre la base de la
"receta liberal", se buscaron nuevos horizontes pero con resultados confusos.
La receta liberal que no fue modificada tenía tres ingredientes: focalización,

descentralización y privatización. Las novedades vinieron por el lado del aumento del gasto
en programas sectoriales, la activación de la participación ciudadana y un énfasis mayor en
el monitoreo, control y evaluación de la política social. Estos cambios no representan un
cuestionamiento de fondo a la forma en que se habían abordado los temas del desarrollo, la
pobreza, la equidad y la ciudadanía en la región.
Los años 90 son, aún más que los 80, los años del triunfo del liberalismo puesto que
gobiernos progresistas de numerosos países de la región no estuvieron dispuestos a discutir
los límites del modelo y permitieron que se impusiera a todo evento la lógica de los
equilibrios macroeconómicos. En este marco, no se volvieron a cuestionar, con ánimo de
tomar medidas, cuestiones tan centrales como el concepto de pobreza, equidad y desarrollo,
los límites y bondades de la focalización, o la diferencia entre la noción de asistencia social
y la de generación de capacidades para el desarrollo.

Las consecuencias son preocupantes. Ha proliferado en el continente una cantidad

importante de programas de desarrollo de distinta escala y magnitud, con financiamiento
interno o internacional, más o menos participativos en sus procesos de implantación, con
diferentes criterios de focalización, más o menos asistenciales, etc.; con el resultado de una
gran activación de políticas, programas y proyectos que en forma poco coordinada y poco
comunicada entre sí, están abordando problemas sociales específicos en los países. Si bien
el despliegue técnico, institucional y financiero es considerable, no es ello lo más llamativo,
sino la gran cantidad de gestores o agentes de desarrollo que se han activado actuando
como intermediarios en programas en los que participan servicios públicos, agentes locales,
ONGs, consultores, agencias internacionales de cooperación, municipios, etc. ¿Cuáles son
los resultados que estos esfuerzos han alcanzado? ¿Qué aprendizaje cabe hacer de la
experiencia de los últimos 10 o 12 años en materia social? Este es un balance que aún está
pendiente y al que, en parte, este documento intenta responder.
Durante la década de los noventa, se lograron en América Latina importantes avances en

materia de reducción de la pobreza e indigencia. Sin embargo, la tendencia no apunta en
dirección a hacer estos avances sustentables y la extrema pobreza permanece como un
sector difícil de abordar y respecto de la cual no se conocen los instrumentos ni las
metodologías más adecuadas. A ello se suman nuevas vulnerabilidades sociales
relacionadas con la mayor flexibilidad de los mercados laborales, escenario que se ha visto
agudizado por la crisis económica internacional de los últimos años. Recientemente, desde
la tribuna del Banco Mundial, ha comenzado a proponerse un nuevo léxico para abordar
estos problemas el que sintetiza la discusión sobre políticas de superación de la pobreza en
un enfoque de riesgo y protección social.
Frente al nuevo escenario, y para diseñar nuevas políticas de superación de la pobreza y

protección social ante la indefensión y vulnerabilidad, es conveniente realizar un esfuerzo
de aprendizaje de las experiencias de programas, subsidios y redes de protección social ya
aplicadas en algunos países, en términos de su impacto y adecuación tanto para la pobreza
estructural como para las nuevas formas de pobreza. Estos temas se discuten en este
documento partiendo por un balance global de las políticas de la década y la
conceptualización sobre la pobreza que las inspira y profundizando en el caso de dos
programas sociales, uno chileno y uno brasileño, que siendo distintos en su enfoque,
metodologías y momento de implantación, comparten algo más que el nombre: pretenden
representar un nuevo modelo de intervención y se sitúan en la línea de la innovación de las
políticas sociales. Estos programas son Comunidad Solidaria realizado en Brasil a partir del
año 1995 y el programa Chile Solidario en Chile, que aún no cumple un año de desarrollo.
Examinaremos estos programas buscando conocer cuál es la teoría que los inspira, que
oferta representan respecto de lo que entienden como pobreza, desarrollo social y equidad y
analizando, en uno y otro caso, la dinámica que ponen en marcha y los desafíos políticos e
institucionales que enfrentan. Parte de los resultados que encontraremos indican que, más
que un problema de recursos o de capacidad de gestión, cada uno de ellos plantea una
visión del problema que abordan, una opción de política y se inserta en una dinámica
institucional que construye el ámbito de sus posibles aciertos así como de sus limitaciones.

Estructura del trabajo
El trabajo se subdivide en dos partes. La primera intenta construir un balance crítico sobre
los esfuerzos realizados y los logros alcanzados en materia de superación de la pobreza y
desarrollo social en América Latina en los años noventa. La segunda aborda el examen de
dos experiencias innovadoras de política social: Comunidad Solidaria, Brasil, 1995 a la
fecha, y Chile Solidario, Chile, 2002 a la fecha.
Se ha organizado la primera parte en tres capítulos. El primero entrega un panorama

general sobre la pobreza y la desigualdad en América Latina aportando información
empírica básica sobre la situación y características de la pobreza y desigualdad social en
dicha región. El segundo presenta algunos de los enfoques de la política social en América
Latina en los últimos años. El tercer capítulo realiza un balance de la política social y las
políticas de superación de la pobreza enfatizando en los logros y limitaciones propias de los
años noventa y las innovaciones en la conceptualización y enfoque en las políticas públicas
dirigidas a superar la pobreza. En relación a este tema, se aborda en forma relativamente
extensa el enfoque de protección social que impulsa el Banco Mundial a partir de los años
1999-2000.
La segunda parte analiza la experiencia de Comunidad Solidaria en Brasil y de Chile

Solidario en Chile. Partiendo por reconocer el contexto institucional que origina ambos
procesos innovadores, se describen sus principales conceptos y principios y se expone su
trayectoria, desarrollo y principales resultados. Finalmente se busca comprender cuáles son
las claves que explican esos resultados y sus proyecciones.
La última parte, llamada "Contrapunto y Conclusiones" compara las dos experiencias

estudiadas y plantea desafíos y recomendaciones de política social y de superación de la
pobreza.

PRIMERA PARTE
REQUISITOS DE INNOVACION EN POLITICAS SOCIALES Y DE SUPERACION
DE LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD
I. ENFOQUES DE POLITICA FRENTE A LA POBREZA
Esta sección entrega un panorama general de la situación de la pobreza en América Latina y

los cambios que ha tenido en las últimas tres décadas, así como de los distintos enfoques
de política prevalecientes. Es importante precaver al lector en el siguiente sentido: el
capítulo traza las tendencias generales presentes en la región las que involuntariamente
esconden enormes diferencias entre los países, las que derivan de las disímiles trayectorias
económicas, sociales y políticas de cada uno.
1. Panorama general de la pobreza y desigualdad en América Latina1
El tema de la superación de la pobreza ha sido una preocupación importante de los

gobiernos latinoamericanos y de las agencias multilaterales y bilaterales con intereses y
responsabilidades en la región. La pobreza absoluta así como la realidad escandalosa de
desigualdades económicas, han sido y continúan siendo uno de los grandes desafíos de
sociedad y de política pública. Pese a esfuerzos importantes de gasto social y a la
implantación de programas sociales dirigidos directamente a los segmentos mas pobres, la
cifras de pobreza y de concentración del ingreso no disminuyen o solo lo hacen por
períodos acotados del tiempo.
Desde fines de los 60 en adelante (fecha a partir de la cual se cuentan con datos
relativamente confiables y comparables sobre ingreso de los hogares en algunos países), los
avances en cuanto a evolución de la pobreza son inestables y el número de pobres ha ido
aumentando. Las cifras de desigualdad muestran fluctuaciones de corto plazo con tendencia
mas al alza que a la baja. La magnitud e incidencia de la pobreza y la situación de
desigualdad pareciera ser impermeable frente al crecimiento de la economía y las políticas
públicas en los ámbitos social y laboral.
Si bien las cifras no son directamente comparables, el cotejo de los indicadores presentes de
pobreza y desigualdad registrados por la CEPAL para los años 1990-1999 (Panorama
Social) con los que mostró el estudio pionero de Altimir (1979), sugiere que en los albores
del siglo XXI la incidencia de la pobreza y la concentración del ingreso son similares.
Además, tanto a fines de los 60 como actualmente, la pobreza es un tema de distribución
de los recursos disponibles y no de escasez absoluta de recursos.
1
Ver cuadros en Anexo. Los cuadros refieren a: a) la evolución de algunos indicadores socioeconómicos (PIB
por habitante, ingreso por habitante) de los países de A. L. en la última década; b) la evolución de la magnitud
de la pobreza y la indigencia en A. L. en la última década; y c) la evolución del Gasto público social en A. L.
en la última década.

Lo recién dicho no significa que la política social del pasado no haya tenido efecto
positivos o favorables. Los países con distinta intensidad han invertido en sus sectores
sociales (educación, salud, seguridad social, vivienda e infraestructura sanitaria). Todos,
sin excepción, muestran avances en los indicadores de desarrollo humano: mortalidad
infantil y en la niñez, nutrición, escolaridad, expectativas de vida al nacer, condiciones de la
vivienda, acceso a servicios de infraestructura sanitaria y bienes electrodomésticos, entre
otros. No obstante, los avances y el acceso a bienes y servicios es desigual según situación
económica (ingreso) del hogar, localización rural - urbana, características étnicas, etc. Y,
muchas veces, la calidad de los bienes y servicios a que accede la población más pobre es
significativamente inferior a la que accede la población de mejor posición relativa. De esta
forma, la inversión y los programas sociales aplicados se han traducido en mejoras de
desarrollo social, pero no han logrado revertir las “fuerzas desigualizadoras” que
prevalecen en la sociedad.
Los países de la región muestran situaciones muy distintas en cuanto al monto de su gasto
social y su fuente de financiamiento (pública, aporte internacional y privada). La
trayectoria en el tiempo en el gasto muestra expansiones del gasto, disimiles entre países,
en épocas de crecimiento y fuertes contracciones en coyunturas económicas recesivas. Los
antecedentes disponibles sobre composición del gasto social muestran una enorme
ponderación del gasto en previsión social, seguida por el de educación, salud y vivienda.
Las partidas del gasto dirigidas directamente hacia sectores de pobreza son difíciles de
pesquisar, por la forma en que se llevan las estadísticas, pero los antecedentes disponibles
sugieren que representan un componente minoritarios frente al gasto sectorial, al menos en
los países en que el gasto social sectorial tuvo un desarrollo mas temprano y más fuerte.
Cabe mencionar desde ya que, parte del debate de los años recientes en políticas sociales,
discute cuáles son los elementos que con más propiedad inciden sobre la superación de la
pobreza contraponiendo el impacto del crecimiento económico que amplía las posibilidades
laborales con el de las políticas sociales. La discusión tiene relación con un tema que se
discute más adelante: la conceptualización sobre pobreza. Si se entiende la condición de
pobre o no pobre exclusivamente ligada al ingreso, la evolución de las tasas de pobreza e
indigencia muestra casi por definición una relación directa con el crecimiento de la
economía, la expansión de puestos de trabajos y las tendencias en el valor adquisitivo de los
salarios.
La historia económica de los países en las últimas décadas señala que una economía sana,
con variables macroeconómicas equilibradas, inflación baja y bajo control, presencia de
inversiones y crecimiento sostenido o estable constituyen condiciones que posibilitan, pero
no aseguran la reducción de la pobreza. También enseña, que crecimiento lento y sostenido,
tiende a tener un impacto más positivo en reducir índices de pobreza que un crecimiento de
alzas y bajas marcadas y frecuentes. Tasas altas de crecimiento seguidas por caídas bruscas
perjudican dos veces a los sectores más pobres: los sectores más carenciados son los
primeros perjudicados durante momentos de estancamiento y recesión y muestran una

recuperación más lenta o con mayor rezago temporal en los momentos de recuperación y
expansión de la economía.
Otro es el impacto de las políticas sociales. La inversión en los sectores sociales, modalidad
tradicional en que se ha expresado la política social de la región, no juega en el corto plazo
un papel significativo en la reducción de la pobreza en ingreso. En el mediano y largo
plazo, favorece un mayor potencial de crecimiento económico al aportar a una población
con más salud, más escolarizada, con beneficios de la seguridad social (jubilación o
pensiones, asignación familiar). El único componente de la inversión en los sectores
sociales que tiene un efecto rápido o inmediato sobre el nivel de ingreso de los hogares son
los subsidios monetarios directos y los asociados a programas de emergencia de empleo2.
Antes de cerrar esta sección introductoria, conviene mencionar que la discusión sobre estos
temas trae a colación términos que se usan a veces de manera indistinta, pero que a la hora
de evaluar los resultados y las nuevas exigencias del desarrollo social y la superación de la
pobreza, muestran importantes diferencias. No es lo mismo hablar de pobreza,
vulnerabilidad, desigualdad, equidad, exclusión o integración social, como se irá
despejando en el desarrollo de este texto 3. La preocupación de este documento se centra
particularmente en los conceptos de pobreza, vulnerabilidad, equidad y desarrollo social.
Pobreza y vulnerabilidad se discuten ampliamente en secciones posteriores del documento.
Desigualdad dice relación con la distancia social entre los que tienen más y los que tienen
menos ingreso y estimamos que no es resorte de intervención de la política social sino de la
política económica (Franco, 1996). Sin embargo, si lo es y de manera preferente la equidad,
que se refiere a la expansión de las oportunidades de integración respetando las diferencias
e identidades culturales de la población y a la responsabilidad pública de proveer a las
personas y familias oportunidades de desarrollo social, entendiendo por tal la expansión de
sus capacidades.
2. Orientaciones o enfoques de política social4
Ha sido común diferenciar tres momentos en la trayectoria de la política social en el

continente durante el siglo XX, que es cuando la preocupación por la cuestión social pasa
de un enfoque privado y de beneficencia a un enfoque de política pública. Si bien cada país
ha recorrido un camino propio, hay elementos comunes. Un primer momento, que
llamaremos enfoque tradicional, está marcado por la incursión del Estado en esta materia,
el que coincide con lo que algunos han denominado “el desarrollismo latinoamericano”,
basado en un modelo de industrialización sustitutiva de importaciones y una cultura política
2
Estos surgen y se masifican en América Latina durante las crisis de los años 80, estando vigente como
herramienta de alivio a la pobreza hasta el presente. Sin embargo, no son mas que medidas asistenciales y de
alivio a la pobreza que no apoyan su superación, no obstante contribuyen a frenar el deterioro en el nivel de
ingreso del hogar.
3
El texto de MIDEPLAN “La política social y la corresponsabilidad con nuevos actores: la preocupación por
la familia como esfera de acción” (2002) constituye un aporte a la clarificación de estos conceptos.
4
Esta sección se apoya en Raczynski (1995 y 1999); Franco (1996) y los artículos recogidos en Kliksberg
(1994).

premiada por el populismo y las presiones gremiales y corporativas. En este período el

Estado impulsa las políticas sectoriales que buscan ampliar el acceso de la población a una
variada gama de servicios sociales de educación, salud, previsión social, vivienda y
urbanización. Un segundo momento se materializa en los años 80, momento marcado por la
crisis fiscal y la inestabilidad política y social que conduce a una ofensiva neoliberal, que se
difunde desde los organismos multilaterales. El tercer momento corresponde a los años 90,
período en el cual tanto los países como los organismos internacionales buscan nuevos
enfoques y alternativas. En el primer período la política social se ancla en el gobierno y el
Estado y se plantea para todos los habitantes; en el segundo, se ancla en el mercado y sector
privado, restringiéndose el Estado a atender a los sectores más pobres. En el tercero, se
busca un balance o equilibrio entre Estado, mercado y sociedad. Retomaremos a
continuación los trazos generales de estos momentos.
El enfoque tradicional de las políticas sociales
El enfoque tradicional pone el peso de la política en el papel Estado que es quien define,
financia y al mismo tiempo se encarga de la producción de los servicios y beneficios
sociales. El eje de su labor es la provisión centralizada de servicios gratuitos o altamente
subsidiados. Las acciones de política incluyeron los sectores sociales: educación (con
mayor desarrollo relativo en cada país), salud, infraestructura sanitaria, vivienda; previsión
social (que absorbe un alto porcentaje del gasto); políticas laborales y de salarios; fijación
de precios o subsidios a bienes de consumo masivo; y en algunos países, en determinados
momentos, reformas estructurales que tocan la estructura de la propiedad, donde destacan
los intentos, exitosos y fallidos, de reforma agraria. La expansión de estas acciones logra
coberturas muy disímiles en los países, lo que entre otros explica el amplio rango que éstos
muestran en el presente en el índice de desarrollo humano.
El énfasis estuvo puesto en la creación de infraestructura, de una oferta de servicios y en

ampliar la cobertura de población. En la práctica, se privilegió a las áreas urbanas, a los
sectores medios y trabajadores organizados con mayor poder de presión más que a los
sectores pobres. La política en general se ordenaba vertical y sectorialmente mostrando
escasos espacios de participación social. El sistema acumuló problemas de financiamiento,
eficiencia interna y pertinencia o adecuación a condiciones regionales y locales, pero
alcanzó importantes logros.
Algunos países lograron construir un sistema de políticas sociales, que consiguió ampliar la
cobertura a la vez que las acciones mostraron continuidad en el tiempo. Hubo, por ello, una
política de Estado que generó institucionalidad. Otros países lograron resultados más
débiles o parciales, mostrando yuxtaposición de iniciativas sin acumulación temporal.
Fueron iniciativas de gobierno y no de Estado y su sustentabilidad se vio amenazada.
Hacia fines de la década del 80, en algunos países un poco antes, las acciones
gubernamentales – estatales muestran signos de agotamiento tanto por acumulación de
problemas internos (financiamiento, eficiencia, pertinencia), como por incapacidad de

enfrentar los nuevos escenarios económicos y de construir respuestas valederas a la

ofensiva neoliberal.
El enfoque de política se resquebraja y rompe en los años 80. Estancamiento económico,

presiones inflacionarias, ineficiencias en las propias políticas sociales y las instituciones
creadas para hacerse cargo de ellas, la crisis de la deuda y en general del modelo
desarrollista obligan a un cambio en la estrategia económica seguida por los países (volcada
hacia adentro y a la demanda interna, industrialización sustitutiva de importaciones,
subsidios a los precios) así como en la estrategia social. De otro lado, acontecimientos en el
mundo, entre los cuales se encuentran la crisis fiscal del Estado de Bienestar europeo, el
debilitamiento y posterior caída de los regímenes socialistas, la ofensiva política neoliberal
y la perspectiva ya perceptible de una sociedad que algunos llamaron post industrial, otros
modernas y más adelante, informatizada y global, desembocaron en una nueva ideología
del desarrollo que traslada la atención hacia el mercado y crecimiento de la economía y
boga por un Estado subsidiario mínimo.
Enfoque neoliberal de las políticas sociales: privatización, descentralización y

focalización
Es necesario comprender las políticas neoliberales desde sus dos discursos: uno que vino a
corregir los desequilibrios y la crisis económica y social introduciendo reformas y que se
conoce como políticas de ajuste estructural y otro que tiene un sello fundacional que instala
un nuevo concepto de desarrollo donde el protagonismo de traslada desde el Estado al
mercado.
En el marco del ajuste, la prioridad primera es restablecer los equilibrios macroeconómicos

y con ello, estimular el crecimiento de la economía y lograr el funcionamiento del mercado
de bienes y servicios. En este marco la política pública social se plantea como mínima:
restricción del gasto para equilibrar la macroeconomía y focalización del mismo en los
sectores más pobres, en lo posible a través de la entrega de subsidios y transferencias
monetarias directas. Frente al impacto social regresivo de las políticas de ajuste hubo en
todos los países un agravamiento en la magnitud de la pobreza y se crean sendos
instrumentos a veces dentro del sector público y otras veces paralelos a éste, para
responder a situaciones sociales extremas.
La política social ocupa un sitial secundario frente a la política económica, al extremo que
en algunos círculos se afirmaba que la "mejor política social es el crecimiento de la
economía". Esta se restringe, lo que se expresa en una brutal caída del gasto social, y se
equipara con medidas de alivio a la pobreza. Se instala la idea de la política altamente
focalizada. Al Estado solo le corresponde atender a los segmentos de población pobres que
no están en condiciones, según criterio tecnocrático, de satisfacer sus necesidades en el
mercado. Se debe ayudar a estos sectores con subsidios monetarios directos o modalidades
de transferencia de ingreso.
Se sostiene que con la descentralización territorial de los servicios en el ámbito social se

lograría una gestión más oportuna y pertinente (ajustada a las necesidades y demandas
locales). En esta perspectiva, se impulsan en muchos países la administración de la
educación y salud primaria, antes en manos de los Estados nacionales o federales, hacia los
municipios o prefecturas.
A la par, se impulsan procesos de privatización en la prestación de servicios sociales y de

descentralización de la gestión de los mismos. Se incentiva a los sectores no tan pobres,
estratos medios y altos que utilizaban los servicios públicos de educación, salud y previsión
social, a trasladarse al sector privado, a nuevos sistemas de capitalización individual en los
casos de la salud y la previsión. En este marco, se entregan estímulos al sector privado para
que oferte servicios para los segmentos sociales en mejor situación relativa.
Se afirma que la gestión privada de servicios y programas, incluidos los sociales, es más
eficiente que la gestión pública y se entrega a manos privadas la administración y ejecución
de diversas actividades en el ámbito social: escuelas, puestos de salud, construcción de
viviendas, instancias de capacitación laboral, entre otras.
Simultáneamente, se realizan esfuerzos para crear y perfeccionar instrumentos de

focalización del gasto y de los programas sociales (mapas de pobreza, fichas
socioeconómicas, etc.). Simultáneamente, se intenta que la asignación de recursos en los
sectores sociales sea según demanda y no según oferta, como lo era históricamente. Se
introducen así en varios países aproximaciones a sistemas de "vouchers". Además, en lo
posible, la asignación de recursos se ata a las acciones efectivamente realizadas dejando de
lado el financiamiento anual institucional u organizacional. La premisa es que esta forma de
operar contribuiría a mejorar la eficiencia y calidad de los servicios.
Es este un período de muchas innovaciones en los arreglos institucionales, en los programas

y en los instrumentos de medición. Se reorganiza la gestión de las políticas y programas
sociales con administración por parte de terceros; se multiplican los Fondos Sociales; se
desarrollan programas de emergencia de empleo y de transferencia directa de subsidios
monetarios a la población más pobre. Nacen las fichas CAS y SISBEN para "filtrar" a
postulantes que postulan a beneficios sociales y asegurar que estos lleguen solo a los más
pobres. Se desarrollan encuestas de caracterización socioeconómicas de hogares (CASEN
y otras) que, junto a los Censos de Población, sirven de base para construir mapas de
pobreza, priorizar comunas y prefecturas con mayor concentración de pobreza, analizar el
impacto social del gasto social, etc. La política social se tecnifica. Se realizan estudios de
evaluación ex - ante de programas que estiman su rentabilidad y costo - eficacia, así como
las primeras evaluación de proceso y de impacto de programas sociales.
Los resultados de las políticas sociales con este enfoque no se ajustaron a las expectativas
puestas en ellas por sus propulsores. La fuerte restricción que vivieron las economías y las
dificultades de muchas de ellas para recuperarse y crecer se tradujeron en un incremento en
la magnitud de la pobreza y, en varios países, en la concentración de los ingresos. Las
políticas sociales focalizadas y con fuertes componentes asistencialistas aliviaron
situaciones de pobreza extrema, pero fueron claramente insuficientes en frenar el aumento

en pobreza e indigencia. Al mismo tiempo, la concentración del gasto social en los sectores
más pobres y la marginación de éste de los estratos medios, indujo una polarización en la
estructura social incrementando la distancia entre los sectores mas altos y los bajos,
aproximando a segmentos importantes de los sectores medios a los estratos más pobres.
Pese a las fuertes críticas que se han realizado a la “la década perdida” del 80, en una
perspectiva de futuro cabe consignar que contribuyó a abrir nuevas miradas a la política
social, debilitó inercias fuertemente enraizadas, tecnificó el diseño y la gestión de los
programas, abrió el espacio a la participación privada y de organismos no gubernamentales
en la entrega de servicios y, por default, impulsó iniciativas económicas y sociales
populares, llamando la atención de lo central que es la familia y la organización social al
momento de enfrentar la solución de problemas sociales. Es en este sentido que hoy los
países y las agencias multilaterales están buscando nuevas formas de entender y encarar la
superación de las situaciones de pobreza.
La década del 90: búsqueda de enfoques innovadores
La década del 90 es de búsqueda y ensayo en materia de políticas sociales y de superación

de la pobreza. Por parte de los países, así como de las agencias internacionales, los temas
sociales y de pobreza capturan renovada atención, reciben más recursos y se desarrollan
nuevas propuestas. Estas se dan en campos y niveles muy distintos: nuevas instituciones,
nuevos enfoques y metodologías, más complejidad en la priorización de grupos
vulnerables, más actores involucrados en la gestión de programas de desarrollo, más
participación de los beneficiarios, etc. Estos temas se anclan en temas de “modernización
de estado”, “gerencia pública social”, “partenariados público- privado”, fomento a la
asociatividad y a la participación social, estímulos a acciones del tercer sector, filantropía y
voluntariado y privilegio y fortalecimiento del papel del nivel local en la tarea de
superación de la pobreza.
Los principales rasgos de estas políticas indican que:
a) vuelven a priorizarse temas clásicos de la política social, particularmente la educación,

y se abordan temas transversales tales como la problemática de género e igualdad de
oportunidades de hombres y mujeres; el acceso a la justicia; la seguridad ciudadana;
b) se busca una formulación más compleja de los objetivos, contenidos y prioridades de la
política social orientada específicamente a los sectores pobres, intentando
transformaciones desde una acción asistencial a una promocional que privilegia
expandir capacidades, transferir herramientas y ampliar las posibilidades de acción
autónoma de los sectores pobres para, en interdependencia con otros, incorporarse al
proceso de desarrollo nacional;
c) se refuerzan y amplían las modalidades de ejecución descentralizadas y con
participación de terceros (ONGs, organizaciones sociales, sector privado lucrativo) de
ejecución de programas sociales.
La política social comienza a operar en forma creciente con una lógica de programas y/o

proyectos e incluso de experiencias o iniciativas aisladas ubicadas en la escala microsocial.

Un programa social es un conjunto planificado de acciones humanas y recursos materiales
que tiene el propósito de resolver algún problema, de forma tal que el diseño de las
intervenciones expresa una teoría determinada sobre la realidad que se interviene 5. Un
proyecto, por su parte, es una intervención más acotada que un programa. Pueden ser
llevados a cabo por actores públicos o privados, incluyendo a los propios beneficiarios.
Habitualmente conllevan un alto involucramiento entre promotores y beneficiarios en las
acciones que se realizan. Por último, las experiencias de desarrollo son procesos de
intervención menos planificados y más flexibles que programas y proyectos. Si bien son
iniciativas aisladas, tienen la posibilidad de operar como laboratorios donde se ensayan en
forma creativa y flexible metodologías y estrategias. Debido a su poca rigidez, es más
común que estén enmarcadas dentro de las acciones de las organizaciones no
gubernamentales que de las agencias estatales.
En el plano técnico y de la planificación de la gestión social, se instalan numerosos

sistemas, procedimientos, instrumentos y metodologías que dan soporte a las políticas y
programas sociales. Un registro amplio, aunque no profundo, permite relevar:
- Más financiamiento para la política social, nuevas instituciones, incluída la figura de

una autoridad social y mayor heterogeneiad de programas sociales sectoriales y
dirigidos a grupos prioritarios (infancia, mujer, adulto mayor, pequeños productores
urbanos y rurales)
- Diseño de estrategias nacionales de reducción de la pobreza
- Programas específicos en los sectores educación, salud y vivienda y, en algunos casos,
reformas comprensivas: educación, salud, justicia, seguridad social.
- Instalación de la figura de fondos concursables de proyectos, fondos sociales, de
solidaridad, para la paz y otros.
- Programas y proyectos con fines promocionales o de habilitación social (expansión de
capacidades) que apelan a la participación social
- Instrumentos focalización y selección de destinatarios
- Evaluaciones ex ante, de procesos y ex post de programas y proyectos
- Incorporación de criterios de “pago por resultados” mas que por realización de
actividades en la asignación de recursos a proyectos y servicios sociales
- Estimulo a la participación del sector privado: exenciones tributarias, administración /
ejecución privada de proyectos que nacen en el estado o apoyo estatal a proyectos que
nacen en el sector privado
- Legislación sobre descentralización y participación popular que se asocian al impulso
de programas con lógica y focalización territorial
- Variadas iniciativas para promover coordinación intersectorial a fin de responder de
modo más integral a los problemas de pobreza.
5
Fernández-Ballesteros, Evaluación de Programas. Una Guía Práctica en Ambitos Sociales, Educativos y de
Salud”, Editorial Síntesis, Madrid. 1996.

Los análisis y balances de la política social de la región en los años noventa revela diversas
áreas grises o ámbitos cuyos resultados son insatisfactorios:
 Poca fuerza (poder) de las instituciones que se crean con un papel rector o de autoridad
social las que indefectiblemente se ven limitadas y cuando no subordinadas a las
políticas y decisiones de las autoridades de los ministerios económicos.
 Dificultades enormes para lograr la necesaria coordinación interinstitucional entre el
nivel sectorial y el de programas dirigidos a sectores pobres y entre el nivel central del
Estado y los niveles descentralizados.
 Asociado al punto anterior, se observa dispersión, superposición y discontinuidad de los
esfuerzos de intervención social en grupos y áreas específicas
 Fragilidad de la participación social y ciudadanía local, la que con frecuencia adquiere
un carácter más bien instrumental que propositivo y ciudadano6.
 Dificultades para dar cuenta de resultados obtenidos. Estos no logran traducirse en
modificaciones significativas a nivel agregado en el ingreso de los hogares (medición
tradicional de pobreza) y no ha habido avance en definir resultados intermedios como lo
son expansión de capacidades, hacerse mas sujeto y ciudadano, inserción en redes
sociales, etc.
3. Vulnerabilidad y protección social
Especial atención nos merece una nueva conceptualización sobre pobreza y protección
social que ha venido promoviéndose desde la tribuna del Banco Mundial. Se trata del
concepto de “manejo social del riesgo”. Se entiende riesgo como la vulnerabilidad de las
personas y familias para hacer frente a quiebres o situaciones inesperadas que puedan
afectarlos negativamente. El (MSR) que alude a la capacidad de las personas y las
instituciones de prevenir y enfrentar situaciones de vulnerabilidad. Si bien es un enfoque
que interpela a la política económica y a la política social, tiene especial relevancia desde la
óptica de las políticas de superación de la pobreza al plantear el concepto de protección
social como un componente de una visión más holística de MSR frente a la vulnerabilidad
(Holzmann y Jorgensen, 2000).
El enfoque del MSR habla de un "aseguramiento comprensivo" o sistémico que vincula las
diferentes esferas institucionales que contribuyen a prevenir o a mitigar los riesgos,
incluyendo la esfera de acción de los individuos en cuanto tales. El propósito es
incrementar el bienestar y disminuir el riesgo de vulnerabilidad.
El bienestar es resultado de una combinación de la presencia de activos en los hogares, los

mecanismos de aseguramiento a los que se tienen acceso (ya sea porque se tomaron
decisiones anticipadas o porque estas forman parte de los arreglos institucionales de la
sociedad) y de la severidad y frecuencia de los eventos de quiebre o shock de ingreso.
6
Raczynsky y Serrano / DOS, (1998)

La vulnerabilidad se refiere a la probabilidad que enfrentan las personas o familias de

resultar perjudicado por sucesos inesperados. La manera de protegerse contra estos sucesos
es contando con activos (assets) que permitan configuran una malla de protección,
prevención o mitigación. Entre los activos se cuentan el capital humano, el capital social,
redes y relaciones sociales, capital físico o patrimonial, ingresos y trabajo.
El MSR contribuye a mejorar el bienestar por medio de tres resultados: reduce la

vulnerabilidad, colabora a una mayor uniformidad del consumo pues prevee que habrán
periodos de la vida de mayor generación de ingresos que deben contribuir a financiar
períodos menos productivos, y mayor equidad dado que si la sociedad consigue un mejor
MSR, el beneficio será mayor para los pobres que son la población más vulnerable.
El MSR formula tres distinciones relevantes. En primer lugar, distingue entre acciones e
instrumentos de prevención, orientadas a disminuir la probabilidad de que se produzcan
eventos negativos, de mitigación, destinadas a disminuir el impacto futuro de un shock de
ingreso y de superación, destinadas a enfrentar en lo inmediato la crisis que se está
vivienda.
La siguiente distinción releva el papel de mecanismos informales y formales de prevención

y mitigación. Entre los informales se cuentan el matrimonio, la familia, las redes sociales,
las organizaciones y la red comunitaria. Entre los formales se ubican el mercado (de trabajo
y de aseguramiento) y las políticas públicas (previsión y asistencia social, transferencias,
obras públicas).
La tercera distinción se refiere a las responsabilidades individuales en el autoseguro y la

protección, las que pueden ser formales, como el ahorro sistemático, tomar un seguro de
mercado, acceder a un empleo con contrato de trabajo y previsión social o invertir en la
educación de los hijos; o informales como participar activamente de las redes sociales y
comunitarias, y las responsabilidades públicas, asociadas no solo con las políticas públicas,
sino también con los mecanismos de regulación del mercado.
El siguiente cuadro, que presentan Holzmann y Jorgensen, resume las estrategias y sistemas
de MSR:

Estrategias y sistemas de manejo social del riesgo (ejemplos)

Estrategias Informal De mercado Públicas
– sistemas
Reducción del riesgo
 Producción menos arriesgada.  Capacitación en el  Buenas políticas macroeconómicas
 Migración trabajo  Capacitación previa al servicio
 Prácticas de alimentación y  Conocimientos del  Políticas laborales
destete adecuados. mercado financiero  Estándares laborales
 Participación en actividades de
 Estándares laborales  Intervenciones para disminuir el trabajo
higiene y otras para impedir
enfermedades empresariales motivados infantil
por el mercado  Políticas de invalidez
 Prevención del SIDA y otras
enfermedades
Mitigación del riesgo
Cartera  Múltiples trabajos  Inversión en múltiples  Sistema de pensión
 Inversión en activos humanos, activos financieros  Transferencias de activos
físicos y activos reales  Microfinanzas  Protección de derechos de propiedad
 Inversión en capital social
(en especial para mujeres)
(rituales, regalos recíprocos)
 Apoyo para ampliar los mercados
financieros a los pobres
Seguros  Matrimonio/ familia  Rentas anuales para la  Seguro obligatorio de desempleo,

