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gobernabilidad en el perú
VÍCTOR CABALLERO MARTÍN
Diseño: SalinaSánchez
Las cifras de los conflictos crecieron en los cinco años del Gobierno
1 anterior, hasta llegar a un promedio mensual de 230 conflictos sociales, de
Artículo 281: Será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de seis ni
los cuales el 63 % eran activos y el 37 % se encontraban latentes, según el
mayor de diez años, el que crea un peligro
para la seguridad común, realizando cual-
reporte del mes de julio de 2011 de la Defensoría del Pueblo (ver gráfico 1).
quiera de las conductas siguientes:
1. Atenta[r] contra fábricas, obras o insta-
350
300
250
200
Conflictos Activos
150 Conflictos Latentes
100 Total Conflictos
50
0
sep-06
sep-07
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todo el año 2009, la conflictividad llega a los niveles más altos para luego
instalaciones a las que se refieren los inci-
sos anteriores.
Artículo 283: Entorpecimiento al funcio-
namiento de servicios públicos. El que,
sin crear una situación de peligro común,
decaer, aunque, como es visible, sin llegar a los niveles del 2006.
impide, estorba o entorpece el normal fun-
cionamiento de los transportes, o servicios
públicos de comunicación, o de provisión
de aguas, electricidad o de sustancias ener-
Dado el constante incremento del estado de conflicto social, en el Ejecutivo
géticas similares, será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de cuatro ni y en los sectores empresariales afectados por las acciones de violencia,
cobró fuerza la propuesta de aprobar leyes drásticas que intimidaran la
mayor de seis años. En los casos en que el
agente actúe con violencia y atente contra
3
Las muertes (asesinatos, la mayo-
ría de ellos) entre los trabajadores
de construcción civil, los he consi-
derado como acciones de bandas
delincuenciales; por tanto, no
forman parte de los fallecidos por
conflictos sociales. Según el diario
Perú.21, en el 2009 se produjeron
treinta muertos, y a tan solo dieci-
siete días de iniciado el año 2010,
el número ascendía a tres muertos
más por enfrentamientos entre
facciones de los sindicatos de tra-
bajadores de construcción, ya por
cupo de trabajadores en las obras,
ya por grupos que se disputaban
el cobro de los cupos (Perú.21, 17
de enero de 2010. Disponible en
http://peru21.pe/noticia/399485/
obras-lima-manos-mafias).
5
“Yoannis Pretenderis, acerca
de la banalidad de la violencia”.
TOBHMA, martes, 8 de diciem-
bre de 2009. Consulta: < http://
w w w. tov i m a . gr / o p i n i o n s /
article/?aid=303657>.
Resumen en español en Euro/
Topics. Consulta:<http://www.eu-
rotopics.net/es/home/autorenin-
dex/autor_pretenderis_i/>
Cabe señalar, sin embargo, que la mayor cantidad de civiles muertos por
la violencia subversiva y del narcotráfico, no se produjo como resultado de
los enfrentamientos contra la policía y los militares, sino, sobre todo, por
la acción directa de Sendero Luminoso contra la población. Así, durante
el año 2009, el 72 % de los muertos civiles corresponde a los asesinatos
perpetrados por esa organización armada, cuyas víctimas eran comuneros,
comuneras y jóvenes pobladores de caseríos de extrema pobreza. Estos
crímenes, en su mayoría, fueron ejecutados al mismo estilo con el que solían
hacerlo en la época del terror senderista: de un balazo en la cabeza delante
de sus familiares y colocándoles un cartel advirtiendo a la población de su
destino en caso de que se atrevieran a rebelarse o acusarlos.
