TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

– SECCIÓN CUARTA –
SUBSECCIÓN “B”

MAGISTRADO PONENTE: Dr. JOSÉ ANTONIO MOLINA TORRES

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil once (2011)

Expediente A. T. No. 11-001-33-31-017-2011-00201-01

Demandante: REYNALDO FUNEME VARGAS
Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN
SOCIAL Y LA COOPERACIÓN
INTERNACIONAL – ACCIÓN SOCIAL.
Asunto: Impugnación Fallo Primera Instancia
========================================================
Se decide la impugnación propuesta por la parte demandante contra la
sentencia proferida el 4 de mayo de 2011 por el Juzgado 17
Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quien resolvió:

[...] NO TUTELAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

invocados por el señor REYNALDO FUNEME VARGAS.
(fol. 23).

El actor formula los siguientes pedimentos:

Este turno atenta con el MÍNIMO VITAL tanto mío como de mi

familia.

Ordenar ACCIÓN SOCIAL. Contestar el DERECHO DE

PETICIÓN de fondo.

Ordenar a ACCIÓN SOCIAL conceder el derecho a la igualdad, al

mínimo vital y cumplir lo ordenado en la T-025 de 2.004. Sin
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Demandante: REYNALDO FUNEME VARGAS
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turnos, asignando mi mínimo vital con ayuda humanitaria de

manera inmediata (fol. 1).

A efectos de que se acceda a su pretensión, narró los siguientes

HECHOS

Interpuse DERECHO DE PETICIÓN de interés particular de forma

Escrita y Oral el 17 de Mayo de 2010. Solicitando la entrega de
ayuda humanitaria de transición como lo dispone la ACCIÓN DE
TUTELA T. 025 DE 2.004. Que es cada tres meses siempre que se
siga en estado de vulnerabilidad, hasta la fecha yo cumplo con los
requisitos.

ACCIÓN SOCIAL contesta el derecho de petición asignando un

turno. Que desde esa fecha no han llegado a mi turno, ACCIÓN
SOCIAL, está asignando turnos para no cumplir con lo ordenado en
la tutela T. 025 de 2004.

El sistema de turnos que se inventó ACCION SOCIAL para evadir

la responsabilidad y no cumplir con coordenado (sic) en la tutela
antes citada.

Al asignar un turno, están cumpliendo con el DERECHO DE

PETICIÓN DE FORMA. Pero NO es una respuesta DE FONDO.

ACCIÓN SOCIAL al NO contestar de fondo no sólo viola el

derecho de petición. Sino que vulnera los derechos fundamentales
como es el derecho al mínimo vital, al (sic) derecho a la igualdad y
los demás consignados en la tutela T.025 de 2004.

DERECHOS PRESUNTAMENTE VIOLADOS

Considera la parte demandante que se le han vulnerando los derechos

fundamentales de petición, mínimo vital, igualdad “Y demás derechos
contemplados en la tutela T. 025 de 2004”.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA

La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación

Internacional compareció al proceso (fols. 7-14). Solicita negar las
peticiones hechas en el escrito de tutela, dado que se han realizado
dentro del marco de sus competencias todas las gestiones necesarias
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Demandante: REYNALDO FUNEME VARGAS
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para cumplir los mandatos legales y constitucionales, evitando que se

vulneren o pongan en riesgo los derechos fundamentales del solicitante.
Como fundamento de su pretensión expresó:

En el presente asunto es importante tener en cuenta aspectos relevantes

tales como: (i) situación en el Registro Único de Población Desplazada,
(ii) entrega de ayudas humanitarias y (iii) proceso de caracterización
para verificación de las condiciones de vulnerabilidad del hogar.

(i) verificado el Sistema de Información de Población Desplazada SIPOD

del Registro Único de Población Desplazada, se constató que el
demandante y su núcleo familiar se encuentran incluidos en el
mencionado registro desde el 22 de abril de 2004.