 Organizaciones comunitarias vejez vejez, invalidez, supervivencia,
 Tenencia compartida  Seguros de invalidez, enfermedad, etc.
 Trabajo vinculado accidentes y otros (p.ej.
seguro de cultivos)
Cobertura de  Familia ampliada
riesgo  Contratos de trabajo
contrario
Superación del riesgo
 Venta de archivos reales  Venta de activos  Apoyo en caso de desastres
 Pedir prestado a vecinos financieros  Transferencias/ asistencia Social
 Transferencias dentro de la  Pedir prestado a bancos  Subvenciones
misma comunidad/ caridad
 Obras públicas
 Trabajo infantil
 Desahorro en capital humano
 Migración temporal/ estacional
Fuente: Holzmann y Jorgensen (2000)
Como se sabe, los mecanismos de MSR no están disponibles para todos ni actúan en forma
homogénea, lo que sugiere la necesidad de establecer acuerdos y procedimientos que
permitan entregar garantías de protección social destinadas a habilitar a los individuos para
prevenir y evitar pérdidas y disminuir la probabilidad de riesgos.
En el caso de los pobres, la discusión sobre su vulnerabilidad o capacidad de protección

frente a eventos desfavorables resulta dramáticamente sencilla: ellos viven en una

condición de vida de vulnerabilidad: empleos precarios, viviendas estrechas, déficits en la

dotación de capital humano, acceso restringido a los bienes de consumo, etc. Si a ello se
agrega el agravante de un suceso no previsto de quiebre o pérdida de ingreso, existe una
alta posibilidad de que esas familias tengan escasas posibilidades de enfrentar, reducir o
superar el embate generándose, en la mayoría de los casos un acomodo en una situación
vital más desprotegida vulnerable que antes de que el shock se produjera7. Estos eventos de
quiebre de ingreso en las familias pobres son principalmente: la pérdida del empleo o
fuente laboral, particularmente en el caso de trabajadores informales que no cuentan con
mecanismos de previsión social, pérdida de competitividad del sector productivo del cual
forman parte (economía campesina), imprevisto de salud, vejez (agravada si no se contó
con empleo estable que implicara cotización previsional como ocurre en la mayoría de los
casos) y, en menor medida, demandas provenientes de la participación de los hijos en la
educación superior o especializada.
Es esta preocupación la que motiva el enfoque de protección social que consiste en activar
mecanismos de aseguramiento que minimicen el impacto de los eventos negativos de
pérdida de ingreso familiar. La racionalidad para la intervención de la política social se
presenta cuando los individuos fallan en obtener niveles óptimos de aseguramiento.
La protección social es el conjunto de intervenciones públicas dirigidas a apoyar a las

personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo, particularmente a quienes
se encuentran en extrema pobreza. Enfatiza la responsabilidad pública en la provisión de
seguridad de ingreso mediante una red de protección que incluye las relaciones de refuerzo
mutuo con las áreas de educación y salud en torno al capital humano.
Desde el punto de vista de la política pública, los autores hacen ver la necesidad de
distinguir diferentes tipos de riesgos. Señalan que los riesgos tienen origen natural o
humano, pueden ser exógenos o endógenos y pueden tener rasgos idiosincrásicos o
covariados (afectan a muchas personas) en el tiempo o en relación a otros riesgos.
Se suele disponer de más mecanismos para enfrentar las perturbaciones idiosincráticas que
las covariantes y las implicancias de política pública son claramente distintas. En respuesta
a riesgos idiosincráticos se registran a) programas de empleo de emergencia, b) fondos
sociales, c) intervenciones nutricionales y alimentarias, d) bonificaciones directas en
efectivo a los más pobres, d) pensiones y seguro de desempleo.
a) El enfoque de la protección social está implícitamente relacionado con el de crisis:

pretende constituir un mecanismo de protección anticipatorio. Desde el punto de vista
fiscal, aboga por la puesta en marcha de medidas anticíclicas representadas en programas
de mitigación que deben activarse en períodos de crisis. Se asocia a lo anterior el que se
prioriza la focalización en población extremadamente pobre, la más vulnerable. Con estos
criterios, se interroga acerca de los elementos a tener en cuenta para seleccionar programas
que deben protegerse o expandirse durante una crisis. Propone seleccionar como programas
7
Este resultado se encuentra en un estudio realizado en Chile sobre vulnerabilidad y riesgo para el Banco
Mundial, Raczynski y Serrano 2002.

que deben protegerse o expandirse aquellos capaces de aportar rápidamente un

complemento de ingreso a los más pobres y aquellos con adecuados y eficientes
mecanismos de focalización. Señala que se deben conservar algunos programas universales
(salud), aunque otros deben suspenderse o eliminarse (educación superior gratuita).
Se presenta a continuación el cuadro de Hicks y Wodom que informa sobre distintos tipos
de riesgo por grupo etario y el papel de la protección social frente a ellos8.
Principales riesgos por grupo etario y papel de la Protección social en el enfrentamiento de esos riesgos
Grupo Riesgos principales Papel de otros sectores Papel de la protección Papel de la protección
Etario social: seguros social: asistencia
0-4 - Retraso del crecimiento - Servicios primarios de _ - Desarrollo del niño en
infantil salud la primera infancia
5.14 - Educación de mala - Educación de calidad _ - Becas e incentivos

calidad escolares
- Ingreso tardío a la - Ingreso más temprano
escuela
- Mayor edad de la corres - Menor repitencia
pondiente al grado
15.24 - Bajas tasas de conclusión - Acceso/calidad de la _ - Becas e incentivos

de la enseñanza secundaria enseñanza secundaria Escolares
- Embarazo adolescente - Educación correctiva
- Enfermedades de - Salud reproductiva
transmisión sexual
25-64 - Bajos ingresos - Crecimiento intensivo - Seguro de desempleo - Asistencia laboral

(desempleo/subempleo) en mano de obra - Transferencias en
(énfasis en PYME) efectivo
- Reformas del mercado - Capacitación laboral
laboral - Asistencia en la búsque
da de empleo
65+ - Bajos ingresos - Seguridad social - Transferencia de ingre-

(sin pensión, sin activos) (pensiones por afiliación) (pensiones sin afiliación)
Todos - Poco acceso a la - Mejor provisión de - Seguro de salud - Subsidios a la vivienda

Los atención de salud y mala servicios de salud - Traslado a zona segura
Grupos calidad de ella
- Vivienda de mala calidad - Vivienda accesible
- Poco acceso a la infra- - Inversiones en infra-
estructura básica estructura básica
- Dominio inseguro del - Programas de otorga-
predio miento de títulos de
- Riesgo de inundaciones dominio
Fuente: Adaptado de Arriagada (1999)
8
Estimamos relevante incluirlo dado que esta matriz inspira el diseño de una matriz de riesgo social que
utiliza Chile Solidario para definir mínimos sociales.

Wodrom y Hicks señalan que, si bien muchos países tienen alguna combinación de
programas de protección social, son muy pocos los que cumplen con la idea de una red de
seguridad ideal. A su juicio, una red de este tipo debiera tener las siguientes
características:
 Basarse en un análisis acabado de quienes tienden a verse más afectados por las crisis y
que clase de mecanismos utilizan normalmente los afectados para enfrentarlas.
 Ofrecer una cobertura suficiente a la población que se desea llegar.
 Bien focalizadas en los pobres, con reglas claras en materia de elegibilidad y cese de
manera que el acceso sea simple y predecible.
 Hallarse bajo la supervisión de instituciones establecidas que funcionen bien.
 Ser anticíclicas
 Sustentables desde un punto de vista fiscal
 Poder lograr integrar beneficios con rapidez y lograr que la mayor parte de los costos
vaya a incrementar netos del Y.
 Complementar y no sustituir mecanismos de seguridad.
Alcances y limitaciones del enfoque MSR
El enfoque de MSR y la propuesta de una red de protección social dirigida especialmente a

los más pobres presenta aportes a la preocupación sobre política social y pobreza que
permiten romper con segmentaciones y visiones aisladas que en el pasado obstaculizaron
una visión sistémica y compleja de los problemas de vulnerabilidad y protección social.
Entre los elementos más valiosos a destacar se sitúa su visión holística que permite superar
la categorización estricta de los programas tradicionales en estancos y plantear una
configuración eficiente de programas universales y focalizados, permanentes y transitorios,
para toda la población y para segmentos en mayor condición de riesgo. A la vez, articula un
conjunto de programas dirigidos especialmente a los extremadamente pobres, segmento al
que históricamente la política social ha llegado con más dificultad y malos resultados.
Un segundo aporte dice relación con la constelación de actores que forman parte del
sistema: sector público, sector privado y sector informal, destacándose la estrecha
interrelación entre los beneficiarios, los gobiernos y las instituciones. Se requiere, en todo
caso, realizar un importante esfuerzo de información y manejo de datos para poder
establecer los riesgos existentes por segmento de población y especificar las ofertas
públicas posibles para prevenirlos o mitigarlos. A la vez, siempre estará presente la
pregunta, que va más allá de cuestiones de información, acerca de cuál debiera ser la mejor
red de protección social para una población en un momento dado del tiempo, cuestión que
deberán resolver los países, con arreglo a sus valores y opciones políticas, restricciones
fiscales, experiencia pasada, capacidad institucional y principios de aseguramiento
vigentes.

El enfoque de MSR y de protección social, no obstante sus bondades o promesas, presenta

limitaciones, algunas de las cuales tienen que ver con el concepto mismo del enfoque y
otras, con las posibles consecuencias de políticas o programas que de él derivan.
En relación al concepto mismo, Sojo (2000) critica que el sistema se basa en el mercado y
autoriza la intervención pública solo en cuando los mecanismos de mercado no existen o
colapsan. En este caso, operaría la red de protección social. Sin embargo, afirma, las redes
de protección que se proponen no necesariamente representan una red social amplia, sino
un sistema modular de programas flexible para adaptarse a los patrones específicos de
riesgo y complementar los "arreglos" existentes. No se constituye una red eficiente de
protección porque opera sobre la base de la excepción, en circunstancias que la
vulnerabilidad social reclama mecanismos más permanentes y eficaces. Ello solo es
posible, sostiene, mediante contribuciones obligatorias o con cargo a impuestos generales, o
una combinación de ambas, modalidad que hace más estable y equitativa la diversificación
de riesgos, permite subsidios cruzados y establece un sentido de responsabilidad ciudadana
hacia las necesidades de los demás.
Este planteamiento puede ser entendido como una discusión de política fiscal. ¿De donde se
obtienen los recursos para financiar programas de protección social y que garantías de
permanencia, sustentabilidad y proyecciones tendrían estos programas? Sin embargo,
subyace otra discusión más compleja. ¿Acaso el papel del Estado en materia social consiste
en minimizar la vulnerabilidad, en generar oportunidades de superación de las condiciones
de vulnerabilidad o las dos anteriores? Si solo se trata de enfrentar la vulnerabilidad, se
presenta un riesgo severo de caer en programas sociales de corte estrictamente asistencial
que generan clientelismo, dependencia y desvalorización de la autoestima en los grupos a
los que se quiere ayudar.
En otras palabras, si bien este enfoque no representa una opción de política asistencial per
se, lo cierto es que es altamente probable que permanezca en ese ámbito. Sojo sostiene que
el enfoque de protección social en el contexto del MSR se basa en tres fundamentos
relacionados con el aseguramiento: a) la respuesta del Estado debe circunscribirse al
combate a la pobreza, b) se enfatiza la respuesta individual para asegurarse contra los
riesgos, y c) se descarta la posibilidad de solidaridad en la diversificación de riesgos.
Advierte contra el reduccionismo en política social, que circunscribe la responsabilidad
pública a políticas focalizadas en los pobres desestimando el principio de solidaridad.
En este esquema, se evalúan con más entusiasmo del que corresponde el papel de los
fondos sociales, no obstante la experiencia indica su carácter heterogéneo, transitorio e
inestable. Como mecanismo de incremento de ingreso similar cosa ocurre con los
programas de empleo de emergencia, respecto de los cuales se comprueba que contribuyen
efectivamente a generar ingresos para población que efectivamente lo necesita, pero quedan
dudas acerca de la calidad de las obras y la utilidad social de los proyectos de

infraestructura en los que participan (Hicks y Wodom, 2000, Serrano y otros 2002) 9. De
esta forma, es posible que corresponda echar mano al viejo dicho popular: se estaría
desvistiendo un santo para vestir otro.
II. Pobreza: conceptos y políticas tendientes a su superación
Cambios en las características de la población que vive en condiciones de pobreza
Las características de los pobres del nuevo siglo en América Latina son distintas que hace
20 años atrás. Los cambios se vinculan a temas de economía y mercado de trabajo, de
inversión en los sectores sociales, de globalización e inserción de los países en la economía
y sociedad mundial, de modificaciones en el comportamiento demográfico y cambios en la
composición de las familias, por nombrar algunos. En la mayoría de los países de América
Latina se observan las siguientes tendencias (Raczynski, 1995):
- La pobreza es cada vez más urbana, aunque la pobreza en ingreso tiende a ser más
intensa en áreas rurales.
- La pobreza urbana muestra una tendencia a mayor segregación socio - territorial con un
debilitamiento de los lazos personales e informales inter- estratos.
- La "calidad de vida" de los pobres y las manifestaciones de la pobreza son distintas que
en el pasado. La pobreza ya no esta marcada tanto por desnutrición y hambre, por
enfermedades infecciosas y respiratorias asociadas a malas condiciones de vida, alta
mortalidad infantil, analfabetismo o muy baja escolaridad, viviendas irregulares y de
material de desuso, familias de muchos hijos, marginación generalizada de servicios
sociales y sanitarios. Estas situaciones no se han acabado, pero su importancia relativa
es menor. Concomitante a estas situaciones, hay segmentos de población escolarizada,
residente en vivienda de material sólido, con acceso a servicios sociales, con pocos
hijos que viven en condiciones de pobreza.
- La inserción laboral de los segmentos pobres es cada vez más diversa: sector público y
privado, informal y formal, empresas mediana y grandes, y pequeñas y microempresas,
industria, comercio, servicios y actividades agropecuarias.
- Si antes la pobreza se definía mayoritariamente como crónica presente en la familia por
dos o más generaciones, en el presente esta pobreza co-existe con segmentos
poblacionales que han caído a situaciones de pobreza recientemente. Existe una fuerte
movilidad en torno a la línea de indigencia y pobreza, personas y hogares que salen y
que entran a condiciones de pobreza. La probabilidad de una persona o familia de caer
a una situación de pobreza es mucho más alta que en el pasado. Las oportunidades de
salir, en la medida en que las personas afectadas tengan escolaridad y experiencia de
trabajo, manejen información, cuenten con contactos y redes de apoyo, muestren
9
Una evaluación del programa de mejoramiento urbano chileno, dirigido preferentemente a jefes/as de hogar
cesantes, permitió concluir que son personas que efectivamente necesitan ser empleadas: tienen escasa
calificación laboral, trayectorias laborales inestables, se encontraban buscando trabajo. Desde la perspectiva
de las obras, se observa que la calidad física y ambiental de los proyectos es, en la gran mayoría de los casos,
deficiente y no mejora los espacios urbanos intervenidos.

iniciativa y conductas de búsqueda, y la sociedad ofrezca oportunidades, posiblemente

son mayores que en el pasado. Al mismo tiempo, es probable sea más difícil mejorar la
situación en el segmento de población donde la pobreza se cruza con temas de
alcoholismo y drogas, delincuencia y violencia, edad avanzada (áreas rurales).
- Ha cambiado el tamaño y la composición de la familia, pobre y no pobre: constitución
más tardía (a mayor edad) de nuevos hogares, menor número de hijos, mayor
inestabilidad en la relación de pareja, mas frecuencia de la familia monoparental y de
jefatura femenina, nuevas formas de constitución de la familia, etc. Es común ver
información en los países que muestran una "feminización de la pobreza": porcentajes
más altos de hogares de jefatura femenina en los sectores pobres que en los no pobres.
- Han habido modificaciones en el contexto comunitario, de capital social y las
organizaciones y redes en que participan los sectores pobres. Debilitamiento de las
organizaciones tradicionales / comunitarias y sindicales o del trabajo y multiplicación
de organizaciones de carácter territorial y funcional y, muy importante, multiplicación
de agentes o instituciones públicos y privados que ofertan bienes y servicios,
metodologías de trabajo, y apoyo a las organizaciones.
- Los problemas de pobreza se entremezclan con problemas de seguridad ciudadana
(drogas, violencia, delincuencia).
- Se ha acrecentado el nexo entre pobreza y deterioro del medio ambiente.
Estas tendencias que se dan con intensidad y características distintas en los países y abren
nuevos desafíos y nuevas oportunidades para el combate a la pobreza. Los pobres ya no son
mayoritariamente analfabetos, una parte de ellos se encuentra organizada y acepta y se
acerca a los servicios de salud, se preocupa y está pendiente de la educación de sus hijos,
ahorran y mejoran su vivienda, etc. Estas modificaciones apuntan a una mayor diversidad
de situaciones pobrezas. Estudios cualitativos sobre estrategias de sobrevivencia y lógicas
de acción de los segmentos pobres revelan que no existe una cultura de la pobreza como se
pensaba en el pasado, sino que se observan posturas y conductas distintas frente a la
familia, el trabajo, la política, la superación de su propia situación de pobreza.
Conceptualizaciones sobre pobreza y lo que implica superar pobrezas
La definición de pobreza no es obvia y, como se sabe, la forma en la cual se entiende

incide directamente en los modelos de intervención para superarla que se proponen e
implementan. La pobreza es la condición de privación y ausencia de oportunidades de las
familias y comunidades a los bienes y servicios que la sociedad, en un momento dado del
tiempo, entiende como adecuados para el desarrollo integral del ser humano. Involucra
aspectos materiales y no materiales. Más que hablar de la pobreza es correcto hablar de “las
pobrezas”, haciéndose cargo de la heterogeneidad, complejidad y dinámica de la pobreza.
La pobreza no es unívoca ni estática. No tiene una forma de expresarse sino variadas. A la
vez, cambia en el tiempo. Sus causas o condicionantes son múltiples y operan en el nivel
micro, meso y macro social. Se asocia la pobreza con las carencias, pero los pobres tienen
recursos y administran sus oportunidades. Entre ellas se cuentan recursos materiales que

han logrado acumular en el tiempo y recursos sociales y culturales, a los que se denomina
capital social.
A continuación se examinan los principales enfoques sobre pobreza y las consecuencias que
de ellos derivan en materia de políticas y estrategias para su superación.
a) Enfoques tradicionales: carencias y necesidades básicas insatisfechas
Llamamos enfoques tradicionales a aquellos que ponen atención sobre la dimensión de las
carencias o déficits que presentan grupos de población en indicadores o estandarts
entendidos como básicos de acuerdo a convenciones internacionales. Son principalmente el
enfoque de pobreza por ingreso y por necesidades básicas insatisfechas.
La pobreza y la desigualdad en América Latina, desde el trabajo pionero de Altimir, se

define y mide en términos económicos de ingresos. El eje es el nivel de ingreso per capita
del hogar. Según el nivel de éste se distinguen los pobres indigentes (ingreso per capita
igual o inferior al costo monetario de una canasta básica), los pobres no indigentes (ingreso
per cápita es superior al costo de una e inferior al costo de dos canastas básicas) y los no
pobres (ingreso per cápita superior al costo de dos canastas básicas). Medida de esta forma
las variaciones en los índices de indigencia y pobreza (incidencia, brecha, FGT u otro) en
un país dependen centralmente de la situación del mercado de trabajo (oportunidades de
empleo, nivel de los salarios) y de las oportunidades para generar ingresos por cuenta
propia o en forma independiente, ya que el trabajo es la fuente de ingreso más importante
de los hogares siendo responsable del 70 % o más del ingreso de los hogares. Esta
conceptualización omite consideraciones psicosociales y disposiciones culturales de las
personas para enfrentar, asumir y liderar sus propios procesos de desarrollo y considera que
si los pobres tiene una dotación de capital humano inicial que les posibilite participar con
relativo éxito de las oportunidades que ofrece el mercado laboral, tendrán posibilidades de
superar su condiciones socioeconómica desmejorada.
Sin embargo, las cosas no han evolucionado en esta perspectiva. Se observa que los pobres
efectivamente participan en el mundo laboral, pero en posiciones que no les permiten
autonomía ni proyección hacia el futuro, trabajan en el sector informal, no gozan de
protección social, perciben salarios exiguos, enfrentan gran inestabilidad y no consiguen
acumular formación y experiencia que les permita articular un capital humano competitivo.
El enfoque centrado en carencias ha llevado a tomar decisiones de política o programas que

buscan disminuir las carencias que vive una persona, un hogar, una localidad o comunidad.
En esta óptica, las intervenciones sociales transfieren subsidios monetarios, vivienda,
pavimentación de calles, redes agua y alcantarillado, equipamiento comunitario, créditos
bajo condiciones especiales, insumos agrícolas, almuerzos escolares, provisión de salud y
educación, etc.
También desde el enfoque de las carencias surgen importantes políticas y programas

llamadas de desarrollo del capital humano, en particular a temprana edad: salud y nutrición,

educación, capacitación laboral, etc. Estas políticas resultan imprescindibles a la hora de

abrir oportunidades a la población pobre y suelen combinar programas universales dirigidos
a la ciudadanía como un todo y programas focalizados destinados a segmentos
particularmente vulnerados en determinados campos del su desarrollo.
Si bien es innegable la relevancia de las políticas, de expansión del capital humano, desde
la perspectiva del desarrollo humano se critica la falta de una perspectiva integral del
desarrollo y se señala que las teorías de la formación de capital humano ven al ser humano
como factor de producción, como un medio o instrumento para apoyar la producción y el
desarrollo económico y no como un fin en si mismo.
Cabe enfatizar que al definir la pobreza se llega con rapidez a los problemas técnicos de
medición y que los métodos más utilizados son aquellos objetivables y cuantificables
fundados en la detección de carencias. Por ello, el concepto de pobreza por ingreso o por
necesidades básicas insatisfechas termina siendo hegemónico en el pensamiento social: en
un contexto donde la selectividad y focalización forman parte sustancial de políticas y
programas de superación de la pobreza, a poco andar se suele echar mano de las técnicas de
selección basadas en carencias, principalmente de ingreso, no obstante se declaren otros
ámbitos o intereses a tener en consideración.
b) Categorías culturales de pobreza
Si se utilizan las mediciones de pobreza ligadas a la medición por ingreso se llega

conocidas categorías tales como pobres, no pobres y pobres indigentes. Si esta medición de
combina con la utilizada con el método de necesidades básicas insatisfechas se obtienen
nuevas categorías: pobres crónicos o pobres inerciales (Katzman, 1989). Sin embargo,
estudios más recientes desde una óptica más cultural y antropológica llaman la atención
sobre la poca utilidad de estos conceptos para comprender la experiencia, lógicas de ación
y motivaciones de los pobres crónicos o pobres inerciales. Procurando comprender el
manejo de los activos y oportunidades de los pobres de cara a enfrentar una experiencia de
vida azarosa a la que se suman períodos de crisis o quiebres, más que la posición del sujeto
de cara a sus bienes materiales e ingresos, cabe destacar su disposición cultural y capacidad
de intervención para anticipar, prevenir, solucionar las situaciones vitales que día a día los
afectan. En esta línea, surgen categorías tales como pobres integrados, estratégicos o
enojados, ninguna de ellas tipo puro de la nueva pobreza10.
En un mismo entorno pobre, coexisten tipos o segmentos de población que responden de

modo diferente a los programas sociales y los beneficios que ofrecen 11. Existe un segmento
de personas, familias o grupos con una actitud, conductas y redes de apoyo que les permite
"salir adelante". Ellos “tienen la vida en sus manos” y la construyen desde sí mismos. Son
10
Estos conceptos han sido tomados de Dubet, (2000); y Márquez (2001) y constituyen una versión nuestra
respecto de la discusión desarrollada por la autora.
11
La distinción también esta en los trabajos de Irarrázaval (1995) y en Martínez y Palacios (1996), Márquez y
Bengoa (2001) y Márquez (2001).

quienes, informados de una oportunidad que responde a sus necesidades y se adecua a su

mundo sociocultural, se acercan y la aprovechan. Son los pobres “integrados”.
Otro segmento está formado por personas, familias y grupos que han perdido iniciativa pero
no se han descolgado totalmente de las vías reconocidas socialmente de participación en la
vida social (mercado, políticas sociales) y que requieren de un apoyo especial que los
estimula a visualizar y aprovechar las oportunidades. Este apoyo incluye actividades de
desarrollo personal y promoción social (fortalecer recursos afectivos, comunicativos y
sociales, promover la inserción en grupos y en redes de apoyo, apoyar la organización,
etc.). Son los pobres resignados.
Otro segmento está formado por personas y familias que actúan con lógica estratégica, se
ubican en la realidad social como frente a un menú de posibilidades y actúan con un cálculo
racional de sus posibilidades de satisfacción. Si sumarse a proyectos locales de desarrollo
les conviene, se sumarán, si les conviene más actuar solos a través de los mecanismos de
mercado, lo intentarán por esa vía, si descubren como hacerle trampa al sistema (por
ejemplo inscribirse en dos sistemas alternativos de salud y ampliar sus posibles beneficios)
lo harán. Son los pobres estratégicos.
Otro segmento está constituido por personas, familias y grupos que no han podido
desarrollar capacidades y habilidades, las que se encuentran a veces dañadas, y requieren
de intervenciones más largas, que en algunos casos, incluso, incluyen acciones curativas o
terapéuticas. Son los pobres duros.
Otro segmento, por último lo representan los que han desistido de recorrer las rutas
legítimas de la sobrevivencia, vía esfuerzo individual, participación en el mercado y acceso
a las políticas sociales y que han optado por el camino de la delincuencia, la droga o el
abandono. Son los pobres enojados.
c) Enfoques más recientes: capacidades y oportunidades
Las miradas más modernas a la pobreza se asocian al enfoque de desarrollo humano del
PNUD, al enfoque de creación de capacidades, a las teorías sobre el capital social y a
aquellas que se refieren a la política social como garante de derechos de ciudadanía. Cada
uno de estos enfoques aborda todas las dimensiones mencionadas y su particularidad radica
en el énfasis o prioridad que otorgan a determinada dimensión o ámbito de interés, el que
muchas veces representa una visión política y valórica respecto al problema de la pobreza,
más que una respuesta instrumental en términos de recomendaciones de intervención. Se
quiere decir con esto que ellos no difieren entre sí respecto de qué hacer, como hacerlo o al
definir quienes son los actores responsables, sino en la manera en que se nombran y
priorizan los temas, cuestión que desde el punto de vista político y comunicacional no es
trivial.
Tienen en común que desplazan el foco de atención desde las carencias a la expansión de
los “espacios de libertad” de los sujetos para decidir sobre sus vidas y sobre su destino, en

un plano de responsabilidades públicas, sociales e individuales. Por lo tanto, las políticas

se detienen en cómo expandir capacidades y generar mayores oportunidades para la
población de menores recursos. El desafío es examinar las oportunidades que tienen o no
tienen las personas para pensar sus vidas en la línea de un desarrollo integral y en articular
procesos graduales pero sostenidos de superación de la pobreza. El criterio de éxito de los
programas de desarrollo no se reduce al incremento de ingreso, bienes o consumo de las
familias, sino en el acceso a mayores espacios de autonomía personal para dirigir sus vidas,
mayores oportunidades de participación plena en la vida social y política del país y acceso
al bienestar con el que se asocia el desarrollo.
1.- El enfoque de desarrollo humano del PNUD contribuye a distinguir desarrollo

económico y desarrollo social, señalando que este va más allá del crecimiento económico y
que, aún cuando hay crecimiento económico, ello en nada garantiza que se vea también
comprometido el desarrollo humano. Este consiste en “crear un entorno en el que las
personas puedan hacer plenamente realidad sus posibilidades y vivir en forma productiva y
creadora. El desarrollo humano supone garantías para que las personas puedan vivir una
vida larga y sana, tener conocimientos, acceso a los recursos necesarios y poder participar
en la vida de la comunidad (PNUD, 1998).
2.- La temática del capital social alude a las relaciones de reciprocidad y confianza
entre las personas y grupos, la densidad y características del tejido social, y la naturaleza
de los lazos o vínculos que unen con otros. Lo definitorio del capital social es que es
relacional, tiene que ver con las conexiones y redes entre las personas y grupos inmersos en
la estructura social. Derivan del fortalecimiento del capital social políticas de
fortalecimiento real de la asociatividad, la participación ciudadana y la colaboración
recíproca en iniciativas de interés común.
3.- El enfoque de la generación de capacidades, tomando en cuenta los aportes

mencionados, entiende que la superación de la pobreza pasa por las personas, adquiriendo
un enorme valor temas tales como expansión de competencias personales y
comunicacionales, visualización de nuevas posibilidades de, crecimiento personal,
autoestima y fe en sí mismo. Al mismo tiempo, este enfoque no mira la pobreza como un
estado o situación sino como resultado de la trama de relaciones sociales en que está inserta
la población. No basta el trabajo individual con los pobres, orientado a modificar actitudes,
esquemas mentales, visiones de mundo, y a consolidar habilidades y competencias
personales para moverse mejor en el mundo. Es necesario afectar la trama de interacciones
o vínculos que interrelacionan las personas entre sí, en la familia, la escuela, el vecindario,
el trabajo, el consultorio, el hospital, la municipalidad, el servicio público, etc. Por tanto,
las políticas y programas de superación de la pobreza deben atender y si es necesario
desplegar acciones que modifican la naturaleza de estas relaciones. Intervenir para
modificar estas relaciones requiere trabajar y modificar actitudes, disposiciones y esquemas
mentales de los sectores pobres y “no pobres” (funcionarios, profesionales y técnicos,
autoridades, empresarios, etc.). Asociado a lo anterior, es importante ampliar el radio de
acción y las redes de apoyo personal e institucional con que cuentan los sectores pobres.
(capital social). En una óptica complementaria se plantea que hay que “empoderar” a los

sectores de escasos recursos, expandir su poder para que sean protagonistas de su destino,
tengan voz e influencia en lo que les acontece en la vida cotidiana y, en palabras de
Amartya Sen, “puedan dirigir su vida”.
4.- El enfoque de los derechos y la ciudadanía plantea que los Estados deben asumir
responsabilidades en la garantía de derechos de todos los ciudadanos. Estos derechos
comprenden, además de los civiles y políticos, los derechos sociales que constituyen la
ciudadanía social (CEPAL, 2000; MIDEPLAN, 2002). Deriva de esta óptica la
preocupación por establecer mínimos sociales que son irrenunciables desde el punto de
vista de la política pública. Estos mínimos se determinan en función de disminuir las
brechas de determinados grupos de población en relación al conjunto de la sociedad.
El planteamiento de mínimos y brechas permite dos lecturas. Por una parte, representa una
conquista desde el punto de vista social al instalar compromisos mínimos que son objeto de
derecho, y por lo tanto levanta estos mínimos como temas de ciudadanía.
La segunda lectura es más cauta y menos positiva pues existe el riesgo de que la definición
de mínimos, en lugar levantar la idea de derechos ciudadanos, más bien motive programas
focalizados en alcanzar esos mínimos, entendidos como metas en sí mismos y no como
umbrales de satisfacción.
Otro tema relevante es la discusión sobre ciudadanía. Queda claro que se ha ido instalando
con creciente legitimidad el concepto de derechos ciudadanos asociados a políticas sociales.
Sin embargo, aún es insuficiente el desarrollo de otro término asociado al de derechos,
aquel que habla de deberes o responsabilidades. Solo al poner en común, derechos y
deberes, se está proponiendo una nueva relación entre Estado y sociedad que articula y
potencia responsabilidades públicas y responsabilidades privadas.
Bajo esta visión más compleja y sistémica de la pobreza las intervenciones sociales pueden
tener propósitos o sentidos distintos que no se reducen al ámbito económico y material.
Pueden paliar una o varias carencias, crear instancias de generación de ingresos, invertir en
capital humano, fortalecer capital social y redes sociales, empoderar a los segmentos
pobres. Al mismo tiempo, esta visión abre una gama amplia y diversa de palancas posibles
de movilizar o activar para impulsar procesos de superación de la pobreza y metodologías
de trabajo participativos.
III. Aprendizajes: qué implica superar pobrezas 12
Al momento de hacer un balance de los esfuerzos realizados en la pasada década es

conveniente explicitar que factores se consideran indispensables para la superación de la
pobreza. Estimamos que estos factores deben ser cuidadosamente discutidos porque están
llamados a constituirse en argumentos frente a autoridades, agencias internacionales y
tomadores de decisiones que definan una línea básica conceptual, metodológica y de
12
Esta sección se apoya esencialmente en Concha y otros (2001).

gestión pública imposible de olvidar o postergar si el compromiso con la superación de la

pobreza tiene la veracidad que se declara. Asumir estas propuestas tiene costos pues
implica modificar formas conocidas de actuar, introducir nuevos factores en la
implementación de programas y proyectos y actuar con más actores que con los que se
acostumbra. Priorizando en aquellos factores que se han develado sustantivos, destacan los
siguientes:
 La superación de la pobreza pasa necesariamente por las personas y la ampliación de

sus posibilidades de acción, donde en muchas circunstancias adquieren gravitación
temas de crecimiento personal y autoestima, expansión de competencias personales y
comunicacionales, modificación de actitudes y conductas, ampliación y menor
subordinación en las relaciones con otros, desarrollo de nuevas visiones y miradas que
abren nuevas posibilidades de acción.
 Las situaciones de pobreza abarcan dimensiones materiales y no materiales y pasa
necesariamente por las personas.
 La pobreza es un problema societal y de relaciones sociales. La superación de la
pobreza pasa por un cambio en la amplitud y naturaleza de las relaciones entre los
sectores “pobres” y “no pobres”.
 Contribuir a la superación de la pobreza requiere trabajar a partir de iniciativas y
potencialidades existentes en los sectores pobres y el entorno donde ellos residen o
trabajan.
 Dada la situación de creciente inestabilidad y riesgo de los países es indispensable
diseñar mecanismos eficientes de protección social que vayan mas allá de instalar una
malla focalizada de programas asistenciales.
A continuación se desarrollan estas ideas.
 La protección social actúa de cara la vulnerabilidad articulando mecanismos de

prevención, mitigación y superación de riesgos que involucran a las políticas públicas,
el mercado y las responsabilidades y disposiciones de los sujetos. Sin embargo, ello no
es suficiente para articular trayectoria de desarrollo y superación de la pobreza
El enfoque sobre manejo social del riesgo en el caso de los sectores más pobres introduce al
debate cuestiones antes no consideradas al discutir temas de pobreza y vulnerabilidad: a)
introduce una perspectiva preventiva y anticipatoria; b) liga cuestiones sociales e incluso
actitudinales, como la disposición al ahorro o a postergar el consumo con cuestiones de
orden económico; c) vincula cuestiones microsociales con ámbitos institucionales
(institucionalidad del aseguramiento) y de política fiscal. Se hace cargo, anticipando
problemas posteriores, de las desventajas de partida de los sectores pobres asociados al
mundo del trabajo mediante lazos informales, lo que los descarta de sistemas formales de
previsión, con escasas o nulas capacidades de acumulación de bienes o ingreso. Enfatiza,
por las mismas razones, las bondades de la inversión en capital humano como un
mecanismo de seguro y releva el papel de las redes sociales como soporte a la
sobrevivencia en condiciones de crisis. Permite instalar la idea de mínimos sociales como

umbrales de protección frente a los cuales será responsabilidad del Estado ofrecer garantías.
No obstante, las recomendaciones que los economistas desprenden de este enfoque

comentado no necesariamente dan cuenta de la complejidad y la riqueza de temas que han
sido comentados: se estimula la participación de agentes públicos y privados para operar
instrumentos tales como micro seguros, seguro de salud, pensiones, fondos sociales, seguro
de desempleo, programas de asistencia social, etc.
Es más, se olvidan cuestiones tales como: privilegiar el fortalecimiento de capacidades,

apoyar el fortalecimiento de redes sociales, incorporar cuestiones de orden sociopolítico
como la participación, la voz ciudadana, el trabajo asociativo. En particular, este enfoque
no ofrece respuesta a los problemas de empleo y corre el riesgo de terminar reducido a
proponer programas y medidas de carácter asistencial y compensatorio pero no de
desarrollo o superación de la pobreza.
¿Cuál es el desafío? Articular las potencialidades y la innovación que aporta el enfoque de

protección social, cuyo objetivo es apoyar a los pobres frente a episodios permanentes o
inesperados de quiebre de ingreso, sumándola a un enfoque de superación de la pobreza
entendiendo que la pobreza no es asunto de déficit de ingreso y que, por lo tanto, no se
resuelve solo actuando sobre esa variable.
Si los sistemas de protección efectivamente logran articular la asistencia con una red social
de desarrollo, universal, ciudadana, con énfasis en el capital humano, su potencial de
impacto será ciertamente mucho mayor. Sin embargo, esta iniciativa de por si trascendente
no es suficiente. La experiencia indica que esta coordinación no se produce por la vía de las
normas o los procedimientos administrativos, sino desde la realidad social propia de las
familias y las comunidades que deben organizar sus itinerarios de protección y desarrollo. A
su vez, solo mediante procesos sociales centrados en las personas y tendientes a la
generación de capacidades es posible hablar de itinerarios de desarrollo social.
 La superación de la pobreza abarca dimensiones materiales y no materiales y pasa

necesariamente por las personas
La pobreza se ha conceptualizado y medido en función de situaciones de carencia o

necesidades básicas insatisfechas. Las mediciones se han centrado en las carencias
materiales13. La implicancia más frecuente es actuar sobre estas carencias por medio de la
transferencia de subsidios monetarios, cursos de capacitación laboral, equipamiento,
13
La pobreza se mide por indicadores que reflejan una situación de carencias en una o varias necesidades
identificadas como básicas: un ingreso suficiente para la alimentación del grupo familiar, una vivienda
adecuada y acceso a servicios de agua, luz, alcantarillado y a un nivel básico de educación. Estas
definiciones / mediciones son importantes. Entre otros, permiten conocer la evolución de la pobreza en el
tiempo (magnitud, brechas de ingreso y otros índices) y su localización geográfica (mapas de pobreza);
caracterizar los segmentos pobres según variables como tamaño y composición familiar, nivel de escolaridad,
número de activos y tasa de dependencia económica (inactivos por cada activo), estratos etários más
afectados, acceso a los programas sociales; y describir los beneficiarios del gasto social.

