Osorio Vargas C - Manual de Procedimiento Administrativo Sancionador Parte General

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.......................................................................................................................................... 0
PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN LA POTESTAD SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA Y LA
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ....................................................... 12
PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN .................................................................................. 20
INTRODUCCIÓN A LA SEGUNDA EDICIÓN ......................................................................... 26
INTRODUCCIÓN A LA PRIMERA EDICIÓN .......................................................................... 31
ABREVIATURAS ............................................................................................................... 36
CAPÍTULO I SOBRE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA Y LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA
POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA ................................................................. 37
A. SOBRE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA .................................................................... 37
I. Sobre la sanción administrativa ..................................................................... 37
1. Concepto....................................................................................................... 37
2. Elementos de la sanción administrativa .................................................. 40
3. La legitimidad de la sanción administrativa............................................. 42
4. La distinción de la sanción administrativa con otras figuras a fines ... 50
4.1. Medidas de resguardo del patrimonio fiscal .................................... 51
4.2. Término anticipado de contratos en el sector público .................... 53
4.3. La cláusula penal y los intereses moratorios................................... 54
4.4. Las inhabilidades ................................................................................. 57
4.5. Apremios o medidas coercitivas ........................................................ 59
4.6. Facultades de administración sobre losbienes nacionales de uso
público ........................................................................................................... 60
B. SOBRE LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA ................... 64
I. Breves consideraciones generales sobre la aplicación de los principios
del derecho penal ................................................................................................ 64
II. Principio de legalidad y tipicidad ................................................................... 65
1. Concepto....................................................................................................... 66
2. Antecedentes normativos........................................................................... 70
3. Fundamento ................................................................................................. 73
4. Análisis práctico ........................................................................................... 75
III. Culpabilidad..................................................................................................... 85
1. Concepto....................................................................................................... 85
2. Antecedentes normativos........................................................................... 86
3. Fundamento ................................................................................................. 88
4. Análisis práctico ........................................................................................... 89
IV. Irretroactividad de la sanción administrativa ........................................... 102
1. Concepto..................................................................................................... 102
2. Antecedentes normativos......................................................................... 103
3. Fundamento ............................................................................................... 107
4. Análisis práctico ......................................................................................... 108
V. Proporcionalidad ........................................................................................... 110
1. Concepto..................................................................................................... 111
3. Fundamento ............................................................................................... 114
CAPÍTULO II PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO SANCIONADOR ......... 124
A. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y SU APLICACIÓN
AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR .............................................. 126
I. Principio de escrituración .............................................................................. 126
1. Concepto..................................................................................................... 126
2
3. Fundamento ............................................................................................... 130
II. Principio de gratuidad ................................................................................... 143
1. Concepto..................................................................................................... 143
3. Fundamento ............................................................................................... 146
III. Principio de celeridad .................................................................................. 154
1. Concepto..................................................................................................... 154
3. Fundamentos ............................................................................................. 159
IV. Principio de economía procedimental ...................................................... 166
1. Concepto..................................................................................................... 166
3. Fundamento ............................................................................................... 168
V. Principio de contradictoriedad..................................................................... 179
1. Concepto..................................................................................................... 179
3. Fundamentos ............................................................................................. 182
VI. Principio de imparcialidad y abstención ................................................... 200
1. Concepto..................................................................................................... 201
3. Fundamentos ............................................................................................. 204
VII. Principio de no formalización .................................................................... 220
1. Concepto..................................................................................................... 220
3. Fundamento ............................................................................................... 222
VIII. Principio de impugnabilidad ..................................................................... 228
1. Concepto..................................................................................................... 228
3. Fundamento ............................................................................................... 234
IX. Principio de inexcusabilidad y conclusivo ................................................ 238
1. Concepto..................................................................................................... 239
3. Fundamento ............................................................................................... 240
X. Principio de transparencia y publicidad ..................................................... 247
1. Concepto..................................................................................................... 248
3. Fundamento ............................................................................................... 250
3
4.1. La transparencia de antecedentes vaya en desmedro de la
prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito,
o se trate de antecedentes necesario a las defensas judiciales ........ 256
4.2. La reserva de antecedentes o deliberaciones previas a la
adopción de una resolución ..................................................................... 261
4.3. La reserva de antecedentes afecten los derechos comerciales o
económicos de un regulado ..................................................................... 266
4.4. La reserva fijada en una ley de quorum calificado ....................... 269
4.5. La reserva de antecedentes ante el control político de la solicitud
de antecedentes......................................................................................... 270
4.6. La excepción de reserva a las solicitudes de información de la
Superintendencia del Medio Ambiente y otros ..................................... 273
4.7. La protección de los datos personales ........................................... 274
B. PRINCIPIOS ESPECIALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 278
I. Principio de juridicidad ................................................................................... 278
1. Concepto..................................................................................................... 278
3. Fundamento ............................................................................................... 284
4.1. Sobre el elemento de previa investidura regular .......................... 301
4.2. Sobre el elemento de la competencia ............................................ 308
4.3. El elemento de forma ........................................................................ 327
4.4. El elemento de finalidad .................................................................... 341
4.5. El elemento de motivación ............................................................... 346
II. Principio del debido proceso ....................................................................... 368
1. Concepto..................................................................................................... 368
3. Fundamento ............................................................................................... 379
III. Presunción de inocencia ............................................................................. 415
1. Concepto..................................................................................................... 415
IV. Principio de coordinación ........................................................................... 432
1. Concepto..................................................................................................... 432
3. Fundamento ............................................................................................... 434
V. Principio de congruencia al interior del procedimiento ........................... 445
1. Concepto..................................................................................................... 445
3. Fundamento ............................................................................................... 459
VI. Principio de no autoincriminación ............................................................. 464
1. Concepto..................................................................................................... 464
3. Fundamento ............................................................................................... 466
VII. Principio de incentivo al cumplimiento .................................................... 475
1. Concepto..................................................................................................... 475
4
3. Fundamento ................................................................................................... 487
VIII. Principio de la independencia de sanciones y de las actuaciones
procedimentales ................................................................................................. 495
1. Concepto..................................................................................................... 495
IX. Aplicación del principio ne bis in idem en su esfera procesal y
sustantiva ............................................................................................................ 502
1. Concepto..................................................................................................... 502
3.1. La persecución múltiple de un mismo hecho que imponga una
sanción de distinta naturaleza ................................................................. 510
3.2. La persecución múltiple de un mismo hecho que imponga dos o
más sanciones administrativas ................................................................ 516
CAPÍTULO III REGLAS COMUNES A TODO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ............................................................................................................... 543
A. SOBRE LA SUPLETORIEDAD DE LA LBPA .............................................................. 543
B. LAS PARTES O INTERVINIENTES ........................................................................... 549
I. El órgano administrativo sancionador ......................................................... 549
II. Interesados ..................................................................................................... 551
1. Concepto..................................................................................................... 551
2. Fundamento ............................................................................................... 552
4. Tipos de interesados................................................................................. 557
4.1. El denunciante .................................................................................... 558
4.2. El inculpado o infractor ...................................................................... 562
4.3. Los casos de la LBPA ....................................................................... 567
5. Derechos de los interesados ................................................................... 567
6. Pluralidad de interesados......................................................................... 580
C. REGLAS COMUNES AL PROCEDIMIENTO .............................................................. 584
I. Formación del proceso .................................................................................. 584
1. Concepto..................................................................................................... 584
2. Antecedentes normativos............................................................................. 585
II. Capacidad....................................................................................................... 588
1. Concepto..................................................................................................... 588
3. Regla general ............................................................................................. 590
4. El caso especial del menor de edad ...................................................... 591
III. PLAZOS ............................................................................................................ 594
1. Concepto..................................................................................................... 594
3. Plazos de las actuaciones administrativas ............................................ 595
4. Cómputo de plazos ................................................................................... 596
5. Ampliación de plazos ................................................................................ 598
6. Plazo del procedimiento administrativo ................................................. 598
7. Presentaciones de escritos ...................................................................... 603
8. Efecto a la infracción de plazos .............................................................. 605
IV. NOTIFICACIONES ............................................................................................. 611
5
1. Concepto..................................................................................................... 612
3. Tipos de notificación ................................................................................. 614
3.1. Notificación por carta certificada ..................................................... 614
3.2. Notificación personal o en la oficina del servicio .......................... 621
3.3. Notificación electrónica ..................................................................... 623
3.4. Notificación tácita ............................................................................... 626
3.5. Notificación por el Diario Oficial ....................................................... 627
3.6. Notificaciones especiales ................................................................. 628
4. Efectos al incumplimiento de las normas de notificación ................... 629
V. LA REPRESENTACIÓN DE LOS INTERESADOS ................................................... 630
1. Concepto..................................................................................................... 630
3. Contenido y requisitos del poder del artículo 22 de la LBPA ............. 633
4. La existencia de asistencia letrada gratuita .......................................... 636
VI. RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS ................................................................. 641
1. Concepto..................................................................................................... 641
3. Tipos de resoluciones ............................................................................... 641
a. Las resoluciones administrativas del artículo 24 de la LBPA......... 642
b. Las resoluciones administrativas del artículo 51 de la LBPA. Sobre
la presunción de legalidad, imperio y exigibilidad ................................ 643
4. Sobre la forma de los actos administrativos del procedimiento
sancionador. La necesidad de dictar "resoluciones" administrativas .... 649
VII. Medidas provisionales ............................................................................... 651
1. Concepto..................................................................................................... 652
3. Requisitos ................................................................................................... 659
4. Tipos de medidas provisionales .............................................................. 682
VIII. INCIDENTES ................................................................................................... 682
1. Concepto..................................................................................................... 682
3. Tipos de incidentes ................................................................................... 683
IX. RECUSACIONES O EL DEBER DE ABSTENCIÓN ................................................ 684
1. Concepto..................................................................................................... 685
3. Clasificación de las causales de abstención......................................... 690
3.1. Inhabilidades por relación personal ................................................ 690
3.2. Inhabilidades por interés ................................................................... 690
3.3. Inhabilidades por conocimiento ....................................................... 693
5. Declaraciones de patrimonio y Ley de Lobby ....................................... 695
X. Acumulación de autos .................................................................................. 696
1. Concepto..................................................................................................... 696
XI. Contienda de competencia......................................................................... 703
1. Concepto..................................................................................................... 703
3. Tipos de contienda de competencia....................................................... 705
6
XII. Ejecutoriedad y suspensión de la ejecución del acto administrativo
sancionador ........................................................................................................ 706
1. Concepto..................................................................................................... 707
CAPÍTULO IV PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ................................. 722
A. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ................................................. 722
I. Iniciación de oficio .......................................................................................... 723
1. Concepto..................................................................................................... 723
2. Fundamento ............................................................................................... 726
II. Iniciación por solicitud de órgano sectorial ............................................... 726
1. Concepto..................................................................................................... 727
2. Fundamento ............................................................................................... 728
III. Iniciación por denuncia ................................................................................ 730
1. Concepto..................................................................................................... 730
2. Fundamentos ............................................................................................. 730
4. Requisitos ................................................................................................... 731
B. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ............................................ 738
I. Sobre la separación de funciones entre la instrucción del procedimiento
sancionador y la aplicación de la sanción administrativa ............................ 738
1. Concepto..................................................................................................... 738
3. Fundamentos ............................................................................................. 748
II. Formulación de cargos ................................................................................. 759
1. Concepto..................................................................................................... 759
2. Fundamento ............................................................................................... 763
4. Requisitos de la formulación de cargos ................................................. 768
5. La impugnación del acto administrativo que formula cargos ............. 786
6. La reformulación de cargos ..................................................................... 788
III. Descargos o defensa del inculpado .......................................................... 791
1. Concepto..................................................................................................... 791
2. Fundamento ............................................................................................... 794
3. Defensas del presunto infractor .............................................................. 801
3.1.1. Concepto .......................................................................................... 803
3.1.2. Antecedentes normativos .............................................................. 803
3.1.3. Análisis práctico .............................................................................. 805
3.2. Errónea formulación de cargos ........................................................ 806
3.2.1. Concepto ...................................................................................... 807
3.2.2. Antecedentes normativos .......................................................... 807
3.3. Caso fortuito ........................................................................................ 808
3.3.1. Concepto ...................................................................................... 808
3.3.3. Análisis práctico .......................................................................... 810
3.4. Estado de necesidad ......................................................................... 825
7
3.4.1. Concepto ...................................................................................... 825
3.5. El que obra en cumplimiento de un deber o en el ejercicio legítimo
de un derecho, autoridad, oficio o cargo ................................................ 829
3.5.1. Concepto ...................................................................................... 829
3.6. Confianza legítima ............................................................................. 833
3.6.1. Concepto ...................................................................................... 833
IV. Prueba ........................................................................................................... 846
1. Concepto..................................................................................................... 846
3. Objeto de la prueba................................................................................... 853
3.1. Concepto ............................................................................................. 853
3.2. Antecedentes normativos ................................................................. 858
3.3. Análisis práctico ................................................................................. 860
4. Fijación de la prueba................................................................................. 860
4.1. Concepto ............................................................................................. 861
5. Ampliación del término probatorio .......................................................... 866
5.1. Concepto ............................................................................................. 866
6. Medios de prueba ...................................................................................... 872
6.1. Concepto ............................................................................................. 872
6.2. La prueba admisible .......................................................................... 873
6.3. Los medios de prueba ....................................................................... 882
6.4. Oportunidad para presentarlos ........................................................ 890
7. La solicitud de prueba por interesados .................................................. 891
7.1. Concepto ............................................................................................. 891
8. Informes ...................................................................................................... 904
8.1. Concepto ............................................................................................. 904
9. La carga de la prueba ............................................................................... 912
9.1. Concepto ............................................................................................. 912
10. Valoración de la prueba ......................................................................... 928
10.1. Concepto ........................................................................................... 928
10.2. Antecedentes normativos ............................................................... 939
11. Control de la resolución que acepta o rechaza prueba .................... 939
8
C. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ........................................... 944
I. Resolución final............................................................................................... 944
1. Concepto..................................................................................................... 944
3. Requisitos de la resolución final ............................................................. 945
a. Requisitos generales de todo acto administrativo terminal ............ 946
b. Requisitos especiales del acto administrativo terminal del
procedimiento sancionador. ..................................................................... 947
4. Sobre el proceso lógico y necesario para la determinación de la
sanción administrativa................................................................................... 960
4.1. Concepto ............................................................................................. 960
4.2. La determinación de una prohibición, obligación o deber infringido
o de la infracción administrativa. El deber de subsunción o de
calificación jurídica de los hechos u omisiones infraccionales ........... 966
4.3. La clasificación de la infracción administrativa ............................. 971
4.4. Los criterios para la determinación de la sanción administrativa 973
4.4.1. Importancia del daño o peligro ................................................. 979
4.4.2. Beneficio económico .................................................................. 988
4.4.3. Intencionalidad ............................................................................ 993
4.4.4. Grado de participación ............................................................. 1006
4.4.5. Conducta anterior y capacidad económica .......................... 1008
4.4.6. Todo otro criterio que sirva para la determinación de la
sanción .................................................................................................. 1020
4.5. Proporcionalidad .............................................................................. 1026
4.6. Sobre la sanción administrativa procedente ................................ 1043
5. La adopción de medidas cautelares en la resolución de término ... 1048
6. La reapertura del procedimiento sancionador .................................... 1051
6.1. Concepto ........................................................................................... 1051
6.3. Análisis práctico ............................................................................... 1052
II. Formas anormales del término del procedimiento ................................. 1053
1. Planteamiento .......................................................................................... 1054
2. Abandono ................................................................................................. 1054
2.1. Concepto ........................................................................................... 1054
3. Desistimiento ............................................................................................ 1058
3.1. Concepto ........................................................................................... 1058
4. Imposibilidad de continuar el procedimiento por causa sobreviniente
........................................................................................................................ 1061
4.1. Concepto ........................................................................................... 1061
5. Decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio .......... 1063
5.1. Concepto ........................................................................................... 1063
9
6. Principio de oportunidad......................................................................... 1073
6.1. Concepto ........................................................................................... 1073
6.2. Fundamento ...................................................................................... 1074
III. Causales de extinción de la responsabilidad administrativa ............... 1086
1. Planteamiento .......................................................................................... 1086
2. Muerte ....................................................................................................... 1086
2.1. Concepto ........................................................................................... 1087
3. Disolución de personas jurídicas .......................................................... 1099
3.1. Concepto ........................................................................................... 1099
4. La prescripción......................................................................................... 1103
4.1. Planteamiento ................................................................................... 1103
4.2. La ausencia de plazo de prescripción .......................................... 1105
4.3. La prescripción en la legislación sectorial .................................... 1112
4.4. Cómputo del plazo ........................................................................... 1113
4.5. Interrupción y suspensión de la prescripción .............................. 1122
4.6. Carga de la prueba de la prescripción .......................................... 1126
5. Indulto ........................................................................................................ 1130
5.1. Concepto ........................................................................................... 1130
6. Condonación ............................................................................................ 1131
6.1. Concepto ........................................................................................... 1131
CAPÍTULO V EL CONTROL ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ....... 1136
A. SOBRE EL "SISTEMA NACIONAL DE CONTROL PÚBLICO" .................................... 1136
I. Breves consideraciones sobre el "sistema nacional de control público"
............................................................................................................................ 1136
II. Sobre el objeto del sistema de control público ....................................... 1147
III. Elementos del sistema de control público .............................................. 1150
IV. Clasificación de los mecanismos de control público ............................ 1155
B. CONTROL ADMINISTRATIVO................................................................................ 1161
I. Control administrativo .................................................................................. 1161
1. Concepto................................................................................................... 1161
2. Fundamento ............................................................................................. 1164
3. Antecedentes normativos....................................................................... 1166
4. Estándar de control ................................................................................. 1166
5. Actos recurribles ...................................................................................... 1169
II. Medios de control administrativo .............................................................. 1170
1. Recurso de reposición y recurso jerárquico ........................................ 1170
1.1. Concepto ........................................................................................... 1171
10
2. Invalidación............................................................................................... 1175
2.1. Concepto ........................................................................................... 1175
3. Recurso extraordinario de revisión ....................................................... 1189
3.1. Concepto ........................................................................................... 1189
4. Recurso de aclaración ............................................................................ 1192
4.1. Concepto ........................................................................................... 1192
5. Contraloría General de la República .................................................... 1195
5.1. Concepto ........................................................................................... 1195
C. CONTROL JURISDICCIONAL ................................................................................ 1205
I. Control judicial............................................................................................... 1205
1. Concepto................................................................................................... 1205
2. Fundamento ............................................................................................. 1208
3. Antecedentes normativos....................................................................... 1216
4. Actos recurribles ...................................................................................... 1216
5. Estándar de control ................................................................................. 1219
5.1. Concepto ........................................................................................... 1219
II. Medios de control judicial ........................................................................... 1244
1. Tipos de control judicial .......................................................................... 1244
2. Control general ........................................................................................ 1244
2.1. Recurso de protección .................................................................... 1245
2.1.1. Concepto .................................................................................... 1245
2.1.2. Antecedentes normativos ........................................................ 1247
2.1.3. Análisis práctico ........................................................................ 1247
2.2. Recursos de inaplicabilidad e inconstitucionalidad .................... 1257
2.2.1. Concepto .................................................................................... 1257
2.3. Nulidad de derecho público ............................................................ 1262
2.3.1. Concepto .................................................................................... 1262
3. Control especial ....................................................................................... 1268
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................. 1272
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PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN LA POTESTAD SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA Y LA
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
La presente obra, en su segunda edición, analiza con notable profundidad y

referencias legales, doctrinarias y jurisprudenciales, los principios orientadores
del Derecho Administrativo Sancionador chileno. En especial, se alude a los
principios generales y especiales, las reglas comunes a todo procedimiento, las
etapas del procedimiento administrativo sancionador y los mecanismos de
control administrativo y jurisdiccional. Un desafío asumido por don Cristóbal
Osorio Vargas y que se ha cumplido satisfactoriamente.
Con el autor, compartimos la necesidad de rescatar y reinstalar en el análisis

jurídico, académico y profesional, el examen acucioso de la jurisprudencia
judicial, administrativa y constitucional que nos permite ver al derecho como un
sistema, donde los hechos y las normas disponen de soluciones en búsqueda
de la justicia.
Conforme lo anterior, y en razón del presente libro, cabe tener presente que
el Tribunal Constitucional (TC) en diversas sentencias ha ido delimitando el
sentido y alcance y los principios que conforman el denominado Derecho
Administrativo Sancionador. Por de pronto, ha definido la potestad punitiva
administrativa como "el poder con que actúan los órganos estatales no
jurisdiccionales investidos de atribuciones para sancionar hechos ilícitos" (rol
Nº 2381/2012). Se trata, entonces, de situaciones en las cuales interviene la
autoridad administrativa, estando expresamente facultada por la ley para
aplicar sanciones, las que por cierto pueden discutirse a través de los medios
impugnatorios judiciales. La naturaleza de las mismas ha sido ampliamente
debatida y cuestionada por la doctrina, tanto que ya en pleno siglo XIX, el
notable tratadista Jorge Huneeus hacía presente que sólo podía sancionar un
juez, lo que da cuenta de que la controversia sobre esta materia es de antigua
data. Del mismo modo, el jurista Niceto Alcalá Zamora y Castillo, en la I
12
Jornada Latinoamericana de Derecho Procesal, instaba a que "el castigo de las
infracciones administrativas debe sustraerse a la administración y traspasarse
a genuinos tribunales mediante un procedimiento sumario". En nuestro país,
todo ello se enmarca además en la inexistencia de un único procedimiento
contencioso administrativo.
En todo caso, siguiendo a la jurisdicción constitucional europea,

especialmente española y alemana, el TC ha señalado que los principios
inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución Política de la
República, han de aplicarse, por regla general y con matices, al derecho
administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius
puniendi propio del Estado (roles Nºs. 294/96, 479/2006, 480/2006, 1413/2010,
1518/2010 y 2381/2013).
Obviamente, se ha exigido que dichos procesos se ajusten plenamente a los

principios orientadores de un debido proceso. Entre estos últimos, cabe
mencionar la debida intervención de letrado, la bilateralidad de la audiencia y la
provisión al demandado de los medios necesarios para presentar adecuada y
eficazmente sus alegaciones, lo que presupone el conocimiento oportuno de la
acción (roles Nºs. 621 y 2053). El legislador debe permitir que quienes puedan
ser afectados por dichas sanciones puedan defenderse de los cargos que les
formule la autoridad, pudiendo rendir prueba e impugnar la sanción (roles Nºs.
376/2003, 388/2003, 389/2003, 473/2006, 725/2008, 792/2007, 1413/2010,
1518/2010 y 2381/2013). Igualmente, se ha añadido la publicidad de las
actuaciones del proceso, la motivación de las resoluciones y el acceso a los
recursos (rol Nº 2381/2012). Por último, se ha señalado que el principio de
congruencia se vincula también con el debido proceso (rol Nº 2314/2012).
Ahora bien, las garantías dependen de la naturaleza del asunto y, por ende,
del propio procedimiento, pero en términos generales se han reconocido a lo
menos las siguientes.
En primer lugar, la bilateralidad de la audiencia. Así, se ha sentenciado que

contraviene la exigencia de racionalidad y justicia la tramitación establecida
para el proceso de desafuero, tratándose de los delitos de acción privada, en la
13
medida en que ello podría decretarse con el solo mérito de la querella y sin
escuchar a la parte y recibir las pruebas que fueren procedentes (rol
Nº 478/2006). También se ha fallado que el conocimiento —en primera
instancia— en cuenta o de plano, esto es, sin escuchar a las partes, puede
importar una vulneración al debido proceso (rol Nº 747/2007).
En segundo lugar, el derecho a aportar pruebas. Por ejemplo, se ha

considerado como contraria a la Carta Fundamental una disposición en virtud
de la cual la Tesorería General de la República retiene la devolución de tributos
de deudores de crédito universitario con la sola información que le proporciona
el Administrador del Fondo Solidario, sin darle oportunidad de presentar otro
descargo que no sea el certificado de pago emitido por dicho órgano (roles Nºs.
808/2007, 1393/2009 y 1449/2009). Por el contrario, se ha precisado que no se
vulnera la Constitución cuando el procedimiento faculta al juez de la causa para
determinar si se abre o no un término probatorio, puesto que el derecho a la
prueba no importa una facultad incondicional, la que sólo procederá en la
medida en que sea pertinente, esto es, en el evento de existir hechos
pertinentes, controvertidos y sustanciales, correspondiendo al juez efectuar
dicho juicio (rol Nº 481/2006). También se han validado los mecanismos de
defensa en los procedimientos ejecutivos que limitan las excepciones oponibles
a la demanda (roles Nºs. 977/2008 y 1217/2009).
En tercer lugar, el derecho a ser juzgado por un tercero imparcial. Sobre el

punto, se ha afirmado que cierta disposición contenida en el Código Sanitario
infringe el debido proceso, por cuanto establece una pena que, aunque
dispuesta como apremio, supone la privación de libertad, "sin que exista un
proceso jurisdiccional en el que tenga lugar el principio de bilateralidad de la
audiencia ante un tercero imparcial y, por consiguiente, en que se haya
respetado el derecho de defensa de quien será objeto de una limitación a su
libertad". (rol Nº 1518/2009).
En cuarto lugar, se ha resaltado la importancia de una sentencia motivada, lo

que constituye un derecho para los justiciables (rol Nº 1373/2010). De esta
forma, todo acto emanado de un órgano del Estado debe ser fundado, lo que
se deriva de lo dispuesto en el artículo 8º de la Carta Fundamental. Se trata,
14
por lo demás, como recordara sabiamente don Andrés Bello, de una "práctica
tan conforme al principio de responsabilidad general, que es el alma del
gobierno republicano, o mejor decir, de todo gobierno".
Finalmente, debe destacarse el derecho a impugnar lo resuelto ante un

tribunal superior, lo que no necesariamente supone el derecho a una apelación
(rol Nº 1432). Ello, por lo demás, ha sido reconocido en tratados
internacionales, especialmente, en procesos penales. Por lo mismo, ya en los
inicios de nuestra República, Lastarria menciona la revisión de la sentencia
como "necesaria para reformar las decisiones injustas". Así, se ha considerado
que importa una infracción a la igualdad de armas y a la tutela judicial efectiva
la circunstancia de que la denegación de prueba sólo pueda ser apelada por el
Ministerio Público y no por la parte querellante (rol Nº 1535/2010). La decisión
de un asunto debe, entonces, ser el resultado de un justo y racional
procedimiento, en el cual se haya podido escuchar a las partes, ponderar sus
pruebas y adoptar una decisión motivada por un tercero imparcial e
independiente. Y es que, como lo recordaba Unamuno, antes que vencer hay
que convencer.
Por su parte, en cuanto al principio de legalidad, se ha sentenciado que es

posible que la Administración pueda regular algunos aspectos determinados en
una ley (rol Nº 325/2001). De modo tal que la Constitución diseña un régimen
que armoniza potestad legislativa con potestad reglamentaria de ejecución (rol
Nº 370/2003). En otras palabras, el que una actividad se regule por ley no
excluye la colaboración reglamentaria (rol Nº 480/2006). Por cierto que la ley
debe regular los aspectos esenciales de la materia respectiva, de modo que el
reglamento sólo se involucre en aspectos de detalle técnico o de relevancia
secundaria (rol Nº 370/2003). Así, el legislador no puede incurrir con motivo de
esa tarea en una "deslegalización", en el establecimiento de cláusulas abiertas
o fórmulas en blanco que generen inseguridad jurídica (rol Nº 370/2003).
Por su lado, en cuanto al principio de tipicidad, éste exige que la conducta a

la que se atribuye una sanción tenga el núcleo esencial definido en la ley (roles
Nºs. 479/2006, 480/2006, 747/2007, 1413/2010 y 2154/2012). Este principio no
impide que la Administración pueda sancionar conductas cuyo núcleo esencial
15
se encuentre suficientemente descrito en la ley y estén más extensamente
desarrolladas —por cierto, en aspectos de detalle— en normas administrativas
(roles Nºs. 479/2006 y 480/2006). En todo caso, resulta inadmisible que la
autoridad administrativa establezca por sí y ante sí las conductas objeto de
sanción, pues ello repugna la reserva legal, lo que constituye un elemento
esencial en todo Estado de Derecho.
En cuanto al principio de culpabilidad, los sujetos pasivos de las mismas sólo

suelen serlo —por regla general— quienes aparezcan como directa y
personalmente infractores. De esta manera, para poder hacer efectiva una
sanción sobre los administradores o representantes de la entidad agente de la
infracción, se requiere texto expreso de ley (1518/2009). Igualmente, cabe
señalar que las penas dispuestas por la Administración no pueden cumplirse
mientras no se encuentren ejecutoriadas y cumpliendo los márgenes fijados al
efecto por el propio legislador. Por cierto que las sanciones no pueden
aplicarse con efecto retroactivo.
En notables sentencias dictadas en los últimos años (roles Nºs. 2254 y 2045),
originadas como consecuencia de la disposición contenida en el artículo 207 de
la Ley del Tránsito, ha dictaminado el TC que la doble condena por un mismo
hecho infringe el principio de tipicidad, pues no existe una nueva conducta que
dé pie a una nueva consecuencia punitiva. Además, presume de derecho la
responsabilidad penal, ya que se impide al infractor probar su inocencia, en
razón de la inexistencia de la conducta sancionada. Por su parte, el TC ha
señalado que el principio de non bis in idem supone, en términos generales,
que nadie puede ser juzgado y/o sancionado dos veces por un mismo hecho
(rol Nº 2402/2013). Dicho principio deriva de la dignidad de la persona humana
y encuentra cobertura primordialmente en el artículo 19, Nº 3, de la Carta
Fundamental, tanto en el párrafo sexto, cuando previene que "corresponderá al
legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una
investigación racionales y justos", cuanto en el párrafo noveno, al prevenir que
"ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté
expresamente descrita en ella". Así, vulnera dicho principio el ser sancionado
dos veces por un mismo hecho en el ámbito infraccional del tránsito, como ya
16
se ha señalado (roles Nºs. 2254 y 2045), aunque en otros casos ha habido
empate de votos (roles Nºs. 1960, 1961, 2018, 2108 y 2236) y, en últimas
decisiones, desechado, pero con importantes disidencias (roles Nºs. 2402/2013
y 2403/2013), dadas las particularidades del control concreto de
constitucionalidad.
Por último, puede destacarse —entre otros— el principio de proporcionalidad,

que supone una "relación de equilibrio entre el castigo impuesto y la conducta
imputada, que desde el campo penal se extiende como garantía a todo el orden
punitivo estatal", lo cual viene a materializar tanto el derecho constitucional de
igualdad ante la ley (artículo 19, Nº 2) cuanto aquella garantía que encauza la
protección de los derechos en un procedimiento justo y racional consagrado en
el artículo 19, Nº 3 (roles Nºs. 1518/2009, 1584/2009 y 2022/2011).
Recientemente se ha sentenciado que la aplicación del inciso 1º del artículo 29
del D.L. Nº 3.538, de 1980, al caso concreto, produce efectos contrarios a la
Constitución Política de la República, específicamente al principio de
proporcionalidad, desde que "su materialización fáctica no se sustenta sobre la
base de criterios de razonabilidad (objetivos y ponderados) que permitan
determinar por qué se ha impuesto una determinada sanción, e incluso, por
qué un porcentaje específico y no otro". La disposición legal impugnada impone
de esta manera "una potestad discrecional arbitraria que no se compadece con
las exigencias mínimas de un Estado de Derecho, que permitan fundamentar la
decisión y, luego de una detallada subsunción de los hechos al derecho,
señalar de manera lógica y precisa cuál es la razón del quantum de la sanción,
cumpliendo así con los presupuestos de un debido proceso administrativo".
Este fallo sin duda viene a coronar una ascendente línea jurisprudencial
seguida por el TC en los últimos años —especialmente después de la reforma
constitucional de 2005— que ha motivado diversas decisiones. Así, por
ejemplo, se ha estimado como desproporcionado el interés moratorio del 1,5%
mensual establecido en el artículo 53 del Código Tributario, desde que se
obliga a pagar una suma que a todas luces se presenta como injusta y abusiva
(rol Nº 1951/2011). Del mismo modo, una multa sanitaria que puede derivar en
prisión, conforme al artículo 169 del Código Sanitario, también infringe la
17
proporcionalidad, al no guardar relación con la gravedad de las faltas (rol
Nº 1518/2009). Igualmente, se ha cuestionado la sanción contenida en el
artículo 207 de la Ley del Tránsito, al imponer una doble sanción por un mismo
hecho infraccional (roles Nºs. 2045/2011 y 2254/2012). En el mismo sentido, se
ha fallado respecto del artículo 108 b) de la Ley de Propiedad Industrial, al
establecer diferencias en materia indemnizatoria, permitiendo obtener
beneficios desligados de la relación causal entre el uso antijurídico de la
propiedad industrial y el enriquecimiento del requirente directamente obtenido
por tal uso, provocando en este último resultados gravosos que exceden
desproporcionadamente la finalidad legítima de la norma (rol Nº 2437/2013).
También, el TC ha destacado cierta falta de proporcionalidad en materia de
sanciones ambientales (rol Nº 2666/2014). De igual forma, se ha concluido que
habría una desproporción o inequidad entre el presupuesto fáctico constituido
por el incumplimiento de una obligación civil y la aplicación de una pena
punitiva por dicho incumplimiento (rol Nº 2744/2014). En fin, la falta de una
gradualidad en la aplicación de sanciones, entregando total libertad para aplicar
una o más, vulnera el principio de proporcionalidad, al no existir reglas
suficientemente precisas para evitar la discrecionalidad en su aplicación por
parte del juez (rol Nº 2743/2014). En definitiva, aludiendo al artículo 20 de la
Ley General de Urbanismo y Construcción, que faculta sancionar con hasta el
20% del presupuesto de la obra, se ha concluido por el TC que "toda vez que la
norma legal impugnada en su aplicación no evidencia criterios objetivos,
reproducibles y verificables, en virtud de los cuales el juez competente esté
habilitado para imponer una sanción pecuniaria de menor o mayor magnitud o
cuantía, por infracción a la legislación de urbanismo y construcciones, se
manifiesta así un margen legal excesivamente amplio o laxo entre la sanción
mínima y la máxima aplicable, rayano en la indeterminación del marco penal, lo
que alberga la posibilidad de decisiones arbitrarias o desiguales, desde que no
puede saberse con certeza sobre la base de qué motivaciones explícitas el juez
las puede adoptar" (rol Nº 2648/2014).
En definitiva, el TC ha señalado que el principio de proporcionalidad es

materia primeramente de la ley, para luego ser objeto del consiguiente acto
singular que aplica la respectiva sanción. Así lo hace el legislador "al establecer
18
la acción infractora y las penas correlativas, y, lo mismo, cuando considera la
relevancia del bien jurídico protegido e incorpora determinados cuadros con
márgenes mínimos y máximos de punición, dentro de los cuales el órgano de
ejecución podrá juzgar y seleccionar la pertinente pena individual, acorde con
ciertos criterios de graduación indicados en la ley, como la trascendencia del
daño, la ganancia obtenida con la infracción, el grado de voluntariedad, la
condición o no de reincidente, etc.". Tales marcos y criterios están llamados a
operar "como límites a la discrecionalidad del órgano de aplicación, aunque sin
eliminar la flexibilidad que amerita la adopción de una decisión esencialmente
particular" (rol Nº 2658/2014).
Como puede apreciarse, la jurisprudencia del TC ha sido ampliamente

protectora en materia de principios que regulan la potestad sancionadora
administrativa, resaltando entre ellos los de legalidad, tipicidad, debido proceso,
culpabilidad, irretroactividad, proporcionalidad y non bis in idem, todo ello en
absoluta concordancia con la jurisprudencia de la Corte Suprema (hace ya
medio siglo) y de la Contraloría General de la República, y, por cierto, de la
judicatura constitucional europea y americana, como se pasará analizar con
más detalle en el presente libro, agradeciendo al autor el honor de realizar el
prólogo de esta segunda edición.
ENRIQUE NAVARRO BELTRÁN

Profesor de Derecho Constitucional
Universidades de Chile y Finis Terrae
19
PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN
Tengo el agrado, honor y responsabilidad de realizar el prólogo de la obra

Manual de Procedimiento Administrativo Sancionador. Parte General, de mi
alumno y colega don Cristóbal Salvador Osorio Vargas.
El contenido de la presente obra se desprende de la formación republicana

del autor, en cuanto es hijo de la educación pública chilena. Cursó sus estudios
de enseñanza básica y media en el Liceo Experimental Manual de Salas.
Luego continuó sus estudios universitarios de Pregrado y Magíster en Derecho,
con mención en Derecho Público, en la Facultad de Derecho de la Universidad
de Chile. De este modo, don Cristóbal Salvador Osorio Vargas es un abogado
con profundos y arraigados valores republicanos y con un alto compromiso
social, que lo ha llevado a cumplir importantes responsabilidades en la
Administración pública, como en la Superintendencia del Medio Ambiente y en
el Ministerio Secretaría General de Gobierno. En pocas palabras, el autor, en
su libro y vida, refleja los principios y compromisos de un alumno de la Casa de
Bello, poniendo énfasis en el mundo académico, profesional y social.
Cristóbal Osorio Vargas pertenece a un grupo de abogados jóvenes de la

Facultad de Derecho de la Universidad de Chile que ven en el Derecho
Administrativo un mecanismo para examinar al Estado como un sistema de
potestades públicas y, también, como una herramienta de servicio público y
deliberación democrática abocada al bien común. Comparte Osorio Vargas que
el Derecho Público posee una unidad en cuanto método y objeto en el Estado
de Derecho contemporáneo, como lo subraya el jurista y juez germano Fritz
Werner: "el derecho Administrativo como derecho Constitucional concretizado",
20
o como se expresa en palabras del jurista clásico Pellegrino Rossi: el Derecho
Administrativo tiene sus "cabezas de capítulo" en el Derecho Constitucional.
Dichas enseñanzas provienen y se forjaron bajo el alero del fallecido y
destacado profesor Rolando Pantoja Bauzá, que con sus aportes académicos
no sólo engrandeció al derecho público chileno de su época, sino que, además,
alimento a las nuevas generaciones con reflexiones e interrogantes sobre
servicio público chileno.
Asimismo, al autor pertenece a una pléyade de abogados jóvenes vinculados

al Departamento de Derecho Público de la Universidad de Chile que ya
empieza a destacar en el mundo académico y profesional, como son los
abogados William García, Felipe Peroti, Francisco Almonacid, Roberto
Cárcamo y Flavio Quezada, por señalar algunos.
El presente libro también es reflejo de las enseñanzas y disciplina impuesta

por profesores que han marcado la carrera profesional y académica del autor,
como son los profesores Carlos Carmona, Luis Cordero, Enrique Navarro, Ana
María García y Pablo Ruiz-Tagle.
Como profesor titular del Departamento de Derecho Público de la Facultad de

Derecho de la Universidad de Chile me siento complacido, comprometido y
satisfecho de la decisión mancomunada que hemos adoptado con los otros
profesores del departamento: ayudar a los jóvenes académicos que quieren
desarrollar sus carreras, entregándole herramientas, oportunidades y espacios
de discusión y reflexión universitaria.
Respecto al libro, éste viene a satisfacer una necesidad creciente de los

organismos públicos, jueces y abogados de la plaza, de contar con un manual
general sobre los procedimientos administrativos sancionadores.
En efecto, por un lado, en estos últimos años, en la sociedad chilena, ha

adquirido una profunda importancia la labor de las autoridades públicas de
sancionar aquellas conductas tipificadas como infracciones administrativas que
contravienen actividades o mercados regulados, al tener éstas una alta
incidencia social o en la agenda pública ciudadana, como acontece, por
21
ejemplo, en materias de medio ambiente y transparencia de los mercados. Por
otro lado, también en el último período el legislador ha optado por dotar a la
Administración de potestades administrativas sancionadoras que aseguren el
cumplimiento de las obligaciones que se imponen a los particulares, sin
necesidad de solicitar dicha aplicación a la judicatura, no obstante la posterior
revisión de legalidad y constitucionalidad de la medida.
Sin embargo, dicha "sobreproducción regulatoria" no ha tenido coherencia

normativa sobre los procedimientos administrativos aplicables por las
autoridades para poder aplicar sanciones a los particulares, lo que ha
ocasionado profundas críticas, de los actores jurídicos, sobre la falta de
sistematicidad y coherencia normativa, y sobre eventuales infracciones al
derecho de defensa de los presuntos infractores. Finalmente, y en razón de lo
señalado, ante la ausencia de una ley de procedimiento administrativo
sancionador y por la falta de coherencia normativa, era indispensable contar
con un manual que sistematizara el conjunto de principios, etapas
procedimentales y remedios administrativos y jurisdiccionales de esta pujante e
importante potestad pública. Dicho análisis permite conocer los límites de la
autoridad y las posibilidades de defensa de los administrados presuntos
infractores. Sin perjuicio de señalar también la participación que pudiesen tener
administrados terceros interesados, llámese afectados en sus derechos
subjetivos e intereses, en las conductas atentatorias a la regulación
administrativa.
De lo señalado surge la importancia de contar con un libro que sistematice

vía normas, principios, jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional,
las etapas de un procedimiento administrativo sancionador sustanciado por las
autoridades públicas.
El primer capítulo del libro analiza los principios aplicables al procedimiento

administrativo sancionador. Resulta especialmente atractiva la distinción
realizada por el autor entre principios generales y especiales aplicables en el
procedimiento administrativo. Sobre los primeros, se analizan detalladamente
los principios de la Ley Nº 19.880, que establece las Bases de los
Procedimientos Administrativos, bajo la óptica del derecho administrativo
22
sancionador, pero dando especial énfasis a la jurisprudencia administrativa y
judicial sobre la materia. Respecto a los principios especiales es sobresaliente
el análisis y reflexión sobre un conjunto de principios que la jurisprudencia
administrativa y judicial ha señalado que resultan aplicables en el
procedimiento administrativo sancionador, sin omitir la importancia de coordinar
y normalizar dichos criterios en una sola obra.
El segundo capítulo del libro, y siguiendo la estructura tradicional de un

manual de derecho procesal administrativo, examina el conjunto de normas y
reglas comunes aplicables al procedimiento administrativo sancionador, donde
el estudio de las normas de formación del proceso; plazos; derechos e
intervención de administrados interesados diversos al presunto infractor;
medidas provisionales; recusaciones y deberes de abstención, entre otras
materias, serán herramientas trascendentales tanto para los litigantes en sede
administrativa como para los jueces para efectuar un adecuado control de las
decisiones o medidas adoptadas en la sustanciación del proceso
administrativo.
El tercer capítulo nos permite adentrarnos en el procedimiento administrativo

sancionador, identificando cada una de sus etapas, iniciación, instrucción y
término del procedimiento, permitiendo identificar, por un lado, los límites que
tiene la autoridad pública en la tramitación del proceso, y, por otro lado, el
conjunto de derechos, garantías y defensa de los que gozan los presuntos
infractores e interesados para asegurar sus derechos. La gran cantidad de
jurisprudencia relativa a los requisitos y condiciones de la formulación de
cargos y la resolución de término del procedimiento administrativo sancionador,
es una asistencia para la defensa y control de las decisiones administrativas.
Asimismo, el presente capítulo analiza una materia pretérita en nuestro
derecho administrativo, la prueba, y cuando nos referimos a ésta, hacemos
mención al objeto de prueba, la valoración de prueba y el estándar de prueba
en las decisiones administrativas sancionadoras. A mayor abundamiento,
resulta muy valioso el análisis sobre los criterios que tiene que considerar la
Administración para aplicar sanciones administrativas proporcionales e idóneas
al ilícito administrativo. Esto augura una mejora sustantiva en la
23
fundamentación y motivación de las sanciones administrativas, al contar los
abogados y jueces con un instrumento que ordena los criterios
jurisprudenciales sobre la fijación del quantum de la sanción administrativa.
Finalmente, este capítulo analiza las causales de extinción de la
responsabilidad administrativa, donde, en especial, el examen de la
prescripción y las diversas formas de computar su plazo —infracciones
administrativas permanentes, continuas e instantáneas— ayudarán a mejorar el
análisis y debate sobre la materia.
El cuarto capítulo será de gran utilidad para los abogados litigantes. En

efecto, el esfuerzo por analizar la jurisprudencia de los diversos remedios o
mecanismos de control administrativo y jurisdiccional de la sanción
administrativa, permitirá evaluaciones adecuadas de los administrados
presuntos infractores e interesados para la protección de sus derechos e
intereses. Asimismo, nos muestra una realidad del sistema jurídico
administrativo chileno, en el que existen diversos mecanismos de impugnación
de las decisiones administrativas, que, bajo ningún evento, se agotan en los
medios de impugnación que consagran exclusivamente sus leyes especiales; la
Contraloría General de la República, los tribunales especiales y ordinarios, el
Tribunal Constitucional y la propia Administración, cumplen un rol en disciplinar,
limitar y definir el actuar público sancionatorio.
En suma, y concluyendo, la presente obra es un avance en una materia tan

delicada y actual como lo es el derecho administrativo sancionador. Luego de
un análisis dogmático y jurisprudencial sobre la legitimidad y principios
aplicables a la sanción administrativa, avanzamos en disponer de un análisis
sobre las normas adjetivas aplicables a la autoridad pública en la sustanciación
del procedimiento administrativo sancionador. Para finalizar la profundidad y
sistematicidad de la presente obra, junto con la juventud del autor, es una
prueba irrefutable del aporte que ha sido y seguirá siendo la Facultad de
Derecho de la Universidad de Chile en el desarrollo y avance científico del
derecho público chileno.
La ópera prima del autor incursiona en ese campo del Derecho Administrativo
que es la potestad sancionadora y, por ende, los títulos de intervención
24
incardinados en la función ordenadora (policía administrativa) que se expresa
en un Estado regulador guiado por exigencias de bien común y en que la
autoridad encarna el interés público, pero tiene siempre presente la
complejidad del Estado y su Administración y, por ende, los demás títulos de
intervención promocionales y prestacionales, dado que el Estado de Derecho
de hoy es crecientemente un Estado social.
En suma, la potestad administrativa sancionadora de la Administración de

que se ocupa el libro que prologamos no se inscribe ya en un superado Estado
liberal y un estrecho principio de legalidad, sino en un Estado social
subordinado a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, el cual
es un Estado abocado al "orden público" de la economía y la sociedad, y,
también, al servicio público y a la creciente cobertura de necesidades públicas.
FRANCISCO ZÚÑIGA URBINA

Profesor titular de Derecho Constitucional
Universidad de Chile
25
INTRODUCCIÓN A LA SEGUNDA EDICIÓN
El gran administrativista español Alejandro Nieto señalaba que "el Derecho

Administrativo Sancionador se mueve en dos niveles, uno superior en el que
habitan las teorías y los principios constitucionales más exquisitos; y otro
inferior donde se desarrolla la práctica cotidiana con sus infinitos matices
concretos1". Si bien esta frase está enunciada para el contexto español,
entendemos que se aplica plenamente a nuestro país, y soy uno de esos
abogados que vive en los infinitos matices concretos.
Actualmente, salvo ciertas excepciones, la enseñanza de nuestro derecho

administrativo está enfocada en la dogmática extranjera —especialmente la
europea continental—, sin un gran interés por el acontecer de la realidad
nacional en materia administrativa. Probablemente, la falta en nuestro país de
tribunales especializados en lo contencioso-administrativo ha marcado un
aprendizaje de la disciplina enfocado hacia los exquisitos principios de carácter
teórico, sin la necesaria bajada hacia la jurisprudencia o práctica judicial.
También se ve influenciado por la actual tendencia de nuestros alumnos de
estudiar en universidades extranjeras, para cumplir con "la lista" de requisitos
que imponen los exigentes estándares de estudios jurídicos privados o la idea
posmoderna del éxito profesional.
Incluso, aún recuerdo algunos profesores universitarios que consideraban

prácticas profanas o de poca elevación o vuelo intelectual analizar la doctrina
nacional, la jurisprudencia o práctica forense profesional; por ello, también,
omitían los procesos de formación de ley, ocultando que las elevadas normas
que ellos analizaban las hacían nuestros legisladores o eran resultado de las
1 NIETO, Alejandro (2005), p. 205.
26
necesidades sociales de nuestro pueblo. Así, en un proceso "psicomágico" se
opta por revestir de doctrina e historia extranjera el contenido de nuestras
normas jurídicas e historia institucional.
Así, a mi humilde juicio, hemos constituido un cuerpo académico y bases de

enseñanza centradas en el análisis dogmático e histórico del Derecho
comparado, con ausencia de estudios de la historia institucional, dogmática y
jurisprudencial nacional, salvo ciertos esfuerzos personales, como los del
profesor Luis Cordero, Enrique Navarro, Francisco Zúñiga, por nombrar
algunos.
Así, es común compartir con jóvenes profesores que conocen detalladamente

doctrinas foráneas, pero omiten las bases generales del derecho administrativo
y constitucional e incluso las desconocen. Hay un profundo desprecio
intelectual por nuestra doctrina e historia institucional, que ha impedido un
desarrollo de diálogos fructíferos y tolerantes que consideren lo positivo o
negativo del desarrollo nacional del derecho público. No ha sido posible
superar el maniqueísmo crítico.
Dicho tipo y método de enseñanza ha impedido construir vocaciones diversas

a la de "abogados elevados" en nuestras escuelas formativas jurídicas, lo que
ha llevado a una excepción de nuestros alumnos a buscar desarrollos
profesionales diversos, tales como la dedicación a la judicatura, a la asesoría
legislativa, etc. Asimismo, ha generado centenares de abogados que, frente a
la práctica profesional o estudio para el examen de grado, se frustran por su
incoherencia con tan elevadas e inteligentes doctrinas estudiadas en sus años
de estudiantes. Hay una desconexión radical entre las aulas y la realidad
forense o profesional.
Tengo la convicción, propia de la juventud y arrojo, que el derecho sin hechos

no existe o simplemente es un estudio insuficiente y estéril. Los hechos exigen
al juez un ejercicio hermenéutico, en el que las normas deben subsumirse a los
textos legislativos, y los textos legislativos y a la hermenéutica judicial en la
búsqueda ideal de justicia. Asimismo, toda hermenéutica debe considerar la
historia institucional y política de los pueblos donde acontece.
27
Historia, recuerdo y justicia, valores que, al pronunciarlos, hacen sonreír a
algunos socarronamente. En una sociedad donde posiblemente, al igual que
otros oficios o prácticas profesionales, la de abogado se ha monetarizado y ha
matizado sus valores. Valores del ejercicio profesional sometido al dolor de
Prometeo encadenado, al estar subyugado, por su nobleza y anhelos, al
ocultamiento y dolor permanente. Así, debemos desencadenar y reinstalar el
debate, porque ser abogados implica valores, trabajo, constancia y virtudes,
pero, por sobre todo, reflexión. No limitemos nuestra profesión a marcar horas
para obtener ganancias de nuestras asesorías profesionales.
He ahí la necesidad de esta reflexión. El estudio dogmático es indispensable

pero insuficiente. Quiero ser enfático contra aquellos ideales reflexivos
elevados del derecho que denostan la práctica profesional, el debate
legislativo, la reflexión jurídica nacional y la jurisprudencia. Considero que la
mayoría de sus precursores aciertan en que es indispensable el estudio del
derecho "extranjero" para obtener "una gran foto" del acontecer internacional,
que al "final del día" dichas doctrinas nos permitirán elevar el debate actual que
nos convoca como ciudadanos y profesionales.
Pero toda reflexión dogmática y teórica, en principio indispensable, es inútil y

estéril sin el contexto teórico, histórico y práctico del país donde debe aplicarse.
Así, pareciera que se omite la existencia de doctrina, historia jurídica e

institucional del derecho público chileno previa a 1973, explicada muy bien por
don Julio Faúndez, en su libro "Democratización, desarrollo y legalidad",
ediciones Universidad Diego de Portales, donde se explica la evolución
histórica e institucional de Chile desde 1831 a 1973.
Comparto en los planos intelectuales, valóricos y emocionales que el derecho

administrativo chileno, desde el golpe de Estado de 1973, fue minimizado,
caricaturizando al Estado como una institución ineficiente, innecesaria e
incapaz, teniendo como correlato la primacía de la persona y las empresas.
Ideal controvertido, que ha omitido y censurado que el Estado lo

conformamos todos, y es el mecanismo adecuado, ideal y necesario para
28
concluir con las inequidades y desigualdades que dispone el "libre modelo
económico", y por, sobre todo, que es la entidad que promociona y protege la
dignidad de la persona humana. Es nuestro aliado, es la mejor expresión que
tenemos como sociedades avanzadas, la brillante y perfecta transacción de
inteligencia que hemos hecho, gobernarnos por Estado Democráticos activos y
con potestades, creando Estados Solidarios.
Pero la crítica a la visión minimalista del derecho administrativo anquilosado

no puede trasladar el péndulo a la omisión del "enemigo" o "contradictor". Los
nuevos académicos y profesionales del derecho público tenemos el deber de
analizar nuestra práctica y realidad, omitiendo el voluntarismo del cambio
inmediato de los desagradables y terribles legados de la dictadura.
Así, este libro es la expresión de la realidad práctica del derecho

administrativo sancionador, y es un libro enfocado en la práctica profesional, en
el que jueces, asesores legislativos y abogados tengan una herramienta más
para resolver sus casos. Quizás un libro "poco elevado" para los cultores de la
visión extranjerizante con omisión de la práctica forense.
Finalmente, corresponde agradecer a todos aquellos que me han ayudado en

esta segunda edición. En especial, a Camilo Jara Villalobos; con su apoyo
hemos podido construir nuevos capítulos y actualizar la jurisprudencia. Así, el
nuevo texto del presente libro se debe principalmente a su apoyo y constancia.
No puedo dejar de agradecer a mi gran amigo y compañero profesional

Daniel Contreras Soto, sin sus concejos y voz de aliento la mayoría de los
desafíos asumidos no hubiesen prosperado.
Por otro lado, siempre en estos libros se agradece a los profesores

universitarios. Cuestión que ya he realizado en mi primera edición. Sin
embargo, tengo una deuda profunda con los escultores de mi proceso
formativo. En efecto, uno no sólo se debe a la universidad, se debe también a
los liceos, a la trinchera. Así, quiero agradecer de alma y corazón a todos mis
profesores del Liceo Experimental Manuel de Salas, tales como los profesores
Cecilia Arriagada, Cecilia Prieto, Mónica Astroza, Cristián Ibáñez, Christian
29
Noulibos, Pablo Zarricueta, Juan Berrios, Sergio Soto, Miguel Ángel Castillo,
Jorge Zubicueta, Freedy Rieloff, entre otros. Gracias por creer en mí, darme
fuerza y siempre entregarme las herramientas para mejorar como persona,
construyendo un profundo espíritu crítico-reflexivo.
En el mismo tenor, agradecer a mi profesor, colega y socio Francisco Zúñiga

Urbina por confiar en mis conocimientos y calidad profesional, cuando en una
etapa de mi carrera —mi renuncia como funcionario público— era complejo
reinventarse y que se abrieran puertas. La confianza y generosidad se
compensará con lealtad y trabajo. Mil gracias, profesor.
Asimismo, quiero agradecer al Derecho. Me ha permitido cumplir todo y cada

uno de mis sueños. Me ha levantado de mis oscuras noches o tristezas. Me ha
regalado la posibilidad de reinventarme y saber que la vida permite caerse y
levantarse rápidamente. El Derecho es la puerta de entrada a través de la cual
todos mis anhelos se proyecten al infinito. Me debo a mi carrera profesional y
espero estar a la altura de los desafíos que ésta me imponga. Gracias por la
trascendencia.
Termino con los héroes en la historia de vida. Mi familia, Mónica, Mario,

Gabriel, Matilde, simplemente los amo, y seguiremos avanzando en nuestros
valores y unidad familiar, que sólo el tiempo podrá separar, pero no la historia y
amor.
De este modo, todos los nuevos bríos del presente libro se deben a los votos
de confianza de las personas señaladas. Espero que esta segunda edición,
revisada, actualizada y aumentada, pueda ser de gran provecho para
abogados, estudiantes de derecho, jueces, relatores y académicos interesados
en el derecho público.
Santiago, junio de 2017.
30
INTRODUCCIÓN A LA PRIMERA EDICIÓN
En el derecho administrativo sancionador chileno, hasta la fecha, se ha

analizado la faz sustantiva de las sanciones administrativas, a saber, mandato
de tipicidad, reserva de ley, culpabilidad, prescripción, entre otros; todo ello
enmarcado en la teoría de la aplicación matizada de los principios del derecho
penal. Lo anterior ha llevado a la ausencia de reflexión sobre los principios,
normas y criterios aplicables a la faz adjetiva o procesal de la aplicación de
sanciones administrativas, es decir, del conjunto de garantías y derechos que
gozan los interesados en la tramitación de un procedimiento administrativo
sancionador y el conjunto de mecanismos de control de las decisiones públicas
sancionadoras por órganos jurisdiccionales especializados u ordinarios 2.
En efecto, como señala el profesor de derecho administrativo español

Alejandro Nieto, el derecho administrativo sancionador no se limita
exclusivamente a la teoría de la sanción administrativa, también se compone
de la teoría del procedimiento, de la infracción y de la potestad sancionadora:
"Si un Derecho Administrativo Sancionador completo ha de desarrollar

sistemáticamente, además de las cuestiones generales, una Teoría de la
potestad sancionadora, una Teoría de la infracción, una Teoría de la sanción
y un Derecho de procedimiento, conste que en el presente volumen sólo se
2 "En segundo lugar, dichas sanciones deben cumplir dos tipos de garantías. Por una parte,
garantías sustantivas. En este sentido, esta Magistratura ha señalado que los principios
inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución, han de aplicarse, por regla
general y con matices, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son
manifestaciones del ius puniendi propio del Estado (STC 294/96, 479/2006, 480/2006,
1413/2010, 1518/2010, 2381/2013). Por la otra, deben cumplir garantías vinculadas al debido
procedimiento. El legislador debe permitir que quienes puedan ser afectados por dichas
sanciones, puedan defenderse de los cargos que les formule la autoridad, pudiendo rendir
prueba, impugnar la sanción, etc. (STC 376/2003, 388/2003, 389/2003, 473/2006, 725/2008,
792/2007, 1413/2010, 1518/2010, 2381/2013)". STC Nº 2264.
31
incluyen las dos primeras partes (potestad sancionadora e infracción) sin
alcanzar más que ocasionalmente ni la teoría de la sanción ni el
procedimiento3".
En efecto, uno de los mayores desafíos, en materia administrativa

sancionadora, es fijar el conjunto de garantías y derechos que gozan los
interesados en el procedimiento sancionador, aportando, asimismo,
importantes herramientas a la autoridad administrativa y judicial en el análisis
de casos, entregando nuevas herramientas en la hermenéutica jurídica.
En razón de lo anterior, se ha optado por escribir un manual de

procedimiento administrativo sancionador que contenga el conjunto de
principios, normas y criterios que resultan aplicables a la sustanciación de un
procedimiento sancionador. Lo anterior, en consideración de los criterios
interpretativos de las sanciones administrativas fijadas por el Tribunal
Constitucional:
"Trigesimotercero: Que, al respecto, cabe señalar, antes de entrar a hacernos

cargo de la presente objeción, tres elementos de interpretación.
En primer lugar, la sanción administrativa es un acto administrativo, que se

dicta después de un procedimiento administrativo, a consecuencia de una
infracción de bienes jurídicos de naturaleza administrativa (STC 124/1991,
725/2008, 1413/2010). El hecho de que sea un acto administrativo implica
descartar que se trate del ejercicio de funciones jurisdiccionales (STC
766/2008, 1183/2009, 1518/2010, 2381/2013).
En segundo lugar, dichas sanciones deben cumplir dos tipos de garantías.

Por una parte, garantías sustantivas. En este sentido, esta Magistratura ha
señalado que los principios inspiradores del orden penal contemplados en la
Constitución, han de aplicarse, por regla general y con matices, al derecho
administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius
puniendi propio del Estado (STC 294/96, 479/2006, 480/2006, 1413/2010,
32
1518/2010, 2381/2013). Por la otra, deben cumplir garantías vinculadas al
debido procedimiento. El legislador debe permitir que quienes puedan ser
afectados por dichas sanciones, puedan defenderse de los cargos que les
formule la autoridad, pudiendo rendir prueba, impugnar la sanción, etc. (STC
376/2003, 388/2003, 389/2003, 473/2006, 725/2008, 792/2007, 1413/2010,
1518/2010, 2381/2013).
En tercer lugar, este Tribunal ha interpretado que el principio de tipicidad

exige que la conducta a la que se atribuye una sanción tenga el núcleo
esencial definido en la ley (STC 479/2006, 480/2006, 747/2007, 1413/2010,
2154/2012). Por lo mismo, establecido dicho núcleo esencial, es admisible la
colaboración de la autoridad administrativa. Este principio no impide que la
Administración pueda sancionar conductas cuyo núcleo esencial se
encuentre descrito en la ley y estén más extensamente desarrolladas en
normas administrativas (STC 479/2006, 480/2006). Y ello lo ha hecho tanto
en materias penales (STC 468/2006, 2154/2012) como en materia de
sanciones administrativas (STC 479/2006, 480/2006). En este último caso,
este Tribunal ha sostenido que no considera contrario a la Constitución el que
un precepto de carácter legal habilite a una Superintendencia a sancionar, en
condiciones que no se describen en ese mismo precepto, todas y cada una
de las conductas susceptibles de ser sancionadas (STC 479/2006).
En cuarto lugar, las normas que regulan la actividad sancionadora de la

Administración operan a través de distintos modelos. En unos, un mismo
precepto establece las conductas y las sanciones. En otros, dos preceptos
distintos, de rango legal, establecen las conductas y las sanciones. El
primero, es el típico sistema penal; el segundo, es el que se encuentra con
más frecuencia tratándose del derecho administrativo sancionador (STC
480/2006). De ahí que no resulte intolerable para la seguridad jurídica que
normas contenidas en cuerpos legales diversos se pretenda aplicarlas a una
empresa, que opera en un sector con una regulación altamente técnica y
dinámica (STC 480/2006)"4.
4 STC Nº 2264.
33
Para generar este manual se han considerado las normas aplicables a los
procedimientos administrativos sectoriales; los criterios fijados por la
jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional; los distintos avances que
ha realizado la doctrina nacional e internacional sobre la materia, y el conjunto
de proyectos de ley que se han presentado por parte del Ejecutivo para fijar
procedimientos administrativos sancionadores generales o especiales. Todas
estas cuestiones fundan el presente manual de procedimiento administrativo
sancionador, cuyo único objetivo es ser una herramienta para la comunidad
jurídica nacional.
Finalmente, cabe dejar plasmado el agradecimiento al conjunto de personas

que me han ayudado a concluir este trabajo. En primer término, a la Facultad
de Derecho de la Universidad de Chile y, en especial, al Departamento de
Derecho Público, por incentivar a los profesores jóvenes.
En segundo término, al profesor Luis Cordero Vega, que siempre ha creído

en mis capacidades técnicas y personales, y ha alentado todos mis talentos
académicos, sin pedir nada a cambio. Un profesor, un amigo y compañero de
ruta, siempre estaré agradecido de su confianza.
En tercer término, a mis padres, Mónica Vargas y Mario Osorio, a mi

hermano, Gabriel Osorio, y a Ángeles Fernández, los cuales no sólo alientan
mis proyectos, sino que soportan con estoicismo mi carácter para ejecutarlos.
Los quiero y les prometo una adicta fidelidad en sus proyectos personales, con
profundo amor y cercanía.
En tercer término, a mis amigos Gerardo Ramírez, Carlos Portales y Daniel

Contreras, hermanos de la vida, y que han ayudado en muchos de estos
capítulos, buscando jurisprudencia, doctrina y datos.
Al profesor Francisco Zúñiga Urbina, por sus comentarios, biblioteca y

consejos para terminar este libro.
A William García, Gabriel Osorio, Soledad Krause, Felipe Peroti y Felipe

Riesco, quienes siempre han escuchado mis proyectos académicos y me han
incitado a ejecutarlos.
34
Asimismo, a los profesores Carlos Carmona, Pablo Ruiz-Tagle, Enrique
Navarro y Ana María García que han ayudado a todos los ayudantes jóvenes
de la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile en su formación.
Finalmente, a mis compañeros de trabajo durante estos últimos años, en la

Superintendencia del Medio Ambiente y en el Ministerio Secretaría General de
Gobierno, que han contribuido con sus comentarios y conversaciones, a lo
largo del tiempo, para concluir este libro.
Santiago, diciembre de 2015.
35
ABREVIATURAS
LBPA : Ley Bases de los Procedimientos Administrativos
LGBAE : Ley General de Bases de la Administración del Estado
LAIP : Ley de Acceso a la Información Pública
LEA : Ley que fija el Estatuto Administrativo
STC : Sentencia del Tribunal Constitucional
36
CAPÍTULO I SOBRE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA Y LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA
POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA
A. SOBRE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA
I. Sobre la sanción administrativa
1. Concepto
La sanción administrativa es el acto administrativo desfavorable y de

gravamen que un órgano de la administración del Estado, salvo ciertas
excepciones5, impone luego de la sustanciación de un procedimiento
administrativo, como castigo, mal o represión a una persona natural o jurídica,
en razón de haber concretado una acción u omisión infraccional de deberes,
obligaciones o prohibiciones del ordenamiento jurídico administrativo que
tienen por objeto tutelar bienes jurídicos encomendados por el legislador.
Sobre el concepto de sanción administrativa existen diversas concepciones,

tanto de la doctrina como de la jurisprudencia, que vale la pena tener en
consideración. Sin perjuicio de lo anterior, debemos advertir que en la teoría
5Por ejemplo, órganos autónomos constitucionales con potestades sancionadoras, Servel,

Banco Central, etc.
37
existen dos visiones en relación a qué debe entenderse como una sanción de
carácter administrativa. Por un lado, la concepción "amplia" y, por otro lado, la
visión más "estricta" o "restringida".
Sobre la concepción amplia de sanción administrativa, cabe tener presente al

catedrático español José Suay Rincón, quien ha señalado que:
"Sanción es cualquier mal infringido por la Administración a un administrado

como consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un procedimiento
administrativo y con una finalidad puramente represora6".
En la posición contraria, el profesor de derecho administrativo, y actual

Contralor General de la República, don Jorge Bermúdez Soto, entiende la
sanción administrativa en un sentido más estricto. Sobre el particular ha
señalado:
"[La sanción administrativa es] aquella retribución negativa prevista por el

Ordenamiento Jurídico e impuesta por una Administración Pública por la
comisión de una infracción administrativa7".
Tal como se aprecia, la diferencia entre la concepción amplia y restringida de

sanción administrativa pasa por establecer si la sanción debe ser
necesariamente consecuencia directa de una infracción administrativa
(debidamente tipificada en la ley) o, por el contrario, si podría ser cualquier
consecuencia de cualquier acto administrativo desfavorable que recibe el
ciudadano por parte de la Administración (como podría ser el término de un
contrato, la pérdida de un subsidio o beneficio, o la no renovación de un
empleo en el sector público).
Las consecuencias entre una y otra interpretación son claras: de prevalecer

la noción más amplia de sanción administrativa, si la entendemos como
cualquier mal recibido —y aplicando a ella todos los principios del ius puniendi
que revisaremos a lo largo de los siguientes capítulos—, la administración del
6 SUAY RINCÓN, José (1989), p. 55.

7 BERMÚDEZ SOTO, Jorge (1998), p. 326.
38
Estado vería severamente limitada su capacidad discrecional para tomar
decisiones en cualquier materia que signifique limitar o recortar prestaciones,
pagos o cualquier tipo de beneficio, establecido previamente en favor de los
particulares. He ahí la dificultad de aceptar la primera tesis. Asimismo, se
confundiría la relación género y especie que hay entre los actos administrativos
desfavorables y la sanción administrativa decretada o dictada por un acto
administrativo y la finalidad de la sanción administrativa en las políticas
públicas dictadas.
Debemos prevenir que nuestros tribunales superiores también han buscado

una definición de sanción administrativa, acercándose más a la noción estricta
de sanción administrativa. Así, la Corte Suprema, conociendo de un recurso en
contra de la Dirección del Trabajo, señaló:
"5º. Que la multa administrativa puede conceptuarse como la sanción

pecuniaria que es aplicada administrativamente por los funcionarios de la
Dirección del Trabajo (fiscalizadores) a una persona natural o jurídica que ha
infringido una disposición legal, reglamentaria o convencional de carácter
laboral o previsional. Jurídicamente, la multa es un acto administrativo 8".
Por su parte, el Tribunal Constitucional también se ha manifestado en un

sentido estricto, aunque algo más formalista, al entender la sanción como un
acto administrativo de término, consecuencia de un procedimiento sancionador
legalmente tramitado. Ha señalado que:
"Trigesimotercero: (...) En primer lugar, la sanción administrativa es un acto

administrativo, que se dicta después de un procedimiento administrativo, a
consecuencia de una infracción de bienes jurídicos de naturaleza
administrativa (STC 124/1991, 725/2008, 1413/2010). El hecho de que sea
un acto administrativo implica descartar que se trate del ejercicio de
8Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1494-2004. En idéntico sentido, puede verse
sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 4060-2004.
39
funciones jurisdiccionales (STC 766/2008, 1183/2009, 1518/2010,
2381/2013)9 ".
Asimismo, y como pasaremos analizar en los próximos apartados, también la

jurisprudencia ha distinguido la sanción administrativa de figuras afines o
similares, de ahí que no todo acto administrativo de gravamen es una sanción
administrativa.
Finalmente, es necesario señalar que ni la LBPA ni otro cuerpo legal

establecen una definición orgánica o general de sanción administrativa.
Únicamente en el año 2004 se presentó ante el Congreso un Proyecto de Ley
de Bases del Procedimiento Administrativo Sancionatorio, el cual no ha
prosperado10. En su artículo 13, el proyecto establece sobre sanción
administrativa que: "El procedimiento sancionatorio es una sucesión de actos
trámites vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de
los particulares interesados, que tiene por finalidad establecer la existencia de
una infracción administrativa, determinar la o las personas responsables de la
infracción y aplicar las sanciones administrativas que en derecho
correspondan".
2. Elementos de la sanción administrativa
En relación a los elementos que definen cuándo estamos en presencia de

una sanción administrativa, el profesor Jorge Bermúdez ha señalado que éstos
son cuatro principales11:
— Primero —el más importante de todos—, debe existir vinculación a una

infracción administrativa. En este sentido, sólo pueden considerarse como
9 STC Nº 2264.
10 En el año 2004, mediante Mensaje del Presidente de la República, se presentó ante el
Congreso Nacional un Proyecto de Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos
Sancionatorios, que a la fecha no ha sido aprobado.
11 BERMÚDEZ SOTO, Jorge (1998), pp. 324 y ss.
40
sanciones administrativas aquellas retribuciones negativas previstas por el
ordenamiento jurídico como consecuencia directa de la comisión de una
infracción administrativa, es decir, del incumplimiento de un deber, obligación o
prohibición del ordenamiento jurídico administrativo. Por esta razón, todas
aquellas consecuencias jurídicas gravosas para el administrado que no han
surgido de la comisión directa de una infracción, no pueden considerarse en un
sentido estricto como sanciones.
— Segundo, la sanción administrativa debe estar consagrada en el

ordenamiento jurídico administrativo constitucional y legal. Tal como
estudiaremos más adelante en relación a los principios de legalidad y tipicidad,
es necesario que al menos el núcleo de la conducta u omisión que motiva la
sanción esté necesariamente establecido en la ley, aunque ciertos rasgos
accesorios del tipo infraccional pueden estar consagrados a nivel reglamentario
e incluso infrarreglamentario.
— Tercero, para que estemos en presencia de una sanción administrativa, se

requiere previamente de la tramitación de un procedimiento administrativo
sancionador. Tal como se estudiará en relación al debido proceso
administrativo, las sanciones son válidas únicamente cuando son consecuencia
de un procedimiento justo y racional, donde el administrado haya tenido la
posibilidad de defenderse, en el sentido de presentar descargos y ofrecer
prueba, y donde el acto administrativo sancionador esté sujeto a la tutela
judicial, es decir, procede la revisión judicial de legalidad del acto administrativo
sancionador.
— Cuarto, que el infractor pueda ser considerado como jurídicamente

responsable ante la ley. Sólo pueden ser sancionados aquellos a quien es la
ley considera responsables de la sanción. Este criterio subjetivo de
imputabilidad es particularmente relevante en sectores económicos regulados,
en los cuales la persona sancionable suele ser una persona jurídica, y no sus
representantes.
41
3. La legitimidad de la sanción administrativa
No obstante que las sanciones administrativas son parte esencial del derecho
administrativo desde el siglo XIX —Santiago Pardo, en su libro Principios
elementales de Derecho Administrativo de 1859, ya se refiere profusamente a
ellas—12, debemos prevenir que ha existido en nuestra reciente jurisprudencia
constitucional un arduo debate en relación a la legitimidad o validez de que los
órganos de la Administración del Estado puedan ejercer el ius puniendi y
aplicar de este modo sanciones. Debate que ha revivido en los análisis
legislativos de la reforma ambiental y de la educación superior, pero que,
podemos asegurar, están ampliamente superados, y sólo son algunas
pequeñas y tenues voces a lo lejos del viejo y anquilosado derecho
administrativo minimalista, que negaba el rol protector y de promoción de
bienes jurídicos del Estado.
Sobre lo anterior, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en nuestro país

ha tenido una clara evolución sobre la materia, pasando del rechazo a la plena
aceptación actual de la sanción administrativa impuesta por órganos
administrativos. En esta materia, seguimos lo señalado por el profesor y
destacado abogado don William García, quien en sus apuntes de derecho
administrativo sancionador distingue cuatro etapas claras en esta evolución 13:
En una primera etapa, el Tribunal Constitucional entendió que las sanciones

administrativas eran legítimas, en tanto su naturaleza jurídica consistía en ser
actos administrativos, carentes de jurisdicción. En la sentencia relacionada a la
decisión del Presidente de la República de revocar la personalidad jurídica de
Colonia Dignidad, el Tribunal señaló que:
"17º) El Presidente de la República al dictar un decreto de privación de la

personalidad jurídica no está ejerciendo jurisdicción ni dictando una sentencia
con efecto que produzca cosa juzgada, pues está cumpliendo sus funciones
de Administrador de acuerdo al art. 24 de la CPR y ejecutando la ley vigente
12 ROMÁN CORDERO, Cristián (2010), p. 156.

13 GARCÍA MACHMAR, William (2013), p. 42.
42
en conformidad al art. 32 Nº 8 de la CPR. Por ello, el decreto que priva de la
personalidad jurídica a una corporación de derecho privado es un acto
administrativo tal cual lo califican los reclamantes en su presentación.
18º) En el mismo sentido anterior se ha pronunciado la doctrina tal como lo

señala el tratadista Enrique Sayagués Lazo al afirmar: La decisión de la
administración imponiendo una sanción es un acto administrativo típico y por
consiguiente tiene la eficacia jurídica propia de tales actos. No constituye un
acto jurisdiccional, ni produce cosa juzgada. Por lo tanto, puede ser atacada
por los distintos procedimientos que el derecho establece para impugnar los
actos administrativos14".
En una segunda etapa —inspirada en la doctrina del profesor Eduardo Soto

Kloss—, el Tribunal Constitucional entendió que las sanciones administrativas
derechamente eran inconstitucionales, en razón de que la aplicación de una
sanción implicaría un acto de juzgamiento, y únicamente los tribunales estarían
habilitados para ejercer jurisdicción, por mandato del artículo 76 de la
Constitución.
Conociendo el control preventivo de constitucionalidad del "Proyecto de Ley

que modifica las Leyes de Mercado de Valores, Administración de Fondos
Mutuos, de Fondos de Inversión, de Fondos de Pensiones, de Compañías de
Seguros, y otras materias", de 1994, el Tribunal estableció:
"Sexto: Que el Nº 17 del artículo cuarto del proyecto en análisis (...) adolece
de inconstitucionalidad por varias causales.
El referido Nº 17 del artículo cuarto agrega al artículo 94 del decreto ley

Nº 3.500, de 1980, un nuevo Nº 12, cuyo texto dispone: 'Nombrar, mediante
resolución fundada, que deberá contar con el acuerdo previo del Banco
Central de Chile, administrador delegado de las Administradoras, el que
tendrá todas las facultades del giro ordinario que la ley y los estatutos
señalan al directorio y al gerente, en lo que a la gestión del Fondo
14 STC Nº 124.
43
correspondan, cuando aquéllas hubieren incurrido en infracción grave de ley,
y que cause o pudiera causar perjuicio al Fondo que administra. Dicho
nombramiento procederá también respecto de la Administradora que redujere
de hecho su patrimonio a una cantidad inferior al mínimo exigido en el
artículo 24, y comprenderá en este caso la totalidad de su giro ordinario'.
'La resolución antes indicada será reclamable ante la Corte de Apelaciones

respectiva, sujetándose su tramitación al procedimiento establecido en el
número 8 del presente artículo'.
'El nombramiento del administrador delegado no podrá tener una duración

superior a tres meses, no obstante lo cual, podrá renovarse por un período
de igual duración si el Superintendente lo estima necesario'.
Séptimo: Que dicho precepto vulnera la Constitución:
a) En su artículo 19, Nº 24, en cuanto priva de la facultad de administración a

la Administradora afectada, facultad que es inherente al derecho de
propiedad. En efecto, la constitución asegura a todas las personas 'El
derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes
corporales e incorporales' (inciso primero) y dispone que 'Nadie puede, en
caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de
alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio', sino en virtud de
expropiación autorizada por la ley, y por causa de utilidad pública o de interés
nacional, calificada por el legislador, mediando siempre la correspondiente
indemnización determinada en la forma que la Constitución señala, y
pudiendo siempre reclamar el afectado de la legalidad del acto expropiatorio
ante los tribunales ordinarios (inciso tercero).
De ello resulta que la privación de un bien de propiedad de una persona, de

alguna de los atributos o alguna de las facultades esenciales del dominio,
sólo puede realizarse del modo, en la forma y cumpliendo los requisitos que
la propia Constitución establece.
En la especie no se cumple con ninguna de las exigencias impuestas por la

Carta Fundamental para tal situación, por lo cual el precepto analizado es
44
inconstitucional, ya que dispone la privación total —por mera disposición
administrativa, aun si por tres meses, prorrogables por otros tres meses— de
una facultad esencial del dominio como es la de administración del ente
societario por sus propios dueños o por quien éstos determinen libremente
conforme a su propio estatuto social.
(...)
d) En su artículo 1º, inciso tercero, que reconoce y ampara los grupos

asociativos o cuerpos intermedios que existen entre la sociedad y el Estado 'y
les garantiza su adecuada autonomía para cumplir sus propios fines
específicos'.
En efecto, la autonomía de los cuerpos asociativos —una de las bases

esenciales de la institucionalidad— se configura, entre otros rasgos
esenciales, por el hecho de regirse por sí mismos; esto es, por la necesaria e
indispensable libertad para organizarse del modo más conveniente según lo
dispongan sus estatutos, decidir sus propios actos, la forma de administrarse
y fijar los objetivos o fines que deseen alcanzar, por sí mismos y sin
injerencia de personas o autoridades ajenas a la asociación, entidad o grupo
de que se trata. No significa ello, en modo alguno, que puedan estos entes
actuar de manera ilegal, dañosa o ilícita, amparándose en la referida
autonomía, ya que de incurrir en excesos en su actuación quedan,
obviamente, sujetos a las responsabilidades consecuenciales que toca a los
tribunales de justicia conocer, comprobar y declarar en el correspondiente
debido proceso.
Por otra parte, no debe olvidarse que el constituyente, en las bases de la

institucionalidad (Capítulo I, artículo 1º, inciso tercero), dispone como
especial deber del Estado reconocer y amparar los grupos intermedios a
través de los cuales se organiza y estructura la sociedad, como asimismo
garantizar su autonomía, deber que se impone no sólo al Estado en su
función administrativa, como lo especifica particularmente la Ley Nº 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado,
en su artículo 3º, inciso segundo, sino también al legislador y a todo órgano
45
del Estado, como lo prescriben los artículos 6º, incisos primero y segundo, y
7º, incisos primero y segundo.
e) En su artículo 73, que radica la función jurisdiccional del Estado

exclusivamente en los tribunales establecidos por ley, prohibiendo
expresamente tal función —'en caso alguno'— tanto al Presidente de la
República como al Congreso Nacional.
El nombrarse interventor de una Administradora de Fondos de Pensiones por

vía administrativa, a través de una resolución de un servicio público como es
una Superintendencia, en las condiciones en que lo hace el Nº 17 del artículo
cuarto del proyecto en análisis, no es sino adoptar una medida precautoria y
ello es inherente, propio y consustancial al ejercicio de potestades
jurisdiccionales, exclusivas y excluyentes de los tribunales de justicia, y no de
órganos de la administración del Estado. Como es sabido, se trata de
medidas cautelares, propias de quien ejerce función jurisdiccional y jamás de
quien ejerce funciones administrativas, como es el caso de las
Superintendencias, cualquiera que sea su denominación15".
Sentencia que debe considerar en su análisis que el Excmo. Tribunal

Constitucional tenía como abogado integrante don Eduardo Soto Kloss,
cuestión que mensura su valor jurídico e histórico.
La doctrina señalada anteriormente —en el sentido de que sólo los tribunales

de justicia pueden administrar sanciones— genera serios problemas y ha sido
criticada por diversos motivos. En relación a los problemas prácticos de
entregar todo el aparato represor a los tribunales, el profesor español Miguel
Sánchez Morón ha señalado:
"La actuación de los Tribunales Penales, por su limitado número y por las
formalidades y la lentitud inherente al proceso penal, no es suficiente para
asegurar de manera adecuada —que no ya completa, objetivo que es
utópico— el respeto de las leyes. En consecuencia, todos los Ordenamientos
15 STC Nº 184.
46
Jurídicos Contemporáneos, reconocen también una potestad más o menos
extensa a favor de la Administración16".
Otra crítica importante a dicha doctrina —proveniente del derecho penal—

tiene que ver con la importancia de los bienes jurídicos protegidos y la
complejidad técnica que tienen algunos sectores regulados por normas
administrativas. En este sentido, el destacado penalista Enrique Cury señaló la
conveniencia de separar aguas entre la rama penal y administrativa,
"administrativizando" aquellas conductas menos graves o de cierta complejidad
técnica:
"los intentos de dar protección penal a bienes jurídicos de poca

consideración, tipificando delitos 'de bagatela', provocan un aumento
inmoderado en las demandas dirigidas a los tribunales (...). Finalmente,
algunas publicaciones recientes discuten el fracaso de las normas punitivas
en la defensa de bienes jurídicos cuya importancia nadie puede negar, pero
que son vulnerados por conductas de tanta complejidad técnica, que su
apreciación escapa a las posibilidades de la judicatura ordinaria. En tales
situaciones pareciera que lo indicado es la administrativización de la sanción,
confiando la facultad de imponerla a autoridades capaces de ponderar la
significación exacta del hecho17".
En una tercera etapa de la evolución jurisprudencial —influenciada en gran

medida por el Tribunal Constitucional Español—, nuestro Tribunal
Constitucional cambia radicalmente su postura anterior, y entiende que la
aplicación de sanciones administrativas es una acción estatal legítima, aunque
supeditada al cumplimiento por parte de la Administración de los estándares y
principios del derecho penal. En este sentido, se asume una suerte de unidad
entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, considerando
ambos como parte del ius puniendi estatal. En la sentencia del "Control de
Constitucionalidad de la Ley de Caza", de 1996, señaló:
16 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel (2013), p. 684.

17 CURY URZÚA, Enrique (1986), pp. 295-297.
47
"Noveno: Que, los principios inspiradores del orden penal contemplados en la
Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general, al
derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones
del ius puniendi propio del Estado18".
Debemos prevenir que este fallo sobre la Ley de Caza es en extremo

relevante en materia administrativa. A partir de esta sentencia, se comienzan a
aplicar los principios nacidos en el seno del derecho penal —legalidad,
irretroactividad, proporcionalidad, entre otros— al derecho administrativo
sancionador. En esta etapa, el Tribunal Constitucional entiende que estos
principios del derecho criminal se deben aplicar con un rigor similar al derecho
administrativo, y que la sanción administrativa es análoga a la pena criminal19.
Finalmente, en una última etapa —vigente hasta la actualidad— nuestro

Tribunal Constitucional establece una suerte de autonomía del derecho
administrativo sancionador respecto del derecho penal, en el sentido de que si
bien los principios del derecho penal son aplicables a la sanción administrativa,
esto debe hacerse mutatis mutandi (cambiando lo que deba ser cambiado), es
decir, con matices respecto a los principios nacidos en el ámbito criminal, de
forma menos extrema.
Este cambio de jurisprudencia nuevamente está inspirado en la evolución de

la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, el cual a su vez estuvo
influenciado por la doctrina del catedrático español Alejandro Nieto. Este autor
señaló:
"Cuando se declara que las mismas garantías observables en la aplicación

de las penas se han de respetar cuando se trata de imponer una sanción
administrativa, no se hace en realidad referencia a todos y cada uno de los
principios o reglas reunidos en la Parte General del Derecho Penal, sino a
18 STC Nº 244.
19 LONDOÑO MARTÍNEZ, Fernando (2014), p. 148.
48
aquellos a los que el Derecho Penal debe someterse para satisfacer los
postulados del Estado de Derecho20".
Esta nueva jurisprudencia se ha materializado en numerosos fallos. Por

ejemplo, en una sentencia de 2009, nuestro Tribunal Constitucional señaló:
"Vigesimocuarto: Que, a su vez, esta Magistratura ha establecido que, con

los matices que obedecen a las características propias del derecho
administrativo sancionador, las garantías del debido proceso le son
aplicables. En efecto, ha manifestado respecto al procedimiento
administrativo sancionador que 'no obstante, aunque se trate de potestades
que no suponen ejercicio de jurisdicción, ciertamente deben sujetarse a los
parámetros propios de un debido proceso, como lo ha señalado
reiteradamente esta Magistratura en diversos pronunciamientos'.
Adicionalmente, este Tribunal ha precisado que 'los principios inspiradores
del orden penal han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo
sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi'
(sentencia rol Nº 244, considerando noveno, y, más recientemente, en los
autos rol Nº 480)21 ".
En otro caso, relacionado a la exclusión de un síndico de quiebras de la

nómina de la Superintendencia de Quiebras, por intervenir como abogado
litigante en quiebras que no estaban bajo su cargo —conducta sancionada por
la ley—, el recurrente alegó la falta de observancia de ciertos principios
originados en el derecho penal. Sobre el particular, el Tribunal señaló:
"Trigésimo: Que, conforme a la doctrina constante de este Tribunal, la

potestad sancionadora administrativa se sujeta al principio de legalidad y
tipicidad. De este modo, se ha dicho que el derecho administrativo
sancionador es una manifestación de la potestad punitiva del Estado, por lo
tanto se le aplican los mismos principios del derecho penal (STC rol Nº 244,
C. 9º). Sin embargo, los principios limitadores de la potestad punitiva del

21 STC Nº 1518.
49
Estado no son aplicables sin más a las sanciones administrativas, sino que
se aplican con 'matices' (STC rol Nº 747, C. 22º, y STC rol Nº 1518, C. 6º y
24º). En consecuencia, la ley debe establecer el núcleo esencial de las
conductas ilícitas y la sanción aplicable (STC rol Nº 244, C. 12º y 14º); y el
principio de legalidad no impide la colaboración reglamentaria para definir las
conductas (STC rol Nº 480, C. 15º y 17º)22 ".
Tal es la importancia de este giro en la jurisprudencia, que, de acuerdo a la

profesora Gladys Camacho, el Tribunal Constitucional incluso cambia sus
conceptos de larga data, a fin de destacar la autonomía del derecho
administrativo sobre el derecho penal:
"El Tribunal Constitucional [adopta definitivamente] la denominación 'Derecho

Administrativo Sancionador', prescindiendo de referirse a éste con la
expresión 'Derecho Penal Administrativo' con las ya conocidas implicaciones
que esta denominación tiene en orden a subordinar la materia administrativa
sancionadora al Derecho Penal. Como señala Nieto, el Derecho
Administrativo Sancionatorio, es ante todo Derecho Administrativo y es
necesario recuperar su fibra administrativa dentro del Derecho Público (...)23".
Así, y conforme a lo señalado, podemos asegurar que la dictación de

sanciones administrativas por las autoridades administrativas es una actuación
constitucional y legal, ampliamente reconocida por la doctrina, jurisprudencia y
practica legislativa.
4. La distinción de la sanción administrativa con otras figuras a fines
Como señalamos anteriormente, el elemento más importante para distinguir

cuándo estamos frente a una sanción administrativa es que el castigo recibido
22 STC Nº 1413.
23 STC Nº 1413.
50
por el administrado sea consecuencia directa de una infracción administrativa.
En este sentido, existen diversas situaciones que se dan en la práctica, en las
cuales, por motivos múltiples, los órganos de la Administración del Estado
causan determinados perjuicios o menoscabos económicos a particulares, los
cuales no configuran sanciones administrativas stricto sensu. A continuación,
revisaremos algunas de estas situaciones y la respuesta jurisprudencial.
4.1. Medidas de resguardo del patrimonio fiscal
Los órganos de la Administración del Estado, en su diario actuar, están

obligados a observar deberes de eficiencia en el uso de los recursos públicos y
observar el principio de legalidad en el gasto. En este sentido, se ha fallado que
no pueden considerarse como sanción administrativa las medidas destinadas a
resguardar el patrimonio fiscal, tales como la orden de devolver dineros mal
enterados o que fueron entregados pese a no cumplirse los requisitos
establecidos en la ley.
En un caso sobre subvenciones educacionales mal entregadas, la Corte

Suprema se ha manifestado en el sentido de que la orden de devolver los
dineros no puede considerarse como una sanción administrativa:
"Tercero: Que en la especie aparece de manifiesto que la recurrida, al

determinar el reintegro de la subvención percibida por la recurrente,
aplicando las disposiciones contenidas en el decreto con fuerza de ley Nº 2
de 1998 del Ministerio de Educación, en especial sus artículos 9º y 9º bis, el
decreto Nº 170 de 2009 del Ministerio de Educación y la ley Nº 20.529, se ha
limitado a cumplir el deber de resguardar el patrimonio fiscal, toda vez que se
verificó la entrega de recursos sin existir causa legal para ello, por cuanto se
percibió por la recurrente una subvención de carácter especial sin cumplir
con los requisitos mínimos de ingreso a los niveles de educación especial,
habiéndose emitido informes de evaluación por profesionales que no
contaban con la especialidad requerida por la normativa, por lo que su actuar
51
no puede ser considerado ilegal ni menos arbitrario, ya que la orden de
reintegro dispuesta en la resolución impugnada, responde a una potestad de
resguardo o defensa del patrimonio público que no importa la aplicación de
una sanción administrativa, ya que su pago se verificó sin que el
establecimiento educativo cumpliera con los requisitos para impetrarlo 24".
La Contraloría General de la República se ha manifestado en similares

términos, resolviendo que las medidas de resguardo o defensa del patrimonio
público no son sanciones administrativas. En otro caso sobre subvenciones
educacionales mal otorgadas, señaló:
"Enseguida, en la visita de fiscalización de fecha 6 de septiembre de 2011, y

tal como se advierte en el acta Nº 1092111269 levantada al efecto, se
constató que el ocurrente mantenía implementada la opción educacional
antes señalada, en circunstancias que a esa data no contaba con tal permiso.
Lo anterior constituye una infracción a la letra b) del artículo 6º del aludido

decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1998, en relación con el inciso final del
artículo 8º del apuntado reglamento, que fijan los requisitos para que los
establecimientos educacionales puedan impetrar el beneficio de la
subvención, (...) que sólo puede dar lugar a una medida que afecte el pago
de ese beneficio, como sucedió en este caso ordenándose el reintegro de la
cantidad indebidamente percibida.
Como se observa, no correspondió la imposición de una multa, toda vez que

no se verificó en la especie una conducta tipificada por la normativa que la
hiciera procedente.
Consecuente con lo expuesto, se encuentra ajustada a derecho la resolución

exenta Nº 4.401, de 2011, del Jefe Regional de Subvenciones de la Región
de la Araucanía, sólo en cuanto a la citada orden de reintegro, por tratarse de
24 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5131-2015. En idéntico sentido, puede verse
las sentencias de la Excma. Corte Suprema roles Nºs. 3859-2015, 3951-2015 y 11069-2015.
52
una medida destinada al resguardo o defensa del patrimonio público que no
importa una sanción administrativa25".
4.2. Término anticipado de contratos en el sector público
En similares términos que las medidas para resguardar el patrimonio, se ha

resuelto que el término anticipado de ciertos contratos en el sector público —en
particular las contratas y los convenios a honorarios— no puede considerarse
como sanción administrativa para los desafectados. El motivo es el mismo: el
razonamiento del acto administrativo de cese de la relación funcionaria no es la
comisión de una infracción administrativa establecida en la ley. Sobre esta
materia, la Corte de Apelaciones de Santiago ha señalado que:
"Quinto: Que de lo que se viene señalando, la obligación de fundamentación

del acto administrativo se cumple en el caso de autos por cuanto en la
resolución Nº 1001, de 15 de junio de 2015, se exponen las razones que
determinan el término anticipado del cargo que servía el recurrente y si bien
ello no constituye sanción administrativa, pues ella deberá ser aplicada en el
marco de los sumarios administrativos que el funcionario enfrenta, la falta de
confianza se explica por las irregularidades que el acto describe, motivo por
el cual la exoneración del empleado a contrata, antes del término del período
en que vencía su contratación, contiene los motivos que la provocan26".
Que los términos de contrato no constituyan sanciones administrativas en

stricto sensu, no exime, desde luego, a la autoridad del deber de fundar
adecuadamente los actos administrativos que disponen el cese en sus cargos
de los funcionarios o servidores públicos. Éstos igualmente podrían ser
impugnados en relación al deber general de motivar los actos administrativos, o
25 Dictamen Nº 37.384/2013.
26 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 90639-2015. Confirmada por
la sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 18419-2016.
53
el incumplimiento de cualquier elemento del principio de juridicidad, pero no en
relación a los principios del derecho administrativo sancionador.
4.3. La cláusula penal y los intereses moratorios
Otro asunto que se ha discutido es si la aplicación de una cláusula penal

derivada de incumplimiento de un contrato con la administración, o bien la
aplicación de intereses moratorios por deudas con la administración —por
ejemplo en materia tributaria o de seguridad social—, pudieran considerarse o
no como sanción administrativa. El Tribunal Constitucional también se ha
pronunciado en términos negativos:
"Decimoctavo: Que el carácter idóneo de la cláusula penal cuando está

comprometido el interés público, como es el caso de la norma del artículo 53,
inciso tercero, del Código Tributario, ha sido analizado por esta Magistratura
en la sentencia rol Nº 2489, estableciendo que el interés penal que se
desprende de dicha norma no es ni una pena ni una sanción administrativa,
razón por la cual no puede sostenerse la existencia de una pena
desproporcionada que pudiera afectar el principio de proporcionalidad de la
pena que se desprende del artículo 19, Nº 3, de la Constitución, aunque se
trate de un derecho no alegado por el requirente, pese a su invocación del
carácter desproporcionado del monto a pagar resultante de la liquidación del
interés penal exigido por las disposiciones impugnadas (ver considerando
decimotercero);
[...]
Vigesimonoveno: (...) Sin embargo, en la materia debatida en esta sede

constitucional el requirente ha reconocido expresamente la razonabilidad y la
justificación constitucional de las medidas legislativas que impugna,
resultando el probable incremento que denuncia una consecuencia de
obligaciones discutidas por el propio requirente en el marco preferido por él
de una deliberación y posterior adjudicación judicial a través de una
54
sentencia pronunciada por los tribunales ordinarios en que no ha resultado
ganancioso. Se agrega a ello la circunstancia mencionada de que la
aplicación de intereses penales por el incumplimiento de deudas
previsionales no es estimada como una pena o una sanción administrativa en
nuestro Derecho, de aquellas que pudieran invocarse como lesión al artículo
19, Nº 3º, de nuestra Carta Fundamental27".
Sobre las multas o cláusulas penales, en el marco de los contratos de

suministro de bienes o servicios a los órganos de la administración, regidos por
la Ley Nº 19.886, de Compras Públicas, tanto la Contraloría como los tribunales
han estado contestes en el hecho de que dichas multas tienen su fundamento
en el contrato mismo, y no en una infracción administrativa establecida en la
ley. Por esta razón, no pueden ser consideradas como sanciones
administrativas en sentido estricto:
"Tercero: Que en cuanto a la procedencia de las multas impuestas en el

marco de un contrato administrativo, la Contraloría General de la República
ha señalado que 'Enseguida, la jurisprudencia administrativa contenida, entre
otros, en los dictámenes Nº 65.248, de 2011 y 21.035, de 2012, ha
manifestado en cuanto a la naturaleza jurídica de las multas, que el
fundamento que las origina es un incumplimiento contractual y no una
infracción, por lo que no revisten la naturaleza de una sanción administrativa.
Más bien se trata de una consecuencia jurídica de una situación
expresamente prevista en las bases y en el contrato, que no implica el
ejercicio del ius puniendi o potestad sancionatoria del Estado' (dictamen
65.788, de 27 de agosto de 2014).
Cuarto: Que esta interpretación se aviene con los elementos directos

intervinientes en la situación de autos, en la medida en que una sanción
administrativa propiamente tal proviene de una conducta de carácter ilícito en
la que la actuación de la Administración tiene un fin específicamente
represivo o preventivo, no cumpliendo con estos requisitos la imposición de
27 STC Nº 2537. En similar sentido, STC Nº 2356.
55
una sanción asociada a un incumplimiento contractual, dada su naturaleza
jurídica28".
Cuando se trata de contratos entre la administración y particulares que no

están regidos por la ley Nº 19.886, sino por otras leyes especiales, la
jurisprudencia también ha señalado que el cobro de cláusulas penales no
puede configurar una infracción administrativa. El fundamento es el mismo. La
cláusula penal consiste en un avalúo previo de perjuicios acordado entre las
partes, para los eventuales incumplimientos contractuales. En este sentido, el
cobro de una cláusula penal por la administración se deriva del incumplimiento
contractual, no de la comisión de una infracción administrativa.
En un caso de cobro de boletas de garantía, derivados del incumplimiento de

la instalación de una línea eléctrica, la Excma. Corte Suprema señaló:
Sexto: Que, en cuanto al fondo del recurso, reprocha la recurrente la

aplicación de un castigo de facto no autorizado y sin un procedimiento
administrativo sancionatorio previo; actuación que la privó de sus garantías
de igualdad ante la ley y el no ser juzgado por comisiones especiales.
Analizando el acto recurrido y que se contiene en la carta DP 764 dirigida a

Transelec por el CDEC SIC con fecha 14 de septiembre de 2016, ésta tiene
como referencia el atraso en la entrada en operación del proyecto "Línea
Nogales-Polpaico" e indica que el numeral 12.2 de las Bases de Licitación
estipula los castigos por atraso en la entrada en operaciones y se hace
mención a la carta de 13 de abril de 2010 mediante la cual Transelec solicita
al Ministerio de Energía un aumento de plazo para el cumplimiento del Hito
Relevante Nº 4 de ese proyecto.
(...)
Por lo anterior, se informa a la recurrente que en anexo adjunto a la carta se

remite la liquidación de pago por días de atraso, la cual asciende a
US$ 1.800.000.
28 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de San Miguel, rol Nº 168-2015.
56
De la transcripción de los párrafos principales de la carta resulta imperioso
concluir que el supuesto "castigo" que se habría impuesto a la recurrente no
es una sanción administrativa, sino una cláusula penal moratoria que se
contiene en la Cláusula 12.2 de las Bases de Licitación pactadas entre las
partes, vale decir, una multa legítimamente cobrada en virtud de una
infracción contractual.
Transelec aceptó pagar una multa moratoria por el incumplimiento de las

fechas pactadas en los distintos Hitos del proyecto, regulando
anticipadamente los perjuicios derivados de dichos incumplimientos y cuya
procedencia no puede ser cuestionable.
En este caso en particular, las Bases de Licitación previeron dos cláusulas

penales moratorias; la primera en la cláusula 12.1 que penaliza el
incumplimiento de los Hitos Relevantes y la segunda, en la cláusula 12.2, que
penaliza los días de atraso de la entrada en operaciones del proyecto, cuyo
cobro se pacta sin perjuicio de la aplicación de la primera pena. De allí que
deba disentirse de lo indicado por la recurrente, en el sentido que la multa
sea un castigo de facto, pues se trata de un castigo, si quiere utilizarse esa
expresión, que se funda en una convención válidamente celebrada y que no
puede ser tildada de ilegal o arbitraria29".
4.4. Las inhabilidades
Un asunto que también se ha discutido es si el acaecimiento de un hecho

que configura una causal de inhabilidad para desempeñar labores en el sector
público puede considerarse como análogo a una infracción administrativa.
Sobre esta materia nuestros tribunales han sido claros: las inhabilidades son
restricciones destinadas a garantizar la rectitud o buen comportamiento de
29 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 100810-2016.
57
quienes ejercen funciones públicas y su naturaleza jurídica no corresponde a la
de la infracción administrativa:
"3º. Que, analizadas las normas constitucionales y legales invocadas por las
partes, resulta necesario considerar que las disposiciones contenidas en los
artículos 45 y 65 de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado, instituidas para velar por el
respeto de la probidad y rectitud de quienes están llamados a desempeñar
cargos en la Administración del Estado, son normas administrativas de
carácter general y de orden público que, por el antedicho motivo, inhabilitan a
quienes sean o hayan sido condenados por crimen o simple delito para
desempeñar dichos cargos; y que vinculan a quien quiera que desempeñe o
pretenda desempeñar los referidos cargos en la Administración del Estado;
son, así, normas cuyo objeto es la tutela de la función pública, y no la sanción
individual de conductas delictuales o infracciónales; por tales motivos, es
necesario concluir que por su propia naturaleza tales normas no constituyen
penas ni sanciones; y que siendo como se ha concluido en este
considerando, resultan infundadas las argumentaciones del recurrente que
pretende que se le estaría juzgando por una entidad no revestida de una
función jurisdiccional para aplicarle una sanción o pena por una conducta
ilícita que ya fue objeto de debido proceso legal y sancionada en conformidad
con la ley penal; y que se le estaría sancionando doblemente pasando por
encima de una sentencia judicial firme y ejecutoriada; lo que, como se ha
visto, no es así30".
En idéntico sentido, la Corte Suprema ha señalado que:
"6º) Que de acuerdo con el tenor de las disposiciones legales transcritas, se

advierte que ellas se establecieron para asegurar el cumplimiento del
principio de probidad administrativa de los funcionarios públicos, y por el
carácter imperativo de las mismas, resulta evidente que si éstos son
condenados por crimen o simple delito, quedan inhabilitados para
desempeñar cargos públicos.
30 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 343-2003.
58
El establecimiento de las mismas busca más que la sanción individual de
comportamientos delictivos o infraccionales, la tutela de la rectitud de los
empleados en la función pública, por lo que, en el hecho, tales disposiciones
no constituyen penas ni sanciones en sí, por lo que no resulta efectivo lo
alegado por el recurrente en el sentido que se le estaría castigando dos
veces por un mismo hecho, como tampoco su argumento en el sentido que
se trataría de la imposición de una pena por hechos acaecidos con
anterioridad a la vigencia de la nueva ley, porque, como ya se dijo, la
destitución no es una nueva pena, sino el cumplimento delos principios de
rectitud y probidad que han existido siempre en la administración pública31".
4.5. Apremios o medidas coercitivas
Algunas leyes sectoriales establecen la posibilidad de que la Administración

aplique medidas de coerción para hacer cesar urgentemente determinadas
consecuencias dañinas para la población. En este sentido, nuestros tribunales
superiores también han señalado que estos apremios —incluso las multas
coercitivas— no constituyen infracciones administrativas:
"Quinto: Que, por último, en relación a la multa diaria debe recordarse que en
la parte final de la formulación de cargos se consignó lo siguiente: 'su
representada deberá dar estricto cumplimiento a las disposiciones de ambos
cuerpos reglamentarios antes citados, que se imputan infringidas, debiendo
en igual plazo, mediante un informe técnico dirigido a la División
Fiscalizadora de esta Subsecretaría de Estado, debidamente justificado,
respaldado y documentado, informar sobre las acciones y medidas que
adoptará y ejecutará, precisando los plazos de las mismas, para dar
cumplimiento a las referidas normas sectoriales, haciendo referencia al
número que identifica este documento. Esta orden y plazo se imparte y fija
31 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3400-2003. En el mismo sentido, sentencia de

la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 7058-2006. Confirmada por sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 1824-2007.
59
bajo el apercibimiento de lo previsto en el artículo 38 de la Ley Nº 18.168,
General de Telecomunicaciones. Luego, al persistirse en la falta que fuera
objeto de la formulación de cargos, en la sentencia respectiva el señor
Ministro de Transportes dispuso aplicar a la empresa apelante una multa de
0,25 Unidades Tributarias Mensuales por cada día que dejo trascurrir sin dar
cumplimiento a la orden que le fuere impuesta en el aludido oficio.
Sexto: Que, por consiguiente, antes que una sanción propiamente dicha, la
multa diaria que se examina tiene una naturaleza coercitiva. Su finalidad no
es castigar o reprimir la conducta reprochada, sino que busca compeler al
administrado para que adecúe su conducta al ordenamiento que le rige. En
suma, es manifestación de la autotutela ejecutiva que se reconoce a la
Administración para lograr el cumplimiento efectivo del deber legal de
colaboración que recae en los administrados. De ahí que no sea de rigor la
substanciación de un procedimiento administrativo separado o independiente
con ese propósito ni que deba supeditarse su devengo al carácter firme o
ejecutoriado de la sentencia que dispone esa multa. Por semejante razón
tampoco se produce un doble castigo32".
4.6. Facultades de administración sobre losbienes nacionales de uso público
Finalmente, y relacionado a las medidas de coerción, también se ha discutido

si las medidas generales de administración o potestades de "policía" que tienen
determinados organismos del Estado (por ejemplo, la Dirección de Vialidad o
las municipalidades) sobre los bienes nacionales de uso público pueden
considerarse como sanciones administrativas.
En un caso sobre el uso de la faja fiscal de caminos públicos para instalar

redes eléctricas, el Tribunal Constitucional resolvió que utilizar estas
32Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 5045-2015. En el mismo

sentido, sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 10052-2015.
60
atribuciones no significa aplicar sanciones en sentido estricto, en atención al
especial régimen de propiedad y administración de estos bienes:
"41. Que el requirente sostiene, como segundo reproche, que el desalojo

dispuesto por la Administración por la ocupación indebida de la faja fiscal, es
una sanción que se funda en una infracción que adolece de defectos en su
tipicidad; y que el retiro inmediato afecta su racional y justo procedimiento;
42. Que consideramos, en primer lugar, que no hay relación entre la norma
impugnada, que regula el traslado de redes, con el retiro de los postes que se
ordenó a la requirente (...). La ocupación indebida y la consiguiente orden de
retiro de los postes en forma inmediata, no se funda en la norma impugnada.
Ésta es el inciso final del artículo 41. El desalojo es porque 'los postes en la
faja fiscal no están autorizados por esta Dirección Regional que están
interfiriendo con la obra que se está ejecutando' (Oficio Nº 927). Una cosa es
el traslado de redes que supone la existencia de un permiso o contrato de
concesión y otra es el retiro. El retiro tiene lugar cuando la 'instalación no
cumple los requisitos establecidos en el presente artículo' (artículo 41 inciso
quinto). Este artículo establece la necesidad de contar con una autorización
de la Dirección de Vialidad;
43. Que, en segundo lugar, no estamos en presencia de una sanción

administrativa. Por una parte, porque se hizo uso de lo que el párrafo III, del
Título III, del D.F.L. Nº 850/97, MOP, denomina 'Policía de Caminos'. Es en
este párrafo que se ubica el artículo 36 que prohíbe ocupar caminos públicos.
La policía demanial es 'el conjunto de medidas de vigilancia y de potestades
de limitación de actividades privadas sobre los bienes de dominio público que
las leyes confieren a la administración para defender la conservación y buen
uso de dichos bienes e impedir cualquier alteración perjudicial de su estado y
características' (Sánchez Morón, Miguel; Los bienes públicos; Editorial
Tecnos, Madrid 1997, pág. 74). Hay que considerar que los bienes
nacionales de uso público tienen un régimen jurídico especial. Éste se
traduce en un régimen de protección, un régimen de uso y un régimen de
vecindad (Bon, Pierre; El dominio público ante el derecho administrativo
francés; en Revista Chilena de Derecho, vol. 25 Nº 2, pág. 309-327 (1998)).
61
El régimen de protección busca evitar el riesgo de desmembramiento, de
degradación y de usurpación. El régimen de uso, por su parte, define la
manera por la cual los administrados pueden usar el dominio público.
Este uso puede ser general o especial. El régimen de vecindad, finalmente,

establece cargas recíprocas que el dominio público y los propietarios
privados vecinos soportan por el hecho de su contigüidad. El régimen de
protección abarca la inalienabilidad, la imprescriptibilidad. También se refiere
a la conservación del dominio público, con las consiguientes obligaciones
para la administración de su cuidado y de evitar el uso por ocupantes sin
título. Manifestaciones de este régimen de protección son también los
inventarios de bienes, su registro, el deslinde de los mismos.
Esta protección se justifica en que como la titularidad de los bienes

nacionales de uso público es de la Nación toda, la ley, directamente u
otorgando potestades a la Administración, debe velar porque ello se
materialice.
Es en virtud de esta protección que la Administración puede recurrir a la

acción forzada de expulsar ella misma, sin recurso previo ante el juez, al
ocupante sin título del dominio público. La recuperación posesoria permite
que la Administración recobre de oficio la posesión de bienes integrantes del
dominio público, sin necesidad de ejercer el respectivo interdicto posesorio
(Montt Oyarzún, Santiago; El dominio público, Editorial Conosur, Santiago
2002, pág. 190). Así, por ejemplo, lo permite el artículo 11 del D.F.L. Nº 340,
de 1960, que regula las concesiones marítimas; el artículo 4º inciso segundo
de la Ley de Gobierno y Administración Regional; los artículos 5º, 115 y 162
de la Ley de Pesca. Dicho mecanismo es lo que se conoce como coacción
administrativa directa, que permite que por una orden de ejecución, sin un
título ejecutivo previo o incumplido, como sería el caso de la ejecución
forzosa del acto administrativo, se pone término a una situación de hecho o
se protege la posesión de los bienes que administra un órgano de la
Administración o que sean de su patrimonio (García de Enterría, Eduardo y
62
Fernández, Tomás Ramón; Curso de Derecho Administrativo; tomo I,
Editorial Civitas, Madrid 2000, pág. 807 y siguientes)33 ".
33 STC Nº 2069.
63
B. SOBRE LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA
I. Breves consideraciones generales sobre la aplicación de los principios del

derecho penal
Tal como hemos comentado, en nuestra jurisprudencia constitucional ha

existido un largo debate en relación a la legitimidad o constitucionalidad de las
sanciones administrativas, debate que ha estado influenciado por la evolución
de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de España.
Así, en un primer momento se rechazó la posibilidad que la administración

pudiera castigar a los particulares. En un segundo momento, se aceptó que la
administración aplicara sanciones administrativas, pero supeditando su actuar
al cumplimiento de los principios limitadores del ius puniendi. En esta segunda
etapa, se entendió que los principios del derecho penal se debían aplicar en
materia administrativa con idéntico rigor que en materia penal34. Finalmente, en
una tercera etapa, vigente hasta hoy, se ha entendido que los principios del
derecho penal, se aplican en el derecho administrativo sancionador, pero con
menos rigurosidad que en el primero, con la denominación de aplicación
matizada de principios y garantías del derecho penal.
Sobre lo anterior, cabe destacar que este debate se ha dado a nivel

constitucional, con un fuerte énfasis en cómo los principios generales del
derecho. Asimismo, en el último período también la jurisprudencia judicial ha
optado por la aplicación matizada de los principios y garantías del derecho
penal, como analizaremos.
Una parte de la doctrina extranjera ha criticado que el debate se haya dado

únicamente a nivel constitucional, en razón de la falta de certeza que podría
ocurrir cuando el debate jurídico se basa en principios generales, en vez de
64
normas jurídicas del ordenamiento positivo. Sobre lo anterior, el destacado
jurista español Alejandro Nieto ha señalado:
"La ciencia jurídica española —vigorosamente impulsada en este punto por

de Castro y García de Enterría— ha acogido en los últimos años los
principios generales con un entusiasmo no exento de peligros. Los tribunales
ya no deciden con frecuencia por normas sino por principios cuya
generalidad y flexibilidad hacen comodísima la redacción de las sentencias,
de la misma forma que los autores tejen sus obras con ramos de principios
tan ambiciosos como evanescentes. Cada principio es corolario de otro
anterior y genera, a su vez, nuevas series de ellos hasta formar galaxias
deslumbrantes con elementos que se enlazan entre sí y procrean sin cesar,
haciendo realidad la divertida sátira de Ihering sobre 'el cielo jurídico 35'".
En relación a lo anterior, entendemos que la crítica de Nieto también podría

perfectamente aplicar a Chile. A falta de una ley general o código de derecho
administrativo sancionador, nuestros tribunales superiores también han debido
buscar las respuestas a las contiendas en los principios generales del derecho
de fuente constitucional.
En relación a lo anterior, precisamente para evitar el "cielo jurídico" de Ihering

sobre los principios ilimitados del derecho, nuestra labor será intentar "aterrizar"
lo más posible cada uno de los principios que estudiaremos a lo largo de la
primera parte de esta obra, procurando establecer el origen, fundamento y,
sobre todo, los límites concretos de cada uno.
A continuación, revisaremos los principales principios aplicables a la sanción

administrativa, como son los principios de legalidad y tipicidad, de culpabilidad,
irretroactividad y congruencia.
II. Principio de legalidad y tipicidad
65
1. Concepto
El principio de legalidad será analizado en diversas aristas en el presente

libro. Así, el principio de legalidad puede ser aplicado respecto a la sanción
administrativa, el acto administrativo y el procedimiento administrativo, teniendo
en cada caso sus particularidades. En este aparatado nos centraremos en
analizar la legalidad como principio de legalidad y mandato de tipicidad de la
sanción administrativa.
Determinado el ámbito de aplicación, el principio de legalidad es aquel según

el cual todas las infracciones así como sus correspondientes sanciones deben
estar necesariamente establecidas por la ley, según el aforismo nulla poena
sine lege. A este principio, nacido en el seno del derecho penal, actualmente se
le reconoce plena aplicación en el derecho administrativo sancionador, en tanto
manifestación del ius puniendi estatal36.
De acuerdo a William García, los orígenes de este principio se remontan a

las monarquías parlamentarias europeas, en las cuales se buscaba limitar el
poder del monarca a través de la exigencia de que todas las normas jurídicas
dictadas por el rey tuvieran una ratificación por parte de una asamblea
representativa o parlamento elegido por el pueblo:
"Los ciudadanos sólo pueden tolerar intervenciones en su libertad y en su

propiedad (actividad administrativa de intervención) si han consentido en
ellas, esto es, si han manifestado su voluntad a través de la ley, que no es
otra cosa que 'la manifestación de la voluntad soberana'. Por lo tanto, se
afirma tradicionalmente que la reserva de ley responde al principio
democrático37".
36 COSCULLUELA MONTANER, Luis (2014), p. 572.

66
De que las infracciones y sanciones deban satisfacer el requisito de estar
establecidas por ley, se deriva una clara consecuencia. No es jurídicamente
admisible que el gobierno o la administración creen infracciones por mera vía
reglamentaria. Sin ley, éstas simplemente no son válidas. El profesor Vergara
Blanco lo explica de la siguiente manera:
"El reglamento, en ningún caso puede establecer delitos, ni de ahí derivarse

penas. Para el caso de la potestad sancionatoria de la Administración implica
que ésta sólo puede ser ejercida cuando haya sido atribuida por una norma
de rango legal (...). No es concordante con el principio de legalidad
considerar que la infracción de un reglamento puede dar origen a una
conducta sancionable, pues ello quebranta el principio de la legalidad, y sólo
es posible establecer sanciones mediante una ley promulgada con
anterioridad a su perpetración38".
Debemos hacer presente que, si bien el reglamento no puede ser jamás la

fuente única de la infracción administrativa, actualmente la doctrina y la
jurisprudencia aceptan la procedencia de la institución jurídica denominada
como "colaboración reglamentaria". Más aún, en el último período en la
práctica ha existido una colaboración infrarreglamentaria.
Esto significa que cuando se establecen infracciones administrativas, el

contenido principal —"núcleo esencial", en palabras del Tribunal
Constitucional— de la conducta sancionada debe estar contenido en la ley, y
que ciertas características accesorias de la infracción pueden estar
determinadas a través de normas administrativas. Volveremos más adelante
sobre esta materia.
Una de las principales dimensiones del principio de legalidad es el principio

de tipicidad. Este segundo principio se refiere a que la conducta o "hecho
típico" sancionado por el legislador debe estar descrito o especificado de
manera clara en la ley, sin lugar para las descripciones vagas, imprecisas o
genéricas. Es la aplicación al campo del derecho administrativo de la
38 VERGARA BLANCO, Alejandro (2005), pp. 322-323.
67
prohibición de las denominadas "leyes penales en blanco", así como la
exclusión de las analogías legales.
En el derecho administrativo sancionador basta que la ley señale el

instrumento donde se encuentran establecidos los deberes, prohibiciones y
obligaciones administrativas.
El catedrático español Juan Santamaría Pastor ha definido este principio de

la siguiente manera:
"La tipicidad, como bien es sabido, consiste en la exigencia de descripción

específica y precisa, por la norma creadora de las infracciones y las
sanciones, de las conductas concretas que pueden ser sancionadas, y del
contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de
cada conducta, así como la correlación entre unas y otras (lex certa)39 ".
No hay duda de que el principio de tipicidad se encuentra reconocido

respecto del derecho administrativo sancionador. Prácticamente toda la
doctrina y jurisprudencia van en ese sentido. No obstante, debemos prevenir
que determinar el nivel de exigencia para la descripción de las conductas
exigidas a los administrados, y en qué medida la "colaboración reglamentaria"
puede vulnerar o no el principio de tipicidad, debe ser analizado caso a caso.
Por ejemplo, en el caso del proyecto de ley que buscaba modificar la Ley de
Urbanismo y Construcción, el Tribunal Constitucional declaró contrario a la
Carta Fundamental el precepto que remitía íntegramente al reglamento las
causales de inhabilidad y sus respectivas sanciones:
"Vigésimo primero. Que cabe ahora examinar el mérito constitucional de la

disposición del proyecto cuyo valor sustantivo ha sido objetado, para lo cual
resulta necesario recordar su texto:
'El reglamento que se dicte para el registro a que se refiere el inciso primero
establecerá los requisitos de inscripción las causales de inhabilidad, de
39 SANTAMARÍA PASTOR, Juan (2009), p. 396.
68
incompatibilidad y de amonestación, suspensión y eliminación del registro por
incumplimiento de sus obligaciones'.
Vigésimo segundo. Que el examen del tenor literal y espíritu de la disposición

en gestación reproducida permite a este Tribunal determinar las
características matrices siguientes:
1. La remisión que el proyecto de ley hace, sin reserva alguna, al reglamento

de ejecución para los efectos de establecer, es decir, de ordenar o mandar
en cuanto a los requisitos, sanciones y causal genérica de incumplimiento
que autoriza imponerlas;
2. La omisión de toda norma regulatoria del proceso y procedimiento a través

del cual pueden ser impuestas aquellas sanciones, contemplando la defensa
de rigor;
3. El silencio en relación con cuál es el órgano administrativo competente

para dar por establecidos los hechos configurativos de la infracción o sanción
administrativa;
4. La amplitud de la causal, única y genérica, que permite, en definitiva, punir

administrativamente a quienes se repute haber incurrido en incumplimiento
de las obligaciones vinculadas al registro habilitante respectivo;
5. La remisión al reglamento de ejecución como fuente, exclusiva y

excluyente, de las situaciones concretas que configuran aquel
incumplimiento;
Vigésimo tercero. Que, del enunciado efectuado en el considerando

precedente se sigue, como conclusión ineludible, que el precepto impugnado
es una remisión, en aspectos medulares, a la potestad reglamentaria de
ejecución de la ley y subordinada a lo que tal ley haya normado, con
antelación y en términos sustantiva y procesalmente suficientes.
Efectivamente, las omisiones normativas que evidencia ese precepto en
formación impiden que pueda considerarse cumplido el cúmulo de exigencias
previstas en el artículo 19 Nº 3 de la Constitución. Consiguientemente, el
69
Tribunal debe declarar que tal disposición del proyecto infringe el fondo del
precepto constitucional señalado, reproche de inconstitucionalidad material
que así será decidido en la parte resolutiva de esta sentencia40'.
Además de la necesidad de que la conducta sancionada esté regulada

específicamente en la ley (lex certa), el principio de legalidad exige que, para
que la administración pueda cursar una infracción, necesariamente "la ley ha
de preceder a la conducta sancionable (ley previa)41 ". Esta otra dimensión está
relacionada con el principio de irretroactividad, que trataremos por separado
más adelante.
De este modo, los principios de legalidad y el mandato de tipicidad son

exigibles en el derecho administrativo sancionador, pero aplicado con matices y
aceptando tanto la doctrina como jurisprudencia la colaboración reglamentaria
y, en la práctica, infrarreglamentaria.
2. Antecedentes normativos
El inciso final del artículo 19 Nº 3 de nuestra Constitución Política establece,

en relación a los principios de legalidad y tipicidad, que:
"Ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona
esté expresamente descrita en ella".
En base a dicha disposición, el Tribunal Constitucional ha interpretado que

los principios de legalidad y tipicidad se aplican plenamente al derecho
administrativo sancionador, aunque "con matices" respecto del derecho penal.
Por ejemplo, en una sentencia del año 2010, en relación a la exclusión de un
síndico de quiebras del listado de personas habilitadas para ejercer dicha
función, el Tribunal señaló:
40 STC Nº 437.
41 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (1999), pp. 176-177.
70
"Trigésimo: Que, conforme a la doctrina constante de este Tribunal, la
potestad sancionadora administrativa se sujeta al principio de legalidad y
tipicidad. De este modo, se ha dicho que el derecho administrativo
sancionador es una manifestación de la potestad punitiva del Estado, por lo
tanto se le aplican los mismos principios del derecho penal (STC rol Nº 244,
C. 9º). Sin embargo, los principios limitadores de la potestad punitiva del
Estado no son aplicables sin más a las sanciones administrativas, sino que
se aplican con 'matices' (STC rol Nº 747, C. 22º, y STC rol Nº 1518, C. 6º y
24º). En consecuencia, la ley debe establecer el núcleo esencial de las
conductas ilícitas y la sanción aplicable (STC rol Nº 244, C. 12º y 14º); y el
principio de legalidad no impide la colaboración reglamentaria para definir las
conductas (STC rol Nº 480, C. 15º y 17º)42 ".
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también se ha

pronunciado en relación a los principios de legalidad y tipicidad de las
sanciones administrativas. Al respecto en un caso sobre una sanción
administrativa de "inhabilitación de presentar candidatura electoral", señaló que
no puede considerarse per se contrario a la Convención Americana de los
Derechos Humanos, otorgar cierto ámbito de discrecionalidad a la
administración, en la medida en que el núcleo de la conducta esté descrito en
la ley, y por tanto pueda considerarse como previsible para los ciudadanos.
"200. Al respecto, la Corte observa que la Sala Constitucional del Tribunal

Supremo de Venezuela ha analizado el cumplimiento del principio de
legalidad en relación con las sanciones establecidas en el artículo 105 de la
LOCGRSNCF. Dicho Tribunal ha precisado que:
El principio de tipicidad exige una lex certa que ofrezca seguridad jurídica a
los ciudadanos acerca de las consecuencias gravosas de la infracción
administrativa. No obstante, con ocasión de la vigencia matizada del ius
puniendi del Estado en el derecho administrativo sancionador, se ha
aceptado estándares deontológicos de conducta que canalizan la verificación
de la infracción administrativa a través de la descripción normativa de actos,
42 2STC Nº 1413.
71
hechos u omisiones generado [res] de responsabilidad administrativa; de
ninguna manera podrían asimilarse a lo que en el derecho penal se
denominan 'leyes penales en blanco'. [...] El hecho es que, en el ámbito
administrativo la implementación de lo que la doctrina llama 'conceptos
jurídicos indeterminados' no está proscrita; antes más, son empleados para la
verificación de la gradación de la sanción, pero no de la infracción en sí
misma. Se trata entonces de un criterio que ofrece al órgano sancionador un
margen de apreciación que no riñe con el principio de tipicidad, pues en él
debe llenarse, a través de un examen pormenorizado y concreto de los
hechos y de una calificación desde los valores comprometidos en el
concepto, las máximas exigidas para justificar el por qué de la sanción
impuesta. Lo importante para que no se incurra en el quebrantamiento del
principio de tipicidad es que el ilícito o la infracción se encuentren
perfectamente definidos, así como también la sanción [...]. En el caso del
artículo 105 de la [LOCGRSNCF] se estipula que la declaratoria de
responsabilidad administrativa será sancionada con la multa prevista en el
artículo 94 de la Ley, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los
perjuicios causados siguiendo lo dispuesto en el artículo 66 y siguientes del
Reglamento de la Ley [...]; y que el Contralor impondrá la sanción de
suspensión sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24)
meses o la destitución del declarado responsable en atención a la entidad del
ilícito cometido; y la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas
hasta por un máximo de quince (15) años atendiendo a la gravedad de la
irregularidad. Los conceptos jurídicos indeterminados allí expresados ofrecen
un margen de apreciación discrecional al órgano de control fiscal para la
gradación de la sanción atendiendo a la entidad de la infracción y de sus
efectos [...].
202. Sobre el particular, la Corte considera que los problemas de

indeterminación no generan, per se, una violación de la Convención, es decir,
que el hecho de que una norma conceda algún tipo de discrecionalidad no es
incompatible con el grado de previsibilidad que debe ostentar la norma,
siempre y cuando el alcance de la discrecionalidad y la manera en que se
72
debe ejercer sea indicado con suficiente claridad con el fin de brindar una
adecuada protección para que una interferencia arbitraria no se produzca43".
3. Fundamento
El principio de legalidad tiene su fundamento originario en el principio

democrático, según el cual el ius puniendi del Estado sólo puede ejercerse en
la medida en que ha sido aprobado por los ciudadanos a quienes va a afectar.
Esta aceptación ocurre mediante la ley, en tanto declaración de la voluntad
soberana del pueblo, sancionada por sus representantes.
La legalidad también tiene su fundamento en el control de la arbitrariedad.