(ii) de conformidad con el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, la atención

humanitaria de emergencia tiene como finalidad atender las necesidades
básicas de la población en situación de desplazamiento forzado; se
refiere a los componentes de ayuda humanitaria en modalidad inicial y de
transición o prórroga, efectuadas en el año 2005 (inicial), y 2006, 2008,
2009 y 2010 (prórrogas) al actor y a su núcleo familiar; asimismo
relaciona otras ayudas entregadas en otros componentes.

En cuanto al otorgamiento del proyecto productivo, hace referencia a los

componentes de emprendimiento o proyecto productivo, de los cuales se
ha beneficiado el actor; para efectos de precisar la fecha en la que se
hizo entrega de los beneficios, se puede verificar la información sobre las
entregas en el 2008.

Resalta que la generación de ingresos es una iniciativa para lograr el

proceso de estabilización socioeconómica, que no esta prevista en la Ley
387 de 1997 como competencia de esta entidad; iniciativa que se ha
materializado en unos convenios firmados con diferentes operadores;
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este beneficio es otorgado por una sola vez a cada núcleo familiar. La
iniciativa contempla la entrega de recursos de hasta $1.600.000
dependiendo de la modalidad, creación, emprendimiento o
fortalecimiento.

Aclara que la política pública en materia de generación de ingresos ha

cambiado, el Gobierno Nacional expidió el documento CONPES 3616 de
28 de septiembre de 2009 sobre “lineamiento de la Política de Generación de
Ingresos para la Población en Situación de Pobreza Extrema y/o Desplazamiento” , con el

cual se pretende la incorporación a puestos de trabajo generados a

través de la inversión a nivel nacional, territorial, fortalecimiento de
proyectos productivos. Agrega que cada una de las autoridades que
conforman el SNAIPD tienen funciones claramente definidas.

Respecto a la entrega de las ayudas y específicamente en lo que tiene

que ver con la limitación temporal de la atención humanitaria, que
aunque la sentencia C-278 de 2007 declaró inexequible el término de tres
meses de la atención humanitaria, tal noción no quedó a la deriva pues
en sentencia T-496 de 2007 se establecieron las reglas precisas sobre la
procedencia de la prórroga, a tiempo que se señaló que se deben
respetar de forma estricta el orden cronológico definido por Acción Social
y sólo se podrá hacerse entrega de forma prioritaria ante situaciones de
urgencia manifiesta.

De acuerdo con la fecha de inclusión en el registro único de población

desplazada del actor se puede colegir que el estado de emergencia ya ha
sido superado y en adelante sólo procede “únicamente la ruta hacia el auto-
sostenimiento, proceso que implica el concurso activo del interesado, pues Acciòn Social, así
como los demás entes que conforman el SNAIPD, sólo pueden asistirlo, tal como ha sucedido
con el (la) solicitante, pero no puede obligarlos a acceder a la oferta institucional ni a los
programas ofrecidos por estas entidades para lograr su estabilización socioeconómica ya que el
acceso a estos se debe hacer de manea libre y voluntaria por los miembros del hogar quienes

deciden los programas en los que van a participar” (fol. 10).

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(iii) en la actualidad el demandante y su núcleo familiar tienen la

posibilidad de recibir lo que se ha denominado ayuda humanitaria de
transición, la cual procede en aquellos casos en que habiendo
transcurrido más de un año luego de la declaración de los hechos que
generaron el desplazamiento, se cumplen los siguientes requisitos: a)
que se haya vencido el cubrimiento de la ayuda de emergencia, b) que
exista solicitud expresa del interesado y c) que se haya realizado el
estudio de las necesidades y capacidades del hogar al que pertenece el
solicitante.