pavimentación de las calles, entrega de insumos agrícolas, saneamiento de campamentos,

provisión de servicios en educación y salud, otorgamiento de créditos bajo condiciones
especiales, etc.
El mejoramiento de las condiciones materiales de vida, tales como un aumento en el

ingreso, acceso más expedito a los servicios de educación y salud, facilidades de transporte,
renovación de recursos naturales, ampliación y mejoramiento de la vivienda, son sin lugar a
dudas componentes importantes en la calidad de vida. Sin embargo, esos mejoramientos
tienen una alta probabilidad de ser pasajeros, si no se abordan simultáneamente aspectos no
tangibles de las situaciones de pobreza ligadas a actitudes, valores y conductas de los
segmentos pobres de la población.
Resulta clave elevar la seguridad en sí mismos, acrecentar la autoestima, ampliar las

miradas sobre la realidad, mostrar posibilidades objetivas y creíbles de caminos distintos,
expandir capacidades para acceder a nuevos dominios y, por ende, ampliar las opciones y
aumentar el control que las personas y grupos pobres tienen sobre sus propias vidas.
 La pobreza es un problema societal y de relaciones sociales y su superación pasa por

un cambio en la amplitud y naturaleza de las relaciones entre los sectores “pobres” y
“no pobres”.
La visión expuesta podría llevar a pensar que para superar la pobreza basta con desarrollar
un trabajo individual, persona a persona, orientado a modificar actitudes, esquemas
mentales y visiones de mundo, y consolidando habilidades y competencias personales en
las personas pobres para moverse mejor en el mundo e integrarse. Esta es una conclusión
apresurada, al menos por dos razones.
Primero, porque los aspectos personales y psicosociales “negativos” que con alta frecuencia
están en el corazón de las situaciones de pobreza, son resultado del proceso de socialización
y de las interacciones o vínculos que relacionan a las personas entre sí, sea en la familia, la
escuela, el vecindario, el trabajo, el consultorio, el hospital, la municipalidad, el servicio
público, las plazas y calles, el centro comercial, los lugares deportivos, de recreación y
culturales. Las experiencias cotidianas y concretas de interacción social moldean a las
personas, fortaleciendo o debilitando los aspectos personales y psicosociales negativos. Por
tanto, las políticas y programas de superación de la pobreza deben atender y si es necesario
desplegar acciones que modifican la naturaleza de estas relaciones, que como se indicó
antes, muchas veces son descalificadoras, humilladoras, impositoras, de trato displicente.
Intervenir para modificar estas relaciones requiere trabajar y modificar actitudes,
disposiciones y esquemas mentales de los sectores pobres y, más importante, de los
sectores “no pobres” (funcionarios, profesionales y técnicos, autoridades, empresarios,
etc.). Asociado a lo anterior, como lo muestra el estudio de Narayan citado, y en Chile, el
trabajo de Espinoza (1995) y las experiencias analizadas en este estudio, el radio de acción
y las redes de apoyo personal e institucional de los sectores pobres son restringidas,
situación que incide directamente sobre los recursos que pueden activar y en sus
posibilidades de salir adelante.

La segunda razón, para no apresurar conclusiones, es que las situaciones de pobreza no son
una cuestión únicamente individual o familiar, sino que tienen que ver con las posibilidades
y limitaciones del entorno, sean éstas geográficas, de recursos productivos, de dotación de
servicios, culturales e identitarias, de organización social u otras. Las ocho experiencias
apuntan recurrentemente a características de este tipo que moldea las situaciones de
pobreza así como sus posibilidades de salida.
Los dos argumentos esbozados tienen relación directa con el desarrollo de los últimos años
en torno al tema de “capital social” y de las “redes sociales”. El capital social se entiende
como las relaciones sociales de cooperación y reciprocidad entre las personas. Puede ser
más o menos fuerte; lo hay de distinto tipo, no es estático, se desarrolla, retrocede; puede
ser más favorable o menos desfavorable para la superación de la pobreza. Esta realidad,
revela, como señala Kliksberg (1999) que al ignorar el “capital social” (actitudes de
cooperación, valores, tradiciones, visiones de realidad, relaciones entre los grupos, lazos de
confianza y desconfianza, conflictos y elementos de identidad) se inutilizan importantes
capacidades aplicables al desarrollo y, de paso, se desatan poderosas resistencias,
deteriorando componentes favorables a la superación de la pobreza. Si se reconoce, valora e
incorpora el capital social, es más probable lograr avances significativos y duraderos en la
superación de la pobreza, y se propician círculos virtuosos con las otras dimensiones del
desarrollo. La existencia o presencia de capital social, en este sentido, mejoraría la
capacidad de la gente para participar en forma organizada y exitosa en la gestión de sus
problemas; lleva a compartir información con otros, a conocer mejor al otro y disminuir la
incertidumbre acerca de la conducta de los otros; fomenta la toma de decisiones colectiva y
abre nuevas posibilidades de desarrollo y acción social.
Vale decir, la existencia de “capital social” es un activo, una oportunidad, que facilita
acciones de desarrollo y superación de la pobreza. La pregunta inmediatamente siguiente es
¿es posible construir “capital social”? ¿Cómo? El tema está en debate. Al respecto es
iluminador el artículo de Durston (1999). Las experiencias estudiadas en el contexto de este
trabajo sugieren que sí y relevan el importante papel de los “intermediarios locales” en el
proceso.
En síntesis, además del trabajo con las personas y grupos pobres es necesario trabajar sobre
los vínculos que unen y separa los sectores pobres y no pobres;. Ello requiere trabajar
simultáneamente con los sectores pobres y los no pobres, construyendo lazos entre ellos
que superen situaciones de subordinación y dependencia y que amplíen las redes de apoyo
públicas y privadas, personales e institucionales, conque cuentan sectores pobres.
 Trabajar con iniciativas y potencialidades existentes en los sectores pobres
Como se ha señalado, actualmente en la política social prevalece una concepción de la

pobreza que privilegia una mirada hacia las carencias. La pobreza se diagnostica y
caracteriza en función de carencias y la implicancia obvia para esta política es actuar sobre
éstas. Los programas proponen entregar equipamiento, capacitación, organización,
servicios e insumos agrícolas, convirtiéndose así en el objetivo del programa.

Esta conceptualización es insuficiente o limitada. Tiende a olvidar que compensando una

carencia con frecuencia se impacta negativamente en otras dimensiones de la calidad de
vida14. No considera que el factor condicionante principal de la pobreza en general no es la
carencia sino que otros factores más profundos y difíciles de remover, pero que de no
abordarse impiden “superar pobrezas”.
Como se desprende de lo planteado, resulta fundamental descubrir y poner en movimiento

energías y semillas de desarrollo que nacen de las personas y los grupos sociales. Se trata
de potenciar experiencias e iniciativas que ya existen o movilizar “activos” no
aprovechados al alcance de las personas, familias o grupos. Estos “activos” a veces son
recursos materiales (recursos naturales, capital físico, capital humano) y, en la mayoría de
los casos, son no tangibles (ideas, fuerzas latentes, organización social). El camino es
descubrir y expandir estas energías comunitarias y organizacionales, el fortalecimiento de
capacidades para generar soluciones y para ejecutarlas cooperativamente. El punto de
partida se inserta en la cultura, la historia y los rasgos socioculturales de las situaciones de
pobreza y la búsqueda en ellas de posibilidades de desarrollo. El camino individual o
familiar es posible. Pero más efectivo para la superación de la pobreza es el camino
colaborativo que necesariamente se sustenta en la organización social. Ello requiere
relaciones de confianza y compromiso recíproco entre los involucrados y liderazgo del
grupo.
En síntesis, para avanzar en la superación de la pobreza es necesario comprender que la

pobreza y el desarrollo tienen que ver con condiciones esenciales (intangibles, es decir
marcada en actitudes, esquemas mentales, confianza en sí mismo y frente a otras personas y
grupos) como con condiciones necesarias pero no suficientes (nivel de ingresos, empleo,
necesidades básicas, aspectos materiales). Ambas dimensiones están en una relación de
interdependencia y deben girar juntas en forma coordinada hacia la misma dirección.
Cuando las condiciones esenciales no están dadas, es indispensable que las políticas y
programas presten atención a ellas, activándolas. Esto implica trabajar con las personas y
los grupos sus condiciones esenciales. No es suficiente hacerlo con las personas pobres, es
indispensable fortalecer sus vínculos e interdependencia con otros, lo que requiere trabajar
con los pobres y los no pobres, desarrollando en ambos la capacidad de actuar en conjunto.
Esta comprensión de lo que implica “superar pobrezas” debe estar presente y ser
reflexionada en los distintos niveles de las políticas públicas y la sociedad: los
formuladores y decisores de la política, los que diseñan programas, los que la ejecutan y los
que la evalúan; y esto tanto en el nivel central como el regional y local. Esta concepción
más compleja de la pobreza tiene implicancias directas sobre las estrategias de intervención
que se promueven para superar situaciones de pobrezas.
14
El ejemplo clásico en América Latina son los programas de erradicación de poblaciones, que solucionan el
problema de la vivienda, de infraestructura sanitaria y de títulos de terrenos ocupados ilegalmente, y al mismo
tiempo debilitan las relaciones y redes sociales en que se apoyan las familias, incrementan gastos de
transporte, de dividendo, de agua y luz, dificultando el acceso al trabajo como consecuencia de la distancia
que separa la nueva residencia del lugar de trabajo; así como el de los niños al sistema escolar y de todos los
integrantes del hogar a los servicios de salud.

SEGUNDA PARTE
INNOVACIÓN EN POLÍTICAS SOCIALES
COMUNIDAD SOLIDARIA DE BRASIL Y CHILE SOLIDARIO DE CHILE
Introducción
La segunda sección de este documento informa acerca del proceso y resultados de las
experiencias desarrolladas en Brasil por Comunidad Solidaria y en Chile por Chile
Solidario. ¿Porqué se seleccionaron estos y no otros de los numerosos programas sociales
intentados en los últimos años en diferentes países de la región? Porque ambos son
programas sociales claramente focalizados a la población pobre, uno emblemático de
estrategias de intervención participativas y articuladoras de un desarrollo de abajo hacia
arriba (Brasil); el otro, expresión de un nuevo modelo de protección social altamente
focalizado que coordina la oferta pública de arriba hacia abajo. Ambos comparten algunas
definiciones o características relevantes, así como también presentan diferencias sustantivas
en materias de diseño, ámbito de intervención y gestión, lo que permite un atractivo punto
de contraposición y balance.
Tanto Comunidad Solidaria como Chile Solidario constituyen un laboratorio de

aprendizajes sobre política social y pobreza. El contrapunto que aquí se intenta hacer busca
comprender el potencial de innovación y propuesta de dos enfoques diferentes y
complementarios sobre el problema de la pobreza. Tiene, sin embargo, limitaciones: el
trabajo de campo se realizó contra el tiempo (en el mes de Abril del 2003); no se evaluó el
impacto sino que se sistematizaron resultados a través de información acumulada y de
numerosas entrevistas; si bien se conversó con beneficiarios, el foco estuvo puesto en los
equipos de gestión. Así, más que una evaluación propiamente tal, se ha procurado conocer
el sentido y lógica de acción, los resultados, sus claves explicativas y las proyecciones, en
el contexto particular del respectivo país.
Chile Solidario
Chile Solidario es un Sistema de Protección Social dirigido a las 225.000 familias más
pobres del país - aquellas que se encuentran en extrema pobreza - que busca otorgar
prestaciones asistenciales garantizadas, más un acompañamiento psicosocial, que permita
una vinculación y permanencia a la red social. Las familias incorporadas al Sistema
acceden de manera prioritaria a servicios, beneficios y prestaciones monetarias a las que
antes no accedían por desconocimiento o falta de motivación.
El Sistema opera en tres etapas, todas ellas implementadas a nivel de los municipios, y cuya
duración total se extiende por un periodo de 24 meses. La primera etapa es el
Acompañamiento, consistente en un apoyo psicosocial permanente prestado a cada una de
las familias, con las cuales se establece un plan de trabajo. La segunda etapa corresponde a
la Inserción Social, en la cual se vincula a las familias a las redes próximas. La etapa final
es la de Desarrollo, que supone las condiciones básicas de habilitación de las familias para
el fortalecimiento de su capital social, donde lo que se busca es lograr su autonomía.

Comunidad Solidaria
La Red Comunidad Solidaria surge el año 1995 con la presidencia en el Brasil de Fernando
Henrique Cardoso. Se autodefine como un Sistema de Acción que suma a diferentes actores
para realizar acciones de desarrollo social dirigidas a la población más pobre del país.
Comunidad Solidaria organiza y activa la demanda en la comunidad en un plano de
participación y responsabilidad social. Privilegia el trabajo en las zonas territoriales pobres,
actuando principalmente en el nordeste del Brasil. Sus temas de interés son el conocimiento
y la formación, la juventud, el desarrollo económico local. Un elemento central de su
práctica es la incorporación del tercer sector y de la empresa privada por medio del
concepto de parcerias. Realiza una combinación de acciones que van desde el diseño,
prueba y ejecución de programas sociales innovadores, la generación y sistematización de
conocimiento, la capacitación y entrenamiento de agentes locales de desarrollo, la
realización de diálogos políticos sobre temas de pobreza y el fortalecimiento del tercer
sector. Los programas innovadores realizados son: Universidad Solidaria, Alfabetización
Solidaria, Capacitación Solidaria, Artesanado Solidario, Red Joven, Proyecto Desarrollo
Local Integral Sustentable “DLIS”. En la actualidad, Comunidad Solidaria ha pasado a
articularse en torno a una OSCIP (Organización Social con Interés Público) llamada
Comunitas y a constituir la red RedeSol. La legislación sobre las OSCIP deriva del trabajo
de Comunidad Solidaria.
La Red surgió en el sector público, pero con los años se autonomizó y ha ido expandiendo
su trabajo en los municipios más pobres de Brasil (está presente en todos los estados del
país), articulando a distintos actores sociales (sector público, empresarios, tercer sector,
comunidades organizadas).
Entre los elementos diferenciadores de ambos sistemas se encuentran:
a) Comunidad Solidaria organiza a la comunidad en un plano de participación y

responsabilidad social. Chile Solidario organiza la oferta, al procurar más
eficiencia en la llegada de la política social focalizada en los más pobres;
b) Comunidad Solidaria activa la participación del tercer sector y de la empresa
privada en un concepto de parcerias, Chile Solidario basa su potencial en la
acción pública en el nivel local-municipal y sectorial.
c) Chile Solidario selecciona a sus beneficiarios entre las familias más pobres
mediante ficha CAS (encuesta socioeconómica aplicada por la municipalidad)
mientras que Comunidad Solidaria no prioriza por nivel de carencias familiares
sino por pobreza territorial y/o por población (jóvenes).
d) Chile Solidario trabaja con la unidad familia como beneficiaria de sus acciones,
Comunidad Solidaria trabaja con diferentes unidades según un menú de
programas: jóvenes, analfabetos, artesanos, etc.
e) Comunidad Solidaria constituye una combinación de acciones que van desde el
diseño, prueba y ejecución de programas sociales innovadores, generación y
sistematización de conocimiento, capacitación y entrenamiento de agentes
locales de desarrollo, realización de diálogos políticos sobre temas de pobreza y

fortalecimiento del tercer sector. Chile Solidario concentra sus esfuerzos en un

modelo de acción con metas precisas y una estrategia de acción dominante:
superar la pobreza extrema comprometiendo a las familias en un proyecto de
desarrollo con fuerte compromiso de la oferta pública.
f) Comunidad Solidaria abordó los temas de ingreso y productividad de las
poblaciones ubicadas en los territorios donde se desarrolla el programa de
Desarrollo Local sin otorgar ningún beneficio monetario directo a las personas,
mientras que Chile Solidario, además de proveer ingresos por la vía de un bono
familiar, aborda las dimensiones trabajo e ingresos sin plantear actividades
dirigidas a la empleabilidad (capacitaciones, etc.), dejándolas a criterio de los
municipios15.
A continuación se presentan en primer lugar las principales características de Chile

Solidario y en la sección siguiente las de Comunidad Solidaria.
I. SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL CHILE SOLIDARIO16
Esta sección se ha organizado en siete puntos. Primero se entregan antecedentes de pobreza

y políticas sociales en el Chile de los '90, luego se examinan el origen, principios
orientadores, trayectoria, resultados y evaluación general del sistema en base a entrevistas
realizadas entre Abril y Mayo del 2003.
1. Antecedentes sobre pobreza y políticas sociales en Chile en los años noventa
Esta sección presenta un balance de la situación de pobreza y desigualdad en Chile y se

detiene en las principales características de las políticas sociales de los años 1990. Este es
un período de recuperación democrática, alto crecimiento en el primer lustro de la década y
luego de crecimiento moderado. Es un periodo de estabilidad económica y social donde los
principales problemas sociales han tenido que ver con una persistente amenaza de
desocupación, la protesta indígena, la situación de los jubilados y de los ancianos en
general y reivindicaciones salariales de los trabajadores de la educación y la salud. En el
balance general, sin embargo se experimenta un progreso social sostenido.
En materia de pobreza, los resultados son a la vez alentadores y preocupantes. Alentadores

porque se ha logrado disminuir en forma efectiva y constante el porcentaje de población
bajo la línea de pobreza y preocupante porque no se logran los mismos resultados en el caso
de población indigente ni tampoco en relación a los problemas de desigualdad
socioeconómica.
15
Pese a que en el diseño no se contemplan actividades específicas relacionadas con la empleabilidad, a nivel
local algunos municipios han tomado iniciativas tales como dar preferencia a las familias Puente para
capacitaciones y para programas de microemprendimientos.
16
El trabajo de campo asociado al estudio de Chile Solidario fue realizado por las jóvenes sociólogas Paula
Pacheco, Javiera Marfán, Soledad González y Bárbara Palma. Se realizó en los meses de Marzo y Abril del
2003.

La pobreza medida por el método de línea de ingreso, se ha reducido significativamente

desde 1987 al presente, después de experimentar un aumento en los años 70 y 80. Hacia el
año 2000 las cifras de pobreza son similares a las que el país registraba 30 años antes. La
reducción de la pobreza es fuerte y acelerada entre 1987 y 1996, se desacelera a partir de
1996 y se estanca en lo que concierne a la indigencia, entre 1998 y 2000.
Cuadro Nº 1. Porcentaje de población indigente y pobre (1969-2000)a/
Chile
Años Indigentes Pobres b/
1969 6 17
1983 30
1985 25 45
1987 17 45
1990 12.9 38.6
1992 8.8 32.6
1994 7.6 27.5
1996 5.8 23.2
1998 5.6 21.7
2000 5.7 20.6
Fuente: Altimir (1979); Rodríguez (1985); Torche (1987); MIDEPLAN (1996); MIDEPLAN (1999); MIDEPLAN (2001); Feres (2001)
a/ Las cifras de 1987 en adelante provienen de la misma fuente y son comparables. Las cifras de años anteriores provienen de fuentes
diferentes en las cuales varía la medición del ingreso familiar.
b/ Incluye los indigentes.
Chile es una de las economías con mayor desigualdad en el mundo. En base a datos del
PNUD (1995) y del BID (1998), se detecta que el 20 % más rico de la población recibe 17
veces más ingresos que el 20 % más pobre, lo que contrasta con EEUU donde esta relación
alcanza a 8.9 veces y con Perú y Corea del SUR donde estas relaciones son de 10.5 y 5.7
veces, respectivamente. También el coeficiente Gini es de los mas altos del mundo, aun
cuando se consideran sólo países con similar ingreso per capita que Chile (U$ 5.000).
Los altos niveles de desigualdad que caracterizan el país se deben al comportamiento de la

parte superior –concretamente el decil mas alto- de la distribución del ingreso. El estudio
del BID (1998) indica que sin considerar el último quintil de la población la desigualdad en
Chile es similar a la exhibida por otras economías. Estos antecedentes indican que en
cuanto a nivel de ingreso del hogar los estratos medios se encuentran mas cerca del quintil
inferior que del superior.

Cuadro Nº 2 Chile. Distribución del Ingreso de los Hogares (1987-2000)

A. Chile. Distribución según quintiles de ingreso autónomo a/
Quintil 1987 1990 1992 1994 1996 1998a 1998b 2000
1 más bajo 4.5 4.1 4.3 4.0 3.9 3.7 4.5 4.8
2 8.2 8.1 8.3 8.1 8.0 8.0 8.5 9.0
3 12.1 12.3 12.2 11.9 11.7 11.7 12.2 12.7
4 19.0 18.1 18.5 18.7 19.3 19.3 19.0 18.3
5 más alto 56.2 57.4 56.7 57.3 57.1 57.3 55.7 55.2
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Cuociente Q5/Q1 12.5 14.0 13.2 14.3 14.6 15.5 12.3 11.5
Coeficiente de Gini 0.58 0.57 0.57 0.57 0.58 0,56 0,56
a/ datos para el año 1987 MIDEPLAN (1996), datos para años restantes MIDEPLAN (1999 y 2001); Feres (2001).
Aumento del gasto social e impacto redistributivo
Entre las primeras medidas tomadas por los gobiernos de la Concertación en el ámbito de lo
social, se encuentra una reforma tributaria para aumentar los recursos para fines sociales. El
gasto público social aumentó en un 76,9 % entre 1990 y 1999, como porcentaje del PIB
pasó de 13 % a casi 17 %. El peso del gasto social en el gasto público fluctúa entre 66 y
68% (Cuadro 4).
La distribución sectorial del gasto muestra que éste aumenta en todos los sectores. El
aumento es más fuerte en educación (103 %), seguido por el sector otros que incluye los
programas específicos de pobreza y grupos vulnerables (102%), salud (89 %), vivienda
(66%) y previsión social (51%). Estas diferencias en crecimiento llevaron a un cambio
significativo en la estructura del gasto social: el peso relativo del gasto en previsión social
cae del 49% en 1990 a un 42 % en 199917 mientras que el de educación sube del 19,5 a 24,5
%, otros de 8,1 a 9,3% y salud de 15,2 a 17,1 %.
Cuadro Nº 4. Gasto Social Público Per cápita (1987-2000) en pesos 1999
Funciones Salud Vivienda Previsión Educación Otros Gasto público Gasto público social
Sociales social como % como porcentaje del
PIB a/ Total de Gasto
Público
1990 214.797 32.767 17.326 105.298 41.832 17.575 12,9 67,6
1991 230.915 37,947 20.243 107.640 46.030 19.055 13,1 67,2
1992 251.159 43.623 21.881 112.265 52.002 21.388 13,3 65,9
1993 270.691 48.098 23.366 119.722 55.665 23.839 13,9 67,0
1994 282.695 52.172 24.280 121.857 59.715 24.672 13,8 67,0
1995 299.653 53.534 25.136 127.210 65.702 28.071 13,3 67,8
1996 324.100 57.313 27.645 135.010 73.118 31.014 14,3 67,9
1997 337.130 59.907 26.100 139.282 79.450 32.390 14,4 67,0
1998 356.964 63.933 26.265 145.694 87.297 33.774 15,3 67,8
1999 380.004 65.034 28.818 158.804 92.163 35.185 16,6 68,7
2000
a/ "Estadísticas de las Finanzas Públicas 1990-1999, Ministerio de Hacienda.
17
Esta caída es resultado natural de la maduración del sistema previsional de capitalización individual y
administración privado, las AFP, que se inició en 1981.

Los estudios sobre el impacto distributivo del gasto social en Chile en los años 90 18
coinciden en concluir que el gasto social reduce la desigualdad de ingreso de los hogares.
A nivel nacional la razón Q5/Q1, que es de 17-18 considerando el ingreso autónomo per
capita de los hogares, desciende a 11-12 si se suman los subsidios directos a través de le
entrega de servicios gratuitos o subsidiados que son parte de la política social.
El gasto en educación es el de mayor importancia en su efecto distributivo, seguido por el

de salud. En ambos sectores el gasto per cápita es más alto en el quintil más bajo y cae
gradualmente al pasar a los quintiles superiores. Vale decir, el gasto es efectivamente
progresivo19. El efecto distributivo de los subsidios monetarios y de los de vivienda es
menor en la medida que los hogares de los cinco quintiles reciben un monto per cápita
similar.
Políticas sociales y de superación de pobreza en Chile en los años 90
La política social de los años noventa muestra modificaciones importantes con respecto a
las dos décadas previas caracterizadas por el ajuste fiscal y la disminución de la acción del
Estado en materia social. Con el regreso a la democracia hay una reafirmación del papel
que debe jugar el Estado en el ámbito social y una redefinición de la relación entre
crecimiento económico y desarrollo social, enfatizando la complementariedad de ambos
procesos.
Algunos de los programas más importantes en este periodo se presentan en el siguiente

cuadro:
ÁREA PROGRAMAS
VIVIENDA - Vivienda social dinámica sin deuda
- Programa de subsidio rural
- Vivienda progresiva
- Chile Barrio
- Mejoramiento de barrios
INVERSIÓN SOCIAL (FOSIS) - Programa de desarrollo social
- Programa de nivelación de competencias laborales
- Programa de reinserción laboral y empleo
DESARROLLO AGRÍCOLA - Programa de asistencia técnica financiera
- Servicio rural joven
- Programa de asesoría local a comunidades rurales
JUVENTUD - Fondos concursables de apoyo a iniciativas juveniles
- Programas de Desarrollo Juvenil
ADULTO MAYOR - Fomento de la asociatividad del adulto mayor
EDUCACIÓN - Programa de alimentación escolar
- Programa de becas
- Programa de salud escolar
18
MIDEPLAN (1998); Cowan y De Gregorio (1996); Larrañaga (1994) y Bravo y Contreras (1999).
19
Cabe señalar que el estudio de Bravo y Contreras (1999) no incluye todos los componentes del gasto en
educación, dejando afuera el aporte fiscal a las universidades. Si incluye el crédito universitario y este tiene
una distribución neutra, como afirman los autores “dando incluso indicios de regresividad” (p. 75).

EMPLEO - Fomento a la microempresa

POBREZA - Programa integral para la superación de la pobreza (PPU)
- Programa de subsidios (agua, subsidio único familiar, pensiones
asistenciales)
SALUD - Programas de atención de salud primaria de urgencia
MUJER - Promoción de derechos y participación de las mujeres
Fuente: Elaboración a partir de “Oferta pública dirigida a personas en situación de pobreza”. Comisión técnica intersectorial de pobreza.
2002.
Rasgos característicos del período fueron:
 Una política social más activa en lo sectorial y en el diseño de nuevas instituciones y

programas sociales.
 Una política social orientada preferentemente a los sectores pobres, pero que intenta
no dejar de lado el apoyo a los sectores medios que viven precariamente y que aborda
temas transversales como lo son la calidad de la educación; la problemática de género;
el acceso a la justicia; etc.
 Una formulación más compleja de los objetivos, contenidos y prioridades de la política
social orientada específicamente a los sectores pobres, intentando transformaciones
desde una acción asistencial a una promocional.
 El refuerzo y ampliación de modalidades descentralizadas de ejecución de programas
sociales y a través de terceros (ONGs, organizaciones sociales, sector privado
lucrativo).
El proceso, obviamente, no ha sido homogéneo ni lineal, pero puede afirmarse que el

primer paso fue dar un fuerte impulso a la política social sectorial; el segundo
implementar programas para vulnerabilidades específicas y, simultáneamente, activar a los
municipios como agentes del desarrollo local. Lentamente, la preocupación comienza a
trasladarse desde problema de cobertura - la llamada deuda social -, a problemas de calidad
en los servicios entregados, pertinencia, eficiencia y respeto ciudadano en los procesos de
gestión y entrega de los servicios. Más adelante comenzarían a levantarse preocupaciones
sobre un ámbito más político: los temas de participación ciudadana, derechos, cuenta
pública y ciudadanía social. A la vez, se comienza a discutir cómo pasar desde pasar de la
atención individual y de ventanilla a una red de apoyo o asistencia a las personas, familias y
organizaciones.
Hacia 1994, un estudio sobre la estrategia de combate a la pobreza en el país concluye que
Chile contaba con una estrategia innovadora que se traducía en programa nuevos y exitosos
en sus objetivos inmediatos, pero que sólo tenían control sobre su campo específico,
mostrando rigidez para acoger otros problemas, vincularse a otros programas y generar la
necesaria sinergia para la superación de la pobreza (Raczynski, 1994). Estas conclusiones
anticipan nudos críticos de la política social que se harán más evidentes hacia fines de los

90 y que dicen relación con la dificultad del Estado para actuar en un molde distinto al de la
acción centralizada y sectorial.
Este breve recuento indica que en los primeros años la atención se centró en ampliar la
oferta y buscar mayor coordinación y complementariedad. Hacia fines de la década, si bien
no está resuelto el desafío de la coordinación, el foco comienza a desplazarse desde una
preocupación por la oferta pública a una preocupación por la demanda de los usuarios. Esto
supone que la gente ha participado de un proceso de activación social que le permite
dialogar con el ámbito público.
Si bien desde comienzos de los ´90 algunas instituciones buscan una forma no asistencial y
participativa de encarar la pobreza, por ejemplo el FOSIS, estas ideas solo se expanden
como un sentido común compartido hacia el final de la década. Los ejes de este discurso
son: pasar de una visión de la población como beneficiario/a y receptor de programas a la
de sujeto y ciudadano con derechos, deberes y responsabilidades; hacer a los sectores
pobres partícipes en la definición y búsqueda de la solución a sus problemas pasando de
una participación restringida y puntual a una activa, gestionaria y propositiva20.
Hacia mediados de la década, el gobierno del Presidente Frei instala nuevos programas que
ilustran sobre el nuevo sentido que va buscando la política social21.
Entre los años 97 y 99, se avanza en nuevos enfoques en materia de superación de la

pobreza, los que principalmente van en la línea de la intersectorialidad, la participación
social y el estímulo a procesos endógenos de desarrollo. Todos ellos son de asiento local y
cuentan con apoyo de los municipios. Algunos ministerios y servicios han sido
especialmente activos en estos programas: el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el de
Agricultura, FOSIS, INDAP y SERNAM. Dos programas sobresalen en esta área, los
programas Chile Barrio y el Programa Pro-Rural. Ambos se fundamentan en i) la
verificación de una importante atomización y dispersión de los programas públicos
asociada a un insuficiente nivel de articulación de la institucionalidad pertinente; ii) la
20
Raczynski y Serrano (2001).
21
Un mes después de haber asumido su cargo, el Presidente dispuso la conformación del Comité Interministerial
Social (CIS) que debía responsabilizarse por el diseño e implementación de un Plan Nacional de Superación de la
Pobreza y la creación del Consejo Nacional de Superación de la Pobreza (CNSP), ente privado que colaboraría en
la tarea con el Estado. El Plan Nacional para la Superación de la Pobreza (PNSP) proponía direccionar la acción
pública hacia territorios y/o segmentos pobres de la población y coordinar entre sí los programas públicos
relevantes para la superación de la pobreza. Una línea central del Plan fue el Plan Especial Comunas (PEC). Se
identificaron las 79 comunas más pobres del país, para la asignación preferente de recursos, sin embargo, no contó
con recursos nuevos sino con los que provenían de los Ministerios y Servicios, los que debieron reasignarse a las
comunas prioritarias. En otras palabras, se propone un plan de superación de la pobreza participativo y
movilizador en 79 comunas del país, pero sin un solo recurso adicional para cumplir el propósito, lo que revela un
exceso de confianza en las bondades de la coordinación intersectorial. Los resultados del PEC fueron disímiles de
una comuna a otra y estuvieron muy por debajo de las expectativas que el programa se había propuesto. El trabajo
realizado dejó en evidencia las dificultades para encarar tareas intersectoriales y participativas en las comunas
cuando éstas son definidas verticalmente en el nivel central y bajan como instructivo al nivel regional y
provincial. No obstante la focalización territorial, no se lograba aún cambiar la mirada estatal para que lograra una
visión desde abajo hacia arriba.

escasa flexibilidad y descentralización de los instrumentos públicos y iii) la constatación de

que los resultados que se estaban logrando con sectores en extrema pobreza eran
desfavorables. Los Programas Chile Barrio y Pro Rural comparten los siguientes rasgos: i)
se proponen inducir un proceso de cambio en los destinatarios que los transforme en
protagonistas de su propio desarrollo; ii) entregan beneficios materiales pero
simultáneamente llevan a cabo acciones de fortalecimiento personal e institucional
entendidas como la expansión de capacidades para un trabajo cooperativo y sinérgico entre
los diversos grupos y agentes presentes en el territorio22.
Posiblemente el resultado más favorable de los años 90 es la lenta maduración de una

nueva manera de comprender y enfocar el tema de la pobreza. Pero este nuevo enfoque, en
la práctica, está lejos de ser compartido por todos y de implementarse masivamente.
En esta trayectoria se gesta el Sistema de Protección Social Chile Solidario. Algunas de las
preguntas de interés al respecto son: ¿Es este un programa que resuelva algunos de los
problemas que se han comentado? ¿logra articular lo asistencial y la generación de
capacidades? ¿logra llegar en forma eficaz a las familias a las que la política social no ha
logrado llegar? ¿logra aportar a la instalación de un proyecto de vida y una dimensión de
actor local en una población tradicionalmente apartada de la vida cívica y poco protagonista
de su desarrollo?. A continuación se discuten estos temas abordando en primer lugar, el
contexto que da origen al Programa, para luego describirlo, analizar su estrategia de
intervención y finalmente concluir respecto a su ejecución.
2. ¿Cuál es el origen del Chile Solidario?
La decisión de generar un nuevo programa dirigido a la extrema pobreza tiene relación con
una preocupación que nace en el Ministerio de Hacienda, que se inspira en el deseo de
modificar y mejorar la gestión de la política social y que ingresa a la agenda pública cuando
el Presidente de la República visualiza una oportunidad política de innovar y realizar una
oferta social relevante. Esta decisión también representa una respuesta política a las
peticiones de los partidos de la izquierda de la Concertación de poner énfasis en la Agenda
Social, a su juicio postergada en pos de la Agenda Pro Crecimiento que pone en primer
plano a los empresarios como agentes del desarrollo económico.
22
El programa Chile Barrio fue creado en 1997 bajo el alero del MINVU. Destinado a superar las condiciones
de marginalidad social, económica y cultural, concentra iniciativas y recursos públicos en asentamientos
precarios y campamentos. Sus líneas de acción son: i) Desarrollo comunitario e inserción social, ii)
Habilitación laboral y productiva, iii) Mejoramiento de la vivienda y del barrio, y iv) Apoyo al fortalecimiento
institucional de programas destinados a la superación de la pobreza.
El Programa de cooperación institucional para zonas de pobreza rural PRO-RURAL se inicia en 1999 al alero
del Ministerio de Agricultura. Su objetivo es mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las zonas
rurales pobres dinamizando las economías locales, con una visión territorial, intersectorial y participativa. Se
buscaba mejorar la calidad de los trabajos, ingresos y niveles de vida de la población; impulsar la localización
de inversiones e iniciativas productivas; articular territorialmente el conjunto de instrumentos y programas
públicos y fortalecer las capacidades locales.

