Modulo 4 Politicas Publicas

Organización y
MÓDULO 4
funcionamiento del
Estado Políticas públicas
REV03122018
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................... 3
1. ASPECTOS GENERALES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS .......................................................................... 4
1.1. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES ................................................................................................................. 4

1.1.1. Consideraciones previas ............................................................................................................ 4
1.1.2. Definición y características de las políticas públicas ................................................................. 6
1.1.3. Naturaleza dependiente de las políticas públicas ..................................................................... 8
1.1.3.1. La función gubernativa ...................................................................................................................... 9
1.1.3.2. La función estratégica ..................................................................................................................... 10
1.2. CRISIS DE GOBERNABILIDAD EN LOS ESTADOS Y THE NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM) .................................. 11
1.2.1. Principales características del New Public Management (NPM) ............................................ 11
1.2.2. Límites del (NPM) en la perspectiva de la acción .................................................................... 12
1.3. POLÍTICAS PÚBLICAS EN PAÍSES CON REALIDADES EMERGENTES ...................................................................... 14
1.3.1. Fragilidad institucional y paradojas de la modernización ....................................................... 14
1.3.2. Realidades emergentes que reclaman nuevos enfoques en las políticas públicas .................. 16
2. CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................................................................. 20
2.1. LA IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE PROBLEMAS........................................................................................ 21

2.2. LA FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS......................................................................................................... 22
2.3. LA ADOPCIÓN DE LA DECISIÓN................................................................................................................. 23
2.4. LA IMPLANTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................................................... 23
2.5. LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS............................................................................................................ 24
3. PRINCIPALES REFORMAS EN MARCHA ............................................................................................. 26
3.1. POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN ............................................................................................................ 26

3.1.1. Problema del centralismo ....................................................................................................... 26
3.1.2. Descentralización .................................................................................................................... 27
3.1.2.1. Aproximación conceptual ................................................................................................................ 27
3.1.2.2. Diferencia con otros términos ......................................................................................................... 28
3.1.2.3. Principios de la descentralización.................................................................................................... 30
3.1.2.4. Clases de descentralización ............................................................................................................. 30
3.1.3. Descentralización en el Perú ................................................................................................... 31
3.1.3.1. Algunos aspectos históricos ............................................................................................................ 31
3.1.3.2. Distribución de competencias entre los niveles de gobierno .......................................................... 33
3.2. POLÍTICA DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA ................................................................................ 38
3.2.1. Fundamentos de la política ..................................................................................................... 39
3.2.2. Principios orientadores de la política ...................................................................................... 41
3.2.3. Avances y desafíos .................................................................................................................. 42
3.3. POLÍTICA AMBIENTAL ............................................................................................................................ 43
3.3.1. Marco jurídico ......................................................................................................................... 43
3.3.2. Principios, objetivos y lineamientos ........................................................................................ 44
3.3.3. Situación ambiental y retos de la Agenda Ambiental ............................................................. 49
3.3.3.1. Salud de las personas y calidad ambiental ...................................................................................... 52
3.3.4. Retos de la Agenda Nacional de Acción Ambiental al 2016 .................................................... 56
CONCLUSIONES.................................................................................................................................... 59
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 62
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 2 | 62

Introducción
En este cuarto módulo desarrollaremos aspectos generales sobre las políticas
públicas, sus características principales y su reinvención a partir de la crisis de
gobernabilidad en los Estados.
Posteriormente, revisaremos algunas de las principales políticas públicas en

nuestro país:
 La política de descentralización.
 La política de modernización de la gestión pública.
 La política ambiental.
Al hacerlo, podremos observar cuáles son las fortalezas y debilidades de dichas

políticas, así como su impacto en el desarrollo de nuestro país.
En tal sentido, en este cuarto módulo accederemos a un conocimiento básico

respecto a lo que debemos entender por políticas públicas, y, a partir de ello,
revisaremos cuál es la realidad de las principales políticas públicas en el Perú.

1. Aspectos generales de las

políticas públicas
1.1. Características principales
1.1.1. Consideraciones previas
Abordar las políticas públicas significa aproximarse a los principios y a la dinámica

que rigen la relación entre la esfera política y la acción pública. Es decir, la esfera
en la que se funda el régimen político y el dominio en el que se desenvuelven las
políticas públicas.
Las políticas no pueden ser entendidas, sino, en la perspectiva del tipo de

régimen político y de la acción de gobierno de la que emergen. No son variables
independientes que puedan ser explicadas de manera ajena al conjunto de
factores políticos e institucionales en los que se estructuran. Las políticas públicas
deben ser examinadas desde el régimen político.
No basta establecer la naturaleza dependiente de las políticas públicas con

respecto a los regímenes políticos y a la tarea gubernamental, de manera general.

Además, es necesario establecer el nivel de gradualidad de esa dependencia; es

decir, el grado en que las tipologías de régimen político y los niveles de autonomía
gubernamental determinan la especificidad de los procesos de estructuración de
las políticas públicas.
Según MEDELLÍN (2004), «cuatro grandes razones justifican la centralidad del

régimen político en el proceso de estructuración de las políticas públicas»:
 El régimen político es el ordenamiento que le confiere corporeidad e

identidad (propia y particular) a la
idea abstracta del Estado, bajo la
forma de aparato estatal. El
régimen político imprime rasgos de
estatales a unas instituciones por
encima de otras, y define el
sistema objetivo de instituciones
del Estado y los contenidos que las
diferencian de las demás.
 El régimen político le confiere

organicidad y orden al conjunto de
relaciones que se entretejen en
torno al Estado y la sociedad.
Define e imprime un determinado
sentido normativo y contenido
valorativo a las relaciones sociales.
Por una parte, bajo la forma del
ordenamiento constitucional,
establece los principios, códigos y
normas específicos que ordenan y regulan una sociedad particular. Y,
por otra, bajo la forma de ordenamiento institucional, establece los
principios que dan fundamento a una particular especialización
funcional y una estructuración jerárquica del poder que han de regir y
regular la acción institucional del Estado.
 El régimen político permite que el Estado se constituya y proyecte

como un generador de orden interno y externo:
 Interno, porque le imprime principios de unidad a las instituciones

estatales como representación del Estado.

 Externo, porque es el factor de cohesión de las estructuras y

principios reguladores que rigen la vida en sociedad, para mantener
el equilibrio global de sociedad como una unidad relativamente
armónica.
 El régimen político se constituye en el ordenamiento a través del cual

el Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para
tomar las decisiones; asigna competencias para comprometer, otorgar
y aplicar los recursos públicos (humanos, técnicos y financieros);
establece los controles y fija las modalidades y los márgenes de
participación decisional y/o fiscalizadora de los ciudadanos y las
comunidades.
La importancia del régimen político radica, entonces, en que es el ordenamiento

lo que define las instancias, grados y escalas en que se produce y estructura el
ejercicio del gobierno, y con él la estructuración de las políticas públicas.
1.1.2. Definición y características de las políticas públicas
Las políticas públicas pueden ser entendidas de manera general como aquellas
soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos; según DYE (1998),
son los proyectos gubernamentales y las actividades administrativas propuestas
y gestionadas desde el Estado (a través de un gobierno y de una administración
pública) que tienen la finalidad de satisfacer las necesidades de una sociedad en
el presente y también en el futuro. Como este autor señala:
«Todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer».
Asimismo, cabe mencionar la diferencia conceptual entre la política y las políticas

públicas, «las cuales si bien se influyen de manera recíproca son entidades
diferentes» (LAHERA, 2006). Tanto la política como las políticas públicas tienen
que ver con el poder social.
Pero mientras la política es un concepto amplio, relativo al poder en general, las

políticas públicas corresponden a soluciones determinadas de cómo manejar los
asuntos públicos. Las políticas públicas son un factor común de la política y de
las decisiones del gobierno y de la oposición. Así, la política puede ser analizada
como la búsqueda de establecer políticas públicas sobre determinados temas, o

de influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno se

refiere al diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas.
Los gobiernos son instrumentos para la realización de políticas públicas. En

efecto, más que mirar al ordenamiento de las actividades del sector público, como
dado por su organización, conviene mirarlo como un instrumento para la
realización de las políticas públicas.
Desde un punto de vista analítico, puede distinguirse cuatro etapas en las

políticas públicas, y en cada una existe una relación con la política:
 Origen.
 Diseño.
 Gestión.
 Evaluación.
En este punto, conviene destacar algunas de las características más importantes

de las políticas públicas (ORTEGÓN, 2008):
 Constituye una acción permanente, un Estado en actividad que se

materializa en la administración de los asuntos públicos y que
trasciende los ejercicios esporádicos de redactar planes, leyes o
decretos legislativos. De esta manera, la política pública se entiende
como un trabajo de largo aliento con horizontes de mediano y largo
plazo, y que conlleva una visión de país.
 Compone un flujo permanente de decisiones y acciones en procura del

bien común, en el que teoría y práctica se conjugan como un proceso
de aproximaciones sucesivas hacia una decisión realizable en la cual
hay interacción entre la evidencia y su posible aplicación.
 Presupone, para hablar de calidad, un cierto nivel de enforcement o

cumplimiento de metas y objetivos, independientemente de los grados
de intervención del Estado, del predominio del mercado o de las
alianzas público-privadas.
 Consta de un contenido con propósitos específicos, de un programa de

acción, de orientaciones normativas y de factores de coerción o
impositivos que provienen de la fuerza del Estado y de su legitimidad
social en las dimensiones espaciales y temporales.

 Sobrelleva o se desarrolla en un contexto de valores, ideologías y

creencias. Esto hace que, en la búsqueda del mayor beneficio de la
sociedad, los hábitos, las costumbres y las tradiciones estén siempre
presentes.
 Conlleva en su retórica o discurso político elementos de negociación y

persuasión; se vale de la retórica y la reflexión para convencer y
generar apoyos.
 Recoge de manera comprehensiva los fundamentos de diversos

enfoques (económico, político, institucional y organizacional-sistémico)
con el objetivo de mejorar tanto la capacidad decisional como la justicia
redistributiva.
 Involucra recursos escasos y actores e instituciones de diversa índole;

y su hechura se inserta en un sistema
político donde importan tanto los costos
como los resultados.
 Parte de la base de que la

homogenización, la
estandarización, la predicción, el
control, la certeza y el consenso
son escasos o inexistentes tanto
en su fase de diseño como de
ejecución.
1.1.3. Naturaleza dependiente de las

En una primera aproximación, la importancia de las políticas públicas radica en

su capacidad para dar cuenta de una particular dinámica de exclusión o de un
esfuerzo de incorporación de los gobernantes con respecto a los gobernados.
Las políticas públicas también evidencian el grado de control que efectivamente

tiene el gobernante sobre el aparato estatal y la sociedad que gobierna. Basta
considerar que la definición y puesta en marcha de una decisión y su posterior
conversión en política pública requiere de la aplicación, en una determinada
intensidad, de los recursos internos y externos de coerción o de consenso para
lograr penetrar al aparato gubernamental —erigida como una guía de sus
operaciones— y luego se extiende hacia la sociedad.

Según Medellín (2004):
«Las políticas públicas dan cuenta de un determinado grado de conflicto en la sociedad. Las
políticas son el dispositivo de gobierno, por excelencia, a través del cual se pone en marcha
y se imprime una determinada velocidad a la maquinaria gubernativa».
1.1.3.1. La función gubernativa
La función gubernativa determina de manera crucial la estructuración de las

políticas públicas. No solo porque a través de ella las políticas adquieren sentido
y contenido como tales, sino porque en sí misma la función gubernativa tiene el
doble carácter simbólico e integrador mediante el cual se cumple la tarea de
gobernar a la sociedad y al Estado. El carácter simbólico surge de la invocación
que por sí misma hace la función gubernativa a un orden existente de poder que
se distribuye entre las distintas unidades del Estado para cumplir con un fin
específico. El carácter integrador emerge de la capacidad que tiene la función
gubernativa para inducir la confluencia de fuerzas en torno a un determinado
proyecto de sociedad y de Estado para imprimir sentido de identidad a la acción
de gobernantes y gobernados.
Una elección de política significa la elección de una opción de entre un conjunto

de alternativas de política. El sentido normativo y el contenido valorativo hacen
que las políticas públicas no solamente encarnen y concreten la función
gubernativa. Más estructuralmente, desde el
régimen político, las políticas públicas
revelan y especifican la puesta en
juego, por parte del gobernante,
de su particular proyecto de
dirección política y dirección
ideológica del Estado y de la
sociedad que se gobierna, y su
proyecto de dirección acerca de
cómo debe moldearse el Estado
para que interactúe con la
sociedad y viceversa.
Del mismo modo en que los regímenes

políticos determinan las formas de
gobierno y los modos de gobernar, la
estructuración de las políticas públicas está determinada por lo siguiente:

