Innovación y desafíos en gestión pública

Lic Matías de Escalada

Lic en Administración Pública y Municipal (UNGSM)
mdeescalada@yahoo.com.ar

Índice

Introducción; pág. 1.

Presentación; pág. 2.

Diseño organizacional; pág. 5.

Redes interorganizacionales; pág. 5.

La Escuela de Administración Pública y su misión de capacitación; pág. 7.

Bibliografía; pág. 9.

Introducción:

Desde los 80 la gestión pública se fue desarrollando de manera vertiginosa

influenciada por conceptos, técnicas, herramientas y paradigmas de la gestión privada.
Pero, en la actualidad, esta ampliación de conocimientos ya no parece ser capaz de
resolver los nuevos problemas públicos que plantea la globalización.

Los procesos de integración y descentralización de los estados nacionales como

consecuencia de las globalización y el desarrollo de las Tecnologías de Información y
Comunicaciones (TICs) impulsan el cambio de modelo de gestión: los primeros, porque lo
requieren para hacer frente a las exigencias ciudadanas y el segundo porque lo hace
posible. Pero, no se debe perder de vista que lo importante no es tanto el cambio de
modelo de gestión, útil pero al fin una herramienta más de la política, como las
perspectivas de nuevas formas de organización social que den respuestas adecuadas a
los problemas de coordinación o de mediación social. Es, en estas circunstancias que la
noción de redes representa una innovación y un desafío.

Es una innovación porque es una nueva manera de trabajar, diferente a las

realizadas hasta hoy y es un desafío por cuanto la construcción de redes no es un hecho
natural, tampoco espontáneo. Se trata, como destaca Isuani1, de superar la complejidad
de la acción conjunta desarrollando estrategias colaborativas.

El propósito de este trabajo es indagar las posibilidades que un nuevo modelo de

gestión pública presenta para satisfacer las necesidades que, producto del proceso de

1
Isuani, Fernando J., “Redes organizacionales y la complejidad de la acción conjunta. Aportes teóricos para
la gestión de cuencas hídricas”; 2008; p.3.

1
globalización, se le plantean a cualquier Estado que favorezca la participación de sus
ciudadanos. Por último, se describirá lo que el gobierno de la provincia de Salta se
encuentra planificando respecto a la nueva gestión pública2 mediante una organización
innovadora como la Escuela de Administración Pública.

Presentación

El Estado debe adaptarse a los cambios políticos, económicos, sociales y

culturales que se producen en el mundo globalizado. Sostiene Evans3 que "la respuesta
no está en el desmantelamiento del Estado sino en su reconstrucción". Para Crozier la
administración estatal debe tener en cuenta ciertas realidades como las nuevas formas de
administración, el endeudamiento, las expectativas de mayor calidad de las prestaciones
por parte de la población, por lo que "una reforma del actual modelo administrativo y
gubernamental es uno de los escollos si no el escollo de la adaptación de la sociedad al
mundo del siglo XXI"4.

Entonces, resulta claro que el desafío consiste en modernizar democracias

anticuadas e incorporarlas a la era informática5 para lograr una autonomía del estado que
permita preservar las funciones clásicas del Estado. También recuperar la capacidad de
planificación que le posibilite establecer algunas pautas de aprovechamiento de la
globalización y atenuar las desventajas que presenta el proceso global.

En un mundo globalizado se observan dos procesos simultáneos6:

• Un proceso de integración de estados nacionales, de provincias y de

municipios.
• El segundo proceso es de descentralización de competencias y recursos de
estados nacionales a estados provinciales y a municipios.

Afirma Castells, que el Estado "es cada vez más inoperante en lo global y cada vez
menos representativo en lo nacional"7. De este modo, el Estado Nación debe
transformarse para aumentar su eficiencia y recobrar legitimidad por lo que aprovechando
los mismos elementos que lo amenazan puede convertirlos en una oportunidad, en este
caso, emplear las tecnologías de información y comunicación (TIC) para articular y
coordinar ambos procesos buscando constituirse en un Estado Red8.