Las normas jurídicas que contemplan sanciones administrativas deben tener
alcance general, y no pueden ser creadas ex post para un caso concreto, de
forma que exista una "predeterminación normativa de las conductas ilícitas y
las sanciones correspondientes44".
Además de lo anterior, los principios de legalidad y tipicidad se fundan en la

certeza o seguridad jurídica que deben tener los ciudadanos, para efectos de
desenvolverse de la manera lo más libre posible en sus actuaciones, en el
sentido de contar con certeza suficiente de qué conductas les están prohibidas
y cuáles no45. Sobre el particular, se ha señalado que:
"(...) es consecuencia directa tanto del primero de los valores superiores del
ordenamiento jurídico, el de libertad, como del principio de seguridad jurídica.
Siendo la libertad de los ciudadanos la regla general de comportamiento, su
prohibición (bajo amenaza de sanción) exige que la ley defina con la mayor
43 Corte IDH. Caso López Mendoza vs. Venezuela. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de
1 de septiembre de 2011, párrs. 200-202. En referencia a la sentencia Nº 1.266 de 6 de agosto
de 2008 emitida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Venezuela.
45 A diferencia del derecho público, en el derecho privado existe el denominado "principio de
apertura", según el cual los particulares pueden realizar todas las actividades que deseen, que
no estén expresamente prohibidas.
73
concreción posible los rasgos de las conductas sancionables, que den
certeza a los sujetos privados acerca de los comportamientos específicos
que les están vedados y de las consecuencias específicas que conlleva su
realización46".
El Tribunal Constitucional ha ratificado lo anterior, señalando que el bien

jurídico protegido es el conocimiento anticipado que deben tener los
ciudadanos sobre las consecuencias de sus actos, aunque con ciertos matices.
Ha señalado que:
"Quinto: Que en lo referente al principio de legalidad en materia penal, este

Tribunal ha señalado dos aspectos de índole general que conviene recordar.
Por una parte, ha precisado que la función de garantía ciudadana del

principio de tipicidad es 'el conocimiento anticipado de las personas del
comportamiento que la ley sancionase'. De ahí que este principio se 'cumple
a plenitud mientras más precisa y pormenorizada sea la descripción directa e
inmediata contenida en la norma'. (STC rol Nº 549/07). Por la otra, ha
establecido dos matices en relación a lo anterior.
En primer lugar, en que: '[L]a descripción típica acabada y plena constituye

un ideal, limitado en la práctica por la imprecisión del lenguaje y la
generalidad de la norma. La función garantista de la ley cierta y expresa se
entiende cumplida —como lo ha declarado esta Magistratura (sentencia rol
Nº 24, de 4 de diciembre de 1984)— cuando "la conducta que se sanciona
esté claramente descrita en la ley, pero no es necesario que sea de un modo
acabado, perfecto, de tal manera llena que se baste a sí misma, incluso en
todos sus aspectos no esenciales". El carácter expreso —claro, patente,
especificado— que, conforme a la Constitución, debe contener la descripción
de la conducta, no se identifica con totalidad o integridad, sino que está
asociado a la comprensión y conocimiento por las personas de sus
elementos esenciales' (STC rol Nº 549-07).
74
En segundo lugar, en que la descripción que haga el legislador de la
conducta: 'Puede consignar términos que, a través de la función
hermenéutica del juez, permitan igualmente obtener la representación cabal
de la conducta. El magistrado siempre debe desentrañar el sentido de la
norma, recurriendo a operaciones intelectuales que ordinariamente conducen
a la utilización de más de un elemento de interpretación. No debe, pues,
confundirse la labor del juez de la causa en cuanto discierne los supuestos
fácticos derivados de la norma, con la de creación de supuestos que no
emerjan inequívocamente de la descripción legal'. (STC rol Nº 549/2007).
4. Análisis práctico
En materia de legalidad y tipicidad, debemos prevenir que ha existido una

clara evolución en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en relación a la
validez de las sanciones administrativas y al nivel de tolerancia aceptado para
la "colaboración reglamentaria" en la tipificación de dichas infracciones.
En una primera etapa, con la sentencia rol Nº 184, de 1994, (control de

constitucionalidad respecto del "proyecto de ley que modifica las Leyes de
Mercado de Valores, Administración de Fondos Mutuos, de Fondos de
Inversión, de Fondos de Pensiones, de Compañías de Seguros, y otras
materias"), el Tribunal Constitucional señaló que las sanciones administrativas
en general violentaban el principio de legalidad, y no eran válidas en razón de
que la tarea de juzgar era potestad exclusiva y excluyente de los tribunales de
justicia:
"Sexto: Que el Nº 17 del artículo cuarto del proyecto en análisis, que agrega
un número 12 al artículo 94 del decreto ley Nº 3.500, de 1980, que establece
nuevo sistema de pensiones, es materia de ley orgánica constitucional —por
afectar atribuciones del Banco Central— y como tal ha sido aprobada por
ambas ramas del Congreso Nacional, pero el precepto adolece de
inconstitucionalidad por varias causales.
75
El referido Nº 17 del artículo cuarto agrega al artículo 94 del decreto ley
Nº 3.500, de 1980, un nuevo Nº 12, cuyo texto dispone: 'Nombrar, mediante
resolución fundada, que deberá contar con el acuerdo previo del Banco
Central de Chile, administrador delegado de las Administradoras, el que
tendrá todas las facultades del giro ordinario que la ley y los estatutos
señalan al directorio y al gerente, en lo que a la gestión del Fondo
correspondan, cuando aquéllas hubieren incurrido en infracción grave de ley,
y que cause o pudiera causar perjuicio al Fondo que administra. Dicho
nombramiento procederá también respecto de la Administradora que redujere
de hecho su patrimonio a una cantidad inferior al mínimo exigido en el
artículo 24, y comprenderá en este caso la totalidad de su giro ordinario.
'La resolución antes indicada será reclamable ante la Corte de Apelaciones

respectiva, sujetándose su tramitación al procedimiento establecido en el
número 8 del presente artículo'.
'El nombramiento del administrador delegado no podrá tener una duración

superior a tres meses, no obstante lo cual, podrá renovarse por un período
de igual duración si el Superintendente lo estima necesario'.
Séptimo: Que dicho precepto vulnera la Constitución:
(...)
d) En su artículo 1º, inciso tercero, que reconoce y ampara los grupos

asociativos o cuerpos intermedios que existen entre la sociedad y el Estado 'y
les garantiza su adecuada autonomía para cumplir sus propios fines
específicos'.
En efecto, la autonomía de los cuerpos asociativos —una de las bases

esenciales de la institucionalidad— se configura, entre otros rasgos
esenciales, por el hecho de regirse por sí mismos; esto es, por la necesaria e
indispensable libertad para organizarse del modo más conveniente según lo
dispongan sus estatutos, decidir sus propios actos, la forma de administrarse
y fijar los objetivos o fines que deseen alcanzar, por sí mismos y sin
injerencia de personas o autoridades ajenas a la asociación, entidad o grupo
76
de que se trata. No significa ello, en modo alguno, que puedan estos entes
actuar de manera ilegal, dañosa o ilícita, amparándose en la referida
autonomía, ya que de incurrir en excesos en su actuación quedan,
obviamente, sujetos a las responsabilidades consecuenciales que toca a los
tribunales de justicia conocer, comprobar y declarar en el correspondiente
debido proceso.
Por otra parte, no debe olvidarse que el constituyente, en las bases de la

institucionalidad (Capítulo I, artículo 1º, inciso tercero), dispone como
especial deber del Estado reconocer y amparar los grupos intermedios a
través de los cuales se organiza y estructura la sociedad, como asimismo
garantizar su autonomía, deber que se impone no sólo al Estado en su
función administrativa, como lo especifica particularmente la Ley Nº 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado,
en su artículo 3º, inciso segundo, sino también al legislador y a todo órgano
del Estado, como lo prescriben los artículos 6º, incisos primero y segundo, y
7º, incisos primero y segundo.
e) En su artículo 73, que radica la función jurisdiccional del Estado

exclusivamente en los tribunales establecidos por ley, prohibiendo
expresamente tal función —'en caso alguno'— tanto al Presidente de la
República como al Congreso Nacional.
El nombrarse interventor de una Administradora de Fondos de Pensiones por

vía administrativa, a través de una resolución de un servicio público como es
una Superintendencia, en las condiciones en que lo hace el Nº 17 del artículo
cuarto del proyecto en análisis, no es sino adoptar una medida precautoria y
ello es inherente, propio y consustancial al ejercicio de potestades
jurisdiccionales, exclusivas y excluyentes de los tribunales de justicia, y no de
órganos de la administración del Estado. Como es sabido, se trata de
medidas cautelares, propias de quien ejerce función jurisdiccional y jamás de
quien ejerce funciones administrativas, como es el caso de las
Superintendencias, cualquiera que sea su denominación.
77
f) Que, como consecuencia de lo anterior, dicho precepto en análisis vulnera
también lo dispuesto en el artículo 19, Nº 3, inciso cuarto, de la Constitución,
que reconoce a toda persona el derecho al juez natural y prohibe el ser
juzgado por 'comisiones especiales', como denomina el constituyente a todo
órgano que usurpa atribuciones jurisdiccionales y pretende asumirlas sin
haber sido atribuído de ellas conforme a derecho.
g) Que todo lo dicho comporta, asimismo, la vulneración de los artículos 1º,

inciso cuarto, 5º, inciso segundo, 6º y 7º, de la Constitución Política, que
prohibe expresamente a todo órgano del Estado vulnerar los derechos
esenciales de la persona humana, le imponen el deber de respetarlos y
promover su ejercicio, y le obligan a someter su acción a la Constitución,
sancionando su infracción con la nulidad de los actos que la vulneren o
infrinjan".
En una segunda etapa, a partir de la sentencia rol Nº 244 del año 1996
(control de constitucionalidad del "Proyecto de Ley de Caza"), el Tribunal
adoptó la postura de que las sanciones administrativas son admisibles bajo la
Constitución, y que los principios inspiradores del derecho penal tenían plena
aplicación en el derecho administrativo sancionador, por ser ambos una
manifestación de los poderes punitivos del Estado.
En este período, el Tribunal estableció que los principios de legalidad y

tipicidad, debían aplicarse con un rigor similar al exigido en el derecho penal,
"defendiendo —para dichos propósitos— una identidad completa entre
administrativo sancionatorio y derecho penal (entre pena y sanción
administrativa)47 ".
La consecuencia de dicha interpretación radica en que el tipo penal completo

debía estar en la ley, sin aceptarse que parte de la conducta sancionada o que
los deberes del administrado estuvieran presentes en reglamentos. El Tribunal
señaló que:
78
"9º. Que, los principios inspiradores del orden penal contemplados en la
del ius puniendi propio del Estado;
10º. Que, entre ellos, es necesario destacar los principios de legalidad y de

tipicidad, los cuales no se identifican, sino que el segundo tiene un contenido
propio como modo de realización del primero. La legalidad se cumple con la
previsión de los delitos e infracciones y de las sanciones en la ley, pero la
tipicidad requiere de algo más, que es la precisa definición de la conducta
que la ley considera reprochable, garantizándose así el principio
constitucional de seguridad jurídica y haciendo realidad, junto a la exigencia
de una ley previa, la de una ley cierta;
11º. Que, en este sentido, ambos principios se encuentran consagrados en

los incisos séptimo y octavo del Nº 3º del artículo 19, de la Carta
Fundamental, de acuerdo con los cuales 'Ningún delito se castigará con otra
pena que la que señale una ley promulgada con anterioridad a su
perpetración, a menos que una nueva ley favorezca al afectado', y 'Ninguna
ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté
expresamente descrita en ella'.
12º. Que, de esta forma, la Constitución precisa de manera clara que

corresponde a la ley y sólo a ella establecer al menos el núcleo esencial de
las conductas que se sancionan, materia que es así, de exclusiva y
excluyente reserva legal, en términos tales, que no procede a su respecto ni
siquiera la delegación de facultades legislativas al Presidente de la
República, en conformidad on lo que dispone el artículo 61, inciso segundo,
de la Constitución Política48".
En una tercera etapa, a partir de la década del 2000, el Tribunal

Constitucional comienza a aceptar la "colaboración reglamentaria" en las
infracciones administrativas. Esto significó la aceptación definitiva de que los
48 STC Nº 244.
79
estándares del derecho administrativo sancionador no pueden ser tan
exigentes como los del derecho penal. Por ejemplo, en un caso de 2006
relacionado a la sanción de empresas eléctricas, señaló que ciertos deberes de
conducta de los sujetos regulados, podían perfectamente hallarse en normas
reglamentarias y que esto no vulnera los principios de legalidad y tipicidad49:
"Tercero: Que, típicamente la actividad sancionadora del Estado y este caso

no es la excepción opera a través de una diversidad de normas que cumplen
funciones diversas. Entre ellas, se encuentran al menos tres tipos que
interesa destacar para efectos de este fallo:
a) Las que establecen las conductas debidas para los administrados. En el

derecho administrativo no se vinculan en una misma norma, como
típicamente ocurre en el derecho penal, la descripción de una conducta
antijurídica con su correspondiente sanción, sino que se describen deberes u
obligaciones de los administrados. En el caso sub lite son de esta naturaleza
una serie de normas reglamentarias y la norma legal impugnada que
establece el deber de las empresas concesionarias de interconectarse y
coordinarse, a través de los Centros de Despacho Económico de Carga, con
el objeto de preservar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico,
contenida en el artículo 81 del D.F.L. Nº 1 de 1982, en adelante 'Ley
Eléctrica'.
b) Aquellas que entregan potestades sancionatorias a la Administración y

establecen, de un modo más o menos general, que el incumplimiento a los
deberes contenidos en otras normas debe ser sancionado. En la especie, son
de esta naturaleza las consagradas en los artículos 15 y en los numerales 17
y 23 del artículo 3º de la ley Nº 18.410, cuya inaplicabilidad también ha sido
solicitada;
49STC Nº 480. En similar sentido, pueden verse STC Nº 370, Nº 479, Nº 1413, Nº 2069, Nº
2269, Nº 2671 y Nº 2722.
80
c) Las que establecen las sanciones que han de aplicarse a las conductas
que infringen deberes. En la especie, son de este tipo los artículos 16 y 16 A
de la ley Nº 18.410, cuya inaplicabilidad también ha sido solicitada.
Además de estas clases de normas, el derecho administrativo sancionador

establece, típicamente en otros preceptos, los órganos que pueden juzgar las
conductas que infringen deberes y los procedimientos a que debe someterse
esta actividad sancionadora.
Para resolver las cuestiones planteadas, lo primero que debe dilucidarse es

si este conjunto de normas impugnadas, estrechamente vinculadas entre sí,
como puede apreciarse, y que llamaremos el derecho administrativo
sancionador aplicable al caso, está o no constitucionalmente sujeto al
principio de legalidad.
Cuarto: Que los artículos impugnados, como todos los que regulan la
actividad sancionadora de la Administración, están sujetos al principio de
legalidad; desde luego, en virtud de los preceptos básicos contenidos en el
Capítulo I de la Constitución, particularmente en sus artículos 6º y 7º que
establecen la sujeción de toda actividad de los órganos del Estado al
ordenamiento jurídico y muy especialmente, en cuanto los dos primeros
incisos del artículo 7º de la Constitución, los sujetan a la Carta Fundamental y
a la ley, al disponer que los órganos del Estado sólo actúan válidamente si lo
hacen dentro de su competencia y en la forma prescrita en la ley y que
ninguna magistratura puede atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias
extraordinarias, otra autoridad que la que se le haya conferido en virtud de la
Constitución o las leyes. Complementa este principio básico de exigencia de
legalidad de los actos de la administración el precepto contenido en el
numeral 18 del artículo 63, en cuanto exige que sean de jerarquía legal las
normas que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la
administración pública y el inciso cuarto del artículo 65 en cuanto reserva al
Presidente de la República la iniciativa exclusiva de las leyes que crean
nuevos servicios públicos.
81
Quinto: Que el principio de legalidad es igualmente aplicable a la actividad
sancionadora de la administración en virtud de lo prescrito en los dos últimos
incisos del numeral 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental. Aun cuando
las sanciones administrativas y las penas difieren en algunos aspectos,
ambas pertenecen a una misma actividad sancionadora del Estado el
llamado ius puniendi y están, con matices, sujetas al estatuto constitucional
establecido en el numeral 3º del artículo 19. Como ha establecido este
Tribunal, a propósito de la aplicación a Clodomiro Almeyda de las sanciones
contempladas en el artículo octavo entonces vigente, '...se hace necesario,
también, traer a colación el principio de nulla poena sine lege que expresa el
artículo 19 Nº 3 inciso séptimo de la Carta Fundamental, ya que si bien es
cierto que dicho precepto sólo se refiere a los delitos penales, no lo es menos
que él debe estar presente para determinar el alcance del artículo 8º, ya que
difícilmente, en una interpretación razonable, pueden sustraerse al concepto
de pena las graves sanciones que el precepto impone a quien incurre en el
ilícito constitucional que contempla'. (Sentencia de 21 de diciembre de 1987,
rol Nº 46, considerando 18º). De igual modo, el Tribunal reiteró esa doctrina
en el fallo rol Nº 244.
(...)
Décimo Noveno: Que, de igual forma, de los considerandos anteriores debe

seguirse que la colaboración reglamentaria está, a todo evento, restringida
por la Constitución en los casos, como lo es el derecho administrativo
sancionador, en que rige el principio de legalidad. Si en el estatuto jurídico de
la actividad sancionatoria de la administración está legitimada la potestad
reglamentaria de ejecución, no lo está la autónoma, en el sentido que sin
suficiente cobertura legal, un decreto, reglamento o instrucción no puede
constitucionalmente establecer deberes administrativos que limiten el
ejercicio del derecho a llevar a cabo una actividad económica lícita y a cuyo
incumplimiento se vinculen sanciones. El estatuto de las garantías
constitucionales establece claros límites a la manera en que la ley debe
describir conductas infractoras de deberes administrativos y no entrega a la
82
discrecionalidad administrativa la creación autónoma de tales deberes o la
fijación de sus sanciones.
Vigésimo: Que una vez aceptado que resulta constitucionalmente lícito que
un decreto puede detallar una ley que establece deberes administrativos de
los administrados, ha de seguirse necesariamente que no resulta
constitucionalmente obligatorio que la ley regule en todos sus detalles esos
mismos deberes. En el otro extremo, tampoco resulta constitucionalmente
tolerable que la ley, eluda la reserva legal y, carente de contenido, delegue
en el administrador lo que la Constitución ha reservado a ella".
Los motivos del cambio de jurisprudencia parecieran hallarse en dotar de

mayor eficacia a la administración, en su labor de fiscalizar materias de alta
especialidad técnica. En este sentido, el Tribunal reconoce que es válido que la
administración tenga cierto grado de flexibilidad, y pueda complementar la
regulación legal con normas reglamentarias. Sobre esta materia, ha establecido
que:
"36. Que, en este sentido, el rol de la normativa administrativa es, sin

embargo, concebido para regular cuestiones de detalle, de relevancia
secundaria o adjetiva, cercana a situaciones casuísticas o cambiantes,
respecto de todas las cuales la generalidad, abstracción, carácter innovador y
básico de la ley impiden o vuelven difícil regular. Las características de la ley
(generalidad, abstracción, igualdad, carácter innovador) deben ser
conciliadas con la mayor elasticidad, flexibilidad, adaptabilidad o
posibilidades de modificación que singularizan a la potestad reglamentaria
(STC 370/2003). Por lo mismo, dicha colaboración reglamentaria exige que la
ley regule los aspectos esenciales de la materia respectiva, de modo que el
reglamento sólo se involucre en aspectos de detalle (STC 370/2003). El
legislador no puede renunciar a su deber de normar los aspectos medulares
de una determinada regulación. Así como debe limitarse a regular las bases
esenciales de un ordenamiento jurídico, no puede incurrir con motivo de esa
83
tarea en una deslegalización, en el establecimiento de cláusulas abiertas o
fórmulas en blanco que generen inseguridad jurídica (STC 370/2003)50 ".
En el mismo sentido ha fallado la Excma. Corte Suprema, que ha

determinado:
"Octavo: Que, sin embargo, la naturaleza de las contravenciones

administrativas, en las que confluyen componentes técnicos, dinámicos y
sujetos a variabilidad en el tiempo, hace imposible su síntesis descriptiva en
un precepto general como lo es una ley, de modo que el principio de tipicidad
al traspasarse al ámbito sancionatorio de la Administración admite ciertos
grados de atenuación;
Noveno: Que en armonía con lo que se viene diciendo, la jurisprudencia ha

entendido que la predeterminación de los comportamientos que configuran
infracciones administrativas se satisface con la exigencia que en la ley se
describa el núcleo esencial de las conductas censurables, pudiendo éstas
precisarse y complementarse en aspectos no sustanciales por normas
emanadas de una autoridad distinta a la legislativa, como es el Ejecutivo, por
vía de decretos y reglamentos, en ejercicio de la potestad reglamentaria de
ejecución que le compete51".
"(...) si bien el principio de reserva o legalidad, como límite de la potestad

punitiva del Estado, el cual se analiza en este caso bajo su vertiente de
tipicidad, de acuerdo al cual ninguna conducta puede sancionarse sin que
previamente haya sido descrita en la Ley, se encuentra previsto como un
derecho fundamental de las personas en el inciso final del artículo 19 Nº 3 de
la Constitución Política y su aplicación tiene lugar tanto en el ámbito de la
potestad sancionatoria penal que ejercen los tribunales de justicia, en
quienes radica la atribución exclusiva para imponer penas, como en aquél de
la potestad sancionatoria administrativa que se reconoce a la Administración
del Estado para sancionar determinadas conductas infraccionales, en este
50 STC Nº 2069.
51 Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 8568-2009.
84
último ámbito no tiene una aplicación tan rigurosa como en el derecho penal
(...)52".
Además de lo esbozado en la ley como conducta típica, la jurisprudencia ha

exigido que el núcleo esencial no es suficiente para la determinación de una
sanción, ya que de todas maneras los administrados deben tener certeza de si
su actuación está sujeta o no a una sanción y esto no puede estar entregado al
ámbito de discrecionalidad que entregaría el núcleo esencial. En este sentido la
Excma. Corte Suprema ha señalado:
"Entonces, el principio de reserva, en su variable de tipicidad, se satisface

dentro del área del derecho administrativo sancionador con la sola exigencia de
describirse en la ley el núcleo esencial de las conductas afectas a sanción,
complementándose las restantes especificaciones y graduaciones típicas
mediante cuerpos normativos de índole reglamentaria.
Dentro de nuestro ordenamiento estos preceptos complementarios emanan

de la parte final del número 6 del artículo 32 de la Carta Fundamental, norma
que faculta al Presidente de la República para dictar los reglamentos, decretos
e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes, en
ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución u ordinaria de que se halla
investido53".
III. Culpabilidad
1. Concepto

85
Uno de los asuntos más problemáticos actualmente en el derecho
administrativo sancionador es la eventual aplicación del "principio de
culpabilidad", que también es denominado por algunos autores "principio de
responsabilidad54".
Este principio se refiere a que, para que proceda la aplicación de sanciones

administrativas, sea necesaria la aplicación de un régimen de responsabilidad
subjetiva —con la comprobación de culpa o dolo por parte del infractor—, así
como de criterios de imputación similares a los exigidos en el derecho penal,
como la capacidad y la ausencia de circunstancias eximentes de
responsabilidad. Se ha señalado en relación a la culpabilidad que:
"Para que este reproche sea posible, es necesario que el autor sea causa de
la acción u omisión que supone la conducta ilícita (...), que sea imputable, es
decir, que no se den en él circunstancias que alteren su capacidad de obrar;
y en fin, y por último, que sea culpable, es decir que tenga conciencia,
voluntariedad, a título intencional o culposo de los hechos55".
Debemos hacer presente que este debate es relativamente reciente en

nuestro país, y se ha instalado por influencia recibida desde la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional Español y los tratadistas de derecho penal 56. En
este sentido, no existe paz en la doctrina sobre su aplicación, ni una tendencia
jurisprudencial unívoca. Mientras nuestro Tribunal Constitucional lo ha
reconocido como un principio constitucional, la Corte Suprema sólo lo ha
mencionado en su jurisprudencia o ha optado por la aplicación de la teoría de
la culpa infraccional.

86
Nuestra Constitución no contempla expresamente el principio de culpabilidad.
Únicamente establece, en el inciso séptimo del artículo 19 Nº 3, que "la ley no
podrá presumir de derecho la responsabilidad penal".
En base a dicha norma, se ha señalado la existencia de un principio de

culpabilidad en nuestra Constitución, toda vez que, para poder determinarse
una sanción, previamente "debe establecerse pena una vez que se ha
generado respecto del imputado un juicio de culpabilidad que pruebe la
intencionalidad de su acción u omisión criminal o infraccional57".
No obstante, otros autores sostienen la tesis exactamente contraria, en el

sentido de que "es bastante evidente que el texto constitucional no tiene los
elementos que tradicionalmente se le atribuyen al principio de culpabilidad
(personalidad, imputabilidad, atribuibilidad, etc.). Ni siquiera puede decirse que
contenga el principio de presunción de inocencia58".
El Tribunal Constitucional ha reconocido la culpabilidad como principio

constitucional en su jurisprudencia sobre derecho administrativo sancionador —
que se derivaría del inciso séptimo del artículo 19 Nº 3 de la Carta
Fundamental—, aunque no lo ha desarrollado de forma extensa:
"Quinto: Que el análisis del invocado principio de raigambre constitucional

—que habría sido infringido por el legislador al momento de enunciar la
norma y también por el juez al aplicarla en la especie— ha de situarse en el
contexto en que se inserta el plexo de garantías frente a la potestad punitiva
del Estado, sometida a fuertes principios limitativos, de naturaleza tanto
jurídica como política (...).
Por lo mismo, la vigencia del principio de legalidad se encuentra

perfeccionada por la necesidad de concurrencia de tres elementos
adicionales que el legislador debe satisfacer para dotar a aquél de eficacia
material o sustantiva: la ley penal debe ser previa (anterior a la perpetración
del hecho), escrita (ley propiamente tal como fuente formal de Derecho),
57 NAVARRO BELTRÁN, Enrique (2016), p. 282.

87
estricta y cierta (precisa o comprensiva de una descripción de aquello en lo
que el hecho prohibido esencialmente consiste), según la generalizada
fórmula de la doctrina alemana, desde Feuerbach: 'lex praevia', 'lex scripta',
'lex stricta' y 'lex certa'.
Sin embargo, todo lo señalado no sólo es predicable respecto de la infracción

sino también acerca de la sanción o pena, que igualmente debe estar
establecida por una ley previa, escrita, estricta y cierta. Vale decir, la ley no
puede abandonar su clase o cuantificación al completo arbitrio judicial o, lo
que es equivalente, a una indeterminación legal que pueda ser completada
por el juez según su personal criterio, dentro de un marco penal demasiado
extenso o amplio.
De allí que, a su turno, entre los principios materiales limitativos del ius
puniendi, destacan los de culpabilidad y de proporcionalidad, siendo este
último precisamente el invocado especialmente por la requirente59.
Resulta bastante claro que el principio de culpabilidad tampoco está recogido

de manera orgánica en la LBPA ni en otra disposición, siendo las excepciones
algunas regulaciones sectoriales que utilizan algunos elementos de la
culpabilidad —como por ejemplo la intencionalidad o la culpa grave— como
factor que permite determinar o agravar la cuantía de la sanción.
3. Fundamento
El fundamento de la introducción del principio de culpabilidad es intentar

evitar la aplicación por parte de la administración de un régimen de
responsabilidad objetiva, el cual limitaría severamente la capacidad de defensa
de los administrados frente al ius puniendi del Estado. En este sentido, William
García ha señalado:
59 STC Nº 2648.
88
"La existencia de una responsabilidad objetiva, desde luego, genera bastante
rechazo en la doctrina y en la jurisprudencia porque significaría una
disminución de garantías del inculpado. En términos simples, al existir
responsabilidad objetiva, resulta mucho más fácil para la Administración
aplicar la sanción, y son menos las posibilidades que tiene el ciudadano para
defenderse60".
El otro factor para introducir en el derecho administrativo sancionador un

régimen de culpabilidad especial, se refiere a impedir la aplicación de un viejo
principio del derecho penal —hoy en proceso de retirada—, denominado
universitas delinquere non potest ("las personas jurídicas no pueden
delinquir")61.
Si se aceptase la tesis de la plena aplicación en el derecho administrativo de

este principio clásico del derecho penal, las personas jurídicas serían
inimputables, restando toda eficacia a las actividades fiscalizadoras del Estado.
Por eso, surge la necesidad de un régimen de responsabilidad especial para el
derecho administrativo sancionador, que se consagra a través del principio de
culpabilidad, atendiendo a las particularidades y características propias del
derecho administrativo sancionador.
Tal como señalamos, el Tribunal Constitucional ha reconocido, en varias

ocasiones, la existencia del principio de culpabilidad en materia de derecho
administrativo sancionador, aunque no se ha encargado de desarrollarlo en
plenitud. Sí ha señalado que no se puede aplicar de manera idéntica que en el
derecho penal:

61 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (1999), p. 182.
89
"Vigésimo: Que, como se ha señalado precedentemente, entre las penas
penales y las sanciones administrativas existen ciertas diferencias que deben
ser observadas considerando un mismo estatuto constitucional, el que a su
vez no resulta susceptible de aplicar de la misma manera, sino que se
requieren matices y adecuaciones para darle eficacia práctica a la referida
potestad sancionadora, pues en caso contrario presumir que en ambas
situaciones las exigencias derivadas de la aplicación de los principios de
legalidad, tipicidad y culpabilidad entre otros, pueden ser las mismas en el
orden penal que en el ámbito administrativo, puede llevar en la práctica, a la
inoperancia de la potestad sancionadora por parte de la administración62".
Por el contrario, la jurisprudencia de la Corte Suprema ha sido al menos

errática. Así, ha rechazado el principio de culpabilidad como estándar para la
aplicación de sanciones administrativas, aunque debemos prevenir que
tampoco ha establecido la existencia en nuestro país de un régimen de
responsabilidad objetiva. Ha señalado:
"13º. (...) en el caso de infracciones a las leyes y reglamentos acreedoras de

sanción, ellas se producen por la contravención a la norma sin que sea
necesario acreditar culpa o dolo de la persona natural o jurídica, pero esto no
lo transforma en una responsabilidad objetiva como quiera que esta sólo
atiende a la relación de causalidad y al daño, en cambio, en aquella el
elemento esencial es la infracción a la ley y/o reglamento, pudiendo
considerarse este elemento de antijuridicidad constitutivo de una verdadera
culpa del infractor63".
La Corte Suprema parece haber establecido su propio estándar en relación a

la culpabilidad, estableciéndola en relación a la "omisión de deberes de
cuidado". Sobre el particular, ha fallado que:
"Quinto: Que, por otra parte, al encontrarse establecido que la reclamante no

dio cumplimiento a una disposición reglamentaria sobre facturación de
62STC Nº 2722.
63Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7131-2009. En similar sentido, sentencia de la
90
consumo de gas, queda sentado que la actora vulneró un deber,
manifestando de esta manera falta de cuidado. De este modo la
responsabilidad que se atribuye a la reclamante obedece a una conducta
culposa exteriorizada en la inobservancia de las prescripciones contenidas en
el mencionado Reglamento64".
En similar sentido al máximo tribunal, la Corte de Apelaciones de Santiago

también ha aplicado el estándar de la omisión de deberes de cuidado. En un
caso sobre reclamación de multas por infracción a la Ley General de Servicios
Eléctricos, señaló que:
"9.- Que por ello verificado el black out, el cual si bien es un hecho poco
común en cuanto a su magnitud, no por ello imprevisible o fortuito, ni
atribuible a fuerza mayor, las empresas debieron tener previsto con
antelación un protocolo de actuación para antes, durante y después de
producirse una situación de ese tipo y no lo tenían. Existían fallas en sus
planes de seguridad y recuperación del servicio, las que fueron detalladas en
las resoluciones de multa que se reclaman y no fueron desvirtuadas por la
ahora reclamante.
10.- Que la alegación en el sentido que al no pertenecer Chilectra al CDEC-

SIC, le era imposible obligarla a actuar coordinadamente con él, y por eso
mismo ese organismo carecía de facultades para imponerle obligaciones,
también carece de base, por dos razones, una porque bastaba denunciar de
manera seria y reiterada la contumacia de aquella a la autoridad, para que se
hubieran tomado los resguardos necesarios y/o incluso se hubieran aplicado
sanciones a la refractaria; lo que no hizo, por lo que su omisión negligente, es
la que derivó en su responsabilidad administrativa.
11.- Que era también necesario aparte de coordinarse como obligación

principal, una coordinación posterior, ya que al producirse el evento en
análisis, devinieron obligaciones específicas, esto implicaba tomar acciones
inmediatas para coordinar la desconexión de carga en barras de consumo,
91
todo ello en tiempo real, vale decir momento a momento, en relación a la
operación de las unidades generadoras, líneas de transporte y
transformadores de interconexión, ante el imprevisto producido, de haberlo
hecho, se habrían mitigado las consecuencias de la falla inicial. Todas esas
conductas constituyen omisiones reprochables que configuran faltas
gravísimas, dada la negligencia del actuar de la reclamante.
12.- Que de tal forma la sanción que se reclama ha sido aplicada por
responsabilidades propias de carácter subjetivo, no se trata en ningún caso
de perseguir una responsabilidad de carácter objetivo por un hecho ajeno, ni
ha sido infraccionada por el solo hecho de pertenecer al Centro de Despacho
y Control de Carga, sino como ya se dijo, por un actuar propio, negligente 65".
Durante el último tiempo la jurisprudencia ha aplicado la teoría de la culpa

infraccional, es decir, en la cual basta acreditar la infracción o mera
inobservancia de la norma para dar por establecida la culpa. De este modo,
acreditado el incumplimiento normativo, la carga de la prueba le corresponderá
inmediatamente al presunto infractor, ya sea por vía de justificación,
exculpación o extinción de responsabilidad66.
La jurisprudencia ha señalado que el mero incumplimiento a los deberes de

cumplimiento da origen a una sanción administrativa. En este sentido:
"Undécimo: Que como lo sostiene la doctrina: 'el concepto de culpa hace

referencia a un estándar genérico y flexible de la persona prudente y
diligente' correspondiendo al juez determinar la regla de conducta, pudiendo
recurrir, entre otros, a la ley para determinar los deberes de cuidado. (Barros
Bourie, Enrique, 'Tratado de Responsabilidad Extracontractual'. Editorial
Jurídica, 2007, pág. 97).
Agrega el autor citado que 'la culpa infraccional supone una contravención de
los deberes de cuidado establecidos por el legislador u otra autoridad con
65Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 10588-2005.

66Sentencia de la Excma. Corte Suprema Nº 24245-2014. Asimismo, las siguientes sentencias
de la Excma. Corte Suprema: 24233-2014, 24262-2014, 1498-2013.
92
potestad normativa (en una ley, reglamento, ordenanza, resolución u otra
regulación semejante). (Ibíd. pp. 97-98).
'Basta acreditar la infracción a la norma para dar por establecida la culpa'.

(Ibíd. pág. 91).
Duodécimo: Que la noción de culpa infraccional también ha sido recogida por

la doctrina de Derecho Administrativo, que en base a la doctrina
anteriormente expuesta y a lo sostenido en jurisprudencia de esta Corte, ha
señalado: 'Al analizar la legislación regulatoria, se puede constatar que gran
parte de estas normas, cuyo incumplimiento es la causa que motiva la puesta
en acción de las facultades sancionadoras de los órganos administrativos
sectoriales, están configuradas de manera que imponen a los administrados
regulados una serie de obligaciones dentro del marco de las actividades que
desarrollan (...). Estas exigencias típicas y objetivas de cuidado que se
establecen, a fin de cautelar la gestión de intereses generales en materias
especialmente reguladas, colocan a los entes objeto de fiscalización en una
especial posición de obediencia respecto a determinados estándares de
diligencia, cuya inobservancia puede dar lugar a la aplicación de las
sanciones respectivas' (...). Al ser el legislador, o bien la autoridad pública,
según el caso, quien viene en establecer el deber de cuidado debido en el
desempeño de las actividades tipificadas, cabe asimilar el principio de
culpabilidad del Derecho Administrativo Sancionador al de la noción de la
culpa infraccional, en la cual basta acreditar la infracción o mera
inobservancia de la norma para dar por establecida la culpa; lo cual se ve
agravado en los casos que se trate de sujetos que cuenten con una
especialidad o experticia determinada, donde el grado de exigencia a su
respecto deberá ser más rigurosamente calificado'. (Cordero Vega, Luis,
'Lecciones de Derecho Administrativo'. Editorial LegalPublishing Chile, 2015.
Pág. 503-504).
Que, por su parte la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que: 'la

circunstancia de que un régimen de responsabilidad no se cimiente en la
culpa del autor, no lo transforma en inconciliable con nuestro ordenamiento,
desde que un sistema objetivo o estricto no viola el principio constitucional de
93
la presunción de inocencia. En efecto, la Constitución Política de la República
prohíbe presumir de derecho la responsabilidad penal, más no la civil, de
manera que la construida sobre la base de la protección al usuario —cual la
de la especie— con prescindencia del castigo a la idea de falta, inspiradora
de los códigos civiles clásicos, no hace sino reflejar modernas tendencias del
Derecho de Daños contemporáneo, centrado en la víctima más que en el
castigo del autor' (C.S., rol Nº 3468-2008)67 ".
Lo anterior se ratifica en lo señalado en el "Caso Panquehue":
"Séptimo: Que en lo concerniente al segundo acápite planteado en el libelo

de nulidad cabe señalar que, según lo ha sostenido esta Corte en anteriores
fallos en el caso de infracciones a las leyes y reglamentos acreedoras de
necesario acreditar culpa o dolo de la persona natural o jurídica. Sin
embargo, lo expresado no transforma a este tipo de responsabilidad en
objetiva como quiera que ésta sólo atiende a la relación de causalidad y al
daño, en cambio en aquélla el elemento esencial es la infracción a la ley o al
reglamento, pudiendo considerarse este elemento de antijuricidad como
constitutivo de una verdadera culpa del infractor.
Octavo: Que, por consiguiente, al establecer el fallo de primer grado que la

reclamante no dio cumplimiento a una instrucción de la Superintendencia de
Servicios Sanitarios sobre envío de informes en materia de control de
descargas de residuos industriales, queda sentado que la actora vulneró un
deber legal, manifestando de esta manera falta de cuidado. De este modo la
responsabilidad que se atribuye a la reclamante no es de carácter objetivo,
sino que obedece a una conducta culposa exteriorizada en la inobservancia
de las prescripciones contenidas en la ley Nº 18.902 y especificada en la falta
de acatamiento de una determinada instrucción impartida por la autoridad 68".
67 Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 24245-2014. Asimismo, las siguientes

sentencias de la Excma. Corte Suprema: 24233-2014, 24262-2014, 1498-2013.
94
Incluso es más determinante el análisis que realiza la segunda sala de la
Excma. Corte Suprema, en el entendido de que su especialidad es el derecho
penal:
"Que finalmente habrá de ser desestimado el planteamiento centrado en la

exigencia de dolo que requeriría el artículo 40 B de la Ley General de Pesca
y Acuicultura, basado en la idea de existir una equivalencia entre el derecho
penal y el derecho administrativo sancionatorio, pues como ya ha tenido
oportunidad de precisar esta Corte si bien es efectivo que la potestad
sancionatoria de la Administración incluye el principio de culpabilidad, lo que
importa en el ámbito administrativo, más que determinar si la infracción se
comete con dolo o culpa, es determinar si existe responsabilidad en el hecho
que vulnera el ordenamiento jurídico y si existen circunstancias de fuerza
mayor o caso fortuito que permitan eximir de responsabilidad.
Frente a circunstancias reales, este principio conlleva que la Administración

imputa al denunciado el incumplimiento de un deber de diligencia, en este
caso de no vulnerar la cuota de extracción, lo que se traduce en que se
produce un traslado en la carga de la prueba, ya que ahora deberá ser el
administrado el que tendrá que probar que actuó diligentemente para no
resultar responsable de la sanción administrativa. Como consecuencia de lo
anterior, en el ámbito administrativo sancionador debe hablarse más bien de
principio de responsabilidad, ya que se va a sancionar a quien se estima
responsable del incumplimiento del deber de diligencia, sin que sea objeto de
análisis si la conducta fue dolosa o culposa (SCS rol Nº 24563 14, 6 de julio
de 2015)69 ".
Asimismo, en materia ambiental el Segundo Tribunal Ambiental ha optado

por un análisis pormenorizado de la "intencionalidad" como dolo o culpa, para
efectos de fijar el contenido de la sanción administrativa. Así, en el "Caso
Pampa Camarones" tiene un análisis pormenorizado de lo indicado:
95
"Centésimo cuadragésimo octavo. Que, al ser el artículo 40 letra d) de la
Losma, una circunstancia para determinar la sanción específica, su
aplicación se traduce en el mayor o menor reproche que la SMA pueda hacer
a la conducta del infractor, la que podrá variar en la medida que haya
actuado con culpa o dolo. Esto permitirá que se pueda considerar la
gradualidad del reproche en la determinación de la sanción final, la que
incluso puede ser utilizada para fundamentar una rebaja en el monto
definitivo, en caso que se opte por una multa, o justificar una sanción de
menor entidad, como es el caso de la amonestación. Lo anterior, por cuanto
no es lo mismo incurrir en una infracción no habiendo previsto lo que debía
preverse o no habiendo evitado lo que debió evitarse (culpa), que incurrir en
ella conociendo y queriendo hacerlo (dolo).
Centésimo cuadragésimo noveno. Que lo anterior, es coherente con el

principio de culpabilidad, cuya aplicación al ámbito sancionatorio
administrativo con matices, junto a otros principios del Derecho penal, ha sido
reconocida a nivel jurisprudencial (cfr. STC 479, c. 6 a 10; STC 480, c. 5;
STC 1518, c. 24; STC 1245, c. 13 y STC 1233, c. 13). La aceptación en
materia administrativa del principio de culpabilidad implica que, para imponer
una sanción, se pueda reprochar al infractor, el no haberse sometido a los
mandatos o prohibiciones establecidos por la norma (Cordero Quinzacara,
Eduardo, Derecho Administrativo Sancionador, 1a ed. Thomson Reuters,
Santiago (2014), pp. 253-254) .
Centésimo quincuagésimo. Que, la aplicación del principio de culpabilidad no

sólo constituye el fundamento para la imposición de la sanción, sino que
también y esto es lo relevante en este punto de la reclamación determina su
magnitud. 'Parafraseando una expresión propia del Derecho penal, podemos
decir que la culpabilidad es la medida de la sanción. Si bien esto ha sido
objeto de críticas, ya que la sanción está estrechamente vinculada a la
magnitud de lo injusto determinada en forma abstracta por la norma, lo cierto
es que aquello sólo cobra eficacia en la medida que es asumida de forma
consciente por el autor, lo cual permite reprochar a él personalmente la
96
elección de la conducta' (Cordero Quinzacara, Eduardo, op. cit., pp. 253-
254).
Centésimo quincuagésimo primero. Que, por lo señalado precedentemente,

el Tribunal concluye que, por la naturaleza jurídica de las circunstancias del
artículo 40 de la Losma y los efectos del principio de culpabilidad, se debe
realizar una interpretación amplia de la letra d) del citado artículo.
Ello, implica entender que, cuando el citado precepto alude a la

'intencionalidad en la comisión de la infracción', se está refiriendo al análisis
del elemento subjetivo de la infracción, conformado tanto por la culpa como
por el dolo. Sólo una interpretación en este sentido permitirá al ente
fiscalizador considerar toda la gama o alternativas de graduación que va
desde la culpa hasta el dolo para realizar un completo juicio de reproche y
que este se vea reflejado en la determinación de la sanción definitiva.
Centésimo quincuagésimo segundo. Que, lo anterior, es coherente con lo

resuelto por la Excelentísima Corte Suprema en la sentencia dictada el 4 de
junio de 2015, rol Nº 25931-2014, citada tanto por la reclamante como por el
reclamado, puesto que efectivamente es necesario acreditar un actuar doloso
para fundamentar, bajo el criterio del artículo 40 letra d) de la Losma, una
sanción más gravosa. Por el contrario, la culpa o imprudencia, puede ser
utilizada por la SMA conforme a la discrecionalidad que le asiste para
fundamentar como ya se señaló la imposición de sanciones de menor
entidad, también basado en el criterio de intencionalidad70".
Sin embargo, luego de esta fijación del estándar de culpabilidad, termina

estableciendo la intencionalidad en la calidad del regulado, en el sentido de ser
un experto que desarrolla su actividad a partir de una amplia experiencia en su
giro especifico, con conocimiento de las exigencias inherentes que en materia
de cumplimiento de estándares medioambientales exige nuestra legislación.
Usando la misma lógica de la culpabilidad infraccional de mercados regulados:
70 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, R-44-2014.
97
"Centésimo quincuagésimo tercero. Que, una vez establecido que la
circunstancia del artículo 40 de la Losma contempla tanto la culpa como el
dolo, corresponde determinar si la fundamentación desarrollada por la SMA
para considerar la mencionada circunstancia dolo fue suficiente. Sobre el
particular, la SMA señala, entre los considerandos 366º a 380º de la
resolución sancionatoria, que habrá intencionalidad cuando pueda imputarse
al sujeto conocimiento preciso de sus obligaciones, de la conducta que
realiza en contravención a ellas, así como de la antijuridicidad asociada a
dicha contravención. Agrega que, dentro de los regulados en materia
ambiental, se encuentran los sujetos calificados, que son aquellos que
'desarrollan su actividad a partir de una amplia experiencia en su giro
especifico, con conocimiento de las exigencias inherentes que en materia de
cumplimiento de estándares medioambientales exige nuestra legislación [...].
Respecto de estos regulados, es posible atribuir un pleno conocimiento de
las obligaciones a las que están sujetos, en un grado mayor en relación a
aquellos que no cuentan con estas características, pues se encuentran en
mejor posición para evitar las infracciones que hubieran cometido'.
Centésimo quincuagésimo cuarto. Que, a juicio del Tribunal, el mayor

reproche al titular del proyecto se fundamenta, efectivamente, en el carácter
de sujeto calificado que a éste le asiste. El titular de un proyecto o actividad
no puede desconocer lo que hace, ni mucho menos las condiciones en que
debe llevar a cabo su actividad, esto es, la RCA de su proyecto. En efecto, en
el SEIA, es el propio titular quien, a través del Estudio o Declaración de
Impacto Ambiental, propone las condiciones y medidas para desarrollar su
proyecto, y la autoridad administrativa quien califica ambientalmente dicha
propuesta. Cabe señalar, además, que por la naturaleza preventiva del SEIA,
la oportunidad en que se proponen y aprueban las medidas y condiciones
para desarrollar el proyecto, ocurren antes de la ejecución de las obras y
actividades de éste, y, por tanto, el titular está en pleno conocimiento de qué
debe hacer, cómo hacerlo y cuándo hacerlo71".
71 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-44-2014.
98
Lo que sorprende aún más es que finalmente el tribunal termina
"presumiendo el dolo":
"Centésimo quincuagésimo octavo. Que, uno de los problemas

fundamentales que se presenta respecto del dolo, es la dificultad para
acreditarlo, debido a que su configuración requiere averiguar determinadas
circunstancias de carácter subjetivas. Por esta razón, la Excelentísima Corte
Suprema ha explicitado que 'el medio probatorio por excelencia al que se
recurre en la praxis para determinar la concurrencia de procesos psíquicos
sobre los que se asienta el dolo no son las ciencias empíricas, ni la confesión
autoinculpatoria del imputado, sino la llamada prueba indiciaria o
circunstancial, plasmada en los denominados juicios de inferencia (Ragues y
Vallés, op. cit., pág. 238) [...]. Este Tribunal ha sostenido que un
comportamiento subjetivo sólo admite prueba indirecta, porque, como con
innegable ironía puntualiza Baumann, "al dolo nunca nadie lo ha visto" de
suerte que la única forma de constatar su presencia es acudiendo a
presunciones judiciales' (Corte Suprema, rol Nº 7315-2015, de 14 de
diciembre de 2015, considerando décimo).
Centésimo quincuagésimo noveno. Que, conforme a lo señalado

precedentemente, no cabe sino presumir que el titular actuó queriendo
hacerlo, esto es, con dolo, debido a la especial situación en la que se
encontraba, pues conocía las medidas a las que se encontraba obligado, la
manera de cumplir con ellas y el curso de su conducta. Lo anterior, por
cuanto al conocer todas las circunstancias relacionadas con el deber de
realizar un levantamiento superficial del 20% de los eventos liticos
emplazadas en el área donde serian instaladas las obras del proyecto, no
puede sino presumirse que incumplió queriendo hacerlo, o a lo menos
representándose dicha situación. Por lo anterior, a juicio del Tribunal, la SMA
fundamentó suficientemente la aplicación de la circunstancia contenida en el
artículo 40 letra d) de la Losma, por lo que se rechazará la reclamación a
este respecto72".
99
Un análisis coherente a la culpa infraccional es el realizado por el Tercer
Tribunal Ambiental de Valdivia en el "Caso Bocamina":
"Centésimo decimoséptimo: Que lo expresado es coherente con la distinción

entre incumplimiento y resultados, la que se ve reflejada en la legislación
chilena al momento de tipificar las infracciones ambientales. Así, el artículo
35 de la Losma, opta por dar una mayor preponderancia al incumplimiento
frente al resultado, lo que es coherente con el carácter preventivo del
Derecho Administrativo Sancionador. En términos de la doctrina comparada,
'la infracción administrativa está conectada con un mero incumplimiento, con
independencia de la lesión que con él pueda eventualmente producirse y
basta por lo común con la producción de un peligro abstracto. Y tanto es así
que semánticamente es ese dato del incumplimiento —literalmente
infracción— el que da el nombre a la figura, con la que se identifica' (Nieto,
Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, p. 343) . Esto, sin perjuicio
de la consideración legal de los resultados dañosos al momento de graduar
la gravedad de la infracción, como hacen los números 1 y 2 del artículo 36 de
la Losma. Y, en fin, de la consideración de la intencionalidad en la comisión
de la infracción, como se hace en el artículo 40 letra d) en cuestión.
Centésimo decimoctavo: Que, en este sentido, existiendo conocimiento de la

ejecución o desarrollo de proyectos o actividades para los que la ley exige
resolución de calificación ambiental y no siendo esto evitado, pudiendo
haberlo sido —como acontece con la construcción de una planta de
capacidad mayor que la autorizada—, como da cuenta el contrato a que se
ha hecho referencia, debe entenderse que existe una determinación de la
voluntad en el sentido de realizar dicho proyecto o actividad aun no contando
con una resolución de calificación ambiental; por tanto, que existe
intencionalidad en la comisión de la infracción73."
La jurisprudencia termina aplicando la teoría de la culpa infraccional en tanto

los presuntos infractores tienen una experiencia, especialidad y experticia en la
73Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por la Sentencia de la
100
actividad regulada que los hace identificar claramente los deberes,
prohibiciones y obligaciones que les son aplicables. Dicha lógica es compartida
por la Corte Suprema, que en el "Caso Eccol" ha señalado:
"Teniendo presente dicha finalidad, para dirimir si las normas regulatorias

detentan un contenido suficiente que permite a sus destinatarios el adecuado
conocimiento de sus deberes, es preciso distinguir si se trata de un sujeto
obligado cualquiera o una entidad que participa en un mercado profusamente
regulado, como es el laboral, situación en que se halla la empresa
reclamante, por lo que es razonable presumir que no pudo sino conocer tanto
las condiciones de higiene y seguridad que deben reunir sus lugares de
trabajo, como sus equipos, maquinarias y demás instalaciones con el fin de
proteger eficazmente la vida y salud de quienes trabajan en ellos, así como
también cuáles son los factores de riesgo que debe eliminar o controlar
debidamente74".
Por otro lado, destaca el "Caso Proactiva Servicios Urbanos" del año 2011.
En dicho caso la Corte de Apelaciones analiza que el regulado no ha cumplido
con una de las medidas impuestas en una resolución de calificación ambiental
y que la circunstancia de que el inculpado haya adoptado todas las medidas
para obtener el cumplimiento no basta para exculparlo. En este sentido señala:
"4º Que, del análisis de la prueba rendida por la reclamante, en particular de

la documental consistente en el Oficio Ordinario del Ministro de Obras
Públicas Nº 2144, de 9 de agosto de 2010, y en la Resolución Exenta de la
Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana de
Santiago Nº 580, de 13 de septiembre de 2010, se advierte que la
construcción del acceso principal del relleno sanitario por la alternativa 'Silva
Carvallo' presentaba ciertas dificultades, principalmente porque por el lugar
en que se emplazó era necesario constituir servidumbres de tránsito o llevar
a cabo la expropiación de terrenos, las que, en definitiva, se habrían
superado, conforme se consigna en dichos instrumentos. Lo anterior, condujo
a la autoridad del ramo a calificar ambientalmente como desfavorable el
101
proyecto denominado 'Relleno Sanitario Santiago Poniente Ajustes al Acceso
Vial', por el que la reclamante pretendía modificar aquel cuyo incumplimiento
dio origen a la multa materia del reclamo;
5º Que, no obstante lo anterior, y considerando que la construcción del citado

acceso fue exigida por la autoridad para mitigar el impacto medioambiental
que en la comunidad generaría la instalación de un relleno sanitario, siendo
previsible las dificultades que la construcción imponía, precisamente porque
el titular del proyecto no era dueño de los terrenos en que se emplazaría, y,
no obstante ello, aceptó dicha condición y continuó con su negocio a pesar
de su estado de mora, a juicio de estos sentenciadores, no procede dejar sin
efecto la multa, sino que, por las circunstancias anotadas, unido al hecho que
dedujo una demanda para obtener la constitución de una servidumbre de
tránsito, la que no prosperó, procede rebajarla al monto que se señalará en la
parte resolutiva75".
De este modo, en la actualidad la jurisprudencia, por un lado, menciona la

aplicación del principio de culpabilidad en el derecho administrativo
sancionador, y, por otro lado, en las actividades económicas reguladas utiliza el
estándar de culpa infraccional. Así, es indispensable que la doctrina y
jurisprudencia avancen en la generación de una reflexión sobre la materia.
IV. Irretroactividad de la sanción administrativa
1. Concepto
El principio de irretroactividad es una de las dimensiones del principio de

legalidad en materia administrativa, y encuentra su fundamento en la certeza
102
jurídica que deben tener los ciudadanos, respecto de las normas jurídicas
aplicables en un momento determinado del tiempo. En este sentido, se ha
señalado que "la ley que determina la conducta infractora y la correspondiente
sanción, debe estar vigente al momento de producirse los hechos que
constituyen la infracción76", no siendo admisible en el procedimiento
administrativo sancionar una conducta con una ley dictada con posterioridad a
la ocurrencia de los hechos.
La irretroactividad tiene una doble dimensión. Por una parte, en relación a la

sanción de conductas en aplicación de leyes posteriores al hecho sancionado
—que no estaban tipificadas previamente—, y, por otro lado, en relación al
aumento de la cuantía de la sanción, por una ley posterior al hecho
sancionado. En ambos casos, está proscrita la posibilidad de aplicar la nueva
norma. Sobre esta materia, se ha señalado que:
"[El principio de irretroactividad] alcanza tanto la tipificación de nuevas

infracciones, que no podrían aplicarse a ninguna conducta realizada con
anterioridad a la entrada en vigor de la norma en que se encuentren, como a
la graduación de las sanciones previstas, de modo que a nadie se le podrá
aumentar la gravedad de una sanción en virtud de una norma dictada con
posterioridad al hecho que haya de sancionarse77".
Debemos destacar que a la irretroactividad se le reconoce una excepción

derivada del principio pro reo. Al igual que en el derecho penal, se acepta la
aplicación retroactiva de la ley cuando la nueva disposición beneficia al
administrado, ya sea porque deja el hecho sin sanción o porque establece una
pena más baja.
76COSCULLUELA MONTANER, Luis (2014), p. 573.

77 DE AHUMADA RAMOS, Francisco, (2001), p. 107. Citado por NAVARRO BELTRÁN, Enrique
(2016), p. 274
103
El principio de irretroactividad de la ley no es exclusivo del derecho
administrativo sancionador. Al contrario, se trata de uno de los principios
generales del derecho, aplicable prácticamente a todo el ordenamiento jurídico.
El Código Civil chileno —dictado en el año 1855—, al tratar los efectos

generales de la ley en el tiempo, recoge expresamente la irretroactividad de la
ley:
"Art. 9º. La ley puede sólo disponer para lo futuro, y no tendrá jamás efecto
retroactivo".
Por su parte, el Código Penal de 1874 también lo recoge de forma expresa:
"Art. 18. Ningún delito se castigará con otra pena que la que le señale una ley
promulgada con anterioridad a su perpetración.
Si después de cometido el delito y antes de que se pronuncie sentencia de

término, se promulgare otra ley que exima tal hecho de toda pena o le
aplique una menos rigurosa, deberá arreglarse a ella su juzgamiento (...)".
En el derecho administrativo, el artículo 52 de la LBPA —dictada en 2003—

también recoge expresamente el principio de irretroactividad.
"Artículo 52. Retroactividad. Los actos administrativos no tendrán efecto

retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los
interesados y no lesionen derechos de terceros".
Además de estas normas, nuestra Constitución Política establece el principio

de irretroactividad de la ley penal en el inciso octavo del artículo 19 Nº 3:
"Ningún delito se castigará con otra pena que la que señale una ley
promulgada con anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva ley
favorezca al afectado".
No obstante que dicha regulación constitucional tiene su origen en el derecho

penal, la mayor parte de la doctrina entiende que la institución jurídica de la
irretroactividad es plenamente aplicable al derecho administrativo sancionador,
104
en tanto manifestación del ius puniendi del Estado78. El Tribunal Constitucional
también lo ha entendido de esta manera:
"Noveno: Que si intentamos dilucidar la intención o espíritu del artículo 19

Nº 3, ella también nos conduce a rechazar la tesis de asimilar el estatuto
constitucional de las penas con el de las sanciones administrativas. Desde
luego, se han citado en los razonamientos cuarto y sexto de esta prevención
la doctrina de dos de los más influyentes redactores de este precepto y
ambos coinciden en que el precepto no se dictó para aplicarse más allá de lo
penal. Al revisar las actas de la Comisión de Estudios de la Nueva
Constitución en que se discute el contenido de esta norma, resulta claro el
propósito de los comisionados de aplicar algunos de sus incisos más allá del
ámbito penal. Así, por ejemplo, ocurrió con el justo y racional procedimiento,
aunque reconociendo diferencias según lo que se tratara de juzgar. Esta
voluntad, en cambio no se manifiesta respecto de los dos últimos incisos del
numeral 3 del artículo 19. Si se revisan los ejemplos y situaciones que los
Comisionados ponen al discutirlas se advertirá que ellos consisten en casos
estrictamente penales, salvo una de don Alejandro Silva Bascuñán quien
propone que la garantía de la irretroactividad cubra no sólo las sanciones
penales, sino toda sanción. La propuesta se deja para una posterior
discusión, la que luego no se verifica, al menos según el registro de sus actas
según consta en actas de la sesión 212. Don Enrique Evans, activo
participante en ese debate reconoce en su obra Los Derechos
Constitucionales, páginas 129 y 130, que se propuso extender las garantías
de los tres últimos incisos a toda sanción, pero que ello no se concretó: 'Todo
el contenido de los tres últimos incisos del Nº 3 que estamos relatando fue
estudiado, en especial, en la Sesión 113, de 10 de abril de 1975, de la
CENC. Es conveniente advertir que allí se planteó, por los señores Ortúzar
(pág. 5), Silva (págs. 5 y 6) y Evans (pág. 7), el que los principios que están
en los tres incisos que veremos debían aplicarse no sólo a las sanciones
penales sino a toda sanción de otra naturaleza, aplicada por los tribunales o
la Administración. Si bien esta tesis no se concretó en los preceptos finales
78 NAVARRO BELTRÁN, Enrique (2016), pp. 265-273.
105
que veremos, ella confirma la tesis del constituyente de exigir el sometimiento
del órgano que ejerce, permanente o accidentalmente, jurisdicción, a las
reglas de un racional y justo procedimiento, como ya lo indicamos en la
página 44 de esta obra'. (Los Derechos Constitucionales, Tomo II, págs. 149
y 150)79 ".
En el derecho internacional de los derechos humanos, la irretroactividad en

materia administrativa también se ha derivado a partir de los principios de
legalidad e irretroactividad, surgidos en materia penal. El artículo 9º de la
Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José) establece
que:
"Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento

de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable. Tampoco se
puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la
comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone
la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello".
En relación a dicha disposición, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos ha resuelto expresamente su extensión al ámbito del derecho
administrativo sancionador:
"175. De conformidad con el principio de irretroactividad de la ley penal

desfavorable, el Estado se encuentra impedido de ejercer su poder punitivo
en el sentido de aplicar de modo retroactivo leyes penales que aumenten las
penas, establezcan circunstancias agravantes o creen figuras agravadas de
delito. Asimismo, tiene el sentido de impedir que una persona sea penada por
un hecho que cuando fue cometido no era delito o no era punible o
perseguible.
176. Asimismo, este Tribunal ha interpretado que los principios de legalidad y

de irretroactividad de la norma desfavorable son aplicables no sólo al ámbito
79 STC Nº 480.
106
penal, sino que, además, su alcance se extiende a la materia sancionatoria
administrativa.
177. En un Estado de Derecho, los principios de legalidad e irretroactividad

presiden la actuación de todos los órganos del Estado, en sus respectivas
competencias particularmente cuando viene al caso el ejercicio de su poder
punitivo80".
3. Fundamento
Al igual que en la legalidad y tipicidad, el fundamento del principio de

irretroactividad es, sin duda, la seguridad jurídica de los ciudadanos y la
protección de los derechos adquiridos, y es consecuencia directa de la
traslación de los principios del derecho penal al derecho administrativo
sancionador81.
El profesor español Francisco López Menudo, en su tesis doctoral "El

principio de irretroactividad en las normas jurídico-administrativas", resume los
fundamentos de este principio de la siguiente manera:
"No presenta dificultad hallar un fundamento al principio de irretroactividad; la

doctrina nos ofrece la más extensa gama de expresiones condenatorias. Se
invoca la justicia, la autoridad de la ley y la confianza que debe inspirar, la
estabilidad de las relaciones jurídicas, la lógica, el orden, el sentido común, la
'formalidad que los hombres se merecen', la honestidad, la moralidad, etc.,
como fundamentos contrarios a la retroactividad de las leyes; mas la razón
que comúnmente arguye la doctrina es la seguridad jurídica, hasta el extremo
que este último principio y el de irretroactividad llegan a confundirse 82".
80 Corte IDH. Caso Ricardo Canese vs. Paraguay. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de
31 de agosto de 2004. Serie C Nº 111, párrs. 175-177.
82 LÓPEZ MENUDO, Francisco (2015), p. 37.
107
El Tribunal Constitucional, en un caso del año 2010, sistematizó su

jurisprudencia en materia de irretroactividad de la ley, reafirmando su plena
aplicación al ámbito de las sanciones administrativas. Dispuso que:
"Quinto.- Que, en nuestra tradición jurídica, la legalidad de la pena y el

principio pro reo estampados en el inciso séptimo del número 3º del artículo
19 de la Constitución, según el cual 'ningún delito se castigará con otra pena
que la que señale una ley promulgada con anterioridad a su perpetración, a
menos que una nueva ley favorezca al afectado', se entienden referidos al
derecho penal. Aluden al delito criminal y a la pena que es su consecuencia.
Se trata de la esencial garantía acuñada en la Declaración de los Derechos

del Hombre y del Ciudadano de 1789 y recogida, posteriormente, en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos. En nuestra historia constitucional tiene su
antecedente en las cartas de 1823, 1833 y 1925, consignándose
explícitamente, a nivel legal, en el artículo 18 del Código Penal;
Sexto.- Que, sin perjuicio de lo razonado precedentemente, el Tribunal

Constitucional ha atribuido a la mencionada garantía una amplia connotación,
en diversas épocas y en litigios de la mayor trascendencia, haciéndola
comprensiva de ilícitos constitucionales (requerimiento rol Nº 46, contra
Clodomiro Almeyda M.) y de sanciones administrativas (requerimientos roles
Nºs. 479 y 480, de Compañía Eléctrica San Isidro S.A. e Ibener S.A.,
respectivamente)83 ".
La Contraloría General de la República ha validado la plena aplicación del

principio de irretroactividad en el ámbito administrativo, tanto para las normas
83 STC Nº 1499.
108
sustantivas como procedimentales. En un caso sobre la aplicación de normas
sobre acoso sexual a funcionarios municipales, señaló:
"Al efecto, el peticionario expone, en lo que interesa, que los hechos que
motivaron la reclamación del afectado habrían ocurrido, en un caso, el 31 de
octubre de 2013 y, en otros, con anterioridad a esa data, por lo que, a su
juicio, este Órgano de Control carece de competencia para instruir el aludido
sumario en su contra, pues la norma que le permite hacerlo entró en vigencia
el 1 de abril de 2014, resultando aplicable sólo a situaciones posteriores, en
virtud del principio de irretroactividad de la ley administrativa.
Como cuestión previa, es menester recordar que el mencionado oficio

Nº 16.191, de 2014, resolvió, en síntesis, que correspondía instruir un
sumario en contra del recurrente, con el fin de investigar y determinar su
responsabilidad en las situaciones descritas por el señor Carrere Ramírez, en
atención a que el alcalde, en su calidad de servidor municipal, puede ser
objeto de un procedimiento disciplinario en relación a eventuales actos de
acoso laboral.
Sobre el particular, es oportuno indicar que de acuerdo a lo previsto en la

letra m) del artículo 82 de la Ley Nº 18.883, Estatuto Administrativo para
Funcionarios Municipales, a los servidores afectos a dicho texto legal les está
prohibido 'Realizar todo acto calificado como acoso laboral en los términos
que dispone el inciso segundo del artículo 2º del Código del Trabajo'.
Pues bien, analizados los antecedentes respectivos y las argumentaciones

planteadas por el recurrente, ha sido posible verificar que, atendida la fecha
en que habrían ocurrido los presuntos actos de acoso laboral a que se ha
hecho alusión, no resultó procedente que esa Entidad Regional de Control
determinara que correspondía incoar un sumario en contra de la referida
autoridad comunal84".
84 Dictamen Nº 19.421/2015.
109
La Contraloría también se ha pronunciado sobre la irretroactividad, en
relación al momento exacto en el cual los actos administrativos sancionatorios
producen efectos. El organismo ha establecido que:
"Esta Contraloría General ha tomado razón de la resolución Nº 137, de 2010,

de Carabineros de Chile, por medio de la cual se aplica la sanción
disciplinaria de destitución al señor (...), en el entendido que la referida
medida sólo podrá surtir efectos a contar de su total tramitación, conforme
con el principio de irretroactividad de los actos administrativos, contemplado
en el artículo 52 de la ley Nº 19.880, tal como, por lo demás, se ha
manifestado en los dictámenes Nºs. 55.760, de 2008, y 60.585, de 2009,
entre otros, de esta Entidad Fiscalizadora85".
Por su parte, la Corte Suprema también se ha pronunciado en relación a la

aplicación del principio de irretroactividad de las sanciones administrativas,
aunque advirtiendo que la aplicación de principios penales no puede hacerse
de forma absoluta:
"Octavo: Que, en efecto, si bien principios elementales entre una y otra son
comunes y lógicos, como ocurre con los relativos al non bis in idem, a la
irretroactividad de la ley sancionadora, al principio pro reo y a la necesidad de
prescripción de la respectiva acción persecutoria, no es posible
desentenderse de la imposibilidad jurídica que se advierte en asimilar la
contravención administrativa a una falta penal —única manera de concluir en
un plazo de prescripción de seis meses para la respectiva acción
persecutoria— la que surge de la naturaleza intrínseca del castigo86".
V. Proporcionalidad
85 Dictamen Nº 28.296/2010.
110
1. Concepto
El principio de proporcionalidad o de "prohibición de exceso" 87 se refiere a

que debe existir una relación de razonabilidad entre el hecho sancionado por la
Administración y la cuantía o gravedad de la sanción que ésta deba aplicar.
Debemos anotar que en general la doctrina le reconoce a la proporcionalidad

dos manifestaciones. Por una parte, el legislador debe establecer o clasificar
claramente las categorías de infracciones según su gravedad, y, por otra parte,
obliga a la administración a utilizar criterios claros de atenuación o
agravamiento de la responsabilidad para determinar la cuantía exacta de la
sanción. Tal como señala Cosculluela:
"Este principio [de proporcionalidad] obliga, en primer lugar, al legislador a

clasificar las infracciones y las sanciones en tres categorías: leves, graves y
muy graves, lo que en virtud del principio de tipicidad debe establecer por ley.
Y, en segundo lugar obliga a aplicar sanciones, que por lo general tienen, en
especial en el caso de las multas, un recorrido cuantitativo determinado, en
función de ciertos criterios que establece la ley, tales como: i) la existencia de
intencionalidad o reiteración en la conducta; ii) la naturaleza de los perjuicios
causados; y iii) la reincidencia (...)88".
De este modo, el principio de proporcionalidad es el mecanismo adecuado

que impide la arbitrariedad en la fijación de qué sanción aplicar y qué
intensidad es procedente. Es un principio que tendrá sentido en razón de los
hechos infraccionales que consten en el expediente administrativo sancionador.
87 NAVARRO BELTRÁN, Enrique (2016), p. 276.

111
De acuerdo al Tribunal Constitucional, el principio de proporcionalidad, si bien
no está recogido expresamente en la Constitución, está presente de forma
implícita en relación a diversas normas sobre el debido proceso. Ha señalado
que:
"34º (...) Como es conocido, la Constitución no recoge explícitamente el

principio de proporcionalidad, pero los intérpretes constitucionales no pueden
sino reconocer manifestaciones puntuales de este principio que devienen en
una consagración general dentro del ordenamiento jurídico. La doctrina ha
considerado que este principio se encuentra claramente integrado dentro de
los principios inherentes del Estado de Derecho, está en la base de los
artículos 6º y 7º de la Constitución que lo consagran, en la prohibición de
conductas arbitrarias (artículo 19, numeral 2º) y en la garantía normativa del
contenido esencial de los derechos (artículo 19, numeral 26º)89 ".
Relacionado a lo anterior, el principio de proporcionalidad tampoco está

recogido expresamente en la LBPA, ni regulado de forma orgánica para las
sanciones administrativas.
No obstante, existe cierta tradición en el ordenamiento jurídico chileno —

tanto en el Código Penal como en diversas leyes que regulan sectores
económicos— de clasificar las faltas y las sanciones administrativas en tres
categorías, a saber, leves, graves y gravísimas. Tal como señala García
Machmar:
"Para efectos de reducir esa discrecionalidad ciertas leyes sectoriales definen

'rangos' de infracciones (gravísimas, graves y leves), a los que están
asociados, a su vez, "rangos" de sanciones (especialmente multas de montos
ascendentes) (...). Mientras la descripción de las infracciones gravísimas
suele ser más completa y perfecta, la tipificación de las infracciones leves es
más imperfecta90".
89 STC Nº 2365.
112
En relación a la segunda dimensión de la proporcionalidad, esto es, la
existencia de elementos o criterios para agravar o atenuar la sanción dentro de
cada rango permitido y así determinar el quantum exacto de la infracción,
funciona de manera similar a los atenuantes y agravantes del Código Penal. En
materia administrativa, debemos prevenir que ha existido una evolución sobre
el particular:
Antiguamente, "la reducción de las sanciones al tipo exclusivo de la multa

pecuniaria se combinaba con la simple previsión de un límite máximo de su
cuantía91", es decir, por regla general el legislador se encargaba únicamente de
poner un techo máximo a la cuantía. Actualmente las técnicas regulatorias son
más sofisticadas que el mero establecimiento del tope máximo, y pueden
combinar varios criterios.
Aunque esta materia tampoco está regulada de forma orgánica en nuestro

país, se ha señalado que los criterios más habitualmente utilizados en Chile por
el legislador para que la Administración pondere la cuantía de la infracción, son
los siguientes92:
— La reiteración de la conducta o reincidencia
— El resultado de daño o peligro
— El número o proporción de personas afectadas
— El beneficio económico obtenido
— La intencionalidad
— El grado de participación
— La capacidad económica

113
Sin embargo, hay diversas normas que fijan ex ante la sanción procedente,
por ejemplo, un porcentaje de determinado monto. La ausencia de criterios que
sirvan para determinar la sanción administrativa legalmente o
reglamentariamente, y su falta de consideración en la fijación de una sanción
administrativa, ha sido considerado por la jurisprudencia constitucional como
inconstitucional93.
De este modo, frente al caso específico, la administración debe especificar

en el acto administrativo sancionatorio cuáles elementos o criterios ha utilizado
para determinar la cuantía de la sanción. La no aplicación de estas directrices
significa que el acto puede ser considerado como arbitrario.
3. Fundamento
El principio de proporcionalidad halla su fundamento primario en limitar la

discrecionalidad y arbitrariedad de las autoridades en el ejercicio de sus
potestades y competencias. Sobre el particular, se ha señalado que en el
Antiguo Régimen —antes de la Revolución Francesa—, el monarca tenía el
derecho de decidir con libertad absoluta la elección de las penas. Tan grave
era esta situación que los revolucionarios consagraron expresamente, en el
artículo VIII de la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de
1789, que "La ley no debe imponer otras penas que aquellas que son estricta y
evidentemente necesarias94". Hoy están proscritas las sanciones de plano o
arbitrarias.
El otro fundamento del principio de proporcionalidad —de modo similar al rol

que cumple el bien jurídico en el Derecho Penal— es que las sanciones
administrativas cumplan efectivamente los fines para los cuales han sido
establecidas por el legislador, y no puedan servir como instrumento para fines
distintos, como por ejemplo podrían ser el cumplimiento de objetivos de política
93 STC Nº 2922.
114
pública, mayor recaudación fiscal por multas, desincentivo de determinadas
actividades económicas. Esto significa que, al aplicarse una sanción, debe
existir "la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su
adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción95".
Lo anterior es incoherente con los últimos debates legislativos relacionados

con las sanciones administrativas y se encuentra superado; la proporcionalidad
de la sanción administrativa debe considerar otros criterios. Así, se ha
considerado que la sanción administrativa no sólo debe ser proporcional a los
hechos infraccionales, sino que, además, debe considerar los incentivos
adecuados para el cumplimiento de las políticas públicas o bienes jurídicos que
custodia. Materia que se analizará en el apartado sobre mecanismos de
incentivo al cumplimiento, pero, desde ya, podemos asegurar que la sanción
administrativa puede ser fijada —quantum— como un instrumento para fines
distintos a la mera represión y castigo.
El Tribunal Constitucional ha tenido una prolífica jurisprudencia en relación al

principio de proporcionalidad, que se ha manifestado en diversos
pronunciamientos.
De acuerdo al Tribunal Constitucional, se infringe el principio de

proporcionalidad cuando se aplican sanciones corporales como apremio, para
sustituir la falta de consignación de una multa en dinero:
"Decimoctavo: Que, a mayor abundamiento, la pena de prisión, utilizada

como un apremio, tampoco puede considerarse ajustada a la Constitución,
atendido que el precepto reprochado no establece la intervención de la
autoridad judicial que decrete la respectiva privación luego de determinar,
conforme al mérito de un proceso, la tipicidad de la conducta, su
95 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (1999), p. 183.
115
antijuridicidad y la culpabilidad del sujeto. Además, esta carencia de revisión
judicial no permite que exista un juzgamiento en torno a si la prisión es
necesaria y adecuada como apremio, ni tampoco graduarla de conformidad a
la reprochabilidad de la conducta, cuestión que, por lo demás, ni la misma
norma lo permite. En efecto, ésta al señalar textualmente que se 'sufrirá... un
día de prisión por cada décimo de unidad tributaria mensual', consagra la
privación de libertad de modo obligatorio; impide que se utilicen otros medios
más adecuados para lograr el cumplimiento de la multa, y que la prisión sea
proporcional y graduable de conformidad a las particularidades que asisten al
no pago de la multa96".
La aplicación de más de una pena por el mismo hecho —infracción del

principio non bis in idem— también afecta la proporcionalidad:
"8º. Que, por otra parte, la proporcionalidad de la pena constituye una

materialización de la garantía de igualdad en la protección de los derechos,
tanto en su versión del concepto de igualdad jurídica como de fundamento
material de un justo procedimiento. La pena, concebida como retribución
jurídica (el responsable de un delito acepta también la pena), se sujeta a
reglas jurídicas universales, como las de intervención mínima, interdicción de
la arbitrariedad y aplicación del principio de la proporcionalidad. Así, sostiene
un reputado autor, 'la sanción debe ser proporcional a la gravedad del hecho,
a las circunstancias individuales de la persona que lo realizó y a los objetivos
político criminales perseguidos. La pena será proporcional a las condiciones
que la hacen "necesaria"; en ningún caso puede exceder esa necesidad'
(Mario Garrido Montt, Derecho Penal, Tomo I, p. 49). De este atributo se
prescinde manifiestamente cuando, como en la especie, por la comisión de
un mismo hecho se sanciona más de una vez al responsable y, muy en
particular, si a las penas impuestas por dos infracciones diversas, se adiciona
la de suspensión de la licencia para conducir97".
96 STC Nº 1518.
97 STC Nº 1960.
116
También se infringe el principio de proporcionalidad cuando la ley únicamente
establece el techo de la multa, sin que haya graduación de las sanciones ni
criterios para establecer la cuantía:
"Cuarto: Que la sanción de multa aplicada por el juez de primera instancia en

la especie, con fundamento en la norma del artículo 20 de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, particularmente en su inciso primero —discurre
la requirente— conduciría a un resultado inconstitucional, debido a su
desproporcionalidad, consecuencia de la textura abierta con que está
redactada la disposición legal. En lo sustancial, se sostiene que la disposición
impugnada transgrede el principio de proporcionalidad, por cuanto: a) permite
discrecionalidad absoluta al juez de Policía Local en la determinación de las
multas; b) permite, por lo mismo, discriminar infundadamente entre los
destinatarios infractores de las normas de urbanismo y construcciones, sin
que medie una diferencia formalmente relevante entre ellos, y c) vulnera el
principio de proporcionalidad en sentido estricto, el cual exige que la
intensidad de la intervención del órgano público concernido —en este caso,
el juez—, para afectar derechos en razón del bien común, sea adecuada a su
fin público y consistente con la gravedad del injusto cometido y sus
circunstancias.
(...)
Decimonoveno: Que, por consiguiente, toda vez que la norma legal

impugnada en su aplicación no evidencia criterios objetivos, reproducibles y
verificables, en virtud de los cuales el juez competente esté habilitado para
imponer una sanción pecuniaria de menor o mayor magnitud o cuantía, por
infracción a la legislación de urbanismo y construcciones, se manifiesta así
un margen legal excesivamente amplio o laxo entre la sanción mínima y la
máxima aplicable, rayano en la indeterminación del marco penal, lo que
alberga la posibilidad de decisiones arbitrarias o desiguales, desde que no
puede saberse con certeza sobre la base de qué motivaciones explícitas el
juez las puede adoptar. Todo lo cual cobra mayor importancia en el caso
concreto, si se mira que la infracción fue puramente formal o de peligro
abstracto, cercana a una infracción de mera prohibición, en donde no se
117
divisó como resultado de ella una real afectación o compromiso de los
valores y bienes jurídicos que la legislación de urbanismo y construcciones
protege. Al paso que, cuando fue posible, y sin perjuicio de haber quedado
incursa en una infracción formal —en verdad, con posterioridad a la
expiración de la patente provisoria, que gravó el uso sobre la base de su
autorización temporal a la arrendataria—, la misma fue superada y corregida
por la requirente, ante la propia autoridad administrativa urbanística que
denunció la infracción que condujo a la sanción máxima legal, pero a todas
luces desproporcionada o excesiva, atendida la magnitud del injusto culpable,
de acto y de resultado, por lo que el requerimiento será acogido por este
capítulo en la forma que se dirá98".
La proporcionalidad debe apreciarse en el caso concreto. En este sentido, el

Tribunal Constitucional ha señalado que existen personas que en atención a
sus actividades pueden estar sujetos a mayores exigencias que el resto de la
población. Esto se ha resuelto en el caso de las empresas que desean
inscribirse en el registro de proveedores del Estado:
"Vigesimoséptimo.- Que respecto de la segunda de las impugnaciones, el

requirente sostiene que la aplicación conjunta del artículo 292 del Código del
Trabajo y del artículo 4º de la ley Nº 19.886, infringe los principios de ne bis in
idem y de proporcionalidad (fs. 54). Sobre estas alegaciones el Tribunal ya se
ha pronunciado, rechazando los requerimientos, en sentencias roles
Nºs. 1968 y 2133.
Los criterios para el rechazo han sido la ya aludida consideración de orden

público económico de la inhabilidad para contratar la cual debe ser juzgada a
la luz de la proporcionalidad en los siguientes términos:
'La inhabilidad establecida por el precepto no es una diferencia arbitraria. a)

Se trata de una inhabilidad congruente con los objetivos perseguidos, desde
un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la
Administración del Estado. b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o
98 STC Nº 2648.
118
consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso
judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos
fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus
descargos. En el caso de la empresa Starco S.A., la sentencia del Segundo
Juzgado de Letras del Trabajo, que rola a fojas 32 y siguientes de autos, da
cuenta, precisamente, de la defensa desplegada por aquélla en el proceso
laboral RIT T-2-2009. No se trata, de una apreciación o juicio formulado por
la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación
Pública, autoridades administrativas que han obrado en el sentido de
materializar la inhabilitación de Starco S.A. para contratar con la
Administración, en virtud de lo dispuesto por la sentencia ya mencionada. En
consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación
del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y
Contratación Pública en virtud del Nº 6) del artículo 92 del Decreto Supremo
Nº 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los
derechos fundamentales del trabajador (Nº 7) de la misma norma), que opera
con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c) La
inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas
a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de
la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con
entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es
la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años'. (STC rol Nº 1968, c. 32º)99
".
El principio de proporcionalidad no aplica sólo sobre los privados, también

aplica sobre las sanciones administrativas aplicadas a los funcionarios
públicos. El Tribunal ha señalado en relación al Proyecto de Reforma de la Ley
del Ministerio Público que:
"Quincuagésimo quinto: Que, de un lado, los términos indeterminados con

que aparece redactada la nueva norma, permitiría entender que se ha
querido consagrar un grado de imputación más restrictivo que el que impera
99 STC Nº 2722.
119
en la responsabilidad disciplinaria en general, estatuyendo ahora —respecto
de todos los fiscales— la necesidad de que concurra una especie de
negligencia grave en el ejercicio de sus funciones, para hacerse acreedores
de una cualquiera sanción administrativa.
Lo cual no reconoce parangón en el derecho estatutario chileno, desde que

tal especie de descuido grave equivaldría a asumir que a dichos servidores
públicos puede exigírseles poco más que a las personas negligentes y
carentes de prudencia, lo cual, por cierto, no se condice con la realidad ni con
el nivel de desempeño que les impone la legalidad vigente.
Sin perjuicio ello, como es obvio, de que al aplicárseles las medidas

disciplinarias que correspondan, correctivas o expulsivas, se deba atender
siempre a la gravedad concreta de la infracción producida, conforme al
principio constitucional de proporcionalidad;
Quincuagésimo sexto: Que, de otro lado, la misma ambigüedad de la norma

lleva a sostener que la responsabilidad disciplinaria de los fiscales quedaría
comprometida por cualquier irregularidad que pudieran cometer en el
ejercicio de sus cargos, por nimia e intrascendente que ésta sea.
Puesto que la calificación de una conducta como 'injustificadamente errónea

o arbitraria', queda librada a una mera apreciación de valor y subjetiva, por
parte de los órganos de sanción, sin parámetros normativos de
comprobación. Situación de incertidumbre que no se compadece con la
necesidad de asegurar a los fiscales la estabilidad en sus cargos, mientras
dure efectivamente su buen comportamiento100".
Sobre la falta de parámetros claros para establecer el quantum de la sanción,

en un reciente caso nuestro Tribunal Constitucional también se ha manifestado
en relación a la actuación de la Superintendencia de Valores y Seguros ("Caso
Cascadas"), exigiendo que se consideren criterios objetivos y contrastables en
la fijación de sanciones administrativas:
100 STC Nº 3081.
120
"Cuadragesimotercero: Que no resultan razonables ni existen criterios
objetivos que determinen la forma en que corresponda aplicar la sanción
prevista en el artículo 29 del D.L. Nº 3.538, puesto que la disposición se limita
a facultar —discrecionalmente— a la autoridad administrativa a imponer
sanción, de hasta un 30% del valor de la operación irregular.
Cabe hacer presente que la resolución emanada de la Superintendencia de

Valores y Seguros está datada el día 29 de diciembre de 2015, esto es, con
fecha posterior a la dictación de la resolución administrativa que impuso la
multa cuestionada;
Cuadragesimocuarto: Que la disposición legal objetada otorga a la autoridad

administrativa la facultad de aplicar: a) las reglas establecidas en los artículos
27 y 28 del D.L. Nº 3.538 (posibilitando la imposición de una multa de UF
15.000, que puede aumentarse cinco veces en caso de infracciones
reiteradas), y b) la regla genérica contemplada en el artículo 29, que alude a
la multa del 30% del valor de la emisión u operación irregular.
Cuadragesimoquinto: Que la disposición cuestionada no fija parámetro

alguno de razonabilidad a la autoridad, lo que no se compadece con criterios
mínimos de proporcionalidad, como los que han sido reiteradamente citados
por esta Magistratura constitucional (...)101".
La Contraloría General de la República también ha reconocido expresamente

el principio de proporcionalidad. En relación a la debida coherencia entre hecho
sancionado y cuantía de la sanción, ha señalado que la Administración debe
ser especialmente cuidadosa en fundamentar el acto administrativo cuando
aplica las sanciones más graves que la ley concede:
"Al respecto, cabe hacer presente que esta Contraloría General, en virtud de
las atribuciones constitucionales y legales de que ha sido dotada, debe velar
porque los procedimientos sumariales se ajusten a los principios de
juridicidad y del debido proceso, establecidos en los artículos 6º, 7º y 19 Nº 3,
101 STC Nº 2922.
121
de la Constitución Política, fiscalizando que se substancien con estricto
apego al ordenamiento jurídico, emitiendo decisiones exentas de
discriminaciones arbitrarias, aplicando sanciones que se correspondan con la
gravedad de los hechos y la participación de los servidores en ellos,
resguardando el principio de proporcionalidad contemplado en el inciso
segundo del artículo 121 de la ley Nº 18.834, como se ha indicado, entre
otros, en los dictámenes Nºs. 93.878, de 2014 y 79.977, de 2015, ambos de
este origen.
En ese mismo sentido, es pertinente agregar que para que proceda la

aplicación de la medida de destitución, atendida la magnitud de sus efectos
jurídicos y de hecho, se exige que del mérito del sumario aparezca,
indubitada e irrefutablemente, que no existe otro castigo que sea
correspondiente a la falta, tal como se sostiene en el dictamen Nº 25.318, de
2013, de este origen102".
La Contraloría también ha señalado la importancia de ponderar

adecuadamente los factores que permiten atenuar o eximir la responsabilidad
administrativa, en especial el criterio del daño o perjuicio. De este modo, aun
cuando pudiese existir una infracción a deberes impuestos por el ordenamiento
jurídico, si no ha habido afectación concreta a los bienes jurídicos protegidos,
no pueden aplicarse las sanciones más gravosas:
"Ahora bien, efectuado el examen de la pieza sumarial, se advierte que si

bien las actuaciones que se le atribuyen al anotado servidor constituyen una
contravención a sus deberes funcionarios, pues importan una falta de esmero
en el ejercicio de sus labores y un deficiente desarrollo de las mismas, tales
conductas, según la descripción de los hechos contenida en el cargo
formulado y en la vista fiscal, no revisten la gravedad suficiente para aplicar
una medida expulsiva, ya que el propio indagador, a fojas 565 al igual que el
Informe de Investigación Especial Nº 703, de 2015, de la Contraloría
Regional de La Araucanía, a fojas 184, indica, por una parte, que no existió
en este caso un detrimento al patrimonio fiscal, y por otra, reconoce la
102 Dictamen Nº 84.748/2016.
122
inexistencia de un procedimiento formal sobre recepción de facturas. A ello,
debe agregarse la circunstancia que tampoco constan en el expediente los
medios probatorios en cuya virtud se habría acreditado la mala fe o la
colusión del afectado con la empresa contratista, tal como lo afirma a fojas
566 el instructor del proceso103".
103 Dictamen Nº 16.543/2017.
123
CAPÍTULO II PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Una vez revisados los principios aplicables a la sanción administrativa —y

antes del análisis de las reglas comunes al procedimiento administrativo
sancionador, los mecanismos de control administrativo y jurisdiccional de la
potestad administrativa sancionadora—, es menester analizar los principios
generales y especiales que resultan aplicables durante la sustanciación de un
procedimiento administrativo sancionador.
Por regla general, y como se examinó en el capítulo anterior, nuestra doctrina

y jurisprudencia administrativa, constitucional y judicial se han centrado,
principalmente, en el estudio de los principios referentes a la faz sustantiva de
las sanciones administrativas. A saber, a la aplicación de los principios de
legalidad, tipicidad, culpabilidad, prescripción, irretroactividad, proporcionalidad,
entre otros; todos enmarcados en la teoría de la aplicación matizada de los
principios del derecho penal en el derecho administrativo sancionador.
Que el análisis del derecho administrativo sancionatorio haya nacido al alero

del derecho penal ha llevado a que la construcción de la teoría del derecho
administrativo sancionador nacional detente una profunda carencia
metodológica. En efecto, si consideramos la clasificación metodología del
derecho administrativo sancionador del profesor de derecho administrativo
Alejandro Nieto, el derecho administrativo sancionador no se limita
exclusivamente a la teoría de la sanción administrativa, también se compone
por la teoría del procedimiento, infracción y de la potestad sancionadora:
"Si un Derecho Administrativo Sancionador completo ha de desarrollar

sistemáticamente, además de las cuestiones generales, una teoría de la
potestad sancionadora, una teoría de la infracción, una teoría de la sanción y
un Derecho de procedimiento, conste que en el presente volumen sólo se
124
incluyen las dos primeras partes (potestad sancionadora e infracción) sin
alcanzar más que ocasionalmente ni la teoría de la sanción ni el
procedimiento104".
Así, la doctrina y jurisprudencia nacional han carecido de un examen

pormenorizado y detallado de la teoría y práctica del derecho administrativo
sancionador en su faz procedimental, es decir, del conjunto de garantías y
derechos que gozan los interesados y el presunto infractor en la tramitación de
un procedimiento administrativo sancionador o del conjunto de normas que
debe cumplir la autoridad administrativa en la sustanciación de un
procedimiento administrativo105. Asimismo, hay escasos estudios sobre la
infracción y la potestad sancionadora.
Por lo tanto, uno de los mayores desafíos, en materia administrativa

sancionadora, es fijar el conjunto de garantías y derechos que gozan los
interesados en el procedimiento sancionador, en especial el presunto infractor y
los interesados en el procedimiento. Lo anterior asegura que la decisión
adoptada en un procedimiento administrativo cumpla con las condiciones
mínimas y básicas de la garantía del debido proceso administrativo como
mecanismo de interdicción a la arbitrariedad. Es un resguardo para los
interesados y el presunto infractor; es un imperativo para la autoridad
administrativa como mecanismo de razonabilidad de las decisiones públicas.
Así, es fundamental realizar en primer término un examen de los principios

generales y especiales aplicables al procedimiento administrativo sancionador,
y cómo estos principios aportan importantes herramientas a la autoridad
administrativa y judicial en el análisis de casos, entregando nuevas
104NIETO, Alejandro (2005), p. 25.

105 Que la jurisprudencia de esta Magistratura ha puntualizado que las sanciones
administrativas deben cumplir dos tipos de garantías. Por una parte, aludiendo a las garantías
sustantivas, ha señalado que los principios inspiradores del orden penal deben aplicarse, por
regla general y con matices, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son
manifestaciones del ius puniendi propio del Estado. Por otra, que deben cumplir con las
garantías vinculadas al debido procedimiento, permitiendo a quienes puedan ser alcanzados
por dichos castigos defenderse de los cargos que les dirija la autoridad, rendir pruebas e
impugnar la sanción una vez aplicada (jurisprudencia citada en rol Nº 2264, considerando 33º)".
STC Nº 2682.
125
herramientas en la hermenéutica jurídica vinculada al derecho administrativo
sancionador.
Quizás muchos de los principios que analizaremos pueden considerarse

pertinentes en el capítulo anterior, pero el orden establecido sólo tiene como
finalidad hacer más comprensiva la distinción tradicional e histórica que ha
llevado el derecho administrativo sancionador nacional, que ha carecido de un
examen de las garantías del derecho administrativo sancionador.
En razón de lo anterior, éste es un primer esfuerzo por sistematizar los

principios del procedimiento administrativo sancionador y los principios no
examinados por la doctrina. Para cumplir lo anterior, se analizarán los
principios generales de la LBPA y principios especiales o propios del derecho
administrativo sancionador, con una óptica forense en el sentido de considerar
la jurisprudencia judicial, administrativa y constitucional sobre la materia.
A. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y SU APLICACIÓN AL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
En el presente apartado se analizarán los principios generales de la LBPA,

estableciendo el sentido y alcance que la doctrina y jurisprudencia da a dichos
principios. Luego se estudiarán sus aspectos prácticos en la sustanciación de
un procedimiento sancionador, y cómo éstos pueden influir en la resolución o
tramitación del asunto.
I. Principio de escrituración
1. Concepto
126
El principio de escrituración del procedimiento administrativo es aquel que
exige que todas las actuaciones de un procedimiento administrativo consten en
medios objetivos, fidedignos y verificables, que aseguren, por un lado, la
expresión de voluntad de la autoridad administrativa y de los interesados en un
procedimiento administrativo, y, por otro lado, el derecho de los interesados de
conocer el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la
condición de interesados, y obteniendo, a su solicitud, copia autorizada de los
documentos que rolan en el expediente. Así, el principio de escrituración se
satisface, principalmente, con la generación de un expediente administrativo
donde consten todas y cada una de las actuaciones del procedimiento. La
omisión de antecedentes, documentos u otros del expediente administrativo
impide a la autoridad administrativa considerarlos en la motivación del acto
administrativo terminal.
Así, los procedimientos administrativos exigen que todas las actuaciones,

verbales o escritas, consten de manera fidedigna en un expediente
administrativo106, escrito o electrónico, que es el mecanismo de satisfacción del
principio de escrituración. Conforme a lo anterior, el principio de escrituración
es aplicable no sólo a la autoridad administrativa, sino que, además, a los
interesados de un procedimiento, teniendo ambos la obligación de cumplir con
su mandato.
Lo anterior en tanto en el expediente se incluirán todas las actuaciones y

actos administrativos emitidos por el órgano administrativo que sustancia el
procedimiento; las presentaciones y alegaciones presentadas por los
interesados, terceros y otros órganos públicos que intervengan en el
procedimiento administrativo, y todos los antecedentes, comunicaciones, notas
y documentos presentados por el presunto infractor. Todos los antecedentes y
comunicaciones en el procedimiento administrativo se incluirán en el
106 1º) Por 'expediente administrativo se entiende' el conjunto ordenado de documentos y

actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como
las diligencias encaminadas a ejecutarla". GARBERÍ, José y BUITRÓN, Guadalupe (2016), p.
1521.
127
expediente administrativo, escrito o electrónico, en razón de su orden de
ingreso, y deberán ser debidamente foliados.
En suma, el principio de escrituración permite la construcción de un

expediente administrativo donde la expresión de voluntad de la autoridad
administrativa y de los interesados es objetiva, clara y verificable, cuestión que
facilita, por un lado, a la autoridad administrativa la adopción de la decisión
pública conforme a los antecedentes que constan en el expediente, y, por otro
lado, a las autoridades de control administrativas y jurisdiccionales escrutar el
fundamento de las resoluciones administrativas conforme al expediente que las
constituye.
Respecto al principio de escrituración, la doctrina ha sido enérgica en señalar

que el procedimiento administrativo requiere concretarse en medios objetivos y
comprobables, como son los expedientes administrativos. Lo anterior asegura
la claridad y la estabilidad de las decisiones administrativas. En este sentido, se
ha señalado:
"El procedimiento administrativo implica que los actos administrativos deben

materializarse de manera objetiva y comprobable, para poder dar cuenta de
su exacto contenido107".
"En principio, el acto jurídico unilateral debe hacerse por escrito, lo cual
asegura la claridad y la estabilidad de la expresión de voluntad del órgano108.
En el ordenamiento jurídico nacional, el principio de escrituración se

encuentra reconocido en los artículos 5º, 18 y 19 de la LBPA. Los referidos
artículos indican:
107 CORDERO, Luis (2003), p. 64.

108 BARNES, Javier (1993), p. 511.
128
— En primer término, que el procedimiento administrativo y los actos
administrativos emitidos durante la sustanciación del procedimiento se
expresarán por escrito o por medios electrónicos, a menos que su naturaleza
exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia.
— En segundo término, exige que todo el procedimiento administrativo

conste en un expediente administrativo, escrito o electrónico, en el que se
asentarán todos los documentos presentados por los interesados, por terceros
y por otros órganos públicos, con expresión de la fecha y hora de su recepción,
respetando su orden de ingreso. Asimismo, se deben agregar todas las
actuaciones, documentos y antecedentes presentados por el presunto infractor
o inculpado en el procedimiento administrativo sancionador.
— En tercer término, en el expediente administrativo se incorporarán las

actuaciones, los documentos y resoluciones que el órgano administrativo
remita a los interesados, a terceros o a otros órganos públicos. Asimismo,
integrarán dicho expediente las notificaciones y comunicaciones a que den
lugar los actos administrativos, con expresión de la fecha y hora de su envío,
en estricto orden de ocurrencia o egreso.
— En cuarto término, el órgano administrativo debe llevar un registro público

de todas las actuaciones en el procedimiento administrativo, con indicación de
la fecha y hora de su presentación, ocurrencia o envío.
— Finalmente, cuando la administración utilice medios electrónicos deberá

proveerse de los medios compatibles para ello, ajustándose al procedimiento
regulado por las leyes.
De este modo, los referidos artículos precisan la aplicación del principio de

escrituración en la necesidad de que los actos administrativos consten de
manera fidedigna en medios escritos o electrónicos, y que dichas actuaciones
conformen un expediente administrativo, cuyo contenido está formado por el
conjunto de actos emitidos por la autoridad, como, asimismo, por todo otro
documento y antecedente, presentado por interesados, terceros, otros órganos
públicos y el presunto infractor.
129
3. Fundamento
El principio de escrituración cumple diversos objetivos en el procedimiento

administrativo. En primer lugar, es el mecanismo administrativo para instaurar
un registro material de todo escrito, acto administrativo o comunicación
vinculado al procedimiento administrativo, permitiendo, a cualquier persona
natural o jurídica o a la autoridad administrativa y judicial conocer cuáles fueron
los antecedentes que fundaron la decisión administrativa. Sin el registro y
expediente, es imposible la rendición de cuentas de la administración del
Estado respecto a las decisiones que adopta al interior de un procedimiento
administrativo. Al respecto se ha señalado:
"La publicidad de los fundamentos y procedimiento, respecto de los actos

administrativos, se explica principalmente por la necesidad de los
administrados de conocer los motivos de hecho y de derecho y la forma con
base a la cual la Administración adoptó la decisión. Ello, como se señaló,
constituye una exigencia del debido proceso respecto de los interesados en
el procedimiento administrativo y es la base para el ejercicio del derecho a la
tutela jurisdiccional e impugnación del acto administrativo109".
En segundo lugar, el principio de escrituración es un mecanismo de control

de la obligación de la autoridad administrativa de considerar y pronunciarse
respecto de todas las cuestiones que se han vertido en el procedimiento
administrativo, es decir, que respete estrictamente el principio de congruencia
de la decisión administrativa. En efecto, el artículo 41 de la LBPA es enfático en
señalar que la resolución del procedimiento administrativo decidirá todas las
cuestiones planteadas y alegadas en el procedimiento, es decir, todas las
cuestiones que consten en el expediente administrativo y sobre las cuales se
ha solicitado su pronunciamiento expreso.
109 BERMÚDEZ, Jorge y MIROSEVIC, Camilo (2008), p. 441.
130
En tercer lugar, la escrituración de las actuaciones y decisiones
administrativas es un medio idóneo para erradicar la arbitrariedad
administrativa o un mecanismo de la interdicción de la arbitrariedad. En efecto,
la autoridad deberá fundar y motivar sus decisiones públicas, constando sus
fundamentos jurídicos y fácticos en el acto administrativo que satisface el
principio de escrituración. Así, existiendo constancia de los fundamentos del
acto administrativo terminal del procedimiento y de las actuaciones de mero
trámite, es posible para la propia autoridad o para otra, administrativa o
jurisdiccional, controlar que las decisiones sean acordes a la normativa
administrativa aplicable.
De este modo, el principio de escrituración tiene, principalmente, como

fundamento la erradicación de la arbitrariedad de las decisiones públicas, al
exigir que la autoridad se exprese por medios fidedignos, claros y
comprobables, que permitan, posteriormente, el control administrativo y
jurisdiccional de las resoluciones administrativas.
En la práctica administrativa, y en especial sancionadora, es fundamental

analizar cuatro cuestiones, que deben ser resueltas bajo la óptica del principio
de escrituración administrativa. Las cuestiones a examinar son: la ausencia de
antecedentes en un expediente administrativo, el uso de medios electrónicos,
la constancia de actos verbales y el idioma oficial del procedimiento
administrativo.
Sobre la primera materia, es decir, la ausencia de antecedentes en un

expediente administrativo que funden el acto administrativo terminal, destaca el
"Caso Obrascón Huarte Lain S.A. Agencia en Chile con Superintendencia del
Medio Ambiente110", que analiza la legalidad de una resolución de la
110Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-11-2015. En esta parte, se encuentra
confirmada por la Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 13317-2015.
131
Superintendencia del Medio Ambiente que impuso una sanción pecuniaria,
fundándose en un antecedente que no constaba en el expediente
administrativo. En este sentido, el Tribunal señaló:
"Vigésimo tercero. Que de las disposiciones transcritas se desprende que, lo

adecuado en materia de expediente sancionador, es que éste se contenga en
una sola unidad, sea en soporte físico o digital, y que éste se encuentre a
disposición de los interesados en las dependencias o bajo la custodia de la
unidad administrativa que lleva la investigación, de manera que los
interesados tengan acceso real a los antecedentes que obran en su contra,
especialmente porque sobre aquellos pesa la imposición de una sanción,
cosa que no ocurrió en la especie. A juicio de este Tribunal, no es posible
que una actuación sancionatoria acorde con el respeto de los derechos de
las personas, con la transparencia de la función pública y con las exigencias
de justicia y racionalidad que deben guiar al procedimiento respectivo, pueda
imponer una sanción sobre la base de antecedentes a los que sólo ha tenido
acceso el órgano instructor del sumario y que no se encuentran a disposición
del sumariado en el mismo continente en el que se encuentra el resto del
expediente [...].
Vigésimo séptimo. Que por todo lo anterior, este Tribunal a prescindirá del
informe policial Nº 311/01099 contenido en la carpeta de la FLV como prueba
válida, toda vez que, al no encontrarse dentro del expediente que contiene el
procedimiento administrativo sancionador, no puede ser considerado como
un 'medio de prueba admisible en derecho', en los términos exigidos por el
artículo 51 de la Losma, ya que, como ya se ha expresado, la forma en que
se ha incorporado esta documentación genera un vicio de procedimiento, al
no observarse debidamente el principio de contradictoriedad".
A mayor abundamiento. En una causa sobre reclamación de multas de la

Superintendencia del Medio Ambiente, el Tribunal dejó sin efecto una de las
multas aplicadas, teniendo en consideración que uno de los antecedentes
técnicos sobre los cuales se fundaba la infracción fue un oficio de la Dirección
de Vialidad, ingresado al expediente con posterioridad al acto de formulación
132
de cargos, y respecto del cual la empresa sancionada no había sido informada.
El Tribunal Ambiental señaló que:
"(...) a juicio de este Tribunal, no es posible que una actuación sancionatoria

acorde con el respeto de los derechos de las personas, con la transparencia
de la función pública y con las exigencias de justicia y racionalidad que deben
guiar al procedimiento respectivo, pueda imponer una sanción sobre la base
de antecedentes a los que sólo ha tenido acceso el órgano instructor del
sumario y que no se encuentran a disposición del sumariado en el mismo
continente en el que se encuentra el resto del expediente111".
De modo similar, la Contraloría General de la República se ha manifestado

en términos similares, señalando que no puede pronunciarse sobre la legalidad
de un acto administrativo cuando no se ha podido tener a la vista el expediente
completo:
"La Contraloría General ha debido abstenerse de dar curso al acto

administrativo del epígrafe, que determina lo que indica y pone a disposición
de la Intendencia de la Región de Los Lagos fondos para subsidiar los
servicios de transporte marítimo de zonas aisladas que se señalan, por
cuanto, habiéndose solicitado oportunamente, no se han acompañado todos
los antecedentes que permitan efectuar el control preventivo de juridicidad
del decreto en estudio112".
"Esta Contraloría General ha debido abstenerse de dar curso a la resolución

Nº 16, de 2014, de la Subsecretaría de Obras Públicas, que aprueba las
bases administrativas, las bases técnicas, los formularios y el modelo de
convenio ad-referéndum de la licitación pública convocada por la
Subsecretaría de Obras Públicas con el objeto de contratar el servicio de
telefonía móvil para el Ministerio de Obras Públicas, por cuanto no se ajusta
a derecho, en atención a las siguientes consideraciones:
111 Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-11-2015.

112 Dictamen Nº 16.759/2017.
133
1.- Los plazos de vigencia de la propuesta y de la garantía de seriedad de la
oferta, anotados en los Nº 5.1.2 y 10.1 del pliego rector, respectivamente, no
guardan debida congruencia, ya que se cuentan desde la ocurrencia de hitos
distintos, lo que podría afectar el cobro de aquella caución en la hipótesis
descrita en la letra c del referido punto 10.1113".
"En este sentido, es del caso resaltar que lo que se expresa en el instrumento
que fue notificado a Hexagon AB carece de congruencia, ya que en dicho
documento pese a hacerse presente que Inapi desestima la solicitud de
registro por los mismos fundamentos de la observación de fondo formulada
en autos y que, en definitiva, 'se concede parcialmente el registro solicitado,
sólo para la cobertura que se indica a continuación', luego no especifica
respecto de qué clases de servicios existe rechazo y de cuál hay aceptación,
de modo que no era factible dar cumplimiento a un acto expedido en tales
términos114".
"Esta Contraloría General ha debido abstenerse de dar curso al instrumento

del rubro, que deja sin efecto la resolución Nº 117, de 2016, de esa dirección
—que había sido representada mediante el oficio Nº 68.742, de 2016, de este
origen— y acepta propuesta por un monto de $ 10.282.990.709, para la
ejecución de la obra 'Construcción nuevo aeródromo de Peldehue, Colina',
por cuanto lo señalado en la minuta de reconsideración de 15 de noviembre
de 2016, del jefe de asesoría jurídica de la Dirección de Aeropuertos, no
permite tener por subsanada en su totalidad las observaciones formuladas
mediante el mencionado oficio.
En efecto, se omite acompañar el título que habilita al Ministerio de Obras

Públicas para ejecutar la singularizada obra, no resultando suficiente lo
manifestado en la mencionada minuta, ni los antecedentes que dan cuenta
113 Dictamen Nº 14.875/2014.

114 Dictamen Nº 47.530/2013.
134
de que el respectivo inmueble ha sido desafectado del patrimonio de
afectación fiscal del Comando de Bienestar del Ejército115".
Por otro lado, el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, en el "Caso

Pampa Camarones", indicó que las comunicaciones, oficios, cartas o
resoluciones que se dirigen entre sí los servicios u órganos administrativos que
deben informar en el marco de un procedimiento administrativo, la autoridad
carece de una obligación legal de "notificar" y/o "publicar" dichos actos
administrativos, pero, igualmente, deben constar en el expediente:
115 Dictamen Nº 634/2017. Por otro lado: "Asimismo, tampoco se incorporó al proceso el
contrato de honorarios del señor Angulo Ruiz, a objeto de determinar si este se encontraba
sujeto al cumplimiento de un horario y, en tal evento, verificar si se dio estricta observancia a
aquél y si los montos pagados por tal concepto guardaban relación con el tiempo efectivamente
laborado". Dictamen Nº 32.315/2016.
"Luego, sobre la aparente falta de congruencia que se reclama entre el llamado a concurso y
los requisitos exigidos en las bases, donde no se especificaría la necesidad de que los
postulantes contaran con formación como perfusionistas, es dable advertir que según consta
del indicado cuerpo regulador, efectivamente, al establecer las condiciones para postular, no se
señaló que el oponente debía poseer tal especialidad, resultando insuficiente la explicación que
proporciona esa autoridad sobre este punto". Dictamen Nº 36.571/2011.
"Asimismo, se aprecia una falta de congruencia entre lo declarado por el Director de

Administración y Finanzas del municipio -fojas 61 y 62 del proceso-, en relación con la efectiva
disponibilidad de los recursos durante todo el período en que estuvieron bajo la responsabilidad
de la municipalidad y lo verificado en la cuenta corriente habilitada para el manejo de tales
fondos.
En consecuencia, y atendido que del examen que se ha realizado de los antecedentes del
proceso sumarial en comento, se advierte que la investigación no se encuentra agotada, toda
vez que no se aprecian elementos que permitan sustentar las conclusiones en que se
fundamentó el sobreseimiento dispuesto a través del decreto Nº 1.541, de 2010, cabe concluir
que la Municipalidad de Macul deberá proceder a ordenar su reapertura, informando de ello a
esta Entidad de Control, en el más breve plazo". Dictamen Nº 80.514/2010.
"Por otro lado, corresponde agregar que de acuerdo al principio de escrituración, previsto en
los artículos 4º y 5º de la ley Nº 19.880, el procedimiento administrativo y los actos
administrativos a los cuales da origen, se expresarán, por regla general, por escrito o por
medios electrónicos, en tanto que conforme al inciso tercero del artículo 18 de ese
ordenamiento, todo el procedimiento administrativo deberá constar en un expediente, escrito o
electrónico, en el que se asentarán los documentos y se incorporarán las actuaciones que
indica, por lo que las explicaciones que se habrían dado al ocurrente y de las que no existe
constancia, no pueden constituir el fundamento de las decisiones adoptadas por la
Administración". Dictamen Nº 31.814/2010.
135
"Décimo. Que, fluye de lo dispuesto en el artículo 45 y siguientes de la ley
Nº 19.880, que la obligación legal de 'notificar' y 'publicar' formalmente los
actos administrativos sólo son exigibles respecto de sus destinatarios, esto
es, a quienes están dirigidos y, respecto de los cuales generan efectos
directos, mas no respecto de las comunicaciones que se dirigen entre sí los
servicios u órganos que deben informar en el marco de un procedimiento
administrativo. Por tanto, la pretensión de la reclamante, en orden a que las
comunicaciones e informes que se dirigieron entre sí, la SMA y Sernapesca,
le debían ser notificadas, carece de fundamento. Por cierto, una exigencia
enteramente distinta, es que el administrado pueda acceder en definitiva a
los antecedentes que obran en el expediente administrativo.
Décimo primero. Que, en este contexto, analizando los antecedentes de

autos, a juicio del Tribunal no se configura de forma alguna una vulneración o
afectación del derecho a defensa de la reclamante, si se tiene en cuenta, que
efectivamente tomó conocimiento de los documentos que no habían podido
ser cargados por razones técnicas en el expediente electrónico el día 2 de
diciembre de 2015, al día siguiente, esto es, 3 de diciembre, como prueban la
cadena de correos acompañados en autos por la SMA a fojas 87 y
siguientes, y en virtud de los cuales se remitieron a los abogados de Pampa
Camarones, los documentos en comento. Por ello, establecido como un
hecho que la falta de constancia de los antecedentes en el expediente
electrónico se debió a un problema técnico y no a una decisión de la SMA, la
entrega a la reclamante de los documentos solicitados al día siguiente de
efectuada la petición, hace evidente la inexistencia de cualquier pretensión
de ilegalidad, razón por la cual, esta alegación será desestimada116".
Sobre lo anterior, cabe considerar lo señalado por el autor de derecho

administrativo Santamaría Pastor. Dicho autor señala que las comunicaciones,
oficios, cartas o resoluciones que se dirigen entre sí los servicios u órganos
administrativos que deban informar en el marco de un procedimiento
administrativo deben ser notificadas a los interesados de un procedimiento
136
administrativo, sólo pudiendo restringirse la obligación de publicidad respecto a
terceros no interesados en el procedimiento. En este sentido señala:
"En el primero de los supuestos que antes mencionamos —el derecho de

cuantas personas participan en un procedimiento administrativo a tener
información sobre el contenido del mismo—, es necesario distinguir
cuidadosamente entre la posición de quien es su actor principal (el que lo
inicia por su propio interés o aquel contra quien se dirige de oficio) y la de
quienes participan como terceros porque estiman que su resolución puede
afectar a sus derechos o intereses. Y es necesario distinguir porque el
derecho a ser informado del contenido del expediente no puede ser igual en
ambos casos: el interesado tiene perfecto derecho a conocer cuántos datos
de hecho deba proporcionar para emitir una resolución; el tercero sólo
aquellos que sean imprescindibles [...]117".
Así, y conforme a los principios de escrituración, publicidad, transparencia y

otros, a nuestro juicio, todas y cada una de las actuaciones de un
procedimiento administrativo tienen que ser notificadas a los interesados, de lo
contario la autoridad abusa de sus potestades e impide el adecuado ejercicio
del derecho a la defensa y el de aportar antecedentes que surge del artículo 19
Nº 3 de la Constitución y del artículo 17 de la LBPA.
De este modo, y conforme a lo señalado, por un lado, la autoridad

administrativa no podrá fundar la resolución de término del procedimiento
administrativo sancionador en un antecedente, ya sea un acto administrativo u
otro, que no conste fidedignamente en el expediente administrativo. La
ausencia en expediente administrativo del acto administrativo o antecedente
que funda o motiva la resolución de término del procedimiento administrativo
hace que la resolución de término sea absoluta y complemente ilegal, al
infringir el elemento de forma y motivación de los actos administrativos.
Por otro lado, y según lo dispuesto en el principio de escrituración y la letra a)

del artículo 17 de la LBPA que establece el derecho de los interesados o del
137
presunto infractor, en el caso del derecho administrativo sancionador, a
conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los
procedimientos y obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el
expediente, la autoridad administrativa debe confeccionar un expediente
administrativo debidamente foliado donde consten todas las comunicaciones
oficios, cartas o resoluciones que se dirigen entre sí los servicios u órganos
administrativos, no pudiendo limitar su acceso o publicidad a los interesados
del procedimiento administrativo sancionador.
A mayor abundamiento, cabe considerar lo señalado por la jurisprudencia en

el "Caso Reglamento por Acoso Sexual", donde se indicó que las formalidades
dispuestas en la legislación administrativa para satisfacer la publicidad de los
actos administrativos son indispensables para la legalidad de la actuación
administrativa:
"Sexto: Que, en la especie, el artículo 154 del Código del Trabajo, contempla
el contenido mínimo del Reglamento Interno y su número 12, agregado por la
ley Nº 20.005, determinó que en dicho documento debe incorporarse
necesariamente, el procedimiento de investigación, las medidas de
protección y las sanciones a inflingirse en caso de denuncias por acoso
sexual. Por su parte, haciendo una conjugación armónica de las
disposiciones pertinentes, el artículo 156 del mismo Código, preceptúa que
tanto el mismo Reglamento Interno, como sus modificaciones deben ponerse
en conocimiento de los trabajadores treinta días antes de la fecha en que
comience a regir, lo que aparece de toda lógica si se considera que el
artículo 153 otorga el derecho de impugnación a cualquier dependiente u
organización sindical. A ello cabe agregar que el cuerpo normativo de que se
trata debe fijarse en dos sitios visibles del lugar de las faenas con la
anticipación ya señalada y entregado en un ejemplar impreso a los
trabajadores.
Séptimo: Que, como se advierte de lo anotado, tanto la confección como las

modificaciones del Reglamento Interno, están sometidas a determinadas
formalidades, cuya sustracción importa una transgresión de la ley pertinente
y, en el caso, conforme a los hechos fijados, indudablemente la reclamante
138
ha omitido el cumplimiento de esas formalidades, especialmente, la de
publicidad, por cuanto, aun cuando los trabajadores de la empresa
reclamante puedan acceder al Reglamento Interno por Acoso Sexual a través
de medios informáticos de uso habitual y simple, no es menos cierto que se
vulneran sus derechos de impugnación y conocimiento y, específicamente,
las exigencias previstas en el artículo 156 del Código del Trabajo, desde que
no se ha entregado un ejemplar impreso a los dependientes o no se ha fijado
en dos sitios visibles del lugar de las faenas118".
Sobre la segunda materia, el uso de medios electrónicos, como señalan los

artículos que fundan el principio de escrituración en el ordenamiento jurídico
nacional que han sido mencionados anteriormente, es posible la tramitación de
procedimientos administrativos por medios electrónicos, pero sin que se les
imponga una obligación en tal sentido. Asimismo, corresponde a la autoridad
administrativa determinar si utilizan medios electrónicos en sus procedimientos,
para lo cual tendrán en cuenta los medios tecnológicos y presupuestarios de
que dispongan. Sobre lo anterior, la Contraloría General de la República ha
señalado:
"De lo estatuido en los preceptos recién transcritos y sin perjuicio de lo que

pueda establecer una norma legal especial, se advierte que la ley Nº 19.880
permite que los órganos de la Administración del Estado —entre ellos, los
ministerios— empleen medios electrónicos en la sustanciación de sus
procedimientos, pero sin que se les imponga una obligación en tal sentido.
Asimismo, de lo previsto en esa preceptiva de carácter general, se aprecia

que corresponde a dichos servicios públicos determinar si utilizan medios
electrónicos en sus procedimientos, para lo cual tendrán en cuenta los
medios tecnológicos y presupuestarios de que dispongan119".

119 Dictamen Nº 94.022/2016.
139
La normativa que fija las condiciones de utilización y uso de medios
electrónicos en procedimientos administrativos es la Ley Nº 19.799, sobre
documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de firma.
Al respecto cabe indicar que la autoridad administrativa, independientemente

de su opción de tramitar por vía electrónica, tendrá el imperativo de mantener
un sistema tradicional escriturado, para que no exista afectación a las
presentaciones efectuadas por otras autoridades o los mismos interesados,
manteniéndose la vigencia de un expediente escrito.
Asimismo, la autoridad administrativa deberá adoptar todas las medidas

necesarias para resguardar los datos personales, comerciales y económicos de
los intervinientes en el procedimiento administrativo, a saber, denunciantes,
interesados y presunto infractor, garantizando la autenticidad, confidencialidad,
integridad e inviolabilidad y conservación de la información consagradas en el
decreto Nº 181, de 2002, del Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción, que aprueba el reglamento de la ley Nº 19.799. Asimismo,
respecto a la protección de los datos personales, comerciales y económicos de
los intervinientes, la autoridad sancionadora quedará sujeta al cumplimiento de
lo dispuesto en la Ley Nº 19.628, sobre Protección de la Vida Privada, que
regula el tratamiento de datos de carácter personal en registros o bancos de
datos por organismos públicos o particulares y a la LAIP 120. Limitaciones a la
publicidad y transparencia que analizaremos en relación al principio de
transparencia del procedimiento administrativo.
Sobre la tercera materia, la constancia de los actos verbales, cabe indicar

que la autoridad administrativa debe buscar los medios idóneos para la
120 A su vez en lo que concierne a los aspectos de confidencialidad y resguardo de la

información contenida en un sistema en línea, resulta pertinente agregar, que los organismos
públicos deben adoptar las medidas técnicas y de organización necesarias para garantizar la
autenticidad, confidencialidad, integridad e inviolabilidad y conservación de la información
consagradas en el decreto Nº 181, de 2002, del Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 19.799, sobre Documentos
Electrónicos, Firma Electrónica y la Certificación de dicha Firma, quedando además, tratándose
de la veracidad de la información y de su resguardo, sujetos a la Ley Nº 19.628 sobre
Protección de la Vida Privada, que regula el tratamiento de datos de carácter personal en
registros o bancos de datos por organismos públicos o particulares". Dictamen Nº 36.764/2008.
140
constancia de los actos verbales que ejecute en la sustanciación del
procedimiento, tales como la adopción de una declaración de testigos, visitas
en terreno que realice durante el procedimiento sancionador, entre otras.
Asimismo, deberá considerar medios idóneos que aseguren que las
actuaciones verbales efectuadas por los interesados en el procedimiento
administrativo se reflejen en documentos o antecedentes escritos, fidedignos y
comprobables, que acrediten la autenticidad e integridad de ellos. Para lo cual
la autoridad administrativa deberá otorgar a los interesados todas las
facilidades para que sus actuaciones verbales puedan ser registradas e
ingresadas en el expediente administrativo.
En el derecho comparado, la Ley Nº 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de
España, en su artículo 36 señala que los actos administrativos se producirán
por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más
adecuada de expresión y constancia. De este modo, en los casos en que los
órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia
escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del
órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente; si se tratara de
resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las
que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.
De este modo, todas las actuaciones verbales del procedimiento

administrativo, audiencias, peticiones, u otros deben certificarse en el
expediente administrativo. Lo anterior custodia la probidad e imparcialidad de
las actuaciones públicas.
De similar tenor es la Ley Nº 1437, por la cual se expide el Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de Colombia,
la cual señala en su artículo 15 que las peticiones verbales deber expedirse de
forma sucinta, breve o resumida.
De este modo, la autoridad, cuando ejecute actos verbales o los reciba por
parte de los intervinientes del proceso, deberá dejar constancia de todos
aquellos elementos que aseguren de manera clara e incuestionable el
141
contenido del acto administrativo o de la actuación del interesado. Para lo cual
la autoridad administrativa individualizará todas aquellas circunstancias que
sean necesarias y aseguren el cumplimiento del principio de escrituración, tales
como la fecha, el lugar, los intervinientes, las observaciones o contenido del
acto, y la suscripción del funcionario a cargo de su recepción y del regulado o
interviniente, la foliación y timbraje de las fojas, etc.
Finalmente, sobre la cuarta materia, es decir, el lenguaje del procedimiento,

en el evento de presentarse en un procedimiento administrativo informes o
documentos en un lenguaje extranjero, la autoridad administrativa deberá pedir
su traducción para ser considerado en la resolución final.
Si bien en Chile no existe en el ordenamiento jurídico una disposición general

que establezca el castellano como lengua oficial para todos los efectos legales,
la Contraloría General de la República ha señalado que la presentación de
antecedentes en un idioma diverso al castellano en un procedimiento
administrativo sólo puede establecerse por medio de una norma de rango legal.
De este modo, los documentos deben ser redactados en castellano o el
interviniente deberá acompañar una traducción del referido documento, que
será ponderado conforme a las normas de prueba del procedimiento
administrativo121. La entrega de un documento en lengua diversa a la
castellana, ante la ausencia de traducción, permite a la autoridad no
considerarlo en su resolución final.
En efecto, no sólo es importante contar con un documento traducido para la

debida inteligencia que debe tener la autoridad sobre el contenido y alcance del
documento en lengua extranjera; a eso hay que sumarle el respeto irrestricto al
principio de contradictoriedad, que asegura que los interesados en un
procedimiento administrativo puedan realizar alegaciones a los documentos y
antecedentes presentados en el expediente, cuestión que puede impedirse por
la ausencia de conocimiento, de alguno de los interesados, de la lengua
extranjera. Esto puede ocasionar un grave perjuicio a la garantía del debido
proceso; más, si ese antecedente funda la decisión administrativa.
121 Dictamen Nº 4.031/1996.
142
En razón de lo señalado, todo documento presentado en lengua extranjera
deberá constar con su respectiva traducción en el expediente administrativo,
para que no existan eventuales afectaciones a la garantía del debido proceso
administrativo y, en especial, al principio de escrituración. Asimismo, se
asegura una igualdad en el acceso a la justicia administrativa.
Lo anterior es coherente con diversas normas del derecho comparado. Por

ejemplo, en la Ley Nº 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas de la Ley de
Procedimiento de Alemania, que respetan el principio señalado.
De este modo, todas las actuaciones, verbales o escritas, deben constar de

manera fidedigna e idónea para su conocimiento, en un expediente
administrativo, según las condiciones señaladas.
II. Principio de gratuidad
1. Concepto
El principio de gratuidad consagra que las actuaciones administrativas que se

practiquen y desarrollen durante el procedimiento administrativo son gratuitas
para los interesados, salvo las excepciones expresamente consagradas por el
legislador. En este sentido la doctrina ha señalado:
"El principio de la gratuidad. Por su intermedio se postula el carácter no

oneroso que debe tener para los interesados el participar en el procedimiento
administrativo, exigencia cuya observancia posibilita a su vez el libre acceso
al proceso y con ello la igualdad de las partes122".
122 SILVA CIMMA, Enrique (1995), p. 257.
143
La gratuidad de las actuaciones procedimentales deriva del principio de
servicialidad de los órganos públicos. En este sentido, "las actuaciones de los
funcionarios públicos constituyen la expresión de un deber y por ellas éstos
reciben una remuneración de parte del Estado. Los demás costos que puedan
generar tales actuaciones son cubiertos con los recursos que proporciona año
a año la Ley de Presupuestos del sector público123".
De lo anterior se deriva el denominado principio de gratuidad, según el cual

en todas las actuaciones de la Administración no se puede cobrar por los
servicios a los ciudadanos, a menos que expresamente una ley las autorice.
El principio de gratuidad tiene una doble dimensión. Por una parte, se

prohíbe a los funcionarios y servidores públicos recibir cualquier tipo de
recompensa o prebenda ilegítima por desarrollar su actividad, y, por otro lado,
prohíbe a los órganos de la Administración del Estado realizar cobros, salvo
que éstos se encuentren expresamente autorizados por la ley, como
pasaremos a explicar.
La gratuidad de las actuaciones públicas está recogida en varias normas del

ordenamiento jurídico administrativo, entre las que se destacan:
— LBPA en su artículo 6º. Señala que las actuaciones del procedimiento

administrativo que deban practicar los órganos de la administración del Estado
serán gratuitas para los interesados, salvo disposición legal en contrario.
— LEA en su artículo 84 letra f). Afirma que el funcionario estará afecto a

diversas prohibiciones, tales como solicitar, hacerse prometer o aceptar
donativos, ventajas o privilegios de cualquier naturaleza para sí o para terceros.
123 Ministerio Secretaría General de la Presidencia (2009), p. 109.
144
— LAIP en sus artículos 11 letra k) y 18. Indica que el acceso a la
información de los órganos de la Administración es gratuito; sin embargo, sólo
se podrá exigir el pago de los costos directos de reproducción y de los demás
valores que una ley expresamente autorice cobrar por la entrega de la
información solicitada.
— LOCBGAE en su artículo 62 Nº 5. Sostiene que contraviene especialmente

el principio de la probidad administrativa, solicitar, hacer prometer o aceptar en
razón del cargo o función, para sí o para terceros, donativos, ventajas o
privilegios de cualquier naturaleza. Exceptúense de esta prohibición los
donativos oficiales y protocolares, y aquellos que autoriza la costumbre como
manifestaciones de cortesía y buena educación.
— Ley Nº 18.768, sobre Normas Complementarias de Administración

Financiera, de Incidencia Presupuestaria y de Personal, en su artículo 83. Fue
la primera norma que reguló la autorización de cobro en la Administración por
entrega de copias. Su artículo 83 faculta a los servicios dependientes de la
Administración Central y Descentralizada del Estado, del Poder Legislativo y
del Poder Judicial, para cobrar el valor de costo de los documentos o copias
que éstos proporcionen a los particulares para la celebración de contratos,
llamados a licitación o por otra causa, y cuya dación gratuita no esté dispuesta
por ley, sin perjuicio de mantener a disposición de los interesados los
respectivos antecedentes cuando ello proceda. También podrán cobrar por la
producción de fonogramas, videogramas e información soportada en medios
magnéticos, sus copias o traspasos de contenido. Los recursos provenientes
de estos cobros constituirán ingresos propios de las instituciones.
El principio de gratuidad de las actuaciones procesales ante la administración

pública también se encuentra reconocida en las legislaciones del derecho
comparado. Así, la Ley Nº 27.444, de Procedimiento Administrativo de Perú, en
su artículo 55, y la Ley Nº 1.477, de Procedimiento Administrativo de Colombia,
en sus artículos 13, 53 y 67. Respecto a España, la doctrina señala:
"La Ley de Procedimiento Administrativo no contiene ningún precepto sobre

la gratuidad del procedimiento administrativo, pero ésta se desprende, en
145
principio, de su carácter inquisitivo. Únicamente el artículo 90 de la ley
impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el
interesado, cuyo abono podrá serle exigido, incluso anticipadamente, a
reserva de la liquidación definitiva124".
Así, conforme a lo señalado en el ordenamiento jurídico administrativo

nacional y comparado se consagra el principio de gratuidad, es decir, la regla
de la gratuidad de las actuaciones administrativas.
3. Fundamento
La gratuidad se funda, principalmente, en tres cuestiones. En primer lugar,

halla un fundamento en el principio de servicialidad que debe orientar el actuar
de la Administración. En efecto, el Estado está al servicio de la persona
humana, y en tal sentido debe facilitar a los ciudadanos el acceso a los bienes
y servicios que éste brinda, colocando la menor cantidad de trabas u
obstáculos en el acceso a la justicia administrativa.
En segundo lugar, está la noción de igualdad de los ciudadanos en el

ejercicio de sus derechos, vinculada a la garantía de acceso a la justicia. Toda
vez que en la sociedad existen desigualdades entre las personas, es deber de
la Administración no favorecer dichas inequidades, sino, por el contrario,
favorecer que todos los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades para
hacer valer sus intereses. En razón de lo anterior, se elimina el cobro y se
dispone la gratuidad en el procedimiento administrativo, eliminando una barrera
de entrada al procedimiento administrativo. Ante la administración del Estado,
todos somos iguales.
Finalmente, la Administración cuenta con presupuesto público, aprobado

anualmente por ley, para desarrollar sus operaciones ordinarias. En este
sentido, exigir pagos para realizar labores para las cuales ya fueron destinados
124 PARADA, Ramón (1990), p. 600.
146
fondos implicaría una suerte de enriquecimiento sin causa, reprobado, por regla
general, por el ordenamiento jurídico y contrario a la ley anual de presupuesto.
En razón de lo señalado es posible distinguir diversos elementos del principio

de gratuidad que tienen relevancia en la tramitación de un procedimiento
administrativo. Éstos son: i) la gratuidad de las actuaciones en el procedimiento
administrativo; ii) la legalidad del cobro de los costos directos de reproducción;
iii) la prohibición de los funcionarios públicos de cobrar para sí u obtener
beneficios por la ejecución de las labores propias de su cargo; iv) la autoridad
debe financiar el cumplimiento de sus tareas con los recursos de la ley de
presupuestos, y, v) cuando una ley expresamente lo conceda, podrá cobrar por
las actuaciones estatales. Respecto a estas materias se ha pronunciado la
Contraloría General de la República, como pasaremos a explicar.
En primer término, la Contraloría y la jurisprudencia judicial han consagrado

el principio de gratuidad de las actuaciones de los terceros o interesados en el
procedimiento administrativo, salvo disposición legal en contrario125.
125Dictamen Nº 21.486/2008. Asimismo, Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº

1058-2005.
"[...] en la especie se trata de una tarifa que no reviste el carácter de tributo, puesto que el
artículo 111 de la Ley General de Cooperativas dispone que el Ministerio de Economía,
Fomento y Reconstrucción fijará, mediante Decreto Supremo, los aranceles que las entidades
de revisión podrán cobrar a las Cooperativas por los informes que deban emitir y las
actuaciones que éstas realicen en cumplimiento de sus funciones y los valores que el
Departamento podrá cobrar a los interesados por sus propias actuaciones. Como puede
apreciarse, se trata en el fondo de aranceles que se permite cobrar por sus actuaciones al
Departamento de Cooperativas, que no constituyen un gravamen de tipo general, sino que
como se dijo una tarifa que posee una contraprestación". Agregando luego que, en efecto, "en
cuanto a la contraprestación que conlleva la fijación del arancel, ésta aparece clara en el
artículo 1º Nº 1 del tantas veces citado decreto supremo Nº 233, al establecer que las
Cooperativas deberán enterar anualmente una cuota calculada sobre la base del activo del año
inmediatamente anterior, precisando que ello lo es por las actuaciones de supervisión y
147
En segundo término, la Contraloría General de la República ha señalado,
desde larga data, que los servicios públicos pueden cobrar por los costos de
reproducción. Por ejemplo, en 1995 dictaminó sobre acceso a antecedentes de
catastros mineros lo siguiente:
"[...] la ley 18.768, faculta a los servicios dependientes de la administración

central y descentralizada del Estado, a la que pertenece el ocurrente, para
cobrar el valor de costo de los documentos o copias de estos que entreguen
a particulares, previa solicitud, para la celebración de contratos, llamados a
licitación u otros, y cuya dación gratuita no esté dispuesta por ley,
manteniendo a disposición de los interesados los antecedentes cuando
procede. También pueden cobrar por la producción de fonogramas,
fiscalización de las Cooperativas de Importancia Económica, las que comprenderán la revisión

extra situs en forma periódica, y/o in situ, conforme al programa de inspecciones en terreno que
elabore cada dos años el Departamento de Cooperativas. Es decir, los aranceles fijados por la
norma impugnada, corresponden a actuaciones específicas y concretas del Departamento de
Cooperativas y, por lo demás, los fondos contenidos en las tarifas que cobra este
Departamento están considerados en la Ley de Presupuesto de la Nación, según el detalle que
proporciona el referido Departamento al evacuar su informe". Concluyendo, por tanto, que no
existe ilegalidad "por no ser un tributo los cobros reclamados". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema, rol Nº 392-2005.
"[...] si bien es efectivo que el artículo 6º de la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos, instituye que 'en el procedimiento administrativo, las
actuaciones que deban practicar los órganos de la Administración del Estado serán gratuitas
para los interesados, salvo disposición en contrario', la facultad legal que tiene el Servicio
Agrícola y Ganadero para cobrar las tarifas y derechos que fija el decreto supremo antes
citado, a la que se ha aludido en las motivaciones precedentes, es precisamente una excepción
a ese principio de gratuidad". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2951-2007.
"Decimo cuarto: Que, en consecuencia, la facultad que se le reconoce al SAG, para cobrar
por la emisión de las certificaciones que se ha venido estudiando, constituye una excepción al
principio de gratuidad a las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado, según
lo dispone el artículo 6º de la Ley Nº 19.880, Ley de Bases de los Procedimientos
Administrativos.... Formalmente, se requiere que tales tarifas o derechos sean fijados por
Decreto Supremo del Ministro de Agricultura, el que deberá llevar, además, la firma del Ministro
de Hacienda. (Artículo 7º de la ley Nº 18.196 de 29 de diciembre del año 1982 del Ministerio de
Hacienda, sobre Normas Complementarias de Administración Financiera, Personal y de
Incidencia Presupuestaria". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº
5364-2012.
148
videogramas e información soportada en medios magnéticos, sus copias o
traspasos de contenidos126".
En tercer término, el principio de la gratuidad también se ha tratado a raíz de

la probidad pública por parte de funcionarios. Sobre el particular destaca el
"Caso Registro Civil": en el año 2003 una funcionaria del Registro Civil solicitó y
recibió dinero de una usuaria para el otorgamiento de fotocopias autorizadas de
partidas que posee el servicio, sin contar con autorización para ello, no
ingresando dichos valores en las arcas del servicio, utilizándolos en beneficio
propio. Respecto a este caso, la Contraloría General de la República señaló
que dicha actuación administrativa importa una grave contravención del
principio de probidad administrativa, que permite aplicar la medida disciplinaria
de destitución al funcionario que ejecute dicha práctica ilegal127.
En cuarto término, la autoridad debe financiar el cumplimiento de sus tareas

con los recursos de la ley de presupuestos, por cuanto, en virtud del principio
de gratuidad de los servicios públicos, éstos se hallan impedidos de exigir
retribución por el desempeño de las funciones que les asigne el ordenamiento
126 Dictamen Nº 13.778/1995.
127 Precisado lo anterior, es dable expresar que, de los antecedentes tenidos a la vista,
consta que los cargos imputados al recurrente en el sumario, que rolan a fojas 86 y 87, se
encuentran debidamente acreditados con el mérito de diversas probanzas y, especialmente,
con el de sus propias declaraciones de fojas 11 a 13, y que, además, ellos dicen relación con
haber solicitado y recibido dinero de una usuaria para el otorgamiento de fotocopias
autorizadas de partidas que posee el Servicio, sin contar con autorización para ello, no
ingresando dichos valores en las arcas del Servicio, utilizándolos en beneficio propio; investirse
de atribuciones propias de un cargo que no le ha sido asignado, al estampar timbres en
documentos; realizar labores de cajero y recibir dinero de usuarios, durante los meses de
agosto a noviembre de 2001; y desobedecer órdenes de su superior jerárquico que le prohibían
la atención de público, ejecutando dicha actividad en el período antes señalado.
En este contexto, menester resulta puntualizar que las conductas del inculpado, en cuanto
configuran específicamente las situaciones previstas en los Nºs. 3, 5 y 8 del artículo 62 de la
Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado,
cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el Decreto con Fuerza de Ley Nº
1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, importan una grave
contravención del principio de probidad administrativa, lo que, por expreso mandato del artículo
119 de la ley Nº 18.834, permite aplicarle la medida disciplinaria de destitución". Dictamen Nº
44.945/2003.
149
jurídico128. Respecto a esto último, resulta muy interesante el análisis realizado
por Excma. Corte Suprema sobre la aplicación del principio de gratuidad,
poniendo el acento en la generalidad o particularidad de la prestación o
actuación estatal, o los beneficios asociados a las actuaciones estatales en los
particulares, para identificar la legalidad del cobro. Lo anterior fue establecido
en el "Caso Cooperativa Eléctrica Charrúa":
"Que en otro orden de consideraciones cabe consignar que por regla general
los órganos de la administración actúan con recursos del Estado, por lo que
los administrados no se encuentran obligados a pagar suma alguna por los
servicios de supervisión y fiscalización que realicen los entes fiscalizadores.
Ello se desprende de lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley Nº 19.880, sobre
Bases de los Procedimientos que rigen los actos de los Órganos de la
Administración del Estado que dispone que las actuaciones de los órganos
estatales son gratuitas pues se financian con cargo al presupuesto de la
Nación, otorgando éstos prestaciones o servicios de carácter generales. Sin
embargo, esta norma de carácter general tiene excepciones que la misma
norma se encarga de establecer al señalar que los órganos del Estado,
podrán cobrar por sus actuaciones, siempre y cuando estén debidamente
facultados por una disposición legal, cuyo es el caso de autos, pues
recordemos el inciso final del artículo 111 de la Ley General de Cooperativas
prescribe que el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción fijará,
mediante Decreto Supremo, los aranceles que las entidades de revisión
podrán cobrar a las Cooperativas por los informes que deban emitir y las
actuaciones que éstas realicen en cumplimiento de sus funciones y los
128Por otra parte, cabe tener presente que este Organismo Contralor ha señalado, entre otros,
en su dictamen Nº 32.271, de 2004, que no resulta procedente que una entidad o servicio
público perciba de terceros tarifas, fondos o aportes para llevar a cabo funciones que le
encomienda la ley, debiendo financiar el cumplimiento de dichas tareas con los recursos
consultados en su presupuesto. Ello, por cuanto en virtud del principio de gratuidad de los
servicios públicos, éstos se hallan impedidos de exigir retribución por el desempeño de las
funciones que les asigne el ordenamiento jurídico, salvo que la ley expresamente los autorice
para ello. Coincidentemente, el artículo 6º de ley Nº 19.880, que establece bases de los
procedimientos administrativos, dispone que 'en el procedimiento administrativo, las
actuaciones que deban practicar los órganos de la Administración del Estado serán gratuitas
para los interesados, salvo disposición legal en contrario'". Dictamen Nº 59.127/2007.
150
valores que el Departamento podrá cobrar a los interesados por sus propias
actuaciones.
Que para distinguir cuándo un órgano debe cobrar por sus actuaciones debe
estarse a la generalidad o particularidad de los servicios prestados por el
órgano administrativo. Así los servicios prestados a todos los ciudadanos son
esencialmente gratuitos y su gratuidad responde a fines políticos y sociales.
En cambio, aquéllos que benefician directamente a quienes lo utilizan, son
potencialmente retribuibles, lo que significa que lo equitativo es que el costo
del servicio lo soporte directamente el usuario, sea total o parcialmente,
porque de lo contrario tales gastos mediante los impuestos gravitarían sobre
la totalidad de los habitantes, en perjuicio de quienes no utilizan estos
servicios129".
En quinto lugar, la Contraloría ha sido enfática en señalar que, si no hay

autorización legal para cobrar, no se puede realizar cobro alguno por las
autoridades administrativas. Disponiendo el principio de reserva de ley, para
efectuar cobros a los ciudadanos:
"La Contraloría General ha debido abstenerse de tomar razón del decreto

277, de 2001, del Ministerio de Salud, por el que se declara fuente curativa el
agua mineral que indica, por cuanto en su Nº 4 se dispone que 'la publicación
del presente decreto en el Diario Oficial será de cargo del interesado', sin
que, a la luz del principio de la gratuidad de la función pública, se adviertan
preceptos de rango legal que impongan al particular dicha carga en relación
con un acto de la Administración, o faculten a esa Secretaría de Estado para
imponerla.
En atención a lo expuesto, se devuelve sin tramitar el decreto en estudio130".
Así, en el año 2009 el propietario de un local en un centro comercial de la

comuna de Las Condes, solicitó a la municipalidad antecedentes sobre
denuncias y procedimientos de fiscalización realizados por la Dirección de

130 Dictamen Nº 47.521/2001.
151
Obras de la comuna en el año 2006. Toda vez que los antecedentes ya habían
sido archivados, la DOM condicionó la entrega al "pago previo de los costos de
desarchivo". El asunto llegó al Consejo para la Transparencia, que ordenó la
entrega, y sobre el particular señaló:
"Que la exigencia prevista en dicho numeral no se condice con el espíritu de

la ley ni con sus disposiciones expresas, toda vez que ésta sólo permite el
cobro de los costos directos de reproducción y no por otras razones, como
podría ser los cotos derivados de poner a disposición del público información
antes archivada o guardada, salvo que una ley expresamente lo autorizara.
Por tanto, no cabría establecer, por vía simplemente reglamentaria, cobros
por el desarchivo de documentos, salvo que una ley de manera expresa así
lo autorizara, lo que no ocurre en el caso que nos ocupa. De esta manera los
gastos que suponga el 'desarchivo' de la información que ha invocado la
reclamada deben ser de cargo de ésta y no pueden serle cobrados al
reclamante ni menos constituirse en exigencias que obstruyan o impidan su
derecho de acceso a la información131".
En un caso similar, durante el año 2009 un ciudadano solicitó al Servicio

Electoral copia del padrón electoral completo. El organismo señaló que éste se
vendía dentro de un "Catálogo de Productos Electorales" a un costo de
0,06030 UTM por cada 1.000 inscripciones de votantes —con un valor total
sobre los 21 millones de pesos— y que esta materia estaba regulada en
normativa interna del servicio, pudiendo comprar el solicitante productos
específicos, tales coma la base de datos filtrada por razones geográficas o
demográficas. Presentado un amparo, el Consejo para la Transparencia
resolvió que:
"[...] el art. 11 de la Ley de Transparencia establece dentro de los principios

del derecho de acceso a la información el 'principio de gratuidad' (letra k),
conforme el cual 'el acceso a la información de los órganos de la
Administración es gratuito, sin perjuicio de lo establecido en esta ley'. El
precepto en comento hace referencia al art. 18 de la ley, que prescribe, en su
131 Resolución del H. Consejo para la Transparencia, rol Nº C469-09.
152
inc. 1º, que 'sólo se podrá exigir el pago de los costos directos de
reproducción y de los demás valores que una ley expresamente autorice
cobrar por la entrega de la información solicitada' y además que la resolución
exenta Nº 802/2002, modificada por la resolución exenta Nº 1.076/2009,
ambas del mismo Servicio reclamado, establece un cobro por el padrón
electoral alfabético en unidades que no están ligadas a los costos directos de
reproducción y que podrían incorporar otros valores, como costos de
recopilación, elaboración o procesamiento. En efecto, incrementar la cifra a
cobrar conforme la cantidad de inscripciones requeridas sólo tendría sentido
en cuanto el soporte requerido para reproducirlas fuese más caro, lo que no
parece acontecer en la especie pues un CD puede contener muchas más
que mil inscripciones, de manera que en tanto este soporte pueda contener la
información requerida el precio debería ser el mismo: el costo de ese CD132".
A fin de regular este tema, el Consejo para la Transparencia dictó la

Instrucción General Nº 6, sobre Gratuidad y Costos Directos de Reproducción.
La referida señala que debe publicarse en el sitio web de cada órgano el acto
administrativo que determine sus costos de reproducción, de manera que los
solicitantes puedan conocerlos previamente. En la misma instrucción, está
prohibido expresamente el cobro de la reproducción cuando no se requiera de
un soporte físico para la entrega de la información —como sucede con el envío
por e-mail— o cuando el propio requirente proporciona el soporte —por
ejemplo, si él mismo entrega el disco para grabar los archivos—. Tampoco se
puede cobrar, por parte de la autoridad administrativa, los costos de envío de la
información, búsqueda, almacenaje ni los costos de oficina en general.
Así, en el último tiempo, el debate de la gratuidad, en lo que respecta al

cobro por acceder a antecedentes u copias de los mismos, en manos de la
Administración, ha pasado desde la Contraloría General de la República hacia
el Consejo para la Transparencia, creado en el año 2008 mediante la LAIP. Tal
como señalamos, la ley contempla el principio general de gratuidad para
acceder a la información en manos del Estado, con la salvedad expresa de
132 Resolución de H. Consejo para la Transparencia, rol Nº C407-09.
153
cobrar la reproducción. Pero cabe ser enfáticos sobre la materia. Los
interesados en el procedimiento administrativo sancionador solicitan copia
conforme a la LBPA, y no a la LAIP; esta última es para terceros no interesados
en el procedimiento administrativo.
En razón de lo anterior, los órganos administrativos ante una solicitud de

copia de antecedentes de un expediente administrativo sancionador u otro, ya
sea por LAIP o como interviniente en el derecho administrativo, a través del
artículo 10 de la LPA, se le cobrarán los costos de reproducción conforme a los
criterios señalados.
III. Principio de celeridad
1. Concepto
El principio de celeridad exige que los procedimientos administrativos deban

sustanciarse con la mayor rapidez, prontitud y velocidad por las autoridades
administrativas, conforme a los principios de eficiencia y eficacia de las
actuaciones públicas, fijados en la LOCBGAE. La autoridad no puede dilatar o
retardar la sustanciación del procedimiento administrativo133 o la dictación de la
resolución que le pone término al procedimiento134; de lo contrario, se infringen
133 No obstante, tal como se manifestó en el dictamen Nº 79.656, de 2013, se observó un

extenso período de sustanciación del procedimiento seguido contra el señor Bertoglio Cruzat,
lo que contraviene los principios de impulsión de oficio y de celeridad desarrollados en los
artículos 8º de la aludida ley Nº 18.575 y 7º de la ley Nº 19.880, por lo que se le indicó al SAG
que, en lo sucesivo, debía adoptar las medidas necesarias para que los procesos como el de la
especie se tramiten y concluyan oportunamente". Dictamen Nº 36.470/2016.
134 No obstante, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 8º de la ley Nº 18.575 y los
principios de celeridad y conclusivo contemplados, respectivamente, en los artículos 7º y 8º de

la ley Nº 19.880, debe efectuarse la prevención en orden a que es deber de las autoridades
hacer expeditos los trámites de los procedimientos administrativos, a fin de que los
correspondientes actos decisorios sean dictados y notificados oportunamente, de modo que, en
154
los principios señalados. En este sentido, la Contraloría General de la
República ha señalado:
"[...] el principio de celeridad importa que el procedimiento se impulse de

oficio en todos sus trámites, e impone a los órganos y autoridades de la
Administración el deber de actuar por propia iniciativa en su iniciación y
prosecución, haciendo expeditos los trámites que ha de cumplir el expediente
y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar 'su pronta y debida
decisión135'".
Así, la LBPA dispone que la celeridad de los procedimientos administrativos

corresponde de oficio por la autoridad administrativa. De este modo, la
autoridad que impulsa el procedimiento debe satisfacer el principio de celeridad
impulsando de oficio el procedimiento, sin esperar solicitudes por parte de los
intervinientes en el procedimiento administrativo, sin perjuicio de respetar los
plazos que estén en beneficio de sus propias actuaciones, como son los
descargos, la presentación de pruebas, la impugnación de decisiones
administrativas, etc. En el procedimiento administrativo son los funcionarios los
obligados a hacer progresar los procedimientos en cada una de sus fases y
pasos, de manera rápida y expedita136. En este sentido, se ha señalado:
" [...] el retardo en la tramitación del acto en examen contraviene lo previsto

en el artículo 7º de la Ley Nº 19.880, de Bases de los Procedimientos
Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del
Estado, relativo al principio de celeridad, conforme al cual las autoridades y
funcionarios deben actuar por propia iniciativa en la iniciación del
procedimiento de que se trata y en su prosecución, haciendo expeditos los
trámites pertinentes [...]137".
lo sucesivo, deberán adoptarse todas las medidas necesarias para dar cabal cumplimiento a tal
obligación". Dictamen Nº 75.688/2016.
135 Dictamen Nº 74.289/2016.
136 Cfr. SILVA CIMMA, Enrique (1995), p. 259. Asimismo, MINISTERIO SECRETARÍA GENERAL DE LA
PRESIDENCIA (2010), p. 16.