 Por la manera particular en que los gobernantes disponen los recursos

institucionales y las prácticas culturales de gobierno para obtener los
resultados deseados.
 Por la lucha entre las distintas fuerzas de poder en el afán de imponer
desde el gobierno (o contra él) un determinado proyecto de dirección
política y un proyecto de dirección ideológica al Estado y a la sociedad.
 Por el grado en que la distribución del poder estatal se distorsiona en
el poder burocrático que emerge para interferir (o potenciar) la
consecución de los objetivos de gobierno.
 Por el tipo de instancias y mecanismos comunicacionales que rigen las
relaciones entre gobernante y gobernados.
 Por el grado en que las relaciones intergubernamentales se constituyen
—o no— en una correa de transmisión de las acciones y decisiones de
gobernantes y gobernados en el logro de un proyecto de gobierno.
1.1.3.2. La función estratégica
En su función estratégica, las políticas públicas definen los parámetros y las

modalidades de interacción entre lo público y lo privado; concretan las
condiciones para traducir los principios de flexibilidad y autonomía en ejes de una
acción pública selectiva, eficaz y eficiente; definen cuáles son los asuntos que
alcanzan el rango de interés público, para ser incluidos en la agenda de gobierno;
y describen los niveles de
homogeneidad y armonía que
rigen la gestión integradora de
los mercados y las economías
nacionales.
En su condición
institucional, las políticas
públicas no solo expresan la
particular configuración de las
estructuras, funciones y
procedimientos que rigen al
Estado y a las organizaciones
públicas, también revelan la
particular dinámica conflictiva
en la que se desenvuelve la
acción pública. En su relación
con las estructuras políticas, las políticas públicas expresan tanto una particular
movilidad de las fuerzas políticas, como una dinámica específica de incorporación

o de exclusión (política, económica y social) de los ciudadanos con respecto a los

asuntos del Estado.
En su relación con la sociedad civil, las políticas públicas constituyen un

poderoso instrumento de comunicación. Y, en su relación con el ejercicio de
gobierno, constituyen un dispositivo crucial a través del cual los gobernantes
logran imponer un rumbo definido a los Estados y a las sociedades que gobiernan.
1.2. Crisis de gobernabilidad en los Estados y The New Public

Management (NPM)
1.2.1. Principales características del New Public Management (NPM)1
En el siglo XX, los países europeos soportaron una fuerte presión económica y
social que los obligó a introducir métodos del management con el fin de
constituirse en Estados más efectivos. La incorporación de nuevas prácticas de
gestión se dio con miras a aliviar el funcionamiento del aparato público e intentar
enfrentar las presiones que amenazaban con restringir aún más la aceptación del
Estado.
Un tema común era la descentralización de responsabilidades y autoridad a los

gobiernos subnacionales, medida que redundaría en una mayor autonomía
gerencial y el incremento del accountability.
En función de que la descentralización no es un fin en sí misma, era fundamental

resolver ciertos problemas: si estaba separada —o no— la confección de las
políticas públicas de la prestación de los servicios, y hasta dónde llegaban estos,
en consecuencia, la autonomía de los gobiernos territoriales para asumir riesgos
y decisiones.
Un segundo tema, objeto de un largo y controversial debate, era la idea y la

práctica del accountability y sus interdependencias entre el sistema
administrativo y el sistema político: ¿Quién rinde cuenta a quién, de qué? eran
ambigüedades que deberían ser abordadas si realmente se deseaba establecer
una mejor relación con el ciudadano.
Un tercer énfasis en las nuevas prácticas de gestión pública europeas para la

última década del siglo XX se orientaba al desarrollo de la gerencia de recursos
1 MASCAREÑO (2003, pp. 9 y ss.).

humanos, reconocida como una de las más importantes contribuciones al éxito

de la ejecución de las políticas y prestaciones de los servicios.
A la par de los cambios en los enfoques de gestión antes señalados, en Europa

se ha publicitado ampliamente las prácticas para implantar políticas de calidad
en el funcionamiento del sector público. En ese sentido, el énfasis en la
orientación hacia el consumidor como foco de los procesos de calidad, obligaba
la reincorporación del ciudadano como sujeto de prácticas democráticas y
elemento central en las políticas públicas.
Los principales mecanismos para aquella transformación se orientaban hacia las

mejores normas y controles que garantizaran la independencia de los poderes,
la introducción de la mayor competencia, tanto hacia adentro de la administración
como en la provisión de los servicios públicos, el acercamiento del Estado a la
sociedad como expresión de mejor participación, las reformas en los sistemas de
contratación de las funciones y la obligante descentralización de los niveles de
gobierno.
En América Latina, la opción de la nueva gerencia pública también fue inspiración

para el desarrollo de mejores prácticas de gobierno. En Chile, por ejemplo, las
medidas estructurales estuvieron acompañadas de la introducción de nuevos
medios en la subcontratación de servicios o tareas del Estado, de cambios en el
perfil del gerente público, más orientado a la acción y al cliente que a la
administración, y, a su vez, acompañadas de la implantación de sistemas de
indicadores de gestión para garantizar la adecuada aplicación de las políticas
públicas dentro de un ambiente político y organizacional en constante cambio.
1.2.2. Límites del (NPM) en la perspectiva de la acción
La mayor eficiencia de la gestión pública, desde la perspectiva de la teoría

política, y ya no de la visión
administrativa, debe fundamentarse en
los principios básicos de un régimen
democrático, en el que exista la
responsabilidad pública de los
funcionarios, el acceso de los
ciudadanos a la información
gubernamental, el control público de la
acción de gobierno y la separación del
patrimonio público de los funcionarios.

De allí que la catalogación de «buen gobierno» no siempre estará dada por su

efectividad y eficiencia, sino, sobre todo, por su conexión con las grandes
definiciones del poder político y de los cambios sociales.
En tal sentido, si bien se reconoce el impacto de las propuestas de la reinvención

del gobierno en las reformas de todos los niveles del sector público, era muy
conveniente salirle al paso a la retórica gerencial que se adueñaba de la gestión
de los asuntos públicos, eludiéndose viejos problemas de la Administración
Pública. Las principales críticas se orientaron hacia los siguientes temas
(MASCAREÑO, 2003):
 En las sociedades democráticas, los valores de la eficiencia y la eficacia

no son los únicos que guían las decisiones en el sector público. Ellos
conviven con la equidad, responsabilidad pública, justicia,
representatividad, transparencia y defensa de los derechos.
 Es fundamental el logro de un balance dinámico entre la flexibilidad
gerencial que
plantea el NPM y el
apego a la legalidad
de las decisiones
administrativas,
pues su
conocimiento en aras
del pragmatismo ha
generado situaciones
inescrupulosas por
parte de políticos y
funcionarios.
 La extrapolación del
éxito gerencial en el
sector público no
siempre es posible.
Aquellas organizaciones que la logran han contado con ventajas
comparativas de acceso a los recursos para reinvertirlos en su
desempeño. No se debe olvidar que el sector público es un sistema
complejo en el cual la «reinvención» debe manejarse en el marco de
la preservación y legitimidad del sistema político-administrativo.

En países latinoamericanos como el nuestro, las prácticas del nuevo

gerencialismo se enfrentan a serias restricciones. Así, por ejemplo, en México, la
debilidad de los mecanismos democráticos en el contexto de la baja participación
política, así como la carencia de pesos y contrapesos efectivos, exige un gran
esfuerzo de adaptación de los postulados del NPM, bajo la pena de generar un
efecto contrario y ampliar la base de poder de las burocracias preestablecidas.
Como conclusión, podemos señalar que, si bien las prescripciones del NPM han
ganado terreno en el diseño y manejo de las estructuras públicas en todo el
mundo —es decir, la desregulación, la descentralización, la tercerización, la
privatización, la presupuestación en plazos más allá de un año o la orientación a
los resultados antes que al gasto—; no obstante, las fallas de los gobiernos
continúan y se profundiza la crisis del Estado.
De ahí que puede aseverarse que existen realidades de mayor complejidad que
superan y rebasan las recetas del NPM, así como del instrumental de políticas
públicas asociado, y que exigen, cuando menos, una atención más adecuada, si
se aspira a mejorar las relaciones del Estado con la sociedad y,
fundamentalmente, los niveles de satisfacción de los ciudadanos con la acción
pública.
1.3. Políticas públicas en países con realidades emergentes
1.3.1. Fragilidad institucional y paradojas de la modernización
En países con realidades emergentes, la institucionalidad en la que operan es tan

frágil, que la existencia de tensiones y conflictos no solo limita el establecimiento
de políticas públicas, sino también subordina la consistencia y continuidad de las
políticas públicas a los quiebres de la coyuntura política.
De esta manera, en situaciones de baja autonomía gubernativa, la excepción

siempre será la regla:
 Las tareas de coordinación serán las tareas de concertación.

 Las llamadas de jerarquía funcional siempre serán desplazadas por las
llamadas de la jerarquía política.
 Los fines y medios inicialmente previstos de una política se alteran
progresivamente en la medida en que las políticas ingresan y son
apropiadas por los funcionarios y las organizaciones públicas.

La toma de decisiones comienza a estar determinada, entonces, por la magnitud

e intensidad de las presiones internas y externas al gobierno. La producción de
los nuevos contextos, axiomas, conceptos y prácticas de gobierno, con la que se
buscaba darle curso a un determinado proyecto político, aparece prisionera de la
negociación de intereses entre los sectores que emergen como portadores de
poder real.
En condiciones de frágil institucionalización, los procesos de estructuración de las

políticas públicas aparecen determinados por la diseminación de poderes, la
ausencia de un aparato de Estado que pueda estar articulado en torno a un centro
único y bien definido, y por la primacía de los intereses privados sobre el interés
público.
Por otro lado, debemos tener en cuenta que la realización de políticas públicas
en realidades emergentes se encuentra condicionada por las paradojas de la
modernización:
 Una primera paradoja, y la más importante de ellas, es la creciente

brecha entre el desempeño de los indicadores materiales de la vida y
el sentimiento de inseguridad de la población; es decir, existe una
pérdida de fiabilidad en los sistemas abstractos de modernidad, los
cuales han proporcionado una gran seguridad al vivir cotidiano,
inexistente en los órdenes premodernos.
 La segunda de las restricciones: la globalización como tendencia de la

sociedad introduce varios dilemas a resolver (MEDELLÍN, 2004), tales
como:
 Abordaje de bienes públicos globales (clima, biodiversidad, sistema

financiero, medio ambiente en general).
 Situaciones transfronterizas (migración, contaminación).
 Fenómenos globales (megalópolis, crisis de ocupación).
 Interdependencia (crisis económica, comercio, pauperización).
 Competencia (fiscalidad, regulación social y ecología).
 Arquitectura de gobernanza global (democracia, legitimación,
coordinación, asimetrías de poder).

1.3.2. Realidades emergentes que reclaman nuevos enfoques en las

Más allá de los intentos del NPM por mejorar el desempeño de las organizaciones
públicas, en tanto principales actores en el proceso de formulación e
instrumentación de las políticas, es necesario analizar algunas realidades
emergentes que han incidido en las políticas públicas, como instrumentos para la
acción de gobierno:
 Redefinición del papel del Estado como actor fundamental en

los asuntos públicos. Un primer obstáculo para la efectividad de las
políticas públicas es la definición misma de «lo público», del espacio
público.
Un primer aspecto es el hecho de hasta dónde la burocracia ha perdido

vigencia ante los nuevos modelos de administración de las políticas
públicas. Si bien todo el movimiento de cambio a favor de las relaciones
Estado-sociedad argumentó incisivamente sobre la ineficacia de la
burocracia, con lo cual se apuntó hacia la implantación de una ideología
«antiweberiana», se ha olvidado que existen responsabilidades del Estado
frente a la sociedad que forman parte sustantiva de la institución de la
democracia.
Otra línea de preocupación acerca de la redefinición del papel del Estado
en los asuntos públicos es la que
remite a si se está debilitando el
control democrático del sector
político sobre la burocracia y
sobre los procesos públicos de
toma de decisiones.
Efectivamente, la complejidad
estructural de las
administraciones (y, por ende,
del desarrollo de las políticas)
responde a la existencia de
nuevas combinaciones de
intereses políticos y comerciales
incorporados en las nuevas
unidades públicas, con lo cual la devolución o desagregación de tareas
exige como contraparte el desarrollo de sistemas de control para la
autoridad que administra o implementa la política. Con ello se complica la

noción tradicional de la rendición de cuentas ante la población, toda vez

que la atención ha variado hacia la satisfacción del cliente y se ha
abandonado la garantía de los derechos a la ciudadanía.
En ese sentido, los líderes administrativos que agencian de manera directa
las políticas ganan influencia, surgiendo así un marcado escepticismo
sobre las soluciones colectivas y conflictos sobre qué es público.
Finalmente, otro aspecto es la revisión del proceso de desregulación y su

impacto en el control de los asuntos públicos. Este término alude tanto a
la supresión o relajamiento de los controles tradicionales públicos como a
la liberalización y privatización de los bienes del Estado.
 Pluralismo frente a elitismo: ¿un falso dilema de las políticas

públicas? La acción pública ha sido la resultante de la intervención sobre
un asunto público o de interés colectivo en el que se encuentran presentes
el Estado —con su legitimidad, organizaciones, instrumento y norma
jerárquica— y los individuos y grupos —con su interés, influencia y
presión—.
Para tales propósitos, desde siempre ha estado planteada la discusión

acerca de cuál es la lógica más adecuada en términos de democracia y
efectividad a la hora de estructurar una determinada política pública.
Por una parte, se ha defendido la tesis de que la fuerte participación

ciudadana y de los grupos organizados en las decisiones públicas
determinan el fondo y la forma de la política. Asimismo, se arguye sobre
la existencia de racionalidades limitadas que convierten a los problemas
públicos en un sistema cerrado, con información imperfecta, con grupos
de actores que compiten por su espacio en la política y en los que, por
ende, el tiempo que transcurre favorece a las élites que determinan
moldeando el contexto en el que planificadores y administradores toman
sus decisiones.
En Latinoamérica, los procesos de perfeccionamiento de sus democracias

exigen el establecimiento de reglas de obligatoria aplicación, pues no sería
posible pensar en una agenda pública sin un número significativo de
políticas de arriba hacia abajo, pues esa es la exigencia del texto
constitucional. Por ello, concluimos, el pluralismo y la participación no
pueden ser los límites normativos de las políticas públicas, ya que
dejaríamos por fuera importantes marcos referenciales cuando se trata de

asuntos públicos que implican modificaciones de acuerdos nacionales

básicos como, por ejemplo, la distribución de la riqueza y el poder.
En esa línea es posible distinguir, por un parte, las redes de participación

social, las cuales, ante la erosión de las certezas técnicas, participan en
los procesos de políticas públicas en escenarios donde la experimentación,
la negociación y el aprendizaje social son conceptos clave; por otra parte,
cobran particular importancia las redes públicas de gobierno de múltiples
niveles, pues cada vez es menos posible resolver los nuevos problemas
complejos desde un solo nivel de gobierno.
 Globalización y gobernabilidad de los asuntos públicos. Los

asuntos públicos han variado de cualidad, se han multiplicado y
complejizado. Pero también adquieren un nuevo estatus: son globalizados.
Con ello, también las formas de organización social relacionadas con esos
asuntos tienden a estructurarse en redes globales ante lo cual, en
consecuencia, los instrumentos de política, atados a su origen de
planeación racional en el ámbito nacional, también deberán actualizarse.
Una manera metódica para visualizar las tendencias en este campo sería
evaluar el comportamiento por tipos de políticas; como lo señala
MASCAREÑO (2003), las políticas de redistribución, cuya base principal es la
política fiscal, tienden a ser más aisladas de las fuerzas externas globales,
pues las mismas se encuentran altamente condicionadas por factores
domésticos de acuerdo con la base legal interna y la propia evolución
histórica que las constriñe a los ámbitos locales.
 Las políticas regulativas, por el contrario, van adquiriendo un perfil

altamente global, y, dentro de él, uno regionalizado. Trátese de
medio ambiente, migraciones, drogas, armas nucleares, terrorismo o
comercio, las soberanías tienen que ceder ante los intereses
múltiples de bloques de países, y aun de todos los países.
 Las referidas a la modernización y a la democracia aluden

directamente a la ampliación creciente de los derechos, con lo cual
la presencia de actores extraterritoriales, supraestatales y no
gubernamentales es insoslayable. La presión por los derechos
humanos, las reformas de los sistemas de justicia, la transparencia
de los sistemas electorales o la rendición de cuentas públicas son
políticas que atraviesan a naciones y partidos políticos.

