2019 - 03 - 18

Processo Administrativo - Ed. 2018

Processo Administrativo - Lei 9.784/1999 - Comentada
Capítulo XIV. DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO

Capítulo XIV
DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO

Irene Patrícia Nohara

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade,
e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

ART. 53

Autotutela: revisão dos atos pela própria Administração Pública

O art. 53 da LPA positivou orientação encontrada nas Súmulas 346 e 473 do STF, ambas1
editadas na década de 60 no Brasil, que, respectivamente, determinam que: “a Administração
Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos” e “a administração pode anular seus
próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

O conteúdo do art. 53 é corolário do princípio da autotutela administrativa, de acordo com o

qual a Administração pode controlar seus próprios atos, de ofício ou por provocação, sem a
necessidade de recorrer ao Judiciário para desconstituir o que editou. Segundo João Antunes dos
Santos Neto,2 a autotutela administrativa tem relação com a autoexecutoriedade dos atos
administrativos, pois se a Administração Pública pode executar seus atos e decisões de ofício, ela
também pode rever os atos que colocou no mundo jurídico de forma unilateral e independente de
modo a melhor atender ao princípio da legalidade e ao interesse público.

O controle interno realizado pela autotutela administrativa nem sempre foi admitido no
Direito. Começou a ser implementado3 nos primórdios do século XX, na França, com o caso Blanc
(1912), em que se acatou que atenderia à racionalidade e à eficiência permitir ao autor do ato
ilegal antecipar-se à decisão do juiz com a eliminação da ilegalidade, sendo a autotutela defendida
na doutrina francesa por Gaston Jèze e na italiana, por Federico Cammeo.

No Brasil, data de 1943 o reconhecimento da autotutela pelo STF, sendo que o leading case
(precedente) envolveu a discussão acerca da possibilidade de a Administração Pública cassar
(anular ex officio) registro do diploma de dois médicos diante da irregularidade encontrada nos
respectivos currículos escolares, in verbis:

(…) a autoridade que tem competência expressa para a prática de um ato, tem-na,
extensivamente, para a anulação desse ato. Já aqui a questão não é da invasão eventual da órbita
judiciária, o que já foi examinado, mas da extensão dos poderes administrativos, questões
diferentes e que se acham emburilhadas em diversos lances dos autos. Assentando que pode a
administração anular seu ato contrário à lei, salvo à parte recurso à justiça, esta é a questão
fundamental dos autos – é certo que, na órbita administrativa, não oferece dúvidas a proposição
de que a autoridade a que compete a prática de um ato, compete a de sua anulação, se cabível e
quando cabível (sic).4

Note-se que a autotutela faz parte do desempenho de função administrativa, e seu exercício não
impede a possibilidade de se questionar a ilegalidade dos atos administrativos no Poder Judiciário,
diante do princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (art. 5º, XXXV, CF).

Apesar de existir o poder de autotutela, quando ela envolver restrição à liberdade e aos bens,
deve-se assegurar, antes da tomada unilateral da decisão e de sua autoexecução, o devido processo
legal, com os corolários do contraditório e da ampla defesa, de observância obrigatória para os
processos administrativos, conforme dispõe o art. 5º, LV, da Constituição.

Atos administrativos nulos e anuláveis

Enquanto o Direito Civil diferencia nulidade absoluta, que seria passível de decretação de
ofício, de nulidade relativa, que depende de provocação e se refere ao ato anulável, o Direito
Administrativo, por via de regra, não aceita tal distinção, uma vez que sua adoção levaria a crer
que interesses públicos veiculados por atos administrativos anuláveis aproximar-se-iam do regime
de disposição, sendo que a Administração não poderia abrir mão de seu poder-dever de controlar
a legalidade dos atos administrativos.

Ademais, outro argumento que separa o regime jurídico administrativo dos atos anuláveis do
regime privado é o de que a autotutela administrativa não depende de provocação, podendo ser
exercida, conforme visto, de ofício pela Administração. A Administração não depende, portanto, de
provocação particular para anular atos irregulares.

Assim, alguns autores, como Hely Lopes Meirelles, foram peremptórios no sentido de negar
existência de atos anuláveis no âmbito da Administração Pública, pela “impossibilidade de
preponderar o interesse privado sobre o público e não ser admissível a manutenção de atos ilegais,
ainda que o desejam as partes, porque a isto se opõe à exigência de legalidade administrativa”.5
Para o autor, ato anulável é ato originalmente nulo.

Também Diógenes Gasparini considera que

só há uma espécie de ato administrativo inválido: o comumente chamado de nulo. Desse modo,
não se têm no Direito Administrativo, como ocorre no Direito Privado, atos nulos e anuláveis, em
razão do princípio da legalidade, incompatível com essa dicotomia. Ademais, os atos anuláveis
ofendem direitos privados, disponíveis pelos interessados, enquanto os nulos agridem interesses
públicos, indisponíveis pelas partes. Lá são anuláveis, aqui são nulos. O ato administrativo sempre
ofenderá, quando ilegal, um interesse público, sendo, portanto, nulo.6

Todavia, a corrente doutrinária majoritária7 no Direito Administrativo propugna a

possibilidade de diferenciação entre atos nulos e anuláveis não com base na distinção feita no
Direito Civil, mas fundamentada na possibilidade de convalidação do ato administrativo. Nessa
perspectiva, atos nulos são aqueles que não admitem convalidação ou saneamento de seus vícios,
enquanto anuláveis são os que, por conterem pequenas irregularidades, admitem convalidação.

Convalidação, conforme será visto, é o suprimento da invalidade do ato com efeitos retroativos.
O que se discute de forma mais disseminada no Direito Administrativo é se existe o dever de
anular, dando-se prioridade à anulação em detrimento da convalidação, ou dever de convalidar, o
que torna a anulação a segunda opção, utilizada apenas quando não houver como “salvar” o ato
administrativo, que é o entendimento, conforme se verá no comentário do artigo próprio,
esposado por Weida Zancaner.

Outra questão, mais recente até, que será discutida no item IV do presente comentário, é se o
exercício da autotutela deve obedecer ao processo administrativo ou pode ser viabilizado por ato
unilateral expedido pela Administração Pública.