El Estado Red se caracteriza por compartir la autoridad, es decir, la capacidad

institucional de imponer una decisión a lo largo de una red de instituciones. Una red, por

2
Cuando hablamos de nueva gestión pública no estamos haciendo referencia al New Public Management
(NPM) que estuvo presente en los procesos de reformas vigente en la década del 90 que estuvo basado en
nociones y experiencias del sector privado que se trasplantaron al sector público.
3
Evans, Peter. El Estado como problema y como solución; p. 530.
4
Crozier, Michael. Cómo reformar el Estado; p. 11.
5
Los procesos de reforma gubernamental son un fenómeno mundial que obedece a diferentes causas. Las
estrategias y los conceptos de reformas son asombrosamente similares. muchos de estos conceptos
provienen de un movimiento conocido como "Nueva Administración Pública" o "Reinvención del Gobierno"
que comenzó en Gran Bretaña y Nueva Zelanda en la década de los 80.
6
Castells, Manuel. Hacia el Estado Red ?; p. 6.
7
Ibidem.
8
Ibídem; p. 11.

2
definición no tiene centro sino nodos de diferentes dimensiones generando relaciones
entre ellos generalmente asimétricas.

Este tipo de Estado parece el más adecuado para enfrentar la creciente

complejidad no sólo entre lo global, lo nacional y lo local sino que también entre la
economía, la sociedad y la política.

Para alcanzar un Estado Red es necesario pasar de un modelo de gestión pública

tradicional a un nuevo modelo, adaptado a las nuevas problemáticas y desafíos que la
globalización impone. Destaca Castells que "el funcionamiento en red, asegurando
descentralización y coordinación en la misma organización compleja, es un privilegio de la
era de la información" si bien aclara que "El estado red no es la nueva utopía de la era de
la información" pero "parece ser la principal respuesta operativa a la crisis estructural del
estado en la era de la información"9.

El proceso globalizador acentuó la evidencia que la fuerza de los mercados es

suficiente para asegurar el funcionamiento y crecimiento de la economía sin control por
parte de la sociedad y sin necesitar al Estado como históricamente fue a lo largo de la
historia. La idea que subyace es enfrentar la crisis que la globalización les plantea a los
antiguos Estado Nación con una estrategia de alianzas en busca de lograr sinergias entre
sí con el fin de generar mayor valor público en beneficio de la sociedad. Las Tecnologías
de Información y Comunicación permiten diseñar y gestionar políticas públicas que
reflejen la doble tendencia a la integración y a la descentralización tanto de recursos como
de competencias.

Es una estrategia de adaptación de los estados a las nuevas circunstancias

mundiales para no perder poder ni legitimidad y continuar siendo el indispensable agente
de intervención en los procesos económicos vía instituciones y regulaciones para
beneficio de sus trabajadores, de su sociedad y de su economía.Al ser el Estado el
principal agente económico de una Nación, interviene activamente en su vida política,
económica y social. No hay individuo, empresa u organización cuyas decisiones no
queden afectadas por su estrategia, ya que condiciona los planes de producción, de
consumo y de intercambio del sector privado mediante las políticas públicas. El estudio de
las mismas es el análisis de las actividades del Estado en el seno de la sociedad10.
Entonces el objeto de las políticas públicas es satisfacer necesidades sociales. Por lo que
lo principal es la sociedad11.

Analizaremos que un efecto positivo del desarrollo de la tecnología de información

y comunicación (TIC) es que posibilita una nueva forma de gestión y en consecuencia la
posibilidad de planificar y diseñar políticas públicas de una mayor calidad que las
elaboradas en etapas anteriores a esta nueva tecnología.

Aunque disminuido el papel del Estado Nación sigue siendo importante. No hay un
pleno acuerdo sobre las características del nuevo modelo de Estado pero es necesario

9
Ibídem; p. 2.
10
González-Páramo, José Manuel. Gestión Pública: Conceptos e Instituciones; p. 25.
11
La adoptada por nuestro trabajo es una noción prescriptiva de políticas públicas, es decir, lo que deben
ser; siendo esta perspectiva más restringida que la tradicional noción descriptiva que refleja lo que las
políticas públicas son y que ponen mayor énfasis en el responsable: el Estado por encima de la finalidad de
las mismas que es la Sociedad.