Para el estudio de las solicitudes de ayuda humanitaria de transición y a

fin de aplicar principios de igualdad, la entidad ha implementado el
procedimiento de generación de turnos. En el presente caso ya se generó
turno para su estudio, esto es, 3D-76844 pendiente de giro, protegiendo
de esta forma el derecho a la igualdad, además de tenerse en cuenta la
disponibilidad presupuestal de la entidad y el resultado arrojado por el
proceso de caracterización SAPD.

Considera que de otorgarse una fecha cierta para la entrega de la

prórroga de atención humanitaria, se le cierra a Acción Social la
posibilidad de garantizar la entrega prioritaria a aquella población que se
encuentra dentro de los grupos de especial protección y que cumplan
varias de las condiciones reconocidas por la Corte Constitucional; por
ende, requieren atención prioritaria en los términos del auto 005 de
2009.

Mediante el proceso de caracterización se evalúa el grado de

vulnerabilidad del núcleo familiar que solicita la entrega de la atención
humanitaria a través de un puntaje que determina la letra posterior al
primer número que establece el turno.
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Teniendo en cuenta los anteriores parámetros la entidad acata las

órdenes proferidas por la Corte Constitucional, pues de ser contrariadas
mediante el fallo de tutela, se vulnerarían los lineamientos
jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y
los derechos de la población desplazada que se encuentra dentro de los
grupos de especial protección.

Concluye que el demandante no acredita debidamente al haber agotado

todas las solicitudes, instancias, trámites y procedimientos
administrativos necesarios ante Acción Social y las demás entidades que
conforman el SNAIPD, orientados a lograr la satisfacción de sus
necesidades. A través de la tutela se pretenden omitir las vías
administrativas que se han establecido para poder ofrecer un mejor
servicio a la población en situación de desplazamiento; sobre el particular
cita la sentencia T-966 de 2007.

EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante fallo de 4 de mayo de 2011, el Juzgado 17 Administrativo del

Circuito de Bogotá D.C. no tuteló los derechos invocados por el actor.
Sustentó su providencia así:

El problema jurídico se circunscribe a que Acción Social no ha dado

respuesta al escrito de 17 de mayo de 2010, puesto que para no cumplir
con el mandato contenido en la sentencia T-025 de 2004 asigna turnos
como respuesta, con lo cual evade su responsabilidad. Por otra parte,
Acción Social manifiesta que el actor no acredita el agotamiento de los
trámites administrativos y pretende por vía de tutela omitir el
procedimiento establecido, y que como consecuencia de la presente
acción le asignó un turno.
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El juez de instancia manifiesta que la demanda de tutela no tiene

vocación de prosperidad, dado que el escrito de petición a que se refiere
el tutelante no se ha presentado formalmente ante la demandada, pues
él no aporta la prueba y esta asegura que no hubo solicitud; sin
embargo, como consecuencia de la tutela le asigna un turno, sin aceptar
que se haya presentado solicitud alguna por parte del actor.

Agrega que a pesar de haber sido requerido al demandante, él fue

renuente a aportar la copia del escrito que dice presentó el 17 de mayo
de 2010, por lo que no obra prueba de la existencia del mencionado
escrito ni de la respuesta dada con asignación del turno, lo cual tiene
sustento en lo dicho por Acción Social en su contestación de la demanda.

Discurre sobre la normativa aplicable al caso concreto, para indicar que

según lo previsto en el artículo 23 de la CP la autoridad tiene la
obligación de responder lo solicitado por cualquier persona, siempre y
cuando se le haya pedido, pues la entidad no estaría obligada a
responder lo que no se le ha preguntado y no puede ser de manera
diferente, pues sería un absurdo; al respecto cita jurisprudencia de la
Corte Constitucional (sentencia T-1063 de 2001).

Concluye que al ser el derecho de petición importante garantía de la

democracia participativa, requiere de la intervención de las personas que
integran el Estado; sin existir petición no se puede endilgar transgresión
de derechos fundamentales.