 Finalmente, con un creciente carácter global, se ubican las políticas

de liberalización. Estas, caracterizadas por la desregulación de los
mercados, la difusión de tecnología y la integración financiera en
mercados de capitales, atraviesan las naciones y superan las
posibilidades de las fronteras soberanas.
El sector público del Perú se enfrenta a retos considerables que le impiden

promover un crecimiento inclusivo de manera efectiva en todas las regiones del
país. Es prioritario en la actualidad prioritarias mejorar la coordinación a nivel de
todo el gobierno para afrontar los retos de política multidimensionales; fortalecer
la base de evidencias para la elaboración de políticas; fortalecer una gobernanza
multinivel efectiva para una mejor prestación de servicios y una mayor equidad
interregional; aumentar la participación de los ciudadanos y hacer uso del
gobierno abierto no sólo para diseñar y brindar mejores políticas y servicios sino
para desarrollar la confianza del público en las instituciones del Estado; fortalecer
la estabilidad y resiliencia de la fuerza laboral del Estado, y hacer uso más efectivo
y eficiente del potencial ofrecido por las tecnologías de la información y
comunicación (TIC) y el gobierno digital (OCDE, 2016).

2. Ciclo de las políticas públicas

Las políticas públicas en su desarrollo atraviesan varias etapas que configuran un
ciclo. La noción de «ciclo» ayuda a analizar las políticas, pero la realidad de
algunas de ellas no se ajusta necesariamente al esquema que se identifica a
continuación. Las fases del ciclo son interdependientes, por lo que el
replanteamiento de cualquiera de ellas afecta a las siguientes.
El ciclo, como cualquier sistema, se «cierra» con un proceso de retroalimentación:

la política pública no se extingue con la evaluación de sus resultados, sino que
esta puede dar lugar a una nueva definición del problema que inició el ciclo.
Las principales fases del ciclo de las políticas públicas son las siguientes:
 Identificación y definición de problemas.

 Formulación de políticas.
 Adopción de la decisión.
 Implantación.
 Evaluación.

2.1. La identificación y definición de problemas
El gobierno advierte la existencia de problemas u oportunidades en la sociedad y

se plantea si debe actuar o no. Esta fase incluye en primer lugar, actividades de
detección y selección de cuestiones, y, en segundo lugar, actividades de
definición de problemas.
La detección y la selección de cuestiones públicas: la agenda. En las sociedades

occidentales, suele emerger un gran número de cuestiones que proceden de
distintos sectores de la sociedad, que
buscan la atención de los gobiernos.
Ahora bien, no todas las cuestiones que
preocupan a la sociedad acaban
generando la formación de una política
pública para solucionarlos.
Para estudiar estos procesos se utiliza el

concepto de agenda, y se suele distinguir
entre agenda sistémica, por una parte, y
agenda política, institucional o de
gobierno, por otra. La agenda sistémica
está formada por el conjunto de
cuestiones que los miembros de una
comunidad política perciben como
merecedoras de atención pública y que,
además, caen dentro del ámbito
competencial de la autoridad
gubernamental a la que se dirigen; son las
cuestiones que preocupan a la sociedad.
La agenda política, institucional o de

gobierno está formada por el conjunto de
asuntos explícitamente aceptados para
ser considerados seria y activamente por
los decisores públicos; son las cuestiones que preocupan al gobierno. En líneas
generales, la agenda de gobierno suele reflejar la evolución de la agenda
sistémica.
La definición de los problemas públicos:
 En primer lugar, definir un problema significa que, una vez reconocido

como tal e incluido en la agenda de algún gobierno, el problema es
percibido por los distintos actores interesados; es objeto de
exploración, articulación e incluso cuantificación; y, en algunos casos,

pero no en todos, se da una definición oficial, o al menos
provisionalmente aceptada, acerca de sus posibles causas,
componentes y consecuencias.
 En segundo lugar, que una situación concreta se convierta en problema

público no es algo que se base solo y únicamente en circunstancias
objetivas: la elaboración de una situación no deseada como problema
público depende en gran medida de su conexión con los valores
dominantes en ese momento en la sociedad de que se trate y del poder
de los actores que promueven su incorporación a la agenda de
gobierno.
 En tercer lugar, la definición de los problemas públicos plantea

numerosas dificultades porque los problemas públicos son
enrevesados, retorcidos, inéditos: no tienen una formulación definitiva;
no suele haber criterios que establezcan cuando se ha llegado a la
solución; la solución no es nunca verdadera o falsa, sino buena o mala,
y carece, además, de una prueba inmediata y resolutoria.
2.2. La formulación de las políticas
Una vez que el gobierno conoce la existencia de un problema, lo define y rechaza

la opción de no actuar sobre él, comienza la fase de formulación de políticas, que
tiene que ver con el desarrollo de cursos de acción (alternativas, propuestas,
opciones) aceptables y pertinentes para enfrentarse a los problemas públicos.
Las políticas son concebidas, por lo tanto, como soluciones a los problemas
públicos. Esta fase incluye las siguientes actividades:
 El establecimiento de metas y objetivos a alcanzar. Los

objetivos constituyen un elemento central en la acción pública: dan un
sentido de propósito y de dirección a una organización y a sus políticas
y programas. En la práctica, sin embargo, surgen numerosas
dificultades a la hora de identificar los objetivos de las organizaciones
y programas existentes y de especificar los objetivos para el desarrollo
futuro de organizaciones y programas.
 La detección y generación de alternativas que permitan

alcanzar los objetivos. El producto de esta actividad sería una lista
de opciones de política pública, entre las que se pueden encontrar

opciones ya conocidas o que cuentan con apoyos internos

(identificación) y opciones desconocidas o que carecen de apoyos
dentro de la organización (generación). Cada opción o alternativa debe
ser caracterizada de forma tan precisa como sea posible.
 La valoración y comparación de las alternativas. Una vez que se

ha producido y definido las opciones, que están claras las ventajas y
los inconvenientes de cada una de ellas, vendría el momento de utilizar
algún tipo de técnica que permita realizar el proceso de elección. Una
de las técnicas más conocidas es el análisis coste-beneficio, que
consiste en identificar los costes y beneficios asociados con cada
alternativa y en la cuantificación económica de los mismos, con el
propósito de facilitar la comparación entre las distintas opciones.
 La selección de una opción o combinación de ellas. Las técnicas

mencionadas no adoptan decisiones. La decisión está en manos del
decisor público. Las técnicas pueden, en el mejor de los casos, asistir
a los decisores públicos y quizás persuadirles de la necesidad de
adoptar una actitud más sistemática respecto a la identificación de
criterios y datos relevantes, y respecto a la prueba de las premisas
sobre las que se basan los cálculos de probabilidades de que ocurran
ciertos hechos o de que las políticas produzcan determinados impactos.
Los primeros análisis de políticas públicas se centraban en la fase de
formulación de las políticas.
2.3. La adopción de la decisión
Esta fase está exclusivamente en manos de uno o varios decisores públicos: para
que una política sea considerada pública, esta debe haber sido generada por
medios gubernamentales, debe emanar de una autoridad pública. Otras fases del
ciclo de las políticas públicas (la implantación, por ejemplo) pueden quedar
parcialmente en manos de actores, individuos u organizaciones que no están
investidos de autoridad pública: no es el caso de la fase de adopción de la
decisión.
2.4. La implantación de las políticas públicas
Esta fase comienza una vez adoptada la decisión, y comprende todas las
actividades y procesos desarrollados hasta que aparecen los efectos asociados
con la intervención pública en cuestión. En ella, las unidades administrativas

correspondientes movilizan recursos económicos y humanos, sobre todo para

poner en práctica la política adoptada. Se trata de la puesta en marcha o
ejecución de las políticas.
La implantación es la secuencia
programada de acciones, de la que
forman parte muchos actores y
muchas operaciones, dirigida a
producir con unos medios específicos
los resultados esperados. Es un
proceso de gran complejidad porque:
por una parte, interviene una multitud
de actores, cada uno de los cuales
tiene sus propias perspectivas,
actitudes e intereses, y cuyo grado de
compromiso con los objetivos del
proceso puede variar; por otra, hay
una multitud de «puntos de decisión»
(cada vez que se requiere un acto de
acuerdo para que el programa siga adelante) y de «puntos muertos» (cada vez
que se requiere que un actor por separado dé su aprobación).
La fase de implantación ha sido conceptualizada mediante la adopción de varias

perspectivas. La más familiar la equipara a un proceso descendente, de arriba
abajo; estudios posteriores ponen de relieve la importancia de concebirla también
como un proceso ascendente, de abajo arriba:
 El modelo de arriba abajo concibe el desarrollo de una política como

un proceso que fluye desde la cúspide de las organizaciones públicas
hacia las posiciones jerárquicas inferiores y en el que el protagonismo
corresponde a los decisores públicos.
 El modelo de abajo arriba sostiene que también requiere importancia
el flujo de abajo arriba que permite adaptar la situación inicial a la
multitud de contextos de implantación, y otorga el protagonismo del
proceso a los implantadores.
2.5. La evaluación de las políticas
Las unidades de evaluación de la Administración Pública determinan en qué

medida se ha logrado los objetivos de la política pública en cuestión. La
evaluación cierra el ciclo de las políticas, y puede retroalimentar el proceso en

cualquiera de sus fases. En la práctica, la evaluación no está tan extendida como

sería deseable.
La unidad de acción pública objeto de evaluación suele ser el programa. Un

programa es un conjunto de actuaciones orientadas a la consecución de uno o
varios objetivos y que consumen recursos de diverso tipo (humanos, financieros,
legales, materiales, tecnológicos, etc.). Evaluar programas, en tanto que
«paquetes» de recursos definidos con los que se pretende mitigar el estado de
un problema mayor, resulta más factible que evaluar políticas generales cuyo
propósito es aliviar una situación social que no nos agrada. Así, por ejemplo, no
se suele evaluar la política universitaria en su conjunto, sino las distintas
titulaciones ofertadas por cada universidad, ya que es más fácil identificar los
recursos de distinta índole involucrados en cada una de ellas.

3. Principales reformas en
marcha
En el presente capítulo se desarrollan algunas de las principales reformas que se
vienen impulsando en el país desde el año 2000 a la fecha y que tienen un
tratamiento de política de Estado conforme al artículo 6 del D.S 029-2018-PCM,
existiendo continuidad en su implementación más allá de los cambios de gobierno
y a pesar de las marchas y contramarchas que pudiéramos identificar en algunas
de ellas.
3.1. Política de descentralización
3.1.1. Problema del centralismo
Uno de los problemas fundamentales que impide el desarrollo de los Estados es,
sin duda, la centralización; en contrapartida, una de las vías para el desarrollo es
—y ha sido— la descentralización.