3
que las políticas públicas que desarrolle cumplan algunas condiciones como: la eficiencia,
flexibilidad, participación ciudadana mejorando la representación política y activa
presencia en la economía y la sociedad.

Weber afirmaba que todo Estado contiene cuatro elementos principales que son:

1- Un conjunto diferenciado de instituciones y personal.

2- Centralización en el sentido de que las relaciones políticas irradian del centro a
la superficie.
3- Un área territorialmente demarcada sobre la que actúa.
4- Un monopolio de dominación coactiva autoritaria, apoyada en un monopolio de
los medios de violencia física.

Vimos que la globalización afecta al Estado de múltiples formas, una de ellas es

aquella que atenta contra el atributo de territorialidad del Estado. Es en el tercer elemento
donde se produce el conflicto con la globalización que le hace perder soberanía aunque
no capacidad de acción. Castells nos ofrece un ejemplo cotidiano al respecto al referirse a
la incapacidad del estado para decidir por sí solo, en un mundo en que las economías
nacionales son globalmente interdependientes, obligando a la adaptación de regulaciones
inaplicables, siendo esta la peor forma de descontrol que resulta de mantener vigente lo
que no se puede aplicar12. De este modo el Estado Nación parece atrapado entre las
exigencias contradictorias de la operatividad global y la legitimidad nacional13.

Para atemperar dicha contradicción es que los gobiernos emprendieron esfuerzos

descentralizadores del Estado a fin de conectar de forma más directa identidades e
intereses con las instituciones políticas como paso previo a la articulación de distintos
niveles institucionales en una red compleja de conexión entre lo local y lo global14.

Es en estas circunstancias que se torna necesario coordinar y articular15 políticas

públicas que cumplan con el fin de mantener integrado a los sectores sociales de un
territorio dado. Se busca que las políticas públicas sean eficaces y eficientes para que
logre el impacto deseado en la sociedad y al menor costo posible.

Es imprescindible reconstruir un marco interpretativo de la nueva realidad social.

Los problemas de gobernabilidad democrática se deben a la falta de adecuación de la
política y del Estado a los cambios estructurales de nuestras sociedades que agudiza los
fenómenos de disgregación y fragmentación generando la sensación de incertidumbre y
desamparo impidiendo asegurar la coordinación básica entre diferentes procesos y
actores (individuales y colectivos) que la integran. Dicha coordinación era realizada por el
Estado sobre la base de su posición como centro jerárquico de la sociedad. Coordinaba lo
12
Ob. Cit. en Nota 6; p. 3.
13
Ibídem; p.4.
14
Ibídem, p. 5.
15
Por coordinación entendemos a aquella estrecha relación con los ámbitos de actuación ministerial de un
mismo nivel, es decir, es una intervención a nivel horizontal. Por ejemplo, la desarrollada conjunta de los
Ministerios de Desarrollo Social y de Educación, ambos pertenecientes a la Nación o a la Provincia o al
Municipio. En cambio cuando hacemos referencia a la articulación estamos reflejando la intervención
conjunta entre un ministerio de una jurisdicción superior y otro, o incluso el mismo tipo de ministerio pero de
una jurisdicción menor. Por ejemplo, la actuación conjunta del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación
junto con el Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia o el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación
con el Ministerio de Educación de la Provincia. Por eso se dice que constituye una actuación o intervención
a nivel vertical.

4
social mediante una coordinación política apoyada en una Administración Pública, el
derecho, a través de la educación como mecanismo socializador de normas,
conocimientos, valores y hábitos compartidos. Es decir, el Estado articulaba y sintetizaba
la diversidad social en un conjunto más o menos coherente.

Lechner16 afirma que la coordinación social mediante la política (o el Estado) esta

cuestionada por la gran complejidad alcanzada en la vida social por el aumento de la
cantidad de actores y de intereses que terminó por agotar el modelo estadocéntrico.
Tampoco la coordinación mediante el mercado que pretendió reemplazar la coordinación
social funcionó como factor de cohesión ya que la experiencia latinoamericana demostró
que el mercado por sí solo no genera ni sustenta un orden social. Por el contrario,
acentúa las desigualdades sociales.