De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello,

são nulos: (a) os atos que a lei assim os declare; (b) os atos em que é racionalmente impossível a
convalidação, pois, se o mesmo conteúdo (é dizer, o mesmo ato) fosse novamente produzido, seria
reproduzida a invalidade anterior, como os atos de objeto ilícito; os praticados com desvio de
poder; os praticados com falta de motivo vinculado e os praticados com falta de causa. São
anuláveis: (a) os que a lei assim os declare; e (b) os que podem ser praticados sem vício, como os
atos expedidos por sujeito incompetente; os editados com vício de vontade e os proferidos com
defeito de formalidade.8

Revogação

A revogação é ato administrativo discricionário, do qual se utiliza a Administração Pública para

a supressão ou o desfazimento de ato inoportuno ou inconveniente já editado. Conforme texto
expresso do caput do art. 53 da lei, enquanto a administração deve anular seus atos ilegais, ela
pode revogá-los, ou seja, enquanto a anulação é dever (que, segundo entendemos, não obsta a
convalidação, quando esta é possível), a revogação é faculdade. A revogação também se distingue
da anulação em função do: (1) sujeito que a pratica; (2) de seus fundamentos; e (3) dos efeitos
produzidos.

Quanto ao sujeito, apenas quem praticou o ato, ou tenha poderes para dele conhecer de ofício
ou mediante recurso, tem competência para revogá-lo. Note-se que apenas a Administração
Pública pode revogar um ato. Já a anulação pode ser feita tanto pela Administração Pública como
pelo Poder Judiciário.

O fundamento do poder de revogar repousa na necessidade de a Administração realizar o

sempre cambiante conceito de interesse público, contanto que não contrarie normas prescritas
pelo ordenamento. Assim, enquanto a revogação ocorre por motivos de oportunidade ou
conveniência, a anulação tem por base ilegalidade.

A doutrina costuma apontar também que, enquanto a revogação respeita os efeitos produzidos
até então, possuindo efeitos a partir de agora (ex nunc), a anulação tem efeitos retroativos (ex tunc),
pois, em regra, entende-se que dos atos inválidos não se originam direitos. Ressalte-se que Celso
Antônio Bandeira de Mello, diferentemente, traz uma hipótese que considera que mesmo diante de
invalidação (anulação), pode-se atribuir efeitos ex nunc: quando ela recair sobre “atos unilaterais
ampliativos da esfera jurídica do administrado, se este não concorreu para o vício do ato, estando
de boa-fé”.9

A propósito, como doutrina que explana sobre as diferenças de situações jurídicas em razão de
processos ampliativos ou restritivos de direitos dos administrados, há o trabalho de Angélica
Petian: Regime jurídico dos processos ampliativos e restritivos de direitos.10

Maria Sylvia Zanella Di Pietro11 explicita algumas limitações ao poder de revogar: não podem
ser revogados atos vinculados, pois eles não possuem aspectos de oportunidade e conveniência,
nem atos que já exauriram seus efeitos, pois a revogação não retroage; se o ato estiver sobre a
apreciação de autoridade superior, como ocorre no recurso, a autoridade que o praticou deixa de
ser competente para revogá-lo; a revogação não pode atingir meros atos administrativos
(certidões, atestados, votos) nem atos que integram um procedimento, pois para cada novo ato
ocorre a preclusão do anterior; a revogação também não pode fulminar atos que geram direitos
adquiridos, conforme determina o art. 53 da lei.

Autoexecutoriedade dos atos e devido processo legal

Conforme visto, a autoexecutoriedade relaciona-se com o poder de autotutela administrativa,

mediante o qual a Administração pode executar de ofício suas próprias decisões, sem necessidade
de recorrer ao Poder Judiciário. Contudo, as exigências constitucionais do devido processo legal e
do contraditório e ampla defesa nos processos administrativos são limitações às manifestações
unilaterais da Administração Pública que têm potencial de atingir a liberdade ou os bens dos
administrados.

O fato de a Administração ter de observar o devido processo antes de tomar medidas restritivas
a interesses particulares não significa, todavia, o fim do atributo de autoexecutoriedade dos atos
administrativos, pois, se depois de observados os princípios, com a devida intimação e
possibilidade de manifestação do interessado, a autoridade competente, ainda assim, entender por
bem a expedição do ato, ela poderá executar de ofício a medida.

O devido processo legal como restrição à autoexecutoriedade de plano dos atos administrativos
é, ainda, assunto pouco aprofundado pela doutrina, pois existem aqueles, conforme visto, que
entendem que os princípios do contraditório e da ampla defesa são aplicados tão somente aos
procedimentos sancionatórios ou àqueles em que haja lide, no sentido restritivo do termo,
associado a litígio. Mas trata-se de exigência que vem sendo progressivamente reconhecida no
âmbito do Poder Judiciário.

Entendemos, portanto, que a autoexecutoriedade do ato existe porque ela não depende de
análise prévia do Judiciário (nem, como regra geral, de provocação do interessado), mas deve ser
garantida ao interessado a oportunidade de tomar ciência e de se manifestar previamente sobre a
ilegitimidade do ato que objetiva restringir seus interesses.

Conforme visto, o Ministro Marco Aurélio foi relator de recurso extraordinário no qual afirmou
a necessidade de contraditório quando se cogitasse da anulação de ato administrativo:

Ato administrativo – Repercussões – Presunção de Legitimidade – Situação constituída –

Interesses contrapostos – Anulação – Contraditório.

Tratando-se da anulação de ato administrativo cuja formalização haja repercutido no campo de

interesses individuais, a anulação não prescinde da observância do contraditório, ou seja, da
instauração de processo administrativo que enseje a audição daqueles que terão modificada
situação já alcançada. Presunção de legitimidade do ato praticado, que não pode ser afastada
unilateralmente, porque é comum à Administração e ao particular.12

Mas, segundo enfatiza Gilmar Ferreira Mendes,13 apoiando-se em exposição de Pertence no MS

23.550/DF,14 não há ainda consenso no STF quanto à aplicação dos mencionados princípios ao ato
administrativo, cindindo-se o entendimento das turmas:

não há consenso acerca da incidência do princípio do contraditório e da ampla defesa quando

se cuide do exercício de autotutela administrativa, mediante a anulação pela própria
administração de atos viciados de ilegalidade. No Tribunal, a solução afirmativa prevaleceu por
maioria da 2ª Turma, no RE 158543, de 30.8.1994, e por votação unânime no RE 199733 e no AgRAg
217849, ambos de 15.12.1998, os três casos relatados pelo Ministro Marco Aurélio, o entendimento
contrário, no entanto, parece ter sido acolhido pelo 1ª Turma, no RE 213513, de 8.6.1999, relator
Ministro Galvão.

O STJ também possui julgados no sentido da necessidade de observância do devido processo

legal na invalidação de atos administrativos, como o seguinte:

(…) o princípio de que a administração pode anular (ou revogar) os seus próprios atos, quando
eivados de irregularidades, não inclui o desfazimento de situações constituídas com aparência de
legalidade, sem a observância do devido processo legal e ampla defesa.15

Diante do exposto, surge o questionamento: o devido processo legal seria uma exigência que
limita a autoexecutoriedade também na revogação dos atos administrativos?