Los países latinoamericanos han recibido de la época colonial una herencia

centralista muy difícil de revertir, que tiene secuelas en su historia
contemporánea. La centralización se ha manifestado en la concentración de la
toma de decisiones por parte de las autoridades, y de las actividades económicas
en las ciudades.
FARFÁN RUIZ (2007) se preguntaba ¿por qué se ha dado esta tradición centralista?
Y, tomando en cuenta lo señalado por el Banco Mundial, se responde que es
debido a raíces culturales y económicas:
 El reforzamiento del autoritarismo de la época por parte de la iglesia

católica.
 La gran desigualdad en las relaciones sociales.
 La alta concentración de la propiedad de la tierra.
 El bajo nivel de educación prevaleciente.
 La marginación de los pueblos indígenas de la política nacional.
3.1.2. Descentralización
3.1.2.1. Aproximación conceptual
La descentralización es una de las varias

formas de dispensar el poder del Estado
entre sus diferentes niveles. Implica la
realización de elecciones de autoridades
descentralizadas y la transferencia de
funciones, atribuciones y responsabilidades y
recursos con carácter definitivo.
La descentralización traslada también la rendición de cuentas y la responsabilidad

por las debilidades en la gestión en el nivel de gobierno competente, lo que no
ocurre con la desconcentración, en la que el responsable sigue siendo el nivel
nacional. En virtud de que la descentralización conlleva la devolución del poder
de decisión hacia autoridades más cercanas al ciudadano (y por ende controlables
por este), es considerada la forma más completa de dispersar el poder.
Para Fernando CARRIÓN, director del FLACSO, la descentralización busca

principalmente la distribución equilibrada y democrática de la centralidad —es
decir, el poder— en el interior de un Estado. Esta coyuntura puede desarrollarse
tanto a través de la llamada descentralización horizontal, como mediante la

descentralización vertical, procesos, ambos, que deben actuar armónicamente

para no producir asimetrías, desequilibrios o fraccionamientos:
 La descentralización horizontal se refiere a la distribución del

poder en un mismo nivel de estructura del Estado; esto es, la búsqueda
de equilibrios entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
 La descentralización vertical alude a los cambios en la correlación
de poder entre los distintos niveles. La descentralización tiene que ver
con la transferencia de competencias y recursos de un nivel central de
gobierno hacia otro de distinto origen y que guarda autonomía
(CARRIÓN, 2002).
La descentralización constituye un complejo proceso de cambios y reformas, con

la intención no solo de redistribuir el poder político de un Estado, sino
fundamentalmente porque permite reducir las desigualdades espaciales de
desarrollo, generadas por la centralización económica y de poder; asimismo,
contribuye a la modernización y democratización del sistema político, y al cambio
de las estructuras económicas, culturales y sociales.
Asimismo, es importante señalar que el proceso descentralizador es una parte de

la reforma del Estado que implementan los países para lograr su desarrollo
económico, social, político y cultural, y que es puesto en práctica a través de las
diversas políticas públicas desarrolladas por las élites gobernantes. Dichas
políticas deben estar enmarcadas en el proceso democrático de la sociedad, las
mismas que requieren articular mecanismos de interacción entre la sociedad civil
y el Estado.
En tal sentido, consideramos que la descentralización es un proceso consustancial

al de la democratización del Estado y la sociedad en general, pues implica una
interacción dinámica entre ambos, en el marco de un conjunto de valores, reglas
y procedimientos en el que se desarrolla la actual democracia liberal. Por tal
motivo, es imprescindible incorporar en la agenda de la reforma de cualquier
Estado a la descentralización como una de sus políticas, en la que se incluya la
participación de la ciudadanía no solo a través de la puesta en práctica de sus
derechos, sino también de sus deberes.
3.1.2.2. Diferencia con otros términos
El término descentralización tiene un significado amplio, que engloba todo cuanto

implique la transformación de la vida nacional en el sentido de trasladar poder
político y/o actividad socioeconómica desde el centro hacia la periferia; es decir,

desde Lima hacia las llamadas provincias. Engloba a la regionalización, la

desconcentración y la descongestión, términos que seguidamente pasaremos a
definir:
 Regionalización. La regionalización es un término más preciso; significa

el traslado de competencias de la Administración Pública del gobierno
nacional a los gobiernos de las entidades territoriales en propiedad; es
decir, de modo definitivo e irreversible. En el derecho peruano se emplea
este mismo término para denominar un proceso especial para nuestra
realidad, que consiste en la creación o integración de las regiones a partir
de los departamentos, pero este uso es excepcional y formal.
 Desconcentración. Este término se aplica indistintamente para dos

situaciones similares:
 Cuando una entidad pública de nivel nacional (o central) abre oficinas

administrativas fuera de la capital (o de los centros urbanos
principales) para descentralizar la gestión, sin desunirse de la entidad
nacional. Este es el caso de un ministerio que abre oficinas en
departamentos o provincias distintas a la sede de gobierno o capital
de la República.
 Cuando una entidad del gobierno nacional delega una competencia
a una entidad territorial por un tiempo, a la que puede.
 Cuando una entidad territorial «mayor» hace lo propio a favor de una
«menor», en idéntica condición de revocabilidad.
 Descongestión. Este término alude al traslado de la actividad económica

desde el «centro» a la periferia; o también al resultado de un proceso
económico que cambia la proporción de la densidad de la actividad
económica en el mismo sentido centrífugo, por un desarrollo diferencial.
Se entiende que la proporción de la actividad económica va aparejada con

la población. Este concepto de la descentralización no es jurídico sino
puramente socioeconómico, pero normalmente es logrado como resultado
de políticas de Estado; también suele ser referido como descentralización
socioeconómica, pues se entiende que en términos generales engloba a la
población, a la actividad económica y al poder político, y va aparejado con
el concepto de desarrollo, que es el fin de estas políticas (ELGUERA, 2007).

3.1.2.3. Principios de la descentralización
En el cumplimiento de una política de descentralización, UGARTE UBILLA (2006)

considera que es necesaria la observancia de cuatro principios básicos que él
denomina de subsidiaridad, los cuales actúan de manera integral y se convierten
en ejes del desarrollo.
Estos principios son:
 Primer principio de subsidiaridad. El Estado interviene solo cuando

la sociedad no es capaz de resolver sus necesidades por sí misma, y
en la medida en que sea necesario.
 Segundo principio de subsidiaridad. Cuando el Estado interviene,

debe hacerlo en el nivel más cercano a la población, el nivel local. Cabe
señalar que muchas competencias locales han sido asumidas por la
propia ciudadanía en temas como educación, salud, deporte, etc.
 Tercer principio de subsidiaridad. Cuando el gobierno de ámbito

local no puede asumir las competencias que le son inherentes, lo hace
un gobierno de ámbito mayor. Este principio se cumple cuando los
municipios o gobiernos locales no pueden cumplir con los servicios
elementales, lo cual hace necesario que otra instancia de mayor
competencia la asuma.
 Cuarto principio de subsidiaridad. Cuando interviene un ámbito

superior de gobierno, este debe crear las capacidades necesarias para
que asuma las competencias del ámbito al que le corresponde. Este
principio permite transferir fortalezas, conocimientos, instrumentos y
recursos para desarrollar el capital social.
3.1.2.4. Clases de descentralización
Generalmente, la descentralización se clasifica en tres tipos, a saber:
 Descentralización política. Comprende la elección democrática de

los representantes, así como el conjunto de condiciones necesarias
para que las decisiones públicas de carácter político sean tomadas por
la institucionalidad descentralizada.

 Descentralización administrativa. Referida al conjunto de

condiciones necesarias para que las decisiones administrativas sean
tomadas por la institucionalidad descentralizada, incluyendo el aspecto
formal de traspaso de competencias y funciones desde el nivel central
al nivel regional o municipal.
 Descentralización fiscal. Expresada como un conjunto de
condiciones necesarias para que las decisiones de ingresos y gastos
fiscales sean tomadas en el nivel regional o municipal, incluyendo el
traspaso de recursos intergubernamentales.
El Banco Mundial, en el trabajo La descentralización del Estado, clasifica a esta

en cuatro tipos:
 Política. Cuando se realiza elecciones subnacionales (regionales y

locales) con el fin de entregar poder a los ciudadanos y a sus
autoridades electas.
 Administrativa. Cuando hay una redistribución de las autoridades,
responsabilidad y financiamiento para proveer servicios públicos entre
los diferentes niveles de gobierno.
 Fiscal. Cuando la autoridad local tiene las facultades para decidir sobre
los recursos entregados.
 Mercantil. Cuando se introduce al sector privado, en mercados
tradicionalmente provistos por el Estado
(privatización y concesiones).
3.1.3. Descentralización en el Perú
3.1.3.1. Algunos aspectos

históricos
En el transcurso de la historia
republicana del Perú se presentó
diferentes proyectos para iniciar un
proceso de descentralización que permitiera
impulsar el desarrollo del país y atender
adecuadamente las diferentes demandas de la
población. Sin embargo, todos estos proyectos se vieron frustrados por efecto de
las deficiencias en los modelos de descentralización que se intentaba
implementar.

Durante el período de transición democrática iniciado en el año 2000,

nuevamente se planteó la necesidad de reivindicar la descentralización como una
medida para la reforma del Estado y una oportunidad para promover la
distribución del poder, creando un nivel de gobierno intermedio de carácter
regional y reconociendo a las municipalidades como el nivel de gobierno local.
De esta manera, se propuso un modelo de descentralización basado en niveles
de gobierno, los que, dotados de autonomía, con competencias definidas y
recursos suficientes, puedan impulsar el desarrollo nacional, regional y local, de
manera articulada. En ese sentido, el 6 de marzo de 2002 se aprobó la Ley de
Reforma Constitucional, Ley N.° 27680, que modificó íntegramente el Capítulo
XIV del Título IV de la Constitución Política de 1993, referido a la
descentralización.
Esta norma señala que la descentralización es una forma de organización

democrática que constituye una política permanente de Estado, de carácter
obligatorio, y que tiene por objetivo el desarrollo integral y sostenido del país.
Asimismo, define un modelo de descentralización basado en la reestructuración

del Estado en tres niveles de gobierno con autonomía política, económica y
administrativa, en la que los gobiernos regionales y locales son equivalentes entre
sí. Es decir, no se relacionan sobre la base de un principio de jerarquía, sino de
competencias, que empiezan a perfilarse desde el texto constitucional.
De esta forma, y en concordancia con lo señalado en el artículo 43 de la

Constitución Política, queda establecido que la República del Perú es un Estado
unitario y descentralizado; es decir, un Estado con diferentes niveles de gobierno
dotados de autonomía para ejercer de manera articulada sus competencias,
preservando su unidad e integridad. En ese sentido, y tal como
se ha indicado antes, la autonomía debe ser entendida, según ELAZAR (1998, p.

26)2, como:
«La capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin
dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte y
que está representada no solo por el Estado, sino por el ordenamiento jurídico que rige a
este».
En este marco constitucional, el 17 de julio de 2002 se aprobó la Ley de Bases

de la Descentralización, Ley N.o 27783, que desarrolla el capítulo de la
2 Cit. en: Tribunal Constitucional. Expediente n. o 002-2005- PI/TC del 18 de febrero de 2005, fj. 32.

Constitución Política referido a la descentralización, que establece la finalidad, los

principios, los objetivos y los criterios generales del proceso de descentralización.
Esta norma determina y desarrolla el marco legal que rige el proceso de

descentralización, regula la conformación de las regiones y municipalidades, fija
las competencias exclusivas y compartidas de los tres niveles de gobierno, y
determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales, así como
las relaciones de gobierno en sus distintos niveles.
Así se inició el actual proceso de descentralización, que constituye una

oportunidad para revertir la tradicional estructura centralista del Estado peruano
y, con ello, establecer mejores condiciones para la promoción del desarrollo y la
satisfacción de un conjunto de demandas largamente postergadas,
principalmente en el interior del país. Asimismo, esta forma de distribución del
poder estatal debe contribuir a concretar los deberes primordiales del Estado 3,
así como a mejorar la calidad de la relación entre el Estado y la sociedad y, por
lo tanto, contribuir a que se reduzca las brechas y desconfianzas entre la
autoridad y la población.
3.1.3.2. Distribución de competencias entre los niveles de gobierno
Como se ha mencionado en los párrafos precedentes, el modelo de

descentralización que se está implementando en el país se sustenta en la
distribución del poder en tres niveles de gobierno: gobierno nacional, gobiernos
regionales y gobiernos locales, los cuales gozan de autonomía política, económica
y administrativa para ejercer sus competencias, funciones y atribuciones.
De acuerdo con este modelo de descentralización, es importante que las

competencias estén claramente definidas, y de igual forma las funciones que le
corresponde asumir a cada nivel de gobierno respecto a una misma competencia.
En ese sentido, existen competencias que por su naturaleza deberán ser
asumidas por un solo nivel de gobierno, y otras que involucrarán a dos niveles o
a los tres; por tal razón, la Ley de Bases de la Descentralización define tres tipos
de competencias:
 Exclusivas. Aquellas que corresponden de manera exclusiva y

excluyente a cada nivel de gobierno.
3 Artículo 44º de la Constitución Política: «Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía
nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos; proteger a la población de las amenazas contra la
seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y
equilibrado de la Nación».