Es de este modo como toma auge la coordinación social mediante redes que es
una coordinación horizontal entre diferentes interesados en un mismo asunto con el fin de
negociar y acordar una solución. En tal sentido una red es una invención institucional que
responde a las particularidades de una sociedad policéntrica donde la coordinación social
no sigue exclusivamente un ordenamiento jerárquico. Toda red responde a cierta lógica
funcional que se traduce en algunas reglas mínimas como la distribución equitativa de
costos y beneficios, la reciprocidad que es más amplio que el intercambio e incluye la
confianza, que opera como un mecanismo reductor de la complejidad y, por lo tanto,
como lubricante de cooperación, y el sentimiento de pertenencia a una comunidad17.

El proceso de globalización impacta en el clásico Estado-Nación y en la sociedad

con consecuencias debilitantes en ambos. Afecta la territorialidad y la cohesión social
logrando cambiar el escenario del país. Es que, si bien la territorialidad está
estrechamente vinculada a la noción de Estado nación, también modifica a la sociedad y
lo propio ocurre con la cohesión social.

De este modo el Estado que pretenda brindar políticas públicas que faciliten la
cohesión e integración social debe, en función de tales propósitos, orientar sus sistemas
administrativos con criterios de diseño organizativo que sea flexible a los cambios en su
entorno.

Diseño organizacional:

Las políticas sociales como salud, educación, trabajo, juventud, niñez en

situaciones de riesgo, etc. presentan características específicas que surgen de los
problemas sociales y de su tratamiento por programas, determinan nuevas estrategias de
gestión que hacen necesario formas organizacionales que garanticen la prestación de
servicios sociales a los ciudadanos18.

16
Lechner, Norbert. “Tres formas de coordinación estatal”; Revista de la CEPAL N° 61; abril de 1997; p.12.
17
Ibídem.
18
Sulbrandt, José; Navarrete, Natalia y Piergentili, Natalia; “Formas organizacionales que facilitan la entrega
de servicios sociales”; en Cortázar Velarde, Juan Carlos; “Entre el diseño y la evaluación. El papel crucial de
la implementación de los programas sociales”; Banco Interamericano de Desarrollo; 2007; Cap. 3; p. 119 a
164.

5
 Los problemas sociales que se pretenden enfrentar mediante políticas y programas
son muy complejos debido a que resulta difícil identificar las posibles causas que tienden
a confundirse entre sí por lo que no resulta sencillo sugerir un curso de acción para
resolverlo19.

En los programas sociales se deben identificar fenómenos organizacionales que

incidirán en la implementación y en los resultados como la complejidad y la incertidumbre
que ocurrirán durante la ejecución en el entorno en que se implementa debido a la
multiplicidad de actores involucrados, es decir, afectados de manera positiva o negativa
con la política propuesta. Actores individuales o colectivos. Otro aspecto a tener en cuenta
es la tecnología necesaria para la prestación del bien o servicio.

Destaca Isuani20 que existe una tensión permanente, dentro del Estado, entre la
necesidad de encarar estrategias de gestión que permiten abordar de manera eficiente
problemas cada vez más complejos y una inercia estatal fruto de una cultura política que
privilegia la competencia por sobre la cooperación.

En la actualidad es frecuente la ejecución de los programas sociales resulte a

cargo de un conjunto de organismos que operan en red por lo que es imprescindible dar
prioridad a los mecanismos de coordinación y cooperación entre los encargados de los
programas.

Redes interorganizacionales:

Börzel21 las define "como un conjunto de relaciones relativamente estables, de

naturaleza no jerárquica e independiente, que vinculan a una variedad de actores que
comparten intereses comunes en referencia a una política, y que intercambian recursos
para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo que la cooperación es la mejor
manera de alcanzar las metas comunes".