Entendemos que a tendência, na esteira deste último posicionamento do STJ, será

provavelmente da ampliação da necessidade de observância do devido processo legal para todas
as manifestações de autoexecutoriedade que envolverem potencial de restrição dos bens e da
liberdade dos administrados, compreendendo, portanto, não apenas a anulação dos atos, mas
também a revogação.

Tal é o posicionamento de Marçal Justen Filho, para quem

a revogação consiste numa manifestação anômala da competência estatal, em que um ato

perfeito e válido é desfeito por atuação da própria Administração. Isso exige controle estrito. Não é
compatível com a democracia republicana que a Administração se valha da competência
revocatória para frustrar direitos e garantias protegidos pelo Direito. A prática do ato revocatório
depende da observância de um processo administrativo, iniciado com a demonstração concreta
dos motivos evidenciadores da inconveniência do ato em questão. Não é válida a revogação
fundada na pura e simples invocação da existência de um “interesse público”.16

Concordamos, conforme exposto, que a motivação é um controle que deve ser realizado tanto
nos atos vinculados como nos discricionários,17 pois ela veicula a justificativa dos atos estatais aos
cidadãos, que são os verdadeiros titulares do poder exercido pelos agentes públicos, possibilitando
sua maior fiscalização. O que garante a observância dos princípios republicano e democrático.

Note-se que o art. 50, VIII, da lei é claro no sentido de exigir a motivação de atos que importem
revogação de outros atos administrativos, com a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos.
Nesse ponto, é perfeita a exposição de Marçal Justen, porque a mera alegação da presença de um
interesse público, sem a sua real exposição, pode, no fundo, esconder que o fundamento do
desfazimento do ato, que afeta direitos e garantias, é outro. Pela teoria dos motivos determinantes,
se o agente justifica o ato, mesmo que discricionário, o motivo deve ser verdadeiro, sob pena de
sua invalidade.

Enquanto a anulação se funda numa espécie de poder-dever da Administração de

recomposição da legalidade,18 a revogação fundamenta-se no interesse público e é ato
discricionário da Administração, por isso, entendemos que o devido processo legal é exigência a
ser observada no desfazimento em sentido amplo19 do ato, mas se se tratar de revogação, não há
direito subjetivo de o particular pretender invalidá-lo por meio da mera alegação de sua
inconveniência política.

Assim, apesar de concordarmos com muitos dos pressupostos do posicionamento exposto,

entendemos que o controle da revogação não deve ser um controle tão “estrito” assim, ao menos
no sentido de abarcar o questionamento da oportunidade e conveniência dos atos estatais;
devendo veicular, portanto, um controle “de contornos”.

O interessado poderá discutir as ilegalidades porventura ocorridas na revogação, por exemplo,

se ela foi efetivada por autoridade incompetente, se o motivo é inexistente ou falso ou se não
obedeceu às formalidades exigidas; mas não há direito subjetivo amparado no ordenamento para
que questione a oportunidade e a conveniência do ato revocatório em si, a não ser que ocorra, por
exemplo, desvio de finalidade, que é uma ilegalidade camuflada ou se o ato violar princípios como
eficiência ou proporcionalidade (que têm caráter normativo).

Não se pode exigir, ao menos do ponto de vista jurídico, que a Administração não revogue ato
que se tornou inconveniente aos interesses públicos, porque a análise da conveniência e
oportunidade dos atos administrativos, se feita dentro dos limites normativos do ordenamento,
isto é, dentro dos contornos legais fornecidos por princípios e regras de Direito Administrativo, é
discricionária da Administração; o que não impede, do ponto de vista político, que ela reveja, se
entender oportuno, diante dos interesses públicos envolvidos, a efetiva conveniência da revogação
do ato; mas o particular jamais poderá compelir a Administração a fazer tal tipo de juízo.

Note-se, ainda, que há, conforme exposto no item anterior, limites à possibilidade de revogação,
que podem ser trazidos à discussão na oportunidade dada para o particular se manifestar, como: o
fato de tratar-se de ato que esteja na pendência de recurso, ato que gera direito adquirido ou ato
vinculado, sendo que todo ato possui aspectos que são necessariamente vinculados, como a
competência, a forma (se exigida por lei) e a finalidade.

Apesar de, do ponto de vista jurídico, o particular não poder forçar a Administração a rever a
conveniência do ato revocatório, a obediência ao devido processo legal na revogação dos atos
administrativos, além de condizente com o espírito da CF, possibilita maior controle dos atos
administrativos, pois, além de evitar ilegalidades, torna transparente aos cidadãos se a
Administração está de fato agindo na persecução de interesses públicos e quais deles ela prioriza.

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.

§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da

percepção do primeiro pagamento.

§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade

administrativa que importe impugnação à validade do ato.

ART. 54, CAPUT

Anulação do ato e segurança jurídica

A LPA federal estabeleceu o prazo quinquenal para que a Administração anule atos que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.

O princípio da segurança jurídica, enfatiza Gilmar Mendes,20 impõe limites à possibilidade de a

Administração anular atos administrativos não apenas em face de direitos subjetivos (efeitos
favoráveis) regularmente gerados, mas também no interesse em proteger a boa-fé e a confiança
(Treue und Glauben) dos administrados.

Segundo Otto Bachof,21 o tema despertou interesse na doutrina e na jurisprudência da década

de 50, gerando a tendência em se substituir o princípio da possibilidade de anulamento pela
impossibilidade de anulamento, em homenagem à boa-fé e à segurança jurídica. Contudo, adverte
Bachof que a prevalência do princípio da legalidade sobre a proteção da confiança só se dá quando
a vantagem é obtida pelo destinatário por meios ilícitos por ele utilizados, com culpa sua, ou
resulta de procedimento que gera sua responsabilidade. Nesses casos, não se pode falar em
proteção à confiança do favorecido.

Note-se que a Administração Pública não pode pressupor a má-fé do administrado, sem que
haja comprovação de sua efetiva ocorrência, para se amparar na possibilidade de anular ato após
o prazo legal. Conforme será exposto abaixo (item benefícios previdenciários), não é correta,
portanto, conduta de agente público que invalida benefício após o lapso legal, a partir de alegação
de má-fé do administrado, quando em realidade ocorreu erro da própria Administração em
conceder benefício a maior.