IMPUGNACIÓN

La parte demandante impugnó el fallo de primera instancia (fol. 29). Al

efecto manifiesta que Acción Social no ha dado respuesta al escrito de
petición, dado que el turno es una forma de evadir lo ordenado en la
sentencia T-496 de 2007. Considera que las evasivas en la respuesta no
sólo quebrantan el derecho de petición sino el mínimo vital.
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Afirma que los turnos nunca llegan, desconociendo el mínimo vital a que
tienen las personas en condición de desplazamiento. Agrega que
actualmente se encuentra desempleado y cuenta con 58 años de edad,
sin sustento económico.

Que Acción Social argumenta no haber recibido el escrito de petición,

que entonces cómo respondió sobre los turnos asignados; además,
siempre cambia el turno sin respetar el asignado como se demuestra en
las respuestas dadas (1)3D-91238 y (2)3D-76.844.

Tampoco se informa la fecha cierta en que se concederá la ayuda

humanitaria de transición.

Es la oportunidad para decidir y se procede a ello al tenor de las

siguientes,

C O N S I D E R A C I O N E S:

1. La acción de tutela y su eventual carácter transitorio

Tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional en fallos reiterados, la

Tutela es un mecanismo concebido para la protección inmediata de los
derechos fundamentales Constitucionales cuando en el caso concreto de
una persona, la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de
particulares, tales derechos resultan vulnerados o amenazados sin que
exista otro medio de defensa judicial o, aún existiendo, si la Tutela es
usada como medio transitorio de inmediata aplicación, para evitar un
perjuicio irremediable.

Se trata de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los

jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a la persona la
posibilidad de acudir sin mayores requerimientos de índole formal y con
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la certeza de que obtendrá oportuna resolución, a la protección directa e

inmediata del Estado, a efectos de que se haga justicia frente a
situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus
derechos fundamentales.

De esta manera se da cumplimiento a uno de los fines esenciales del

Estado consistente en garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución.

En este orden de ideas, tenemos que la subsidiariedad y la inmediatez

son principios rectores de este mecanismo; el primero, porque sólo
resulta procedente instaurar la acción cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, a menos que busque evitar un
perjuicio irremediable; y el segundo, puesto que no se trata de un
proceso en sentido estricto sino de un remedio de aplicación urgente
que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y
actual del derecho sujeto a violación o amenaza.

Así las cosas, para la viabilidad y prosperidad de la acción de tutela se

hace necesario que en cabeza de una persona se lesione o amenace un
derecho fundamental con la acción u omisión de una autoridad pública o
de un particular, y que para la protección del mismo no exista otro
medio de defensa judicial, salvo que se promueva como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Por consiguiente, cuando el juez de tutela deba decidir en relación con la

efectiva vulneración o amenaza de un derecho fundamental, habrá de
verificar previamente si existe o no otro medio de defensa judicial ante el
cual pueda ventilarse el conflicto. Si no se dispone de dicho medio,
deberá darse curso al procedimiento de tutela. Por el contrario, si existe
medio de defensa judicial, deberá considerar, frente a las circunstancias
del caso, su eficacia para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
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pues esta condición será la que lo faculte como juez constitucional para
decidir de manera transitoria sobre el asunto puesto en su conocimiento.

2. Acervo probatorio.

- Oficio radicado No. 201034683844-1 de 18 de noviembre de

2010, por medio del cual Acción Social da respuesta al escrito de
petición radicado No. 20104183811312 (fol. 31).

- Oficio radicado No. 20113461952241 de 29 de abril de 2011,

por medio del cual Acción Social da respuesta al escrito de petición
radicado No. 20111031633742. JTU.LT.L138 y da alcance a la
respuesta No. 20103463835901, 20103468384441 (fol. 30).

- Fotocopia de la cédula de ciudadanía No. 6.756.552 del

tutelante, tarjeta de identidad No. 971202087776 y registro civil de su
hija Laura Michele Funeme Vanegas (fols. 32-34).