El interés por diseñar un modelo de protección social que mejore la coordinación

institucional y el impacto de los programas sociales y las políticas sectoriales nace en el
equipo de la Dirección de Presupuesto, DIPRES, y tiene dos motivaciones originales. Por
un lado, se había venido trabajando el concepto de protección social que desarrolla el
Banco Mundial y correspondía traducir los progresos en esa línea en rediseños
institucionales. Por otro, existía una mala evaluación sobre los esfuerzos realizados hasta
entonces desde el punto de vista de la gestión de la política pública social dirigida a la
población pobre. Se considera que hay deficiencias de coordinación, duplicidades e
ineficiencia. Se estima que los esfuerzos que se habían realizado hasta entonces eran
intentos de articular desde arriba la oferta pública que no llegaron producir cambios reales
que contribuyeran a la constitución de una red institucional eficaz de apoyo a los más
vulnerables, sobre la modalidad de intervención.
En ese contexto, desde la DIPRES se sugiere al equipo de asesores del Presidente de la

República que incluyan el tema de la pobreza en una práctica que se había realizado un par
de veces con anterioridad: una reunión de trabajo del Presidente y autoridades con expertos
del mundo privado sobre temáticas de interés gubernamental llamada “seminario
presidencial”. Esta reunión se realizó el 9 de Abril del 2002. La fecha no es trivial: la
reunión ocurría 32 días antes del 21 de Mayo, oportunidad en que el Presidente de la
República expone la cuenta pública a la Nación y realiza anuncios de alto impacto.
En la ocasión, el Director de Presupuesto realizó una presentación sobre temas de

protección social. En la reunión se discutieron temas críticos y se levantaron proposiciones
respecto de cómo abordar la extrema pobreza. En esa reunión se generó en las autoridades
la convicción de que el grupo de los más pobres era una población conocida, acotada y
abordable, por lo cual podían proponerse metas concretas de acción. Fue el primer paso
para tomar decisiones de política. El objetivo de actuar en materia de superación de la
extrema pobreza se visualiza como un objetivo social y también político: permitiría exhibir
resultados concretos.
Algunos de los temas que se discutieron en esa reunión y que posteriormente se vieron
reflejados en el Chile Solidario fueron: evitar el asistencialismo, ofrecer soluciones
integrales que pusieran a disposición de las familias más pobres todos los beneficios
existentes en el menú de programas públicos, ir al encuentro de las familias que no se
acercan a las reparticiones públicas, complementar la oferta del Estado con un bono o
asignación especial de pobreza, establecer acuerdos de trabajo en los que las familias
asumieran compromisos y responsabilidades.
En síntesis, la decisión tiene relación con una preocupación por la racionalidad de las
políticas públicas y con la percepción de una oportunidad política. A ello se suma la
evaluación de viabilidad técnica de la nueva apuesta que representa el Chile Solidario para
resolver problemas para los cuales el Estado no había encontrado, hasta la fecha,
mecanismos eficaces de intervención.

Participan en la tarea del diseño del programa cuatro diferentes actores que asumen
distintos papeles: Profesionales del Ministerio de Hacienda, del Ministerio de Planificación
y el equipo de asesores presidenciales, los que asumieron la misión de generar en un muy
breve plazo de tiempo un programa que sería anunciado al país el 21 de Mayo del año
2002. Profesionales de la DIPRES afirman que el que un grupo de representantes de la
sociedad civil, ONGs, consultores y expertos en temas de desarrollo social y pobreza,
fueran consultados para el diseño constituyó un aporte sustantivo en esta tarea23.
3. Principios y estrategias del Sistema de Protección Social Chile Solidario
Cerca de 850.000 chilenos y chilenas, equivalente a 205.006 familias, viven bajo la línea de
indigencia. El diagnóstico que respalda el diseño del Sistema Chile Solidario asocia el
problema de la indigencia y la pobreza a deficiencias en la institucionalidad pública social,
a la dispersión y falta de coordinación de los programas, a la inexistencia de combinación
de criterios asistenciales y promocionales, y a la ausencia de mecanismos de protección de
las familias de los efectos de siniestros o imprevistos.
Por otro lado, la pobreza se relaciona con características propias de las familias, tales como
la carencia o debilidad de capital humano, la ausencia de capital cultural y de capital social,
entendido como redes estables y sólidas de confianza y cooperación entre individuos y
comunidades y de éstas con las instituciones públicas, que permiten desarrollar vínculos
efectivos con el entorno directo y participación en las instituciones locales. A esto se suma
la situación de aislamiento y desinformación que presentan las familias extremadamente
pobres respecto de las redes sociales instaladas por el Estado.
El objetivo de Chile Solidario es "mejorar las condiciones de vida de familias en extrema

pobreza, generando las oportunidades y proveyendo los recursos que permitan recuperar o
disponer de una capacidad funcional y resolutiva eficaz en el entorno personal, familiar,
comunitario e institucional"24. Los objetivos específicos que el sistema ha establecido son:
- Apoyar sicológicamente a las familias en extrema pobreza para promover el

desarrollo de sus propias potencialidades, transformándolas en sujetos autónomos.
- Acercar a las familias indigentes a los servicios y beneficios sociales disponibles en
la red territorial.
- Generar las condiciones mínimas requeridas para asegurar que los miembros más
vulnerables de las familias apoyadas, tengan oportunidades para mejorar su nivel de
vida.
El sistema busca organizar la oferta programático-institucional asistencial y promocional,

otorgando prestaciones asistenciales garantizadas a las familias (bonos de protección y
23
La colaboración de expertos de la sociedad civil en una modalidad espontánea de intercambio de criterios y
ajuste de los avances en el diseño del Programa, es una práctica infrecuente en el diseño de políticas en Chile.
24
MIDEPLAN. “Estrategia de Intervención Integral a Favor de Familias en Extrema Pobreza”. Santiago,
Enero de 2002.

prestaciones monetarias tradicionales), acompañadas de un apoyo psicosocial que, a través

de una intervención personalizada que realiza un promotor, conecta a la familia con redes
y oportunidades que puedan contribuir a la satisfacción progresiva de necesidades
básicas25. Con ello se intenta disminuir la vulnerabilidad en que se encuentran las familias
de extrema pobreza. Un factor crucial puesto a disposición de las familias indigentes tiene
que ver con la presencia del promotor. En promedio, cada uno de estos agentes locales tiene
a su cargo a 30 familias.
El Sistema Chile Solidario actúa en tres etapas: la primera etapa es el “Acompañamiento”

cuya principal característica es el apoyo psicosocial que el operador presta. Éste debe
contactar a las familias y establecer con ellas un plan de trabajo. La segunda etapa
corresponde a la “Inserción Social” que consiste en el trabajo a nivel de redes, en el que se
vincula a las familias a las redes próximas para generar una tendencia de intercambio,
reciprocidad y solidaridad. La etapa final de la intervención es la de “Desarrollo”, la que
supone las condiciones básicas de habilitación de las familias para iniciar el fortalecimiento
del capital social. El principal interés en esta etapa es lograr la autonomía de las familias.
La estrategia de intervención del Chile Solidario asume a la familia como unidad

estratégica de intervención.
Chile Solidario constituye una mejora en la focalización hacia los más pobres, en tanto
pretende llegar a familias que hasta ahora han permanecido fuera de las redes de protección
social del Estado. Las familias son contactadas directamente por personal llamado "apoyos
familiares", lo que constituye un cambio de orientación, pues hasta ahora la red social
dirigida a los extremadamente pobres operaba en base a la demanda de las familias que
acudían a la municipalidad. Las familias incorporadas en el Sistema Chile Solidario, a
través del programa Puente, acceden de manera prioritaria a servicios, beneficios y
prestaciones monetarias. Su participación se extiende por un período de 24 meses.
Las familias de extrema pobreza, son seleccionadas en base a la información que

proporciona la ficha CAS II26 a partir de un puntaje de corte definido por región, que
establece el puntaje límite bajo el cual las familias deben ser integradas al sistema (en el
caso de la Región metropolitana es de 503 puntos). Las familias beneficiadas son invitadas
a participar y firmar un compromiso con el Gobierno para formalizar su ingreso al Sistema.
Dichas familias son contactadas de manera personalizada e incorporadas al Sistema de
forma gradual:
- 56.055 familias en el año 2002.

- 15.675 familias unipersonales mayores de 65 años en el año 2003.
25
“Estrategia de intervención integral a favor de las familias en extrema pobreza”, Secretaría Ejecutiva del
MIDEPLAN; Santiago, Enero de 2002. pág 6.
26
Ficha elaborada por MIDEPLAN para ser aplicada en los municipios, destinada a la identificación de las
personas que se ubican bajo la línea de pobreza.

El contrato familiar que firman las familias establece que se comprometen a trabajar para
superar aquellos aspectos de mayor precariedad y necesidad definidos. Por el otro lado, el
Gobierno asume la responsabilidad de poner al servicio de las familias un conjunto de
apoyos y recursos. Son cuatro los componentes del Sistema Chile Solidario, según se
expone en el siguiente cuadro:
Componentes del Sistema Chile Solidario

Apoyo Consiste en un acompañamiento personalizado por parte de un profesional o técnico
Psicosocial durante un período de 24 meses, a través de un sistema de visitas periódicas en cada
domicilio. Debe constituirse en enlace entre las familias y las redes públicas y privadas
de promoción social. Estos son denominados “Apoyos Familiares”, cuya gestión es
coordinada por el programa “Puente” por el Fondo de Solidaridad e Inversión Social
FOSIS. Éste es la puerta de entrada al “Sistema Chile Solidario”.
Bono de Es un beneficio asociado al cumplimiento de los términos del contrato familiar que se
protección a la firma con cada familia y es entregado a la mujer jefa de familia o a la pareja del Jefe de
familia familia.
Es asignado a la familia en montos decrecientes durante los 24 meses de su
participación:
 $ 10.500 mensual durante los seis primeros meses
 $ 8.000 mensual entre el 7° mes y el año.
 $ 5.500 mensual entre el mes 13 y el año y medio.
 $ 3.500 mensual por los últimos seis meses.
Subsidios Las 225.000 familias integradas al Sistema, tendrán la garantía de asignación de las
monetarios prestaciones monetarias tradicionales a las que tienen derecho por sus condiciones
garantizados familiares. Estas son:
 Subsidio Único Familiar (SUF), para todos los menores de 18 años.
 Pensión Asistencial de Vejez (PASIS), para todos los mayores de 65 años.
 Pensión Asistencial de Invalidez (PASIS) a todos los causantes de estas familias.
 Pensión Asistencial (PASIS) a las personas con discapacidad mental.
 Subsidio de Agua Potable (SAP), para cubrir el 100% de las cuentas hasta 15
metros cúbicos de consumo mensual a todas las familias con conexión
(actualmente el subsidio cubre el 75%).
Acceso Esto incluye, entre otras áreas, programas de:
preferente a  Capacitación laboral, nivelación de estudios, rehabilitación de drogas, prevención
programas de de violencia intrafamiliar, ayudas técnicas a personas con discapacidad,
promoción prestaciones de JUNAEB y otros.
social  Subsidio preferente a la contratación para los jefes de familia cesantes integrados
al sistema.
 Cotización previsional para los jefes de familia cesantes que al momento de perder
su trabajo hayan estado cotizando en el sistema previsional. Esta cotización se hará
efectiva a partir del año 2005, en el marco del programa Pro-empleo, actualmente
en ejecución.
El Sistema Chile Solidario requiere la articulación de una gran cantidad de actores e

instituciones involucradas; para el año 2003 el Chile Solidario se relacionará con las
siguientes instituciones: Subsecretaría de Previsión Social (INP), Ministerio del Trabajo,
Ministerio de Educación, JUNAEB, JUNJI, SERNAM, INTEGRA, FOSIS, Municipios,

Intendencias regionales, Empresa de Agua Potable. Todas estas instituciones se vinculan

con Chile Solidario a través de la firma de los Protocolos de Acuerdo, que establecen el
aporte al Sistema.
El sistema como un todo es responsabilidad de MIDEPLAN, institución que tiene entre sus
funciones centralizar y actualizar la información completa de las familias integradas al
sistema, certificar la elegibilidad de las familias, coordinar y focalizar en las familias todos
los programas públicos de promoción social dirigidos a familias en extrema pobreza. Tiene
también que establecer, coordinar y supervisar las redes nacionales y locales de apoyo a las
familias más pobres y debe monitorear y evaluar el desarrollo del Sistema.
El FOSIS está a cargo de generar todo el sistema de trabajo con las familias, generar la
metodología específica del Programa Puente (incluyendo la formulación de los siete pilares
y los cincuenta y tres mínimos), generar las Unidades de Intervención Familiar en las
comunas, seleccionar a las familias, formar a los apoyos familiares, generar el sistema de
registro del programa y monitorear la intervención.
Los municipios tienen un rol central en el Chile Solidario que involucra un cambio en la
cultura municipal. Este cambio dice relación con que el municipio ya no espera
atrincherado en sus oficinas, sino que debe salir a encontrarse con la gente. Los actores de
Chile Solidario en el nivel local son: el Alcalde, los Jefes de la Unidad de Intervención
Familiar, los Apoyos Familiares y las Oficinas Comunales.
Los jefes de la Unidad de Intervención Familiar insertos en el municipio dirigen a los

apoyos familiares en el programa Puente. Están encargados de la coordinación y ejecución
del Chile Solidario, en el nivel local. También tienen la función de acompañar a los apoyos
familiares y cumplir con la tarea de supervisar que se estén cumpliendo las cosas según lo
que establece la municipalidad y según lo que establece el programa.
El Sistema Chile Solidario espera obtener, hacia diciembre del año 2005, las siguientes
metas o resultados: Tener institucionalizado y en ejecución el Sistema Chile Solidario.
También pretende contar con un registro único de beneficiarios del Sistema, al que están
integradas las 225.000 familias más pobres y los beneficiarios pobres no indigentes de
prestaciones monetarias del Estado. Se espera la superación de la condición de indigencia
para los 15.675 adultos mayores de 65 años y más a través de la asignación de una PASIS
de vejez (a partir de abril del 2003). Así, también se espera que 209.398 familias sean
apoyadas integralmente por el Programa Puente más Bono de Protección. Por último, se
pretende que las 225.000 familias reciban los subsidios monetarios directos a los que tienen
derecho.
4. Trayectoria y Resultados
Chile Solidario se inicia resolviendo las siguientes fases: determinación exacta del número
de familias por región y comuna utilizando los sistemas de información social de

MIDEPLAN: CASEN y CAS27; definición de ámbitos de trabajo de las agencias centrales

relacionadas al nuevo sistema de protección social: MIDEPLAN, FOSIS, Gobierno
Regional y Ministerios Sectoriales; información e invitación a las municipalidades a
participar en el programa; selección y capacitación de los apoyos familiares que realizarían
la tarea de acompañar a las familias y que fueron contratados principalmente por FOSIS en
el contexto del programa Puente, o contratados o asignados por las municipalidades.
El proceso de instalación del programa en las comunas comienza con una invitación formal
y por escrito realizada por el gobierno a cada una de las municipalidades a participar del
programa Puente, éstas tienen la libertad de aceptar o rechazar la invitación. En caso de
aceptar, el municipio se compromete a instalar una Unidad de Intervención Familiar y debe
designar a la persona que cumplirá esta función. Además, se debe destinar personal
municipal de las áreas de salud y educación para participar como Apoyos Familiares. El
programa, por su parte, aportará el número de Apoyos Familiares adicionales que no
puedan ser cubiertos por la red local, haciéndose cargo del financiamiento de éstos.
Aun cuando el Sistema Chile Solidario fue anunciado por el presidente Lagos el 21 de
mayo del 2002 y su implementación en las comunas estudiadas comenzó alrededor de tres
meses después, este período no fue suficiente para que los acuerdos intersectoriales y los
protocolos establecidos con distintas instituciones públicas y privadas se hicieran efectivos.
El programa comenzó a implementarse sin que la red local estuviese afiatada, lo cual
produjo más de algún inconveniente. Sin embargo, es posible percibir que en general, existe
una disposición a articular y coordinar los distintos organismos en beneficio de las familias
incorporadas al programa, lo que hace suponer que el problema se ha ido superando en el
tiempo.
Chile Solidario enfrentó en sus inicios varias críticas que respondían principalmente a
temas políticos. En primer lugar, entre los alcaldes existían reparos y desconfianzas, pero
finalmente terminaron aceptándolo, aunque no les convenciera, por el alto costo político
que significa rechazar un programa de gobierno destinado a superar la pobreza. Por otra
parte, existían reparos y prejuicios respecto del trabajo de los promotores, el cual puede ser
desvirtuado y utilizado como herramienta con fines políticos. La idea de tener gente del
gobierno visitando a las familias durante dos años resultaba intimidante, especialmente para
Alcaldes de oposición. Sin embargo, las diferencias políticas y los roces que en un principio
parecieron tan determinantes han sido casi completamente superados. 322 alcaldes (de 341)
han aceptado la invitación a participar, lo que equivale a que en las comunas se esté
llegando a 44.378 familias28.
En la cuenta pública realizada en Enero de este año se informó que el sistema ya está
instalado en 322 municipios a lo largo del país, incorporando a 44 mil familias al Sistema
durante el año 2002 y estableciendo 25 convenios firmados entre MIDEPLAN y los
27
CASEN: Encuesta de caracterización socioeconómica; la Ficha CAS es aquella que permite determinar qué
familias se ubican por debajo de la línea de pobreza; en el caso de las comunas de la R. Metropolitana, el
puntaje de corte para el ingreso al Sistema Chile Solidario es de 503.
28
Dicha cifra corresponde a Enero del 2003.

distintos servicios del Estado a través de todo el país, mediante los cuales las instituciones
se comprometieron a dar prioridad en todas sus prestaciones a las familias Chile Solidario.
Matriz de riesgo Social y Dimensiones mínimas
Uno de los aspectos más novedosos que instala Chile Solidario es el análisis de la
vulnerabilidad de la extrema pobreza objetivada en una matriz de riesgo social. El “análisis
del riesgo” define, entre otras cosas, cual es el riesgo principal que enfrenta el grupo
objetivo (sean personas, familias o grupos etarios); las condiciones mínimas de protección,
que evitan que el grupo objetivo sea impactado por el riesgo; los factores de protección, que
son los recursos o apoyos específicos que permiten asegurar las condiciones mínimas; y el
mapa de oportunidades, que incluye la oferta programática del FOSIS y del resto del sector
público.
Se trata de garantizar condiciones mínimas a las familias en extrema pobreza, orientadas a

las áreas definidas como Pilares de la Vida, las que abarcan los ámbitos de salud,
educación, vivienda, dinámica familiar, trabajo, ingreso e identificación. Las Condiciones
Mínimas, tanto económicas como sociales, que deberán ser alcanzadas a partir del trabajo
realizado por los Apoyos Familiares del programa Puente y por la operación global del
Sistema.
Cuando se habla de condiciones mínimas se hace referencia, según lo estipulado por el

enfoque orientador de las intervenciones e inversiones del FOSIS, a los “requerimientos
básicos de los que deben disponer los integrantes del grupo objetivo, para poder desplegar
al máximo sus potencialidades y capacidades, individuales y/o grupales, a fin de asegurar
y garantizar un estándar mínimo de calidad de vida, adecuado a su etapa de desarrollo, en
el caso de los grupos etarios, y adecuado al cumplimiento de sus funciones sociales, en el
caso de los colectivos identificados” 29. El diseño supone que la provisión de estos mínimos
permite que los grupos objetivo usen y desarrollen las herramientas o capacidades que les
hagan posible enfrentar de forma exitosa los riesgos a los cuales pueden verse enfrentados.
Las condiciones que el programa establece como mínimas son 53, las que se agrupan al
interior de las siete áreas anteriormente definidas. Corresponden a necesidades básicas que,
debieran estar satisfechas para todas las familias, pero que hoy día no están siendo
garantizadas.30 Las condiciones mínimas o metas del programa, correspondiente a cada una
de las dimensiones son:
29
Manejo Social del Riesgo; FOSIS. Diciembre de 2002. pág. 26
30
Documento oficial del Sistema Chile Solidario; Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuesto; 2003

DIMENSIÓN SALUD
Que la familia esté inscrita en el servicio de Atención Primaria de Salud (disponen de credencial o certificado de inscripción).
Que las embarazadas tengan sus controles de salud al día según normas del Ministerio de Salud (al egreso debe estar realizado el control que
corresponde).
Que los(as) niños (as) de seis años o menos tengan sus vacunas al día según normas del Ministerio de Salud (al egreso debe estar al día, la última
vacuna que corresponda).
Que los(as) niños (as) de seis años o menos tengan sus controles de salud al día según normas del Ministerio de Salud (al egreso debe estar al día,
el último control que corresponda).
Que las mujeres de 35 años y más tengan el Papanicolau al día.
Que las mujeres que usen algún método anticonceptivo estén bajo control médico (al egreso debe estar al día, el último control que corresponda).
Que los adultos mayores de la familia estén bajo control médico en el consultorio (al egreso debe estar al día, el último control que corresponda).
Que los miembros de la familia que sufren alguna enfermedad crónica, se encuentren bajo control médico en el centro que corresponda (al egreso
debe estar al día, el último control que corresponda).
Que los miembros de la familia con discapacidad, susceptibles a ser rehabilitados, estén participando en algún programa de rehabilitación (al
menos conocen las alternativas y se están incorporando)
Que los miembros de la familia estén informados en temas de la salud y autocuidado.
DIMENSIÓN EDUCACIÓN
Que los niños y niñas de edad preescolar asistan a algún programa de educación de párvulos (si no hay vacantes disponibles, al menos inscritos y
postulando).
Que en presencia de madre trabajadora y ausencia de cualquier otro adulto que pueda hacerse cargo de su cuidado, el o los niños menores de 6
años se encuentren incorporados a algún sistema de cuidado infantil. (si no hay vacantes disponibles, al menos inscritos y postulando).
Que los niños de hasta 15 años de edad asistan a algún establecimiento educacional (en el caso de deserción, que se encuentren en un proceso de al
sistema escolar).
Que los niños que asisten a educación preescolar, básica o media, sean beneficiarios de los programas de asistencia escolar que corresponda.
Que los niños mayores de 12 años sepan leer y escribir (al menos aprendiendo lecto-escritura)
Que el o los niños con discapacidad que estén en condición de estudiar se encuentren incorporados al sistema educacional, regular o especial (si
no hay vacantes disponibles, al menos inscritos y postulando).
Que exista un adulto responsable de la educación del niño, acreditado como apoderado y que esté en contacto regular con la escuela (al egreso
haya asistido a la última reunión de apoderados correspondiente).
Que los adultos tengan una actitud positiva y responsable con respecto a la educación y la escuela, al menos reconociendo la utilidad de la
participación del niño en procesos educativos formales.
Que los adultos sepan leer y escribir (al menos aprendiendo lecto-escritura y operaciones básicas si tienen disposición a hacerlo)
DIMENSIÓN HABITABILIDAD
Que la familia tenga una situación habitacional clara en relación con la tenencia del sitio y la vivienda en que habitan.
Si la familia quiere postular a vivienda, que se encuentre postulando.
Que cuente con agua no contaminada.
Que cuenten con un sistema de energía adecuado.
Que cuenten con un sistema de eliminación de excretas adecuado.
Que la casa no se llueva, no se inunde y que esté bien sellada
Que la vivienda cuente con al menos dos piezas habitables.
Que cada miembro de la familia tenga su cama con equipamiento básico (sabanas, frazadas, almohadas).
Que cuenten con equipamiento básico para la alimentación de los miembros de la familia (batería de cocina, vajilla y cubiertos para todos los
miembros de la familia).
Que dispongan de un sistema adecuado de eliminación de basura.
Que el entorno de la vivienda esté libre de contaminación.
Que la familia acceda al Subsidio de Pago del consumo de Agua Potable, si corresponde.
DIMENSIÓN TRABAJO
Que al menos un miembro adulto de la familia trabaje de forma regular y tenga una remuneración estable.
Que ningún niño menor de 15 años abandone los estudios por trabajar
Que las personas que se encuentren desocupadas estén inscritas en la Oficina Municipal de Información Laboral (OMIL).
DIMENSIÓN INGRESOS
Que los miembros de las familias que tengan derechos SUF (subsidio único familiar), lo obtengan ( al menos se encuentren postulando).
Que los miembros de la familia que tengan derecho a Asignación Familiar, la obtengan.
Que los miembros de las familias que tengan derecho a PASIS (Pensión Asistencial), lo obtengan ( al menos se encuentren postulando).
Que la familia cuente con ingresos superiores a la línea de indigencia.
Que la familia cuente con un presupuesto organizado en relación de sus recursos y necesidades prioritarias.

DIMENSIÓN DINÁMICA FAMILIAR

Que existan en la familia prácticas cotidianos de conversación, sobre temas como hábitos, horario y prácticas para la recreación.
Que la familia cuente con mecanismos adecuados para enfrentar conflictos.
Que existan normas claras de convivencia al interior de la familia.
Que exista una distribución equitativa de las tareas del hogar, entre todos los miembros de la familia, independientemente del sexo de sus
miembros y de acuerdo a la edad de cada uno de ellos.
Que la familia conozca los recursos comunitarios y los programas de desarrollo, disponibles en la red local (clubes deportivos, centros de adulto
mayor, grupos de iniciativa, organizaciones de la comunidad, entre los principales).
Que en caso que exista violencia intrafamiliar, las personas involucradas directamente en esta situación estén incorporadas a algún programa de
apoyo (al menos conocen las alternativas y están en proceso de integrarse).
Que la familia que tiene interno a un niño en algún sistema de protección, lo visite regularmente.
Que la familia que tiene algún joven privado de libertad, lo apoye y colabore en el programa de rehabilitación.
DIMENSIÓN IDENTIFICACIÓN
Que todos los miembros de la familia se encuentren inscritos en el registro civil.
Que todos los miembros de la familia tengan cédula de identidad.
Que la familia tenga ficha CAS vigente a la fecha de egreso, en Municipalidad de su domicilio.
Que todos los hombres de la familia mayores de 18 años, tengan su situación militar al día.
Que todos los miembros adultos de la familia tengan sus papeles de antecedentes regularizados.
Que los miembros de la familia que presentan alguna discapacidad la tengan certificada por la COMPIN y estén en el Registro Nacional de la
Discapacidad.
5. Foco del estudio del Sistema de Protección Social Chile Solidario
El sistema de Protección Social Chile Solidario, junto con instalar un concepto de pobreza
multicausal, requiere que se modifiquen los criterios por medio de los cuales las diferentes
ventanillas del Estado seleccionan a sus beneficiarios, pues las obliga a concentrarse en una
población delimitada y determinada previamente31.
Este examen del Chile Solidario busca conocer el diseño y ver cómo es comprendido y
ejecutado a nivel comunal. Se observará la dinámica de implementación del sistema con el
objeto de determinar si ésta es conducente o no a los objetivos que se persiguen, explorando
cuáles son los factores que inciden en ello.
El análisis del Sistema Chile Solidario en cuatro comunas de la región metropolitana

indagó acerca de las diferencias que se presentan entre los diseños y modelos originales y la
práctica y experiencia concreta de la implementación. Indagó también acerca de la
interpretación y posición que asumen diferentes actores ligados al desarrollo del sistema.
El proceso que experimenta Chile Solidario desde sus primeros pasos en Mayo del 2001 al
presente fue abordado por medio de la revisión de material secundario, entrevistas a
autoridades nacionales responsables del programa en MIDEPLAN y DIPRES, entrevistas a
los equipos técnicos a cargo de su puesta en marcha y entrevistas a actores sectoriales
relevantes. Simultáneamente, se entrevistó a funcionarios del nivel regional (Intendencia y
SERPLAC) y los actores locales de cuatro comunas de la Región Metropolitana: La
Florida, Pudahuel, La Granja y Quilicura.
31
Una de las características del Sistema es que los sistemas de información y registro con que cuenta
MIDEPLAN y las municipalidades permite conocer con relativa exactitud a las familias en extrema pobreza,
las que están identificadas con nombre y localización territorial.

Los objetivos de la investigación se centraron en dos ámbitos complementarios:
a) Contrastar el diseño del programa con su ejecución a nivel local, poniendo énfasis en las
posibles tensiones que se podrían generar dadas las lógicas y prácticas estatales
tradicionales (burocracia, inercia institucional, cultura organizacional tradicional). Observar
las características de la institucionalidad pública a nivel local, reparando tanto en los
medios disponibles, en las restricciones y en los diversos factores que obstaculizan o
facilitan la ejecución local del Chile Solidario.
b) Un segundo objetivo aborda las significaciones e interpretaciones que hacen los actores,
así como las relaciones que establecen entre sí, entendiendo que estos son factores que
redefinen, facilitan o dificultan la implementación de cualquier programa social y son
determinantes en la modalidad en que estos efectivamente llegan a la población
beneficiaria32. Por ello, se identificará a los actores relevantes, tanto a aquellos que están
contemplados en el diseño, como a aquellos con quienes estos interactúan, con el objeto de
dilucidar de qué manera las significaciones e interpretaciones que hacen, así como las
relaciones que establecen entre sí, concuerdan o no con los fundamentos y el sentido del
Chile Solidario, constituyéndose en factores que facilitan o dificultan su implementación.
6. Una mirada al proceso de implementación del Sistema Chile Solidario con foco en
cuatro comunas de la Región Metropolitana
Focalizar en la población más pobre del país no es un asunto trivial. Son familias
carenciadas, aisladas, desamparadas, precarias. Casi por instinto se procura protegerlas en
lo inmediato, brindar ayuda, entregar beneficios. Así mismo, siguiendo un curso natural, se
descuida la dimensión del desarrollo y la generación de capacidades. El día a día es
demasiado urgente. Sin embargo, Chile Solidario se planteó el desafío de realizar un
programa integral, que cubriera aspectos psicosociales y comunitarios. ¿Es posible?
¿Cuáles son los plazos y las metodologías que permitan dar pasos más allá de las ayudas y
la asistencia? Estos son los dilemas y desafíos que enfrenta la gestión del Sistema Chile
Solidario y que se comentan en esta parte del documento.
Como se señaló en secciones anteriores, son numerosos los actores que intervienen en el
Sistema Chile Solidario. Especial interés hubo en detectar el conocimiento, información,
juicios y expectativas de los actores ubicados en diferentes ámbitos de acción: nacionales,
regionales ligados a los sectores y actores locales insertos en la municipalidad. En base a
sus opiniones se pudo detectar concordancias y diferencias respecto de distintos factores
relevantes para el Chile Solidario.
Observamos que el “discurso oficial” expresado en documentos y declaraciones se acerca

bastante a lo que las autoridades del nivel central afirman acerca de Chile Solidario, tanto
en términos de su concepción y principios, objetivos, estrategias de acción y unidad de
intervención. Sin embargo, en la operación misma se plantean problemas relacionados con
32
Al respecto consultar Roberts (2001) sobre el concepto de Interfaz.

la gestión del sistema y con sus definiciones sustantivas: cómo se entiende y se aborda el
problema de la pobreza, cuáles son las perspectivas de una focalización extremadamente
acotada, cuáles son los alcances de la matriz de riesgo y mínimos sociales, qué oposiciones
y complementariedades se dan entre acciones de carácter asistencial y promocional, qué
implica definir a la familia como unidad de intervención, etc. Estos tópicos se tratan en el
primer punto de esta sección.
El segundo punto se aboca a la figura del apoyo familiar, que desempeña el rol central de
apoyo y acompañamiento. Su rol es el de “traductor práctico” de las directrices técnicas,
pues es él quien las pone en marcha. Su lectura y comprensión del propósito del programa
será la que comunique a las familias, sus prioridades y valores, los que imprima al trabajo
que realiza.
La tercera sección aborda la perspectiva de la gestión, deteniéndose en la capacidad de

lograr acuerdos y articulación intersectorial, de comprometer activamente al municipio y de
activar la red local.
En relación a las cuatro comunas seleccionadas para el trabajo de campo, los criterios de
selección fueron: a) que el programa estuviera plenamente instalado y operando, y b) que
existieran facilidades de acceso para los investigadores.
Cuadro de caracterización de las comunas:

CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LAS COMUNAS
COMUNA QUILICURA LA GRANJA LA FLORIDA PUDAHUEL
Población* 126.518 hab. 132.520 hab. 365.674 hab. 195.653 hab.
Relación urbano/rural* 99,6% urbana. 100% urbana 99,9% urbana 98,3% urbana
% pobreza** 12,1% 16,3% 6,6% 14,3%
% indigencia** 3,9% 5,7% 1,9% 4,4%
Porcentaje del FCM en el ingreso 12,86% 59,83% 51,56% 43,6%
total
% del Gasto total en 6,96% 10,27% 6,76% 3,19%
transferencias a Programas
Sociales
Cobertura de salud primaria 84,42% 57,86% 50,46% 74,11%
municipal
Afiliación política del actual PDC (3er periodo) PDC (3er periodo) UDI (1er periodo) PS (3er periodo)
alcalde
SITUACIÓN DEL CHILE SOLIDARIO EN LAS COMUNAS
COMUNA QUILICURA LA GRANJA LA FLORIDA PUDAHUEL
Inicio del Chile Solidario en la Agosto 2002. Mayo 2002. Agosto 2002. Agosto 2002.
comuna (Programa Puente)
N° de apoyos familiares Programa 8 (4 de FOSIS y 4 13 (9 de FOSIS y 4 11 (8 FOSIS y 3 del 10 (todos FOSIS)
Puente del Municipio) del Municipio) Municipio)
N° familias incorporadas al 256 700 430 265
Sistema***
Meta de familias a incorporar 405 2.125 1.800 887
Puntaje Ficha CAS de ingreso de 503 503 503 503
las familias
*CENSO 2002.
**CASEN 2000.
***Marzo 2003.