Efeitos favoráveis

Como o artigo da lei determina que o prazo de cinco anos recaia sobre a anulação de atos que
decorram efeitos favoráveis aos destinatários, alguns autores, como José dos Santos Carvalho
Filho,22 interpretam que aqueles atos que não têm efeitos favoráveis aos destinatários podem ser,
excepcionalmente, anulados a qualquer tempo, desde que haja interesse público.

Note-se que, diferentemente, a LPA estadual de São Paulo (Lei 10.177/98), além de estabelecer
no art. 10 o dobro do prazo da federal para a anulação dos atos inválidos, não ressalva se deles
decorrem efeitos favoráveis aos destinatários, in verbis: “A Administração anulará seus atos
inválidos, de ofício ou por provocação de pessoa interessada, salvo quando: I – ultrapassado o
prazo de 10 (dez) anos contado de sua produção; II – da irregularidade não resultar prejuízo; III –
forem passíveis de convalidação.”

ART. 54, § 1º

Contagem do prazo

O prazo para anular o ato é contado da data em que foi praticado e no caso de efeitos
patrimoniais contínuos, como a percepção de certos benefícios, o prazo de decadência contar-se-á
da percepção do primeiro pagamento. A regra do prazo é excepcionada, frise-se, em face de
comprovada má-fé. A data em que o ato é praticado geralmente coincide com a sua publicação.
 ART. 54, § 2º

Exercício do direito de anular

O § 2º do art. 54 considera exercício do direito de anular: qualquer medida de autoridade

administrativa que importe impugnação à validade do ato. A ressalva é pertinente, pois existe
muita divergência acerca do uso da expressão invalidação, nulidade e anulação do ato
administrativo.

Enquanto Hely Lopes Meirelles23 emprega o termo invalidação como gênero, do qual decorrem
a anulação e a revogação, Celso Antônio Bandeira de Mello24 entende que invalidação é a
desconformidade com as prescrições jurídicas, o que abarcaria tanto a hipótese de declaração de
nulidade como de anulação, mas jamais a revogação, que tem por objeto relação jurídica válida.
Também Maria Sylvia Zanella Di Pietro25 considera que anulação é o desfazimento do ato por
razões de ilegalidade.

Outra divergência exposta é a da diferenciação entre nulidade e anulabilidade, sendo que a

maior parte dos autores entende que enquanto a nulidade é vício que impede a convalidação do
ato administrativo, a anulabilidade permite seu saneamento.

Assim, a LPA procura dar à expressão exercício do direito de anular uma interpretação ampla
no sentido de abarcar tanto a declaração de nulidade, como a anulação em sentido estrito, ou
mesmo qualquer outra medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade
do ato, por exemplo, a cassação de ato administrativo ou a caducidade, conceituada por Di Pietro
como a retirada que ocorre na superveniência de regramento que torna “impossível a situação
antes permitida pelo direito e outorgada por ato precedente”.26

STJ e a impossibilidade de aplicação para atos praticados antes da vigência da lei

Discutiu-se no STJ se a contagem do prazo contido no art. 54 da LPA tinha incidência retroativa,
para abarcar termo a quo (momento inicial da contagem) anterior à edição da lei. Inicialmente,
houve julgados da Primeira e Terceira Seções que admitiram a aplicação retroativa.27
Posteriormente, a Corte Especial, nos julgamentos dos MS28 9.112, 9.157 e 9.115, fixou
entendimento no sentido da ausência de aplicação retroativa, conforme excerto extraído do
primeiro julgado:

Ora, até 1999, data da Lei n. 9.784, a Administração podia rever os seus atos, a qualquer tempo
(art. 114 da Lei n. 8.112/90). Ao advento da lei nova, que estabeleceu o prazo de cinco anos,
observadas as ressalvas constitucionais do ato jurídico perfeito, do direito adquirido e da coisa
julgada (art. 5º, XXXVI, CF), a incidência é contada dos cinco anos a partir de janeiro de 1999.
Afinal, a lei veio para normatizar o futuro e não o passado. Assim, quanto aos atos anteriores à lei,
o prazo decadencial de cinco anos tem por termo a quo a data da vigência da lei, e não a data do
ato.

Note-se que, em julgados posteriores, a Ministra Eliana Calmon corrigiu a alusão à vigência da
lei que, em verdade, ocorreu a partir de sua publicação, em 1º de fevereiro de 1999 (cf. art. 70 da
Lei 9.784), especificando que

a Lei n. 9.784/99, ao estabelecer no seu art. 54 o prazo decadencial de cinco anos para que a
Administração pudesse revogar seus próprios atos, afastou a indefinição temporal de que falam as
Súmulas 346 e 473/STF. A vigência do dispositivo mencionado, dentro da lógica interpretativa, tem
início a partir da publicação da Lei n. 9.784/99, não sendo possível retroagir a norma para limitar a
Administração em relação ao passado, computando-se o termo inicial a partir da vigência do
diploma legal (1º.2.99).29

Benefícios previdenciários

Em se tratando de benefícios previdenciários, o prazo é de dez anos, pois a Lei 10.839, de 5 de

fevereiro de 2004, determinou a inclusão do art. 103-A no texto da Lei 8.213/91, in verbis: “o direito
da Previdência Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
seus beneficiários decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada má-fé”.

Antes da edição da Lei 10.839/04, aplicava-se o prazo de cinco anos da Lei 9.784/99. Contudo, no
período anterior à edição da LPA, apesar da inexistência de previsão expressa, encontravam-se
algumas decisões que, no caso de benefícios previdenciários, amparavam-se,30 por analogia, no
prazo prescricional quinquenal das ações pessoais contra a Fazenda Pública (previsto no Decreto
20.910/32).

Note-se que é considerada inválida a tentativa de o INSS executar de ofício (fundado na

autotutela administrativa) desconto de benefício previdenciário concedido a maior por erro da
autarquia, sem que haja, portanto, a comprovada má-fé do segurado a justificar a devolução dos
valores “após o lapso temporal previsto pelas leis vigentes”.31

Também não pode a Administração Pública cancelar benefícios previdenciários de ofício e sem
motivação, pois mesmo em face do poder de autotutela, reconhecido pelo art. 53 da LPA, que lhe
permite anular ou revogar atos administrativos, há a

necessidade de observância das regras de um verdadeiro processo administrativo, como

instrumento para efetivação do controle da Administração, não sendo lícito impor sanções,
deveres, ou mesmo restringir ou negar direitos a particulares, através de meros atos, olvidando-se
dos princípios que estão a informar o devido processo legal, entre eles, principalmente, a ampla
defesa e o contraditório.32

Em sintonia com essa orientação, enfatiza Carlos Roberto Siqueira Castro que os “tribunais têm
repelido sistematicamente o cancelamento unilateral pela Administração e sem garantia da ampla
defesa de situações jurídicas inteiramente constituídas, como é o caso dos benefícios
previdenciários”.33

Relata o autor que, antes mesmo da Constituição de 1988, a ocorrência de diversas fraudes em
âmbito previdenciário ensejou cancelamento indiscriminado de benefícios, consagrando-se, há
tempos, então, o entendimento sumulado do antigo Tribunal Federal de Recursos no sentido que:
“a suspeita de fraude na concessão de benefício previdenciário não enseja, de plano, a sua
suspensão ou cancelamento, mas dependerá de apuração em procedimento administrativo”
(Súmula 160/TFR).