3. Análisis de la Sala

En el presente caso se ha instaurado demanda en ejercicio de la acción de

tutela, por cuanto la parte interesada considera que se le vulneraron los
derechos fundamentales de petición, igualdad, mínimo vital y los demás
contemplados en la tutela T-025 de 2004. Al efecto, solicita:

Este turno atenta con el MÍNIMO VITAL tanto mío como de mi

familia.

Ordenar ACCIÓN SOCIAL. Contestar el DERECHO DE

PETICIÓN de fondo.

Ordenar a ACCIÓN SOCIAL conceder el derecho el derecho a la

igualdad, al mínimo vital y cumplir lo ordenado en la T-025 de
2.004. Sin turnos, asignando mi mínimo vital con ayuda
humanitaria de manera inmediata.

Ordenar a ACCIÓN SOCIAL contestar el derecho de petición

manifestando una fecha cierta de cuando se va a conceder la ayuda
(...) (fol. 1).
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A juicio de la impugnante la entidad demandada no ha dado contestación

de fondo al escrito de petición, toda vez que con la asignación de turnos
evade lo ordenado en la sentencia T-496 de 2007, desconociendo el
mínimo vital. Tampoco informa una fecha exacta de la concesión de la
ayuda humanitaria de transición.

Al respecto la Sala precisa lo siguiente:

El actor manifiesta que no le han dado una respuesta de fondo al escrito

de petición, y no le han concedido la ayuda humanitaria para suplir su
mínimo vital sin turno.

Con el escrito de impugnación el memorialista aporta al expediente, copia

de los oficios radicados Nos. 20103468384441 de 18 de noviembre de
2010 y 20113461952241 de 29 de abril de 2011, por medio de los cuales
Acción Social da respuesta a la solicitud invocada por el tutelante; al
efecto le informa que procederá a tramitar la ayuda humanitaria,
asignándole el turno 3D-91238, teniendo en cuenta la fecha de
radicación de la petición. Luego le indica que su inconformidad en relación
con el turno 3D-76844 “para la entrega de los componentes de la atención humanitaria
y de acuerdo con el presupuesto actual de la entidad y las condiciones inherentes a cada núcleo
familiar inscrito en el Registro Único de Población Desplazada RUPD se ha implementado la
estrategia para asignar un turno de acuerdo con las condiciones de vulnerabilidad tales como

Género del jefe de hogar, menores de edad, discapacidades y adultos mayores” (fol. 30).

Asimismo, le comunica que “no es posible acceder a su solicitud de proporcionar una

fecha cierta para la entrega de la ayuda humanitaria requerida, por lo que usted deberá seguir las
indicaciones que le fueron proporcionadas en respuesta anterior, dado que la asignación del turno

no será modificada (fol. 30).

En la contestación de la demanda, Acción Social reporta la siguiente

información:
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Que el señor REYNALDO FUNEME VARGAS y núcleo familiar se

encuentran incluidos en Registro Único de la Población Desplazada RUPD
desde el 22 de abril de 2004.

En relación con la atención humanitaria de emergencia, el memorialista ha

recibido los siguientes componentes: asistencia alimentaria (mercados,
bonos, alimentos y aseo), apoyo alojamiento (auxilio arriendo mensual),
asistencia no alimentaria (higiene y aseo, hábitat, cocina y vajilla),
emprendimiento fortalecimiento (apoyo económico), acompañamiento
psicológico y seguimiento. También se registró que al demandante y a su
grupo familiar se le asignó apoyo económico por emprendimiento
(fortalecimiento) y emprendimiento (creación) en cuantía de $1.000.000 y
$1.500.000 respectivamente.

Además, se verificó que el actor y su núcleo familiar a la fecha han

recibido varias ayudas humanitarias; en el año 2005 (inicial); y 2006, 208,
2009 y 2010 (prórrogas), la última entregada el 15 de abril de 2010 (fol.
8).