Programas y beneficios sociales impulsados por los municipios:

Comuna Programas y Beneficios Sociales
Pudahuel - Programa Fondo Solidario
- Proyecto: Beca Escolar Municipal
- Proyecto: Beca Universitaria
- Beca Presidente de la República y Beca Indígena
- Proyecto: Atención Adolescentes en Riesgo Social
- Proyecto: Ayuda Técnicas a Discapacitados
La - Programas de inserción Laboral e intermediación de capacitación ocupacional
Florida - Intermediación de subsidios y becas de la red social del Estado
- Programa de integración de la discapacidad
- Programa de prevención de drogadicción
- Programa de participación ciudadana (para la comunidad organizada y no organizada)
- Programas de información al consumidor
- Servicios para la comunidad de orden cultural, de deporte y recreación
- Programas a favor de la infancia
- Programa de acción a favor de la juventud
- Programas para el Adulto mayor
- Programa Mujer y Familia
La - Programa Jardín Infantil San Francisco de Asís
Granja - Programa de Atención de Adultos y Niños enfermos de SIDA
- Becas I. Municipalidad de La Granja
- Programa Apoyo Universitario
- Apoyo Social Adultos Mayores y Discapacitados
- Organización Comunitaria
- Programa Recreacional de Verano
- Programa de Regularización de Construcciones
- Programa Social de Apoyo Infantil
- Programa Desarrollo Laboral
- Programa Social Centro Juvenil San Gregorio
- Programa Social Funcionamiento Centro Integral Yungay
- Programa Social Funcionamiento Comedores
- Programa Hogar Protegido
- Asistencia Social Unidad Familiar
- Atención Enfermos Graves y/o Terminales
- Aporte Ayudas Técnicas FONADIS
- Atención Comunal de Subsidios Habitacionales
- Subsidio Consumo de Agua Potable y Alcantarillado
- Ayuda Social cesantes de la Comuna
- Apoyo Subsidios Problemas Sociales Graves.
Quilicura - Gestión de apoyos a pacientes con enfermedades catastróficas o de alto costo
- Atención social y con elementos médicos y farmacéuticos a personas con enfermedades catastróficas y terminales
- Atención oftalmológica a personas de escasos recursos
- Apoyo a la adolescente y mujer embarazada
- Proyecto de Atención Integral del Adulto Mayor
- Mejoramiento del Confort y Hábitat de Sectores de extrema pobreza
- Reparación y readecuación de viviendas de sectores de escasos recursos
- Apoyo a familias de asentamientos irregulares de la comuna
- Atención en inscripción y postulación a subsidios de la Red Social de Gobierno (subsidios familiares y pensiones
asistenciales)
- Atención en exención Derecho de Aseo
- Gestión de recursos externos para la atención de casos sociales con soluciones de alto costo
- Apoyo a personas y/o grupos familiares que se encuentran en estado de indigencia o necesidad manifiesta
- Beca de uniforme escolar a menores de escasos recursos
Fuente: Municipios.

6.1. Sobre cuestiones sustantivas del diseño del Sistema Chile Solidario
Siendo uno de los pilares de Chile Solidario una definición integral y multicausal de la
pobreza, es necesario que cada uno de los agentes involucrados en la implementación del
programa, compartan esta conceptualización y puedan actuar en coherencia. Entender la
pobreza en una dimensión integral hace posible la promoción y el empoderamiento de las
familias destinatarias del programa. El riesgo que se corre en el caso de que los actores que
ejecutan el programa no compartan esta idea multidimensional de la pobreza es reducir la
intervención al asistencialismo.
De acuerdo con la información obtenida de las diversas entrevistas realizadas, se ha podido

observar que en general los distintos agentes manejan la idea de una pobreza compleja y
multifacética y enfatizan la necesidad de realizar un trabajo promocional y de
fortalecimiento de las capacidades de las familias. La concepción de pobreza, compartida
por los distintos servicios involucrados en Chile Solidario, considera que esta es una
problemática de exclusión, de falta de integración de las personas en una red de ayuda y en
una red de capital social.
“Lo que ellos (las familias) hagan será establecido por ellos mismos, a
su medida, intentando crear un proyecto de vida, porque ellos viven el
día a día. La gente en extrema pobreza más que pobreza económica
tiene una carencia emocional, cultural y de vínculos”
Objetivos del Sistema Chile Solidario
Autoridades de la primera línea situadas en el nivel nacional asocian claramente el sistema

Chile Solidario con los conceptos de protección social aportados por el Banco Mundial. Se
espera que Chile Solidario se constituya en un sistema que permita el acceso a las familias
indigentes a todas las prestaciones sociales y que esta malla disminuya la vulnerabilidad o
riesgo social. Sin embargo, no se olvida al aspecto no material y más político-social de la
pobreza: se busca que el Sistema logre empoderar a las familias, y permita a las familias el
ejercicio de sus derechos expresados en la satisfacción de un conjunto de mínimos sociales
establecidos.
Profesionales y autoridades del nivel regional aportan otra perspectiva: plantean que Chile
Solidario tiene como desafío contribuir a crear una cultura de políticas sociales en el
aparato estatal centrada en la población indigente. Se espera tambien que cada sector
(ministerio) asuma un compromiso con la extrema pobreza y sea un agente capaz de
informar a la sociedad lo que significa Chile Solidario.
A nivel municipal y más aún entre los apoyos familiares, el objetivo de alcanzar resultados
concretos y palpables para las familias cobra importancia: entregar cédula de identidad,
integrar a los niños al jardín, garantizar subsidios, etc. Se espera que Chile Solidario pueda
resolver necesidades de las personas, que entregue cosas, así como también que desarrolle
motivación por salir adelante, que terminen su educación, que se capaciten y sean capaces

de generar ingreso.
Para el municipio, el objetivo de Chile Solidario se precisa en dos coordenadas: promover y

asistir. La primera tarea que se establece en cada comuna, es hacer accesibles los recursos y
los beneficios que entregan la municipalidad y los servicios públicos. A ello se suma la
tarea de promover y habilitar a las familias indigentes de cada comuna, entregándoles las
herramientas necesarias para que puedan surgir por sí solas.
Entre los apoyos familiares es generalizada la esperanza de que el sistema de herramientas

a las familias para que logren salir de la pobreza, incentivar cambios en la valoración que
tienen de sí mismas y dar dignidad a las personas. También se espera lograr un cambio
cultural, que no sean dependientes del municipio, que estén conscientes de cuáles son sus
derechos y logren insertarse en la sociedad.
La visión que se tenga respecto de la promoción en la superación de la extrema pobreza,

adquiere diferentes dimensiones según la calificación que tengan los actores y su cercanía
con las familias. En los niveles donde hay menos contacto con las familias, y donde se
puede encontrar a personas más calificadas, la promoción es concebida como una forma de
generar empoderamiento de las personas y entregarles herramientas para que surjan por sí
solas. Por el contrario, entre aquellos actores que están más cerca de las familias o que
tienen menor calificación, la promoción tiene que ver con insertar a las familias dentro del
sistema para que logren condiciones materiales básicas de vida.
Las dificultades de articular Asistencia y Promoción
Como se ha señalado, Chile Solidario supone una intervención que se extiende por 24
meses y que recorre tres etapas: acompañamiento, con un fuerte rol del FOSIS a través del
programa Puente, inserción social, donde se supone comienza a operar la red de protección,
y desarrollo, cuando la familia esta en condiciones de gestionar su proyecto de vida. El
progreso y empalme entre estas etapas depende de la trayectoria de la familia. Todas las
etapas combinan una estrategia que integra asistencia y promoción social.
Todos los entrevistados entienden y valoran que Chile Solidario es más que un programa de
asistencia social o de distribución de subsidios, cuestión que se venía haciendo en Chile
desde mediados de la década del 70. Las autoridades del ámbito nacional piensan y hablan
del Chile Solidario como una política que se caracteriza por la promoción social, por sobre
la asistencia. Se asume que es importante que las familias tengan sus necesidades básicas
resueltas, pero se pone acento en la capacidad de agenciar su propio proceso de desarrollo.
Afirman que no puede pensarse que Chile Solidario es la entrega de un bono monetario,
sin conexión con otros componentes promocionales.
Se observa, aún más al dialogar con los promotores, que se produce un desfase entre la
práctica y el discurso. Por un lado se plantea que Chile Solidario basa su acción en generar
en las familias capacidades para enfrentar sus necesidades a través de sus propios
proyectos, por otro lado, se mantiene la actitud asistencialista propia de las políticas

públicas tradicionales, buscando la distribución eficiente de la oferta más que la generación

de capacidades. Se entiende que es necesario generar un “piso” material básico, desde el
cual las familias puedan iniciar el proceso de autosuperación. Este es, quizás, uno de los
aspectos más críticos de la implementación: a pesar de que los apoyos familiares y en
general todos los actores involucrados en la ejecución enfaticen el aspecto promocional de
la intervención, no se definen metodologías, técnicas ni metas asociadas a la promoción.
Desde el lado de las familias, se valora positivamente la compañía que reciben, pero en
tanto está a asociada al acceso a determinados bienes y servicios. En general, las familias
“creen” en el programa, porque han visto que se les han entregado bienes. Si bien en su
discurso hablan y enfatizan muchas veces el rol que a ellas les compete en la superación de
su situación, a medida que se va desarrollando la conversación, que evalúan los logros del
programa y las expectativas que tienen de éste, se percibe un énfasis hacia lo tangible, en el
cual el aspecto promocional queda bastante de lado.
En la práctica, si bien el trabajo desarrollado por los promotores logra ser de

acompañamiento y apoyo de las familias, el paso hacia la autonomía y el desarrollo no es
claro. Un ejemplo de ello es la debilidad con que hasta ahora se ha abordado el tema del
capital social, no obstante el Sistema Chile Solidario establece que una de las causas
endógenas asociadas a la extrema pobreza es la carencia o debilidad de Capital Social que
presentan las familias. Entre de los mínimos establecidos sólo uno hace referencia al tema
del Capital Social (Pilar dinámica familiar: que la familia conozca los recursos
comunitarios y los programas de desarrollo disponibles en la comuna). Para la última etapa
de intervención se suponen ya dadas las condiciones básicas que habilitan a las familias
para iniciar acciones más complejas que les permitan ampliar sus redes, generando así,
capital social. Pero si no se han dado los pasos previos, cuesta imaginar que para ese
momento se logre dar el gran salto hacia la vida local asociativa.
Los promotores, no sienten la obligación de asumir la tarea de incentivar el capital social.
Su trabajo se restringe al fortalecimiento y desarrollo de cada una de las familias. Estas
mantienen una condición de aislamiento respecto del resto de la comunidad y de su
entorno, ignoran por qué han sido elegidas y desconocen qué otras familias están
incorporadas al programa. El Sistema no logra realizar progresos en cuanto al desarrollo de
redes comunitarias, no contribuye a la formación de sociabilidad o asociatividad y, por lo
tanto, es poco eficiente en su objetivo de desarrollar y fortalecer las redes ciudadanas de las
familias que viven en extrema pobreza.
Focalización de Chile Solidario
El Chile Solidario es percibido por todos los actores como la primera política pública
focalizada en atacar la extrema pobreza. Se confía en que se va atender al núcleo de
pobreza dura que no se ha logrado reducir. Se estima que las redes de protección que
existen en el país no están llegando a quienes debieran llegar lo que hace necesario
refocalizar para lograr llegar a los que no tienen acceso.

Si bien se releva el potencial de una focalización precisa a una población a la que hasta
ahora ha costado llegar, ello no implica que la metodología de selección sea considerada
siempre la más apropiada. Hay quien critica a la manera en que se selecciona a las familias
que integran el Chile Solidario, dado que no se consideran factores que van configurando la
exclusión, entre los cuales se cuentan la educación, la salud, la sociabilidad y en general
criterios no materiales.
A la vez, otros actores relevan que entre las familias que califican en el sistema por su
puntaje CAS, dado su capital social y cultural, no siempre es posible articular una iniciativa
como la que ofrece Chile Solidario. Aunque no son mayoría, hay familias a las cuales no se
puede llegar mediante el juego Puente 33, sea porque no presentan interés en seguir sus
instrucciones o porque se ven confundidos por éstas.
Por otra parte, el Programa no contempla a aquellas familias que por tener un puntaje
superior en su ficha CAS quedan fuera de Puente, pero cuya situación es, igualmente, de
alta vulnerabilidad o incluso de más carencias en otras dimensiones de la pobreza que la
ficha CAS no mide.
Unidad de Intervención Familia
La unidad de intervención con que actúa Chile Solidario es la familia, pero es posible
observar que abordar a la familia en su totalidad, esto es, a cada uno de los integrantes que
la conforman, es un ámbito no exento de dificultades. En general son las mujeres de las
familias las que se encuentran en casa a la hora de la visita del Apoyo Familiar y, por lo
tanto, son las encargadas y responsables de establecer los compromisos que el programa
estipula deben contraer las familias con el promotor. Una vez más, las mujeres asumen una
responsabilidad directa en la reproducción social de su grupo familiar, lo que ameritaría un
acompañamiento o atención especial de parte del Programa.
Se corre el riesgo de que la intervención no logre abordar a la familia completa y, por lo

tanto, de que sean las mujeres las únicas responsables de llevar a cabo la tarea de asumir el
compromiso de superar la condición de extrema pobreza. Es altamente probable que a
través de la mujer lleguen a los otros miembros del grupo familiar los beneficios del
Programa, pero ello no significa que el grupo se comprometa con un proyecto de desarrollo.
Esto dificulta que el programa logre fomentar el desarrollo de capital social en la medida en
que, si difícilmente logra llevar a cabo un trabajo íntegro con el grupo familiar, menos
logrará aportar al desarrollo de capital social grupal, comunitario o externo34.
33
El juego PUENTE consiste en un tablero que plasma en forma lúdica los 7 pilares o dimensiones abordadas
por el programa (Salud, Educación, Habitabilidad, Trabajo, Ingresos, Dinámica familiar, Identificación), de
forma que las familias se involucren en las distintas actividades que las componen. En el anexo se grafica el
tablero.
34
Capital social grupal refiere a grupos con cierta estabilidad que mantienen relaciones de confianza y
cooperación, entre cuyos miembros se combinan lazos horizontales de reciprocidad y verticales con otras
instancias. El capital social comunitario hace referencia a las instituciones locales, tanto formales como
informales, incluyendo el trabajo cooperativo entre los miembros de la comunidad. Por último, por capital
social externo se entiende la inserción de las familias en un sistema social más amplio, creando vínculos hacia

Un actor crucial: el promotor
Como se ha señalado, el promotor es el agente clave del Sistema Chile Solidario por lo que
su comprensión acerca de cómo se conceptualiza y aborda el problema de la extrema
pobreza es relevante para el éxito del Sistema.
Aún cuando los promotores entienden el carácter multidimensional de la pobreza, esta

comprensión no encuentra su expresión en las prácticas concretas. Es posible constatar, a
partir de las entrevistas realizadas, que las familias enfatizan el hecho de que se les estén
entregando bienes y agradecen que alguien se preocupe de ellas y las acompañe,
estableciendo inevitablemente una relación con el promotor, que tiende a la dependencia.
“Siempre vamos a necesitarlo y él siempre nos va a apoyar como

familia; nunca nos va a dejar”35.
Los promotores no son capaces de aclarar que su trabajo pretende mejorar aquellos
aspectos más cualitativos y psicosociales de la pobreza, fortalecer las confianzas y el
desarrollo de las capacidades o habilidades latentes en las familias. El no dejar claro este
aspecto genera el riesgo de instalar una relación clientelar y vertical, en donde es él quien
decide y establece las prioridades a tratar.
Existen diferencias en el concepto de pobreza que manejan los distintos agentes. Es posible
percibir en algunos una orientación hacia lograr un cambio de actitud de las familias,
haciéndolas conscientes de que con su esfuerzo pueden aspirar a más. En estos casos, el
trabajo de acompañamiento a las familias complementa los mínimos exigidos por el
programa y a través de éste se aspira a lograr una “verdadera” promoción.
La mayoría de los apoyos familiares plantean que en su comuna se ha dado la promoción

más que el asistencialismo, ya que “hay que trabajar para conseguir cambios”. En este
punto se puede observar que existe una separación entre lo que estos actores piensan y lo
que realmente sucede, ya que al mismo tiempo manifiestan que es difícil salir del
asistencialismo porque hay veces en que es inevitable entregar cosas materiales al ver las
condiciones de pobreza de las familias. Asimismo, el apoyo psicosocial que brinda el
promotor a las familias puede resultar riesgoso, en la medida en que no se establezcan de
forma clara y estricta, tanto en una instancia previa al trabajo como durante el proceso de
acompañamiento de las familias, cuales son los alcances de la función del apoyo y cuáles
son los límites de su intervención. Se debe cautelar la posibilidad de generar efectos
opuestos al desarrollo promocional que se persigue:
fuera. (Documento oficial Chile Solidario; “Estrategias de Intervención Integral a Favor de Familias en Extrema Pobreza” elaborado
por la División Social de MIDEPLAN).
35
Jefa de hogar de una familia.
“De él dependemos un 50% y el otro 50% lo ponemos nosotros. Siempre

vamos a necesitarlo y él siempre nos va a apoyar como familia; nunca
nos va a dejar”36.
Es posible hablar entonces de un “Acompañamiento Perverso”, que más que promoción

establece un nuevo tipo de asistencialismo, genera dependencia de recursos materiales o
bienes específicos y también dependencia afectiva respecto del promotor:
“Ahora tenemos un problema y la M… nos lo resuelve para la semana

siguiente”37.
Por otra parte, el promotor es la “cara visible” y es el único vínculo directo de las familias
con el programa, por lo que mantiene una cierta hegemonía respecto de la visión y
comprensión que tengan éstas sobre el Sistema. En relación a esto, es posible detectar una
notable diferencia entre el modo como presentan el programa los promotores FOSIS y los
municipales, en tanto los primeros enfatizan el hecho que esta sea una iniciativa del
gobierno central, atribuyéndole a éste todos los logros, servicios y beneficios que se
prestan; mientras que los municipales destacan el hecho de que éste es un programa de
nivel comunal, en donde todas las iniciativas y propuestas surgen del municipio.
Una última conclusión sobre este tema, es que la mayoría de los apoyos familiares
confunden el Chile Solidario con el Puente. Esto tiene como consecuencia que no
transmiten una visión general del sistema y lo que este propone como concepto de
ciudadanía. Al centrar su acción en el Puente, tienen una visión restringida dirigida a
solucionar problemas específicos y no a una internalización de la noción de derechos
sociales.
Desde una mirada más práctica, algunas de las limitaciones o carencias encontradas al
examinar el rol de los promotores en el Chile Solidario dicen relación con:
a) El programa establece que los Apoyos Familiares deben ser profesionales o técnicos,
mayores de 25 años, con experiencia de trabajo en el área social. Los promotores, si bien
tienen experiencia laboral en el área social, no son siempre profesionales o técnicos.
b) Insuficiencia de las capacitaciones en aspectos técnicos y de desarrollo de afectividades;

de cómo establecer confianza con las familias, romper ambientes agresivos y/o tratar temas
dolorosos. No se contemplan capacitaciones enfocadas al desarrollo de técnicas de
autocuidado, que son fundamentales cuando se trabaja con personas y con temas difíciles
que inevitablemente producen un excesivo involucramiento. Las capacitaciones que hasta
ahora se habían realizado, tanto las que han llevado a cabo las distintas instituciones
involucradas en la red local, como las que ha monitoreado FOSIS, han sido formales,
administrativas e informativas, y principalmente en las etapas iniciales de puesta en marcha
36
Jefa de hogar de una familia.
37
Hija de una familia.

del programa. Actualmente se está impulsando a nivel local el desarrollo de una serie de
talleres de autocuidado para los promotores, por parte de las COSAM (Corporación de
Salud Mental) comunales, que tienen un rol fundamental en este aspecto.
c) Falta de trabajo en equipo. Los distintos agentes comunales encargados de implementar

el programa destacan la falta de instancias de reunión y conversación entre los apoyos
familiares de distintas comunas para compartir experiencias y dificultades que han debido
afrontar y que pudiesen exigir cambios en la manera de implementar el programa.
d) Cuestiones prácticas relacionadas con carencias de recursos materiales para el trabajo de

los promotores: computadores, espacios físicos de reunión, lugares para guardar las fichas,
etc., lo que dificulta y entorpece el trabajo de estos. Además, el trabajo realizado por los
promotores es considerado y remunerado como una actividad de media jornada, en la
medida en que sólo contempla el tiempo de visita a las familias, sin reparar en el trabajo
administrativo, el registro de información para FOSIS, los datos internos para la
municipalidad y el trabajo extra que demandan ciertas familias que presentan mayores
problemas y requieren de un apoyo más constante.
Derechos Sociales y mínimos garantizados
En relación a las Condiciones Mínimas que establece el Programa, es posible abrir una
discusión en torno a los alcances y límites que los mínimos presentan y a la homologación
que se hace entre éstos y los derechos sociales.
El Sistema se propone garantizar el acceso de las familias más pobres a una red de
protección que se constituye en la lógica de “mínimos sociales garantizados”. El tema es
un aporte a las políticas sociales y tiene una perspectiva de ciudadanía social en términos
marschalianos: instaura en la práctica un conjunto de estándares que la sociedad considera
mínimos deseables para una vida protegida de los avatares del riesgo y la vulnerabilidad.
Traza una vara desde la cual, se estima, el país no tolerara menos. Sin embargo es necesario
cuidar que esta vara actué con un efecto trampolín para desde allí enfrentar nuevos desafíos
de desarrollo basados en los proyectos, capacidades y compromisos de las personas, y no
como un techo aceptado que define hasta donde debe intervenir la política pública38. Existe
el peligro de que Chile Solidario al funcionalizar u operacionalizar los derechos sociales en
mínimos, excluya la dimensión de responsabilidades aparejadas a los derechos que en
última instancia otorga autonomía a los sujetos.
La institucionalidad encargada de supervisar el trabajo de los promotores, FOSIS, cautela el

cumplimiento de las Condiciones Mínimas y la cantidad de recursos movilizados, ambos
registrados en la “ficha de registro de información” que debe llenar cada promotor. Esta
forma de monitorear y evaluar el trabajo de los promotores contribuye a que estos, en lugar
de enfocarse a la promoción de las familias y al fortalecimiento sus capacidades, se
orienten prioritariamente al cumplimiento de los plazos establecidos y a la entrega recursos
38
El término trampolín es ampliamente usado en la literatura sobre protección social.

básicos definidos como mínimos a cumplir. Este criterio de supervisión aleja el trabajo de
los promotores de la preocupación por los cambios de actitud producidos en la familias.
Son múltiples las observaciones que cabe formular al tratamiento de los mínimos y,
especialmente, respecto al análisis sobre proceso y resultados que la supervisión que realiza
FOSIS al respecto. Entre ellas cabe destacar: a) diferencias en el nivel de complejidad que
requiere cumplir con el mínimo. En algunos casos equivale a un trámite que hay que
cumplir (sacar un certificado) mientras en otros implica modificar procesos y conductas;
grado de control que el Programa Puente tiene sobre el logro del estándar. A modo de
ejemplo, no son de control del programa cuestiones de equipamiento urbano, de trabajo
(trabajar en forma regular, tener una remuneración estable) o de ingreso (contar con
ingresos superiores a la línea de indigencia); c) la brecha que al programa le corresponde
cubrir para que las familias cumplan con el mínimo definido son de muy distinta magnitud.
Hay casos en que solo el 5 % de las familias no cumplen el mínimo (tener carnet de
identidad) y casos en que el 100% de las familias no lo cumplen (tener ingresos sobre la
línea de indigencia).
6.2. Gestión e implementación del Sistema
Motivación
Destaca tanto entre altas autoridades nacionales como entre modestos promotores locales
un punto en común: la motivación y el compromiso por llevar adelante Chile Solidario.
Esta tiene diversas expresiones. Por un lado la vocación social de muchas de las personas
ligadas al Sistema, por otro, la convicción y la responsabilidad de estar innovando en la
forma en que hasta ahora ha actuado el Estado en materia social dirigida a la población más
pobre del país. Se valora el cambio de rol que ha experimentado el Estado en su paso desde
la tradicional entrega de subsidios al actual carácter activo y promocional. A la vez, se
aprecia que este cambio de rol ha significado una coordinación distinta de la oferta pública
y una disposición positiva por parte de todos los organismos del Estado. Por otra parte,
también está presente que Chile Solidario es un proyecto fundamental y prioritario para el
gobierno, por lo que es una obligación estatal en la cuál corresponde cumplir los acuerdos,
protocolos y metas acordadas.
Chile Solidario brinda satisfacciones pues se percibe una recompensa personal al saber que
se está ayudando a las familias que están ausentes de los servicios públicos. Los actores
plantean que es gratificante trabajar en un programa donde existe una mirada más valórica
del tema de la pobreza, y que siempre es un deber ético ayudar a los más necesitados. En
general, se asocia positivamente el estar trabajando en una política cuyo enfoque se
considera que es correcto para la superación de la pobreza.
Municipio y Red Local
Uno de los principales esfuerzos del Sistema Chile Solidario es otorgarle importancia al
nivel municipal, en el supuesto de que “nadie mejor que las personas de la propia comuna

conoce los problemas de ésta ni tiene una mejor llegada a la gente”. 39 Chile Solidario
reconoce que son las Municipalidades aquellas instituciones que a nivel local intermedian
prácticamente la totalidad de los servicios y beneficios públicos dirigidos a los más
pobres.40 Sin embargo, como en tantos otros casos, la relación entre el nivel central y el
nivel local es compleja41.
i) Si bien el programa otorga a los alcaldes la libertad de decidir si se incorporan o no al

programa, estos se encuentran inevitablemente presionados por el alto costo político que
supone rechazar un programa impulsado por el gobierno para superar la extrema pobreza.
ii) Son las municipalidades las que deben financiar la entrega de recursos a las familias
incorporadas (a excepción del Bono Solidario y los Apoyos Familiares FOSIS). Por lo
tanto, según los entrevistados, no puede hablarse de descentralización al no haber
transferencia de recursos desde el nivel central a los municipios.
Chile Solidario tiene que ser reinterpretado por las distintas comunas, ya que todas
presentan características distintas. A veces no es posible llevar acabo la acción como lo
establece el marco teórico de Chile Solidario ya que la realidad de la comuna es distinta.
Sin embargo se considera que el sistema en general es la solución que cada comuna estaba
esperando para lograr trabajar con las familias más pobres. También se considera que el
sistema está bien enfocado ya que el apoyo emocional que se le da a gente es el apropiado y
es lo que faltaba.
Con respecto a la articulación de la red local hay un acuerdo general respecto a la

importancia de que esta red esté institucionalizada y funcionando, ya que ello implica que
los servicios y beneficios llegarán a las familias a tiempo y respetando los plazos
convenidos.
Resumiendo, si bien fue posible detectar una serie de inconvenientes o dificultades en la

instalación y consolidación de la red local, éste se constituye como un obstáculo superable
en el tiempo; la red debiera, con mayor o menor rapidez, lograr articularse. Sin embargo,
aunque logre superarse este primer obstáculo, persiste un nudo importante relacionado a la
coordinación y el funcionamiento de esta red.
Coordinación entre los actores
Chile Solidario supone la capacidad de la oferta pública sectorial y local de actuar en red,
de garantizar derivaciones eficientes y oportunas tanto a los servicios públicos locales
(consultorio, oficina municipal de colocaciones, programa de empleo de emergencia) como
a los servicios públicos sectoriales (atención de especialidad en salud, jardín infantil,
registro civil, etc.). La clave es la idea de sistema y de red. En otras palabras, de una
eficiente coordinación de la oferta pública para responder a cada caso en específico. El
39
ex Secretaria Técnica del Sistema Chile Solidario, septiembre 2002
40
Documento interno Sistema Chile Solidario, Julio 2002.
41
Raczynski, D. “Descentralización. Nudos Críticos”.

diseño parece impecable y la experiencia de derivación y de coordinación entre los agentes

locales no es novedosa, el desafío es que en este caso se exigen respuestas rápidas, la
participación de los agentes forma parte de protocolos y no de buenas intenciones y,
adicionalmente, un agente local especialmente contratado para este efecto, el promotor,
tiene la misión de que las promesas se hagan realidad frente a cada una de las familias.
Existen diferentes niveles de coordinación: entre MIDEPLAN y FOSIS en el nivel

nacional; entre MIDEPLAN y los ministerios o sectores sociales, entre MIDEPLAN y los
gobiernos regionales y SERPLAC, entre FOSIS y sus oficinas regionales, entre las
SERPLAC, FOSIS y las comunas. Interesa revisar someramente la coordinación FOSIS
MIDEPLAN, la coordinación entre MIDEPLAN y los sectores y la coordinación entre
MIDEPLAN-FOSIS y las municipalidades
MIDEPLAN es la entidad responsable del Sistema de Protección Social Chile Solidario.

Ello implica velar por la marcha global del sistema y, a la vez, proponer y activar
mecanismos de articulación de la institucionalidad pública para que participen de la red de
protección en forma eficiente y eficaz, lo que en muchas ocasiones exige que determinados
servicios o reparticiones del Estado modifiquen o adecuen sus servicios, sus
procedimientos, sus criterios de selección y sus tiempos de entrega.
FOSIS, por su parte, tiene la responsabilidad del enganche de las familias a través del
programa Puente, del acompañamiento a lo largo del proceso y la responsabilidad técnica
sobre los 2.623 apoyos familiares que trabajan en el sistema en todo el país, 1.549
contratados por las municipalidades y 1.074 contratados directamente por FOSIS.
Los límites de competencias entre una y otra institución no debieran presentar problemas.
Una tiene la responsabilidad general, otra responsabilidades operativas. Sin embargo, en la
práctica, las cosas fueron más complejas al inicio de las actividades. Cabe recordar que
FOSIS es un servicio público que, si bien depende institucionalmente del Ministerio de
Planificación, ha actuado desde su creación el año 1990 con gran autonomía en el diseño y
ejecución de sus programas. A la vez, MIDEPLAN es un ministerio que hasta el año 2002
no tenía responsabilidades ejecutivas y que, además, hacia fines de los años 90 enfrentó
sucesivas crisis de sentido y misión institucional y de legitimidad política 42. No es de
extrañar entonces que las relaciones entre ambas instituciones se iniciaran cargadas de
tensiones. Ambos lados probaron fuerzas en su capacidad de liderazgo y conducción del
programa, imponiéndose finalmente la idea original: MIDEPLAN conquistó legitimidad en
el diseño de una red de protección social llamada Chile Solidario, mientras FOSIS se abocó
a la implementación y seguimiento del programa Puente.
En el nivel nacional es MIDEPLAN quien establece protocolos y acuerdos de trabajo con

los sectores, lo que ha ido realizándose sin contratiempos. Estos surgen a la hora de poner
42
En marzo de 1998, el Presidente Frei Ruiz- Tagle anuncia públicamente el rediseño de MIDEPLAN y su cierre
como Ministerio para el año 2000, dejando el tema de la coordinación de la política social y de superación de la
pobreza en un vacío. MIDEPLAN trabaja en torno a una propuesta de rediseño, esta es noticia algunos días y,
posteriormente, se sumerge. MIDEPLAN continúa con sus actividades.

en práctica estos acuerdos lo que ocurre en el nivel regional y local. Existe la percepción,
bastante generalizada, de que en un comienzo hubo resistencias por parte de los servicios
para atender a las familias del Chile Solidario. Este problema se debía a la desinformación
que tenían los mandos medios respecto del funcionamiento del sistema. Sin embargo, los
problemas han ido disminuyendo en la medida que los funcionarios han ido conociendo a
Chile Solidario. Los apoyos familiares opinan que actualmente las relaciones con
instituciones de diversos tipos son muy buenas, ya que existe una disposición positiva para
colaborar.
Se señala que los problemas al momento de relacionarse, se dan porque los actores no
comparten un lenguaje respecto de las metas y de las formas que requiere esta intervención.
Las autoridades del FOSIS señalan que se han encontrado con múltiples problemas a la
hora de establecer y coordinar relaciones. Respecto del nivel local, califican la coordinación
como un “dolor de cabeza permanente”, ya que ha habido diversas experiencias respecto de
la formación de redes locales de intervención. Cada una de las instituciones se mueve en
función de sus propias metas, metodologías y orientaciones, lo que significa encontrarse
con voluntades distintas y por lo tanto requiere de tiempo para que se pueda ir logrando un
acompañamiento en la intervención.
Los alcaldes, por su parte, plantean que los recursos públicos debieran llegar directamente a
manos de la municipalidad y no pasar por instancias burocráticas, es decir, no pasar antes
por el FOSIS. El problema de que la ejecución se dirija desde el nivel central es que cada
comuna tiene distintas características, que pueden no ser vistas desde el exterior. La mirada
sectorial es vista como una traba para el desarrollo del Chile Solidario en la comuna.
7. Comentarios finales
En primer lugar vale la pena destacar que Chile Solidario representa, tanto para los actores
involucrados en su implementación, como para las familias incorporadas en el sistema, un
verdadero cambio e innovación respecto de programas y políticas sociales llevadas a cabo
anteriormente. Éste se plantea como un sistema que pretende articular la oferta social
existente y dejar instalada una red a la cual las familias estén conectadas. Esto permite dar
continuidad en el tiempo a la intervención realizada. Se valora especialmente la compañía
brindada a las familias, así como el hecho de que sea el Estado quien las va a buscar.
Por su parte, las familias en extrema pobreza incorporadas al Chile Solidario se muestran
optimistas al respecto. Que alguien las visite en su hogar es percibido como una
preocupación real y concreta por ellas. La presencia de un agente externo que muestre
interés permite que generen o renueven la confianza en otras personas que no pertenezcan a
su núcleo familiar. Este es un primer avance hacia el fortalecimiento y ampliación de las
relaciones sociales con la comunidad y el entorno. Sin embargo, como ya se ha mencionado
en repetidas secciones del análisis, este paso es una de las principales debilidades que se
presentan en la implementación del programa.