137 PALLAVICINI MAGNERE, Julio (2012), p. 135.
155
Así, la autoridad debe hacer expeditos cada uno de los trámites, evitando las
dilaciones indebidas del procedimiento administrativo.
Finalmente, y para satisfacer el principio de celeridad, la autoridad

administrativa en su despacho guardará el orden riguroso de ingreso de los
expedientes para su debida resolución, asegurando la igualdad de trato de
todas las personas.
De este modo, el principio de celeridad tiene una triple dimensión:
— En primer lugar, se refiere a la actuación de oficio por parte de las

autoridades y funcionarios, tanto en la iniciación de los procedimientos como en
sus etapas sucesivas.
— En segundo término, se refiere a la igualdad de trato de la Administración

frente a los terceros interesados. En este sentido, los funcionarios
responsables de la tramitación de los procedimientos administrativos deben
respetar el orden de ingreso de los expedientes a las respectivas unidades,
salvo que la autoridad de las mismas dé una orden en contrario, en razón de
circunstancias extraordinarias que exijan su actuación inmediata.
— En tercer término, el objetivo de la celeridad, es evitar que los

procedimientos administrativos se eternicen en el tiempo, de manera de
producir un acto o decisión en un tiempo razonable para la administración,
presunto infractor y eventuales interesados, lo anterior en coherencia con el
principio de economía procedimental.
En relación al objetivo del principio de celeridad, el profesor Luis Cordero ha

señalado:
"[...] la lógica de este principio es que las autoridades administrativas

impriman al procedimiento la máxima dinámica posible. En todo caso, el
principio de celeridad no puede ser motivo para que las autoridades se
156
abstengan de considerar todos los argumentos y pruebas que los interesados
aporten de manera legal y oportuna138".
De este modo, la celeridad, en todo caso, no debe entenderse como un mero

principio teórico o doctrinal, sino que debe orientar concretamente el actuar de
las autoridades y funcionarios. De este modo, se ha señalado que "el no
acatamiento de este principio puede generar eventuales responsabilidades
administrativas139".
El principio de celeridad está reconocido en el artículo 7º de la LBPA que

indica que el procedimiento se impulsará conforme al principio de celeridad de
oficio en todos sus trámites. Asimismo, que las autoridades y funcionarios de
los órganos de la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa
en la iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución,
haciendo expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo
todo obstáculo que pudiere afectar su pronta y debida decisión.
138 CORDERO, Luis (2003), p. 68.
139 LARA, José Luis y HELFMANN, Carolina (2011), p. 77. "Se advierte también demora en la
notificación a la infractora del acto administrativo que le impone la multa y en la resolución del
recurso de reposición, superándose en este último caso el plazo previsto en el inciso quinto del
artículo 59 de la ley Nº 19.880.
Tales retrasos vulneran las exigencias de los artículos 8º y 7º de las leyes Nºs. 18.575 y
19.880, respectivamente, referidas a la rapidez de los trámites de la Administración y a la
celeridad del procedimiento administrativo.
En este contexto, si bien, de acuerdo al criterio jurisprudencial mencionado, los atrasos de

que se trata no han afectado la validez y cumplimiento de los correspondientes actos
administrativos, es necesario que la Seremi efectúe una investigación a fin de determinar si
aquéllos se justifican en la concurrencia de un caso fortuito o fuerza mayor, puesto que lo
contrario podría comprometer la responsabilidad administrativa de los funcionarios involucrados
en los hechos que incidieron en el retardo". Dictamen Nº 31-916/2016.
157
Lo anterior es reiterado por el artículo 8º de la LOCBGAE, al señalar que los
organismos públicos de la Administración del Estado actuarán por propia
iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, o a petición de parte, cuando la
ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de petición o reclamo,
procurando la simplificación y rapidez de los trámites.
Por otro lado, el principio de celeridad administrativa está reconocido en

numerosas legislaciones del derecho comparado, como, por ejemplo, en la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo de México140, en la Ley del
Procedimiento Administrativo General de Perú, Nº 27.444141, y en la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común de España142.
140 Artículo 13.- La actuación administrativa en el procedimiento se desarrollará con arreglo a

los principios de economía, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe".
141 "Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo. Principio de celeridad. Quienes
participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de
la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su
desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el
ordenamiento".
142 Artículo 71 Impulso.
1. El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus

trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y
publicidad.
2. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos

de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden
motivada en contrario, de la que quede constancia.
El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de

responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, será causa de remoción del puesto de
trabajo.
3. Las personas designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las
unidades administrativas que tengan atribuida tal función serán responsables directos de la
tramitación del procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos establecidos".
158
3. Fundamentos
Para determinar el fundamento del principio de celeridad es necesario

distinguir entre el deber de impulsar de oficio la tramitación de un
procedimiento administrativo y el deber de evitar dilaciones indebidas en su
substanciación.
Respecto al primero, el impulso de oficio, cabe señalar que se funda en el ya

señalado principio de servicialidad. La autoridad pública tiene el deber de
actuar de oficio, cumpliendo el mandato y competencia que le ha delegado y
encomendado la ley, con el objeto de perseguir la satisfacción del bien común,
el esclarecimiento de los hechos que fundan la investigación, el
restablecimiento de la legalidad, y la protección o reparación de los bienes
jurídicos que el legislador le ha confiado. Asimismo, la autoridad administrativa,
en tanto le es aplicable el impulso de oficio del procedimiento, deberá decretar
la realización de diligencias, medidas probatorias, y toda actuación que resulte
conveniente para el esclarecimiento y resolución del asunto, como
explicaremos más adelante.
Por otro lado, la celeridad evita que los procedimientos administrativos se

eternicen en el tiempo, de manera de producir un acto o decisión en un tiempo
razonable para la administración y los intervinientes del procedimiento. Lo
anterior, en coherencia con el principio de economía procedimental. De este
modo, todo trámite del procedimiento exige la máxima dinámica posible,
evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o
constituyan meros formalismos, sin que ello releve a las autoridades del
respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
En el análisis del principio de celeridad es necesario distinguir los elementos

que lo componen.
159
En primer término, el impulso de oficio en virtud del cual la autoridad
administrativa deberá actuar de propia iniciativa en la tramitación del
procedimiento administrativo, en cumplimiento de las funciones que le ha
encomendado la ley, evitando cualquier dilación en su tramitación. Lo anterior
es coherente con la función de la administración pública, que está al servicio de
la persona humana y del bien común143. De este modo, la autoridad pública
tiene el deber de actuar de oficio en la persecución del bien común, el
restablecimiento de la legalidad, y la protección o reparación de los bienes
jurídicos que el legislador le ha confiado, con el objeto de esclarecer los hechos
que fundan el proceso.
Asimismo, hay que ser enfáticos en que el principio de oficialidad144no

elimina a las personas del procedimiento administrativo, sancionador u otro; por
143 Ver STC Nº 2693-2014. "El principio de Servicialidad del Estado reconoce la primacía
ontológica que tiene la persona respecto de éste. Pueden existir comunidades humanas que no
constituyan necesariamente un Estado, pero no puede existir un Estado sin personas. En virtud
de esa primacía ontológica, toda autoridad y funcionario público tiene como obligación, a través
de su conducta, contribuir a la promoción del bien común de 'todos y cada uno' de los
integrantes de la comunidad nacional. Esa contribución al bien común implica que tanto las
autoridades como los funcionarios públicos deben actuar de manera honesta y leal en el
ejercicio de sus funciones. Es precisamente, a través de ese ejercicio honesto y leal de sus
atribuciones dentro del marco de su competencia, que el funcionario público contribuye desde
su posición al bien común de la sociedad. Por el contrario, si un funcionario actúa utilizando sus
potestades de forma impropia y deshonesta, afecta no sólo al Estado en cuanto ente
organizacional, sino que afecta el bien común de la comunidad en su conjunto". Proyecto de
Ley de S.E. la Presidenta de la República, sobre la Probidad en la Función Pública, Boletín Nº
7616-06.
144El reconocimiento más claro del principio de oficio, en su sentido y alcance, es el artículo
24 de la Ley de Procedimiento Administrativo de Alemania, que señala:
"Artículo 24. Principio de investigación de oficio
(1) La autoridad administrativa procede de oficio a investigar el asunto. Ella determina la

forma y el alcance de las investigaciones; ella no se encuentra vinculada por las alegaciones y
presentaciones de prueba de las partes.
(2) La autoridad administrativa debe tomar en consideración todos los hechos significativos
para el caso particular, incluyendo los hechos favorables a las partes.
(3) La autoridad administrativa no puede rehusarse a recibir declaraciones o solicitudes que

caen dentro de su ámbito de competencia, porque considere la declaración o la solicitud
inadmisible o infundada".
160
el contrario, ellas podrán tener calidad de interesados, hacer presentes sus
solicitudes, observaciones y prueba, e incluso pedir la invalidación de las
actuaciones contrarias a la ley, pero, siempre, la instrucción y término del
procedimiento dependerá, única y exclusivamente, de la autoridad pública.
En efecto, a diferencia del sistema civil, en el que el impulso dependerá de

las partes, aquí el impulso lo determina la autoridad, en atención a los bienes
jurídicos que resguarda145. De este modo, la autoridad definirá la oportunidad
de la formulación de cargos, la prueba, la resolución final, la dictación de
medidas cautelares, teniendo como únicos límites los plazos mínimos fijados
en cada una de las etapas, ya sea en la LBPA o en la normativa sectorial o de
referencia especial.
El impulso de oficio de actuación administrativa se encuentra reconocida en

nuestra jurisprudencia. Así, la Excma. Corte Suprema, en el "Caso Farmacias",
señaló que el impulso de oficio es un principio básico del procedimiento
sancionador, al indicar:
"d.- Impulso oficial. Quien es el titular de la acción persecutoria de la

responsabilidad debe instar por la prosecución del juicio en todas sus etapas.
Es posible que todos los intervinientes ofrezcan y rindan pruebas, lo que no

está limitado al juicio propiamente tal, sino que también a la etapa de
investigación, incluso puede ofrecer la declaración del requerido como medio
probatorio146".
Por otro lado, la doctrina ha tratado de profundizar el principio de oficialidad,

indicando que, en la tramitación de un procedimiento administrativo, no sólo se
requiere un funcionario impulsando por sí mismo el procedimiento y
autogenerándose la información. Por el contrario, se requiere de una
coordinación intercompetencial de órganos administrativos y una coordinación
con entidades privadas, que aseguren, por un lado, que las decisiones
145 Cfr. CASAGNE, Juan Carlos (2008), pp. 672 y ss.

161
administrativas se tomen con la mayor cantidad de antecedentes, y, por otro,
que la coordinación con órganos administrativos privados y públicos disminuya
los plazos transaccionales del procedimiento, al respecto se ha indicado:
"El concepto de procedimiento administrativo no se detiene ya, como antaño,

en la exclusiva idea de procedimiento como proceso decisorio, seguido o
impulsado de oficio por una Administración de carácter imperativo para
concluir en un acto, sino que asimismo comprende, además de otros
procesos decisorios basados en la colaboración interadministrativa y público-
privada, la obtención y el intercambio de información y, más ampliamente, el
código básico de las relaciones entre la Administración y el ciudadano. El
procedimiento es entonces proceso decisorio (para el dictado de un acto
administrativo o resolución, la aprobación de un reglamento, o la celebración
de un contrato, por ejemplo); pero es también obtención e intercambio de
información (para elaborar un mapa medioambiental, realizar una inspección,
recabar informes y estudios científicos, por ejemplo)147 ".
Lo anterior se aplica en el derecho administrativo sancionador chileno. Por

ejemplo, las autoridades administrativas en la sustanciación de procedimientos
sancionadores podrán coordinarse con otras autoridades con competencia en
las materias de su interés, con el objeto de recabar su opinión. Así, la Unidad
de Análisis Financiero podrá vincularse al Servicio de Impuestos Internos,
Banco Central o la Superintendencia de Valores y Seguros. Asimismo, la
Superintendencia del Medio Ambiente tendrá vínculos con el Servicio Nacional
de Pesca, la Dirección General de Aguas, el Servicio Agrícola y Ganadero, etc.
En este sentido, destaca la Ley Nº 19.913, de la Unidad de Análisis
Financiero148, que en texto expreso permite la comisión de servicios de
147ABERASTURY, Pedro y BLANKE, Hermann-Josef (Coordinadores) (2011), p. 124.

148 "Artículo 14.- La Unidad de Análisis Financiero podrá integrarse con funcionarios en
comisión de servicio de las siguientes instituciones: Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras; Servicio de Impuestos Internos; Consejo de Defensa del Estado;
Servicio Nacional de Aduanas; Superintendencia de Valores y Seguros; Carabineros de Chile;
Policía de Investigaciones, y Comité de Inversiones Extranjeras. Dichos funcionarios deberán
ser designados por el jefe superior del respectivo servicio, a solicitud del Director de la Unidad.
También, a petición de dicho Director, podrán integrar la Unidad de Análisis Financiero
162
funcionarios de otros organismos. Lo anterior es sin perjuicio de diversas
normas administrativas que acreditan la coordinación administrativa y privada,
tales como la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, que
faculta a la autoridad ambiental a coordinar y encomendar labores de
fiscalización a organismos, con competencia ambiental.
En segundo término, el principio de celeridad concibe un procedimiento

administrativo sin dilaciones indebidas. La autoridad deberá levantar todo
obstáculo en la tramitación del procedimiento administrativo, velando por
proteger y garantizar el bien jurídico que le ha requerido el legislador. Lo
anterior es fundamental, considerando que los ilícitos administrativos
prescriben, que las pruebas o vestigios de las infracciones administrativas
pueden desaparecer, la oportunidad de decretar medidas cautelares y el efecto
disuasivo de la sanción administrativa. El sentido y alcance de la interdicción de
las dilaciones indebidas se realizará en el análisis del principio de economía
procedimental.
Por otro lado, el principio de celeridad ha sido considerado en varios

dictámenes de la Contraloría. En primer término, ha vinculado los principios de
celeridad y de oportunidad de actuaciones administrativas. Lo anterior
aconteció en un caso ambiental, en tanto la autoridad ambiental no actuó de
propia iniciativa, en la oportunidad correspondiente en cumplimiento de sus
funciones, para declarar zona saturada a la comuna de Los Ángeles, por
material particulado fino respirable MP 2,5 y por material particulado respirable
MP 10. En efecto, el organismo público dejó transcurrir más de un año desde
que se constató que se excedieron los umbrales149.
En tercer término, el órgano contralor ha aplicado el principio de celeridad

para la respuesta que deben dar los órganos administrativos, fiscalizadores y
sancionadores, a las denuncias efectuadas por personas. Lo anterior surge con
ocasión de la denuncia de Ramón Briones Espinosa, Hernán Bosselin Correa y
funcionarios del Banco Central de Chile, los que quedarán sujetos a su propia normativa legal
respecto de su designación".
149 Dictamen Nº 41.046/2015.
163
Francisco Bosselin Morales, por la demora en que habría incurrido la
Superintendencia del Medio Ambiente ante una denuncia en contra de la
empresa Compañía Contractual Minera Candelaria S.A., por el eventual
incumplimiento de las resoluciones de calificación ambiental:
"De lo expuesto, tal como este Organismo Contralor ha precisado por el

dictamen Nº 6.190, de 2014, se advierte que la preceptiva entrega a la SMA
cierto margen de apreciación para definir si desarrolla o no determinadas
actividades fiscalizadoras, como asimismo, para discernir si da o no inicio a
un procedimiento sancionatorio, decisión que, en todo caso, es exigible que
tenga una motivación y un fundamento racional.
Conforme con las consideraciones precedentes, el plazo contenido en el

artículo 21 de la Ley Orgánica de la SMA, a que aluden los recurrentes, en
orden a que cualquier persona podrá denunciar ante la Superintendencia el
incumplimiento de instrumentos de gestión ambiental y normas
ambientales, debiendo ésta informar sobre los resultados de su denuncia en
un plazo no superior a 60 días hábiles, debe entenderse referido al
término dentro del cual procede dar cuenta al denunciante acerca de la
medida adoptada respecto de la denuncia recibida, esto es, el inicio de una
investigación, la instrucción de un proceso sancionatorio o su archivo.
No obstante lo anterior, contrario a lo que la SMA expresa en su informe, el

término de prescripción de las infracciones, establecido en el artículo 37 de la
referida ley orgánica, no es la única norma que esa entidad
fiscalizadora debe considerar en la problemática que le ha sido planteada,
sino que, en el ejercicio de sus funciones, se encuentra sometida a un marco
jurídico que regula la actuación de los órganos de la Administración del
Estado, calidad que posee esa entidad, el que contempla determinados
principios y directrices a los que debe dar estricto cumplimiento.
Es así como, la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases

Generales de la Administración del Estado, en los artículos 3º, inciso
segundo, y 8º, impone a los órganos que la integran, el deber de observar
los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia y de accionar por propia
164
iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, procurando la simplificación y
rapidez de los trámites, como también la agilidad y expedición de los
procedimientos administrativos.
Lo anterior, se encuentra en plena armonía con la ley Nº 19.880, cuyo

artículo 7º reitera el principio de celeridad de los actos de las autoridades y
funcionarios públicos, para luego en el artículo 9º contemplar el principio de la
economía procedimental, en el sentido de responder a la máxima
economía de medios, evitando trámites dilatorios.
Además, debe tenerse presente que la prescripción de que se trata, referida

a una potestad que la ley ha conferido a un organismo administrativo para el
cumplimiento de sus funciones, eventualmente podrá ser alegada por el
particular interesado que se encuentre en la hipótesis legal respectiva, pero
en ningún caso puede ser invocada por la Administración para justificar, en
forma anticipada, no haber ejercido esa atribución oportunamente150".
Asimismo, en el "Caso EFE", la Contraloría General de la República señaló:
"Ahora bien, en la especie, según los antecedentes acompañados y lo

expresado por la propia SMA, luego de haberse formulado las denuncias de
que se trata en los meses de abril y mayo de 2014 —y existiendo otra del
mes de julio de 2013—, ésta informó en julio de 2014 acerca del inicio de una
investigación sobre el particular, realizándose un año después una actividad
de inspección en la que participó esa entidad.
Asimismo, se advierte que se elaboró el correspondiente informe de

fiscalización, el cual fue derivado en enero de 2016 a la División de Sanción y
Cumplimiento de esa superintendencia; como también que, en el mes de julio
de 2016, se formularon cargos en contra de EFE por las infracciones en que
ésta habría incurrido en la ejecución del proyecto en comento.
Cabe agregar que, en el marco del procedimiento sancionatorio iniciado y

ante una solicitud de esa empresa, la SMA, mediante la resolución exenta
150 Dictamen Nº 4.547/2015.
165
Nº 2/rol Nº D-039-2016, suspendió los plazos a los que se refiere la
resolución de formulación de cargos, aludiendo en sus considerandos a los
recursos judiciales que indica.
De lo anterior se puede colegir que entre la primera de las denuncias

efectuadas y la formulación de los correspondientes cargos, transcurrieron
tres años, lo que refleja una falta de celeridad en el ejercicio por parte de la
SMA de sus diversas atribuciones fiscalizadoras y sancionatorias151".
De este modo, la autoridad administrativa deberá tramitar el procedimiento

administrativo de oficio, dentro del ámbito de sus atribuciones, sin dilaciones
indebidas. Asimismo, deberá tener presente la competencia de otras entidades
privadas y públicas, para ejercer adecuadamente su potestad sancionadora,
solicitando y recabando antecedentes de ellas, cuando lo estime necesario.
Finalmente, la autoridad deberá velar por el respecto de los derechos de los
interesados o intervinientes del proceso, dándoles acceso y participación en
todas aquellas etapas que haya dispuesto el legislador.
IV. Principio de economía procedimental
1. Concepto
El principio de economía procedimental establece que la Administración debe

responder con la máxima economía de medios, con eficacia y evitando trámites
innecesarios o dilatorios. De este modo, deben decidirse en un solo acto todos
los trámites que, por su naturaleza, admitan un tratamiento simultáneo,
evitando efectuar actos sucesivos en un mismo expediente, cuando sea posible
realizarlos simultáneamente o resolviendo en una misma resolución las
151 Dictamen Nº 75.745/2016.
166
solicitudes que guarden las mismas características y recaigan sobre la misma
materia152. Guarda relación "con el principio de economía de medios que debe
conducir el actuar de la Administración153".
Este principio está íntimamente ligado a otros principios tales como el de

celeridad y el de inexcusabilidad, aunque apunta directamente a la
racionalización o reducción máxima posible de los trámites o actuaciones
dentro de un procedimiento administrativo, o bien que en un solo acto
administrativo se resuelvan procedimientos administrativos distintos, pero que
recaigan sobre la misma materia y en relación a los mismos interesados.
En este sentido, la doctrina ha señalado:
"Mediante este principio se pretende que con la aplicación de las normas de

procedimiento administrativo se agilicen las decisiones y, en consecuencia,
que las actuaciones administrativas se cumplan en el menor tiempo
posible154".
"El manejo de recursos escasos frente a la gran cantidad de necesidades que

el Estado debe atender en virtud de su connotación social, lo obligan a
establecer reglas de eficiencia en la asignación de los recursos públicos.
Pero estos principios de economía no se limitan al concepto meramente fiscal
sino que están orientados igualmente a favor de los administrados mediante
la reducción de trámites y la eliminación de requisitos que entorpecen el
derecho de los particulares155".

153 LARA, José Luis y HELFMANN, Carolina (2011), p. 92.
154 CORDERO, Luis (2003), p. 70.
155 HERRERA, Aleksey (2012), p. 240.
167
El principio de economía procedimental está definido en el artículo 9º de la
LBPA:
"Artículo 9º. Principio de economía procedimental. La Administración debe

responder a la máxima economía de medios con eficacia, evitando trámites
dilatorios.
Se decidirán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza,

admitan un impulso simultáneo, siempre que no sea obligatorio su
cumplimiento sucesivo.
Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá
consignarse en la comunicación cursada el plazo establecido al efecto.
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las

que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación
del mismo, a menos que la Administración, por resolución fundada, determine
lo contrario".
De modo similar, el artículo 8º de la LOCBGAE dispone que:
"Artículo 8º.- Los órganos de la Administración del Estado actuarán por

propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, o a petición de parte
cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de petición o
reclamo, procurando la simplificación y rapidez de los trámites.
Los procedimientos administrativos deberán ser ágiles y expeditos, sin más

formalidades que las que establezcan las leyes y reglamento".
3. Fundamento
El objetivo y fundamento del principio de economía procedimental es eliminar

todo tipo de dilaciones o trabas en la tramitación de un procedimiento
administrativo, exigiendo a la autoridad pública, que tiene la responsabilidad del
168
impulso procedimental, actuar con eficacia en su tramitación, en aras de
obtener una resolución en un plazo de carácter razonable. Sin perjuicio de lo
anterior, la autoridad deberá respetar cada una de las etapas del procedimiento
administrativo.
El principio de economía procedimental está compuesto por tres elementos

fundamentales. En primer lugar, que los procedimientos administrativos se
resuelvan en un plazo razonable, sin dilaciones indebidas; en segundo lugar,
en la posibilidad de acumular actuaciones o la denominada acumulación de
autos, y, en tercer lugar, en que los incidentes por regla general no deben
suspender el avance del procedimiento. Las últimas dos cuestiones serán
analizadas en el capítulo referente a las reglas comunes de todo
procedimiento, en los apartados relacionados a la acumulación y a los
incidentes.
En relación al primero de los elementos, esto es, que el procedimiento se

resuelva en un plazo razonable y sin dilaciones indebidas, es aquel que tiene
por objeto responder a la máxima economía de medios con eficacia, evitando
trámites que hagan tardar la tramitación del procedimiento. Al respecto la
doctrina ha señalado:
"Efectivamente tiene una fuente constitucional indirecta en el artículo 19 Nº 3

inciso segundo, puesto que una vez que el proceso ha sido iniciado y se
ejercitan los derechos de defensa correspondientes, en la forma que la ley
señale, a partir de ese momento, 'ninguna autoridad o individuo podrá
impedir, restringir o perturbar la debida intervención del letrado'. Si bien esta
norma está considerada como regla relativa al derecho de defensa, la sola
vinculación a la 'debida intervención del letrado' da pie para una remisión a
este derecho. De esta manera, esta traba a la obtención de un proceso en
forma sí se encuentra regulado en los artículos 14.3 letra c) del PID-CyP que
169
asegura el derecho 'a ser juzgado sin dilaciones indebidas' y el artículo 8.1 de
la CADH que expresa que 'toda persona tiene derecho a ser oída, con todas
las garantías y dentro de un plazo razonable'. Es un derecho sostenido
doblemente en los conceptos indeterminados de 'razonable' e 'indebidas'. La
determinación de un plazo supondrá el ejercicio de los derechos
fundamentales de todos, como el derecho a ser oído y con las garantías
procesales mínimas156".
Este criterio proviene del derecho internacional de los derechos humanos, en

relación a la garantía del debido proceso. El artículo 8.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos establece que:
"Artículo 8.1.- Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido por anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la
determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otra índole".
Es interesante destacar en relación al plazo razonable que "lo que vulnera el

derecho no es la dilación, sino que ésta sea indebida". En efecto, siempre que
la dilación de un procedimiento administrativo se funde en razones de
necesidad e idoneidad, la dilación es razonada157. A su vez, la jurisprudencia
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos —citando al Tribunal
Europeo de Derechos Humanos— ha establecido tres criterios fundamentales
para determinar la razonabilidad del plazo, es decir, cuando la dilación es
justificada.
Estos elementos son:
— La complejidad del asunto;
— La actividad procesal del interesado, y
156 GARCÍA, Gonzalo y CONTRERAS, Pablo (2013), p. 253.

157 NOGUEIRA, Humberto (2007), p. 123.
170
— La conducta de las autoridades.
Al respecto señaló la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
"El artículo 8.1 de la Convención también se refiere al plazo razonable. Éste

no es un concepto de sencilla definición. Se pueden invocar para precisarlo
los elementos que ha señalado la Corte Europea de Derechos Humanos en
varios fallos en los cuales se analizó este concepto, pues este artículo de la
Convención Americana es equivalente en lo esencial, al 6 del Convenio
Europeo para la Protección de Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales. De acuerdo con la Corte Europea, se deben tomar en cuenta
tres elementos para determinar la razonabilidad del plazo en el cual se
desarrolla el proceso: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal
del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales (Ver entre otros,
Eur. Court H.R., Motta judgment of 19 February 1991, Series A no. 195-A,
párr. 30; Eur. Court H.R., Ruiz Mateos v. Spain judgment of 23 June 1993,
Series A no. 262, párr. 30)158 ".
A su vez, la Corte Interamericana ha dado pautas para cada uno de los

criterios antes señalados para la determinación de un plazo razonable o a una
dilación indebida.
En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, respecto a

la complejidad del asunto, ha señalado que "debe tomarse en consideración,
inter alia, la cantidad de sujetos involucrados en el proceso, las dificultades
para acceder a la prueba y el contexto en que ocurrieron los hechos 159". Sobre
el particular ha señalado que:
"102. Con respecto al principio de plazo razonable contemplado en el artículo

8.1 de la Convención Americana, este Tribunal ha establecido que es preciso
tomar en cuenta tres elementos para determinar la razonabilidad del plazo en
158 Corte IDH. Caso Genie Lancayo vs. Nicaragua. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia del
29 de enero de 1997. Serie C, Nº 30, párr. 77.
159 Ministerio Público Fiscal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2013), p. 367.
171
el que se desarrolla un proceso: a) complejidad del asunto, b) actividad
procesal del interesado, y c) conducta de las autoridades judiciales.
103. Teniendo en cuenta los criterios anteriormente señalados, la Corte

considera que en este caso era fácilmente determinable la identidad de la
única presunta víctima de violación del derecho a la vida y a la integridad, así
como la de los presuntos autores. De igual manera, las circunstancias en las
que supuestamente ocurrieron los hechos, es decir, dentro de un
destacamento militar, con hechos conocidos por el Estado de manera
inmediata, en dónde el cuerpo de la presunta víctima fue encontrado a 100
metros de una enfermería dentro de dicho destacamento, y teniendo el
Estado libre acceso a la escena de los hechos, hacen presumir que el
presente caso no presentara mayor complejidad (...)160".
En relación a la actividad procesal del interesado, los criterios del derecho

internacional de los derechos humanos examinan si la conducta del propio
interesado ha contribuido a prolongar indebidamente la duración del proceso;
en ese caso, no se configura una violación de la norma de plazo razonable. La
Corte Interamericana ha dispuesto que:
"57. La otra cuestión debatida en estas actuaciones respecto del proceso

seguido ante la Suprema Corte de Justicia Argentina es la de si el
procedimiento se ha ajustado a los artículos 8 y 25 de la Convención
Americana en cuanto garantizan el derecho a una respuesta de la autoridad
judicial dentro de un plazo razonable. Este Tribunal observa al respecto que,
en principio, los diez años transcurridos entre la presentación de la demanda
del señor Cantos ante la Corte Suprema de Justicia y la expedición de la
sentencia de esta última que puso fin al proceso interno, implican una
violación de la norma sobre plazo razonable por parte del Estado. No
obstante, un examen detenido del desarrollo del aludido proceso, muestra
que tanto el Estado como el demandante, es decir, el señor Cantos,
incurrieron en comportamientos que por acción u omisión incidieron en la
160Corte IDH. Caso Vargas Areco vs. Paraguay. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de
26 de septiembre de 2006. Serie C, Nº 155, párr. 102-103.
172
prolongación de la actuación judicial interna. Si la conducta procesal del
propio interesado en obtener justicia ha contribuido en algún grado a
prolongar indebidamente la duración del proceso, difícilmente se configura en
cabeza del Estado una violación de la norma sobre plazo razonable. En todo
caso, teniendo en cuenta la complejidad del asunto y el desinterés del actor,
entre otros factores, la duración global del proceso litigioso no revestiría la
importancia necesaria para declarar la violación de los artículos que protegen
el derecho al acceso a la justicia y a las garantías judiciales. A la luz de ello
este Tribunal encuentra que carece de elementos para declarar que el
Estado de Argentina ha violado, en la especie, los artículos 8º y 25 de la
Convención Americana en cuanto consagran el derecho de obtener
respuesta, dentro de un plazo razonable, a las demandas y solicitudes
planteadas a las autoridades judiciales161".
Así, la jurisprudencia ha estimado que es necesario analizar la razonabilidad

de la tardanza del actuar administrativo:
"Undécimo: Que habiendo sido justificada la demora de la autoridad, no

concurre en el presente caso el elemento de hecho sobreviniente que
autoriza la aplicación de la figura del decaimiento respecto del procedimiento
administrativo sancionador impugnado en esta litis, razón que lleva a concluir
que esta argumentación ha debido ser desestimada162".
En nuestro país, la Contraloría General de la República ha vinculado la

economía procedimental con procedimientos administrativos ágiles y expeditos,
y, de este modo, resueltos en un plazo razonable. Por ejemplo, en el año 2008
la Contraloría General de la República se pronunció sobre la falta de decisión
de la Dirección General de Aguas, en relación a una solicitud de derecho de
aprovechamiento de aguas sobre el Río Bueno, presentada 18 años antes,
indicando:
161 Corte IDH. Caso Cantos vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de
noviembre de 2002. Serie C, Nº 97, párr. 57.
173
"Asimismo, cabe considerar que en virtud de los principios de eficiencia, de
eficacia y de economía procedimental, consagrados en los artículos 5º y 8º
de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, y 4º y 9º, de la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la
Administración del Estado, las autoridades y funcionarios deben velar por la
eficiente e idónea administración de los medios públicos y los procedimientos
administrativos deben ser ágiles y expeditos, sin más formalidades que las
que establezcan las leyes y reglamentos.
En mérito de lo precedentemente expuesto, esta Contraloría General acoge

la presentación de la empresa AES Gener S.A., concluyendo que la Dirección
General de Aguas, en la medida que el otorgamiento del derecho se ajuste a
las demás exigencias contempladas en el Código de Aguas, deberá constituir
los derechos de aprovechamiento de agua solicitados por la recurrente en los
términos que corresponda.
Finalmente, cabe agregar que esa Dirección General de Aguas debe adoptar
las medidas necesarias para evitar que procedimientos como el analizado se
extiendan indefinidamente en el tiempo, como aconteció con la solicitud de la
especie presentada en el año 1989163".
A esta misma conclusión ha llegado recientemente el Máximo Tribunal, a

propósito de la excesiva tardanza y falta de decisión del Ministerio del Interior y
Seguridad Pública, frente a una solicitud. En tal contexto, la Excma. Corte
Suprema dispuso que la ineficiencia administrativa vulnera estos principios de
la ley Nº 19.880, lo que torna enteramente ilegal el actuar de la autoridad:
"Décimo: Que, además, la ineficiencia administrativa demostrada con la

tardanza, vulnera el principio de celeridad consagrado en el artículo 7º de la
Ley Nº 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que
dispone: 'El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de
oficio en todos sus trámites. Las autoridades y funcionarios de los órganos de
163 Dictamen Nº 55.565/2008.
174
la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la
iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo
expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo
obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión'. También se
vulneró el principio conclusivo establecido en el artículo 8º de la ley
Nº 19.880, pues desvirtúa el fin último del procedimiento administrativo que
consiste en que 'la Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie
sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad'. Asimismo
infringe el principio de la inexcusabilidad establecido en el artículo 14 de la
citada ley sobre procedimientos administrativos, que dispone que 'La
Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación.
Requerido un órgano de la Administración para intervenir en un asunto que
no sea de su competencia, enviará de inmediato los antecedentes a la
autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico, informando de
ello al interesado. En los casos de prescripción, renuncia del derecho,
abandono del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la
desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento, la resolución
consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso,
con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables164'".
En otro caso, relacionado a la presentación de un acto administrativo al

trámite de toma de razón de la Contraloría. La autoridad contralora dictaminó
que las autoridades administrativas deben adoptar las medidas pertinentes en
orden a evitar la demora en la remisión de sus actos para el control preventivo
de legalidad, toda vez que ella constituye una infracción a los principios de
eficiencia, economía procedimental y celeridad:
"Esta Entidad de Fiscalización ha procedido a tomar razón del documento

individualizado en el epígrafe, que Reglamenta Pago de la Subvención
Establecida en el artículo 9º bis del decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1998,
del Ministerio de Educación, pero cumple con hacer presente que de acuerdo
164 Sentencia de la Excma. Corte Suprema en causa rol Nº 78972-2016.
175
con lo dispuesto en los artículos 3º y 6º del instrumento en curso, esta
Contraloría General entiende que se trata de una regularización, pues los
plazos que se indican para la presentación de los antecedentes y
determinación de los cupos que corresponden a cada sostenedor,
respectivamente, expiraron antes de que se ingresara el documento a trámite
ante este Órgano de Control.
Atendido lo expuesto, esa Secretaría de Estado deberá adoptar las medidas

pertinentes en orden a evitar la demora en la remisión de sus actos para el
control preventivo de legalidad, toda vez que ella constituye una infracción a
los principios de eficiencia, economía procedimental y celeridad, consagrados
en los artículos 5º y 8º de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado.
Finalmente, cumple con expresar que el decreto con fuerza de ley Nº 2, del
Ministerio de Educación, fue promulgado el año 1998, y no como se consigna
en el Visto del documento en estudio.
Con los alcances que anteceden, se ha tomado razón del decreto del
epígrafe165".
La Contraloría General de la República ha señalado que, por regla general,

los particulares no deben soportar en su patrimonio las consecuencias de las
infracciones al principio de celeridad cometidas por la Administración. Así, en
un caso en que una Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales tardó
14 años en escriturar el contrato de compraventa de un inmueble fiscal a un
particular, Contraloría dictamino que debía respetarse el precio original de
venta establecido la década anterior:
"En consecuencia, de los antecedentes que integran el expediente

administrativo, queda de manifiesto que Conymet ha ejecutado con la debida
diligencia y buena fe los acuerdos derivados del anotado decreto
autorizatorio, y que la autoridad administrativa está conciente del
165 Dictamen Nº 36.509/2015.
176
incumplimiento de sus deberes de elaboración de la escritura pública
respectiva para la posterior suscripción del instrumento y materialización de
la transferencia del inmueble fiscal, manifestando en esta oportunidad su
voluntad de concretar la compraventa pendiente en los términos consultados.
Acorde a lo anteriormente expuesto, se concluye que procede que el

Ministerio de Bienes Nacionales modifique su decreto Nº 222, de 2002, en el
sentido de establecer un nuevo plazo para la elaboración y suscripción de la
escritura pública de compraventa, manteniéndose el precio fijado en su
oportunidad, y así finalmente se consoliden los efectos establecidos en la
autorización primitiva166.
También el principio de economía procedimental ha sido reconocido por el

Tribunal Constitucional, en sentencia sobre el requerimiento de inaplicabilidad
por inconstitucionalidad presentado por Santander Servicios de Recaudación y
Pago Limitada respecto del inciso 12º del artículo 3º del decreto ley Nº 3.607:
"Que, sin embargo, esta tendencia también se manifiesta en los límites

materiales a todo procedimiento: el derecho a un proceso sin dilaciones
indebidas y el derecho a obtener una resolución judicial firme contra la cual
no quepa recurso judicial alguno. Es parte de la efectividad y justicia de todo
procedimiento un derecho de acceso a la jurisdicción, tramitado sin retardos
formalistas y una resolución de fondo sobre el interés o derecho
justiciable167".
En especial en el procedimiento administrativo sancionador, el imperativo a la

autoridad pública sancionadora debe sustanciar un procedimiento
administrativo sin dilaciones indebidas es fundamental, principalmente en razón
de su objetividad y eficacia. En tanto, en un procedimiento sancionador es
posible que desaparezcan las pruebas o vestigios, la necesidad, en casos
graves y fundados, de decretar medidas cautelares que eviten o morigeren el
daño o peligro ocasionado con el ilícito administrativo, y que un procedimiento
166 Dictamen Nº 38.633/2016.

167 STC Nº 1838.
177
tramitado extenso hace perder, a la sanción administrativa, su elemento
disuasivo, como se ha señalado en la jurisprudencia judicial relacionada con el
decaimiento del procedimiento administrativo. En efecto, la sanción
administrativa y su efecto disuasivo se relacionan estrechamente con la rapidez
de adopción de medidas administrativas que concluyan con el daño o peligro
del bien jurídico protegido.
Como criterio fundamental consideraremos que se ha infringido el plazo

razonable de un procedimiento administrativo cuando no se ha tramitado el
procedimiento dentro del plazo de seis meses que dispuso el legislador, es
decir, cuando se excede el plazo legal de seis meses sin cumplirse con los
elementos de complejidad del asunto, actividad procesal del interesado y
conducta de las autoridades.
Ante la dilación indebida, será fundamental que concurran los remedios que
ha dispuesto el ordenamiento jurídico administrativo. En primer término, y como
ha señalado el órgano contralor, si bien los plazos del procedimiento no son
fatales, su incumplimiento puede dar origen a las responsabilidades
administrativas que correspondan168. En segundo término, cuando la tardanza
es excesiva y se cumplan las condiciones dispuestas por la jurisprudencia
judicial podemos estar en presencia de un caso de decaimiento del
procedimiento administrativo sancionador169. Cuestión que será tratada como
una de las formas de término anormal del procedimiento, en el capítulo
168Dictamen Nº 79.826/2011.
169 La literatura clásica chilena de derecho administrativo, donde se encuentran doña Doris
Piccini, don Hugo Caldera, doña Mónica Madariaga, don Enrique Silva Cimma, entre otros, ha
señalado que el acto administrativo decae cuando desaparecen los presupuestos de hecho y/o
de derecho que movieron a la Administración al emitirlo o porque se hace inutilizable. En sus
efectos, el decaimiento sólo producirá una inexistencia sobreviniente, pero únicamente de los
efectos del acto, pues éste, a lo menos desde el punto de vista formal, continuaría vigente,
aunque estéril. Por otro lado, desde diciembre del año 2009 la Excma. Corte Suprema de
manera uniforme ha señalado que cuando un organismo administrativo instruye un
procedimiento administrativo sancionador y demora excesivamente la formulación de cargos, la
notificación de los mismos, la resolución del procedimiento administrativo de sanción,
incluyendo los recursos administrativos, más allá de los plazos establecidos en la ley Nº 19.880
del artículo 27, que se refiere al plazo de duración del procedimiento administrativo, que es de
seis meses, y el artículo 53, que dispone un plazo de dos años para la invalidación o el plazo
de prescripción de la sanción administrativa, el máximo tribunal señala que "decae el
procedimiento sancionador administrativo".
178
vinculado a las reglas generales del procedimiento sancionador. Asimismo,
algunas normas, como las de la Superintendencia de Educación, han creado la
institución de la caducidad del procedimiento.
De este modo, el procedimiento administrativo debe ser sustanciado sin

dilaciones indebidas, evitando trámites innecesarios y buscando la unidad de
acción estatal. Esto último asegura la adecuada protección de los bienes
jurídicos que ha encomendado el legislador a esta normativa.
V. Principio de contradictoriedad
1. Concepto
El principio de contradictoriedad administrativa se refiere a la posibilidad de

que todos los interesados, incluyendo el presunto infractor, en un
procedimiento administrativo puedan representar sus alegaciones, descargos,
defensas y alegatos ante la autoridad administrativa. Conforme a dicho
principio, la autoridad administrativa podrá adoptar decisiones considerando los
diversos aspectos que constituyen el caso, teniendo presente cuáles son los
distintos intereses que están en juego con una diversidad de antecedentes y
documentos, que sustentan una decisión objetiva e imparcial.
Asimismo, el principio de contradictoriedad es un mecanismo que asegura el

derecho de defensa de cada uno de los intervinientes en el procedimiento
sancionador, a saber, denunciantes, interesados y presunto infractor.
Así, el principio de contradictoriedad se vincula a la garantía del debido

proceso, específicamente en lo relacionado al derecho a ser oído por las
autoridades administrativas, en condiciones de igualdad, imparcialidad y con
asesoría letrada. La doctrina nacional entiende el principio de contradictoriedad
como:
179
"El derecho de los interesados en el procedimiento de efectuar sus
alegaciones y presentar los antecedentes que estimen pertinentes hasta
antes de la dictación del acto terminal170".
"Significa que debe escucharse primordialmente a la parte que va a ser

afectada con la dictación de un acto administrativo, ponderándose sus
peticiones171".
El Tribunal Constitucional, en sentencia sobre el requerimiento de

inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Adolfo Hernán
Fuenzalida Cerpa respecto del artículo 163, letra e), inciso primero, del Código
Tributario, estableció la importancia del principio de contradictoriedad, al
señalar que es una de las bases esenciales del debido proceso, radicado
fundamentalmente en el derecho de los interesados de intervenir, en
condiciones de igualdad, sobre las materias que son objeto de decisión y,
también, en la exigencia de que la prueba sea examinada y discutida por la
autoridad administrativa:
"Décimo: Que el principio del contradictorio es una de las bases esenciales

del proceso debido, radicando fundamentalmente en el derecho de las partes
de intervenir, en condiciones de igualdad, sobre las materias que son objeto
de decisión y, también, en la exigencia de que la prueba sea examinada y
discutida por los antagonistas. Los aspectos de la mayor importancia para su
realización se refieren a la facultad de las partes de buscar, desde sus
distintas posiciones, las fuentes de prueba y, lo más pertinente a este caso, a
la intervención de los interesados en la formación de las pruebas constituidas
durante el juicio.
Según anota un reconocido autor, comentando la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional y del Tribunal Supremo de España, 'entre las exigencias
derivadas de los principios procesales constitucionalizados se encuentra, en
primer término, la de la contradicción en la práctica de la prueba. Ahora bien,
170 LARA, José Luis y HELFMANN, Carolina (2011), p. 96.

180
de contradicción puede hablarse en dos sentidos diferentes: por un lado,
como exigencia de que el inculpado esté presente y pueda intervenir en la
actividad probatoria y, por otro, como criterio formal en virtud del cual la
actividad procesal habría de estructurarse como una pugna entre sujetos
procesales en posiciones opuestas ante un juzgador que asume una posición
meramente expectante' (Jaime Vegas Torres, 'Presunción de Inocencia y
Prueba en el Proceso Penal', Distribuciones de la Ley S.A., 1993, página
34)172 ".
El principio de contradictoriedad está regulado en el artículo 11 de la LBPA,

que prescribe que los interesados podrán, en cualquier momento del
procedimiento, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de
juicio.
Asimismo, indica que los interesados podrán, en todo momento del

procedimiento, alegar defectos de tramitación, especialmente los que supongan
paralización del mismo, la infracción de los plazos administrativos o la omisión
de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del
asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la
exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria administrativa, si
su incumplimiento surge con ocasión de la infracción de una obligación o deber
del funcionario público.
Finalmente, el referido artículo señala que los interesados podrán, en todo

caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa
de sus intereses y exige al órgano instructor adoptar todas las medidas
necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de
igualdad de los interesados en el procedimiento.
172 STC Nº 1718.
181
Por otro lado, el principio de contrariedad también está reconocido en el
Derecho Comparado, aunque debemos prevenir que es recogido con distintas
terminologías. En México, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo lo
reconoce como la obligación de la Administración de recibir pruebas y alegatos
y a tomarlos en cuenta al momento de dictar resolución173. En Argentina, es
reconocido por la doctrina y jurisprudencia como el principio de
contradicción174. Mismo término es seguido por la Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de
España175.
3. Fundamentos
173 "Artículo 16. La Administración Pública Federal, en sus relaciones con los particulares,
tendrá las siguientes obligaciones: [...]
V. Admitir las pruebas permitidas por la ley y recibir alegatos, los que deberán ser tomados
en cuenta por el órgano competente al dictar resolución.
174 GORDILLO, Agustín (2013), Tomo VIII, p. 479.
175 "Artículo 75. Actos de instrucción
1. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación

de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y
a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del
derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o
constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.
2. Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los

procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los
órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la
simplificación y la publicidad de los procedimientos.
3. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de

practicarse en la forma que resulte más conveniente para ellos y sea compatible, en la medida
de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.
4. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el
pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el
procedimiento".
182
Este principio del derecho administrativo se deriva del derecho a ser oído por
la autoridad pública. La referida garantía consagra el derecho de toda persona
a ser oída en cualquier clase de procedimiento con las debidas garantías y
dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal o autoridad
competente, independiente e imparcial.
Este estándar, originado en el Derecho anglosajón como el derecho a ser

oído por la corte o the day in Court, ha sido recogido por el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, primero en relación a los
procedimientos penales, y luego en relación a los procedimientos
administrativos.
En este sentido, la Corte Interamericana se ha pronunciado en el marco de

un procedimiento administrativo, afirmando que el derecho a ser oído en un
procedimiento administrativo implica el derecho a realizar alegaciones y
presentar pruebas ante las autoridades administrativas. Lo anterior aconteció
en un caso contra Uruguay, derivado de la imposibilidad de ahorristas de
acceder a sus fondos depositados en bancos durante la crisis económica del
año 2002, y de la denegación de los recursos presentados ante el Banco
Central y al Tribunal Contencioso Administrativo176.
176 "122. El examen requerido en el presente caso amerita que la Corte precise el alcance del
derecho a ser oído establecido en el artículo 8.1 de la Convención Americana. Ese derecho
implica, por un lado, un ámbito formal y procesal de asegurar el acceso al órgano competente
para que determine el derecho que se reclama en apego a las debidas garantías procesales
(tales como la presentación de alegatos y la aportación de prueba). Por otra parte, ese derecho
abarca un ámbito de protección material que implica que el Estado garantice que la decisión
que se produzca a través del procedimiento satisfaga el fin para el cual fue concebido. Esto
último no significa que siempre deba ser acogido sino que se debe garantizar su capacidad
para producir el resultado para el que fue concebido.
136. A partir de dichos antecedentes, este Tribunal considera que para garantizar que
efectivamente los peticionarios fueran oídos en sus reclamos, a través de este procedimiento
especial, era necesario que el órgano encargado de resolver las peticiones pudiera analizar el
consentimiento de forma completa, porque la ausencia de consentimiento era un requisito
determinante para acceder a los derechos contemplados en el artículo 31 de la ley Nº 17.613.
Dicho análisis incluye la valoración de todos los alegatos de los peticionarios que significaran
una afectación al consentimiento, tales como los vicios que lo pudieran invalidar y la falta de
información veraz y completa por parte de los Bancos de Montevideo y La Caja Obrera. Ese
183
Asimismo, el Excmo. Tribunal Constitucional ha consagrado que el principio
de contradictoriedad es un elemento esencial de los procedimientos
administrativos, en tanto asegura el derecho a defensa de los ciudadanos e
interesados ante los actos ante la autoridad administrativa177.
De la simple lectura del artículo 11 de la LBPA surgen tres elementos

distintos para el análisis.
En primer lugar, está el derecho a realizar alegaciones y presentar pruebas

en cualquier momento o etapa del procedimiento, lo cual incluye la posibilidad
de reclamar errores o defectos de tramitación. Esto incorpora el derecho de
acceder y presenciar las diferentes actuaciones del procedimiento. En segundo
lugar, está el derecho a actuar en un procedimiento administrativo con asesoría
letrada. Finalmente, está el deber de la Administración de dar estricto
cumplimiento al deber de igualdad de trato entre los distintos interesados en el
procedimiento.
análisis debió tomar en cuenta no sólo aquellos elementos que permiten construir el
consentimiento, tales como un contrato de administración de inversiones o instrucciones
particulares para la transferencia, sino también aquellos que lo podrían invalidar o afectar,
como lo serían los alegados vicios al consentimiento.
142. El Tribunal concluye que el procedimiento administrativo especial resultó inefectivo, a la

luz de lo que se tenía que determinar (supra párrs. 133 a 136), debido a que el Banco Central
realizó un examen incompleto del fondo de las peticiones, por lo cual el Estado incurrió en una
violación del ámbito material del derecho a ser oído protegido en el artículo 8.1 de la
Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de dicho tratado, en perjuicio de las 539
personas que interpusieron una petición bajo el artículo 31 de la ley Nº 17.613, indicadas en el
Anexo sobre víctimas de la presente Sentencia".
Corte IDH. Caso Barbani Duarte y otros vs. Uruguay. Fondo, reparaciones y costas.
Sentencia del 13 de octubre de 2011. Serie C Nº 234, párr. 122, 136 y 142.
177STC Nº 808. Asimismo, STC Nº 1411, Nº 1437, Nº 1438, Nº 1393, Nº 1473, Nº 1429 y Nº
1449.
184
En relación al primero de ellos, como se explicará con detalle en el análisis
de la garantía del debido proceso, existe una corriente jurisprudencial del
Excmo. Tribunal Constitucional que señala que el respeto de la
contradictoriedad, entendida como el derecho a presentar libremente
descargos ante las autoridades, es un elemento "esencial" de la garantía del
debido proceso. Así, la administración siempre debe dar cumplimiento al
principio de contradictoriedad, oyendo a las partes interesadas del
procedimiento administrativo antes de resolver un asunto objeto de su
conocimiento. Es importante recalcar este punto, porque el "trámite de
audiencia" no está reconocido con carácter general en la LBPA, pero para la
jurisprudencia señalada es fundamental su aplicación178.
Lo anterior fue reconocido en la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el

requerimiento de inaplicabilidad deducido por Emilio Balmaceda Jarufe
respecto del artículo 1º de la ley Nº 19.989, llamado "Caso Tesorería", donde el
Tribunal resolvió que la norma no se ajustaba a los estándares de debido
proceso por limitar las defensas o excepciones que podían presentar los
ciudadanos cuyos fondos habían sido retenidos únicamente a un certificado de
pago emitido por el administrador del crédito179. Al respecto señaló:
"Que, de acuerdo al tenor literal del artículo 1º de la ley Nº 19.989 y a la

aplicación que se le ha dado en el caso que nos ocupa, resulta que la
Tesorería General de la República ejerce la facultad de retener de la
devolución anual de impuestos que corresponde a los contribuyentes que
aparecen como deudores de crédito universitario los montos de dicho crédito
que se encontraren impagos, con la sola información que le proporciona el
Administrador del Fondo Solidario de Crédito Universitario respectivo, sin dar
oportunidad al aparente deudor a presentar otro descargo que no sea el
certificado de pago emitido por dicho Administrador.
Tal forma de actuar de un servicio público no satisface, indudablemente, las

exigencias mínimas de un racional y justo procedimiento, porque no permite
178 Cfr. GARCÍA MACHMAR, William (2013).

179 STC Nº 808.
185
a quien aparece como deudor de acuerdo con la información proporcionada
por el Administrador del Fondo Solidario de Crédito Universitario, ejercitar ni
ante la Tesorería ni ante un tribunal de justicia otro medio de defensa que no
sea la prueba del pago de la obligación y siempre que conste en un
certificado emitido por el mismo ente cuya información es título suficiente
para retener fondos de la devolución anual de impuestos".
Por su parte, la Contraloría General de la República también ha señalado

que, cuando se trata de procedimientos administrativos sancionadores, dentro
del marco de la garantía del debido proceso, la Administración debe dar a los
fiscalizados la oportunidad de presentar sus descargos, los cuales deben
ponderarlos como elemento de análisis en su decisión final. Así, un caso
relacionado a la aplicación de la sanción de suspensión del registro de
contratistas por parte de la Dirección General de Concesiones del Ministerio de
Obras Públicas, la Contraloría resolvió que no podía aplicarse la sanción
mientras no conste dentro del expediente que el sancionado hubiera sido
debidamente emplazado, cuestión que le otorgaba la oportunidad de realizar
algún descargo o defensa180.
180 "Esta Contraloría General ha debido abstenerse de tomar razón de las resoluciones Nº
462, de 2008 y 15 y 16, de 2009, de la Dirección General de Obras Públicas, que sancionan a
las sociedades que indican, con la suspensión, por el tiempo que señalan, del Registro de
Contratistas y de Consultores, según el caso, del Ministerio de Obras Públicas, por cuanto no
se ajustan a derecho.
En efecto, en la especie no consta que se haya dado cumplimiento a principios básicos del
procedimiento administrativo, como son el de contradictoriedad y el de impugnabilidad,
consagrados expresamente en la ley Nº 19.880, que establece las bases de los procedimientos
administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del 'Estado.
Así, tratándose de las resoluciones Nº 15 y 16, citadas, -suspensión por un año en el

Registro de Consultores-, sólo aparecen como antecedentes del procedimiento, dos actas de la
Comisión del Registro en las que se expresa, en lo que interesa y en síntesis, que las
empresas sancionadas habrían infringido los artículos 25 y 28 del decreto Nº 48, de 1994, del
Ministerio de Obras Públicas, que aprueba el reglamento para la contratación de trabajos de
consultaría -esto es, contar la empresa consultora, dentro de su directorio u organización, con
funcionarios de ese Ministerio, y no comunicar esa situación oportunamente- y que ya habrían
informado que las personas afectadas por la inhabilidad dejaron de pertenecer a la respectiva
empresa (...).
186
La Contraloría General de la República también ha señalado, como parte
integrante del principio de contradictoriedad en los procedimientos
sancionadores, que, de manera previa a la presentación de descargos, los
interesados puedan conocer los antecedentes, documentos y pruebas que
obran en el procedimiento181.
Debemos prevenir que, no obstante que el artículo 10 de la LBPA señala que

"los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento, aducir
alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio", entendemos
que dicha norma debe ponderarse adecuadamente con el principio de
preclusión, según el cual las actuaciones enmarcadas dentro de un
procedimiento administrativo deben realizarse dentro de la etapa procesal o
plazo correspondiente, so pena de perder su eficacia.
Sobre el particular, es menester tener presente que la LBPA entrega reglas

de carácter general y supletorias; no obstante, existen numerosos
En consecuencia, se devuelven sin tramitar las resoluciones señaladas, debiendo esa

Dirección adoptar las medidas que fueren procedentes para dar aplicación efectiva a los
principios de la ley Nº 19.880, indicados, destinados a garantizar el derecho al debido proceso
de los afectados por las sanciones aludidas". Dictamen Nº 29.452/2009.
181 "Ahora bien, es menester hacer presente que las exigencias de racionalidad y justicia que
tanto la Constitución Política de la República como la aludida ley Nº 18.575 efectúan, suponen
que en el desarrollo de los procedimientos tendientes a determinar la concurrencia de
responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos, se aseguren las condiciones para
que el inculpado pueda desplegar una debida defensa en relación a las actuaciones que se
verifiquen, lo que implica garantizar su acceso -personal o por medio de su representante- a las
pruebas que se rindan.
En este contexto, una de las formas de materialización del derecho a la defensa es la

existencia del principio de contradictoriedad en el marco del procedimiento administrativo, que
se encuentra regulado en el artículo 10 de la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del
Estado (...).
Así, en virtud de las consideraciones expuestas, cumple esta Contraloría General con indicar
que el inculpado en un sumario administrativo regido por el Estatuto Administrativo tiene
derecho a presenciar, asistido por su abogado, las declaraciones de testigos verificadas en el
término probatorio del proceso". Dictamen Nº 6.120/2010.
187
procedimientos administrativos que contienen plazos u oportunidades
específicas para realizar actuaciones, tales como los descargos, la solicitud y
presentación de prueba, la presentación de programas de cumplimiento,
autodenuncias, entre otras materias. Sobre el particular, la Contraloría General
de la República ha recordado en varias oportunidades la plena vigencia de la
preclusión procesal en materia administrativa182.
No obstante, debemos prevenir que existen algunos pronunciamientos de

otros organismos que entienden que, en virtud del principio de
contradictoriedad, se podrían presentar alegaciones, usualmente mediante la
fórmula de escritos denominados "téngase presente", en cualquier etapa del
procedimiento.
Lo anterior aconteció en el "Caso Marincunga" ante el Segundo Tribunal

Ambiental, donde se indicó que era posible presentar en cualquier etapa del
procedimiento alegaciones con el objeto de cautelar el debido proceso y
defensa del inculpado, en especial en consideración de que los interesados no
182 Por ejemplo, en un caso relacionado a un sumario administrativo, la Contraloría señaló:
"Ahora bien, efectuado el análisis del expediente sumarial, se advierte que el aludido servidor
interpuso un recurso de reposición respecto de la resolución exenta Nº 4.230, de 2011, que
aplicó la anotada sanción, el cual fue rechazado por la autoridad, toda vez que, según se
informa en la nota interna 4A/Nº 409, de 2011, incluida en el legajo examinado, el sumariado ya
lo habría deducido con anterioridad, por lo que su ulterior presentación debía tenerse por no
efectuada, al haber operado la preclusión del derecho para ejercer ese medio de impugnación".
Dictamen Nº 76.659/2011.
En otro caso relacionado a la aprobación de presupuesto municipal, recalcó:
"Ese procedimiento armoniza con el propósito de oportunidad y expedición en la adopción de

medidas administrativas fundamentales para el desenvolvimiento de las funciones municipales,
para lo que la misma ley ha previsto una fórmula de preclusión en el sentido de que si la
determinación del Codeco no se emitiere en el plazo que se indica, se estará a lo propuesto por
el alcalde. tal propósito, además, responde a un interés de bien común jurídicamente
cautelado, en lo que atañe al procedimiento administrativo, por ley Nº 18575 art/5, que expresa
que las autoridades y funcionarios administrativos deben procurar la simplificación y rapidez de
los tramites, y por ley 18575 art/8, que dispone que los procedimientos administrativos deberán
ser ágiles y expeditos sin más formalidades que las que establezcan las leyes y reglamento".
188
inculpados (terceros interesados), conforme el artículo 17 de la LBPA, pueden
hacer alegaciones en toda etapa del procedimiento, quedando el inculpado en
un desventaja procesal de defensa ante eventuales acusaciones o
presentaciones que puedan hacer terceros interesados a lo largo del
procedimiento. Al respecto, la sentencia falló:
"Decimosexto: Que, por consiguiente, este Tribunal considera que la Ley de

Bases opera de forma directa en su calidad precisamente de bases de todos
los procedimientos administrativos. Si se estudia el procedimiento
sancionatorio de la Losma —entendiendo que existe un núcleo irreductible de
garantías básicas contenidos en la ley Nº 19.880— es posible leer algunas de
sus disposiciones como prueba de que durante la tramitación del
sancionatorio los interesados, en particular el supuesto infractor, puede hacer
alegaciones en toda oportunidad. El artículo 51 inciso primero señala que:
'Los hechos investigados y las responsabilidades de los infractores podrán
acreditarse mediante cualquier medio de prueba admisible en derecho, los
que se apreciarán conforme a las reglas de la sana crítica'. Para estos
efectos, esta disposición de la ley revela que la intención del legislador fue
dotar a la Administración de todos los medios probatorios posibles para
precisamente poder realizar de mejor manera su labor sancionadora. De este
modo, no resulta prudente autolimitarse, esgrimiendo para ello que la ley
Nº 19.880 en este caso no tiene eficacia supletoria. Una interpretación como
esa podría, por ejemplo, mejorar a un interesado diferente del supuesto
infractor, quien podría hacer alegaciones encaminadas a desvirtuar los
descargos sin que se permita al supuesto infractor responder al respecto,
toda vez que siempre permitiría a la Administración calificarla como un fraude
de etiqueta.
[...] Decimonoveno: Que en estrecha relación con lo anterior, está la

resolución de la SMA sobre la extemporaneidad del 'téngase presente'. A
juicio de este Tribunal, como se dijo recién, el 'téngase presente' de la
Compañía fue presentado en ejercicio de su derecho a efectuar alegaciones,
en aplicación directa —no supletoria— del principio de contradictoriedad y de
lo dispuesto en el artículo 17 letra f de la ley Nº 19.880. Por consiguiente, y
189
para este caso en particular, la acción de la Superintendencia fue ilegal por
violación de las disposiciones antes dichas, lo que a su turno implica una
violación de las garantías constitucionales respectivas. El derecho a defensa
en el procedimiento sancionatorio, en otras palabras, no se agota con los
descargos, pues éstos están establecidos en favor del supuesto infractor y no
como una limitación a sus capacidades de defensa183".
Por otro lado, la doctrina ha sido crítica sobre el derecho "sin preclusión" o
"fecha de término" para presentar alegaciones, señalando:
"El régimen de las alegaciones se resume en dos puntos de muy desigual

relevancia:
— Primera, la posibilidad ilimitada de formularlas: pueden hacerse cuantas

veces se estime necesario, y, sobre todo, en cualquier momento de la
tramitación anterior al trámite de audiencia [...].
— Segunda, el deber que pesa sobre el órgano competente de tener en

cuenta estas alegaciones en el momento de elaborar la propuesta de la
resolución finaliza el expediente [...]; una regla tan obvia (no sólo por razones
de cortesía, sino por puro sentido de la responsabilidad) que produce sonrojo
su constancia en la ley184".
"Naturalmente, dicha proposición probatoria, dado que el derecho a la

prueba, como ha quedado dicho, lo es de configuración legal, habrá de
acomodarse a los imperativos de tiempo y forma previstos por la norma
correspondiente. Porque, si por causa del incumplimiento de estos
presupuestos o requisitos formales, la prueba fuese inadmitida, entonces no
se habrá vulnerado derecho fundamental alguno (STC 233/1992, de 14 de
diciembre), lo que sucederá igualmente, y con mucha mayor razón, cuando el
titular del derecho a la prueba permanezca inactivo en el trámite de

184 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (1999), p. 84.
190
proposición de los distintos medios de prueba (vid STC 101/1989, de 5 de
junio)185 ".
Sobre el particular, y a juicio del autor, cabe tener presente que lo relevante
en relación al principio de contradictoriedad es que las partes tengan la
oportunidad de ser oídas, y en la medida en que los procedimientos
administrativos generales y especiales contengan oportunidad procesal para
ello, no es posible permitir la realización de descargos en cualquier etapa, y
obligar a la Administración a hacerse cargo de dichas alegaciones. En efecto,
una interpretación extensiva del derecho a presentar alegaciones o del principio
de contradictoriedad podría dilatar el procedimiento administrativo y afectar de
este modo los principios de celeridad, eficiencia y economía procedimental. En
tanto, el inculpado o los interesados podrían constantemente agregar nuevos
antecedentes y alegaciones con el solo objeto de dilatar o entorpecer el
procedimiento.
Por eso, cualquier excepción al principio de preclusión en la sustanciación del

proceso debe encontrarse debidamente fundada por el solicitante, y acreditada
por la autoridad para concederlo, en el sentido de que las alegaciones
efectuadas fuera de los plazos legales deben encontrarse debidamente
justificadas por el interesado o inculpado para efecto de ser consideradas por la
autoridad administrativa. Lo anterior, por ejemplo, puede acontecer en una
ampliación del término probatorio, pero es necesario que se acrediten
determinadas circunstancias, como pasaremos a explicar en los próximos
apartados.
Al respecto, el Tribunal Constitucional en sentencia sobre requerimiento de

inaplicabilidad presentado por el alcalde de la Municipalidad de Santiago,
respecto del artículo 5º de la ley Nº 17.322, señaló que el derecho de defensa
debe acogerse a ciertos plazos, ritualidades o limitaciones:
"Al garantizar el derecho a la defensa, la Constitución Política de la República

no asegura a todas las personas ejercer sus derechos sin ningún tipo de
185 GARBERÍ, José y BUITRÓN, Guadalupe (2016), p. 1104.
191
obstáculos, ni les garantiza conducir sus defensas conforme a su leal saber y
entender. Un entendimiento así de absoluto del derecho a defensa impediría
toda regla procesal que sujetara la defensa a ciertos plazos, ritualidades o
limitaciones. Con ello se haría imposible toda regla procedimental, no
pudiendo alcanzarse la justicia y racionalidad de los procedimientos que la
Constitución Política de la República exige al legislador. El derecho a la
defensa está efectivamente garantizado por la Constitución Política de la
República, pero debe ejercerse en conformidad a la ley. La Constitución
Política de la República no prohíbe reglas de ritualidad procesal; sólo les
exige que permitan la defensa y garanticen racionalidad y justicia186".
Lo anterior es sin perjuicio de las solicitudes de corrección de vicios del

procedimiento, a saber, incompetencia, abstención o recusación, falta de
emplazamiento, entre muchas otras, que a falta de norma especial que fije un
plazo para dicha solicitud, el regulado, interesado o presunto infractor, podrá
solicitarla tan pronto tome conocimiento de estos vicios, y no los haya
convalidado con su actuar.
Por otro lado, el principio de contradictoriedad asegura que en el derecho

administrativo sancionador no existan sanciones administrativas de plano, es
decir, las emitidas sin sustanciar previamente un procedimiento administrativo
sancionador por la autoridad administrativa. Cabe considerar que uno de los
elementos esenciales de las garantías adjetivas del derecho administrativo
sancionador es la ausencia de sanciones de plano dictadas por la autoridad
administrativa, es decir, sin la sustanciación de un procedimiento
administrativo. Al respecto, el profesor don Cristián Román señala:
"a) Derecho al procedimiento administrativo sancionador. La imposición de

una sanción administrativa debe siempre ser el resultado de un
procedimiento idóneo seguido por un organismo administrativo. No resulta
constitucionalmente admisible, en consecuencia, aun cuando una norma
186 STC Nº 977.
192
legal así lo permita expresamente —la que de existir no dudaría en tachar de
inconstitucional—, la imposición de tales sanciones 'de plano' [...]187".
Por ejemplo, bajo esta lógica se pronunció la jurisprudencia judicial en el

"Caso Decano de la Universidad de Chile" donde se condenaba al decano de
eventuales infracciones administrativas sobre la base de un informe de una
comisión asesora, omitiendo la autoridad administrativa sustanciar un
procedimiento sancionador. Sobre el particular, la sentencia señala:
"15º Que, en consecuencia, debe concluirse que el acto que motiva el

presente recurso debe ser calificado como ilegal y arbitrario, esto es,
contrario a la ley e inmotivado, pues el recurrido al tomar conocimiento del
contenido del informe emitido por el Comité Asesor Especial que daba cuenta
de hechos constitutivos de 'plagio académico', imputables al recurrente, debió
ordenar la instrucción de un sumario para hacer efectiva la responsabilidad
disciplinaria, instancia en que aquél tenía la posibilidad de defenderse y de
impugnar mediante el ejercicio de los recursos que franquea el ordenamiento
jurídico, el acto administrativo que debía dictarse conteniendo la decisión
final, y no hacer suyo de manera pública las conclusiones del informe emitido
por dicho comité, que sólo podía considerarse como una opinión autorizada y
calificada, sancionándolo como una decisión de carácter definitivo, y proferir
las expresiones que se recogen en el motivo signado con el número 6º, que
en el hecho se transformó en una condena pública, en la medida que lo
presentó ante todo el país como un académico plagiador, dando por resuelto
de esa manera la denuncia que le formularon unos académicos de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, actuación que, como ya se
dijo, privó al recurrente de los derechos que conforman el debido proceso
garantizado en la Carta Fundamental188";
Lo anterior fue ratificado en el "Caso Agencia de Cooperación Internacional

de Chile", indicando que toda sanción administrativa disciplinaria tiene que ser
producto de un procedimiento administrativo debidamente sustanciando:
187 ROMÁN CORDERO, Cristián (2010), p. 165.

193
"Segundo: Que, en su oportunidad, la Resolución Nº 3 de la Agencia de
Cooperación Internacional de Chile, a través de la cual se aplica la medida
disciplinaria a la recurrente, fue objeto de examen de legalidad por la
Contraloría General de la República y dicha entidad representó a la referida
agencia que no se ajusta a derecho el procedimiento disciplinario que
culminó con la destitución, por cuanto no se elevó previamente a la categoría
de sumario administrativo contraviniendo de esta forma el artículo 126 inciso
sexto del Estatuto Administrativo, por lo que ordenó subsanar la observación
indicada. Junto con lo anterior se hizo cargo de las otras alegaciones de la
recurrente, desestimándolas, según consta a fojas 29.
Tercero: Que en el escrito de apelación, la recurrente ha reconocido que,

recientemente, se notificó a su parte los antecedentes y cargos que se le
formulan, ahora en un sumario administrativo; ello conlleva a concluir que la
ilegalidad observada por la Contraloría ha sido subsanada y se ha dado inicio
a un procedimiento de acuerdo a la ley, en el cual la actora podrá hacer valer
sus defensas, de manera que no existen medidas que adoptar en su favor, al
haberse restablecido el imperio del derecho con el dictamen de la
Contraloría, acatado por la autoridad recurrida189".
Asimismo, el Tribunal Constitucional español, en un caso promovido por

Cubacor, S.L., frente a las sentencias de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía, que desestimaron su demanda contra el Ayuntamiento de Córdoba
por suspensión de licencia municipal y clausura de establecimiento, ha
establecido la improcedencia de aplicar sanciones administrativas de plano:
"2. Por lo que respecta a la vulneración aducida del derecho de defensa en el

procedimiento administrativo, es de recordar que este Tribunal, desde la
STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2, ha reiterado que las garantías
constitucionales consagradas en el art. 24.2 CE son de aplicación, en la
medida en que resulten compatibles con su naturaleza, a los procedimientos
administrativos sancionadores. Entre dichas garantías cabe incluir
194
específicamente el derecho a la defensa, que proscribe cualquier
indefensión; el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el
sometido a procedimiento sancionador; y el derecho a utilizar los medios de
prueba adecuados para la defensa (por todas, STC74/2004, de 22 de abril,
FJ 3). Igualmente se ha destacado que la vigencia del principio de
contradicción, al igual que sucede con el resto de las garantías
constitucionales que conforme al art. 24.2 CE ordenan el ejercicio de la
potestad sancionadora de la Administración, se predica precisamente del
procedimiento administrativo sancionador, en el que, como manifestación que
es del ius puniendi del Estado, debe garantizarse el ejercicio sin trabas de las
garantías de defensa de relieve constitucional. Lo expuesto comporta,
también, que el posterior proceso contencioso no pudo subsanar la infracción
del principio de contradicción en el procedimiento sancionador, pues, de otro
modo, no se respetaría la exigencia constitucional de que toda sanción
administrativa se adopte a través de un procedimiento que garantice los
principios esenciales reflejados en el art. 24.2 CE (por todas, STC59/2004, de
19 de abril, FJ 3).
3. En el presente caso, de las actuaciones documentadas en el expediente

administrativo se desprenden, como se ha expuesto detalladamente en los
antecedentes, los siguientes extremos: en primer lugar, que la entidad
recurrente fue objeto de un primer procedimiento, en el que estuvo
personada y realizó diversas alegaciones, dando lugar a que el Alcalde,
asistido de la Comisión del Gobierno, por Acuerdo núm. 497/1993, de 16 de
julio, impusiera la suspensión temporal de licencia por seis meses;
acordándose su archivo, tras el cumplimiento de la suspensión, por Acuerdo
núm. 256/1994, de 15 de abril. Y, en segundo lugar, que, posteriormente,
ante la presentación de nuevas denuncias por la policía local en fechas 11,
17, 18 y 26 de junio de 1994, provocadas por supuestos nuevos
incumplimientos de las condiciones de la licencia, y sin que conste que se
diera traslado de las mismas a la entidad recurrente, la Sección de licencias
del Negociado de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas del
Ayuntamiento de Córdoba en fecha 13 de julio de 2004 propuso nueva
retirada temporal de la licencia durante seis meses, poniendo de manifiesto
195
que, después de la primera sanción impuesta al establecimiento, volvían a
repetirse las mismas circunstancias de incumplimiento de las condiciones de
la licencia. A partir de ello, sin que tampoco conste que se diera traslado de
dicha propuesta a la entidad recurrente, y tras la conformidad de la Comisión
Informativa de Urbanismo, el Alcalde asistido de la Comisión del Gobierno,
por Acuerdo núm. 478/1994, de 22 de julio, resolvió retirar temporalmente la
licencia al establecimiento por un período de seis meses, con la consiguiente
clausura del mismo.
En atención a lo expuesto, queda acreditado que el acuerdo del

Ayuntamiento impugnado en este amparo impuso de plano a la entidad
recurrente la suspensión temporal de la licencia sin haber puesto en
conocimiento de dicha entidad en el marco del procedimiento administrativo
los hechos en que se fundamentó dicha decisión y sin posibilitar un trámite
de audiencia y prueba. Ello determina que deba otorgarse el amparo
solicitado por cuanto, al no haberse respetado las garantías procedimentales
propias del procedimiento sancionador, se ha infringido con ello el art. 24.2
CE y, en consecuencia, se ha vulnerado el derecho fundamental de la
entidad recurrente a no padecer indefensión en el procedimiento
administrativo sancionador. La estimación de este motivo de amparo
determina que no resulte necesario analizar el resto de derechos
invocados190".
En un reciente caso, la Corte Suprema se pronunció en relación a la

expulsión administrativa de un ciudadano italiano, en relación a presuntas
actividades de carácter "antisistémico" que éste habría estado realizando en
nuestro país. Conociendo en segunda instancia la acción constitucional de
protección en contra de la resolución administrativa que determinó la expulsión,
nuestro máximo tribunal señaló que la falta de motivación fáctica de la decisión,
así como la nula oportunidad del expulsado de presentar descargos contra la
decisión, resultaban "inaceptables":
190 STC España Nº 126/2005.
196
"5º Que atendiendo a estos conceptos y para lo que ha de resolverse, es
menester asentar que el Informe Policial Nº 476 que sirve de antecedente a
la resolución recurrida y la propia resolución exenta Nº 77/2017, si bien
refieren la participación del amparado en 'actividades antisistémicas', carecen
de una descripción fáctica de la conducta que se le atribuye, consistente en
hechos positivos y objetivos concretos, que permitan sustentar que la
permanencia en Chile del amparado sería contraria a los intereses de Chile o
constituiría un peligro para el Estado.
6º Que en el escenario descrito, resulta que la resolución que motiva el

recurso, carece de motivación fáctica, transformando el acto administrativo,
en una mera afirmación de autoridad, sin respaldo y sin dar al afectado
posibilidad alguna de ejercer sus defensas, lo que resulta inaceptable en
cualquier actuación de la Administración Pública.
7º Que por las razones explicitadas, la resolución impugnada es ilegal y

resulta, además, arbitraria de modo que con su pronunciamiento se ha
conculcado la libertad personal del amparado191".
Sobre el segundo elemento del principio de contradictoriedad, esto es, el

derecho a contar con asistencia letrada en el marco de un procedimiento
administrativo, sobre el particular nos remitimos a lo que se expresará en el
acápite relacionado al debido proceso en materia administrativa, en el sentido
de que, aunque da la posibilidad de actuar con asesoría profesional de
abogados, en nuestro país no existe una instancia de carácter público o
gratuito para que aquellas personas que no tienen los recursos puedan acceder
a asesoría jurídica para procedimientos administrativos, y, en especial,
procedimientos administrativos sancionadores.
En relación al tercer elemento del principio de contradicción, esto es, la

igualdad de trato que deben recibir todos los interesados, debemos consignar
que este elemento específico se deriva de los principios de imparcialidad,
objetivad y probidad que deben guiar el actuar de la Administración en aquellos
197
casos en que existe más de un interesado. En este sentido, la autoridad, antes
de resolver, debe oír las posiciones de todas las partes que puedan tener
interés en el asunto. El autor argentino Agustín Gordillo lo explica de la
siguiente forma:
"A veces existen intereses contrapuestos de los mismos particulares

interesados en un procedimiento: concursos, licitaciones públicas o privadas;
solicitudes de autorizaciones, permisos, franquicias, exenciones, etc. En
estos casos el procedimiento adquiere un pleno carácter contradictorio, y la
administración está obligada a asegurar que este carácter se haya cumplido
con la participación igualitaria de los interesados, so pena de ilegitimidad de
la decisión por afectar la imparcialidad que ella debe guardar en el trámite 192".
Por su parte, la Contraloría ha señalado que, para poder tomar decisiones

razonadas y ajustadas a derecho, la autoridad debe contar con la mayor
cantidad de elementos de juicio a su disposición. En este sentido, la
participación en condiciones de igualdad de todos los potenciales afectados por
un acto administrativo debe ser favorecida, y, en consecuencia, deben ser
oídos por la autoridad.
En un caso relacionado a la constitución de una servidumbre de transmisión

de electricidad sobre terrenos fiscales, sobre los que existía previamente una
pertenencia minera, el Secretario Regional Ministerial de Bienes Nacionales de
Antofagasta rechazó admitir a trámite la oposición de la compañía minera como
tercero interesado. Al respecto, la Contraloría General de la República afirmó
que la idea del legislador no fue restringir la participación de las personas; por
el contrario, les ha permitido dirigirse a las autoridades con el objeto de
plantear solicitudes de cualquier naturaleza y en cualquier etapa de su
tramitación, con la finalidad de que aporten antecedentes o hagan presente los
elementos de juicio que estimen pertinentes para que la autoridad adopte una
mejor resolución. Al respecto dictaminó:
192 GORDILLO, Agustín (2013), Tomo VIII, pp. 479-480.
198
"Hace presente que la empresa Transmisora Eléctrica del Norte S.A. solicitó
a la Seremi la constitución de una servidumbre administrativa —que dio lugar
al expediente administrativo Nº 569.398—, sobre terrenos fiscales donde se
emplaza una concesión minera de propiedad de la sociedad recurrente. Por
tal motivo, requirió a la mencionada Secretaría Regional hacerse parte de
ese procedimiento, lo que le fue rechazado a través de la resolución cuya
legalidad objeta (...).
Como se aprecia, la idea del legislador no fue restringir la participación de las

personas. Por el contrario, les ha permitido dirigirse a las autoridades con el
objeto de plantear solicitudes de cualquier naturaleza y en cualquier etapa de
su tramitación, con la finalidad de que aporten antecedentes o hagan
presente los elementos de juicio que estimen pertinentes para que la
autoridad adopte una mejor resolución, la cual debe ser razonada y
razonable, en armonía con el derecho de petición consagrado en el artículo
19, Nº 14, de la Constitución Política de la República.
Tampoco debe dejar de tenerse en cuenta que los procedimientos

administrativos están sujetos, entre otros, a los principios de
contradictoriedad, igualdad e imparcialidad, lo que obliga a la Administración
que los tramita a tener en consideración y ponderar de manera objetiva los
datos que todos los interesados entreguen.
Ello a fin de que la decisión que en definitiva adopte en el marco de sus

atribuciones cuente con la mayor cantidad de elementos de juicio, en
especial, de aquellos proporcionados por quienes podrán ser afectados en
sus intereses y, como ocurre en el asunto analizado, en sus derechos por el
acto terminal193".
Como comentario final, debemos señalar que no debe confundirse el

principio de contradictoriedad con el principio de impugnabilidad. En este
sentido, el hecho de que la ley franquee recursos judiciales o administrativos
destinados a impugnar una resolución administrativa, en ningún caso inhabilita
193 Dictamen Nº 52.077/2015. Similar criterio puede encontrarse en dictamen Nº 78.806/2006.
199
la presentación previa de descargos y el derecho a ser oído durante la
tramitación de un procedimiento194. Ambos son complementarios, pues las
decisiones de la autoridad siempre deben ser razonadas y tomadas con miras
a satisfacer el interés general de la sociedad.
VI. Principio de imparcialidad y abstención
194 Por ejemplo, en el dictamen Nº 15.134/2014, un caso sobre regularización de pequeña

propiedad raíz mediante el procedimiento administrativo del decreto ley Nº 2.695, la Contraloría
General de la República, señaló que:
"En consecuencia, si bien se incorporaron al expediente administrativo las presentaciones

del señor Águila Soto, de las respuestas que se le dieron aparece que sus alegaciones no
fueron ponderadas al resolver si se acogía o no la petición del señor Mendoza Duncker y al
dictar la resolución exenta Nº 165, de 2013, que la aceptó. Tampoco consta que se hayan
dispuesto diligencias para determinar el efectivo carácter pacífico de la posesión invocada por
el solicitante, pese a la evidente disconformidad hecha presente por el oponente.
Lo expuesto en el párrafo precedente vulnera lo previsto en la letra f) del artículo 17 de la ley

Nº 19.880 y el principio de contradictoriedad recogido en el artículo 10 de ese mismo texto
legal.
No obsta a la conclusión anterior lo dispuesto en los artículos 18 y 20, inciso primero, del
citado decreto ley, de acuerdo a los cuales los terceros que pretendan impugnar la solicitud de
regularización o la inscripción practicada sólo podrán hacerlo mediante su oposición, dentro del
plazo de treinta días antes descritos, pues dichas normas deben interpretarse conforme con los
preceptos constitucionales y los principios recogidos en la ley Nº 19.880, que conforme a la
Constitución Política sólo establece las 'bases' de los procedimientos administrativos.
En ese sentido, debe entenderse que la impugnación a que alude el artículo 18, recién
citado, corresponde a aquella que se dirige en contra de las decisiones formales del servicio,
ya sea de la resolución que acepta la regularización y ordena las publicaciones del artículo 11,
o bien, de la que ordena la inscripción en el conservador de bienes raíces correspondiente, sin
que ese artículo 18 impida efectuar presentaciones en otras etapas de la tramitación, lo que
tampoco altera la naturaleza de este procedimiento y que, por el contrario, permite a la
autoridad administrativa decidir con mayores elementos de juicio la materia sometida a su
conocimiento. Ello es consistente también con el criterio contenido en los dictámenes Nº 16.766
y 25.469, ambos de 2013".
200
1. Concepto
Un elemento fundamental del debido proceso es la imparcialidad y

objetividad de la autoridad administrativa en los procedimientos administrativos
que tienen por objeto la dictación de un acto administrativo terminal. En razón
de esto, el principio de imparcialidad es aquel que exige a los funcionarios y
servidores públicos que sustancian un procedimiento administrativo, actuar con
rectitud, equilibrio, neutralidad e independencia en la adopción de cada una de
las resoluciones de un procedimiento administrativo.
Respecto al principio de imparcialidad, la doctrina ha señalado:
"La administración pública, por tanto, ha de conducirse con objetividad, es

decir, ha de servir los intereses generales con imparcialidad, sin atender a
criterios subjetivos ajenos a dichos intereses generales.
Esta exigencia de imparcialidad u objetividad, además, aunque haya de ser

observada, en general, en cualesquiera área del actuar administrativo, resulta
especialmente reclamable en el ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administración. Mucho mayor gravedad reviste el imponerle injustamente una
sanción a un regulado de la que no sea responsable conforme a Derecho, y
en la atención a intereses subjetivos o parciales, contrarios al antes
recordado imperativo constitucional de objetividad o imparcialidad
administrativa195".
Sobre lo anterior, cabe tener presente lo señalado en el "Caso Báscoli", en

dicho caso la jurisprudencia consideró lo señalado por el autor de derecho
administrativo Miguel Marienhoff, quien señala que toda actuación
administrativa ha de tener inexcusablemente una base moral, que no es otra
que la recta conducta administrativa:
"Noveno: Que la reflexión anterior está acorde con la doctrina juspublicista,

para la cual el elemento ético es consubstancial a la función pública.
201
'Toda actuación administrativa ha de tener inexcusablemente una base
moral. En esto ocurre lo mismo que en el ámbito del Derecho Privado: nada
es concebible y aceptable sin un sustrato ético. La moral es y debe ser la
base de toda actividad de la Administración.
La recta conducta, el respeto absoluto al orden jurídico, los procederes e

intenciones acordes con las máximas exigencias de la dignidad, han de
constituir la esencia de todo acto administrativo' (Miguel Marienhoff, Tratado
de Derecho Administrativo, t. II, págs. 350 y 351)196 ".
Asimismo, la doctrina ha considerado esencial que el instructor del

procedimiento sancionador sea un funcionario que actúe con absoluta
imparcialidad y objetividad, existiendo mecanismos idóneos para su abstención
o recusación en los eventos de ausencia de ellas197.
Lo anterior, es aún más importante en el contexto político y social actual de

Chile. Los conocidos conflictos de interés de personeros públicos han llevado a
la desconfianza ciudadana del actuar objetivo e imparcial de los funcionarios.
De ahí que se deben fijar todos los mecanismos de control necesarios que
aseguren la probidad administrativa.
Justamente, para asegurar dicha rectitud moral administrativa sustentada en

el principio de imparcialidad, se reconoce como mecanismo para asegurarlo el
principio de abstención. Dicho principio es aquel que exige al funcionario
público que, ante cualquier circunstancia, propia o ajena, que le reste
imparcialidad o la ponga en duda, en la tramitación de un procedimiento
administrativo, se inhiba de seguir conociendo el procedimiento en cuestión.
Así, el principio de abstención es el dispositivo legal establecido en beneficio

de las autoridades administrativas para satisfacer el principio de imparcialidad.
196 Sentencia de la Corte de Apelaciones de Concepción, rol Nº 73194-1997.

197 Cfr. MANZANO, Ángela (2011), p. 52.
202
En Chile, el principio general de imparcialidad en materia administrativa está

regulado en el artículo 11 de la LBPA, indicando que la Administración debe
actuar con objetividad en la substanciación de un procedimiento y en la toma
de decisión final. Asimismo, también deben considerarse parte del principio de
imparcialidad todas aquellas normas que garantizan la tramitación y decisión
final de un procedimiento administrativo, sin sesgos, arbitrariedades y abusos.
Así, destacan diversas normas de la LGBAE y la LEA referentes a los límites
de los regalos y donativos, contratación de parientes, la neutralidad política
dentro del horario de trabajo, el uso de información privilegiada, la
incompatibilidad laboral, entre otras materias.
Por su parte, el principio de abstención se encuentra, en primer lugar, en el

artículo 12 de la LBPA, respecto a las autoridades y los funcionarios de la
Administración en quienes se den algunas de las circunstancias de abstención
que indica. Cabe señalar, en primer término, que las causales, a juicio del
autor, no son taxativas, debido a que la autoridad deberá siempre abstenerse
ante cualquier cuestión que le reste imparcialidad; en segundo término, la
abstención podrá ser interpuesta por los interesados del procedimiento
administrativo; en tercer lugar, la autoridad, tomando conocimiento de la
circunstancia, debe informar a su superior jerárquico, y el incumplimiento de
esta norma puede acarrear responsabilidad administrativa.
El deber de abstención también está recogido en algunos numerales del

artículo 62 de la LGBAE, indicando que los funcionarios deben abstenerse de
conocer los procedimientos donde exista cualquier circunstancia que les reste
imparcialidad.
Cabe indicar que, para la adecuada fiscalización del principio de

imparcialidad y abstención, es fundamental que las autoridades den
cumplimiento a las declaraciones de patrimonio e intereses que impone la
LGBAE y la Ley Nº 20.880, sobre probidad en la función pública y prevención
de los conflictos de intereses; en esas declaraciones será posible deslumbrar
los posibles conflictos de interés de la autoridad. Asimismo, la Ley Nº 20.730,
203
que regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante
las autoridades y funcionarios, cumple un rol fundamental para asegurar la
imparcialidad de los funcionarios públicos o la eventual existencia de conflictos
de interés198.
Finalmente, hay diversos cuerpos normativos que se refieren al principio de

imparcialidad y abstención de la actividad pública, como lo son la Convención
Interamericana Contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas
Contra la Corrupción.
3. Fundamentos
El Estado y cada uno de los funcionarios que lo componen deben velar por el
bien común, por sobre sus intereses personales, en virtud de los principios de
servicialidad y probidad pública199. En este sentido, "las autoridades y
funcionarios deben ejercer sus labores con imparcialidad y objetividad frente a
las personas que concurren ante la Administración, ya sea para ejercer un
derecho o para cumplir una obligación. Dichas autoridades y funcionarios no
pueden favorecer o privilegiar a algunos interesados en desmedro de otros o
del interés general. Es consustancial a un régimen democrático que la
autoridad pública actúe con objetividad. Si la persona que resolverá un asunto
tiene intereses comprometidos en él, sea directa o indirectamente, difícilmente
podrá ser imparcial; por eso debe abstenerse de intervenir200".
En efecto, la probidad es el primigenio y más fundamental deber de todo

funcionario y, en este sentido, la jurisprudencia ha señalado:
198 Información disponible en:http://www.infoprobidad.cl/yhttps://www.leylobby.gob.cl/.

199 De acuerdo al inciso segundo del artículo 52 de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional
de Bases Generales de la Administración del Estado, el principio de probidad
administrativa "consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño
honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular".
204
" [...] el primigenio y más fundamental deber de todo funcionario, y en grado
más exigente aún respecto de las autoridades, es el de observar la probidad
administrativa, principio general de Derecho Público en el que se cimenta la
excelencia y la consiguiente perduración y perfeccionamiento de la
democracia representativa y de todo el sistema republicano, caracterizado
por la responsabilidad de funcionarios y autoridades (artículos 6º y 7º
Constitución Política del Estado). [...] Debe destacarse que la observancia de
la probidad no constituye una mera obligación funcionaria, sino que,
conforme al texto legal, continua siendo un 'principio', vale decir 'un estándar
que ha de ser observado, porque es una exigencia de la justicia, de la
equidad o de alguna otra dimensión de la moralidad' (J. Carlos Cassagne,
Los Principios Generales del Derecho en el Derecho Administrativo, pág. 27)
[...].
Que los preceptos legales citados precedentemente imponen a los

funcionarios el deber de 'observar estrictamente el principio de la probidad
administrativa que implica una conducta funcionaria moralmente intachable y
una entrega honesta y leal al desempeño del cargo, con preeminencia del
interés público sobre el privado'.
El contenido ético de tales normas aparece prístino de su propia redacción,

en la que rigurosamente se marca el acento en lo moral, lo honesto y lo leal,
virtudes a las que el funcionario ha de atenerse 'estrictamente', de manera
que su conducta funcionaria sea 'intachable'.
De esta suerte, no cabe dudas, que la adhesión a lo probo constituye un

deber inexcusable de las autoridades y de los funcionarios de la
Administración, el que es exigible por la sociedad como un factor de equilibrio
frente a las
prerrogativas exorbitantes de poder público que tales autoridades y
funcionarios detentan y ejercen201".
201 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Concepción, rol Nº 73194-1997.
205
"Decimocuarto: Que la probidad está consagrada como principio en la
Constitución (artículo 8º). Todas las funciones públicas, independientemente
de que las realice un funcionario público o un particular encomendado por el
Estado para ese propósito, están vinculadas a un cumplimiento estricto del
principio de probidad en todas sus actuaciones (artículo 8º, inciso primero).
Nótese que la Constitución emplea la expresión 'estricto', es decir, ajustado

enteramente; y no deja espacios francos o libres, pues habla de que en
'todas sus actuaciones' debe regir este principio. Incluso, se establece en la
propia norma constitucional que el conflicto de interés en el ejercicio de la
función pública puede justificar intervenciones sobre el patrimonio de los
funcionarios (artículo 8º, inciso cuarto)202 ";
"Noveno: Que, en los actos de voluntad soberana, el legislador debe

caracterizarse por lo razonable e imparcial de sus decisiones, conforme al
principio de probidad establecido en el artículo 8º, inciso primero, de la
Constitución Política203".
En este sentido, los principios de imparcialidad y abstención son dos

principios profundamente ligados entre sí, siendo el segundo una manifestación
del primero.
El profesor Luis Cordero Vega ha señalado, en relación al principio de

imparcialidad, que:
"Las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los

procedimientos es asegurar y garantizar los derechos de todas las personas
sin ningún género de discriminación, proporcionando a los ciudadanos igual
trato204".
Por su parte, el profesor Claudio Moraga Klenner explica la relación entre

imparcialidad y abstención de la siguiente manera:
202 STC Nº 1413.

203 STC Nº 2456.
204 CORDERO, Luis (2003), p. 72.
206
"El principio de abstención —también conocido como de implicancia— no
tiene como destinatario a un órgano [...] administrativo, sino que en lo
medular se dirige a la persona natural que es titular o que por otras razones
se encuentra ejerciendo un cargo público, para que evite actuar dentro de un
procedimiento administrativo específico, de forma tal de mantener incólume
la necesidad de que las personas naturales que intervengan por la
Administración mantengan la debida imparcialidad sobre los derechos e
intereses en juego, así como la suficiente libertad de juicio y decisión 205".
La Contraloría General de la República ha emitido varios dictámenes

relacionados al principio de imparcialidad. Por ejemplo, ha señalado que no
podrán substanciar procedimientos administrativos aquellos funcionarios que
tengan vínculos respecto al objeto del procedimiento administrativo:
"Ahora bien, en el caso que se consulta compete al Director subrogante del

Hospital el Pino disponer la investigación de los hechos susceptibles de ser
sancionados disciplinariamente, puesto que el Director titular carece de la
imparcialidad necesaria para intervenir, en razón de haber sido víctima de los
hechos que se pretenden investigar.
En este sentido, conviene precisar que —además de la normativa orgánica

precedentemente analizada— la conclusión anterior encuentra su
fundamento en otras disposiciones aplicables en la especie, que establecen
principios de general aplicación a las actuaciones de la Administración, como
es el caso delartículo 53de la citadaley Nº 18.575, que alude al deber de las
autoridades de la Administración de adoptar decisiones razonables e
imparciales; y delartículo 11de la Ley Nº 19.880—que Establece Bases de los
205 MORAGA, Claudio (2010), p. 174.
207
Administración del Estado—, en cuanto consagra el principio de
imparcialidad, prescribiendo que la Administración debe actuar con
objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislación,
tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que
adopte206".
"[...] no procede designar fiscal de un sumario al funcionario que a través de

una denuncia ha adelantado opiniones sobre la responsabilidad de los
presuntos inculpados porque carecería de la objetividad e imparcialidad
exigibles al investigador [...]207".
" [...] devuelve resolución del Servicio de Salud Metropolitano Occidente, que
impone diversas medidas disciplinarias a funcionarios de determinado
hospital, por cuanto, la persona designada como fiscal instructor del sumario,
es el mismo funcionario que emitió el informe sobre revisión y análisis de hoja
clínica del paciente que se indica y que originara el sumario por la atención
deficiente de que aquél fuera objeto, por lo que ese fiscal, no reúne los
requisitos de imparcialidad y objetividad necesarios para el desempeño de
ese cargo, ya que adelantó juicios sobre responsabilidad de los funcionarios
de que se trata208".
"[...] finalmente que cuando el fiscal instructor de un sumario ha sido

denunciante de presuntas irregularidades que lo motivan, solicitando luego
iniciación de proceso administrativo, debe considerarse que ha adelantado
juicio respecto de responsabilidad de inculpado, lo que hace que su
actuación carezca de absoluta independencia que debe presidir sus actos209".
"Por otra parte, de la documentación analizada, específicamente el decreto

Nº 3.592, de 2010, del mencionado municipio, que suspendió por noventa
días los efectos de un decreto que ordenaba la clausura del local en cuestión
—que no obra entre las piezas del sumario—, aparece que el fiscal instructor
206 Dictamen Nº 39.500/2009.

207 Dictamen Nº 17.769/1994.
208 Dictamen Nº 18.362/1983.
209 Dictamen Nº 40.909/1972.
208
firmó dicho acto administrativo, por lo que habría participado en al menos una
actuación que, precisamente, es objeto de investigación, no obstante lo cual
aceptó ese cargo, cuestión que le resta imparcialidad y que podría implicar
un compromiso de las normas sobre probidad administrativa que contempla
el ordenamiento jurídico, en especial, el deber de abstención a que se refiere
el artículo 62, Nº 6, de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado.
De esta manera, entonces, la Municipalidad de Santiago deberá ordenar la

reapertura del sumario administrativo que se analiza, retrotrayéndolo a la
etapa indagatoria, a fin de que se realicen todas las diligencias necesarias
para agotar la investigación, la que tendrá que estar a cargo de un
funcionario sin intereses comprometidos en los hechos materia del mismo,
informando de ello a esta Contraloría General en el plazo de 15 días hábiles,
contado desde la recepción del presente oficio210".
Por otro lado, el principio de imparcialidad ha sido recogido por el Derecho

Internacional de los Derechos Humanos211. Respecto de lo anterior, un
principio básico para los procedimientos administrativos sancionatorios es el
derecho a ser juzgado por una autoridad o tribunal que tenga carácter
imparcial. En un caso de despido masivo de funcionarios públicos por parte del
gobierno de Panamá, la Corte Interamericana dispuso que:
210 Dictamen Nº 73.207/2014.
211 La Corte Interamericana ha señalado que:
"71. De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de
Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros
órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando
la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un 'juez o tribunal
competente' para la 'determinación de sus derechos', esta expresión se refiere a cualquier
autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones
determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte
considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido
proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". Corte IDH. Caso del
Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas, párr. 71.
209
"131. Pese a que el Estado alegó que en Panamá no existía carrera
administrativa al momento de los hechos del caso (diciembre de 1990) y que,
en consecuencia, regía la discrecionalidad administrativa con base en la cual
se permitía el libre nombramiento y remoción de los funcionarios públicos,
este Tribunal considera que en cualquier circunstancia en que se imponga
una sanción administrativa a un trabajador debe resguardarse el debido
proceso legal. Al respecto es importante distinguir entre las facultades
discrecionales de que podrían disponer los gobiernos para remover personal
en función estricta de las necesidades del servicio público, y las atribuciones
relacionadas con el poder sancionatorio, porque estas últimas sólo pueden
ser ejercidas con sujeción al debido proceso.
132. En el caso en estudio, el acto administrativo sancionatorio es el

contenido en la nota de despido entregada a los 270 trabajadores de las
siguientes instituciones estatales: Autoridad Portuaria Nacional, Empresa
Estatal de Cemento Bayano, Instituto Nacional de Telecomunicaciones,
Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables, Instituto de
Acueductos y Alcantarillados Nacionales, Instituto de Recursos Hidráulicos y
Electrificación, Ministerio de Obras Públicas y Ministerio de Educación.
133. Las víctimas de esta causa no fueron sometidas a un procedimiento

administrativo previo a la sanción de destitución. El Presidente de la
República determinó que había una vinculación entre el paro de labores de
los trabajadores estatales y el movimiento del Coronel Eduardo Herrera
Hassán y, con base en ello, ordenó que se despidiese a los trabajadores que
habían participado en dicho paro, presumiéndose su culpabilidad. Incluso, la
forma utilizada para determinar quiénes habían participado en la
organización, llamado o ejecución del paro nacional efectuado el 5 de
diciembre de 1990, esto es, la identificación del inculpado por parte del
directivo de cada institución, utilizando en algunos casos 'informes' realizados
por diversos jefes de la entidad, significó la negación a los trabajadores de un
proceso formal previo a la destitución. Una vez identificado el trabajador que
supuestamente había infringido la norma, se procedía a despedirlo mediante
la entrega de una carta, sin permitírsele presentar alegatos y pruebas en su
210
defensa. Una vez impuesta la sanción, el funcionario público podía solicitar
su reconsideración a la misma autoridad que lo había despedido, así como
apelar ante el superior jerárquico de dicha autoridad. Sin embargo, consta en
el acervo probatorio de este caso que no todos los recursos interpuestos
fueron siquiera contestados, lo cual implica una violación al derecho de
recurrir212".
Por otro lado, el Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia señaló en el "Caso

Municipalidad de Temuco" que no se infringe el principio de imparcialidad por
fiscalizar la autoridad administrativa obras vinculadas a las aguas lluvias en un
día lluvioso. Lo anterior, en tanto el canal perimetral tenía que resistir lluvia
extrema, y en consideración que la fiscalización se realizó en la Región de La
Araucanía, zona donde comúnmente llueve. Al respecto se indicó:
"Trigésimo segundo. Que el principio de objetividad arguido por la

municipalidad encuentra en materia administrativa su fuente en el art. 11
LBPA, siendo innecesario e improcedente querer aplicar normas del Código
de Procedimiento Penal o de la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio
Público.
Trigésimo tercero. Que este Tribunal, con relación a la Infracción B.3., no

vislumbra cómo la Superintendencia violaría el principio de imparcialidad al
fiscalizar el día que lo hizo. Si ese día llovió es un acaso incontrolable por la
Superintendencia, y por de pronto, es una condición normal del clima de la
Región de La Araucanía. Del mismo modo, el diseño del canal perimetral
para el manejo de aguas lluvias y superficiales debe haber sido diseñado
para resistir una lluvia extrema o, técnicamente, para soportar un período de
retorno de 100 años conforme la RCA (fs. 794), y la precipitación de aquel
día no fue la más grande en 100 años, por lo que el canal debió escurrir esas
aguas. De consiguiente, estos sentenciadores desecharán esta alegación de
la municipalidad213".
212 Corte IDH. Caso Baena, Ricardo vs. Panamá. Fondo, párrs. 131-133.
211
En relación al deber de abstención, la Contraloría ha emitido diversos
dictámenes en el último período, debido al conjunto de críticas que han surgido
con ocasión del conocimiento de conflictos de interés entre las autoridades
públicas y el mundo económico privado o mundo empresarial en la sociedad
chilena.
Así, destaca el "Caso del Litio". En el gobierno de Sebastián Piñera se

solicitó que el Ministro de Minería se inhabilitara por sus vínculos familiares con
la empresa Soquimich. Asimismo, se solicitó que se inhabilitara el
subsecretario por la relación de dependencia con el ministro, en tanto, al ser
este último su superior jerárquico, se encontraría, asimismo, inhabilitado. La
Contraloría se cercioró de que la autoridad estuviera inhabilitada, y luego indicó
que la relación de jerarquía entre ministro y subsecretario no afecta la
imparcialidad del subsecretario en las tomas de decisiones que le correspondía
sobre la materia214, en especial si le corresponde subrogar a su superior
jerárquico.
Por otro lado, destaca el "Caso Cascadas". Don Aldo Motta denunció un
eventual conflicto de interés y la consecuente inhabilidad que afectaría al
Superintendente de Valores y Seguros para conocer y resolver el
procedimiento administrativo sancionador denominado "Operaciones
relacionadas a las Sociedades Cascadas", sustanciado en contra de la
Sociedad Química y Minera de Chile S.A. La duda que existía era la relativa a
la imparcialidad necesaria para conocer del asunto del Superintendente de
Valores y Seguros, ya que era titular de fondos que ascendían a la suma de $
736.047.799, que voluntariamente ha depositado en la administradora de
fondos de pensiones AFP Habitat S.A. a título de Aporte Previsional Voluntario
y de cuotas de cotizaciones voluntarias en su cuenta de capitalización
individual. Lo anterior en razón de que tal entidad financiera había actuado
como denunciante en el referido procedimiento sancionador.
La Contraloría indicó que para determinar la procedencia de la abstención

era necesario dilucidar si los fondos depositados por el denunciado en los
214 Dictamen Nº 64.603/2012.
212
instrumentos antes mencionados importan una inhabilidad para conocer y
resolver el procedimiento administrativo a que alude el peticionario, y si el
denunciado ha hecho primar en sus actuaciones su interés particular por sobre
el interés general. Al respecto señaló:
"Así, respecto de la primera interrogante es preciso anotar que de la

declaración de intereses y de patrimonio presentada por el Superintendente
al asumir tal cargo público, se desprende que a esa época ya contaba con los
depósitos en la AFP Habitat S.A. a que alude el ocurrente.
Enseguida, se debe hacer presente que el señor Coloma Correa se limitó a

elegir una AFP y el fondo en que se depositarían sus ahorros en calidad de
cotizante, sin que en tal virtud haya podido decidir los instrumentos
financieros en los cuales la AFP Habitat S.A. invertiría esos recursos, ni
incidir en la gestión o dirección de esa administradora.
De tal modo, para poder verificar la existencia de un eventual conflicto de

interés, se debe atender a la capacidad que la autoridad tenga, como
particular, de influir en las decisiones de inversión y administración que debe
tomar la entidad que custodia su patrimonio o parte de él, más que a un
criterio meramente numérico de sus recursos.
Pues bien, en la especie no se aprecian circunstancias que objetiva o

potencialmente permitan presumir una falta de imparcialidad que obliguen al
referido Superintendente a abstenerse de conocer y resolver el asunto de
que se trata. Sostener lo contrario significaría apoyar la tesis de que pesa
sobre ese personero un 'deber de abstención general' no sólo respecto de las
sociedades en cuestión sino que de toda persona jurídica en que la anotada
AFP haya invertido sus recursos215".
Luego, en el "Caso La Polar" se consultó si el director del Servicios de

Impuestos Internos podía pronunciarse sobre el caso, siendo que una de las
empresas que asesoraba a La Polar, Price Waterhouse Coopers, era un ex
215 Dictamen Nº 14.664/2014.
213
empleador del director. Al respecto, el órgano contralor señaló que la causal de
abstención del Nº 5 del artículo 12 de la ley Nº 19.880, se restringe únicamente
a las relaciones de servicios directas. De este modo, no es aplicable al caso
concreto, porque la relación laboral es aguas abajo216.
Finalmente, destaca el "Caso Parlamentario", el diputado señor Alberto

Robles Pantoja consultó a la Contraloría General de la República sobre el
deber de abstención que correspondería al superintendente de Salud para
intervenir en la tramitación del proyecto de ley que regula aspectos relativos a
la actividad de las isapres (boletín Nº 7.539-11), en atención a que dicho
personero habría tenido una relación laboral con algunas instituciones de ese
rubro. En este caso, la Contraloría indicó que no resulta aplicable dicho
principio a la actividad legislativa217, ya que el principio de abstención de la
LBPA se refiere única y exclusivamente a la sustanciación de un procedimiento
administrativo, que concluye con la dictación de un acto administrativo.
Finalmente, cabe considerar todo el debate que actualmente se instaló sobre

la Ley de Pesca y los conflictos de interés de los parlamentarios financiados
políticamente por incumbentes.
216 "Son motivos de abstención, el previsto en dicho artículo 12, inciso segundo, Nº 5,
consistente en 'Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales
de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar', hipótesis que, en opinión de los
ocurrentes, afectaría al Director del Servicio de Impuestos Internos en relación con la empresa
'La Polar', por cuanto habría prestado servicios en la firma consultora 'Price Waterhouse
Coopers', que asesoraría a la primera.
Al respecto, debe precisarse que la implicancia prevista en el citado artículo 12, inciso
segundo, Nº 5, de la ley Nº 19.880, se produce en relación con la persona natural o jurídica
'interesada directamente' en el respectivo procedimiento, condición que no se verificaría, en la
especie, respecto de la empresa 'La Polar', en la medida que no aparece que el Director de
Impuestos Internos haya proporcionado a esa firma los servicios de que se trata, sino, según
afirman los ocurrentes, a otra persona jurídica, esto es, la firma 'Price Waterhouse Coopers'".
217 Dictamen Nº 79.639/2011.
214
Asimismo, la Contraloría General de la República ha señalado que las
solicitudes de abstención se pueden concretar en cualquier momento del
procedimiento:
"Finalmente, y por otro lado, es necesario manifestar que la eventual

inhabilitación legal del funcionario de la Dirección General de Aguas a que
aluden los peticionarios, es un asunto cuyo conocimiento y resolución puede
promoverse por los interesados en cualquier momento de la tramitación del
procedimiento de acuerdo con el artículo 12 de la Ley Nº 19.880, que
establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos
de los Órganos de la Administración del Estado, en virtud del cual las
autoridades y funcionarios de la Administración se encuentran en la
obligación de abstenerse de intervenir en un procedimiento cuando concurran
los motivos que dicho precepto señala218".
No obstante la importancia de este principio, la Contraloría ha interpretado de

manera restringida la aplicación de las causales de abstención, entendiendo
que son numerus clausus y que tampoco pueden aplicarse de manera
extensiva. En un caso relacionado a acciones judiciales presentadas por
empresas que habían perdido la concesión de casinos de juego, se señaló que:
"Precisado lo anterior, cabe agregar que el mencionado proceso judicial que

involucra a la Superintendencia de Casinos de Juego y al Superintendente de
la misma, se encuentra única y exclusivamente basado en hechos
relacionados directamente con el ejercicio de las funciones propias de ese
organismo, en los que dicho funcionario público ha ejercido las atribuciones
que le han sido asignadas como jefe superior y representante legal de la
referida Superintendencia.
218 Dictamen Nº 47.506/2009. Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 132 de la LEA señala:
"Artículo 132.- Los funcionarios citados a declarar por primera vez ante el fiscal, en calidad de
inculpados, serán apercibidos para que dentro de segundo día formulen las causales de
implicancia o recusación en contra del fiscal o del actuario". Misma norma está establecida en
el artículo 130 de la Ley Nº 18.883, que establece el Estatuto Municipal. Lo anterior es sin
perjuicio de que los actos que funden la inhabilidad se relacionen a hechos posteriores a la
declaración como inculpado. En ese caso, en cualquier momento se podrá hacer presente la
inhabilidad".
215
Además, esta Contraloría General no advierte el interés personal que pudiera
haber tenido el referido servidor en la resolución de los asuntos que indican
las peticionarias, pues la sola circunstancia de encontrarse pendiente un
litigio basado en decisiones de la Administración del Estado, no configura,
respecto de quien las ha adoptado en el marco de sus atribuciones, un
interés de ese tipo que pueda afectar la resolución de cualquier asunto
sometido a su conocimiento y que, a su vez, tenga alguna relación con el
litigio.
Por lo demás, una interpretación contraria a la anterior y que desatendiera la

circunstancia de que el fundamento de la demanda interpuesta en contra del
servidor se sustenta única y exclusivamente en el ejercicio de sus
atribuciones, permitiría, en la práctica, configurar inhabilidades que no sólo
afecten a las autoridades, sino que también a cualquier otro funcionario y con
ello impedir su participación en determinados asuntos.
Al respecto, se estima pertinente recordar que, tratándose de un servidor que

estaba siendo objeto de una querella judicial con ocasión del ejercicio de sus
atribuciones legales, este órgano de Control sostuvo, mediante su dictamen
Nº 46.080, de 2003, que el propio servicio debía asumir la defensa de éste y
el gasto a que ella diera lugar, ya que debía entenderse que toda actuación
de un servidor público, cuando se ha efectuado en forma legítima, esto es,
dentro de su competencia y de las facultades de que la ley lo ha investido,
constituye un acto propio del servicio al que pertenece.
En consecuencia, no resulta procedente entender que la existencia del

referido litigio, haya inhabilitado, conforme a lo prescrito en el artículo 12,
Nº 1, de la ley Nº 19.880, al Superintendente de Casinos de Juego, para
conocer, en virtud del ejercicio de dicho empleo, de las solicitudes de
suspensión e invalidación de que se trata219".
La Corte Interamericana se ha pronunciado en relación al principio de

abstención y su relación con el debido proceso. Por ejemplo, en el "Caso del
219 Dictamen Nº 60.334/2006.
216
Tribunal Constitucional vs. Perú", señaló, en relación al derecho a un recurso
efectivo, que violaba el derecho a ser enjuiciado imparcialmente el hecho de
que los jueces que fallaran el recurso judicial hayan estado previamente
involucrados en el proceso de destitución de algunos magistrados:
"(...) Está probado que quienes integraron el Tribunal Constitucional y

conocieron el amparo de los magistrados destituidos, fueron las mismas
personas que participaron o se vieron involucradas en el procedimiento de
acusación constitucional en el Congreso. En razón de lo anterior, de
conformidad con los criterios y exigencias esgrimidas por este Tribunal sobre
la imparcialidad del juez (supra 84 y 85), puede afirmarse que en la decisión
de los amparos en el caso en análisis no se reunieron las exigencias de
imparcialidad por parte del Tribunal que conoció los citados amparos. Por lo
tanto, los recursos intentados por las supuestas víctimas no eran capaces de
producir el resultado para el que habían sido concebidos y estaban
condenados al fracaso, como en la práctica sucedió220".
Por otro lado, en el año 1993, en el "Caso Patricia Verdugo con Municipalidad
de Santo Domingo", se sentenció que no inhabilita a la autoridad administrativa
que aplica la sanción la circunstancia de declarar como testigo en la
sustanciación del procedimiento administrativo:
"Séptimo: Que, por otra parte, respecto a lo aseverado por la recurrente en el

sentido de que el Alcalde recurrido, por el solo hecho de haber sido citado a
prestar declaración ante el fiscal instructor se encontraría implicado o afecto
a una recusación, esta Corte desestimará tal alegación ya que ello no es
constitutivo de una inhabilidad legal y porque en nada influye en los
resultados del procedimiento sustanciado por otro funcionario221".
Relacionado con lo señalado, en el "Caso Sánchez Sotelo" la Corte de

Apelaciones de Rancagua señaló que no pueden declarar como testigos los
220 Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas, párr.
96.
217
fiscales instructores y actuarios de un procedimiento administrativo
sancionador:
"Segundo: Que en cuanto a las alegaciones de falta de defensa letrada e

imposibilidad de rendir la prueba ofrecida, el propio recurrente reconoce que
aun cuando no se proveyó derechamente el patrocinio poder otorgado a sus
abogados, la resolución recaída en su escrito de descargos les fue notificada
a éstos, por lo que la intervención del letrado no se ha visto impedida;
mientras que, en lo que respecta a la prueba ofrecida, no es posible citar a
declarar a la fiscal y a la actuaria a cargo del sumario, precisamente porque
éstas no pueden concurrir en calidad de testigos en el mismo proceso
instruido por ellas, como lo pretende el recurrente y sumariado222".
También destaca el "Caso Revista del Servicio de Impuestos Internos". En

dicha sentencia se señaló que la publicación de una revista de una Asociación
del Servicio de Impuestos Internos, con publicidad de empresas que se
encuentran bajo el ámbito de la fiscalización, atenta contra el principio de
probidad administrativa y, además, lesiona la debida independencia que los
funcionarios públicos deben observar en el desempeño de sus cargos.
En efecto, los funcionarios del Servicio de Impuestos Internos desarrollan

funciones de fiscalización, en el ámbito tributario, a todos los contribuyentes del
país, entre los cuales se encuentran, indudablemente, los avisadores que
participan en la publicación de la asociación de funcionarios recurrentes, por lo
que éstos son eventuales sujetos de investigación. Así, no es posible
vinculación alguna entre los regulados y los funcionarios de la autoridad
administrativa223.
222 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Rancagua, rol Nº 1050-2009.
223"7º) Que la circunstancia de que la Asociación recurrente hubiere arrendado a un tercero

el uso de la marca comercial anteriormente indicada, no varía lo que se señaló en el anterior
motivo, toda vez que en la revista publicada se tiene a la vista un ejemplar- se advierte una
mención expresa, luego de los términos Revista ExpreSiiones, a la Asociación Nacional de
Funcionarios de Impuestos Internos de Chile, Aneiich, todo lo que da lugar a estimar que existe
una indebida relación entre la entidad fiscal de que se trata y los avisadores de la publicación.
Además, ello revela que la asociación tiene interés y participación directa en la misma, lo que
218
Finalmente, la jurisprudencia judicial ha indicado que el principio de
independencia e imparcialidad se cumple en los procedimientos administrativos
con la existencia de una etapa judicial, en tanto la existencia de dos etapas
claramente diferenciadas en cuanto a procedimiento, la primera seguida en
sede administrativa y la segunda, en sede jurisdiccional, resultan ser
suficientes:
"Quinto: Que en lo que toca a una supuesta vulneración de garantías

vinculadas al debido proceso por no haber existido un juez independiente,
cabe consignar que la existencia de dos etapas claramente diferenciadas en
cuanto a procedimiento, la primera seguida en sede administrativa y la
segunda en sede jurisdiccional, resultan ser suficientes elementos
integradores de la existencia de independencia del ente que dirime para
concluir que procede desestimar la referida alegación. Es así como en el
curso de ambas etapas la reclamante ha podido sostener su pretensión de
ser liberada de los cargos y a que no se le imponga sanción alguna,
compromete la independencia con que los funcionarios del Servicio deben realizar sus
funciones, afectándose de tal manera el principio de probidad administrativa;
8º) Que, además, el término ExpreSiiones que como se dijo, aparece en la portada de la
revista, incluye la sigla SII con que se conoce al Servicio de Impuestos Internos, pues ésta así
se identifica en sus actuaciones oficiales, lo que nuevamente tiende a crear una confusión
indebida, alterando el señalado principio de probidad administrativa;
9º) Que, por otro lado, cabe agregar a lo ya expuesto, que en la mencionada publicación se
contiene una página editorial denominada, con letras destacadas Editorial Aneiich, además de
varios artículos referidos a la misma Asociación y al Servicio, lo que implica que la recurrente
tiene una participación destacada en la misma, por lo que carece por entero de trascendencia
que la marca comercial haya sido arrendada y que la publicación se haga por un tercero;
10º) Que, finalmente, hay que destacar que los funcionarios del Servicio de Impuestos
Internos desarrollan funciones de fiscalización, en el ámbito tributario, a todos los
contribuyentes del país, entre los cuales se encuentran, indudablemente, los avisadores, por lo
que éstos son eventuales sujetos de investigación. Por ello es que no resulta procedente
efectuar comparaciones entre la Asociación recurrente y otras Asociaciones de empleados
públicos, dada la propia naturaleza de los actos que deben llevar a cabo los empleados fiscales
pertenecientes a otras reparticiones públicas, distintos de los pertenecientes al Servicio de
Impuestos Internos, de función esencialmente fiscalizadora, según puede desprenderse de lo
que estatuye la Ley Orgánica de dicha entidad, particularmente en su artículo 1º". Sentencia de
la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3658-2003.
219
habiendo estado además en condiciones de impugnar lo resuelto en sede
jurisdiccional224".
VII. Principio de no formalización
1. Concepto
El principio de no formalización exige que el procedimiento se desarrolle con

sencillez y eficacia, evitando la exigencia de formalidades más allá de las que
sean indispensables para dejar constancia indubitada de las actuaciones.
El objetivo de la ley es evitar que se generen perjuicios a los particulares

mediante la privación del ejercicio de un legítimo derecho ante la
Administración por no cumplir con requisitos de forma.
Asimismo, el principio de no formalización dispondrá que el vicio de

procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando
recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por
mandato del ordenamiento jurídico, y genera perjuicio al interesado.
Como se explicará en el apartado sobre los elementos de legitimidad del acto

administrativo, un acto administrativo, conforme a la jurisprudencia y la
doctrina, debe cumplir con diversos elementos para satisfacer el principio de
juridicidad o legalidad de los artículos 6º y 7º de la Constitución y 2º de la
LOCBGAE. Tales elementos son:
— Investidura regular;
— Competencia;
220
— Forma;
— Fin, y
— Motivación.
La forma como elemento del acto administrativo tiene un doble sentido; por
un lado, se refiere a las formalidades propias del acto administrativo como son
la fecha, el tipo (resolución, oficio, ordinario, carta, etc.), el número, la firma,
etc., y, por otro lado, la forma como conjunto de normas que regulan la
tramitación de un procedimiento administrativo, por ejemplo, los descargos, las
pruebas, las notificaciones, etc.
De este modo, el artículo 13 de la LBPA se refiere a dichos elementos

cuando alude a los vicios de procedimiento y de forma.
Se encuentra consagrado en el artículo 13 de la LBPA. La citada norma, en

su inciso primero, exige que la tramitación de los procedimientos sea expedita,
sencilla y eficaz. Ello se vincula necesariamente con el principio de economía
procedimental del artículo 9º de la LBPA, que este texto trata en otro acápite, y
que se refiere al logro de metas de carácter cuantitativo definidas por la
Administración, con el menor uso de recursos procedimentales posibles.
El inciso segundo, por otra parte, se refiere expresamente a los requisitos

esenciales de los actos administrativos con respecto a la posibilidad de
determinar la invalidez de dicho acto. En tal sentido, el vicio de procedimiento o
de forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún
requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del
ordenamiento jurídico, y genera perjuicio al interesado. Cuestión que será
analizada en el apartado sobre el principio de legalidad, y, en especial, en el
elemento de forma de los actos administrativos.
221
3. Fundamento
Tal como señala la norma citada, el principio de no formalización encuentra

su fundamento en que los procedimientos administrativos sean sustanciados
de la manera más expedita, sencilla y eficaz, evitando que se generen
perjuicios a los particulares y al legítimo ejercicio de un derecho, por una mera
deficiencia en el cumplimiento de las formas que se estipulan para ello.
Coherente con lo anterior, es del todo claro que la no formalización es

complementaria con el principio de economía procedimental, tal como la
sostenido la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la
República225, pues mientras la economía procedimental mira a la cantidad de
trámites y a la oportunidad de hacer valer derechos, el principio de no
formalización mira a la forma o manera en que dichos derechos pueden ser
promovidos o materializados.
Según se ha dispuesto en los puntos anteriores, el principio de formalización

evita que la Administración pueda exigir formalidades más allá de las
esenciales para el ejercicio de un determinado derecho. Así, no corresponde la
exigencia de formalidades sin un fundamento concreto de la necesidad de
dicha solemnidad para la consecución de los fines del procedimiento.
Con respecto a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 13, es decir, los
vicios que invalidan los actos administrativos deben versar sobre sus aspectos
esenciales y afectar los intereses de terceros. Sobre esto, la Corte Suprema en
225 Ver dictámenes Nº 85.488/2016 y Nº 16.165/2014.
222
el "Caso Norma de Calidad Primaria para Material Particulado Respirable,
MP10" señaló:
"Décimo cuarto: [...]. En virtud de ello la mera omisión de formalidades

durante el procedimiento administrativo no acarrea la invalidez del respectivo
acto en que éstas ocurrieron, por lo que no corresponde declarar la ilegalidad
de tal acto sólo en base a dichas omisiones formales226".
Lo anterior también ha sido ratificado por la Corte Suprema, en materia

ambiental, en el "Caso Predio Tres Bocas":
"Décimo sexto: Que a propósito del principio de conservación del acto

administrativo que refleja la disposición legal precedentemente citada, la
jurisprudencia de esta Corte ha sostenido en forma reiterada que revistiendo
la nulidad el carácter de remedio excepcional frente a la ilegalidad de un acto
administrativo, ella sólo será procedente si el vicio es grave y esencial.
Subyacen a este principio de conservación otros principios generales del
Derecho como la confianza legítima que el acto genera, así como la buena fe
de los terceros, el respeto a los derechos adquiridos y la seguridad jurídica.
Efectivamente, no cualquier irregularidad o defecto justifica la declaración de
nulidad, sino cuando dicha anomalía conculque las garantías de los
administrados (CS roles 5815-2011; 57-2011; 274-2010; 3078-2013).
Décimo séptimo: Que en la doctrina del derecho procesal, el denominado

'principio de trascendencia' supone en célebres palabras de Couture, que 'las
nulidades no tienen por finalidad satisfacer pruritos formales, sino enmendar
los perjuicios efectivos que pudieran surgir de la desviación de los métodos
de debate cada vez que esta desviación suponga restricción de las garantías
a que tienen derecho los litigantes. Tal como apunta Alsina, la ineficacia que
se sigue de la nulidad debe tener una finalidad práctica, no procediendo la
nulidad por la nulidad misma'. (Gorigoitía Abbott, Felipe, 'El perjuicio
reparable sólo por la declaración de nulidad como estándar de invalidez de
las actuaciones procesales civiles', Rev. de Derecho de la Pontifica
223
Universidad Católica de Valparaíso" XL, Valparaíso, Chile, 2013, 1er
semestre, pág. 579)227 ".
La jurisprudencia administrativa y la doctrina han delimitado qué debemos

entender por vicios de forma vinculados a los requisitos esenciales y por
aquellos que no lo son. En tal dirección se ha inclinado la Contraloría General
de la República al señalar que, para determinar si un vicio u omisión es
esencial, se debe analizar si al eliminar el vicio se mantiene o no el resultado
del procedimiento. De esta manera, si, removido el vicio, se sostiene el
resultado, se considerará que no tuvo la entidad suficiente para ser
considerado como determinante, por lo que no afecta la eficacia del acto228-229
Tal ejercicio racional ha sido aplicado por la Contraloría General de la

República en el caso promovido por representantes de la Facultad de
Economía y Negocios de la Universidad de Chile para interponer reclamación
en contra del informe emitido por la División de Auditoría Administrativa de la
propia Contraloría en razón de una eventual falta de emplazamiento, la
existencia de manifiestos errores de hecho y la falta de documentos que no se
tuvieron a la vista al redactar el informe. A ese respecto, el ente de control
señaló:
"En primer lugar, en cuanto al manifiesto error de hecho, éste se entiende

como aquel que es claro, evidente y que, en general, puede ser detectado de
la sola lectura de un documento, como por ejemplo los errores de
transcripción o de copia o de cálculo numérico.
Sin embargo para que dicho error pueda ser considerado como fundamento
de un vicio de procedimiento, se requiere que haya sido determinante para la
decisión adoptada, lo que debe entenderse en el contexto de lo dispuesto en
el artículo 13 inciso 2º de la ley Nº 19.880, que prescribe que el vicio de
procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo

228 Cfr. LARA, José Luis y HELFMANN, Carolina (2011), p. 117.
229 Dictamen Nº 60.171/2010.
224
cuando recae en algún requisito esencial del mismo y que genera perjuicios
en el interesado.
En el presente caso, los errores de hecho a los que hace alusión el

recurrente no tienen la entidad suficiente como para ser considerados
determinantes dado que, en general, dicen relación con imprecisiones en la
denominación de personas o cargos, lo que si bien puede ordenar o
reorientar las acciones que surgen del informe final, en ningún caso lo
desvirtúan. Además y en concordancia con lo expuesto previamente, no es
posible reconocer perjuicio para eventuales interesados, toda vez que este
procedimiento no los contempla230".
Ahora, en cuanto a los requisitos esenciales o formalidades necesarias

debemos ceñirnos, por ejemplo, a las instancias mínimas que concretan el
debido proceso. Así, en concordancia con el principio de contradictoriedad, la
notificación válida de los actos de la administración al interesado es un
requisito esencial del procedimiento, pues permite a los interesados conocer
del contenido de las resoluciones que en él se adopten por la autoridad. Sin
embargo, la forma en que dicha notificación se lleve a cabo dependerá de si
genera, o no, perjuicios al particular. Sobre lo indicado, la Contraloría General
de la República indica que la notificación por correo electrónico no lesiona los
intereses del notificado cuando éste haya manifestado inequívocamente su
voluntad en tal dirección:
"Pues bien, en materia de notificaciones el Código Sanitario se limita a

consignar, en su artículo 165 que éstas se harán por los funcionarios que
indica con sujeción a las instrucciones que se impartan, dejando testimonio
escrito de su actuación.
Luego, atendido que esa normativa no establece la forma precisa en que ha

de practicarse el trámite en cuestión ni el marco legal al que deben ceñirse
las instrucciones a las que alude, procede aplicar lo dispuesto en los artículos
45 y 46 de la mencionada ley Nº 19.880, según los cuales los actos
230 Dictamen Nº 26.052/2010.
225
administrativos de efectos individuales deben notificarse a los interesados
conteniendo su texto íntegro y por carta certificada o personalmente, en las
condiciones previstas en esos preceptos, conforme al criterio sustentado en
el dictamen Nº 60.656, de 2011.
Con todo, es menester anotar que si bien el pronunciamiento citado

precedentemente también concluyó que resultaba improcedente que, en el
marco de un sumario sanitario, se notificaran por correo electrónico las
correspondientes actuaciones al afectado, aun cuando éste lo solicitara, se
ha estimado pertinente una revisión de este último aspecto.
En este sentido, es del caso considerar, por una parte, que el artículo 19 de
la ley Nº 19.880 admite que el procedimiento administrativo se realice a
través de técnicas y medios electrónicos y, por otra, que la letra a) del
artículo 30 del mismo ordenamiento menciona entre los datos que debe
contener la solicitud que inicie un procedimiento de ese tipo, la identificación
del medio preferente o el lugar a considerar para los efectos de las
notificaciones.
Luego, una interpretación armónica de las indicadas disposiciones permite

sostener que el legislador ha previsto la posibilidad de que, en la medida que
el afectado, de propia iniciativa, manifieste expresamente su voluntad en
orden a ser notificado en el procedimiento administrativo a través del correo
electrónico que señale, es procedente utilizar ese medio al efecto (aplica
criterio contenido en el dictamen Nº 767, de 2013)231 ".
Otro ejemplo lo podemos encontrar en la formulación de cargos como

requisito esencial del procedimiento sancionatorio. Los cargos constituyen la
representación formal de la conducta que importa una infracción administrativa.
Deben materializarse en una descripción objetiva de la conducta, deben ser
precisos y determinados y basarse en los antecedentes que consten en el
expediente. Así, el Estatuto Administrativo lo reconoce como un trámite
esencial en su artículo 135 y siguientes, pues considera que a través de su
231 Dictamen Nº 16.165/2014.
226
notificación se concreta el derecho a defensa del inculpado. Similar regulación
es la que presentan otras normas especiales de procedimiento de sanción,
como la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente.
En conclusión, entendemos que las formalidades que la ley permite exigir

dentro de un procedimiento tienen estricta relación con la esencialidad de las
actuaciones procesales para su correcta tramitación y es justamente por ello
que la propia ley se encarga de establecerlas, tanto en la LBPA como en las
leyes especiales de procedimientos en los denominados sectores de
referencia232.
Con todo, no consideramos que lo anterior obste a que un órgano público

pueda requerir formalidades no contempladas en la legislación, siempre que
exista una debida motivación y fundamento para dicho requisito, pues a
contrario sensu de lo expresado en la norma, si la Administración considera
esencial una determinada formalidad de forma fundada, corresponde su
exigencia. Por ejemplo, la Contraloría General de la consideró que la ilustre
Municipalidad de Santiago obró acorde a derecho cuando marginó a un
postulante a un cargo de planta que no acompañó antecedentes solicitados por
el concurso:
"Por su parte, en cuanto al artículo 13 de la referida ley, el cual dispone que

la Administración debe propender a no exigir formalidades que resulten
innecesarias, es preciso reiterar que la omisión de que se trata no constituye
una mera formalidad, sino la acreditación de un requisito cuyo cumplimiento
es exigido expresamente por la ley.
232 Así, se ha establecido como esencial: "(i) Una formulación de cargos precisa y sostenida en
una investigación previa por la cual el administrado pueda tomar cabal conocimiento de las
infracciones que se le imputan, así como de los fundamentos objetivos que sustentan tales
imputaciones; (ii) La oportunidad para formular descargos, bien allanándose a los cargos
formulados por la Administración, bien formulando alegaciones que incorporen nuevos
elementos de juicio a ser tenidos en cuenta por el respectivo servicio al momento de emitir el
acto terminal; (iii) En su caso, la oportunidad para aportar documentos o rendir prueba que
también deberá ser considerada por el respectivo instructor del procedimiento". Sentencia de la
Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 644-2016.
227
Por último, respecto del artículo 17, letra c), del cuerpo legal aludido, esto es,
que las personas pueden eximirse de presentar documentos que ya se
encuentren en poder de la Administración, en específico, que los
antecedentes requeridos para acreditar la calidad de ciudadano del
recurrente se habrían encontrado en poder de la respectiva entidad edilicia,
es necesario tener presente, además de lo ya expuesto, que al momento de
efectuar la postulación de la especie, el señor Lidid Roa prestaba servicios en
calidad de docente, mientras que el cargo concursado de que se trata,
corresponde a funciones docente-directivas, ambas, con requisitos diversos
que deben acreditarse en cada caso, en forma íntegra.
En tales condiciones, atendida la normativa legal vigente y las

consideraciones efectuadas, no cabe sino concluir que la Municipalidad de
Santiago, al excluir al recurrente del concurso público de la especie, por no
haber acompañado los antecedentes que acreditaran el cumplimiento, de su
parte, de todos los requisitos de incorporación docente, actuó conforme a
derecho, por lo que debe desestimarse la solicitud planteada por el señor
Lidid Roa233".
VIII. Principio de impugnabilidad
1. Concepto
El principio de impugnabilidad es aquel que consagra la revisión o control de

las decisiones administrativas, por vías jurisdiccionales o administrativas, con el
objeto de dar estricto cumplimiento del principio de legalidad o de juridicidad y
como consecuencia de la tutela efectiva de las garantías constitucionales y la
233 Dictamen Nº 51.184/2008.
228
separación de poderes del Estado, asegurando la generación de frenos y
contrapesos entre las diversas autoridades públicas.
El profesor de Derecho Administrativo Claudio Moraga conceptualiza la

impugnabilidad de la siguiente manera:
"Impugnar un acto administrativo es reconocer que la Administración se

encuentra sujeta a control y evaluación. El objetivo [...] es analizar la calidad
del ejercicio de la función administrativa a partir de parámetros tales como la
rectitud objetiva (juridicidad y racionalidad), rapidez, oportunidad, deferencia
con los intereses y derechos de quienes resultarán afectados [...]. El acto
administrativo es siempre impugnable por vía administrativa jurisdiccional"234.
Por su parte, el profesor Eduardo Cordero ha señalado:
"La impugnabilidad de los actos administrativos constituye un principio

reconocido en nuestra legislación (artículos 8º de la ley Nº 18.575 y 15 de la
ley Nº 19.880) y que es aplicación de los principios de tutela judicial efectiva y
control judicial de la Administración reconocido en diversas normas de
nuestra Constitución (artículos 19 Nº 3, 38 inciso 2º y 73 CPol.). La tutela
judicial desde un punto de vista objetivo se traduce en la existencia de un
poder jurisdiccional llamado a ejercer el control de los actos de los órganos
que integran la Administración del Estado. En efecto, si el actuar de los
órganos administrativos siempre debe estar juridificado (principio de
legalidad), todo este actuar también puede ser judicializado. Desde una
perspectiva subjetiva, la tutela judicial se traduce en un derecho fundamental:
el derecho de acceso a la justicia, el cual debe ser respetado en su esencia
por todos los órganos del Estado, incluido el poder legislativo. En este último
caso, este respeto/deber se traduce en que la ley no puede establecer
condiciones que afecten el libre ejercicio de este derecho, afectando su
contenido esencial (artículo 19 Nº 26 CPol.)235 ".
234 MORAGA, Claudio (2010), pp. 176 y 177.