 Compartidas. Aquellas en las que intervienen dos o más niveles de

gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados.
Se debe precisar la función específica y responsabilidad que
corresponde a cada nivel de gobierno.
 Delegables. Aquellas competencias que un nivel de gobierno delega
a otro, tras lo cual queda el primero obligado a abstenerse de tomar
decisiones sobre la materia o función delegada. La entidad que delega
mantiene la titularidad de la competencia y la entidad que la recibe
ejerce esta durante el período de la delegación. La Ley de Bases de la
Descentralización formuló de forma genérica las competencias
exclusivas y compartidas que corresponde a cada nivel de gobierno,
las cuales debieron ser desarrolladas de manera específica en la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales y en la Ley Orgánica de
Municipalidades. En el caso de los ministerios, la Ley N.° 29158, Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo, dispone que las funciones que les
corresponde cumplir deberán ser desarrolladas en las Leyes de
Organización y Funciones de cada uno de estos4.
De igual modo, con el fin de determinar el marco en el que los distintos niveles
de gobierno ejercerán sus competencias, el inciso 49.1 del artículo 49.º de la Ley
de Bases de la Descentralización señala que el gobierno nacional y los gobiernos
regionales y locales mantienen relaciones de coordinación, cooperación y apoyo
mutuo, en forma permanente y continua, articulando el interés nacional con el
interés regional y local. En el mismo sentido, el artículo 45.º de la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales, modificada por la Ley N.° 27902, publicada el 1 de
enero de 2003, define el carácter rector del gobierno nacional, que establece
como competencia exclusiva de dicha instancia de gobierno definir, dirigir,
normar y gestionar las políticas nacionales y sectoriales, atendiendo a los
4 LeyN.° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 20 de diciembre
de 2007. Artículo 5. El ejercicio de las competencias compartidas del Poder Ejecutivo con los gobiernos
regionales y los gobiernos locales está regido por la Constitución Política del Perú, la Ley de Bases de la
Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades, así como
por las Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios y de las entidades que componen el Poder
Ejecutivo, según corresponda. Cuarta Disposición Complementaria. Las competencias exclusivas y
compartidas del Poder Ejecutivo con los gobiernos regionales y los gobiernos locales serán especificadas en
las Leyes de Organización y Funciones de los distintos Ministerios, de conformidad con la Ley de Bases de
la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades. Primera
Disposición Transitoria. Con arreglo a la presente ley, el Poder Ejecutivo, a partir de la vigencia de la presente
ley, en un plazo de cuatro meses remitirá al Congreso de la República las propuestas de Leyes de
Organización y Funciones de los Ministerios que tienen a su cargo únicamente competencias exclusivas, y
en el plazo de seis meses las correspondientes a los ministerios que tienen a su cargo competencias
exclusivas y compartidas.

intereses generales del Estado y a la diversidad de las realidades regionales y

locales.
En consecuencia, queda establecido que los gobiernos regionales y locales

deberán implementar sus políticas de desarrollo en concordancia con la política
nacional sectorial, lo cual justamente plasma el carácter de Estado unitario y
descentralizado que ha sido la fórmula política adoptada por la Constitución.
Por otro lado, cabe señalar que conforme con lo regulado en la Constitución y en
las normas de descentralización, el proceso se desarrolla por etapas, de manera
progresiva y ordenada conforme con criterios que permitan una adecuada
transferencia de competencias sectoriales del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales. En ese sentido, la Segunda Disposición Transitoria
de la Ley de Bases de la Descentralización estableció las siguientes etapas del
proceso:
 Primera etapa. Organización e instalación de los gobiernos

regionales y locales.
 Segunda etapa. Consolidación del proceso de regionalización. Esta
etapa estaba orientada a promover la conformación de regiones
sostenibles mediante la integración de departamentos vía referéndum.
 Tercera etapa. Transferencia y recepción de competencias
sectoriales, excepto las de salud y educación.
 Cuarta etapa. Transferencia y recepción de competencias en salud y
educación.
La transferencia por etapas responde al carácter gradual del proceso de

descentralización. No obstante, la Cuarta Disposición Transitoria,
Complementaria y Final de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, modificada
por la Ley N.° 27902, estableció que a partir del 1 de enero de 2004 se iniciaría
la transferencia de competencias sectoriales, incluyendo educación y salud.
De esa forma, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales modificó la Ley de Bases

de la Descentralización en lo que respecta a las etapas del proceso de
descentralización, tratando a la tercera y cuarta etapa como paralelas y no
consecutivas.
Asimismo, la etapa del proceso de transferencia y recepción de competencias se

inició con la aprobación del Plan Anual de Transferencia de Competencias
Sectoriales 2004, aprobado por Decreto Supremo N.o 038–PCM–2004 que fue
publicado el 12 de mayo de 2004, a pesar de que aún no se había iniciado y
consolidado el proceso de regionalización.

En la práctica, fue un proceso acelerado y, a pesar de los distintos esfuerzos, el

Estado no ha sido capaz de delimitar las competencias y distribuir funciones de
las entidades públicas para una eficiente gestión de los distintos niveles de
gobierno. Asimismo, el sistema de acreditación fue más un formalismo que un
mecanismo eficiente con el que se identificara, de manera adecuada, las
verdaderas brechas de capacidad que existían en las regiones y municipios.
Sumado a ello, los ministerios no desarrollaron un plan integral de fortalecimiento
de capacidades; este se entendió solo como un plan de capacitación que no ha
sido permanente. Como consecuencia, los gobiernos subnacionales recibieron
súbitamente una carga masiva de funciones y competencias sin los recursos
necesarios ni las capacidades adecuadas para una oportuna, eficaz y eficiente
provisión de los servicios (Contraloría General de la República, 2014).
Finalmente, considerando la
importancia de la etapa de
transferencia de
competencias a los gobiernos
regionales y locales, la Ley
de Bases de la
Descentralización
estableció las pautas que
debían guiar dicha
asignación y transferencia
de competencias, entre las
que figuran los siguientes
criterios:
 Subsidiariedad. El gobierno más cercano a la

población es el más idóneo para ejercer la competencia o función.
Ningún nivel de gobierno debe asumir competencias que pueden ser
cumplidas con mayor eficiencia por otro nivel de gobierno.
 Selectividad y proporcionalidad. La transferencia de competencias
deberá tomar en cuenta la capacidad de gestión efectiva de los
gobiernos regionales y locales, la que será determinada por un
procedimiento con criterios técnicos y objetivos.
 Provisión. Toda transferencia o delegación de competencias deberá
estar necesariamente acompañada de los recursos financieros,
técnicos, materiales y humanos directamente vinculados con los
servicios que se transfiere, con el fin de garantizar su continuidad.
 Concurrencia. En el ejercicio de las competencias compartidas, cada
nivel de gobierno debe actuar de manera oportuna y eficiente,
respetando el ámbito de competencia de los demás niveles de
gobierno. Adicionalmente, el Tribunal Constitucional, en su condición

de supremo intérprete de la Constitución, adecuado para resolver los
posibles conflictos de competencias que se pudieran presentar entre
los niveles de gobierno, se ha pronunciado en más de una oportunidad
sobre los criterios que permitirán determinar la titularidad de una
competencia en un Estado complejo como el nuestro. Así, en las
sentencias que pusieron fin a los procesos de inconstitucionalidad
referidos al ejercicio de la potestad normativa de los gobiernos
regionales y locales, fijó algunos criterios adicionales para ser tomados
en cuenta en la distribución de competencias5, entre los cuales cabe
destacar:
 Principio de cooperación y lealtad nacional, regional y local.

Si bien existen niveles de gobierno delimitados territorialmente y
dotados de autonomía política, económica y administrativa, su
ejercicio se debe realizar en el marco constitucional y legal que regula
la distribución de competencias. El gobierno nacional debe cooperar
con los gobiernos y locales y, a su vez, estos no deben afectar a
través de sus normas el interés nacional.
 Principio de taxatividad y cláusula de residualidad. Son
competencias regionales solo aquellas consagradas explícitamente
en la Constitución Política y en las leyes de descentralización, de
modo que las competencias que no han sido conferidas
expresamente a los gobiernos regionales y locales son exclusivas del
gobierno nacional.
 Principio de control y tutela. Los gobiernos regionales y locales
están sujetos a control y tutela por sus propios órganos de control y
por los organismos nacionales competentes.
 Distribución de competencias. La potestad normativa está
distribuida entre órganos nacionales, regionales y locales. El modelo
de descentralización adoptado en el país acepta la coexistencia de
varios subsistemas normativos, pero su articulación no se puede
efectuar exclusivamente bajo los alcances del principio de jerarquía,
sino conforme con el principio de competencia.
 Principio del efecto útil y de los poderes implícitos. Cada vez
que una norma le confiere una competencia a un gobierno regional
5TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencia correspondiente al Expediente N.° 0020-2005- PI/TC y 0021-

2005-PI/TC del 27 de septiembre de 2007, fj. 4; Sentencia correspondiente al Expediente N.° 031-2005-
PI/TC del 20 de marzo del 2007, fj. 4; Sentencia correspondiente al Expediente N°002-2005- PI/TC del 8
de febrero de 2007, fj. 42, 48 y 49.

se debe entender que esta contiene normas implícitas de

subcompetencia para reglamentar la norma legal, sin las cuales el
ejercicio de la competencia carecería de eficacia o utilidad. Este
principio busca atenuar el principio de taxatividad.
 Principio de progresividad en la asignación de competencias
y transferencia de recursos. El proceso de descentralización se
realiza por etapas y no constituye un acto acabado; por lo tanto, la
asignación de competencias es un proceso abierto.
Este proceso puede ser complementado o ampliado mediante la incorporación de

nuevas competencias con la reserva de la ley orgánica o el acuerdo entre los
niveles de gobierno.
3.2. Política de modernización de la gestión pública
Los esfuerzos por mejorar la gestión pública en el Perú han sido muchos, pero
no han respondido a una estrategia común y se han desarrollado de manera
aislada y desarticulada. Por lo tanto, no han cambiado mucho el desempeño del
Estado.
Entre las principales deficiencias que limitan la capacidad del Estado para proveer
bienes y servicios de calidad se identifican:
a. Las dificultades para realizar buenos planes que se articulen con su

presupuesto.
b. El inadecuado diseño de la organización y funciones de las instituciones
públicas.
c. Las ineficiencias en los procesos de producción de bienes y servicios
públicos.
d. Las carencias en infraestructura, equipamiento y logística de las entidades
públicas.
e. La inadecuada política y gestión de recursos humanos.
f. La falta de seguimiento y evaluación de los resultados e impactos
esperados.
g. La inexistencia de un sistema que permita gestionar y compartir
información y conocimiento.
h. La débil articulación y coordinación entre las entidades de los distintos
sectores y niveles de gobierno.
En tal sentido, la modernización de la gestión de las entidades públicas constituye

una pieza clave para el desarrollo de nuestro país. De esta forma, la Presidencia

del Consejo de Ministros a través de la Secretaría de Gestión Pública (SGP-PCM),

como ente rector del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión
Pública, ha asumido la labor de impulsar, desde el más alto nivel y en
coordinación con los demás sectores y con los gobiernos regionales y locales, el
proceso de modernización, empezando por la formulación concertada de la
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (Decreto Supremo N°
004-2013-PCM) y de su Plan de implementación 2013-2016 (Resolución
Ministerial N° 125-2013-PCM).
«La Política de Modernización ha sido elaborada para hacer frente a los problemas de gestión
existentes. Para la Política, el protagonista es el ciudadano y su finalidad es que estos
reciban bienes y servicios de calidad al menor costo posible.».
3.2.1. Fundamentos de la política
La modernización de la gestión del Estado nos beneficiará a todos. Por ello, la

Política de Modernización es una política de Estado que compromete al Poder
Ejecutivo, a los organismos autónomos, a los gobiernos descentralizados, a las
instituciones políticas y a la sociedad civil.
Su objetivo es el de “Orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas

el proceso de modernización hacia una gestión pública para resultados que
impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país.”
Los ciudadanos demandan un Estado Moderno, al servicio de las personas. Esto

significa, un Estado:
 Orientado al ciudadano: asigna sus recursos y se organiza en función

de las necesidades de la ciudadanía.
 Eficiente: utiliza sus recursos de manera racional, asegurando que los
ciudadanos accedan a bienes y servicios de calidad, en cantidades óptimas
y al menor costo posible.
 Unitario y descentralizado: se adapta a las diferentes necesidades de
cada territorio trabajando de la mano con los gobiernos descentralizados.
 Inclusivo: busca que todos y todas gocen de las mismas oportunidades
y accedan a bienes y servicios de calidad.
 Abierto: es transparente, fomenta la participación ciudadana, promueve
la ética pública y rinde cuentas de su desempeño.

En función a lo anterior, se plantean una serie de objetivos específicos:
1. Que las entidades públicas en los tres niveles de gobierno cuenten con
objetivos claros, medibles, alcanzables y acordes con las políticas
nacionales y sectoriales;
2. Que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos presupuestales para
financiar los resultados que los ciudadanos esperan y valoran;
3. Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones
de las entidades en concordancia con el proceso de descentralización;
4. Implementar la gestión por procesos y promover la simplificación
administrativa en todas las entidades públicas;
5. Asegurar la profesionalización de la función pública a fin de contar con
funcionarios idóneos para el puesto y las funciones que desempeñan;
6. Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformación de los
insumos, en los productos y resultados que los ciudadanos demandan;
7. Desarrollar un sistema de gestión del conocimiento integrado al sistema
de seguimiento, monitoreo y evaluación de la gestión pública, que permita
obtener lecciones de los éxitos y fracasos y visibilice mejores prácticas de
gestión;
8. Promover el gobierno electrónico a través de uso intensivo de tecnologías
de información y comunicación (TIC) como herraminetas de soporte para
la gestión de las entidades públicas y para la consolidación del gobierno
abierto;
9. Asegurar la transparencia, la participación, la vigilancia y la colaboración
ciudadana;
10. Promover, apoyar y participar en espacios de coordinación
interinstitucional para optimizar las cadenas de valor y multiplicar la
capacidad de servicio del Estado en beneficio de los ciudadanos;
11. Articular las políticas públicas nacionales y sectoriales, y asegurar que
estas se analicen, diseñen, aprueben, implementen, evalúen y mejoren
promoviendo el debate y la participación ciudadana;
12. Fomentar mecanismos de articulación para lograr una coordinación
eficiente entre las entidades públicas de los tres niveles de gobierno;
13. Promover la descentralización de las funciones, responsabilidades,
capacidades y recursos de las entidades públicas a fin de prestar de
manera eficaz, eficiente y transparente los bienes y servicios públicos que
los ciudadanos demandan;
14. Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un
funcionamiento que considere la heterogeneidad de las entidades públicas
en sus funciones, tamaño y capacidades.