Chile Solidario es un sistema de protección social que se sostiene sobre tres principios. 43 El
primero señala que la superación de la extrema pobreza se asocia a la garantía de los
mínimos sociales estipulados en los siete Pilares de la Vida que define el programa Puente.
Hay actores que consideran que estos mínimos son demasiado bajos, por lo que intentan
asegurar algo más para las familias. Sin embargo, hay casi total ausencia, sobre todo en el
nivel local, de una reflexión que entienda estos mínimos como derechos sociales o
ciudadanos.
El segundo principio establece que la pobreza y su expresión extrema tiene causas

múltiples y no sólo aquellas que se asocian a los ingresos económicos. Se refiere a déficits
de otros recursos, tales como capital humano, capital cultural y capital social. Sin embargo,
el programa no cuenta con instrumentos para abordar estas dimensiones.
El tercer principio básico sobre el que se sustenta el Chile Solidario es que el Estado debe
modificar sus modelos de intervención. Respecto de este tema, los actores y las
instituciones han realizado esfuerzos por cambiar la manera tradicional de hacer las cosas
y comenzar a trabajar en función del Chile Solidario. Existe buena disposición por alcanzar
una mejor focalización y lograr la intersectorialidad. Sin embargo, este es un proceso que
aún está en curso y no se ha podido realizar del todo.
Los municipios son los agentes que articulan e intermedian casi la totalidad de los servicios
y beneficios de Chile Solidario asumiendo el rol protagónico que el Sistema les otorga. En
algunos municipios existe un especial interés por hacer que el sistema sea pertinente y se
adecue lo mejor posible a las demandas locales para lo cual se desarrollan actividades
complementarias, no necesariamente explicitadas en el diseño del programa. En otras el
foco está puesto en cumplir los mínimos. Manifestación de una coordinación adecuada en
algunas comunas es el funcionamiento de las COSAM 44, las cuales han aportado al
desarrollo del Chile Solidario a través de la atención prestada a las familias, referida a
talleres de autoestima, calidad de vida, ayuda a las familias que sufren violencia
intrafamiliar y atención a drogodependientes.
Motivar un cambio en el sentido del quehacer social de los funcionarios y técnicos tanto del
nivel local como del conjunto del estado es también un objetivo del Sistema Chile
Solidario.
El papel que llevan a cabo los apoyos familiares es fundamental. Él influye en forma
determinante sobre la visión y valoración que tienen las familias respecto de Chile
Solidario, así como también está en sus manos definir los límites de su intervención para
evitar que se genere una relación de dependencia. Es por ello que resulta indispensable que
el programa cuente con promotores bien capacitados e interiorizados con lo que significa
desarrollar un trabajo promocional. Es necesario asegurarse que quienes trabajan como
intermediarios tengan una formación adecuada y cuenten con los conocimientos técnicos.
De acuerdo a lo observado, el diseño y la operación de Chile Solidario presenta promesas y
43
Pérez Cecilia. “Chile Solidario. Desafíos para Superar la Extrema Pobreza en Chile”
44
Corporaciones municipales de Salud Mental.

riesgos. Una promesa que posiblemente se cumplirá es la que dice relación con construir
una malla de ayudas que proteja a las familias de quiebres de ingreso severos. Pero esta es
una promesa de protección, no de desarrollo o superación y ese es su riesgo. Es un modelo
hiperfocalizado que no ha logrado abrir puertas a la dinámica socio-comunitaria. Desde la
dinámica local se expresan críticas en este sentido:
En el consultorio no creen que el Chile Solidario tenga algún efecto sobre las familias que
participan en él. Opinan que las características de las familias, unidas a la baja calificación
de los apoyos familiares, ha derivado en una relación de dependencia que no permite que
las familias realicen nada por sí mismas. Se percibe que el Chile Solidario es una política
muy contingente e incluso “politiquera”, donde a las personas se les da un bono que es tan
bajo, que no permite solucionar en nada sus problemas y sólo produce dependencia. No se
cree que a partir del Chile Solidario la gente vaya a ser capaz de salir por sí sola de la
pobreza45.
Otros problemas que enfrenta al sistema tiene que ver con la insuficiencia de su actuación
en algunos campos altamente sensibles para la población beneficiada: vivienda, empleo e
ingresos y salud mental.
El problema más complejo se sitúa en el eje empleo-ingresos, que no es resorte del

programa, excepto por la vía de vincular a las familias a los programas de empleo de
emergencia o a los programas de apoyo a pequeños emprendimientos productivos. El
problema es que esta población no cuenta con la disposición cultural ni con la habilitación
social requerida para convertirse en pequeños emprendedores. Una vez más la salida en el
mediano plazo pasa por potenciar la red social y comunitaria que permite compartir y
acceder a nuevos vínculos sociales en un ánimo no estigmatizante. Otra solución de
mediano plazo pasa por la capacitación y formación laboral especialmente para la
población joven.
Para el acceso a la vivienda definitiva sólo existe el programa Chile Barrio, que es por
cupos y postulaciones y no permite acceso preferencial de familias Puente. El Puente trata
de mejorar la habitabilidad, pero la gente vive en mediaguas en sitios prestados, por lo que
no pueden ampliarse.
A lo anterior se agrega la demanda por recursos que proviene de las municipalidades. El

sistema no asigna un presupuesto adicional a los municipios para que asuman el aumento
de demandas de las familias Puente que ahora accederán en forma preferencial a los
beneficios que brinda la municipalidad.
45
En general los funcionarios del consultorio no están de acuerdo con el sistema. Consideran que se le están
dando beneficios a un “grupo regalón”, habiendo otras personas pobres que también requieren de atención. Se
piensa que este grupo privilegiado va a significar más trabajo, debido a que son personas dependientes que
saben que son prioritarios y resultan enormemente demandantes. Consideran que tienen que atender a gente
floja que llega tarde a que los atiendan, teniendo que pasar por alto a gente que llegó muy temprano a pedir
una hora.

IV. RED COMUNIDAD SOLIDARIA46
Introducción
En el presente capítulo se expone el origen, desarrollo y principales resultados de una

experiencia innovadora en políticas sociales llevada a cabo desde mediados de los años 90
en Brasil. Es el relato particular de un conjunto de acciones articuladas orientadas al
desarrollo social y a la superación de pobrezas que se denominó Comunidad Solidaria. Más
allá de una descripción exhaustiva de esta Red de programas sociales (que lleva operando
más de 6 años en diversos estados del Brasil, involucrando a miles de municipios y a
millones de personas), se busca entender los ejes axiales que le permitieron consolidarse y
constituirse en una experiencia exitosa en el ámbito de las intervenciones de política social.
En la primera sección se describe el contexto político y social en el cual surge Comunidad

Solidaria, entendiendo que las características de su surgimiento explican en parte los
resultados posteriores. Luego, se indaga en los conceptos y principios que sustentan la
implementación de Comunidad Solidaria, desde los cuales se puede rescatar un enfoque
particular de afrontar los temas de pobreza y vulnerabilidad social. A continuación se
describe la ubicación institucional de la Red y una línea de tiempo que recoge los hitos en
su implementación, para pasar luego a la presentación de sus soportes institucionales, áreas
de acción y principales resultados. Finalmente, tras la descripción de cada uno de los nodos
de la Red, con sus acciones y resultados, se identifican las principales claves que explican
su éxito.
1. Contexto y antecedentes de Comunidad Solidaria
El contexto social que antecede al surgimiento de Comunidad Solidaria en Brasil está

caracterizado por un clima de movilización social y fortalecimiento de las organizaciones
sociales en su apuesta reivindicativa. La sociedad civil llevaba en las calles por lo menos
10 años, primero en el movimiento Derechos Ya!, después por el impeachment, y luego por
la campaña contra el hambre. El proceso constituyente de 1988 abría las puertas para la
manifestación de las organizaciones de ciudadanos ligadas a las más variadas demandas. La
Conferencia Mundial del Medio Ambiente, realizada en Río de Janeiro en 1992, demostró
cuánto las organizaciones de la sociedad podían contribuir para la elaboración de una
nueva pauta de debates. Medioambiente, derechos humanos, igualdad de género y
46
La información sobre Comunidad Solidaria fue recabada por medio de búsquedas en Intenet y extensa
revisión de material secundario recopilado en la visita de campo. Las entrevistas fueron realizadas por
Claudia Serrano y Juan Fernández. La mayor parte del trabajo de análisis y redacción de este capítulo estuvo a
cargo de Juan Fernández.

Es necesario asumir las limitaciones del presente trabajo, relacionadas primordialmente con el escaso
tiempo en el cual fue realizado, límite que se tradujo en la imposibilidad de conocer en terreno experiencias
que reflejaran todos y cada uno de los Programas. Se pudo visitar sólo dos de ellos, eso sí, en la microregión
que concentra la mayor actividad de la Red. Esta limitación fue compensada con sendas entrevistas a los
coordinadores nacionales de cada uno de los Programas y con la revisión de cuantioso material producido por
éstos.

desarrollo social eran algunos de los temas que se instalarían en la agenda nacional durante
los años 90.
La década de los 90 no comenzó todo lo bien que se esperaba, con los escándalos
administrativo-financieros del Presidente Collor de Mello y con las persistentes tasas de
pobreza y desigualdad, el panorama social se manifestaba complejo. Durante la breve
gestión del sucesor de Collor de Mello, Itamar Franco, no se produjeron cambios profundos
respecto de la distribución del ingreso ni de los índices de pobreza. El presidente Fernando
Henrique Cardoso declaraba que Brasil no era un país pobre, sino que era un país injusto.
De hecho, en el inicio de siglo XXI, Brasil se erige como una de las 8 mayores economías
del planeta, pero el 28% de su población es pobre47. La media de los ingresos del 10% más
rico de la población es 30 veces mayor que la del 40% más pobre, y el 10% más rico
consume el 46,7% de los productos transados, mientras que el 10% más pobre sólo
consume el 1% del total.
Población de Brasil por Grandes regiones:

Región Población
Norte 12.900.704
Nordeste 47.741.711
Sudeste 72.412.411
Sur 25.107.616
Centro-oeste 11.636.728
Total Brasil 169.799.170
Fuente: IBGE, Censo demográfico 2000.
Considerando el tamaño de la población brasilera, el 28% de población pobre al que se

alude representa nada menos que 62.825.692 personas, las cuales en su mayoría se
concentran en la región del Nordeste.
Según datos de la CEPAL48, la magnitud de la indigencia y la pobreza en Brasil durante el

periodo 1990-2000 era la siguiente:
Cuadro 1: Magnitud de la indigencia y la pobreza:

Población bajo la línea de pobreza Población bajo la línea de indigencia
Año Total país Zonas urbanas Zonas rurales Total país Zonas urbanas Zonas rurales
1990 48.0 41.2 70.6 23.4 16.7 46.1
1993 45.3 40.3 63.0 20.2 15.0 38.8
1996 35.8 30.6 55.6 13.9 9.6 30.2
1999 37.5 32.9 55.3 12.9 9.3 27.1
Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina 2001-2002.
Otros indicadores, tales como la concentración del ingreso, PIB por habitante, desempleo
urbano e indicadores de gasto público social se presentan a continuación para graficar la
situación económica y social de Brasil.
Cuadro 2: Concentración del ingreso:
Año Porcentaje de personas con ingreso per cápita menor que:
47
Bolivar Lamounier y Rubens Figueiredo. “A Era FHC. Un Balanco”. Cultura Ed. Sao Paulo, 2002.
48
CEPAL. Panorama Social de América Latina 2001-2002.

El promedio El 50% del promedio

1990 75.2 44.1
1996 76.3 47.7
1999 77.1 45.5
Cuadro 3: Algunos indicadores socioeconómicos:

Año PIB por habitante Ingreso por habitante Desempleo urbano
(en USD de 1995) (en USD de 1995)
1990 3.859 3.733 4.3%
1999 4.225 4.093 7.6%
2000 4.345 4.232 7.1%
2001 4.354 4.202 6.2%
También se puede apreciar que durante la década pasada el gasto público social muestra un
punto de inflexión en la mitad de la década, con un aumento sustancial respecto al total del
gasto público.
Cuadro 4: Indicadores de gasto público social:

Periodo Per cápita (USD de 1997) Como % del PIB Como % del gasto público total
1990/1991 786 18.1 48.9
1994/1995 932 20.0 60.0
1998/1999 1011 21.0 60.4
Al hacer una retrospectiva de las políticas sociales implementadas en Brasil durante las tres
últimas décadas, se puede expresar que durante la década del 70 en Brasil predominó un
tipo de política social centrada en la satisfacción de carencias inmediatas, con un enfoque
paternalista y esencialmente de asistencia. Posteriormente, en la década de los 80 cobraron
fuerza los conceptos de ciudadanía y de derechos, donde el pueblo tenía demandas hacia el
Estado, las cuales eran consideradas derechos a exigir, y su satisfacción por parte del
Estado debía ser entendida como un deber.
Si embargo, este enfoque de derechos y con una sociedad civil organizada no modificó el
carácter asistencial de la política social imperante, la que contribuía a la generación de
prácticas clientelísticas, donde el poder ejercido por las autoridades tenía su correlato en
una sociedad civil activa, pero no pro-activa, es decir, usuaria de la oferta pública, pero no
influyente en las características de la misma.
Finalmente, durante los 90 cobraron cuerpo los conceptos de la responsabilidad, el

desarrollo social y la inversión en capacidades. Las políticas sociales no debían entenderse
más como deber del Estado frente a derechos no gozados por la ciudadanía, sino más bien
a partir de la responsabilidad que le tocaba asumir a la propia ciudadanía en el respeto a sus
derechos de desarrollo social. Se comenzó a cambiar el foco de los diagnósticos, los cuales
ya no sólo consideraron las carencias, sino que se centraron en los recursos y
potencialidades. Se cambió el diseño de los programas, los cuales ya no serían uniformes,
sino que recogerían las diferencias particulares de cada región y localidad.

En este contexto surge Comunidad Solidaria, a la vez que se impulsan numerosos

programas sociales sectoriales en particular en el ámbito de la educación y la pequeña
producción, en el contexto de un importante esfuerzo de modernización de la gestión
pública.
Algunos de los programas prioritarios impulsados en forma paralela a Comunidad Solidaria

son el PETI (Programa de erradicación del trabajo infantil), Programa de asentamientos
rurales, PGRM (Programa garantía de ingreso mínimo), Programa Todos los hijos a la
escuela, Programa de salud a los hijos y alimento materno, Programa de combate al abuso y
explotación de los niños y adolescentes, PSF (Programa de salud de la familia), Programa
de atención a personas portadoras de deficiencias, Programa de alimentación saludable,
PAB (Piso de asistencia básica), Programa Brasil emprendedor, Proyecto Alborada, Fondo
de Combate a la pobreza.
Otros programas impulsados a mediados de los años 90 por el presidente Cardoso se

presentan a continuación según áreas temáticas:
Área Programas
Reducción de la mortalidad infantil - Programa de combate a la desnutrición infantil (Programa de leche)
- Programa de agentes comunitarios de salud (PACS)
- Programa nacional de inmunización (PNI)
- Programa de atención integral de salud a la mujer y los hijos
- Programa de saneamiento básico de la Fundación Nacional de la
salud (FNS)
Suplementación alimentaria - Programa nacional de alimentación escolar (PNAE)
- Programa de distribución de alimentos (PRODEA)
Apoyo a la educación básica - Programa nacional de transporte escolar (PNTE)
- Programa de canasto de salud escolar (PCSE)
- Programa de educación infantil
- Programa de canasto de material escolar (PCME) / Programa de
mantención y desarrollo de la enseñanza básica (PMDE)
Apoyo a la agricultura familiar - Programa nacional de fortalecimiento de la agricultura familiar
(PONAF)
Generación de empleo e ingresos y - Programa de generación de empleo e ingresos (PROGER)
calificación profesional - Programa nacional de educación profesional (PLANFOR)
Desarrollo urbano - Programa habitar Brasil
- Programa de acción social en saneamiento
* Fuente: Bolivar Lamounier y Rubens Figueiredo. “A Era FHC. Un Balanco”. Cultura Ed. Sao Paulo, 2002.
2. Conceptos y Principios de Comunidad Solidaria
Comunidad Solidaria se entiende como un Sistema de Acción que suma a diferentes actores
para realizar acciones de desarrollo. Cuenta con financiamiento del sector público y privado
nacional e internacional. Hasta el año 2002 fue liderada por un Consejo. A partir de
entonces pasó a constituirse en una organización privada de interés público que coordina
una red de programas sociales.

En 1995, el mismo año que asume la presidencia del Brasil Fernando Enrique Cardoso, un
decreto presidencial crea Comunidad Solidaria, acto simultáneo a la extinción de la Legión
Brasilera de Asistencia (LBA). Es el primer reflejo de una clara intención de reemplazar las
prácticas asistencialistas en el área social por acciones más promocionales. Si bien el
Consejo de Comunidad Solidaria reproducía en buena medida el modelo del CONSEA
(Consejo nacional de seguridad alimentaria) creado en 1993 por Itamar Franco, tanto sus
objetivos como su composición serían diferentes. El Consejo se instala con una concepción
de la política y de lo público esencialmente democrática, donde la democracia es ejercer el
diálogo y aceptar la legitimidad del otro.
Quienes están detrás del trabajo llevado a cabo por Comunidad Solidaria, afirman que la
democracia no es un instrumento, sino un valor en sí misma. Se reconoce el papel
estratégico de la sociedad civil en los procesos de desarrollo, como lugar autónomo de
generación de políticas públicas, que contribuye a ampliar el espacio público. También se
amplía el concepto de política pública, ya no sólo ligada exclusivamente a la acción
gubernamental. Desde este enfoque, la sociedad no es sólo ejecutora o controladora de las
acciones, sino una aliada fundamental en la identificación de los problemas, en la
negociación de las prioridades de la agenda gubernamental y en la elaboración de esas
políticas.
Comunidad Solidaria se presenta como un enfoque innovador en el concepto y la gestión de

las políticas sociales. Tomando como punto de partida un diagnóstico de agotamiento de las
alternativas sectoriales y focalizadas propone sumar a nuevos actores a la política social
alejándose de los estilos asistencialistas que no constituyen respuesta para los problemas de
la pobreza. Este enfoque replantea los conceptos de pobreza, desarrollo social y gestión
social del desarrollo abandonando la idea de que es necesario compensar a los pobres e
instalando un nuevo paradigma que habla de la expansión de capacidades. Se sostiene que
las acciones de asistencia, protección, cuidado o servicio entran a una caja sin fondo de
prestaciones de un sector con poder y recursos (el Estado) a uno que no tiene nada, los
pobres o excluidos. En esta lógica, el pozo de las necesidades es ilimitado y las
posibilidades de la ayuda insuficientes, dado que los pobres no se harán autovalentes,
emprendedores y capaces de organizar sus recursos y sus vidas recibiendo soluciones
siempre imperfectas o incompletas diseñadas por otros.
La pobreza, afirma Augusto de Franco, es un resultado de la disponibilidad (acceso y uso)

por parte de las personas, familias y comunidades, de cuatro factores: el ingreso monetario,
la riqueza patrimonial, el conocimiento y el poder. Por lo tanto, es sobre el conjunto de
estos elementos que es necesario intervenir privilegiando uno de ellos: la expansión de las
capacidades de desarrollo de las personas. La pobreza no es un problema de ingreso, como
se entiende la mayoría de las veces, sino de poder, es un asunto político: de acceso a cuotas
de poder personal y social, de capacidad de acción e interpelación, de participación social y
vocería ciudadana. Siendo así, las políticas que ven al pobre desde el paradigma de las
carencias y las necesidades arman un tramado de relaciones de clientelismo y dependencia,

las que, lejos de aportar herramientas, mecanismos o canales de superación, instalan

sentimientos de desamparo, desprotección y aislamiento entre los pobres.
Comunidad Solidaria hace una distinción entre crecimiento económico y desarrollo social,
tomando como evidencia los datos que denuncian que, aún en largos períodos de
crecimiento económico, se mantuvieron en Brasil altos niveles de pobreza y de
desigualdad. El éxito económico no implica ni acarrea per se desarrollo social, generación
de capacidades, nuevos emprendimientos ni autogestión.
Parte importante del marco valórico y político que presenta Comunidad Solidaria se funda
en una ética de la responsabilidad que sostiene que es oficioso hablar de derechos como
atributos que el Estado debe proveer y garantizar, si no se asocia ese concepto con el de
responsabilidad de las personas en la obtención, gestión, cuidado y expansión de esos
derechos.
Son cuatro los principios fundamentales que caracterizan la acción de Comunidad

Solidaria:
a) Promover el partenariado social para el desarrollo de las acciones. Se entiende

partenariado como participación de los más diversos actores o agentes para lograr una
tarea en común. Entre ellos se cuentan parceiros que aportan financiamiento, prestación
de servicios, infraestructura, insumos, difusión, etc.
b) Evitar el asistencialismo que inhiba el compromiso de las personas y su capacidad de
explorar sus propias capacidades y alternativas personales, sociales y comunitarias para
mejorar sus condiciones de vida. Esta opción implica postergar, si es necesario, la oferta
de recursos materiales o financieros, en la medida que ellos puedan empañar procesos
de expansión de capacidades, auto organización, definición de responsabilidades y
compromisos.
c) Generar espacios participativos y de colaboración, entendiendo que los procesos de
desarrollo deben ser espacios abiertos a la innovación y la propuesta de los actores
implicados, los que deben hacerse cargo de sostenerlos y darles vida.
d) Focalizar en sectores y ámbitos de trabajo relevantes, entendiendo por tales tres
prioridades de diferentes ámbitos de interés que se combinarán concentrando las
energías y los recursos de Comunidad Solidaria: i) los territorios más pobres del país, ii)
los jóvenes y iii) el conocimiento.
(i) Los territorios más pobres son detectados según un ranking elaborado por el IBGE
(Instituto Brasilero de Geografía y Estadística), el cual es contrastado con índices de
Desarrollo Humano (IDH) elaborados por el PNUD. Dichos territorios se ubican
principalmente en la zona norte y nordeste del país, donde se instalan diversos
programas siempre en una lógica de abajo hacia arriba: se visita a la comunidad, se
establecen planes de trabajo, se realizan acciones, diversos actores participan.
(ii) A los jóvenes se llega principalmente a través de 3 programas: Capacitación
Solidaria, Universidad Solidaria y la Red Joven.

(iii) La temática del conocimiento cruza las acciones de Comunidad Solidaria

abarcando desde una elemental puesta al día en los códigos de las letras a través del
programa de alfabetización solidaria, hasta la apertura de nichos de exploración
informacional en la lógica de las redes.
3. Diseño institucional
Desde sus inicios, Comunidad Solidaria se instala en un terreno institucional ambiguo: por
un lado estrechamente ligado a la Presidencia de la República a través del rol de la señora
del presidente, Ruth Cardoso, por otro lado, desde sus primeras acciones invita a la
sociedad civil a construir una agenda común desde un espacio autónomo y no
gubernamental. Este espacio se constituye como el Consejo de Comunidad Solidaria, su
órgano deliberativo, el lugar del debate y de la búsqueda de nuevas respuestas a viejos
problemas. Comunidad Solidaria fue creada en Enero de 1995 bajo la premisa de que la
sociedad civil contemporánea es una aliada indispensable de cualquier gobierno para
enfrentar la pobreza y la exclusión social. Consistía de dos instancias: i) una Secretaría
Ejecutiva, subordinada a la Casa Civil de la Presidencia de la República, encargada de
coordinar acciones gubernamentales de combate a la pobreza; y ii) un Consejo Consultivo,
presidido por Ruth Cardoso y formado por 10 ministros de Estado y 21 representantes de la
sociedad civil con la misión de proponer y opinar sobre las acciones prioritarias en el área
social.
El Consejo actúa en 3 frentes: a) el fortalecimiento de la Sociedad Civil, entendida como

un actor insustituible de cualquier proceso de desarrollo orientado a la expansión de
capacidades de las personas; b) la apertura de instancias de debate político social que
pudieran aportar a construir una nueva agenda de desarrollo, y c) la experimentación y
posterior instalación a nivel nacional de programas sociales innovadores.
4. Línea de Tiempo
Es posible organizar la experiencia en tres grandes períodos:
i) 1995-1999: Primera presidencia de Fernando Henrique Cardoso:

Se organiza Comunidad Solidaria con el propósito de: a) Desarrollar programas
innovadores; b) Fortalecer al tercer sector; c) Realizar rondas de interlocución política.
Paralelamente, dependiendo de la Casa Civil de la Presidencia, se lleva a cabo un programa
destinado a coordinar la oferta pública existente en programas sociales y desarrollar
programas innovadores en el marco de una lógica de partenariado social. En este período
inician sus actividades 4 programas innovadores (ArteSol, AlfaSol, CapaSol, y UniSol), se
realizan 10 rondas de interlocución y se llevan adelante 3 iniciativas de fortalecimiento de
la sociedad civil: (Programa Voluntarios; Red de información para el tercer sector “RITS”;
Ley de Organizaciones de la sociedad civil de interés público “OSCIP”).

ii) 1999-2002: Segunda Presidencia de Fernando Henrique Cardoso:

Se abandona la idea de coordinar la oferta pública al comprender que existía una
contradicción entre el predicado de que un requisito del desarrollo es la autonomía,
especificidad local, capacidad de propuesta, invención creativa y pertinente de acciones; y
una acción gubernamental que actúa por medio de la articulación de una oferta pública
preexistente. Esta reflexión conduce a abandonar los esfuerzos por coordinar la acción
gubernamental desde arriba y priorizar que esta coordinación se produzca desde abajo,
sumando a la vez otras energías sociales que trascienden lo gubernamental. El nuevo
programa se llamó Comunidad Activa. Dependía de la Casa de la Presidencia.
En este período, con el propósito de impulsar con más dinamismo la participación no

gubernamental en Comunidad Solidaria, se modifica la composición del Consejo.
Consecuente con el énfasis en la movilización de los ciudadanos, la sociedad civil gana más
espacio (de 21 representantes pasa a 27) y disminuye la presencia de Ministros de Estado
(de 10 pasan a ser 4). El Consejo abandona su papel de instancia de apoyo a un programa
gubernamental e invierte en el fortalecimiento de sus propias estrategias de acción. Se
instalan nuevas iniciativas de desarrollo, tales como el Proyecto DLIS (Desarrollo Local
Integral y Sustentable) y Red Joven.
iii) 2002 al presente

Comunidad Solidaria pasa a constituirse en una Red Solidaria llamada REDESOL49, que
busca facilitar y ampliar el diálogo, la colaboración y sinergia entre los programas e
iniciativas desarrolladas, así como la participación de múltiples parceiros en las acciones en
curso.
Deja de existir el Consejo Comunidad Solidaria y se crea COMUNITAS, “Parcerias para el

Desarrollo Solidario”, una nueva organización presidida por Ruth Cardoso. Tiene tres áreas
prioritarias de acción: i) coordinar a RedeSol, ii) producir y compartir conocimiento sobre
estrategias de fortalecimiento de la sociedad civil y de promoción del desarrollo social, y
iii) diseñar proyectos en alianza que pudiera transformarse en programas autónomos y en
nuevos nodos de la red.
En Enero del 2003, sobre la experiencia acumulada por el programa Comunidad Activa se
creó el Proyecto DLIS (Desarrollo Local Integral y Sustentable), que busca multiplicar los
centros promotores del DLIS en Brasil y en otros países.
Destacan como soportes institucionales de RedeSol los siguientes:
Comunitas
Es el sistema creado en 1999 para asegurar la continuidad de las estrategias impulsadas por
Comunidad Solidaria respecto del fortalecimiento de la sociedad y la promoción del
49
RedeSol está compuesta por las siguientes organizaciones y/o iniciativas: Alfabetización Solidaria,
Capacitación Solidaria; Universidad Solidaria; Artesanado Solidario; Programa Voluntarios; Comunidad
Activa; Red Joven; Red de informaciones para el Tercer Sector; y Comunitas.

desarrollo. Comunitas es una OSCIP autónoma e independiente, que tiene 2 áreas

prioritarias de acción: i) producir y compartir conocimientos sobre estrategias de
fortalecimiento de la sociedad civil y de promoción del desarrollo social, y ii) diseñar
proyectos en alianza que pudieran transformarse en programas autónomos y en nuevos
nodos de la red.
Agencia de Educación para el Desarrollo (AED):

AED es un programa sin fines de lucro, cuyo propósito es aumentar las capacidades de
gestión y de emprendimiento de micro y pequeñas empresas, gobiernos locales y
organizaciones del tercer sector, a partir de 3 grandes líneas de acción: la elaboración y
divulgación de un nuevo paradigma de desarrollo, la distribución del conocimiento y la
capacitación de agentes de desarrollo. Se trata de un programa especial de SEBRAE 50 en
parceria con Comunidad Activa, Casa Civil de la Presidencia de la República, PNUD,
UNESCO y ARCA. El coordinador general de AED es Augusto De Franco, quien formó
parte del Consejo Comunidad Solidaria y, a través de esta agencia, genera y difunde
conocimiento respecto a la metodología del DLIS, capacitando a agentes de desarrollo y
generando material de apoyo para las organizaciones de la sociedad civil51.
AED se constituye en un importante soporte para el trabajo de RedeSol, por cuanto genera
y sistematiza gran parte del enfoque teórico que orienta sus acciones y, más aún, aporta con
la difusión y expansión de la metodología del DLIS, uno de sus ejes fundamentales.
El objetivo de AED es aportar a un Brasil desarrollado, que no solo crece económicamente,

sino que busca mejorar la vida de las personas (desarrollo humano), de todas las personas
(desarrollo social), de las que están vivas hoy y de las que vivirán mañana (desarrollo
sustentable). La perspectiva con la cual trabaja es la de contribuir al desarrollo con la
inversión en capacidades de innovación, de hacer parcerias, de crear ambientes favorables y
sinergia.
Las áreas temáticas de trabajo de AED son: DLIS, Gestión, Microcrédito, Capital social
(cooperación-red-democracia) y Emprendimiento52.
50
Servicio Brasilero de Apoyo a la Micro y Pequeña Empresa.
51
Algunas de las publicaciones que elabora y distribuye AED son: “Como realizar una campaña de
movilización social” y “Como constituir una OSCIP”.
52
Las áreas de trabajo de AED consisten en:
DLIS: Existe un curso de capacitación y nivelamiento para instructores de DLIS, en el cual ya han participado
1.100 técnicos de instituciones de gobierno y 1.300 agentes de instituciones capacitadoras. Además, existe un
curso de sensibilización para DLIS, que funciona exclusivamente a través de Internet en un proceso de
aprendizaje autónomo.
Emprendimiento: AED ofrece tres tipos de cursos de promoción del emprendimiento: i) ser emprendedor en el
gobierno; ii) ser emprendedor en la pequeña y micro empresa; y iii) ser emprendedor en el tercer sector.
Además, existe un componente llamado “emprendimiento político” orientado a que quienes ya ocupan cargos
de liderazgo en empresas, gobiernos, instituciones públicas o del tercer sector, desarrollen sus capacidades de
articulación política.
Capital Social: AED promueve actividades de apoyo al debate, la investigación y la divulgación de
tecnologías sociales innovadoras de inversión en capital humano y en capital social. Además, ofrece juegos y
cursos dentro del programa “cooperatividad sistémica”, orientados a fomentar las ventajas comparativas que

5. Áreas de acción y resultados de Comunidad Solidaria
a) Fortalecimiento de la Sociedad Civil
En 1997 el Consejo de Comunidad Solidaria creó el Programa de Fortalecimiento de la

Sociedad Civil, como una forma de favorecer la participación social y la articulación de las
organizaciones de la sociedad civil. Este programa actúa en tres áreas prioritarias: i)
Promoción, a través del Programa Voluntarios; ii) Producción y difusión de conocimientos,
a través de la Red de Informaciones del Tercer Sector (RITS); y iii) Revisión de la
legislación sobre organizaciones de la sociedad civil.
Programa Voluntarios: Surge en 1997 a partir de una gran consulta a nivel de la sociedad
civil. Se realizaron 5 seminarios en diferentes estados, y se detectó que existía mucho
aislamiento entre las instituciones y una diversidad de prácticas voluntarias.
Se decidió crear centros de voluntariado a partir de un modelo importado desde Estados

Unidos. En el comienzo existieron muchos recursos por un préstamo del BID, los cuales
financiaban la instalación de centros de voluntariado por 3 años en forma decreciente. Se
esperaba que a medida que se fueran reduciendo los recursos se establecerían redes que
dieran sustentabilidad a los centros, sin embargo eso no ocurrió y estos, en cambio, fueron
reduciendo su estructura. En la actualidad funcionan sólo los centros que pudieron
prosperar. Cada centro es totalmente autónomo, tiene personalidad jurídica y un consejo.
El principal problema de los centros se detectó a los 6 meses de funcionamiento, y consistía

en una capacidad limitada de colocación de voluntarios. Movilizar a la sociedad civil era
fácil, según los coordinadores del programa, porque las personas tienen necesidad de
participar y compartir, pero su posterior colocación era compleja. Si bien existían cerca de
200 mil ONG, no todas estaban preparadas para recibir voluntarios. Por ello, sólo algunos
centros tuvieron continuidad.
Se entiende el trabajo voluntario como expresión de una ética solidaria. El programa viene
desarrollando condiciones para la difusión de una cultura moderna del voluntariado,
preocupada de la eficiencia de los servicios y la calidad de los individuos e instituciones
involucradas. Estimula y apoya la implantación de los centros de voluntarios por todo el
país y desarrolla tecnologías para la creación, implantación y administración de programas
y acciones voluntarias. Además, se fomentó el voluntariado en las escuelas, y muchas se
integraron al programa. Los voluntarios “amigos de la escuela” apoyan realizando refuerzo
tiene el desarrollo de la generación de capital humano y capital social. También se dicta un curso académico
sobre capital social orientado a policymakers, decisores empresariales y del tercer sector.
Gestión: AED dicta un seminario orientado a prefectos, con el fin de que puedan emprender y gestionar con
éxito iniciativas municipales de desarrollo. Además, creó una nueva carrera profesional, la de administrador
municipal, cargo con el que tendrá que contar cada municipio en un futuro próximo. Por otro lado, se realiza
una capacitación sobre generación y gestión de OSCIPs.
Microcrédito: AED está desarrollando 4 cursos innovadores en el ámbito de las microfinanzas. Estos cursos
son los siguientes: i) instalación y gestión de una organización microfinanciera; ii) plan de negocios y gestión
operacional de instituciones microfinancieras; iii) capacitación de agentes de crédito; y iv) formación de
consultores y facilitadores en microfinanzas.

escolar. También se creó un sitio web para la celebración del año internacional del
voluntario, el cual fue premiado en Estocolmo 2001 (Premio mundial de Internet).
Desde 1997 se han establecido 46 Centros; además se ha capacitado a 800 agentes, y se han
hecho publicaciones y consultorías. En la actualidad, los resultados destacados por el
equipo coordinador del Programa dicen relación con que se redujo el aislamiento, la
sociedad civil se apropió del término voluntariado y este se entendió a partir de la
construcción de ciudadanía.
Red de Informaciones del Tercer Sector: Con el objetivo de crear y difundir información y
facilitar la interacción entre entidades públicas y privadas y organizaciones de la sociedad
civil, fue creada esta Red (RITS), que utiliza Internet como canal de comunicación,
divulgando informaciones de todo tipo. Su acción se basa en tres ejes principales: i)
producción y difusión gratuita de informaciones calificadas sobre las organizaciones del
tercer sector, a través de Internet; ii) articulación de organizaciones en red, promoviendo el
intercambio de experiencias y el fortalecimiento de iniciativas; iii) disposición de recursos
tecnológicos que apoyan a las organizaciones en el uso de las TIC para facilitar el
desarrollo de sus actividades. Desde 1997 la página ha tenido 2 millones de visitas, hay 30
mil suscriptores de la Revista del Tercer Sector y 300 OSC asociadas.
Legislación sobre organizaciones de la sociedad civil de Interés Público (OSCIPs): El