235 CORDERO, Eduardo (2014), pp. 235 y 235.
229
El artículo 10 de la LGBAE consagra el principio de impugnabilidad de los

actos administrativos:
"Los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos que

establezca la ley. Se podrá siempre interponer el de reposición ante el mismo
órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y cuando proceda, el
recurso jerárquico ante el tribunal superior correspondiente, sin perjuicio de
las acciones jurisdiccionales a que haya lugar".
En armonía con lo anterior, el artículo 4º LBPA establece entre los principios

del procedimiento administrativo el de impugnabilidad, desarrollándolo en su
artículo 15:
"Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los

recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin
perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que
establezcan las leyes especiales. Sin embargo, los actos de mero trámite son
impugnables sólo cuando determinen la imposibilidad de continuar con el
procedimiento o produzcan indefensión. La autoridad que acogiere un
recurso interpuesto en contra de un acto administrativo, podrá dictar el acto
de reemplazo".
Asimismo, dichas normas tienen que complementarse con lo dispuesto en el

artículo 54 de la LBPA, que regula la interrupción de los plazos de
impugnabilidad y la incompatibilidad de reclamación administrativa y
jurisdiccional coetánea. Así, por un lado, interpuesta por un interesado una
reclamación ante la Administración, no podrá el mismo reclamante deducir
igual pretensión ante los tribunales de justicia, y, por otro lado, interpuesto un
recurso administrativo se interrumpirá el plazo para ejercer la acción
jurisdiccional:
230
"Artículo 54. Interpuesta por un interesado una reclamación ante la
Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los
Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya
transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada.
Planteada la reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer la acción

jurisdiccional. Este volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el
acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamación se entienda
desestimada por el transcurso del plazo.
Si respecto de un acto administrativo se deduce acción jurisdiccional por el

interesado, la Administración deberá inhibirse de conocer cualquier
reclamación que éste interponga sobre la misma pretensión236".
Lo anterior ha sido ratificado por la jurisprudencia en el "Caso Unimarc",

vinculado a la Superintendencia de Valores y Seguros:
"Septimo: Que, en efecto, el artículo 54 antes citado ha establecido un orden

de prelación del ejercicio de los mecanismos administrativos y
jurisdiccionales de impugnación de los actos administrativos. Dicha
ordenación no tiene un carácter rígido, sino que entrega a los afectados por
la resolución de la Administración la opción de elegir el procedimiento de
236 "Cuarto: Que el artículo 9º de la ley Nº 18.575 establece que los Actos Administrativos
serán impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podrá siempre interponer el
de reposición ante el mismo órgano del que emanó; y cuando proceda, el recurso jerárquico
ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones judiciales a que haya lugar. Por
su parte, el artículo 54 de la ley Nº 19.880 dispone que interpuesta una reclamación ante la
Administración no puede el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los tribunales de
justicia mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba
entenderse desestimada. Agrega luego esta disposición, que planteada la reclamación se
interrumpirá el plazo para ejercer la acción constitucional.
Quinto: Que de lo anterior aparece que la ley Nº 18.575 establece la procedencia de los
recursos y la ley Nº 19.880 consagra los efectos de ellos, señalando expresamente el artículo
54 que la interposición de los recursos administrativos interrumpe el plazo para el ejercicio de
la acción jurisdiccional, norma que de acuerdo a lo que dispone el artículo 1º de dicha ley es
supletoria al caso de autos". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº
3116-2016.
231
impugnación, pero si se va a acudir a la vía administrativa, ésta siempre
operará con anterioridad al conocimiento judicial del conflicto. Dicho de otro
modo, si bien el legislador no exigió el agotamiento de la vía administrativa
como requisito de admisibilidad de la impugnación judicial, ésta se hallará
disponible una vez cerrada la fase administrativa si se la ha de utilizar como
primer camino de reclamo, o desde el inicio si es que se opta directamente
por acudir a la sede judicial.
Esta regla general de prelación para el control de la actividad administrativa

impide ejercer en forma simultánea los mecanismos de impugnación
administrativo y los recursos contenciosos-administrativos, fijando una
coordinación de ambos procedimientos a fin de evitar un desgaste
innecesario del sistema jurisdiccional237".
Asimismo, en el "Caso Junta de Apelaciones del Ejercito" se señaló que,

planteada una reclamación ante la Administración se entiende interrumpido el
plazo para ejercer la acción jurisdiccional:
"Segundo: Que conforme lo dispone el inciso 2º del artículo 54 de la ley

Nº 19.880, planteada una reclamación ante la Administración se entiende
interrumpido el plazo para ejercer la acción jurisdiccional, volviendo a
contarse el mismo desde la fecha en que se notifique el acto que lo resuelve
o, en su caso, desde que la reclamación se entienda desestimada por el
transcurso del plazo.
Así lo ha entendido de manera reiterada y uniforme esta Corte según da

cuenta lo resuelto en los autos rol Nº 7749-2013, 415-2014, 16162-2014,
1463-2015 y 5736-2015238".
Asimismo, ha señalado la Corte:
"Sexto: Que el inciso final del artículo 54 antes transcrito establece una
prelación para el conocimiento de las impugnaciones de los actos

232
administrativos, imponiendo al efecto un deber legal a la Administración de
inhibirse si el interesado deduce una acción jurisdiccional relativa a la misma
pretensión [...]. En tal perspectiva cabe subrayar que el verbo inhibir
empleado por el legislador en el artículo 54 significa, en conformidad a la
definición contenida en el Diccionario de la Lengua Española, 'impedir o
reprimir el ejercicio de facultades o hábitos'... la inhibición consagrada en el
artículo 54, supone un impedimento, la imposibilidad de realizar algo, en la
especie, de conocer de la reclamación intentada en sede administrativa".
(Corte Suprema, rol Nº 19302-2016)239 ".
Lo anterior tiene como excepción la interposición de un recurso de

protección; en este sentido se ha señalado:
"La jurisprudencia de la Corte sobre esta materia ha resuelto que 'el recurso
de protección resulta totalmente compatible con el ejercicio de cualquiera otra
acción, jurisdiccional o administrativa, dirigida a enervar los efectos nocivos
de un acto ilegal o arbitrario, compatibilidad que por su establecimiento de
carácter constitucional prevalece respecto de cualquier intento legislativo que
pretenda coartar el ejercicio de esta acción. En consecuencia, en caso
alguno puede considerarse que la interposición de la acción jurisdiccional de
que habla el artículo 54 de la ley Nº 19.880 esté referida al recurso de
protección, porque precisamente el artículo 20 de la Carta Fundamental se
anticipó a declarar que esta acción es sin perjuicio de otros derechos, e
implícitamente prohibió a la ley poner límites al pleno ejercicio de este
arbitrio. En estas condiciones, el aludido artículo 54 no impide que el
afectado por la decisión impugnada pueda impetrar la protección
constitucional'" (Corte Suprema, rol Nº 8567-2012).
Por su parte la doctrina, en consonancia con lo establecido por la

jurisprudencia ha sostenido que el inciso 1º de artículo 54 citado no resulta
aplicable "cuando la acción que se interpone es el recurso de protección. Ello
se da, en primer lugar, porque el artículo 20 CPR no establece limitación
alguna respecto de la interposición de dicha acción de amparo, de modo que,
233
si la Constitución no lo hace, mal podría una norma de rango inferior impedir
que se utilice esta garantía frente a un recurso administrativo. Además, el
propio artículo 20 de la Constitución señala que el recurso es procedente sin
perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o
los tribunales correspondientes". (Bermúdez Soto, Jorge. Derecho
Administrativo General, Legal Publishing/Thomson Reuters, tercera edición,
Santiago, 2014, página 228 y siguientes)240 ".
3. Fundamento
En Chile, la posibilidad de revisión o impugnabilidad de todo tipo de acto

administrativo emana del principio constitucional de legalidad o juridicidad, el
cual está consagrado en los artículos 6º y 7º de la Carta Fundamental, que es
la combinación de los principios de supremacía constitucional y de legalidad.
En concreto, esto significa que los actos de la administración del Estado deben
ajustarse a la Constitución, las leyes y todo otro cuerpo normativo vigente,
pues, de lo contrario, adolecerán vicios que facultan su invalidación. De este
modo, el principio de impugnabilidad es una custodia al principio de legalidad.
En efecto, los principios de juridicidad y de impugnabilidad están íntimamente

vinculados, en la medida en que el primero ordena la sujeción plena y total de
los órganos del Estado a la Constitución y las leyes, mientras que el segundo
apunta a que toda contravención tenga una concreta sanción de ineficacia
administrativa.
El principio de impugnabilidad puede ser ejercido de manera administrativa o

jurisdiccional. El primero, como hemos señalado, se funda en el principio de
legalidad que exige que las actuaciones públicas se ejecuten conforme a la
Constitución, la ley y todo otro cuerpo normativo vigente.
234
En cambio, el control jurisdiccional, si bien comprende el fundamento
administrativo, también considera otros aspectos. Por un lado, en el rol
institucional del Poder Judicial respecto a la Administración del Estado, y por
otro lado, en las garantías y derechos dispuestos en nuestra Constitución. En
este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado:
"Vigesimonoveno: Que, desde hace décadas, esta Magistratura ha

reconocido el derecho a acudir a la justicia, llamado también derecho a la
acción o derecho a la tutela judicial, como presupuesto básico de las
garantías de la igual protección en el ejercicio de los derechos y del debido
proceso, contempladas en el Nº 3 del artículo 19 de la Constitución, a la vez
que como uno de los componentes esenciales de un orden jurídico
construido, en una sociedad democrática, sobre la base del respeto a la
libertad y dignidad del ser humano; que reconoce como limitación del
ejercicio de la soberanía e impone como deber de los órganos del Estado el
respeto de los derechos esenciales del hombre; y que afirma la vigencia
efectiva de los principios de supremacía constitucional y de juridicidad como
bases elementales e insustituibles del Estado de Derecho, tal como lo
consagran expresamente los artículos 1º, 4º, 5º, 6º y 7º de la Carta
Fundamental241".
El rol institucional del Poder Judicial respecto a la administración del Estado

impone al poder judicial ser un freno y contrapeso242 a las decisiones de la
Administración, resguardando que éstas sean motivas y fundadas, y que
cumplan con los requisitos y condiciones de validez que les ha impuestos la
Constitución y el ordenamiento jurídico nacional a las actuaciones
241STC Nº 968.
242"La distribución ordenada del poder en distintos departamentos; la introducción de frenos y
contrapesos legislativos; la institución de tribunales integrados por jueces que conservarán su
cargo mientras observen buena conducta; la representación del pueblo en la legislatura por
medio de diputados de su elección; todos estos son descubrimientos modernos que se han
perfeccionado principalmente en los tiempos modernos [...]". HAMILTON, Alexander; MADISON,
James; JAY, John, (2001), pp. 32 y 33.
235
administrativas. Lo anterior, junto a proteger la juridicidad, evita la arbitrariedad
y capricho en el actuar público243.
Por otro lado, la tutela del actuar público a través de los tribunales tiene como
fundamento la protección de garantías y derechos constitucionales, que tienen
su fuente normativa en los artículos 19 Nº 3 y 76 de la Constitución, en armonía
con los artículos 8º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos244-245.
Lo anterior es sin perjuicio de la regla general de control del actuar público,

en el artículo 38 inciso 2 de la Constitución en efecto, "[...] la tutela judicial es
exigible frente a la administración como consecuencia del contenido y
redacción del artículo 38, inciso 2º, del texto constitucional [...]246".
De este modo, el control judicial se funda en el rol institucional y regulatorio

del Poder Judicial en el Estado, la garantía de derechos fundamentales y en la
regla general del artículo 38 inciso segundo de la Constitución, que asegura
que todo perjuicio causado por el Estado debe ser reparado.
El análisis del presente apartado se realizará en el capítulo referente al

control administrativo y jurisdiccional de las resoluciones del procedimiento
243 Cfr. BORDALÍ, Andrés y FERRADA, Juan Carlos (2009).

244 En esta materia, en Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 3125-2004 se ha
señalado: "En definitiva los derechos humanos asegurados en un tratado se incorporan al
ordenamiento jurídico interno, formando parte de la Constitución material adquiriendo plena
vigencia, validez y eficacia jurídica, no pudiendo ningún órgano del Estado desconocerlos y
debiendo todos ellos respetarlos y promoverlos, como asimismo, protegerlos a través del
conjunto de garantías constitucionales destinadas a asegurar el pleno respeto de los derechos.
Esta obligación no sólo deriva del mentado artículo 5º, sino también del 1º, incisos primero y
cuarto, y 19, Nº 26º, de la Carta Magna y de los mismos tratados internacionales, entre éstos
del artículo 1º común a los Cuatro Convenios de Ginebra, que establece el deber de los
Estados Partes de respetar y hacer respetar el derecho internacional humanitario".
245 STC Nº 478. En este mismo sentido, STC Nº 176.
246 CORDERO, Luis (2009), p. 158.
236
administrativo sancionador. Sin perjuicio de ello, es destacable el análisis de
dos sentencias; primero, de la Corte Suprema, del principio de impugnabilidad
en el "Caso Pascua Lama":
"Atendido que los actos administrativos conforme lo establece el artículo 3º

de la ley Nº 19.880 gozan de presunción de legalidad, tal calidad conlleva la
ejecutoriedad y exigibilidad del mismo ante el destinatario. Es por esta razón
que nuestra la legislación consagra la impugnabilidad de aquél, de modo que
la parte que desea discutir su validez debe reclamarlo a través de las vías
que consagra la ley. Lo anterior no es más que la concreción del debido
proceso administrativo, toda vez que si bien el legislador establece que el
acto administrativo es válido, otorga al administrado las herramientas
jurídicas para discutir ese postulado.
Para la impugnación de los actos administrativos, nuestro ordenamiento

reconoce los recursos administrativos y los recursos jurisdiccionales. Entre
los primeros, está el recurso de reposición y jerárquico, en que la propia
Administración revisa la oportunidad y legalidad del acto administrativo; en
tanto que es posible identificar los jurisdiccionales con aquellas acciones de
ese carácter previstas para impugnar la legalidad de los actos
administrativos, acciones que reciben distintas denominaciones dependiendo
del cuerpo normativo que las contemple (reclamaciones, recurso, apelación),
cuyo conocimiento está entregado a los tribunales ordinarios o especiales
establecidos en la ley. Más allá de sus distintas acepciones, las acciones
indicadas pueden ser claramente identificadas por el contencioso
administrativo especial a que dan origen el que tendrá por objeto controlar la
legalidad del acto247".
Asimismo, la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el control de

constitucionalidad del proyecto de ley que regula el cierre de faenas e
instalaciones mineras, (boletín Nº 6415-08), donde se examina el régimen de
recursos administrativos generales y el principio de impugnabilidad:
237
"Los recursos son mecanismos destinados a pedir ante la misma autoridad
que dictó el acto, o ante su superior, que revise, modifique o enmiende lo
resuelto por ella misma previamente. Los recursos administrativos son una
manifestación del principio de impugnabilidad (artículo 15, ley Nº 19.880).
Dicho principio es parte de la garantía que para las personas significa todo
procedimiento administrativo. En él, las personas pueden aducir alegaciones,
aportar documentos u otros elementos de juicio (artículo 10, ley Nº 19.880),
conocer el estado de tramitación de los procedimientos, obtener copia
autorizada de los documentos que rolan en el expediente (artículo 17, letra
a), solicitar prueba (artículo 35).
No son, en consecuencia, trámites inútiles y dilatorios, sino que destinados a

que la administración dicte la mejor resolución posible para el interesado. Por
eso, lo que se pide a la administración, con su interposición, es que
modifique, reemplace o deje sin efecto el acto impugnado (artículo 59, inciso
final, ley Nº 19.880). La autoridad que acoge un recurso interpuesto en contra
de un acto administrativo, puede dictar por sí misma el acto de reemplazo
(artículo 15).
El interesado cuenta con varias ventajas por su interposición. En primer

lugar, puede pedir a la administración que suspenda el cumplimiento del acto
(artículo 57, ley Nº 19.880). En segundo lugar, planteada la reclamación, se
interrumpe el plazo para ejercer la acción jurisdiccional (artículo 54, inciso
segundo). En tercer lugar, el interesado tiene asegurado que se debe
respetar por el órgano llamado a resolverlo los principios de contradicción y
de igualdad en el procedimiento, (artículo 10 inciso final)248 ".
IX. Principio de inexcusabilidad y conclusivo
248 STC Nº 2036.
238
1. Concepto
Reclamada la intervención de un órgano de la Administración del Estado, en

forma legal y en materias que sean o no de la órbita de su competencia, no
podrán excusarse de ejercer su autoridad ni aún por falta de ley que resuelva la
solicitud efectuada, conforme lo dispuesto en la LBPA.
En efecto, en todo procedimiento administrativo, la autoridad tiene la

obligación de dictar una resolución o acto administrativo terminal, que se refiera
a la cuestión de fondo planteada por un interesado. Asimismo, requerido un
órgano administrativo sobre cuestiones que no son de su competencia, deberá
derivar los antecedentes al órgano competente y dar a conocer dicha situación
al interesado. Ambas cuestiones fundan los principios de inexcusabilidad y
conclusivo de los procedimientos administrativos.
Por su parte, el profesor Jaime Jara Schnettler ha señalado respecto del

principio conclusivo que:
"[...] esto significa para la Administración la existencia de un deber legal

general de resolver. Por consiguiente, (a) la ausencia de resolución o (b) la
resolución irregular de un asunto es sancionada mediante el silencio
administrativo o la nulidad del acto. La actividad de la Administración no
puede mantenerse infinitamente en el tiempo249".
De este modo, los principios de inexcusabilidad y conclusivo imponen a la

autoridad administrativa la obligación de pronunciarse sobre las solicitudes
planteadas, teniendo como plazo máximo el plazo de seis meses dispuesto en
la LBPA para tramitar un procedimiento administrativo.
En ausencia de resolución, el regulado o interesado podrá utilizar alguno de

los mecanismos de control administrativo y jurisdiccional vigentes, siendo
recomendables el recurso de protección y la solicitud de dictamen a la
Contraloría General de la República, como se explicará.
249 JARA, Jaime (2007), p. 74.
239
Los principios de inexcusabilidad y conclusivo se encuentran reconocidos en

los artículos 8º y 14 de la LBPA, que imponen a la autoridad pública
pronunciarse sobre los asuntos que lleguen a su conocimiento, distinguiendo si
son o no de su competencia. Si corresponde a la órbita de competencia de la
autoridad pública, ésta deberá pronunciarse sobre todas las cuestiones de
fondo planteadas; en caso contrario, debe derivar los documentos a la
autoridad que corresponda conforme a la ley.
La propia LBPA fija algunos plazos para la dictación de actos administrativos;

así los artículos 23 y 24 fijan los plazos procedimentales, indicando: i) las
providencias de mero trámite deberán dictarse dentro del plazo de 48 horas; ii)
los informes deberán evacuarse dentro del plazo de 10 días; iii) las decisiones
deberán expedirse dentro del plazo de 20 días, y iv) señala un plazo máximo
de 6 meses para la tramitación de un proceso, salvo caso fortuito.
Estos plazos se aplicarán supletoriamente, en caso de que la ley especial de

procedimiento administrativo sancionador sectorial no fije plazos especiales de
tramitación. Sin embargo, si bien tenemos ambos principios y plazos para la
dictación de resoluciones, estos plazos no son fatales y la autoridad
administrativa, no necesariamente los cumplirá, cuestión que será analizada en
el apartado sobre los plazos, en el capítulo de reglas comunes a todo
procedimiento.
3. Fundamento
El objeto del principio de inexcusabilidad es permitir que todas las

presentaciones efectuadas por los interesados o presuntos inculpados
obtengan un pronunciamiento de la Administración. De este modo, no es
240
admisible que los procedimientos sancionatorios no tengan una decisión por
parte de la autoridad, ni que ésta se eternice en el tiempo.
En la práctica, el regulado, en muchas ocasiones, se ve en la incómoda

situación de no obtener un pronunciamiento de la autoridad administrativa. En
razón de lo anterior, los particulares han optado por interponer recursos de
protección o solicitudes de dictamen a la Contraloría General de la República
para obtener la dictación de resoluciones por la autoridad, dando cumplimiento
a ambos principios. Así, ha señalado la Corte Suprema:
"Que el Alcalde, conforme al artículo 56 de la ley Nº 18.695, es la máxima

autoridad de la Municipalidad y en tal calidad le corresponde su dirección y
administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento. Es por esta
razón que doña Lucy Martínez dirige a éste su solicitud, entregando los
antecedentes que a su juicio eran necesarios para que el requerido se
pronunciara; sin embargo, éste no sólo no ha dado respuesta oportuna a la
requirente, sino que además en el informe evacuado en estos autos se limita
a señalar que la presentación debió dirigirse al Departamento de Obras
Municipales. Ello resulta arbitrario desde dos puntos de vista: el primero,
porque la solicitud se dirigió a él en su calidad de Alcalde, razón por la que
debió responderla; y el segundo, porque la organización interna de la
Municipalidad no puede ser un obstáculo para la canalización de las
inquietudes de los ciudadanos.
En este contexto, incluso si se llegara a estimar que la solicitud de la

recurrente fue presentada en una unidad municipal a la que no le
corresponde el pronunciamiento, ella debió haber sido redirigida de forma
interna al órgano encargado de dar respuesta en conformidad al principio de
inexcusabilidad consagrado en el artículo 14 de la ley Nº 19.880, norma que
en su inciso segundo dispone: 'Requerido un órgano de la Administración
241
para intervenir en un asunto que no sea de su competencia, enviará de
inmediato los antecedentes a la autoridad que deba conocer según el
ordenamiento jurídico, informando de ello al interesado'.
Que conforme a lo expuesto, resulta que el actuar de la autoridad recurrida

constituye un acto ilegal puesto que vulnera los artículos 56 de la ley
Nº 18.695 y 14 de la ley Nº 19.880, y además arbitrario debido a que es la
Municipalidad a través de su Alcalde quien debe dar respuesta a la solicitud
presentada, puesto que las afectadas tienen derecho a que se les informen
las medidas que se han adoptado, o al menos que se les expliquen las
razones por las que no es posible adoptar medida alguna. De tal modo la
actuación de la recurrida afecta la garantía constitucional consagrada en el
artículo 19 Nº 2 de la Constitución Política, pues representa una
discriminación de las recurrentes respecto a cualquier otro ciudadano que
afectado por actuaciones de los órganos municipales obtiene respuesta
formal a las solicitudes que plantea250".
"Primero: Que en estos autos, han accionado de protección las sociedades

Inversiones Praderas de la Dehesa Limitada y Forestal Los Alerces Limitada
en contra de la Dirección General de Aguas, en atención a que ésta ha
dilatado injustificadamente la tramitación de los procedimientos
administrativos que éstas iniciaron, con fechas 30 de diciembre de 2009 y 08
de junio de 2010, respectivamente, con el objeto de obtener el traslado del
ejercicio de derechos de aprovechamiento sobre aguas superficiales.
Segundo: Que tal y como señala el fallo en alzada, la excesiva demora de

parte de la recurrida en la tramitación de las solicitudes planteadas por las
sociedades recurrentes, constituyen actuaciones arbitrarias, toda vez que
mantienen a éstas en la incertidumbre al no emitir el debido pronunciamiento,
más aun teniendo en consideración que, como se ha sostenido por las
recurrentes, en situaciones análogas se ha obtenido de resolución de parte
de la Administración en plazos por mucho inferiores a los que se han sido
expuestos en estos autos [...].
242
En la especie, el plazo antes aludido se encuentra extinguido con creces,
resultando evidente que la Dirección General de Aguas no ha dado
cumplimiento a la norma antes citada, a lo que debe sumarse que ni siquiera
ha esbozado en esta sede argumento alguno tendiente a justificar su
proceder.
Cuarto: Que conforme lo expuesto y habiéndose acreditado la existencia de

una acción ilegal y arbitraria atribuible a la institución recurrida, al haber ésta
retardado indefinidamente el curso regular de los procedimientos
administrativos de traslado del ejercicio de derechos de aprovechamiento
sobre aguas superficiales iniciados por las sociedades recurrentes, es posible
colegir que se ha vulnerado a su respecto la garantía fundamental de la
igualdad ante la ley, en tanto fueron objeto de un trato discriminatorio en
relación a aquellas personas que encontrándose en iguales condiciones, no
se vieron sometidas a un trato como el que se consigna, razón por la que el
presente recurso de protección será acogido en los términos expuestos en el
fallo en alzada251".
"Séptimo: Que asentado lo anterior, de acuerdo al contenido del informe

evacuado por el ministerio recurrido, el 4 de enero de 2010 se dio inicio a la
tramitación del asunto que interesa a la actora, advirtiéndose que hasta la
fecha de presentación del recurso de protección, transcurrieron en total, seis
años, siete meses y ocho días, plazo que excede todo límite de razonabilidad
y que, como se verá, contraría diversos principios del derecho administrativo
obligatorios para los Órganos de la Administración, que asimismo tienen
consagración legislativa.
Octavo: Que tal tardanza en la tramitación de la solicitud, afectó [...] el

principio de la inexcusabilidad establecido en el artículo 14 de la citada ley
sobre procedimientos administrativos252".

243
Por su parte, la Contraloría General de la República ha señalado que la
Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos iniciados en cualquier forma y a notificarla, además, en caso
que un órgano de la Administración no sea competente para intervenir en un
determinado asunto planteado, deberá enviar de inmediato los antecedentes a
la autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico:
"[...] su artículo 8º consagra el principio conclusivo conforme al cual todo el

procedimiento administrativo está destinado a que la Administración dicte un
acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual
exprese su voluntad.
De igual modo, el artículo 14 del aludido texto legal establece el principio de

inexcusabilidad, en cuya virtud la Administración estará obligada a dictar
resolución expresa en todos los procedimientos iniciados en cualquier forma
y a notificarla, además, en caso que un órgano de la Administración no sea
competente para intervenir en un determinado asunto planteado, deberá
enviar de inmediato los antecedentes a la autoridad que deba conocer según
el ordenamiento jurídico.
Por su parte, el inciso segundo de su artículo 18 prescribe que el

procedimiento administrativo consta de tres etapas: iniciación, instrucción y
finalización. Cada una de estas etapas es desarrollada en el articulado de
esta ley, indicando los trámites que comprende cada una y que deben
cumplirse para pasar a la siguiente etapa, hasta culminar finalmente con la
dictación de la resolución final —por parte de la autoridad respectiva— de la
cuestión planteada por el interesado.
De lo expuesto precedentemente puede concluirse que los principios citados

y la estructura descrita del procedimiento administrativo obligan a la autoridad
a la que son aplicables, a ceñirse a lo establecido en la citada ley desde que
le es presentada por parte de un interesado una solicitud para su estudio
hasta su resolución, conducto que, por lo demás, resulta obligatorio para tal
autoridad en virtud de lo dispuesto en su artículo 1º, generando las
consecuentes responsabilidades administrativas, sin perjuicio de las
244
facultades fiscalizadoras que en la materia corresponden a este Órgano
Contralor de conformidad con la Ley Nº 10.336, sobre Organización y
Atribuciones de la Contraloría General de la República253".
Finalmente, la Corte de Apelaciones, en relación a sumario disciplinario que

tenía adoptada como medida preventiva la suspensión de cargo y tardaba más
de seis meses su tramitación, señaló:
"6º) Que de la copia del sumario administrativo se desprende que con fecha 8
de noviembre de 2005 la doctora Cecilia Rojas Aguirre aceptó el cargo de
Fiscal, en la misma fecha se le tomó declaración al denunciante; el 19 de
noviembre solicita la Hoja de Vida y calificaciones del sumariado y sólo con
fecha 4 de mayo de 2006 —después de casi seis meses de inactividad— se
retoma la investigación a través de diligencia de notificación para el doctor
Saini, el 9 de mayo se le cita para el día 16 y se le apercibe para que formule
causales de inhabilidad en contra de la Fiscal. Con fecha 30 de mayo de
2006 la directora del Servicio de Salud Metropolitano Sur desestima las
causales de inhabilidad invocadas por el sumariado y respecto al plazo de
instrucción del sumario, señala que dispondrá las medidas para su
corrección.
En 11 de julio de 2006 se resuelve solicitud del doctor Saini y no se hace

lugar a dejar sin efecto medida de suspensión, los días 20 y 21 de julio de
2006 se practican diligencias para notificar al recurrente de las resoluciones
adoptadas frente a sus presentaciones y no hay más diligencias en las copias
del sumario; las partes en sus respectivos alegatos en estados, no
desvirtuaron el hecho que desde julio de 2006 se ha mantenido tal situación.
7º) Que conforme lo dispone el artículo 135 de la ley Nº 20005, que fija el
texto refundido de la ley Nº 18.834, la investigación de los hechos deberá
realizarse en el plazo de veinte días, al término de los cuales se declarará
cerrada la investigación y se formularán cargos o se solicitará
sobreseimiento; este plazo de veinte días puede ser prorrogado hasta
253 Dictamen Nº 38.453/2011.
245
completar sesenta días, decisión ésta última que deberá ser tomada por el
jefe superior de la institución y en casos calificados.
De los antecedentes reunidos en esta causa, aparece que la investigación

continúa en su primera etapa, esto es, la indagatoria que tiene por objeto
establecer la existencia de los hechos materia del sumario y la participación
del funcionario que aparezca involucrado en ellos y habiendo transcurrido
más de un año y medio desde la fecha de su instrucción, ella no está afinada,
ni aparecen cumplidos los objetivos antes indicados y por su parte, la
autoridad que ordenó realizar el sumario, no lo ha revisado ni ha adoptado
medidas tendientes a agilizarlo y determinar la responsabilidad del fiscal, por
la falta de diligencia en que ha incurrido al exceder los plazos que le fija la ley
para la investigación, no haber solicitado prórroga del plazo ni haber
adoptado las medidas conducentes para obtener la declaración del
sumariado o bien declarar su rebeldía y en definitiva, decretar el cierre de la
etapa de investigación, conforme lo estatuido en los artículos 135 y 143 del
Estatuto Administrativo y pasar a la etapa acusatoria, si procede, y finalmente
a la resolutiva.
8º) Que en este contexto, las omisiones que se atribuyen a la fiscal Dra.
Cecilia Rojas Aguirre y al Servicio de Salud Metropolitano Sur representado
por su directora Sra. Angélica Verdugo Sobral aparecen revestidas de falta
de razonabilidad y no se atienen a la legalidad vigente. En efecto, no resulta
ajustado a la razón ni conveniente retardar el pronunciamiento definitivo que
debe recaer sobre el expediente administrativo ni mantener en suspenso la
situación del sumariado, más allá de los plazos legales.
Se ha sostenido una medida, que tiene el carácter de preventiva, por espacio

de año y medio, afectando al recurrente en el legítimo ejercicio de su derecho
de propiedad sobre el cargo —derecho de carácter incorporal— para el cual
fue legalmente investido en calidad de titular y respecto del cual tiene
derecho a desempeñarlo conforme a los principios que rigen el ejercicio del
empleo público y a permanecer en él, en tanto no concurra una causa legal
de expiración de funciones, cuestión sobre la cual la Contraloría General de
246
la República se ha pronunciado en diversos dictámenes, a saber Nº 67.509
de 1962, Nº 21.885 de 1983, Nº 20.132 de 1992, Nº 7.034 de 1996.
Por otra parte, no se han respetado las normas que sobre el plazo de
investigación y facultades del Fiscal se establecen en el artículo 135, ni sobre
el control que debe ejercer quien ordenó instruir un sumario contemplada en
el artículo 143, ambos del Estatuto Administrativo y se han infringido los
artículos 89 y 140 del mismo texto legal, que establecen los derechos al
cargo y a la función.
9º) Que sobre la base de lo concluido precedentemente, en la especie

concurren los presupuestos que permitan acoger la presente acción cautelar
de derechos constitucionales a fin de restablecer el imperio del derecho, de
tal manera, que el recurso deducido a fojas 67 deberá ser acogido en los
términos que se indicarán en lo resolutivo de este fallo254".
De este modo, en el procedimiento administrativo sancionador se aplicarán

ambos principios, garantizando que las solicitudes presentadas por los
interesados sean resueltas para la autoridad administrativa, dentro de los
plazos fijados por ley, de lo contrario podrán caber las responsabilidades
administrativas que correspondan.
X. Principio de transparencia y publicidad
254 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 276-2006. Asimismo, en la

sentencia de la Excma. Corte Suprema que confirma se indica: "3º) Que la mantención de esta
situación constituye a juicio de esta Corte un atentado al derecho a la honra del recurrente,
protegida en el numeral cuarto del artículo 19 de la Constitución Política de la República. En
efecto se trata de un profesional de la salud, que en su tiempo tuvo a su cargo una jefatura en
un centro hospitalario de la capital, y que ahora ve cuestionada su labor por un sumario que se
ha prolongado en demasía y que, además, le impide seguir ejerciendo efectivamente sus
funciones, producto de una medida concebida como provisoria y que, en cambio, se ha
extendido por más de un año y medio". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1635-
2007.
247
1. Concepto
El principio de transparencia y publicidad del procedimiento es aquel que

tiene por objeto que la sustanciación del procedimiento se realice con
transparencia y publicidad, de manera que permita y promueva el
conocimiento, de los contenidos y fundamentos de las decisiones que se
adopten, al presunto infractor, los interesados, terceros, u otros órganos
públicos, salvo las excepciones establecidas en la LAIP, como pasaremos a
explicar. Al respecto la doctrina señala:
"Mediante este principio se postula el derecho de los administrados que

participan en el procedimiento administrativo a tomar conocimiento de las
actuaciones que en él se desarrollan, derecho que por razones de
transparencia de la gestión pública se proyecta también a los demás
ciudadanos, a menos que una norma expresa fundada en razones de interés
público o de seguridad nacional lo prohíba de manera expresa255".
El Tribunal Constitucional en el requerimiento de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad presentado por Adolfo Hernán Fuenzalida Cerpa respecto
del artículo 163, letra e), inciso primero del Código Tributario, señaló que los
principios de publicidad y transparencia son elementos de la garantía del
debido proceso:
"Sexto: Que el texto constitucional, a propósito del derecho esencial a un

debido proceso, formula diversos principios que son coherentes con el
desarrollo de aquél y complementarios, como la interdicción de la
indefensión, la seguridad individual, el derecho a la información y la
publicidad de las actuaciones estatales256".
Asimismo, el Tribunal Constitucional ha señalado que el principio de

publicidad es un soporte básico para el adecuado ejercicio y defensa de los

256 STC Nº 1718.
248
derechos fundamentales de las personas que, eventualmente, puedan resultar
lesionadas como consecuencia de una actuación o de una omisión proveniente
de la autoridad administrativa:
"Duodécimo. Que este mismo Tribunal ha concluido que el derecho de

acceso a la información pública se encuentra reconocido en la Carta
Fundamental —aunque no en forma explícita— 'como un mecanismo
esencial para la vigencia plena del régimen democrático y de la indispensable
asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas
que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía'. Al
mismo tiempo, la publicidad de los actos de tales órganos, que se
materializa, entre otros mecanismos, por el derecho de acceso a la
información pública, 'constituye un soporte básico para el adecuado ejercicio
y defensa de los derechos fundamentales de las personas que,
eventualmente, puedan resultar lesionados como consecuencia de una
actuación o de una omisión proveniente de los mismos'. (Rol Nº 634/2007, C.
9º)257 ";
En el ordenamiento jurídico nacional, el derecho fundamental de acceso a la

información pública se encuentra reconocido en el artículo 8º de la Carta
Fundamental258, que consagra los principios de probidad, transparencia y
publicidad, y el artículo 19 Nº 12 de la Constitución, que dispone la libertad de
expresión, sin perjuicio de su regulación internacional en el artículo 13 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, que tiene eficacia directa en
257 STC Nº 1712.

258 Artículo 8º"El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto
cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones [...]. Son públicos los actos y
resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que
utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto
de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones
de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés
nacional".
249
nuestro ordenamiento jurídico, conforme por lo dispuesto en el artículo 5º inciso
2º de nuestra Carta Fundamental.
Estos principios también se encuentran establecidos en diversas normas,

como la LBGAE, la LBPA, y la LAIP.
En lo que interesa, el artículo 16 de la LBPA dispone que los procedimientos

administrativos se tramitan con transparencia, permitiendo el acceso y
conocimiento de sus fundamentos y antecedentes.
3. Fundamento
Uno de los aspectos que la comunidad critica de las instituciones públicas es

el secretismo o reserva con que se administran los recursos públicos y los
criterios que éstas consideran para dictar actos administrativos o generar
políticas públicas.
En la actualidad, la sociedad exige a los órganos estatales no sólo el servicio

público o las prestaciones de asistencia, por el contrario, les exige demostrar
cómo, por qué y bajo qué fundamentos se sirve a los ciudadanos, lo cual exige
transparencia y publicidad de los actos administrativos.
El derecho al acceso de la información pública es hoy ampliamente

reconocido por los Estados americanos como una garantía fundamental. En el
mes septiembre del año 2006, la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
en el "Caso Claude Reyes", fue enfática en señalar que el artículo 13 de la
Convención Americana de Derechos Humanos protege el derecho que tiene
toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control de la
Administración, y que los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de
este derecho y otorgar respuesta fundada a la negativa de acceso en alguna de
las limitaciones previstas excepcionalmente por la ley.
250
Existe hoy una tendencia global hacia el reconocimiento constitucional o legal
de este derecho, por lo que los países democráticos ya han adoptado, o están
en proceso de elaboración de leyes de libertad de información, en atención a
que toda democracia implica que las autoridades públicas respondan, rindiendo
cuenta de sus actos y fundamentos. En este sentido, se ha afirmado por la
doctrina:
"Acompañando la tercera ola de transiciones a la democracia, otra

generación de reformas de igual importancia a las electorales ha venido
configurándose. Ella es la ola de reformas que buscan atacar frontalmente el
déficit en materia de rendición de cuentas y que se ha ido materializando en
la generalización a escala global de distintas Leyes de Acceso a la
Información (LAI). Hace veinte años tan sólo diez naciones contaban con
leyes que garantizaban a sus ciudadanos el derecho de acceder a
información pública y gubernamental. Desde entonces a la fecha cincuenta y
dos naciones más han aprobado LAI, lo cual, para 2005 arrojó un total de
sesenta y dos países con leyes de este tipo259".
La libertad de información, además de gozar de entidad y fundamentos

propios, sirve a una variedad de otras importantes metas sociales. La
posibilidad que los ciudadanos soliciten y reciban información sobre su
gobierno es esencial para la transparencia y la rendición de cuentas, elementos
claves de una sociedad abierta, democrática e inclusiva. Garantizar a los
ciudadanos el acceso y la posibilidad de comentar la información y
fundamentos de las decisiones estatales es un medio real y efectivo para evitar
la corrupción, asegurar una participación democrática y engendrar confianza
pública. En este sentido se ha señalado:
"En democracia, la rendición de cuentas no solamente aspira a sacar al

ejercicio del poder a la luz pública. Ella misma, si quiere ser efectiva y vista
como efectiva, tiene que ser pública. Los ejercicios confidenciales de
rendición de cuentas, realizados a puertas cerradas, generalmente carecen
259 ACKERMAN, John y SANDOVAL, Irma (2005), p. 11.
251
de credibilidad. La falta de publicidad los convierte en farsas, en caricaturas
de rendición de cuentas260".
En primer término, las políticas públicas y la institucionalidad en los países

deben expresar el compromiso del Estado con la democracia, en cuanto
sistema de representación y como sistema de protección social y de promoción
de la sociedad civil. Este compromiso en el ámbito en cuestión debe
comprender el diseño y la implementación de mecanismos de prevención de la
corrupción sobre las decisiones políticas, económicas y sociales. La corrupción,
el tráfico de influencias y la falta de transparencia corroen la confianza en las
instituciones y debilitan el Estado de Derecho.
De esta manera, en las sociedades donde se vela por un amplio control de

los actos administrativos, mediante la publicidad y la transparencia, el acceso a
la información resulta ser un elemento esencial para combatir la corrupción, los
abusos y las decisiones arbitrarias. El derecho fundamental de acceso a la
información pública somete a todo el Estado al escrutinio público, lo que hace
posible que los ciudadanos tomen conocimiento de los actos estatales y que
todos los funcionarios públicos en el ejercicio de la función pública consideren
que deben responder frente a los ciudadanos por todos los actos que
desarrollan en ejercicio de potestades públicas. De este modo, el acceso a la
información pública inhibe y disuade malas prácticas, motivando desempeños
probos y eficientes. En este sentido, S.E. la Presidenta de la República,
Michelle Bachelet, con ocasión de la crisis política relativa al financiamiento de
los partidos políticos, otorgó un rol preponderante a la transparencia como
medio para asegurar la probidad de los funcionarios públicos y lograr la
confianza de los ciudadanos en la fe pública. Al respecto señaló:
"Pero, como sabemos que las regulaciones legales no siempre alcanzan para
ordenar la enorme diversidad de relaciones entre lo público y lo privado, y
que estas realidades cambian más rápido que las leyes, necesitamos
260 SCHELDER, Andreas (2008), p. 29.
252
también desarrollar una cultura y una ética de la transparencia que nos
inspire siempre261".
En segundo término, el acceso a la información pública funciona como un

instrumento de control institucional ciudadano. En efecto, sólo si los
interesados en un procedimiento se informan de los antecedentes, documentos
y fundamentos de una decisión pública, podrán participar adecuadamente en
su sustanciación. Al respecto se ha señalado:
"Aun cuando los ciudadanos no están en capacidad de controlar a los

gobiernos obligándolos a seguir sus mandatos, podrían ser capaces de
hacerlo si pudieran inducir a los gobernantes electos a aceptar que tendrán
que dar cuenta de sus acciones pasadas. Los gobiernos son 'responsables' si
los votantes tienen oportunidad de discernir si están actuando en función de
sus intereses y sancionarlos oportunamente, de modo que aquellos
gobernantes electos que actúen de acuerdo con el interés de los ciudadanos
puedan resultar reelectos y que quienes actúen en sentido contrario a dicho
interés no lo sean. La responsabilidad-representación tiene lugar cuando: 1)
los electores votan para mantener en su cargo al gobernante sólo cuando
éste ha actuado en función de sus intereses, y 2) el gobernante electo
implementa las políticas necesarias para ser reelecto262".
En este mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en sentencia sobre

requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por
Claudio Alvarado Andrade, Subsecretario General de la Presidencia, en
representación del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, y Cristián
Larroulet Vignau, Ministro Secretario General de la Presidencia, por sí,
respecto del inciso segundo del artículo 5º de la Ley Nº 20.285, sobre Acceso a
la Información Pública, señala:
"Para ello es necesario repasar lo que esta Magistratura ha señalado al

respecto. En primer lugar, su propósito es garantizar un régimen republicano
261 Cfr. Informe Comisión Asesora Presidencial (2015), p. 15.

262 PRZEWORSKI, Adam (1998), p. 15.
253
democrático; además, que se garantice el control del poder, obligando a las
autoridades a responder a la sociedad por sus actos y dar cuenta de ellos;
también, promover la responsabilidad de los funcionarios sobre la gestión
pública; y, finalmente, fomentar una mayor participación de las personas en
los intereses de la sociedad (STC 634/2007, 1732/2011, 1800/2011,
1990/2012)263 ".
De este modo, el derecho público subjetivo de acceso a la información

pública se alza como la piedra angular de la participación ciudadana y el control
social de los actos estatales, y como una herramienta fundamental de la
democracia representativa y participativa. Ahí radica la importancia de la
transparencia que hace más cercano los actos y fundamentos estatales a los
ciudadanos generando un estado de confianza pública.
Como hemos señalado, en el ordenamiento jurídico nacional el principio de

transparencia y publicidad se encuentra reconocido en el artículo 8º de la Carta
Fundamental, que consagra los principios de probidad, transparencia y
publicidad, y el artículo 19 Nº 12 de la Constitución, que dispone la libertad de
expresión, sin perjuicio de su regulación internacional en el artículo 13 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, que tiene eficacia directa en
nuestro ordenamiento jurídico por lo dispuesto en el artículo 5º inciso 2º de
nuestra Carta Fundamental.
En lo que interesa, el artículo 16 de la LBPA dispone que los procedimientos

administrativos deban tramitarse con transparencia, permitiendo el acceso y
conocimiento de sus antecedentes, señalando:
"Principio de Transparencia y de Publicidad. El procedimiento administrativo

se realizará con transparencia, de manera que permita y promueva el
263 STC Nº 2246.
254
conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten
en él.
En consecuencia, salvo las excepciones establecidas en la Ley de

Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la
Administración del Estado y en otras disposiciones legales aprobadas con
quórum calificado, son públicos los actos y resoluciones de los órganos de la
Administración del Estado, así como sus fundamentos y documentos en que
éstos se contengan, y los procedimientos que utilicen en su elaboración o
dictación".
De este modo, el sentido y alcance de la transparencia o publicidad de los

procedimientos administrativos sancionadores, ya sea en su etapa investigativa
o después de la formulación de cargos, dependerá de lo prescrito en la LAIP,
que regula el acceso a la información pública, y en otros cuerpos legales.
La jurisprudencia de la Contraloría General de la República ha sido enfática

en distinguir entre el derecho de los interesados de un procedimiento
administrativo a obtener copia de los documentos que forman parte del
procedimiento y tener acceso a él, mientras que aquellos que no tengan esa
condición de interesados sólo podrán acceder a los actos administrativos
terminales. En este sentido dictaminó:
"Enseguida, es necesario precisar que de conformidad con lo dispuesto en el

inciso segundo del artículo 13 de Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado, y los artículos 16 y 17 de
la ley Nº 19.880 —que establece bases de los procedimientos administrativos
que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado—
aplicables al caso en comento, la función pública debe ejercerse con
transparencia, asistiéndole a los interesados el derecho a requerir al jefe de
servicio respectivo los documentos que sirvan de sustento o complemento
directo y esencial de los actos administrativos, criterio que se ve confirmado
255
por la reiterada jurisprudencia de esta Contraloría General (aplica criterio
contenido en los dictámenes Nº 7.355 y 18.884, de 2007, entre otros)264 ".
Es preciso agregar que la autoridad administrativa deberá velar por el

cumplimiento de las causales de confidencialidad y reserva que disponga la
ley, ante la solicitud de antecedentes que realice un interesado, presunto
infractor, denunciante, u cualquier otra persona, respecto a documentos que
consten en un procedimiento administrativo sancionador. Para efectos de
determinar esos límites prácticos, y el verdadero alcance de la publicidad y
transparencia del procedimiento sancionador, analizaremos los criterios de
reserva y confidencialidad que deberá tener presente la autoridad
administrativa.
4.1. La transparencia de antecedentes vaya en desmedro de la prevención,

investigación y persecución de un crimen o simple delito, o se trate de
antecedentes necesario a las defensas judiciales
La LAIP, en su artículo 21 Nº 1 letra a), dispone como causal de reserva o

confidencialidad de documentos o antecedentes, aquellos que pudieran
provocar el debilitamiento o el deterioro de una investigación de un crimen o
simple delito, o se trate de antecedentes que sean necesarios a defensas
jurídicas y judiciales.
En el derecho comparado se reconoce la misma limitación. La ley

Nº 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno, de España, en su artículo 14, declara la reserva de
documentos que aseguren la prevención, investigación y sanción de los ilícitos
penales, administrativos o disciplinarios. Asimismo, el artículo 29.2 de la Ley de
Procedimiento Administrativo de Alemania prescribe que la autoridad no se
264 Dictamen Nº 31.451/2008.
256
encuentra obligada a la revelación de antecedentes que pudiera ocasionar un
perjuicio a la finalidad de la actividad administrativa.
Para determinar su aplicación en el procedimiento sancionador es necesario

analizar algunos casos de la jurisprudencia del Consejo para la Transparencia.
En primer lugar, cabe destacar el "Caso Aduanas". Don Orlando Trujillo
Vergara, el 19 de agosto de 2010, solicitó al Servicio Nacional de Aduanas que
le proporcionara información concerniente a la Licitación Pública 586-29LP09,
"Adquisición de dos equipos de rayos-x móviles para revisión no intrusiva de
carga, contenedores y vehículos". Al respecto, el Consejo para la
Transparencia señaló:
"22) Que, de lo dispuesto en los artículos 1º de la Ley Orgánica del Servicio

Nacional de Aduanas, y 1º, 168, 184 y siguientes, 188 y 189 de la Ordenanza
General de Aduanas, se desprende que al Servicio Nacional de Aduanas le
corresponde, entre otras atribuciones, intervenir en la prevención de los
delitos de contrabando y fraudes aduaneros.
23) Que, por otro lado, ley Nº 20.000, que sanciona el tráfico ilícito de
estupefacientes y sustancias sicotrópicas, en su artículo 2º sanciona
penalmente, entre otras, la importación y exportación de precursores o de
sustancias químicas esenciales, con el objetivo de destinarlos a la
preparación de drogas estupefacientes o sustancias sicotrópicas para
perpetrar, dentro o fuera del país, alguno de los hechos considerados como
delitos en dicho cuerpo legal. Ese mismo cuerpo normativo establece que en
caso que determinadas sustancias o drogas, así como de otros elementos,
que se encuentren en zonas sujetas a la potestad aduanera, el Servicio
Nacional de Aduanas deberá observar las instrucciones que imparta el
Ministerio Público para trasladar, guardar, interceptar o circular dichos
objetos dentro del territorio nacional, salgan de él o entren en él. Por último,
el artículo 58 de la norma en estudio dispone que «el reglamento
determinará... la coordinación con el Servicio Nacional de Aduanas y demás
entidades públicas con competencia relativa al control del movimiento de las
sustancias antes mencionadas».
257
24) Que, a mayor abundamiento, el 8 de abril pasado, este Consejo consultó
la Estrategia Nacional sobre Drogas 2009-2018, de la Comisión Nacional del
Control de Estupefacientes (Conace), instrumento que establece como uno
de sus "objetivos estratégicos" el impedir el ingreso y evitar la utilización de
nuestro territorio como ruta de tránsito, señalando, al respecto, que
'[c]onstituye una labor esencial de los diferentes órganos de control
(Aduanas, Policía, Dirección del Territorio Marítimo) detectar y desarticular
las organizaciones criminales que internan y/o distribuyen droga al interior de
nuestro país y también aquellas que pretenden utilizar nuestro territorio como
ruta de tránsito hacia terceros países', agregando que '[p]ara el logro de este
objetivo es indispensable reforzar el control y la vigilancia en los pasos
fronterizos, puertos y aeropuertos del país y desarrollar acciones tendientes a
cubrir debidamente los pasos no habilitados, poniendo especial atención en
el fortalecimiento de la coordinación entre los órganos de control a los cuales
les corresponde ejercer jurisdicción en sus respectivas áreas'.
25) Que, por otro lado, el Plan Nacional de Fiscalización 2007-2010 del
Servicio Nacional de Aduanas, señala, al tratar la 'Fiscalización del Tráfico de
Mercancías', 'se refiere a: fiscalizar el cumplimiento de las normas que
regulan el tráfico de mercancías por las fronteras del país, con el objeto de no
permitir el ingreso, salida y tránsito de productos sin los requisitos
establecidos por la ley, reglamentos y normativas aplicables', agregando que
su orientación es la protección a la comunidad, estableciendo al efecto, siete
Áreas de Importancia Estratégica (AIE), a saber: drogas, propiedad
intelectual (referido, entre otros aspectos, a las mercancías que infringen las
normas de la Ley Nº 19.039, sobre propiedad intelectual), medio ambiente y
salud pública, lavado de activos, seguridad (comprende el control de las
mercancías de uso dual, que eventualmente pueden usarse para fabricar
explosivos o armas químicas o bacteriológicas, cumplimiento de otros v. b),
patrimonio cultural, artístico e histórico (se refiere al control de las
mercancías que están protegidas por la Ley Nº 20.021, de Monumentos
Nacionales), entre otros.
258
26) Que, a través de los antecedentes expuestos por el Servicio Nacional de
Aduanas al dar cumplimiento a la medida para mejor resolver ordenada, así
como en la audiencia celebrada en el presente amparo, y de la información
obtenida por este Consejo al revisar su sitio electrónico, queda acreditado
que los equipos de rayos X adquiridos en el marco de la licitación pública en
análisis son empleados en la prevención de delitos de carácter aduanero, así
como del contrabando, tráfico de drogas, de armas o explosivos, de bienes
que forman del patrimonio cultural de Chile y otros países y de aquellos que
vulneran la propiedad intelectual e industrial, entre otros, lo que lleva a este
Consejo a concluir que la publicidad de las características técnicas y el
funcionamiento de dichos equipos, afectará el debido cumplimiento de sus
funciones en dicha materia, ya que ello permitiría que cualquier persona
pueda obtener información suficiente para burlar el control de dichos equipos
y, con ello, las medidas de prevención y persecución de dichos ilícitos.
27) Que, en virtud de lo señalado, se acogerá la causal de secreto o reserva

de la letra a) del numeral 1º del artículo 21 de la Ley de Transparencia, sólo
en lo que dice relación con las características técnicas y sistema de
funcionamiento de los equipos de rayos X, que constan en la oferta técnica
presentada por Aerotech, correspondiente a los equipos adquiridos en esta
licitación por el Servicio Nacional de Aduanas265".
En segundo término, los "Casos Sumarios Disciplinarios". En éstos, el

Consejo ha fijado la reserva de los antecedentes que componen un sumario
disciplinario, atendiendo su etapa. Al respecto señaló:
"7) Que, en este contexto, es pertinente tener a la vista los criterios sentados
anteriormente por este Consejo en torno al secreto del expediente propio de
un sumario administrativo, según las siguientes distinciones:
a) Tratándose de sumarios administrativos afinados, esto es, aquellos en que

la autoridad respectiva ha pronunciado un dictamen para resolver el sumario,
el Consejo, a través de las decisiones recaídas en los amparos A47-09, A95-
259
09, A159-09, A327-09, C411-09, entre otras, ha establecido que el
expediente sumarial desde ese momento adquiere el carácter de información
pública en los términos dispuestos en los artículos 5º y 10 de la Ley de
Transparencia.
b) En el caso de sumarios administrativos que se encuentren en tramitación,

el Consejo, a través de las decisiones recaídas en los amparos C7-10 y
C858-10, ha efectuado una distinción según el estado preciso en que se
encuentre la substanciación del sumario:
i. Mientras no se hayan formulado cargos en el procedimiento sumarial, éste

tiene carácter reservado general, en razón de lo dispuesto en el artículo 137,
inciso segundo, del D.F.L Nº 29, de 2005, que fija el texto refundido,
coordinado y sistematizado de la ley Nº 18.834, que aprobó el Estatuto
Administrativo. En este sentido, se ha establecido en el considerando 4º de la
decisión recaída en el amparo rol C858-10 que —... dicha reserva tiene por
objeto asegurar el éxito de la investigación, lo que se subsume en la causal
de reserva del artículo 21 Nº 1 de la Ley de Transparencia, citando el
considerando cuarto de la decisión recaída en el ampro rol Nº C7-10. En este
último se afirma que —... el carácter secreto del sumario consagrado en el
artículo 137 de la ley Nº 18.834, tiene por objeto asegurar el éxito de la
investigación en curso cautelando el debido cumplimiento de las funciones
del órgano en los términos de lo dispuesto en el artículo 21 Nº 1, de la Ley de
Transparencia. En efecto, el expediente sumarial, en su etapa indagatoria,
contiene los antecedentes de una investigación que son previos a la
adopción de una resolución, medida o política respecto de ella, conforme a la
letra a) del precitado numeral. Por otro lado, y según las circunstancias del
caso concreto, su divulgación puede ir en desmedro de la prevención de un
crimen o simple delito, conforme lo establece la letra b), del artículo 21 Nº 1
de la Ley de Transparencia.
ii. En cambio, el mismo considerando de la precitada decisión señala que a

partir de la formulación de cargos el expediente sumarial pierde su carácter
reservado con respecto al inculpado y su abogado, quienes desde ese
260
momento —y conforme a lo establecido en el artículo 137, inciso segundo, de
la ley Nº 18.834— pueden tomar conocimiento del expediente sumarial266".
En razón a lo anterior, se puede fijar como criterio de reserva los siguientes:

a) los órganos de la Administración del Estado que tengan potestades
sancionatorias, y éstas estén vinculadas a una red pública de prevención de
delitos, los procedimientos que apunten a dicho fin serán reservados; b) la
etapa previa a la formulación de cargos, que da inicio a la instrucción del
procedimiento administrativo sancionador, es reservada.
4.2. La reserva de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una

resolución
La LAIP, en su artículo 21 Nº 1 letra b), dispone como causal de reserva o

confidencialidad las deliberaciones previas a la adopción de una resolución,
medida o política, sin perjuicio de que los fundamentos de aquéllas sean
públicos una vez que sean adoptadas.
Para determinar su aplicación en el procedimiento sancionador es necesario

analizar algunos casos de la jurisprudencia del Consejo para la Transparencia.
En primer término, el "Caso Carpetas de Investigación Fiscalía Nacional
Económica". En el año 2009, el Sr. Valencia, en representación de una
asociación de consumidores de telefonía, pidió a la Fiscalía Nacional
Económica acceso a la "Investigación sobre fusiones en el mercado de
telefonía móvil y fija". La Fiscalía denegó la información por las causales de la
letra a) y b) del artículo 21 Nº 1, por tratarse de antecedentes necesarios para
la defensa jurídica del organismo ante el Tribunal de Defensa de la Libre
Competencia, y, además, por tratarse de antecedentes previos a la adopción
de la decisión, esto es, de si llevar la causa ante el TDLC o no. El Consejo para
la Transparencia acogió parcialmente las causales aplicadas por la FNE. Sobre
261
la causal de la letra a), sobre defensas jurídicas, la rechazó, pues "no ha
trabado todavía litigio o controversia jurídica alguna en representación de la
colectividad toda y en defensa de la libre competencia con ningún agente del
mercado, lo que resulta aún meramente eventual mientras [...] el Fiscal
Nacional Económico no adopte la decisión de efectuar el respectivo
requerimiento ante el TDLC".
Sin embargo, decreta la reserva de antecedentes sobre la causal de la letra

b), que trata de antecedentes previos a la toma de una decisión, ya que "la
divulgación de la investigación sin que aún se haya adoptado decisión (...)
produciría un perjuicio al debido cumplimiento de las labores encomendadas a
la FNE, toda vez que dejaría en evidencia (...) su línea investigativa y sus
eventuales objetivos y resultados, como también las consideraciones que ha
tenido a la vista, pudiendo presumirse así, la eventual medida a adoptar lo que
debilitaría manifiestamente su facultad fiscalizadora 267".
En segundo término, en el año 2013, el Sr. Quiroz solicitó a la

Superintendencia de Medio Ambiente copia de todas las denuncias recibidas
durante el año, tanto en trámite como terminadas. La superintendencia dispuso
la reserva de las denuncias en trámite, en virtud de la causal del artículo 21
Nº letra b), por tratarse de antecedentes previos a la decisión de la autoridad.
Asimismo, respecto a las denuncias que ocasionaron fiscalizaciones y en las
cuales se formularon cargos, éstas son incorporadas al Sistema Nacional de
Información de Fiscalización Ambiental (SNIFA), y por tanto son públicas.
Requerido un amparo ante el Consejo para la Transparencia, éste confirmó el
criterio de la autoridad ambiental, señalando que:
"Tratándose de denuncias en trámite, respecto de las cuales aún no se ha

adoptado la decisión de formular o no cargos contra el posible infractor, la
divulgación de lo solicitado, en forma previa a la adopción de la decisión,
afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano, al interferir en
una decisión de su competencia, como es iniciar o no el respectivo
procedimiento sancionatorio contra el posible infractor. Mientras no se haya
262
adoptado la decisión, la divulgación de los antecedentes denunciados y que
están siendo analizados por la SMA, podría impedir que el órgano acceda a
todos los antecedentes necesarios para la toma de la decisión, configurando
de esta forma la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21
Nº 1, letra b), de la Ley de Transparencia268".
De este modo, son reservadas las diligencias previas a la formulación de

cargos en el procedimiento administrativo sancionador.
Por otro lado, es interesante lo acontecido en el "Caso AES GENER con

Superintendencia del Medio Ambiente" sobre la competencia para resolver las
solicitudes de copias de procedimientos de fiscalización en que aún no hay
formulación de cargos. En los días 20 y 21 de noviembre de 2013, la autoridad
ambiental llevó a cabo diversas actividades de inspección ambiental en las
instalaciones de las empresas Eléctrica Campiche S.A. y Eléctrica Ventanas
S.A., respecto del manejo de emisiones atmosféricas, combustibles, residuos,
residuos líquidos, fauna y número y ubicación de puntos de descargas
autorizados. Asimismo, en los días 24 y 25 de junio de 2015, la autoridad
nuevamente realizó actividades de inspección ambiental.
El 22 de julio de 2015, el señor Osvaldo Ledezma Ayarza, en representación

de las empresas reclamantes, ingresó tres presentaciones a la autoridad
ambiental de idéntico tenor, en virtud de las cuales solicita conocimiento y
copia de los expedientes respectivos de fiscalización. El 12 de agosto de 2015,
la superintendencia resolvió dichas presentaciones, denegando la entrega de la
información solicitada, cuya resolución fue impugnada ante el Segundo
Tribunal Ambiental.
En dicho caso, el Segundo Tribunal Ambiental consideró que dichas materias

tenían que ser resueltas por el órgano administrativo experto en materias de
acceso a la información pública, que es el Consejo para la Transparencia. Así
señaló:
263
"Vigésimo sexto. Que, en base a la regulación especial que el legislador ha
desarrollado en materia de acceso a información pública, el proceder de la
SMA, al darle tramitación a las solicitudes de las reclamantes conforme al
procedimiento desarrollado por la Ley de Transparencia, fue el adecuado. En
consecuencia, el Tribunal acogerá la alegación de incompetencia de la
Reclamada pues a quien corresponde conocer sobre la reclamación de la
resolución de la SMA, y por ende determinar la procedencia de la entrega de
lo pedido o de la configuración de una causal legal de secreto o reserva, en
este caso particular, es al Consejo para la Transparencia.
Vigésimo séptimo. Que, por ser incompatible con lo que se resolverá, el

Tribunal no se pronunciará sobre las demás alegaciones hechas por las
reclamantes269".
Lo anterior es coherente con la jurisprudencia administrativa de la Contraloría

General de la República, que ha señalado:
"Ahora bien, de las aludidas normas de la ley Nº 19.880 se colige que a las
personas les asiste la facultad de conocer el estado de tramitación de los
procesos en que sean interesados y la identidad de quienes los tramitan, de
acceder a los actos administrativos y sus documentos y de obtener copias de
ellos.
No obstante, se debe consignar que ese derecho sustantivo no contiene en la

citada ley de bases un procedimiento para hacer efectivo su ejercicio, por lo
que, tal como lo ordena su artículo 1º, hay que acudir al resto del
ordenamiento jurídico a fin de determinar el marco normativo que
complementa aquella prerrogativa, el que, es útil destacar, se ha dictado con
posterioridad a la mencionada ley.
Así, resulta necesario recordar que el inciso segundo del artículo 8º de la

Constitución Política, según el tenor fijado por la ley Nº 20.050, prescribe que
son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado —como lo es
264
Carabineros de Chile—, así como sus fundamentos y los procedimientos que
utilicen, agregando que sólo una ley de quorum calificado podrá establecer la
reserva o secreto de aquellos o de éstos, cuando concurran las causales
indicadas en el referido precepto.
Lo anterior se encuentra estrechamente relacionado con la Ley de

Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la
Administración del Estado —en adelante Ley de Transparencia—, cuyo texto
fue aprobado por el artículo primero de la Ley Nº 20.285, sobre Acceso a la
Información Pública [...].
Expuesto todo lo anterior, puede apreciarse que si bien, como alega el

recurrente, las solicitudes de copia de documentos y acceso a la información
que ha realizado en favor de sus representados han podido tener su fuente
directa en la preceptiva contenida en la ley Nº 19.880, el ejercicio de sus
derechos sustantivos no se encuentra regulado en ésta, sino que en la Ley
de Transparencia, la que contempla medios especiales de impugnación para
amparar aquellas prerrogativas, que debe conocer el Consejo para la
Transparencia, y no esta Contraloría General270".
"[...] el ejercicio del derecho sustantivo de acceso a la información contenido

en la ley Nº 19.880 se encuentra regulado en la ley Nº 20.285, la que
contempla los medios especiales de impugnación para amparar esa
prerrogativa, en primera instancia ante el referido Consejo [para la
Transparencia] y, en segunda, ante la Corte de Apelaciones Respectiva 271".
Asimismo, la Corte Suprema en el "Caso Aduanas" señaló: "Que como se ha

señalado, la ley Nº 20.285 ha entregado al Consejo para la Transparencia la
facultad de resolver la reclamaciones formuladas cuando se ha denegado la
información requerida. En virtud de esa función tal órgano es llamado a emitir
270 Dictamen Nº 1.193/2015.

271 Dictamen Nº 58.516/2015.
265
un pronunciamiento en torno a si se dan o no las causales de reserva
esgrimidas por el órgano administrativo para negar la información solicitada272".
4.3. La reserva de antecedentes afecten los derechos comerciales o

económicos de un regulado
La LAIP, en su artículo 21 Nº 2, dispone como causal de reserva o

confidencialidad de los antecedentes o documentos que contesten derechos de
carácter comercial y económicos.
La anterior norma también se encuentra reconocida en el derecho

comparado. Por un lado, en el artículo 14 de la ley Nº 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno,
de España, y por otro, en la Ley de Procedimiento Administrativo de Alemania,
se exige la reserva y secreto de asuntos comerciales y empresariales, salvo
autorización del regulado. En este sentido señala:
"Artículo 30. Preservación del secreto
Las partes tienen derecho a que sus secretos, en particular aquellos que
entran dentro de la esfera de su vida privada como también los secretos de
sus asuntos empresariales y comerciales, no sean divulgados por la
autoridad administrativa sin su autorización".
Para la procedencia de la causal contemplada en el artículo 21 Nº 2 de la

LAIP, en lo referido a los datos comerciales o económicos que pudieren causar
un perjuicio a su titular al hacerse públicos, la jurisprudencia administrativa del
Consejo para la Transparencia ha determinado que se deben cumplir tres
requisitos, a saber: a) que la información sea secreta o no haya sido divulgada
anteriormente, b) que la información tenga un valor comercial o económico, y c)
266
que la información haya sido objeto de razonables esfuerzos para mantenerla
en dicha condición secreta por parte de su legítimo titular273.
En virtud de lo anterior, y de conformidad al principio de divisibilidad

consagrado en el artículo 11, letra e), de la ley Nº 20.285, sólo debe ser
reservada o tarjarse la información específica a la que le es aplicable la causal
y no la totalidad de los documentos. Por ejemplo, si un documento contiene
una patente o un modelo de utilidad, que tiene un valor comercial para su titular
y cuya publicidad lo perjudicaría, sólo debe tarjarse la parte del documento en
que conste dicho modelo y no la parte de los antecedentes que contengan
antecedentes no secretos o que no tengan valor económico o comercial.
En contrapartida, en cuanto a la información que forma parte de un

expediente sancionatorio una vez que éste ha concluido, el Consejo para la
Transparencia ha sido enfático en señalar que es pública. Así, cuando el sujeto
regulado aporta documentos o antecedentes para sustentar sus alegaciones en
un procedimiento de sanción, debe estar al tanto de que, una vez finalizado el
procedimiento, el expediente tiene el carácter de público y no sería aplicable a
este caso la causal del artículo 21 Nº 2 de la ley Nº 20.285274. Ahora, mientras
el procedimiento sancionatorio aún no se encuentre afinado, es del todo clara
la aplicación de la causal de reserva contenida en el artículo 21, letra b), de la
ley Nº 20.285, pues se trata de antecedentes o deliberaciones previas a la
adopción de una resolución, medida o política.
Distinto es el caso de la protección de datos personales y sensibles que la

Ley Nº 19.628, sobre Protección de la Vida Privada, pues los órganos públicos
sancionadores deben velar siempre por el debido resguardo de los datos
personales y de los datos sensibles que formen parte de un expediente
sancionador. Con esto nos referimos a todo dato relativo a información de
personas naturales, identificadas o identificables, y especialmente cuando
versen sobre sus características físicas o morales de las personas o a hechos
o circunstancias de su vida privada o intimidad, tales como los hábitos

267
personales, el origen racial, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o
convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos y la vida
sexual. De esta forma, es siempre recomendable tarjar dicha información al
momento de publicarla, tanto por vía de solicitud de acceso a la información o
en cumplimiento a una obligación de transparencia activa, como sería el caso
de los registros públicos de expedientes administrativos sancionadores, como,
por ejemplo, el Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental.
Por otro lado, el D.L. Nº 211, sobre Libre Competencia, también dispone una
protección de los antecedentes comerciales en su artículo 22275.
Lo anterior se complementa con el auto acordado Nº 11/2008, de 26 de

noviembre de 2008, sobre Reserva o Confidencialidad de la Información en los
Procesos, que fija el procedimiento de solicitud de reserva de documentos. Del
referido auto acordado, destacan las versiones públicas de documentos
confidenciales, aplicando, tácitamente, el principio de divisibilidad, en virtud del
cual se tarja sólo información reservada dando acceso a la otra, que exige a los
regulados generar sus propios documentos276.
275 "[...] La prueba instrumental podrá presentarse hasta diez días antes de la fecha fijada
para la vista de la causa. A solicitud de parte, el Tribunal podrá decretar reserva respecto de
terceros ajenos al proceso o confidencialidad incluso respecto de las demás partes, de aquellos
instrumentos que contengan fórmulas, estrategias o secretos comerciales o cualquier otro
elemento cuya revelación pueda afectar significativamente el desenvolvimiento competitivo de
su titular. Los instrumentos que tengan carácter reservado o confidencial en virtud de lo
dispuesto en el inciso segundo de la letra a) del artículo 39, deberán presentarse siempre en tal
carácter por la Fiscalía Nacional Económica, y el Tribunal deberá mantener la reserva o
confidencialidad de los mismos.
Sin perjuicio de lo anterior, de oficio o a petición de parte, el Tribunal podrá ordenar a la parte
que corresponda, en cualquier etapa del proceso e incluso como medida para mejor resolver,
que prepare una versión pública del instrumento para que las otras partes ejerzan su derecho a
objetarlo u observarlo. Si la referida versión pública es insuficiente como antecedente válido
para fallar la causa, el Tribunal podrá decretar de oficio y por resolución fundada, el término de
la reserva o confidencialidad del instrumento, y ordenará ponerlo en conocimiento de las
demás partes".
276 "Séptimo: Versiones públicas. Junto a la solicitud de reserva o de confidencialidad, el

aportante deberá acompañar una versión pública del instrumento cuya reserva o
268
4.4. La reserva fijada en una ley de quorum calificado
La LAIP, en su artículo 21 Nº 5, dispone como causal de reserva o

confidencialidad cuando se haya declarado reservado o secreto antecedente
por una ley de quorum calificado.
El caso más interesante al respecto es el "Caso Superintendencia de Bancos

e Instituciones Financieras". En el año 2013, el profesor de auditoría Sr.
Correa, como parte de una investigación académica, solicitó a la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras la cantidad de
fiscalizaciones, auditorías o revisiones efectuadas a bancos u otras
instituciones que la autoridad supervisa, indicando la cantidad de revisiones
con observaciones, detallado por institución financiera. La Superintendencia
rechazó la entrega de la información por diferentes causales, aunque el
Consejo para la Transparencia y posteriormente la Corte de Apelaciones
ordenaron la entrega de los antecedentes, toda vez que, dado que se trataba
confidencialidad solicita. Esta obligación regirá siempre que el aportante sea alguna de las
partes de un proceso contencioso o un interviniente o interesado en uno no contencioso.
Tratándose de terceros ajenos al proceso que aporten instrumentos en cumplimiento de una

obligación, el Tribunal podrá ordenarles en cualquier oportunidad y de acuerdo con las
circunstancias, que preparen una versión pública de los instrumentos reservados o
confidenciales que deban aportar, estableciendo el plazo de que dispondrán para hacerlo. Las
versiones públicas corresponderán a una copia o fotocopia del instrumento original, al cual se
le tarjará la información cuya reserva o confidencialidad se solicita, y deberá elaborarse de tal
manera que permita identificar la naturaleza y fuente de la información suprimida, a fin de
resguardar en la mayor medida posible el derecho de defensa de las otras partes, así como la
transparencia en el ejercicio de la jurisdicción. No podrán tarjarse en las versiones públicas los
títulos o subtítulos de los instrumentos cuya reserva o confidencialidad se solicita. Si la referida
versión pública no se acompaña o no cumple con las condiciones antes señaladas, el Tribunal
podrá (i) denegar la solicitud de reserva o confidencialidad, (ii) no resolver tal solicitud mientras
no se cumpla con elaborar una versión pública en conformidad al párrafo precedente, o
(iii) encomendar al Sr. Secretario Abogado su elaboración. Lo anterior, sin perjuicio de las
facultades que concede a este Tribunal el artículo 22 inciso segundo del D.L. Nº 211".
269
de informes estadísticos y procedimientos de fiscalización ya terminados, no se
podía aplicar la reserva de la información según el artículo 21 Nº 1.
La Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras presentó un

recurso de queja ante la Excma. Corte Suprema, la cual decidió de oficio
revocar la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones. Al respecto indicó:
"[...] el artículo 21 Nº 5 de la ley Nº 20.285 dispone que es causal de secreto

o reserva conforme a la cual puede denegarse total o parcialmente el acceso
a la información: 5. Cuando se trate de documentos, datos o informaciones
que una ley de quorum calificado haya declarado reservados o secretos, de
acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8º de la Constitución Política.
En este caso, la ley de quorum calificado invocado por la reclamante es la del
artículo 7º de la Ley General de Bancos, que prescribe: 'Queda prohibido a
todo empleado, agente o persona que a cualquier título preste servicios en la
Superintendencia, revelar cualquier detalle de los informes que haya emitido,
o dar a personas extrañas a ella noticia alguna acerca de cualesquiera
hechos, negocios o situaciones de que hubiere tomado conocimiento en el
desempeño de su cargo. En el caso de infringir esta prohibición, incurrirá en
la pena señalada en los artículos 246 y 247 del Código Penal277'".
De este modo, serán reservados los antecedentes o documentos indicados

por una ley de quorum calificado, de conformidad a la ley Nº 20.285.
4.5. La reserva de antecedentes ante el control político de la solicitud de

antecedentes
Por otro lado, el artículo 52 Nº 1, letra a) y el artículo 9º de la Ley Nº 18.918,

Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, facultan a los parlamentarios a
solicitar antecedentes a órganos de la Administración del Estado. De este
270
modo, ambas normas fijan una de las herramientas más importantes del control
político, la solicitud de antecedentes. Sobre la materia, la Contraloría General
de la República ha señalado:
"Sobre el particular, cumple recordar que el artículo 9º de la Ley Nº 18.918,

Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, establece, en lo que importa,
que los organismos de la Administración del Estado deberán proporcionar los
informes y antecedentes específicos que les sean solicitados por las
comisiones o por los parlamentarios debidamente individualizados en sesión
de Sala, o de comisión.
Agrega tal precepto que dichos informes y antecedentes serán

proporcionados por el servicio, organismo o entidad por medio del ministro
del que dependa o mediante el cual se encuentre vinculado con el gobierno,
manteniéndose los respectivos documentos en reserva o secreto. El ministro
sólo los proporcionará a la comisión respectiva o a la Cámara que
corresponda, en su caso, en la sesión secreta que para estos efectos se
celebre.
Asimismo, el citado artículo 9º previene que quedarán exceptuados de la

obligación señalada, los organismos de la Administración del Estado que
ejerzan potestades fiscalizadoras, respecto de los documentos y
antecedentes que contengan información cuya revelación, aun de manera
reservada o secreta, afecte o pueda afectar el desarrollo de una investigación
en curso.
Por su parte, el artículo 10 de la aludida ley Nº 18.918 prescribe que el jefe

superior del respectivo organismo de la Administración del Estado, requerido
en conformidad al artículo anterior, será responsable del cumplimiento de lo
ordenado en esa disposición, cuya infracción será sancionada, previo el
procedimiento administrativo que corresponda, por la Contraloría General de
la República, cuando procediere, con la medida disciplinaria que indica.
Según se aprecia de lo prescrito en las normas recién transcritas y tal como

lo ha precisado el dictamen Nº 46.007, de 2003, la ley ha conferido a las
271
Cámaras y a los organismos internos autorizados por los reglamentos
respectivos, la facultad de solicitar antecedentes a los órganos de la
Administración del Estado, fijando las regulaciones correspondientes y
determinando que la infracción al cumplimiento de lo ordenado en el indicado
artículo 9º será sancionada por esta Contraloría General278".
Sin embargo, la segunda de las normas mencionadas279 excluye del control

político los antecedentes que puedan afectar el desarrollo de una investigación,
por parte de un órgano fiscalizador. De este modo, dichas materias del
procedimiento sancionador se mantendrán reservadas.
En este sentido, el Servicio de Impuestos Internos, a través del Ord. Nº 217,

de 25 de enero de 2015, se excusó de entregar antecedentes de fiscalización a
la Comisión Investigadora sobre Irregularidades de la Empresa Nacional de
Minería.
278 Dictamen Nº 51.894/2016.
279 "Artículo 9º.- Los organismos de la Administración del Estado y las entidades en que el
Estado participe o tenga representación en virtud de una ley que lo autoriza, que no formen
parte de su Administración y no desarrollen actividades empresariales, deberán proporcionar
los informes y antecedentes específicos que les sean solicitados por las comisiones o por los
parlamentarios debidamente individualizados en sesión de Sala, o de comisión. Estas
peticiones podrán formularse también cuando la Cámara respectiva no celebre sesión, pero en
tal caso ellas se insertarán íntegramente en el Diario o en el Boletín correspondiente a la
sesión ordinaria siguiente a su petición.
Dichos informes y antecedentes serán proporcionados por el servicio, organismo o entidad

por medio del Ministro del que dependa o mediante el cual se encuentre vinculado con el
Gobierno, manteniéndose los respectivos documentos en reserva o secreto. El Ministro sólo los
proporcionará a la comisión respectiva o a la Cámara que corresponda, en su caso, en la
sesión secreta que para estos efectos se celebre.
Quedarán exceptuados de la obligación señalada en los incisos primero y tercero, los

organismos de la Administración del Estado que ejerzan potestades fiscalizadoras, respecto de
los documentos y antecedentes que contengan información cuya revelación, aun de manera
reservada o secreta, afecte o pueda afectar el desarrollo de una investigación en curso".
272
4.6. La excepción de reserva a las solicitudes de información de la
Superintendencia del Medio Ambiente y otros
La Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente concede al

órgano fiscalizador la facultad de solicitar antecedentes que, aun cuando
tengan la calidad de reservados y secretos, por instituciones públicas y
privadas, le deberán ser entregados para el cumplimiento de sus funciones,
manteniendo la obligación de mantenerlos con reserva. Al respecto señala:
"Artículo 34.- Las normas que establezcan el secreto o reserva sobre

determinados asuntos no obstarán a que se proporcione a la
Superintendencia la información o antecedente que ella requiera para el
ejercicio de su fiscalización, sin perjuicio de que sobre su personal pese igual
obligación de guardar tal reserva o secreto280".
Esta facultad ha sido ejercida por la autoridad ambiental. En efecto, en el

ordinario Nº 554, 555, 565, de 2013, solicitó a la Contraloría General de la
República, a la Contraloría Regional de Coquimbo y al Consejo de Defensa del
Estado diversos antecedentes relativos a investigaciones del proyecto minero
Pelambres.
Similar norma tiene la Contraloría General de la República; el inciso cuarto

del artículo 9º de la ley Nº 10.336 señala en lo pertinente, que las normas que
establezcan el secreto o reserva sobre determinados asuntos no obstará a que
se proporcione a este organismo contralor la información o antecedentes que
éste requiera para el ejercicio de su fiscalización.
La norma facilita las labores de fiscalización del órgano administrativo; sin

perjuicio de lo señalado es fundamental que mantenga la confidencialidad de
dichos antecedentes, resguardando los datos personales, comerciales y
económicos que pueden generar perjuicio al regulado.
280 La Contraloría General de la República tiene esta norma en la ley Nº 10.336. Asimismo,
consta en el Proyecto de Ley que crea la Superintendencia de Obras Públicas, boletín Nº 6366-
09.
273
Finalmente, y recapitulando, cabe señalar que, por regla general, los
procedimientos administrativos sancionadores no son públicos ni
transparentes. En algunas páginas de internet es posible encontrar copia de las
sanciones o absoluciones decretadas, como acontece en la Unidad de Análisis
Financiero o la Superintendencia de Valores y Seguros. Lo anterior impide
conocer detalladamente el fundamento de sus decisiones. Sólo la
Superintendencia del Medio Ambiente, por ahora, por exigencia legal del
artículo 31 de su ley, se encuentra obligada en tener un sistema público de
información, de todos sus procedimientos sancionadores, desde la formulación
de cargos, llamado Sistema Nacional de Fiscalización Ambiental.
De este modo, si bien se aplica el principio de transparencia y publicidad, su

práctica en el derecho sancionador administrativo es escasa, inhabilitando a los
ciudadanos fiscalizar el trabajo de las autoridades administrativas y saber a
quiénes sancionan y absuelven. Aun el procedimiento sancionador está en una
pieza oscura, que requiere, como mínimo, que todas las autoridades
sancionadoras transparenten sus decisiones o resoluciones de término, con
expresa divulgación del sujeto regulado, respetando los términos fijados en la
LAIP, siendo un excelente estándar el Sistema Nacional de Fiscalización
Ambiental.
4.7. La protección de los datos personales
Por otro lado, la protección de datos personales se encuentra regulada en la

Ley Nº 19.628, sobre Protección de la Vida Privada, generalmente conocida
como "Ley de Datos Personales" o "Ley Dicom". Esta ley tuvo por objeto
regular el abundante comercio de datos personales en el país.
Durante la discusión del proyecto de ley, el Congreso constató que "Hoy

existe en Chile un flujo y comercio de información de datos personales al
274
margen de la ley281", siendo uno de los principales problemas detectados
entonces que era práctica habitual en la época que los empleadores, al
momento de realizar procesos de selección de personal, solicitaban certificados
de antecedentes comerciales de los candidatos, generándose el círculo vicioso
de que "si una persona queda cesante, no podrá pagar algunas deudas, las
que aparecerán inmediatamente en Dicom, porque la información corre rápido.
Eso se transforma en una barrera de entrada a cualquier trabajo282".
La ley establece la titularidad que tiene cada persona sobre los datos que se
refieren a sí misma. Esto implica en principio el derecho de solicitar a los
encargados de cualquier base de datos, el derecho de solicitar acceso,
modificación, e incluso eliminación de los datos personales que estén
registrados en dicha base. En el derecho comparado, esto se conoce como el
"habeas data".
La ley contempla, además, la existencia de una categoría especial

denominada como "datos personales sensibles", que son aquellos datos
personales que se refieren a las características físicas o morales de las
personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o intimidad, tales
como los hábitos personales, el origen racial, las ideologías y opiniones
políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o
psíquicos y la vida sexual. Existe una prohibición general de almacenar o
transmitir dichos datos, excepto que pudiera ser por disposición legal expresa,
o en el caso de los datos de salud, para acceder a beneficios previsionales del
sistema de salud.
En el caso de los datos comerciales o económicos, sólo puede almacenarse

y transmitirse aquella información sobre obligaciones que consten en "letras de
cambio y pagarés protestados; cheques protestados por falta de fondos, por
haber sido girados contra cuenta corriente cerrada o por otra causa; como
asimismo el incumplimiento de obligaciones derivadas de mutuos hipotecarios
y de préstamos o créditos de bancos, sociedades financieras, administradoras
281 Biblioteca del Congreso Nacional. Historia de la ley Nº 19.628, p. 123.

275
de mutuos hipotecarios, cooperativas de ahorros y créditos, organismos
públicos y empresas del Estado sometidas a la legislación común, y de
sociedades administradoras de créditos otorgados para compras en casas
comerciales".
No obstante lo anterior, "no requiere autorización el tratamiento de datos

personales que provengan o que se recolecten de fuentes accesibles al
público, cuando sean de carácter económico, financiero, bancario o comercial,
se contengan en listados relativos a una categoría de personas que se limiten a
indicar antecedentes tales como la pertenencia del individuo a ese grupo, su
profesión o actividad, sus títulos educativos, dirección o fecha de nacimiento, o
sean necesarios para comunicaciones comerciales de respuesta directa o
comercialización o venta directa de bienes o servicios".
El principal problema detectado en relación a la aplicación de estas normas

ha sido la falta de un mecanismo de enforcement efectivo, ya que la ley "no
contempló la creación de un organismo público encargado de velar por el
cumplimiento de sus disposiciones (...) y entregó a la justicia ordinaria el
conocimiento de los conflictos que se suscitaran"283, específicamente a los
Juzgados de Letras en lo Civil, lo cual ha sido un fuerte desincentivo para que
las personas ejerzan este derecho.
En la práctica, las autoridades administrativas han optado por tarjar aquellos

antecedentes que puedan infringir la normativa señalada. Asimismo, cabe
recordar que la jurisprudencia ha establecido que la ley Nº 19.628 es sólo
aplicable a las personas naturales:
"9.- Que en relación a la ley Nº 19. 628, el Máximo Tribunal ha señalado que
de 'la historia fidedigna de la ley en cuestión es posible desprender de varios
de sus pasajes, ya sea de la moción del proyecto original, sus modificaciones
y/o discusión en sala, que dicho cuerpo legal se encuentra orientado a la
protección de datos personales, entendiendo la noción personal como
283 MATUS, Jésica (2013), p. 201.
276
perteneciente o relativa a la persona natural' (Corte Suprema, 3.04.2012, rol
Nº 1661-2012).
Esta Corte de Apelaciones ha sostenido al respecto que 'de lo establecido en

las disposiciones legales citadas, aparece que la ley regulatoria de protección
de datos de carácter personal se ha establecido en el marco de la garantía
constitucional sobre protección a la vida privada, que es propia de las
personas naturales, haciéndola inaplicable a las personas jurídicas'
(Sentencia de 9.11.2010, rol Nº 466-2010).
En doctrina el autor Pedro Anguita Ramírez indica que quedan excluidos de

la protección que confiere la ley Nº 19.628 'los datos pertenecientes a
personas jurídicas' y que dicha ley entiende únicamente como datos
personales 'aquellos vinculados únicamente a las personas naturales,
excluyendo los pertenecientes a las personas jurídicas' (En La Protección de
Datos Personales y el Derecho a la Vida Privada. Régimen Jurídico,
Jurisprudencia y Derecho Comparado. Editorial Jurídica de Chile. 2007.
Páginas 294 y 295)284 ".
284 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones, rol Nº 447-2012. Confirmada por sentencia de
277
B. PRINCIPIOS ESPECIALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
En el presente apartado se analizarán los principios que hemos denominados

especiales del procedimiento administrativo sancionador. Dicha denominación
es sólo con efectos metodológicos y de análisis. En efecto, esta clasificación se
funda principalmente en la distinción de principios reconocidos expresamente
en la LBPA y aquellos que se pueden extraer de diversos cuerpos normativos,
incluyendo la LBPA, y que son aplicables al procedimiento administrativo
sancionador, pero también podrían estar en los llamados principios aplicables a
la sanción administrativa.
De ahí que muchos de los principios analizados, por ejemplo, principio de

legalidad, congruencia y debido proceso, son principios o garantías de
aplicación general de los procedimientos administrativos. En cambio, otros
principios, tales como presunción de inocencia, incentivos al cumplimiento o no
autoincriminación, son principios o garantías especiales aplicables al derecho
administrativo sancionador.
De este modo, y conforme a lo señalado, en el presente apartado

analizaremos principios aplicables al procedimiento administrativo sancionador
o los actos administrativos emitidos en su sustanciación diversos a los
reconocidos expresamente en la LBPA.
I. Principio de juridicidad
1. Concepto
Como hemos señalado anteriormente, el principio de legalidad y/o juridicidad

en el ordenamiento jurídico administrativo sancionador es aplicable con
diversas finalidades y objetivos. Así, en un primer término, el principio de
legalidad puede aplicarse como un símil del principio de legalidad penal,
278
limitando la aplicación de sanciones administrativas en su faz sustantiva,
cuestión que revisamos en el primer capítulo de este libro. En segundo término,
es posible que lo analicemos como principio básico del derecho público
administrativo, como límite de las actuaciones públicas y como generador de
los elementos que constituyen los actos administrativos. Lo segundo lo
examinaremos en el presente aparatado.
Así, el derecho público chileno descansa en la premisa básica del principio

de juridicidad y legalidad. El referido principio exige e impone a los órganos
estatales que todas sus actuaciones se ciñan estrictamente a lo dispuesto en la
Constitución, las leyes, los reglamentos, los decretos supremos, los decretos
con fuerza de ley, las normas técnicas y toda instrucción, circular u otro acto
administrativo, dictado conforme al ordenamiento jurídico285.
Considerando la extensión del principio, algunos han preferido llamarle

principio de juridicidad o principio de sumisión de la administración al
derecho286, al excluir la terminología —legalidad— la Constitución, los tratados
internacionales, los decretos supremos, los decretos con fuerza de ley y todos
aquellos actos administrativos que imponen obligaciones a la autoridad pública
de carácter infralegal o supralegal.
En el ordenamiento jurídico nacional, el principio de legalidad o juridicidad se

encuentra reconocido en los artículos 6º y 7º de la Constitución y el artículo 2º
de la LOCBGAE que establecen los principios de legalidad, supremacía
constitucional y juridicidad. Al respecto, la Contraloría General de la República
ha señalado:
285 Dictamen Nº 28.268/1966. Respecto a lo señalado anteriormente, cabe destacar un

dictamen de la Contraloría General de la República en el año 1966, que es coherente con las
finalidades indicadas del principio de legalidad: "Nuestro sistema jurídico institucional descansa
en una premisa básica de derecho público, la legalidad. El gobierno republicano y democrático
representativo proviene de la soberanía, radicada en la nación, cuyo ejercicio esta delega en
las autoridades previstas en la Constitución. De ahí que ni las personas, ni grupos de ellas,
pueden usar el nombre o su representación, arrogarse sus derechos ni hacer peticiones en su
nombre, como lo dispone la Constitución".
286 CARMONA, Carlos (2005), pp. 1 y ss.
279
"De esta forma, y teniendo en consideración que acorde con el principio de
legalidad consagrado en los artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la
República, el que es reiterado en términos similares en el artículo 2º, de la
Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, los órganos que la integran —como sucede con
las municipalidades—, deben someter su acción a la Constitución y a las
leyes, actúan válidamente dentro de su competencia y en la forma que
prescriba la ley, y no tienen más atribuciones que las que expresamente les
haya conferido el ordenamiento jurídico, es oportuno concluir que la
negativa del aludido municipio en orden a otorgar el certificado de deslindes
requerido por el peticionario, se ajustó a derecho287".
"El inciso primero del artículo 6º de la Constitución Política de la República

establece que los órganos del Estado deben someter su acción a la
Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden
institucional de la República. Luego su artículo 7º previene que los órganos
del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes,
dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. El inciso
segundo de ese precepto agrega que ninguna magistratura, ninguna persona
ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias
extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les
hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Como puede advertirse, el principio de legalidad de la actuación pública se

encuentra recogido en la Carta Fundamental y supone que todas las
autoridades y funcionarios del Estado deben someterse al ordenamiento
jurídico en el ejercicio de sus funciones288".
En este mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en sentencia sobre el

requerimiento de diputados respecto del proyecto de ley que deroga el inciso
cuarto del artículo 10 de la Ley Nº 18.401, sobre Capitalización de Dividendos
287 Dictamen Nº 39.258/2005.

288 Dictamen Nº 78.615/2016.
280
en los Bancos con Obligación Subordinada, señaló que los artículos 5º, 6º y 7º
de la Constitución consagran la existencia de un Estado de Derecho:
"Sexagesimoséptimo.- Que, asimismo, la Constitución Política consagra la

existencia de un Estado de Derecho. Basta tener presente en tal sentido, por
citar sólo algunas disposiciones, lo que disponen los artículos 5º, 6º y 7º, que
forman parte de las Bases de la Institucionalidad. Se ha considerado que,
entre los elementos propios de un Estado de Derecho, se encuentran la
seguridad jurídica, la certeza del derecho y la protección de la confianza de
quienes desarrollan su actividad con sujeción a sus principios y normas
positivas. Esto implica que toda persona ha de poder confiar en que su
comportamiento, si se sujeta al derecho vigente, será reconocido por el
ordenamiento jurídico, produciéndose todos los efectos legalmente
vinculados a los actos realizados. Esa confianza se ve naturalmente
disminuida si el legislador, con posterioridad, le atribuye a dichos actos
consecuencias jurídicas que son más desfavorables que aquéllas con las
cuales quién los realizó en el pasado podía contar al adoptar sus decisiones.
Se desprende de lo anterior, que tal como se ha reconocido en el Derecho
Comparado, en principio y sin perjuicio de la o las excepciones que el propio
ordenamiento constitucional contempla, la retroactividad de una ley atenta en
contra de los valores antes mencionados, que son esenciales en un Estado
de Derecho como el que establece nuestra Constitución289".
Un adecuado análisis de los aspectos históricos del principio de legalidad y

juridicidad se encuentra en la obra del destacado profesor de derecho
administrativo don Rolando Pantoja Bauza, que señala que el principio de
legalidad es un antecedente inmediato del Estado de Derecho, y, por ende, de
la sujeción de la autoridad pública al ordenamiento jurídico administrativo
positivo, sólo pudiendo hacer la autoridad administrativa aquello que la
Constitución o la ley le autoriza, en tanto el Estado de Derecho dispone de un
sistema de competencias regladas, tasadas y específicas. En este sentido, el
profesor Pantoja señala:
289 STC Nº 207.
281
"El principio de la legalidad fue la idea rectora que orientó al Estado moderno
constitucional, nacido a fines del siglo XVIII de la filosofía política proclamada
pro las Revoluciones norteamericana y francesa. Es, en sí mismo
considerado, la expresión fundamental de la sociedad moderna y constituye
el antecedente inmediato del Estado de derecho en su concepción
contemporánea.
Consiste, en la sumisión de los órganos y funcionarios de las organizaciones

administrativas en su composición formal y de las personas que integran
esos complejos estructurales en sus actuaciones de hecho y de derecho, a la
ley, y por extensión, ha dicho la doctrina, a todo el ordenamiento jurídico
positivo, por estimar, precisamente, que en esa sujeción al orden jurídico
legítimante constituido está la afirmación de los valores culturales propios de
la sociedad que se trata y que compete a la Administración del Estado
garantizar y realizar, conforme al querer social expresado en ese
ordenamiento y no según el personal arbitrario de los funcionarios que la
componen290".
El principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador tiene

efectos respecto a la sanción y el procedimiento. En efecto, la sanción
administrativa deberá cumplir con el principio de reserva de ley o el mandato de
tipicidad. En cambio, en relación al procedimiento establece diversas
condiciones que deben cumplir los actos administrativos emanados durante su
sustanciación o los requisitos que deben cumplir las autoridades
administrativas, para dictarlos. De ahí la importancia de su estudio como un
principio especial del procedimiento administrativo sancionador, sin perjuicio de
su aplicación general.
Así, la jurisprudencia en el "Caso Entel PCS Telecomunicaciones S.A. con

Superintendencia de Electricidad y Combustibles", señaló:
290PANTOJA, Rolando (1987), p. 34. Asimismo, ver SILVA CIMMA, Enrique (1994), pp. 34 y ss.,
y MORAGA, Claudio, (2008), pp. 300 y ss.
282
"Cuarto: Que previo a entrar al fondo del asunto, conviene dejar asentado
que, por ilegalidad, debemos entender que una actuación realizada por los
órganos estatales se ha realizado contraviniendo el ordenamiento jurídico, es
decir, que el acto administrativo no se encuentre ajustado al sistema
normativo. Es por ello que, en el ámbito administrativo sancionador, el
principio de legalidad implica que la potestad sancionadora de la
Administración Pública se ejerza cuando haya sido expresamente atribuida
por una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento previsto
para su ejercicio y de acuerdo con lo que prescriben los demás principios que
rigen su ejercicio291".
En los próximos apartados estudiaremos los elementos que componen el

principio de juridicidad y cómo éstos son exigibles a los actos administrativos
del procedimiento administrativo sancionador.
En el ordenamiento jurídico nacional, el principio de legalidad y/o juridicidad

se encuentra reconocido en los artículos 6º, 7º y 8º de la Constitución y el
artículo 2º de la LBGAE, que establecen los principios de legalidad, supremacía
constitucional y juridicidad292.
292 De esta forma, y teniendo en consideración que acorde con el principio de legalidad
consagrado en los artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la República, el que es

reiterado en términos similares en el artículo 2º, de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional
de Bases Generales de la Administración del Estado, los órganos que la integran -como
sucede con las municipalidades-, deben someter su acción a la Constitución y a las leyes,
actúan válidamente dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley, y no tienen
más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico, es
oportuno concluir que la negativa del aludido municipio en orden a otorgar el certificado de
deslindes requerido por el peticionario, se ajustó a derecho". Dictamen Nº 39.258/2005.
283
3. Fundamento
El principio tiene por objeto diversas materias, que no sólo ratifican la

sujeción a la ley. En primer término, el principio de legalidad tiene por finalidad
la mantención del estado de derecho, entendido este, como el conjunto de
principios y procedimientos que garantizan la libertad individual y la
participación en la vida política293. En este sentido, la doctrina ha señalado:
"[...] la actuación de un Órgano Ejecutivo que cuenta con importantes

atribuciones y facultades, las cuales, traducidas a la vigencia de un Estado
de Derecho, requieren necesariamente la sujeción integral a Derecho en
cuanto a su existir y obrar. Es lo que se denomina principio de legalidad
o juridicidad294".
En segundo término, el principio de legalidad garantiza la seguridad jurídica,

buscando la creación de ámbitos de certeza, de saber a qué atenerse,
eliminando el miedo y favoreciendo un clima de confianza en las relaciones
sociales y relaciones entre los ciudadanos y el Estado 295. En lo relativo a la
seguridad jurídica, la doctrina ha señalado:
"[...] el derecho, como provisión de ciertas conductas objetivas, públicamente

señaladas mediante normas de cumplimiento obligatorio, produce una
situación de conocimiento y confianza, tanto en la autoridad como en el
súbdito296".
En definitiva, la seguridad jurídica es un principio general del derecho público

que implica, en lo esencial, dos grandes aspectos: por una parte, la estabilidad
razonable de las situaciones jurídicas, y, por otra, un acceso correcto al
derecho297.
293 Cfr. BESSON, Waldemar y GOTTHARD, Jasper (1999), pp. 121 y ss.
294 KAZOR, Kamel (1997), p. 92.
295 PECES BARBA, Gregorio (1995), p. 246.
296 MADARIAGA, Mónica (1966), p. 47.
297 MODERNE, Franck (2005), p. 225.
284
En tercer lugar, el principio de legalidad y/ o juridicidad avala la interdicción
de la arbitrariedad298. De este modo, los órganos de la Administración del
Estado deberán actuar conforme a las atribuciones y competencias otorgadas,
sin guiarse por el mero capricho o adoptando decisiones fundadas en
arbitrariedades o sin considerar la finalidad de la actividad pública.
Asimismo, la legalidad asegura que cada órgano público actué dentro de las
esferas de su competencia, existiendo mecanismos de frenos y contrapesos
que comprometen el control de las actuaciones estatales.
Como señala el profesor Luis Cordero, de quien tengo el honor de haber sido
alumno, la actuación de los organismos estatales está sometida al esencial
principio de legalidad, el que supone el sometimiento completo a la ley y el
Derecho. De este modo, la actuación de los órganos estatales es una actividad
"típica", en el sentido de que ha de realizarse dentro de los límites y
cumpliendo los deberes que las normas establecen299. Así, el gobierno ejerce
dentro del marco constitucional las funciones de gobierno y administración; el
Congreso Nacional, sus atribuciones legislativas, además de las otras que
expresamente le determina el texto constitucional, como, asimismo, los
tribunales de justicia ejercen jurisdicción con base a lo dispuesto en los
artículos 76 y siguientes de la Carta Fundamental, dentro del ámbito de
competencias expresamente fijado por la ley. Lo anterior impedirá el abuso y
desviación de poder.
En cuarto lugar, el principio de legalidad se vincula al principio de legitimidad

democrática, en tanto las leyes y las atribuciones otorgadas a la Administración
provienen de la facultad legislativa del Congreso de la República, siendo el
298 La interdicción a la arbitrariedad ha sido vinculada a la igualdad ante la ley y el deber de

fundar las decisión públicas. Ver STC Nº 1732. Dictámenes Nº 1.946/2014, Nº 21.396/2014,
19436. Este último señaló: "En este contexto, la negativa a que esa disposición alude deberá
ser motivada y fundada, ajustada a la regulación de la especie, a las atribuciones propias de
los servicios públicos y a los principios de interdicción de la arbitrariedad y no discriminación,
quedando siempre la posibilidad del interesado de recurrir en contra de dicha decisión
conforme a los medios dispuestos por la ley".
299 Cfr. CORDERO, Luis (2015), pp. 76 y ss.
285
órgano donde radica la legitimidad democrática y la deliberación pluralista. Al
respecto se ha señalado:
"En el marco del Estado constitucional y democrático de derecho, es

comúnmente aceptado que los actos del poder público se hallan gobernados
por la ley. En ello reside una garantía radical de los individuos frente al
Estado. Hay diversas proyecciones de este principio: legalidad general, que
abarca todas los actos atribuibles al Estado (...) sólo la ley legitimada
democráticamente constituye un factor de certeza para los ciudadanos 300".
Lo examinado ha sido ratificado por la doctrina más destacada del siglo XIX
del derecho constitucional chileno, que ha entendido que el principio de
legalidad y juridicidad es la norma de clausura del derecho chileno, en tanto las
autoridades son meros delegados de la nación:
"Si las autoridades que la Constitución establece son meros delegados de la

nación, deben ajustarse en todo a las prescripciones que aquella determina.
Si obras fuera de la órbita que ella les traza, se colocan en la misma situación
del mandatario que procede infringiendo las instrucciones de su mandante. El
mandante, en tal caso, no queda ligado por los actos del mandatario301".
Pero, posiblemente, el autor que mejor refleja el sentido y alcance de la plena

juridicidad o legalidad de las actuaciones públicas es el profesor Carlos
Carmona Santander, que examina los principios estudiados como mecanismos
de habilitación y control de la actividad administrativa. En este sentido señala:
"Las personas jurídicas tienen un principio interno, que les es inherente,

como sujetos creados por el derecho: es el llamado 'principio de legalidad', ya
que son, existen y actúan en el campo del derecho, en la medida que el
derecho las haya creado, las haya dotado de órganos de actuación y les
haya conferido a tales órganos los poderes jurídicos para ello. Son lo que el
derecho ha querido que sean, y pueden actuar sólo en la medida que hayan
sudo previa y expresamente habilitados para ello, confiriéndoles poderes
300 GARCÍA, Sergio y MORALES, Julieta (2011), pp. 199-200.

301 HUNEEUS, Jorge (1879), p. 10.
286
jurídicos necesarios, no teniendo más posibilidad de actuar que aquello para
lo cual ha sido atribuido. De allí que las personas jurídicas no pueden hacer
sino aquello que les está permitido302".
"El artículo 7º de la Constitución consagra el principio de la juridicidad o de

legalidad. Conforme a él, los órganos del Estado pueden actuar únicamente
si les ha sido atribuido, para el caso concreto, la correspondiente facultad. La
ausencia de disposición autorizatoria, hay que interpretarla en el sentido que
el órgano respectivo no puede actuar por carecer de facultad. No se puede
admitir ningún poder jurídico que no sea desarrollo de una atribución
normativa precedente; los poderes jurídicos necesitan de una habilitación
previa, de una prefiguración normativa.
De este modo, sus actos y sus disposiciones, han de 'someterse a Derecho',

han de ser 'conformes' a Derecho. La disconformidad constituye 'infracción
del ordenamiento jurídico' y les priva, actual o potencialmente de validez.
El principio de legalidad de los órganos del Estado opera, pues, en la forma

de una cobertura legal de toda su actuación; sólo cuando cuenta con esa
cobertura legal previa, su actuación es legítima.
La actividad jurídica desplegada por los órganos estatales debe estar

fundada en potestades constitucionales, legales o reglamentarios
preexistentes a la actuación misma, es decir, que previo a la actuación,
deben estar habilitados o apoderados por el ordenamiento del
correspondiente derecho o de la correspondiente facultad, atribución o
potestad.
Mientras los particulares gozan de una originaria libertad de actuación

personal, disminuida excepcionalmente por la vía de las prohibiciones y
regulaciones jurídicas, los órganos estatales parten de la cláusula general de
interdicción o prohibición de actuar, a menos que expresamente y con
302 CARMONA, Carlos (2005), p. 6.
287
anterioridad a la actuación misma, hayan sido positiva y expresamente
habilitados para ello303".
Lo anterior ha sido ratificado por el Tribunal Constitucional en sentencia

sobre el requerimiento de inaplicabilidad presentado por Fernando Coloma
Reyes y otros respecto del artículo 4º de la ley Nº 18.549 y del artículo 29 de la
ley Nº 18.669, señalando:
"Que el aludido principio, conocido tradicionalmente bajo el nombre de

'principio de clausura del derecho público', supone que el ejercicio de las
competencias de las autoridades públicas se realice de conformidad con lo
dispuesto en la Constitución y las leyes, de forma que se disminuya el riesgo
de la extralimitación de funciones. Desde este punto de vista, cabe hablar,
más propiamente, de principio de juridicidad, en la medida que asegura el
sometimiento integral de las autoridades públicas al imperio del ordenamiento
jurídico en su conjunto304";
Asimismo, el Tribunal Constitucional en sentencia sobre control de

constitucionalidad respecto del proyecto de ley modificatorio de la Ley
Nº 19.913, que creó la Unidad de Análisis Financiero, fue enfático en señalar
que el principio de supremacía constitucional y juridicidad es aplicable a todas
las autoridades públicas. Así señaló:
"Que, en ese mismo orden de consideraciones, resulta preciso afirmar que el

irrestricto respeto de los derechos fundamentales, en el marco de sus límites
legítimos, constituye un imperativo derivado de la observancia del principio
de supremacía constitucional que obliga a todos los órganos del Estado,
según lo preceptuado en el artículo 6º inciso primero del Código Político. Este
imperativo se extiende a este Tribunal, muy especialmente cuando ejerce la
atribución que le confiere el artículo 93, en sus numerales 6 y 7 de la Carta
Fundamental305";
303 3CARMONA, Carlos (2009), p. 2.

304 STC Nº 790.
305 STC Nº 521.
288
Lo anterior es coherente con la fuerza normativa que singulariza a la Carta
Fundamental, característica conforme a la cual ésta se irradia al ordenamiento
jurídico entero y a cada una de las actuaciones de las autoridades. En este
aspecto, el Tribunal Constitucional, en sentencia sobre requerimiento de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad de Pedro Fernández, señaló:
"Que lo explicado en el considerando precedente resulta coherente con la

fuerza normativa que singulariza a la Carta Fundamental, característica
conforme a la cual ésta se irradia al ordenamiento jurídico entero, al punto
que ninguna de sus disposiciones puede quedar al margen de o en pugna
con la supremacía que es propia de ella. En este sentido, pertinente es
recordar la reflexión de autorizada doctrina, en uno de cuyos libros se lee que
esa cualidad de la Ley Suprema:
'apareja necesariamente estar dotada de fuerza normativa para operar sin

intermediación alguna, y obligación (para todos los operadores
gubernamentales y para los particulares en sus relaciones "inter privatos") de
aplicarla, cumplirla, conferirle eficacia, no violarla —ni por acción ni por
omisión—' Germán J. Bidart Campos: El Derecho de la Constitución y su
Fuerza Normativa (Ediar, Buenos Aires, 1995) pp. 88-89306";
Por otro lado, la plena vigencia y exigibilidad a los órganos de la

Administración del Estado, del principio de legalidad y juridicidad ha sido
ratificada por la Corte Suprema en innumerables fallos donde escruta la
aplicación del principio de juridicidad o legalidad de las actuaciones públicas. Al
respecto, ha señalado:
"6º) Que uno de los principios de mayor trascendencia en el Derecho Público

del que se ha dicho que constituye un supra principio, por cuanto de él
derivan o nacen otros más específicos que reciben aplicación dentro de esa
rama de las disciplinas jurídicas y que imprime sello al Estado de Derecho
moderno es el de la legalidad de la Administración, de acuerdo con cuyos
306 STC Nº 1287.
289
postulados, ésta debe sujetar su actividad a las prescripciones del
ordenamiento positivo.
El mencionado principio se encuentra plasmado dentro de nuestra normativa

institucional en los artículos 6º incisos 1º y 2º y 7º incisos 1º y 2º de la Carta
Fundamental como también en el artículo 2º de la Ley Nº 18.575, Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado;
preceptos cuya claridad conceptual no ofrece margen de duda acerca de la
perentoriedad de su mandato307".
" [...] Capítulo I de la Constitución Política de la República, sobre Bases de la

Institucionalidad, que establece el principio de juridicidad, de acuerdo con el
cual los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a
las normas dictadas conforme a ella, como lo dice artículo 6º de la Carta
Fundamental, y actúan válidamente, previa investidura regular de sus
integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley; con
la consecuencia de que todo acto que se aparte de estas exigencias es nulo
y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale, según
previene su artículo 7º.
Quinto: Que, de acuerdo a este último precepto constitucional, la validez de

las actuaciones de los órganos del Estado queda condicionada a la
concurrencia, en forma copulativa, de tres presupuestos: la investidura
regular del agente; que su actividad se desarrolle dentro del ámbito de su
competencia; y que se ajusten a los dictados de la ley308".
"Séptimo: Que según lo dispone el artículo 6º de la Constitución Política de la

República, los órganos del Estado deben someter su acción a la Carta
Fundamental y a las normas dictadas, consagrando el principio de legalidad o
juridicidad que significa, según el artículo 7º de la misma Carta, que tales
órganos han de actuar válidamente, previa investidura regular dentro de su

290
competencia y de la forma que prescribe la ley, siendo nulo todo lo obrado en
contravención a ello309".
"Desde este punto de vista, y como partida del análisis, es preciso señalar
que el Ministerio Público, en cuanto órgano que forma parte de la
organización del Estado, y no obstante su autonomía, debe someter su
actuar en todo momento al denominado principio de la juridicidad. Dicho
principio consagrado en los artículos 6º y 7º de nuestra Constitución
constituye uno de los pilares fundamentales del derecho público chileno,
puesto que sobre éste se estructura el moderno Estado de Derecho y se
garantiza el pleno respeto de las garantías fundamentales asegurados en la
Constitución.
Confirma dicha sujeción el primer inciso del artículo 6º ya citado, el que

prescribe que 'los órganos del Estado —incluido el ente recurrido— deben
someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella y
garantizar el orden institucional de la República'. Este inciso se refiere a que
todos los órganos del Estado —que son diversos e independientes entre sí—
deben actuar conforme a las atribuciones que la Constitución y todas las
normas que se dictan en armonía con ella le conceden. Todos los órganos
públicos, cualquiera sea su posición jerárquica o funcional, deben someter su
acción a un orden jurídico objetivo e impersonal, quedando sometidos a la
totalidad del bloque normativo, general y especial, conformado esencialmente
por la Constitución Política de la República, normas de rango legal, tratados
internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes,
reglamentos y demás normas que los regulen, de modo que cualquier
transgresión a éstas significa que sus actuaciones no son válidas310".
La importancia del principio de juridicidad y legalidad también ha sido

reconocida en el derecho comparado. Por ejemplo, tres grandes autores
extranjeros, como son Eduardo García de Enterría, Tomás Ramón Fernández y
Harmut Maurer, establecen que la autoridad sólo puede realizar aquello que la

291
ley le atribuye como potestad y competencia, y, asimismo, debe acogerse
estrictamente a los límites dispuestos para el ejercicio de dicha competencia,
porque bajo ningún aspecto la autoridad actúa bajo su arbitro y capricho;
siempre conforme al ordenamiento jurídico administrativo. En este sentido,
señalan:
"Este principio expresa la sujeción de la administración a las leyes existentes

y significa —en sentido positivo— que aquélla debe actuar conforme a las
mismas, y —en sentido negativo— no debe adoptar ninguna medida que las
contradiga.
El principio de primacía de la ley rige ilimitada y categóricamente para la

totalidad de la actuación administrativa311".
"El Derecho no es, pues, para la Administración una linde externa que señale
hacia fuera de la zona de prohibición y dentro de la cual puede ella
producirse con su sola libertad y arbitrio. Por el contrario, el Derecho
condiciona y determina, de manera positiva, la acción administrativa, la cual
no es válida si no responde a una previsión normativa.
[...]
El principio de legalidad de la Administración opera, pues, en la forma de una

cobertura legal de toda la actuación administrativa: sólo cuando la
Administración cuenta con esa cobertura legal previa su actuación es
legítima312".
En suma, en el ámbito del derecho público chileno los órganos y autoridades

sólo pueden actuar dentro del ámbito de las competencias expresamente
atribuidas y cumpliendo los presupuestos legales que manifiestamente dispone
el ordenamiento jurídico, para desplegar sus actuaciones, tanto en sus
aspectos sustantivos como adjetivos en el ordenamiento jurídico administrativo.
311 HARMUT, Maurer (2012), p. 113.

312 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (2004), p. 447.
292
En razón a lo señalado, entenderemos que el principio de legalidad y

juridicidad del procedimiento exige a la autoridad competente el respeto
irrestricto a la Constitución, las leyes, reglamentos, normas técnicas, decretos
supremos, decretos con fuerza de ley y otros actos administrativos que se
dicten con carácter vinculante.
La doctrina y jurisprudencia han identificado los elementos que debe

contener todo acto administrativo, y, de esta manera, las actuaciones del
procedimiento administrativo, para cumplir con el principio de legalidad o
juridicidad. En este sentido, la jurisprudencia ha establecido que toda actuación
administrativa tiene que cumplir con los elementos de legitimidad extraídos de
los artículos 6º, 7º y 8º de la Constitución y el artículo 2º de la LBGAE, que
establecen que toda actuación administrativa tiene que ejecutarse cumpliendo
con las condiciones de investidura regular, competencia, forma, fin y
motivación. Al respecto, ha señalado:
"que siendo cinco los elementos del acto administrativo, esto es, la
competencia, la forma, el fin, los motivos313 y el objeto, puede existir
ilegalidad del acto administrativo en relación a cualquiera de ellos [...]314".
313 El artículo 8º de la Constitución consagra el elemento de motivación, al señalar:
"[...] Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen [...]".
314 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1344-2011. En este mismo sentido: "Sexto:
Que de acuerdo con la jurisprudencia asentada por esta Corte Suprema -y que recoge una
doctrina que ha gozado de general aceptación- son vicios aptos para provocar la nulidad de
derecho público de un acto estatal la desviación de poder, ausencia de investidura regular,
incompetencia del órgano, violación de la ley -ley de fondo- y defectos de forma". Sentencia de
Asimismo, "Que según puede colegirse de lo enunciado en las normas recién citadas y como
reiteradamente lo ha sostenido esta Corte, los vicios que pueden eventualmente provocar la
293
"Que no obstante lo precedentemente planteado, es menester referirse
previamente a la nulidad de derecho público que afectaría a las liquidaciones
de autos por haber sido emitidas por un Departamento del órgano fiscalizador
denominado 'Dirección Grandes Contribuyentes'. Al respecto, es preciso
señalar que no se advierte infracción a la normativa constitucional y legal que
se denuncia vulnerada, en particular, a los artículos 1º y 42 del D.F.L. Nº 7
del año 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, desde que en
materia de nulidad de derecho público, tanto la doctrina como la
jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia, se encuentran
contestes en indicar que del artículo 7º de la Constitución Política de la
República, se desprende que la validez de las actuaciones de los órganos del
Estado queda supeditada a la concurrencia de tres esenciales presupuestos:
a) investidura regular del agente, b) que la actividad se desarrolle dentro del
ámbito de su competencia y, c) que se ejecute en la forma que prescriba la
ley [...]315".
"Cuarto: Que de acuerdo con la jurisprudencia asentada por esta Corte —y

que recoge una doctrina que ha gozado de general aceptación— la ilegalidad
de un acto administrativo, que puede acarrear su anulación, puede referirse a
la ausencia de investidura regular, incompetencia del órgano, defectos de
forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de
la ley de fondo aplicable316".
"Séptimo: Que para analizar esta situación es necesario tener presente que
cinco son los elementos que es preciso ponderar en un acto administrativo: la
competencia, la forma, el fin, los motivos y el objeto. En este contexto, puede
nulidad de un acto administrativo son: la ausencia de investidura regular del órgano respectivo,
la incompetencia de éste, la inexistencia de motivo legal o motivo invocado, la existencia de
vicios de forma y procedimiento en la generación del acto, la violación de la ley de fondo
atinente a la materia y la desviación de poder". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
10849-2014.

294
mediar ilegalidad del acto en razón de la falencia de cualquiera de estos
rubros317".
Lo anterior ha sido profundizado por una sentencia de la Corte Suprema en el

"Caso DGOP" que examina los elementos del acto administrativo:
"En efecto, se reconocen al menos las siguientes causales de anulación de

los actos administrativos: incompetencia, vicio de forma o de procedimiento,
desviación de poder o violación de la ley.
En esta última causal a su vez, pueden distinguirse ilegalidades relativas al

objeto del acto y a los motivos del acto.
A su turno, esta ilegalidad reviste dos formas, por la ausencia de los motivos
que la ley ha exigido y por la inexistencia de los motivos que la autoridad ha
tenido en vista al tomar la decisión318".
Sobre lo señalado, el Tribunal Constitucional ha compartido el criterio que el

principio de legalidad exige el cumplimiento de los requisitos de validez o
elementos de legitimidad del principio de juridicidad o legalidad surgidos de los
artículos 6º, 7º y 8º de la Constitución y el artículo 2º de la LBGAE. En este
sentido, ha indicado:
"19. Que, la nulidad como sanción de los actos administrativos que omiten los
requisitos de forma ha sido unánimemente reconocida por la doctrina. Al
respecto la doctrina sostiene que en términos generales podemos decir, que
es causal de nulidad de un acto administrativo la omisión de cualquier
requisito para su validez. En general un acto administrativo es nulo cuando le
faltan requisitos para que sea válido. La falta de formalidades sustanciales
del acto, de aquéllas que están dispuestas para la validez del mismo,
acarrean su nulidad;

295
20. Que, el profesor Gustavo Fiamma al pronunciarse sobre la materia desde
un punto de vista constitucional señala que los órganos del Estado, en si, sin
consideración a los otros actores de la vida jurídica, deben actuar
obligatoriamente subordinados al Derecho, esto es, investidos legalmente,
dentro de su competencia, en la forma prescrita por la ley y bajo prohibición
de asumir otra autoridad o derechos que los que expresamente se les haya
conferido. El acto dictado en contravención a cualquiera de estos requisitos
'es nulo', declara en tiempo presente la propia Constitución. O sea, el
fundamento de dicha declaración constitucional deriva exclusiva y
directamente de la violación de la Constitución (artículo 7º, incisos primero y
segundo), esto es la violación del Derecho objetivo319";
Cabe tener presente que estos elementos de legitimidad del principio de

juridicidad aplicables y exigibles a los actos administrativos, en tanto son
decisiones formales que emiten los órganos de la Administración del Estado en
las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de
una potestad pública, como señala el artículo 3º de la LBPA, también han sido
examinados por la jurisprudencia ambiental y en la revisión contenciosa
administrativa de los procedimientos administrativos sancionadores realizada
por los tribunales.
Así, en el "Caso Mauricio Espínola González con Superintendencia del Medio

Ambiente" se analizaron los elementos de legitimidad de los actos
administrativos ambientales. Al respecto, el Segundo Tribunal Ambiental de
Santiago señaló:
"Séptimo. Que, por su parte, la jurisprudencia asentada por la Excelentísima

Corte Suprema '[...] recoge una doctrina que ha gozado de general
aceptación la ilegalidad de un acto administrativo, que puede acarrear su
anulación, puede referirse a la ausencia de investidura regular,
incompetencia del órgano, defectos de forma, desviación de poder, ilegalidad
en cuanto a los motivos y violación de la ley de fondo aplicable' (SCS rol
Nº 2614 2015, de 16 de junio de 2015, considerando décimo primero, y SCS
319 STC Nº 153.
296
rol Nº 1119 2015, de 30 de septiembre de 2015, considerando décimo
sexto)320 ".
La Corte Suprema, analizando y examinando los procedimientos

administrativos sancionadores o los actos administrativos terminales del
procedimiento sancionador, ha señalado que a éstos les resultan aplicables los
elementos de legitimidad del principio de juridicidad o legalidad
tradicionalmente exigidos a los actos administrativos. En efecto, en el "Caso
UAF", que se refiere a la potestad administrativa sancionadora de la Unidad de
Análisis Financiero, la Corte Suprema reitera y acredita la existencia de una
tendencia jurisprudencial que exige para determinar la legalidad de los actos
administrativos, incluido el sancionador, un análisis sobre los elementos que lo
constituyen. En este sentido señala:
"Séptimo: Que, en primer lugar, para efectos de un análisis lógico de los

distintos aspectos jurídicos planteados en este recurso, es pertinente
referirse al ámbito de la competencia de los tribunales llamados a resolver el
recurso de reclamación.
Como es sabido, la resolución sancionatoria reclamada es un acto

administrativo y, como tal, la ilegalidad 'que puede acarrear su anulación
puede referirse a la ausencia de investidura regular, incompetencia del
órgano, defecto de forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los
motivos, y violación de la ley de fondo aplicable' (C.S. rol Nº 1119-2015; en el
mismo sentido roles Nº 35490-2015 y 20383-2015)321 ".
Estos mismos elementos han sido ratificados por la doctrina mayoritaria

nacional, que ha señalado y enfatizado que todo acto estatal deberá cumplir
con los siguientes requisitos o elementos: a) la investidura regular y la
competencia; b) el elemento de la forma; c) el fin de los actos estatales, y d) los
fundamentos o motivos. En este sentido, el profesor Eduardo Soto Kloss
señala:

297
"5. En cuanto concierne a su actividad jurídica unilateral, esto es, aquella que
se materializa en actos administrativos, ha de recordarse que supuestos de la
dictación de todo acto administrativo son tanto (1) la investidura regular del
titular del órgano que lo dicta (artículo 7º inciso 1º de la Constitución), como
(2) la previa habilitación jurídica para actuar (artículo 7º inciso 2º, en relación
con el inciso 1º) y (3) la existencia, previa a la actuación, de un debido
procedimiento, establecido por la ley, justo y racional (artículos 7º inciso 1º,
19 Nº 3 inciso 5º, teniendo presente el artículo 61 inciso 2º): es decir
'titularidad legal', 'competencia' y 'debido procedimiento legal'. Presupuesto
indispensable de ellos es la existencia de un 'motivo' para actuar, vale decir
de una necesidad calificada como pública por el legislador y que ha sido
puesta por éste a cargo de un específico órgano de la Administración para
que él concurra a su satisfacción322".
De esta manera, el procedimiento administrativo, y, en especial, todos los

actos administrativos que dicten las autoridades en su substanciación del
procedimiento deberán cumplir con los siguientes requisitos o elementos:
— La investidura regular y la competencia;
— El elemento de forma;
— El fin de los actos administrativos, y;
— Los fundamentos o motivos323.
322 SOTO KLOSS, Eduardo (2009), p. 350.
323 El autor alemán Harmut Maurer los clasifica de la siguiente manera: "El acto
administrativo es conforme a los requisitos jurídicos exigidos y, por ello, válido, (...):
- si el órgano administrativo está autorizado a actuar en ese caso concreto mediante un acto
administrativo (admisibilidad del acto administrativo, vid. infra, 2),
- si las correspondientes disposiciones de competencia, procedimiento y forma, han sido

observadas (validez formal, vid. infra, 3),
- si el contenido del acto administrativo es conforme al Derecho en vigor (validez

material, vid. infra, 4). [....]
298
La autoridad administrativa no puede omitir el cumplimiento de estos
requisitos con el objeto de dictar medidas sancionadoras o ablatorias rápidas o
efectivas. En efecto, la eficiencia y efectividad de una medida administrativa no
puede ser óbice para omisiones al principio de legalidad o juridicidad. Un
ejemplo de lo anterior es la conexión que hace la doctrina del principio de
eficiencia y legalidad con la potestad sancionadora del Estado:
"a) En primer lugar, el de la difícil compatibilización de los principios de

eficacia y de legalidad. Aunque las normas jurídicas pretendan establecer
reglas que no impidan el funcionamiento eficaz de la Administración, no cabe
duda de que la observancia estricta de las mismas puede suponer un
obstáculo, cuando no un impedimento decisivo, para una actuación eficaz (o
más eficaz); qué duda cabe, por ejemplo, que la acción sancionadora de la
Administración podría tener un efecto ejemplarizante y corrector de
desviaciones mucho mayor si los órganos competentes pudieran imponer la
La admisibilidad del acto administrativo. La Administración está generalmente facultada para

determinar y concretar las obligaciones y derechos jurídico-públicos de los ciudadanos a través
de un acto administrativo. La habilitación de la Administración para actuar sobre la base del
Derecho público y, por tanto, con medidas revestidas de autoridad, implica la facultad para
actuar a través de actos administrativos; por ello, no es necesaria una habilitación específica
para actuar mediante actos administrativos. Si debe aceptarse, en todo caso, con la mayoría de
la doctrina, que la reserva de ley se refiere no sólo al contenido, sino también a la forma de
actuación de la Administración, entonces la habilitación para actuar mediante un acto
administrativo en las relaciones revestidas de autoridad se debería deducir (directa o
indirectamente) de la correspondiente determinación legal en vigor. Sería contradictorio que la
Administración estuviera de un lado obligada a actuar en un caso concreto pero, por otro lado,
la falta habilitación para emitir un acto administrativo en dicho caso le impidiera precisamente
actuar. Por ello, con razón, no se suele plantear a la hora de resolver casos prácticos si la
Administración puede actuar mediante acto administrativo.
[...].
La validez formal. Se refiere a la elaboración del acto administrativo y exige que el acto
administrativo haya sido aprobado por la autoridad competente a), según el procedimiento
prescrito b) y en la forma ordenada c).
[....].
La validez material. Se refiere al contenido del acto administrativo y exige que las
regulaciones que se expresan en el acto administrativo se correspondan con los presupuestos
jurídicos del mismo". MAURER, Harmut (2011), pp. 266 y ss.
299
sanción sin previo procedimiento alguno, o con eliminación de alguno de sus
trámites de mayor duración, lo que legalmente no es posible. Ahora bien, en
esta alternativa no cabe duda alguna de que la eficacia ocupa una posición
subordinada respecto del principio de legalidad: el sometimiento de la
Administración a la Ley y al Derecho, que proclama inicialmente el mismo art.
103.1, constituye un valor prevalente, que no puede ser sacrificado en aras
de una eficacia siempre discutible; ésta no es, pues, un título que pueda
amparar actuaciones administrativas ilegales, ni una forma atípica de
creación de potestades ablatorias que la Ley no haya conferido previamente
a la Administración. No hay eficacia contra el Derecho: la eficacia comienza
justamente donde el Derecho termina324".
Lo anterior es coherente con una sentencia de la Corte de Apelaciones de

Concepción que exige que las normas que constituyen la potestad
sancionadora sean interpretadas restrictivamente:
"Sexto: Que, además, como una consideración de índole general, debe

dejarse consignado que la materia a que se refieren estos antecedentes es,
indudablemente, de carácter sancionatorio, conforme así lo ha determinado
reiteradamente la jurisprudencia, de modo que las normas que se invoquen
para aplicar una determinada sanción, deben ser interpretadas en forma
restrictiva, en este caso, aquella que contiene la infracción legal consistente
en proporcionar Información Estadística Pesquera Oficial no oportuna 325".
De este modo, y conforme lo señalado, cabe analizar los elementos del

principio de juridicidad, a saber, investidura regular, competencia, motivación,
forma y fin; que son los elementos exigibles a los actos administrativos que
emanen de un procedimiento administrativo sancionador, como es, por
ejemplo, la resolución de término del procedimiento sancionador, que sancione
al presunto infractor, absuelva, determine prescrita la infracción administrativa,
etc.
324 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (2009 - Tomo I), p. 104.

300
4.1. Sobre el elemento de previa investidura regular
La autoridad pública, para poder dictar actos administrativos, y, por ende,

substanciar un procedimiento administrativo, debe cumplir con los elementos
de investidura regular y competencia.
La investidura regular consiste en la toma de posesión del cargo por quien ha

sido elegido o designado para su ejercicio, conforme a la Constitución y las
leyes. Dicha investidura debe ser regular, es decir, realizada con sujeción al
ordenamiento en vigor326. Dicho de otra manera, la investidura regular es
susceptible de ser asimilada al nombramiento del funcionario público, conforme
a derecho y carente de todo vicio327. Al respecto la doctrina ha señalado:
"[...] no exige para la validez de los actos estatales una 'investidura legal';
basta que la investidura esté dotada de 'regularidad', requisito menos
exigente que la estricta legalidad. Con ello permite validar situaciones
excepcionales como la actuación del llamado 'funcionario de hecho',
institución que permite moderar los efectos que acarrearía la estricta
invalidez de las actuaciones de ciertos funcionarios cuya designación o
nombramiento adolece de vicios, pero cuya asunción a la función ha
generado una situación de confianza legítima en los destinatarios de sus
actos, confianza que el ordenamiento protege y ampara328".
Para establecer el cumplimiento del elemento de investidura regular es

indispensable cumplir con las siguientes reglas o circunstancias.
En primer término, la existencia legal del cargo. En efecto, la provisión de los

cargos públicos tiene que estar previamente fijada en las plantas que regulen al
organismo. De este modo, si la planta fija la existencia de tres divisiones,
aunque el jefe de servicio quiera proveer un nuevo jefe de división, distinto a lo
326 ALDUNATE, Eduardo (2009), p. 38.

327 BERMÚDEZ, Jorge (2011), p. 73.
328 JARA SCHNETTLER, Jaime (2013), pp. 35-36.
301
dispuesto, se ve inhabilitado por lo señalado anteriormente. En este sentido, se
ha pronunciado el órgano contralor al señalar:
"No es posible que un funcionario haya sido encasillado en un cargo

inexistente ya que contraloría al tomar razón del respectivo decreto debe
previamente verificar, a través del subdepartamento de registro de
empleados públicos, que existe la vacante para proveer el empleo que se
pretende329".
En segundo término, el candidato a un cargo público deberá cumplir con los

requisitos que le imponga la Constitución, la ley o las normativas que fijen las
plantas del organismo público. Así, por ejemplo, de acuerdo al artículo 40 de la
ley Nº 19.882, que regula la nueva política de personal a los funcionarios
públicos, indica que para ejercer un cargo de alta dirección pública se requerirá
estar en posesión de un título de una carrera de, a lo menos, ocho semestres
de duración, otorgado por una universidad o instituto profesional del Estado o
reconocidos por éste y acreditar una experiencia profesional no inferior a cinco
años, sin perjuicio de otros requisitos que pueda exigir la ley para cargos
determinados. La Contraloría pone especial atención a lo señalado; por
ejemplo, ha dictaminado:
"Esta Contraloría General ha debido abstenerse de tomar razón del

documento del rubro, mediante el cual se nombra a don Javier Humberto
García Oyarzún, como Secretario Regional Ministerial de Energía de la
Región de Los Lagos grado 4º E.U.S., a contar del 13 de enero de 2015, por
cuanto se ha omitido acompañar los antecedentes que acrediten que dicha
persona cumple con los requisitos de ingreso a la Administración del Estado
establecidos en el artículo 12º, letras a), b) y f), de la ley Nº 18.834, los que
fueron solicitados mediante correo electrónico330".
"En este sentido, la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen

Nº 55.139, de 2010, entre otros —invocado en el oficio impugnado—, ha
329 Dictamen Nº 38.560/1957.