A pesar de que las cifras mostraban que los proyectos mineros y petroleros
tenían éxito en tanto lograban iniciar luego sus operaciones, la resistencia a
la presencia de este tipo de inversiones fue creciendo y generando mayores
conflictos sociales. Estos pusieron en evidencia los gruesos y lamentables
errores que el Estado y las empresas mineras y petroleras cometieron en
todo el proceso de concesiones y ampliación de operaciones.
de los Gobiernos regionales, las cuales eran los órganos encargados de 3123 como productores mineros
artesanales. Respecto del número
otorgar las concesiones. A continuación, nos referimos a los casos más de mineros informales, según la
misma fuente, estos llegan a ser
críticos que se han presentado. cerca de 10 000.
afectar el proceso de aprobación de los EIA y de los permisos para el inicio, dadana está normado por Reso-
lución Ministerial n.º 304- 2008-
en la práctica han paralizado los proyectos en aquellos casos donde se MEM/DM
• El conflicto entre las provincias de Cañete (Lima) y Chincha (Ica) por los
límites territoriales, que tiene como base la disputa del terreno donde se
asienta el complejo gasífero Pampa Melchorita del Consorcio Perú LNG11.
Esta demanda, al no estar canalizada, ha devenido en un tema de límites
territoriales donde el centro poblado Nuevo Ayacucho, que está en ambos
lados de la línea de disputa, es el escenario de sorprendentes acciones de
destrucción de infraestructuras de canales.
Según la Autoridad Nacional del Agua, un conflicto por dicho recurso es una
disputa entre usuarios de riego por la administración de los comités, por
los turnos en el uso del agua o por intereses antagónicos que se presentan
dentro de las juntas de usuarios de riego. Pero, visto desde la perspectiva
del control de los recursos hídricos y de la defensa del agua, considerada
como de propiedad de una región o de una provincia, los conflictos
adquieren otra dimensión. Enfrentan, tanto a comunidades campesinas
contra proyectos de inversión minera o petrolera que les disputan los
derechos de agua, como a regiones por la ejecución o administración de
proyectos de infraestructura hídrica y a poblaciones por la defensa de
cabeceras de cuencas a las que consideran intangibles.
el otorgamiento de ellas. Este nuevo giro en la solución de los conflictos, entonces jefe de dicha entidad,
Francisco Palomino. En ninguna
sin embargo, no resuelve el problema, sino que lo ubica en otro plano: de las declaraciones, se anexan
los informes que fundamenten las
en la confrontación de las competencias del Gobierno nacional con cifras que hemos referido.
Piura, entre las regiones con más conflictos. la Autoridad Nacional del Agua,
Francisco Palomino (El Comercio,
enero de 2010).
Esta reducción del poder político de los presidentes regionales frente a las
decisiones del Ejecutivo, ha llevado a que las autoridades regionales no
asuman posiciones en los conflictos generados en sus regiones por políticas
nacionales. Los casos más significativos —como los acontecimientos de
Bagua, los conflictos con las concesiones mineras y petroleras, así como
la oposición a megaproyectos hidroenergéticos— evidenciaron que
la ausencia de los Gobiernos regionales se debía a que no se sentían
identificados con dichas políticas.
Hoy en día, se aprecia un giro que será uno de los puntos medulares de la
oposición a las concesiones mineras y petroleras. Se trata de un conflicto
por dar paso a los procesos de zonificación ecológica y económica para el
ordenamiento territorial, iniciado por las regiones, como condición básica
para las concesiones mineras, petroleras o gasíferas. Este proceso, que
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
21
paraliza los proyectos de inversión, ha sido planteado ya por los Gobiernos
regionales de Cajamarca, San Martín, Arequipa, Cusco y, recientemente,
Puno. Es probable que a corto plazo se aprueben ordenanzas regionales
(y municipales, también) que pongan en situaciones límite las relaciones
existentes entre las regiones y el Ejecutivo. Si bien estos no serán
propiamente conflictos de gobernabilidad, pondrán en tensión constante
el proceso de descentralización.
que impulsa los ánimos fiscalizadores y moralizadores de la población por 203; para el periodo 2007-2010
fueron 245. En el periodo 2002-
por fuera de las instancias formalmente establecidas, lo que termina los alcaldes tuvieron que trasladar
sus oficinas administrativas a otras
debilitando la legitimidad de las autoridades electas. Ciertamente, este localidades porque los regidores o
sus opositores se posesionaron del
tipo de conflictos sociales tienen este matiz: imposición de contrapesos Palacio Municipal (en unos casos,
tapiaron las puertas y ventanas; en
al poder local, que entre otros objetivos busca la vacancia del presidente otros, incendiaron el mencionado
local) para impedir el ingreso de la
regional o del alcalde provincial. El resultado termina fortaleciendo autoridad cuestionada.