Tomando en cuenta lo dispuesto por la Política de Modernización, los Ministerios

responsables de los Sistemas Funcionales, son responsables de formular las
políticas nacionales y sectoriales, y asegurar su cumplimiento por parte de todas
las entidades públicas.
Los Sistemas Administrativos, por su parte, regulan la utilización de los recursos

en las entidades públicas promoviendo el equilibrio entre el control y la autonomía
necesarios para una adecuada gestión.
Finalmente, los gobiernos regionales y locales, así como todas las entidades
públicas de los tres niveles de gobierno ejercen las competencias y cumplen sus
funciones, alineando su actuación a las políticas, normas y lineamientos dictados
por los Sistemas Funcionales y los Sistemas Administrativos, y desarrollan –en el
marco de las potestades que les otorgan sus leyes orgánicas- las políticas, normas
y lineamientos específicos para su ámbito de intervención. Además, deben
modernizar su gestión según los lineamientos establecidos en la Política de
Modernización y el Plan de implementación.
3.2.2. Principios orientadores de la política
Son principios orientadores de la política nacional de modernización de la gestión

pública:
 Orientación al ciudadano.
Nunca debemos olvidar que la razón de ser de toda gestión pública es
servir a los ciudadanos. Por ello, las instituciones públicas deben definir
sus prioridades a partir de las necesidades y los derechos de los
ciudadanos y ser flexibles para adaptarse a estas demandas.
 Articulación intergubernamental e intersectorial.
Se debe fomentar la comunicación, la cooperación y la coordinación

continua entre las entidades públicas de los distintos sectores y niveles de
gobierno. Estas deben sumar sus recursos y capacidades para atender las
demandas ciudadanas de
manera más eficiente,
adecuada y oportuna.
 Balance entre
flexibilidad y control
de la gestión.

La flexibilidad que permite a una institución adaptarse a las necesidades

de los ciudadanos debe estar acompañada de un control que garantice
que los recursos se usen de manera adecuada.
 Transparencia, rendición de cuentas y ética pública.
Todo servidor público debe actuar con justicia, veracidad y respeto a las
leyes, debe ser transparente y rendir cuentas de sus actos. Sólo así, se
puede crear un clima de confianza con los ciudadanos
 Innovación y aprovechamiento de las tecnologías.
La innovación debe ser un motor para mejorar los procesos de la gestión

pública. Se deben aprovechar las nuevas tecnologías para optimizar el
desempeño del Estado.
 Principio de sostenibilidad.
Cualquier buena gestión pública debe estar al tanto del impacto que tiene
en el medio ambiente y deben procurar que sus planes lo protejan y
aseguren su buen aprovechamiento.
3.2.3. Avances y desafíos
Con respecto a los avances de la modernización del Estado, se encuentran como

los más importantes:
a) el proceso de descentralización, simplificación administrativa y mayor
transparencia,
b) la creación del nuevo sistema denominado INVIERTE.PE mediante el
Decreto Legislativo 1252 el 2016 donde se destaca la creación del Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones,
reemplazando al SNIP para así articular la inversión pública con el
Planeamiento y Abastecimiento y así implementar presupuestos por
resultados, y
c) el inicio de la reforma del Servicio Civil (SERVIR).
En relación a los desafíos que presenta la implementación de esta política están:

1) Asegurar que la información sea accesible, relevante, completa, confiable

y objetiva a lo largo del tiempo para los ciudadanos;
2) Impulsar un gobierno electrónico que asegure el desarrollo de propuestas
para atender tanto a ciudadanos y empresas que tienen acceso a las TIC
como a aquellos que tienen un nivel de acceso limitado a las mismas;
3) Articular intersectorialmente los niveles de gobierno donde los sectores del
Gobierno Nacional puedan articularse en políticas multisectoriales que
converjan sobre grupos de población con múltiples necesidades que viven
en territorios específicos.
3.3. Política ambiental
3.3.1. Marco jurídico
La Constitución Política del Perú reconoce que la persona es el fin supremo de la

sociedad y del Estado, y privilegia el derecho fundamental a gozar de un ambiente
equilibrado y adecuado con el desarrollo de la vida (artículo 2.o, inciso 22). Del
mismo modo, los artículos 66.o al 69.o disponen que el Estado debe determinar
la Política Nacional del Ambiente, y que los recursos naturales, renovables y no
renovables son patrimonio de la nación. Precisa que el Estado está obligado a
promover la conservación de la diversidad biológica y las áreas naturales
protegidas, en el territorio nacional, así como el desarrollo sostenible de la
Amazonía.
El Ministerio del Ambiente es el ente rector del Sector Ambiente y la autoridad

competente para formular la Política Nacional del Ambiente aplicable a los tres
niveles de gobierno, conforme con lo dispuesto en el Decreto Legislativo N.º 1013,
que aprueba la Ley de creación, organización y funciones de este organismo.

La Política Nacional del Ambiente, como herramienta del proceso estratégico de

desarrollo del país, constituye la base
para la conservación del ambiente, de
modo tal que se propicie y asegure el uso
sostenible, responsable, racional y ético
de los recursos naturales y del medio que
lo sustenta, para contribuir al desarrollo
integral, social, económico y cultural del
ser humano, en permanente armonía con
su entorno.
La Política Nacional del Ambiente se

estructura en base a la Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo, Ley N.º 29158, que, por
su jerarquía y su promulgación posterior
a la Ley General del Ambiente, Ley N.º
28611, modifica la definición de políticas
nacionales: establece que estas incluyen los objetivos prioritarios, lineamientos,
contenidos principales y estándares nacionales de obligatorio cumplimiento para
asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas.
Teniendo en cuenta que las políticas de Estado deben integrar las políticas
ambientales con las demás políticas públicas, la Política Nacional del Ambiente se
elabora en concordancia con lo dispuesto en la Ley General del Ambiente y otras
normas, tales como la Ley N.° 27783, Ley de Bases de la Descentralización; Ley
N.° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; Ley N.° 27972, Ley Orgánica
de Municipalidades; la Ley N.° 26821, Ley Orgánica de Aprovechamiento
Sostenible de los Recursos Naturales; así como los tratados internacionales
suscritos por el país.
3.3.2. Principios, objetivos y lineamientos
La Política Nacional del Ambiente se sustenta en los principios contenidos en la

Ley General del Ambiente:
 El principio de sostenibilidad. La gestión del ambiente y de sus

componentes, así como el ejercicio y la protección de los derechos que
establece la Ley General del Ambiente, se sustentan en la integración
equilibrada de los aspectos sociales, ambientales y económicos del
desarrollo nacional, así como en la satisfacción de las necesidades de
las actuales y futuras generaciones.

 El principio de prevención. La gestión ambiental tiene como

objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental.
Cuando no sea posible eliminar las causas que la generan, se adopta
las medidas de mitigación, recuperación, restauración o eventual
compensación, que correspondan.
 El principio precautorio. Cuando haya peligro de daño grave o

irreversible, la falta de certeza absoluta no debe utilizarse como razón
para postergar la adopción de medidas eficaces y eficientes para
impedir la degradación del ambiente.
 El principio de internalización de costos. Toda persona natural o

jurídica, pública o privada, debe asumir el costo de los riesgos o daños
que genere en el ambiente. El costo de las acciones de prevención,
vigilancia, restauración, rehabilitación, reparación y la eventual
compensación, relacionadas con la protección del ambiente y de sus
componentes de los impactos negativos de las actividades humanas
debe ser asumido por los causantes de dichos impactos.
 El principio de responsabilidad ambiental. El causante de la

degradación del ambiente y de sus componentes, sea una persona
natural o jurídica, pública o privada, está obligado a adoptar
inexcusablemente las medidas para su restauración, rehabilitación o
reparación según corresponda o, cuando lo anterior no fuera posible,
a compensar en términos ambientales los daños generados, sin
perjuicio de otras responsabilidades administrativas, civiles o penales
a las que hubiera lugar.
 El principio de equidad. El diseño y la aplicación de las políticas

públicas ambientales deben contribuir a erradicar la pobreza y reducir
las inequidades sociales y económicas existentes, y al desarrollo
económico sostenible de las poblaciones menos favorecidas.
En tal sentido, el Estado podrá adoptar, entre otras, políticas o programas

de acciones afirmativas, entendidas como el conjunto coherente de
medidas de carácter temporal dirigidas a corregir la situación de los
miembros del grupo al que están destinadas, en un aspecto o varios de su
vida social o económica, con el fin de alcanzar la equidad efectiva.
 El principio de gobernanza ambiental. El diseño y aplicación de las

políticas públicas ambientales se rigen por el principio de gobernanza

ambiental, que conduce a la armonización de las políticas, instituciones,

normas, procedimientos, herramientas e información —de manera tal que
sea posible la participación efectiva e integrada de los actores públicos y
privados— en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construcción
de consensos, sobre la base de responsabilidades claramente definidas,
seguridad jurídica y transparencia.
Adicionalmente, la Política Nacional del Ambiente, aprobado por Decreto

Supremo N.° 012-2009- MINAM, considera los siguientes principios:
 Transectorialidad. El carácter transectorial de la gestión ambiental

implica que la actuación de las autoridades públicas con
competencias ambientales debe ser coordinada y articulada a nivel
nacional, sectorial, regional y local, con el objetivo de asegurar el
desarrollo de acciones integradas, armónicas y sinérgicas, para
optimizar sus resultados.
 Análisis costo-beneficio. Las acciones públicas deben considerar
el análisis entre los recursos a invertir y los retornos sociales,
ambientales y económicos esperados.
 Competitividad. Las acciones públicas en materia ambiental deben
contribuir a mejorar la competitividad del país en el marco del
desarrollo socioeconómico y la protección del interés público.
 Gestión por resultados. Las acciones públicas deben orientarse a
una gestión por resultados e incluir mecanismos de incentivo y
sanción para asegurar el adecuado cumplimiento de los resultados
esperados.
 Seguridad jurídica. Las acciones públicas deben sustentarse en
normas y criterios claros, coherentes y consistentes en el tiempo, con
el fin de asegurar la predictibilidad, confianza y gradualismo de la
gestión pública en materia ambiental.
 Mejora continua. La sostenibilidad ambiental es un objetivo de
largo plazo que debe alcanzarse a través de esfuerzos progresivos,
dinámicos y permanentes, que generen mejoras incrementales.
 Cooperación público-privada. Debe propiciarse la conjunción de
esfuerzos entre las acciones públicas y las del sector privado,
incluyendo a la sociedad civil, con el fin de consolidar objetivos
comunes y compartir responsabilidades en la gestión ambiental.
En cuanto a los objetivos que persigue la Política Nacional Ambiental,

podemos señalar que de acuerdo con el artículo 9.o de la Ley N.° 28611,
Ley General del Ambiente, el objetivo de la Política Nacional del Ambiente

es mejorar la calidad de vida de las personas, de modo que se garantice

la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo
plazo; y el desarrollo sostenible del país, mediante la prevención,
protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la
conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales,
de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos
fundamentales de la persona.
Asimismo, es importante mencionar que el Plan Estratégico Sectorial

Multianual 2013-2016 (PESEM 2013-2016), contempla los siguientes
objetivos estratégicos, en relación con los ejes de la Gestión Ambiental:
 Eje 1. Estado soberano y garante de derechos o reducir los

conflictos socioambientales:
o Elevar el nivel de cultura y ciudadanía ambiental.

o Fortalecer el ejercicio de la función fiscalizadora ambiental.
 Eje 2. Mejora de la calidad de vida con ambiente sano:
o Reducir la contaminación de los recursos hídricos en cuencas

y en zonas marino costeras.
o Reducir la contaminación del aire.
o Prevenir y detener la degradación y contaminación del suelo.
o Incrementar el conocimiento sobre la disponibilidad del
recurso hídrico.
o Reducir la contaminación sonora.
 Eje 3. Compatibilizando el aprovechamiento armonioso de

los recursos naturales:
o Reducir la vulnerabilidad de la población por riesgos de

desastres con el ordenamiento territorial.
o Mantener los servicios ecosistémicos de las áreas naturales.
 Eje 4. Patrimonio natural saludable:
o Elevar la capacidad de adaptación al cambio climático.

o Reducir la deforestación y degradación de los bosques.
o Reducir la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI).

o Conservar y poner en valor la diversidad biológica,

especialmente las especies amenazadas.
o Preservar la diversidad genética cultivada (en los
agroecosistemas) y silvestres.
o Preservar la integridad de los ecosistemas frágiles.
Finalmente, cabe indicar que, de acuerdo con la Ley General del Ambiente,
el diseño y aplicación de las políticas públicas en materia de ambiente
considera los siguientes lineamientos:
 El respeto de la dignidad humana y la mejora continua de la calidad

de vida de la población, asegurando una protección adecuada de la
salud de las personas.
 La prevención de riesgos y daños ambientales, así como la
prevención y el control de la contaminación ambiental,
principalmente en las fuentes emisoras. En particular, la promoción
del desarrollo y uso de tecnologías, métodos, procesos y prácticas de
producción, comercialización y disposición final más limpias.
 El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, incluyendo
la conservación de la diversidad biológica, a través de la protección
y recuperación de los ecosistemas, las especies y su patrimonio
genético. Ninguna consideración o circunstancia puede legitimar o
excusar acciones que pudieran amenazar o generar riesgo de
extinción de cualquier especie, subespecie o variedad de flora o
fauna.
 El desarrollo sostenible de las zonas urbanas y rurales, incluyendo la
conservación de las áreas agrícolas periurbanas y la prestación
ambientalmente sostenible de los servicios públicos, así como la
conservación de los patrones culturales, conocimientos y estilos de
vida de las comunidades tradicionales y los pueblos indígenas.
 La promoción efectiva de la educación ambiental y de una ciudadanía
ambiental responsable, en todos los niveles, ámbitos educativos y
zonas del territorio nacional.
 El fortalecimiento de la gestión ambiental, por lo cual debe dotarse a
las autoridades de recursos, atributos y condiciones adecuados para
el ejercicio de sus funciones. Las autoridades ejercen sus funciones
conforme al carácter transversal de la gestión ambiental, tomando
en cuenta que las cuestiones y problemas ambientales deben ser
considerados y asumidos íntegra e intersectorialmente y al más alto
nivel, sin eximirse de tomar en consideración o de prestar su

concurso a la protección del ambiente, incluyendo la conservación

de los recursos naturales.
 La articulación e integración de las políticas y planes de lucha contra
la pobreza, asuntos comerciales, tributarios y de competitividad del
país con los objetivos de la protección ambiental y el desarrollo
sostenible.
 La información científica, que es fundamental para la toma de
decisiones en materia ambiental.
 El desarrollo de toda actividad empresarial debe efectuarse teniendo
en cuenta la implementación de políticas de gestión ambiental y de
responsabilidad social.
3.3.3. Situación ambiental y retos de la Agenda Ambiental
De acuerdo con la Agenda Nacional de Acción Ambiental (Agenda Ambiente Perú

2013-2014, documento que ha sido formulado por el Sector Ambiente en base al
mandato del Decreto Legislativo 1013 [Artículo 7.o]), que busca alinear las
acciones de las diversas entidades que conforman el Sistema Nacional de Gestión
Ambiental con las prioridades establecidas en las políticas públicas, en particular
con el Plan Bicentenario Perú al 2021, la Política Nacional del Ambiente (PNA), el
Plan Nacional de Acción Ambiental (PLANAA Perú 2011-2021) y con los
resultados de la Comisión Multisectorial creada mediante Resolución Suprema N.°
189-2012- PCM, nos indica la siguiente situación ambiental del país:
 Biodiversidad. El Perú es uno de los diez países de mayor diversidad

biológica del mundo. Esta megadiversidad se expresa a través de
ecosistemas, especies y recursos genéticos muy variados, que
coexisten con pueblos originarios que han desarrollado una importante
diversidad cultural. Veamos algunas cifras:
 84 de las 117 zonas de vida del planeta.