En este orden de ideas se entrará a estudiar la conducencia del amparo

solicitado, pues en el escrito de demanda lo pretendido por el interesado
se concentra en la vulneración de los derechos de petición, igualdad y
mínimo vital, dada su condición de desplazado.

En el presente caso observa la Sala que Acción Social dio respuesta a las
peticiones del actor, pues si bien es cierto le informó dos turnos distintos,
también es evidente que el No. 3D-91238 se asignó teniendo en cuenta la
radicación de su petición y el turno 3D-76844, de acuerdo con la las
condiciones de vulnerabilidad tales como género del jefe de hogar,
menores de edad y adultos mayores, el último turno asignado es el que
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actualmente tiene el actor, situación que la corrobora la entidad cuando

expresa que “el accionante (sic) presenta el turno ED-76844 pendiente de giro,
lo anterior atendiendo lo establecido en el Artículo 15 de la Ley 962 de 2005 y lo
dispuesto por la Corte Constitucional en Sentencia T-496 de 2007, protegiendo de
esta forma el derecho a la igualdad y por medio de las cuales se establece el
esquema de turnos para la entrega de la atención humanitaria, de acuerdo con la
disponibilidad presupuestal.” (fol. 11).

Al respecto conviene recordar que la asignación de turnos obedece al

principio de igualdad de los desplazados, toda vez que se tienen en
cuenta los diferentes casos de las personas que se encuentran en
situación de desplazamiento, y que al igual que el actor, han esperado
por la entrega de la ayuda humanitaria.

En el sub judice el actor fue incluido en el RUPD y solicitó prórroga de

ayuda humanitaria.

Esta Sala encuentra razonable el hecho de que se le haya asignado al

actor un turno para que perciba la ayuda humanitaria, ya que en el
plenario no se demuestra que él y su grupo familiar estén en condiciones
especiales que ameriten la entrega inmediata de la ayuda, tal como lo ha
señalado la Corte Constitucional.

En este orden de ideas, es claro que la entidad demandada no ha negado

la protección de los derechos fundamentales a que tiene derecho el
memorialista; por el contrario, dio contestación a la petición en la cual le
asignó un turno, respuesta que está conforme a derecho 1, pues no puede
pretender el actor alterar el orden de entrega de la atención y ayuda
humanitaria, dado que existen otras personas que encontrándose en
igualdad de condiciones le preceden en turno.

1
Sentencia de 6 de febrero de 2011 Consejo de Estado, MP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
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En cuanto a que se le informe al actor una fecha cierta, es preciso

aclarar que el sistema de turnos solo permite la atención de acuerdo a un
orden cronológico, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad de las
personas que estén en similares condiciones, a más de advertirse que
existen procedimientos de orden presupuestal y de organización
administrativa que ameritan un control sobre la asignación de dicha
ayuda.

De acuerdo con lo actuado, no se demuestra la vulneración de los

derechos invocados por el demandante, toda vez que la entidad
demandada está cumpliendo con el procedimiento para otorgar la ayuda
humanitaria.

En las condiciones anotadas se confirma la sentencia impugnada, pero

por razones distintas a las analizadas por el juez de instancia, dado que
las circunstancias fueron modificadas con posterioridad al fallo de
primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Cuarta, Subsección B, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley;

F A L L A:

1. Se CONFIRMA la sentencia impugnada, de acuerdo con lo expresado

en la parte motiva de esta providencia.

2. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 Expediente No. 11-001-33-31-017-2011-00201-01 15
Demandante: REYNALDO FUNEME VARGAS
Impugnación de Tutela
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Cópiese, notifíquese y envíese copia de esta providencia al Juzgado

de origen. Cúmplase.

Aprobado según consta en Acta de la fecha.

JOSÉ ANTONIO MOLINA TORRES

LEONARDO GALEANO GUEVARA

NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA

Ptó. LMBB.