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem
prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração.

ART. 55

Comentários gerais: convalidação

Convalidação ou saneamento de um ato administrativo, conforme dito, é instituto de que se

utiliza a Administração Pública para suprir vício que o desnatura, a fim de que ele possa continuar
a produzir os efeitos que tinha em mira. Tem, portanto, efeitos retroativos à data em que o ato foi
praticado.

A convalidação recai sobre ilegalidades, mas nem todo ato ilegal pode ser convalidado. Trata-se
de um dos temas mais polêmicos do Direito Administrativo, pois é sempre complicada a discussão
acerca do que é ou não aproveitável em um ato irregular.

Existem poucas obras que tenham se debruçado profundamente sobre o tema da convalidação,
entre elas, duas merecem destaque: a de Weida Zancaner, denominada Da convalidação e da
invalidação dos atos administrativos 34 e a de Edmir Netto de Araújo, chamada Convalidação do ato
administrativo. 35
 Limites à convalidação dos atos administrativos: defeitos sanáveis

É assunto discutido no Direito Administrativo quais defeitos ou irregularidades são sanáveis. A

doutrina36 geralmente se apoia na análise da gravidade dos vícios dos elementos dos atos
administrativos, para estabelecer, por via de regra, quais defeitos são passíveis de convalidação
que, de acordo com o artigo comentado, só poderá ser efetivada se não acarretar lesão ao interesse
público nem prejuízo a terceiro. Portanto, diante de lesão a interesse público e prejuízo a terceiro
só restará à Administração anular o ato administrativo viciado.

Os elementos do ato administrativo, de acordo com o dispositivo contido no art. 2º da Lei de

Ação Popular (Lei 4.717/65), são: competência, forma, objeto, motivo e finalidade. A Lei de Ação
Popular procurou traçar algumas conceituações acerca dos vícios que fulminam de nulidade os
mencionados elementos:

(a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do
agente que o praticou; (b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou
irregular de formalidades indispensáveis à existência ou à seriedade do ato; (c) ilegalidade do
objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação da lei, regulamento ou outro ato
normativo; (d) a inexistência dos motivos se verifica quando matéria de fato ou de direito, em que
se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado
obtido;37 e (e) desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica ato visando a fim diverso
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

Apesar de a lei ter taxado todos os vícios como situações de nulidade, atualmente costuma-se
separar os casos de nulidade dos casos de anulabilidade, conforme a reação que se permite tomar
diante da invalidade. Se houver possibilidade de convalidação, conforme visto, trata-se de
anulabilidade e, diante de sua impossibilidade, há nulidade.

Quanto à competência, conforme visto, admite-se que o ato seja convalidado exceto se
praticado em competência atribuída com exclusividade ou em razão da matéria. Já o conteúdo ou
objeto do ato não pode ser convalidado, pois como cada ato tem efeitos próprios, a mudança dos
efeitos dos atos acaba por convertê-los em outro ato. Também se admite, via de regra, a
convalidação da forma, se essa não for imprescindível à configuração de determinado ato, sendo
vedado, em regra, o saneamento de vício no motivo e na finalidade do ato.

Edmir Netto de Araújo38 acrescenta às hipóteses mencionadas os seguintes limites à

convalidação de atos administrativos: impossibilidade de convalidação de atos válidos ou
inexistentes; de atos atingidos pela prescrição; de atos que não representem decisões (como
pareceres ou opiniões); de atos que já geraram direito subjetivo ao beneficiário, de decisões
favoráveis aos funcionários em processo disciplinar ou de atos de efeitos instantâneos já
produzidos.

Apesar de priorizar que a Administração zele pelo princípio da legalidade, enfatiza Maria
Sylvia Zanella Di Pietro que alguns juristas trazem à discussão situações nas quais o prejuízo
resultante da anulação de um ato é maior do que a sua manutenção. São circunstâncias nas quais
ocorre o conflito entre a aplicação da legalidade em sentido restrito e a consecução do interesse
público. Régis Fernandes de Oliveira fornece um exemplo ilustrativo dessa circunstância relatado
pela autora:

(…) imagine-se a seguinte hipótese: autorizou-se um loteamento em terras municipais. O

interessado, valendo-se de documentos falsos, logrou obter aprovação do loteamento, seu registro
e o competente deferimento do loteamento perante a própria Prefeitura Municipal a quem
pertenciam as terras. O ato que determinou a expedição do alvará autorizando a realização do
loteamento é nulo. E a nulidade advém do conteúdo do ato. O loteamento não poderia ser
autorizado, uma vez que dentro do imóvel municipal. Inobstante, famílias adquiriram lotes,
construíram casas, introduziram melhoramentos, cobrados foram os tributos incidentes sobre eles,
bem como tarifas de água etc. Enfim, onde era terreno municipal erigiu-se verdadeira cidade.
Anos após, descobre-se que o terreno não pertencia ao loteador e que se trata de área municipal.
Mas, foi sanado pelos adquirentes e, o que era um terreno totalmente aproveitável, tornou-se
valorizado.39

Note-se que se estaria, na hipótese aventada, diante de um caso de nulidade, pois o motivo que
ensejou a prática do ato foi falso e a doutrina é uníssona no sentido de que vícios de falsidade do
motivo não são passíveis de convalidação, pois não se trata de pequena irregularidade.

Todavia, como a declaração da nulidade surte efeitos ex tunc, no caso explicitado por Régis
Fernandes seria absurdo exigir-se a volta do status quo ante, pois, a municipalidade teria de
desapropriar a área e passar por cima de toda a valorização ocorrida, sendo obrigada,
consequentemente, a devolver os tributos cobrados. Assim, declarar a nulidade do alvará seria
uma decisão que respeitaria ao princípio da legalidade, em sentido rigoroso, mas que colidiria
radicalmente com os princípios da boa-fé, da segurança jurídica e da conservação dos valores
jurídicos.40

A propósito da boa-fé, Egon Bockmann Moreira chega a desdobrá-la no chamado dever de favor
acti, isto é, “dever de conservação dos atos administrativos, explorando-se ao máximo a
convalidação”.41 Segundo exposição do autor,42 o princípio da boa-fé baseia-se na confiança no
comportamento alheio, que possui dois componentes: ética e segurança jurídica.