18
En el 2003, se diagnosticó que el
92 % de las provincias y el 79,8
% de los distritos del país, no se
encontraban adecuadamente de-
limitados.
Si bien algunos de los casos venían desde la década de 1960 (caso del Río
Corrientes y las comunidades achuares), otros se activaron en la década
de 1990. El impulso a la radicalidad de la movilización de las poblaciones
indígenas amazónicas ha sido el temor (real o infundado) de perder sus
tierras ante la presencia o intención de empresas petroleras y de gas por
explorar en sus territorios comunales; temor que fue corroborado por los
decretos legislativos 1015, 1013, 1064 y 1090, que abrían la posibilidad de
que dichos pobladores fueran despojados de sus tierras.
19
El temor, como hemos dicho, tenía también bases reales. Desde finales de Utilizo el término “pueblos ori-
ginarios” en lugar de “nativos” e
la década de 1990, el despliegue inusitado de colonos, técnicos, equipos “indígenas”. En el caso de “nativos”,
y maquinarias por los territorios de comunidades campesinas, fueron porque es un término impreciso,
pues, según el DRAE, “nativo”
despertando inquietudes entre los jefes de los pueblos originarios. En significa ‘Perteneciente o relativo
al país o lugar en que alguien ha
algunos lugares, como la cordillera del Cóndor, ya se habían asentado nacido’ o ‘Nacido en el lugar de
que se trata”. Por lo tanto, somos
grupos de mineros informales, lavadores de oro, quienes empezaron a nativos todos los peruanos naci-
dos aquí. En el caso, de “indígena”,
ingresar con sus equipos a sacar el preciado metal de los ríos. En otros sitios, lo reemplazo debido a toda la car-
ga racista y de desprecio que este
comenzaron a llegar funcionarios y técnicos de empresas petroleras que término ha adquirido a lo largo de
la historia.
recientemente habían adquirido las concesiones de lotes para explorar y
buscar petróleo y gas en el subsuelo. 20
Estas cifras no incluyen las dos
huelgas amazónicas que se desa-
rrollaron, respectivamente, en no-
viembre de 2008 y entre los meses
de abril y junio de 2009.
Fuente: PERUPETRO. Mapa del Perú. Lotes de contratos de operaciones petroleras, cuencas
sedimentarias. Fecha: 31 de mayo de 2009. Plano PP-001
21
Los decretos legislativos cuestionados son
el D.L. n.º 994, que promueve la inversión
privada en proyectos de irrigación para la
ampliación de la frontera agrícola; el D.L.
n.º 1064, el cual señala el régimen jurídico
para el aprovechamiento de las tierras de
uso agrario; el D.L. n.º 1079, que establece
medidas que garanticen el patrimonio de
las áreas naturales protegidas; el D.L. n.º
1081, el cual crea el Sistema Nacional de
Recursos Hídricos; el D.L. N.º 1089, que es-
tablece el régimen temporal extraordinario
de formalización y titulación de predios
rurales, y el D.L. N.º 1090, el cual aprueba la
Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
22
Los Decretos Legislativos cuestio-
nados son el D.L. 1023, que crea
la Autoridad Nacional de Servicio
Civil; el D.L. 1024, que crea y regula
el cuerpo de gerentes públicos; el
D.L. 1025, que aprueba normas de
capacitación y rendimiento para
el sector público; el D.L. 1026, que
establece el Régimen Especial
Facultativo para los gobiernos
regionales y locales que deseen
implementar procesos de Moder-
nización Institucional Integral, y el
D.L. 1057, que regula el Régimen
Especial de Contratación Adminis-
trativa de Servicio (CAS).
- García Pérez, Alan, “El síndrome del perro del hortelano”. El Comercio,
2007. Disponible en http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2007-10-
28/el_sindrome_del_perro_del_hort.html