330 Dictamen Nº 32.021/2015.
302
concluido que cuando el legislador establece requisitos académicos para
ocupar ciertos cargos, ello debe entenderse como una obligación impuesta a
la autoridad encargada de efectuar el nombramiento, de llenar esas plazas
con personas que reúnan dichas exigencias, de modo que el hecho de existir
títulos con una formación similar —conforme alega el peticionario—, no
habilita a quienes los posean a ser designados en un empleo respecto del
cual la ley ordena acreditar un diploma diferente, como acontece en la
especie331".
En tercer término, el candidato tendrá la responsabilidad de asegurarse de no

encontrarse inhabilitado, estar sujeto a un conflicto de interés, o cualquier otra
materia y circunstancia que impida al candidato ejercer el cargo público,
conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, y que asegure la
imparcialidad de sus decisiones.
En cuarto término, el funcionario público deberá estar nombrado por la

autoridad competente, para poder ejercer sus funciones. Asimismo, es
indispensable que dicho cargo se encuentre vacante, según los procedimientos
legales, y que el nombramiento se haga por el acto administrativo que
corresponda. Respecto a lo último, la Contraloría ha precisado que:
"Se ha dirigido a esta Contraloría General el Ministerio del Deporte, para

solicitar la reconsideración del oficio Nº 28.725, de 2014, de este origen —
que cursó con alcance los instrumentos mediante los cuales se nombra a los
jefes de división que indica, precisando que tales designaciones deben ser
dispuestas por resolución y no por decreto—, atendido que, en su opinión, el
artículo 14, de la ley Nº 18.834, no ha establecido el tipo de acto
administrativo que se tiene que expedir para tal efecto, por lo que entiende
que no existe impedimento para dictar un decreto.
Sobre el particular, cabe tener presente que de acuerdo con el artículo 1º del
Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 2013, del Ministerio Secretaría General
de Gobierno, que fijó la planta de personal del Ministerio del Deporte, los
331 Dictamen Nº 1.401/2015.
303
cargos de jefe de división pertenecen al estamento de directivos y tienen la
calidad de exclusiva confianza del ministro de esa cartera de Estado, por lo
que la designación de los funcionarios en los empleos que nos ocupa, debe
ser efectuada por dicha autoridad.
En ese contexto, según lo prescrito en el artículo 14 del citado estatuto

administrativo, la provisión de los empleos se efectuará mediante
nombramiento o promoción, el que se resolverá por los Ministros, Intendentes
o Gobernadores, respecto de las labores de su dependencia, y por los jefes
superiores en los servicios públicos regidos por este cuerpo legal, con
excepción de los cargos de la exclusiva confianza del Presidente de la
República.
Ahora bien, acerca del acto administrativo por medio del cual se debe ejercer
la referida facultad, es útil anotar que según lo previsto en el artículo 3º de la
ley Nº 19.880, aquéllos tomarán la forma de decretos supremos y
resoluciones. Agregando que el primero es una orden escrita que dicta el
Presidente de la República o un Ministro por orden de éste, sobre asuntos
propios de su competencia, mientras que las resoluciones son actos de
análoga naturaleza que disponen las autoridades dotadas de poder de
decisión.
De acuerdo con lo expuesto, y acorde con esta segunda regla, si es un

ministro o jefe de servicio quien dicta un acto administrativo en virtud de sus
facultades decisorias —como sucede en la especie—, éste corresponde a
una resolución, reservándose la fórmula de decreto sólo para los
instrumentos que emanen del Presidente de la República o de un ministro por
orden de él, cuyo no es el caso.
En consecuencia, es dable concluir que, por tratarse en la situación en

estudio del nombramiento de servidores de la exclusiva confianza del
Ministro del Deporte, corresponde que esta autoridad los disponga mediante
304
una resolución, por lo que se desestima la presentación de la suma y se
ratifica lo expresado en el oficio Nº 28.725, de 2014332".
Respecto a la ausencia de investidura regular para aplicar sanciones civiles,

es decir, por incumplimientos de contratos, la Contraloría General de la
República se ha pronunciado. Así, en el año 2003 Gestión Ambiente S.A.
denunció al órgano contralor a la Municipalidad de Coyhaique, en tanto ésta lo
sancionó por incumplimientos, a través de un inspector municipal, sin tener
dicha atribución el funcionario señalado. En virtud de lo anterior, dictaminó:
"Enseguida, en lo que concierne a la eventual irregularidad que afectó al

procedimiento de aplicación de multas, esto es, ser impuesta por el inspector
técnico, sin tener atribuciones para ello, que fue estimada por la Contraloría
Regional de Aysén, de conformidad con el citado artículo 13 de la ley
Nº 19.880, como un mero vicio de procedimiento o de forma, cumple con
hacer presente al respecto, lo establecido en el artículo 7º de la Constitución
Política, que dispone que los órganos del Estado actúan válidamente, en lo
que interesa, previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su
competencia y en la forma que prescriba la ley, agregando el aludido
precepto constitucional, que todo acto en contravención a dicho artículo es
nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale.
Por consiguiente, como se puede advertir, la aplicación de multas por quien
no estaba facultado para ello, no es una mera irregularidad procedimental o
de forma, implicando un vicio que afectó la validez del acto por el cual se
impuso la referida sanción contractual, infringiendo, asimismo, el artículo 10,
inciso tercero, de la Ley Nº 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos
de Suministro y Prestación de Servicios, que consagra el principio de estricta
sujeción a las bases administrativas, razón por la cual, la Municipalidad de
Coyhaique deberá invalidar tal decisión, procediendo a dictar el acto que en
derecho corresponda, por el funcionario facultado al efecto, de lo que deberá
informar a la Contraloría Regional de Aysén del General Carlos Ibáñez del
332 Dictamen Nº 83.269/2014.
305
Campo en el plazo de 15 días hábiles, contados desde la recepción del
presente oficio333".
Por otro lado, en el "Caso Rodríguez Basualto" la jurisprudencia señaló que

los subrogantes están autorizados para aplicar sanciones administrativas o
disciplinarias:
"Décimo: Que lo expuesto es concordante con lo manifestado por la

Contraloría General de la República en su dictamen Nº 63.086, de 23 de
diciembre de 2004, que incide en otro sumario administrativo que afectó a los
recurrentes, en que las resoluciones sancionatorias fueron igualmente
suscritas por el Dr. Palma Fellemberg, en calidad de director subrogante.
Frente a una alegación de ilegalidad que los afectados plantearon con

similares fundamentos a los esgrimidos en este recurso, el organismo
fiscalizador concluye que no se ha configurado vicio de ilegalidad alguno,
pues de acuerdo al orden de subrogación establecido en el escalafón
correspondiente a los Servicios de Salud Metropolitano Oriente, la
subrogación del cargo de director le corresponde al subdirector médico,
señor Juan Pedro Aros Ojeda, quien a la época de dictación de estos
instrumentos no estaba desempeñando el cargo, de modo que en su
ausencia debió asumir tales funciones la persona que le sucede en jerarquía,
esto es, el jefe de la Unidad de Apoyo de Medicina Nuclear, señor Álvaro
Palma Fellemberg [...].
Undécimo: Que, en consecuencia, los recurrentes no han sido juzgados por

ninguna comisión especial, sino por la autoridad competente, que arribó a
una conclusión acorde con el mérito del proceso que se ha tenido a la vista,
por lo que no se ha vulnerado la garantía prevista en el inciso cuarto del Nº 3
del artículo 19 de la Carta Fundamental334".
Finalmente, un caso interesante es la reclamación de Mauricio Julio Espínola

González contra la Superintendencia del Medio Ambiente ante el Tribunal
333 Dictamen Nº 33.085/2013,

306
Ambiental de Santiago, que analiza la competencia de la jefa de la División de
Sanción y Cumplimiento para suscribir el acto administrativo de archivo de
denuncias y la gravedad del incumplimiento del requisito de investidura regular:
"Octavo. Que, de acuerdo a lo señalado por la doctrina y la jurisprudencia

analizada, dentro de los vicios que pueden afectar al acto administrativo, la
ausencia de investidura regular puede acarrear la nulidad de éste, en la
medida que el vicio sea grave y esencial, pues de lo contrario el acto puede a
pesar de su ilegalidad no ser anulado por aplicación del principio de
conservación. En este orden de cosas, corresponde a este Tribunal
determinar si la funcionaria que suscribió la resolución impugnada invocando
la calidad de Jefe (S) de la División de Sanción y Cumplimiento, estaba
investida regularmente para ejercer dicho cargo; luego, en caso que no lo
haya estado, corresponderá precisar la entidad del vicio a fin de determinar si
se justifica la anulación del acto o, si por el contrario, corresponde mantener
su vigencia en aplicación del citado principio de conservación.
[...].
Decimonoveno. Que, conforme a lo señalado, el primer orden de subrogación

a que se refiere la citada resolución exenta Nº 225, se encontraba obsoleto,
pues al momento de dictarse la resolución reclamada ya no existía la División
de Desarrollo Estratégico y Estudios, ni tampoco la División de Gestión e
Innovación, motivo por el cual resulta forzoso concluir que la funcionaria que
firmó la resolución impugnada no se encontraba regularmente investida en el
cargo. Por lo demás, como ya se ha indicado, la planta fijada legalmente para
la SMA no permitía la existencia de una división adicional. De acuerdo
entonces a la situación institucional existente, ante la vacancia de la jefatura
de la División de Sanción y Cumplimiento, quien debió asumir era el
designado en segundo orden de subrogación, es decir, el Fiscal de la SMA.
[...].
Vigésimo segundo. Que no existe duda que el vicio que concurre en el acto
impugnado es grave, pues es de aquellos que la doctrina considera que
307
afectan la validez de los actos administrativos, y que junto a los vicios de
incompetencia (que son, por regla general, insanables), se presentan como
los de mayor entidad. En este contexto, nos encontramos en presencia de un
vicio esencial que puede acarrear la nulidad del acto, a menos que las
particularidades del caso permitan mantenerlo a pesar de su
concurrencia335".
4.2. Sobre el elemento de la competencia
Respecto al elemento de competencia cabe considerar lo siguiente. Como

señala el autor argentino de derecho administrativo Miguel Marienhoff336, las
autoridades administrativas se expresan a través de diversos actos jurídicos
administrativos, donde consta el ejercicio de las potestades y competencias
administrativas o del círculo de atribuciones o facultades legales. De este
modo, en dichos actos jurídicos figuran y se manifiestan los efectos de las
atribuciones y facultades administrativas, tales como los mandatos,
prohibiciones, autorizaciones, rechazos u otras decisiones adoptadas por la
autoridad pública, dentro del ejercicio de sus atribuciones conferidas en el
ordenamiento jurídico.
En este sentido, la Contraloría General de la República ha considerado que

el acto administrativo, definido en el artículo 3º de la LBPA, cumple un rol
central y capital en el ejercicio de las atribuciones administrativas como
testimonio fidedigno del ejercicio de las potestades y competencias públicas.
Así ha señalado:
"Dentro de esas formas jurídicas, la central y capital es la del acto

administrativo. Este es el instrumento a través del cual la Administración, en
ejercicio de las competencias que le atribuye el ordenamiento jurídico,
manda, prohíbe, autoriza, concede o deniega algo a las personas, crea

336 Cfr. MARIENHOFF, Miguel (2011), pp. 569 y ss.
308
relaciones jurídicas o adopta decisiones vinculantes. Los ejemplos son
numerosos y variados. Son actos administrativos: un reglamento autónomo o
de ejecución, un permiso municipal, el otorgamiento de una subvención, la
multa del tránsito, una concesión para ocupar un bien del dominio público, el
carnet de conducir, etc.337 ".
Siendo así, es el acto administrativo el instrumento, por un lado, que debe

cumplir con el principio de juridicidad y legalidad, y, por otro lado, es el
instrumento que sirve para efectuar el control de los requisitos y condiciones
que constituyen los principios señalados. En efecto, y como se estudió
pretéritamente, dichos actos administrativos, como manifestación de la
actuación pública, deben cumplir con el principio de juridicidad y legalidad
dispuesto en los artículos 6º y 7º de la Constitución y el artículo 2º de la
LBGAE, que resultan aplicables a todas las autoridades públicas. Asimismo,
dichos actos deben satisfacer los elementos o requisitos de legitimidad que ha
considerado la doctrina y jurisprudencia indispensables para determinar su
legitimidad. Sobre lo anterior, se manifestó que dichos requisitos o condiciones
eran la necesidad de que las actuaciones públicas cumplieran copulativamente
con los elementos de investidura regular, competencia, motivación, forma y fin.
Los autores españoles Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón

Fernández son claros en manifestar que el principio de legalidad o de
juridicidad se sustenta en la atribución de potestades. En efecto, la
Constitución, la ley, el reglamento u otra norma infrarreglamentaria determina el
ámbito de actuación del órgano de la Administración del Estado, fijando, por un
lado, una atribución o poder fijado a la autoridad pública, y, por otro lado, un
deber de actuación y ejercicio por parte de los órganos que componen en
Estado en la extensión que la competencia y atribución fija. En este sentido han
señalado:
"El principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se

expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades la
Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación,
337 CORDERO, Luis (2015), p. 200.
309
definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración
para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos338".
La potestad como un mecanismo de limitación de la actuación pública en el

Estado de Derecho, cuestión que es explicada de manera prístina por el
profesor Santamaría Pastor, que señala:
"Aunque, no es desconocida en el campo del Derecho Privado, la potestad

es, sin duda, la posición jurídica más típica y característica del Derecho
Público: en nuestros días, el poder público no se manifiesta, como antaño,
como una posibilidad ilimitada de actuación autoritaria para cuya imposición
puede acudir al uso de violencia; se presenta como un conjunto de
potestades, esto es, de poderes de acción unilateral, establecidos, limitados y
tasados por el Derecho339".
A modo de ejemplo, es posible afirmar que el legislador en el último período

ha dotado a las autoridades administrativas de amplias potestades en los
llamados "mercados regulados" o "actividades reguladas", como son las
actividades relacionadas directa o indirectamente con el medio ambiente, la
electricidad y combustibles, la banca, la educación, los mercados financieros,
entre otras. Las potestades otorgadas son, principalmente, potestades de
fiscalización, sanción, regulación e interpretación, por nombrar algunas340.
Dichas potestades dotan a las diversas superintendencias u órganos públicos,
para satisfacer la protección y resguardo de actividades o mercados que
pudiesen ponerse en riesgo, alterarse o dañarse por acciones u omisiones de
los regulados asociados a bienes jurídicos destinados proteger por el
ordenamiento jurídico administrativo. Así, estas potestades están otorgadas
con el objeto y fin de satisfacer el principio de servicialidad de la actuación
pública, y, en especial, de resguardar bienes jurídicos dispuestos en las
normas administrativas.

339 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (2009-Tomo I), pp. 332 y 333.
340 Sobre la clasificación de las potestades ver: GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ,
Tomás-Ramón (2014); MARIENHOFF, Miguel (2011); PANTOJA, Rolando (1987), entre otros.
310
Sobre lo señalado, el Tribunal Constitucional en sentencia sobre
requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Jacobo
Kravetz Miranda, señaló:
"Que las facultades y objetivos de la Superintendencia de Valores y Seguros,

reseñados en el motivo primero, hacen patente que el precepto impugnado
es una norma que pertenece a lo que doctrinariamente se ha denominado el
'orden público económico', respecto del cual este Tribunal ha tenido ya
ocasión de pronunciarse. Es pertinente, por ello, invocar nuevamente la
definición de orden público de don Luis Claro Solar, cuando lo considera
como 'El arreglo de las instituciones indispensables a la existencia y
funcionamiento del Estado y que miran a la constitución, a la organización y
al movimiento del cuerpo social, así como a las reglas que fijan el estado y
capacidad de las personas' y agrega que 'en este sentido orden público es
sinónimo de orden social', y el concepto que el Profesor José Luis Cea
Egaña, actual Presidente de este Tribunal, tiene del orden público
económico, en cuanto lo define como el 'conjunto de principios y normas
jurídicas que organizan la economía de un país y facultan a la autoridad para
regularla en armonía con los valores de la sociedad nacional formulados en
la Constitución'. Consiguientemente, como se señalara en el rol Nº 207, el
orden público y el orden público económico en especial, estará orientado y
comprenderá el establecimiento de procedimientos obligatorios, de efectos
inmediatos, inmutables, frente a la autonomía de la voluntad de los
particulares y orientado hacia un ordenamiento adecuado y racional de las
iniciativas y actividades en materias económicas; y, por su parte, las
regulaciones de las actividades económicas se refieren a las facultades
legales conferidas a los órganos públicos para fiscalizar, controlar y
supervisar el cumplimiento de las disposiciones generales o especiales que
regulan dichas actividades341";
341 STC Nº 546.
311
Tradicionalmente los conceptos de potestad y competencia han sido
utilizados como sinónimos o equivalentes por la doctrina administrativa
nacional. Sobre lo anterior, el profesor Christian Rojas ha señalado:
"4.2. Diferencia entre potestad y competencia. En estos afanes iniciales y

configuradores, conviene a estos efectos trazar la diferencia entre potestad y
competencia, conceptos que pueden y tienden a confundirse.
Al respecto De la Cuétara nuevamente concurre a ayudar a esto, cuando —a

propósito del tratamiento de los órganos administrativos— señala que para el
desarrollo de la función que los órganos que las integran deben desempeñar,
cada uno de ellos necesita ejercer unas u otras de las potestades de la
persona administrativa de que forma parte; de este modo, las potestades de
las Administraciones se concretan en las competencias de los distintos
órganos que las integran. Y, a partir de ello, corresponde sostener la
diferencia entre competencia subjetiva, que está configurada por el conjunto
de poderes del sujeto titular de la potestad administrativa (habitualmente
alguna de las administraciones públicas ya referidas) y que define su
capacidad de obrar en régimen de Derecho Administrativos; y competencia
orgánica, que es la propia de órganos no personificados en tanto integrantes
de éste, y que como tales tienen obligación de actuar, imputándose los
efectos jurídico —públicos de dicha actuación a la persona jurídico— pública
de la que son integrantes.
De la doctrina nacional revisada, se estima que se habla más bien de uno y

otro concepto sólo en sentido orgánico y organizacional342".
Sin embargo, hay una relación de género y especie, en tanto la competencia

sólo es una medida o fracción de una potestad administrativa. Así, la potestad
administrativa sancionadora, por ejemplo, de una superintendencia, tiene como
una de sus competencias o atribuciones, para cumplir dicho mandato, la
adopción de medidas provisionales o requerir información, entre otras
342 ROJAS, Christian (2014), pp. 31-32.
312
competencias. Así, la potestad sancionadora se compone de diversas
competencias.
La utilización analógica de potestades y competencias también acontece en

la Constitución Política. En efecto, el artículo 7º de la Carta Fundamental no
distingue entre las potestades y competencias. Sin perjuicio de lo anterior, es
pertinente definir o conceptualizar la potestad y competencia como entidades
relacionadas, pero no idénticas en el derecho administrativo. Sobre la primera,
destaca lo señalado por el profesor Juan Carlos Ferrada:
"En efecto, la potestad administrativa es un poder jurídico reconocido en el

ordenamiento jurídico a los órganos de la Administración del Estado. Como
señala De la Cuétara, 'se trata de una parcela del poder público general,
totalmente juridificada, funcionarizada al servicio de fines concretos y
fraccionada en dosis medibles'. En este sentido, la potestad administrativa es
un poder jurídico que comparte las características propias de todo el poder
público estatal, del que la Administración del Estado forma parte,
particularmente su sometimiento estricto al Derecho, su servicio a los
intereses generales y su carácter unilateral y coactivo.
Así, esta potestad administrativa está entregada a los órganos de la

Administración del Estado para satisfacer los intereses públicos puestos bajo
su órbita competencial, lo que justifica, precisamente, la exorbitancia de su
contenido y su fuerza coactiva con los ciudadanos. Ello permite identificar a
éstas como potestad-función constitutivas al mismo tiempo de un privilegio y
de una carga, lo que determina en último término los poderes especiales que
se entregan a la Administración estatal343".
Por otro lado, la competencia es la medida o fracción de la potestad pública

que corresponde a cada entidad y a cada órgano o, si se prefiere, es el
conjunto de facultades, poderes, atribuciones y responsabilidades que
corresponden a una determinada entidad administrativa o a un determinado
órgano con relación a los demás. Como tal, es un elemento esencial de todo
343 FERRADA, Juan Carlos (2007), pp. 69-94.
313
ente y de todo órgano, presupuesto de su lícita actividad y límite de la
misma344.
La doctrina mayoritaria ha definido la competencia de la siguiente manera:
"Competencia. El acto administrativo debe haber sido emitido por el órgano

espacial y objetivamente competente. La competencia espacial se refiere al
ámbito espacial del órgano asignado y la objetiva a las tareas administrativas
a él encomendadas. La competencia es una cuestión de la organización
administrativa y por ello será expuesta a continuación en este contexto (infra,
21, margs. 44 y ss.)345 ".
"La actividad de la Administración se concreta en hechos y actos jurídicos y

no jurídicos, cuya validez depende de que la actividad correspondiente haya
sido desplegada por el órgano actuante dentro del respectivo círculo de sus
atribuciones legales. Este círculo de atribuciones legales determina la
capacidad legal de la autoridad administrativa. Esta capacidad se denomina
'competencia'.
La competencia es, entonces, lo que verdaderamente caracteriza una

repartición administrativa y la distingue de otra. Es merced a la competencia,
por ejemplo, que un ministerio se distingue de otro ministerio.
La competencia puede ser definida como el complejo de funciones y

atribuciones atribuido a un órgano administrativo, o —más simple— como la
medida de potestad atribuida a cada órgano.
La 'competencia' equivale a la 'capacidad' del derecho privado, pues permite

que el órgano actúe. En eso se asemejan. Pero se diferencian en que,
mientras en el derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad la
excepción, la competencia de un órgano es la excepción, y la incompetencia
la regla. Por eso, se dice que la competencia debe ser "expresa". Otra
diferencia entre capacidad y competencia consiste en que el ejercicio de la

345 HARMUT, Maurer (2011), p. 271.
314
competencia es obligatorio, en tanto que el ejercicio de la capacidad es
facultativo para su titular. [...]346".
"La competencia es la esfera de atribuciones de los entes y los órganos,

determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. Vale
decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe
legítimamente ejercer347".
"6. La competencia en materia administrativa implica ese conjunto de

poderes jurídicos que el ordenamiento (Constitución y normas dictadas en su
conformidad, artículo 6º inciso 1º), específicamente la ley, ha atribuido al
titular de un órgano para desarrollar o cumplir adecuadamente la función
administrativa y satisfacer así cumplidamente las necesidades públicas348".
En materia estrictamente relacionada al derecho administrativo sancionador

se ha señalado que sólo puede imponer sanciones el órgano administrativo
que, en cada caso, tenga atribuida la competencia sancionadora:
"Es cierto que sólo puede imponer sanciones el órgano administrativo que, en
cada caso, tenga atribuida la competencia y que, una vez dictado el acuerdo
de inicio del correspondiente procedimiento sancionador, el presunto
responsable tiene derecho a que se le notifiquen convenientemente, entre
otras circunstancias, la autoridad competente, para imponer la sanción y la
norma que le atribuye tal competencia349".
Para determinar la competencia de una autoridad administrativa no sólo se

debe hacer el cotejo "acto administrativo — norma atributiva de competencia",
porque la competencia no es una simple revisión normativa o de cotejo, por el
contrario, está compuesta de condiciones o elementos que permiten ahondar
en su control.

347 DROMI, José Roberto (1985), p. 35.
349 MANZANO, Ángela (2011), p. 49.
315
Fijado dicho ámbito de análisis, cabe tener presente que, por un lado, la
potestad o competencia tiene que cumplir ciertos elementos o requisitos de
existencia, y, por otro lado, tiene que cumplir con los elementos o condiciones
de ejercicio.
Sobre lo primero, es decir, los requisitos de existencia que tiene que cumplir
una autoridad administrativa para tener una potestad o competencia, ellos se
extraen de lo dispuesto en los artículos 6º y 7º de la Constitución y del artículo
2º de la LOCBGAE. Así, en primer término, toda potestad o competencia
otorgada por la autoridad pública debe surgir del ordenamiento jurídico. En este
sentido, el profesor Carlos Carmona señala:
"De conformidad al artículo 7º inc. 2º de la Constitución, las atribuciones de

las autoridades y magistraturas emana de la Constitución y la Ley350".
La potestad y competencia tiene que ser fijada por la Constitución y la ley,

como señalan expresamente el artículo 7º de la Constitución y el artículo 2º de
la LBGAE.
En segundo término, las potestades y competencias deben ser expresas y

específicas, no se presumen. En efecto, en derecho público la autoridad sólo
puede actuar dentro del ámbito y la órbita de atribuciones que la ley le ha
fijado, presumiéndose su incompetencia. Las competencias son expresas,
específicas, tasadas e improrrogables. En este sentido, el profesor Eduardo
Soto Kloss ha señalado:
"El carácter de específica que reviste por naturaleza la competencia es

consecuencia del principio constitucional de la juridicidad del ser y del obrar
de los órganos del Estado y, en este caso, de sus órganos administrativos.
Hemos visto ya en otra ocasión, la regla de oro de nuestro derecho público,

hoy plasmado en el artículo 7º de la Constitución, y especialmente en su
inciso 2º, estos 'órganos no pueden atribuirse, ni un a pretexto de
circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que
316
expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes'.
De allí que la competencia será siempre especifica formal y expresamente
prevista, determinada positivamente, pues no cabe olvidar que en virtud del
principio de juridicidad estos órganos existen en la medida que hayan sido
creados por el legislador, que con su 'fiat' los llama a la vida del derecho para
que actúen en el a dotarlos de la correspondiente energía, fuerza, 'alma', que
no otra cosa, son la potestad con que los provee a fin de alcanzar la finalidad
u objetiva para el cual han sido creados, que no es sino la satisfacción
concreta de especificas necesidades públicas351".
Lo anterior es coherente con el principio de vinculación positiva de la

autoridad administrativa a la ley. En este sentido, el autor español Santamaría
Pastor señala:
"[...] la norma puede erguirse en el fundamento previo y necesario de una

determinada acción, la cual, por lo tanto, sólo podrá realizarse válida o
lícitamente en la medida en que la norma habilite al sujeto para ello: en
ausencia de dicha habilitación normativa, pues, la acción debe considerarse
como prohibida; tal es la gorma de sometimiento que se expresa con la
máxima latina quae non sunt permissae, prohibita, intelligentur (lo que no
está permitido, se considera prohibido), y que tradicionalmente se le conoce
con la fórmula de 'vinculación positiva a la ley' [...]352".
Asimismo, el autor es enfático en señalar que dicha vinculación positiva es

especialmente aplicable a las potestades ablatorias, es decir, donde hay
sacrificio o afectación de derechos, donde se encuentra la potestad
sancionadora:
"Respecto de las actuaciones de eficacia ablatoria, en efecto, la exigencia de

previo apoderamiento legal no puede ofrecer duda razonable: en un sistema
político que se califica a sí mismo como Estado de Derecho, la libertad de los
ciudadanos —cualquier situación jurídica concreta, no sólo los derechos
351 SOTO KLOSS, Eduardo (2009), pp. 129-130.

352 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (2009-Tomo I), p. 56.
317
fundamentales— no puede ser limitada por la Administración si previamente
no ha sido autorizada para ello por una ley. En defecto de ley, y por lo tanto,
ni la Administración puede dictar [...] decisiones singulares o acciones
materiales [...]353".
Finalmente, la potestad o competencia administrativa tiene que ser otorgada

previamente al ejercicio de las funciones de la autoridad pública.
En este sentido, la Contraloría General de la República ha examinado la

existencia de la competencia de fiscalización y sanción de la Superintendencia
de Pensiones, señalando:
"Sobre el particular, cabe señalar que, de conformidad con lo dispuesto en

los artículos 46 y 47 de la ley Nº 20.255, le corresponde a la mencionada
superintendencia fiscalizar el funcionamiento de las administradoras de
fondos de pensiones, el otorgamiento de las prestaciones que éstas
conceden a sus afiliados, y aplicarles sanciones por las infracciones legales o
reglamentarias en que incurran, como asimismo, fijar la interpretación de la
legislación y reglamentación del sistema creado por el decreto ley Nº 3.500,
de 1980, y dictar las disposiciones generales para su aplicación, tal como lo
ha establecido la jurisprudencia de este origen, contenida en el dictamen
Nº 64.625, de 2015, entre otros354".
Por otro lado, respecto a los requisitos o condiciones de ejercicio, cabe tener
presente lo señalado en la doctrina clásica del Derecho Administrativo, como
son los autores Rafael Bielsa, Miguel Marienhoff, Eduardo García de Enterría,
Tomás Ramón Fernández, Rolando Pantoja Bauzá, Eduardo Soto Kloss355 y
otros. La competencia administrativa tiene que ejercerse conforme a cuatro
criterios: materia, territorio, grado y tiempo.
353SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (2009-Tomo I), pp. 58-59.

354Dictamen Nº 79.291/2016.
355 BIELSA, Rafael (1955); MARIENHOFF, Miguel (2011); GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo
y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (2004); PANTOJA, Rolando (1987
318
Sobre el elemento de la materia, la autoridad administrativa sólo puede dictar
actos administrativos que tengan como contenido asuntos relacionados a la
órbita de su competencia. En este sentido se ha señalado:
"La competencia se construye ratione materiae (y dentro de ella según

grados), ratione loci y ratione temporis. Por razón de la materia se define en
favor de un órgano un tipo de asuntos caracterizados por su objeto y
contenido; por ejemplo, la atribución de asuntos a los distintos Ministerios, o,
dentro de cada uno de éstos, a las distintas Direcciones Generales [...]356".
Sobre la competencia en razón del territorio, hay atribuciones que están

fijadas en razón del territorio donde se ejercen. En nuestro ordenamiento
jurídico, se fijan competencias a las autoridades administrativas de carácter
nacional, regional, provincial, municipal, entre otras. Por tanto, el ejercicio de la
atribución por una autoridad pública puede estar delimitada en razón del
territorio.
También, la competencia se sustenta en el elemento del grado. Así, hay

atribuciones o funciones que se establecen en razón de la jerarquía que
detenta un determinado funcionario en la administración pública. Un ejemplo de
lo anterior es la competencia que surge con ocasión de la interposición de un
recurso jerárquico, que aplica el elemento de grado y radica la competencia en
el superior jerárquico. En este sentido, el artículo 59 de la LBPA señala:
"Artículo 59. Procedencia. El recurso de reposición se interpondrá dentro del

plazo de cinco días ante el mismo órgano que dictó el acto que se impugna;
en subsidio, podrá interponerse el recurso jerárquico.
Rechazada total o parcialmente una reposición, se elevará el expediente al

superior que corresponda si junto con ésta se hubiere interpuesto
subsidiariamente recurso jerárquico.
319
Cuando no se deduzca reposición, el recurso jerárquico se interpondrá para
ante el superior jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado,
dentro de los 5 días siguientes a su notificación.
No procederá recurso jerárquico contra los actos del Presidente de la

República, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores
de los servicios públicos descentralizados. En estos casos, el recurso de
reposición agotará la vía administrativa.
La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los

incisos anteriores tendrá un plazo no superior a 30 días para resolverlos.
Si se ha deducido recurso jerárquico, la autoridad llamada a resolverlo

deberá oír previamente al órgano recurrido el que podrá formular sus
descargos por cualquier medio, escrito o electrónico.
La resolución que acoja el recurso podrá modificar, reemplazar o dejar sin

efecto el acto impugnado".
Finalmente, está el elemento temporal. Como señalan los autores

administrativistas españoles Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón
Fernández, este elemento puede determinarse en un sentido objetivo o
subjetivo. Al respecto han señalado:
"Finalmente, la competencia puede limitarse por razón del tiempo, en

términos absolutos. (por ejemplo, disponibilidad sobre los créditos
presupuestarios, que sólo es posible durante el ejercicio al que el
presupuesto se refiere [...]; potestades habilitadas por legislación
temporalmente limitada, como Planes de Desarrollo, etc.), bien relativos (por
ejemplo: [....] una suspensión de licencias de parcelación, edificación, o
demolición puede acordarse en zonas determinadas y por el plazo de un año,
prorrogable —en determinadas circunstancias— por otro año más; extinguido
320
los efectos de la suspensión no podrán acordarse nuevas suspensiones en el
plazo de cinco años por idéntica finalidad)357 ";
En su elemento objetivo, la competencia sólo puede ser ejercida en un

determinado espacio temporal, por ejemplo, las atribuciones que se fijan
anualmente en una ley de presupuestos, dichas competencias o atribuciones
exclusivamente se ejercen en la anualidad de vigencia de dicha ley, o las
competencias que surgen con ocasión del decreto de estado de catástrofe de
la ley Nº 19.628, atribuciones que sólo pueden ser ejercidas mientras esté
vigente el estado de catástrofe.
Por otro lado, el elemento subjetivo del elemento temporal de la competencia

establece que una competencia o atribución está limitada temporalmente en su
extensión, es decir, no pueden ejercerse más allá del tiempo o la extensión
fijada por la ley, como es el caso de las medidas provisionales
preprocedimentales, que exclusivamente pueden fijarse por un plazo de 15
días hábiles conforme el artículo 32 de la LBPA; todo exceso es un vicio de
competencia en su elemento temporal. En efecto, porque las competencias
administrativas son improrrogables, tasadas, regladas y específicas. El
elemento subjetivo se sustenta en los elementos basales y estructurales del
ejercicio de la competencia.
La competencia se entiende entonces como el actuar del órgano público

dentro de la esfera de sus atribuciones, siempre sujeto a los límites que impone
la ley. El actuar administrativo que traspasa los límites de la competencia
deviene en incompetente.
Los límites de la competencia se trazan en virtud de las atribuciones que la

ley o la Constitución entrega a un organismo público, y en tal sentido todo acto
de la administración no solamente debe estar previamente previsto por el
legislador, sino que debe ser aplicado en la oportunidad correspondiente y
sujeto a los tiempos que el legislador ha señalado. De este modo, debemos
321
entender que el límite temporal traspasa la frontera de la competencia pública.
Así lo refrenda el órgano contralor, al señalar que:
"Precisado lo anterior, se debe hacer presente que en virtud del principio de

juridicidad consagrado en los artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la
República y 2º de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado, que obliga a la autoridad
administrativa a someter su acción a la legislación vigente, debiendo actuar
dentro de su competencia, el otorgamiento de la beca Presidente de la
República y los beneficios originados en ésta, debe ser concedida conforme
a la normativa que la regula, esto es, a la contenida en el D.F.L. Nº 1, de
1999, del Ministerio de Planificación y Cooperación.
Lo anterior, pues cuando el legislador ha establecido un procedimiento

reglado a observar por determinadas autoridades administrativas, en este
caso, para conferir los beneficios de la Beca Presidente de la República, a
tales autoridades les asiste la obligación de acatarlo y aplicarlo, sin que
puedan alterar su contenido o recurrir a reglas diversas a las establecidas al
efecto.
Siendo ello así, resulta necesario expresar que en virtud del mencionado
principio de juridicidad el Ministerio de Planificación sólo puede desarrollar las
funciones y ejercer las atribuciones que expresamente le encomienda el
ordenamiento jurídico, por lo tanto, ante la ausencia de disposición legal que
autorice mantener los beneficios propios de la beca durante el período de
prórroga de ésta, resulta improcedente extender tales beneficios más allá del
plazo de dos años que se establece en el mencionado artículo 3º del D.F.L.
Nº 1, de 1999, por lo que procede que esa Secretaría de Estado deje sin
efecto, mediante la emisión de un documento formal expedido por la misma
autoridad que dictó el primitivo, el citado punto de la resolución exenta
Nº 2.825, de 2004; ello, pues la autoridad se encuentra en la obligación de
invalidar sus decisiones cuando nuevos antecedentes o elementos de juicio
demuestren que ellos adolecen de ilegalidad, como ocurre en en la especie.
322
(Aplica criterio contenido en dictámenes Nº 21.227, de 2004 y 40.242, de
2005)358 ".
En efecto, podemos colegir que, si el legislador establece que determinado

acto administrativo se encuentra sujeto a un límite temporal, no habiendo
disposición que permita la prórroga del plazo establecido, la extensión por parte
del órgano público adolecería de incompetencia manifiesta.
Una clara manifestación del límite temporal de la competencia de los

organismos públicos se puede apreciar en la institución de la comisión de
servicio, respecto de la cual el legislador ha establecido límites temporales
expresos en la Ley Nº 18.834, sobre Estatuto Administrativo.
"Artículo 76.- Los funcionarios no ley Nº 18.834, podrán ser designados en

comisión servicio, durante más de tres meses, en cada año calendario, tanto
en el territorio nacional como en el extranjero.
No obstante, las comisiones podrán ser renovadas por iguales períodos pero
no más allá de un año. En casos calificados, por decreto supremo fundado, el
Presidente de la República podrá extender el período de las comisiones de
servicio hasta un plazo máximo de 2 años. Vencidos estos plazos los
funcionarios no podrán ser designados nuevamente en comisión de servicio,
hasta que transcurra el plazo mínimo de un año.
El límite señalado en el inciso anterior, no será aplicable en el caso de

funcionarios designados en comisión de servicio para realizar estudios en el
país o en el extranjero hayan sido o no hayan sido beneficiados con una
beca. Con todo, dicha comisión no podrá exceder de tres años, a menos que
el funcionario estuviere realizando estudios de posgrado conducentes al
grado académico de Doctor, caso en el cual podrá extenderse por el plazo
necesario para terminar dichos estudios, siempre que el plazo total no
exceda de cinco años.
358 Dictamen Nº 51.763/2005.
323
El Jefe superior del servicio sólo podrá disponer estas comisiones, siempre
que los estudios se encuentren relacionados con las funciones que deba
cumplir la respectiva institución".
La Contraloría ha dejado en claro que el organismo público no puede exceder

el límite temporal de las comisiones de servicio359.
De este modo, toda competencia tiene que ser ejercida cumpliendo

estrictamente los requisitos y condiciones que configuran una atribución, que
son materia, grado, territorio y tiempo. De lo contrario, acontece lo señalado en
el artículo 2º de la LBGAE, en tanto estaríamos en presencia de un abuso o
exceso de poder por ejercer una competencia de forma extralimitada. En este
sentido, la doctrina señala:
"Para los ciudadanos, la competencia supone el deber de soportar en su

esfera los efectos que genere su implementación. La potestad habilita a su
titular para imponer conductas a terceros mediante la constitución,
modificación o extinción de relaciones jurídicas a través de la modificación
del estado material de cosas existente.
Ello significa, por un lado, que la competencia es de derecho estricto. No

cabe extender su ámbito por la vía analógica. Por la otra, en caso de conflicto
entre potestades y derechos, priman estos últimos. Las potestades deben
respetar los derechos de las personas; cualquier ejercicio de soberanía tiene
como límites los derechos esenciales.
Si un OAE actúa sin potestades o sin observar los procedimientos

establecidos por la norma habilitante, incurre en lo que la doctrina denomina
'vía de hecho'. Esta falta de cobertura en su accionar, le priva de todos los
privilegios que la rodean (como la presunción de legalidad y la ejecución de
oficio) y la expone al control jurisdiccional.
Pero en el ejercicio de su actividad, los órganos también pueden exceder los

límites de su competencia. En tal caso, los actos que realicen están viciados.
359 Dictámenes Nº 26.592/2001, Nº 34.582/1995, Nº 29.535/1993, y Nº 40.233/2005.
324
El exceso de competencia puede consistir, por un lado, en que el órgano
actuó fuera de su territorio o en materias que no le son propias o ejerciendo
poderes de que carecía, sin que dicho exceso haya incidido en la
competencia de otro órgano público.
Por el otro, puede consistir también en la invasión de atribuciones ajenas. En

esta hipótesis, el exceso configura, además, una usurpación de
competencia360".
La doctrina comparte nuestro criterio, en el sentido de que la competencia

tiene que ser ejercida en derecho estricto y conforme a su especificidad; de lo
contrario, estamos en presencia de actos administrativos que superan los
límites de la competencia, y, por tanto, son actos de abuso o exceso de poder
que adolecen de vicios tales que tienen que ser anulados. En este sentido se
ha señalado:
"Ello significa, por un lado, que la competencia es de derecho estricto. No

cabe extender su ámbito por la vía analógica. Por la otra, en caso de conflicto
entre potestades y derechos, priman estos últimos. Las potestades deben
respetar los derechos de las personas; cualquier ejercicio de soberanía tiene
como límites los derechos esenciales. Pero en el ejercicio de su actividad, los
órganos también pueden exceder los límites de su competencia. En tal caso,
los actos que realicen están viciados361".
Un ejemplo de lo anterior es lo acontecido en el "Caso Facturas" del Servicio

de Impuestos Internos, donde la Corte Suprema señaló:
"Séptimo: Que del análisis de la legislación tributaria, es posible colegir que

no existe disposición alguna que faculte al Servicio recurrido para restringir el
timbraje de facturas en la forma como se ha efectuado y se impugna por la
recurrente, como tampoco se contemplan las razones que esgrime la
recurrida.
360 CARMONA, Carlos (2009), pp. 185-186.

325
[...].
Décimo: Que los antecedentes expuestos denotan que el Servicio de

Impuestos Internos, al adoptar la medida impugnada, ha actuado fuera del
ámbito de su competencia y sin ajustar su actuar a la normativa tributaria
vigente, incurriendo en un acto arbitrario e ilegal que vulnera las garantías
constitucionales del artículo 19 Nº 21 y 22 de la Constitución Política de la
República, por lo que el recurso deberá ser acogido362".
Lo anterior es coherente con el "Caso Capitán de Puerto", donde se delimita

la competencia sancionadora de la autoridad administrativa en razón del tipo de
infracción:
"Que, en consecuencia, del mérito de las probanzas y documentación

rendidas en autos, se concluye en forma prístina que la resolución recurrida,
esto es, el Ordinario 12.635/47/2015, fue dictada por el Capitán de Puerto de
Puerto Aguirre, don Claudio Villarroel Gutiérrez, el cual sólo se encontraba
facultado para conocer las faltas graves que pudiera cometer la gente de
mar, conforme al artículo 328 letra b) del decreto 1340 bis, toda vez que la
autoridad competente para conocer las faltas gravísimas, conforme al mismo
artículo 328 letra d), es el Gobernador Marítimo, y de este modo la autoridad
recurrida se ha apartado totalmente de lo que dispone el artículo 7º de la
Carta Fundamental, en cuanto a que ha actuado absolutamente fuera de su
competencia y de la forma que prescribe la ley.
Que, aún más, de resultar cierto lo señalado entre paréntesis (autorizado por
el señor Gobernador Marítimo de Aysén) en la resolución impugnada,
referido a la sanción o multa aplicada por el recurrido, contra el recurrente,
resultaría entonces que la multa o sanción fue suscrita por el Capitán de
Puerto de Puerto Aguirre, en virtud de facultades delegadas por el
Gobernador Marítimo de Aysén, en circunstancias de que el decreto Nº 1340
bis no contempla tal delegación, y por tanto tales atribuciones no quedan
naturalmente comprendidas dentro de las potestades sancionatorias o de
326
punición administrativa del Capitán de Puerto, por corresponderle a una
autoridad superior, lo que revela que dicha resolución es absolutamente
ilegal, contraria a derecho, sin respetar la norma jurídica e infringiéndola
abiertamente363".
Asimismo, la jurisprudencia ha señalado que toda competencia o atribución

tiene que ser interpretada en derecho estricto no pudiendo subsanarse los
abusos o excesos de poder:
"En este sentido, cabe precisar que al contrario de lo sostenido por la

reclamada, en el derecho público el aforismo esgrimido de 'quien puede lo
más puede lo menos' no es aplicable desde que las potestades del órgano
administrador bajo el principio de supremacía constitucional y legalidad, son
aquellas determinadamente atribuidas, de manera que únicamente se puede
obrar ajustado a derecho, por el competente funcionario en el ámbito de sus
atribuciones y en la forma establecida por la Constitución Política de la
República y las leyes dictadas conforme a ella364".
De este modo, para que la autoridad administrativa pueda sancionar, es

indispensable que la ley le otorgue la potestad sancionadora. En este sentido,
el artículo 3º de la ley Nº 18.410 otorga a la Superintendencia de Electricidad y
Combustible, la potestad sancionadora, asimismo, el artículo 2º de la ley
Nº 19.913 a la Unidad de Análisis Financiero y el artículo 10 de la Ley Orgánica
de la Superintendencia de Valores y Seguros, por dar algunos ejemplos.
4.3. El elemento de forma
363 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Coihaique, rol Nº 152-2015.

364 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Puerto Montt, rol Nº 558-2016. Confirmada
por sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 55090-2016. Asimismo, sentencia de la
Iltma. Corte de Apelaciones de Puerto Montt, rol Nº 562-2015. Confirmada por sentencia de la
327
Como señalamos, el elemento de forma del acto administrativo constituye
uno de sus requisitos de legitimidad del principio de juridicidad. El elemento de
forma conforme a la doctrina de derecho administrativo se refiere a dos
cuestiones. Por un lado, a las ritualidades o solemnidades que debe cumplir un
acto administrativo, y, por otro lado, las normas procedimentales que se deben
cumplir para dictar un acto administrativo. Así, hay un "elemento forma
formalidad" y un "elemento forma procedimiento". En este sentido se ha
señalado:
"El carácter formal significa, entonces, que para la válida aplicación de las
reglas que lo constituyen es preciso que la autoridad administrativa se atenga
al procedimiento y a la solemnidad de expresión previstos por la Constitución
o la ley.
En efecto, por una parte, la Constitución señala expresamente qué tipo de

actos pueden emanar de la autoridad administrativa: reglamentos, decretos,
resoluciones e instrucciones (art. 32, Nº 6 y art. 99).
Por la otra, debe indicarse que la formalidad es consustancial al acto

administrativo, pues está establecida como una garantía de respeto al
principio de legalidad y, al mismo tiempo, como una salvaguarda de los
derechos de los administrados365".
"[...] decisiones de jefes superiores de organismos públicos deben traducirse

en resoluciones formales ya que constituye un principio básico de
procedimiento administrativo el que actos de servicios públicos sean
esencialmente solemnes ya sea por razones de buena técnica administrativa
o como una mejor garantía de protección y amparo de derechos de los
administrados y, en definitiva, de un fiel y exacto cumplimiento de la ley 366".
365 CORDERO, Luis (2011), p. 200.

366 Dictamen Nº 39.905/1971.
328
"Por forma se entiende el modo como se instrumenta y se da a conocer la
voluntad administrativa. Es decir, el modo de exteriorización de la voluntad
administrativa367".
La mayor claridad sobre el sentido y alcance del elemento, en estos dos

ámbitos —formalidad y procedimiento—, se encuentra en el autor argentino de
derecho administrativo Rafael Bielsa, que define al elemento de forma de la
siguiente manera:
"La actividad administrativa en general es formal y pública. Los actos

administrativos deben formarse mediante procedimientos establecidos en las
leyes, y a falta de ellas, en las prácticas propias del sistema de gobierno
representativo y democrático [...].
Pero debe entenderse por forma la estructura del acto, atendiendo a la

expresión formal del órgano de voluntad administrativa. Se habla, de forma
con referencia a la esfera de derecho en que el acto nace o se produce y, en
su virtud, a la figura jurídica que él presenta368".
De este modo, cabe distinguir el elemento de forma, por un lado, como

solemnidades, y, por otro lado, como normas procedimentales.
Sobre las solemnidades o formalidades del acto administrativo, cabe

considerar que la voluntad humana, y del Estado, sea captada en el derecho y
se traduzca en un acto administrativo, es preciso que se exteriorice bajos las
condiciones impuestas por el legislador369. La exteriorización de la voluntad en
el plano jurídico recibe el nombre de forma, la cual constituye el elemento
aglutinante de dicha voluntad en el acto administrativo, en miras a la
consecución de un objeto determinado a través de una finalidad de interés
público. En este sentido, se ha señalado:

368 BIELSA, Rafael (1955), p. 49.
369 Cfr. CASSAGNE, Juan Carlos (2008), p. 189.
329
asegura la claridad y la estabilidad de la expresión de voluntad del
órgano371".
Los elementos de forma-formalidad se encuentran regulados respecto al acto

administrativo propiamente tal y respecto a la materialización del procedimiento
administrativo en un expediente.
Sobre el acto administrativo sus formalidades están expresadas en el decreto

supremo Nº 291, de 15 de febrero de 1974, que fija las normas de elaboración
de documentos en la administración pública. Dicha norma fija los estándares
mínimos de existencia y validez del acto administrativo, con el objeto de
disponer de un sistema administrativo de comunicación y decisión uniformado.
Así, distingue entre actos administrativos secretos, reservados y ordinarios y
dispone los requisitos de forma —timbre, firma, numeración, etc.— de los actos
administrativos372.
370 CORDERO, Luis (2003), p. 64.

371 BARNES, Javier (1993), p. 511.
372 Los documentos u oficio se clasificarán en Secretos, Reservados y Ordinarios.
Los de carácter 'Secreto' serán conocidos sólo por las autoridades o personas a las cuales
vayan dirigidos y por quienes deban intervenir en su estudio o resolución.
Los de carácter 'Reservado' serán los que traten de materias que, atendida su naturaleza,
deban ser conocidas únicamente en el ámbito del departamento, sección u oficina a que sean
remitidos.
Los de carácter 'Ordinario' serán aquellos que pueden ser de dominio público y abarcarán la
correspondencia no comprendida en los dos primeros números".
330
A mayor abundamiento, la doctrina complementa los elementos de
formalidad señalando que un acto administrativo se compone373:
— Parte superior del acto administrativo: Lugar (ciudad, comuna o país), tipo
de acto administrativo (ordinario, oficio, carta o resolución) individualizado del
acto administrativo, (número, fecha, materia, antecedentes, referencia) y
autoridad que lo suscribe y a quién va dirigido;
— Elementos considerativos y resolutivos: Parte del acto administrativo

donde se analizan las circunstancias de hecho y derecho objeto del acto, las
normas atributivas de competencia, y la resolución del acto, y
— Final: Resolución, individualización de la autoridad que lo suscribe, la

firma, las personas que han visado el documento emitido y tipo de notificación y
personas copiadas.
Sobre lo anterior, la doctrina ha señalado:
"Escrituridad. El acto administrativo se manifestará expresamente por escrito

y contendrá: a) lugar y fecha de emisión; b) mención del órgano y entidad de
quien emana; c) expresión clara y precisa del contenido de la voluntad
administrativa; d) individualización y firma del agente interviniente374".
"Las formalidades del acto administrativo son de dos tipos. Por una parte,
debe cumplir el procedimiento que establece la ley. Este puede ser un
procedimiento especial o el procedimiento común o supletorio que regula la
LBPAOAE.
Por la otra, están las formalidades propiamente tales. Por ejemplo, la

escrituración, la firma de la autoridad determinada, etc.375 ".
373 MORAGA, Claudio (2010), p. 115, y en el mismo sentido, JARA SCHNETTLER, Jaime (2007), pp.
36-37.
374 DROMI, José Roberto (1985), pp. 65-66.
375 CARMONA, Carlos (2005) -4-, p. 33.
331
"[...] los requisitos y manera de plasmar y exteriorizar el acto administrativo.
Es el cómo del acto administrativo, el cual, como hemos puesto de presente,
difiere de uno a otro, toda vez que no hay una forma única del acto
administrativo. Sin embargo, siempre deben tener una forma en sentido
amplio, ya sea en relación con la manera como se crea o se produce el acto,
esto es, los pasos y requisitos que deben cumplirse; o con su exteriorización,
que comprende, además de requisitos como fecha, firma y otros, su
apariencia y denominación [...]376".
Asimismo, y continuando el análisis de las solemnidades del procedimiento

administrativo, éstas están reconocidas en los artículos 5º, 18 y 19 de la LBPA.
Los referidos artículos indican:
— En primer término, que el procedimiento administrativo y los actos

administrativos emitidos durante la sustanciación del procedimiento se
expresarán por escrito o por medios electrónicos, a menos que su naturaleza
exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia.
— En segundo término, exige que todo el procedimiento administrativo

conste en un expediente administrativo, escrito o electrónico, en el que se
asentarán todos los documentos presentados por los interesados, por terceros
y por otros órganos públicos, con expresión de la fecha y hora de su recepción,
respetando su orden de ingreso. Asimismo, se deben agregar todas las
actuaciones, documentos y antecedentes presentados por el presunto infractor.
— En tercer término, en el expediente administrativo se incorporarán las

actuaciones, los documentos y resoluciones que el órgano administrativo
remita a los interesados, a terceros o a otros órganos públicos. Asimismo,
integrarán dicho expediente las notificaciones y comunicaciones a que den
lugar los actos administrativos, con expresión de la fecha y hora de su envío,
en estricto orden de ocurrencia o egreso.
376 BERRROCAL, Luis Enrique (2009), p. 95.
332
— En cuarto término, el órgano administrativo debe llevar un registro público
de todas las actuaciones en el procedimiento administrativo, con indicación de
la fecha y hora de su presentación, ocurrencia o envío.
— Finalmente, cuando la administración utilice medios electrónicos deberá

proveerse de los medios compatibles para ello, ajustándose al procedimiento
regulado por las leyes.
Finalmente, el elemento de forma en relación a las normas procedimentales

se refiere al cumplimiento del iter procedimiental propuesto en la legislación. Lo
anterior se extrae de la definición de procedimiento administrativo que la LBPA:
"Artículo 18. Definición. El procedimiento administrativo es una sucesión de

actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su
caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto
administrativo terminal.
El procedimiento administrativo consta de las siguientes etapas: iniciación,

instrucción y finalización".
De este modo, el elemento de forma se compone de una arista de formalidad

de actos administrativos y de la constitución de un expediente y otra arista
centrada en las normas de sustanciación del procedimiento, por ejemplo, la
notificación de la formulación de cargos, la resolución de las solicitudes de
prueba, etc.
Por otro lado, cabe considerar que acontece con los vicios de forma del acto
y del procedimiento administrativo. El artículo 13 de la LBPA establece que sólo
los vicios de forma afectan la validez del acto administrativo cuando recae en
algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del
ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado:
"Artículo 13. Principio de la no formalización. El procedimiento debe

desarrollarse con sencillez y eficacia, de modo que las formalidades que se
exijan sean aquéllas indispensables para dejar constancia indubitada de lo
actuado y evitar perjuicios a los particulares.
333
El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto
administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por
su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al
interesado.
La Administración podrá subsanar los vicios de que adolezcan los actos que
emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros".
Un ejemplo sobre el elemento forma procedimiento es el "Caso audiencia de

invalidación":
"Quinto: Que la mencionada audiencia no se ha llevado a cabo, toda vez que

el acta de audiencia previa efectuada con fecha 8 de septiembre del presente
año y que se encuentra agregada a fojas 67 de estos antecedentes, no da
cuenta de una actuación que haya tenido la aptitud de dar al afectado una
instancia para confrontar los argumentos por los que se invalida su
nombramiento, de forma tal que el procedimiento invalidatorio ha
contravenido [...] artículo 53 de la ley Nº 19.880, debió aplicar el
procedimiento de invalidación que contempla oír al interesado, inclusión que
constituye un límite a esta facultad de revisión.
Es necesario destacar que siendo la potestad invalidatoria de la

Administración una facultad o prerrogativa [...] deberá sujetarse a la exigencia
de audiencia previa del mismo377".
Así, por ejemplo, sobre el elemento de forma solemnidad, consideramos que

la ausencia de firma es un vicio de forma que afecta la validez del acto
administrativo. En este sentido, la doctrina ha señalado:
"a) vicios muy graves e inexistencia.
Consideramos que el acto administrativo tiene un vicio muy grave cuando:

[...]
334
6) Carece de firma del agente que lo emite.
La consecuencia jurídica que corresponde a los vicios muy graves del acto es
la inexistencia378".
"La firma es un requisito fundamental del acto, pues acredita que la voluntad
efectivamente ha sido emitida en la forma que el acto indica. Si falta la firma;
entonces no hay acto: No se trata de un vicio de forma, sino de la
inexistencia de la voluntad administrativa de dictar el acto379".
"Así, pueden señalarse como casos de nulidad absoluta, los siguientes

defectos: [...] ii) inexistencia de forma escrita, cuando ella es requerida por la
ley o la naturaleza del acto380".
Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha señalado que un decreto sin firma
no cumple con las formalidades que exige la Constitución, por lo que debe
concluirse que el acto está viciado en la forma y adolece de nulidad:
"17. Que del examen del Decreto impugnado se concluye con toda nitidez
que se trata de un reglamento y no de un simple decreto por lo que para que
sea válido debe cumplir con las formalidades legales, según lo prescribe el
artículo 7º, inciso primero, de la Constitución Política que dice: 'Los órganos
del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes,
dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley', y en su inciso
tercero agrega 'Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará
las responsabilidades y sanciones que la ley señale';
18. Que, en consecuencia es evidente que el Decreto objeto del

requerimiento no cumple con las formalidades que exige la Constitución,
pues se trata de un reglamento que no aparece firmado por el Presidente de
la República, por lo que debe concluirse que el acto está viciado en la forma

379 GORDILLO, Agustín (2011), p. 356.
380 CASSAGNE, Juan Carlos (2008), p. 294.
335
y adolece de nulidad, en conformidad con las disposiciones indicadas en el
considerando anterior381";
Asimismo, se ha pronunciado la Contraloría General de la República, que ha

indicado:
"Devuelve decretos universidad de chile que contratan a honorarios a

personas que indican, por no constar en ellos la visación previa del ministerio
de hacienda, exigida por D.L. Nº 200/73 art. 3º no hay contradicción entre
facultad rector delegado para contratar personal de acuerdo D.L. Nº 111/73
art. 2º Nº 5 y obligación de someter esas contrataciones a visacion ministerio
de hacienda dispuesta por D.L. Nº 200/73 art. 3º no tiene aplicación en la
especie estatuto orgánico universidad de chile art. 8º D.L. Nº 200/73 art. 3º se
aplica a Universidad de Chile lo mismo que D.L. Nº 6/73 y D.L. Nº 22/73, ya
que estos tres cuerpos legales se aplican a administración del estado en
general, incluyendo a organismos autónomos, con la sola excepción de
Contraloría y poder judicial. Falta además en resoluciones devueltas firma
pro rector Universidad de Chile382".
"Devuelve resolución de la subsecretaria de salud que aprueba diversos

contratos de publicidad celebrados con algunos medios de comunicación
para la difusión de una campana de educación sanitaria ya que no se han
cumplido los tramites de firma de los convenios por el subsecretario de salud
por determinación del ministro del ramo383".
"La Contraloría General ha debido abstenerse de dar curso a la Resolución

Nº 788, de 2008, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de
Marina, que deja sin efecto la resolución que indica, por cuanto no viene
firmada por la autoridad que señala384".
381 STC Nº 153.

382 Dictamen Nº 48.284/1974.
383 Dictamen Nº 14.984/1989.
384 Dictamen Nº 39.596/2008.
336
"No obstante, el decreto con fuerza de ley en estudio contraviene la citada
norma delegatoria, toda vez que ha sido emitido a través del 'Ministerio del
Interior' omitiéndose, además, las firmas de tres de los ministros que indica
dicho precepto.
En otro orden de consideraciones, cabe observar que el decreto ley Nº 3.063,

que se cita en el artículo único del documento que se analiza, fue publicado
el año 1979.
Atendido lo expuesto, se devuelve sin tramitar el decreto con fuerza de

ley385".
"Devuelve nuevamente resolución del servicio de impuestos internos, que

aprueba los contratos de prestación de servicios computacionales suscritos
con empresas que indica, porque si bien se adjuntó, en esta ocasión, copia
de oficio de la dirección de presupuestos, para comprobar que se obtuvo la
autorización exigida en ley Nº 18.869 art. 3º inc. 12 para la contratación de
servicios de procesamiento de datos, esa disposición relacionada con su inc.
10, establece que tal medida debe constar en un decreto supremo expedido
por el ministerio de hacienda cuando el monto supere los 15000 dólares,
moneda de los estados unidos de américa, situación que se presenta en este
caso si se considera la cifra señalada en párrafo/ii. Además, el cuadro anexo
de provisión de recursos, que según considerando Nº 7 de la resolución,
forma parte integrante de ella, no fue suscrito por el funcionario
competente386".
Asimismo, el Tribunal Constitucional en el voto de los ministros que estaban

por rechazar el requerimiento, de inaplicabilidad por inconstitucionalidad
presentado por Pizza Pizza S.A. respecto de los artículos 166 y 171, inciso
segundo, del Código Sanitario, señala, por ejemplo, que la firma de las actas
de inspección son un requisito de forma:
385 Dictamen Nº 30.579/2004.

386 Dictamen Nº 22.720/1990.
337
"11. Que tratándose de la inspección sanitaria, el Código Sanitario la regula
como una potestad de la autoridad sanitaria, estableciendo tres tipos de
requisitos de validez respecto de las actas. El primero de ellos es de carácter
subjetivo, pues las actuaciones de inspección deben ser realizadas por
funcionarios (artículo 156 Código Sanitario). El segundo requisito es de
naturaleza material, ya que en el acta debe dejarse 'constancia de los hechos
materia de la infracción' (artículo 156). Finalmente, existe un requisito formal,
en atención a que el acta debe ser firmada por el funcionario que practique la
diligencia (artículo 156), sin perjuicio de que el resto de los concurrentes a la
inspección también puedan firmarla (artículo 158)387 ";
Sin perjuicio de lo señalado, en el "Caso Frontel" la Corte de Apelaciones de

Concepción señaló que la incongruencia entre la autoridad que aparece en el
encabezamiento y quien suscribe el acto de formulación de cargos, no atenta
contra su validez, mientras sea competente la autoridad administrativa que lo
suscribe. Así, los errores de suscripción no afectan la validez del acto
administrativo:
"4. Que la reclamante ha manifestado que el oficio de formulación de cargos

aparece emitido por el Director Regional (S) SEC, Región del Bío Bío, y sin
embargo, quien lo firma, es el Director Zonal SEC III Zona, VII y VIII
Regiones, siendo esta incongruencia relevante. Es indudable que la
circunstancia que exista una diferencia entre quien encabeza el texto como
emisor, y quien lo firma, carece de la trascendencia que quiere darle la
reclamante, puesto que, no cabe duda, es quien lo firma el que asume la
responsabilidad del mismo. Por lo demás, lo que se acota, en caso alguno
puede dar lugar a la nulidad perseguida por Frontel y, menos aún, si este
error no es el que le ha causado el perjuicio388";
En este mismo sentido, la Contraloría General de la República ha señalado

que eventuales errores en los timbres no vician el acto administrativo:
387 STC Nº 2495. Asimismo, STC Nº 2501.

338
"Enseguida, es dable indicar que el formato de timbres que aparece en la
aludida resolución exenta Nº 5.035, de 2016, obedece a un modelo diseñado
para el ingreso de los documentos en la oficina de partes del organismo
correspondiente, pero que no implica que aquella esté afecta al trámite que
ahí se detalla ni que necesariamente deba ser timbrada.
Finalmente, es menester recordar que al tenor de lo preceptuado en el inciso

segundo del artículo 13 de la ley Nº 19.880, el vicio de forma sólo afecta la
validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del
mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y
genera perjuicio al interesado, lo que no se aprecia que haya ocurrido en la
especie389".
Sin embargo, destaca el caso "Cambios de Firma" de una misma autoridad

en la sustanciación de un procedimiento. La Contraloría General de la
República ha señalado que vician el procedimiento administrativo los cambios
de firma de la autoridad. Nos referimos a "cambios de firma" cuando en la
sustanciación del procedimiento administrativo la misma autoridad suscribe de
manera diversa distintos actos administrativos, impidiendo determinar su
autenticidad:
"Ahora bien, en los antecedentes del sumario administrativo que nos ocupa,
aparece que la firma de la Fiscal estampada en la aceptación de ese cargo y
en la vista fiscal, no es la misma que la que figura en la actuación agregada a
fojas 94 del expediente.
Por otro lado, es dable advertir que de acuerdo a lo prevenido en el inciso

primero del artículo 75, del decreto Nº 118, de 1982, del Ministerio de
Defensa Nacional, Reglamento de Sumarios Administrativos —que faculta al
jefe que ordenó la instrucción de una indagación, para disponer que se
realicen diligencias que estime necesarias—, la anotada autoridad, en la
providencia que rola a fojas 62 del expediente en estudio, ordenó a la Fiscal
de dicho proceso, la práctica de determinadas actuaciones, y que la rúbrica
389 Dictamen Nº 82.190/2016.
339
estampada en tal instrumento es diferente de la firma que se registra sobre el
nombre de la mencionada superioridad en la orden de instruir el mismo, que
rola a fojas 19 del procedimiento.
En este contexto, resulta menester destacar —en el evento de que los

documentos objetados hubieren sido firmados por otro servidor y no por la
aludida Fiscal y la citada jefatura, pese a indicarse su nombre en éstos—,
que los actos administrativos únicamente pueden ser suscritos por la
autoridad o empleado que en aquéllos se consigna que los emite, ya que no
existe norma legal alguna que faculte la rúbrica de ellos por poder, conforme
se precisó en los dictámenes Nºs. 10.666, de 1999 y 2.098, de 2002, de esta
Contraloría General.
Por consiguiente, considerando que las anotadas diferencias, por recaer en

gestiones esenciales, podrían constituir vicios que afectarían la validez de
dicho procedimiento, corresponde que Carabineros de Chile, disponga la
reapertura de éste, con el objeto de subsanar las observaciones descritas, si
es pertinente, y luego realizar los trámites tendientes a afinar aquél390".
De este modo, la ausencia de firma de la autoridad administrativa en un acto

administrativo es un vicio de forma del acto administrativo que afecta la validez
del mismo. Asimismo, si existen cambios de firma de la autoridad a lo largo de
la sustanciación del procedimiento, en tanto se impide determinar la
autenticidad de los actos administrativos o la presencia de una adulteración de
instrumentos públicos.
Así, un elemento de forma solemnidad puede viciar el procedimiento.
De este modo, conforme el artículo 13 de la LBPA sólo los vicios de forma

afectarán la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito
esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento
jurídico, y genera perjuicio al interesado, cuestiones que deberán ser
analizadas caso a caso, sin perjuicio del ejemplo de ausencia de firma que
390 Dictamen Nº 32.360/2016.
340
examinamos. En efecto, pueden existir otros vicios de forma-formalidad o forma
procedimiento que vicien el procedimiento.
En suma, el procedimiento administrativo debe cumplir con las formas y

formalidades que le imponga la ley. Asimismo, el vicio de procedimiento o de
forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún
requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del
ordenamiento jurídico, y genera perjuicio al interesado, cuestión que deberá ser
analizada caso a caso.
4.4. El elemento de finalidad
Las potestades atribuidas por el ordenamiento jurídico a las autoridades

públicas y administrativas no sólo fijan los ámbitos de acción, competencia y
ejercicio de las autoridades, también fijan fines por los cuales tienen que ser
ejercidos y puestos en marcha. En efecto, la actuación pública tiene que
siempre satisfacer el fin típico y especial que tiene el ejercicio de sus funciones,
que se funda en causas materiales, formales y eficientes conforme a los
principios del ordenamiento jurídico administrativo. De ahí que un elemento
trascendental del principio de juridicidad o legalidad es el elemento del fin como
determinación teleológica de las competencias y potestades.
En efecto, la competencia y fin están íntimamente ligadas. Sólo es legítima la

actuación administrativa ejercida para la satisfacción de las causas dispuestas
en el ordenamiento jurídico administrativo. Lo anterior ha sido ratificado por la
doctrina que ha señalado:
"El poder que implica la competencia es finalizado. Ello implica, en primer

lugar, que se entrega para cumplir una función. Las potestades están
asociadas a un fin definido por el legislador, del cual su titular no puede
apartarse. Es la satisfacción de ese fin lo que explica y funda el ejercicio de
una potestad.
341
En segundo lugar, la competencia se otorga para cumplir un fin, para
satisfacer un interés o una necesidad ajena al titular de la misma. Ello exige
proscribir los motivos personales como elementos que justifican su ejercicio.
La existencia de un fin excluye el favoritismo y la venganza, como factores
que legitiman la potestad.
Finalmente, la existencia de un fin al que el ejercicio de la competencia debe

apuntar, exige que éstas deban extremarse, pues hay de por medio la
satisfacción de una necesidad pública. Si la potestad no se ejerce en
plenitud, o con la flexibilidad necesaria, dicha necesidad puede no quedar
cubierta391".
Es más, para el autor de derecho administrativo Enrique Silva Cimma el fin

del órgano administrativo debe satisfacerse y reflejarse en el fin del acto
administrativo, es forzoso que toda actuación pública cumpla con dicho
requisito copulativo. En este sentido señala:
"El fin del acto es la materialización del objeto del acto administrativo, vale
decir, de la prestación que contempla. Ejemplo: En un acto administrativo de
nombramiento de un funcionario público el fin de dicho acto es aumentar la
dotación del Servicio Público de que se trate.
Y como el objeto de ese mismo acto, vale decir, la prestación que contiene,
es investir a una persona de la calidad de funcionario público, resulta que en
último término el fin del acto de la especie —aumentar la dotación del
Servicio Público— se logra mediante la materialización del objeto del mismo
acto: investir a un particular en funcionario público.
Finalmente y relacionando, ahora, el fin del acto administrativo con el fin del
órgano o servicio que emite dicho acto, forzoso es concluir que debe existir
concordancia y armonía entre ellos, tanto porque el fin del primero será la
forma de concretar el fin del segundo, cuanto porque de acuerdo con el
principio de legalidad, el fin del acto será legítimo en la medida que se ajuste
342
a la competencia del órgano o servicio que lo emite. De no darse dicha
concordancia, el acto emitido carecerá de eficacia por abuso o desviación de
poder392".
El elemento de la finalidad se configura como otro requisito esencial del acto

administrativo que se relaciona con el aspecto funcional del acto presentado. El
acto administrativo sólo puede seguir el fin concreto de interés público o bien
común establecido en la norma atributiva de potestad y competencia393.
La finalidad como elemento del acto administrativo 394 se encuentra

reconocida en la legislación, en los artículos 2º y 3º de la LBGAE.
De este modo, todo acto de un funcionario público debe dirigirse a la

consecución de un fin determinado, expresa o tácitamente, por la norma legal o
regulación sectorial que lo disponga. De lo contrario, adolecerá el vicio
administrativo de "desviación del fin" o "desviación de poder", al constituirse
como un acto administrativo ilegitimo que debe ser anulado. Al respecto ha
señalado el autor de derecho administrativo Carlos Carmona:
"[...] Si la autoridad u órgano de la Administración se apartan de ese fin que

condiciona el ejercicio de su competencia, el acto o la decisión que adopten
en consideración a un fin distinto, deja de ser legítimo y debe ser anulado.
Los poderes administrativos no son abstractos, utilizables para cualquier
finalidad; son poderes fundacionales, otorgados por el ordenamiento en vista
a un especifico, con lo que apartarse del mismo ciega la fuente de su
legitimidad395".
Lo anterior ha sido reconocido por diversos fallos de la Corte Suprema, al

exigir a todos los actos administrativos cumplir con la finalidad que les dispuso
el legislador. Al respecto ha señalado:

394 Cfr. CARMONA, Carlos (2005).
343
"Quinto: Que la desviación de poder consiste, según la doctrina, en que el fin
del acto, que es uno de sus elementos constitutivos, es distinto del fin general
de interés público, que debe ser el de toda actividad pública, del fin particular
establecido para determinados actos por la norma respectiva. Fin que puede
ser de interés particular de la autoridad, como político, religioso o personal, y
que también puede ser de interés general pero distinto de aquel específico
que según la norma permitía la dictación del acto [...]396".
También, la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la

República establece el deber de todos los actos administrativos de cumplir la
finalidad o causa dispuesta por la ley, al señalar:
"Precisado lo anterior, corresponde advertir, en armonía con la jurisprudencia

administrativa de este Órgano Contralor, contenida en el dictamen Nº 14.178,
de 2004, que si la autoridad administrativa llegare a hacer uso de su facultad
de autorizar actividades de pesca de investigación con una finalidad distinta a
la perseguida por la ley, tal decisión quedaría afectada por una desviación de
poder y viciado el acto que la sanciona, sin perjuicio de las eventuales
responsabilidades administrativas que podrían generarse respecto de los
funcionarios y autoridades involucradas397".
De esta manera, el ejercicio de una potestad, por amplia que ésta hubiese
sido concedida, sólo puede ser ejercida para los fines públicos para el cual fue
otorgada. De lo contrario, incurre en la denominada desviación de fin o de
poder:
"En este aspecto, es imperioso recordar que los actos de la Administración

persiguen un interés público, por lo que siempre su fin último debe ser la
protección del interés general de la comunidad. En consecuencia, el acto
puede ser anulado si se constata que ha sido dictado con desviación de
396 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1148-2012. En este mismo sentido,
sentencias de la Excma. Corte Suprema, roles Nº 862-2012, Nº 2391-2012, Nº 50-2005, entre
otras.
397 Dictamen Nº 40.152/2012. Es este mismo sentido, dictámenes Nº 7.259/2011, Nº
72.596/2010, Nº 31260/2010, Nº 24.056/2010
344
poder, lo que puede configurarse si su fin es distinto de aquél. En tal sentido,
cabe señalar que esta causal de nulidad se erige como un sistema de control
jurisdiccional ante el ejercicio de facultades discrecionales de la
Administración, la que, como se señaló, no puede actuar sino amparándose
en la persecución de un interés público398".
Sobre lo señalado, destaca el "Caso Destinación Hospital de Petorca" que

señala:
"Tercero: Que la ausencia de una fundamentación adecuada y clara puede

hacer presumir que lo pretendido por la autoridad no es precisamente un fin
de interés general o particular del Servicio que dirige, en este caso dotar al
Hospital de Petorca de un 'profesional idóneo y con las competencias
técnicas suficientes y necesarias' (considerando 6º de la resolución Nº 5837)
para que implemente la nueva unidad de estudios y proyectos de dicho
recinto hospitalario, sino uno distinto, como obligar al funcionario a renunciar
o alejarlo del lugar en que se encontraba actualmente prestando servicios. En
efecto, si no aparece debidamente justificado por qué se optó por ese
empleado y no por otro, ni qué procedimiento de selección se siguió para
decidir a quién se trasladaba, conduce a presumir que pudo haber existido lo
que la doctrina denomina 'desviación de poder', en que el objetivo perseguido
por la autoridad es otro distinto al que formalmente invoca399".
Asimismo, el "Caso Terminación de Contratas IPS-Sumario":
"Cuarto: Que las circunstancias antes relatadas, permiten razonablemente

presumir que el fin que tuvo a la vista la autoridad no fue un fin de interés
general o particular del Servicio, en la especie, desvincular a un funcionario
cuyos servicios habían sido requeridos sólo de manera transitoria y por tanto
ya no estaba justificado mantener su contratación, sino otro, como separar a
un funcionario que fue parte de un sumario administrativo respecto del cual
no se pudieron comprobar responsabilidades disciplinarias que habilitaran

345
aplicar las sanciones correspondientes, lo cual conduce a concluir que pudo
haber existido lo que en doctrina se denomina 'desviación de poder', en que
la finalidad buscada por la autoridad es otra distinta400";
En razón de lo señalado, la autoridad sancionatoria debe cumplir el fin por el

cual se tramitan los procedimientos administrativos, que es investigar y develar
la existencia de incumplimientos administrativos, que puedan dar origen a
sanciones administrativas, poniendo igual énfasis en la determinación de
responsabilidad o absolución del inculpado y en la protección del bien jurídico
encomendado por el legislador. Así, los procedimientos sancionadores y su
resolución de término no podrán fundarse en razones personales, políticas,
económicas u otras, de lo contrario se atenta contra su fin o causa del ejercicio
de la potestad pública.
4.5. El elemento de motivación
El deber de fundamentación o motivación del acto administrativo consiste en

la exposición clara y precisa de los motivos que indujeron al órgano de la
administración del Estado a la emisión del acto administrativo. En este sentido,
la doctrina ha señalado:
"Así, la motivación [o fundamentación] comprende la exposición de las

razones que han llevado al órgano a emitirlo, y en especial, la expresión de
los antecedentes de hecho y derecho que preceden y justifican el dictado del
acto401".
"El acto administrativo emitido o confirmado por escrito debe ser motivado
(39 I VwfG), pues en la motivación se contienen los puntos de vista de hecho
y de Derecho relevantes para la decisión. Si el órgano administrativo gozase
de discrecionalidad, debería explicitar también las consideraciones

346
discrecionales. Esta limitación a una mera recomendación de la exigencia de
motivación es criticada justamente, porque para la validez de una decisión
discrecional son importantes, precisamente, las consideraciones
discrecionales del órgano, y éstas sólo pueden ser declaradas, en último
término, por el propio órgano402".
Por su parte, la jurisprudencia en el "Caso UAF" señaló que la motivación es

la razón que justifica cada acto administrativo emanado de la Administración
pública:
"Duodécimo: Que la doctrina ha conceptualizado el motivo del acto

administrativo 'como la razón que justifica cada acto administrativo emanado
de la Administración Pública. En ella están incorporados los elementos de
hecho que se tuvieron para su dictación como, asimismo, la causa legal
justificadora del acto administrativo'. (Bermúdez Soto, Jorge. 'Derecho
Administrativo General'. Editorial Legal Publishing Chile. 2011. Pág. 118).
El control de los motivos por parte de los tribunales es, según lo expuesto, un
control de legalidad del acto administrativo (C.S. rol Nº 1119-2015)403 ".
Asimismo, la motivación es la subsunción de los hechos en una norma

jurídica, determinando cuáles son las circunstancias que hacen aplicable dicha
norma; en este sentido la doctrina ha señalado:
"[...] motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya
consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma
jurídica; y en segundo lugar a razonar, cómo tal norma jurídica impone la
resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto404".
Por otro lado, el deber de fundamentación del acto administrativo permite

cumplir con uno de los pilares fundamentales de un Estado democrático, que
es la rendición de cuentas de la administración. En efecto, la fundamentación
402 MAURER, Harmut (2011), p. 272.

404 PÉREZ BENECH, Viviana (2009), p. 37.
347
del acto administrativo permite realizar el adecuado control sobre el
razonamiento de la administración, por las autoridades judiciales o
administrativas, lo que elimina la sensación eventual de arbitrariedad o error de
la administración y posibilita la efectividad de los recursos administrativos y
jurisdiccionales, al conocerse las razones o motivos de la decisión.
De esta manera, la exigencia de motivar los actos administrativos asegura la

vinculación de la administración con la legalidad, garantiza el cumplimiento del
debido proceso405 y el derecho a la defensa, lo que concreta la plena
satisfacción de las garantías de los ciudadanos frente la administración en sus
manifestaciones de voluntad. En este sentido, el profesor Eduardo Soto Kloss
señala:
"11. Motivación, objeto y fin son los elementos básicos o constitutivos del
acto administrativo que, junto con los supuestos 'investidura regular' del titular
del órgano que actúa, 'motivo/hecho', 'competencia' y 'debido procedimiento
legal', y el presupuesto indispensable 'motivo/hecho', vienen a constituir las
piezas fundamentales de aquella ordenación racional dispuesta
unilateralmente por un órgano en ejercicio de la función administrativa del
Estado, destinada a producir efectos jurídicos directos, en que consiste.
Motivación o fundamentación, esto es, la expresión formal de aquella

situación de hecho (motivo) que mueve a la Administración a obrar
jurídicamente, pues constituye dicha situación una necesidad pública que
satisfacer, habiéndose encargado por el ordenamiento el lograr su cumplida
satisfacción.
Y es que la publicidad de las razones que han llevado a la autoridad a

adoptar una determinada decisión/acto administrativo resulta la mejor
405En este sentido, las Actas de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución: "El señor
Diez señala que, en este evento, habría que aclarar que por órgano que ejerce jurisdicción se
entiende a los tribunales administrativos, fiscales, Impuestos Internos, Contraloría General de
la República, tribunales arbitrales, etc. O sea todo órgano que tenga facultad para dictar una
resolución o fallo llámese como se llame, que afecte la situación de una persona [...]. El señor
Evans acota que ello significa establecer que la norma se aplicará en toda controversia que se
suscite en orden temporal".
348
garantía del correcto uso de las atribuciones jurídicas que la ley le ha
conferido para satisfacer las necesidades públicas en su misión de 'promover
el bien común' y asegurar así que sean utilizadas en bien de la comunidad y
no para oscuros intereses o fines inconfesables406".
En el ordenamiento jurídico chileno, desde la reforma constitucional del año

2005, se exige a todos órganos estatales la fundamentación o motivación de
sus actuaciones, porque el artículo 8º de la Carta Fundamental establece como
elemento de legitimidad de toda actuación estatal los fundamentos o
motivaciones del acto.
Respecto a los órganos de la Administración del Estado, el legislador dispuso

expresamente la obligación de fundar y motivar sus actuaciones en los
artículos 11 inciso segundo y 41 inciso cuarto de la LBPA407.
Sobre el principio de motivación, el autor de derecho público Ivan Aróstica ha

señalado:
"[...] la motivación —consignación de los motivos en el mismo acto

administrativo— aparece como fundamental para asegurar el adecuado
407 En este sentido, la jurisprudencia ha señalado: "Trigésimo cuarto: Que la ley Nº 19.880,
que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de la
Administración del Estado, cuerpo legal aplicable supletoriamente a la SMA, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 62 de la Losma, contiene las siguientes disposiciones relativas a la
motivación de los actos administrativos, a saber: i) el inciso segundo del artículo 11, en virtud
del cual 'los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos
que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos,
perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos
administrativos'; y ii) los incisos.
cuarto y sexto del artículo 41, según los cuales 'las resoluciones contendrán la decisión, que
será fundada' y 'la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución
cuando se incorporen al texto de la misma'. Por su parte, la propia Losma en su artículo 54
establece que, emitido el dictamen y una vez elevado los antecedentes al Superintendente,
este deberá resolver en un plazo de diez días 'dictando al efecto una resolución fundada en la
cual absolverá al infractor o aplicará la sanción, en su caso'". Sentencia del Segundo Tribunal
Ambiental, rol Nº R-6-2013. En este mismo sentido, sentencia del Segundo Tribunal Ambiental,
rol Nº R-14-2014.
349
control jurídico de la decisión por parte del juez quien tampoco conocería los
fundamentos del acto impugnado ante él, posibilitando, por ende, que el
proceso por medio del cual se encauce la acción que un particular ejerce en
su contra, se armonice adecuadamente con aquella garantía constitucional
del debido proceso y también resulta esencial para el adecuado cumplimiento
del acto, permitiendo la efectiva participación y acatamiento de los llamados a
cumplirlo408".
El principio de motivación y fundamentación del acto administrativo también

ha sido reconocido por la Contraloría General de la República, que ha
señalado:
"[la] necesidad jurídica en que se encuentra la Administración en orden a

motivar sus actos, exigencia que tiene por objeto asegurar que los actos de la
Administración no se desvíen del fin considerado por la normativa que
confiere las respectivas atribuciones, que cuenten con un fundamento
racional y se encuentren plenamente ajustados a la normativa constitucional
y legal vigente409".
"[...] es menester señalar, que la dictación de actos administrativos que

corresponden al ejercicio de potestades discrecionales —como sería aquel
que establece la jornada de trabajo del personal de Carabineros de Chile—,
exigen un especial y cuidadoso cumplimiento de la necesidad jurídica en que
se encuentra la Administración de motivar sus actos, lo que tiene por objeto
asegurar que tales actos no se desvíen del fin considerado por la normativa
que confiere las respectivas atribuciones, esto es, que dichos actos cuenten
con un fundamento racional y se encuentren plenamente ajustados a la
normativa constitucional y legal vigente.
La mencionada obligación tiene su fundamento en el principio de juridicidad

que, en un concepto amplio y moderno, conlleva la exigencia de que los
actos administrativos tengan una motivación y un fundamento racional y no
408 ARÓSTICA, Iván (1986), pp. 508-509.

409 Dictamen Nº 23.114/2007.
350
obedezcan al mero capricho de la autoridad pues, en tal caso, resultarían
arbitrarios y, por ende, ilegítimos. (Aplica dictamen Nº 42.268, de 2004)410 ".
"Sin perjuicio de lo señalado, cumple con precisar que aun cuando la

calificación de la postulación constituye en la especie un aspecto de mérito
del Comité de Evaluación, la apreciación y juzgamiento de ella no puede
reducirse sólo al establecimiento de una determinada puntuación, ya que
tanto el citado decreto Nº 664, como las bases del concurso, exigen que se
considere para la estimación del criterio 'programas específicos de estudios',
la opinión de los propios evaluadores, y de acuerdo con los antecedentes
tenidos a la vista, no se evidencia en este aspecto el juicio o raciocinio que
explicaría la asignación de los puntajes otorgados a las preferencias
designadas por el recurrente.
En este orden de ideas, y en armonía con lo dispuesto en los dictámenes

Nº 44.114, de 2005, 2.783 y 23.114, de 2007, entre otros, de esta Entidad de
Fiscalización, cabe consignar que el principio de juridicidad conlleva la
exigencia de que los actos administrativos tengan una motivación y un
fundamento racional de los antecedentes que se invocan para justificar la
procedencia de la decisión adoptada411".
La Contraloría General de la República en relación a la solicitud de la

Universidad Autónoma de Chile acerca de la procedencia del rechazo por parte
del Consejo de Rectores a su ingreso al "Sistema Único de Admisión
Universitaria", que se fundó en un acuerdo adoptado por el Consejo, señala
que el deber de motivación exige la determinación pormenorizada de los
fundamentos fácticos y jurídicos de las decisiones administrativas:
"De tal manera, consta que la autoridad administrativa omitió expresar en

detalle los motivos que incidieron en esa determinación, situación que
contraviene lo prescrito en el inciso segundo del artículo 13 de la ley
Nº 18.575, de acuerdo con el cual 'La función pública se ejercerá con
410 Dictamen Nº 44.114/2005.

411 Dictamen Nº 55.132/2011.
351
transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los
procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten
en ejercicio de ella'.
Consecuente con lo anterior, el Cruch deberá arbitrar las medidas pertinentes

a fin de fundamentar debidamente la decisión cuestionada —en caso de
mantenerla—, pues la remisión al anotado acuerdo no constituye un 'motivo
suficiente' que describa las razones de fondo que llevaron a adoptar
aquella412".
En este mismo sentido se ha pronunciado la Excma. Corte Suprema

señalando:
"[...] Semejante deber aparece también contemplado de manera implícita

dentro de nuestro ordenamiento constitucional, según se desprende de lo
dispuesto en el artículo 8º de la Carta Política, donde se consagra el principio
de publicidad de los actos y resoluciones emanados de los órganos del
Estado así como de sus 'fundamentos'413".
"Octavo: Que, por otro lado, cabe señalar que es presupuesto indispensable
de cualquier acto administrativo, discrecional o reglado la fundamentación del
mismo, pues a través de esta modalidad se exteriorizan las razones que
412 Dictamen Nº 94.064/2014. En este mismo sentido dictámenes Nº 94.587/2014, Nº

94.589/2014, Nº 94.592/2014.
413 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3.965-2011. Asimismo, ha señalado:

"Tercero: Que si bien es cierto que de los artículos 2º y 6º del Estatuto Administrativo para
Funcionarios Municipales puede colegirse que la autoridad se encuentra facultada para poner
término al empleo a contrata antes del vencimiento del plazo consignado en el nombramiento,
no lo es menos que la referida potestad debe ejercerse con arreglo a la ley. A este respecto, de
los artículos 11 inciso segundo, 16 y 41 inciso cuarto de la ley Nº 19.880 se colige que es un
requisito de validez del acto administrativo la expresión del motivo o fundamento.
Cuarto: Que la mencionada exigencia no concurre en el caso de autos, en que ni siquiera se

entrega como argumento para prescindir del cargo del afectado que ya no son necesarios sus
servicios, que corresponde al motivo que se tuvo en cuenta en la resolución de designación.
Ello convierte al acto impugnado en ilegal por falta de motivación y atentatorio de la garantía
constitucional de igualdad frente a la ley". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
12565-2011.
352
conducen a la Administración a dictar el acto, lo que permite controlar su
legalidad. En nuestro ordenamiento jurídico, expresamente en el artículo 11
inciso 2º de la ley Nº 19.880, se exige a la Administración que las decisiones
que afecten los derechos de los particulares, contengan la expresión de los
hechos y fundamentos de derecho en que se sustentan. A su turno, el
artículo 41 inciso cuarto del mismo cuerpo legal establece que las
resoluciones que contengan una decisión han de ser fundadas414".
"Tercero: Que tal como lo ha sostenido esta Corte para asuntos como el que
nos ocupa, el ejercicio de una atribución discrecional o facultativa de la
administración, como es la relativa a conceder el beneficio de la libertad
condicional a quienes cumplen con los requisitos previstos en la ley para
acceder al mismo, debe concluir con una decisión debidamente fundada por
aplicación del artículo 11 de la ley Nº 19.880, que exige que los actos
administrativos deben ser motivados415".
"Décimo tercero: Que, entre los principios previstos en esa ley se encuentran
aquéllos sobre transparencia y publicidad consagrados en el artículo 16, en el
cual se dispone que el procedimiento administrativo debe realizarse con
transparencia de manera que permita y promueva el conocimiento, contenido
y fundamentos de las decisiones que se adopten en él.
A su turno se consigna en dicho cuerpo legal la obligación contenida en el

artículo 11 inciso segundo, consistente en motivar o fundamentar
explícitamente en el mismo acto administrativo la decisión, los hechos y los
fundamentos de derecho que afecten los derechos de las personas.
Por último, es útil destacar que el artículo 41 inciso cuarto, primera parte del
aludido texto legal ordena: 'Las resoluciones contendrán la decisión, que será
fundada'.

353
De lo expresado, sólo cabe colegir que es un requisito de validez del acto
administrativo —y por lo mismo sustancial— la expresión del motivo o
fundamento.
Décimo cuarto: Que en este contexto jurídico, es manifiesto que la autoridad

reclamada sí cumplió con la exigencia de explicitar las razones o motivos de
hecho que fundamentaron la aplicación de la sanción, pues como se ha visto,
se expresaron los específicos incumplimientos de deberes de supervisión en
que incurrió el reclamante en su calidad de contratista de la obra en una
determinada labor respecto de un trabajador del subcontratista y se
pormenorizaron las normas que con dicha conducta habían sido
contravenidas416".
Por otro lado, el Segundo Tribunal Ambiental, analizando el elemento de

motivación de la sanción administrativa en el "Caso Pascua Lama", señaló que
los motivos constituyen el elemento causal del acto administrativo y la
motivación es la expresión formal de los antecedentes de hecho y de derecho
que le sirven de fundamento, permitiendo conocer las razones de su
adecuación a la finalidad que lo justifica y, en el caso de ejercicio de potestades
discrecionales, las circunstancias que aconsejan la opción por una solución
concreta de entre las legalmente posibles:
"Vigésimo octavo: Que, en primer lugar, se debe tener presente que los
motivos constituyen el elemento causal del acto administrativo y la motivación
es la expresión formal de los antecedentes de hecho y de derecho que le
sirven de fundamento. En cuanto a su determinación, se distingue entre
actuación reglada y discrecional de la Administración. En la primera, los
motivos o presupuestos del acto están establecidos en la ley, en cambio, en
la segunda hay una determinación genérica de los motivos, pero la
calificación jurídica la hace la autoridad administrativa llamada a
pronunciarse. De esta forma, la motivación suficiente del acto administrativo
ilustra sobre los fundamentos de hecho y de derecho que lo justifican,
permitiendo conocer las razones de su adecuación a la finalidad que lo
354
justifica y, en el caso de ejercicio de potestades discrecionales, las
circunstancias que aconsejan la opción por una solución concreta de entre
las legalmente posibles.
Vigésimo noveno: Que la Contraloría General de la República en numerosas

oportunidades se ha pronunciado sobre el deber de motivación de los actos
administrativos, como exigencia del principio de juridicidad. Así, en
dictámenes Nº 42.268, de 18 de agosto de 2004, 37.496, de 11 de agosto de
2005, 46.223, de 29 de septiembre de 2006, 12.360, de 20 de marzo de 2007
y 17.7011, de 17 de abril de 2008, entre otros, ha señalado que 'el principio
de juridicidad, en un concepto amplio y moderno, conlleva la exigencia de
que los actos administrativos tengan una motivación y un fundamento
racional y no obedezcan al mero capricho de las autoridades, pues, en tal
caso, resultarían arbitrarios'. En términos similares se ha manifestado en
dictámenes Nº 44.114, de 21 de septiembre de 2005, 2.783, de 17 de enero
de 2007, 23.114, de 24 de mayo de 2007 y 55.132, de 31 de agosto de 2011,
al sostener que 'el principio de juridicidad conlleva la exigencia de que los
actos administrativos tengan una motivación y un fundamento racional de los
antecedentes que se invocan para justificar la procedencia de la decisión
adoptada'. Asimismo, en dictamen Nº 7.453, de 15 de febrero de 2008,
señaló que 'la exigencia de motivar algunos actos administrativos,
expresando los hechos y sus fundamentos de derecho, se vincula tanto con
los principios de imparcialidad y de probidad como con los de impugnabilidad
de los actos administrativos y de transparencia de los procedimientos' y en
dictamen Nº 24.887, de 13 de mayo de 2009 hizo presente 'la necesidad que,
en lo sucesivo, tratándose de actos administrativos, deben indicarse en su
texto, de manera expresa, los motivos o razones que sirven de fundamento a
la decisión que en ellos se adopta'. Por su parte, en dictámenes Nºs. 60.170,
de 19 de diciembre de 2008 y 54.968, de 6 de octubre de 2009, entre otros,
ha señalado que 'la exigencia de fundamentación de los actos administrativos
se relaciona con el recto ejercicio de las potestades otorgadas a la
Administración activa, toda vez que permite cautelar que éstas se ejerzan de
acuerdo a los principios de juridicidad —el que lleva implícito el de
racionalidad, evitando todo abuso o exceso, de acuerdo con los artículos 6º y
355
7º de la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 2º de
la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado—, y de igualdad y no discriminación arbitraria —
contenido en el artículo 19, Nº 2, de la Carta Fundamental—, como asimismo,
velar porque tales facultades se ejerzan en concordancia con el objetivo
considerado por el ordenamiento jurídico al conferirlas417'".
Asimismo, diversas normas administrativas exigen que la autoridad

administrativa emitan resoluciones fundadas o motivadas, por ejemplo, el
artículo 35 de la LBPA, que impone a la autoridad administrativa motivar la
aceptación o rechazo de la prueba solicitada por los interesados. Sobre el
sentido y alcance de la expresión "motivada o fundada", la Corte ha señalado
que no basta la mera transcripción de la norma y de la decisión:
"Séptimo: Que, por otra parte, además de las mencionadas exigencias para
el afectado por una resolución que le aplica multa, la ley impone también
obligaciones a la autoridad administrativa que ejerce la facultad de que se
trata, entre ellas, la de fundar su decisión y tan claramente que para
confirmarlo basta con transcribir el texto de la disposición, en tanto señala
'hará uso de esta facultad mediante resolución fundada', expresiones que, sin
duda, se refieren a las motivaciones de la decisión sea ésta afirmativa o
negativa—. En otras palabras, debe explicar las razones que originan su
determinación.
Octavo: Que la conclusión precedentemente anotada se encuentra

corroborada por los principios que orientan los procedimientos
administrativos regulados en la ley Nº 19.880 que establece las bases de los
procedimientos de esa naturaleza y que rigen los actos de los órganos de la
administración del Estado, la cual establece en su artículo 16 el principio de
transparencia, a propósito del cual señala: 'El procedimiento administrativo se
realizará con transparencia, de manera que permita y promueva el
conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten
en él', es decir, la necesidad de fundar las decisiones, lo que, sin duda,
356
propende al respeto del principio del debido proceso consagrado
constitucionalmente en el artículo 19 Nº 4 de la Carta Fundamental.
Noveno: Que tal exigencia no aparece cumplida en la resolución Nº 0718 de

fecha 7 de octubre del año 2008, en la medida que ésta no contiene las
motivaciones exigidas para determinar que, en el caso en estudio, se daban
o no los presupuestos legales para dejar sin efecto o rebajar la multa
impuesta. En efecto, esta resolución aparece escrita en un formulario tipo en
que sólo aparece detallada la resolución que aplicó las multas y su monto; y
mediante la letra, se informa que respecto de la primera se decide rebajarla
de 60 a 6 UTM y la otra, mantenerla, sin haberse hecho cargo de las
argumentaciones expresadas por el reclamante418".
En este mismo sentido, el ex Contralor General de la República Ramito

Mendoza ha destacado que las resoluciones administrativas deben cumplir con
un mayor estándar de motivación y fundamentación; en este sentido ha
señalado:
"Las decisiones que se contienen en los actos administrativos no pueden

consistir en una mera manifestación de voluntad —arbitrio o voluntad
desnuda—, sino que deben ser decisiones sustentadas en fundamentos o
razones que los justifiquen, de modo que todo acto administrativo debe ser
una manifestación de voluntad razonable y razonada, esto es, obedecer a
razones, motivos o fundamentos que los sustenten.
En efecto, descartando que el acto pueda ser una mera expresión de

voluntad, el artículo 10 de la ley alude a los 'elementos de juicio' que, en
cualquier momento del procedimiento, pueden aportar los interesados en él,
con miras a la decisión que el órgano administrativo está llamado a emitir.
El artículo 16 deja en evidencia que la decisión que se adopte en un

procedimiento administrativo debe apoyarse en 'fundamentos', cuyo
357
conocimiento la ley permite y promueve, y para lo cual ordena que aquél se
realice con transparencia.
Del artículo 34 se extrae la idea de que el acto que se pronuncie al cabo del
procedimiento debe basarse en "datos" y que éstos deben ser determinados,
conocidos y comprobados —reales y verdaderos—, para cuyos efectos
existen los actos de instrucción.
El artículo 35 insistirá en que la decisión que afina un procedimiento debe

basarse en hechos y que los mismos deben ser acreditados, agregando que
la alegación de algunos de ellos por parte de los interesados debe dar lugar a
la apertura de un período de prueba para tales fines.
Finalmente, por lo mismo que la decisión final debe basarse en datos o

hechosreales, verdaderos y demostrables, el artículo 60 regula el recurso de
revisión estableciendo que éste procede cuando en la dictación del acto firme
se ha incurrido en manifiesto error de hecho, en la medida que haya sido
determinante para la decisión adoptada; cuando aparecieren documentos
(elementos de juicio) que, ignorados al dictarse el acto o no pudiendo
acompañarse al expediente en esa oportunidad, sean de valor esencial para
la decisión del asunto, y cuando el acto firme se haya basado, de modo
esencial, en documentos o testimonios declarados falsos.
[...].
La aplicación de la preceptiva enunciada a todos los actos administrativos y

la exigencia que de ella se deduce en orden a que los mismos cuenten con
su necesario fundamento, se refuerza en su imperatividad tratándose de
actos que imponen sanciones, comoquiera que por medio de ellos se pone
en ejercicio aquella peculiar potestad por la que el Estado puede afectar los
derechos de los sancionados419".
En este mismo sentido, el profesor Luis Cordero ha señalado:
419 MENDOZA, Ramiro (2016).
358
"En efecto, tradicionalmente los administrativistas están de acuerdo con que
debe existir especial motivación del acto en los siguientes casos: (1) cuando
se dictan actos de gravamen; (2) los que resuelven recursos administrativos;
(3) cuando la Administración actúa al margen de sus criterios previamente
establecidos o bien los sustituye (precedentes); (4) cuando se aparta de un
informe solicitado a otro organismo público, que aunque no sea vinculante
exige una argumentación para explicar por qué se aparta de él; (5) cuando se
suspenden los efectos de un acto administrativo; (6) cuando se adopta una
medida provisional en el procedimiento administrativo; (7) cuando se ejerce
una potestad discrecional; (8) cuando se dicta un acto administrativo en base
a un procedimiento de selección o competencia en asuntos de personal,
bienes o asignación de recursos públicos; (9) cuando se autoriza la
ampliación de plazos en el procedimiento administrativo420".
Por su parte, la doctrina comparada ha señalado:
"La suficiencia de la motivación a imponer, supone que el interesado conoce

cumplidamente las razones que justifican la decisión administrativa para,
posteriormente, poder alegar cuanto le convenga en su defensa. A tal efecto,
el requisito de motivación de la graduación de la sanción a imponer no se
cumple con las formulas convencionales sino proporcionando alguna razón
del proceso lógico y jurídico que determina la decisión administrativa,
resultando frecuente, en la práctica, una motivación derivada del contexto de
las actuaciones o de los informes técnicos precedentes421".
Por otro lado, Eduardo Soto Kloss considera que el elemento de motivación
de un acto administrativo no puede ser subsanado, en su insuficiencia de
motivación, por un acto administrativo posterior, que incluya "nuevos e inéditos"
fundamentos jurídicos. Así, sobre la materia el autor considera pertinente tener
presente las siguientes sentencias:
420 CORDERO, Luis (2015) -2-.

359
"Es improcedente pretender fundamentar una decisión administrativa en la
instancia judicial, puesto que el acto que dicta la autoridad debe tener su
fundamentación en la resolución misma que lo contiene, y que es la que se
ha aplicado y ha producido el agravio en el recurrente que la impugna; jamás
puede esgrimirse ella a posteriori, ni puede fundamentarse con hechos
producidos tiempo después de su dictación (Acevedo de Alarcón, Corte de
Apelaciones de Santiago, 17.05.84, en Gaceta Jurídica Nº 47, 50-53, consid.
6º; también Fantuzzi Alliende, Corte Suprema, 30.12.1985, RDJ, y. 82 (1985)
2.5, 283-288, consid. 5º).
Es ilegal y arbitraria una decisión administrativa revocatoria de un acto

anterior que carece de fundamentación fáctica, ya que los fundamentos de
ella 'deben contenerse en la resolución dictada al efecto y no esgrimirse a
posterior' [...]"422".
Por consiguiente, todo acto de la administración del Estado debe contener los
siguientes elementos: a) enunciación de los hechos; b) consideraciones de
derecho; c) los fundamentos propios del acto administrativo 423 y resolver todas
las cuestiones que se han alegado en el procedimiento.
423 "Sexto: Que la conclusión precedente se encuentra corroborada por las directrices que
orientan las gestiones administrativas reguladas en la Ley Nº 19.880 que establece las bases
de los procedimientos de esa naturaleza y que rigen los actos de los órganos de la
administración del Estado, en cuyo artículo 16 contempla el principio de transparencia y de
publicidad, a propósito del cual señala: "El procedimiento administrativo se realizará con
transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos
de las decisiones que se adopten en él", es decir, la necesidad de fundar las decisiones, lo que,
sin duda, propende al respeto del principio del debido proceso consagrado constitucionalmente
en el artículo 19 Nº 4 de la Carta Fundamental.
Séptimo: Que, por consiguiente, la omisión de los fundamentos en la resolución dictada por
la autoridad administrativa, en el ejercicio de la facultad que le entrega el artículo 481 del
Código del Trabajo, hace también procedente el reclamo establecido en el artículo 482 inciso 2º
del mismo texto legal y su constatación conduce a acoger la reclamación interpuesta en aras
del resguardo del principio del debido proceso, consagrado constitucionalmente, sin que resulte
pertinente entrar al examen de la comisión o no de un error de hecho en la aplicación de las
multas impuestas a la recurrente". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 8445-2009.
360
En este mismo sentido, en el requerimiento de inaplicabilidad por
inconstitucionalidad presentado por Pizza Pizza S.A. respecto de los artículos
166 y 171, inciso segundo, del Código Sanitario, el Tribunal Constitucional
señaló:
"Como los actos decisorios de la administración, que se pronuncian sobre la

cuestión de fondo y en los cuales expresan su voluntad, son producto de un
procedimiento administrativo (artículos 8º y 41 de la ley Nº 19.880), fundado
en el principio de contradictoriedad, que permite a los interesados en
cualquier momento aducir alegaciones y aportar documentos u otros
elementos de juicio (artículo 10 de la ley Nº 19.880), no se llega al tribunal sin
haber pasado por esta sucesión de actos trámite (artículo 18 de la ley
Nº 19.880), destinados a dar garantía de los derechos de los que resulten
afectados por la decisión de la administración. En este sentido, el
procedimiento administrativo es también parte del racional y justo
procedimiento a que se refiere la Constitución en su artículo 19, Nº 3º (STC
roles Nº 1413/2009, 2301/2012, 2036/2011). De ahí que algunos vicios del
acto se construyan en relación al procedimiento administrativo. Así, por
ejemplo, pueden haber vicios vinculados al procedimiento propiamente tal,
como la falta de emplazamiento (artículo 60 letra a) del cuerpo legal
precedentemente citado), la omisión de trámites (artículo 10), no llevar el
expediente (artículo 18). También vicios vinculados a la decisión, como la
ausencia de motivo (artículos 8º y 41), la ausencia de motivación (artículos 11
y 41), la motivación insuficiente (artículos 17 f), 30, 31, 35, 38, 39) o la
incongruencia de la motivación (artículos 30 letra b) y 41)424 ".
Los requisitos de la resolución administrativa son las condiciones que debe

cumplir todo acto administrativo terminal, que se encuentran regulados en los
artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la República, el artículo 2º de la
LBGAE y los artículos 3º, 13, y 41 de la LBPA.
De este mismo modo, se ha señalado que los requisitos del elemento de

motivación son los siguientes:
361
"Siguiendo, ahora, al profesor Silva Cimma, para identificar los requisitos del
motivo o motivación distinguiremos entre las motivaciones de hecho y las de
derecho.
Las motivaciones de hecho, son las circunstancias materiales o fácticas que

anteceden y justifican la emisión del acto administrativo, las que deben reunir
los siguientes requisitos:
a. Debe existir, esto es, deben ser reales y efectivas, verídicas y ciertas.
b. Deben ser jurídicamente bien calificadas, es decir dichas circunstancias

fácticas deben ser concordantes y armónicas con la causal legal que se
invoca, deben estar efectivamente comprendidas en dicha causal. El grado
de correspondencia exigible a la calificación estará determinado por la
naturaleza de la potestad atribuida, o dicho de otro modo, por el mayor o
menor grado que permiten ejercer la competencia.
Las motivaciones de derecho se identifican con los fundamentos jurídicos

que anteceden y justifican la emisión del acto administrativo, esto es, la
fuente legal que permite su dictación. Para estas motivaciones se exigen los
siguientes requisitos:
a. Deben ser idóneas, es decir, debe tratarse de normas vigentes y

aplicables.
b. Deben ser concretas, esto es, debe individualizarse la fuente legal

específica que sirve de fundamento al acto.
c. Deben ser precisas, esto es, que deben identificarse con exactitud y
circunstanciadamente425".
Por otro lado, cabe señalar que la ley impone determinadas motivaciones o
fundamentos que deberán cumplir determinados actos administrativos en el
ejercicio de determinadas competencias. Por ejemplo, el artículo 35 de la LBPA
362
sólo permite el rechazo de la prueba, a través de una resolución motivada que
se pronuncie si la prueba es improcedente e innecesaria. Asimismo, hay
normas de procedimientos administrativos sancionadores que exigen una
fundamentación especial de determinados actos administrativos, entre otros, la
formulación de cargos, las resoluciones respecto a la prueba, medidas
provisionales o la fundamentación de la sanción o absolución administrativa.
De este modo, es indispensable que la autoridad administrativa dé

cumplimiento, estricto, al deber de fundamentar sus actos administrativos, de lo
contrario, estos serán considerados ilegales o arbitrarios, al carecer de razones
que funden la decisión administrativa. Asimismo, el regulado debe revisar
detalladamente los procedimientos sancionatorios especiales e identificar
aquellos actos que exigen un mayor estándar para no ser víctima de decisiones
infundadas y solicitar el control administrativo o jurisdiccional que corresponda.
Sobre el control del elemento de la motivación la jurisprudencia ha fijado

diversos criterios que son ilustrativos al momento de determinar la juridicidad y
legalidad de un acto administrativo a la luz del elemento de motivación.
Así, la jurisprudencia ha señalado:
— Los actos administrativos deben ser debidamente fundados omitiendo

dudas sobre la procedencia de la decisión adoptada, en razón del interés
público involucrado;
La autoridad pública no puede sustentar su actuar en apreciaciones

subjetivas, vagas, confusas e imprecisas.
No basta la mera referencia a las normas o informes técnicos, estos deben

ser analizados pormenorizadamente; y,
— El control de los motivos puede referirse tanto a la verificación de la

existencia de los motivos invocados por la autoridad, como a la calificación
jurídica de los mismos.
Sobre lo anterior, por ejemplo, se ha señalado:
363
"[...] lo cierto es que las determinaciones que en este sentido pronuncie
deben ser debidamente fundadas, es decir, el acto administrativo que de ella
surja debe encontrarse motivado en consideraciones que no dejen duda
alguna sobre la procedencia de la decisión adoptada, en razón del interés
público involucrado, como única finalidad que puede tener la actuación de la
autoridad. [...] que la ausencia de una fundamentación adecuada no permite
conocer las razones de interés público en base a las cuales se adopta la
decisión (puede hacer presumir que el fin querido por la autoridad no es
precisamente el de interés general o particular) [...].
En efecto, no basta la mera referencia que hace la autoridad en la

cuestionada resolución en cuanto a haber considerado como fundamento
para su decisión lo que aconsejan o expresan los informes técnicos
evacuados durante el proceso de tramitación de la solicitud de la recurrente,
sin mayor análisis y explicitación de los parámetros o criterios utilizados426".
"Que de acuerdo con la jurisprudencia sentada por esta Corte —y que recoge
una doctrina que ha gozado de general aceptación— la ilegalidad de un acto
administrativo, que puede acarrear su anulación, puede referirse a la
ausencia de investidura regular, incompetencia del órgano, defectos de
forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de
la ley de fondo aplicable.
El capítulo de nulidad en examen se refiere a la motivación del acto

administrativo impugnado. Siendo el motivo uno de los elementos del acto
administrativo, que puede conceptualizarse como 'los hechos objetivos,
anteriores y exteriores al acto y cuya existencia ha llevado a su dictación'.
Como todos los elementos del acto, puede ser objeto de control por el juez.
Dicho control puede referirse a motivos legales, cuando la norma exige la
existencia de determinados motivos para la dictación del acto administrativo;
pero también puede referirse a los actos de contenido discrecional.
364
En efecto, tratándose de la discrecionalidad administrativa, esto es, cuando la
norma no le impone una determinada conducta a la Administración, el control
de los motivos puede referirse tanto a la verificación de la existencia de los
motivos invocados por la autoridad, como a la calificación jurídica de los
mismos. Es por ello que según la importancia y la complejidad del acto
administrativo, los motivos deben explicitarse mediante una relación
circunstanciada de los fundamentos de la decisión, de manera de verificar su
existencia. El juez puede en ciertos casos además, controlar la
discrecionalidad administrativa mediante el control de la apreciación de los
hechos, en que el acto sería ilegal por una errada apreciación de los mismos.
(Pedro Pierry. El Control de la discrecionalidad administrativa en Revista
Chilena de Derecho, Vol. II Nº 2 y 3. mayo-diciembre 1984. Pág. 479 y
siguientes). Este aspecto cobra mayor relevancia tratándose de actos que
suprimen exigencias de naturaleza ambiental contenida en actos
anteriores427".
Por otro lado, la jurisprudencia es clara en señalar que la autoridad pública

no puede sustentar su actuar en apreciaciones subjetivas, vagas, confusas e
imprecisas, debe fundar sus actuaciones en convicciones y certezas:
"18.- Que en cuanto a este argumento cabe distinguir, el CRUCH tiene

facultades para pronunciarse acerca de las solicitudes que le presenten las
diversas Universidades, pero las tiene para determinar si una entidad tiene o
no fines de lucro, la cuestión es otra, el Ministerio de Educación ya le había
reconocido a la recurrente que podía adscribirse al Financiamiento de acceso
gratuito, como ya se analizó en la motivación décimo cuarta, mal podía
entonces el Consejo recurrido discrepar con aquel y resolver que la
Universidad Autónoma no puede hacerlo, porque según su entender no le ha
quedado claro si persigue fines de lucro.
Su decisión carece entonces de la debida razonabilidad, al sustentarse en

apreciaciones y no en convicciones, como lo demuestran diferentes frases
que contiene la Resolución en análisis, tales como; "estimó que los
365
antecedentes son insuficientes para garantizar el cumplimiento del requisito",
no permiten afirmar o desvirtuar fehacientemente que dicha institución lucre,
"no logró formarse la convicción".
Todo ello en abierta contradicción con lo decidido por el Ministerio del

ramo428".
"Uno de estos principios, tal como ha sido reiteradamente sostenido por esta
Corte Suprema, es la motivación del acto administrativo, debiendo éste
contener los fundamentos en que se sustenta con el fin de legitimar la
decisión de la autoridad, razones que no pueden ser meramente formales,
toda vez que caerían dentro de la categoría de arbitrarios y, por lo tanto,
ilegales. Es por ello que si el acto aparece desmotivado o con razones
justificativas vagas, imprecisas y que no se avienen al caso concreto, se
debe concluir que el acto carece de uno de sus elementos esenciales429".
Razonamiento confirmado en un reciente fallo de la Corte Suprema sobre el

"Caso Universidad Autónoma SUA", donde el CRUCH sustentaba su decisión
en un supuesto lucro de la Universidad:
"Octavo: Que, el acto impugnado, esto es la decisión del CRUCH de no

acceder a la solicitud de incorporar a la Universidad Autónoma de Chile al
SUA, más allá de la ambigua fundamentación, se basó en que los
antecedentes acompañados, a juicio de la recurrida, no permitían afirmar o
descartar que la referida institución o sus controladores lucraran con la
actividad educacional, en razón de las ocho composición societaria que ha
tenido aquella desde su creación, la que se describe. Efectivamente, de la
lectura del acto recurrido, su fundamentación resulta ininteligible, pues no se
señala concretamente porqué la configuración societaria de la recurrente no
permite descartar el lucro, cuestión que, tal como lo analiza el fallo en alzada,
deviene en una falta de motivación que torna arbitrario el acto recurrido430".

366
Asimismo, la doctrina ha señalado que la autoridad pública debe actuar
conforme a razones sólidas, verdaderas y demostrables, en especial en los
procedimientos administrativos sancionadores. En este sentido, el ex. Contralor
General de la República Ramiro Mendoza analizando un procedimiento
administrativo sancionador de una autoridad pública señala:
"En esa misma línea, demostrativo del criterio expuesto, el legislador

progresivamente ha venido exigiendo que los actos administrativos
obedezcan a razones —sólidas, verdaderas y demostrables—, mismas que
puedan ser conocidas por cualquiera —sea o no su destinatario—, lo que
procede no sólo cuando la ley establece que la decisión de un determinado
asunto lo sea mediante "decreto o resolución fundado", expresando en el
mismo acto sus fundamentos y motivos, sino que respecto de todo y
cualquier acto administrativo431".
En suma, las autoridades públicas deben fundar o motivar sus actos

administrativos conforme lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, la doctrina y
jurisprudencia.
Conforme a lo señalado, es posible distinguir, principalmente, tres tipos de

vicios del elemento motivación del acto administrativo: la ausencia de
motivación, la insuficiente motivación y la errada motivación.
— Ausencia de motivación: es el vicio del acto administrativo relacionado al

elemento de motivación cuando el acto administrativo carece de motivos
jurídicos y fácticos para ser emitido. Por ejemplo, cuando la autoridad pública
emite una resolución sin indicar los motivos o fundamentos de su acto.
— Insuficiente motivación: es el vicio del acto administrativo relacionado con

el elemento de motivación que acontece cuando la autoridad administrativa
emite un acto con ausencia de suficientes motivos. Por ejemplo, cuando se
decreta una medida provisional administrativa sin indicar detalladamente la
367
situación de peligro o daño que la sustenta y la proporcionalidad —idoneidad y
necesidad— de la medida adoptada.
— Errada motivación: es el vicio del acto administrativo relacionado con el

elemento de motivación cuando la autoridad administrativa yerra en el
fundamento de su acto administrativo. Por regla general, será el único vicio de
motivación, que en principio, no vicia el acto administrativo, porque es
simplemente una errada descripción normativa de competencias.
De este modo,el principio de legalidad del procedimiento, exige a la autoridad

competente, el respeto irrestricto a la Constitución, las leyes, reglamentos,
normas técnicas, Decretos Supremos, decretos con fuerza de ley y otro acto
administrativo que se dicte con carácter vinculante. Asimismo, deberá cumplir
con el procedimiento administrativo fijado por ley, para concretar la decisión
pública administrativa, asegurando cada una de las etapas, en especial la
contrariedad, y adoptando una resolución razonable, conforme a los
antecedentes que compongan el expediente administrativo.
Finalmente, deberá resguardar que todas las actuaciones que se dicten en el

procedimiento administrativo, cumplan con los elementos que han sido exigidos
por la doctrina y jurisprudencia, que luego serán analizados con más detalle a
lo largo del presente libro.
II. Principio del debido proceso
1. Concepto
El debido proceso es el conjunto de garantías y derechos que debe

considerar un procedimiento judicial, disciplinario o administrativo, con el objeto
de resguardar la libertad y autonomía de las personas y como límite al ejercicio
de las actuaciones del poder público, exigiendo su sujeción al derecho y la
368
interdicción de la arbitrariedad. Así, el Tribunal Constitucional en la sentencia
sobre el Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado
por el Banco de Crédito e Inversiones respecto de los artículos 289, letra a) y
292, inciso primero, del Código del Trabajo y del artículo 4º, inciso primero,
parte final, de la ley Nº 19.886 consideró la siguiente definición de debido
proceso:
"Octavo: Que, por definición el derecho al debido proceso debe entenderse

como todo aquel que franquea el acceso a la jurisdicción, permite que el
proceso se desarrolle con todas las garantías esenciales, racionales y justas
que contribuyan a un procedimiento equitativo y no arbitrario. Este Tribunal lo
ha definido sosteniendo que "el procedimiento legal debe ser racional y justo.
Racional para configurar un proceso lógico y carente de arbitrariedad. Y justo
para orientarlo a un sentido que cautele los derechos fundamentales de los
participantes en un proceso" (STC rol Nº 1838-10, considerando 10º; citado
por García, Gonzalo, y Contreras, Pablo, Diccionario Constitucional Chileno,
Cuaderno del Tribunal Constitucional Nº 55, 2014, Santiago de Chile, p. 245);
Noveno: Que, al tenor de los elementos expuestos se infiere que para que
exista vulneración del debido proceso desde la perspectiva constitucional
deben afectarse aspectos que la Carta Fundamental resguarda y que
requieren ser calificados como derechos integrantes del debido proceso,
teniendo para ello como baremo el conjunto de garantías procesales,
orgánicas y penales que el legislador ha desarrollado como presupuestos
mínimos del debido proceso, tales como: el derecho a la acción y al debido
emplazamiento, bilateralidad de la audiencia, aportación de pruebas
pertinentes y derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal imparcial e
idóneo y establecido con anterioridad por el legislador (STC rol Nº 1518-09,
Cons.23º);
Décimo: Que la doctrina y la jurisprudencia comparada han definido el debido

proceso legal como aquel que "abarca las condiciones que deben cumplirse
para asegurar la adecuada defensa de aquellos cuyos derechos u
obligaciones están bajo consideración judicial" (Corte Interamericana de
Derechos Humanos [CIDH]. Garantías Judiciales en Estados de Emergencia,
369
artículos 27.2, 25 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Opinión Consultiva OC-9/87, del 6 de octubre de 1987. Serie A Nº 9, § 28;
Corte IDH. Caso Juan Humberto Sánchez vs. Honduras. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de junio de 2003.
Serie C Nº 99, § 124; Corte IDH. Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2003;
Corte IDH. Caso Mémoli vs. Argentina. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de agosto de 2013. Serie C Nº 265,
§ 191; Corte IDH. Caso J. vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2013. Serie C
Nº 275, § 258)432 ";
El Tribunal Constitucional considera trascendental que el legislador permita

que toda parte o persona interesada en un proceso cuente con medios
apropiados de defensa que le permitan oportuna y eficazmente presentar sus
pretensiones:
"[...] el legislador está obligado a permitir que toda parte o persona interesada
en un proceso cuente con medios apropiados de defensa que le permitan
oportuna y eficazmente presentar sus pretensiones, discutir las de la otra
parte, presentar pruebas e impugnar las que otros presenten, de modo que,
si aquéllas tienen fundamento, permitan el reconocimiento de sus derechos,
el restablecimiento de los mismos o la satisfacción que, según el caso,
proceda; excluyéndose, en cambio, todo procedimiento que no permita a una
persona hacer valer sus alegaciones o defensas o las restrinja de tal forma
que la coloque en una situación de indefensión o inferioridad433".
En este mismo sentido, el Tribunal Constitucional reiteró:
"Que, en una línea argumental similar, cabe argüir que la exigencia de un

procedimiento legal racional y justo se expresa en que se debe configurar un
proceso lógico y carente de arbitrariedad y debe orientarse en un sentido que
432 STC Nº 2722.

433 STC Nº 1411.
370
cautele los derechos fundamentales de los participantes en un proceso. Con
ello se instituye la necesidad, entre otros elementos, de un juez imparcial,
con normas que eviten la indefensión, con derecho a presentar e impugnar
pruebas, que exista una resolución de fondo, motivada y pública, susceptible
de revisión por un tribunal superior y generadora de la intangibilidad
necesaria que garantice la seguridad y certeza jurídica propias de un Estado
de Derecho434";
En efecto, se exige a las decisiones de los órganos públicos sean fundadas,

razonables, revisables, imparciales, objetivas, con una participación activa de
los interesados o intervinientes, a través de la presentación de pruebas
gozando de un activo derecho de defensa, que garantice el resguardo de sus
derechos.
El Excmo. Tribunal Constitucional en el Requerimiento de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad presentado por Adolfo Hernán Fuenzalida Cerpa respecto
del artículo 163, letra e), inciso primero, del Código Tributario, señaló que la
garantía del debido proceso tiene una faz adjetiva y otra subjetiva, la primera
referida a la racionalidad en el ordenamiento formal de las actuaciones; y la
segunda, a la justicia de la decisión:
"Séptimo: Que el artículo 19 Nº 3º de la Constitución asegura a todas las

personas la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos,
reconociendo el derecho a defensa jurídica y al debido proceso, y ordenando
perentoriamente al legislador establecer siempre las garantías de un
procedimiento y una investigación racionales y justos.
El debido proceso, como siempre se ha entendido, exhibe tanto una faz

adjetiva —referida a la racionalidad en el ordenamiento formal de las
actuaciones— como una sustancial —atingente a la justicia de la decisión—.
Las garantías de racionalidad y justicia exigibles constitucionalmente se
refieren a todas las fases del proceso, incluyendo la investigación y el
procedimiento.
434 STC Nº 2983.
371
Como ha señalado esta Magistratura, 'el derecho a un proceso previo,
legalmente tramitado, racional y justo, que la Constitución asegura a todas
las personas, debe contemplar las siguientes garantías: la publicidad de los
actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de
ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada defensa y asesoría
con abogados, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y
objeción de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad
de interponer recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales
inferiores...' (roles Nº 376, 389, 478, 481, 529, 533, 546, 791, 821, 934, 986 y
1.432, entre otros)435 ";
En lo pertinente del presente libro, el Tribunal Constitucional ha caracterizado

el debido proceso sancionador administrativo indicando que debe considerar
una formulación de cargos debidamente notificada al presunto infractor y la
oportunidad para que éste pueda plantear defensas o alegaciones y rendir
pruebas, concluyendo, si procede, con una sanción fundada y sólo por hechos
que han sido objeto de cargos, susceptible de ser impugnada ante un tribunal:
"Que, como se lleva visto, un debido procedimiento tiene lugar cuando se

actúa en la forma que prescriben aquellas normas y principios procesales
que resultan fundamentales para el resguardo efectivo del derecho a
defensa.
A la imposición de sanciones administrativas, pues, necesariamente debe

anteceder una serie concatenada de trámites, tan esenciales como un acta o
acusación o formulación de cargos precisa y sostenida en una investigación
previa, su comunicación al presunto infractor y la oportunidad para que éste
pueda plantear defensas o alegaciones y rendir pruebas. Todo ello
terminado, si procede, con una sanción fundada y sólo por hechos que han
sido objeto de cargos, susceptible de ser impugnada ante un tribunal436";
435 STC Nº 1718.

436 STC Nº 2682.
372
Así, es posible asegurar que toda sanción administrativa debe ser producto
de la sustanciación de un procedimiento administrativo sancionador. En este
sentido, la doctrina nacional ha señalado:
"Toda sanción administrativa exige un procedimiento administrativo previo.

En tal sentido, no es admisible desde el punto de vista constitucional que las
sanciones administrativas se puedan aplicar de plano. Además, la existencia
de un control judicial posterior no justifica la ausencia de un procedimiento
administrativo racional y justo437".
La necesidad que las sanciones administrativas sean dictadas previamente

sustanciado un procedimiento administrativo sancionador, también ha sido
destacada por la doctrina extranjera:
"A ) De aquí que, al igual que resulta legalmente inadmisible imponer una
pena de las previstas en el CIP sin que antes se haya tramitado el
correspondiente proceso penal (art. 1 LECrim), tampoco ha de resultar
legalmente admisible la imposición de una sanción por parte de la
Administración sin que previamente se haya tramitado el correspondiente
procedimiento administrativo sancionador438".
Asimismo, lo ha señalado la Corte Suprema al indicar en el "Caso

Directemar":
"Por ende, en casos como el D.F.L. Nº 292 y el D.L. Nº 2.222, que otorgan
competencia a la Directemar para aplicar aquellas sanciones que estos
cuerpos legales señalan, pero sin consultar en él una tramitación previa
específica, se ha entendido que —aun así— dicha autoridad se encuentra en
el imperativo de sustanciar un procedimiento justo y racional que satisfaga la
garantía del artículo 19, Nº 3º, constitucional439".
437 CORDERO, Eduardo (2014), p. 431.

373
De este modo, y en razón de lo señalado, la garantía del debido proceso es
aplicable al procedimiento administrativo sancionador, como un mecanismo
que asegura el derecho a la defensa, pero también como medio que asegura la
interdicción de la arbitrariedad.
La Carta fundamental reconoce el derecho a un debido proceso legal en el

artículo 19 Nº 3:
"Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un

proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer
siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y
justos".
Esta norma se complementa con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos de Naciones Unidas (artículos 14 y 15) y con la Convención
Americana de Derechos Humanos (artículos 8ºy 25440). Ambos tratados se
encuentran ratificados, publicados y vigentes en Chile, de manera que forman
parte integrante de las garantías constitucionales por imperativo del inciso 2º
del artículo 5º de la Carta Fundamental441.
440 "Decimoprimero: Que, el alcance del debido proceso está fijado por la jurisprudencia
constante de la Corte Interamericana, en cuanto a que el primer inciso del artículo 8 de la
Convención Americana contiene 'las reglas del debido proceso legal', o que 'consagra los
lineamientos del llamado debido proceso legal', cuyos elementos esenciales son las garantías
de independencia e imparcialidad que están establecidas en el artículo 8.1 del referido estatuto
internacional; circunstancia reafirmada en la Opinión Consultiva sobre Garantías Judiciales en
Estados de Emergencia, en términos que 'los principios del debido proceso legal no pueden
suspenderse con motivo de las situaciones de excepción en cuanto constituyen condiciones
necesarias para que los instrumentos procesales, regulados por la Convención, puedan
considerarse como garantías judiciales' (Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987.
Serie A Nº 9, §30)" STC Nº 2722.
441 "El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respecto a los derechos esenciales
que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover
tales derechos garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales
ratificados por Chile y que se encuentran vigentes". En esta materia la Excma. Corte Suprema
374
El inciso 5º del artículo 19 Nº 3 de la Constitución vincula el debido proceso
legal a la existencia de un órgano que ejerza jurisdicción, lo cual podría llevar a
la conclusión de que sólo se aplica respecto de los tribunales de justicia
definidos en el artículo 5º del Código Orgánico de Tribunales. Sin embargo,
desde un principio una parte de la doctrina ha considerado que los actos de
juzgamiento en la esfera administrativa están sujetos a las exigencias del
debido proceso.
Este desarrollo doctrinal es consistente, en primer término, con las Actas de

la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, que señala que el principio
de debido proceso es aplicable a todo órgano que dicte resoluciones lo que
incluye a la autoridad administrativa:
"El señor Diez señala que, en este evento, habría que aclarar que por órgano
que ejerce jurisdicción se entiende a los tribunales administrativos, fiscales,
Impuestos Internos, Contraloría General de la República, tribunales
arbitrales, etc. O sea todo órgano que tenga facultad para dictar una
resolución o fallo llámese como se llame, que afecte la situación de una
persona (...) El señor Evans acota que ello significa establecer que la norma
se aplicará en toda controversia que se suscite en orden temporal".
En segundo término, el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones, ha

señalado que el principio de debido proceso es aplicable a los procedimientos
administrativos, e incluso a los procedimientos administrativos sancionadores.
En este sentido ha señalado:
ha precisado (rol Nº 3125-2004, 4 de marzo de 2005): "En definitiva los derechos humanos
asegurados en un tratado se incorporan al ordenamiento jurídico interno, formando parte de la
Constitución material adquiriendo plena vigencia, validez y eficacia jurídica, no pudiendo ningún
órgano del Estado desconocerlos y debiendo todos ellos respetarlos y promoverlos, como
asimismo, protegerlos a través del conjunto de garantías constitucionales destinadas a
asegurar el pleno respeto de los derechos. Esta obligación no sólo deriva del mentado artículo
5 º, sino también del 1 º, incisos primero y cuarto, y 19, Nº 26º, de la Carta Magna y de los
mismos tratados internacionales, entre éstos del artículo 1 º común a los Cuatro Convenios de
Ginebra, que establece el deber de los Estados Partes de respetar y hacer respetar el derecho
internacional humanitario". En este mismo sentido, STC Nº 176 y Nº 478.
375
"Que, de lo razonado en los considerandos precedentes, fluye que los
principios del artículo 19 Nº 3 de la Constitución, en la amplitud y generalidad
ya realzada, se aplican, en lo concerniente al fondo o sustancia de toda
diligencia, trámite o procedimiento, cualquiera sea el órgano estatal
involucrado, trátese de actuaciones judiciales, actos jurisdiccionales o
decisiones administrativas en que sea, o pueda ser, afectado el principio de
legalidad contemplado en la Constitución, o los derechos asegurados en el
artículo 19 Nº 3 de ella, comenzando con la igual protección de la ley en el
ejercicio de los atributos fundamentales. Además y de los mismos
razonamientos se sigue que los principios contenidos en aquella disposición
constitucional rigen lo relativo al proceso racional y justo, cualquiera sea la
naturaleza, el órgano o el procedimiento de que se trate, incluyendo los de
índole administrativa, especialmente cuando se ejerce la potestad
sancionadora o infraccional. Por consiguiente, el legislador ha sido
convocado por el Poder Constituyente a ejercer su función en plenitud, esto
es, tanto en cuestiones sustantivas como procesales, debiendo en ambos
aspectos respetar siempre lo asegurado por la Carta Fundamental en el
numeral referido442".
Cuestión reiterada por la Corte Suprema en el Caso Superintendencia de

Bancos e Instituciones Financieras con Corpbanca443:
"En este sentido, sólo cabe agregar, atendido los términos del arbitrio, que si
bien es efectivo que los sentenciadores aluden al debido proceso como una
garantía que arranca de lo establecido en el artículo 19 Nº 3 de la
Constitución Política de la República, refiriendo que aquella es aplicable en la
especie en tanto la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras
está ejerciendo facultades jurisdiccionales, razonamiento que, efectivamente
es erróneo, toda vez que su ejercicio está reservado a los tribunales de
justicia, lo cierto es que aquello carece de trascendencia. En efecto, tal yerro
es indiferente porque si bien la SBIF no ejerce funciones jurisdiccionales, lo
cierto es que en su actuar igualmente debe regirse por los principios básicos
442 STC Nº 437. Asimismo, STC Nº 513, Nº 616, N 808 y Nº 1518.

376
del debido proceso al amparo de la norma constitucional antes referida, toda
vez que el procedimiento sancionatorio llevado a cabo por un órgano
administrativo requiere del respeto de garantías de las que goza el
administrado en el marco del denominado debido proceso administrativo, que
constituye una manifestación del respeto del derecho a ser oído, que se
materializa a través del derecho a defensa que debe ser observado por
cualquier autoridad".
En tercer término, el derecho internacional de los derechos humanos también

ha establecido que el debido proceso debe aplicarse no sólo a los procesos
penales, sino que también a los de carácter civil o administrativo 444. En
particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha realizado varios
pronunciamientos al respecto. A propósito de un caso sobre responsabilidad de
una autoridad, determinada a través de un juicio político, señaló que:
"70. (...) la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artículo
no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la
444 Este principio general de aplicación del debido proceso a casos no penales, ha sido
establecido por el Comité de Derechos Humanos, a raíz del caso del despido de un funcionario
municipal francés, ventilado ante los Tribunales Administrativos:
"7.3 El Comité recuerda que el derecho a un proceso imparcial con arreglo al párrafo 1 del
artículo 14 entraña una serie de requisitos, incluida la condición de que el proceso ante los
tribunales deberá celebrarse prontamente -Véase Documentos Oficiales de la Asamblea
General, cuadragésimo cuarto período de sesiones, Suplemento No. 40 (A/44/40), anexo X.E,
comunicación No. 207/1986 (Yves Morael c. Francia), observaciones aprobadas el 28 de julio
de 1989, párr. 9.3-. El Comité nota que en el presente caso, el 30 de marzo de 1989, el autor
interpuso un procedimiento contra su despido ante el Tribunal Administrativo de Nancy y que el
Tribunal, tras haber concluido la instrucción preliminar el 19 de octubre de 1989, dictó su fallo el
20 de diciembre de 1991.
7.4 El Comité observa que el autor de la comunicación obtuvo una decisión favorable del
Tribunal Administrativo de Nancy y que fue restituido en su cargo. Teniendo presente el hecho
de que el Tribunal consideró si el caso del autor debía tener prioridad sobre otros casos, el
Comité llega a la conclusión de que el período de tiempo transcurrido a partir de la
presentación de la denuncia de despido irregular a una decisión de restitución en el cargo no
constituye violación del párrafo 1 del artículo 14 del Pacto".
Comité de Derechos Humanos, caso Casanovas c. Francia, párr. 7.3 y 7.4 (1994).
377
determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el
numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende,
en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al
debido proceso que se aplica en materia penal445".
En Chile, la jurisprudencia judicial se ha pronunciado en el mismo sentido del

derecho internacional, al decretar que la garantía del debido proceso se
encuentra ampliada a toda controversia que se promueva en el orden temporal,
ante los tribunales ordinarios, los órganos administrativos, la Contraloría
General de la República y cualquier órgano que ejerza jurisdicción446. Por
ejemplo, señala expresamente la aplicación del principio del debido proceso:
"En efecto, existen principios generales que corresponde tener presente en

todo el derecho sancionador y, sin duda, en el que regula la libre
competencia, tanto en sus aspectos substanciales o materiales, como en los
procesales o adjetivos. [...].
h.- Debido proceso legal. El concepto de "due process of law", que importa
que nadie puede ser condenado a satisfacer una pretensión o sanción, ya
sea en materia penal, civil, contravencional, administrativa, disciplinaria o de
cualquier naturaleza, si no en virtud de un proceso previo legalmente
tramitado447".
"Séptimo: Que por otra parte, el debido proceso legal debe tenerse como un
conjunto de garantías que la Constitución Política de la República, los
Tratados internacionales ratificados por Chile y las leyes le entregan a las
445 Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia del 31 de enero de 2001. Serie C Nº 71, párr. 70. En este mismo sentido, Corte IDH.
Caso Ivcher Bronstein vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 6 de febrero de
2001. Serie C Nº 74.
446 "4º) Que es más, como quedó consignado en las actas de la Comisión de Estudio de una
Nueva Constitución, 'la garantía del debido proceso legal -antes circunscrita al de naturaleza
penal- se amplía a toda controversia que se promueva en el orden temporal -tribunales
ordinarios, administrativos, tributarios, Contraloría General de la República, etc.'. (Sesión 101)";
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 5919-1991.
378
partes de la relación procesal, por medio de las cuales se procura que todos
puedan hacer valer sus pretensiones en los tribunales, que sean escuchados,
que puedan reclamar cuando no están conformes, que se respeten los
procedimientos fijados en la ley y veredictos motivados o fundados, entre
otros principios.(Fallo de la Excma. Corte Suprema, de fecha 13 de abril de
2010, en los autos rol Nº 9758 2009, considerando 20º).
Octavo: Que, además, tal principio ha sido declarado expresamente aplicable

a toda clase de procedimientos, aun los administrativos, por el Tribunal
Constitucional (rol Nº 437 de 21 de abril de 2015). Y, por otra parte, la
Contraloría General de la República se ha pronunciado asimismo en el
mismo sentido en situaciones similares a la materia de autos (Dictamen
Nº 052175 de 9 de julio de 2014)448 ".
Para otra parte de la doctrina, la aplicación de la garantía del debido proceso

se extrae del artículo 19 Nº 2 de la Constitución como un mecanismo de
interdicción a la arbitrariedad.
Cuestión que, a nuestro juicio, no afecta la aplicación de la garantía del

debido proceso en el procedimiento administrativo, y en especial, derecho
administrativo sancionador, conforme lo establecido de forma reiterara,
persistente y contundente por la jurisprudencia administrativa, judicial y
constitucional.
3. Fundamento
El concepto de debido proceso proviene del derecho anglosajón (due process

of law), y estaba relacionado originalmente al derecho penal. Aunque sus
antecedentes se remontan a la Carta Magna449, su concepto moderno se
448Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de San Miguel, rol Nº 2078-2015.