Justamente para mitigar efeitos retroativos injustos da invalidação administrativa de atos

diante daqueles que estão de boa-fé, que Celso Antônio Bandeira de Mello, em formulação
peculiar, defende que: “nos atos unilaterais ampliativos da esfera jurídica do administrado, se este
não concorreu para o vício do ato, estando de boa-fé, sua fulminação só deve produzir efeitos ex
nunc, ou seja, depois de pronunciada”.43

Note-se que foi justamente a discussão acerca dos efeitos da declaração de nulidade no controle
de constitucionalidade, por exemplo, que fez com que, por meio da Lei 9.868/99, fosse introduzida
a possibilidade de modulação de efeitos. Havia muitas situações em que o STF se defrontava com
impasses absolutamente complicados no controle de constitucionalidade, isto é, situações tão
consolidadas que a declaração de nulidade ex tunc traria repercussões jurídicas e fáticas
incalculáveis.

Tais circunstâncias excepcionais foram abarcadas nas justificativas de: (a) excepcional
interesse social ou (b) segurança jurídica, que possibilitam ao Supremo, “por maioria de dois
terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha
eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado”,
conforme dispõe o art. 27 da mencionada lei.

Contudo, no âmbito da Administração Pública ainda não há solução legal fornecida para este
impasse e a doutrina oferece apenas respostas que, por vezes, se aplicadas sem a percepção mais
detida de seus efeitos em determinados casos concretos, geram muitas injustiças. Nessa linha de
argumentação, defende Gilmar Mendes que a doutrina prestigie mais, tal qual ocorre na Europa
em geral, a segurança jurídica e a proteção da confiança, in verbis:

(…) depreende-se, pois, que a questão da possibilidade de se conceder efeitos ex nunc para a
declaração de nulidade de atos administrativos, segundo a doutrina citada, já está ultrapassada,
dando lugar ao questionamento sobre a própria desconstituição do ato em si e não simplesmente
aos seus efeitos. Situações haveria nas quais os princípios da legalidade e da segurança jurídica
colidiriam, fazendo-se mister uma opção por parte do aplicador do direito ou, o tanto quanto fosse
possível, uma tentativa de conciliação, com condicionamento parcial para cada um dos postulados.
Em outras palavras, a aplicação do princípio da concordância prática que fala J. J. Gomes
Canotilho. A propósito, o constitucionalista português assevera ser uma das manifestações dos
princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança e “tendencial irrevogabilidade dos
actos administrativos constitutivos de direito” (Direito Constitucional, p. 377, 5. ed., 1992,
Almedina). Repita-se: mais do que a simples garantia de intocabilidade dos efeitos já produzidos
pelos atos inquinados de ilegais, a moderna doutrina europeia tem se inclinado a prestigiar
fórmulas preclusivas do poder de autotutela da Administração, em homenagem à boa-fé dos
administrados e à segurança jurídica.44

Deixar de aplicar o princípio da legalidade é uma recomendação que não pode ser dada sem
diversas precauções, porque se trata de um dos alicerces do Estado de Direito. Todavia, como o
Direito não pode ser visto como “fim em si mesmo”, mas como um “meio” para a realização dos
valores consagrados numa ordem jurídica em favor da sociedade, entendemos que se os efeitos da
aplicação de uma norma resultarem claramente em uma situação absolutamente indesejada do
ponto de vista coletivo pode-se, excepcionalmente, deixar de aplicá-la em favor de outros
princípios ponderados.

Também Paulo Otero entende que apesar de a atuação conforme a lei ser a conduta mais
desejada pela Administração Pública e o ato ilegal e seus efeitos deverem ser expurgados
retroativamente do mundo jurídico; justifica-se, em caráter excepcional, a manutenção dos efeitos
gerados pelo ato ilegal como a melhor forma de se respeitarem outros princípios importantes.45

A interpretação, segundo Luis Recaséns Siches,46 deve ser feita a partir de uma lógica
diferenciada da lógica pura, pois o aplicador não pode ser indiferente aos critérios legais
arbitrários. Assim, o logos da interpretação, denominado por Siches, que se inspirou em Ortega &
Gasset, logos do razoável,47 apresenta as seguintes características: é circunscrito pela realidade
concreta do mundo social humano no qual opera; é regido por valorações; tais valorações são
concretas, isto é, referidas a determinada situação e, portanto, levam em conta as possibilidades de
dada realidade e as limitações que ela impõe; é regido por razões de congruência e adequação
entre meios e fins; e é orientado pelos ensinamentos da experiência vital e histórica.

Na colisão entre princípios,48 é praticamente impossível rascunhar uma solução a priori, porque
a avaliação do peso de cada qual dos princípios dependerá das especificidades do caso concreto.
Essa é a constatação também de Weida Zancaner,49 quando, a partir da citação da obra de Almiro
Couto e Silva, adverte que nem sempre é fácil discernir diante do caso concreto qual o princípio
que representará a mais adequada realização da justiça: o da legalidade administrativa ou o da
segurança jurídica, sendo certo, todavia, que em determinados casos

a invariável aplicação do princípio da legalidade da Administração Pública deixaria os

administrados, em numerosíssimas situações, atônitos, intranquilos e até mesmo indignados pela
conduta do Estado, se a este fosse dado, sempre, invalidar seus próprios atos – tal qual Penélope,
fazendo e desmanchando sua teia, para tornar a fazê-la e tornar a desmanchá-la – sob o
argumento de ter dado uma nova interpretação e de haver finalmente percebido, após o
transcurso de certo lapso de tempo, que eles eram ilegais, não podendo, como atos nulos, dar causa
a qualquer consequência jurídica para os destinatários.50

Previsão legal da facultatividade da convalidação

Antes da edição da LPA, havia discussão doutrinária sobre se a autotutela abrangeria o

chamado dever de a Administração anular atos administrativos ilegais, que seria decorrência do
disposto na Súmula 473 do STF, cujo conteúdo foi repetido no art. 53 da lei nos seguintes termos:
“a Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade”, contudo,
note-se que a Súmula 473 se utiliza do vocábulo pode anular, já a Lei de Processo Administrativo
empregou “deve” anular.

Weida Zancaner foi a administrativista brasileira que mais críticas teceu ao autoritarismo do
dever de invalidar. A autora defende na obra Da convalidação e da invalidação dos atos
administrativos 51 que também se pode falar em “dever de convalidar” da Administração Pública.