 Segundo lugar en diversidad de aves, con 1,816 especies.
 128 de las áreas más importantes para la observación de aves
(Important Bird Area: IBA).
 Quinto lugar en especies de mamíferos, con 515 especies.
 Quinto lugar en especies de reptiles, con 418 especies.
 Cuarto lugar en especies de anfibios, con 449 especies.
 Primer lugar en especies de peces, cerca de 2000 especies de aguas
marinas y continentales, 10 % del total mundial.
 Octavo lugar en especies de plantas con flor, con 25,000 especies.
 Primer lugar en especies de mariposas con 3,532 especies.
 Alberga alrededor del 10 % del total de orquídeas del mundo.
La situación de la diversidad biológica del país (al 2012) presenta diferentes

niveles de amenazas antrópicas y naturales, que describimos a continuación:
 Deforestación y tala. La tasa de deforestación entre 1990 y 2000

fue aproximadamente de 150,000 ha/año representando un costo
anual de casi 440 millones de soles o US$ 130 millones. Al año 2010,
existían 628,360 ha de bosques certificados, de las cuales 246,732 ha
son bosques manejados comunalmente.
En la Amazonía, debido principalmente a la agricultura migratoria, se

habría generado un cambio de uso de 150,000 ha/año con una generación
consecuente de 57 millones de toneladas de CO2 equivalente.
En el país existe una deforestación acumulada de 7’172,554 hectáreas. Se

estimó que la superficie de bosque amazónico remanente era de 69
millones de hectáreas en el año 2000. San Martín, Amazonas, Loreto,
Junín, Ucayali, Huánuco y Cusco están entre las regiones más
deforestadas.
 Zonas de agrobiodiversidad. El marco legal vigente, como la Ley

N.° 26839 (Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la
Diversidad Biológica y su Reglamento) establece, entre otros, la
conformación y reconocimiento de las zonas de agrobiodiversidad
como un mecanismo de conservación in situ. Los pueblos indígenas
podrán constituir estas zonas como áreas privadas de conservación
descritas en la Ley N.° 26834 (Ley de Áreas Naturales Protegidas y su
Reglamento). En la actualidad, no se cuenta con una norma específica
respecto a las zonas de agrobiodiversidad, por lo tanto estas aún no
han sido constituidas.
 Sistemas de producción sostenible: biocomercio y

econegocios. La diversidad biológica constituye importante fuente
para el biocomercio, el cual registró un importante crecimiento en los
últimos diez años: las exportaciones de productos nativos en el 2000
pasaron de un valor de US$ 67,4 millones a US$ 153,8 millones en el
2009. Igualmente, los bionegocios registran una tendencia creciente.
 Cambio climático: mitigación y adaptación al cambio

climático. El Perú, por sus características geográficas, es

especialmente vulnerable a las variaciones del clima y a los riesgos de

desastres que los fenómenos naturales ocasionan por sus
consecuencias en la salud de las personas, en el patrimonio natural y
en la infraestructura en general; por ende, en el desarrollo sostenible.
El Perú dispone de un importante capital natural para la provisión de
servicios ambientales, incluyendo el agua, el patrimonio forestal, los
recursos marinos, la diversidad biológica y los recursos genéticos; tal
capital, sin embargo, está amenazado por diversas causas tanto
naturales como antrópicas, y en particular por los efectos del cambio
climático.
La alta diversidad geográfica, biológica y cultural de su territorio hace de

nuestro país un sector altamente sensible a los potenciales efectos
negativos del cambio climático. Los retos a enfrentar incluyen:
 La ubicación de al menos el 80 % de la población en la franja

desértica costera y las montañas andinas, ambas zonas altamente
sensibles a los efectos del cambio climático.
 El 62.4 % de la población debe ser abastecida con tan solo el 1.8 %
de los recursos hídricos disponibles.
 Alrededor de un 15 % del PIB y 33 % de la población
económicamente activa (PEA) están asociados a actividades
económicas sensibles al cambio climático: agricultura, ganadería,
pesca, minería, energía y agua.
 Los niveles de exposición al riesgo climático están entre los más altos
del mundo.
Estudios respecto al costo económico que el cambio climático podría tener

en la economía peruana estiman un impacto negativo potencial en un
escenario sin políticas de atención al tema, de entre 1 % y 4 % del PIB al
año 2030 y entre 3 % y 20 % para el año 2050, lo cual resulta coincidente
con los resultados del estudio STERN y con investigaciones similares
realizadas para otros países de la subregión andina.
La problemática principal en el tema está asociada a altos grados de

incertidumbre acerca de la evolución futura del clima en el mediano y largo
plazo, especialmente a escala regional y de cuencas; al limitado
conocimiento sobre los impactos, actuales y potenciales, del cambio
climático en actividades productivas clave; al fuerte crecimiento en los
niveles de emisiones de GEI, como resultado de un crecimiento económico
sostenido pero sin mejoras en la gestión de recursos de la tierra y

cobertura forestal; a la ineficiencia en el uso de la energía y alto nivel de

vulnerabilidad de sectores clave (agua, agricultura, ganadería, pesca,
generación eléctrica, entre otros) y a los potenciales efectos negativos del
cambio climático.
Si bien el Perú no es un gran emisor de gases de efecto invernadero (GEI)

en cifras absolutas, presenta emisiones comparables a países con PBI
mayores, que ya han logrado desacoplar su crecimiento económico al
crecimiento paralelo de sus emisiones. El Plan Nacional para la Mitigación
(Plan CC), presenta una primera aproximación para actualizar el Inventario
de GEI del Perú al año 2009 que comprende el cálculo preliminar de
emisiones que genera el país en seis sectores:
 Energía (incluido transporte).

 Procesos industriales.
 Agricultura.
 Residuos.
 Uso del suelo, cambio de uso
del suelo.
 Silvicultura (USCUSS).
Los resultados obtenidos revelan que

las emisiones de GEI ascienden a
146,783 Gg de CO2eq, lo cual refleja un incremento respecto al 2000, y
se explica principalmente por el aumento en la producción, crecimiento
poblacional, el cambio en la matriz energética, entre otros factores.
3.3.3.1. Salud de las personas y calidad ambiental
Respecto a este tema, veamos los siguientes puntos:
 Agua: disponibilidad y calidad. Si bien el Perú cuenta con una gran

cantidad de lagos, lagunas, ríos, quebradas, etc.; aproximadamente el
30 % de las cuencas hidrográficas se sitúan en zonas áridas,
semiáridas y subhúmedas secas, sometidas a diversos factores, tales
como las variaciones climáticas y las actividades humanas; de forma
que existe una distribución asimétrica del agua.
Entre las causas que afectan la disponibilidad y la calidad del agua,

podemos mencionar:

 El escaso tratamiento de los efluentes o aguas servidas.

 El incremento del estrés hídrico en la zona costera.
 La limitada implementación de un sistema de gestión integrada de
las cuencas, (en el 2011 existían solo dos Consejos de Recursos
Hídricos conformados, el Chira-Piura y el Chancay-Lambayeque), la
escasa eficiencia del riego, la débil aplicación de políticas y
estrategias multisectoriales de recuperación de cuencas muy
deterioradas.
El deterioro de las cuencas altas de los ríos es extremadamente grave en

la sierra y en la selva alta, debido a los niveles de deforestación, de
destrucción de la cobertura vegetal, de erosión laminar y contaminación
urbana y minera. Así, en el caso de la cuenca del Rímac, los 62
vertimientos entre aguas residuales mineras, industriales y domésticas
representan un caudal total de 3.188 l/s (más de 100 millones de m3 al
año) y adicionalmente se arroja en esta cuenca la basura de 22 botaderos
identificados, equivalentes a 20 toneladas por día. A ello se suma el riesgo
de deslizamiento hacia el río Rímac de relaves mineros depositados en San
Mateo de Huanchor (Huarochirí), a 90 km de Lima.
Según lo reportado por la Autoridad Nacional de Agua (ANA), la

disponibilidad hídrica total de aguas superficiales y subterráneas en el año
2008, se estimaba en 1’768,172 millones de m3, de los cuales el 80 %
correspondía al uso agrario. En los últimos 35 años se ha perdido el 22 %
del agua; se estima que los glaciares ubicados debajo de los 5,500 m s.
n. m. podrían desaparecer hasta el 2015, con consecuencias en la
disponibilidad de agua.
El escaso tratamiento de los efluentes o aguas servidas, el inadecuado

manejo de residuos del ámbito municipal, industrial, hospitalario, etc., los
lixiviados provenientes de algunas actividades informales, tales como, la
minería, determinan niveles de contaminación que inciden en la salud de
las personas.
 La calidad de aire. El deterioro de la calidad del aire se debe a las

emisiones provenientes de las fuentes móviles, como el transporte, y
de las actividades industriales, mineras y pesqueras. Entre las
principales causas de la contaminación del aire, se puede señalar a la
presencia de combustibles fósiles en la matriz energética del país y a
la limitada implementación de tecnologías limpias en las actividades

productivas, debido a variables de orden tecnológico y económico que

impiden disminuir las emisiones y mejorar la calidad del aire.
El país, en el 2012, priorizó la implementación de acciones para la mejora

de la calidad del aire en 31 ciudades capitales: Planes de Acción para la
mejora de la calidad del aire en trece zonas de atención prioritaria
(Arequipa, Chiclayo, Chimbote, Cusco, Huancayo, Ilo, Iquitos, La Oroya,
Lima-Callao, Pisco, Piura, Trujillo, Cerro de Pasco) y en los dieciocho
restantes.
La normatividad actual que

regula la calidad del aire en el
país resulta todavía
insuficiente y muy dispersa, y
es de menor rango que otras
normas que propician
actividades de orden
productivo y de servicios,
razón por la cual resulta
necesario contar con una
norma con rango de ley que
regule la gestión de la calidad del aire y protección de la atmósfera en el
país, de tal forma que no solo se regule la contaminación química del aire
ambiental, sino también la contaminación ambiental generada por agentes
físicos (ruido, radiación electromagnética) que se transmiten a través del
aire.
 Degradación y contaminación de suelos. Los niveles de

desertificación y degradación de la tierra en el país son elevados:
comprometen el 27 % del total de la superficie del territorio nacional,
lo cual significa un total de 34’384,796 ha. Este total se distribuye en
3’862,786 ha desertificadas (3 % de la superficie total del país) y
30’522,010 ha en proceso de desertificación (24 % del territorio
nacional). De acuerdo con la Evaluación Mundial de la Degradación de
la Tierra y Manejo Sostenible (GLADA, por sus siglas en inglés), solo
entre 1981 y el 2003 en el Perú se degradó unos 19’271,100 ha, es
decir, el 15,3 % del territorio. La tasa simple de degradación llegó al
4,5 % anual, afectando casi al 11 % de la población del país.
De continuar este ritmo de degradación, en el 2100, el 64 % del territorio

del Perú estará afectado por procesos de esta naturaleza, incluidas la costa

y la sierra, que constituyen el 38 % del territorio nacional, donde se

asienta el 88 % de la población y se desarrolla actividades agrarias que
generan el 9 % del PIB, el 30 % de la PEA, el 9 % de las exportaciones y
casi la totalidad de actividades mineras e industriales.
La degradación de la tierra fue reconocida como un problema ambiental

serio y su manejo sostenible como uno de los retos más importantes para
la producción de alimentos, el abastecimiento y conservación de agua en
el siglo XXI (Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible,
Johannesburgo 2002, Sudáfrica).
Luego de 20 años, en la Cumbre de Río+20 se destaca la importancia de

la Tierra como base para la implementación sinérgica de las Convenciones
de Río. Se considera al carbono orgánico del suelo, uno de los principales
reservorios globales de carbono, además del elemento básico para la vida
en los suelos. El carbono orgánico del suelo es un buen indicador de los
procesos de desertificación, ya que está estrechamente relacionada con la
temperatura y la humedad.
 Residuos sólidos. La generación de residuos sólidos ha

experimentado en los últimos años un incremento significativo,
asociado al crecimiento económico; se estima una generación diaria de
23,260 toneladas.
La gestión integral de los residuos por parte de las autoridades locales es

aún insuficiente, pues afecta la salud de la población en varias partes del
país. Dicha situación se manifiesta en que solo se dispone el 26 % de
rellenos sanitarios, se recicla el 14,7 % y se vierte al ambiente el 59,3 %
del volumen de los residuos generados.
Actualmente, solo existen ocho rellenos sanitarios autorizados en el país,

por lo que la mayoría de ciudades en el país, traslada sus residuos a
botaderos. Además, se persiste en prácticas inadecuadas, como la quema
de los residuos sólidos con la finalidad de disminuir el volumen y el uso de
áreas para botaderos; asimismo, en estos lugares se realiza la segregación
informal de residuos sólidos y la crianza de cerdos que son alimentados
con restos de alimentos, con lo cual se genera un grave riesgo a la salud
de la población.