Consejo de Comunidad Solidaria creó un grupo de trabajo que, a partir de la realización de
investigaciones y estudios, propuso modificaciones a la estructura legal que rige al sector.
Sucesivas rondas de interlocución política, promovidas por el Consejo, sugirieron y
encaminaron un proyecto de ley, posteriormente aprobado por el Congreso, que creó una
nueva categoría jurídica para las entidades que desarrollan trabajos en el área social, cerca
de 250.000 en todo el país. Conocida como la Nueva Ley del Tercer Sector, establece
nuevas áreas de acción, mecanismos de control social y de responsabilización en el uso de
los recursos estatales, e incentiva la parceria entre estado y OSCIP. Clasificadas como
OSCIP, esas instituciones ya pueden actuar con recursos públicos.
b) Interlocución política sobre temas sociales
A partir de 1996, después de un intenso proceso de discusión, el Consejo de Comunidad

Solidaria decidió que debería promover canales políticos de diálogo entre el gobierno y la
sociedad sobre grandes temas que abrieran camino a una estrategia de desarrollo social para
Brasil, discutiendo temas sociales estratégicos, como la definición de prioridades e
instrumentos de acción social para el enfrentamiento de la pobreza y la exclusión social.
Participaron de este proceso de diálogo diversos actores sociales. Por parte del gobierno
asistieron Ministros de Estado y sus representantes, técnicos de diferentes áreas y la
Secretaría Ejecutiva del Programa Comunidad Solidaria. Por parte de la sociedad civil
participaron diferentes organizaciones, sindicatos, intelectuales, especialistas en los temas,

representantes del sector privado y consejeros de Comunidad Solidaria. También estuvieron

presentes representantes de organizaciones multilaterales y de organismos internacionales.
Diversos fueron los temas abordados en los 6 años de Rondas de Interlocución Política. En
total se realizaron 14 rondas en las cuales se trataron los siguientes temas: 1) Reforma
Agraria; 2) Ingreso mínimo y educación básica; 3) Seguridad alimentaria y nutricional; 4)
Infancia y adolescentes; 5) Alternativas de empleo e ingreso; 6) Marco legal del tercer
sector; 7) Síntesis preliminar de la agenda social; 8 y 9) Desarrollo local integral y
sustentable; 10) Por una estrategia en pro del segmento joven; 11) Cumbre mundial de
Copenhague y la exclusión social en Brasil, estrategias innovadoras de inclusión en el
campo de la educación: parceria entre Estado y sociedad para la reducción del fracaso
escolar; 12) Un nuevo referente para la acción social del estado y la sociedad, siete
lecciones de la experiencia de Comunidad Solidaria; 13) Expansión del microcrédito en
Brasil; 14) Reforma del marco legal del tercer sector.
Entre los principales resultados de estas rondas, destacan, en primer lugar, la creación de la
Ley de OSCIP o Nueva Ley del Tercer Sector, a la que ya se ha hecho referencia. En
segundo lugar, sobresale la Ley que crea las Sociedades de Crédito al Microemprendedor,
un estímulo para la iniciativa privada en el sector de los microcréditos. Se promueve la
formación de una red institucional capaz de ofrecer microcrédito a los pequeños
emprendedores y se edita y distribuye una cartilla que divulga algunos conceptos sobre la
situación del microcrédito en Brasil.
c) Programas Innovadores53
En la primera etapa de la implementación de Comunidad Solidaria se impulsó el desarrollo

de cuatro Programas (Universidad Solidaria, Capacitación Solidaria, Alfabetización
Solidaria y Artesanado Solidario), los cuales posteriormente se irían expandiendo y serían
complementados con nuevos Programas. Estas iniciativas son expresión de un modelo
caracterizado por proyectos con metas específicas y características comunes como el
involucramiento de las comunidades focalizadas, la autonomía de su gestión y la
administración profesional. El aumento demográfico de los jóvenes en condición de
pobreza, la demanda por escuela o por trabajo y la desaparición de puertas tradicionales de
entrada al mundo del trabajo, llevaron a Comunidad Solidaria a elegir un público
estratégico para desarrollar sus programas: los jóvenes.
Universidad Solidaria fue la primera iniciativa implementada y, según los coordinadores
del Programa, el foco de su trabajo estaba puesto en formar humanamente a las
universidades, complementando la formación académica de los jóvenes con un aprendizaje
experiencial de solidaridad. Si bien valoran las obras desarrolladas por los universitarios en
sectores de pobreza, el énfasis está puesto en los resultados que puede arrojar el contacto y
el intercambio entre ambos espacios sociales. Desde 1995 han participado cerca de 18 mil
universitarios de 200 universidades en más de mil municipios, desarrollando trabajo
53
En el Anexo se presenta una detallada descripción de cada uno de los Programas.

educativo en localidades pobres, promoviendo la organización comunitaria y contribuyendo

en la búsqueda de soluciones locales.
Capacitación Solidaria. El énfasis aquí estuvo puesto en capacitar profesionalmente a

jóvenes de escasos recursos que no tenían acceso a programas educativos. Diversas
organizaciones de la sociedad civil y del sector privado comenzaron a postular a los
proyectos de capacitación que financiaba el Programa, destinados a dictar cursos a jóvenes
de entre 16 y 21 años habitantes de localidades pobres. Los recursos para financiar el
Programa provenían de empresas privadas y públicas y de agencias internacionales de
desarrollo.
A juicio de los coordinadores del Programa, tras 6 años de implementación, la iniciativa ha

tenido efectos no sólo en el ámbito económico al generar empleabilidad en los jóvenes, sino
que también los ha vinculado con establecimientos educacionales y han mejorado sus
relaciones familiares. Por otro lado, ha tenido efectos en la institucionalidad pública:
actualmente, muchos recursos federales serán traspasados a los gobiernos estaduales, que
los asignarán a proyectos de trabajo. Está en curso un proceso de formación de agentes
públicos para que realicen capacitación y seguimiento, pues las prefecturas establecerán
una política municipal de capacitación profesional.
Desde 1996, 124.477 jóvenes han sido capacitados para el mundo del trabajo, 2.537 OSC
han ejecutado 4.203 cursos en 9 regiones metropolitanas del país. A decir de los
coordinadores, durante el 2003 se ejecutarán 61 cursos que capacitarán a 1.770 jóvenes.
Según las evaluaciones realizadas por el programa, un 25% de los jóvenes se emplean en
los lugares en los cuales hicieron la práctica, existe un 50% de reinserción escolar y un 70%
de mejoría en las relaciones familiares, pues las habilidades aprendidas por el joven son
transmitidas a la casa.
Alfabetización Solidaria. Surge en el entendido de que el desarrollo social va de la mano

de procesos formativos y de generación de capacidades que son requisito para la creación y
acceso a oportunidades por parte de los sectores sociales vulnerables. Si bien alfabetizar a
las personas constituye el principio de un proceso más largo de empoderamiento, es
esencial en sí mismo, pues puede interpretarse como un elemento que permite sembrar la
semilla de la motivación, la vinculación con otros y la generación de expectativas de
desarrollo. En definitiva, es la puerta que amplía los horizontes de las personas.
El Programa se caracteriza por contar con un fuerte apoyo privado, el que está relacionado
con la credibilidad que aquél manifiesta: existe un gran apoyo del Gobierno a través del
Ministerio de Educación; se realizan permanentes y estrictas auditorías al manejo de
recursos; se tiene contacto con los financistas, quienes pueden visitar y estar al tanto de los
resultados de su aporte; y existen metas anuales. Todo ello asegura la afiliación permanente
de quienes realizan aportes.
El Programa opera en 5 mil municipios del país. También se llevan a cabo experiencias en
otros países de habla portuguesa, como Mozambique y Angola. Desde 1997 se ha
alfabetizado a 3,6 millones de alumnos, atendiendo a 2.010 municipios e involucrando a 93

empresas y 204 universidades. Se ha capacitado a 150 mil alfabetizadores y se ha logrado el

compromiso de 135 mil ciudadanos que colaboran mensualmente adoptando alumnos en
los grandes centros urbanos. Se ha evaluado que cerca del 70% de los alumnos continúa sus
estudios.
Artesanado Solidario es un Programa que aborda temas de empleo, ingreso y recuperación

cultural. Pretende potenciar los recursos, habilidades y actividades propias de quienes se
encuentran en situación vulnerable, con el fin de generar ingresos que les permitan mejorar
su acceso a bienes y servicios.
El equipo a cargo señala que el programa rescata y promueve el artesanado tradicional

como fuente alternativa a los ingresos familiares. Desde 1997 se ha involucrado a 2.245
artesanos en 68 municipios y se creó una oficina de comercialización que les permite tener
acceso a los mercados nacional e internacional.
Red Joven vincula juventud y tecnología. Es un programa orientado a que los jóvenes en
riesgo social se acostumbren a un mundo tecnológico y puedan hacer uso de él en beneficio
suyo y de la comunidad. La creación de Espacios Juveniles (centros de Internet para
jóvenes) busca expandir la comprensión de la tecnología como una herramienta útil
personal, comunitaria y socialmente.
Desde el año 2000 se han creado 18 Espacios Juveniles (Centros de Internet para jóvenes)
en 12 municipios, hay 32 jóvenes capacitados trabajando en el proyecto y cerca de 21.600
jóvenes atendidos al mes.
A continuación se presenta un cuadro que resume el año de creación, los objetivos y los
principales resultados de cada uno de los programas que componen la Red Comunidad
Solidaria.

Cuadro Síntesis y línea de tiempo de los Programas de la Red Comunidad Solidaria
AÑO CREACIÓN
UNIVERSIDAD CAPACITACIÓN PROGRAMA ALFABETIZACIÓN ARTESANADO RITS RED JOVEN PROYECTO
SOLIDARIA SOLIDARIA VOLUNTARIOS SOLIDARIA SOLIDARIO DLIS
1995 1996 1997 1997 1997 1997 2000 2003
OBJETIVOS
Movilizar Desarrollar en los Estimular la Reducir las tasas de Revitalizar el Crear y Fomentar Multiplicar los
estudiantes para el jóvenes instalación de analfabetismo en el artesanado difundir iniciativas de centros
trabajo con habilidades para la centros de país. tradicional como información y integración de promotores del
poblaciones generación de voluntarios y la alternativa de facilitar la jóvenes en DLIS en Brasil
pobres en la ingreso, incentivar realización de fuente de interacción riesgo social y en otros
búsqueda del el retorno a la proyectos y ingresos. entre entidades mediante países.
desarrollo escuela y estimular acciones públicas, Internet.
sustentable, la interacción voluntarias. privadas y del
incentivando la social. tercer sector.
responsabilidad
social y el
liderazgo en el
fomento de la
organización
comunitaria.
PRINCIPALES RESULTADOS
18 mil 2500 OSC han Instalación de 57 Se han capacitado a Se ha trabajado 300 OSC 18 espacios La metodología
universitarios han realizado cursos de centros de 150 mil educadores, con 2.245 asociadas, 30 juveniles, 32 del DLIS se ha
participando en capacitación y voluntariado y atendido a 2 mil artesanos de 68 mil jóvenes expandido ya a
más de mil cerca de 125 mil capacitación d municipios y municipios y se suscriptores a capacitados y 701
municipios pobres jóvenes han sido 800 agentes en alfabetizado a 3,6 creó una oficina la Revista del 21 mil jóvenes municipios, con
del país. capacitados. todo el país. millones de de Tercer Sector. atendidos al cerca de 20.000
alumnos. comercialización. mes. miembros de
foros locales
capacitados.

DLIS (Desarrollo Local Integral y Sustentable). La estrategia de intervención propuesta

mediante el DLIS busca el desarrollo integral de las comunidades a partir de un proceso
propio, radicado en la identificación y potenciación de los recursos locales. Promueve la
adopción de una metodología participativa a través de la cual se movilizan recursos de las
comunidades en alianza con actores de la sociedad civil, gobierno y empresas.
Recogiendo esta metodología de intervención y, una vez comprobados sus resultados, se la

decide expandir a amplias zonas del país y surge en el año 2003 el Proyecto DLIS, que
moviliza principalmente recursos humanos (agentes de desarrollo, capacitadores) con el
objetivo de fortalecer a las comunidades pobres a escala nacional.
A partir de lo recogido en una reunión con los coordinadores del Proyecto DLIS, es posible
desarrollar en mayor detalle en qué consiste esta metodología de intervención social. En el
siguiente cuadro se presenta la sistematización del origen, objetivos, ejecución y los
principales resultados del DLIS desde su implementación en 1999.
COMUNIDAD ACTIVA Y PROYECTO DLIS

ORIGEN Y El Proyecto DLIS es la ampliación de la experiencia de Comunidad Activa, la cual surgió de una red
OBJETIVOS compuesta por SEBRAE, Comunitas, AED, y el Consejo Comunidad Solidaria. La idea era acompañar
y capacitar a cualquier institución interesada en promover el desarrollo local integral y sustentable.
EJECUCIÓN Se creó un directorio nacional a cargo de la articulación estadual y local, donde participaba un equipo
de 15 técnicos sociales y en cada municipio se formó un equipo técnico que diera ayuda a las
prefecturas. A nivel municipal se formaron foros de desarrollo local, siguiendo los pasos que
constituyen la metodología DLIS:
i) constitución de un foro de desarrollo local (tipo de mesa de trabajo donde se reúnen a discutir
los problemas de su localidad y buscan formas de resolverlos);
ii) realización de un diagnóstico participativo local;
iii) elaboración de un plan de desarrollo local;
iv) formulación de agenda de prioridades a ser negociada con la agenda local;
v) capacitación del foro para la gestión emprendedora;
vi) constitución de una OSCIP de apoyo al foro;
vii) conexión en red con otras experiencias;
viii) monitoreo y evaluación.
Las acciones emprendidas para financiar los Planes de desarrollo local consideran la negociación con
los gobiernos municipales, estaduales y federales. Se comenzó trabajando en 57 municipios pilotos,
cuya experiencia se expandió a 700 municipios en una primera fase. Tras evaluaciones después de un
año (cuando ya estaban elaborados los Planes de desarrollo) el proyecto expandió la experiencia a
2600 municipios del país. En los municipios se realiza un fuerte trabajo de sensibilización de la
comunidad, especialmente de las minorías y de la comunidad no-organizada convocándolas a
participar. El acompañamiento de los agentes de desarrollo que realizan esta sensibilización dura por
un periodo de 4 a 5 meses, tiempo en el cual se forma el foro, se hace el diagnóstico participativo y se
elabora el Plan de desarrollo. Se identifica a los líderes locales, se los capacita y se deja el movimiento
instalado para que continúe en forma autónoma, aunque se les sigue enviando material de apoyo
(libros, videos, cuadernillos, etc.). La OSCIP que se haya constituido a partir del Foro es la encargada
de continuar coordinando las acciones.
Dentro de los planes de acción es fundamental el desarrollo económico local, dentro del cual se pide
crédito para el desarrollo de microemprendimientos. En el financiamiento de las iniciativas participa la
oferta pública, la oferta articulada de Comunidad Solidaria y colaboradores privados y del tercer
sector.
AED es la agencia que capacita a los agentes de desarrollo en la metodología DLIS. Ha formado a 240

agentes en capacitaciones presenciales y a mil capacitadores en cursos a distancia. Los agentes pueden
ser del sector público o privado, sin embargo, como aclara uno de sus coordinadores, AED no está
facultada para capacitar a funcionarios públicos en forma institucional, pues eso lo realiza la ENAP
(Escuela Nacional de Administración Pública). Lo que ha hecho AED es realizar charlas dentro de la
ENAP, donde se da a conocer la metodología DLIS.
La capacitación de los agentes se realiza de forma intensiva durante 8 días en una hacienda. Se tratan
las dificultades de cada una de las localidades de los agentes y posteriormente se hace un seguimiento
de las acciones emprendidas. Los cursos son financiados por las instituciones a las que pertenecen los
agentes.
RESULTADOS Desde 1999 han participado 701 municipios, con cerca de 20.000 miembros de foros locales
capacitados, y se han desarrollado más de 2.000 acciones coordinadas entre instituciones estatales
(regionales) y nacionales. La meta es que el DLIS esté presente en 120 nuevos municipios a fines del
año 2004.
6. El DLIS en el nivel local
Dada la progresiva expansión de esta metodología a lo largo del país, es interesante

observar lo que ocurre en el nivel local, tanto para conocerla más de cerca, como para ver
su estado actual. Para ello se visitó la microregión del Xingó, en el Nordeste de Brasil.
La estrategia del DLIS se puso en práctica en diversos municipios del Brasil, replicándose
en forma aislada una vez que se observaban resultados. En el año 2000 se plantea expandir
en forma considerable la implementación del DLIS, y comienza a desarrollarse
simultáneamente en 30 municipios que comparten una misma región geográfica, aunque no
así una misma administración política (los municipios corresponden a cuatro estados). Este
proceso tiene lugar en la región del Xingó, en el nordeste brasileño. El relato de dicha
experiencia, tras dos años y medio de desarrollo, es lo que se presenta a continuación.
Proyecto SEBRAE-Xingó: heredero de Comunidad Solidaria
La región del Xingó esta compuesta por 29 municipios ubicados en el Nordeste de Brasil,
en torno al Río San Francisco. Dada su ubicación geográfica, comparten una serie de

características que contribuyeron a que el desarrollo del Proyecto SEBRAE 54 tuviera lugar
en esa microregión.
Todos los municipios se caracterizan por presentar altos índices de pobreza y comparten
como principales actividades económicas la pesca, la caprinocultura y la apicultura. La
región es semi-árida y está compuesta básicamente por grandes haciendas y un gran
número de asentamientos55 de personas “sin tierra” (es la región con más alto número de
asentamientos del país, con un fuerte MST: “Movimiento de los Sin Tierra”). Su ubicación
dentro de la Región del Nordeste la sitúa en un marco general de pobreza, donde los
indicadores socioeconómicos dan cuenta de la concentración de la precariedad en esta zona.
Tanto el nivel de ingresos familiar como las tasas de analfabetismo y cobertura escolar
describen a esta región como la más vulnerable del país.
Cuadro de % de familias según ingreso medio familiar mensual por Región:

Porcentaje de familias según ingreso medio familiar mensual (medido según salario mínimo*)
Brasil y Grandes Hasta 2 Más de 2 y menos Más de 5 y menos Más de 10 y menos de Más de 20 Sin ingresos**
Regiones salarios de 5 salarios de 10 salarios 20 salarios mínimos salarios
mínimos mínimos mínimos mínimos
Brasil (1) 27,6 32,2 18,6 9,9 5,9 3,5
Norte (2) 29,2 34,9 17 8,6 4,3 5,4
Nordeste 47,5 29,7 9,2 4,4 2,7 4,2
Sudeste 17,7 32,2 23,5 13 7,8 3,1
Sur 22,2 34,5 21,7 11,3 6,4 2,6
Centro-Oeste 26,7 35 17,9 9,2 6,5 3,4
Fuente: IBGE, 2000.
*Valor del salario mínimo en Septiembre de 1999: R$136 (US$45 de Abril del 2003).
**Sin declaración de renta.
(1): Excepto la población rural de Rondonia, Acre, Amazonas, Rraima, Pará y Amapá.
(2): Excepto la población rural.
Tasa de analfabetismo* de personas de 15 años y más por Región; Tasa de

escolarización (cobertura escolar) de niños de entre 7 y 14 años de edad por Región
(1999):
54
SEBRAE: Servicio Brasilero de Apoyo a la Micro y Pequeña Empresa. Es una institución técnica de apoyo
al desarrollo de actividades empresariales de pequeño tamaño, orientada al fomento y difusión de programas
y proyectos que buscan la promoción y el fortalecimiento de las micro y pequeñas empresas. Su propósito es
trabajar de forma estratégica, innovadora y pragmática para hacer que un universo de pequeños negocios en
Brasil tenga las mejores condiciones posibles para una evolución sustentable, contribuyendo al desarrollo del
país como un todo. Fue creado por ley en 1990 por iniciativa del Poder Ejecutivo, concebido en armonía con
las confederaciones representativas de las fuerzas productivas nacionales. Sin esa parceria entre los sectores
público, privado y las principales entidades de fomento e investigación del País, este modelo no tendría la
eficiencia y la eficacia que ha demostrado a lo largo del tiempo.SEBRAE es predominantemente administrado
por la iniciativa privada. Se constituye en servicio social autónomo (sociedad civil sin fines de lucro), que
ahora opera en sintonía con el sector público, pero no vinculado a la estructura pública federal. La institución
es fruto de una decisión política de las cúpulas empresariales y estatales, que se asociaron para crearla y
cooperan en búsqueda de objetivos comunes. Es por eso que es una entidad empresarial orientada para
atender al segmento privado, aunque desempeñe una función pública y considere siempre las necesidades del
desarrollo económico y social del país. Desarrolla proyectos en diversas localidades de Brasil, en las áreas de
microempresa, planificación, gerenciamiento, crédito, capital de riesgo, empleo y renta.
55
Campamentos establecidos por personas que no poseen propiedad, denominados hombres “sin tierra”.
Según los miembros del Foro DLIS de Pozo Redondo, en Sergipe el 65% de la población se encontraría bajo
la línea de indigencia.

Brasil y Grandes Tasa de analfabetismo de personas de 15 años y más Tasa de escolarización de niños entre 7 y 14 años
Regiones Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
Brasil (1) 13,3 13,3 13,3 95,7 95,3 96,1

Norte (2) 11,6 11,7 11,5 95,5 95,3 95,7
Nordeste 26,6 28,7 24,6 94,1 93,2 95,0
Sudeste 7,8 6,8 8,7 96,7 96,6 96,9
Sur 7,8 7,1 8,4 96,5 96,7 96,3
Centro-Oeste 10,8 10,5 11,0 96,0 95,6 96,4
Fuente: IBGE, 2000.
*Tasa de analfabetismo: % de personas de un grupo etario que no sabe leer y escribir, en relación al total de personas del mismo grupo.
(1): Excepto la población rural de Rondonia, Acre, Amazonas, Rraima, Pará y Amapá.
(2): Excepto la población rural.
Según relata la coordinadora del Proyecto, durante los últimos ocho años la Compañía
Hidroeléctrica San Francisco (CHESF) instaló una serie de represas en el río San Francisco,
lo que generó diversos cambios en toda la micro-región, teniendo un fuerte impacto en la
zona, tanto respecto de las actividades económicas tradicionales, como de la cultura y el
medioambiente. Siendo una región fuertemente ligada a la actividad pesquera en el río, la
instalación de tres hidroeléctricas tuvo un negativo impacto en la economía de la zona. Ante
esta situación, la CHESF, junto con SEBRAE y el Consejo Comunidad Solidaria,
impulsaron un proyecto que tenía como objetivo fomentar el DLIS en la región.
El Proyecto SEBRAE-Xingó surgió el año 2000, recogiendo mucho del trabajo

desarrollado previamente por Comunidad Solidaria. La coordinadora del Proyecto formó
parte del equipo que creó Comunidad Activa en 1999 y que expandió la idea de fomentar el
DLIS en los municipios pequeños y pobres del país. SEBRAE consideraba que no bastaba
sólo con realizar capacitación en las comunidades, sino que era necesario generar un
microambiente favorable para el desarrollo. Bajo esta perspectiva, se pensó en tomar a un
conjunto de municipios pequeños que compartieran características e identidad, apostando a
que un trabajo en conjunto cobraría más fuerza y se lograrían mejores resultados que
aquellos emprendidos en municipios aislados.
En el origen del proyecto está un fuerte movimiento institucional luego de la instalación de

la primera hidroeléctrica en 1996. Dicha instalación gatilla la articulación de alianzas entre
los distintos niveles del sector público (gobierno federal, estadual y municipal), el tercer
sector e instituciones privadas, respondiendo a los fuertes cambios que se comenzaron a
vivir en la zona. Aprovechando ese movimiento institucional, SEBRAE 56 propone
comandar la ejecución de un proyecto orientado al desarrollo.
56
En el proyecto participan los siguientes actores sociales: SEBRAE: a través de la coordinación de DLIS y
del proyecto Protagonismo Joven; Gobierno Federal: a través del Ministerio de seguridad alimentaria,
Ministerio de Educación, Instituto de Fomento Agrario; y apoyo a la gestión compartida entre Estados;
Gobiernos Estaduales de los 4 estados (Alagoas, Sergipe, Bahía y Pernambuco); Prefecturas: cooperación por
parte de los consejos municipales de vivienda, salud, educación y trabajo; Empresas públicas, como la
CHESF; Bancos y Empresas Privadas; Comunidad Solidaria: a través de sus diversos programas (AlfaSol,
CapaSol, UniSol, ArteSol); Organizaciones sin fines de Lucro; Organizaciones de la sociedad civil; el
Instituto Xingó (orientado a la realización y divulgación de estudios sobre la región y sobre desarrollo).

La primera etapa consistió en visitar a los prefectos de los 29 municipios 57 de la región con
el fin de presentar el proyecto y obtener apoyo en su ejecución. Todos aceptaron participar
e incluso se sumó uno que no había sido afectado directamente por la instalación de la
hidroeléctrica (Sta. Brígida).
Los miembros del equipo que lleva a cabo el Proyecto destacan que en cada municipio se
siguió la estrategia DLIS con grandes resultados. La forma en que se desarrolló el proceso
es la siguiente:
1. Se constituyeron de foros de desarrollo local en cada municipio, con la participación de

los distintos actores sociales (autoridades, empresarios, miembros de organizaciones
sociales, líderes locales en general), los cuales se organizaron democráticamente y
constituyeron esta instancia de discusión y de acción.
2. Los participantes de los foros fueron capacitados en gestión local y desarrollo integral
sustentable.
3. Cada municipio hizo un diagnóstico participativo para conocer su realidad,
identificando problemas y descubriendo potencialidades.
4. A partir de ese diagnóstico, también de modo participativo se elaboró un Plan de
Desarrollo.
5. De ese Plan es extraída una Agenda de Prioridades que está siendo ejecutada por los
distintos parceiros58, asumiendo cada uno responsabilidades (gobierno federal, gobierno
estadual, prefectura, organizaciones de la sociedad civil y la comunidad local).
En el caso particular de este proyecto, se organizaron en una segunda etapa cuatro foros
estaduales que agruparan a los municipios de cada uno de los estados de la región del
Xingó. En la actualidad, a dos años y medio del comienzo del proyecto, esta etapa está en
proceso. La siguiente etapa será la conformación de un foro global, que incluya a los 30
municipios de los cuatro estados.
En los foros se reúnen miembros de diversas organizaciones sociales y ciudadanos

particulares para discutir acerca de las necesidades, potencialidades y desafíos de la
comunidad. En cada foro se elige un grupo coordinador que gestiona la realización del Plan
de Desarrollo. Su acción no queda limitada a la elaboración del Plan de Desarrollo y a la
realización y seguimiento de la agenda, sino que también funciona, además, como instancia
democrática de intercambio de visiones, en la cual se dan cita permanentemente los
ciudadanos.
57
Estos municipios pertenecen a 4 Estados de la región del Nordeste Brasileño (Alagoas, Sergipe, Bahía y
Pernambuco).
58
Parceiros son los distintos actores que trabajan en parceria (que puede traducirse como partnership al
inglés, o como partenariado al español). El concepto encierra básicamente la idea de una articulación entre
instituciones y actores, tanto públicos, privados y de la sociedad civil, orientada al desarrollo de un proyecto o
de un conjunto de iniciativas.

En la constitución de los foros participa un agente de desarrollo local en cada municipio 59,
el cual es capacitado por AED. El trabajo de los agentes de desarrollo involucraba los
siguientes pasos:
- Movilización y sensibilización (conocer la comunidad, establecer vínculos con la

prefectura, las escuelas, las organizaciones sociales, etc.)
- Reuniones sobre desarrollo local con la comunidad (para la constitución del foro DLIS).
- Escuela de capacitación sobre DLIS y conformación del foro.
- Realización del diagnóstico participativo.
- Elaboración del Plan de Desarrollo.
- Agenda de prioridades y Plan de Trabajo.
Los foros locales establecieron sus agendas de prioridades y se movilizaron para obtener
apoyo, tanto de las prefecturas, como de otras instituciones. Por su parte, las prefecturas se
comprometían a postular las demandas emanadas del Plan de Desarrollo a los Gobiernos
Federal y Estadual. En un principio, las demandas iban dirigidas esencialmente hacia la
oferta pública de programas sociales, sin embargo, poco a poco se fueron considerando
mayores responsabilidades de parte de la comunidad, comprometiendo mayores acciones
como contrapartida a la acción pública. Esto se desprendía de la idea de que la autonomía y
la democracia en las relaciones eran la base para que las acciones pudieran tener
continuidad.
Una vez llevados a cabo los pasos arriba descritos, la comunidad se reúne en foro para
elaborar la “agenda de la agenda local”, donde durante 30 días se establece un plan de
acción para la comunidad, el cual tiene como principal objetivo la constitución de una
OSCIP que gestionará y coordinará las acciones desde ese momento en adelante.
En el marco del DLIS, resaltan dos componentes centrales: i) microcrédito, y ii)

comercialización, para el levantamiento de las actividades económicas locales. La
obtención de microcréditos fue gestionada por la comunidad (mediante sus OSCIP o
coordinación del Foro DLIS) con agencias de microcrédito; y la comercialización se abordó
difundiendo mediante catálogos los productos y estableciendo alianzas con otros agentes
económicos.
Las prioridades que constituyen la Agenda de cada municipio están referidas

principalmente con la caprinocultura, el turismo, la fruticultura, el artesanado, la apicultura
y el emprendimiento cultural. Cada municipio escoge 2 de sus prioridades y enfatiza su
trabajo en ellas, en busca de resultados a corto y mediano plazo, los cuales serán
compartidos en los foros al nivel estadual.
 Foro DLIS de la localidad de Pozo Redondo:

Comunidad y desarrollo ante la desigualdad
59
Al comienzo, estos agentes no eran habitantes de las localidades, lo que generaba desconfianza y poca
participación, sin embargo, con el tiempo se estableció como requisito que los agentes debían vivir por lo
menos cuatro meses en el municipio, y finalmente se estableció que fueran miembros de las comunidades.

Dentro del trabajo de campo para este estudio se visitó Pozo Redondo, una localidad
ubicada en el estado de Sergipe, dentro de la denominada región del Xingó, donde a fines
del año 2000 SEBRAE visitó el municipio y le presentó el proyecto al prefecto, quien
estuvo de acuerdo con su ejecución en el territorio. Así llegó un capacitador de DLIS a
conocer la localidad y a interactuar con sus habitantes. Se siguieron uno a uno los pasos
planteados por la metodología DLIS y se conformó un Foro DLIS. Dos años después, ya
existe una OSCIP que coordina las acciones locales y gestiona los vínculos con los
parceiros y la comunidad está fuertemente activa en el desarrollo de su agenda local.
Tal como se pudo comprobar en terreno, en los foros se da un alto nivel de participación de
los distintos actores de la comunidad y un gran número de jóvenes, quienes relatan que en
un comienzo existía desconfianza en que el foro funcionara como una instancia efectiva de
desarrollo, lo que quedaba de manifiesto en una fuerte rotación de los participantes del
mismo. Con el tiempo dicha desconfianza se fue superando y se conformó un grupo estable
de miembros.
En el primer momento existía la tendencia a establecer demandas para que la prefectura y

las autoridades dieran respuestas, sin embargo, poco a poco se fue internalizando en las
personas una concepción de deberes y derechos, donde el desarrollo era responsabilidad de
todos los actores locales, jugando la comunidad un papel central. Se dio el paso de una
postura esencialmente reivindicativa, a una que busca la viabilización de lo que se quiere
hacer desde la comunidad.
Las reuniones del foro sirvieron para intercambiar experiencias y nivelar capacidades de
acción social, así como para fortalecer la acción de grupos que antes trabajaban en forma
aislada. La discusión de los problemas locales en conjunto permitió tener un nuevo
enfoque, donde se articulan los intereses de los distintos grupos, potenciándose unos a
otros60.
Los participantes del foro son miembros de diversas organizaciones sociales

(organizaciones agrícolas, agrupaciones de asentamientos -asociación de propiedad de la
tierra-, agrupaciones de estudiantes, organizaciones catequista-misioneras, profesores, etc.),
así como funcionarios de la prefectura, pequeños y medianos agricultores, miembros de
movimientos sociales y jóvenes comprometidos con el cuidado del medioambiente.
Dentro de los problemas identificados por la comunidad se menciona el modelo agrícola,

que exige una reforma agraria para terminar con los asentamientos y con los hombres sin
tierra, pues, a juicio de los miembros del foro es un modelo que perpetúa la pobreza.
“Muchos de los problemas que vivimos aquí, la pobreza, está

relacionada con el modelo agrícola. Lo que hay ahora es una
60
La elaboración del diagnóstico participativo involucró a 26 miembros de la comunidad, quienes asistieron a
5 reuniones; posteriormente, la elaboración del Plan de desarrollo local involucró a 25 participantes y tomó 8
reuniones de trabajo. Finalmente, la Agenda Local fue elaborada por 25 personas en 4 reuniones.

mantención de la pobreza por ese modelo, por eso es necesaria la

reforma agraria”61.
Además, se suman críticas respecto del modelo educativo formal, que el foro considera
adecuado para los grandes centros urbanos, pero no así para la región rural semi-árida en la
que viven.
“Las actividades que desarrollamos aquí no están relacionadas
con lo que les enseñan a los niños en la escuela, eso está bien
para las ciudades pero no para nosotros”.
Por otra parte, se hace mención también a la falta de comunicación y al aislamiento de la

localidad respecto de los centros urbanos y de toma de decisiones, lo que perjudicaría su
acceso a información y servicios.
El trabajo del foro ha estado orientado a llevar a cabo su agenda, cuyas prioridades han
sido: infraestructura, turismo, agricultura y artesanado.
Si bien la comunidad reconoce que se encuentra mucho más fortalecida y organizada que
antes, existe preocupación por lo que pueda ocurrir en el futuro, dado que la construcción
de la hidroeléctrica redunda en una cada vez mayor sequía de la zona, afectando la
agricultura y el desarrollo histórico de la localidad.
“El foro ha provocado a la comunidad y ha habido

convencimiento de que el desarrollo es desde adentro hacia
afuera, pero el desarrollo también depende de que haya Reforma
Agraria y de que se diseñen políticas sociales adecuadas”.
“Estamos optimistas, porque se ha avanzado mucho, pero somos

conscientes de que tenemos que seguir organizados y que los
impactos más importantes vienen de las autoridades. Hay que
dar la lucha hasta lograr políticas adecuadas, es difícil, pero
posible”.
Las esperanzas están puestas en continuar trabajando para potenciar la comunidad al

máximo, de modo que pueda seguir cursos de acción adecuados frente a factores exógenos
(tales como la instalación de la mencionada hidroeléctrica), en la línea de influir en la
realización de políticas sociales adecuadas. Para la comunidad, las políticas sociales serían
inadecuadas porque el sector público no está estructurado para recibir las demandas de la
sociedad civil, sólo actúan sin escucharlos. Creen que ese modelo puede cambiar a partir
del fortalecimiento de las comunidades y su participación activa en los asuntos públicos.
El Proyecto SEBRAE-Xingó hoy
61
Miembro del Foro DLIS de Pozo Redondo.