El empleo de redes en políticas se explica porque posibilita nuevas formas de

coordinación con las que se pretende garantizar la eficacia de la gestión. Su proliferación
conforma una nueva realidad administrativa cuyo condicionamiento es el desarrollo
tecnológico de las comunicaciones. La tecnología de información revolucionó los modelos
de organización vigentes, produjo soluciones innovadoras en el proceso de planificación,
coordinación y control de las actividades y permitió una unión virtual, en tiempo real, de
las personas y las organizaciones22.

La creación y el mantenimiento de la estructura de redes imponen desafíos

administrativos fundamentales, vinculados a los procesos de negociación y generación de
consenso, establecimiento de reglas de actuación, distribución de recursos e interacción,
construcción de mecanismos y procesos colectivos de decisión, establecimiento de
prioridades y observación. En otras palabras, afirma Fleury, los procesos de decisión,

19
Ibídem; p.122.
20
Ob. Cit. en Nota 1; p.2.
21
Fleury, Sonia; “El desafío de la gestión de redes de políticas”; p.3.
22
Ibídem; p.2.

6
planificación y evaluación adquieren nuevos contornos y exigen otra forma de abordarlos,
cuando se trata de estructuras multicéntricas de gerencia.

Destaca Isuani23 que la estructuración y la gestión de estas redes no es un proceso

que se produzca de manera espontánea por lo que requiere de un manejo operativo y
estratégico por los gerentes involucrados. Y, agrega, que el éxito en la implementación de
políticas mediante redes no garantiza por la disponibilidad de recursos financieros o por
contar con estructuras especializadas sino por adecuados mecanismos de coordinación
para articular un conjunto heterogéneo y conflictivo de actores organizacionales con
diferentes intereses y actividades. Se trata de fortalecer el compromiso y la cooperación
entre las organizaciones involucradas.

Las interacciones entre los actores involucrados con vistas a cooperar y

comprometerse, alinearse en vista de objetivos comunes es un prerrequisito implícito de
cualquier funcionamiento reticular, también lo son el respeto y la confianza porque ambas
son las condiciones necesarias que permiten reducir la incertidumbre, la complejidad y
favorecen la cooperación siendo el cemento de cualquier vínculo posterior, llámese
reconocimiento, conocimiento, la colaboración, la cooperación y la asociación.

Otros dos pre requisitos imprescindibles son la voluntad política para desarrollar un
enfoque estratégico que demandará mucho compromiso, esfuerzo, tiempo, dinero y cuyos
logros no serán visibles en corto plazo por lo que puede representar en un enorme costo
en términos políticos y, además, exige de personal altamente capacitado y motivado con
incentivos monetarios y no monetarios para afrontar un mayor desafío que es el cambio
de un modelo de gestión y, un cambio cultural y de valores: de la competencia a la
colaboración.

Teniendo presente la importancia de la capacitación para llevar adelante el nuevo

enfoque, es que describimos lo que viene realizando la Escuela de Administración Pública
de Salta.

La Escuela de Administración Pública y su misión de capacitación:

En la provincia de Salta se creó en el año 1998 la Escuela de Administración

Pública con la finalidad de ser un instrumento para mejorar la capacidad de gestión y
aportar eficacia y eficiencia a la ejecución de tales decisiones, a través de la formación de
funcionarios especialmente capacitados para mejorar sus desempeños.

Fue un organismo no gubernamental fundado y dirigido por el actual Gobernador

de la Provincia de Salta, Dr. Juan Manuel Urtubey, que capacitó a una gran cantidad de
empleados públicos de niveles provinciales, municipales y nacionales llegando, algunos
de ellos, a ser ministros y otros a ocupar cargos de importancia no menor. También toma
bajo su responsabilidad la formación de funcionarios políticos y líderes políticos y
sociales. Colabora en el desarrollo de cursos, seminarios, conferencias al sector privado
y a Organismos no Gubernamentales facilitando difusión, infraestructura y docentes bajo
la consigna de sumar para el beneficio de la comunidad. En la actualidad forma parte de
la estructura de la Administración Pública provincial como una dependencia de la

23
Ob. Cit. en Nota 1; p.2.

7
Secretaría de la Función Pública en virtud de lo establecido por Decreto Nº 1350/08, con
competencia en formación y capacitación de los agentes públicos.