 Gobernanza ambiental.
Entre los años 2009 y 2011,
se ha dado avances en la
conformación y desarrollo de
los sistemas funcionales del
Sistema Nacional de Gestión
Ambiental (SNGA), que se
expresan en la formulación e
implementación de diversos
instrumentos de gestión
ambiental. En el ámbito
regional, se registra hasta la
fecha avances diferenciados
en la implementación de diversos
instrumentos de gestión ambiental: en
todas las regiones se cuenta con Política
Ambiental Regional, Planes de Acción
Ambiental Regional, Agenda Ambiental
Regional, Sistema Regional de Gestión
Ambiental, Comisión Ambiental Regional
(CAR), aunque no necesariamente están
alineados al nuevo marco normativo
ambiental.
Los instrumentos referidos a la Estrategia Regional

de Cambio Climático, Estrategia Regional de Diversidad Biológica, Sistema de
Información Ambiental Regional, Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y
Áreas de Conservación Regional registran un menor avance. También se registra
el fortalecimiento de la institucionalidad respecto a las Gerencias de Recursos
Naturales y Gestión del Medio Ambiente, creación de Autoridades Regionales de
Ambiente, desarrollo de las competencias en certificación ambiental y los
instrumentos de ordenamiento territorial.
3.3.4. Retos de la Agenda Nacional de Acción Ambiental al 2016
De acuerdo con el diagnóstico descrito anteriormente, el Sector Ambiente se

plantea los siguientes retos:
• Incrementar la disponibilidad y mejorar la eficiencia en la gestión

del recurso hídrico en cuencas y acuíferos, para alcanzar su

aprovechamiento sostenible, promoviendo el reconocimiento de su

valor económico, social y ambiental.
• Conservar y aprovechar los ecosistemas y la diversidad biológica de
manera sostenible, propiciando la distribución equitativa de sus
beneficios incluyendo a las comunidades nativas y campesinas,
• Incorporar la variable climática en las estrategias, programas y
planes de desarrollo.
• Diseñar y promover mecanismos para prevención y remediación de
la degradación de la tierra.
• Gestionar las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI).
• Asegurar el cumplimiento de los compromisos sobre cambio
climático y lucha contra la desertificación y la sequía, derivados de
los tratados internacionales.
• Reducir los niveles de contaminación del agua.
• Reducir los niveles de contaminación del aire.
• Prevenir y disminuir la contaminación de los suelos,
• Mejorar la gestión integral de los residuos sólidos.
• Promover el uso ambientalmente responsable de los trabajadores
del sector público en la implementación de las medidas de
ecoeficiencia y compras públicas sustentables.
• Fortalecer el Sistema Nacional, Regional y Local de Gestión
Ambiental.
• Fortalecer el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
(SEIA) para la sostenibilidad de la inversión pública, privada o de
capital mixto.
• Fortalecer el ejercicio de la función fiscalizadora ambiental.
• Articular e impulsar el Sistema Nacional de Información Ambiental
(SINIA) y los procesos de investigación ambiental en el país.
• Gestionar integralmente el territorio.
• Fortalecer la ciudadanía y educación ambiental.
• Mejorar el diálogo y la concertación preventiva en la gestión
ambiental.
En el marco de la descentralización del Estado, como parte de la

institucionalización de los sistemas y servicios de información ambiental en el
país, se tiene evidencia de que veintiún (21) gobiernos regionales están
implementando sus Sistemas de Información Ambiental Regional (SIAR) y
cincuenta y tres (53) municipalidades provinciales hacen lo propio mediante sus
Sistemas de Información Ambiental Local (SIAL), operando bajo procedimientos

estandarizados que les permiten registrar, consultar y compartir datos e

información ambiental.
Actualmente, nuestro país es considerado como la economía más dinámica y

estable de la región latinoamericana, reconociendo la sostenibilidad como
condición del crecimiento económico. En este contexto, se enmarca el interés del
país por seguir un modelo de economía verde, a través de la puesta en marcha
de acciones orientadas a mejorar el desempeño ecoeficiente de la administración
pública, mantener el ciclo de servicios ecosistémicos y compensar los ambientes
degradados (MINAM, 2014).

Conclusiones
 La importancia del régimen político radica en que es el ordenamiento lo
que define las instancias, grados y escalas en que se produce y estructura
el ejercicio del gobierno, y con él la estructuración de las políticas públicas.
 Las políticas públicas constituyen opciones, modelos, o formas de
organizar las relaciones económicas, sociales, que elige una sociedad.
 Las políticas públicas pueden expresarse a través de normas que definen
la acción del estado para servicios específicos (seguro materno infantil),
marcos normativos que regulan la actividad de los individuos o grupos de
individuos (regulación de servicios de telefonía, código penal); o bien,
hacer o dejar de hacer por parte del gobierno (desregulación de los
mercados competitivos)
 Los gobiernos son instrumentos para la realización de políticas públicas.
 Las Políticas Públicas sirven para afianzar o modificar el contenido del
contrato social establecido en la Constitución Política del país, y también
limitan el campo de acción de los siguientes gobiernos.
 Desde un punto de vista analítico, puede distinguirse cuatro etapas en las
políticas públicas, y en cada una existe una relación con la política: i)
origen; ii) diseño; iii) gestión; y, iv) evaluación. No se ejecutan de manera
lineal, sino que están en constante avance y retroceso en la medida que
conforme se van implementando se puede retroceder para mejorar su
diseño.
 La función gubernativa determina de manera crucial la estructuración de
las políticas públicas. No solo porque a través de ella las políticas adquieren
sentido y contenido como tales, sino porque en sí misma la función
gubernativa tiene el doble carácter simbólico e integrador mediante el cual
se cumple la tarea de gobernar a la sociedad y al Estado.
 En su relación con la sociedad civil, las políticas públicas constituyen
un poderoso instrumento de comunicación. Y, en su relación con el
ejercicio de gobierno, constituyen un dispositivo crucial a través del cual
los gobernantes logran imponer un rumbo definido a los Estados y a las
sociedades que gobiernan.
 Si bien las prescripciones del NPM han ganado terreno en el diseño y
manejo de las estructuras públicas en todo el mundo —es decir, la
desregulación, la descentralización, la tercerización, la privatización, la
presupuestación en plazos más allá de un año o la orientación a los
resultados antes que al gasto—; no obstante, las fallas de los gobiernos
continúan y se profundiza la crisis del Estado.

 El sector público del Perú se enfrenta a retos considerables que le impiden

promover un crecimiento inclusivo de manera efectiva en todas las
regiones del país. Es prioritario en la actualidad prioritarias mejorar la
coordinación a nivel de todo el gobierno para afrontar los retos de política
multidimensionales; fortalecer la base de evidencias para la elaboración
de políticas; fortalecer una gobernanza multinivel efectiva para una mejor
prestación de servicios y una mayor equidad interregional; aumentar la
participación de los ciudadanos y hacer uso del gobierno abierto.
 La descentralización es una de las varias formas de dispensar el poder
del Estado entre sus diferentes niveles. La descentralización constituye un
complejo proceso de cambios y reformas, con la intención no solo de
redistribuir el poder político de un Estado, sino fundamentalmente porque
permite reducir las desigualdades espaciales de desarrollo, generadas por
la centralización económica y de poder; asimismo, contribuye a la
modernización y democratización del sistema político, y al cambio de las
estructuras económicas, culturales y sociales.
 Hay varios tipos de descentralización: política, administrativa, fiscal y de
mercados.
 En la Ley de Bases de la Descentralización se plantean varios tipos de
competencias: exclusivas, compartidas y delegables.
 La política de modernización de la gestión pública ha sido elaborada
para hacer frente a los problemas de gestión existentes. Para la Política,
el protagonista es el ciudadano y su finalidad es que estos reciban bienes
y servicios de calidad al menor costo posible. Es una política de Estado
que compromete al Poder Ejecutivo, a los organismos autónomos, a los
gobiernos descentralizados, a las instituciones políticas y a la sociedad
civil.
 La política ambiental constituye la base para la conservación del
ambiente, de modo tal que se propicie y asegure el uso sostenible,
responsable, racional y ético de los recursos naturales y del medio que lo
sustenta, para contribuir al desarrollo integral, social, económico y cultural
del ser humano, en permanente armonía con su entorno. Se sustenta en
los principios de sostenibilidad, prevención, precautorio, internalización de
costos, responsabilidad ambiental y equidad.
 Al considerar la política como espacio de decisión de políticas públicas es
importante tomar en consideración al momento de la aprobación
conceptos como el de agendas y de ventana de oportunidad.
 Tenemos dos tipos de agendas: agenda gubernamental (todos los temas
que requieren atención en virtud de necesidades ciudadanas) versus
agenda pública (temas que están siendo discutidos y analizados de
manera prioritaria).

 Los temas avanzan de la agenda gubernamental a la pública en virtud de

ventanas de oportunidad. Para que se abra la ventana deben confluir una
serie de factores: i) reconocimiento de un problema por parte de la
ciudadanía; ii) alineamiento de la clase política respecto a la necesidad de
atender el tema; y, iii) existencia de una alternativa de política para
atenuar o resolver el problema.
 Las ventanas de oportunidad se abren por cambios en la
administración, acontecimientos socialmente traumáticos, convencimiento
social (demanda), ciclos políticos. De igual forma, ésta se cierra ante la
percepción de problema resuelto, se pasa el momento y otro tema entra
en la agenda pública, cambios de administración; o bien porque no hay
alternativas viables (exceso de problemas demoran decisiones).
 En la implementación de las políticas públicas es importante conocer por
donde pueden venir las reacciones para poder diseñar una adecuada
estrategia de implementación. Las reacciones pueden provenir de la arena
pública o de la burocrática.
 La arena pública es cuando el impacto de la política se va a sentir en la
ciudadanía de manera inmediata (ejemplo, reforma fiscal que involucra un
mayor pago de impuestos), mientras que se habla de arena burocrática
cuando el peso de la política la va a “sentir” los servidores civiles (ejemplo,
reforma del servicio civil o la política de descentralización).

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perspectiva comparada. En Anuario Social y Político de América Latina y El
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ORTEGÓN Edgar (2008). Guía sobre diseño y gestión de la política pública.

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PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS (2017). Informe anual de

Descentralización, Secretaría de Descentralización, Lima.

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Organización y

1. ASPECTOS GENERALES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS .......................................................................... 4

1.1. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES ................................................................................................................. 4

2. CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................................................................. 20

2.1. LA IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE PROBLEMAS........................................................................................ 21

3. PRINCIPALES REFORMAS EN MARCHA ............................................................................................. 26

3.1. POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN ............................................................................................................ 26

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 2 | 62

Posteriormente, revisaremos algunas de las principales políticas públicas en

Al hacerlo, podremos observar cuáles son las fortalezas y debilidades de dichas

En tal sentido, en este cuarto módulo accederemos a un conocimiento básico

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 3 | 62

1. Aspectos generales de las

1.1.1. Consideraciones previas

Abordar las políticas públicas significa aproximarse a los principios y a la dinámica

Las políticas no pueden ser entendidas, sino, en la perspectiva del tipo de

No basta establecer la naturaleza dependiente de las políticas públicas con

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 4 | 62

Además, es necesario establecer el nivel de gradualidad de esa dependencia; es

Según MEDELLÍN (2004), «cuatro grandes razones justifican la centralidad del

 El régimen político es el ordenamiento que le confiere corporeidad e

 El régimen político le confiere

 El régimen político permite que el Estado se constituya y proyecte

 Interno, porque le imprime principios de unidad a las instituciones

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 5 | 62

 Externo, porque es el factor de cohesión de las estructuras y

 El régimen político se constituye en el ordenamiento a través del cual

La importancia del régimen político radica, entonces, en que es el ordenamiento

1.1.2. Definición y características de las políticas públicas

«Todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer».

Asimismo, cabe mencionar la diferencia conceptual entre la política y las políticas

Pero mientras la política es un concepto amplio, relativo al poder en general, las

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 6 | 62

de influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno se

Los gobiernos son instrumentos para la realización de políticas públicas. En

Desde un punto de vista analítico, puede distinguirse cuatro etapas en las

En este punto, conviene destacar algunas de las características más importantes

 Constituye una acción permanente, un Estado en actividad que se

 Compone un flujo permanente de decisiones y acciones en procura del

 Presupone, para hablar de calidad, un cierto nivel de enforcement o

 Consta de un contenido con propósitos específicos, de un programa de

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 7 | 62

 Sobrelleva o se desarrolla en un contexto de valores, ideologías y

 Conlleva en su retórica o discurso político elementos de negociación y

 Recoge de manera comprehensiva los fundamentos de diversos

 Involucra recursos escasos y actores e instituciones de diversa índole;

 Parte de la base de que la

1.1.3. Naturaleza dependiente de las

En una primera aproximación, la importancia de las políticas públicas radica en

Las políticas públicas también evidencian el grado de control que efectivamente

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 8 | 62

Según Medellín (2004):

1.1.3.1. La función gubernativa

La función gubernativa determina de manera crucial la estructuración de las

Una elección de política significa la elección de una opción de entre un conjunto

Del mismo modo en que los regímenes

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 9 | 62

 Por la manera particular en que los gobernantes disponen los recursos

1.1.3.2. La función estratégica

En su función estratégica, las políticas públicas definen los parámetros y las

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 10 | 62

o de exclusión (política, económica y social) de los ciudadanos con respecto a los

En su relación con la sociedad civil, las políticas públicas constituyen un

1.2. Crisis de gobernabilidad en los Estados y The New Public