449La cláusula 39 de la Carta Magna inglesa del año 1215 disponía que "No free man shall be
seized or imprisoned, or stripped of his rights or possessions, or outlawed or exiled, or deprived
379
origina en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, para evitar
extralimitaciones cometidas por el Estado en la persecución criminal450. De ahí,
se extendió a otras ramas del derecho.
El debido proceso, en la actualidad, tiene por objeto establecer las garantías

y derechos mínimos que debe respetar toda autoridad en la sustanciación de
procedimiento, civil, penal, administrativo, disciplinario, comercial u otro, con el
objeto de resguardar la equidad y defensa de cada uno de los intervinientes,
con igualdad de armas.
En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado:
"Que, en conexión a una eventual infracción al debido proceso, este órgano

ha entendido por tal "aquel que cumple íntegramente la función constitucional
de resolver conflictos de intereses de relevancia jurídica con efecto de cosa
juzgada, protegiendo y resguardando, como su natural consecuencia, la
organización del Estado, las garantías constitucionales y, en definitiva, la
plena eficacia del Estado de Derecho. A este respecto, el debido proceso
cumple una función dentro del sistema en cuanto garantía del orden jurídico,
manifestado a través de los derechos fundamentales que la Constitución les
asegura a las personas. Desde esta perspectiva, el imperio del derecho y la
resolución de conflictos mediante el proceso son un resguardo del respeto
por el derecho ajeno y la paz social. En síntesis, el debido proceso, más allá
de consagrar los derechos de los litigantes y el poder-deber del juez en la
forma que el constituyente ha establecido para eliminar la fuerza en la
solución de los conflictos, genera un medio idóneo para que cada cual pueda
obtener la solución de sus conflictos a través de su desenvolvimiento" (STC
rol Nº 986, c. 17º)451 ";
Asimismo, como señala el profesor de derecho administrativo y actual

Contralor General de la República don Jorge Bermúdez, la existencia de un
of his standing in any other way, nor will we proceed with force against him, or send others to
do so, except by the lawful judgment of his equals or by the law of the land".
450 ARMENTA DEU, Teresa (2011), pp. 29 y ss.
451 STC Nº 2983.
380
procedimiento administrativo asegura, por un lado, la correcta aplicación del
ordenamiento jurídico administrativo por la autoridad pública; y por otro lado,
asegura la protección y resguardo de los derechos e intereses de los
interesados:
"La sola existencia de una adecuada densidad normativa en la que se

contengan las normas procedimentales mínimas es constitutiva de un límite
al ejercicio de la potestad sancionadora y por ende, es una garantía en una
doble perspectiva:
i) De correcta aplicación del ordenamiento jurídico. La que se identifica con la

función tradicional del procedimiento administrativo, esto es, de asegurar que
la decisión que se adopte, que el producto del procedimiento, sea
manifestación o realización del Derecho material. Se trata de una garantía de
ajuste o cumplimiento de la juridicidad, lo que justifica que en el
procedimiento administrativo sancionador existan normas de impugnación
administrativa, por la vía administrativa a través del recurso administrativo de
reposición (artículo 55 Losma) y jurisdiccional ante los Tribunales
Ambientales (artículo 56 Losma).
ii) De protección de los derechos de las personas. El procedimiento

administrativo tiene una vinculación constitucional directa. En virtud de ella
los ciudadanos no pueden ser considerados objetos del procedimiento
administrativo, sino que son sujetos de derechos y partes, que están
vinculados en el proceso de toma de decisiones, y en el cual deben tener la
posibilidad de que sus conocimientos, puntos de vista y proyectos sean
tomados en cuenta. 'El principio del Estado de Derecho exige —dice
Maurer— no sólo una clara y previsible conformación, sino también una
conformación justa' del procedimiento administrativo. De ello se sigue que la
compatibilidad entre decisión administrativa y derechos constitucionales o
fundamentales tiene un carácter bifronte: por una parte, manifestada en la
decisión misma, a través del cumplimiento de los mandatos de no afectación
y protección de los derechos de las personas, y por otra, dentro del propio
procedimiento administrativo, es decir, en la conformación del mismo. Así los
trámites previstos deben traducirse en una garantía procedimental de tales
381
derechos. Mientras más específica y compleja es la decisión, mayores serán
los requerimientos en la conformación del procedimiento administrativo 452".
A mayor abundamiento, la doctrina extranjera ha identificado los

fundamentos de la existencia de un procedimiento administrativo como garantía
del debido proceso, recogiendo no sólo la faz de protección o derecho de los
interesados, al señalar que también es un mecanismo de garantizar los
intereses públicos:
"1º) Por un lado, tiene como objetivo el de garantizar los derechos e intereses
de los particulares, posibilitando su participación activa en la formación de la
decisión administrativa, a través de la exposición de sus razonamientos y la
defensa de sus derechos.
2º) Por otro lado, busca igualmente garantizar el interés público, asegurando
un mayor acierto y eficacia de la resolución administrativa al poner en manos
de la autoridad decisora todos los elementos de juicio necesarios para
dictarlas453".
Finalmente, cabe destacar una sentencia de la Corte Suprema que analiza la

labor esencial de las normas procedimentales, en tanto, la legalidad formal del
acto administrativo no sólo se refiere a su motivación sino, también, al
procedimiento, donde toda interpretación contraria da cabida a un concepto
paternalista de la organización social, incompatible con el Estado de derecho:
"Tercero: Que finalmente tampoco es baladí hacer hincapié en que no

obstante su labor instrumental, las normas procedimentales cumplen una
función primordial en el ordenamiento jurídico y, por ello, es un error pensar
que esta característica les reste importancia o pueda llevar a descuidar su
aplicación. En efecto, en el plano jurisdiccional, el derecho procesal es la
mejor garantía del cumplimiento del principio de la igualdad ante la ley. Es,
además, un freno eficaz contra la arbitrariedad. Y lo mismo puede predicarse
en el plano ejecutivo o de Administración del Estado, en el que la legalidad
452 BERMÚDEZ, Jorge (2013), p. 438.

382
formal del acto se refiere no sólo a su motivación sino, también, al
procedimiento. Y, dentro de éste, el derecho a ser oído es reconocidamente
uno de los mínimos estructurales con que tal procedimiento administrativo
debe contar. Yerra, en consecuencia, quien pretenda que en un Estado de
derecho se pueden ejecutar los asuntos públicos y administrar justicia con
olvido de las formas procesales. Tal pretensión sólo tendría cabida en un
concepto paternalista de la organización social, incompatible con el Estado
de derecho454".
En nuestro país, la garantía constitucional del debido proceso consiste en

que todo procedimiento e investigación sea racional y justo455. En este sentido,
la doctrina ha señalado:
"Se puede definir el derecho al debido proceso como aquel que, franqueado
el acceso a la jurisdicción, permite que el proceso se desarrolle con todas las
garantías esenciales, racionales y justas que contribuyan a un procedimiento
equitativo y no arbitrario456".
El debido proceso contiene garantías básicas que debe contener un

procedimiento administrativo o judicial, para cumplir con el estándar.
Así, a partir de la historia fidedigna de la Constitución, la doctrina 457 y la

jurisprudencia458 han identificado los elementos que constituyen un justo y
454 Sentencia de la Excma. Corte Suprema. rol Nº 40637-2016.

455 Cfr. FERNÁNDEZ, Miguel Ángel (2004).
456 GARCÍA, Gonzalo y CONTRERAS Pablo (2013), p. 257.
457 Cfr. NAVARRO BELTRÁN, Enrique (2004), p. 104; EVANS DE LA CUADRA, Enrique (1986), y las
Actas de las sesiones 101 y 103 de la Comisión que elaboró el texto constitucional.
458 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3-2000. "1) Notificación y audiencia del
afectado, pudiendo procederse en su rebeldía si no comparece una vez notificado; 2)
Presentación de las pruebas, recepción de ellas y de su examen; 3) sentencia dictada en un
plazo razonable; 4) sentencia dictada por un tribunal u órgano imparcial y objetivo; y 5)
383
racional procedimiento: a) notificación y audiencia al afectado; b) presentación
de las pruebas y su ponderación por la autoridad; c) sentencia o resolución
motivada, en razón de antecedentes que constan en expedientes y los
fundamentos que contiene, y dictada en un plazo razonable; d) sentencia o
resolución dictada por un órgano objetivo e imparcial;; y e) impugnabilidad de
las resoluciones en una instancia imparcial y objetiva.
En cuanto a la garantía de debido proceso, el Tribunal Constitucional ha

sostenido que, en materia administrativa sancionadora, el presunto infractor
goza de un derecho al debido proceso, aunque como todo principio, este debe
aplicarse con matices, atendiendo especialmente a las particularidades de cada
procedimiento sancionador:
"Que, en lo tocante a la aplicación del debido proceso de derecho a los

procedimientos administrativos, es efectivo que este Tribunal se ha
manifestado positivamente al respecto, particularmente cuando dichos
procedimientos importan ejercicio de jurisdicción o entrañan la
materialización de la potestad sancionatoria de la Administración, lo que no
sucede en el caso de autos, según se dejó consignado en el considerando
duodécimo;
posibilidad de revisión de lo fallado por una instancia superior igualmente imparcial y objetiva".
Por su parte el Tribunal Constitucional en la sentencia 1518 "Que respecto al alcance de la
disposición constitucional que consagra este derecho, esto es, el artículo 19, Nº 3º, inciso
quinto, se ha precisado que de la historia fidedigna de la disposición constitucional es posible
comprender: "en primer lugar, que se estimó conveniente otorgar un mandato al legislador para
establecer siempre las garantías de un proceso racional y justo, en lugar de señalar con
precisión en el propio texto constitucional cuáles serían los presupuestos mínimos del debido
proceso, sin perjuicio de dejar constancia que algunos de dichos elementos decían relación con
el oportuno conocimiento de la acción y debido emplazamiento, bilateralidad de la audiencia,
aportación de pruebas pertinentes y derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal, imparcial e
idóneo y establecido con anterioridad por el legislador" (rol Nº 481)".
Por otro lado, la STC 478: "el derecho a un proceso previo, legalmente tramitado, racional y
justo, que la Constitución asegura a todas las personas, debe contemplar las siguientes
garantías: la publicidad de los actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno
conocimiento de ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada asesoría y defensa por
abogado, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objeción de la
evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer recursos para
revisar las sentencias dictadas por tribunales inferiores".
384
Que, debiendo ser racional y justo el procedimiento administrativo, no cabe
concluir que para ello deba estar revestido de las mismas garantías exigibles
a un proceso judicial, ni tampoco que le resulten aplicables con igual
intensidad. En tales condiciones, aunque se aceptara que la aplicación de
nuevas normas en un procedimiento administrativo pudiere reabrir etapas
precluidas, no se sigue de ello que tal procedimiento haya perdido el carácter
de racional y justo;
Que, a mayor abundamiento e incluso dando por sentado que, en sus

contenidos medulares, el principio constitucional del debido proceso se aplica
al procedimiento administrativo común, aunque no con la misma intensidad ni
modalidades que en procesos judiciales, en la especie no podrían
considerarse transgredidos los institutos del orden consecutivo legal y de la
preclusión, pues la ley Nº 19.880, antes citada, contempla tres fases o etapas
a través de la cuales se desarrolla dicho tipo de procedimiento, a saber
iniciación, instrucción y finalización (inciso segundo del artículo 18),
encontrándose en este caso pendiente por largo tiempo la segunda de ellas,
sin que se advierta el retroceso procedimental de una etapa ya clausurada,
como lo pretenden los requirentes459";
459 STC Nº 513. Asimismo, STC Nº 2381. Lo reitera la Corte Suprema en la Sentencia rol Nº
62.128-2016: "Décimo cuarto: Que el carácter de norma básica que ostenta la ley Nº 19.880,
que determina su aplicación supletoria, no significa desconocer la particularidad de los fines
perseguidos por los órganos consagrados en leyes especiales, que en la mayoría de los casos
implica la necesidad de utilizar procedimientos rápidos, puesto que la especialidad de los fines
de modo alguno puede significar que se soslayen los principios normativos elementales
consagrados en la referida ley de bases, puesto que aquellos constituyen una garantía en favor
de los particulares frente a la Administración. Esta es la situación de los principios conclusivo,
de contradictoriedad, impugnabilidad, transparencia y publicidad establecidos en los artículos 8,
10, 15 y 16 de la aludida ley, pues ellos son una expresión del debido proceso administrativo,
cuyo respeto es obligatorio para los órganos del Estado, máxime si se considera que se está
en presencia de un procedimiento sancionatorio que culmina con la imposición de una multa,
manifestación del ius puniendi estatal, en cuyo ejercicio el ente administrativo debe regirse
estrictamente por el principio de legalidad, respetando el derecho básico de los particulares de
conocer y defenderse de las imputaciones que se dirigen en su contra. Así, el procedimiento
administrativo resulta imprescindible para ejercer la potestad sancionatoria, toda vez que el
ejercicio del poder punitivo del Estado supone un procedimiento previo que garantice el
ejercicio del derecho de defensa del administrado para que la resolución final esté revestida de
legitimidad".
385
De este modo, y como ha señalado el Tribunal Constitucional, la sanción
administrativa sólo puede ser resulta de la sustanciación de un procedimiento
administrativo. Así, en sentencia sobre el control de constitucionalidad respecto
del proyecto de Ley sobre Transparencia, Límite y Control del gasto electoral
señaló:
"Trigesimocuarto.- Que, del examen de las disposiciones transcritas en el

considerando anterior, se desprende que, en ninguna de ellas, se contempla
un procedimiento que permita al afectado una adecuada defensa de sus
derechos, en sede administrativa, en forma previa a la imposición de las
sanciones que en cada caso se establecen;
Trigesimoquinto.- Que, resulta evidente, en consecuencia, que el Legislador

ha dejado de cumplir con la obligación que el Poder Constituyente le impone,
de dictar las normas tendientes a asegurar la protección y defensa jurídica de
los derechos fundamentales de quienes se encuentren comprendidos en las
situaciones que, de acuerdo con las disposiciones indicadas, determinan la
imposición de una sanción. A mayor abundamiento, lo recién advertido por
este Tribunal puede lesionar el ejercicio de los derechos comprometidos,
circunstancia que pugna con las garantías que, en los incisos primero y
segundo del numeral tercero, del artículo 19, la Carta Fundamental consagra
para resguardarlos460";
Cuestión que fue ratificada por el Tribunal Constitucional en el control de

constitucionalidad respecto del proyecto de Ley que crea la Unidad de Análisis
Financiero y modifica el Código Penal en materia de lavado y blanqueo de
activos donde se omitía establecer un procedimiento administrativo para fijar
multas:
"Vigesimoctavo.- Que, por otra parte, la Constitución asegura a todas las

personas en su artículo 19 Nº 3 inciso primero, 'La igual protección de la ley
en el ejercicio de sus derechos';
460 STC Nº 376.
386
Vigesimonoveno.- Que, en dicho precepto se consagra el principio general
que impone al legislador la obligación de dictar las normas que permitan a
todos quienes sean, o puedan ser afectados en el legítimo ejercicio de sus
derechos fundamentales, tener la oportunidad de defenderse de los cargos
que la autoridad le formule. Se desprende de lo anterior, que la voluntad del
Poder Constituyente es que la ley ha de contemplar las disposiciones que
resguarden el goce efectivo y seguro de tales derechos;
Trigésimo.- Que, a su vez, el artículo 19 número tercero inciso segundo de la

Carta Fundamental, declara que 'Toda persona tiene derecho a defensa
jurídica en la forma que la ley señale y ninguna autoridad o individuo podrá
impedir, restringir o perturbar la debida intervención del letrado si hubiere
sido requerida'...;
Trigesimoprimero.- Que el derecho que esta última norma consagra se

encuentra en relación, sustancial y directa, con aquel que contempla el inciso
primero del mismo precepto, precisando el sentido y alcance de la protección
que el legislador debe prestar al ejercicio de los derechos de toda persona,
refiriéndola específicamente a la defensa jurídica de ellos ante la autoridad
que corresponda;
[...].
Trigesimotercero.- Que del análisis de las disposiciones transcritas en el

considerando anterior, se desprende que no se contempla en ellas
procedimiento alguno que permita al afectado una adecuada defensa de sus
derechos, en sede administrativa, en forma previa a la imposición de alguna
de las sanciones que el artículo 8º establece;
Trigesimocuarto.- Que, resulta evidente, por lo tanto, que el Legislador ha

dejado de cumplir con la obligación que el Poder Constituyente le impone, de
dictar las normas tendientes a asegurar la protección y defensa jurídica de
los derechos fundamentales de quienes se encuentren comprendidos en las
situaciones que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8º, determinan la
imposición de una sanción.
387
Más aún, ello puede traer como consecuencia el lesionar el ejercicio de los
derechos comprometidos, circunstancia que pugna con las garantías que, en
los incisos primero y segundo del numeral tercero del artículo 19, la Carta
Fundamental consagra para resguardarlos461";
A mayor abundamiento, en la misma sentencia señala el Tribunal

Constitucional señala que el control judicial del acto administrativo
sancionatorio no basta para asegurar el debido proceso, es fundamental que se
dicte la sanción administrativa luego de un procedimiento administrativo
sustanciado por la autoridad administrativa, cuestión que satisface la garantía
del debido proceso:
"Trigesimosexto.- Que, no obsta a lo anteriormente expuesto, el que el propio

artículo 8º, en su inciso tercero, señale que el afectado puede deducir recurso
de reposición ante el Director de la Unidad y que, en caso que dicho recurso
sea denegado, tiene la facultad de reclamar ante la Corte de Apelaciones
respectiva.
Ello no altera la inconstitucionalidad de las normas en estudio, en atención a

que no subsana el hecho de que antes de la aplicación de la sanción por la
autoridad administrativa, el afectado carece del derecho a defensa jurídica
que el artículo 19, Nº 3º, inciso segundo, en armonía con el inciso primero del
mismo precepto de la Carta Fundamental, le reconocen. Este derecho a
defenderse debe poder ejercerse, en plenitud, en todos y cada uno de los
estadios en que se desarrolla el procedimiento, a través de los cuales se
pueden ir consolidando situaciones jurídicas muchas veces irreversibles.
A lo que es necesario agregar, que resulta evidente que el poder recurrir ante
la Corte de Apelaciones respectiva no es suficiente para entender que, por
esa circunstancia, se ha convalidado una situación administrativa
constitucionalmente objetable462".
461 STC Nº 389.

462 STC Nº 389.
388
Asimismo, el Tribunal Constitucional en sentencia sobre el Requerimiento de
inaplicabilidad presentado por Hernán Pfeifer Frenz y Paulina Alegría Madrid y
Carmen Polanco Lazo, respecto de la segunda frase del inciso primero del
artículo 171 del Código Sanitario, estableció que el control judicial de las
decisiones administrativas sancionadoras se funda en el derecho de tutela
judicial que se encuentra consagrado en el artículo 19 Nº 3 de la Constitución,
que es un elemento de la garantía del debido proceso legal. Al respecto señaló:
"Séptimo: Que el numeral 3º del artículo 19 de la Carta Fundamental no

establece de forma expresa el derecho de las personas de acceder
libremente a un tribunal de justicia para la protección de sus derechos, lo que
obliga, en primer lugar, a determinar si tal derecho se encuentra o no incluido
en el referido precepto constitucional.
Como ha tenido oportunidad de desarrollar varias veces este Tribunal

(considerando décimo cuarto de la sentencia de fecha 8 de agosto de 2006,
rol 478, y roles Nºs. 376, 389 y 481, entre otros), la circunstancia de que el
inciso quinto del número 3 del artículo 19 consagre el llamado 'debido
proceso' sin enumerar garantías de un justo y racional procedimiento, no
puede ni debe entenderse como que tal precepto carezca de todo contenido
y que la Constitución no haya establecido límites materiales al legislador para
determinar dichas garantías. Por el contrario, y en ello están contestes la
doctrina y la jurisprudencia, la norma constitucional, en su significado literal,
interpretación finalista y en los antecedentes de su adopción, establece, a
través del concepto genérico de justo y racional procedimiento, un conjunto
de límites a la libertad del legislador de aprobar reglas procesales, los que el
constituyente decidió no enumerar para evitar la rigidez de la taxatividad y
resguardar la necesaria diferenciación que exigen diversos tipos de
procedimientos. Concluir lo contrario llevaría, por lo demás, al absurdo de
estimar que el precepto constitucional aludido, contenido en el capítulo 'De
los Derechos y Deberes Constitucionales', sería letra inútil, pues no
establecería derecho alguno de los justiciables frente al legislador, quien
estaría facultado para determinar con entera discreción los procedimientos
judiciales, mismos que, por el solo hecho de ser fijados por el legislador,
389
generarían siempre un procedimiento racional y justo. Esta tesis no ha
encontrado jamás apoyo doctrinal o jurisprudencial.
Se hace necesario, entonces, indagar si entre las características de

racionalidad y justicia que el precepto constitucional garantiza a todo
habitante que se enfrenta a la sentencia de un órgano que ejerce jurisdicción,
se incluye o no el libre acceso a la justicia;
Octavo: Que la pregunta antes formulada debe responderse afirmativamente,

si se indaga en el sentido y alcance del numeral tercero del artículo 19.
En efecto, si éste asegura a todas las personas la igual protección de la ley

en el ejercicio de sus derechos —la que luego concreta en mecanismos tales
como el derecho a la defensa, al juez natural, al debido proceso y a los
demás que contienen los tres incisos finales del precepto constitucional en
análisis—, resulta obvio que el derecho de acceder al órgano jurisdiccional es
un presupuesto necesario de todos ellos. Así, ¿qué sentido tendría que la
Constitución estableciera el derecho a defensa jurídica y judicial, incluso
provista por el Estado, si antes no hubiese supuesto que quienes tienen
derecho a la defensa detentan también el derecho a acceder al órgano
jurisdiccional?
De igual modo, el derecho a ser juzgado por el tribunal señalado por la ley y
establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho, implica,
necesariamente, un derecho anterior, como es el de ser juzgado, y, para
serlo, se requiere, necesariamente, acceder sin trabas excesivas al órgano
jurisdiccional.
Por último, si la Constitución garantiza a todas las personas igual protección

de la ley en el ejercicio de sus derechos, esta protección comienza,
necesariamente, por la garantía de acceder a los órganos encargados de la
protección de los derechos. En consecuencia, debe entenderse que el
artículo 19, número 3, de la Constitución Política asegura a toda persona el
derecho a acceder a los órganos jurisdiccionales;
390
Noveno: Que al razonar de este modo, esta Magistratura reafirma su doctrina
vertida en fallos tales como el dictado en la causa rol Nº 205, en cuyo
considerando noveno el Tribunal dijo que: '...en un estado de derecho existen
leyes dictadas para ser cumplidas y las personas que entren en conflicto con
quienes las infrinjan tienen derecho a recurrir al juez en demanda de justicia.
Esta es la compensación constitucional por haberse abolido y prohibido la
autotutela en la solución de los conflictos'463".
Lo anterior, fue ratificado en Requerimiento de inaplicabilidad deducido por

FM Seguridad S.A. respecto del inciso tercero del artículo 474 del Código del
Trabajo, donde el Tribunal Constitucional indicó:
"Vigesimonoveno: Que, desde hace décadas, esta Magistratura ha

Fundamental464";
463STC Nº 792.
464STC Nº 946. Asimismo, STC Nº 968 y 1061. Destaca lo señalado en STC Nº 1046:
Vigésimo: Que, en lo que respecta al derecho aplicable, esta Magistratura ha declarado ya en
múltiples sentencias que la Constitución sí incluye el derecho de acceso a la justicia entre las
garantías de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, consagradas en el
numeral 3º de su artículo 19. Desde luego, porque es uno de los mecanismos que deben
contemplar las reglas procesales para garantizar un justo y racional procedimiento; porque
constituye un supuesto necesario de otras garantías explícitas, como lo son el derecho a la
defensa o al juez natural, y porque ella es un supuesto de la protección de la ley en el ejercicio
de los derechos que se consagra en el inciso primero de la norma en comento. (Así, por
391
Por otro lado, el Tribunal Constitucional en el control de constitucionalidad
respecto del proyecto de ley que modifica la ley Nº 18.175, en materia de
fortalecimiento de la transparencia en la administración privada de las quiebras,
fortalecimiento de la labor de los síndicos y de la Superintendencia de
Quiebras, sentenció que es fundamental "la audiencia previa" o los "descargos"
del presunto infractor, antes de la aplicación de la sanción administrativa como
mecanismo que asegura el debido proceso:
"Octavo.- Que, la Constitución Política asegura a todas las personas en su

artículo 19, Nº 3, inciso primero: 'La igual protección de la ley en el ejercicio
de sus derechos'.
Noveno.- Que, a su vez, el mismo precepto, en su Nº 3º, inciso segundo,

declara: 'Toda persona tiene derecho a defensa jurídica en la forma que la ley
señale y ninguna autoridad o individuo podrá impedir, restringir o perturbar la
debida intervención del letrado si hubiere sido requerida'.
Décimo.- Que, en consecuencia, el inciso segundo del nuevo Nº 5 que el

artículo único, Nº 1º, letra d), del proyecto, incorpora al artículo 8º de la ley
Nº 18.175, es constitucional en el entendido que la audiencia previa a que se
refiere, habilita al afectado para hacer uso en plenitud del derecho a la
defensa jurídica que el artículo 19, Nº 3, incisos primero y segundo, de la
Carta Fundamental, le garantizan465";
Cuestión que fue reiterada en la sentencia del Tribunal Constitucional sobre

la solicitud de la Corte de Apelaciones de Talca, para que se emita un
pronunciamiento acerca de la eventual inaplicabilidad de los artículos 6º, letra B
Nº 3 y 6; 107 y 161 del Código Tributario, al señalar:
ejemplo, en sentencias de fechas 7 de marzo de 1994, rol 184; 1º de febrero de 1995, rol 205;
28 de octubre de 2003, rol 389; 17 de junio de 2003, rol 376; 8 de agosto de 2006, rol 478; 4 de
junio de 2006, rol 481; 30 de agosto de 2006, rol 536; 17 de noviembre de 2006, rol 546; 3 de
enero de 2008, rol 792, y 1º de julio de 2008, rol 946). No se repetirán aquí los razonamientos
que han fundado tal conclusión, la que ya parece evidente: el derecho de acceso a la justicia
forma parte de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos consagrado por la
Constitución".
465 STC Nº 434.
392
"Vigesimoprimero: Que, en efecto, el artículo 161 del Código Tributario regula
un procedimiento administrativo que tiene por finalidad la imposición de
sanciones, en el caso de infracciones tributarias, que no consistan en pena
corporal. El procedimiento se inicia con el levantamiento de un acta, también
denominada 'formulación de cargos', la que se comunica al contribuyente
para que presente sus descargos, pudiendo eventualmente recibirse prueba,
y dictándose posteriormente el acto administrativo sancionador. La
disposición legal establece la posibilidad de impugnar el acto administrativo
ante los tribunales (esto es, Corte de Apelaciones y, en su caso, Corte
Suprema), resguardando adecuadamente así la observancia de un debido
proceso. Similares procedimientos contemplan otras disposiciones legales,
particularmente en el ámbito económico y financiero466".
También, en sentencia sobre Requerimiento de inconstitucionalidad

formulado por doce señores Senadores respecto del proyecto de ley que
modificaba el decreto con fuerza de ley Nº 458, de 1975, Ley General de
Urbanismo y Construcciones, el Tribunal Constitucional indicó que la omisión
de toda norma regulatoria del proceso y procedimiento a través del cual pueden
ser impuestas sanciones administrativas, hace que la norma señalada sea
inconstitucional467. En dicho caso el Tribunal Constitucional señala que la
garantía del debido proceso se aplica al fondo o sustancia de toda diligencia,
trámite o procedimiento, cualquiera sea el órgano estatal involucrado, trátese
de actuaciones judiciales, actos jurisdiccionales o decisiones administrativas:
"Decimo Séptimo.- Que, de lo razonado en los considerandos precedentes,

fluye que los principios del artículo 19 Nº 3 de la Constitución, en la amplitud
y generalidad ya realzada, se aplican, en lo concerniente al fondo o sustancia
de toda diligencia, trámite o procedimiento, cualquiera sea el órgano estatal
involucrado, trátese de actuaciones judiciales, actos jurisdiccionales o
decisiones administrativas en que sea, o pueda ser, afectado el principio de
legalidad contemplado en la Constitución, o los derechos asegurados en el
466 STC Nº 725. Asimismo, STC Nº 766, Nº 1183, Nº 1184, Nº 1203, Nº 1205, Nº 1221, Nº
1223, Nº 1229, Nº 1233, Nº 1245.
467 STC Nº 437.
393
artículo 19 Nº 3 de ella, comenzando con la igual protección de la ley en el
ejercicio de los atributos fundamentales. Además y de los mismos
razonamientos se sigue que los principios contenidos en aquella disposición
constitucional rigen lo relativo al proceso racional y justo, cualquiera sea la
naturaleza, el órgano o el procedimiento de que se trate, incluyendo los de
índole administrativa, especialmente cuando se ejerce la potestad
sancionadora o infraccional. Por consiguiente, el legislador ha sido
convocado por el Poder Constituyente a ejercer su función en plenitud, esto
es, tanto en cuestiones sustantivas como procesales, debiendo en ambos
aspectos respetar siempre lo asegurado por la Carta Fundamental en el
numeral referido;
Decimo Octavo.- Que la tesis desarrollada en los considerandos

precedentes, en lo concerniente a la amplitud sustantiva del artículo 19 Nº 3
de la Constitución, ha sido invariablemente sostenida por esta Magistratura
en numerosas sentencias, por ejemplo, las enroladas con los números 244
de 1996, considerandos 9º a 15º; 376 de 2003, considerandos 30º a 37º; 388
de 2003, considerando 26º; y 389, considerandos 29º a 34468".
Por otro lado, el Tribunal Constitucional en el Requerimiento de

inaplicabilidad presentado por María Isabel Reyes Kokisch respecto del inciso
tercero del artículo 551; inciso segundo del artículo 539; inciso segundo del
artículo 541; inciso segundo del artículo 539; artículos 536, 537 y 542; número
4º del artículo 544; artículos 557 y 558, todos del Código Orgánico de
Tribunales, señaló que el debido proceso también es aplicable a los
procedimientos administrativos que fijan responsabilidades y sanciones
disciplinarias:
"En este entendido, las exigencias de racionalidad y justicia que demanda la

Carta Fundamental resultan aplicables también a los procedimientos
llamados a hacer efectiva la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios
468 STC Nº 437.
394
judiciales, sin que resulte útil discernir la naturaleza de la función disciplinaria,
acerca de la cual la doctrina sostiene importantes diferencias469".
Asimismo, se estableció en dicho caso que no es posible fijar sanciones

administrativas por actos administrativos dictados de plano, es decir, sin
sustanciar previamente un procedimiento administrativo:
"Decimo. Que, al resolverse de plano una materia, se limita, como se ha

explicado, el derecho a bilateralidad de la audiencia y el derecho a defensa
de aquel en contra de quien se resuelve. Sin embargo, esta limitación no
transforma, por ese solo hecho, el procedimiento en irracional o en injusto,
pues la justicia y la racionalidad pueden, en ciertos casos, no sólo tolerar,
sino exigir que alguna materia sea resuelta de plano. La limitación que
implica resolver de plano se justifica en muchos casos en que resulta
adecuada, necesaria y proporcional para lograr objetivos de eficacia o
celeridad de decisiones judiciales. Así, por ejemplo, esta Magistratura ha
aceptado que se resuelvan de ese modo ciertas medidas intrusitas de la
privacidad que puedan resultar indispensables para la investigación de ilícitos
particularmente graves; las que, de decidirse con previa audiencia perderían
todo sentido y eficacia. También se justifica resolver de plano cuestiones
como la admisibilidad de acciones, pues en ellas todavía no hay litis trabada
y se trata de verificar si en una presentación ya hecha se cumplen o no
determinados requisitos para entrar al conocimiento de una materia. En la
especie, sin embargo, no aparecen de manifiesto motivos para resolver de
plano sanciones disciplinarias. Desde luego, la urgencia no lo es, en
condiciones que ya se han verificado cargos y descargos durante un lapso de
tiempo. Tampoco podría serlo la necesidad de mantener reserva de
determinadas cuestiones, ya que la investigación ha dejado de ser reservada.
En la especie, ya se ha producido una cierta bilateralidad y no se divisa
ninguna razón o finalidad para que, al resolver esta materia, deba limitarse el
derecho a defensa o la plena bilateralidad de una audiencia a la que pueda
acudir la requirente.
469 STC Nº 747.
395
Decimo Primero. Que, en consecuencia, aun cuando se trate de un resolver
de plano con las características antes indicadas, esta Magistratura concluye
que resultaría contrario a un procedimiento racional y justo que la Corte de
Apelaciones proceda de este modo, sin relación pública ni escuchar ella
misma a la parte afectada al decidir los cargos que se formulan en contra de
la requirente, pues lo que debe decidir en la gestión pendiente es una
cuestión trascendente, no sólo para derechos esenciales de la requirente,
sino también y especialmente delicada para la independencia de la que debe
gozar un secretario cuando, obrando como juez subrogante, dicta una
sentencia definitiva. En la gestión pendiente, la Corte de Apelaciones habrá
de resolver acerca de la conducta ministerial de una Secretaria de un
Juzgado de Letras por diversas actuaciones, algunas de las cuales las ha
efectuado como juez subrogante, y entre las medidas que vienen
recomendadas aplicarle se encuentra su suspensión, traslado y apertura de
un cuaderno de remoción. Un justo y racional proceso exige que cuestiones
de esa trascendencia para los derechos de la requirente, pero, sobre todo,
para el buen servicio judicial y la independencia de sus magistrados, no sean
resueltas de plano, sino en audiencia a la que tenga derecho a asistir la
afectada. No se escapa a esta Magistratura que esta declaración obligará a
la Corte de Santiago a resolver esta materia previa vista de la causa, lo que
demandará de ella un tiempo mayor que si lo conociera de plano, lo que
naturalmente la distraerá de otras materias que también requieren de su
tiempo para resolverse oportunamente. Con todo y por la trascendencia y
delicadeza del tema, la racionalidad y justicia de los procesos, garantidos por
la Carta Fundamental, exigen que así se haga470".
Lo anterior, es coherente con lo señalado por la jurisprudencia judicial en el

"Caso Decano Universidad de Chile" donde se pretendió sancionar al decano
por una comisión ad hoc:
"10º Que el derecho disciplinario comprende el conjunto de normas

sustanciales y procesales, en virtud de las cuales el Estado Constitucional,
470 STC Nº 747.
396
conforme a las instituciones encargadas de materializar la función de control
disciplinario, externo e interno, propugna por el comportamiento ético, la
moralidad y la eficiencia de los funcionarios públicos, con miras a asegurar el
buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo. (José Rory
Forero Salcedo. Revista Diálogos de Saberes ISSN 0124-0021. Revista
Nº 25 julio-diciembre de 2006).
En consecuencia, es una disciplina que persigue el correcto ejercicio de la

función pública y hacer efectiva la responsabilidad de aquel que incurrió en
una conducta que importa una falta, mediante la aplicación de una sanción,
previa tramitación de una investigación interna que respete los derechos y
garantías fundamentales del sometido a la pesquisa, entre ellos, el derecho
al debido proceso que permita asegurar el derecho de defensa, y la
posibilidad de tener acceso a la tutela de los derechos contra los actos
definitivos de la Administración generados en vía administrativa, a través de
la interposición de los medios de impugnación, recursos o acciones que
contempla el ordenamiento jurídico;
[...].
En esas condiciones, atento a lo señalado en el motivo precedente, para

hacer efectiva su responsabilidad por los hechos denunciados por un grupo
de académicos de dicha facultad, que precisamente solicitaban la instrucción
de un sumario administrativo, correspondía que se lo incoara; única vía que
da garantías a la persona del denunciado y a todos los interesados en que se
investiguen hechos que importan un grave atentado a la probidad, calidad
que tienen los revelados471".
Incluso, la jurisprudencia ha señalado que la sanción contractual también

debe cumplir normas del debido proceso o del principio de contradictoriedad:
"Octavo: Que sobre la base de tales antecedentes fácticos los

sentenciadores acogieron la reclamación, debido a que el municipio incurrió
471Sentencia de la Itma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 8496-2009. Confirmada por

397
en una infracción a la ley del contrato suscrito por las partes; a que se indujo
a error a la reclamante, pues nunca se le aclaró que el nuevo plazo que se le
concedía lo era para evitar el aumento de la multa; a que el Director de
Planificación no tiene facultades para aplicar la multa de que se trata; a que
en la especie no se observa el cumplimiento de norma alguna del debido
proceso en la aplicación de la multa y, por último, a que la cuantía de la multa
excede el máximo legal y fue impuesta por un ordinario y no por una
ordenanza municipal, como correspondía.
[...].
Duodécimo: Que conforme a tales hechos, que han quedado asentados y

que son inamovibles para esta Corte desde que no se denunció la infracción
de normas reguladoras de la prueba, resulta forzoso concluir que el
procedimiento administrativo previsto para la imposición de la multa de que
se trata fue transgredido gravemente por la reclamada, pues lo violó por
diversas razones no sólo formales sino que, además, sustanciales, de lo que
se sigue que los sentenciadores del mérito no incurrieron en los errores de
derecho que se les atribuyen. En efecto, asentado como circunstancia fáctica
que la Municipalidad de Temuco no respetó el citado procedimiento
administrativo contemplado en las Bases Administrativas Generales, no cabía
sino concluir que la reclamación de autos debía ser acogida, como
efectivamente sucedió, pues dicha vulneración ha supuesto una ilegalidad en
la actuación municipal que ha redundado en la conculcación de derechos
fundamentales de la reclamante, los que, sin embargo, debían ser
respetados por el ente público. De lo anterior se sigue que los jueces se han
limitado a aplicar la normativa que rige la situación de hecho materia de
autos, sin que las alegaciones del recurrente sobre esta materia puedan
fructificar472".
Por otro lado, el Tribunal Constitucional en el Requerimiento de Diputados

sobre la inconstitucionalidad de disposiciones del proyecto de ley contenido en
el Boletín Nº 3953-04, que introduce modificaciones al decreto con fuerza de
398
ley Nº 2, de 1998, del Ministerio de Educación, que aprueba el texto refundido,
coordinado y sistematizado de la Ley sobre Subvención del Estado a
establecimientos educacionales, señaló que la decisión de un asunto de
carácter técnico de tramitación administrativa igualmente debe someterse a las
reglas legales que configuren un procedimiento racional y justo:
"Decimosexto.- Que, aunque el nuevo inciso sexto que el proyecto propone

agregar al artículo 9º de la Ley de Subvenciones se refiere a la decisión de
un asunto de carácter técnico, necesario para determinar la procedencia de
un beneficio, y no a un asunto de índole jurisdiccional, de igual modo en la
tramitación administrativa que tenga lugar deben aplicarse las reglas legales
que configuren un procedimiento racional y justo, como este Tribunal lo ha
decidido en forma reiterada. No es necesario, sin embargo, que sea la propia
ley que contemple una nueva actuación de la Administración la que regule de
modo completo el procedimiento a seguir, puesto que, existiendo una ley que
se aplica con carácter supletorio, cual es la ley Nº 19.880, que establece
bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los
órganos de la Administración del Estado, los vacíos que contenga la
legislación especial en materia de procedimiento se cubren por las
disposiciones de la legislación general que se aplica supletoriamente,
satisfaciéndose de esta manera las exigencias de racionalidad y justicia a las
que todo órgano administrativo debe ajustarse en sus actuaciones, que es lo
que sucede en el caso sub lite473";
El Tribunal Constitucional ha identificado los elementos básicos del debido

proceso administrativo, acorde a las necesidades del mismo, en este sentido
ha señalado:
"Que de la simple lectura de las disposiciones precedentemente transcritas

(que, menester es reiterar, no han sido impugnadas en estos autos) se
desprende que ellas cautelan adecuadamente el respeto a las exigencias de
un debido proceso, tanto en la fase administrativa del procedimiento,
contemplando la notificación del imputado de infracción y su posibilidad de
473 STC Nº 771.
399
formular descargos y rendir pruebas, cuanto en lo concerniente a la revisión
jurisdiccional por un tribunal independiente e imparcial de lo resuelto en
primera instancia por el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones.
Siendo ello así, procederá desechar, por infundado, este primer motivo de
impugnación al ya citado inciso segundo del artículo 27 de la Ley General de
Telecomunicaciones474".
"Trigésimo Noveno: Que, por su parte, la doctrina ha señalado como

elementos configurativos de un 'racional y justo procedimiento', entre otros:
'notificación y audiencia del afectado, pudiendo procederse en su rebeldía si
no comparece una vez notificado; presentación de las pruebas, recepción de
ellas y su examen; sentencia dictada en un plazo razonable; y posibilidad de
revisión de lo fallado por una instancia superior igualmente imparcial y
objetiva'. (Enrique Evans de la Cuadra, Los Derechos Constitucionales, Tomo
II, 2004, p. 144). A su vez, se ha sintetizado en tres puntos los requisitos
esenciales de un justo y racional procedimiento: 'a) que se deduzca y
notifique la acción a las partes, otorgando a la parte contraria el plazo
razonable para preparar su defensa y responderla adecuadamente; b) que
exista real e igual oportunidad, entre las partes, de producción y refutación de
pruebas, sin perjuicio de las evidencias que la autoridad competente obtenga
de oficio; y c) que se dicte la sentencia con respeto a la Constitución y a las
leyes, en procesos de doble instancia como regla general, de manera que la
única instancia, o sin revisión del tribunal superior, sea nada más que
excepcional' (José Luis Cea Egaña, Derecho Constitucional Chileno, Tomo II,
p. 158)475 ";
"Que, siguiendo la doctrina señalada, debemos examinar si existe un debido

procedimiento en la materia. Partiremos por señalar que, en otros preceptos
legales, que no se han impugnado en el presente proceso, se establecen las
normas de un procedimiento administrativo básico que garantiza suficientes
oportunidades de defensa. En efecto, primero, la Superintendencia le debe
representar al síndico, a través de un oficio de fiscalización, cualquier
474 STC Nº 694 y Nº 695.

475 STC Nº 616.
400
infracción, falta o irregularidad en su desempeño (artículo 8º, inciso segundo,
Ley de Quiebras). Segundo, el síndico respectivo debe acreditar la forma en
que ha dado cumplimiento a sus obligaciones en conformidad a las leyes,
reglamentos e instrucciones que las rigen (artículo 8º, inciso segundo, Ley de
Quiebras). Tercero, en el presente caso se ha dado audiencia al interesado
conforme al artículo 8º, Nº 5, inciso segundo, de la Ley de Quiebras. De
hecho, el mismo requirente reconoce que se le dio la oportunidad de una
audiencia y que se le formularon cargos (fs. 122). Cuarto, la ley establece un
recurso judicial en contra de los actos sancionatorios de la Superintendencia
(artículo 8º Nº 5º, incisos tercero y cuarto). Quinto, toda vez que corresponde
a la Superintendencia sustanciar la investigación y la exclusión es verificada
por un Decreto Supremo (artículo 8º, Nº 4º, Ley de Quiebras), existe también
la separación entre órganos persecutor y sancionador, que permite garantizar
una suficiente objetividad en el procedimiento. Es más, en cuanto la
Superintendencia de Quiebras es un órgano de la Administración del Estado,
el afectado posee todos los derechos que le otorga la Ley Nº 19.880, de
Bases de los Procedimientos Administrativos, que recibe aplicación supletoria
en virtud de su artículo 1º. La citada ley establece un verdadero 'debido
proceso administrativo', en ejecución del mandato del artículo 63 Nº 18 de la
Constitución, pues permite oportuna y eficazmente al administrado presentar
sus alegatos y discutir las afirmaciones hechas por la Administración
(artículos 10, 17 y 20), presentar prueba e impugnarla (artículos 35 y 36), que
su caso sea resuelto objetivamente (artículos 11 y 12), conocer en plazo
oportuno una resolución final (artículos 7º, 8º, 9º, 13, 16, 18, 24, 27, 41, 64 y
65) y, en su caso, impugnarla (artículos 15, 59 y 60). Si la Superintendencia,
en el caso concreto, hubiera omitido darle aplicación a la ley, sería un
problema de legalidad, no de inconstitucionalidad476";
"Vigesimosegundo. Que, no obstante lo anterior, en cuanto fueren aplicables

a los procedimientos no contenciosos, el legislador tiene límites
constitucionales insalvables al regular los diversos tipos de juicios a la luz del
principio del debido proceso (STC rol Nº 1217), que este Tribunal se ha
476 STC Nº 1413.
401
encargado de precisar en su jurisprudencia. Entre los elementos esenciales
del debido proceso se encuentra el derecho a defensa. Así lo ha señalado
esta Magistratura en diversas sentencias, indicando que el conocimiento
oportuno de la demanda es una exigencia del derecho a defensa
comprendido en la noción constitucional de debido proceso (STC roles
Nº 1429, considerando 29º; 1437, considerando 7º; 1438, considerando 7º;
1449, considerando 7º; 1473, considerando 7º; 1557, considerando 25º; 567,
considerando 41º, y 1448, considerando 40º);
Vigesimotercero. Que el derecho a defensa se expresa en el principio de

bilateralidad de la audiencia. Nadie puede ser condenado sin ser oído, ya sea
en juicios penales o civiles. El demandado debe contar con los medios
necesarios para presentar adecuada y eficazmente sus alegaciones, lo que
presupone el conocimiento oportuno de la acción.
Por ello, por regla general, la ley establece que la demanda y el resto de las
acciones en juicio sean debidamente notificadas. La finalidad de la
notificación es poner en conocimiento del afectado la alegación que se
entabla en su contra; la determinación de sus formas corresponde al
legislador, teniendo en cuenta la naturaleza del conflicto que ha dado origen
a la demanda y los datos relativos a la persona a quien se busca notificar
(STC rol Nº 1368, considerando 7º);
Vigesimocuarto. Que la bilateralidad de la audiencia apunta a que el

demandado tenga oportunidad de controvertir en juicio, para lo cual debe
conocer aquello que se le imputa. Couture ha enfatizado que: 'La demanda
debe ser efectivamente comunicada al demandado, según las formas que la
ley procesal determine. Puede hacerse, por supuesto, comunicación
indirecta, tal como lo establecen muchas legislaciones. Hoy no se exige
unánimemente una citación en la persona misma del demandado. Pero se
exige que verosímilmente el demandado tenga noticia del proceso'. (Énfasis
agregado) (Couture, Eduardo: 'Fundamentos del Derecho Procesal Civil',
402
Cuarta Edición, Editorial Metropolitana, Montevideo-Buenos Aires, 2010, p.
126)477 ".
Cuestión coherente con el tipo de control efectuado por la Corte Suprema,

que ha señalado:
"Undécimo: Que de lo reseñado precedentemente es posible colegir que la

tramitación del presente asunto se ha llevado de acuerdo a un procedimiento
regular, en la forma establecida en la ley, tanto en sedes administrativa como
jurisdiccional, permitiéndose al reclamante la oportunidad de conocer los
cargos que se le formulan y de exponer sus descargos ante ellos. Las
resoluciones impugnadas mediante la presente reclamación han sido
pronunciadas por la autoridad competente señalándose los fundamentos
fácticos y jurídicos que las sustentan.
Además, las conductas denunciadas y respecto de las cuales se formularon

los cargos admiten ser subsumidas en la normativa invocada como
infringida478".
Más, si consideramos el análisis efectuado por la Corte Suprema en el "Caso

La Polar" respecto de Isabel Farah:
"Noveno: Que, además, del mérito de las copias del expediente

administrativo surge que la señora Farah tuvo la oportunidad de evacuar
descargos sin limitaciones de ningún género, que se recibió la causa a
prueba y se le permitió rendirla, que fue debidamente notificada a través de
sus representantes de todas las resoluciones allí emitidas, incluso aquella
que le pone término y cursa las multas y, en definitiva, contó con la
posibilidad de presentar los recursos que la ley franquea para impugnar el
veredicto condenatorio. De esta forma, el examen del mérito formal del
procedimiento administrativo que culminó con la imposición de la multa,
477 STC Nº 2053.

403
revela que en su tramitación no se violentaron normas relativas al debido
proceso479".
Asimismo, una sistematización sobre los elementos de la garantía del debido

proceso en los procedimientos administrativos sancionadores lo encontramos
en la sentencia del Tribunal Constitucional sobre Requerimiento de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Transportes Expreso
Norte AC Limitada respecto de los artículos 34 y 35 del D.F.L. Nº 2 de 1967,
del Ministerio del Trabajo y Previsión Social480. En dicho caso, existió un
empate de votos entendiéndose rechazo el recurso, sin perjuicio de lo anterior,
el voto que estuvo por rechazar el requerimiento de los ministros Marisol Peña
Torres, Carlos Carmona Santander, Gonzalo García Pino y Domingo
Hernández Emparanza analizaron los elementos que componen la garantía del
debido proceso administrativo sancionador:
"15º: Que, en primer lugar, si bien la clausura es una sanción administrativa,

y como tal debe tener un procedimiento administrativo (STC roles
Nº 376/2003, 389/2003, 725/2008, 766/2008, 1183/2009, 1413/2010,
1518/2010, 1602/2010 y 2381/2013), dicho procedimiento, de acuerdo al
artículo 19 Nº 3º de la Constitución, es definido por el legislador. En tal
sentido, no hay un único procedimiento válido para todos los casos. Los
trámites que diseña el legislador deben ajustarse a la naturaleza del
procedimiento en cuestión (entre otros, STC roles Nº 481/2006, 576/2007,
1518/2010, 1557/2011, 1876/2011, 1838/2012, 1994/2001, 2259/2013,
2325/2013). Ello ha permitido que esta Magistratura haya validado que
algunos procedimientos judiciales restrinjan la bilateralidad de la audiencia
(STC roles Nº 1200/2008, 1235/2008, 1434/2009) entre otros casos, por la
480 Artículo 34: "En todos aquellos casos en que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar
multas administrativas, las reincidencias podrán ser sancionadas, además, con la clausura del
establecimiento o faena, cuando ello fuere procedente, hasta por diez días, que será aplicada
por el Inspector que constate la reincidencia".
Artículo 35: "Se entiende por reincidencia la nueva infracción que se cometa dentro de los
dos años siguientes a la fecha de la última multa o clausura".
404
urgencia del procedimiento (STC rol Nº 747/2007). También, que haya
mecanismos especiales de notificación (STC roles Nº 1368/2010,
2259/2013); que el procedimiento sea en única instancia (STC roles
Nº 576/2006, 519/2006, 821/2007, 1373/2009, 1432/2009, 1433/2009,
1535/2009); que no proceda la orden de no innovar (STC rol Nº 1907/2011);
que se sancione con privación de derechos a la parte que litiga
maliciosamente o dilate innecesariamente los juicios (STC roles
Nº 2335/2013 y 2452/2013); que el asunto se vea en cuenta (STC rol
Nº 2143/2013) o se resuelva de plano (STC rol Nº 747/2007). Asimismo, este
Tribunal ha sostenido que el derecho a defensa no es absoluto, pues debe
sujetarse a las reglas procesales que la ley determine (STC rol Nº 2335/2013)
[...];
7º: Que este Tribunal ha sostenido que el debido proceso es aplicable a la

sanción administrativa (STC roles Nº 725/2008, 766/2008, 1183/2009,
1413/2010, 1518/2010, 1602/2010, 2381/2013). En él, las personas pueden
aducir alegaciones, aportar documentos u otros elementos de juicio (artículo
10, ley Nº 19.880), conocer el estado de tramitación de los procedimientos,
obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente
(artículo 17, letra a)), solicitar prueba (artículo 35) (STC rol Nº 2036/2011). Y
que la ley Nº 19.880 cumple los estándares de un debido procedimiento (STC
roles Nº 2066/2012, 2301/2012)481 ".
No obstante, también se señala que es posible realizar ciertos sacrificios al

procedimiento administrativo y a la garantía del debido proceso administrativo
por razones de urgencia y necesidad:
"30º: Que hay que considerar que tal diseño probatorio impacta,
indudablemente, no sólo en el procedimiento administrativo sancionatorio,
sino también en la naturaleza de la sanción de clausura. Esta tiene un
sentido de urgencia debido al peligro que para los propios trabajadores y
para terceros trae la infracción de disposiciones relativas a la seguridad en el
trabajo. Más todavía, de una compañía de buses. Dicha urgencia no
481 STC Nº 2346.
405
concuerda debidamente con la idea de un debate prolongado entre la
autoridad que la dispone y quien resulte afectado por ella. Este mismo criterio
de urgencia ha sido reconocido por esta Magistratura para sacrificar reglas
de bilateralidad en procedimientos judiciales (STC rol Nº 747/2007);"
Asimismo, la jurisprudencia judicial en el "Caso Hoffer Flores" ha fijado los

elementos de la garantía del debido proceso en los procedimientos
administrativos disciplinarios, al señalar:
"Cuarto: Que considerando la naturaleza y objetivo del recurso de protección

y habiéndose referido el recurrente a una errónea e ilegal tramitación del
sumario administrativo que terminó con su destitución, no aparece de los
antecedentes proporcionados en este arbitrio constitucional que se hubiere
atacado en forma abierta y concreta el debido proceso, es decir, que el
sumariado en el acto administrativo y recurrente en esta causa no haya
tenido la oportunidad de haberse defendido adecuadamente de los cargos
que le fueron imputados en ese trámite o diligencia, que no fue legalmente
emplazado, que no fue escuchado debidamente en sus descargos, que el
funcionario que llevó adelante el sumario faltó gravemente a sus funciones
como fiscal instructor, que su decisión fue dictada sin fundamento y que no
tuvo oportunidad de haber deducido los recursos pertinentes, nada de ello se
acreditó por lo que la medida de destitución fue aplicada dentro de los
márgenes legales y por motivos que la hacían procedente, existiendo por
ende una adecuada proporción y racionalidad entre los hechos que le fueron
imputados al recurrente en el sumario administrativo y la sanción aplicada482".
De este modo, en las referidas sentencias indican las garantías mínimas que
debe contener un procedimiento administrativo sancionador para cumplir con el
estándar de debido proceso. Al respecto, resulta de mucha utilidad la
sistematización de dichas garantías realizado por Tamara Arancibia en su libro
482 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Temuco, rol Nº 363-2010.
406
"Análisis Crítico de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional en Materia de
Sanciones Administrativas483", que identifica a las siguientes:
— El oportuno conocimiento de la acción o de la formulación de cargos;
— La existencia de un debido emplazamiento;
— El establecimiento de plazo de investigación;
— La determinación de la oportunidad y número de veces que determinadas

medidas pueden decretarse y realizarse;
— La asistencia de abogado defensor;
— La bilateralidad de la audiencia;
— La existencia de resoluciones o actuaciones fundadas y motivadas por la

autoridad;
— La posibilidad de aportación de pruebas pertinentes, y
— El derecho a impugnar lo resuelto, mediante recursos ordinarios o

especiales.
Por su parte, el profesor de la Universidad de Chile y ex. Ministro del Tribunal

Constitucional Enrique Navarro ha señalado:
"Entre los derechos fundamentales de todo administrado se han mencionado

por la doctrina: a) el derecho a conocer el estado de tramitación del
procedimiento y obtener copias; b) identificar la autoridad responsable; c)
formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento; d) proponer actuaciones que requieran su intervención; e)
proponer cualquier clase de prueba e intervenir en ellas; f) tomar audiencia y
vista del expediente; y g) interponer recursos484".
483 ARANCIBIA, Tamara (2015), p. 57.

484 NAVARRO, Enrique (2014), p. 1.
407
Por otro lado, también la Contraloría General de la República ha establecido
los elementos mínimos de la garantía del debido proceso disciplinario:
"En este punto, es útil destacar, en armonía con lo manifestado por la

jurisprudencia de esta Entidad Fiscalizadora, contenida en los dictámenes
Nºs. 24.414, de 2007, 73.028 y 77.627, ambos de 2013, que son diligencias
esenciales, las que tienen una influencia decisiva en el resultado del
procedimiento sumarial, cuya omisión priva al inculpado del derecho a
defenderse oportunamente, como su declaración, la vista fiscal, la
formulación de cargos, la notificación de éstos o de la sanción que se
pretende imponer485".
Finalmente, es muy destacable lo señalado por el Tribunal Constitucional al

analizar la finalidad de la sustanciación de un procedimiento administrativo para
ejercer la potestad sancionadora:
"Vigesimocuarto: Que lo señalado se ve confirmado por la discusión que se

produjo en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento
del Senado acerca del alcance de la modificación. Así, el entonces Senador
Enrique Silva Cimma señaló que la esencia del problema derivaba de la
aplicación del artículo 80 A de la Carta Fundamental, norma que debe ser
interpretada de acuerdo con la sana razón, estimando que 'la práctica
demuestra que necesariamente organismos de esta naturaleza, típica y
exclusivamente fiscalizadores, tienen el deber de analizar a fondo los
antecedentes, antes de que se determinen o se llegue hipotéticamente a la
conclusión de que los hechos son constitutivos de delitos', concluyendo que
'para eso, deben realizar una investigación amplísima en el campo
administrativo fiscalizador y que es fundamental, porque de otra manera
dejarían de cumplir el sentido genuino que determina la justificación y la
existencia de las instituciones'486".
485
486STC Nº 725. Asimismo, STC Nº 766, Nº 1183, Nº 1184, Nº 1203, Nº 1205, Nº 1221, Nº
1223, Nº 1229, Nº 1233, y Nº 1245.
408
Todas estas garantías se cumplen a través de las normas dispuestas en la
LBPA, que se pueden complementar con las normas especiales que fijen
procedimientos administrativos sancionadores a los órganos administrativos,
como analizaremos en cada una de las etapas del procedimiento. No es
necesario un mayor estándar que el dispuesto en la LBPA. En este sentido, la
Corte Suprema en el "Caso ECCOL" señaló:
"Duodécimo: Que para verificar si la resolución sancionatoria se encuentra

jurídicamente fundamentada es necesario acudir a la legislación que regula
los actos de la Administración. La Ley Nº 19.880 que establece Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Organos de la
Administración del Estado de 2003, y que en cumplimiento de criterios
constitucionales se ha encargado de desarrollar los principios destinados a
asegurar un procedimiento racional y justo al decidir y al ejecutar las
actuaciones de los órganos de la Administración, puntualizando en el artículo
1º que sus preceptos se aplicarán con carácter supletorio en aquellos casos
donde la ley establezca procedimientos administrativos especiales. En este
sentido, el ordenamiento sanitario referente a la aplicación de sanciones no
contempla reglas especiales acerca del contenido de las resoluciones
dictadas por la autoridad del ramo, razón por la que, respecto de tal materia,
cabe aplicar las disposiciones contempladas en la ley Nº 19.880487".
Así y como señaló el Tribunal Constitucional en la solicitud de la Corte de

Apelaciones de Talca, para que se emita un pronunciamiento acerca de la
eventual inaplicabilidad de los artículos 6º, letra B Nº 3 y 6; 107 y 161 del
Código Tributario, todo acto administrativo sancionador debe ser resultado de
un debido proceso, teniendo siempre el afectado derecho a impugnarlo ante los
tribunales de justicia:
"En todo caso, esta Magistratura ha sujetado las sanciones administrativas al

estatuto constitucional del artículo 19 Nº 3, en lo relativo a los principios de
legalidad y tipicidad, exigiendo que el acto administrativo sancionador se
409
imponga en el marco de un debido proceso, teniendo siempre el afectado
derecho a impugnarlo ante los tribunales de justicia;488 "
De este modo, la garantía del debido proceso y sus elementos son aplicables
al procedimiento administrativo sancionador. No obstante, cabe analizar el
elemento de "asistencia letrada" en los procedimientos administrativos
sancionadores.
En Chile no existe asistencia letrada gratuita dispuesta por el Estado, a los

interesados de un procedimiento administrativo sancionador489, es decir, no hay
defensa jurídica gratuita.
En efecto, la Corporación de Asistencia Judicial es un servicio público,

descentralizado y sin fines de lucro, cuya misión es proporcionar orientación y
asesoría jurídica, y patrocinar judicialmente de manera profesional y gratuita a
quienes no cuenten con los recursos suficientes. Se crea por la ley Nº 17.995,
488 STC Nº 766.
489 En relación al derecho a ser asistido por un abogado defensor proporcionado por el
Estado para procedimientos administrativos sancionatorios, la Corte Interamericana ha
señalado que este derecho procede, en aquellos casos en que existe un riesgo de privación de
libertad, deportación o expulsión. Ha señalado que: "146. La Corte ha considerado que, en
procedimientos administrativos o judiciales en los cuales se pueda adoptar una decisión que
implique la deportación, expulsión o privación de libertad, la prestación de un servicio público
gratuito de defensa legal a favor de éstas es necesaria para evitar la vulneración del derecho a
las garantías del debido proceso. En efecto, en casos como el presente en que la
consecuencia del procedimiento migratorio podía ser una privación de la libertad de carácter
punitivo, la asistencia jurídica gratuita se vuelve un imperativo del interés de la justicia.
147. En consecuencia, el Tribunal considera que el hecho de no haber posibilitado el

derecho de defensa ante la instancia administrativa que resolvió la aplicación de la sanción
privativa de libertad impacta en todo el proceso y trasciende la decisión de 6 de diciembre de
2002 en razón de que el proceso administrativo sancionatorio es uno solo a través de sus
diversas etapas, incluyendo la tramitación de los recursos que se interpongan contra la
decisión adoptada.
148. Por consiguiente, la Corte considera que el Estado de Panamá violó, en perjuicio del
señor Vélez Loor, el derecho a ser oído contenido en el artículo 8.1 de la Convención y el
derecho a contar con asistencia letrada contenido en el artículo 8.2.d) y 8.2.e) de la
Convención, en conexión con el artículo 1.1 de la misma, en perjuicio del señor Vélez Loor".
Caso Vélez Noor vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia del 23 de noviembre de 2010. Serie C Nº 218, párr. 146-148.
410
que Concede Personalidad Jurídica a los Servicios de Asistencia Jurídica que
se indican en las Regiones que se señalan, de 1981, y sus antecesores
históricos son los consultorios jurídicos que mantenía el Colegio de Abogados
de Chile, para prestar asesoría jurídica gratuita a las personas. Los servicios
que entrega la Corporación de Asistencia Judicial son la prevención y
promoción de derechos, la entrega de orientación e información, asesoría y
patrocinio judicial, la resolución alternativa de conflictos y la atención integral a
víctimas de delitos violentos. Además, las principales materias que conoce la
Corporación de Asistencia Judicial son familia, en asuntos como divorcio,
pensión de alimentos, régimen comunicacional, adopción, etc.; asuntos
laborales, como despidos injustificados, prestaciones adeudadas, fuero
maternal, entre otras cuestiones; materias civiles, como arrendamiento,
posesiones efectivas testadas, recursos de protección, entre otros, y; en
materia penal, la atención a víctimas de delitos violentos como homicidios,
delitos sexuales, secuestros, lesiones graves o gravísimas o robos con
violencia.
Respecto de la posibilidad de que las Corporaciones puedan representar a

los ciudadanos en causas donde la contraparte sea un órgano del Estado, esto
ha sido objeto de discusión, ya que la ley Nº 19.263, que Fija normas aplicables
al personal de las Corporaciones de Asistencia Judicial establece que "[l]as
disposiciones del Estatuto Administrativo no se aplican al personal de las
Corporaciones de Asistencia Judicial, creadas de conformidad con lo dispuesto
en las leyes Nºs. 17.995 y 18.632, el que se ha regido y continuará rigiéndose
exclusivamente por los respectivos contratos de trabajo y las normas aplicables
al sector privado, en virtud de lo prescrito en los citados cuerpos legales"., lo
que daría a entender que podrían interponer acciones contra los órganos de la
Administración del Estado, en defensa de los intereses de un ciudadano.
Sin embargo, esto fue resuelto por la Contraloría General de la República, la

que concluye que no pueden llevar causas contra el Estado, por lo reconocido
en sus dictámenes Nº 14.871/2000; 50.009/2009, y 15.856/2012, entre otros,
los cuales establecen que por desempeñarse en organismos que forman parte
de la Administración del Estado, como son las Corporaciones de Asistencia
411
Judicial, sus abogados tienen la calidad de funcionarios públicos, razón por la
cual les son plenamente aplicables las normas sobre probidad administrativa
contenidas en la LGBAE:
"Entonces, de conformidad con el inciso primero del artículo 56 de la ley

Nº 18.575 todos los funcionarios tienen derecho a ejercer libremente
cualquier profesión, industria, comercio u oficio conciliable con su posición en
la Administración del Estado, siempre que con ello no se perturbe el fiel y
oportuno cumplimiento de sus deberes funcionarios, sin perjuicio de las
prohibiciones o limitaciones establecidas por ley. Enseguida, su inciso
segundo dispone, para los efectos que interesan, que son incompatibles con
el ejercicio de la función pública, la representación de un tercero en acciones
civiles deducidas en contra de un organismo de la Administración del Estado,
salvo que 'medie disposición especial de la ley que regule dicha
representación490'".
La excepción a esta inhabilitación es la representación de causas contra el

Estado ante la Corte o Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
reconocida por el Dictamen Nº 74723/2012, que establece que el patrocinio
gratuito de personas de escasos recursos en causas deducidas ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos constituye para aquéllos un
deber que se enmarca en el desempeño de la función pública encomendada
por la ley a esas entidades y que, además, tiene por objeto hacer efectiva la
garantía constitucional consagrada en el artículo 19, Nº 3, inciso tercero, de la
Constitución Política de la República.
Otro organismo que podría representar los intereses de la ciudadanía ante la

Administración del Estado es la denominada "Comisión Defensora Ciudadana y
Transparencia". Esta fue creada en el año 2001 durante el gobierno del ex
Presidente Ricardo Lagos Escobar mediante el decreto supremo Nº 65, del
Ministerio Secretaría General de la Presidencia, y está regulada por el decreto
supremo Nº 86, del 8 de octubre de 2012, del Ministerio Secretaría General de
Gobierno. Fue originalmente concebida como un órgano asesor de la
490 Dictamen Nº 74.723/2012.
412
presidencia, y como instancia intermedia, para la generación del Defensor
Ciudadano o Defensor del Pueblo. Su ámbito de acción se circunscribe a la
mediación entre las personas y los organismos dependientes de la
Administración Central del Estado. La Comisión Defensora Ciudadana debe
velar por la protección, defensa y promoción de los derechos de los ciudadanos
ante las acciones u omisiones de los órganos de la Administración del Estado,
pero carece de facultades de representación en la interposición de acciones
contra estos órganos, por encontrarse sujeta a la incompatibilidad del ejercicio
de la función pública con la representación de un tercero en acciones civiles
deducidas en contra de un organismo de la Administración del Estado.
Existen otros organismos, como el Ministerio Público, la Fiscalía Nacional

Económica, la Defensoría Penal Pública, la Oficina Especializada de Derechos
Humanos de la Corporación de Asistencia Judicial y el Programa de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, que tienen como
principal objetivo representar judicialmente los intereses, ya sea colectivos o
particulares, de personas que han visto amenazados, vulnerados o perturbados
sus derechos fundamentales. Sin embargo, esta atribución se limita al ámbito
jurisdiccional y no se encuentran habilitados por ley para actuar a nivel
administrativo, ni ejercer funciones mediadoras entre la ciudadanía y los
órganos de la Administración del Estado. Otro organismo que tiene ciertas
facultades para actuar ante la Administración es el Instituto Nacional de
Derechos Humanos —creado en 2009 por la ley Nº 20.405—, aunque sus
facultades están circunscritas a comunicar al Gobierno y a distintos órganos del
Estado su opinión sobre situaciones relativas a derechos humanos que ocurran
en nuestro país, pudiendo solicitar informes a los organismo pertinentes, y a
proponer a los organismos del Estado medidas para favorecer la promoción y
protección de los derechos humanos.
En conclusión, en Chile no existe un organismo facultado para representar a

la ciudadanía interponiendo acciones judiciales ni administrativas en contra de
los órganos de la Administración del Estado. Por lo tanto, lo que se requiere es
un Ombudsperson con competencia tanto para la defensa de los derechos y
garantías constitucionales, como para las quejas y reclamos contra la
413
Administración. Luego de varios intentos fallidos de proyectos de ley enviados
al Congreso para la creación del Ombudsperson o Defensor del Pueblo, se
encuentra actualmente en tramitación una reforma constitucional que crea la
"Defensoría de las Personas", cuyos principales aspectos son la creación de un
órgano autónomo, con personalidad jurídica de derecho público y patrimonio
propio, que pueda promover, proteger y defender los derechos y garantías
constitucionales, de los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile
y que se encuentren vigentes, cuyas atribuciones se enmarcan en los actos u
omisiones de los órganos de la administración del Estado y de personas
jurídicas de derecho privado que tengan alguna concesión del Estado u operen
previa licitación, que ejerzan actividades de servicio o utilidad pública 491.
De este modo, la garantía fundamental del debido proceso y las garantías

que lo componen, son plenamente aplicables al procedimiento administrativo
sancionatorio, sin perjuicio de que la garantía de asistencia letrada gratuita, no
resulte aplicable al carecer el sistema chileno de normas que lo aseguren, lo
anterior se analizará detalladamente cuando se examinen las etapas del
procedimiento sancionador.
En muchas ocasiones la garantía del debido proceso se satisface con los

procedimientos administrativos especiales dispuestos en el ordenamiento
jurídico administrativo, como es el caso, de la Superintendencia de Medio
Ambiente, Unidad de Análisis Financiero y otras. En su ausencia, se aplica
supletoriamente la LBPA, considerando los elementos que se ha dispuesto por
la doctrina y jurisprudencia como básicos y elementales en un procedimiento
administrativo sancionador, como son la formulación de cargos, su adecuada
notificación, la posibilidad de emitir descargos por el presunto infractor, solicitar
y presentar pruebas por el presunto infractor y/ o los interesados, la existencia
de recursos administrativos y jurisdiccionales, entre otras. Materia que tiene
como caso emblemático "SBIF con Corpbanca", que fue mencionado.
491 Boletín Nº 6232-07.
414
III. Presunción de inocencia
1. Concepto
La presunción de inocencia es el principio que establece que toda persona,

en especial el presunto infractor, tiene derecho a ser tratada como inocente
mientras no se demuestren su responsabilidad, tras un debido proceso. Sobre
el particular, se ha señalado:
"[...] en virtud de la presunción de inocencia, la carga de la prueba recae

sobre la acusación y el acusado tiene el beneficio de la duda. No puede
suponerse a nadie culpable a menos que se haya demostrado la acusación
fuera de toda duda razonable. Además, la presunción de inocencia implica el
derecho a ser tratado de conformidad con este principio. Por lo tanto, las
autoridades públicas tienen la obligación de no prejuzgar el resultado de un
proceso492".
Asimismo, la doctrina nacional ha indicado:
"La presunción de inocencia es así el derecho que tienen todas las personas
a que se considere a priori como regla general que ellas actúan de acuerdo a
la recta razón, comportándose de acuerdo a los valores, principios y reglas
del ordenamiento jurídico, mientras un tribunal no adquiera la convicción, a
través de los medios de prueba legal, de su participación y responsabilidad
en el hecho punible determinada por una sentencia firme y fundada, obtenida
respetando todas y cada una de las reglas del debido y justo proceso, todo lo
cual exige aplicar las medidas cautelares previstas en el proceso penal en
forma restrictiva, para evitar el daño de personas inocentes mediante la
492 Comité de Derechos Humanos. Observación General Nº 13 (1984), párr. 7.
415
afectación de sus derechos fundamentales, además del daño moral que
eventualmente se les pueda producir493".
La doctrina del derecho internacional de los Derechos Humanos ha señalado

que el principio de presunción de inocencia tiene tres dimensiones distintas494:
— Una se refiere a la manera en que se determina la responsabilidad, y

específicamente a la carga de la prueba (dimensión probatoria);
— Otra que se refiere a la imputación de responsabilidad o participación en

hechos delictivos que un individuo no ha sido juzgado (dimensión de trato
durante el proceso), y;
— Hay una tercera dimensión, relacionada a los presos sin condena, que no
es objeto de nuestro interés dado los fines de este trabajo.
En el presente apartado analizaremos la jurisprudencia y la eventual,

aplicación del principio de presunción de inocencia en el procedimiento
El principio de presunción de inocencia no se encuentra expresamente

contenido en el texto Constitucional, en el artículo 19 Nº 3, se establece en su
inciso sexto que la ley no podrá presumir de derecho la responsabilidad penal.
Luego, el artículo 4º del Código Procesal Penal reconoce la aplicación del

principio de presunción de inocencia en sede penal, al señalar que ninguna
persona será considerada culpable ni tratada como tal en tanto no fuere
condenada por una sentencia firme.

494 O'DONNELL, Daniel (2004), p. 397.
416
Asimismo, la Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 8º
indica que toda persona tiene derecho a que se presuma su inocencia en
cuanto no se compruebe legalmente su culpabilidad. Por su parte, el artículo
14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos establece que toda
persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley.
De este modo, el principio de presunción de inocencia se encuentra

reconocido en el ordenamiento jurídico nacional, en el Código Procesal Penal y
los tratados internacionales mencionados.
No existe duda de la plena aplicación del principio de presunción de

inocencia a los procesos judiciales de carácter criminal. Por el contrario, existe
alguna controversia en relación a la aplicación de este principio a los
procedimientos no penales, específicamente en lo que respecta a las
sanciones administrativas. Debemos recordar lo señalado a lo largo de este
trabajo, en el sentido que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha señalado reiteradamente que en general, los principios
del debido proceso penal se aplican a otras materias495. La pregunta, entonces,
gira a si, específicamente, la presunción de inocencia se aplica al
495 Por ejemplo, en el caso de magistrados despedidos en el Perú, la Corte IDH señaló que:
70. Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artículo no especifica
garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías
mínimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y,
por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido
proceso que se aplica en materia penal.
Corte IDH. Caso Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
del 31 de enero de 2001. Serie C Nº 71, párr. 70.
417
procedimiento administrativo. Sobre el particular, existe una diferencia de
estándares entre el Sistema Universal, en relación al Interamericano y
Europeo.
En el Sistema Universal, de acuerdo al Comité de Derechos Humanos de las

Naciones Unidas, la presunción de inocencia sólo se aplica a procedimientos
criminales y no aplica a otro tipo de materias:
9.5. En cuanto a la reclamación según la cual el procedimiento de extinción

de pasivo incoado contra el autor había violado el principio de la presunción
de inocencia establecido en el párrafo 2 del artículo 14 del Pacto, el Comité
recuerda que esta disposición sólo se refiere a las personas acusadas de una
infracción penal (...)496.
En el Sistema Interamericano, no existe un pronunciamiento explícito en lo

que respecta a la presunción de inocencia en materia administrativa. Los
pronunciamientos han sido en términos relativamente genéricos, relacionados a
la dimensión del trato de inocente que deben recibir todas las personas que
son sujeto de un proceso administrativo. La Corte IDH ha señalado:
126. En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la

discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno
de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación
de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden
público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados.
Por ejemplo, no puede la administración dictar actos administrativos
sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido
proceso497.
Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha

expresado en términos similares a la Corte IDH, evitando pronunciarse
496 Comité de Derechos Humanos. Caso Morael c. Francia, párr. 9.5 (1989). En idéntico tenor
pueden verse: Comité de Derechos Humanos. Caso W.B.E. c. Países Bajos. Párr. 6.6 (1992);
Comité de Derechos Humanos. Caso W.J.H. c. Países Bajos (1992), párr. 6.2.
497 Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de
febrero de 2001. Serie C Nº 72, párr. 126.
418
directamente sobre la presunción de inocencia en materia administrativa, pero
recalcando la vigencia de las garantías y el trato que deben recibir las personas
sujetas del proceso. Por ejemplo, en un caso relacionado al procedimiento
administrativo de expulsión del país, señaló que:
61. El señor Serrano Sáenz no tuvo la oportunidad de presentar elemento

alguno para hacer valer sus derechos, ya que se hallaba detenido en
incomunicación y fue deportado en un procedimiento policial sumarísimo,
antes de establecer cualquier tipo de contacto con su familia o abogado de su
elección. De acuerdo a la jurisprudencia del sistema interamericano, las
garantías del artículo 8º de la Convención Americana no sólo son exigibles a
nivel de las diferentes instancias que integran el Poder Judicial de un Estado
determinado, sino que deben ser respetadas por todo órgano que ejerza
funciones de carácter materialmente jurisdiccional498.
Finalmente, debemos consignar que el Tribunal Europeo de Derechos

Humanos se ha pronunciado de manera general, similar a la Corte
Interamericana, señalando que las garantías del debido proceso penal, se
aplican mutatis mutandi —cambiando lo que deba ser cambiado— a los
procedimientos administrativos, sin establecer una regla absoluta referida a la
presunción de inocencia. Ha resuelto que (refiriéndose a la Convención
Europea de Derechos Humanos):
"(...) los principios enunciados en el párrafo 2 (art. 6-2) y 3 (a saber los

incisos a, b y d)], se aplican mutatis mutandis a los procesos disciplinarios a
los que se refiere el inciso 1 (art. 6-1) de la misma forma en que se aplican a
los casos en que una persona es acusada por una infracción de carácter
penal499".
En Chile, esta materia se ha discutido ante el Tribunal Constitucional.

Debemos señalar que el organismo ha señalado que los principios
498 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe Nº 84/09. Caso 12.525. Nelson
Iván Serrano Sáenz. Ecuador. 6 de agosto de 2009, párr. 61.
499 European Court of Human Rights. Albert and Le Compte. Judgment of 10 February 1983,
Series A no. 58, para. 39.
419
constitucionales relacionados a la persecución penal, por regla general, se
aplican al procedimiento administrativo de carácter sancionador, por ser ambas
manifestaciones del ius puniendi del Estado. Sobre el particular, en el caso del
control de constitucionalidad de la Ley de Caza de 1995, señaló que:
"9º Los principios inspiradores del orden penal contemplados en la

del ius puniendi propio del Estado500".
En relación a la problemática específica de la presunción de inocencia, para

el Tribunal Constitucional se ha señalado que "el derecho a la presunción de
inocencia ha sido plenamente reconocido como aplicable en materia de
sanciones administrativas501". En efecto, el referido libro se funda en un fallo
del año 2010 relacionado a la potestad que tenía el Instituto de Salud Pública
de cursar multas, y en caso de no pago de las mismas, de solicitar "por vía de
sustitución y apremio, un día de prisión por cada décimo de unidad tributaria
mensual que comprenda dicha multa" con auxilio de la fuerza pública, de
conformidad al antiguo artículo 169 del Código Sanitario502. En su resolución, el
Tribunal Constitucional resolvió que:
"Que, así, se ha considerado enteramente inadmisible que la ley dé por

establecida la existencia del hecho como constitutivo de infracción o el grado
de participación que el sujeto tenga en él, impidiéndole a éste demostrar su
inocencia por todos los medios de prueba que le franquea la ley (rol Nº 519,
considerandos 40º y 41º). Igualmente, esta jurisprudencia ha señalado que
se trata de un principio referido al "trato de inocente", que importa la
obligación de considerar al imputado como si fuera inocente, reduciendo las
limitaciones y perturbaciones en su derecho a defensa al mínimo
indispensable para el cumplimiento de los fines del proceso (roles Nº 1.351,
considerando 45º, y 1.584, considerando 6º). Esto es, que la presunción de
500 STC Nº 244.

501 ARANCIBIA, Tamara (2015), p. 57.
502 El artículo 169 fue derogado íntegramente por la ley Nº 20.724 de 2014.
420
inocencia implica una primera regla de trato o conducta hacia el imputado,
según la cual toda persona debe ser tratada como inocente mientras una
sentencia de término no declare lo contrario (nulla poena sine iudicio);
Que lo anterior acontece con el artículo 169 del Código Sanitario, puesto que
permite anticipar la ejecución administrativa de una pena de prisión, antes de
encontrarse firme dicha sanción, mientras los hechos que dan por
establecida la infracción y por acreditada la responsabilidad se encuentran
discutidos en sede judicial. De suerte que, aunque el reclamo judicial
prospere, la eventual sentencia favorable podría devenir enteramente inocua
o carente de significación real, al haberse consumado antes y producido
todos sus efectos irreversibles esa pena de prisión503".
Asimismo, el Tribunal Constitucional señaló en la sentencia sobre el

Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido por Evelyn
Benavides Simon respecto de la norma contenida en el artículo 207, letra b),
del D.F.L. Nº 1-2009, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, lo
siguiente:
"Séptimo: Que, también, el precepto objetado aparece transgrediendo el

mandato constitucional que prohíbe al legislador presumir de derecho la
responsabilidad penal.
De éste —en armonía con el derecho a la libertad individual y la seguridad de

que los preceptos limitativos de las garantías no pueden afectar la esencia de
las mismas— se deduce indirectamente el principio de inocencia, claramente
consignado en tratados internacionales suscritos por Chile, como la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
La voluntariedad del acto, elemento esencial del hecho delictivo, debe

justificarse y no puede ser presumida en tales términos que se impida
acreditar los supuestos de la irresponsabilidad penal.
503 STC Nº 1518.
421
En sentencia de esta Magistratura rol Nº 787-07, de 13 de mayo de 2008, se
afirmó "que la prohibición de presumir de derecho la responsabilidad penal
constituye un principio que es concreción de la dignidad de la persona
humana, consagrada como valor supremo en el artículo 1º de la Constitución
Política, y del derecho a la defensa en el marco de un debido proceso, en los
términos que reconoce y ampara el artículo 19 Nº 3 de la Ley Fundamental".
"Acercándonos a la especie, la prohibición señalada representa un soporte
sustancial a gran parte de las garantías de la doctrinariamente bien llamada
igualdad ante la justicia, que en nuestro ordenamiento adoptó la peculiar
denominación "igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos",
dando sustento a la presunción de inocencia en materia penal, de unánime
reconocimiento doctrinario, legislativo y jurisprudencial".
Igualmente se previno en la sentencia rol Nº 993-007, de fecha 13 de mayo

de 2008 (prevención de los Ministros señores Raúl Bertelsen y Jorge Correa),
que "estos preceptos constitucionales no impiden, dentro de ciertos límites,
establecer presunciones legales, pero ciertamente exigen que en toda
condena penal se acredite un cierto grado de culpabilidad, pues no podría
estimarse ni racional ni justo un procedimiento en el que se aplica una
condena penal a una persona cuyos actos han carecido de toda
voluntariedad, al menos de carácter culposo".
Resulta inconcuso que, en esta materia, la ley adjudica responsabilidad penal

a una persona por la sola circunstancia de haber sido sancionada
anteriormente, omitiendo la atribución de un acto culpable. Antes, incluso,
que la imposibilidad de desvirtuar los supuestos de hecho que amparan la
sanción, está la falta de descripción del hecho punible como acto voluntario.
La vulneración del principio constitucional es evidente, como que se presume
la responsabilidad criminal sin posibilidad de desvirtuarla, introduciendo un
inédito evento de responsabilidad objetiva504";
Por otro lado, en un fallo reciente el Excmo. Tribunal Constitucional,

vinculado al Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad
422
presentado por el Banco de Crédito e Inversiones respecto de los artículos 289,
letra a) y 292, inciso primero, del Código del Trabajo y del artículo 4º, inciso
primero, parte final, de la ley Nº 19.886, ha negado la aplicación del principio de
presunción de inocencia:
"Que la doctrina se encuentra conteste en que cuando la Constitución habla

de la responsabilidad penal, ello no obsta a que la exigencia de culpabilidad
sea aplicable al ámbito administrativo sancionador pues esta Magistratura ha
entendido que el lenguaje utilizado en estos preceptos es amplio y
omnicomprensivo, incluyendo a las sanciones administrativas tal como se
señaló en la STC rol Nº 480-2006, considerando 6º.
Que, sin embargo, la presunción de inocencia no resulta adecuada a la

esfera del derecho administrativo sancionador, puesto que dicha categoría
conceptual, se relaciona más bien con el campo penal y procesal penal,
donde el legislador estableció un verdadero estado de inocencia mientras no
existiera una sentencia ejecutoriada de condena, y el factor subjetivo
(culpabilidad) en la explicación del ilícito penal, requería la presencia de
elementos subjetivos para configurar el delito como tal en el campo penal505".
La Contraloría General de la República se ha manifestado en relación a la

presunción de inocencia, principalmente en relación a procedimientos de
sanción disciplinaria de funcionarios públicos, manifestando expresamente su
plena aplicación. En un caso relacionado a un Gobierno Regional, en el cual el
fiscal instructor propuso aumentar la sanción contra un funcionario, utilizando
como antecedente la existencia de otro proceso en trámite en contra del mismo
funcionario, la Contraloría dispuso que:
"Ahora bien, en lo que se refiere al segundo fundamento ponderado por esa

autoridad, y considerando que, conforme a los registros de este Ente
Contralor, el procedimiento a que alude la superioridad no se encuentra
afinado, es dable señalar que, en virtud del principio de presunción de
inocencia que impera en todo proceso sumarial, la calificación agravada de la
505 STC Nº 2722.
423
conducta en razón de ese antecedente no se ajustó a derecho, por lo que el
reclamo deducido en este aspecto debe ser acogido506".
Un aspecto interesante a destacar, es que la Contraloría General de la

República sí ha matizado las distintas dimensiones de la presunción de
inocencia al aplicarlas al procedimiento administrativo sancionador. De este
modo, aunque reconoce su aplicación en relación al trato de inocente que debe
recibir el sancionado hasta la existencia de una decisión firme, separa aguas
en lo relacionado a la dimensión probatoria, no pudiendo exigirse en materia
administrativa idénticos estándares que en materia penal.
"En cuanto al reclamo relacionado con la valoración de las pruebas rendidas,

en el sentido que ellas no habrían logrado acreditar las faltas del ocurrente,
es necesario señalar que si bien a esta Entidad Fiscalizadora le corresponde
velar por el cumplimiento de las normas que aseguren el respeto al principio
del debido proceso, en dicho ejercicio no puede sustituir a la Administración
activa en la ponderación o apreciación de las probanzas destinadas a
establecer un juicio acerca de la responsabilidad funcionaria de los
inculpados en un procedimiento disciplinario (aplica criterio contenido en el
dictamen Nº 2.541, de 2013).
Finalmente, en lo referido a la supuesta vulneración del principio de

presunción de inocencia, toda vez que aún no se dicta sentencia
condenatoria en el proceso penal que le afecta, cumple con aclarar que de
conformidad con los incisos primeros de los artículos 119 de la citada ley
Nº 18.883 y 18 de la aludida ley Nº 18.575, las responsabilidades
administrativa y penal son independientes entre sí.
En ese entendido, el procedimiento que permita establecer la existencia de

faltas a los deberes funcionarios es diverso al destinado a perseguir la
responsabilidad penal y se sustenta en fundamentos jurídicos y elementos de
ponderación distintos a los de este último, por lo que no es necesario, en el
presente caso, acreditar la participación en el delito investigado para
506 Dictamen Nº 61.533/2011.
424
determinar la responsabilidad administrativa del interesado (aplica criterio
contenido en el dictamen Nº 37.984, de 2007)507 ".
Asimismo, la Corte Suprema en el "Caso Farmacias", indicó que es aplicable

el principio de presunción de inocencia en el derecho administrativo
sancionador:
"II.- Principios especiales aplicables al procedimiento.
[...].
k.- Presunción de inocencia del imputado. Se busca que durante el

procedimiento y en la determinación del Tribunal no se presuma la
culpabilidad508".
Por otro lado, en un caso relacionado a la Superintendencia de Educación la

jurisprudencia judicial señaló la plena aplicación del principio de presunción de
inocencia en el derecho administrativo sancionador:
507 Dictamen Nº 77.441/2013.
508 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2578-2012. Asimismo, "Séptimo: Que,
asimismo, a juicio de esta Corte, no resulta razonable en el caso sancionar a los recurrentes en
el marco de un fin protector, por la no adopción de medidas durante el proceso de
investigación, toda vez que el imputado en todo momento se encontraba amparado por el
principio de inocencia y no se ha dado cuenta que el Departamento de Educación o el
Municipio hubiesen tenido en dicha causa la calidad de intervinientes que les permitiese acceso
formal a los antecedentes de la investigación, ni que se les hubiese informado por canales
oficiales del estado de la causa, a fin de justificar razonablemente alguna toma de decisión
respecto del trabajador previo a la existencia de sentencia firme.
Que en resumidas cuentas se debe forzosamente concluir que no es exigible a los

recurrentes el conocer la concurrencia de inhabilidades que no están inscritas en el Registro
respectivo, de conformidad a las normas citadas en el razonamiento quinto de este fallo, con
mayor razón si la sentencia es únicamente remitida el día 20.12.2012, no constando fecha de
recepción de los mismos ni menos de inscripción de la inhabilidad en el Servicio de Registro
Civil, y con mayor razón si la inspección que da inicio al procedimiento sancionatorio fue
realizada en marzo de 2013 y teniendo presente la renuncia presentada por el auxiliar a contar
del día 20, y la licencia médica a contar del día 21 de diciembre de 2012, no es posible estimar
concurrentes los supuestos que sustentan la imputación de infracción". Sentencia de la Iltma.
Corte de Apelaciones de Temuco, rol Nº 570-2015.
425
"Séptimo: Que, asimismo, a juicio de esta Corte, no resulta razonable en el
caso sancionar a los recurrentes en el marco de un fin protector, por la no
adopción de medidas durante el proceso de investigación, toda vez que el
imputado en todo momento se encontraba amparado por el principio de
inocencia y no se ha dado cuenta que el Departamento de Educación o el
Municipio hubiesen tenido en dicha causa la calidad de intervinientes que les
permitiese acceso formal a los antecedentes de la investigación, ni que se les
hubiese informado por canales oficiales del estado de la causa, a fin de
justificar razonablemente alguna toma de decisión respecto del trabajador
previo a la existencia de sentencia firme509".
Asimismo, se indicó en el "Caso Municipalidad de Perquenco con

Superintendencia de Educación" que la autoridad sancionadora debe
desvanecer la aplicación del principio de presunción de inocencia para
determinar la procedencia de una sanción administrativa:
"Octavo: Que como se puede observar, tanto de la resolución exenta Nº 2014

de 17 de abril de 2014 como de la resolución exenta Nº 001353 de 17 de
junio del año en curso, que acogió parcialmente la reclamación rebajando la
multa de 606 UTM a 60 UTM, no existe ninguna referencia y análisis de
medio probatorio alguno que le permitiere en determinar la intención positiva
o dolo de parte de la recurrente para haber alterado el registro de la
asistencia de los alumnos con el propósito de obtener una subvención mayor
a la que le correspondía, por ende, en opinión de esta Corte, no se logró
acreditar el cargo imputado al respecto, y desvanecer el principio de
inocencia que lo ampara. Por dicho cargo, en consecuencia, debe ser
sobreseído sin perjuicio de reintegrar lo percibido erróneamente510".
Asimismo, los Tribunales Tributarios y Aduaneros han reconocido el principio

de presunción de inocencia:
509 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Temuco, rol Nº 570-2015. Confirmada por
sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 37176-2015.
426
"Tercero: Que, en relación a la carga de la prueba, en la materia en estudio
ésta corresponde siempre al Servicio de Impuestos Internos, existan o no
descargos por parte del contribuyente. La imputación que realiza el Servicio
de determinados ilícitos tributarios y la solicitud para que este Tribunal
aplique las sanciones respectivas, constituyen una expresión del ius puniendi
del Estado, de forma tal que en la materia deben aplicarse los principios del
Derecho Penal pertinentes y, en especial, el Principio de Inocencia. En
consecuencia, la denunciante deberá acreditar cada uno de los elementos
que constituyen la infracción imputada, de forma tal que se destruya dicha
presunción511".
Sin embargo, lo anterior ha sido matizado indicándose en una causa

vinculada a materias impositivas:
"Luego, si bien el denunciado tiene el derecho a la presunción de inocencia,

en ningún caso es asimilable al estándar de convicción exigible en el
procedimiento penal, en el cual el Tribunal solamente puede condenar
cuando adquiere convicción más allá de toda duda razonable, ya que en
dicho caso se trata de la aplicación de penas corporales. Tratándose de
sanciones pecuniarias dichos principios admiten ser atenuados atendida la
distinta naturaleza y gravedad de los bienes jurídicos cautelados y de las
sanciones que en uno u otro caso son aplicadas. Corrobora estas
afirmaciones la circunstancia que en el caso de estos autos el denunciado
prestó declaración jurada sin asistencia letrada, y no por ello se puede
estimar vulnerado su derecho a guardar silencio, pues como se puede
apreciar, se tratan uno y otro caso de procedimientos de naturaleza
diversa512".
En relación a la dimensión de tratar como inocente a la persona objeto del

procedimiento, pareciera que no existen mayores dudas al respecto, en el
sentido que no pueden aplicarse sanciones de manera previa a la existencia de
511 Sentencia del Tribunal Tributario y Aduanero de Valdivia, rol Nº 15-9-0001458-6.

512 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valdivia, rol Nº 1-2012.
427
una decisión firme, la cual debe haber sido tramitada luego de un racional y
justo procedimiento.
Distinta es la situación relacionada a la dimensión probatoria de la presunción

de inocencia, que entendemos no puede aplicarse —al menos íntegramente—
al procedimiento administrativo sancionador. En materia penal, el Estado tiene
en sus hombros toda la carga de la prueba, debiendo superar el estándar de
convicción de culpabilidad más allá de toda duda razonable. No obstante, el
derecho administrativo no es la última ratio del sistema, sino que tiene por
objeto satisfacer intereses colectivos de carácter general. En este sentido,
entendemos que exigir dicho estándar en el marco de un procedimiento
administrativo sería imponer cargas difícilmente realizables, atando de manos a
la Administración. Lo anterior es sin perjuicio, que la carga de la prueba de los
cargos formulados, corresponderá a la autoridad pública, como se analizará en
el aparatado referente a la prueba en el procedimiento administrativo.
Asimismo, en materia administrativa sancionadora es plenamente aplicable lo

señalado en el artículo 35 de la LBPA, que señala:
"[...] Cuando a la Administración no le consten los hechos alegados por los

interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo
ordenará la apertura de un período de prueba, por un plazo no superior a
treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue
pertinentes".
De este modo, en el procedimiento sancionador no es exigible a la autoridad

abrir un término probatorio ni fijar, vía una resolución, los eventuales hechos
sustanciales, controvertidos y pertinentes, en razón de los descargos
formulados por el presunto infractor. El derecho de defensa y el debido
proceso, en materia administrativa sancionadora se resguarda con los
descargos. Asimismo, el regulado puede solicitar pruebas y diligencias
probatorias, las cuales serán analizadas en su mérito, a saber, si son
conducentes y pertinentes al objeto del proceso, como analizaremos más
adelante, pero bajo ningún evento, como en el proceso penal o civil, la
428
autoridad dictará una resolución con hechos sustanciales, controvertidos y
pertinentes. Al respecto señala el Excmo. Tribunal Constitucional:
"Que, así planteado, el presente requerimiento será desestimado. Porque no

existe principio constitucional ni regla legal que obligue al órgano
administrativo persecutor a emitir, en este tipo de investigaciones, un acto
interlocutorio donde se fijen los hechos sustanciales y pertinentes que son
controvertidos. De suerte que la aplicación del citado artículo 35 no puede
configurar una evasión de tal supuesto deber que, por ello, ocasione los
efectos inconstitucionales reprochados.
Según se verá, el trámite que echa en falta el requirente no es acorde con las
garantías y postulados del orden penal, exigidos por este Tribunal, en punto a
que las sanciones administrativas sean precedidas de una formulación de
cargos, donde se precisen los hechos imputados, seguida de una
oportunidad real para plantear descargos, donde la defensa pueda incluso
invocar hechos nuevos o distintos —no considerados por el fiscalizador—
con el propósito de desvirtuar esa acusación o, al menos, para fundamentar
atenuantes.
[...].
Que el derecho a defensa en un debido procedimiento que le asiste a los

particulares, se satisface, en primer término, dándole previa audiencia al
presunto responsable, esto es otorgándole la oportunidad para presentar
descargos, defensas y solicitar o presentar pruebas. Pudiendo incluso basar
sus alegaciones en sucesos nuevos que el instructor no consideró en la
etapa indagatoria, o en hechos distintos a los atribuidos
circunstanciadamente en los cargos.
Corresponde, en este caso, a ese encartado precisar cuáles son estos otros
antecedentes, de modo que el instructor pueda abrir un período de prueba a
su respecto, si no le constan a la Administración, así como efectuar el control
de procedencia y necesidad de aquellas diligencias cuya práctica se solicita
con miras a acreditarlos. Sin desmedro de que la autoridad pueda abrir otro
429
procedimiento distinto, considerando la naturaleza de los hechos
expuestos513";
Cuestión que ya había sido señalada por la Corte de Apelaciones de

Santiago en el "Caso Capitales S.A. con Superintendencia de Valores y
Seguros":
"c) que, el principal argumento de Capital S.A., en este reclamo, este es,
haber infringido el ente fiscalizador el principio del debido proceso, por no
haber abierto un término de prueba que le permitiera acreditar sus
descargos, no es aceptable toda vez que el del decreto ley Nº 3.538 del año
1980 no contempla tal trámite procesal. Por otra parte, si se aplicara en su
silencio la ley Nº 19.880, tampoco habría sido necesario abrir un término de
prueba por cuanto dicha norma, en su artículo 35 dispone que sólo en el caso
que a la Administración no le consten los hechos alegados por los
interesados, el instructor del mismo ordenará la apertura de un período de
prueba, de manera que siendo los hechos alegados de conocimiento
absoluto de la Superintendencia de Valores y Seguros resultaba inútil recibir
la causa a prueba514".
Lo anterior, se reitera en un caso relacionado con la Unidad de Análisis

Financiero:
"Una interpretación armónica de esta norma con las antes señaladas, esto
es, los artículos 35 de la misma ley y 22 inciso 5º de la ley Nº 19.913, lleva a
concluir que en el procedimiento administrativo el legislador no contempló la
fijación de puntos de prueba, estableciendo el derecho para producir todas
las pruebas que se estimen conducentes a demostrar la veracidad de las
alegaciones, sin perjuicio del rechazo de las que se estimen improcedentes o
innecesarias.
Nada obsta, para una mayor claridad de la decisión que debe adoptar la
UAF, la fijación de puntos de prueba, pero ello, no puede limitar el derecho
513 STC Nº 2682.

430
de la sociedad a rendir las pruebas que estime pertinentes a fin de acreditar
otros hechos o circunstancias no comprendidos en la determinación
efectuada por la UAF515".
Estas cuestiones serán profundizadas en el capítulo sobre el procedimiento

administrativo sancionador, y en especial, de las normas probatorias aplicable
al proceso.
Conforme a lo señalado, el principio de presunción de inocencia es aplicable

al procedimiento administrativo sancionador, más allá de los cuestionamientos
y cavilaciones de la jurisprudencia. Por un lado, al tener la autoridad
administrativa la carga de la prueba de acreditar los cargos formulados, en la
etapa administrativa; y, por otro lado, por el deber de la autoridad administrativa
de dar un trato justo y de inocente al presunto infractor durante la sustanciación
del procedimiento.
Así, los principios de presunción de legalidad, ejecutividad y ejecutoriedad de

los actos administrativos establecidos en la LBPA tienen que ser morigerados
en el derecho administrativo sancionador y en especial en el acto administrativo
sancionatorio. Cuestión que impone a la autoridad administrativa suspender los
efectos del acto administrativo sancionatorio hasta la conclusión de las etapas
de control o impugnación administrativas y judiciales de los actos
administrativos, salvo que exista una norma especial que regule la materia.
Sólo así, se resguarda plenamente el principio de presunción de inocencia y la
garantía del debido proceso.
El respeto estricto de dichos principios no se contrapone al interés del Estado

o los bienes jurídicos resguardados, porque la sanción administrativa sólo
cumple un rol disuasivo en la política regulatoria estatal, teniendo la autoridad
administrativa otros mecanismos para suspender o evitar el peligro o daño que
puede estar provocándose al bien jurídico encomendado custodiar, como son
las medidas provisionales administrativas. Mecanismo que asegura el
431
resguardo del bien jurídico durante la sustanciación del procedimiento, sin
necesidad de decretar "sanciones de plano" o "infundadas".
Así, no debe confundirse los fines de la sanción administrativa, con los fines
de resguardo y protección de los bienes jurídicos administrativos. En efecto, el
procedimiento administrativo sancionador se funda en el principio de
presunción de inocencia; cuestión que no impide, que conforme a los principios
de prevención y precautorios se adopten medidas provisionales, no
sancionatorias.
En suma, el principio de presunción de inocencia es aplicable al

IV. Principio de coordinación
1. Concepto
El principio de coordinación es aquel que propende a la unidad de acción de

la autoridad administrativa, relacionando todos los esfuerzos de los órganos
públicos en miras a satisfacer el bien común. Lo anterior, para evitar la
duplicidad de funciones, la interferencia de competencias, y el mal uso de los
bienes y recursos públicos, al ejercerse las competencias con ausencia de
eficiencia y eficacia.
Asimismo, el principio de coordinación cumple un rol esencial en el

procedimiento administrativo, en tanto, considera la calidad de expertos
técnicos de cada órgano de la administración del Estado. En efecto, uno o más
órganos de la administración del Estado distintos, al que substancia el
procedimiento administrativo, pueden apoyar la tramitación de un
procedimiento por otro órgano, por ejemplo, a través de la emisión de informes,
la comisión de servicio de funcionarios expertos al órgano substanciador, la
432
encomendación de funciones fiscalizadoras, entre otras materias, que ratifican
la unidad armónica del actuar de la administración del Estado.
El principio de coordinación ha sido definido por la doctrina, poniendo énfasis

en la coherencia del actuar público y en la consecución de logros comunes. En
este sentido se ha señalado:
"En síntesis, la coordinación es un proceso de gestión que implica una acción

destinada a garantizar la sujeción de las partes de un sistema a un orden o
supuesto básico común que introduciendo coherencia en la actividad de cada
una, conduzca al logro de un propósito u objetivo que es pertinente, o a la
manera de lograrlo516".
Por otro lado, el principio de coordinación se encuentra reconocido en

nuestro ordenamiento jurídico en diversas normas. La Carta Fundamental en
su artículo 33 faculta al Presidente de la República para encomendar a uno o
más Ministros la coordinación de la labor que corresponde a los Secretarios de
Estado y las relaciones del Gobierno con el Congreso Nacional. Asimismo, el
artículo 112 permite al intendente la coordinación, supervigilancia o
fiscalización de los servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de
las funciones administrativas que operen en la región. Finalmente, el artículo
113 dispone que la ley indicará fórmulas de coordinación para la administración
de todos o algunos de los municipios, con respecto a los problemas que les
sean comunes, así como entre los municipios y los demás servicios públicos.
Por otro lado, la LBGAE, también regula el principio de coordinación de los

órganos de la administración del Estado, así el artículo 3º lo identifica como un
principio del actuar de los órganos públicos. Por otro lado, el artículo 5º inciso
segundo exige a los órganos públicos cumplir sus labores coordinadamente,
516 MUSSO, Fernando (2000), p. 539.
433
evitando la duplicidad de funciones y el artículo 21 que faculta a los Ministros
para coordinar el actuar de los servicios y organismos que están bajo su
dependencia, sin perjuicio de otras menciones que hace la normativa respecto
al principio, que son coherentes con lo señalado en la Carta Fundamental.
Asimismo, algunas de las normativas sectoriales de organismos con

potestades de fiscalización y sanción le imponen actuar coordinadamente. Por
ejemplo, el artículo 2º de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio
Ambiente indica que la autoridad fiscalizadora debe coordinar el seguimiento y
fiscalización de las Resoluciones de Calificación Ambiental, de las medidas de
los Planes de Prevención y,o de Descontaminación Ambiental, del contenido de
las Normas de Calidad Ambiental y Normas de Emisión, y de los Planes de
Manejo, cuando corresponda, y de todos aquellos otros instrumentos de
carácter ambiental que establezca la ley. También la ley Nº 20.529 que fija el
sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación parvularia
básica y media y su fiscalización, en la letra f) del artículo 100 señala que la
Superintendencia de Educación deberá coordinar su labor con las demás
instituciones que comprende el Sistema.
3. Fundamento
El principio de coordinación se funda en tres cuestiones. En primer término,

evitar la duplicidad de funciones o la interferencia de competencias,
constituyendo un medio de armonización y coherencia de las decisiones
públicas, como objetivos fundamentales de un estado de derecho que tiende a
la seguridad jurídica. En este sentido, el profesor Carlos Carmona señaló:
"[...] la coordinación administrativa busca evitar la duplicidad de funciones, o

sea, actuaciones paralelas en unos mismos asuntos. La coordinación
constituye un medio de armonización de los cuadros parcelados de la
Administración, como centros de decisión. Posibilita que las distintas
autoridades concurran a uniformar criterios, decidiendo coherente y
434
consecuentemente los asuntos sometidos a sus respectivos campos de
determinación517".
En segundo término, la coordinación garantiza la eficiencia y eficacia de las

actuaciones de la administración pública maximizando los beneficios del gasto
público. En efecto, en la administración pública existen diversos órganos
administrativos que apuntan a la satisfacción de bienes diversos, pero,
asimismo, tendrán zonas comunes o intersecciones, donde la opinión experta y
la experiencia técnica de uno de los órganos administrativos cumplen un rol
significativo en la adopción de la decisión del otro. De este modo, las
estimaciones jurídicas, técnicas y de oportunidad compartidas por las
autoridades maximizan los beneficios del gasto público al provocarse sinergias
administrativas, entendiendo por sinergia:
"[...] la característica general de los sistemas en que el todo es más que la

suma de las partes o, en estricto rigor, en la acción de dos o más causas
cuyo efecto es superior a la suma de los efectos individuales. En este plano,
al actuar eficazmente, la coordinación potencia a cada una de las partes de
las unidades a las que la coordinación afecta, al vincularlas, unirlas o
ensamblarlas en su actividad con progresivo mejoramiento en su desempeño
para el logro del objetivo518".
Por ejemplo, la Superintendencia del Medio Ambiente en la tramitación de un

procedimiento sancionador, para determinar la cuantía de sanción
administrativa, debe considerar "el número de personas cuya salud pudo
afectarse", de conformidad a la letra b) del artículo 40 de la Ley Orgánica de la
Superintendencia del Medio Ambiente, para poder completar aquel
antecedente será fundamental un informe de la autoridad sanitaria,
considerando su competencia en materias vinculadas a la salud de las
personas. Asimismo, una vez decretada por la autoridad sancionadora una
multa, esta debiera informar a la Tesorería General de la República, para que

435
ejerza, tan pronto como lo estime conveniente, las acciones de cobro que
aseguren el patrimonio y erario estatal519.
En tercer término, en la actualidad la coordinación es fundamental, ante el

surgimiento de diversas materias que requieren un enfoque intercompetencial
para su decisión, lo que exige instancias de coordinación de diversos órganos
de la administración del Estado que aseguren y consideren los fines de cada
uno de los órganos públicos. Lo anterior, acontece, por ejemplo, en materia de
planificación urbana intercomunal. La planificación urbana intercomunal se lleva
a cabo a través de un Plan Regulador Intercomunal, el cual tiene por objetivo
regular el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas
que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana. El Decreto con
Fuerza de Ley Nº 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que
aprueba la Ley General de Urbanismo y Construcciones, establece el
procedimiento de confección de los Planes Reguladores Intercomunales en su
artículo 36. La confección del mismo es una clara demostración del necesario
enfoque intercompetencial que la administración del Estado requiere al
momento de la toma de decisiones520. Así lo entiende también la Contraloría
General de la República, por ejemplo, al observar el Plan Regulador
Intercomunal Valparaíso Satélite Borde Costero Norte señalando que este se
aparta de lo aprobado a través de la Resolución de Calificación Ambiental
519
En este sentido, está el Convenio de Colaboración y Trabajo Conjunto entre la Unidad de
Análisis Financiero y la Tesorería General de la República de 29 de septiembre de 2010.
520 Artículo 36.- El Plan Regulador Intercomunal será confeccionado por la Secretaría
Regional de Vivienda y Urbanismo, con consulta a las Municipalidades correspondientes e
Instituciones Fiscales que se estime necesario, sin perjuicio de las normas especiales que se
establezcan para el Área Metropolitana.
Elaborado un Plan Regulador Intercomunal, las Municipalidades respectivas deberán

pronunciarse sobre dicho Plan dentro de un plazo de 60 días, contados desde su conocimiento
oficial, vencido el cual la falta de pronunciamiento será considerada como aprobación.
Previa autorización de la Secretaría Regional correspondiente, un grupo de Municipalidades

afectas a relaciones intercomunales podrán confeccionar directamente un Plan Regulador
Intercomunal, el que deberá ser aprobada por dicha Secretaría, con consulta a los organismos
fiscales que estime necesario, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente.
436
Nº 251, de 2012, del Servicio de Evaluación Ambiental de la Región de
Valparaíso521.
También hay una visión intersectorial en la evaluación ambiental y

fiscalización ambiental, de conformidad a la Ley Nº 19.300 y la Ley Orgánica de
la Superintendencia del Medio Ambiente. En efecto, en ambos casos se
coordinarán los organismos sectoriales con competencia ambiental, tales
como, Dirección General de Aguas, Servicio Nacional de Geología y Minería,
Superintendencia de Servicios Sanitarios, entre otras, para efecto de aprobar la
realización de un proyecto vía declaración o estudio de impacto ambiental o
para fiscalizar el cumplimiento de los mismos instrumentos ambientales.
De este modo, el principio de coordinación cumple y cumplirá un rol

transcendental en la tramitación de procesos administrativos, y en la
generación de antecedentes que funden la aplicación de sanción o la
absolución, en tanto, los órganos expertos en ciertas áreas administrativas
alimentarán el actuar de los órganos sustanciadores.
El principio de coordinación ha sido reconocido en diversos dictámenes de la

Contraloría General de la República, generando una jurisprudencia
administrativa que impone a los órganos de la administración del Estado
propender a la unidad de acción, a través de un actuar coordinado, bajo la
máxima que el Estado es una unidad de acción e intereses522.
Así, por ejemplo, ha señalado que en el evento que la Superintendencia de

Educación conociera en ejercicio de sus labores de antecedentes que dieran a
origen a infracciones administrativas o penales de conductores de furgones
escolares, debe denunciar esos hechos a las autoridades correspondientes,
521Dictamen Nº 33.626/2015.
522 Dictámenes Nº 45.252/2015; Nº 98.364/2014; Nº 37.463/2013; Nº 33.661/2012; Nº
65.515/2011.
437
Carabineros, Ministerio Público, Ministerio de Transportes, entre otros, fundado
en el principio de coordinación:
"De tal manera, acorde a lo señalado en la propia ley Nº 19.464 y en

concordancia con lo resuelto por esta Entidad de Control en su dictamen
Nº 11.667, de 2010, no procede que la citada Superintendencia exija a los
conductores dependientes de un establecimiento educacional exhibir el
certificado que acredita el requisito de idoneidad sicológica.
En cuanto a la presentación por parte de aquellos del correspondiente

'certificado de antecedentes', es dable consignar que el artículo 1º de la ley
Nº 19.831 —que Crea el Registro Nacional de Servicios de Transporte
Remunerado de Escolares—, dispone que la inscripción en ese listado "será
habilitante para la prestación de dicho servicio, y de los vehículos con que se
presta"..
El inciso segundo de su artículo 2º señala que también se

entenderá dentro de dicho servicio al "transporte de escolares que los propios
establecimientos educacionales proporcionen a sus alumnos"..
Así, el inciso segundo del artículo 4º del aludido texto legal establece "No
será admisible la inscripción como conductores y acompañantes para las
personas cuyo certificado de antecedentes para fines especiales, emitido por
el Servicio de Registro Civil e Identificación, contenga anotaciones relativas a
los delitos" ahí previstos.
Su inciso tercero agrega que en el caso en que los Secretarios Regionales

Ministeriales de Transportes y Telecomunicaciones "tomen
conocimiento de que un conductor o acompañante inscrito ha sido
condenado por uno o más de los delitos referidos en el inciso anterior,
estos deberán oficiar inmediatamente" al anotado Servicio para que informe
sobre la existencia de anotaciones prontuariales referidas a esos ilícitos. "El
Secretario Regional Ministerial, una vez certificada la situación por el
Servicio de Registro Civil e Identificación, procederá a la cancelación de la
respectiva inscripción"..
438
Enseguida, su artículo 9º prescribe que "Carabineros de Chile e inspectores
fiscales y municipales velarán por el cumplimiento de las normas legales y
reglamentarias que rigen los servicios de transporte remunerado de
escolares"..
Consecuente con lo expresado, no procede que la anotada Superintendencia

exija a los establecimientos educacionales mantener a su disposición los
'certificados de antecedentes' de sus conductores, pues la normativa de la
especie entrega la fiscalización de aquellos en los términos antes expuestos
a otras entidades, lo cual no obsta a que los empleadores puedan requerirle
a ese personal tales instrumentos actualizados una vez vencida su vigencia.
Sin embargo, cabe tener presente que atendido que la Administración del
Estado debe propender a la unidad de acción, es necesario que los órganos
que la componen ajusten sus acciones al principio de coordinación previsto
en los artículos 3º y 5º de la ley Nº 18.575, por lo cual en caso que la aludida
Superintendencia reciba denuncias o tome conocimiento de irregularidades
respecto del referido personal, comunique tales antecedentes a los
correspondientes organismos públicos a fin de velar por la protección de los
menores, sin perjuicio de las demás medidas judiciales que adopte523".
Asimismo, el principio de coordinación ha sido reconocido por la

jurisprudencia de la Corte Suprema en el "Caso instalaciones eléctricas en
autopista". La empresa Skanska Chile reclamó en contra de la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles haber sido sancionada con
una multa de 100 U.T.M. por proceder a la puesta en servicio de instalaciones
eléctricas sin cumplir con la obligación de informarlas previamente a la
Superintendencia. La empresa señalaba que se le adjudicó el contrato de
concesión para la ejecución, conservación y explotación de la obra pública
fiscal "Concesión vial Autopistas de la Región de Antofagasta", proyecto
consistente en el mejoramiento de las principales rutas de la Región, de este
modo, el funcionamiento eléctrico detectado no tuvo por objeto energizar las
instalaciones de forma permanente, cuestión inherente a la entrega del servicio
523 Dictamen Nº 27.985/2015.
439
eléctrico, sino que tuvo por objeto demostrar a la Comisión del Ministerio de
Obras Públicas —encargada de la recepción de que las obras realizadas— que
éstas se habían ejecutado correctamente, tal como impone el contrato de
concesión. La Corte, en el presente caso, absolvió a la empresa porque aún no
empezaba la etapa de explotación, pero sí se percató de la falta de
coordinación de las autoridades, que impidió dar una solución más rápida al
caso concreto:
"Que finalmente se debe consignar que estos autos evidencian la falta de

coordinación entre los distintos órganos públicos, puesto que mientras
concurre la Comisión del Ministerio de Obras Públicas a verificar la
adecuación de las obras construidas y refaccionadas —para lo cual era
indispensable conectar las instalaciones del alumbrado público—, a la misma
hora, asisten funcionarios de la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles para fiscalizar instalaciones que hasta ese momento aún no
habían sido informadas524".
Por otro lado, cabe indicar que el principio de coordinación o de unidad de

acción se concreta de diversas maneras en el procedimiento administrativo,
como procederemos a analizar.
En primer término, podemos encontrar una manifestación del principio de

coordinación en la institución jurídica de la comisión de servicios de
funcionarios del Estado. La comisión de servicios es una figura jurídica que
implica el ejercicio de ciertas funciones ajenas al empleo desempeñado,
cuando así lo ordena la autoridad correspondiente. La comisión puede llevarse
a cabo en el propio organismo, o bien en otro órgano de la administración del
Estado. Puede efectuarse en el territorio nacional o en el extranjero.
La comisión de servicios se encuentra regulada en el Título III, de las

obligaciones funcionarias, de la LEA, entre los artículos 75 y 77
específicamente. A ella hace referencia también el artículo 46, inciso final, de la
LGBAE, como parte de los aspectos que componen la carrera funcionaria.
440
Este mecanismo de distribución de funciones, particularmente cuando se
lleva a cabo en organismo distinto al de origen del funcionario, representa,
como ya señaláramos, una manifestación concreta del principio de
cooperación. Así, por ejemplo, sucede en materia de procedimientos
administrativos disciplinarios. La ley contempla la posibilidad que, en un
sumario administrativo, el fiscal a cargo de la investigación designe como
actuario a un funcionario de cualquier institución de la administración del
Estado, el que se entenderá en comisión de servicio para todos los efectos
legales. La designación de un actuario de otra repartición pública es una
herramienta valiosa de colaboración pues permite salvar las eventuales
dificultades que pueda conllevar la falta de funcionarios hábiles para efectuar
labores de ministro de fe.
Asimismo, la comisión de servicios resulta elemental en materia de

colaboración interinstitucional, respecto de personal altamente calificado. En
efecto, el correcto y eficiente desempeño de las funciones o competencias que
la ley le confiere a determinados órganos del Estado demanda, en diversas
circunstancias, el desarrollo de labores técnicamente complejas. En este
contexto cobra vital relevancia la colaboración de expertos de otros servicios.
Un ejemplo de rol fundamental que cumplen los expertos de diversos

organismos del Estado en el desempeño de labores altamente complejas
puede evidenciarse en el artículo 14 de la ley Nº 19.913, que Crea la Unidad de
Análisis Financiero, el que demuestra de forma patente la importancia que
tienen las comisiones de servicio, en tanto la autoridad podrá encomendar de
las siguientes instituciones: Superintendencia de Bancos e Instituciones
Financieras; Servicio de Impuestos Internos; Consejo de Defensa del Estado;
Servicio Nacional de Aduanas; Superintendencia de Valores y Seguros;
Carabineros de Chile; Policía de Investigaciones, y Comité de Inversiones
Extranjeras.
En segundo término, el principio de coordinación también se ve plasmado en

la emisión de informes dentro del procedimiento administrativo. La LBPA
faculta a la autoridad solicitar informes a otros organismos, si lo estima
necesario. Estos informes deberán ser emitidos por un órgano distinto del que
441
tramita el procedimiento, cuando deban referirse a puntos de vista
correspondientes a sus competencias respectivas. En este sentido se
pronuncia la letra n) del artículo 4º de la Ley Orgánica de la Superintendencia
de Valores y Seguros al señalar que dentro de las atribuciones con que cuenta
dicho servicio se encuentra el de requerir de los organismos técnicos del
Estado los informes que estime necesarios. La Contraloría General de la
República al respecto ha señalado:
"[...] En este contexto, es del caso recordar que el artículo 37 de Ley

Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los
Actos de los Órganos de la Administración del Estado, previene, en lo que
interesa, que para los efectos de la resolución de dos procedimientos
administrativos, estos órganos podrán solicitar aquellos informes que 'se
juzguen necesarios para resolver', lo cual tiene por objeto procurar el mejor
acierto de las decisiones administrativas y permitir al organismo responsable
del procedimiento fundamentar, en un sentido u otro, la resolución que en
definitiva se adopte525".
En tercer término, el principio de coordinación tiene lugar en los Convenios

de Colaboración. Un convenio de colaboración permite que diversos órganos
del Estado actúen de forma coordinada y eficiente en el cumplimiento de las
funciones y competencias que les confiere el ordenamiento jurídico. Así, a
través del intercambio de experiencias y recursos se propende a una más
efectiva y eficiente consecución de los fines o tareas que el legislador les
impone a los diferentes órganos de la administración del Estado.
Por ejemplo, a través de resolución exenta Nº 14, de 18 de enero de 2012, la

Unidad de Análisis Financiero, servicio público descentralizado, encargado de
prevenir e impedir la utilización del sistema financiero para la comisión de
delitos relacionados con lavado y blanqueo de activos, aprueba suscripción de
convenio de colaboración con el Ministerio Público, como organismo autónomo
encargado de la investigación de los hechos que puedan revestir caracteres de
delito, con el objetivo de realizar intercambios seguros y fluidos de información,
525 Dictamen Nº 31.951/2006.
442
capacitación de funcionarios e intercambio de buenas prácticas en materia de
investigación patrimonial.
En cuarto término, el principio de coordinación o unidad administrativa se

concreta en la encomienda de gestión, que consiste en la posibilidad que
tienen los organismos administrativos y los organismos públicos de
encomendar a otros órganos o entidades de la misma o de distinta
Administración la realización de actividades de carácter material, técnico o de
servicios, siempre que dicha encomienda obedezca a razones de eficacia o
que no poseen los medios técnicos idóneos para su desempeño526".
526 En el derecho español la regulación de la encomendación de funciones o de gestión

habitualmente es definida como una técnica de auxilio en la gestión. Consiste en la posibilidad
que tienen los organismos administrativos y los organismos públicos de encomendar a otros
órganos o entidades de la misma o de distinta Administración la realización de actividades de
carácter material, técnico o de servicios, siempre que dicha encomienda obedezca a razones
de eficacia o que no poseen los medios técnicos idóneos para su desempeño. No supone
cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo
responsabilidad del órgano o entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de
carácter jurídico que den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto
de encomienda.
Cuando la encomendación se deba realizar entre organismos administrativos distintos, se

debe formalizar mediante firma del convenio correspondiente. La regulación se encuentra en el
artículo 15 de la LRJPAC que señala: "Artículo 15. Encomienda de gestión.
1. La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la

competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser
encomendada a otros órganos o Entidades de la misma o de distinta Administración, por
razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.
2. La encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la competencia ni de los

elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o Entidad
encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los
que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.
3. La encomienda de gestión entre órganos administrativos o Entidades de derecho público

pertenecientes a la misma Administración deberá formalizarse en los términos que establezca
su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o Entidades
intervinientes. En todo caso el instrumento de formación de la encomienda de gestión y su
resolución deberá ser publicado, para su eficacia en el Diario oficial correspondiente. Cada
Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez de tales acuerdos que
incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o actividades a las que afecten, el plazo
de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada.
443
En términos generales, la figura del encomendamiento de gestión se
encuentra regulada en el artículo 37 de la LGBAE, cuyo artículo 37 señala que
los servicios públicos podrán encomendar la ejecución de acciones y entregar
la administración de establecimientos o bienes de su propiedad a las
Municipalidades o a entidades de derecho privado, previa autorización
otorgada por ley y mediante la celebración de contratos, en los cuales deberá
asegurarse el cumplimiento de los objetivos del servicio y el debido resguardo
del patrimonio del Estado.
Para la ejecución de la encomienda de gestión el órgano contralor ha

solicitado la concurrencia de dos requisitos. Primero, que una ley autorice a la
autoridad encomendar sus facultades y segundo, que se firme un convenio de
encomienda de gestión527.
Respecto a nuestros órganos administrativos sancionadores y fiscalizadores

se permite la encomienda de gestión con el objeto de considerar la experiencia
y capacidad técnica de otros organismos públicos, para el ejercicio de labores
de fiscalización y análisis de antecedentes, en este sentido, destaca la
Superintendencia del Medio Ambiente.
De esta manera, podemos concluir, en primer lugar, que, para la consecución

de los fines impuestos a los diversos órganos de la administración del Estado,
es preciso contar con la colaboración interinstitucional de personal altamente
calificado en el desempeño de determinadas labores. En este sentido, hemos
4. Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de distintas

Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente convenio entre ellas, salvo
en el supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las Comunidades Autónomas por las
Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o Consejos insulares, que se regirá por la
legislación de Régimen Local.
5. El régimen jurídico dela encomienda de gestión que se regula en este artículo no será de
aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el apartado primero haya de
recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, ajustándose entonces, en
lo que proceda, a la legislación correspondiente de contratos del Estado, sin que puedan
encomendarse a personas o Entidades de esta naturaleza actividades que, según la legislación
vigente, hayan de realizarse con sujeción al derecho administrativo".
527 Dictámenes Nº 46.003/2010 y Nº 14.505/2003.
444
podido apreciar cómo el rol de los expertos es determinante a la hora de
satisfacer las necesidades públicas a las cuales se encuentran llamados los
distintos organismos de la administración.
Asimismo, la adopción de medidas administrativas requiere, en muchas

ocasiones, de una perspectiva intersectorial. La toma de decisiones por parte
de las autoridades administrativas impone en diversas circunstancias tener en
consideración una serie de factores, variantes o implicancias de las más
variadas índoles, muchas de las cuales rebasan absolutamente las
competencias y atribuciones del órgano que las debe tomar. Es por tal razón
que el legislador ha contemplado la debida coordinación, colaboración y
cooperación en la adopción de aquellas decisiones que requieran una visión
intercompetencial.
Finalmente, la maximización de los recursos fiscales pasa fundamentalmente

también por las adecuadas sinergias administrativas. La coordinación
institucional permite un actuar más eficaz, pues al aunarse esfuerzos, no sólo
se logra un mayor grado de cumplimiento de las misiones institucionales
respectivas, sino que además disminuyen los costos asociados a tales
objetivos.
V. Principio de congruencia al interior del procedimiento
1. Concepto
El principio de congruencia se refiere a la necesaria coherencia lógica,

procedimental y argumentativa que debe existir al interior de un procedimiento
sancionador y entre cada uno de los actos administrativos emanados en la
sustanciación del procedimiento. El principio de congruencia de la decisión
administrativa es un principio fundamental al consagrar una de las garantías
445
básicas de los interesados en el procedimiento administrativo sancionador y ser
una condición que impide la arbitrariedad de las decisiones administrativas al
hacer visible el cómo, por qué y bajo cuáles fundamentos los argumentos
jurídicos y fácticos esgrimidos por el interesado son o no idóneos y adecuados
para contrarrestar la sanción administrativa, argüir una solicitud administrativa,
impedir una restricción de derechos, etc.
Lo anterior, porque el principio de congruencia exige una conformidad y

armonía entre la formulación de cargos y la sanción administrativa o la
resolución administrativa y las defensas, descargos, solicitudes, audiencias
públicas, prueba u otras intervenciones de los interesados en el procedimiento
administrativo y también una coherencia con las intervenciones de otros
órganos de la administración en el procedimiento administrativo, como
acontece con los informes solicitados a otras entidades públicas. De esta
manera, el órgano administrativo no debe ni puede resolver cuestiones ajenas
a las que constan en el expediente del procedimiento administrativo u omitir
pronunciarse sobre estas.
En este mismo sentido, se ha pronunciado la doctrina administrativa nacional

sobre el principio de congruencia en el procedimiento administrativo:
"En efecto, con él queremos significar que debe existir una conformidad entre
el inicio del procedimiento y la resolución final, de modo que no se resuelvan
en definitiva cuestiones ajenas a las que constan en el procedimiento o a lo
solicitado por los interesados528".
La trascendencia del principio de congruencia, también ha sido reconocida en

el derecho comparado que exhorta a los funcionarios públicos que sus
resoluciones contengan las cuestiones expresadas por los interesados y todas
aquellas derivadas del expediente administrativo. En este sentido, el jurista
español Eduardo García de Enterría señala:
528 CORDERO, Luis (2003), p. 81. En este mismo sentido, MORAGA, Claudio (2010), p. 221.
446
"[...] la resolución de todo procedimiento administrativo debe ser, por
supuesto, congruente con las peticiones formuladas por los interesados, en el
doble sentido de que sus alegatos deben ser tenidos en cuenta por ella 'sin
perjuicio de que los acoja o los rechace, según legalmente' corresponda [...] y
de que las concretas pretensiones que hayan sido ejercitadas deben ser
objeto de pronunciamiento pertinente para no causarles indefensión [...]
pronunciamiento que debe guardar en todo caso la debida correspondencia
con aquellas529".
De esta manera, la incongruencia de la resolución administrativa se produce,

principalmente, cuando: i) la decisión del órgano administrativo implica un
pronunciamiento sobre temas o materias no debatidas en el procedimiento
administrativo; ii) cuando omite pronunciamiento sobre la defensa, solicitudes,
antecedentes o descargos, y; iii) cuando altera de modo decisivo los términos
en que se desarrolla el procedimiento administrativo disciplinario. Lo anterior,
sustrae a los interesados del auténtico debate contradictorio exigidos por el
artículo 10 de la LBPA, con merma de sus posibilidades y derecho de defensa
y produciéndose una resolución de fondo o acto administrativo que no se ajusta
substancialmente a las pretensiones de los interesados o a los documentos
contenidos en el expediente. Es una decisión que "da la espalda" al expediente
administrativo.
Toda vez que los procesos administrativos están regidos por el principio
general del debido proceso, los trámites y actos del expediente administrativo
deben seguir un orden racional, respetando las diversas etapas legales del
procedimiento, luego de lo cual, la decisión final debe estar en armonía con los
actos previos y pruebas recogidas en el expediente. El Profesor Enrique
Navarro lo entiende de la siguiente manera:
"En su amplio sentido [el Principio de Congruencia se refiere] tanto en

relación a la vinculación que debe existir entre la formulación de cargos y la
sanción, como la adecuada armonía que debe existir respecto de la
447
calificación jurídica, a lo que debe agregarse la obligación de resolver todas
las cuestiones de acuerdo al mérito del proceso530".
Lo anterior, también ha sido reconocido por la doctrina extranjera que ha

señalado:
"Se instaura de este modo una especie de obligación administrativa de dar

respuesta en la resolución final a todas y cada una de las "cuestiones"
suscitadas oportunamente a lo largo del expediente sancionador, sean
principales o meramente conexas o incidentales a estas últimas, obligación
cuyo incumplimiento puede acarrear la oportuna responsabilidad del titular
del órgano decisor.
Paralelamente, los enunciados preceptos vienen a añadir un adicional

derecho del sujeto pasivo de la imputación administrativa a que la decisión
final sea congruente, derecho éste a la congruencia que podrá evidenciarse
en los recursos administrativos que resulten accesibles frente a la resolución
sancionadora, o bien en el eventual proceso administrativo posterior al
agotamiento de la vía administrativa y consiguiente firmeza del acto mediante
el que se ejercite la potestad sancionadora de la Administración531".
Al principio de congruencia, principalmente, se le reconocen tres dimensiones

distintas. En primer lugar, congruencia entre los cargos formulados y la
sanción; en segundo lugar, congruencia al interior del expediente, entre cada
uno de los actos administrativos; y en tercer lugar —bastante debatida—, la
congruencia en relación a los recursos532. Revisaremos cada una de estas en
detalle.
530 NAVARRO, Enrique (2016), p. 293.