Existe una propuesta24 de convertir a la Escuela de Administración Pública de Salta

en órgano rector de la capacitación en toda la provincia, centralizando y dirigiendo las
propuestas de capacitación empleando el doble principio de centralización estratégica y
descentralización operativa. La idea que subyace con este doble principio es que la
Escuela sea la responsable de desarrollar capacitación sobre temas considerados como
estratégicos y que involucran a todos los organismos mientras que, cada organismo sea
el responsable de desarrollar la capacitación de los temas que son propios de sus
funciones, competencias y necesidades.

Por otra parte la Escuela velaría por el cumplimiento en la ejecución de las partidas
presupuestarias correspondientes a capacitación de los organismos públicos provinciales.
Cuenta con una muy interesante oferta de cursos de Capacitación en “Alta Gerencia
Pública”, “Gerenciamiento Público” “Formación estratégica de Recursos Humanos”,
“Programa de Capacitación para Dirigentes Políticos y Fortalecimiento Institucional”, en
convenio con Instituto Nacional de Capacitación Política, INCaP, del Ministerio del Interior.

La mayoría de los cursos son gratuitos y aquellos arancelados cuentan con becas
otorgado por la provincia con la intención que el aspecto económico no sea un obstáculo
para el desarrollo laboral de los empleados.

Se desarrolló un ciclo de conferencias abiertos a la comunidad sobre diversas

problemáticas de interés provincial para lo cual se invitó a reconocidos catedráticos
nacionales e internacionales. Se firmaron convenios de capacitación y colaboración con
las dos universidades con que cuenta la provincia: la Universidad Nacional de Salta
(UNSA) y la Universidad Católica de Salta (UCS). También, con otras universidades como
la Universidad Católica de Córdoba (UCC) y con el Instituto de Altos Estudios
Empresariales (IAE) de la Universidad Austral.

En la Provincia de Salta se dejó de utilizar la modalidad de ingresar a la

Administración pública mediante la figura de art. 30 del Decreto1178/96, equivalente a
una planta transitoria a nivel nacional, es decir, ni planta permanente ni contratado y se
abrió un proceso concursal para que aquellos que se encuentran contemplados en esta
figura sui géneris25. Con el Decreto 5974/08 se pretende normalizar la situación que
revestían estas modalidades de “no ingreso”26 por el único modo legítimo y real de ingreso
a la Administración Pública alcanzando, de esta manera, la condición de empleados
públicos con todos los derechos y obligaciones que tal designación implica.

La Administración Pública de Salta, de este modo, sacó ventaja respecto a la

Administración Pública Nacional en cuanto a la recuperación de la carrera administrativa
y, también, en relación al impacto de la capacitación de sus trabajadores estatales. El

24
Realizada por la Subcomisión de Capacitación a la Comisión Negociadora Central creada por Convenio
Colectivo de Trabajo.
25
Casi 2.200 agentes bajo la modalidad de art.30 se inscribieron para concursar el ingreso a la
Administración Pública.
26
Decimos “no ingreso” ya que no esta modalidad no brinda la necesaria estabilidad que es condición de un
empleado Público.

8
dato no es menor, representa el ingreso a la planta permanente de la Administración
Pública provincial en condiciones de concursos.

En la Escuela de Administración Pública se capacitaron casi 10.000 personas

durante el año 2008 y se proyecta capacitar a 14.000 personas para el 2009. Por lo
expuesto el impacto en la comunidad no es sólo técnico sino aún más importante es un
impacto social muy relevante. Constituye un organismo capacitador con un singular
impacto en la sociedad salteña toda y modelo en su tipo en el interior de la República
Argentina27. De esta manera podemos afirmar, que la capacitación se está convirtiendo en
una verdadera “política de estado” en la Provincia de Salta y ejemplo a seguir por otros
niveles de estaduales: nación, provincias y/o municipios.

En dichas condiciones es de esperar que la sociedad salteña se beneficie de

personal estatal y no estatal que cuente con las capacidades para generar valor público a
su desempeño.

27
Otro organismo en el norte argentino con similares funciones es el IPAP, Instituto Provincial de
Administración Pública de la provincia de Jujuy.

9
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