Trata-se também do entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, que argumenta que se a
Administração estiver diante de ato suscetível de convalidação, ela tem o dever de convalidá-lo; e
se ela estiver diante de ato insuscetível de convalidação, há a obrigação de invalidação do ato,
exceto em duas hipóteses: (1) quando houver escoado o prazo para a invalidação; e (2) quando
embora não vencido o prazo, o ato viciado for ampliativo da esfera jurídica dos administrados de
boa-fé.
 Diante da obrigatoriedade de invalidação ou convalidação, entende Celso Antônio Bandeira de
Mello que não é discricionária a opção por uma ou outra nos casos em que o ato comporta
convalidação, ou seja, sendo cabível, haveria o dever, e não a faculdade, de convalidar. Apoia-se,
para defender tal posicionamento, no seguinte argumento: “discricionariedade decorre de lei, e
não há lei alguma que confira ao administrador livre eleição entre convalidar ou invalidar”.52

Também Weida Zancaner entende que

inexiste no denominado poder de invalidar liberdade discricionária que dê à Administração o

genérico poder de decidir, por um critério subjetivo, se entende conveniente ou não invalidar, se
vai ou não convalidar, se pode optar por convalidar ou invalidar, pois inexiste, em nosso sistema
jurídico-positivo, norma que sirva de fundamento jurídico para tanto, isto é, inexiste norma
jurídica que confira à Administração Pública genérica liberdade para decidir se pretende invalidar
ou não, ou convalidar ou não seus atos maculados com vícios.53

Diferente é o posicionamento de Edmir Netto de Araújo, que antes mesmo da edição da LPA já
dizia que a convalidação é facultativa para a Administração. Argumenta, a contrario sensu dos
entendimentos de Weida Zancaner e Celso Antônio Bandeira de Mello, que se não há lei alguma
que confira ao administrador essa eleição, também não há lei alguma que obrigue o administrador
a convalidar os atos passíveis de convalidação em vez de anulá-los, ou seja, também não há lei que
obrigue a autoridade a invalidar os atos relativamente nulos: estas são, nas palavras do autor,54
opções do administrador.

Edmir Netto de Araújo55 discorda que haja um dever de convalidar o ato anulável. Propugna, em
vez do dever de convalidar, a existência de um dever de recompor a legalidade ferida, o que se faz,
discricionariamente, tanto a partir da fulminação do ato viciado, quando de sua convalidação,
diante da melhor solução para os interesses públicos.

Concordamos com este último posicionamento e entendemos que a lei acertou ao determinar a
facultatividade, e não a obrigatoriedade da convalidação. Dizer que a Administração possui
discricionariedade para escolher a solução mais adequada aos interesses públicos não implica,
todavia, que o critério da escolha deva ser subjetivo.

Por exemplo, se um agente público que possui competência delegável (defeito sanável) se vê
diante do questionamento de um ato praticado por seu inferior hierárquico cujo conteúdo não
concorda, pois ele entende que a solução tomada com vício (sanável) de competência não foi a
mais adequada aos interesses públicos, ele não é obrigado a convalidar o ato viciado, ainda mais
quando entende que além de irregular o ato é inoportuno. Ele poderá anular o ato, mesmo que
passível de convalidação.

Não há como defender que ele seja obrigado a convalidar ato cujo conteúdo não concorda e que
fora praticado em competência56 discricionária que seria sua. Por outro lado, se ele entender que o
ato foi praticado em consonância com os interesses públicos, poderá convalidar o vício sanável de
competência, que se dá por ratificação. Em suma, trata-se de faculdade e não de obrigação ou
dever.

Apesar de a convalidação ser frequentemente uma escolha mais “construtiva” do que a

anulação, e nesse ponto concordamos com muitos dos argumentos de Weida Zancaner e de Celso
Antônio Bandeira de Mello, porque a invalidação fulmina o princípio da segurança jurídica em
nome da legalidade tendo o potencial de provocar injustiças; não podemos dizer a priori que a
convalidação seja sempre e, em todos os casos, medida melhor do que a anulação.

O positivismo teve o mérito de denunciar o erro do jusnaturalismo no sentido de tentar tornar

a justiça um conceito absoluto e transcendental, mas, em nossa opinião, pecou por deixá-la
metodologicamente de lado em prol de um relativismo cético. O pós-positivismo e a nova
hermenêutica, mais condizentes com o espírito de um Estado democrático e multicultural, não
ignoram a relatividade que existe em conceitos como justiça, mas também não deixam de
acreditar na importância da tentativa de realização concreta da justiça via argumentação (rumo à
 verossimilhança e à plausibilidade).

Assim, dentro da visão pós-positivista, entende-se que é muito perigosa a pretensão de

hierarquizar os valores, estabelecendo que determinados valores contidos em princípios tivessem
prevalência em relação a outros valores, porque essa ponderação só pode ser feita de forma
adequada em função das peculiaridades do caso concreto; pode ser que em alguns casos seja mais
justo que se dê prioridade à segurança jurídica, mas em outros o interesse público será mais
protegido com a aplicação do princípio da legalidade.

O art. 55 da LPA adotou orientação pela facultatividade, in verbis: “Em decisão na qual se
evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que
apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.” Redação
idêntica é encontrada em vários diplomas estaduais,57 por vezes, no mesmo número de artigo até,
isto é, no art. 55, como acontece com as LPA dos Estados de Alagoas (Lei 6.161/00), do Amazonas
(Lei 2.794/03), de Goiás (Lei 13.800/01), de Pernambuco (Lei 11.781/00) e de Roraima (Lei 418/04).
Note-se que a Lei Paulista, Lei 10.177/98, opta pela facultatividade da convalidação no art. 11, no
entanto, o artigo 10 indica, curiosamente, a obrigatoriedade da convalidação, em vez da anulação,
conforme se observa da seguinte redação: “a Administração anulará seus atos inválidos, de ofício
ou por provocação de pessoa interessada, salvo quando: (I) ultrapassado o prazo de dez anos
contado de sua produção; (II) da irregularidade não resultar qualquer prejuízo; e (III) forem
passíveis de convalidação”.

NOTAS DE RODAPÉ

1.
A Súmula 346 foi editada em 13 de dezembro de 1963 e a Súmula 473, em 3 de outubro de 1969.

2.
SANTOS NETO, João Antunes dos. Da anulação ex officio do ato administrativo. 2. ed. Belo Horizonte:
Fórum, 2004. p. 142.

3.
SANTOS NETO, João Antunes dos. Op. cit. p. 143.

4.
STF, Apelação Cível 7.704/DF, Rel. Min. Orozimbo Nonato, de 19 de janeiro de 1943. RDA 1/174.

5.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1998. p. 154.