531 GARBERÍ, José y BUITRÓN, Guadalupe, (2016), p. 1759.
532 La doctrina comparada clasifica la congruencia de la siguiente manera: "a) Incongruencia

citra petita
La más escandalosa infracción al deber de congruencia tiene lugar cuando, olvidando las
más elementales reglas del procedimiento y la función estructural que cumple el mismo en el
448
Sobre la primera dimensión, El principio de congruencia exige
correspondencia entre la formulación de cargos y la sanción administrativa.
Nadie puede ser sancionado en la resolución final, por cargos que no le fueron
oportunamente informados previamente en el acto de formulación de cargos.
Por ejemplo, en un caso la Corte de Apelaciones de Concepción, acogió un
recurso de protección en contra de la resolución de un sumario administrativo
por infracción al Principio de Congruencia, fundado en que los cargos estaban
relacionados a malos tratos por parte de un funcionario, no obstante, la
resolución decretó la sanción con base en faltas a la probidad administrativa:
6º) (...) c) Con fecha 17 de marzo de 2014, la Fiscal formula en contra de (...)
el siguiente Cargo: "Malos tratos, injurias y agresiones verbales que relata la
denunciante en carta en que se funda la investigación". Se notifica a la
sumariada el 14 de marzo de 2014 y se presentan los descargos dentro de
plazo, se solicitan diligencias probatorias de oficios y testigos, las que se
realizan parcialmente.
ordenamiento jurídico, la autoridad administrativa o judicial competente para dictar la resolución

omite pronunciarse sobre las cuestiones suscitadas en el expediente. [...]
b) Incongruencia extra petita
En una segunda modalidad de incongruencia, estrechamente emparentada con la anterior,

incurre aquella resolución sancionadora que se refiera a "cuestiones" distintas a las
oportunamente planteadas por las partes en el procedimiento, dado así respuesta a una
cuestión que no guarde relación con el objeto del procedimiento sancionador. [...]
c) Incongruencia infra petita
Una tercera modalidad de incongruencia de los actos administrativos se sucedería, en línea

de principio, cuando la resolución sancionadora impusiera una pena administrativa
cuantitativamente inferior a la que a lo largo del procedimiento pudiera haber sido aceptada por
el presunto responsable. [...]
d) Incongruencia supra petita
Algo similar acontece con la denominada incongruencia supra petita, la cual supone la
imposición al sujeto pasivo del procedimiento administrativo de una sanción cuantitativamente
superior a la solicitada por el instructor en la propuesta de resolución. [...]"GARBERÍ, José
y BUITRÓN, Guadalupe, (2016), p. 1764 y ss.
449
e) Por Decreto Alcaldicio Nº 433 de 2 de marzo de 2015, se aceptan las
conclusiones de la Fiscal sumariante, estimando acreditada una conducta
inapropiada de una docente de tal gravedad que constituye una falta de
probidad, sancionándola conforme al artículo 72 letra b) de la ley Nº 19.070
con el término de la relación laboral, equivalente a la destitución, a contar de
la total tramitación del presente decreto. (...)
7º) Que de la sola exposición que se ha hecho de los antecedentes

pertinentes del sumario, se torna evidente la absoluta falta de congruencia
entre el hecho contenido en el cargo imputado a la sumariada, con el
argumento que sustenta la proposición de la Fiscal y la sanción definitiva. En
efecto, mientras el cargo imputado consistió en "Malos tratos, injurias y
agresiones verbales que relata la denunciante en carta en que se funda la
investigación", finalmente es sancionada y destituida por "falta de probidad",
causal que consiste en la falta de honradez, integridad y rectitud en el actuar,
en el desempeño de las funciones laborales, aspectos que no guardan
relación con las conductas descritas en el cargo533".
Sobre la segunda dimensión, el Principio de Congruencia exige que la

sanción administrativa esté fundada en antecedentes que obran en el
expediente y a los cuales los inculpados han tenido acceso, precisamente para
poder ejercer su derecho a la defensa respecto de ellos. A contrario sensu, no
pueden utilizarse pruebas o antecedentes que no obren físicamente en el
proceso sancionador.
Sobre esta materia, existe en un reciente fallo del Tercer Tribunal Ambiental.
En una causa sobre reclamación de multas de la Superintendencia del Medio
Ambiente, el Tribunal dejó sin efecto una de las multas aplicadas, teniendo en
consideración que uno de los antecedentes técnicos sobre los cuales se
fundaba la infracción fue un oficio de la Dirección de Vialidad, ingresado al
expediente con posterioridad al acto de formulación de cargos, y respecto del
cual la empresa sancionada no había sido informada. El Tribunal Ambiental
señaló que:
533 Corte de Apelaciones de Concepción, rol Nº 559-2015.
450
"(...) a juicio de este Tribunal, no es posible que una actuación sancionatoria
acorde con el respeto de los derechos de las personas, con la transparencia
de la función pública y con las exigencias de justicia y racionalidad que deben
guiar al procedimiento respectivo, pueda imponer una sanción sobre la base
de antecedentes a los que sólo ha tenido acceso el órgano instructor del
sumario y que no se encuentran a disposición del sumariado en el mismo
continente en el que se encuentra el resto del expediente534".
Lo anterior ha sido ratificado por la Contraloría General de la República que

ha señalado que las ausencias de antecedentes o documentos de un
expediente administrativo afectan su legalidad, más, cuando los actos
administrativos terminales los consideran para pronunciarse, por ejemplo:
"Esta Contraloría General ha debido abstenerse de dar curso a la resolución

Nº 16, de 2014, de la Subsecretaría de Obras Públicas, que aprueba las
bases administrativas, las bases técnicas, los formularios y el modelo de
convenio ad-referéndum de la licitación pública convocada por la
Subsecretaría de Obras Públicas con el objeto de contratar el servicio de
telefonía móvil para el Ministerio de Obras Públicas, por cuanto no se ajusta
a derecho, en atención a las siguientes consideraciones:
1.- Los plazos de vigencia de la propuesta y de la garantía de seriedad de la

oferta, anotados en los Nº 5.1.2 y 10.1 del pliego rector, respectivamente, no
guardan debida congruencia, ya que se cuentan desde la ocurrencia de hitos
distintos, lo que podría afectar el cobro de aquella caución en la hipótesis
descrita en la letra c del referido punto 10.1535".
"En este sentido, es del caso resaltar que lo que se expresa en el instrumento
que fue notificado a Hexagon AB carece de congruencia, ya que en dicho
documento pese a hacerse presente que INAPI desestima la solicitud de
registro por los mismos fundamentos de la observación de fondo formulada
en autos y que, en definitiva, 'se concede parcialmente el registro solicitado,
534 Tercer Tribunal Ambiental, sentencia del 4 de agosto 2015, causa rol Nº R-11-2015.
535 Dictamen Nº 14.875/2014.
451
sólo para la cobertura que se indica a continuación', luego no especifica
respecto de qué clases de servicios existe rechazo y de cuál hay aceptación,
de modo que no era factible dar cumplimiento a un acto expedido en tales
términos536".
"Esta Contraloría General ha debido abstenerse de dar curso al instrumento

del rubro, que deja sin efecto la resolución Nº 117, de 2016, de esa dirección
—que había sido representada mediante el oficio Nº 68.742, de 2016, de este
origen— y acepta propuesta por un monto de $ 10.282.990.709, para la
ejecución de la obra "Construcción nuevo aeródromo de Peldehue, Colina",
por cuanto lo señalado en la minuta de reconsideración de 15 de noviembre
de 2016, del jefe de asesoría jurídica de la Dirección de Aeropuertos, no
permite tener por subsanada en su totalidad las observaciones formuladas
mediante el mencionado oficio.
En efecto, se omite acompañar el título que habilita al Ministerio de Obras

Públicas para ejecutar la singularizada obra, no resultando suficiente lo
manifestado en la mencionada minuta, ni los antecedentes que dan cuenta
de que el respectivo inmueble ha sido desafectado del patrimonio de
afectación fiscal del Comando de Bienestar del Ejército537".
536 Dictamen Nº 47.530 /2013.
537 Dictamen Nº 634/2017. Por otro lado: "Asimismo, tampoco se incorporó al proceso el
contrato de honorarios del señor Angulo Ruiz, a objeto de determinar si este se encontraba
sujeto al cumplimiento de un horario y, en tal evento, verificar si se dio estricta observancia a
aquel y si los montos pagados por tal concepto guardaban relación con el tiempo efectivamente
laborado". Dictamen Nº 32.315/2016.
"Luego, sobre la aparente falta de congruencia que se reclama entre el llamado a concurso y
los requisitos exigidos en las bases, donde no se especificaría la necesidad de que los
postulantes contaran con formación como perfusionistas, es dable advertir que según consta
del indicado cuerpo regulador, efectivamente, al establecer las condiciones para postular, no se
señaló que el oponente debía poseer tal especialidad, resultando insuficiente la explicación que
proporciona esa autoridad sobre este punto". Dictamen Nº 36.571/2011.
"Asimismo, se aprecia una falta de congruencia entre lo declarado por el Director de

Administración y Finanzas del municipio -fojas 61 y 62 del proceso-, en relación con la efectiva
disponibilidad de los recursos durante todo el período en que estuvieron bajo la responsabilidad
452
Finalmente, sobre la ausencia de antecedentes en un expediente
administrativo que fundan el acto administrativo terminal, destaca el "Caso
Obrascón Huarte Lain S.A. Agencia en Chile con Superintendencia del Medio
Ambiente538", que analiza la legalidad de una resolución de la Superintendencia
del Medio Ambiente, que impuso una sanción pecuniaria, fundándose en un
antecedente que no constaba en el expediente administrativo. En este sentido,
el Tribunal señaló:
"Vigésimo tercero. Que de las disposiciones transcritas se desprende que, lo

adecuado en materia de expediente sancionador, es que éste se contenga en
una sola unidad, sea en soporte físico o digital, y que éste se encuentre a
disposición de los interesados en las dependencias o bajo la custodia de la
unidad administrativa que lleva la investigación, de manera que los
interesados tengan acceso real a los antecedentes que obran en su contra,
especialmente porque sobre aquellos pesa la imposición de una sanción,
cosa que no ocurrió en la especie. A juicio de este Tribunal, no es posible
que una actuación sancionatoria acorde con el respeto de los derechos de
las personas, con la transparencia de la función pública y con las exigencias
de justicia y racionalidad que deben guiar al procedimiento respectivo, pueda
de la municipalidad y lo verificado en la cuenta corriente habilitada para el manejo de tales

fondos.
En consecuencia, y atendido que del examen que se ha realizado de los antecedentes del
proceso sumarial en comento, se advierte que la investigación no se encuentra agotada, toda
vez que no se aprecian elementos que permitan sustentar las conclusiones en que se
fundamentó el sobreseimiento dispuesto a través del decreto Nº 1.541, de 2010, cabe concluir
que la Municipalidad de Macul deberá proceder a ordenar su reapertura, informando de ello a
esta Entidad de Control, en el más breve plazo". Dictamen Nº 80.514/2010.
"Por otro lado, corresponde agregar que de acuerdo al principio de escrituración, previsto en
los artículos 4º y 5º de la ley Nº 19.880, el procedimiento administrativo y los actos
administrativos a los cuales da origen, se expresarán, por regla general, por escrito o por
medios electrónicos, en tanto que conforme al inciso tercero del artículo 18 de ese
ordenamiento, todo el procedimiento administrativo deberá constar en un expediente, escrito o
electrónico, en el que se asentarán los documentos y se incorporarán las actuaciones que
indica, por lo que las explicaciones que se habrían dado al ocurrente y de las que no existe
constancia, no pueden constituir el fundamento de las decisiones adoptadas por la
538Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-11-2015. En esta parte, se encuentra
confirmada por la Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 13317-2015.
453
imponer una sanción sobre la base de antecedentes a los que sólo ha tenido
acceso el órgano instructor del sumario y que no se encuentran a disposición
del sumariado en el mismo continente en el que se encuentra el resto del
expediente.[...]
Vigésimo séptimo. Que por todo lo anterior, este Tribunal prescindirá del
informe policial Nº 311/01099 contenido en la carpeta de la FLV como prueba
válida, toda vez que, al no encontrarse dentro del expediente que contiene el
procedimiento administrativo sancionador, no puede ser considerado como
un 'medio de prueba admisible en derecho', en los términos exigidos por el
artículo 51 de la Losma, ya que, como ya se ha expresado, la forma en que
se ha incorporado esta documentación genera un vicio de procedimiento, al
no observarse debidamente el principio de contradictoriedad".
Sobre la tercera dimensión, esto es la Congruencia en relación a los

recursos, debemos advertir que esta dimensión no ha tenido reconocimiento en
nuestro país, aunque sí en sistemas jurídicos similares al nuestro como el
español.
Sobre el particular, el Principio de Congruencia en materia administrativa ha

sido vinculado a la prohibición que el recurrente de una sanción administrativa,
pueda ver desmejorada su situación por la aplicación —por parte del tribunal o
instancia superior que conozca del recurso— de una sanción de mayor cuantía,
según la expresión latina non reformatio en peius (no se puede reformar en
perjuicio)539. Sobre esta materia, el Tribunal Constitucional Español se ha
pronunciado en diversas oportunidades, estableciendo que el no ser
perjudicado por el hecho de reclamar es un derecho fundamental, derivado del
derecho a la defensa540.
539 SANZ RUBIALES, Íñigo (2013), pp. 241-276.

540 Por ejemplo, el TC Español ha señalado que "(...) la violación de la prohibición de reformatio
in peius adquiere relevancia constitucional y es susceptible de amparo cuando sea encuadrable
en la prohibición de indefensión del art. 24.1 CE. En otros términos, la reformatio in peius es
una modalidad de incongruencia procesal, cuya prohibición, aparte de un principio general del
Derecho Procesal tradicionalmente expresado en el rocardo tantum devolutum quantum
apellatum, conecta con el art. 24.1 de la CE a través de la prohibición de indefensión". STC
454
No obstante lo anterior, debemos prevenir que por razones históricas el
principio non reformatio in peius, ya sea para materias administrativas o
generales, no ha tenido mayor acogida en nuestro país,541 y nuestro Tribunal
Constitucional se ha manifestado expresamente en el sentido que este principio
no tiene rango constitucional ni puede ser considerado como un derecho
fundamental.
Sexto: Que, contra lo sustentado por el requirente, ningún precepto de

nuestra Ley Fundamental ni tampoco la norma que él cita de la Convención
Americana de Derechos Humanos impiden expresamente la reforma
peyorativa por parte de las sentencias que un tribunal superior expida en
revisión de una de primera instancia. Ahora bien, esta expectativa del
recurrente podría explicarse en un recurso de apelación, que por naturaleza
tiene por objeto la enmienda de la resolución recurrida para extirpar los
supuestos agravios en que ésta haya incurrido, sobre la base de una nueva
ponderación jurídica de los hechos probados en la causa. De ello cabría
razonablemente deducir que el nuevo pronunciamiento que recaiga en el
asunto no puede ser más agraviante que el anterior para el recurrente. Sin
embargo, eso no sucede en un recurso de casación en el fondo, mismo que
tiene por finalidad subsanar los vicios de derecho que se hayan cometido en
la sentencia impugnada, lo cual pone de relieve que su sentido último,
independientemente de que se haya interpuesto en interés de una de las
partes en la litis, es el de precaver y asegurar la integridad del ordenamiento
jurídico y su observancia por los sentenciadores542;
De la lectura del considerando anterior, es posible deducir que el Tribunal

Constitucional únicamente entiende que la non reformatio in peius,
45/1993. En similar sentido STC 9/1998, STC 17/2000, 232/2001, STC 310/2005, STC
204/2007.
541 Se ha argumentado que el principal motivo para esta falta de desarrollo es que el antiguo
Código de Procedimiento Penal no contemplaba el non reformatio in peius, y que la institución

fue introducida recién el año 2000 en el Código Procesal Penal. Por este motivo, sería una
figura relativamente ajena para la mayoría de los autores de nuestro país. Véase: Barrientos
Pardo, Ignacio. "Prohibicion de la reformatio in peius y la realizacion de nuevo juicio (Ir por lana
y salir trasquilado)". Revista de Estudios de la Justicia Nº 9, 2007, pp. 175-207.
542 STC, rol Nº 1250.
455
eventualmente podría tener aplicación en un recurso de apelación, en atención
al fin de este, cual es la enmienda de la sentencia. No obstante, deja clara su
posición que no puede proceder en recursos que buscan la invalidación o
nulidad de una resolución como podría ser un recurso de casación. Siguiendo
este criterio, los recursos disponibles para impugnar resoluciones
administrativas —como por ejemplo los reclamos de ilegalidad—, en tanto
buscan la invalidación, tampoco podrían beneficiarse del non reformatio in
peius, debido a que son controles de plena jurisdicción, como se analizará en el
aparatado referente al control judicial.
Nuestra Constitución Política no contempla de manera explícita el Principio

de Congruencia. En relación a esta materia, únicamente el inciso sexto del
artículo 19 Nº 3, establece que:
"Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un

proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer
siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y
justos".
Con base en dicha norma, el Tribunal Constitucional ha señalado que el

procedimiento legalmente tramitado de acuerdo a los estándares de
racionalidad y justicia, es aquel en el cual el Principio de Congruencia actúa
como uno de los Principios limitadores del Ius Puniendi estatal. Ha señalado
que:
Decimoprimero: Que respecto al derecho al debido proceso, la Constitución

no clausura su contenido; por lo tanto, no existe un único modelo
iusfundamental correcto que lo garantice. En este sentido, la Comisión de
Estudios "estimó conveniente otorgar un mandato al legislador para
establecer siempre las garantías de un proceso racional y justo, en lugar de
señalar con precisión en el propio texto constitucional cuáles serían los
456
presupuestos mínimos del debido proceso, sin perjuicio de dejar constancia
que algunos de dichos elementos decían relación con el oportuno
conocimiento de la acción y debido emplazamiento, bilateralidad de la
audiencia, aportación de pruebas pertinentes y derecho a impugnar lo
resuelto por un tribunal, imparcial e idóneo y establecido con anterioridad por
el legislador" (STC rol Nº 1518, de 21 de octubre 2010; STC rol Nº 481, de 4
de julio de 2006);
Decimosegundo: Que un aspecto del debido proceso y una manifestación del

principio acusatorio es el deber de correlación o congruencia, el cual vincula
al juez y su potestad de resolver, prescribiendo "(...) que no se puede dictar
sentencia ni por hechos distintos de los incluidos en la acusación ni respecto
de persona distinta de la acusada" (Del Río, Carlos (2009): Los poderes de
decisión del Juez Penal. Principio Acusatorio y determinadas Garantías
Procesales. Santiago, Editorial Jurídica de Chile, p. 93);
Decimotercero: Conforme a lo anterior, el principio de congruencia puede

definirse como aquel elemento del debido proceso que obliga al juez a dictar
una sentencia coherente con la investigación penal, pudiendo fallar sólo
respecto de los hechos y las personas materia de la acusación fiscal,
asegurando de esta forma una investigación penal racional y justa, así como
una adecuada defensa jurídica; (STC rol Nº 1542, de 31 de agosto de
2010)543 ".
En relación a esta materia, LBPA reconoce el Principio de Congruencia en

dos normas diferentes. En primer lugar —a raíz del denominado "Principio de
Imparcialidad"—, el inciso segundo del artículo 11 de la ley establece que:
"(...) Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en

aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los
limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio,
así como aquellos que resuelvan recursos administrativos".
543 STC Nº 2314.
457
Por otra parte, el artículo 41 de la LBPA dispone sobre el contenido de las
resoluciones finales de procedimientos administrativos, que:
"Artículo 41. Contenido de la resolución final. La resolución que ponga fin al

procedimiento decidirá las cuestiones planteadas por los interesados.
Cuando en la elaboración de la resolución final se adviertan cuestiones

conexas, ellas serán puestas en conocimiento de los interesados, quienes
dispondrán de un plazo de quince días para formular las alegaciones que
estimen pertinentes y aportar, en su caso, medios de prueba. Transcurrido
ese plazo el órgano competente decidirá sobre ellas en la resolución final.
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución

deberá ajustarse a las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún
caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la
Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si fuere
procedente.
Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada. Expresarán,

además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o
judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen
oportuno.
En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto

de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al
caso, aunque podrá resolver la inadmisibilidad de las solicitudes de
reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o
manifiestamente carentes de fundamento.
La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución

cuando se incorporen al texto de la misma".
Hemos señalado que la primera dimensión del Principio de Congruencia se

refiere a la debida coherencia entre los cargos —en tanto información o
acusación al administrado— y la sanción. Sobre esta materia, debemos
458
prevenir que la "formulación de cargos" no se encuentra regulada de forma
orgánica en la LBPA, sino en múltiples leyes sectoriales. Por ejemplo, la Ley
Nº 20.417 que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la
Superintendencia del Medio Ambiente, establece en su artículo 54 inciso final lo
siguiente:
"Ninguna persona podrá ser sancionada por hechos que no hubiesen sido
materia de cargos".
De este modo, el principio de congruencia emana de las reglas generales de

los artículos 11 y 41 de la LBPA, sin perjuicio que ordenamientos jurídicos
administrativos especiales lo establezcan.
3. Fundamento
El Principio de Congruencia encuentra su fundamento principal en

salvaguardar el derecho a la defensa de los administrados. Si la autoridad
administrativa formula cargos por unos determinados hechos, y con base en
determinadas normas jurídicas y pruebas, lo natural es que el inculpado se
defienda exclusivamente de los cargos que le fueron informados y no de otros
distintos. Por este motivo, si la autoridad en su decisión final modifica —fáctica
o jurídicamente— los términos de la acusación, habrá dejado al inculpado sin
posibilidades de defenderse. Lo mismo acontece, si la resolución de término se
funda en actos administrativos que no se encuentran en el expediente.
En cierta forma, el Principio de Congruencia se parece a la institución

procesal de la ultra petita, en el sentido de rechazar que la decisión final pueda
pronunciarse sobre materias no tratadas en el procedimiento, excediendo así
indebidamente sus facultades la autoridad que toma la decisión.
En relación a lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se

ha referido al Principio de Congruencia en materia penal, señalando que
459
precisamente su justificación radica en evitar las indebidas limitaciones al
derecho a la defensa. Sobre el particular, ha señalado:
74. (...) La necesaria congruencia entre la acusación y la eventual sentencia

justifica la suspensión del debate y el nuevo interrogatorio del acusado,
cuando se pretende cambiar la base fáctica de la acusación. Si esto ocurre
irregularmente, se lesiona el derecho a la defensa, en la medida en que el
imputado no ha podido ejercerlo sobre todos los hechos que serán materia
de la sentencia.
De forma similar, el Parlamento Europeo en su Directiva sobre Información

en los Procesos Penales, ha señalado que el motivo de contar con la
información precisa sobre la acusación es poder preparar adecuadamente su
defensa:
(27) Las personas acusadas de haber cometido una infracción penal deben
recibir toda la información necesaria sobre la acusación para poder preparar
su defensa y salvaguardar la equidad del procedimiento544.
La vigencia del Principio de Congruencia ha sido aceptada por la

jurisprudencia de diversos organismos. Por ejemplo, la Corte de Apelaciones
de Santiago se ha referido a la materia con ocasión de un reclamo contra el
Consejo Nacional de Televisión:
7º) Que no obstante aquello, sin pretender ponderar el mérito de la decisión

del Consejo Nacional de Televisión, estos sentenciadores consideran que
efectivamente en el caso sub lite, desde un punto de vista sustantivo, el
recurrente ha visto mermada sus posibilidades de sustentar descargos,
544Directiva 2012/13/Ue del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de mayo de 2012 relativa
al derecho a la información en los procesos penales. Diario Oficial de la Unión Europea, 1 de
junio de 2012.
460
abarcando la totalidad de los puntos considerados por el Consejo para
desestimarlos y concluir que la concesionaria debía ser sancionada. En
efecto, si se sigue el curso del procedimiento desde la denuncia, como ya se
ha señalado, ésta no se refería a la vulneración de la dignidad, vida privada y
honra de la persona, sino que al contenido inadecuado para el horario de
trasmisión; mientras que los cargos sólo aludían a dicha vulneración. Sin
embargo, el considerando vigésimo de la resolución sancionatoria, en orden
a reforzar sus conclusiones, toma en cuenta que el programa sujeto a la
fiscalización fue exhibido en un horario en el que la audiencia infantil tiene
acceso a él, estimando que hubo inobservancia al debido respeto a su
formación espiritual e intelectual. Dicho considerando expresa que con ello
no se dio cumplimiento al principio del correcto funcionamiento de los
servicios de televisión, según lo estatuido en lo dispuesto en el artículo 1º de
la ley Nº 18. 838. En la especie, la Sociedad Red de Televisión Chilevisión
S.A. nada pudo decir sobre la referida formación espiritual e intelectual.
8º) Que lo anterior, unido a la dificultad de delimitar los extremos del término
correcto funcionamiento de los servicios de televisión y las acepciones que lo
comprenden, llevan a esta Corte a considerar que el recurrente quedó
expuesto a recibir la sanción sin que se observara a su respecto, todos los
elementos de un debido proceso en los términos que lo indica en el cuerpo
de su presentación, motivo por el cual el presente recurso será acogido 545.
La Corte Suprema también se ha manifestado en relación a la coherencia

lógica que tiene que existir entre cargos y sanción. Por ejemplo, en una
reclamación contra una sanción en contra de la Unidad de Análisis Financiero,
dispuso que:
Sexto: Que en lo que interesa al análisis, en relación a la incoherencia entre

los cargos formulados y la sanción aplicada, se establece en la resolución
sancionatoria que la apelante tiene Manual de Prevención, pero que éste
impone un umbral para la exigencia de la declaración del origen de los
545 Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia rol Nº 596-2016.
461
fondos que no se condice con la normativa respecto de los clientes PEP que
requieren de medidas con prescindencia de cualquier umbral.
En razón de lo anterior, se considera que "no cuenta con un procedimiento

que cumpla a cabalidad con la normativa vigente...".
(...)
Decimotercero: Que a la luz de lo precedentemente consignado conviene

recordar el reproche que efectúa el apelante relativo a la incoherencia entre
el segundo cargo formulado y la sanción aplicada, según lo establecido en el
considerando sexto.
El segundo cargo se formula por el incumplimiento de contar con un

procedimiento y aplicarlo permanentemente para definir el motivo de la
operación, la fuente de riqueza y la fuente de los fondos de los clientes y
beneficiarios reales identificados como PEP y se le sanciona en relación con
este cargo porque en el Manual de Procedimientos se impone un umbral
(US$22.000) para la exigencia de la declaración de origen de los fondos, de
lo cual se concluye que "no cuenta con un procedimiento que cumpla a
cabalidad con la normativa vigente".
De la sola lectura de los fundamentos del cargo formulado y de la resolución

sancionatoria surge la evidencia que los hechos tenidos en vista para la
adopción del acto administrativo son distintos de aquéllos anteriores a éste,
de lo cual se deriva su ilegalidad.
En materia de imposición de sanciones por parte de la Administración, ello

adquiere especial trascendencia, toda vez que el derecho a la debida
defensa exige a ésta una conducta congruente en cuanto a los cargos que
formula y los hechos por los cuales sanciona, única forma en la que puede
configurarse la tipicidad exigible en esta materia546.
546 Corte Suprema, rol Nº 5120-1016. En similar sentido, Corte Suprema rol Nº 34167-2015.
462
Finalmente, la Contraloría General de la República también ha recogido el
Principio de Congruencia, recordando la importancia para el debido proceso, de
una descripción pormenorizada de los cargos:
"Lo anterior, por cuanto el inculpado, con el objeto de asumir adecuadamente

su defensa, debe estar en conocimiento de la normativa que habría
vulnerado con las conductas descritas en los cargos, con la finalidad de
hacer valer de manera oportuna y efectiva todas las instancias procesales de
defensa y de impugnación que le franquea la preceptiva que regula la
materia.
En ese contexto, y en relación con el rechazo de la invalidación de la

resolución que formuló los respectivos cargos requerida por el académico,
cabe sostener, por una parte, que la decisión de la Fiscalía no se ajustó a
derecho, atendido, como ya se indicó, que la mencionada formulación no
cumplió con los requisitos exigidos por la normativa, tendientes a garantizar
el debido proceso en sede administrativa y, por otra, que ella, contrariamente
a lo sostenido por la autoridad académica en su informe, constituye un
trámite esencial que tiene una influencia decisiva en el resultado de los
procedimientos disciplinarios, tal como ha sido sostenido por la jurisprudencia
de este origen en sus dictámenes Nºs. 13.022 y 72.692, ambos de 2010, y no
un mero trámite interno como lo expresa el aludido Decano.
En consecuencia y en atención a las consideraciones expresadas, se acoge

el reclamo de don (...), ya que se ha omitido señalar en el trámite de
formulación de cargos, la normativa infringida, vulnerando con ello, la
garantía constitucional del debido proceso, por lo que el sumario en cuestión
deberá retrotraerse a dicho estado, debiendo hacer presente que, una vez
que el indicado proceso sea afinado, deberá ser remitido, en la medida que
proceda, para su respectivo examen de legalidad547".
547Dictamen Nº 20.525/2011. En similar sentido pueden verse los Dictámenes Nº 69.157/2009

y Nº 24.414/2010.
463
De este modo, y en razón de lo señalado, el principio de congruencia de la
decisión administrativa es un principio fundamental al consagrar una de las
garantías básicas de los interesados y el presunto infractor en el procedimiento
administrativo sancionador y ser una condición que impide la arbitrariedad de
las decisiones administrativas al hacer visible el cómo, por qué y bajo cuáles
fundamentos los argumentos jurídicos y fácticos esgrimidos por el interesado
son o no idóneos y adecuados para contrarrestar la sanción administrativa,
argüir una solicitud administrativa, impedir una restricción de derechos, etc.
VI. Principio de no autoincriminación
1. Concepto
El principio o garantía de no autoincriminación o "nemo tenetur edere contra

se" —con el derecho a guardar silencio como una de sus emanaciones—
constituye la imposibilidad de exigir al imputado o presunto infractor declarar
sobre hechos propios o de sus parientes cercanos, lo que persigue evitar toda
forma de coacción que pueda ejercerse en contra del imputado con el objetivo
que confiese un determinado hecho que reviste caracteres de delito, falta o
incumplimiento.
La declaración del imputado es, a la vez, un medio de defensa y un medio de

prueba, dependiendo del contenido de la misma pues, si en dicho contexto, el
imputado señalare de forma voluntaria el haber participado en determinado
hecho antijurídico, su declaración constituye confesión y, por tal, descarga la
tarea probatoria del persecutor penal. Es justamente por ello que la Carta
Política y el Código Procesal Penal reconocen el principio de la no
autoincriminación y el derecho a guardar silencio, en cuanto tales garantías
asisten y protegen al imputado de eventuales apremios de los que pueda ser
objeto con el fin de obtener una prueba en su contra.
464
Conforme a lo señalado, cabe determinar cómo es aplicable dicho principio
en el procedimiento administrativo sancionador.
El derecho a guardar silencio o principio de no autoincriminación se

encuentra reconocido en diversas normas en nuestro ordenamiento jurídico. En
primer término, la Carta Fundamental consagra el derecho de guardar silencio
en el artículo 19 Nº 3, en tanto no se podrá obligar, en las causas criminales, al
imputado o acusado a que declare bajo juramento sobre hecho propio;
tampoco podrán ser obligados a declarar en contra de éste sus ascendientes,
descendientes, cónyuge y demás personas que, según los casos y
circunstancias, señale la ley.
En segundo término, el Código Procesal Penal dispone en el artículo 93 letra

g) el derecho del imputado a guardar silencio.
Por otro lado, hay diversos cuerpos normativos que consagran el principio de
no autoincriminación de los testigos, pudiendo estos, negarse a responder
aquellas preguntas cuya respuesta pudiere acarrearles peligro de persecución
penal por un delito548.
548 Código Procesal Penal: Artículo 305.- Principio de no autoincriminación. Todo testigo
tendrá el derecho de negarse a responder aquellas preguntas cuya respuesta pudiere
acarrearle peligro de persecución penal por un delito.
El testigo tendrá el mismo derecho cuando, por su declaración, pudiere incriminar a alguno
de los parientes mencionados en el artículo 302, inciso primero.
Código Civil: Artículo: 360 (349). No serán obligados a declarar:
1º. Los eclesiásticos, abogados, escribanos, procuradores, médicos y matronas, sobre

hechos que se les hayan comunicado confidencialmente con ocasión de su estado, profesión u
oficio;
2º. Las personas expresadas en los números 1º, 2º y 3º del artículo 358; y
465
Por otro lado, diversos tratados internacionales reconocen el derecho al
silencio, así el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos señala que toda persona inculpada de delito tiene derecho a no ser
obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable. Por otro lado, el
artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica que
toda persona a no ser obligada a declarar contra sí misma ni a confesarse
culpable.
3. Fundamento
Esta garantía de no autoincriminación comienza a ser reconocida en 1641,

en el derecho inglés, en que el Parlamento reconoció la ilicitud de los apremios
de azotes y picota para obtener la declaración autoincriminatoria de John
Lilburn, acusado de imprimir libros heréticos y sediciosos549. En Francia, en
1788, se prohibió las prácticas de tortura con el objetivo de obtener una
confesión y en 1789 se proscribió el juramento del indagado550.
Sin embargo, es en los Estados Unidos en donde encontramos el desarrollo

doctrinal y jurisprudencial del derecho a guardar silencio y el principio de no
autoincriminación.
3º. Los que son interrogados acerca de hechos que afecten el honor del testigo o de las
personas mencionadas en el número anterior, o que importen un delito de que pueda ser
criminalmente responsable el declarante o cualquiera de las personas referidas.
Ley Nº 19.628 que crea los Tribunales de Familia.
Artículo 37.- Principio de no autoincriminación. Todo testigo tendrá el derecho de negarse a

responder aquellas preguntas cuya respuesta pudiere acarrearle peligro de persecución penal
por un delito. Asimismo, el testigo podrá ejercer el mismo derecho cuando, por su declaración,
pudiere incriminar a su cónyuge, a su conviviente, a sus ascendientes o descendientes, a sus
parientes colaterales hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, a su pupilo o a su
guardador, a su adoptante o su adoptado.
549 HENDLER, Edmundo (1996), p. 175

550 Ibíd. p. 406.
466
Es mediante la Carta de Derechos (Bill of rights) de 1789 que se estableció la
Quinta Enmienda a la Constitución de aquel país, estableciendo que a nadie se
le forzara a declarar contra sí misma en ningún juicio criminal. Es en caso
Miranda v. Arizona, en 1966, la Corte Suprema sostuvo que sólo pueden ser
admisibles las declaraciones del inculpado si se logra acreditar que éste fue
debidamente informado de su derecho a no autoincriminarse, a guardar silencio
y a contar con asistencia letrada551.
En la misma dirección, dos años antes, el máximo Tribunal Federal, en los

casos Malloy v. Hogan y Murphy v. Waterfront Commission, delineaban el
concepto al disponer que el privilegio de no autoincriminación previene abusos
del que pueden ser objeto los ciudadanos por agentes del Estado, protegen su
privacidad, permiten sustentar confianza en la declaración del individuo y evita
poner al imputado en la obligación de autoincriminarse, cometer perjuicio o
incurrir en desacato, que serían las únicas tres opciones que tendría el
imputado de permitirse dicha práctica. Finalmente expresó que la cláusula del
debido proceso prohíbe la coacción a declarar por temor al dolor, tortura o
agotamiento552".
Hay diversos casos en la jurisprudencia que se han referido al principio de no

autoincriminación en materia administrativa sancionatoria. La Contraloría
General de República tiene diversos dictámenes sobre el derecho a guardar
silencio, y es posible identificar una evolución al respecto. En un primer
término, en el "Caso PDI - Supermercado de Arica" la Contraloría General de la
República señala que el principio de no autoincriminación no es aplicable en
sede administrativa, en tanto su invocación sólo se restringe al derecho penal:
551 Ver MIRANDA v. Arizona (1966). Disponible

en:https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/384/436.
552 Ver Malloy v. Hogan (1964). Disponible
en:https://supreme.justia.com/cases/federal/us/378/1/case.html.
467
"Por otra parte, sobre el planteamiento de la interesada, en orden a que
la exigencia de dar cuenta escrita afectaría su derecho a guardar silencio, es
menester anotar que el artículo 93, letra g), del Código Procesal Penal,
permite a todo imputado, esto es, a quien se le atribuye participación en un
hecho punible, según lo dispuesto por el artículo 7º del mismo ordenamiento
—calidad que, por cierto, no es propia de quien es objeto de un
sumario administrativo—, ejercer tal prerrogativa hasta la terminación del
proceso, de lo que es posible inferir que esa conducta sólo puede ser
invocada en el contexto de un procedimiento penal, no existiendo, por ende,
ningún impedimento para exigir a un funcionario que informe acerca de un
hecho que le afecta, a fin de establecer la eventual
responsabilidad administrativa que se derive de él553".
Luego, el órgano contralor, en el "Caso Dirección General

de Aeronáutica Civil" señala que los funcionarios públicos deben colaborar en
la investigación administrativa a través de la declaración ante el fiscal
instructor, cuestión que no contraviene el derecho a guardar silencio:
"Por su parte, y en cuanto las recurrentes invocan un supuesto derecho a

guardar silencio y a no auto inculparse, alegando que no fueron notificadas
de su calidad de imputadas al declarar, es menester recordar que el inciso
primero del artículo 135 de la ley Nº 18.834, confiere al fiscal amplias
facultades para realizar la investigación, estableciendo la obligación
correlativa de los funcionarios de prestar la colaboración que les solicite, de
modo que lo expresado libremente por una de las reclamantes, en
orden a haber proporcionado a otros funcionarios el código en cuestión, es
un antecedente a ponderar por el fiscal, quien puede disponer de cualquier
medio de prueba, siempre que, como en la especie, no sea contrario al
ordenamiento jurídico554".
Finalmente, la Contraloría General de la República en el caso "comisión de

servicio a Valencia" la autoridad administrativa indicó que no
553 Dictamen Nº 81.351/2011.

554 Dictamen Nº 65.175/2012.
468
resultaba reprochable la falta de colaboración de un funcionario en un proceso
disciplinario cuando en la causa criminal que se le sigue por los mismos hechos
no ha renunciado a su derecho a guardar silencio, pero es necesario que exista
una investigación administrativa y penal simultánea para que resulte aplicable
el principio de no autoincrimnación:
"Atendido lo expuesto, debe colegirse que en la especie rige lo dispuesto en

el artículo 135 de la citada ley Nº 18.834, que, además de conferir al
fiscal amplias facultades para realizar la investigación, establece la obligación
correlativa de los funcionarios de prestar la colaboración que se les solicite.
Sin perjuicio de lo anterior, es menester considerar que según lo dispuesto en

la letra f) del Nº 7 del artículo 19 de la Constitución Política de la República,
en las causas criminales no se podrá obligar al imputado o acusado a que
declare bajo juramento sobre hecho propio; tampoco podrán ser
obligados a declarar en contra de éste sus ascendientes, descendientes,
cónyuge y demás personas que, según los casos y circunstancias, señale la
ley.
En armonía con lo anterior, el artículo 93, letra g), del Código Procesal Penal,
previene que la prerrogativa a guardar silencio es un derecho que tiene todo
imputado en una causa criminal, que puede hacer valer hasta la terminación
del proceso.
Conforme a este contexto normativo, es posible concluir que en

materia penal cualquier expresión del imputado, verbal o escrita, capaz de
contener información que puede llegar a ser relevante y servir de apoyo a la
acusación dirigida en su contra, debe ser producto de una renuncia libre e
informada de su derecho a guardar silencio.
En consecuencia, si bien desde la perspectiva de las normas que rigen

la potestad disciplinaria del Estado, el funcionario a quien se le atribuye
alguna infracción administrativa tiene el deber de colaborar con los procesos
que persiguen determinar esa responsabilidad y, en tal orden, referirse o
reconocer hechos o participación que contribuyan a fundar el pertinente
469
cargo y eventual sanción, tal obligación no puede estimarse infringida si el
servidor se niega a declarar siendo objeto de un proceso penal —y no
una mera denuncia ante el Ministerio Público—, en la medida que ese
proceso penal se encuentre en curso simultáneamente con el sumario; que
en ambas instancias se investiguen los mismos hechos; que la investigación
administrativa diga relación con hechos propios del deponente; que de
la declaración ante el órgano público puedan derivarse antecedentes que
comprometan negativamente la responsabilidad penal del declarante y que el
funcionario no haya renunciado a su derecho a guardar silencio.
Así entonces, de concurrir conjuntamente las condiciones recién descritas,

la garantía constitucional del derecho a la libertad personal y a la seguridad
individual, que en el orden procesal penal se traduce en la prohibición de que
el imputado o acusado sea obligado a declarar bajo juramento sobre hechos
propios, se podría ver afectada.
Por otra parte, es importante tener en consideración que según lo dispuesto

en el artículo 12 del decreto Nº 1, de 1982, del Ministerio de
Defensa Nacional, que aprobó el Reglamento de Sumarios Administrativos e
Investigaciones Sumarias de esa entidad policial, el fiscal de un sumario
deberá disponer la comparecencia de los inculpados, reclamantes y testigos,
pedir informes, ordenar la práctica de las pericias que estime necesarias y,
en general, ejecutar todas aquellas diligencias tendientes a establecer los
hechos y la responsabilidad que pudiere caber al inculpado, añadiendo
el artículo 26 del mencionado decreto, que los medios de prueba que pueden
utilizarse en el sumario son los instrumentos, los testigos, la confesión, los
informes técnicos o periciales, la inspección ocular de la fiscalía, el
reconocimiento y las presunciones.
[...].
De conformidad con los preceptos citados, esta Entidad

Fiscalizadora ha entendido que dado que los procesos disciplinarios
constituyen los medios idóneos con que cuenta la Administración para hacer
efectiva la responsabilidad del servidor que infringe sus obligaciones y
470
deberes funcionarios, siendo su finalidad permitir que el instructor recabe
todos los antecedentes que sean necesarios para el adecuado desarrollo y
término de su cometido, es dable sostener que el fiscal puede disponer de
cualquier medio de prueba para la investigación del hecho ilícito, siempre que
no sea contrario al ordenamiento jurídico (aplica dictámenes Nºs. 14.754, de
2000; 16.380, de 2010 y 55.075, de 2012).
En consecuencia, debe anotarse que no obstante lo antes colegido, en

orden a que no resulta reprochable la falta de colaboración de un funcionario
en un proceso disciplinario cuando en la causa criminal que se le sigue por
los mismos hechos no ha renunciado a su derecho a guardar silencio, ello no
es obstáculo para que el fiscal o investigador del procedimiento disciplinario,
entre sus amplias facultades para realizar su cometido, pueda disponer de
otros medios de prueba, tales como la declaración de testigos, documentos y
presunciones, para formarse su convicción de la efectividad del hecho
irregular y de la responsabilidad del funcionario implicado.
Por todo lo expuesto, es necesario reconsiderar parcialmente el dictamen

Nº 81.351, de 2011, de este Organismo de Control, en lo que atañe a los
efectos, en materia disciplinaria, del derecho a guardar silencio a que se
refiere el citado artículo 93, letra g), del Código Procesal Penal555".
Por su parte, la Corte Suprema ha señalado que el principio de no

autoincriminación es aplicable a los procedimientos administrativos
sancionadores. En este sentido, ha indicado:
"Garantías del derecho administrativo-económico sancionador. En el marco

general dado por el orden público económico y de la libre competencia en
particular, se discuten los contornos que debe tener el derecho
administrativo-económico sancionador, así como el conjunto de normas que
contempla y debe respetar.
555 Dictamen Nº 94-425/2014.
471
En efecto, existen principios generales que corresponde tener presente en
todo el derecho sancionador y, sin duda, en el que regula la libre
competencia, tanto en sus aspectos substanciales o materiales, como en los
procesales o adjetivos.
[...].
o.- No procede la autoincriminación impuesta. Es el imputado quien tiene la

posibilidad de decidir libremente si declara en el proceso, ya sea en la
investigación o como medio de prueba en el juicio556".
Cabe destacar el pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre el

derecho a guardar silencio en el "Caso de colusión de los pollos" 557. El año
2011, la Fiscalía Nacional Económica dedujo un requerimiento en contra de las
empresas Agrosuper, Ariztía, Don Pollo y la Asociación de Productores
Avícolas de Chile por un acuerdo entre competidores consistente en la
limitación de la producción de pollo ofrecida al mercado nacional y la
asignación de cuotas en el mercado de producción y comercialización de dicho
producto, cuya implementación y ejecución del acuerdo anticompetitivo habría
sido posible gracias al intercambio de información en el seno de la asociación
gremial.
En dicho juicio, el año 2012 el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia

citó a declarar a don Ismael Correa Rodríguez, representante de Ariztía, de
conformidad al artículo 385 de Código Civil, que señala "todo litigante está
obligado a declarar bajo juramento". Respecto a la referida norma, el
representante de Ariztía interpuso un requerimiento de inaplicabilidad ante el
Tribunal Constitucional, al señalar que se infringiría el principio de no
autoincriminación. Respecto al principio de autoincriminación y su eventual
aplicación al procedimiento administrativo sancionador, el Tribunal
Constitucional, dispuso varios criterios:

557 STC Nº 2381.
472
— Primero, que el principio de no autoincriminación es sólo aplicable al
proceso penal, en tanto, el artículo 19 Nº 7 de nuestra Carta Fundamental,
hace sólo alusión a "causas criminales558".
— Segundo, el Tribunal afirma que la garantía de no autoincriminación podría

extenderse a otros procedimientos, cuando éstos afecten la libertad personal o
seguridad individual de una persona de un modo equiparable a la afectación
derivada de causa criminal, y también podría cubrir supuestos en que la
declaración no se exige bajo juramento559.
558 Decimoprimero: Que, sin perjuicio de lo anterior, cabe preguntarse si la prohibición de

autoincriminación es extensible a procedimientos jurisdiccionales no criminales o a actuaciones
administrativas que pudiesen afectar la libertad personal o la seguridad individual. Como ha
quedado dicho, en procedimientos jurisdiccionales no criminales no es procedente la aplicación
directa de la letra f) del numeral 7º del artículo 19, pues ella de modo explícito y con un
propósito claro se refiere sólo a las "causas criminales". Con todo, la ley podría de acuerdo con
el propio contenido de la citada letra f), extender el derecho a guardar silencio a otras personas
en otros procedimientos de acuerdo a los casos y circunstancias. Dicha garantía adquiriría en
tal supuesto, con rango legal, plena vigencia en otros procedimientos;
559 Decimoquinto: Que, respetando los supuestos esenciales señalados, la garantía de no
autoincriminación podría extenderse a otros procedimientos, cuando éstos afecten la libertad

personal o seguridad individual de una persona de un modo equiparable a la afectación
derivada de causa criminal, y también podría cubrir supuestos en que la declaración no se
exige bajo juramento. En este último tópico, observemos que la propia letra f) en análisis
extiende la garantía a "ascendientes, descendientes, cónyuge y demás personas" en términos
de la "obligación de declarar" y no como "obligación de declarar bajo juramento", por lo que
esta garantía, sin perder su esencia, puede ser asimilada al derecho a guardar silencio en
determinados casos y circunstancias, sin desmedro de su esencia. Por otro lado, no parece
posible disociar esta garantía de su contenido protectivo dirigido a la libertad personal y
seguridad individual, las que atañen al "derecho de residir y permanecer en cualquier lugar de
la República, trasladarse de uno a otro y entrar y salir de su territorio" y a la prohibición de "ser
privado de su libertad personal ni ésta restringida sino en los casos y forma determinados por
la Constitución y las leyes". Luego, cuando la letra f) del numeral 7º del artículo 19 fija como
sujeto beneficiado por la garantía al "imputado o acusado", no es posible reemplazar a este
sujeto por quien no pueda sufrir merma de su libertad personal o seguridad individual. Del
mismo modo, la protección constitucional se pretende respecto del propio sujeto involucrado en
un proceso criminal y no respecto de terceros, lo que justifica que la declaración forzosa tenga
como contenido "hechos propios" y no hechos de terceros, en cuyo caso las reglas aplicables
son las propias de un testigo a quien el resultado principal del juicio no le empece. En
consecuencia, los dos elementos indicados son de la esencia de la garantía y, por lo mismo, la
configuración jurisprudencial de un derecho a la no autoincriminación no podría prescindir de
ninguno de ellos;
473
— Tercero, el Tribunal señala que el sujeto protegido es el acusado o
imputado, bajo los términos dispuestos en nuestra legislación penal560.
— Cuarto, no resulta aplicable el principio de no autoincriminación a

personas jurídicas, sin alterar de modo sustantivo su contenido, en tanto el
principio protege la libertad y seguridad personal, dos cuestiones que no
atañen a las personas jurídicas561.
— Quinto, declarar bajo juramento y decir la verdad, no es una coacción que

afecte derechos fundamentales562.
560 Decimoctavo: Que el segundo supuesto de aplicación de la letra f) del numeral 7º del
artículo 19 es el del sujeto protegido, que es un "imputado" o "acusado". El imputado es la
persona a quien se le atribuye participación en un hecho punible. El acusado, en nuestro
ordenamiento jurídico, es la persona individualizada en la acusación que da origen al juicio oral.
Los términos utilizados por el constituyente son los propios de las causas criminales y esto
guarda armonía con los contenidos del numeral 7º del artículo 19, que versan sobre
procedimientos que pueden afectar las garantías de la libertad personal y la seguridad
individual;
561 Vigesimocuarto: Que, en el caso de autos, el numeral 7º del artículo 19 versa sobre libertad
personal y seguridad individual y ambos derechos no pueden atribuirse a personas jurídicas sin
alterar de modo sustantivo su contenido. La libertad personal tutela el derecho de una persona
de residir y permanecer en cualquier lugar de la República, trasladarse de uno a otro y entrar y
salir de su territorio. La seguridad individual impide la privación de la libertad personal o su
restricción fuera de los casos o sin respetar la forma determinada por la Constitución y las
leyes. Ambos derechos fundamentales, en armonía con su concepción constitucional, no
pueden reconocerse a personas jurídicas sin introducir modificaciones en el contenido esencial
tutelado. Por su parte, la letra f) del numeral 7º del artículo 19 ofrece protección en un ámbito
particular de la esfera cubierta por la garantía de la libertad personal y de la seguridad
individual. Al hacerlo ratifica su propósito de proteger a personas naturales, toda vez que
emplea los términos "hecho propio" y "ascendientes, descendientes, cónyuge", los que no
pueden aplicarse en su significado propio a personas jurídicas. Lo anterior conduce a afirmar
que no es aceptable que la persona jurídica Empresas Ariztía S. A. resulte tutelada por una
garantía concebida para la protección de la libertad personal y seguridad individual de
personas naturales;
562 Vigesimoctavo: Que es menester agregar que no parece posible considerar la obligación de
declarar bajo juramento como una medida de coacción. Se trata de una exigencia dirigida a
obtener la leal colaboración de terceros y partes en el ejercicio de la función jurisdiccional que
corresponde al Estado y que busca sumar al proceso, antecedentes fidedignos que completen
el conocimiento de la cuestión debatida para su debida resolución. No puede estimarse que la
obligación de decir verdad constituya un apremio ilegítimo de aquellos prohibidos por el inciso
final del numeral 1º del artículo 19 constitucional, pues las leyes pueden y deben exigir
veracidad a la persona que declara en un procedimiento y, según la materia de que se trate,
sancionar las declaraciones falsas. El Estado, para cumplir con los fines fijados en el artículo 1º
de la Constitución, requiere de la colaboración de todas las personas en la aplicación del
ordenamiento jurídico que configura el Estado de Derecho. Una cuestión distinta es que, en
474
Por otro lado, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha manifestado la
aplicación del principio de no autoincriminación en procedimientos tributarios,
es decir, procedimientos administrativo sancionadores, como son los casos
Funke C. France563; Bendenoun c. France564, Saunders c. The United
Kindom565; y J.B. c Swizerland566, casos que son enfáticos en afirmar que la
complejidad de los delitos, ya sea para descubrirlos o encontrar prueba
indiciaria, no es razón para imponer al regulador la obligación de declarar y
entregar información, que luego puede ser fundamento de una actuación,
administrativa o penal.
En razón de los diversos criterios señalados, consideramos que debe resultar

aplicable el principio de no autoincriminación en los procedimientos
administrativos sancionadores. De este modo, es posible afirmar que debiera
aplicarse el derecho a guardar silencio en un procedimiento administrativo
sancionador, en tanto las afirmaciones que se hagan en dicho procedimiento
puedan hacer peligrar una persecución penal, respecto a su persona, o a
aquellos que representa o determinan el incumplimiento de una obligación,
prohibición o deber administrativo.
VII. Principio de incentivo al cumplimiento
1. Concepto
La autoridad administrativa sancionadora considerará como uno de sus

principales objetivos la asistencia a los regulados, y el incentivo y promoción al
determinados casos y circunstancias, el ordenamiento jurídico conceda a determinadas

personas el derecho a guardar silencio o a no declarar bajo juramento sobre hechos propios.
563 Requête no. 10588/83.
564 Requête no. 12547/86.
565 Requête no. 19187/91 .
566 Requête no. 31827/96.
475
cumplimiento de la normativa que le corresponda. En la tramitación de
procedimientos administrativos sancionadores los órganos administrativos
estarán encargados de otorgar la mayor cantidad de facilidades y beneficios
procesales y sancionatorios al infractor o regulado, para corregir el o los ilícitos
cometidos y los efectos de este.
Estos incentivos incluyen el término del procedimiento sancionatorio, una

exención o rebaja en el monto de multas o de las sanciones administrativas, u
otras medidas, con el objeto de reestablecer el bien jurídico, e incentivar el
cumplimiento de los regulados, por sobre la sanción.
Así, podemos afirmar que los instrumentos de incentivo al cumplimiento son

mecanismos que pueden utilizar los regulados que están dispuestos a
reconocer, acatar y enmendar sus infracciones, así como a corregir los efectos
negativos derivados de éstas, optando a un beneficio fijado por la autoridad
pública. El cumplimiento de estas condiciones o exigencias permite al infractor
obtener un beneficio, por ejemplo, el término del procedimiento sancionatorio,
una exención o rebaja en el monto de multas, una renuncia a la acción penal o
civil, entre otras que pueda disponer la normativa específica.
Sobre lo anterior, la jurisprudencia ha definido a los mecanismos de incentivo

al cumplimiento de la siguiente manera:
"Decimoséptimo. Que, los mecanismos de incentivo al cumplimiento han sido

definidos como herramientas de interacción entre los regulados y la
Administración del Estado, cuyo objetivo principal es el establecimiento de
alternativas beneficiosas para ambas partes. En este mismo sentido, tales
mecanismos también han sido definidos como una manifestación de la
política ambiental, incorporados a la regulación ambiental a partir de la
necesidad de combinar esquemas de disuasión (sanciones), con esquemas
de colaboración" (Poklepovic Meersohn, Iván, "Análisis Crítico del Sistema de
Incentivos al cumplimiento ambiental", Derecho ambiental en tiempos de
reformas: Actas de las V Jornadas de Derecho Ambiental", Facultad de
Derecho, Universidad de Chile, Legal Publishing, Santiago, 2010, p. 177). Al
respectó, cabe señalar que tales mecanismos de incentivo al cumplimiento
476
buscan lograr un equilibrio adecuado entre la protección ambiental y el
desarrollo de la actividad económica, incentivando el cumplimiento en una
fase temprana, preventiva y colaborativa (V. Ossandón Rosales, Jorge,
Incentivos al cumplimiento ambiental, Editorial Libromar, 1 a Edición, Chile,
2015, p. 11. Finalmente, cabe destacar que dichos mecanismos implican
beneficios descritos y establecidos para aquellos regulados que cumplen con
la normativa infringida y se hacen cargo adecuadamente de los efectos
adversos de su infracción (Tapia Alvial, Claudio, "Incentivos al cumplimiento
ambiental: análisis crítico a la autodenuncia ambiental", Memoria de Grado,
Facultad de Derecho, Universidad de Chile, Santiago, 2014, p. 42)567 ".
Los mecanismos de incentivo al cumplimiento están compuestos por los

instrumentos de incentivo al cumplimiento y los premios o incentivos para
acogerse a dichos instrumentos, como forma de estímulo regulatorio. Los
primeros son las autodenuncias, los programas de cumplimiento, los planes de
reparación, entre otros, que pueden ser fijados por el legislador o la autoridad
administrativa. Por ejemplo, en la Ley Orgánica de la Superintendencia del
Medio Ambiente se fijan expresamente los instrumentos de incentivo al
cumplimiento de autodenuncia y programas de cumplimiento. En este sentido
señala:
"Artículo 41.- La Superintendencia deberá eximir del monto de la multa al

infractor que concurra a sus oficinas, por primera vez, y denuncie estar
cometiendo, por sí, cualquier infracción de aquellas establecidas en los
artículos precedentes, siempre y cuando ejecute íntegramente el programa
de cumplimiento previsto en el artículo 42.
En caso que un infractor ya hubiese concurrido a autodenunciarse, la

utilización por segunda y tercera vez de dicho mecanismo rebajará hasta en
un 75% y 50%, respectivamente, la multa impuesta por la Superintendencia
en el proceso sancionatorio respectivo, siempre y cuando ejecute
íntegramente el programa de cumplimiento previsto en el artículo 42.
477
Esta exención o rebaja sólo procederá cuando el infractor suministre
información precisa, verídica y comprobable respecto de los hechos que
constituyen infracción y ponga fin, de inmediato, a los mismos, adoptando
todas las medidas necesarias para reducir o eliminar los efectos negativos.
Sin perjuicio de lo anterior, en caso que la Superintendencia hubiese iniciado

la etapa de investigación respecto de los mismos hechos, la denuncia
establecida en el inciso primero de este artículo no producirá ningún efecto
respecto del infractor.
Artículo 42.- Iniciado un procedimiento sancionatorio, el infractor podrá

presentar en el plazo de 10 días, contado desde el acto que lo incoa, un
programa de cumplimiento.
Para estos efectos se entenderá como programa de cumplimiento, el plan de

acciones y metas presentado por el infractor, para que dentro de un plazo
fijado por la Superintendencia, los responsables cumplan satisfactoriamente
con la normativa ambiental que se indique.
No podrán presentar programas de cumplimiento aquellos infractores que se

hubiesen acogido a programas de gradualidad en el cumplimiento de la
normativa ambiental o hubiesen sido objeto con anterioridad de la aplicación
de una sanción por parte de la Superintendencia por infracciones gravísimas
o hubiesen presentado, con anterioridad, un programa de cumplimiento,
salvo que se hubiese tratado de infracciones leves. Con tal objeto, deberá
considerarse el plazo de prescripción de las infracciones señaladas en el
artículo 37.
Aprobado un programa de cumplimiento por la Superintendencia, el

procedimiento sancionatorio se suspenderá.
Dicho procedimiento se reiniciará en caso de incumplirse las obligaciones

contraídas en el programa, evento en el cual se podrá aplicar hasta el doble
de la multa que corresponda a la infracción original dentro del rango señalado
en la letra b) del artículo 38, salvo que hubiese mediado autodenuncia.
478
Cumplido el programa dentro de los plazos establecidos y de acuerdo a las
metas fijadas en él, el procedimiento administrativo se dará por concluido.
El Reglamento establecerá los criterios a los cuales deberá atenerse la

Superintendencia para aprobar un programa de cumplimiento.
Con todo, la presentación del programa de cumplimiento y su duración

interrumpirán el plazo señalado en el artículo 37".
Asimismo, los premios o incentivos son variados, por ejemplo, término del
proceso sancionador, renuncia de la acción penal, rebaja o exención de multa,
entre otros, el legislador puede fijar esos incentivos o la autoridad
administrativa conforme a su potestad discrecional. Por ejemplo, expresamente
el legislador en el caso de la Ordenanza de Aduanas señala que la
regularización impone la renuncia de la acción penal:
"Artículo 189.- Las investigaciones de hechos constitutivos del delito de

contrabando sólo podrán ser iniciadas por denuncia o querella del Servicio,
por intermedio de su Director Nacional, de los Directores Regionales o de los
Administradores de Aduana.
Con todo, la querella podrá también ser interpuesta por el Consejo de

Defensa del Estado, a requerimiento del Director Nacional.
La representación y defensa del Fisco en las investigaciones penales

relativas a ese delito y en los procesos que se incoen corresponderán sólo al
Director Nacional, por sí o por medio de mandatario, cuando la denuncia o
querella fuere presentada por el Servicio, o sólo al Consejo de Defensa del
Estado, en su caso.
El Servicio Nacional de Aduanas podrá no formular denuncia ni interponer

querella respecto de quien haya tenido participación en un contrabando, pero
ofreciere pagar una suma no superior a una vez el valor aduanero de las
mercancías involucradas. Si aceptare esa oferta alguna de las autoridades a
que se refiere el inciso primero, el interesado deberá enterar la suma
correspondiente en arcas fiscales y, con el comprobante de ese depósito, se
479
convendrá la renuncia al ejercicio de la acción penal, que tendrá como efecto
la extinción de la misma.
La facultad de Aduanas de celebrar los convenios a que se refiere el inciso

anterior se extinguirá una vez que el Ministerio Público formalice la
investigación de conformidad al Párrafo 5º, del Título I, del Libro Segundo del
Código Procesal Penal. Todo lo cual se entiende sin perjuicio de la
procedencia de los acuerdos reparatorios a que se refiere el artículo 241 del
mismo Código".
Por otro lado, la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente

también señala que, cumplido satisfactoriamente el plan de reparación
ambiental, se extinguirá la acción de daño ambiental. En este sentido el artículo
43 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente señala:
"Artículo 43.- Sin perjuicio de las sanciones administrativas que se impongan,

una vez notificada la resolución de la Superintendencia que pone término al
procedimiento sancionador, el infractor podrá presentar voluntariamente ante
ella una propuesta de plan de reparación avalada por un estudio técnico
ambiental.
El Servicio de Evaluación Ambiental deberá pronunciarse acerca de los

aspectos técnicos del plan de reparación que el infractor deberá implementar
a su costo y dentro de los plazos que al efecto le fije tal autoridad.
Una vez recibidos por la Superintendencia el plan de reparación y su

respectiva aceptación por el Servicio de Evaluación Ambiental, ésta lo
aprobará, y le corresponderá la fiscalización de su cumplimiento.
Desde la aprobación del plan de reparación a que se refiere el inciso anterior

y mientras éste se ejecute, el plazo de prescripción para ejercer la acción por
daño ambiental se suspenderá. Si se ejecutare dicho plan satisfactoriamente,
la acción señalada se extinguirá.
480
Si existiere daño ambiental y el infractor no presentare voluntariamente un
plan de reparación, se deberá ejercer la acción por daño ambiental ante el
Tribunal Ambiental.
El reglamento establecerá el plazo que tendrá el Servicio de Evaluación

Ambiental para pronunciarse respecto de la proposición de reparación,
avalada por un estudio técnico ambiental, y el plazo en el cual el infractor
deberá implementar dicha reparación".
De este modo, la autoridad administrativa sancionadora considerará como

uno de sus principales objetivos la asistencia a los regulados, y el incentivo y
promoción al cumplimiento de la normativa que le corresponda, generando
incentivos al cumplimiento con sus respectivos premios.
Lamentablemente, no existen muchos reconocimientos legales a los

instrumentos de incentivos al cumplimiento en los órganos administrativos
sancionadores, sin perjuicio que en la práctica se han considerado criterios
para efectos de determinar su sanción. Por ejemplo, la Dirección del Trabajo ha
señalado:
"Con todo, aquellas situaciones de infracción que, al momento de la visita

inspectiva ya se encuentren regularizadas o se regularicen en el transcurso
de la misma, ello porque la naturaleza de la infracción permite hacerlo
normalmente en forma retroactiva, no generará multa alguna, salvo que se
trate de una conducta reiterativa del fiscalizado en cuyo caso procederá
sancionar. Esto alcanza sólo a infracciones de orden laboral y de higiene y
seguridad. Para el caso de infracciones previsionales, siempre se deberá
aplicar multa568.
568Dirección del Trabajo Circular Nº 18 Anexo 6: Normas y criterios para la aplicación de

sanciones en la fiscalización.
481
iii. Reconsideración general de multas administrativas:
1. Procedencia las causales de procedencia son:
a. corrección de la infracción: dentro del plazo de 30 días corridos de

notificada la resolución de multa, mediante la acreditación fehaciente del
íntegro cumplimiento de las normas que motivaron la sanción569";
Por otro lado, destacan los artículos 48 y siguientes de la ley Nº 21.000 que
creó la Comisión Financiera que regula la colaboración del presunto infractor.
Sin perjuicio que no existan instrumentos generales de incentivos al

cumplimiento, las autoridades sancionadoras, al momento de determinar sus
sanciones deberían considerar como mecanismos:
— Asistencia al regulado570: la autoridad sancionadora deberá proporcionar

asistencia a sus regulados sobre el sentido y alcance de las obligaciones y
deberes de la normativa y cómo efectuar el debido cumplimiento de esta.
Asimismo, deberá asistirlo en la forma adecuada de enmendar su actuar con
ocasión de una infracción y de los efectos que esta ha provocado. Este
instrumento de incentivo al cumplimiento, es coherente con el artículo 17 letra
h) de la LBPA que establece como derecho de las personas, la obtención de
información acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones
vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan
realizar;
569 Circular Nº 46 Modifica Anexo 10 Criterios para resolver reconsideraciones.
570 Artículo 3º letra u) de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente:
"Proporcionar asistencia a sus regulados para la presentación de planes de cumplimiento o

de reparación, así como para orientarlos en la comprensión de las obligaciones que emanan de
los instrumentos individualizados en el artículo 2º de esta ley".
482
— Autodenuncia571: es la comunicación escrita efectuada por un infractor en
las oficinas de la autoridad administrativa, sobre el hecho de estar cometiendo,
por sí, cualquier infracción de competencia de aquélla. El regulado deberá
entregar información precisa, verídica y comprobable respecto de los hechos,
actos u omisiones que constituyen infracción y ponga fin, de inmediato, a los
mismos, adoptando todas las medidas necesarias para reducir o eliminar los
efectos negativos. Con ocasión de la presentación de esto, la autoridad deberá
considerar como atenuante la presentación de autodenuncia, siendo posible, si
la autoridad lo estime conveniente, la exención de multa administrativa. Cabe
indicar que existirán infracciones que no será posible poner fin de inmediato,
ahí bastará la presentación de plan de cumplimiento, que no exceda un plazo
razonable fijado por la autoridad;
— Programa de Cumplimiento5723: Una vez formulados los cargos por la

autoridad administrativa, será posible en los descargos que el regulado
571 Artículo 41.- La Superintendencia deberá eximir del monto de la multa al infractor que
concurra a sus oficinas, por primera vez, y denuncie estar cometiendo, por sí, cualquier
infracción de aquellas establecidas en los artículos precedentes, siempre y cuando ejecute
íntegramente el programa de cumplimiento previsto en el artículo 42.
En caso que un infractor ya hubiese concurrido a autodenunciarse, la utilización por segunda

y tercera vez de dicho mecanismo rebajará hasta en un 75% y 50%, respectivamente, la multa
impuesta por la Superintendencia en el proceso sancionatorio respectivo, siempre y cuando
ejecute íntegramente el programa de cumplimiento previsto en el artículo 42.
Esta exención o rebaja sólo procederá cuando el infractor suministre información precisa,
verídica y comprobable respecto de los hechos que constituyen infracción y ponga fin, de
inmediato, a los mismos, adoptando todas las medidas necesarias para reducir o eliminar los
efectos negativos.
Sin perjuicio de lo anterior, en caso que la Superintendencia hubiese iniciado la etapa de

investigación respecto de los mismos hechos, la denuncia establecida en el inciso primero de
este artículo no producirá ningún efecto respecto del infractor.
572 En el "Caso Miguel Torres" el Segundo Tribunal Ambiental examinó con detalle los
programas de cumplimientos ambientales: "Vigésimo. Que, tras haber observado las
características generales y los objetivos que persiguen los mecanismos de incentivo al
cumplimiento, cabe a continuación analizar el estatuto de los programas de cumplimiento
contemplado esencialmente en el artículo 42 de la Losma.
483
Vigésimo primero. Que, los programas de cumplimiento se encuentran definidos en el
artículo 42 de la Losma, el cual señala que "se entenderá como programa de cumplimiento, el
plan de acciones y metas presentado por el infractor, para que dentro de un plazo fijado por la
Superintendencia, los responsables cumplan satisfactoriamente con la normativa ambiental que
se indique". De esta definición, se pueden sistematizar los siguientes elementos constitutivos
de la institución: i) contenido: el plan de acciones y metas; ii) sujeto: el infractor, quien presenta
el plan; iii) plazo: el tiempo dentro del cual debe ejecutarse el programa; y iv) finalidad: el objeto
perseguido es el cumplimiento de la normativa ambiental.
Vigésimo segundo. Que, procedimentalmente, el programa de cumplimiento es una forma

anormal de terminar el procedimiento administrativo sancionador. Además, según lo dispuesto
en el artículo 40 letra g) de la Losma, constituye una circunstancia para determinar la sanción
específica para el caso concreto. Asimismo, de acuerdo al artículo 42 inciso quinto de la
Losma, en caso de incumplimiento del programa, el procedimiento sancionatorio se reiniciará y
se podrá aplicar hasta el doble de la multa que corresponda a la infracción original. Por último,
en el contexto de una autodenuncia, el programa de cumplimiento ejecutado íntegramente,
será una condición para la rebaja o exoneración de la multa (Cfr. Bermúdez Soto, Jorge,
Fundamentos de Derecho Ambiental, Ediciones Universitarias de Valparaíso Pontificia
Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, Chile, 2014, pp. 462, 481 y 487).
Vigésimo tercero. Que, el artículo 7 del Reglamento sobre Programas de Cumplimiento,

Autodenuncia y Planes de Reparación, consagra los contenidos mínimos de todo programa, los
que son coherentes con los criterios de aprobación que se abordarán más adelante. Estos son:
a) Descripción de los hechos, actos u omisiones que constituyen la infracción en que se ha
incurrido, así como sus efectos; b) Plan de acciones y metas que se implementarán para
cumplir satisfactoriamente con la normativa ambiental que se indique, incluyendo las medidas
adoptadas para reducir o eliminar los efectos negativos generados por el incumplimiento; c)
Plan de seguimiento, que incluirá un cronograma de las acciones y metas, indicadores de
cumplimiento, y la remisión de reportes periódicos sobre su grado de implementación; y d)
Información técnica y de costos estimados relativa al programa de cumplimiento, que permita
acreditar su eficacia y seriedad.
Vigésimo cuarto. Que, asimismo, dicho cuerpo reglamentario establece tres criterios a los
cuales la SMA debe atenerse para aprobar un programa de cumplimiento. Estos criterios de
aprobación, corresponden, en consecuencia, al estándar mínimo que debe cumplir todo
programa de cumplimiento, a saber: a) integridad, b) eficacia, y c) verificabilidad.
Vigésimo quinto. Que, el primero de estos criterios es el denominado de integridad, definido

en el artículo 9o letra a) del cuerpo reglamentario como "Las acciones y metas deben hacerse
cargo de todas y cada una de las infracciones en que se ha incurrido, y sus efectos". En otras
palabras, debe existir una coherencia interna entre la descripción de los hechos constitutivos
de la infracción y la forma de subsanarlos con las acciones y metas propuestas. Además, la
integridad debe ser interna, dentro del programa de cumplimiento, y externa, es decir, debe
haber una integridad a nivel del procedimiento sancionatorio" (Ossandón Rosales, Jorge, op.
cit., p. 244), debiendo el infractor hacerse cargo de todas las infracciones incluidas en la
formulación de cargos que sean compatibles con la presentación de un programa de
cumplimiento.
484
Vigésimo sexto. Que, el segundo criterio es el de eficacia, definido en el artículo 9º letra b)
del Reglamento ya citado, de la siguiente forma: "Las acciones y metas del programa deben
asegurar el cumplimiento de la normativa infringida, así como contener y reducir o eliminar los
efectos de los hechos que constituyen la infracción". Por tanto, el infractor no sólo tiene una
obligación de volver al cumplimiento ambiental, sino que, conjuntamente con ello, debe hacerse
cargo de los efectos de las infracciones cometidas, ya sea para contenerlos, reducirlos o
eliminarlos, según sea el caso. Lo anterior es reafirmado en el artículo 7º del mismo
Reglamento, que como se estableció en el considerando tercero exige como uno de los
contenidos mínimos de un programa de cumplimiento: las medidas adoptadas para reducir o
eliminar los efectos negativos generados por el incumplimiento".
Vigésimo séptimo. El tercer criterio de aprobación es el de verificabilidad, definido en el

artículo 9 letra c) del Reglamento referido, como "Las acciones y metas del programa de
cumplimiento deben contemplar mecanismos que permitan acreditar su cumplimiento". Para
acreditar su cumplimiento, el ente fiscalizador deberá observar el plan de seguimiento, y los
demás instrumentos e indicadores contenidos en el artículo 7º letra c) del mismo Reglamento
(Ossandón Rosales, Jorge, op. cit., p. 246).
Vigésimo octavo. Que, en síntesis, el sujeto pasivo del procedimiento sancionatorio, al

presentar un programa de cumplimiento, deberá (i) hacerse cargo de todas y cada una de las
infracciones por las que se le han formulado cargos (criterio de integridad); (ii) asegurar el
retorno al cumplimiento de la normativa infringida, asi como reducir o eliminar los efectos de los
hechos constitutivos de infracciones (criterio de eficacia); y (iii) contemplar mecanismos de
acreditación de cumplimiento (criterio de verificabilidad).
Vigésimo noveno. Que, en el marco de un programa de cumplimiento, el rol de la SMA

consiste en determinar si concurren los criterios precedentemente mencionados, a saber,
integridad, eficacia y verificabilidad, facultad que deberá ser legalmente ejercida en el marco de
su competencia.
Trigésimo. Que, por su parte, en cuanto a los requisitos materiales de procedencia de los
programas de cumplimiento, consagrados normativamente, cabe destacar en primer lugar, que
en ningún caso serán aprobados aquellos programas de cumplimiento en los que el presunto
infractor intente eludir su responsabilidad o aprovecharse de su infracción, ni aquellos que sean
manifiestamente dilatorios, según lo dispuesto en el artículo 9º del Reglamento ya citado. En
segundo lugar, la Losma restringe su procedencia respecto de quienes previamente se hayan
acogido a programas de gradualidad en el cumplimiento de la normativa ambiental, quienes
hayan sido sancionados por la SMA por infracciones gravísimas, y quienes hayan hecho uso
de este instrumento con anterioridad, salvo que se hubiera referido a infracciones leves.
Trigésimo primero. Que, en relación a sus efectos, cabe destacar que, una vez aprobado el
programa de cumplimiento, se suspende el procedimiento sancionatorio y deberá comenzar a
operar el programa. En otras palabras, se deberán cumplir las obligaciones contenidas en él,
consistentes en las acciones y metas aprobadas, dentro de los plazos establecidos por la SMA.
En caso de cumplimiento en tiempo y forma de dichas obligaciones, el procedimiento
sancionatorio se dará por terminado. Por el contrario, en caso de incumplimiento, el
procedimiento sancionatorio será reiniciado y la SMA quedará facultada para imponer hasta el
doble de la multa por las infracciones contempladas en la formulación de cargos, salvo que nos
485
presente un573plan de acciones y metas presentado, para que dentro de un
plazo fijado por la autoridad, los responsables cumplan satisfactoriamente con
la normativa que se indique. Este programa de cumplimiento puede ser
considerado como una atenuante por la autoridad en la determinación de una
sanción, y por tanto, si procede y lo estima conveniente, disminuir o liberarlo de
la multa administrativa. En efecto, el programa de cumplimiento es
homologable "a las medidas correctivas voluntarias" tomadas por los regulados
para corregir sus ilícitos y los efectos de estos.
En razón de lo señalado, la autoridad administrativa sancionadora debe

considerar como uno de sus principales objetivos, la asistencia a los regulados,
encontremos en la hipótesis de que el procedimiento se hubiera iniciado mediante una

autodenuncia". Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental rol Nº R-68-2015.
573 Artículo 42.- Iniciado un procedimiento sancionatorio, el infractor podrá presentar en el

plazo de 10 días, contado desde el acto que lo incoa, un programa de cumplimiento.
Para estos efectos se entenderá como programa de cumplimiento, el plan de acciones y

metas presentado por el infractor, para que dentro de un plazo fijado por la Superintendencia,
los responsables cumplan satisfactoriamente con la normativa ambiental que se indique.
No podrán presentar programas de cumplimiento aquellos infractores que se hubiesen

acogido a programas de gradualidad en el cumplimiento de la normativa ambiental o hubiesen
sido objeto con anterioridad de la aplicación de una sanción por parte de la Superintendencia
por infracciones gravísimas o hubiesen presentado, con anterioridad, un programa de
cumplimiento, salvo que se hubiese tratado de infracciones leves. Con tal objeto, deberá
considerarse el plazo de prescripción de las infracciones señaladas en el artículo 37.
Aprobado un programa de cumplimiento por la Superintendencia, el procedimiento

sancionatorio se suspenderá.
Dicho procedimiento se reiniciará en caso de incumplirse las obligaciones contraídas en el

programa, evento en el cual se podrá aplicar hasta el doble de la multa que corresponda a la
infracción original dentro del rango señalado en la letra b) del artículo 38, salvo que hubiese
mediado autodenuncia. Cumplido el programa dentro de los plazos establecidos y de acuerdo a
las metas fijadas en él, el procedimiento administrativo se dará por concluido.
El Reglamento establecerá los criterios a los cuales deberá atenerse la Superintendencia

para aprobar un programa de cumplimiento.
Con todo, la presentación del programa de cumplimiento y su duración interrumpirán el plazo

señalado en el artículo 37.
486
y el incentivo y promoción al cumplimiento de la normativa que le corresponda,
sopesando como atenuantes los instrumentos presentados al momento de
determinar la sanción.
3. Fundamento
Los órganos administrativos sancionadores deben tener una faz

sancionadora y otra promotora. La faz sancionadora es aquella que le pondrá
acento a la tramitación del procedimiento administrativo, a la dictación de
medidas cautelares, a la determinación de la sanción y a cualquier otro
elemento vinculado a la substanciación del procedimiento.
De este modo, las actividades reguladas o la práctica regulatoria imponen a

los regulados prohibiciones, deberes u obligaciones para la satisfacción y
protección de bienes jurídicos fijados por el legislador, como acontece en
mercado de valores, consumidor, libre competencia, medio ambiente, entre
otros.
Pero dichos deberes, prohibiciones u obligaciones requieren de mecanismos

coercitivos que aseguren su cumplimiento que es la satisfacción y protección
del bien jurídico encomendado por el legislador a la autoridad pública. Razón
por lo cual, se dota a las autoridades administrativas de competencias
sancionadoras. Al respecto la doctrina ha señalado:
"El enfoque de disuasión enfatiza un estilo confrontacional de enforcement.

Presenta fundamentalmente una visión ex post, centrada en la protección de
un derecho vulnerado. La disuasión abogada por una descripción legal de las
conductas a través de mandados de 'comando y control', lo que quiere decir
que la ´fuerza de la ley´ es usada para demandar acciones positivas, prohibir
ciertas formas de conducta o establecer condiciones de entrada a un sector.
Asimismo, para cumplir su cometido, la estrategia de disuasión hace uso
487
principalmente de la herramienta de la sanción —particularmente sanciones
penales y multas monetarias— frente al incumplimiento de normas574."
De este modo, hasta el momento podemos asegurar que la primera

herramienta o estrategia para asegurar el cumplimiento de la normativa
regulatoria es la disuasión o sanción. Sin embargo, en el último tiempo y
consideración de los principios de eficiencia, eficacia, transparencia, publicidad
y responsividad, que en nuestro ordenamiento jurídico se encuentran
reconocidos en la Constitución, en la LBGAE y en otras normas especiales, ha
surgido una nueva herramienta o estrategia que asegura la satisfacción de las
obligaciones, prohibiciones o deberes administrativos fijados por el legislador.
Al respecto la doctrina ha señalado:
"En contraste con el modelo de disuasión, la estrategia de cumplimiento

adopta un enfoque ex ante fundado en la promoción, cooperación y
conciliación, enfatizando el uso de herramientas nacidas y aplicadas por los
propios individuos [...]575".
La faz promotora es aquella que tiene por objeto la asistencia al regulado o al

infractor para el cumplimiento de la normativa que le resulta aplicable. De este
modo, por un lado, la autoridad sancionadora les explicará el sentido y alcance
de las obligaciones que deben cumplir, y por otro, los orientará en el
reconocimiento de sus infracciones, y las acciones precisas que tomar para
enmendar el ilícito y los efectos que este provoca.
Lo anterior, porque la autoridad administrativa no debe sólo centrarse en

sancionar, por el contrario, debe cumplir una función promotora y educadora de
los sujetos pasivos de su regulación, debido a que la sanción administrativa
también cumple un rol de política pública. En este sentido, el profesor Luis
Cordero señala:
"La fiscalización (y la sanción) es una actividad pública que tiene por finalidad
garantizar el cumplimiento de las regulaciones y, con ello, tutelar los
574 TAPIA, Javier (2015), p. 10.

575 Ibíd. p. 11.
488
intereses generales y bienes protegidos. Esto se manifiesta en una doble
vertiente: preventiva y correctora. La primera es un estándar de eficacia, en
la medida en que busca establecer incentivos para el cumplimiento efectivo
de las regulaciones. La segunda es un estándar de resultado, en el sentido
que busca reaccionar adecuadamente frente al incumplimiento de la
legalidad y consecuente perturbación del sistema. Ambos elementos forman
parte de un círculo virtuoso (si se cumple) o bien vicioso (si alguno de ellos
es ineficiente)576 ".
Tradicionalmente, en Chile, la discusión del derecho administrativo

sancionador se centró en la aplicación de los principios del derecho penal al
derecho administrativo. Así, el Tribunal Constitucional, la Corte Suprema y la
Contraloría, junto a la doctrina mayoritaria, han analizado el derecho
administrativo sancionador, casi exclusivamente, desde su faz sancionadora,
donde los debates de tipicidad, culpabilidad y prescripción han sido el núcleo
del debate.
Sin embargo, hay que ser enfáticos, la aplicación exclusiva de sanciones es

contraproducente para los fines regulatorios, los regulados no cooperan en las
investigaciones, no presentan planes de regularización ante el ilícito y se alejan
de la conversación diaria que deben tener con el regulador. Es fundamental
que la autoridad administrativa persuada a los regulados a transparentar sus
infracciones y corregirlas, por sobre estar sujeto a una eventual fiscalización y
sanción que pueda ocasionarle graves perjuicios económicos al regulado. En
este sentido el profesor Santiago Montt señala:
"Cabe notar que, bajo una perspectiva de la luz verde, la responsabilidad de

los entes administrativos de hacer cumplir la ley no se limita al ejercicio de
potestades sancionatorias. Los reguladores deben proceder conforme a
estrategias complejas, que incluyan, además de la sanción, el uso de la
persuasión, la negociación y lo que Black denomina 'conversación
regulatoria'. La utilización exclusiva de la sanción es frecuentemente
contraproducente. Según explica Black, la aproximación autoritaria tipo
576 CORDERO, Luis (2008).
489
bullying consistente en sancionar cualquier incumplimiento, 'puede estimular
la oposición a la regulación por parte de los regulados, dando lugar a no-
cooperación en las investigaciones y en el proceso de compliance'577".
Para que la función promotora pueda tener algún valor de "vinculación" con el
regulado, es fundamental que la autoridad conste de armas lo suficientemente
poderosas en casos de averiguar un incumplimiento, para que el análisis costo
y beneficio del regulado, lo lleve irredargüiblemente al cumplimiento de la
normativa. En resumen, no le salga más barato el incumplimiento ambiental,
por sobre corregir su actuar.
Asimismo, la jurisprudencia ha ratificado que la principal finalidad de estos

mecanismos es lograr una mejor asignación de recursos, superando la fórmula
tradicional de reacción que trae como consecuencia una sanción
administrativa. Así, la autoridad puede administrar adecuadamente sus
recursos en la persecución administrativa. Lo anterior, como se señaló, fue
indicado por la jurisprudencia:
"Decimonoveno. Que, en cuanto a su finalidad, estos mecanismos e

instrumentos persiguen como objetivo primordial lograr una mejor asignación
de recursos, superando la fórmula tradicional de reacción de la
Administración del Estado frente a incumplimientos. Lo anterior explica que
los mecanismos de incentivo al cumplimiento establecidos en la Losma,
conlleven beneficios recíprocos para los regulados y la Administración del
Estado578".
Sin embargo, cabe tener presente que la aplicación de las leyes por los
órganos administrativos encauza las decisiones de los particulares y las
sanciones administrativas cumplen un rol regulatorio o disuasorio. En este
sentido, se ha señalado:
"(...) En cualquier situación normativa habrá quienes cumplan

voluntariamente, quienes no, y otros, sólo cumplirán si observan que se
577 MONTT, Santiago, (2010), p. 21.

490
aplican sanciones por parte de la autoridad. A este último fenómeno —que el
fiscalizado modificara su conducta para evitar una sanción— se denomina
disuasión. Este fenómeno tiene un efecto particular, referido a quienes violan
la ley para que no lo vuelvan hacer, y un efecto influencia, referido a los otros
posibles infractores enviándoles el mensaje de que ellos también pueden
sufrir las consecuencias adversas en casos de incumplimiento.
(...)
Por tal motivo la literatura identifica cuatro factores que afectan a este
fenómeno de la disuasión: (a) La existencia de una oportunidad real para
detectar las violaciones a la normativa ambiental; (b) que exista una
respuesta inmediata y previsible a las violaciones; (c) que esta respuesta
incluya una sanción apropiada; y (d) la percepción por parte de los
fiscalizados de los tres factores anteriores579".
Hoy es posible afirmar que la aplicación de sanciones, luego de un

procedimiento administrativo, puede tener un fin de incentivo al cumplimiento.
Lo anterior, sí ha sido considerado en el debate legislativo. Con ocasión de la

reforma de la ley ambiental, se reconoció como uno de los pilares
fundamentales del procedimiento sancionador, el incentivo al cumplimiento.
Cabe recordar que el antiguo sistema de fiscalización y sanción ambiental
adolecía de graves inconvenientes de diseño institucional que impedían el
cumplimiento de su objetivo, la protección ambiental580. En efecto, existía una
580 El antiguo artículo 64 de la LBMA, contenido en su Título IV, denominado "De la

Fiscalización" señalaba, en lo que interesa, lo siguiente: "Corresponderá a los organismos del
Estado que, en uso de sus facultades legales, participan en el sistema de evaluación de
impacto ambiental, fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre
las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental. En caso de
incumplimiento, dichas autoridades podrán solicitar a la Comisión Regional o Nacional del
Medio Ambiente, en su caso, la amonestación, la imposición de multas de hasta quinientas
unidades tributarias mensuales e, incluso, la revocación de la aprobación o aceptación
respectiva, sin perjuicio de su derecho a ejercer las acciones civiles o penales que sean
procedentes".
491
gran diversidad de órganos administrativos con competencia de fiscalización y
sanción ambiental, en resumen, todos se peleaban la competencia para
sancionar a los regulados.
Luego, la fiscalización se centraba en visitas en terreno, careciendo de

mecanismos idóneos de monitoreo o la llamada fiscalización de gabinete.
Finalmente, se carecía de una metodología común de fiscalización,
determinación de sanción e incentivos al cumplimiento, que permitiese la
debida protección del medio ambiente.
En razón de lo anterior, se optó por generar un adecuado diseño

institucional581, que otorgara certeza a los regulados sobre la generación de
políticas públicas ambientales, la evaluación de proyectos ambientales y la
fiscalización y sanción administrativa, ante incumplimientos a la normativa
ambiental, todo radicado en órganos distintos, pero con competencia
delimitada. Asimismo, en la discusión de la ley Nº 20.417, se entendió que no
era un fin unívoco de los procedimientos sancionadores sancionar, por el
contrario, era fundamental generar mecanismos de promoción e incentivos al
cumplimiento de los regulados. Así se señaló:
La doctrina señalaba: "Si bien no existe un diagnóstico acabado y claro sobre el nivel de
cumplimiento de la normativa ambiental en Chile, existen críticas asociadas a la dispersión y
superposición de competencias fiscalizadoras, al monto y ejecución de las sanciones por
incumplimiento de la normativa ambiental, al deterioro del medio ambiente, a la falta de certeza
sobre los criterios de la autoridad, y a la insuficiencia de los mecanismos de acceso a la justicia
administrativa y jurisdiccional, entre otros aspectos.
En este contexto, la evaluación del desempeño ambiental del país entre los años 1990 y
2004, realizada por la OCDE, y a la que el país se sometió voluntariamente, recomendó:
'desarrollar y fortalecer aún más los cambios normativos (normas, entre otros) para mejorar la
salud ambiental y cumplir los compromisos internacionales de Chile; examinar formas de
fortalecer la capacidad de cumplimiento y fiscalización, incluso mediante reformas
institucionales, como por ejemplo el establecimiento de un órgano de inspección
ambiental'". CORDERO, Luis (2008).
581"De manera que no es indiferente no sólo qué instituciones tenemos, sino también cómo las
diseñamos, qué personas están a cargo, qué incentivos diseña el sistema legal para el ejercicio
de competencias y qué mecanismos de control desarrollamos para evitar comportamientos
oportunistas". Biblioteca del Congreso Nacional. Historia de la ley Nº 20.417, p. 6.
492
"No puede haber reforma del Estado sin avanzar en la reforma de sus
instituciones. En efecto, el marco institucional entrega las reglas del juego en
una sociedad, al estructurar incentivos para promover las conductas
deseadas y al establecer el ordenamiento de deberes y derechos, reduciendo
así la incertidumbre para las actividades que se desarrollan en la sociedad.
La importancia de la eficiencia de las instituciones públicas, estriba en el
impacto que tiene en el desempeño económico, pero también en el goce de
libertades públicas y en la resolución de las inequidades.
[...].
Lo que nos interesa es crear instituciones públicas para cautelar derechos,

libertades y bienes públicos, sujetas a presupuestos específicos que
condicione el actuar e impongan eficiencia, de manera de promover
resultados apreciados por los ciudadanos y potencialmente exigibles frente a
su incumplimiento582".
En la actualidad los órganos reguladores sancionadores aplican estrategias

mixtas —sanción y promoción al cumplimiento— quedando en la potestad
discrecional de la autoridad determinar cuándo sancionar o cuándo persuadir el
cumplimiento. Lo anterior ha llevado a una parte de la doctrina a afirmar que:
"[...] la sanción sólo se justifica en caso de ineficacia o insuficiencia de los

poderes que corrigen la contravención y sus efectos. Fuera de estas
hipótesis, sería innecesaria y por tanto desproporcionada583".
En efecto, salvo que la ley específicamente señale cuál es el efecto

específico del instrumento de incentivo al cumplimiento, será la autoridad
administrativa conforme a su potestad discrecional que determine los efectos
de acogerse a mecanismos de regularización de brechas administrativas.
En este sentido, el Segundo Tribunal Ambiental en el "Caso Miguel Torres"

señaló:

583 ARANCIBIA, Jaime (2014), p. 131.
493
"Decimocuarto. Que, lo anterior es relevante, pues los mecanismos de
incentivo al cumplimiento fueron diseñados a la luz del principio de
cooperación entre el regulador y el regulado, técnica que ha sido desarrollada
más intensamente en países industrializados, así como en el derecho
internacional del medio ambiente, y cuya característica fundamental es el
incentivo al cumplimiento a través de la creación de mecanismos flexibles,
tales como, la asistencia al cumplimiento, cuya finalidad es enfrentar las
dificultades del cumplimiento de manera proactiva. Bajo el modelo de
cooperación, la ejecución se enfoca con mayor fuerza en el cumplimiento
normativo, antes que en los mecanismos clásicos de disuasión y sanción,
transitando de una política disuasiva a una política asociativa, menos
adversarial, que utiliza múltiples herramientas para incentivar el cumplimiento
normativo.
Decimoquinto. Que, al respecto, se ha señalado que 'resultados empíricos

indican que un enfoque de ejecución normativa más cooperativa conlleva un
mejor manejo ambiental. En otras palabras, mientras la relación entre el
regulador y el regulado sea más cooperativa, las entidades reguladas
mejoran su gestión ambiental'. (Glicksman, Robert L. y Earnhart, Dietrich.
'Coercive vs. Cooperative Enforcement: Effect of Enforcement Approach on
Environmental Management', International Review of Law and Economics,
42, 2015, p. 136) (traducción del Tribunal). En razón de lo anterior, la ley
Nº 20.417 vino a modificar el énfasis. esencialmente sancionatorio que existía
en nuestro país previo a la reforma de la institucionalidad ambiental del año
2010, incorporando nuevos esquemas enfocados en la cooperación entre la
Administración del Estado y los sujetos regulados, por razones de eficiencia y
eficacia.
Decimosexto. Que, en consecuencia, la introducción de los mecanismos de

incentivo al cumplimiento en nuestro ordenamiento jurídico reestructuró los
objetivos perseguidos por la actividad de policía de la Administración del
Estado, desde un énfasis represivo a uno colaborativo, manteniendo la
actividad sancionatoria como una respuesta disuasiva frente a los
incumplimientos, pero ya no como la única forma de respuesta estatal
494
(Cordero Vega, Luis, Durán Medina, Valentina, Moraga Sariego, Pilar, y
Urbina Benavides, Cecilia, Análisis y Evaluación de la Institucionalidad
Ambiental en Chile Elementos para el desarrollo de sus capacidades,
Estrategias de Desarrollo y Protección Social, Ministerio Secretaría General
de la Presidencia, Chile, Lom Ediciones, 2009, p. 171)584 ".
De este modo, y en razón de lo señalado, en el ordenamiento jurídico

nacional se reconocen dos estrategias mixtas de cumplimiento administrativo,
disuasión y compliance. Los mecanismos de incentivo al cumplimiento,
perteneciente a la herramienta de compliance, tiene por objeto la promoción del
cumplimiento de los regulados para superar sus brechas administrativas.
Dichos mecanismos de incentivo al cumplimiento pueden otorgar diversos
beneficios como el término del procedimiento sancionador, la disminución o
exención de multa, entre otros beneficios, que pueden ser fijados por ley o por
la autoridad administrativa conforme a su potestad discrecional.
VIII. Principio de la independencia de sanciones y de las actuaciones

procedimentales
1. Concepto
El principio de la independencia de las sanciones y de las actuaciones

procedimentales parte de la premisa que es legítimo imponer, por un mismo
hecho, sanciones penales, políticas, civiles, administrativas y disciplinarias.
Esta doctrina nos aleja de toda vinculación con el derecho administrativo
sancionador español, que se funda en la incompatibilidad de las sanciones
495
administrativas y penales, que entiende ambas como manifestación del mismo
ius puniendi.
Las actuaciones del procedimiento administrativo sancionador serán

independientes de las actuaciones o resoluciones que acontezcan en un
proceso penal, civil o disciplinario, en razón de los mismos hechos. De este
modo, en materia penal, la condena, el sobreseimiento, la absolución, el
archivo provisional, la aplicación del principio de oportunidad, la suspensión
provisional del procedimiento y los acuerdos reparatorios, considerando los
documentos, y antecedentes que los componen, serán independientes al
procedimiento administrativo sancionador. Lo anterior también resulta aplicable,
en materia civil, respecto al procedimiento de indemnización de perjuicios y en
sede disciplinaria, en relación a la adopción de una sanción o la absolución.
De esta manera, la autoridad administrativa sancionadora, en primer lugar,

no estará condicionada a las decisiones que se adopten en los procesos
penales, civiles o disciplinarios, sin perjuicio de estimarlos conforme a la
naturaleza y fin de su procedimiento y en segundo lugar, si los antecedentes de
los señalados procedimientos y sus sentencias o resoluciones, son
acompañados al expediente sancionador, deberá evaluarlos y ponderarlos
dentro del régimen de valoración de la prueba, que rija al procedimiento
administrativo sancionador y determinar su repercusión o valoración en la
eventual infracción administrativa, clasificación de la gravedad o en la
determinación de la sanción. En resumen, deberá señalar precisamente, qué
efecto tiene el documento en el proceso sancionador, conforme al principio de
motivación del acto administrativo.
Por ejemplo, una empresa dedicada al rubro de los combustibles llamada

"Oro Negro", ha sido condenada, penalmente, por la contaminación de toda la
zona costera de la IV Región, de la comuna de Los Vilos. La contaminación fue
producto de la fisura de una cañería que traslada el petróleo del mar hacia la
empresa. En el proceso penal los jueces consideraron los informes técnicos
emitidos por el Servicio Nacional de Pesca, por la Directemar y la Brigada
especializada de la Policía de Investigaciones, sobre delitos ambientales, para
dar por acreditado el delito. Paralelamente, la Superintendencia del Medio
496
Ambiente, autoridad a cargo de la fiscalización y sanción de incumplimientos de
las Resoluciones de Calificación Ambiental, ha iniciado, por los mismos
hechos, un procedimiento administrativo sancionador, formulando cargos al
regulado, por un eventual incumplimiento del plan de emergencia con que
contaba la empresa en su Resolución de Calificación Ambiental. En el referido
procedimiento un denunciante acompaña los informes técnicos señalados y
pide que se sancione inmediatamente al regulado. ¿Qué debe hacer la
autoridad administrativa? En razón del principio de independencia de las
actuaciones, la autoridad administrativa no puede, con sólo esos antecedentes
y sin un análisis pormenorizado de su expediente administrativo, sancionar al
regulado. En efecto, la autoridad deberá estudiar detalladamente el expediente
administrativo, considerando descargos y pruebas del regulado, los informes
indicados y todo aquello que componga el expediente, dando estricto
cumplimiento a las etapas del procedimiento y a las normas de valoración de la
prueba. De este modo, es posible ser sancionado penalmente y absuelto
administrativamente y viceversa.
La independencia de las sanciones y actuaciones no tiene un reconocimiento

general u orgánico en nuestro país, aunque sí lo está en algunas normativas
sectoriales. Por ejemplo, en materia de sanciones disciplinarias, el artículo 120
del Estatuto Administrativo señala:
"La sanción administrativa es independiente de la responsabilidad civil y

penal y, en consecuencia, las actuaciones o resoluciones referidas a ésta,
tales como el archivo provisional, la aplicación del principio de oportunidad, la
suspensión condicional del procedimiento, los acuerdos reparatorios, la
condena, el sobreseimiento o la absolución judicial no excluyen la posibilidad
de aplicar al funcionario una medida disciplinaria en razón de los mismos
hechos".
497
Lo anterior admite una sola excepción, a saber, cuando la autoridad
administrativa haya aplicado al funcionario la medida de destitución y el tribunal
dicta sobreseimiento definitivo o la sentencia absolutoria, en alguno de los
siguientes casos:
— Si la autoridad administrativa hubiera aplicado a un funcionario la medida

disciplinaria de destitución, como consecuencia exclusiva de hechos que
revisten caracteres de delito y el tribunal que investigue los mismos hechos
dicta, sin embargo, sobreseimiento definitivo o sentencia absolutoria, fundado
en la circunstancia de no constituir delito los hechos denunciados, el
funcionario deberá ser reincorporado.
— Si el sobreseimiento definitivo o la sentencia absolutoria se fundan en una

causal distinta, el funcionario administrativamente sancionado puede pedir la
reapertura del sumario administrativo, y si en éste también se le absolviere,
procederá igualmente su reincorporación.
En ambos casos, la reincorporación se hará en el cargo que se

desempeñaba a la fecha de destitución u otro de igual jerarquía, conservando
todos sus derechos. Si no fuere posible la reincorporación, en los términos
señalados, en el plazo de 6 meses contados desde la absolución
administrativa, el funcionario tendrá derecho a exigir como indemnización el
pago de la remuneración que le habría correspondido percibir en su cargo
durante el tiempo que hubiere permanecido alejado de la Administración, hasta
un máximo de tres años, suma reajustada de acuerdo a variación del IPC
desde la fecha del cese de funciones hasta el mes anterior al de pago efectivo.
El órgano contralor se ha pronunciado sobre el artículo 120 del Estatuto

Administrativo, fijando su sentido y alcance, en diversos dictámenes. Cabe
destacar el "Caso Junji y abusos sexuales", que parte por denuncia de la
Asociación de Funcionarios de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, que
solicitaba impedir iniciar una investigación sumaria o un sumario administrativo
mientras el Ministerio Público no haya iniciado la indagación sobre diversas
denuncias por delitos de abuso sexual contra menores, que eventualmente
fueron perpetrados por funcionarios de esa institución, señalando:
498
"En tal sentido, la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los
dictámenes Nºs. 34.142, de 2010 y 74.155, de 2012, ha indicado que el
aludido principio implica que la autoridad administrativa puede absolver,
sobreseer, o bien aplicar una sanción, de acuerdo al mérito del procedimiento
disciplinario, con prescindencia de las decisiones adoptadas en el proceso
jurisdiccional y que paralelamente se esté instruyendo o se hubiere
sustanciado, por los mismos hechos, en la instancia correspondiente585".
Asimismo, el principio de independencia de las sanciones ha sido reconocido

por el Tribunal Constitucional en la sentencia sobre el requerimiento de
inaplicabilidad presentado por el Alcalde de la Municipalidad de Sierra Gorda
respecto del artículo 11 del decreto ley Nº 799, de 1974, donde estableció la
independencia de la sanción política y la sanción administrativa. En este
sentido, señaló que el alcalde de una municipalidad puede cesar en sus
funciones por causales políticas o por causales administrativas. Las primeras
reguladas en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y las segundas
en decreto ley Nº 799, de 1974, Fija normas que regulan el uso y circulación de
Vehículos Estatales en relación al Estatuto Administrativo:
"Decimoctavo. Que en relación al primer motivo de agravio constitucional

reseñado en el considerando precedente, debe acotarse, para una adecuada
lectura jurídico-política del mandato contenido en el artículo 125 de la Ley
Suprema, que esta disposición tiene por objeto regular la cesación en sus
cargos de aquellas autoridades locales y regionales que invisten la calidad de
representantes de la ciudadanía, cualidad que indiscutiblemente comparten
el alcalde, los consejeros regionales y los concejales;
Decimonoveno. Que el artículo 60 de la ley Nº 18.695, en cumplimiento de lo

previsto por el artículo 125 de la Constitución, establece las causales de
cesación en lo que respecta al cargo de alcalde y del análisis de su contenido
se puede desprender que dichas causales aluden a las circunstancias que de
manera armoniosa el orden político institucional ha establecido para la
585 Dictamen Nº 2.463/2003.
499
cesación en sus cargos de quienes son autoridades electas por sufragio
universal;
Vigésimo. Que, despejada la naturaleza jurídica que asiste a las analizadas

causales de cesación, se hace menester, con el objeto de iluminar el
razonamiento sobre el reproche de constitucionalidad en examen, tener a la
vista que en el edil se presenta una doble calidad jurídica. En efecto, si bien
el alcalde es un representante de la ciudadanía al emanar su investidura del
sufragio popular, goza a su vez del carácter de funcionario público, atributo
que le reconoce el artículo 40 de la ley Nº 18.695, cuando expresamente lo
incluye en la categoría de funcionario municipal;
Vigesimoprimero. Que de la dualidad cualitativa expuesta en el considerando

anterior se deriva que el alcalde sea al mismo tiempo sujeto pasivo de
responsabilidad política y administrativa y, por consiguiente, se encuentre
sometido a dos órdenes normativos diversos que regulan tales formas de
responsabilidad, a saber, la ley Nº 18.695 —en relación a las causales de
cesación en el cargo y al Tribunal Electoral Regional como magistratura
competente en primera instancia para su conocimiento— y la preceptiva que
incide y permite hacer efectiva su responsabilidad administrativa. Con todo,
ambas especies de responsabilidad encuentran su fundamento constitucional
en lo preceptuado en el inciso tercero del artículo 7º de nuestra Carta
Fundamental;
Vigesimosegundo. Que en mérito de los razonamientos consignados

precedentemente, no se divisa cómo la facultad para aplicar una medida
disciplinaria contenida en el Estatuto Administrativo que concede el decreto
ley Nº 799 a la Contraloría General de la República puede vulnerar el artículo
125 de la Ley Fundamental, por cuanto se trata de una potestad de ese
órgano de control vinculada no a la responsabilidad política sino a la
responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos, como lo es el
alcalde en su calidad de funcionario municipal. Más aún, la aludida facultad
sancionatoria se encuentra contemplada en el régimen jurídico de la
Contraloría, constituido, en lo que interesa, por lo dispuesto en los artículos
9º de la ley 10.336, 10 de la Ley 18.918, Orgánica Constitucional del
500
Congreso Nacional, y 11 del decreto ley Nº 799, preceptivas todas que
confieren a la Contraloría General de la República la facultad de aplicar
medidas disciplinarias a los funcionarios públicos en las situaciones a que se
refieren586";
Asimismo, el Tribunal de Cuentas ha señalado:
"De este modo, la circunstancia que se persiga la responsabilidad civil o

penal en relación con determinado hecho, no obsta a la posibilidad de que se
determine responsabilidad administrativa, la que se basa en la infracción de
deberes funcionarios que involucran una sanción disciplinaria, en tanto, que
para que exista responsabilidad civil extracontractual, como en este caso, es
necesario que concurran como requisitos indispensables la acción u omisión
negligente o culpable de un funcionario público, un daño al patrimonio fiscal y
una relación de causalidad entre ambos elementos, supuesto que como ya
se analizó, concurre en la especie;14º Que refuerza lo anterior el inciso
segundo del artículo 13 del Reglamento de Disciplina de Carabineros Nº 11,
que dispone que la sanción administrativa es independiente de la
responsabilidad penal y civil y, por tanto, la condena, el sobreseimiento o la
absolución judicial, no excluyen de aplicar al funcionario una medida
disciplinaria en razón de los mismos hechos587".
De este modo, las actuaciones de los procedimientos sancionadores,

penales, políticos, civiles y disciplinarios, que se den origen por un mismo
hecho, deben ser ponderados y evaluados considerando las normas especiales
que los rigen, y el objetivo de la persecución de cada uno de ellos. La autoridad
administrativa debe respetar las etapas del procedimiento y evaluar los
antecedentes que conformen su expediente administrativo, reparando,
exclusivamente, en las normas que resultan aplicables a su procedimiento
sancionador. Asimismo, la autoridad sancionadora no está condicionada de las
decisiones que se adopten en los referidos procesos, sin perjuicio de estimarlos
conforme a la naturaleza y fin de su procedimiento.
586 STC Nº 796.

587 Sentencia del Tribunal de Cuentas, rol Nº 41236.
501
IX. Aplicación del principio ne bis in idem en su esfera procesal y sustantiva
1. Concepto
El principio de independencia de las sanciones permite la coexistencia de

procedimientos de procedimientos o la persecución múltiple, de un mismo
hecho en diversas sedes. De este modo, un hecho delictual o infraccional,
puede dar origen a procesos penales, políticos, administrativos y disciplinarios,
sin que exista una infracción al principio de ne bis in idem.
Un ejemplo de lo anterior es el "Caso leche ADN". Durante el año 2008 se

descubre la muerte de seis personas que, por un error en la fórmula de los
fabricantes de un suplemento alimenticio, consumieron un alimento con una
dosis inferior al potasio requerido, lo cual les habría causado hipocaliemia, un
trastorno del metabolismo basado en la disminución de potasio en la sangre.
Asimismo, 59 personas presentaron esta enfermedad de manera severa. El
anterior caso dio origen a un procedimiento administrativo de la autoridad
sanitaria y un proceso penal por falsificación y contrabando del suplemento
alimentario.
La coexistencia de procedimientos se vincula al principio ne bis in idem o non

bis in idem, en su esfera procesal. En efecto, el principio ne bis in idem,
dispone que nadie puede ser juzgado o sancionado dos veces por un mismo
hecho. De este modo, el referido principio, tiene, por una parte, una versión
sustantiva —sanción múltiple— y, por otra, una connotación procesal —
persecución múltiple—. En este sentido, señala el profesor Mañalich:
"En términos generales, el principio ne bis in idem está constituido por la

prohibición de que una misma persona sea juzgada y/o sancionada dos
502
veces por un mismo hecho. En la tradición del derecho penal europeo-
continental, el contenido específico del mismo se identifica con la conjunción
de un estándar sustantivo de aplicación jurisdiccional de normas de sanción
penal y un estándar de clausura procesal. En tanto estándar de adjudicación,
el principio ne bis in idem se traduce en una prohibición de consideración o
valoración múltiple de un mismo 'hecho' —o más técnicamente: de una
misma circunstancia o aspecto (de uno o más hechos)— en la
fundamentación judicial de la sanción a ser impuesta sobre una misma
persona. En tanto estándar de clausura procesal, el principio se traduce en
una exclusión de la posibilidad de juzgamiento de un hecho ante la existencia
de otro juzgamiento (anterior o simultáneo) relativo al mismo hecho588".
Por su parte, el actual Contralor General de la República don Jorge

Bermúdez ha señalado que el principio non bis in ídem es el derecho público
del ciudadano a no ser castigado por el mismo hecho con una pena o sanción
administrativa o con dos sanciones administrativas, siendo indiferentes que
éstas operen en el tiempo, de forma simultánea o sucesiva:
"[...] para el ámbito del Derecho administrativo sancionador se define como el

derecho público del ciudadano a no ser castigado por el mismo hecho con
una pena o sanción administrativa o con dos sanciones administrativas,
siendo indiferentes que éstas operen en el tiempo de forma simultánea o
sucesiva. [...] Para que proceda la aplicación de este principio se hace
necesario que se verifique la triple identidad entre el sujeto, el hecho y su
fundamento, impidiendo de esta forma la doble punibilidad589".
En este mismo sentido, se pronunció la Corte Suprema, al señalar:
"Que, amén de los principios generales que rigen la materia y que se

concretan en la excepción de cosa juzgada, el refrán del "ne bis in idem"
encuentra su consagración positiva en nuestro régimen jurídico en los
artículos 14, Nº 7º, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
588 MAÑALICH, Juan Pablo, (2011), p. 140.

589 BERMÚDEZ SOTO, Jorge, (2010), p. 189.
503
publicado en el Diario Oficial de veintinueve de abril de mil novecientos
ochenta y nueve, y 8º, Nº 4º, de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, divulgada en el mismo medio de difusión, de cinco de enero de mil
novecientos noventa y uno, que, como lo plantea el recurrente, no sólo tiene
incidencia en el Derecho Penal, sino también en el Procesal del ramo, vale
decir, es menester distinguir entre la dimensión sustantiva (nadie puede ser
castigado de nuevo por un ilícito por el cual ya ha sido absuelto o condenado
definitivamente) y el ámbito adjetivo (nadie puede ser juzgado otra vez por un
injusto por el cual ya ha sido absuelto o condenado definitivamente).
Por ende, al decir de Manuel Jaén Vallejo —no sólo se vulnera este principio
sancionando al autor más de una vez por el mismo hecho, sino también
cuando se lo juzga por el mismo hecho en más de una oportunidad—
("Estudios Penales", Ediciones Lexis Nexis, Santiago de Chile, año dos mil
seis, página 61590.
Por su parte, el Segundo Tribunal Ambiental en el "Caso Tecnorec" señaló:
"Decimosexto. Que, tal como se indicó, el argumento utilizado por la SMA

para absolver por las infracciones 1, 2 y 3 fue la aplicación del principio non
bis in idem. Si bien dicho principio se manifiesta en distintas instituciones
jurídicas, como por ejemplo el concurso aparente, real o ideal, lo que
esencialmente persigue es el evitar que una persona sea sancionada por un
hecho que ya fue reprochado en una sanción diversa. En efecto, en la
doctrina nacional, específicamente en materia penal, se ha señalado que "el
principio ne bis in idem está constituido por la prohibición de que una misma
persona sea juzgada y/o sancionada dos veces por un mismo hecho. [...] En
tanto estándar de adjudicación, el principio ne bis in idem se traduce en una
prohibición de consideración o valoración múltiple de un mismo hecho¿ o
más técnicamente: de una misma circunstancia o aspecto (de uno o más
hechos) en la fundamentación judicial de la sanción a ser impuesta sobre una
misma persona". (Mañalich Raffo, Juan Pablo, "El principio de ne bis in idem
en el Derecho Penal Chileno", Revista de Estudios de la Justicia, Nº 15, año
504
2011, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, p. 140). A mayor
abundamiento, el profesor Mañalich agrega que "el principio ne bis in idem no
representa más que una concreción de la prohibición de exceso que se
deriva del principio (general) de proporcionalidad: considerar dos veces un
mismo hecho o más exactamente, la misma propiedad de un hecho para
fundamentar o agravar la sanción a ser impuesta sobre una persona,
constituye una contravención de esa prohibición de exceso". (Mañalich Raffo,
Juan Pablo, "El principio de ne bis in idem en el Derecho Penal Chileno", pp.
142-143)591 ".
Asimismo, el Tribunal Constitucional en sentencia sobre requerimiento de

inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido por Sociedad Starco S.A.
respecto del numeral primero, letra a), del artículo único de la ley Nº 20.238,
que agrega una oración final en el inciso primero del artículo 4º de la ley
Nº 19.886, señaló que el principio no es sólo una prohibición dirigida a las
autoridades judiciales con el fin de impedir que una persona ya juzgada y
absuelta vuelva a ser investigada, juzgada y condenada por la misma
conducta:
"Trigesimonoveno: Que, respecto a los alcances del principio del non bis in
ídem, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado que éste "no es sólo
una prohibición dirigida a las autoridades judiciales con el fin de impedir que
una persona ya juzgada y absuelta vuelva a ser investigada, juzgada y
condenada por la misma conducta. Una norma legal viola este derecho
cuando permite que una persona sea juzgada o sancionada dos veces por
los mismos hechos. Dicha permisión puede materializarse de diferentes
formas, todas contrarias a la Constitución. De tal manera que la única forma
en que el legislador viola dicho principio no se contrae a la autorización
grosera de que quien hubiere sido absuelto en un juicio penal puede volver a
ser juzgado exactamente por la misma conducta ante otro juez nacional
cuando un fiscal así lo solicite, mediante una acusación fundada en el mismo
expediente. El principio non bis in ídem, por lo menos, también prohíbe al
591 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental rol Nº R-58-2015.
505
legislador permitir que una misma persona sea objeto de múltiples sanciones,
o juicios sucesivos, por los mismos hechos ante una misma jurisdicción".
(Sentencia C-115-08)592 ";
Por su parte, el Tribunal Constitucional en la sentencia sobre requerimiento

de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por el Juez de Policía
Local de María Pinto respecto de los artículos 207, letra b), de la ley Nº 18.290
y 39 y 40 de la ley Nº 18.287, que resultó empatada en votos, y por tanto el
requerimiento se entendió rechazado por la ausencia de voto dirimente en la
materia, se señaló por el voto que acogía:
"4º. Que es una base esencial de todo ordenamiento penal democrático el

principio de que por un mismo hecho delictivo el responsable no puede sufrir
más de una pena o ser objeto de más de una persecución criminal, conocido
como el non bis in idem. Esta interdicción del juzgamiento y la sanción
múltiple se sustenta, respectivamente, en la aplicación de principios relativos
al debido proceso y la proporcionalidad.
Su fundamento constitucional deriva de la dignidad personal y del respeto a

los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, cualidad que
le es reconocida universalmente. Su transgresión constituye, pues, un
atropello de las bases de la institucionalidad, así como de las garantías de un
procedimiento e investigación racionales y justos, consagradas en el capítulo
sobre igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos.
Como se ha dicho reiteradamente, tales garantías no se restringen a la

observancia de la ritualidad formal de un proceso, sino que alcanzan a los
elementos materiales o sustanciales del trato que surge de la aplicación de la
norma procesal, en orden a asegurar la justicia de la decisión jurisdiccional.
En ese sentido, el procedimiento que permite juzgar y sancionar más de una
vez por el mismo hecho desafía toda noción de justicia;[...]593 ".
592 STC Nº 1968.

593 STC Nº 1961. Asimismo, STC Nº 1960, Nº 2018 y Nº 2236.
506
Luego, dicha afirmación se hizo mayoría en sentencia sobre el requerimiento
de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido por Evelyn Benavides
Simon respecto de la norma contenida en el artículo 207, letra b), del D.F.L.
Nº 1-2009, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones594.
En el presente aparatado analizaremos el principio non bis in idem o ne bis in

ídem tanto en su faz sustantiva o adjetiva.
El principio de ne bis in idem requiere cumplir con la triple identidad, es decir

que concurran los mismos hechos, sujetos y causa en las sanciones aplicadas.
En este sentido, el Segundo Tribunal Ambiental en el "Caso Pampa
Camarones" señaló:
"Quincuagésimo cuarto. Que, en cuanto a los elementos de la triple identidad,

en particular la igualdad de hecho, la doctrina ha desarrollado criterios que
permiten determinar cuándo se está ante uno o varios hechos. Así, 'existirá
un solo hecho cuando la actuación del sujeto corresponda a una misma
manifestación de voluntad (criterio finalista) y sea valorada unitariamente en
un tipo (criterio normativo). Según la regla de la triple identidad, si con estos
criterios se llega a la conclusión de que hay más de un hecho cabrá, con
594 STC Nº 2045: "Cuarto: Que es una base esencial de todo ordenamiento penal
democrático el principio de que por un mismo hecho delictivo el responsable no puede sufrir
más de una pena o ser objeto de más de una persecución criminal, conocido como el "non bis
in idem". Esta interdicción del juzgamiento y la sanción múltiples se sustenta, respectivamente,
en la aplicación de principios relativos al debido proceso y la proporcionalidad.
Su fundamento constitucional deriva de la dignidad personal y del respeto a los derechos

esenciales que emanan de la naturaleza humana, cualidad que le es reconocida
universalmente. Su transgresión constituye, pues, un atropello de las bases de la
institucionalidad, así como de las garantías de un procedimiento e investigación racionales y
justos, consagradas en el capítulo sobre igual protección de la ley en el ejercicio de los
derechos.
Como se ha dicho reiteradamente, tales garantías no se restringen a la observancia de la

ritualidad formal de un proceso, sino que alcanzan a los elementos materiales o sustanciales
del trato que surge de la aplicación de la norma procesal, en orden a asegurar la justicia de la
decisión jurisdiccional. En ese sentido, el procedimiento que permite juzgar y sancionar más de
una vez por el mismo hecho desafía toda noción de justicia;" Asimismo, STC Nº 2254.
507
carácter general, más de una sanción' (Alarcón Sotomayor, Lucía. El non bis
in ídem como principio general del Derecho Administrativo. En Santamaría
Pastor, Juan (Director), Los Principios Jurídicos del Derecho Administrativo,
Io edición, Editorial La Ley, Madrid, 2010, p. 399)595 ".
Para un adecuado análisis de la materia cabe determinar la aplicación del

principio en el derecho administrativo sancionador, tanto, entre las sanciones
administrativas y entre sanciones de diversa naturaleza, a saber,
administrativas, penales, civiles y disciplinarias, como se examinará en los
próximos apartados.
Este principio es aplicable al sistema chileno, de conformidad al artículo 5º

inciso segundo de la Constitución, en tanto se encuentra reconocido en el Nº 4
del artículo 8º Convención Interamericana de Derechos Humanos 596 y en el
Nº 7 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 597,
regla que, por lo demás, se reproduce el inciso segundo del artículo 1º del
Código Procesal Penal.
Así, es posible asegurar que el principio no se encuentra reconocido

expresamente en nuestro ordenamiento jurídico, sobre lo anterior el Tribunal
Constitucional ha señalado:
"Cuadragésimo: Que el principio del non bis in ídem, en la forma explicada

precedentemente, no aparece consagrado, en forma explícita, en la Carta
Fundamental, como tampoco aparece mencionado, de manera expresa, el
principio del debido proceso legal. En este sentido, esta Magistratura ha

596 Artículo 8º: Garantías Judiciales. [...] 4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no
podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.
597 Artículo 14: [...] 7. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido
ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento
penal de cada país.
508
expresado que 'respecto al alcance de la disposición constitucional que
consagra el debido proceso, la STC 481 precisó que de la historia fidedigna
de la disposición constitucional es posible comprender, en primer lugar, que
se estimó conveniente otorgar un mandato al legislador para establecer
siempre las garantías de un proceso racional y justo, en lugar de señalar con
precisión en el propio texto constitucional cuáles serían los presupuestos
mínimos del debido proceso, sin perjuicio de dejar constancia que algunos de
dichos elementos decían relación con el oportuno conocimiento de la acción
y debido emplazamiento, bilateralidad de la audiencia, aportación de pruebas
pertinentes y derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal, imparcial e
idóneo y establecido con anterioridad por el legislador'. (Sentencia rol
Nº 1518, considerando 23º).
También se ha señalado que 'el derecho a un proceso previo, legalmente

tramitado, racional y justo, que la Constitución asegura a todas las personas,
debe contemplar las siguientes garantías: la publicidad de los actos
jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de ella por
la parte contraria, el emplazamiento, adecuada defensa y asesoría con
abogados, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y
objeción de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad
de interponer recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales
inferiores'. (Sentencia rol Nº 1448, considerando 40);
Cuadragésimoprimero: Que, aun cuando se estimara que el principio del

debido proceso legal, consagrado en nuestra Constitución, no incluye la
prohibición de ser juzgado y penado dos veces por un mismo hecho (non bis
in idem), igualmente ha de entenderse que forma parte del conjunto de
derechos que los órganos del Estado deben respetar y promover en virtud del
mandato contenido en el inciso segundo del artículo 5º de la Constitución, el
que reconoce como fuente de esos derechos tanto a la propia Carta
Fundamental como a los tratados internacionales ratificados por Chile y que
se encuentran vigentes.
Así resulta pertinente recordar que el Pacto Internacional de Derechos Civiles

y Políticos, de 1966, promulgado por Decreto Supremo Nº 778, del Ministerio
509
de Relaciones Exteriores, de 1989, indica, en su artículo 14 Nº 7, que: 'Nadie
podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual ya haya sido
condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el
procedimiento penal de cada país'.
La Convención Americana de Derechos Humanos, de 1969, promulgada por

Decreto Supremo Nº 873, del Ministerio de Relaciones Exteriores, de 1991,
establece, a su vez, en su artículo 8º Nº 4, que: 'El inculpado absuelto por
una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos
hechos598'".
3.1. La persecución múltiple de un mismo hecho que imponga una sanción de

distinta naturaleza
La doctrina ha llamado a la persecución múltiple, de un mismo hecho que

imponga una sanción penal y administrativa, como frente inter —
competencial599, en tanto se trata del ejercicio convergente de la persecución y
adjudicación penal y administrativa.
De la simple lectura de los artículos que regulan el ne bis in idem en su

esfera procesal, es evidente su exclusiva aplicación al juzgamiento penal,
siendo posible que un mismo hecho tenga persecución penal y administrativa,
e incluso se imponga una sanción administrativa y penal, como se ha señalado
en los capítulos anteriores respecto a la legitimidad de la sanción administrativa
y el análisis del principio non bis in idem en su esfera sustantiva. Incluso, cabe
598 STC Nº 1968.

599 MAÑALICH, Juan Pablo, (2011) -2-, p. 58.
510
recordar que existen normas en el derecho chileno que permiten y aseguran la
persecución múltiple penal y administrativa. En este sentido el artículo 58 de la
Ley de Mercado de Valores señala600:
La Superintendencia aplicará a los infractores de esta ley, de sus normas

complementarias, de los estatutos y reglamentos internos que los rigen y de
las resoluciones que dicte conforme a sus facultades, las sanciones y
apremios establecidos en su Ley Orgánica y las Administrativas que se
establecen en la presente ley [...].
Cuando en el ejercicio de sus funciones, los funcionarios de la

Superintendencia tomen conocimiento de hechos que pudieran ser
constitutivos de los delitos señalados en los artículos 59 y 60 de esta ley,
salvo en lo referente a la conducta ministerial de sus subalternos, el plazo de
24 horas a que se refiere el artículo 176 del Código Procesal Penal, sólo se
contará desde que la Superintendencia haya efectuado la investigación
correspondiente que le permita confirmar la existencia de tales hechos y de
sus circunstancias, todo sin perjuicio de las sanciones administrativas que
pudiere aplicar por esas mismas situaciones.
600 Asimismo, artículo 2º letra j) de la Ley Nº 19.913 de la Unidad de Análisis Financiero:
"Artículo 2º.- La Unidad de Análisis Financiero tendrá las siguientes atribuciones y funciones,
las que podrá desarrollar y ejercer en cualquier lugar del territorio nacional: [...]
j) Imponer las sanciones administrativas que establece esta ley. Bajo ningún respecto la
Unidad de Análisis Financiero podrá ejercer competencias propias del Ministerio Público o de
los Tribunales de Justicia. Asimismo, sólo podrá utilizar la información que reciba para los
propósitos establecidos en esta ley, no pudiendo en caso alguno darla a conocer o entregarla a
organismos o servicios distintos del Ministerio Público. Cuando, del examen de los
antecedentes referidos en las letras que anteceden, el Director de la Unidad de Análisis
Financiero estime que aparecen indicios de que se ha cometido alguno de los delitos a que se
refiere el artículo 27 de esta ley o el artículo 8º de la ley Nº 18.314, deberá disponer su
inmediata remisión al Ministerio Público. Asimismo, el Ministerio Público podrá requerir a la
Unidad el envío de los antecedentes que estén en su poder y que sean necesarios para las
investigaciones de lavado de activos que practique, se hayan iniciado de oficio, por denuncia o
por querella, cualquiera sea la fase en que ellas se encuentren".
511
Asimismo, la doctrina ha ratificado la independencia y legitimidad de la doble
persecución y sanción, penal y administrativa, en relación a un mismo conjunto
de hechos601.
Lo anterior es reconocido por el legislador al advertir que cada tipo de

responsabilidad obedece a fundamentaciones y circunstancias disímiles, y que
la finalidad perseguida con la aplicación de una y otra es diversa, es decir, cada
uno tiene una configuración jurídica y bienes jurídicos propios que proteger.
En Chile existen diversos casos emblemáticos sobre la materia, como son los
casos "Colusión de Farmacias", "La Polar", entre otros. En el caso "Colusión de
Farmacias", por un lado, el Tribunal de la Libre Competencia impuso una
sanción administrativa a las cadenas farmacéuticas por la colusión o acuerdo
de alza de precios de al menos 206 medicamentos, en el periodo comprendido
entre diciembre de 2007 y marzo de 2008, ambos meses inclusive, y, por otro,
se inició un proceso penal por el delito del artículo 285 del Código Penal 602. En
razón, de este emblemático caso la doctrina se pronunció sobre la persecución
múltiple administrativa y penal, señalando el profesor Mañalich:
"Luego, en la medida en que no pueda objetarse la legitimidad de la

configuración dualista de los regímenes sancionatorios en concurrencia, no
hay base para una objeción de principio en contra de la admisibilidad de la
sustanciación de procesos (jurisdiccionales o administrativos) encaminados a
la potencial imposición de sanciones en uno y otro frente. Este es
precisamente el caso, verbigracia, si un hecho presuntamente constitutivo de
alguna variante de colusión prevista por el art. 3º a) del D.L. Nº 211 pudiera a
la vez reclamar relevancia delictiva bajo el art. 285 del CP. Pues la potencial
activación de uno y otro régimen sancionatorio depende aquí de que tanto la
Fiscalía Nacional Económica como el Ministerio Público puedan ejercer sus
potestades de persecución eventualmente conducentes a que el Tribunal de
601ASTROSA HERRERA, Renato (1985), p. 593.

602Los que por medios fraudulentos consiguieren alterar el precio natural del trabajo, de los
géneros o mercaderías, acciones, rentas públicas o privadas o de cualesquiera otras cosas que
fueren objetos de contratación, sufrirán las penas de reclusión menor en sus grados mínimo a
medio y multa de seis a diez unidades tributarias mensuales.
512
la Libre Competencia, por un lado, y el respectivo tribunal con jurisdicción en
lo penal, por otro, queden en posición de comprobar la posible realización
imputable del supuesto de hecho de la respectiva norma de sanción 603".
El caso "La Polar"604 se refiere al estudio administrativo y penal, de las

repactaciones unilaterales de deudas que hizo una compañía respecto a sus
clientes. En el referido caso, se impuso una sanción administrativa por la
Superintendencia de Valores y Seguros y se tramita actualmente un proceso
penal, por blanqueo, lavado de activos y otros delitos. Lo interesante del
referido caso es que la Corte de Apelaciones, conociendo la reclamación de la
sanción administrativa, señaló que era posible la persecución múltiple
administrativa y penal:
"Sin embargo, hay que responder que en el caso de la especie el reclamante

no ha sido sometido a proceso o procedimiento ni se le ha aplicado pena dos
veces por lo mismo. Lo que ha ocurrido simplemente es que incurrió en
conductas de tal naturaleza compleja, que han vulnerado tanto normas de
orden penal, como administrativas, es decir, las conductas que se le han
reprochado han incidido en regímenes jurídicos diversos, y de allí que deban
ser conocidas por órganos también distintos.
Esto significa que las complejas actuaciones del reclamante Pablo Alcalde
Saavedra se han enmarcado en diversas dimensiones jurídicas, que son
paralelas, esto es, que corren por carriles distintos, sin tocarse unas con
otras. Uno, es el universo jurídico penal, que es al que alude quien ha
603MAÑALICH, Juan Pablo, (2014), p. 561.

604 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 1785-2012. Asimismo,
"Undécimo: Que, finalmente, se desechara también la supuesta vulneración del principio "non
bis in idem" puesto que, como se sabe, en la medida en que algún hecho punible imputable a
una determinada persona sea plenamente independiente, desde el punto de vista de su
específico contenido de ilicitud, de algún hecho constitutivo de una contravención
administrativa imputable a esa misma persona, la eventual imposición acumulativa de
sanciones penales y sanciones administrativas, respectivamente, por definición no
contravendrá la prohibición de punición múltiple, lo cual significa que tampoco ello ocurrirá en
caso de que uno y el mismo fragmento de comportamiento de esa persona haya realizado
tanto el supuesto de hecho de la norma de sanción penal como el supuesto de hecho de la
norma de sanción administrativa"; Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones, rol Nº 1434-
2015.
513
formulado este infundado reclamo, y otro el administrativo, en el que se ha
situado la presente cuestión. Cada uno de ellos tiene una normativa propia,
de las dos naturalezas que se han expuesto, totalmente diversas una de otra,
aun cuando comparten su carácter sancionatorio".
Recordemos que se impugnaba una multa aplicada a uno de los ejecutivos

de La Polar por infracción a la Ley de Mercado de Valores. La Corte es
sumamente enfática en señalar que el procedimiento administrativo
sancionador no se puede equiparar al proceso penal.
"Aceptar lo expuesto para basar esta tan insostenible alegación, importaría

dejar en la impunidad las conductas lesivas en el plano administrativo,
cuando ellas a su vez fueran constitutivas de infracciones penales. A su
turno, podrían permitir la impunidad en materia penal, porque no cabe duda
alguna a esta Corte que la misma alegación habrá de formularse en el
escenario penal que las conductas reprochadas han originado, según ha
expuesto o reconocido el propio reclamante, cuando ha aludido al proceso
penal incoado. Esto es, con toda seguridad allí se dirá que ya hubo sanción
en el plano administrativo y se invocará el mismo principio";
Por otro lado, en el "Caso Servicios de Ingeniería de Calidad" la

jurisprudencia señaló:
"Cuarto: Que ante la primera cuestión que promueve el reclamante, es dable

argumentar que la responsabilidad derivada de las infracciones a la
normativa que rigen la materia, responde a una sanción de carácter
administrativo —independiente de la sanción penal— no siendo razonable
aplicar la prescripción de las faltas como se pretende, precisamente al no
resultar coherente a la naturaleza de la acción disciplinaria por
responsabilidad administrativa que prescribe en cuatro años. Lo anterior, sin
perjuicio de resaltar que la Excma. Corte Suprema ha señalado que —las
acciones— prescriben en cinco años como señala el Código Civil605".
605Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 6227-2011. Confirmada por

514
En el "Caso Municipalidad de Temuco" también se señaló que no es
procedente aplicar el principio ne bis in idem, entre las sanciones
administrativas y sanciones civiles. Es decir, se refiere al principio de
independencia de las actuaciones o sanciones:
"Decimosexto. Que la normativa ambiental considera dos regímenes de

responsabilidad. El primero sobre daño ambiental (arts. 51 y siguientes
LBGMA); mientras que el segundo se refiere a infracciones ambientales
administrativas (Título III Losma). El primero persigue la reparación del medio
ambiente dañado (arts. 3, 51 y 53 LBGMA); en cambio el segundo, tiene un
rol disuasivo que no se cometan infracciones ambientales y represivo
imposición de un castigo al infractor .
Estos dos regímenes de responsabilidad coexisten y resultan

complementarios a la luz de lo dispuesto en el art. 52 LBGMA. A su vez, el
art. 60 Losma reconoce que el principio non bis in idem sólo aplica al
concurso de sanciones administrativas. De consiguiente, este Tribunal
desechará las alegaciones de la Municipalidad respecto del concurso entre
las sanciones administrativas aplicadas por la Resolución Reclamada y las
medidas ordenadas en la sentencia del Primer Juzgado Civil de Temuco606".
Destaca también lo señalado en el "Caso Expulsión del país":
"Undécimo: Que, finalmente, se desechara también la supuesta vulneración

del principio 'non bis in idem' puesto que, como se sabe, en la medida en que
algún hecho punible imputable a una determinada persona sea plenamente
independiente, desde el punto de vista de su específico contenido de ilicitud,
de algún hecho constitutivo de una contravención administrativa imputable a
esa misma persona, la eventual imposición acumulativa de sanciones
penales y sanciones administrativas, respectivamente, por definición no
contravendrá la prohibición de punición múltiple, lo cual significa que tampoco
ello ocurrirá en caso de que uno y el mismo fragmento de comportamiento de
esa persona haya realizado tanto el supuesto de hecho de la norma de
515
sanción penal como el supuesto de hecho de la norma de sanción
administrativa607";
Asimismo, la Contraloría General de la República ha consagrado el principio

de independencia de la sanción administrativa y disciplinaria. Así ha
dictaminado:
"Finalmente, acerca de que el Segundo Juzgado de Policía Local de la

comuna de Maipú, archivó los antecedentes sin determinar responsabilidades
en el accidente de tránsito en que tuvo participación, es menester destacar
que el artículo 139 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 1980, del
Ministerio de Defensa Nacional, Estatuto de Personal de la Policía de
Investigaciones de Chile, establece el principio de independencia de la
responsabilidad administrativa respecto de otras, de modo que lo planteado
por el recurrente no impidió el ejercicio de la facultad disciplinaria de la que
está dotada la autoridad policial608".
De este modo, es posible afirmar la legitimidad de la persecución múltiple

administrativa y penal, civil y disciplinaria en razón de lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico administrativo, y lo señalado por la doctrina y
jurisprudencia.
3.2. La persecución múltiple de un mismo hecho que imponga dos o más

sanciones administrativas
Como se ha señalado, el principio ne bis in idem en su esfera procesal tiene,

en nuestro ordenamiento jurídico, una aplicación exclusiva respecto a las
sanciones penales, es decir, existe una prohibición de persecución múltiple
penal, permitiendo, a contrario sensu, la aplicación de sanciones penales y

608 Dictamen Nº 53.696/2016.
516
administrativas, respecto a un mismo hecho. Sin embargo, no existen muchos
pronunciamientos sobre la aplicación del referido principio ante la
substanciación de dos o más procedimientos sancionadores administrativos,
por un mismo hecho.
Sin embargo, existen tres cuestiones que destacar. En primer lugar, el

estudio que ha realizado el profesor Juan Pablo Mañalich, sobre la persecución
múltiple de un mismo hecho, en su informe en "El principio ne bis in idem, en el
derecho administrativo sancionatorio chileno609".
Al respecto, el profesor Mañalich afirma que es posible distinguir entre los

frentes intra e inter competenciales. El frente intercompetencial se refiere a la
concurrencia de potestades sancionadoras penales y administrativas, por un
mismo hecho. Como se ha indicado con anterioridad, en el sistema jurídico
chileno, se reconoce la independencia de ambas sanciones y procedimientos,
asegurando la legitimidad de la doble sanción penal y administrativa y de la
persecución múltiple610respecto de estas.
Luego, frente intracompetencial, se refiere a la concurrencia de potestades

sancionadoras administrativas, por un mismo hecho. Es decir, por un mismo
hecho serían posible dos o más sanciones administrativas. Respecto a este
frente, es necesario distinguir entre los contextos intra e interprocesales.
El contexto intraprocesal describe la concurrencia de sanciones

administrativas en una única instancia de persecución. Por ejemplo, se le
formulan cargos por la Superintendencia del Medio Ambiente a la empresa
"Empresa Eléctrica Rodelillo S.A.", por no remitir las mediciones y análisis de la
norma de ruido, que le exige su Resolución de Calificación Ambiental. En razón
de lo anterior, por un mismo hecho, se le formulan cargos por incumplimiento
de su autorización ambiental y por incumplir la instrucción general sobre la
forma y modo de remisión de información. Como señala el profesor, esta
609 MAÑALICH, Juan Pablo, (2011) -2-.