De acuerdo al relato de los coordinadores del proyecto, éste actualmente enfocará su trabajo
en dos líneas:
i) Incentivo a la cooperativa de crédito. Bajo la premisa de que el microcrédito y las

microfinanzas pueden dar continuidad a las iniciativas orientadas a elevar el nivel
de ingresos de la comunidad, y de que refuerzan la confianza en las personas.
ii) Proyecto de agro-ecología. Ante la falta de una decisión política que establezca el
valor del medioambiente y su cuidado en la región del Xingó, se lleva a cabo un
plan de actividades que busca armonizar el desarrollo económico con el cuidado del
medioambiente, considerando como aliciente las potencialidades turísticas que
presenta la zona. Las acciones pasan por la concientización de agricultores que
utilizan tóxicos, industrias que arrojan desechos, etc.
Aprendizajes
Tras intercambiar palabras y opiniones, luego de escuchar la visión que los coordinadores
de los proyectos tienen respecto a la realidad local, y la opinión de los propios habitantes,
queda la sensación de que el impulso de procesos de organización y la generación de
instancias de participación ciudadana cobran cuerpo allí donde las personas se hacen
conscientes de que dicha participación tiene un valor y tiene sentido. El compromiso que
cada uno asume y su posterior cumplimiento otorgan real protagonismo a aquellos que
antes se sintieron demasiado distantes de las decisiones que los afectaban. En los foros se
respira una sensación de que si bien existen muchos factores externos que pueden jugar a
favor o en contra de la comunidad, y que no dependen de ella, también existe mucho poder
en el seno de la comunidad, poder de vincularse a otros, poder de comprometerse con otros
y exigir compromisos a otros, poder de opinar y de ser partícipe en la toma de decisiones
acotadas y cercanas, en definitiva, poder de influir en lo que ocurre a su alrededor y en su
propia realidad.
7. Cinco resultados y algunas claves que explican el éxito de Comunidad Solidaria
 Comunidad Solidaria logra movilizar recursos financieros y humanos y activar una

energía social que potencia las oportunidades de desarrollo.
El enfoque desde el cual trabaja RedeSol pone el énfasis en la articulación virtuosa de

recursos monetarios y humanos, que son vehiculizados hacia la comunidad desde una
estrategia de intervención social fundada en las potencialidades de la propia comunidad y
en la manera en que ésta pueda generar o desarrollar capacidades para su desarrollo
autónomo. La utilización de los recursos de un modo no asistencial, clientelar ni
paternalista, sino que dirigida a la activación de las capacidades endógenas de las personas,

efectivamente potencia las oportunidades de desarrollo social, pues pone el presente y el

futuro de las comunidades en sus propias manos.
Dentro de los resultados demostrados por los programas que conforman la Red Comunidad
Solidaria, destaca cuantitativamente el de Alfabetización Solidaria, pues en 5 años ha
logrado alfabetizar a 3,6 millones de personas. Según datos del año 2000 del IBGE 62, la tasa
de analfabetismo de personas de 15 años y más en Brasil ascendía al 13,3%, es decir,
15.897.895 personas63. Tomando este número como referencia, el Programa habría cubierto
a un 22,6% de la población analfabeta del país.
 Trasciende los límites de la acción pública en material social.
Uno de los ejes centrales –si no el central- de la acción de RedeSol, es la articulación de

actores públicos, privados y del tercer sector para el desarrollo de sus programas. Este
involucramiento global de la sociedad es coherente con la intención de abandonar las
políticas verticales tradicionales del sector público, y llevar a cabo acciones
horizontales. Bajo el concepto de que las políticas sociales no se reducen a aquellas
impulsadas por los gobiernos, sino que, por el contrario, deben estar compuestas de
manera importante por acciones generadas en el seno de la sociedad, la acción de
RedeSol contribuye a relevar la importancia de la sociedad civil y de las comunidades
en la acción conjunta con el Estado.
 Genera debate y levanta temas relevantes en torno al desarrollo, que resultan ya sea en
nuevos programas sociales, disposiciones institucionales, leyes o normas, etc.
Manejando un concepto de espacio público amplio, donde lo central es el diálogo

democrático, Comunidad Solidaria ha potenciado la discusión entre diversos actores
sociales y ha enfocado el debate hacia el desarrollo, logrando que surjan nuevas
alianzas, nuevas iniciativas y nuevos entramados institucionales destinados a lograr
desarrollo social. Esta traducción concreta de sus objetivos da un cuerpo consistente a
su labor.
 Comunidad Solidaria presenta una combinación de acciones, prioridades y focos de

interés que logran acoplar los históricos temas de equidad expresados en una deuda
social característica de América Latina64 con la introducción de temas, acciones y
modos de trabajo que se inspiran en lo más propio de la sociedad así llamada global y
post moderna: el desafío del emprendimiento, la informática y la operación en red.
62
Instituto Brasilero de Geografía y Estadísticas.
63
El total de población de 15 años y más en todo Brasil es de 119.533.048.-
64
América Latina aparece como el continente con mayor desigualdad en la distribución del ingreso en el
mundo, con un coeficiente de Gini promedio del 53,9 en el año 2001, cifra abiertamente superior a la de los
restantes continentes, incluso a los más cercanos de Africa (42,4) y de América del Norte (39,2) y casi el
doble del correspondiente a Europa (31,8). Fuente: CIDUTAL, basado en UNICEF 2001.

La gestión y las estrategias de intervención que permean las acciones de la RedeSol,

abordan viejos y nuevos temas en el ámbito del desarrollo. Rescata los desafíos
pendientes históricos y suma aquellos elementos característicos de la vanguardia
tecnológica, política y técnica. Un enfoque que desplaza las políticas públicas
tradicionales desarrolladas por el sector público; equipos de trabajo e instituciones y
organismos operando en red; y sistemas de información y procesamiento de datos con
tecnología de punta, permiten resolver de mejor forma temas tradicionales como
pobreza y desigualdad social.
 En todas sus líneas de acción el Consejo inauguró un inédito proceso de movilización

social en Brasil, articulando de modo transparente recursos de todo tipo: materiales e
intelectuales, del Estado, el sector privado y del tercer sector; conjugando áreas que
hoy trabajan articuladamente a favor del desarrollo del país.
Algunas claves que explican el éxito de Comunidad Solidaria
 Poder y legitimidad para innovar: la figura de Ruth Cardoso
La creación del Consejo Comunidad Solidaria y el cambio impulsado por él en el desarrollo

de las políticas sociales del gobierno brasileño durante los años 90, son en una medida
considerable producto de la legitimidad que le daba su instalación en la agenda pública por
parte de la primera dama, quién además de ser primera dama y contar por ello con la
necesaria cuota de poder, era una intelectual reconocida y validada en el campo de las
políticas sociales. Su iniciativa iba respaldada por la garantía que implicaba su labor
profesional, y tenía la oportunidad de plantearla seriamente dado el cargo ocupado.
 Sofisticados sistemas de información disponibles
Las instituciones brasileñas cuentan con un elevado nivel de informatización, es decir, las
nuevas tecnologías de información y comunicación han sido adoptadas por las instituciones
para agilizar sus procesos y ser más eficientes en la administración de la información. El
contar con una buena infraestructura tecnológica, que permite la comunicación efectiva e
inmediata a lo largo del país, con sistemas y softwares adecuados para optimizar la gestión
de los programas sociales implementados, juega a favor para la obtención de buenos
resultados.
 Esfuerzo por acumular conocimiento
En la base de las iniciativas desarrolladas por RedeSol, se encuentra un gran trabajo

orientado a la producción de conocimiento sobre enfoques y metodologías de intervención
social. Con la elaboración de metodologías como el DLIS y la generación permanente de
material de divulgación, las intervenciones logran sustento para la continuidad y expansión
de sus acciones. Sumado a lo anterior, destaca que los equipos que coordinan cada uno de

los Programas de la Red están compuestos por personas altamente calificadas técnica y
profesionalmente, lo que contribuye al buen desarrollo de los mismos.
 “Tecnología social”: generación de sistemas de seguimiento y acompañamiento
La elaboración de instrumentos de monitoreo y acompañamiento de las experiencias, con

indicadores que otorguen fiabilidad al logro de resultados, permite legitimar y validar ante
todos los actores involucrados y ante la sociedad en su conjunto, el trabajo desarrollado por
RedeSol.
 Accountability permanente
Una de las características principales del operar de RedeSol es el establecimiento de

alianzas y la articulación de agentes públicos, privados y del tercer sector para la
realización de determinadas acciones. Esta articulación exige que los distintos aportes o
apoyos de cada agente tengan un correlato visible y comprobable en la realidad, así como
exige que los procesos de gestión sean transparentes y adecuados para validar las acciones
y generar confianza. Ante esto, los organismos que forman parte de la Red cuentan con
estrategias específicas para dar seguridad a sus parcerios. Son auditados permanentemente;
las acciones, los montos utilizados y los resultados obtenidos son manejados no solamente
en un lenguaje social, sino también económico en términos de costo/beneficio; y
finalmente, existe personal específico que mantiene informado a los agentes colaboradores,
incluyendo a veces visitas en terreno a las acciones emprendidas. Todo esto permite un
apoyo sostenido por parte de los diversos parceiros, sobretodo de las empresas privadas.
IV. CONTRAPUNTO Y CONCLUSIONES
Para finalizar, estas últimas páginas pretenden interrogar tanto a Chile Solidario como a
Comunidad Solidaria respecto de su capacidad de responder a los desafíos que se presentan
en la actualidad a la hora de pensar en la extrema pobreza y las políticas sociales.
Comunidad Solidaria y Chile Solidario son, como ha quedado en evidencia a lo largo del
texto, modelos de intervención distintos, con diferentes propósitos, estrategias, metas y
desafíos institucionales. Sin embargo, contra lo que cabría esperar, a la luz de la
información entregada, comparten algunos elementos que no dejan de llamar la atención:
a) Ambos representan un esfuerzo de innovación en la trayectoria de las políticas

sociales, tanto de los respectivos países como de América Latina en general.
Comunidad Solidaria pretende romper con la tradición sectorial – asistencial de la
política social y apuesta a sumar actores en el combate a la pobreza a los que integra
por la vía de la responsabilidad social y partenariado (parcerias). Chile Solidario
también innova al mover la oferta pública en busca de los más pobres en forma

activa (sin esperar que ellos se acerquen al municipio o al Estado) y al organizar una
metodología de trabajo y un paquete de servicios para las familias que supone
combinar aspectos psicosociales y aspectos materiales relativos a las carencias;
b) Ambos tienen el propósito, más allá de las acciones realizadas, de modelar e instalar
una nueva óptica de combate a la pobreza. En el caso del Brasil corresponde a un
enfoque de generación de capacidades y articulación del tercer sector y, en el caso
de Chile, de protección social;
c) Comunidad Solidaria y Chile Solidario rechazan el apelativo de “Programa Social”,
señalando que más bien son modelos de acción; o sistemas de acción. Ambos
declaran el propósito de combatir la pobreza desde una perspectiva integral y
generadora de capacidades que trasciende la óptica asistencial, aunque en la práctica
la forma en que aborden este desafío será diferente;
d) Ambos programas están directamente focalizados en los sectores más pobres y
vulnerables de los respectivos países.
e) Ambos nacen, aunque con una diferencia de 7 años entre uno y otro, con un fuerte
respaldo gubernamental-presidencial, en un caso en la figura de Ruth Cardoso,
esposa del Presidente de la República; y en el otro, por medio de un explícito
involucramiento del Presidente de la República en el éxito del programa, el que se
expresa en anuncios personales por su parte de metas y actividades y en numerosas
visitas a terreno para conocer el desarrollo del proceso;
f) Ambos cuentan con apoyo de agencias multilaterales ya sea en su evaluación
(próximamente en el caso de Chile Solidario), ya sea en la ejecución de algunos de
sus componentes (Comunidad Solidaria);
Sin ánimo de comparar dos modelos de intervención social ubicados en contextos

diferentes, concebidos como modelos de gestión distintos, que enfrentan problemáticas y
definen propósitos propios de su respectivo país y no necesariamente comparables, es útil
interrogar a ambas experiencias respecto de sus aportes a la comprensión sobre estrategias
de intervención con población pobre. Desde ese punto de vista, el análisis realizado nos
conduce a levantar las siguientes afirmaciones:
ONCE AFIRMACIONES ACERCA DEL COMBATE A LA EXTREMA POBREZA
1. Ni las políticas sociales tradicionales ni la operación del mercado conducen a la superación de la

pobreza, aunque ambas contribuyen.
2. Las políticas o modelos de superación de pobreza no son lo mismo ni obedecen a la misma
lógica que las políticas sociales
3. El sector privado en un amplio sentido: ONGs, Fundaciones, universidades y empresas
desempeñan papeles claves en la instalación de programas sociales dirigidos a los más pobres.
4. La extrema pobreza pone siempre en tensión la emergencia material y social de las personas y
familias y las dimensiones políticas y ciudadanas que implican una oportunidad de desarrollo.
5. La condición de pobreza y de extrema pobreza no habla sólo de privaciones materiales o
simbólicas, sino principalmente de limitaciones a la ciudadanía y a la libertad de las personas.
6. La focalización en los extremadamente pobres es imprescindible, pero ello no implica
discriminar usando solo criterios materiales o de ingreso, ni implica diseñar acciones que
contribuyan a su aislamiento y estigmatización.

7. El desafío de la eficacia en la acción pública orientada a los más pobres obliga a mover la
tradicional gestión del Estado desde arriba hacia abajo y situarla desde abajo hacia arriba
8. Existe una suerte de polaridad que es necesario romper entre programas de desarrollo y
superación de la pobreza orientados a la generación de capacidades y programas de protección
social que se centran en proveer seguridad de ingreso.
9. El concepto de matriz de riesgo social asociado a mínimos garantizados es útil como
instrumento de seguimiento pero no representa una carta de ciudadanía
10. El diseño y gestión de políticas o programas exitosos de superación de la extrema pobreza va
más allá de una discusión sobre rediseños institucionales y/o de gerencia pública.
11. Existe una amplia posibilidad de respaldo tecnológico para un adecuado seguimiento,
supervisión y control de las acciones.
Primera Afirmación
Ni las políticas sociales tradicionales ni la operación del mercado conducen a la superación de la
pobreza, aunque ambas contribuyen.
Mucho se ha escrito sobre la efectividad de las políticas sociales para superar situaciones de
pobreza comparando con el aporte que acarrea el crecimiento económico y la expansión de
las oportunidades laborales. Sin duda, la mejor medida para apoyar a una familia en
situación de extrema pobreza es el empleo, pero sabemos que esas familias no están
capacitadas para optar a empleos de calidad y que los requisitos del mercado laboral son
cada vez más exigentes. Además, no hay que olvidar que los pobres trabajan, no son un
grupo desocupado, aunque lo hacen en forma inestable y mal pagada. Sabemos también que
la pobreza extrema presenta muchas dificultades para colgarse a las oportunidades que se
generan en los períodos de bonanza económica.
Desde el lado de las políticas sociales las cosas no son más auspiciosas. Éstas están
concebidas para el grueso de la población de recursos medios y escasos que requiere ayuda
estatal o pública para satisfacer algunas o todas sus necesidades vitales. Los bienes y
servicios públicos en los países latinoamericanos presentan malos indicadores de calidad y
en muchos casos también de cobertura. Adonde menos llegan las políticas es a los más
pobres. Además, la principal carencia de estos sectores es de capacidad política en lo
personal, comunitario y societal: no tienen control sobre sus vidas, no conocen ni
reivindican sus derechos, no tienen propuestas que presentar a funcionarios o profesionales.
De lo anterior se desprende que, dado que ni el mercado ni las políticas sociales logran
penetrar con eficacia en el mundo de la extrema pobreza, es necesario implementar
programas específicos dirigidos a esta población.
Segunda Afirmación

Las políticas o modelos de superación de pobreza no son lo mismo ni obedecen a la misma lógica
que las políticas sociales
Las políticas o modelos de superación de la pobreza no son lo mismo ni obedecen a la

misma lógica que las políticas sociales y, en la medida que se establezcan las diferencias y
las complementariedades entre ambas, se podrán diseñar soluciones más pertinentes, se
logrará mayor impacto y se podrá sumar a diversos actores públicos y privados concernidos
por el problema social de la pobreza extrema.
Normalmente entendemos a las políticas sociales como el conjunto de acciones diseñadas e

implementadas por el Estado dirigidas a mejorar el nivel de bienestar de la población,
superar situaciones de inequidad social y redistribuir beneficios y oportunidades hacia los
sectores más vulnerables de la sociedad. Forman parte de estas políticas los sectores
tradicionales (educación, salud, vivienda, justicia) que actúan en una dimensión
ciudadanizante proveyendo bienes y servicios para importantes sectores de la ciudadanía
con distintos grados de focalización o priorización de grupos beneficiarios, según el caso.
En otros escritos hemos llamado a este ámbito de acción “primer anillo” de intervención de
la política social65. A este sector central de la acción del Estado en materia social se agrega
un “segundo anillo”, constituido por planes, programas y proyectos, ya sea sectoriales o
dirigidos a grupos vulnerables, que tienen un heterogéneo asiento institucional (los antiguos
ministerios o las nuevas instituciones tales como Fondos Sociales, Oficinas de la Mujer, las
propias municipalidades, u otros). Muchos de los programas del “segundo anillo” están
dirigidos a los sectores pobres, pero reiteradamente presentan dificultades para llegar a los
extremadamente pobres.
Es necesario, en consecuencia, construir un “tercer anillo” de políticas, aquellas destinadas

a abordar problemas de pobreza extrema por medio de técnicas y metodologías adecuadas.
Tercera Afirmación
El sector privado en un amplio sentido: ONGs, Fundaciones, universidades y empresas
desempeñan papeles claves en la instalación de programas sociales dirigidos a los más pobres.
Existe numerosa evidencia que ilustra acerca del papel de las organizaciones de la sociedad
civil en programas de desarrollo, por lo que no cabe abundar aquí sobre este punto, pero
poco se ha explorado y sistematizado sobre el papel de la empresa privada o la así llamada
“responsabilidad social de la empresa”.
Una de las lecciones más evidentes que arroja la experiencia de ocho años realizada por
Comunidad Solidaria es que el sector privado bien puede participar en el financiamiento de
programas de desarrollo, ya sea con recursos monetarios directos, o con bienes y servicios
necesarios para el desarrollo de las acciones. Esta es una acción a explorar y ampliar en
forma imperativa. Para ello se aconsejan algunos procedimientos a partir de la experiencia
65
Raczynski y Serrano (1998)

de Comunidad Solidaria: legitimidad y claridad en las peticiones, costeos precisos y ojalá

unitarios, (costo mensual de un joven capacitado), rendiciones oportunas, autoría o
padrinazgo conocido de las acciones apoyadas.
Cuarta Afirmación
La extrema pobreza pone siempre en tensión la emergencia material y social de las personas y
familias y las dimensiones políticas y ciudadanas que implican una oportunidad de desarrollo.
No resulta fácil combinar estrategias de acción capaces de incorporar preocupaciones por lo

material y lo ciudadano. A la hora de enfrentar a las personas o la comunidad con el
predicamento de entregar ayudas, resulta difícil evitar que se instale un sentimiento de “él
me ayuda yo agradezco”. La emergencia constituye una poderosa motivación a la acción
inmediata y ésta muchas veces se expresa en ayudas. Chile Solidario intenta salirse de esta
lógica que conduce al paternalismo por la vía de establecer contratos o acuerdos que
explicitan responsabilidades entre las familias y los agentes públicos que las contactan,
pero todo indica que el instrumento no permite resolver el problema. Por su parte,
Comunidad Solidaria optó por el camino inverso: después de algunos años de proceso
comprendió que el presentarse frente a los grupos pobres ofreciendo coordinar o mejorar la
llegada de la oferta pública social constituía un magro estímulo a la capacidad auto
organizativa de estos grupos y eliminó las “ofertas”, las que solo entran a jugar cuando se
han definido proyectos de trabajo o desarrollo.
Parece recomendable organizar tres ciclos de desarrollo con los más pobres: a) construcción
de confianzas y apoyo socio afectivo tendientes a apoyar cursos de acción que emprendan
los sujetos por sí mismos; b) definición de proyectos y compromisos, c) articulación de
bienes y servicios provenientes de distintas redes de apoyo, entre las cuales se cuentan las
que puedan echar a andar los propios beneficiarios.
Quinta Afirmación
La condición de pobreza y de extrema pobreza no habla solo de privaciones materiales o
simbólicas, sino principalmente de limitaciones a la ciudadanía y a la libertad de las personas.
El tema de la pobreza como privación de libertad y restricción de la ciudadanía ha sido

ampliamente tratado, especialmente a partir de los trabajos de Amartya Sen. El desafío es
expresarlo en acciones e indicadores concretos. Para los más pobres, la ciudadanía
representa un espacio donde se articulan derechos que no conocen ni reivindican y
responsabilidades que ni imaginan pueden asumir. Conquistar espacios de autonomía y
capacidad de control de la propia vida tiene relación con acceder a un estado de ánimo que
pasa desde la sensación de derrota y abandono, dada la magnitud y complejidad de los
problemas vitales que se enfrentan, a la actitud de autogobierno y desarrollo de
capacidades, asumiendo una conducta que políticamente se representa como ciudadanía
activa: reconozco mis posibilidades, observo las limitaciones, pero detecto espacios de
acción que me permiten actuar y expandir el campo de opciones, puedo ejercer voz pública,

se que es más importante y que es secundario para mí y estoy dispuesto a exigir lo que es
esencial y colaborar para obtenerlo.
Los más pobres lo necesitan todo: vivienda, hábitat, empleo, ingresos, bienes, alimentos,
salud, educación, cultura, etc. Pero posiblemente lo que más necesitan es lo más difícil de
entregar porque solo se puede conquistar por uno mismo: un sentimiento de confianza en sí
mismo, la creencia de que las cosas pueden ser diferentes, una esperanza que motive un
estado de ánimo distinto, emprendedor, innovador y perseverante. ¿Dónde podrían los
extremadamente pobres encontrar estímulos, referencias, patrones a imitar para internalizar
este tipo de comportamiento? Estas conductas sólo se adquieren en base a la experiencia, al
intercambio, a las relaciones sociales y al aprendizaje personal. De ahí que resulte tan
prioritario el fortalecimiento del ámbito sociocomunitario, las redes sociales y el capital
social como instrumento de combate a la pobreza. Desde allí será posible dar saltos a otras
áreas que también son ajenas al imaginario de los más pobres; la de la ciudadanía y los
derechos sociales.
Sexta Afirmación
La focalización en los extremadamente pobres es imprescindible, pero ello no implica discriminar
usando solo criterios materiales o de ingreso, ni implica diseñar acciones que contribuyan a su
aislamiento y estigmatización.
Un factor considerado un acierto por todos los actores relacionados con Chile Solidario y
con Comunidad Solidaria es que se entiende que estos modelos están llegando a una
población a la que el Estado difícilmente llega. Sin embargo, el tema de la focalización
inmediatamente abre la discusión acerca de los procedimientos y criterios adecuados. En el
presente, se ha acumulado en la región una vasta experiencia en torno a instrumentos y
mediciones que, en general, usan criterios de ingreso y carencias materiales. Existe
consenso, no obstante, entre estudiosos y profesionales de la materia de que, por muy
sofisticados que estos sean, hay ámbitos relevantes de la pobreza y la vulnerabilidad que no
se pueden capturar por medio de los instrumentos conocidos. El problema es que ello no
debe abrir puertas al juicio discrecional de los agentes locales para tomar decisiones que
siempre implican asignación de recursos escasos. Los agentes locales poseen la sensibilidad
y la información que permite discernir y seleccionar beneficiarios, pero el riesgo de la
instrumentalización, la arbitrariedad o el uso político de este poder es demasiado alto.
Existen, sin embargo, metodologías alternativas, como la que impulsa el programa Progresa
mexicano, en el cual el primer criterio de focalización es territorial, el segundo utiliza
instrumentos sociodemográficos estandarizados, pero el tercero es el juicio de la propia
comunidad que debe opinar sobre una primera lista de familias seleccionadas66.
Un segundo punto a tener en cuenta es el tipo de estrategias que se desarrollen con la

población seleccionada. La evidencia indica que los programas que aíslan la población
pobre en virtud de haber sido seleccionadas justamente por su condición de pobreza tienen
efectos contradictorios. Al contrario, la idea de mezclar a los más pobres con población con
66
Ejemplo planteado en el trabajo de Hicks y Wodrom (2000)

más recursos económicos y sociales, más relacionada, informada y experimentada en

procesos de desarrollo social contribuye a obtener mejores resultados67.
Séptima Afirmación
El desafío de la eficacia en la acción pública orientada a los más pobres obliga a mover la
tradicional gestión del Estado desde arriba hacia abajo y situarla desde abajo hacia arriba.
El Estado actúa desde arriba hacia abajo. Define áreas de intervención, objetivos,
estrategias y procedimientos. Dependiendo de la mayor o menor tradición estatal en materia
de acción social, puede indicar hasta los más mínimos detalles acerca de dónde y cómo
actuar. Comunidad Solidaria, al igual que muchos otros programas de escala más reducida
realizados en los últimos años en América Latina, permite constatar que una clave de
buenos resultados es que la propia gente organice su itinerario de desarrollo, determine
cuáles son sus prioridades y cual sería la mejor forma de disponer de los recursos a su
alcance68.
Octava Afirmación
Existe una suerte de polaridad que es necesario romper entre programas de desarrollo y
superación de la pobreza orientados a la generación de capacidades y programas de protección
social que se centran en proveer seguridad de ingreso.
Los programas dirigidos a los más pobres no deben obviar algunos aspectos centrales a la
condición de pobreza: la situación empleo-ingreso; la situación vivienda-hábitat y la
dimensión socio-afectiva relacionada con la autoestima, la confianza y el capital social. Sin
embargo, los modelos de protección social que actualmente comienzan a instalarse no
consideran estos aspectos y plantean que la protección social es, fundamentalmente, la
seguridad de ingreso. Por lo tanto, el mecanismo de protección por excelencia es el acceso
a ingreso por distintos mecanismos alternativos según los países: salario de inserción,
subsidios o bonos familiares, empleos de emergencia u otros.
El lenguaje de la protección social habla de una “red de protección”, pero, en la práctica,

más que una red, lo que se observa son respuestas que articulan un conjunto de beneficios
que actúan como mecanismos de asistencia social altamente focalizados. Esta red actúa en
el implícito que otras redes están operando en forma complementaria y por lo tanto no
direcciona acciones hacia esos ámbitos, estas son: a) la red familiar y social que permite
equilibrar la ecuación ingresos-gastos familiares y b) la red institucional de las políticas
sociales tradicionales.
Chile Solidario acepta esta lógica y sostiene que logrará salvar el sesgo asistencial,
atomizante y clientelar de la mecánica de distribuir ayudas por la vía de a) acordar con las
familias un plan compartido con responsabilidades explícitas e b) instalar la figura de una
67
Raczynski y otros. Evaluación del Fondo de Solidaridad e Inversión Social FOSIS (1995)
68
Los trabajos de Raczynski han desarrollado ampliamente este punto.

apoyo familiar que acompaña el proceso. Hasta la fecha, estos mecanismos no logran
resolver el problema y arriesgan permanecer limitados a la asistencia sin generar itinerarios
de desarrollo.
Comunidad Solidaria se aleja de la preocupación por la seguridad de ingreso de las familias

y asume una perspectiva más integral de desarrollo local. Se emprenden procesos y se
otorga protagonismo a la sociedad, pero ello no garantiza que la penuria cotidiana se atenúe
ni que se construya una malla institucionalizada de derechos sociales protegidos.
Novena Afirmación
El concepto de matriz de riesgo social asociado a mínimos garantizados es útil como instrumento
de seguimiento pero no representa una carta de ciudadanía
Es conveniente distinguir las nociones de derechos sociales, derechos de inserción,

derechos de ciudadanía y mínimos sociales. Estos últimos son los estándares definidos
como mínimos tolerados por la sociedad en determinadas categorías consideradas como
relevantes. Al operacionalizarse en indicadores, permiten articular un plan de trabajo
concreto con metas, a la vez que facilita las actividades de seguimiento de las acciones
emprendidas. Sin embargo, la matriz de riesgo social y sus mínimos asociados no
constituye una carta de ciudadanía sino la definición de mínimos que no deben confundirse
con techos. Un mínimo es un mínimo tolerable, no es un tope a las preocupaciones,
intereses y responsabilidades públicas y sociales. Tampoco es un mecanismo que permita
articular iniciativas de desarrollo ciudadano tales como voz pública, protesta o demanda
social, dado que los mínimos suelen construirse sobre la base de criterios técnicos que no
toman en cuenta desarrollos sociopolíticos.
Décima Afirmación
El diseño y gestión de políticas o programas exitosos de superación de la extrema pobreza va más
allá de una discusión sobre rediseños institucionales y/o de gerencia pública.
A menudo se atribuye a la mejoría de las capacidades de gerencia social importantes

potencialidades de impacto en la eficiencia y eficacia de los programas de desarrollo. Se
buscan las respuestas en nuevos equipos o talentos profesionales y nuevos diseños técnico-
institucionales69. Lo cierto es que estos factores contribuyen significativamente a mejorar la
capacidad de gestión e impacto de políticas y programas, pero son limitados a la hora de
abordar la compleja problemática de la extrema pobreza.
69
Kliksberg (1994), Repetto (2002).

Un punto de inflexión en todo programa de desarrollo o superación de la pobreza tiene

relación con los recursos humanos que lo implementan y con las brechas que se encuentran
entre los cuadros profesionales situados en las esferas más elevadas de la administración
del Estado y los profesionales o técnicos que tienen la responsabilidad directa del trabajo de
campo.
En esta línea, tanto Chile Solidario como Comunidad Solidaria entregan pistas interesantes:
ambos rechazan el apelativo de “Programa Social”, señalando que más bien son modelos de
acción; o sistemas de acción. ¿Qué significa esto? A nuestro juicio, no se trata de una
casualidad y tiene relación con la búsqueda de nuevos campos de acción institucional y de
prácticas públicas y privadas ligadas al desarrollo donde la clave y la recomendación parece
venir dada por conceptos tales como “articulación”, prácticas colaborativas, coordinación
horizontal o de abajo hacia arriba, actuación en red.
Más que buscar nuevos diseños institucionales o nuevas políticas o programas de combate
o superación de la pobreza más severa, el desafío pasa por instalar nuevas prácticas sociales
que logren capitalizar las energías, recursos y experiencias de un amplio elenco de
profesionales ligados a problemas de pobreza y desarrollo. En este sentido, la intuición de
los profesionales de la DIPRES chilena que consideraron necesario buscar una mejor
articulación del Estado, evitando pasar por las grandes declaraciones de modernización,
parece una ruta adecuada.
Onceava Afirmación
Existe una amplia posibilidad de respaldo tecnológico para un adecuado seguimiento, supervisión
y control de las acciones.
Se ha denominado a la época actual “de la sociedad informacional y sociedad en red” 70 y

ello también tiene que ver con la pobreza, lo que se expresa de dos maneras. En primer
lugar la tecnología debe ser un soporte amigable y constante para el desarrollo de los
nuevos modelos de acción que aquí se comentan. Existe una amplia posibilidad de respaldo
tecnológico para un adecuado seguimiento, supervisión y control de las acciones. Estas
técnicas, junto con apoyar la rendición de cuentas a entidades financieras públicas, privadas
y provenientes de la cooperación internacional, aportan al control ciudadano de las
actividades.
En segundo lugar, la tecnología informática es uno de los recursos más democráticos que se
conocen, baste apreciar el acceso ilimitado a información de toda índole accesible a través
de la web. El problema es disponer de los medios (hardware) y del conocimiento.
Comunidad Solidaria entrega señales de que el manejo informático es asequible a los
jóvenes y que las barreras de la pobreza pueden saltarse contando con el recurso adecuado.
70
Castells, 2000

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DERECHOS SOCIALES BÁSICOS, SUPERACIÓN DE LA POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL ANTE LA VULNERABILIDAD

DERECHOS SOCIALES BÁSICOS, SUPERACIÓN DE LA POBREZA Y

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO

* Este estudio contó con la colaboración de JUAN FERNÁNDEZ

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 0

DERECHOS SOCIALES BASICOS, SUPERACION DE LA POBREZA Y

I. Enfoques de política frente a la pobreza

II. Pobreza: conceptos y políticas tendientes a su superación

III. Aprendizajes: ¿Que implica superar pobrezas?

II. Sistema de Protección Social Chile Solidario

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 1

III. Red Comunidad Solidaria

IV. Contrapunto y Conclusiones

1. Selección de indicadores económicos y sociales de América Latina.

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 2

DERECHOS SOCIALES BASICOS, SUPERACION DE LA POBREZA Y

La receta liberal que no fue modificada tenía tres ingredientes: focalización,

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 3

Las consecuencias son preocupantes. Ha proliferado en el continente una cantidad

Durante la década de los noventa, se lograron en América Latina importantes avances en

Frente al nuevo escenario, y para diseñar nuevas políticas de superación de la pobreza y

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 4

Estructura del trabajo

Se ha organizado la primera parte en tres capítulos. El primero entrega un panorama

La segunda parte analiza la experiencia de Comunidad Solidaria en Brasil y de Chile

La última parte, llamada "Contrapunto y Conclusiones" compara las dos experiencias

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 5

I. ENFOQUES DE POLITICA FRENTE A LA POBREZA

Esta sección entrega un panorama general de la situación de la pobreza en América Latina y

1. Panorama general de la pobreza y desigualdad en América Latina1

El tema de la superación de la pobreza ha sido una preocupación importante de los

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 6

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 7

2. Orientaciones o enfoques de política social4

Ha sido común diferenciar tres momentos en la trayectoria de la política social en el

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 8

premiada por el populismo y las presiones gremiales y corporativas. En este período el

El enfoque tradicional de las políticas sociales

El énfasis estuvo puesto en la creación de infraestructura, de una oferta de servicios y en

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 9

enfrentar los nuevos escenarios económicos y de construir respuestas valederas a la

El enfoque de política se resquebraja y rompe en los años 80. Estancamiento económico,

Enfoque neoliberal de las políticas sociales: privatización, descentralización y

En el marco del ajuste, la prioridad primera es restablecer los equilibrios macroeconómicos

Se sostiene que con la descentralización territorial de los servicios en el ámbito social se

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 10

A la par, se impulsan procesos de privatización en la prestación de servicios sociales y de

Simultáneamente, se realizan esfuerzos para crear y perfeccionar instrumentos de

Es este un período de muchas innovaciones en los arreglos institucionales, en los programas

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 11

La década del 90: búsqueda de enfoques innovadores

La década del 90 es de búsqueda y ensayo en materia de políticas sociales y de superación

Los principales rasgos de estas políticas indican que:

a) vuelven a priorizarse temas clásicos de la política social, particularmente la educación,

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 12

proyectos e incluso de experiencias o iniciativas aisladas ubicadas en la escala microsocial.

En el plano técnico y de la planificación de la gestión social, se instalan numerosos

- Más financiamiento para la política social, nuevas instituciones, incluída la figura de

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 13

3. Vulnerabilidad y protección social

El bienestar es resultado de una combinación de la presencia de activos en los hogares, los

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 14

La vulnerabilidad se refiere a la probabilidad que enfrentan las personas o familias de

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