6.
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 113.

7.
Entendem que existem atos nulos e anuláveis: MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. São
Paulo: Saraiva, 1999. p. 215. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas,
2007. p. 228. CRETELLA JR., José. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2000. p. 300.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
p. 467-468. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 1994. p. 104.

8.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Op. cit. p. 467-468.
9.
Op. cit. p. 469.

10.
PETIAN, Angélica. Regime jurídico dos processos administrativos ampliativos e restritivos de direitos.
São Paulo: Malheiros, 2011. p. 107.

11.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit. p. 231-232.

12.
STF, 2ª T., RE 158.543-9/RS, Rel. Min. Marco Aurélio. Estado de direito e devido processo legal. Revista
Trimestral de Direito Público, São Paulo: Malheiros, n. 15, p. 35-44, 1996.

13.
Conforme exposto em: Processo administrativo: contraditório e ampla defesa. Disponível em:
<http://www.notadez.com.br/content/noticias.asp?id=41350>. Acesso em: 12 jan. 2007.

14.
STF, MS 23.550/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 31.10.2001.

15.
STJ, 1ª T., RMS 257/MA, 1. T., Rel. Min. Demócrito Reinaldo, DJ 14.11.1994.

16.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 274.

17.
NOHARA, Irene Patrícia. O motivo no ato administrativo. São Paulo: Atlas, 2004. p. 68.

18.
Cf. ARAÚJO, Edmir Netto de. Atos administrativos e recomposição da legalidade. Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro, n. 207, p. 184, jan./mar. 1997.

19.
Não há homogeneidade na terminologia: enquanto Edmir Netto de Araújo emprega a expressão
desfazimento como gênero, do qual decorrem a anulação e a revogação, Hely Lopes Meirelles usa a
expressão invalidação como gênero, a qual para Celso Antônio Bandeira de Mello e Weida Zancaner é
sinônimo da espécie anulação do ato. ARAÚJO, Edmir Netto de. Convalidação do ato administrativo. São
Paulo: LTr, 1999. p. 106. ZANCANER, Weida. Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos.
São Paulo: Malheiros, 2001. p. 45.

20.
MENDES, Gilmar Ferreira. Processo administrativo: Contraditório e ampla defesa. Disponível em:
<http://www.notadez.com.br/content/noticias.asp?id=41350>. Acesso em: 11 jan. 2009.

21.
Verfassungsrecht. Tübigen: Autlage, 1966. v. I, p. 257. Apud MENDES, Gilmar. Idem. Ibidem.

22.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Processo administrativo federal. Rio de Janeiro: Lumen Juris,2007.
P.273-274.

23.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 1998. p. 178.
24.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008.
p.440.

25.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2007. p. 219.

26.
Op. cit. p. 218.

27.
Solução peculiar é adotada por José dos Santos Carvalho Filho, que se ampara no art. 2.028 do CC. Op.
cit. p. 276.

28.
MS 9112/DF, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 14.11.2005, p. 174; MS 9157/DF, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ
07.11.2005. p. 71; MS 9115/DF, Rel. Min. César Asfor Rocha, DJ 07.08.2006. p. 195.

29.
STJ, MS 8.843/DF, Rel. Min. Eliana Calmon, Primeira Seção, DJ 9.4.2007, p. 218.

30.
Cf. STJ, AgRg no REsp 571.782-RS, 6ª T., Rel. Min. Paulo Medina, DJ 29.11.2004, p. 421.

31.
Ver, a propósito: TRF, AMS 205.988-SP, 9ª T., Juiz Marcus Orione, DJU 18.10.2007, p. 735.

32.
Cf. TRF, AMS 240.003-SP, Juíza Suzana Camargo, DJU 27.5.2003, p. 275.

33.
SIQUEIRA CASTRO, Carlos Roberto. O devido processo legal e os princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 358.

34.
ZANCANER, Weida. Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2001. passim.

35.
ARAÚJO, Edmir Netto de. Convalidação do ato administrativo. São Paulo: LTr, 1999. passim.

36.
Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 230.

37.
Note-se que a definição do vício do motivo tem algumas falhas, porquanto se identificam dois vícios
neste elemento do ato: a inexistência em que o pressuposto de fato é materialmente inexistente e a
falsidade ou inadequação, ou seja, a circunstância em que muito embora existente, o pressuposto de fato
material é inadequado ao pressuposto de direito. Cf. NOHARA, Irene Patrícia. O motivo no ato
administrativo. São Paulo: Atlas, 2004. p. 46-47.

38.
ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 494.
39.
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Ato administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978. p. 124. DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit. p. 220.

40.
Enfatizado por ARAÚJO, Edmir Netto de. Convalidação do ato administrativo. São Paulo: LTr, 1999. p. 8.

41.
MOREIRA, Egon Bockmann. Processo administrativo. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 117.

42.
Op. cit. p. 116.

43.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008. p.
469.

44.
STF, RE 108.182-1/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes.

45.
OTERO, Paulo. Legalidade e administração pública. Coimbra: Almedina, 2003. p. 989.

46.
SICHES, Luis Recaséns. Tratado general de filosofia del derecho. 4. ed. México: Porrúa, 1970. p. 7.

47.
NOHARA, Irene Patrícia. Limites à razoabilidade nos atos administrativos. São Paulo: Atlas, 2006. p. 34-
35.

48.
Ver ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madri: Centro de Estudios Políticos e
Constitucionales, 2002. p. 83.

49.
ZANCANER, Weida. Op. cit, p. 23.

50.
COUTO E SILVA, Almiro. Princípio da legalidade da administração pública e da segurança jurídica no
estado de direito contemporâneo. Revista de Direito Público, São Paulo, Revista dos Tribunais, n. 84. p. 46,
1987.

51.
ZANCANER, Weida. Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2001. p. 55.

52.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros,
2004. p. 436.

53.
ZANCANER, Weida. Op. cit. p. 55.

54.
ARAÚJO, Edmir Netto de. Op. cit. p. 133.
55.
Op. cit. p. 135.

56.
Ressalte-se que, conforme visto, justamente para evitar irregularidades nas decorrências da
hierarquia, que a LPA estabelece formalidades mais rigorosas para o ato de delegação.

57.
Com exceção da Lei Mineira, Lei 14.184/2002, que adota no art. 66, a seguinte orientação (mais no
sentido da obrigatoriedade da convalidação): “na hipótese de a decisão não acarretar lesão do interesse
público nem prejuízo para terceiros, os atos que apresentarem defeito sanável serão convalidados pela
Administração”.

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