610 Ibíd. Cfr. p. 59.
517
eventual infracción al ne bis in idem, se soluciona con las normas de concursos
de infracciones611.
Sobre el particular destaca el "Caso Sociedad de Tercerización de Servicios

Provider Latin American Limitada" de materia laboral, donde la Corte de
Apelaciones señala:
"Sexto: Que en este sentido la Excma. Corte Suprema se ha pronunciado

señalando: Que la existencia de distintas disposiciones que permiten
sancionar un mismo hecho en el ámbito del Derecho Laboral constituye una
situación semejante al llamado concurso de delitos, en el que juega el aludido
principio de non bis in idem, en los términos descritos en el antes
mencionado artículo 75 del Código Penal, si bien, como lo señala Alejandro
Nieto ('El Derecho Administrativo Sancionador', Editorial Tecnos, Madrid,
611 "Noveno: Que sobre el particular, es útil tener presente que las normas cuya
contravención se castigó con la multa impuesta por la Inspección Comunal del Trabajo, como
atropello al fuero sindical amparado por el artículo 243 del Código Laboral y la sanción
pecuniaria aplicada en estos autos por haberse llevado a cabo una práctica antisindical vedada
por su artículo 289, pertenecen a distintos Capítulos -IV y IX- del Libro III de este cuerpo legal,
que versan, respectivamente, sobre el Directorio de una organización sindical, inmerso en el
Capítulo I que trata sobre las "Disposiciones Generales" relativas a dichas organizaciones
sindicales y al Delegado del Personal y las "Prácticas Desleales o Antisindicales y su Sanción".
Décimo: Que, a pesar de esas sanciones diferenciadas, lo cierto es que los hechos respecto
de los cuales se hicieron efectivas tales multas fueron sustancialmente los mismos -separación
ilegítima de directora sindical- y según ha quedado expuesto, los jueces de la instancia
estimaron que ellos son punibles tanto como violación del fuero sindical establecido en el
artículo 243 del Código del ramo, cuanto como práctica antisindical prohibida por su artículo
289, desde que se ha tratado de multas por razones distintas y sometidas a autoridades y
procedimientos diferentes.
Undécimo: Que, con todo, la circunstancia de que las acciones descritas hayan contravenido
diversos preceptos específicos del Código Laboral, no implica que necesariamente estas
infracciones tengan distinta naturaleza y hayan lesionado diferentes bienes jurídicos, si se
repara en que todas las reglas que encierra el Libro III de este texto legal miran a proteger la
constitución de las organizaciones sindicales y a sus directores y a que ellas cuenten con la
debida autonomía en el desarrollo de sus funciones de representación y tutela de los derechos
e intereses de sus afiliados en sus relaciones con los empleadores. En esta perspectiva, tanto
el fuero reconocido a los directores sindicales desde su elección, cuanto la prohibición y
sanción de las prácticas antisindicales, se orientan a unos mismos objetivos, que son comunes
a todas las normativas que contiene el citado Libro III del Código del Trabajo". Sentencia de la
518
2002, Pág. 405)" la notoria existencia de normas sancionadoras
superpuestas no conculcan ese principio... ya que su cumplimiento
corresponde no al que elabora y aprueba la norma, sino al que la aplica en
aquellos supuestos en que un mismo acto o hecho puede estar tipificado y
sancionado en más de un precepto punitivo", a lo que puede agregarse lo
expresado por Manuel Rebollo Puig ("Potestad Sancionadora, Alimentación y
Salud Pública", Madrid, 1989), 'en puridad, el principio non bis in idem no
resuelve cuál de las normas debe prevalecer, sólo señala que hay que elegir
una... y no se constituye en criterio para determinar la validez o la derogación
de normas'. En el mismo sentido, Francisco Javier de León Villalba califica el
mencionado principio como un criterio de interpretación o solución al
constante conflicto entre la idea de la seguridad jurídica y la búsqueda de la
justicia material, que tiene su expresión en un criterio de lógica, de lo que ya
cumplido no debe volverse a cumplir, finalidad que se traduce en un
impedimento procesal que niega la posibilidad de interponer una nueva
acción y la apertura de un segundo proceso con el mismo objeto
("Acumulación de Sanciones Penales y Administrativas", Bosch, Barcelona,
España, 1998). (Fallo de la Excma. Corte Suprema, Cuarta Sala, que incide
en la causa 196-09 de veinticuatro de marzo de dos mil nueve).
Séptimo: Que, lo antes referido resulta plenamente aplicable a la segunda

multa cursada, por cuanto constatados los hechos que sirvieron de
fundamento a la primera infracción por la entidad administrativa y aplicada la
multa correspondiente al empleador, no es posible, sin violar el principio
referido, imponer a aquél una segunda multa con el mismo fundamento por
hacer aquello por lo cual ya se le había castigado. Es así que al aplicar la
segunda multa se incurrió en el yerro señalado que influyó sustancialmente
en lo dispositivo del fallo, lo que llevó a imponer a la parte reclamante una
segunda multa por los mismos hechos, lo que resulta prohibido en nuestra
legislación612".
Asimismo, la Corte Suprema ha señalado:
519
"Sin embargo, en lo que respecta a las restantes multas cursadas, que tienen
un mismo sustento jurídico, la infracción a la obligación que le impone al
empleador el artículo 184 del Código del Trabajo en lo antes citado, en
cuanto ha de proveer a sus dependientes de las condiciones sanitarias
básicas que define el Decreto Supremo Nº 594, la actuación de la recurrida
ha sido arbitraria, toda vez que sanciona en forma reiterada a la actora por
hechos que constituyen manifestaciones de incumplimiento de una misma
obligación, que a decir de la doctrina tienen un mismo fundamento jurídico, lo
que importa vulnerar el principio non bis in idem plenamente aplicable a la
legislación laboral como antes ha sostenido esta Corte en la causa rol
Nº 5889-2004613".
En este contexto la doctrina ha señalado:
"(...) la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el

mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan
preconcebido o aprovechando idéntica ocasión"; agregando que "aunque el
precepto en cuestión no dice cómo hay que sancionar en ese caso sí queda
claro que sólo cabe una única sanción614".
Finalmente, el contexto interprocesal es aquel que analiza la concurrencia de

sanciones administrativas en dos o más instancias de persecución. Por
ejemplo, el "Liceo Experimental" no paga las cotizaciones de sus profesores.
En razón de esto, la Dirección del Trabajo y la Superintendencia de Educación
le formulan cargos, por incumplir sus respectivas normativas. ¿Es aplicable el
principio non bis in idem? La respuesta es negativa, atendido a que cada
normativa resguarda un determinado bien jurídico. En este sentido la Corte
Suprema ha señalado:
"En estas condiciones sólo cabe concluir que la identidad requerida respecto
de los elementos que integran el principio non bis in idem no se cumple en la
especie, pues el fundamento de las sanciones aplicadas al actor, y de las que

614 LOZANO CUTANDA, Blanca (2010), p. 769.
520
se ha hecho mención más arriba, resulta ser diverso, respondiendo a la
protección de bienes jurídicos diferentes, circunstancia que legitima por sí la
actuación del ente administrativo reclamado y que ha sido objeto de reproche
en estos autos615".
Este criterio que fue confirmado en el "Caso Verdenova":
"Sexto: Que del examen de los antecedentes de autos aparece que los
sentenciadores no incurrieron en los errores de derecho que se les atribuyen
y que, por el contrario, se han limitado a aplicar la normativa que rige la
situación de hecho materia de la reclamación.
En efecto, y tal como se razona en el fallo de primera instancia, hecho suyo

por los sentenciadores de segundo grado, en la especie no concurre la triple
identidad que configura el principio non bis in idem cuya contravención alega
el recurrente, puesto que hallándose limitado dicho instituto por las
competencias particulares de los distintos órganos fiscalizadores, en la
especie la Autoridad Sanitaria decidió sancionar a la empresa reclamante
debido a que el trabajador accidentado no contaba con elementos de
protección personal para realizar trabajos en altura y a que no existía un
protocolo para labores de esa naturaleza, hechos que, según concluyó,
transgreden lo estatuido en los artículos 3º, 37 y 53 del Decreto Supremo
Nº 594 de 1999 del Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento sobre
condiciones sanitarias y ambientales básicas en los lugares de trabajo.
A su vez, la Dirección del Trabajo multó a Verdenova S.A. por haber incurrido
en la infracción consistente en "No contar con señalización visible y
permanente las zonas de peligro (sic)".
Como resulta evidente ambas sanciones responden a circunstancias fácticas

diversas, esto es, en un caso se castiga a la empresa como consecuencia de
la falta de elementos de protección personal para realizar trabajos en altura y
de un protocolo para esa clase de labores, mientras que la autoridad
521
encargada de la fiscalización de la normativa laboral reprocha al empleador
la inexistencia de señalización visible y permanente en las zonas de peligro.
Séptimo: Que, además de lo expuesto, se debe dejar expresamente

asentado que la circunstancia de que Verdenova S.A. haya sido sancionada
por la Dirección del Trabajo no obsta a que la Autoridad Sanitaria ejerza sus
propias atribuciones.
En efecto, la potestad de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la

Región Metropolitana para aplicar a la reclamante una multa de 150
Unidades Tributarias Mensuales, contenida en la Resolución Nº 1915 de 20
de abril de 2012, emana de los artículos 3º, 67, 68, 82 y 174 del Código
Sanitario en cuanto la facultan para atender las materias relacionadas con las
condiciones de saneamiento y seguridad de, entre otros sitios, los lugares de
trabajo, cualquiera que sea la naturaleza de ellos, disponiendo la última que
la infracción al Código Sanitario, sus Reglamentos o las resoluciones que
dicte la Autoridad Sanitaria será sancionada con multa de un décimo de
Unidad Tributaria Mensual hasta mil Unidades Tributarias Mensuales.
Octavo: Que, por otra parte, y como se desprende de la sola lectura de las
disposiciones que rigen su actuar, ambas autoridades proceden en resguardo
y defensa de intereses y bienes jurídicos diversos. En un caso se trata de
velar por la aplicación de las medidas necesarias para proteger eficazmente
la vida y salud de los trabajadores, mientras que en el segundo la actuación
de la autoridad obedece a un deber impuesto al Servicio Nacional de Salud
en orden a velar porque se eliminen o controlen todos los factores, elementos
o agentes del medio ambiente que afecten la salud, la seguridad y el
bienestar de los habitantes de la Nación en general, incluyendo entre los
diversos sitios por cuyas condiciones de saneamiento y seguridad deberá
preocuparse, además de ciudades, balnearios, campos y territorios mineros,
los lugares de trabajo.
Noveno: Que, en consecuencia, resulta evidente que ambas autoridades han

intervenido en el caso en examen en ejercicio de sus atribuciones propias y
en defensa de distintos bienes jurídicos, lo que permite descartar de plano la
522
concurrencia en la especie de una infracción al invocado principio non bis in
ídem, conclusión que, por lo demás, se ve reforzada por lo establecido en el
inciso cuarto del artículo 184 del Código del Trabajo, en cuanto prescribe
que: 'Corresponderá también a la Dirección del Trabajo fiscalizar el
cumplimiento de normas de higiene y seguridad en el trabajo, en los términos
señalados en el artículo 191, sin perjuicio de las facultades conferidas a otros
servicios del Estado en virtud de las leyes que los rigen616'".
En este mismo sentido, la doctrina ha señalado, la regla del non bis in idem
es un principio que:
"No prohíbe que una persona pueda ser castigada doblemente (por) unos
mismos hechos si la imposición de una y otra sanción responden a distinto
fundamento. Así podría decirse que lo proscrito por el principio non bis in
idem no es tanto que alguien sea castigado o perseguido doblemente por
idénticos hechos, cuanto por idéntico ilícito, entendido como hechos que
lesionan o ponen en peligro determinado interés protegido por la norma
sancionadora617".
Dicho análisis sería diferente si el mismo hecho diera lugar a dos sanciones
administrativas ante una misma autoridad. En efecto, en el "Caso Bocamina" la
Corte Suprema señaló que la omisión por parte de dicha empresa de contar
con una obra de descarga que penetre en el mar 30 metros desde el borde la
playa generaba dos infracciones a una misma Resolución de Calificación
Ambiental, cuestión que hace aplicable sólo una sanción administrativa:
"Vigésimo octavo: Que, respecto de la segunda de las causales de nulidad

invocadas, esto es, la incorrecta aplicación del principio non bis in ídem
respecto de Endesa, es conveniente señalar que el fallo ha concluido que la
situación de hecho en la que se sostiene el cargo A.1 es la omisión por parte
de dicha empresa de contar con una obra de descarga que penetre en el mar
30 metros desde el borde la playa, como lo exige la RCA, constatándose,

617 PÉREZ NIETO, Rafael y BAEZA DÍAZ-PORTALES, Manuel (2008), p. 152.
523
además, un cambio en la localización de la descarga, la que se realizaba a
orilla de playa, tratándose, en consecuencia de una misma situación fáctica,
que permite configurar dos infracciones diferentes, en relación con la RCA
existente (artículo 35, letra a de la Losma) o con la operación del Proyecto de
Optimización, para el que la ley exige la autorización expresa (artículo 35,
letra b de la Losma), por lo que la aplicación del principio non bis in ídem por
la SMA, al no imponer la sanción prevista por el ordenamiento jurídico para el
cargo A.l, por estimar que el hecho que le da origen se encuentra subsumido
en la infracción prevista en el cargo D.l, se ajusta a lo previsto en el artículo
60 inciso segundo de la Losma.
Vigésimo noveno: Que, sobre el particular esta Corte Suprema estima que
los juzgadores han efectuado una correcta aplicación de las normas atinentes
al caso.
En efecto, de la lectura del artículo 60 inciso 2 de la Losma es posible colegir

que de estimarse que un mismo hecho puede ser constitutivo de dos o más
infracciones, en ningún caso se podrán aplicarse al infractor dos o más
sanciones administrativas.
De acuerdo con lo anterior, al haberse establecido en el fallo impugnado que

una misma situación fáctica era constitutiva dos infracciones diferentes y al
haberse determinado que la SMA aplicó adecuadamente el principio non bis
in ídem al no imponer la sanción prevista por el ordenamiento jurídico para el
cargo A.1, no cabe sino concluir que su decisión se ajusta plenamente al
tenor de lo preceptuado en la norma que los reclamantes dan como
infringida, no configurándose la causal de nulidad sustancial invocada en su
libelo618".
618 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015. Sobre el particular el Tercer
Tribunal Ambiental señaló: "Quinto: Que durante el proceso sancionador, la SMA estableció
que ENDESA incumplió la exigencia establecida en el considerando 3.3 de la RCA, al omitir
contar con una obra de descarga de RILES del sistema de refrigeración del condensador,
la que debía penetrar 30 metros en el mar desde el borde de la playa. A fs. 101, la SMA
constata este incumplimiento de la RCA (infracción A.1), pero accede a la petición de Endesa
524
de aplicar el principio del non bis in ídem, pues considera que se produce una triple identidad
de sujeto, hecho y fundamento entre la infracción A.1 y la infracción D.1, esto es la operación
de todo o parte del Proyecto de Optimización, sin contar con una resolución de calificación
ambiental.
Sexto: Que, a fs. 08, del expediente de la causa R 7 acumulada, en adelante 'Expediente
acumulado' a estos autos, los reclamantes Marisol Ortega y otro, sostienen que en la
Resolución Recurrida se habría dado una errada aplicación del principio non bis in idem.
De acuerdo a estos reclamantes, el hecho que da lugar al cargo A.1 es anterior e

independiente del hecho que da lugar al cargo D.1; cargos que además, se basarían en
fundamentos diferentes. Así, sostienen los reclamantes, el fundamento de A.1 es el
incumplimiento de una condición de la RCA, mientras que el fundamento de D.1 es la
construcción y operación de un proyecto de inversión listado en el artículo 10 de la ley de
Bases Generales del Medio Ambiente, en adelante 'LBGMA', sin contar con una resolución de
calificación ambiental (fs. 08 y 09 del Expediente acumulado).
Séptimo: Que, por su parte la SMA sostiene en la Resolución Recurrida, y así lo reiteró en su
informe al justificar la aplicación del principio non bis in ídem que de los antecedentes v del
expediente se habría demostrado la triple identidad que exige el principio, por cuanto la omisión
de contar con una obra de descarga que penetre en el mar 30 metros desde el borde de la
playa, corresponde a uno de los hechos u omisiones que sustentan la infracción D.1 (fs. 53, del
Expediente acumulado).
Octavo: Que, para resolver el punto, es pertinente traer a colación el inciso segundo del
artículo 60 de la Losma, el que dispone que "en ningún caso se podrá aplicar al infractor, por
los mismos hechos y fundamentos jurídicos, dos o más sanciones administrativas" r norma que
de acuerdo a la historia legislativa tuvo por finalidad establecer el denominado principio non bis
in ídem (Historia de la ley Nº 20.417, pp. 131, 174 y 1651). En su versión sustancial, el principio
consiste en la 'prohibición de sancionar simultanea o sucesivamente dos o más veces por un
mismo hecho, cuando las normas sancionatorias posean un mismo fundamento o base
racional' (Gómez Tomillo, M. y Sanz Rubiales, I., Derecho Administrativo Sancionador. Parte
General, 3aed., Thomson Reuters, Cizur Menor, 2013, pp. 212), cerrando con ello la posibilidad
de aplicar dos sanciones administrativas en las condiciones expresadas. Es decir, un mismo
hecho no puede ser sancionado mediante la aplicación de dos normas que configuran más de
una infracción, si éstas tienen un mismo fundamento. A contrario sensu, si los hechos o el
fundamento son diferentes, no sólo no hay impedimento para aplicar las dos sanciones, sino
que necesariamente ellas deben ser aplicadas.
Noveno: Que, aclarado lo anterior, corresponde analizar la situación concreta. Se aprecia

que en la Resolución Recurrida la situación de hecho en la que se sostiene el cargo A.1 es la
omisión de contar con una obra de descarga que penetre en el mar 30 metros desde el borde
la playa, como lo exige la RCA. En los hechos, se constató un cambio en la localización de la
descarga, la que se realizaba a orilla de playa, dando lugar a los efectos que se describen en el
punto 48.2 de la Resolución Recurrida (fs. 110 vta.), lo que ameritó un aumento de la sanción
debido al incremento de su gravedad, al estimar que producía un efecto adverso significativo.
La situación fáctica recién descrita es la que permite a la SMA configurar la infracción base
contenida en la letra a) del artículo 35 de la Losma; al mismo tiempo que en conjunto con las
otras situaciones de hecho que considera la SMA, es incluida en la formulación del cargo D.1,
525
Asimismo, destaca el "Caso Eagon Lautaro S.A." en sede ambiental. En el
presente caso se analiza la identidad de dos hechos: La infracción Nº 1, que se
produce por la construcción de piscinas de recirculación con dimensiones
diferentes a las autorizadas ambientalmente. La infracción Nº 2, que consiste
en incumplir la obligación de recircular el 100% de los residuos líquidos, lo que
se produjo por el inadecuado sistema de captación de agua y una falta de
impermeabilización de las piscinas de recirculación, por lo que no existiría
identidad en los hechos. Sobre el particular el Tercer Tribunal Ambiental
entendió que mantener un adecuado sistema de recirculación de líquidos en
canchas de acopio es un propósito común de las obligaciones que subyacen.
Al respecto señaló:
"Trigésimo Sexto. Que la norma transcrita impone el análisis de los hechos

que fundamentan las sanciones administrativas dictadas. De esta manera, la
Infracción Nº 2 se fundó en el hecho de que el infractor ha construido un
sistema de recirculación distinto al autorizado y contar con otras dimensiones
consistente en la operación del Proyecto de Optimización sin contar con resolución de

calificación ambiental favorable exigida por la ley, configurando el tipo infraccional de la letra b)
del mismo artículo de la Losma.
Como se aprecia, se trata de una misma situación fáctica, que permite configurar dos
infracciones diferentes, según se aprecie en relación con la RCA existente (artículo 35, letra a
de la Losma) o con la operación del Proyecto de Optimización, para el que la ley exige la
autorización expresa {artículo 35, letra b de la Losma), en atención a que se trata de
modificaciones sustantivas a lo originalmente aprobado.
Por otro lado, se aprecia que en ambos casos, el fundamento jurídico de las infracciones
creadas por el legislador en las letra a) y b) del artículo 35, es evitar la ejecución de proyectos o
actividades al margen de la condición establecida por la correspondiente resolución de
calificación ambiental, o al margen del SEIA, toda vez que obtener una resolución de
calificación ambiental favorable, tiene por objeto determinar la normativa ambiental aplicable y
predecir los impactos ambientales que el proyecto o actividad generará, mitigándolos,
compensándolos y/o reparándolos.
Décimo: Que por lo expresado en los considerandos que anteceden, este Tribunal estimará
que la aplicación del principio non bis in ídem por la SMA al no imponer la sanción prevista por
el ordenamiento jurídico para el cargo A.1, por estimar que el hecho que le da origen se
encuentra subsumido en la infracción prevista en relación con el cargo D.1, se ajusta a lo
previsto en el artículo 60 inciso segundo de la Losma, en tanto que, en la situación concreta
presentada a conocimiento de este Tribunal, una misma situación fáctica puede dar origen a
dos infracciones". Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014.
526
en cuanto a sus piscinas, vale decir, la construcción de piscinas de
recirculación con dimensiones diferentes a las autorizadas ambientalmente,
una de 4.500 m3 y otra de 12.500 m3, no evaluadas ambientalmente, pues lo
aprobado solamente comprendía dos piscinas de 350 m 3, lo cual se constató
en la inspección. A su turno, la Infracción Nº 3 se fundó en el cargo de no
recircular el 100% de los residuos líquidos y no tener un sistema de
recirculación adecuado para captar aguas de riego. Ello, producto de que no
existe una canalización apropiada a los efluentes que son parte del proceso
de riego y del uso de piscinas que no cuentan con la debida
impermeabilización.
Trigésimo Séptimo. Que, de lo anterior, cabe tener presente que ambos

hechos se encuentran relacionados con lo previsto en la RCA Nº 8/2009,
Considerando 3.3., asignado a los cargos Nº 2 y 3, y en este último cargo, al
Considerando 3.2.1 de la RCA ya señalada. Por esto, cabe sostener, que se
está en presencia de un sistema de recirculación de líquidos constituido por
diferentes componentes, entre los que se encuentran, por una parte, las
piscinas y, por la otra, la canalización.
En consecuencia, si bien en principio se estaría frente al incumplimiento de

dos medidas diversas, como lo sostiene la Superintendencia, no puede sino
concluirse que ambas son especies de una misma medida general, de modo
que el cumplimiento de la medida general implica necesariamente el
cumplimiento de todas ellas y, en consecuencia, basta el incumplimiento de
una o más de una de ellas, para que se esté frente al incumplimiento de la
medida general, siendo indiferente para lograr dicho efecto, que se agregue
uno o más incumplimientos. Esto demuestra que se está ante un solo hecho,
como sostiene el reclamante, por lo que dos o más incumplimientos
relacionados con la medida general relativo a la implementación de un
sistema de recirculación de líquidos inadecuado, que no cumplió con el fin
declarado en la RCA Nº 8/2009, a través de sus considerandos ya referidos,
527
deben ser considerados como un hecho único, el que se concreta en la
infracción al tipo previsto en el art. 35 letra a) de la Losma619".
Otro caso interesante es "Los Fiordos" en el cual la Superintendencia del

Medio Ambiente formula cargos y sanciona, a diversos centros de cultivo de la
empresa regulada, por los siguientes hechos: i) Se realiza apozamiento de
redes en el sector aledaño a su locación; ii) No se sigue el procedimiento
obligatorio para el transporte, limpieza y desinfección de las redes del centro de
cultivo. De la simple lectura de los hechos descritos: "Se realiza apozamiento
de redes en el sector aledaño a su locación" y "no se sigue el procedimiento
obligatorio para el transporte, limpieza y desinfección de las redes del centro de
cultivo" se entiende que ambos hechos no son diversos. El apozamiento de
redes ocurre necesariamente porque las redes no se transportan. En este
sentido, el Tribunal señaló:
"Trigésimo. Que, efectivamente, a todos los CES que se les formuló cargos
por 'apozamiento de redes' al violar el artículo 4º letra a) del RAMA, también
se les formuló cargos por 'no seguimiento del procedimiento obligatorio para
el transporte, limpieza y desinfección de las redes' al violar el artículo 9º
número 1 letra a) del RAMA. En todos estos casos, un mismo hecho, la
constatación de redes usadas sucias en contacto con el fondo marino, han
fundado ambas infracciones. Lo anterior, en principio, viola el principio ne bis
in ídem por cuanto existe identidad subjetiva, fáctica y de fundamento.
Respecto de esta última, si los bienes jurídicos protegidos que resultan
afectados entiéndase puestos en riesgo y eventualmente dañados por el
mismo hecho, tienen una misma fundamentación teleológica o idéntico fin
protector, no cabe el doble castigo del mismo. Sin embargo, de los
argumentos de la SMA es posible deducir que considera existe un concurso
ideal, por cuanto entiende que una acción o un conjunto de acciones
unitariamente consideradas, cumplen las exigencias de dos o más tipos
infracciónales, y que a su vez constituyen coetáneamente dos o más
infracciones distintas. No obstante, es necesario dilucidar si ese concurso es
528
real o aparente, utilizando los principios de especialidad, subsidiariedad y
consunción.
Trigésimo primero. Que, el artículo 9º número 1 letra a) del RAMA, en su

inciso primero establece un procedimiento estricto para el retiro de las redes,
que no deja espacio al titular para un manejo distinto, y en su inciso segundo
contiene una prohibición de acopiar o mantener en sectores aledaños al CES
excepto si ha cumplido con lo establecido en el inciso primero. El titular, al no
seguir ese procedimiento estricto y la prohibición subsecuente, habría
infringido sus resoluciones de calificación ambiental.
Trigésimo segundo. Que, por su parte, el artículo 4º letra a) del RAMA, en su

inciso primero no establece procedimiento alguno, sino que deja a
disposición del titular, la adopción de medidas necesarias para impedir el
vertimiento de residuos y desechos sólidos y líquidos, que tengan como
causa la actividad acuícola, y que puedan afectar el fondo marino, columna
de agua, playas, terrenos de playa, mientras que su inciso segundo establece
un procedimiento estricto para la acumulación, traslado y disposición de
dichos desechos y residuos. El titular, al no adoptar las medidas necesarias
para evitar que las redes usadas y sucias retiradas dispusieren residuos en el
fondo marino, habría infringido sus resoluciones de calificación ambiental.
Trigésimo tercero. Que, no obstante, bajo un examen de evitabilidad

conjunta, es posible considerar que el cumplimiento de las obligaciones del
artículo 9º número 1 letra a) del RAMA, habrían evitado el incumplimiento de
las infracciones del artículo 4º letra a) del RAMA. Sin embargo, el
cumplimiento de las obligaciones del artículo 4º letra a) del RAMA, no habrían
evitado el incumplimiento del artículo 9º número 1 letra a) del RAMA. Es
decir, si el titular tras retirar las redes usadas y sucias, las hubiese
depositado inmediatamente en un contenedor estanco, no hubiese infracción
a ninguno de los dos artículos. En ese sentido, la única medida idónea que
debe adoptar el titular para dar cumplimiento al artículo 4º letra a) del RAMA
es la del artículo 9º número 1 letra a) del mismo reglamento.
529
Trigésimo cuarto. Que, en consecuencia, el único incumplimiento que ha
existido es la violación del artículo 9º, numeral 1, letra a) del RAMA, y el
depósito de las redes en el lecho marino ha debido tenerse en cuenta para
configurar eventual y adecuadamente la circunstancia de la letra a) del
artículo 40 de la Losma. Como resultado, subsistirán los cargos A.2, B.2, C.2,
D.2, 6.2, J.2, y P.2, y se eliminarán los cargos A.l, B.l, C.l, D.l, G.l, J.l y P.l620".
Lo anterior es coherente con lo analizado en el "Caso clases de religión"

donde la Corte considera que se sancionaría un mismo hecho, en el evento de
sancionar a un colegio por no impartir clases de religión y no tener profesor que
imparta las clases. Porque el segundo hecho es consecuencia del primero. En
este sentido señala:
"Séptimo: Que, en relación al segundo de los hechos por los que fue
sancionada la reclamante proviene sin duda del mismo hecho, ello por cuanto
al no impartir las clases de religión, consecuencialmente no tenía el docente
idóneo para ello, justificándose los dos cargos formulados, sancionándose
como uno sólo tal como lo dispone el artículo 72 inciso final de la ley
Nº 20.529621".
Finalmente, el Tercer Tribunal Ambiental ha generado un criterio para

determinar la identidad de los hechos aplicando la Ley de la Identidad de
Leibniz. Lo anterior, en el "Caso Municipalidad de Temuco":
"De tal manera que la Municipalidad no ilustró al Tribunal de qué forma se

produce la identidad de los hechos. Para que dos o más hechos sean
idénticos se debe cumplir con el siguiente silogismo, «X es idéntico con Y si y
sólo si cada una de las propiedades de X es propiedad de Y y cada
propiedad de Y es propiedad de X», conocido como la Ley de la Identidad de
620
Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-23-2015.
621
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 841-2015. Sentencia de la
530
Leibniz (Baggini y Fosl 2003 The Philosophers Toolkit, Malden: Blackwell)622
".
En materias de sanciones disciplinarias destaca el "Caso Yáñez con

Municipalidad de Santa Bárbara", allí la jurisprudencia señaló que es ilegal y
arbitrario que por un mismo hecho se impongan dos sanciones disciplinarias a
un mismo funcionario:
"Al haberse dictado el decreto alcaldicio que se impugna, se ha consumado

una actuación ilegal y arbitraria cometida por el Alcalde de Santa Bárbara,
pues la ley administrativa le autorizaba para aplicar sólo una sanción por la
negativa del Secretario Municipal a acatar sus instrucciones —la anotación
de demérito o las medidas disciplinarias previa instrucción de sumario
administrativo— pero no las dos conjuntamente, con lo cual la instrucción del
sumario y su culminación con la destitución del funcionario exceden la
competencia que la ley otorga al alcalde, al haber éste ya ejercido con
anterioridad su derecho o prerrogativa de opción por una de las sanciones.
En efecto, la instrucción del sumario después de la anotación de demérito en

la hoja de vida del recurrente significa la conformación de una comisión
especial para el juzgamiento de la conducta funcionaria que la ley no
autoriza, pues la fase administrativa sancionadora ya se había cumplido y no
cabía un nuevo procedimiento a ese respecto, y por lo mismo, el decreto
alcaldicio que aplicó la medida de destitución vino a consumar el ilegal
procedimiento seguido en contra de Sergio Iván Yáñez Sáez, siendo por ello
arbitraria esa medida disciplinaria.
5º. Que la arbitrariedad e ilegalidad en la dictación del decreto alcaldicio

Nº 23 de 14 de septiembre de 1998 constituye un acto que vulnera la
garantía constitucional de la igual protección de la ley en el ejercicio de los
derechos del recurrente, tutelada en el artículo 19 Nº 3, inciso cuarto de la
Constitución Política de la República, que dispone que nadie puede ser
531
juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que le señale la ley y
que se halle establecido con anterioridad por ésta623".
Lo anterior es coherente con lo señalado en el "Caso Municipalidad de Buin":
"Sin embargo, en relación a las medidas disciplinarias que ordenó aplicar el

alcalde por medio del citado decreto alcaldicio, aparece que este —respecto
al mismo hecho que fue objeto de la investigación—, en definitiva, dispuso
dos sanciones distintas y contradictorias entre sí, esto es, por una parte
mantener hasta el 23 de agosto del presente año, la medida de destitución
del servidor primitivamente impuesta en el sumario cuya reapertura ordenó
este Ente Fiscalizador, y por otra parte, la aplicación de la multa propuesta
por esta Contraloría General a través de la resolución exenta Nº 938, de
2016.
Sobre la materia, es dable señalar que según lo establecido en el inciso

segundo del artículo 118 de la ley Nº 18.883, los funcionarios incurrirán en
responsabilidad administrativa cuando la infracción de sus deberes y
obligaciones fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria,
no como se hizo en esta oportunidad en que se impuso al inculpado dos
sanciones por los mismos hechos, vulnerando el principio del non bis in idem
(Aplica criterio contenido en el dictamen Nº 77.203, de 2012).
De esta manera, atendido lo expuesto en los párrafos precedentes, el

municipio deberá dejar sin efecto el decreto alcaldicio Nº 2.244, de 2016, por
no encontrarse este ajustado a derecho, debiendo pronunciarse sobre la
situación del señor Campos Flores a través de un acto administrativo en
virtud del cual adopte la aplicación de sólo una medida disciplinaria a su
623 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Concepción, rol Nº 290-1998. En materia

relacionada también la Corte distinguió: "Cuarto: Que, a mayor abundamiento, es dable señalar
que, en el caso, se trata de dos responsabilidades distintas, que aceptan vías diferentes de
corrección, pues en un aspecto se ha visto comprometida la conducta del funcionario, cuyo
proceso calificatorio ha de considerar como antecedente las anotaciones hechas en la Hoja de
Vida en el período respectivo y, por la otra, se pesquisan los efectos de un hecho que
constituye una falta a los deberes funcionarios, en los términos del artículo 114 del Estatuto
Administrativo". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 51-2004.
532
respecto, decisión sobre la cual tendrá que informar, en el plazo de 20 días
hábiles, a la Unidad de Seguimiento de la División de Municipalidades 624".
Por otro lado, destacan dos casos en la jurisprudencia. Primero, cabe

destacar el "Caso Empresa Sanitaria Los Lagos" por incumplimientos de
normas del agua en distintas fechas, ante de la Superintendencia de Servicios
Sanitarios y la autoridad sanitaria, cuestión que a juicio de la autoridad hace
improcedente la aplicación del principio non bis in ídem. Al respecto, la Corte
Suprema resolvió:
"Cuarto: Que la sentencia recurrida dejó establecido en su considerando

primero que del análisis de las resoluciones sancionatorias en cuestión era
posible apreciar que se referían a períodos de fiscalización diversos. En
efecto, la Superintendencia del ramo monitoreó el lapso comprendido entre
los meses de enero a abril de 2009, mientras que el espacio de tiempo
inspeccionado por la autoridad sanitaria regional correspondió a todo el año
2008. Además cabe tener presente que las anomalías detectadas por la
mencionada Superintendencia y que fueron objeto de sanción por ésta
incluyeron excesos en los parámetros de coliformes, hierro y turbiedades en
las aguas tratadas por la empresa.
Quinto: Que atendida esta declaración del fallo impugnado, es claro que la
alegación de fondo del recurso —se sancionó dos veces un hecho idéntico—
carece de los supuestos fácticos que le sirvan de sustento, los que en razón
de la naturaleza de este recurso no podrán ser establecidos por este tribunal,
toda vez que no se ha denunciado ninguna infracción de las leyes
reguladoras de la prueba que, eventualmente, habría podido otorgar
facultades para revisar el mérito de los antecedentes y concluir de modo
diverso625".
Segundo, el reclamo de laboratorio Recalcine contra sanción de la autoridad

sanitaria. La sanción se fundaba por promocionar productos sin cumplir con las
624 Dictamen Nº 78.692/2016.

533
indicaciones que exige la ley al folleto y agregar otras que no deben salir,
respecto a cada hecho impuso infracciones. La Corte señala que es un solo
hecho que independiente de las normas que se infrinjan debe ser sancionado
por una sola sanción.
"Décimo cuarto: Que en la especie se ha estimado por la autoridad

administrativa que el reclamante ha incurrido en tres conductas, esto es al
haber promocionado un producto farmacéutico: a) incorporando en su folleto
indicaciones terapéuticas no autorizadas; b) incorporando en su folleto
propiedades e información no comprobada y autorizada en sus registros y c)
no incorporar en el texto del folleto el listado cualitativo de los excipientes de
los productos. Sin embargo, la sola descripción de las tres conductas deja en
evidencia que la actuación de la recurrida ha sobrepasado los márgenes que
le son impuestos por el principio de legalidad al que se encuentra sujeta, toda
vez que ellas constituyen sólo una infracción pues la conducta desplegada es
sólo una: promocionar un medicamento incorporando en un mismo folleto
información que no se ajusta a las exigencia del decreto supremo Nº 1.876
del año 1995. Ese es el tipo sancionado, sin perjuicio de que sean diversas
normas del mencionado cuerpo normativo las que con detalle establezcan
qué información es la que debe contener el folleto promocional como además
aquella que está prohibida626".
Finalmente, en un caso del año 2003, la Corte de Apelaciones de Santiago

negó la persecución múltiple de órganos administrativos, inhabilitando a la
Superintendencia de Valores y Seguros pronunciarse sobre "información
privilegiada", atendiendo que la Superintendencia de Pensiones había absuelto
al regulado, e incluso señalado que no había hecho uso de información
privilegiada:
"14. Que, en consecuencia, habiendo intervenido en este asunto un

organismo fiscalizador que investigó los hechos a la luz de las normas que
regulan el uso de información privilegiada, contenidas en el D.L. Nº 3.500 y
en la ley Nº 18.045 'como lo demuestran las citas legales hechas en los
534
Vistos de la resolución Nº 033 de 24 de noviembre de 1995 de la
Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones' y habiendo
emitido un pronunciamiento que, si bien determina que Reyes Miguel infringió
una norma distinta a la denunciada (adquirir activos de baja liquidez), no
guarda silencio sobre el punto, sino que se pronuncia en el sentido de
considerar que la transacción efectuada por Reyes Miguel se produjo el
mismo día en que adquirió acciones la AFP Protección, lo que implica una
interpretación de los hechos que descarta el uso de información privilegiada;
y teniendo especialmente presente que más tarde, mediante el ordinario
J/4203 de 8 de abril de 1996, la entidad fiscalizadora declaró que los
antecedentes tenidos a la vista no le permitieron concluir que el afectado
hubiera hecho uso de información privilegiada o incurrido en alguna de las
conductas prohibidas contenidas en el Nº 2 del Título XIV del D.L. Nº 3.500
—pronunciamiento que se entiende ha de formar parte de la resolución
administrativa aclarada— no resulta procedente iniciar una nueva
investigación administrativa sobre los mismos hechos por otro organismo
fiscalizador —como en este caso lo es la Superintendencia de Valores y
Seguros— aunque éste sea competente para vigilar el cumplimiento de las
normas sobre uso de información privilegiada contenidas en la ley Nº 18.045
y esté, eventualmente, dotado de mayores facultades que le permitirían
reunir una mejor prueba para acreditar la infracción que no pudo establecer el
otro organismo fiscalizador, toda vez que ello implicaría efectuar una doble
persecución por parte del Estado respecto de unos mismos hechos, lo que
atenta contra el principio del non bis in idem y conlleva el riesgo de tener que
enfrentar decisiones contradictorias627".
Asimismo, un fallo de la Corte de Apelaciones de Iquique señala lo siguiente:
"Que en el caso que nos ocupa, un mismo hecho, como lo fue el accidente
laboral que sufrió don Nelson Santos López, el 2 de julio de 2010, mientras
efectuaba trabajos de movilizador al interior de un contenedor en el Puerto de
Arica, fue investigado por dos Instituciones diversas como son la Capitanía
535
de Puerto de Arica y la Secretaría Regional Ministerial de Salud de Arica y
Parinacota, aplicándole la primera una multa de $235 pesos oro (doscientos
treinta y cinco pesos oro), y posteriormente, una multa de cincuenta (50)
U.T.M., lo que equivale a la suma de $1.889.700 (un millón ochocientos
ochenta y nueve mil setecientos pesos), de manera que previamente es
necesario analizar el alcance del ius puniendi del Estado.
[...].
Que por lo precedentemente expuesto, se accederá a lo pedido por el

reclamante, en el sentido que teniendo plena aplicación el principio non bis in
idem, en el Derecho Administrativo, esto es, que un mismo hecho, como fue
el accidente laboral que sufrió el operario don Nelson Santos López, el 2 de
julio de 2010, mientras cumplía funciones en el interior del Puerto de Arica,
se apliquen dos castigos administrativos, consistente en dos multas, ergo
habiéndose iniciado y terminado primero la Investigación Sumaria
Administrativa instruida por la Capitanía de Puerto de Arica, la sanción
aplicada posteriormente por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de
Arica y Parinacota, deberá dejarse sin efecto628".
La Corte de Apelaciones de Santiago en el "Caso Telmex" interpretó

conforme al principio non bis in idem el artículo 38 de la ley Nº 18.168 que
señala "Artículo 38.- Se considerará como infracción distinta, cada día que el
infractor deje transcurrir sin ajustarse a las disposiciones de esta ley o de sus
reglamentos, después de la orden y plazo que hubiere recibido de la
Subsecretaría de Telecomunicaciones", en el siguiente sentido:
"Cuarto: Que, en relación con la petición de la apelante, para eximirla de la

sanción consistente en el pago de una multa a beneficio fiscal de 0,25
unidades tributarias mensuales, en su equivalente en moneda de curso legal,
por cada día que la afectada haya dejado transcurrir sin dar cumplimiento
íntegro a lo señalado por la Resolución Exenta Nº 07311 de 2 de diciembre
de 2008 de la Subsecretaría de Telecomunicaciones reiterado en el oficio
628 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Iquique, rol Nº 86-2015.
536
Nº 31.852-2009 citado en el basamento primero precedente, es preciso
considerar que no obstante lo preceptuado en el artículo 38 de la ley
Nº 18.168, en el sentido que se considerará como infracción distinta cada día
que el infractor deje transcurrir sin ajustarse a las disposiciones de dicha ley
o de sus reglamentos después de la orden y plazo que hubiere recibido de la
Subsecretaría de Telecomunicaciones, en los términos que esta sanción está
señalada en el numeral 2º de lo resolutivo del fallo apelado, en el hecho
resulta que una misma conducta infraccional, queda castigada paralelamente
dos veces, lo que pugna con el principio del non bis in idem y vulnera,
además, la norma que establece que las sanciones sólo se materializarán
una vez ejecutoriada la resolución que las imponga. En consecuencia, siendo
la infracción en comento, motivo de la controversia que dio origen a la
reclamación en estudio, ejerciendo la afectada su derecho a su respecto, no
resulta pertinente estimar que la sanción pecuniaria referida deba serle
impuesta, a contar de la fecha establecida por la autoridad en la sentencia en
alzada, sino a partir del momento en que quede establecido como un hecho
cierto la infracción objetada, lo que ocurrirá, en la especie, cuando la
presente sentencia quede firme o ejecutoriada629".
629 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 3169-2010. Lo anterior,

se reitera en "Caso Mi Carrier": "Cuarto: Que, en relación con la petición de la apelante, para
eximirla de la sanción consistente en el pago de una multa a beneficio fiscal de 0,25 unidades
tributarias mensuales, en su equivalente en moneda de curso legal, por cada día que la
afectada haya dejado transcurrir sin dar cumplimiento íntegro a lo señalado por las
Resoluciones impugnadas de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, es dable considerar
que no obstante lo preceptuado en el artículo 38 de la ley Nº 18.168, en el sentido que se
considerará como infracción distinta cada día que el infractor deje transcurrir sin ajustarse a las
disposiciones de dicha ley o de sus reglamentos después de la orden y plazo que hubiere
recibido de esa Subsecretaría, en los términos que esta sanción está señalada en el numeral 2º
de lo resolutivo del fallo apelado, en el hecho resulta que una misma conducta infraccional,
queda castigada paralelamente dos veces, lo que pugna con el principio del non bis in idem y
vulnera, además, la norma que establece que las sanciones sólo se materializarán una vez
ejecutoriada la resolución que las imponga". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de
Santiago, rol Nº 5994-2010.
"B) Que claramente dicha disposición viola el principio non bis in idem, aplicable también a
las sanciones de tipo administrativo, pues si lo que motivó la sanción impuesta a Sociedad
Falabella Móvil SpA fue el hecho de no haber esta empresa dado oportuno cumplimiento a lo
dispuesto en el Nº 2 del artículo 36 e inciso primero del artículo 38 ambos de la ley Nº 18.168,
537
Por otro parte, la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente,
dispuso dos normas que impiden la persecución múltiple, impidiendo iniciar
procesos administrativos sancionadores paralelos por los mismos hechos,
disponiendo de manera precisa el principio ne bis in ídem procesal. Al respecto
señala:
"Artículo 59. Iniciado un procedimiento administrativo sancionador por parte

de la Superintendencia no podrá ningún organismo sectorial con competencia
ambiental, por los mismos hechos, iniciar un procedimiento administrativo
sancionatorio de competencias propias o denunciarlos a la justicia civil, a
menos que la Superintendencia se declare incompetente.
Los organismos sectoriales con competencia ambiental que, en el ejercicio

de sus funciones, tomen conocimiento de estas infracciones estarán
obligados a denunciarlos a la Superintendencia. En caso de que alguno de
estos organismos iniciare un procedimiento respecto de materias que son
competencia de la Superintendencia, ésta, de oficio o a petición de
parece evidente que atenta contra el referido principio considerar como una infracción distinta
cada día que el infractor deje transcurrir sin obedecer a dicho organismo de la Administración.
Obviamente, dicho incumplimiento motiva la multa principal y multar, además, por la cantidad
de días que ello sucede es aplicar dos veces una sanción por el mismo hecho.
C) Que, consecuentemente, como no es posible multar a la recurrente porque no cumple las

órdenes de la autoridad competente y sancionarla pecuniariamente, además, porque no
cumple dichas órdenes, no resulta aplicable, en la especie, la llamada multa diaria a que hace
referencia la disposición mencionada precedentemente.
D) Que, en todo caso, del mérito de los antecedentes y documentos acompañados en esta
instancia por la parte apelante aparece prudente rebajar la multa principal impuesta en primera
instancia, a 50 UTM, que a esta fecha asciende a $ 2.212.150 (dos millones doscientos doce
mil ciento cincuenta pesos).
Y visto, además, lo dispuesto en el artículo 36 A de la ley Nº 18.168, se revoca la sentencia

de dieciocho de febrero de dos mil quince, escrita a fojas 86 y siguientes, en cuanto por su
decisión signada con el número 2 sancionó a Sociedad Falabella Móvil SpA con una multa de
0,25 unidades tributarias mensuales por cada día que dicha empresa hubiere incumplido las
órdenes dadas por la Subsecretaría de Telecomunicaciones y, en su lugar, se decide que no se
impone a dicha sociedad la referida sanción pecuniaria". Sentencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de Santiago, rol Nº 8186-2015.
538
interesado, podrá solicitarle que se declare incompetente y le remita todos los
antecedentes para iniciar el procedimiento respectivo".
"Artículo 60.- Cuando por unos mismos hechos y fundamentos jurídicos, el

infractor pudiese ser sancionado con arreglo a esta ley y a otra u otras leyes,
de las sanciones posibles, se le impondrá la de mayor gravedad.
En ningún caso se podrá aplicar al infractor, por los mismos hechos y

fundamentos jurídicos, dos o más sanciones administrativas".
El anterior artículo ha resultado aplicado por la autoridad ambiental. En

primer lugar, cabe destacar el "Caso de Compañía Minera TECK" rol Nº A001-
2013. En el referido caso la Superintendencia había formulado cargos a la
Minera, por incumplir una obligación de descarga de agua limpia de la zona,
que fue consecuencia de un derrame de petróleo. Por otro lado,
Superintendencia de Electricidad y Combustible inició un procedimiento
administrativo sancionador por el incumplimiento del deber de información para
efecto de tomar las medidas necesarias a la protección de las personas y
cosas. En el referido caso, se solicitó por regulado la aplicación del artículo 59,
pero ambas instituciones consideraron que se trataba de hechos diversos.
En segundo lugar, el "Caso autódromo de Codegua", rol Nº D-027-2014, en

virtud del cual, la Dirección General de Aguas derivó los antecedentes que
conocía sobre el autódromo de Codegua, una vez solicitada la derivación por la
Superintendencia del Medio Ambiente.
En tercer lugar, en el "Caso Pampa Camarones"630donde se centra en el

análisis de a triple identidad de principio non bis in idem.
630 "Quincuagésimo sexto. Que, en este contexto, la reclamante señala que el hecho
sancionado dos veces es la intervención del área donde serían instaladas las obras del
proyecto, sin contar con permiso del CMN; sin embargo, y como se explicará en los
considerandos siguientes, lo cierto es que el hecho aludido por la reclamante corresponde
efectivamente a aquel por el cual se configuró la infracción Nº 6 de la Tabla Nº 1, pero no es el
mismo que dio origen a la infracción Nº 7 de dicha Tabla.
539
Por otro lado, que la persecución múltiple puede ser sucesiva o simultánea.
En los casos que hemos analizado siempre hacemos mención a la persecución
simultánea. Sin embargo, es posible la persecución sucesiva de la autoridad
administrativa, en otras palabras, ¿es posible absolver a un regulado y luego
apareciendo nuevos antecedentes, sancionarlo administrativamente o
viceversa?
Respecto a lo anterior, cabe tener presente la jurisprudencia administrativa

de la Contraloría General de la República, respecto a la reapertura de los
sumarios administrativos, una vez dispuesta la sanción administrativa o la
absolución. Respecto a lo anterior, ha dispuesto ciertos criterios para la
reapertura:
— Ordenada por la autoridad que goza de la atribución o competencia de

sancionar;
Quincuagésimo séptimo. Que, de acuerdo a lo señalado en el apartado IV.3.4.3 de la

resolución sancionatoria, el hecho que dio origen a la infracción Nº 6 de la Tabla Nº 1,
corresponde a la intervención y afectación de monumentos arqueológicos, sin autorización del
Consejo de Monumentos Nacionales, en los términos prescritos en la Ley Nº 17.288 sobre
Monumentos Nacionales y su Reglamento. El citado hecho, infringió, de acuerdo a la Tabla ND
1 de la resolución sancionatoria, los puntos 5.15 y 5.16 de la RCA Nº 33/2011, y los puntos 4.1,
6 y 7.4 de la RCA Nº 29/2012.
Quincuagésimo octavo. Que, por su parte, de acuerdo a lo señalado a partir del apartado
IV.3.4.4 de la resolución sancionatoria, el hecho constitutivo de la infracción Nº 7 de la Tabla Nº
1, corresponde, en cambio, al no cumplimiento del compromiso de recolección superficial de al
menos un 20% de los eventos Uticos emplazados en el área de intervención irregular de 15
hectáreas, de manera previa a la instalación de las obras del proyecto, infringiendo con ello él
punto 4.2 de la RCA Nº 29/2012.
Quincuagésimo noveno. Que, de acuerdo a lo señalado en las consideraciones precedentes,

se puede colegir que los hechos por los cuales se sanciona a la reclamante son diferentes. En
efecto, en el caso de la infracción Nº 6 de la Tabla Nº 1, estamos en presencia de una
intervención que no contó con la autorización correspondiente por parte del CMN, mientras que
en el caso de la infracción Nº 7 de la Tabla Nº 1, no se presenta una falta de autorización, sino
que un incumplimiento al deber de recolectar el 20% de los eventos Uticos emplazados en el
área donde serían instaladas las obras del proyecto. Lo anterior, por cuanto el titular no
recolectó ninguno de los eventos detectados dentro de las 15 hectáreas intervenidas
irregularmente y que tal como se indicó al resolver la alegación principal formaban parte del
área especificada en el considerando 4.2 de la RCA Nº 29/2012". Sentencia del Segundo
Tribunal Ambiental, rol Nº R-44-2014.
540
— Acreditar en forma inequívoca que al momento de emitirse se incurrió en
un vicio de legalidad, o bien, que existen hechos nuevos no conocidos, de una
magnitud tal, que permiten cambiar lo resuelto por la autoridad631;
— Las reaperturas pueden ser múltiples632;
— El fiscal instructor no pierde imparcialidad, ante nueva investigación,

aunque se puede pedir su recusación633;
— La reapertura se puede realizar mientras no prescriba la infracción

administrativa634;
Asimismo, cabe indicar que en materia administrativa no se es aplicable el

principio de cosa juzgada. En efecto, los actos administrativos son revisables
siempre que aparezcan circunstancias de hecho y derecho que lo requieran,
como señala la ley Nº 19.880.
En razón de lo anterior, es posible afirmar que siguiendo los criterios

dispuestos por la Contraloría en sede disciplinaria, aplicándolos mutatis
mutandi, es posible la reapertura del procedimiento sancionador.
No obstante, en el evento que el acto administrativo se encuentre sujeto a

revisión jurisdiccional, con una sentencia firme, la autoridad administrativa no
podrá efectuar la reapertura del proceso sancionador, en consideración al
principio de legalidad, cosa juzgada, verdad y seguridad jurídica.
De este modo, la persecución múltiple sancionadora de la autoridad

administrativa, es legítima en el ordenamiento jurídico chileno. Sin embargo, a
juicio de este autor si existe identidad de hechos y sujetos, y dan origen a dos o
más sanciones administrativas que se fundan en normas o sectores de
referencia diversos —medio ambiente, sanitario, laboral, etc.— es procedente
la aplicación del principio non bis in idem. Porque la identidad de la norma se
631 Dictamen Nº 82.294/2014.

632 Dictamen Nº 63.825/1962.
633 Dictamen Nº 13.649/1999.
634 Dictamen Nº 44.896/2014.
541
refiere al ordenamiento jurídico administrativo general. Una interpretación
diversa afecta al principio pro reo que debe fundar toda hermenéutica en el
derecho administrativo sancionador.
542
CAPÍTULO III REGLAS COMUNES A TODO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
A. SOBRE LA SUPLETORIEDAD DE LA LBPA
Como se ha señalado, uno de los principales inconvenientes del estudio del

procedimiento administrativo sancionador es la ausencia de una norma común
que regule específicamente el procedimiento administrativo sancionador.
Conforme lo anterior, nuestro ordenamiento jurídico administrativo

sancionador se caracteriza por autoridades administrativas que, por un lado,
carecen de normas que fijen el procedimiento administrativo sancionador; por
otro lado, con normas que fijan criterios procedimentales genéricos; y,
finalmente, cuerpos normativos que regularan con detalle el procedimiento
De ahí la importancia de contar con una LBPA que actúa de manera

supletoria ante ausencia de normativa, fijando un sistema de reglas comunes
del procedimiento administrativo. En este sentido la doctrina nacional y
extranjera ha señalado:
"Es la supletoriedad una técnica normativa dirigida a permitir la aplicación

generalizada de la nueva regulación del procedimiento administrativo en
543
todas aquellas situaciones en que no existan procedimientos administrativos
especiales"635.
En efecto, la LBPA no busca alterar los procedimientos administrativos que

constan con una regulación legal propia, por el contrario, son complemento
ante la eventual ausencia de normas de procedimiento como se ha señalado
expresamente en la historia legislativa de la LBPA:
"En tercer lugar, se busca uniformar y estandarizar la forma en que se deben

expedir los actos. En este aspecto, el contenido del proyecto va
especialmente apuntado a aquellos procedimientos sin regulación, sujetos
por entero a la discrecionalidad de la administración y sin conocimiento o
participación de los ciudadanos.
El proyecto no busca alterar los procedimientos administrativos que constan

con una regulación legal propia. Ellos seguirán sometidos a sus normas de
procedimiento. Apunta, en consecuencia, a poner plazos a los
procedimientos que no lo tienen636".
Lo anterior ha sido ratificado expresamente por la Contraloría General de la

República que ha dispuesto la llamada "exclusión formal", es decir, ante la
existencia de normas especiales de procedimiento, es menester su aplicación
por sobre las reglas generales:
"En este contexto, debe tenerse presente lo manifestado en los dictámenes

Nº 20.119, de 2006 y 1.084, de 2014, en los cuales se expresó que con
arreglo a lo preceptuado en los artículos 1º y 2º de la ley Nº 19.880, las
disposiciones contenidas en ese texto legal serán aplicables a todos
los procedimientos administrativos que llevan a cabo los órganos
de la Administración del Estado, salvo que la ley establezca procedimientos
especiales, en cuyo evento dicha normativa rige con carácter supletorio,
agregando, además, como presupuesto para la indicada aplicación
635 VERGARA BLANCO, Alejandro, (2005), pp. 40 y ss.

636 Biblioteca del Congreso Nacional. Historia de la LBPA, p. 9.
544
supletoria, el que ésta sea conciliable con la naturaleza del respectivo
procedimiento especial"637.
"Enseguida, cabe recordar que esa supletoriedad procederá frente a la

omisión o falta de regulación de algún aspecto del procedimiento
administrativo por parte de la normativa específica, pero además, como lo ha
manifestado esta Contraloría General en su dictamen Nº 3.825, de 2005,
entre otros, es necesario que la aplicación supletoria sea conciliable con la
naturaleza del respectivo procedimiento especial, toda vez que su objetivo es
solucionar los vacíos que éste presente, sin que pueda afectar o entorpecer
el normal desarrollo de las etapas o mecanismos que dicho procedimiento
contempla para el cumplimiento de la finalidad particular que le asigna la
ley638".
En este mismo sentido, la jurisprudencia de tribunales especiales ha

señalado:
"Noveno: Que, por Ley de Bases debe entenderse, a grandes rasgos, aquella
que contiene el núcleo básico o común que reúne el conjunto de las
garantías esenciales aplicables uniformemente a todo Procedimiento
Administrativo (Ángel, Menéndez Rexach, et al., Las garantías básicas del
procedimiento administrativo. Centros de Estudios, Madrid, 2005). Estas
garantías esenciales en la ley Nº 19.880 son, sin duda, los principios del
procedimiento administrativo enumerados en el artículo 4º y desarrollados
luego en los artículos siguientes. Estos principios, en su calidad de núcleo
mínimo y básico, no podrían sino aplicarse de forma directa a todos los
demás procedimientos administrativos sectoriales.
Una interpretación distinta sería forzada y contraria a la Constitución. En

otras palabras, los principios de la Ley de Bases no se aplican
637 Dictamen Nº 2.800/2015. Asimismo, Dictámenes Nº 11.543/2011; Nº 19.557/2013; Nº

4.321/2007; Nº 15.492/2008; Nº 1.896/2005; Nº 31.414/2005, y; Nº 22.207/2009.
2.379/2011; Nº 58.517/2009; Nº 31.063/2007; Nº 48.869/2004; Nº 3.559/2004; y, Nº

42.639/2007.
545
supletoriamente ni se dejan de aplicar en su carácter de supletorios ante
procedimientos especiales; por el contrario, se aplican directamente respecto
de todos los procedimientos administrativos sectoriales, honrando de esta
forma al principio de unidad del procedimiento administrativo. Como afirma el
profesor Jaime Jara Schnettler, aquello que es propiamente de 'bases' en la
ley Nº 19.880 supone un ordenamiento directamente aplicable, "un núcleo
primario no desplazable ni preterible por ninguna ley especial o sectorial,
excluyendo en este sentido la idea de supletoriedad, entendida como
aplicación subsidiaria" (Jara Schnettler, Jaime, "La Garantía Jurídica de la
Unidad del Procedimiento Administrativo en la ley Nº 19.880", en Revista de
Derecho Público, vol. 70, pp. 287-311, año 2008).
Décimo: Que, sin embargo, y como se dijo precedentemente, la ley Nº 19.880

va más allá de lo que estrictamente es una 'Ley de Bases' y desarrolla en
ocasiones trámites procedimentales completos de forma muy detallada,
abandonando su carácter básico. En este sentido, la ley Nº 19.880 tiene una
naturaleza dual, pues al tiempo de ser una Ley de Bases, es una ley de
aplicación subsidiaria o con eficacia supletoria. Es por ello que en este
sentido se ha afirmado por la doctrina que la ley Nº 19.880 opera al mismo
tiempo como un mínimo y un máximo legal (ver Vergara Blanco, Alejandro,
"Acto y procedimiento Administrativo" VV. AA., en Actas de las Segundas
Jornadas de Derecho Administrativo, Ediciones Universidad de Valparaíso,
Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso, pp. 31-48,
2007). Así las cosas, existen al menos dos posturas: i) la primera apunta a
entender que la ley Nº 19.880, en relación a procedimientos especiales, se
aplica de forma directa salvo que nos enfrentemos a ciertas singularidades
excluidas de vinculación con los principios y estándares comunes de la Ley
de Bases de procedimiento administrativo; ii) la segunda posibilidad, es
entender que el núcleo irreductible que se contiene en la Ley de Bases se
aplica invariablemente de forma directa, mientras que las demás materias
podrían tener una eficacia supletoria en relación a procedimientos especiales,
autocontenidos o no. Esto último ocurre en la gran mayoría de los casos,
entre otras razones, por un problema de economía normativa, como cuando
nada dice el procedimiento especial respecto del cómputo de los plazos,
546
notificación de las resoluciones, o en relación al silencio administrativo.
Además, esta última forma de abordar el problema daría sentido al artículo
62 de la Losma que dispone que 'En todo lo no previsto en la presente ley, se
aplicará supletoriamente la ley Nº 19.880639'".
Cabe, asimismo, considerar lo señalado por el profesor Flavio Quezada, en

su excelente tesis de magíster: "El procedimiento administrativo sancionador en
la ley Nº 19.880", en el sentido, que es la LBPA la norma por excelencia
supletoria y marco del ejercicio de la potestad sancionadora de la
administración:
"4.- Desde un estudio comparativo de los procedimientos administrativos

sancionadores especiales dictados con posterioridad a la dictación de la
LBPA, es corrector afirmar lo siguiente: (i) Que el legislador ha reconocido la
cualidad iusadministrativa de los procedimientos administrativos
sancionadores especiales, negándoles el carácter de penales o
cuasipenales; (ii) que en razón de lo anterior, se reconoce en la supletoriedad
de la LBPA y su proyección uniformadora en este ámbito, a pesar de ciertas
etapas previas de confusión legislativa; (iii) que el abandono del proyecto de
Ley sobre Procedimiento Administrativo sancionador general se justificaría
por su innecesaridad, lo cual habría sido reconocido por el propio legislador;
(iv) que la LBPA puede razonablemente ser interpretada para anclar en ella
todas las garantías adjetivas reconocidas en el Derecho Administrativo
especial (así con la adecuada precisión de cargos, el principio de presunción
de inocencia y la separación funcional entre el funcionario que instruye y el
que decide); y, por último, (v) que la LBPA es mucho más garantista que
varios procedimientos administrativos sancionadores especiales, cuya
constitucionalidad sólo es posible salvar mediante la aceptación de su
supletoriedad y proyección uniformadora en los términos desarrollados en la
presente investigación640".
639 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, rol Nº R-20-2014.

640 QUEZADA, Flavio (2015), pp. 179 y 180.
547
Lo anterior ha sido ratificado en innumerables ocasiones por la
jurisprudencia, pero mencionaremos el caso "SBIF con Corpbanca" donde se
indicó:
"Lo expuesto permite determinar que en el caso de que la ley especial guarde
silencio absoluto, la ley de Bases de Procedimientos Administrativos se
aplica en forma íntegra. Lo anterior es trascendente, toda vez que sea que se
estime que la Ley General de Bancos establece o no un procedimiento
especial para la aplicación de multas, lo cierto es que este cuerpo legal no
regula de manera específica el procedimiento en cuanto a las etapas que
debe contemplar, por lo que, en tales condiciones, la aplicación supletoria de
la Ley Nº 19.880 es una cuestión imperativa para la referida institución en el
procedimiento sancionatorio641".
De este modo, y conforme lo dispuesto en la LBPA, este cuerpo normativo se

aplicará supletoriamente ante la ausencia de normas especiales de los
procedimientos administrativos sancionadores; o habiendo regulación legal, en
aquellas materias que pueda complementar ante la eventual ausencia de
regulación en materias tratadas en la LBPA.
548
B. LAS PARTES O INTERVINIENTES
I. El órgano administrativo sancionador
El órgano administrativo sancionador es, por regla general, el órgano de la

administración del Estado, encargado de sustanciar el procedimiento
administrativo sancionador, bajo el principio de oficialidad y determinar la
procedencia de aplicar o no una sanción administrativa. De este modo, el
órgano tendrá la responsabilidad de investigar, formular cargos, solicitar
prueba, conceder las medidas o diligencias probatorias que sean pertinentes y
conducentes y resolver la cuestión objeto del procedimiento sancionador. El
proyecto de ley que establece las bases de los procedimientos administrativos
sancionatorios, por mensaje de S.E. la Presidenta de la República, Boletín
Nº 541-350, señalaba:
"Artículo 4º.- El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los

órganos de la administración que la tengan atribuida por disposición de rango
legal o reglamentario".
El órgano administrativo deberá limitarse estrictamente a las facultades que

le otorga la ley en la etapa de investigación, instrucción y resolución del
procedimiento administrativo, dando estricto cumplimiento a lo dispuesto en los
artículos 6º y 7º de la Constitución y el artículo 2º de la LBGAE, que consagran
el principio de juridicidad. Al respecto la doctrina señala:
"35.1 El sujeto activo. Lo constituye el órgano de la Administración que

interviene en el procedimiento, sujeto que es de obligada concurrencia pues
sin él no existiría procedimiento administrativo. Por su carácter de estamento
integrador de un ente público, la participación del sujeto activo en el
procedimiento administrativo deberá enmarcarse dentro de los postulados
549
básicos que regulan el desarrollo de la función pública y en particular en los
principios de legalidad y competencia642".
Asimismo, cabe tener presente, que también algunos tribunales y órganos

autónomos, que no tienen la calidad de órganos de la administración del
Estado, conforme la LBGAE, podrán sancionar administrativamente a los
infractores, a saber, el Tribunal de la Libre Competencia, los Juzgados de
Policía Local, el Servicio Electoral, el Consejo Nacional de Televisión, el Banco
Central, entre otros.
Finalmente, cabe considerar que es fundamental la determinación del órgano

competente como un mecanismo idóneo para resguardar el elemento de
competencia de los actos administrativos:
"Sin embargo, también hoy resulta evidente que todo inculpado en un

expediente administrativo sancionador sigue ostentando el referido derecho
subjetivo a que dicho expediente sea iniciado, instruido y resuelto por el
órgano que en cada caso resulte competente, a la luz de las disposiciones
normativas aplicables. Y ello:
1º) Porque, como punto de partida, la iniciación de un procedimiento requiere

en todo caso la emisión del correspondiente acuerdo a cargo del "órgano
competente", el cual ostentara dicha competencia "cuando así lo determinen
las normas reguladoras" del procedimiento sancionador (art. 63.1 LPAC).
2º) Porque, además, la competencia administrativa, como regla general,

resulta 'irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que a
tengan atribuida como propia'.
3º) Y porque, por último, los actos dictados por un órgano administrativo
incompetente por razón de la materia o del territorio son, como no podía ser
de otro modo, nulos de pleno derecho [art. 47.1b) LPAC], mientras que los
642 SILVA CIMMA (1995), p. 254.
550
demás vicios de incompetencia administrativa determinan la anulabilidad del
acto de que se trate (art. 48.1 LPAC)643 ".
Asimismo, y como se explicará en los próximos apartados, el órgano

competente en fiscalizar también podrá estar dotado de límites en sus
competencias en razón de sus funciones. Así, al interior de una autoridad
administrativa es posible distinguir las áreas de fiscalización, instrucción del
procedimiento administrativo sancionador y aplicación de sanción propiamente
tal, como se analizará en los próximos apartados.
II. Interesados
1. Concepto
Los interesados en el procedimiento administrativo sancionador son todas

aquellas personas naturales o jurídicas, titulares de derechos o intereses
individuales o colectivos, quienes promueven o les afecta el resultado del
procedimiento sancionador. Estos gozarán de diversas prerrogativas, garantías
y derechos durante la tramitación del procedimiento administrativo y
jurisdiccional de revisión, que aseguran un debido proceso administrativo.
En este sentido la doctrina define a los interesados como:
"Las potestades administrativas que se ejercen por el cauce del

procedimiento tienen siempre unos destinatarios, personas físicas o jurídicas,
públicas o privadas, en cuya esfera jurídica incidirá el acto que le ponga fin.
[...] siguiendo una convención terminológica habitual de nuestro Derecho,
llama a todas estas personas interesados, por cuanto toda persona que
desee participar formalmente en un procedimiento debe ostentar, al menos,
551
un interés legítimo en él; esto es, sólo en la medida en que su esfera jurídica
se vea o pueda verse afectada por la decisión que se adopte644".
"La doctrina considera sujetos pasivos del procedimiento administrativo tanto

a aquellos que participan en su desarrollo pretendiendo algún beneficio como
a aquellos que pueden resultar perjudicados con sus conclusiones, a todos
los cuales les otorga la denominación común de interesados, lo que se sigue
en consecuencia que los sujetos pasivos pueden actuar en el procedimiento
administrativo sea como titulares de un derecho subjetivo o en resguardo de
un interés legítimo645".
2. Fundamento
Nuestro derecho administrativo reconoce como intervinientes no sólo a los

titulares de derechos subjetivos, como acontece en el derecho procesal civil,
por el contrario, también custodia los intereses de carácter individual y
colectivo, otorgándoles a los titulares de dichos intereses la posibilidad de ser
interesado. En este sentido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional señala:
"Que, en base a los conceptos recordados, es posible sostener que el

interés, en el ámbito jurídico, no se identifica necesariamente con la noción
tradicional de derecho entendida como derecho subjetivo. No obstante, ello
también parece claro que la noción de interés representa una categoría
reconocida progresivamente por los ordenamientos normativos para la
protección de bienes jurídicos que no pueden ampararse de la misma forma
que los derechos subjetivos tradicionales.
En este sentido se ha precisado que ´teniendo presente la realidad mutable y

dinámica de los intereses sociales, así como las relaciones de éstos con el
ordenamiento jurídico, se puede llegar a concluir que el modelo de los
644 SANTAMARÍA Pastor, Juan Alfonso (1999), p. 70.

552
intereses parece más idóneo a los efectos de acoger esta complejidad y
movilidad de situaciones que la categoría del derecho subjetivo, que, sin
embargo, viene siendo considerado el mecanismo más perfecto o efectivo
para lograr la tutela jurídico´. (Paula Fernández González. ´Legitimación de
los interesados en el procedimiento administrativo: Ley Nº 19.880, Bases de
los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de la Administración
Pública´. Tesis de Magíster, Pontificia Universidad Católica de Chile, 2005,
pág. 88).
Así ocurre, por ejemplo, con los intereses difusos, como la defensa del
consumidor o del medio ambiente, cuya titularidad corresponde a un conjunto
de personas, que no están necesariamente relacionadas entre sí, pero que
se ven igualmente afectadas en caso de vulnerarse el interés que comparten
y que también se ven igualmente beneficiadas por la protección que
cualquiera de ellas obtenga frente a tal vulneración.
La particular naturaleza de tales intereses impide que su protección se brinde

adecuadamente a través de las vías tradicionales de amparo de los derechos
subjetivos, por lo que el derecho comparado ha desarrollado categorías
procesales especiales con tal objeto. Así ocurre, por ejemplo, con las
acciones de clase vigentes en los Estados Unidos de América y que fueron
reguladas, por primera vez, por la Federal Equity Rule 48, de 1842, y con la
acción popular prevista en el artículo 5º de la Constitución brasileña.
La doctrina italiana, entretanto, distingue entre intereses legítimos e intereses

supraindividuales, siendo los primeros de carácter individual y los segundos
de naturaleza colectiva o plural. Un interés legítimo es un interés posible de
concretar y relevante para el derecho en la medida que la motivación que lo
explica resulta acorde con los valores y los principios de la Constitución. Este
es el del interés de mantener documentos o antecedentes privados en
secreto si se temiera que su divulgación va a afectar, por ejemplo, a una
determinada familia, en circunstancias que el Estado tiene el deber de
553
protegerla, de acuerdo a lo previsto en el inciso final del artículo 1º de la
Carta Fundamental646";
Una mayor participación de interesados, ya sea titulares de derecho o

intereses, permite a la administración pública adoptar decisiones fundadas y
motivadas, que sean proporcionales a las cuestiones vertidas en el proceso.
Hoy en una sociedad donde las decisiones públicas tienen sujetos pasivos
indeterminados, es esencial una amplia participación ciudadana que legítima el
actuar público, en tanto, por un lado, asegura que la Administración escuche y
admita las observaciones y antecedentes de los interesados, gozando la
decisión de una legitimidad democrática, participativa e inclusiva; y por otro
lado, una interpretación amplia de los interesados, permite fiscalizar que el
actuar de la administración del Estado no sea arbitrario.
Los interesados se trasforman en custodios de la legalidad del actuar público.

En efecto, en los casos de derecho administrativos sancionador cumplirán un
rol preponderante los afectados, por ejemplo, en materia ambiental,
consumidor, libre competencia, valores y seguros, donde los pobladores
cercanos, las organizaciones que velen por los derechos colectivos,
instituciones públicas que resguarden derechos, entre otros, imprimiendo de
legitimidad el procedimiento. De ahí la importancia de un concepto amplio de
interesado, y que la autoridad administrativa no lo interprete restrictivamente,
porque justamente una mayor participación, asegura una mayor legitimidad de
sus decisiones públicas.
En razón de lo anterior, nuestro legislador optó por considerar a los

interesados como aquellos que puedan resultar afectados en sus derechos o
intereses individuales y colectivos. En efecto, el artículo 21 de la LPBA señala:
"Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses individuales

o colectivos.
646 STC Nº 634.
554
2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
3. Aquéllos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar

afectados por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto no
haya recaído resolución definitiva".
Sobre la calidad de interesados en el procedimiento administrativo y la

extensión de la calidad de "interés individual y colectivo" en contraproposición a
los derechos individuales y colectivos, la Corte Suprema ha señalado:
"En relación a esta materia y a esta distinción, el profesor Jaime Jara

Schnettler, en sus Apuntes sobre Acto y Procedimiento Administrativo,
página 97 ha indicado, siguiendo la doctrina clásica del derecho
administrativo chileno y comparado: 'El artículo 21 de la ley ha distinguido, a
efectos de la legitimación activa procedimental entre derechos subjetivos e
intereses' y añade: 'Son titulares de derechos subjetivos aquellos que deriven
su legitimación de situaciones jurídicas atribuidas directamente por una
norma legal o un acto jurídico unilateral o bilateral. Son portadores de un
interés legítimo aquellos que sin detentar un derecho subjetivo, se
encuentran en una especial situación de hecho de la que reflejamente se
derivan ventajas a beneficios para su esfera personal'.
Es útil poner de relieve además que en nuestro país —a diferencia de lo

regulado en otras legislaciones—, se optó por no incluir calificativo alguno al
interés requerido para configurar la legitimación activa del interesado.
Es del caso que el artículo que se analiza fue introducido por el artículo 20 de
la indicación sustitutiva presentada en su oportunidad por el Ejecutivo. La
inicial redacción del Nº 3 fue propuesta por el Senador Enrique Silva Cimma
en los siguientes términos: '3. Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales
o colectivos... etc.', propuesta en general aceptada por las Comisiones unidas
con la enmienda sugerida por el Senador señor Diez, consistente en suprimir
el adjetivo 'legítimos', pues la legitimidad o no de un interés es una materia
que debe ser definida en sede jurisdiccional y no administrativa".
555
De cualquier modo y frente a la duda de si es posible considerar cualquier
tipo de interés, es contundente la opinión en la doctrina en orden a que no se
trata del mero y simple interés, como el de un ciudadano por el interés en la
observancia de la legalidad; ha de tratarse de un interés protegido por el
ordenamiento jurídico y que haya de afectarle, sea individualmente o, en su
caso, cuando se trate de una afectación colectiva [...].
Sin embargo, en lo que importa a los intereses colectivos o supraindividuales,

como lo apunta el profesor Jara, que se viene citando, la tendencia del
derecho comparado es la superación de la visión individualista del interés
legitimador, circunstancia especialmente sensible en materias como la
protección del medio ambiente, y otros. A este respecto explica que la
titularidad 'no corresponde a un único ciudadano, sino que debe atribuirse a
una colectividad en su conjunto' (pág. 99 obra citada).
Frente al problema técnico de determinar qué sujeto será el portador de un

interés que por definición carece de un centro de imputación subjetivizado,
precisa que, de lo prescrito por el artículo 20 de la ley Nº 19.880, del principio
de legalidad consagrado por el artículo 7º inciso segundo de la Constitución
Política de la República y principio de autonomía de los grupos intermedios
(artículo 1º inciso tercero y 23 de la Carta Fundamental, es posible concluir
que 'la representación y defensa de un interés supraindividual en el seno del
procedimiento administrativo debe radicarse en un grupo intermedio
organizado como persona jurídica; debe además plantearse siempre de
conformidad a sus fines específicos y con sometimiento pleno al principio de
legalidad'.
En el contexto del presente análisis resulta ilustrativo consignar que la

doctrina, a propósito de la eficacia de las normas de contenido ambiental y de
la intervención de los particulares especialmente en lo que toca al interés
requerido, ha razonado que no es preciso un derecho subjetivo lesionado,
bastando para tener legitimación poseer un interés legítimo en la anulación.
Se agrega que el interés personal de quien acciona o recurre debe provenir

de un acto, resolución u omisión que le afecte en forma particular y no
556
general, lo que no significa que esa personalidad del interés no se dé al
colectivo, siempre que en cada una de las personas afectadas concurra dicho
interés personal. Frente al problema de determinar el grado de
individualización del interés, se ha recurrido a la teoría de los círculos de
interés, en cuya virtud, en función de cada categoría de actos se debe
determinar cuáles son 'los círculos de personas interesadas', para luego
establecer cuáles deben ser considerados como suficientes, excluyendo
aquellos muy lejanos. (Revista de Derecho de la Universidad Católica de
Valparaíso, de 1978, sobre el Derecho del Entorno y lo Contencioso
Administrativo)647 ".
De este modo, y conforme lo señalado, nuestro derecho administrativo

reconoce como intervinientes no sólo a los titulares de derechos subjetivos,
como acontece en el derecho procesal civil, por el contrario, también custodia
los intereses de carácter individual y colectivo, otorgándoles a los titulares de
dichos intereses la posibilidad de ser interesado.
La norma general sobre los interesados se encuentra reconocida en el

artículo 21 de la LBPA. Asimismo, diversas normas especiales que fijan un
procedimiento sancionador, otorgan la calidad de interesados a los
denunciantes e infractores, como pasaremos a analizar.
4. Tipos de interesados
En un procedimiento administrativo sancionador pueden existir diversos tipos

de interesados, por ejemplo, el denunciante, el presunto infractor y los
afectados en sus derechos o intereses, como pasaremos a explicar:
557
4.1. El denunciante
El denunciante corresponde a la persona natural o jurídica, que requiere la

intervención del órgano público para dar inicio a un procedimiento
administrativo sancionatorio, dando a conocer los hechos que eventualmente
constituyan una infracción a la normativa vigente.
Los requisitos que debe verificar la denuncia varían dependiendo de las leyes
que regulan el procedimiento, lo que será analizado en profundidad, cuando se
estudie el inicio del procedimiento administrativo sancionador, por denuncia.
La figura del denunciante está muy relacionada con la del "interesado" aun
cuando son cosas distintas.
En este sentido, la LBPA, en su artículo 29, contempla que los

procedimientos se iniciarán de oficio por propia iniciativa, como consecuencia
de una orden superior, a petición de otros órganos o por denuncia. En cambio,
el artículo 30 de la LBPA señala que el inicio a solicitud de parte, es cuando se
inicia a petición de parte interesada.
De la interpretación armónica de la redacción de esta norma, con lo

dispuesto en el artículo 28 y 30 de la LBPA, se entiende que existen dos vías
para iniciar un procedimiento: de oficio y por solicitud de parte. Mientras la
calidad de interesado se encuentra asociada al procedimiento iniciado a
solicitud de parte (artículo 30), la denuncia responde a uno de los casos de
iniciación de oficio del procedimiento (artículo 29). Así, no todo denunciante es
necesariamente un interesado en el procedimiento administrativo.
Con todo, las leyes especiales que reglamentan los procedimientos

sancionatorios de los distintos órganos muchas veces les otorgan la calidad de
interesado a los denunciantes o se tratan como sinónimos. Es el caso del inciso
segundo del artículo 21 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio
Ambiente, el artículo 57 de la ley Nº 20.529, que reglamenta la
558
Superintendencia de Educación; el artículo 55 de la ley Nº 19.995, que regula
el procedimiento de la Superintendencia de Casinos y Juegos, entre otras.
De esta forma, es posible sostener que los denunciantes no son

necesariamente interesados, para ello es menester mirar la norma particular
que regula el determinado procedimiento y establecer si allí se le otorga tal
calidad648, y careciendo de tal calidad por el ordenamiento jurídico, le
corresponderá a la autoridad determinar si el denunciante se encuentra en
alguno de los casos del artículo 21 de la LBPA, sólo en ese caso, al
denunciante se le dará la calidad de interesado. En suma y concluyendo, salvo
en los casos expresamente señalados por el legislador, el hecho de presentar
una denuncia, no concede de manera inmediata la calidad de interesado.
En efecto, algunas leyes otorgan al denunciante la calidad de interesado en

el procedimiento administrativo sancionador. Lo anterior, acontece, por
ejemplo, en la Ley Orgánica de la Superintendencia de Medio Ambiente,
cuestión que ha sido analizada por el Segundo Tribunal Ambiental que ha
señalado:
"Décimo: Que el artículo 21 de la Losma dispone claramente que, en el caso

que un procedimiento administrativo sancionador se iniciare por denuncia, el
denunciante tendrá para todos los efectos legales la calidad de interesado en
el respectivo procedimiento administrativo. [...]
Undécimo: Que, al respecto, es necesario tener presente que el artículo 21

de la ley Nº 19.880, precisa que interesados en el procedimiento
administrativo son quienes: i) lo promuevan como titulares de derechos o
intereses individuales o colectivos; ii) los que sin haber iniciado el
procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte; y iii) aquellos cuyos intereses
individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se
apersonen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
648En este mismo sentido, se ha pronunciado la doctrina española. No obstante, existe doctrina
minoritaria que le reconoce, inmediatamente, la calidad de interesado al denunciante. Al
respecto ver: GÓMEZ, Manuel y SANZ, Íñigo (2013), p. 805.
559
Por lo tanto, en este caso, es la propia ley (art. 21 de la Losma) la que ha
puesto al denunciante en calidad de interesado en el procedimiento
administrativo sancionador, y lo ha hecho "para todos los efectos legales".
Duodécimo: Que de la definición de interesado contenida en el artículo 21 de

la ley Nº 19.880, se sigue que el denunciante interesado en un procedimiento
administrativo sancionador tiene, a lo menos, un derecho o interés que puede
ser afectado por la resolución que se dictará en el respectivo procedimiento.
Es decir, respecto del denunciante es la propia ley la que reconoce una
eventual relación de afectación entre su derecho o interés y la resolución
absolutoria o sancionatoria que ponga término al proceso sancionatorio,
siendo en este contexto y en su calidad de interesado que se le permite
hacer valer una pretensión frente a la autoridad administrativa. En este caso,
el denunciante interesado solicitó que se calificara la gravedad de las
infracciones de la Compañía de una determinada manera y que se le
aplicaran determinadas sanciones649".
De este modo, el procedimiento administrativo sancionador se puede iniciar

por denuncia. Luego, salvo que una ley lo señale expresamente, no se debe
considerar a los denunciantes como interesados en un procedimiento
administrativo sancionador por el solo hecho de solicitar el inicio del
procedimiento. En efecto, en ausencia de norma que le otorgue dicha calidad
jurídica, corresponde a la autoridad administrativa sancionadora determinar si
el denunciante se encuentra en alguno de los casos del artículo 21 de la LBPA,
que establece quiénes son interesados en el procedimiento administrativo.
Un asunto interesante que se ha discutido, es la posibilidad que el

denunciante de un procedimiento administrativo sancionatorio pudiese tener el
beneficio del anonimato respecto del tercero imputado y del público en general.
Sobre el particular, en general la jurisprudencia administrativa de la

Contraloría General de la República y el Consejo para la Transparencia se han
manifestado positivamente. El motivo es que conservar la reserva de identidad
560
sirve de aliciente para promover las denuncias del público, facilitando así las
tareas de fiscalización de los órganos de la administración:
"A su vez, es dable prevenir que cuando una persona o funcionario hace una
denuncia ejerce ante este Órgano de Control el 'derecho de petición'
contemplado en el artículo 19, Nº 14, de la Constitución Política (aplica
criterio contenido en el dictamen Nº 17.737, de 2012).
De este modo, se infiere que las denuncias bajo reserva de la identidad de

una persona o servidor ante esta Contraloría General, por eventuales
irregularidades ocurridas en actuaciones en los servicios públicos,
corresponden a una modalidad que complementa las funciones de control
que desarrolla en virtud de sus atribuciones y deberes constitucionales y
legales, y que la circunstancia de no contar con dicho mecanismo esto es, la
reserva de la identidad del denunciante afectaría el debido cumplimiento de
tales tareas, siendo procedente que aquella figura se mantenga, en armonía
con lo precisado en el reseñado Nº 1 del artículo 21 de la Ley de
Transparencia.
En tal orden de ideas, es útil indicar que lo anterior se encuentra en armonía

con lo resuelto por el Consejo para la Transparencia, en procedimiento rol C-
276-2016, considerando 6), en el cual ha precisado que "respecto a la parte
de la solicitud de información consistente en el nombre del denunciante, de
acuerdo al criterio aplicado en los amparos roles Nºs. C-520-09 y C-302-10,
que ante solicitudes de información referidas al nombre de las personas que
han efectuado denuncias ante organismos públicos, cabe resguardar la
identidad del denunciante, a fin de evitar que éstos se '(...) inhiban de realizar
futuras denuncias e impedir que los órganos de la Administración, (...)
realicen las fiscalizaciones necesarias que surgen de dichas denuncias (...)'
(considerando 7º de la decisión del amparo rol Nº 520-09).
En efecto, la entrega de la identidad de los denunciantes puede conllevar a

que aquellos que pretenden formular futuras denuncias ante los órganos y
servicios de la Administración del Estado se inhiban de realizarlas,
impidiendo con ello que tales órganos y servicios cuenten con un insumo
561
inestimable que les sirva de base para efectuar las fiscalizaciones necesarias
destinadas a esclarecer los hechos o irregularidades de que éstas puedan
dar cuenta y de esta forma, incluso, afectar el debido cumplimiento de las
funciones del órgano, en los términos establecidos en el artículo 21 de la Ley
de Transparencia650".
4.2. El inculpado o infractor
El inculpado del procedimiento administrativo sancionador es la persona

natural o jurídica que por una o varias acciones u omisiones incumple deberes,
obligaciones o prohibiciones administrativas, cuestiones que permiten a la
autoridad administrativa iniciar una investigación administrativa o un
Lo anterior se colige del objeto del derecho administrativo sancionador que

en palabras del administrativista Alejandro Nieto es:
"El objeto directo del Derecho Administrativo Sancionador es un ilícito

específico —la infracción administrativa— para la que la ley establece una
sanción, que es atribuida en concreto a un sujeto por la Administración a
través de un procedimiento especial (el procedimiento sancionador) en el que
se determina la infracción con todas sus circunstancias materiales, así como
el autor con sus circunstancias personales651".
Así, los infractores o inculpados son sujetos regulados que se encuentran en

el imperativo de cumplir las obligaciones, prohibiciones y deberes que le
imponga la normativa administrativa, pasando a ser sujetos pasivos de las
potestades de fiscalización y sanción de la autoridad administrativa.
650 Dictamen Nº 14.868/2017. No obstante lo anterior, en un caso de reclamo de ilegalidad de la

Ley de Transparencia, la Corte de Apelaciones de Santiago ordenó a CONAF a entregar el
nombre de un denunciante, en un caso que el procedimiento administrativo determinó la
absolución del inculpado. Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 5979-
2010.
562
Lo anterior se analizó en el "Caso Municipalidad de Temuco" donde se
analiza que la Municipalidad de Temuco es un "posible infractor" porque a
dicha autoridad le resultan aplicables las normas, condiciones y medidas de
una Resolución de Calificación Ambiental652 cuyo incumplimiento es
investigado y sancionado por la Superintendencia de Medio Ambiente.
652"Tercero. Que la Municipalidad alega su falta de legitimación pasiva en el procedimiento

administrativo sancionatorio, por lo que el acto administrativo Resolución Reclamada debería
ser dejado sin efecto. Para arribar a esta conclusión, la Municipalidad afirmó que,
«(...) en el fondo el titular del proyecto de cierre del vertedero Boyeco, es el Estado de Chile,
quien en primer lugar financió la adquisición del inmueble en donde se encuentra ubicado y
posteriormente, ha proporcionado millonarios fondos para implementar el cierre
definitivo...situación que el órgano fiscalizador no analizó suficientemente al considerar la
multa» (fs. 35).
En concreto, la Reclamante le atribuye la calidad de mandante en la ejecución del Proyecto

al Gobierno Regional de la Araucanía, lo que quedaría demostrado, a su juicio, en
variados antecedentes (fs. 32 a 34); tales como un convenio mandato celebrado entre ese
Gobierno Regional y la Municipalidad, cuyo objeto es la realización de los actos y contratos
necesarios para la construcción de obras de plan de cierre del Vertedero Boyeco en Temuco.
En dicho convenio mandato se asignó la calidad de unidad técnica a la Municipalidad, mientras
que el Gobierno Regional asumió el pago de las facturas de los contratistas y de la unidad
técnica. Agregó a lo anterior que la Municipalidad constituía la «unidad técnica» del Proyecto,
por lo que solicitó ser absuelta.
Cuarto. Que ante la alegación precedente, la Superintendencia rechazó los argumentos de la

Municipalidad, por cuanto éstos desviaban su responsabilidad hacia un tercero el Gobierno
Regional, señalando que, por el contrario, era el titular de la RCA el responsable de los
compromisos asumidos en dicho instrumento.
La Reclamada indicó que fue la Municipalidad la que presentó, voluntariamente, la

Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto; comprometiéndose a ejecutar las obras
señaladas en dicho instrumento en los plazos y condiciones señaladas. Expuso además, la
naturaleza jurídica autorizadora de la RCA, así como sus efectos desde el punto de vista de la
condición de operatividad de los proyectos; para concluir que, es esa Superintendencia el
órgano destinado a fiscalizar y sancionar los incumplimientos de la RCA, según lo prescriben
los arts. 3o letra a) y 35 letra a) de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente,
contenida en el Artículo Segundo de la ley Nº 20.417, en adelante «Losma». Agregó,
finalmente, que era irrelevante el rol de «inspector técnico» o «constructor contratista» o
«mandante de obras» que ostente el titular de la RCA, pues es él el que responde en base a
dicho instrumento.
Quinto. Que consta en el Visto Nº 1º de la RCA (fs. 787), que su titular es la I. Municipalidad
de Temuco, representada por don Miguel Ángel Becker Alvear.
563
Asimismo, es interesante lo afirmado por el proyecto de ley que establece las
bases de los procedimientos administrativos sancionatorios, por Mensaje de
S.E. el Presidente de la República, Boletín Nº 541-350, sobre la materia:
"Artículo 6º.- Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones

del ordenamiento jurídico previstas como tales en la ley y en los reglamentos
dictados conforme a ella o en el reglamento [...].
Artículo 7º.- Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de

infracción administrativa, las personas naturales y jurídicas que resulten
responsables de los mismos en el respectivo procedimiento.
Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición

legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma
solidaria de las infracciones que se cometan y de las sanciones que se
impongan".
En el derecho comparado destacan diversas definiciones de infractor 653, en

este sentido cabe mencionar la ley Nº 13/2011, de 27 de mayo, de regulación
del juego, de España, que define a los infractores como:
Sexto. Que el titular de una RCA se encuentra vinculado al contenido de la misma, conforme
lo disponen el inciso final del art. 24 de la Ley Nº 19.300, sobre bases Generales del Medio
Ambiente, en adelante «LBGMA», y el art. 71 del Reglamento del Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental, en adelante «RSEIA».
Séptimo. Que el sujeto pasivo de las infracciones por incumplimiento de las condiciones,
normas y medidas establecidas en una resolución de calificación ambiental, sólo puede ser
quien se deba someter a su contenido, esto es, la persona natural o jurídica titular del proyecto
o actividad regulado por aquella resolución, conforme lo dispone el inciso final del art. 24
LBGMA en relación con el art. 35 letra a) Losma. De todo lo anterior se sigue que la
Superintendencia dirigió el procedimiento sancionatorio en contra del único infractor posible o
sujeto pasivo en este caso, la I. Municipalidad de Temuco. En consecuencia, estos
sentenciadores desecharán, en este punto, los argumentos de la Municipalidad". Sentencia del
Tercer Tribunal Ambiental rol Nº R-22-2015.
653"Tercero. Que la Municipalidad alega su falta de legitimación pasiva en el procedimiento

administrativo sancionatorio, por lo que el acto administrativo Resolución Reclamada debería
ser dejado sin efecto. Para arribar a esta conclusión, la Municipalidad afirmó que,
564
«(...) en el fondo el titular del proyecto de cierre del vertedero Boyeco, es el Estado de Chile,
quien en primer lugar financió la adquisición del inmueble en donde se encuentra ubicado y
posteriormente, ha proporcionado millonarios fondos para implementar el cierre
definitivo...situación que el órgano fiscalizador no analizó suficientemente al considerar la
multa» (fs. 35).
En concreto, la Reclamante le atribuye la calidad de mandante en la ejecución del Proyecto

al Gobierno Regional de la Araucanía, lo que quedaría demostrado, a su juicio, en
variados antecedentes (fs. 32 a 34); tales como un convenio mandato celebrado entre ese
Gobierno Regional y la Municipalidad, cuyo objeto es la realización de los actos y contratos
necesarios para la construcción de obras de plan de cierre del Vertedero Boyeco en Temuco.
En dicho convenio mandato se asignó la calidad de unidad técnica a la Municipalidad, mientras
que el Gobierno Regional asumió el pago de las facturas de los contratistas y de la unidad
técnica. Agregó a lo anterior que la Municipalidad constituía la «unidad técnica» del Proyecto,
por lo que solicitó ser absuelta.
Cuarto. Que ante la alegación precedente, la Superintendencia rechazó los argumentos de la

Municipalidad, por cuanto éstos desviaban su responsabilidad hacia un tercero el Gobierno
Regional, señalando que, por el contrario, era el titular de la RCA el responsable de los
compromisos asumidos en dicho instrumento.
La Reclamada indicó que fue la Municipalidad la que presentó, voluntariamente, la

Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto; comprometiéndose a ejecutar las obras
señaladas en dicho instrumento en los plazos y condiciones señaladas. Expuso además, la
naturaleza jurídica autorizadora de la RCA, así como sus efectos desde el punto de vista de la
condición de operatividad de los proyectos; para concluir que, es esa Superintendencia el
órgano destinado a fiscalizar y sancionar los incumplimientos de la RCA, según lo prescriben
los arts. 3o letra a) y 35 letra a) de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente,
contenida en el Artículo Segundo de la ley Nº 20.417, en adelante «Losma». Agregó,
finalmente, que era irrelevante el rol de «inspector técnico» o «constructor contratista» o
«mandante de obras» que ostente el titular de la RCA, pues es él el que responde en base a
dicho instrumento.
Quinto. Que consta en el Visto Nº 1º de la RCA (fs. 787), que su titular es la I. Municipalidad
de Temuco, representada por don Miguel Ángel Becker Alvear.
Sexto. Que el titular de una RCA se encuentra vinculado al contenido de la misma, conforme
lo disponen el inciso final del art. 24 de la Ley Nº 19.300, sobre bases Generales del Medio
Ambiente, en adelante «LBGMA», y el art. 71 del Reglamento del Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental, en adelante «RSEIA».
Séptimo. Que el sujeto pasivo de las infracciones por incumplimiento de las condiciones,
normas y medidas establecidas en una resolución de calificación ambiental, sólo puede ser
quien se deba someter a su contenido, esto es, la persona natural o jurídica titular del proyecto
o actividad regulado por aquella resolución, conforme lo dispone el inciso final del art. 24
LBGMA en relación con el art. 35 letra a) Losma. De todo lo anterior se sigue que la
Superintendencia dirigió el procedimiento sancionatorio en contra del único infractor posible o
sujeto pasivo en este caso, la I. Municipalidad de Temuco. En consecuencia, estos
565
"Artículo 38 Sujetos infractores
1. Son sujetos infractores las personas físicas o jurídicas que realicen las
acciones u omisiones tipificadas como infracciones en esta Ley, les den
soporte, publiciten, promocionen u obtengan beneficio de las mismas.
2. Se consideran también sujetos infractores y organizadores de juego a los

efectos del presente artículo, exigiéndoseles idéntica responsabilidad, a las
personas físicas o jurídicas que obtuvieran un beneficio relevante vinculado
directamente al desarrollo de actividades de juego como consecuencia de las
acciones u omisiones referidas en el apartado anterior".
También destaca el "Caso Claro Comunicaciones S.A. con Consejo Nacional

de Televisión", en tanto, en dicho caso el regulado pretende endosar la
responsabilidad administrativa a un tercero señalando expresamente la Corte
que los deberes, prohibiciones y obligaciones administrativas tienen que ser
cumplidas por aquellos sujetos regulados por la normativa administrativa. En
este sentido señala:
"22º. Que, endosar la responsabilidad al usuario, por la sola circunstancia de

entregar un control parental para bloquear la señal, también resulta
improcedente, atento que se pretende eximir de toda responsabilidad por
actos de terceros que nada tienen que ver con la prestación de servicios de
televisión. En efecto, los padres no prestan un servicio y en su labor de
educación de sus hijos podrán contratar o no servicios de televisión, pero
jamás se puede afirmar que a quienes se dirigen las trasmisiones o difusión
de programas de televisión, sean quienes deban velar porque se respete la
normativa vigente, lo que carece de todo sentido común, desde que quien
ofrece el producto y lo trasmite es a quien corresponde la sanción y no al
cliente654".
sentenciadores desecharán, en este punto, los argumentos de la Municipalidad". Sentencia del

Tercer Tribunal Ambiental rol Nº R-22-2015.
654Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 12067-2015. Asimismo,

"Undecimo: Que en cuanto se pretende endosar la responsabilidad al usuario, por la sola
566
4.3. Los casos de la LBPA
El artículo 21 de la LBPA reconoce a los interesados en el procedimiento

administrativo. Estos mismos serán aplicables para el procedimiento
administrativo sancionador. Según la norma señalada son interesados:
— Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses individuales

o colectivos;
— Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte, y;
— Aquéllos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar

afectados por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto no
haya recaído resolución definitiva.
5. Derechos de los interesados
El artículo 17 de la LBPA consagra diversos derechos a las personas en sus

relaciones con la administración del Estado en la tramitación de un
procedimiento administrativo. Estos derechos son esenciales para los
intervinientes en un procedimiento administrativo, en tanto establecen los
límites del actuar de las autoridades públicas, les imponen deberes y señalan
circunstancia de entregar un control parental para bloquear la señal, no cabe sino considerar
aquello improcedente, atento que se pretende eximir de toda responsabilidad por actos de
terceros que nada tienen que ver con la prestación de servicios de televisión. En efecto, los
padres no prestan un servicio y en su labor de educación de sus hijos podrán contratar o no
servicios de televisión, pero jamás se puede afirmar que a quienes se dirigen las trasmisiones o
difusión de programas de televisión, sean quienes deban velar porque se respete la normativa
vigente, lo que carece de todo sentido común, desde que quien ofrece el producto y lo trasmite
es a quien corresponde la sanción y no al cliente". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones
de Santiago, rol Nº 474-2016.
567
las prerrogativas que tendrán las personas en la sustanciación de un
procedimiento administrativo.
El referido artículo reconoce los siguientes derechos:
— Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los

procedimientos en los que tengan la condición de interesados y obtener copia
autorizada de los documentos que rolan en el expediente y la devolución de los
originales, salvo que por mandato legal o reglamentario éstos deban ser
acompañados a los autos, a su costa655:
Cabe señalar que este derecho, consagrado en el artículo 17 letra a) de la

LBPA, se refiere derecho a tomar conocimiento del estado de la tramitación del
procedimiento, en cualquier momento y, consecuentemente, aun antes de
haberse dictado el decreto o resolución pertinente. Sobre el particular, la
"No es de extrañar, en consecuencia, que el ejercicio de este derecho

singular pueda formalizarse oral y personalmente por los sujetos titulares del
mismo, mediante la personación de los mismos en las dependencias
administrativas para solicitar al funcionario competente la consulta de los
expedientes sin necesidad de cumplimentar escrito alguno de petición, y sin
que la administración tenga que verse obligada a contestar por escrito. Pero,
con todo, tampoco cabe descartar de antemano que dicho ejercicio se realice
por escrito656".
Asimismo, este derecho importa, por expresa disposición de la ley, la facultad

de obtener copia autorizada de aquellos instrumentos asentados en el
expediente destinado a producir un acto administrativo terminal, siendo un
derecho diverso a la obtención de copia del acto terminal, del artículo 17 letra
d) de la LBPA, como ha expresado la jurisprudencia657. En efecto, uno se
655 Cabe tener presente que la obtención de copias, tiene limitaciones, como se ha explicado en
el principio de transparencia y publicidad.
657 Dictamen Nº 55.331/2004.
568
refiere a los actos de trámite o que constituyen el expediente administrativo y el
otro, se refiere al acto administrativo terminal. Respecto al primero, sólo
obtendrán copias los interesados, durante su tramitación.
En este sentido, destaca, en primer término, el "Caso Sporting Club" en virtud

del cual el órgano contralor señaló:
"En lo que interesa, que los artículos 17, letra a), y 21 de ley Nº 19.880
confieren, de manera específica, a quienes tengan la condición de
ínteresados´ en un procedimiento administrativo, el derecho a tomar
conocimiento del estado de la tramitación del procedimiento, en cualquier
momento y, consecuentemente, aun antes de haberse dictado el decreto o
resolución pertinente. Este derecho importa, por expresa disposición de la ley
la facultad de obtener copia autorizada de aquellos instrumentos asentados
en el expediente destinado a producir un acto administrativo terminal 658".
En segundo término, cabe analizar el "Caso Escuela de Conductores", en

virtud del cual, la Contraloría consagró el deber de la autoridad administrativa
de dar acceso a los interesados al expediente administrativo, para conocer el
estado de tramitación de un proceso de fiscalización del Ministerio de
Transportes y Telecomunicaciones a una Escuela de Conductores. En este
caso el órgano contralor señaló que los actos administrativos y documentos
emitidos con motivo del ejercicio de la función fiscalizadora realizada por la
autoridad a escuelas de conductores, son públicos, en tanto no han sido
declarados con carácter secreto o reservado por una ley de quórum calificado.
Asimismo, dictaminó, que las decisiones formales y los documentos que les
sirvan de sustento a una decisión administrativa, deben regirse por los
principios de transparencia y publicidad659.
Finalmente, cabe tener presente que toda denegación de solicitud de copias,

podrán ser impugnadas ante el Consejo por la Transparencia. En efecto, si bien
las solicitudes de copias de actos trámite se fundan en la LBPA, el derecho al
658 Dictamen Nº 38.988/2005. En este mismo sentido, Dictámenes Nºs. 38095/2005, Nº

10.052/2005.
659 Dictamen Nº 5.542/2009.
569
acceso a la información pública, se encuentra regulado en la LAIP, la que
contempla medios especiales de impugnación para amparar aquellas
prerrogativas660.
— Identificar a las autoridades y al personal al servicio de la Administración,

bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos:
660 Ahora bien, de las aludidas normas de la ley Nº 19.880 se colige que a las personas les
asiste la facultad de conocer el estado de tramitación de los procesos en que sean interesados
y la identidad de quienes lo tramitan, de acceder a los actos administrativos y sus documentos
y de obtener copias de ellos.
No obstante, se debe consignar que ese derecho sustantivo no contiene en la citada ley de
bases un procedimiento para hacer efectivo su ejercicio, por lo que, tal como lo ordena su
artículo 1º, hay que acudir al resto del ordenamiento jurídico a fin de determinar el marco
normativo que complementa aquella prerrogativa, el que, es útil destacar, se ha dictado con
posterioridad a la mencionada ley.
Así, resulta necesario recordar que el inciso segundo del artículo 8º de la Constitución
Política, según el tenor fijado por la ley Nº 20.050, prescribe que son públicos los actos y
resoluciones de los órganos del Estado -como lo es Carabineros de Chile-, así como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen, agregando que sólo una ley de quórum
calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquellos o de estos, cuando concurran las
causales indicadas en el referido precepto.
Lo anterior se encuentra estrechamente relacionado con la Ley de Transparencia de la

Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado -en adelante Ley
de Transparencia-, cuyo texto fue aprobado por el artículo primero de la ley Nº 20.285, sobre
Acceso a la Información Pública [...].
Expuesto todo lo anterior, puede apreciarse que si bien, como alega el recurrente, las
solicitudes de copia de documentos y acceso a la información que ha realizado en favor de sus
representados han podido tener su fuente directa en la preceptiva contenida en la ley Nº
19.880, el ejercicio de sus derechos sustantivos no se encuentra regulado en ésta, sino que en
la Ley de Transparencia, la que contempla medios especiales de impugnación para amparar
aquellas prerrogativas, que debe conocer el Consejo para la Transparencia, y no esta
Contraloría General". Dictamen Nº 1193/2015. "[...] el ejercicio del derecho sustantivo de
acceso a la información contenido en la ley Nº 19.880 se encuentra regulado en la ley Nº
20.285, la que contempla los medios especiales de impugnación para amparar esa
prerrogativa, en primera instancia ante el referido Consejo [para la Transparencia] y, en
segunda, ante la Corte de Apelaciones Respectiva". Dictamen 58.516/2015. Asimismo, la Corte
Suprema en el "Caso Aduanas" señaló: "Que como se ha señalado, la ley Nº 20.285 ha
entregado al Consejo para la Transparencia la facultad de resolver la reclamaciones
formuladas cuando se ha denegado la información requerida. En virtud de esa función tal
órgano es llamado a emitir un pronunciamiento en torno a si se dan o no las causales de
reserva esgrimidas por el órgano administrativo para negar la información solicitada". Sentencia
de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 144-2015.
570
El artículo 17 letra b) de la LBPA, consagra el derecho de los ciudadanos de
identificar a los funcionarios públicos responsables de la sustanciación del
procedimiento. Lo anterior, le permitirá, en caso de considerar infringidos sus
derechos, denunciarlos a su superior jerárquico, para que este adopte las
medidas pertinentes, e incluso se inicie un sumario administrativo para
determinar eventuales obligaciones y deberes funcionarios infringidos.
Asimismo, como un mecanismo de control del elemento de competencia, como
ha señalado la doctrina:
"A) Finalmente, y relacionado con la temática de la determinación de la

competencia administrativa en el ámbito administrativo sancionador, cabe
recordar ahora que el art. 53 LPAC consagra, de un lado, la obligación
genérica que incumbe a la Administración Publica de 'identificar a las
autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Publicas bajo
cuya responsabilidad se tramitan los procedimientos', y, de otro lado, la
obligación especifica del procedimiento sancionador de notificar al sujeto
pasivo del expediente 'la identidad del instructor, de la autoridad competente
de imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia'.
Esta última obligación administrativa, cuyo evidente correlato no es sino el

derecho objetivo (no fundamental) del inculpado al que le sea comunicada la
norma jurídica atribuida de la competencia decidora, representa una garantía
que facilita a aquel la labor de denunciarla eventual incompetencia del órgano
de la administración indicado en el acuerdo de iniciación, cuando este no sea
el detallado por la norma atribuida de la competencia sancionadora (v. art. 63
LPAC)661 ";
— Eximirse de presentar documentos que no correspondan al procedimiento,

o que ya se encuentren en poder de la Administración:
Los interesados no deberán presentar antecedentes que no tengan relación

con el procedimiento administrativo, en tanto estos, no servirán de fundamento
571
a la autoridad para dictar el acto administrativo y carece de razonabilidad su
petición y entrega.
Por otro lado, los interesados no tendrán que entregar a la autoridad

administrativa aquellos antecedentes que se encuentren en poder de la
administración, porque justamente la administración es la encargada vía de
oficios de solicitar esos antecedentes.
De lo contrario, la burocracia administrativa impediría una mayor rapidez de

los procedimientos y aumentaría los costos transaccionales de los interesados
en la tramitación de un procedimiento. En este sentido, la doctrina ha señalado:
"En otros términos el ciudadano no tiene por qué ser responsable de la falta
de comunicabilidad entre los diversos órganos administrativos, de modo que
da mismo en donde se encuentre la documentación si se encuentra en poder
de un órgano al cual le es aplicable la LBPA, está en manos de la
administración, de modo que el ciudadano está en condiciones de eximirse
de aportar dicho documento, y por tanto éste no le puede ser imputado como
gestión de su cargo [...]662".
En este mismo se ha pronunciado la Contraloría en el "Caso Carabineros":
"Luego, si alguno de esos requisitos —o ambos— fuere omitido por el

peticionario, el organismo público deberá requerirle para que en un plazo de
cinco días subsane la falta o acompañe el documento necesario, salvo que
en este último supuesto la Administración cuente con el instrumento
respectivo, pues en dicho caso, le asiste al solicitante el derecho de eximirse
de presentarlo nuevamente, a fin de que ese procedimiento se desarrolle con
sencillez y eficacia.
Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista aparece que el señor

Fernando Villarroel Valenzuela formuló ante Carabineros de Chile,
presentaciones en nombre de don Gene Fernández Llerena —fechadas el 25
de junio de 2014, y el 29 de noviembre del mismo año—, en las que
662 CORDERO, Luis (2003), p. 90.
572
acompañó una copia simple de un mismo documento privado suscrito ante
notario, mediante el cual el señor Fernández Llerena le otorgaba poder para
representarlo "en todo asunto de índole administrativo".
Consta, además, que a través de comunicaciones de 12 de diciembre de

2014 y de 8 de enero de 2015, la institución policial le informó al señor
Villarroel Valenzuela que previo a resolver sus presentaciones era necesario
"acreditar debidamente la personería" que se había invocado, pues la
fotocopia simple que se acompañaba no cumplía con los requisitos del
artículo 22 de la ley Nº 19.880.
Pues bien, si las presentaciones que fueron objeto de las mencionadas

comunicaciones constituyeron el comienzo de un procedimiento
administrativo ante Carabineros de Chile, correspondía que esa institución
exigiera el documento original donde constara la personería, salvo que se
encontrara en poder del órgano público y así se hubiere precisado por el
apoderado, pues en ese supuesto le habría asistido al interesado el derecho
para eximirse de presentarlo nuevamente.
A su vez, si las presentaciones de que se trata formaban parte de un

procedimiento administrativo iniciado con anterioridad, y el documento
original ya había sido entregado a la autoridad policial al inicio del mismo o
en otra actuación previa, no sería procedente que esa institución exigiera al
peticionario un requisito que ya fue acreditado (aplica criterio del dictamen
Nº 10.241, de 2006)663 ".
— Ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios:
El artículo 17 letra e) de la LBPA, señala que las autoridades y funcionarios

deben tratar con respeto y deferencia a las personas y deberán facilitarles el
ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. En razón de lo
anterior, los actos de instrucción del procedimiento administrativo, que
requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma
663 Dictamen Nº 46.019/2015.
573
que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo
posible, con sus obligaciones laborales o profesionales. De este modo, las
citaciones, la solicitud de antecedentes o cualquier actuación administrativa
que requiere intervención de interesados o terceros, deberá siempre velar por
la comodidad de la persona, salvo que atente con el objeto de la instrucción del
proceso.
Respecto este derecho, cabe destacar el caso "Video de la Reforma

Tributaria". Con fecha 31 de marzo de 2014, se firmó el Mensaje Nº 24-362, de
S.E. la Presidenta de la República, que contenía el Proyecto de Ley de
Reforma Tributaria. La referida reforma era uno de los elementos centrales del
programa de gobierno que presentó la Presidenta Michelle Bachelet durante su
campaña. Luego de su presentación la reforma tributaria fue criticada
duramente por los medios y la oposición, motivando al gobierno a iniciar una
campaña comunicacional que informara el contenido de la reforma. La
campaña comunicacional constaba de un video, que afirmaba que la principal
crítica a la reforma tributaria era de "los poderosos de siempre". Con fecha 29
de abril de 2014, los HH. Diputados don Nicolás Monckeberg Díaz, doña
Claudia Nogueira Fernández y don Pedro Browne Urrejola, ingresaron una
consulta al Órgano Contralor sobre la legalidad del video y la alusión "los
poderosos de siempre". La Contraloría fue enfática en indicar que todo actuar
estatal, incluyendo el audiovisual, exigen a los funcionarios públicos actuar con
respeto y deferencia a los ciudadanos664.
— Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del

procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en
cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución:
El artículo 17 letra f) de la LBPA, consagra el presente derecho, que junto al

artículo 11 de la misma ley, se refieren al principio de contradictoriedad. El
principio de contradictoriedad administrativa, se refiere a la posibilidad de todos
los interesados en un procedimiento a representar sus posiciones ante la
autoridad, con miras a que esta tome una decisión de la manera más informada
664 Dictamen Nº 28.236/2015.
574
posible y teniendo presente cuáles son los distintos intereses que están en
juego. La contradicción se deriva del derecho que tienen todas las personas al
debido proceso —que como ya señalamos anteriormente, debe seguirse
también en materia administrativa—, específicamente en lo relacionado al
derecho a ser oído por las Autoridades, en condiciones de igualdad e
imparcialidad y con asesoría letrada.
Sin perjuicio de lo anterior, debemos prevenir que no obstante que el artículo

17 de la LBPA señala que los interesados podrán, en cualquier momento del
juicio, entendemos que dicha norma debe ponderarse adecuadamente con el
principio de preclusión, según el cual las actuaciones enmarcadas dentro de un
Sobre el particular, es menester tener presente que la LBPA entrega reglas

de carácter general y supletorio, no obstante, existen numerosos
procedimientos administrativos que contienen plazos u oportunidades
específicas para realizar actuaciones, tales como son los descargos, la solicitud
y presentación de prueba, entre otras materias. Sobre el particular, la
Contraloría General de la República ha recordado en varias oportunidades la
plena vigencia de la preclusión en materia administrativa665.

575
No obstante lo anterior, debemos prevenir que existen algunos
pronunciamientos de otros organismos, que entienden que en virtud del
principio de contradictoriedad, se podrían presentar alegaciones, usualmente
mediante la fórmula de escritos denominados "téngase presente", en cualquier
etapa del procedimiento666. En este sentido la doctrina ha señalado:

relevancia:


Entendemos que se trata de una doctrina errónea, pues lo relevante en

relación al principio de contradictoriedad, es que las partes tengan la
cautelado, en lo que atañe al procedimiento administrativo, por ley Nº 18575 art/5, que expresa
que las autoridades y funcionarios administrativos deben procurar la simplificación y rapidez de
los tramites, y por ley Nº 18575 art/8, que dispone que los procedimientos administrativos
deberán ser ágiles y expeditos sin más formalidades que las que establezcan las leyes y
reglamento". Dictamen Nº 16.711/1992.
666 Decimonoveno: Que en estrecha relación con lo anterior, está la resolución de la SMA sobre
la extemporaneidad del 'téngase presente'. A juicio de este Tribunal, como se dijo recién, el
"téngase presente" de la Compañía fue presentado en ejercicio de su derecho a efectuar
alegaciones, en aplicación directa -no supletoria- del principio de contradictoriedad y de lo
dispuesto en el artículo 17 letra f de la ley Nº 19.880. Por consiguiente, y para este caso en
particular, la acción de la Superintendencia fue ilegal por violación de las disposiciones antes
dichas, lo que a su turno implica una violación de las garantías constitucionales respectivas. El
derecho a defensa en el procedimiento sancionatorio, en otras palabras, no se agota con los
descargos, pues éstos están establecidos en favor del supuesto infractor y no como una
limitación a sus capacidades de defensa". Sentencia del Tribunal Ambiental de
Santiago, rol Nº R-20-2014.
576
oportunidad de ser oídos, y en la medida que procedimientos administrativos
generales y especiales, contengan oportunidad procesal para ello, permitir la
realización de descargos en cualquier etapa, y obligar a la Administración a
hacerse cargo de dichas alegaciones, podría dilatar el procedimiento y afectar
de este modo los principios de celeridad, eficiencia y economía procedimental.
Por eso, cualquier excepción al principio de preclusión en la sustanciación del
proceso, debe encontrarse debidamente fundada por el solicitante, y acreditada
por la autoridad para concederlo. Lo anterior, por ejemplo, puede acontecer en
una ampliación del término probatorio, pero es necesario que se acrediten
determinadas circunstancias como pasaremos a explicar en los próximos
apartados.
Al respecto, ha señalado el Excmo. Tribunal Constitucional:
"Al garantizar el derecho a la defensa, la Constitución Política de la República

Lo anterior, es sin perjuicio, de las solicitudes de corrección de vicios del

emplazamiento, entre muchas otras, que a falta de norma especial que fije un
plazo para dicha solicitud, el regulado, interesado o presunto infractor, podrá
convalidado con su actuar.
668 STC Nº 977.
577
— Exigir las responsabilidades de la Administración Pública y del personal a
su servicio, cuando así corresponda legalmente:
Conforme el artículo 17 letra g) los interesados y terceros, podrán exigir las

responsabilidades de la Administración y del personal en la tramitación del
procedimiento administrativo. Para lo cual, deberán hacer presentaciones
fundado su denuncia o infracción, presentación que deberá ser proveída por la
autoridad respectiva, decidiendo o no iniciar una investigación sumaria. La
carga de los funcionarios públicos de responder por las infracciones a los
deberes y/o prohibiciones funcionarias, se encuentra consagrada en los
artículos 15, 52, inciso final, y 61 de LOCBGAE y en el artículo 119 y demás
disposiciones pertinentes del LEA, sin perjuicios de otras normas especiales
como es la Ley Nº 18.883 sobre el Estatuto de Funcionarios Municipales.
— Obtener información acerca de los requisitos que deben cumplir las

solicitudes:
El artículo 17 letra h) de la LBPA, señala que las personas tendrán derecho a

obtener información acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que
se propongan realizar. De este modo, la autoridad administrativa deberá
guiarlos en las condiciones o requisitos que deben cumplir sus actuaciones en
el procedimiento administrativo.
En razón de esto, por ejemplo, en un procedimiento administrativo

sancionador, cuestión de nuestro interés, la autoridad deberá guiar al eventual
infractor en la sustanciación del procedimiento administrativo, informándole sus
derechos y los eventuales beneficios que puede acceder adoptando determinas
acciones en el procedimiento. Así, deberá informarle que tendrá derecho a
descargos, prueba y recursos, en el procedimiento que da origen la formulación
de cargos de la autoridad pública; también, podrá indicarle, que un
allanamiento asociado a un plan de acciones que disminuyan o terminen con
los efectos de la infracción (medidas correctivas voluntarias), podrán ser
considerados para reducir o eximir la sanción por parte de la autoridad, entre
otras recomendaciones.
578
En efecto, el artículo 17 letra h) puede ser considerado como un fundamento
a los incentivos al cumplimiento o el deber de asistencia a los regulados que
tiene la autoridad pública, con el objetivo de cumplir los fines que le han
encomendado. Esta materia, se encuentra analizada en el principio de
incentivo al cumplimiento.
Asimismo, la Contraloría General de la República ha considerado que el

referido derecho, otorga a los interesados en procedimientos administrados, la
oportunidad de subsanar los defectos de sus presentaciones. Al respecto ha
dictaminado:
"Sin perjuicio de lo expuesto, es menester recordar, tal como se indicara en el

dictamen Nº 43.071, antes citado, que según la letra h) del artículo 17 de la
ley Nº 19.880 las personas en sus relaciones con la Administración tienen,
entre otros derechos, el de 'obtener información acerca de los requisitos
jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos,
actuaciones o solicitudes que se propongan realizar'. Por lo que si la solicitud
para renovar su concesión, presentada por el recurrente ante el Ministerio de
Defensa Nacional, no reunía los requisitos exigidos por la legislación
específica aplicable, que para este caso se contienen en el aludido decreto
Nº 2, de 2005, correspondía que esa Cartera de Estado hubiera requerido al
interesado para que subsanara la falta, en los términos que ese cuerpo
reglamentario señala, consideración que deberá observar en lo sucesivo 669".
Luego de analizar los derechos de los interesados, destaca lo afirmado por el

proyecto de ley que establece las bases de los procedimientos administrativos
sancionatorios, por Mensaje de S.E Presidente de la República, Boletín Nº 541-
350, sobre los derechos del presunto infractor, que resultan plenamente
aplicables en la substanciación de un procedimiento, por los principios del
derecho administrativo:
669 Dictamen Nº 21.652/2014.
579
"Artículo 14.- Los presuntos responsables de una infracción administrativa
tendrán garantizados los siguientes derechos en los respectivos
procedimientos sancionadores:
a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que

tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le
pudieran imponer, así como de la autoridad competente para imponer la
sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
b) A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa y de prueba

admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes.
c) Los demás derechos reconocidos en la ley Nº 19.880".
6. Pluralidad de interesados
En un procedimiento administrativo sancionador, puede ocurrir que diversos

interesados tengan derechos o intereses comunes afectados y que sus
defensas sean similares. Cuestiones como estas, en el derecho civil, dan lugar
al nombramiento de un procurador común como señala el artículo 19 del
Código de Procedimiento Civil670. Dicha institución se denomina litisconsorcio,
al respecto la doctrina ha señalado:
"La regla general es que en un proceso intervenga una persona detentando

la calidad de demandante y otra persona detentando la calidad de
demandado.
670Art. 19 (20). Si son dos o más las partes que entablan una demanda o gestión judicial y
deducen las mismas acciones, deberán obrar todas conjuntamente, constituyendo un solo
mandatario.
La misma regla se aplicará a los demandados cuando sean dos o más y opongan idénticas
excepciones o defensas.
580
No obstante, el legislador contempla también la posibilidad de que haya más
de un demandante o más de un demandado en el proceso; en cuyo caso nos
encontramos ante un 'litisconsorcio' o relación procesal múltiple671".
La anterior norma no se encuentra reconocida en nuestro derecho

administrativo, es decir, carecemos de norma expresa que permita designar un
procurador común ante dos o más interesados que tengan derechos o
intereses idénticos afectados y pudiesen tener una defensa similar. E incluso,
cuestión que no acontece en materia civil, puede ocurrir que diversos
ciudadanos, sin defensa de abogado, sean interesados en un procedimiento y
carezcan, comúnmente de una defensa letrada adecuada a la defensa de sus
derechos.
En efecto, actualmente los casos vinculados al derecho administrativo

sancionador pueden afectar a un gran número de personas, por ejemplo, en
materia ambiental, de salud, a un conjunto de pobladores, en materia
financiera, a los accionistas de una empresa, en materia de derechos al
consumidor, los compradores de un determinado bien.
En razón de lo señalado, y en virtud del principio de economía procesal y de

debido proceso, a nuestro juicio, la autoridad administrativa ante interesados
que tengan idénticos derechos o intereses afectados y cuyas defensas puedan
resultar perjudicadas, podrá decretar que los interesados designen un
procurador común, cuestión que será simplemente una potestad facultativa de
la autoridad. Asimismo, cuando existan presentaciones comunes de
interesados, que carezcan defensa letrada, y a juicio, de la autoridad
administrativa puede lesionarse sus derechos o intereses o menoscabarse su
debido proceso, podrá adoptar todas las medidas que sean pertinentes para
asegurar la defensa y protección de esos derechos o intereses. Una opción
para este último caso es oficiar a clínicas universitarias o instituciones públicas
o privadas que otorguen asistencia letrada gratuita a los interesados.
671MATURANA, Cristián (2009), p. 57. En este mismo sentido, DEVIS ECHANDÍA, Hernando
(1985), pp. 372 y ss.; y, GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús (1963) pp. 358 y ss.
581
Lo anterior, ha sido reconocido en el derecho comparado, como es la Ley de
Procedimiento Administrativo de Alemania672.
672 Artículo 17. Representantes en peticiones uniformes
(1) Si en el procedimiento administrativo existen solicitudes y peticiones que llevan la firma

de más de cincuenta personas en listas de firmas o se presentan reproducidos textos en forma
idéntica (peticiones uniformes), es considerado para el procedimiento administrativo como
representante del conjunto de firmantes, aquel firmante que está designado como
representante con su nombre, su profesión y su domicilio, en la medida que los firmantes no lo
han designado como mandatario. Sólo una persona física puede ser representante.
(2) La autoridad administrativa puede no considerar las peticiones uniformes que no

contengan las menciones del apartado 1º, primera frase, de manera bien visible en cada una
de las páginas donde se encuentra una firma o bien por no cumplimentar la exigencia prevista
en el apartado 1º, 2da frase. Si la autoridad administrativa quiere proceder de esta manera, ella
debe realizar un aviso público según los usos de la localidad. La autoridad administrativa
puede, además, no tomar en consideración las peticiones uniformes en cuanto los firmantes no
se encuentran indicados o son indicados de una manera ilegible su nombre o su domicilio.
(3) La facultad de representación se extingue cuando el representante o el representado lo

manifiesta ante la autoridad administrativa por declaración escrita; el representante sólo puede
realizar esta declaración sólo por el conjunto de los representados. Si esta declaración
proviene de un representado, debe al mismo tiempo comunicar a la autoridad administrativa si
mantiene su petición y si ha designado un mandatario.
(4) Si la facultad del representante llega a su fin, la autoridad administrativa puede intimar a
las personas que no son más representadas a designar un representante común en un plazo
adecuado. Si la intimación debe ser enviada a más de cincuenta personas, la autoridad
administrativa puede publicarla por aviso público según los usos de la localidad. Si la intimación
no es contestada dentro del plazo previsto, la autoridad administrativa puede designar de oficio
a un representante común.
Artículo 18. Representante en caso de partes con interés idéntico
(1) Si en un procedimiento administrativo más de cincuenta personas con un interés idéntico

participan sin encontrarse representados, la autoridad administrativa puede intimarlos a
designar en un plazo adecuado a un representante común si en lo demás pudiera ocasionar
perjuicio al adecuado desenvolvimiento del procedimiento administrativo. Si ellas no acceden a
esta intimación dentro del plazo otorgado, la autoridad administrativa puede designar de oficio
a un representante común. Sólo una persona física puede ser representante.
(2) La facultad de representación se extingue cuando el representante o el representado lo

manifieste ante la autoridad administrativa por declaración escrita; el representante sólo puede
realizar esta declaración por el conjunto de los representados. Si esta declaración proviene de
un representado, debe al mismo tiempo comunicar a la autoridad administrativa si mantiene su
petición y si ha designado un mandatario.
582
583
C. REGLAS COMUNES AL PROCEDIMIENTO
I. Formación del proceso
1. Concepto
El proceso administrativo, en su sentido material, es el conjunto de

actuaciones administrativas, escritos, informes y documentos de toda especie
que se presentan en la tramitación de un procedimiento administrativo para la
dictación de una resolución de término. Es interesante acudir a una definición
de proceso de la doctrina procesal:
"El proceso es la secuencia o serie de actos que se desenvuelven

progresivamente, con el objeto de resolver, mediante un juicio de la
autoridad, el conflicto sometido a su decisión. El proceso es de acuerdo con
esa definición, una institución de carácter teleológico, es decir, persigue a
través de su secuencia un fin, que consiste en obtener la dictación de una
sentencia por parte del tribunal que resuelva el asunto sometido a su
decisión673".
Cada una de las presentaciones en el proceso, deberán ordenarse y

agregarse en razón de su fecha de ocurrencia, debiendo ser foliadas y teniendo
la autoridad administrativa presente la protección de los datos personales o
aquellos declarados reservados o secretos, como se explicó en el aparado
referente al principio de publicidad.
La existencia de un expediente administrativo ordenado cronológicamente

asegura el derecho de los interesados de conocer el estado de tramitación del
proceso y la obtención de copias de las presentaciones o actuaciones
673 MATURANA, Cristián (2009), p. 4.
584
realizadas. De este modo, el expediente y la formación del proceso responden
al principio de seguridad jurídica, en este sentido se señala:
"La plasmación escrita del expediente escrita y ordenada de los trámites

administrativos y de los interesados responde al principio de seguridad
jurídica y permite el correcto ejercicio de los derechos inherentes al principio
de acceso permanente y la garantía de defensa del imputado y de los
intereses de los afectados674".
Las normas que regulan la formación del proceso administrativo son los
artículos 17 y 18 de la LBPA.
La formación de un proceso administrativo debe cumplir con las siguientes

reglas:
— Expediente administrativo: Todo el procedimiento sancionador debe

constar en un expediente. En el expediente sancionador se asentarán los
documentos presentados por los interesados, por terceros y por otros órganos
públicos. Asimismo, en el expediente administrativo se deben incorporar las
actuaciones y los documentos y resoluciones que el órgano administrativo
remita a los interesados, a terceros o a otros órganos públicos. Asimismo, debe
constar en el expediente administrativo todo tipo de acto o antecedente que
motivan la decisión pública, no puede excluirse ningún antecedente que sirva
de sustento a la decisión pública;
674 GÓMEZ, Manuel y SANZ, Íñigo (2013), p. 723.
585
— Orden de ingreso: Todos los documentos del expediente administrativo se
ingresan cronológicamente, debiendo hacer mención a su fecha y hora de
ingreso, respetando su orden de entrada en la formación del proceso. De este
modo la foliación de las piezas de los expedientes relativos a la materia, deberá
ser única y correlativa, evitando su duplicidad675;
— Las notificaciones deben formar parte del expediente: En las notificaciones

debe constar su fecha y hora de emisión, debiendo ser incorporadas con
dichas menciones en el expediente administrativo;
— Registro actualizado: La autoridad deberá llevar un registro, público o

electrónico de las actuaciones, al que tendrán acceso permanente los
interesados, en el que consten las actuaciones administrativas, con indicación
de la fecha y hora de su presentación, ocurrencia o envío;
— Presentación de escritos por los interesados: Respecto a las

presentaciones de los interesados, en la LBPA no se impone la obligación de
presentar tantas copias, como interesados hay en el procedimiento
administrativo, sin embargo es aconsejable que dicha actuación se realice por
los interesados e intervinientes, para facilitar el trabajo de entrega de copias de
la administración pública y así asegurar los principios de eficiencia, no
formalización y economía procedimental, de la referida legislación. Lo anterior,
también permite que los interesados o afectados en sus intereses puedan
tomar conocimiento de las actuaciones y hacer presente a la autoridad sus
afirmaciones sobre estas;
— La certificación administrativa: La autoridad administrativa tendrá la

obligación de timbrar o suscribir la fecha y hora del ingreso de los escritos o
presentaciones de los interesados o todo documento que se presente respecto
675"En último término, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 18, de la ley
precitada, que dispone que el procedimiento administrativo es 'una sucesión de actos trámite
vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados,
que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal', cabe señalar que, en lo
sucesivo, la foliación de las piezas de los expedientes relativos a la materia, deberá ser única y
correlativa, evitando su duplicidad, como ha sucedido en la especie". Dictamen Nº
61.679/2010.
586
al proceso, para asegurar su orden cronológico, en razón de su fecha de
ocurrencia e ingreso;
— Custodia del expediente administrativo: La custodia del expediente le

corresponde al órgano administrativo, en las etapas de investigación, iniciación,
instrucción y resolución. Dicha obligación por la autoridad administrativa, podrá
ser encargada a un funcionario en específico. En el caso de procedimiento
administrativos sancionadores, la custodia del expediente le corresponde, por
un lado, al fiscal instructor durante toda la etapa de instrucción y, por otro lado,
a la autoridad administrativa, cuando se dicte la resolución final. La pérdida del
expediente puede acarrear responsabilidades administrativas. De este modo,
es aconsejable que la autoridad emita una instrucción, respecto cada proceso,
haciendo responsable de su custodia a un funcionario con responsabilidad
administrativa, excluyendo a los servidores públicos contratados a honorarios;
— Consulta del expediente administrativo: Conforme a los artículos 16 y 17

de la LBPA los expedientes administrativos son públicos, salvo la protección de
datos personales y las causales de reserva y secreto de la LAIP, teniendo
derecho los interesados de conocer en cualquier momento, el estado de la
tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de
interesados, y obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el
expediente y la devolución de los originales, salvo que por mandato legal o
reglamentario éstos deban ser acompañados a los autos, a su costa. La
autoridad administrativa, para un mejor desempeño de sus funciones, se le
aconseja, fijar un horario de consulta de expedientes, para no interrumpir o
distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus
labores habituales y permitir a los interesados poder adecuadamente tener
acceso a ellos676;
— Pérdida del expediente: En el caso de pérdida del expediente, sin perjuicio

de la responsabilidad administrativa que pueda corresponder, la autoridad
conforme a los principios de no formalización y economía procedimental,
deberá adoptar todas las medidas para su reconstitución, incluso pudiendo
676 Dictamen Nº 33.628/2016.
587
solicitar copias de sus actuaciones a los interesados. Para lo anterior, cumplirá
un rol fundamental el "registro actualizado" donde constarán todas las
actuaciones, escritos e informes del procedimiento administrativo. En este
sentido la Contraloría ha señalado:
"En este sentido, y para los efectos de la correspondiente reconstitución,

cabe indicar que la municipalidad deberá actuar sobre la base de los
antecedentes de que disponga y de los que, en su caso, les sean
proporcionados por los propios interesados, considerando lo previsto, en
materia de prueba, en el inciso primero del artículo 35 de la Ley Nº 19.880,
sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los
Órganos de la Administración del Estado —que dispone que los hechos
relevantes para la decisión de un procedimiento, podrán acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en derecho, apreciándose en
conciencia, salvo que en la situación de que se trate se aplique una norma
legal que establezca reglas especiales al respecto (aplica criterio contenido
en el dictamen Nº 62.113, de 2006)677 ".
II. Capacidad
1. Concepto
En el Derecho, se reconoce la capacidad en general como la aptitud o poder,

para realizar algo. Tradicionalmente, la Doctrina del Derecho Civil reconoce dos
tipos de capacidad. En primer lugar, está la denominada "capacidad de goce" o
"capacidad adquisitiva", que consiste en la aptitud para adquirir derechos. La
capacidad de goce es un elemento básico de la persona humana, se tiene por
el solo hecho de ser persona, y en este sentido, no hay personas que no
677 Dictamen Nº 36.931/2010.
588
puedan adquirir derechos para su patrimonio678. En segundo lugar, está la
llamada "capacidad de ejercicio" o "capacidad de actuar", que es aptitud de una
persona para ejercer por sí mismo los derechos de los que es titular, sin la
necesidad de tutela o representación por parte de una tercera persona. Esta
última es la capacidad que nos interesa tratar para efectos del procedimiento
administrativo679.
De este modo, la capacidad en el procedimiento administrativo es la

idoneidad de una persona natural o jurídica para ser sujeto de la relación
procesal administrativa; lo anterior, se extrae de las definiciones clásicas de
capacidad del derecho procesal:
"La capacidad de parte es la capacidad para ser sujeto de una relación

procesal; es decir, para ser demandante, demandado o interviniente
adherente en el procedimiento de sentencia, solicitante o adversario en el
proceso de embargo, y acreedor o deudor en los procesos monitorio y de
ejecución680".
En la Historia de la LBPA, consta que, para regular la capacidad, la Ley

chilena tuvo dentro de sus principales modelos, las leyes de procedimiento
administrativo de España, Francia, Argentina y Uruguay681.
En relación a la capacidad, con toda certeza, se siguió a la Ley Española de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común de 1992, cuyo artículo 30 sobre Capacidad de Obrar,
señala que:
678 Cfr. DUCCI CLARO, Carlos (1994), p. 281.

679 Sobre esta materia destaca lo señalado por MORAGA KLENNER, Claudio (2010), pp. 189-190
680 ROSENBERG, Leo (1955), p. 230.
681 Biblioteca del Congreso Nacional. Historia de la ley Nº 19.880, mayo de 2003. Disponible
en:http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/500/1/HL1
9880.pdf.
589
"Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de
las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de
edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses
cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin
la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se
exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de
la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de
que se trate".
En razón de dicha norma, se originó el artículo 20 de la LBPA que regula la

capacidad para actuar.
3. Regla general
La capacidad para actuar en materia administrativa está regulada en el

artículo 20 de la LBPA. La norma señala que:
"Tendrán capacidad de actuar ante la Administración, además de las

personas que gocen de ella o la ejerzan con arreglo a las normas generales,
los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos
e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-
administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad,
tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados,
cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los
derechos o intereses de que se trate".
La norma contempla dos categorías de personas en relación a la capacidad

para actuar. Primero "las personas que gocen de ella o la ejerzan con arreglo a
las normas generales", y segundo, los menores de edad. De este modo, la
590
capacidad en el derecho administrativo, es más amplia que la existente en el
ámbito del derecho privado682.
En relación a las personas que gozan de capacidad en relación a las normas

generales, no existe discusión en la doctrina, que esta se refiere a las normas
de capacidad de los artículos 1445 y siguientes del Código Civil 683.
Debemos recordar que, de acuerdo a las normas del derecho civil, todas las
personas son legalmente capaces, excepto aquellas que la ley declara
expresamente como incapaces. De acuerdo al artículo 1447, existen dos tipos
de incapaces. Están los incapaces absolutos —dementes, infantes, impúberes
y sordomudos que no pueden darse a entender claramente—, cuyas
actuaciones son siempre ineficaces, y los incapaces relativos —menores
adultos y disipadores—, los cuales pueden ejercer algunos derechos por sí
mismos.
Toda vez que la excepción es la incapacidad, la regla general es que todas

las personas que hayan alcanzado la mayoría de edad (18 años) son aptos y
están habilitados para ejercer personalmente sus derechos en el procedimiento
administrativo, en la medida que no se trate de personas con algún tipo de
inhabilidad mental o demencia, ni que sean sordomudos que no puedan darse
a entender claramente.
4. El caso especial del menor de edad
Además de la regla general en materia de capacidad para actuar ante la

Administración, hemos señalado que el artículo 30 tiene una norma especial
relacionada a los menores de edad. La norma señala que
682 CORDERO, Luis (2003), p. 99.

591
"Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus
derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento
jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria
potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores
incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y
defensa de los derechos o intereses de que se trate".
Más allá de la tremenda similitud de la disposición chilena con la Ley

Española, cabe preguntarse por qué fue introducida una norma especial en
relación a los menores de edad, y no se siguieron las reglas generales en
materia de capacidad.
De la tramitación legislativa, aparece que fue producto de una indicación del

Senador Enrique Silva Cimma, que afirmó que existen diversas convenciones
internacionales que contemplan derechos a los menores684. Si bien no aparece
expresamente en la Historia de la Ley a cuál tratado internacional se hace
alusión, entendemos que se refiere a la Convención de los Derechos del Niño,
el cual reconoce expresamente el derecho del niño a ser oído por la autoridad
administrativa. El artículo 12 de la citada Convención señala:
1. Los Estados Partes garantizarán al niño que esté en condiciones de

formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinión libremente en
todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose debidamente en cuenta las
opiniones del niño, en función de la edad y madurez del niño.
2. Con tal fin, se dará en particular al niño oportunidad de ser escuchado en

todo procedimiento judicial o administrativo que afecte al niño, ya sea
directamente o por medio de un representante o de un órgano apropiado, en
consonancia con las normas de procedimiento de la ley nacional.
Debemos recordar lo señalado anteriormente en relación al Principio de

Contradictoriedad administrativa, en el sentido que, en el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos, el denominado "derecho a ser oído" implica el
684 Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la LBPA, p. 20.
592
derecho a participar, formular alegaciones y presentar prueba en procesos ante
la autoridad judicial y administrativa685.
Es necesario hacer presente, que en el Derecho civil se reconocen tres

categorías de menores de edad. En primer lugar, los infantes (menores de 7
años), los impúberes (mujeres de 7 a 12 años; hombres de 7 a 12) y los
menores adultos (mujeres de 12 a 18 años; hombres de 14 a 18 años). De
acuerdo al artículo 1447 del Código Civil, los dos primeros son incapaces
absolutos, lo que significa que los actos jurídicos realizados por estos son
absolutamente nulos y nunca pueden ser válidos. Según las mismas normas,
los menores adultos son incapaces relativos, lo cual significa que en ciertos
casos sus actos jurídicos pueden tener validez.
Con base en lo anterior, la doctrina considera que en virtud del artículo 20 de

la LBPA, los menores habilitados para actuar en el procedimiento
administrativo, no son todos los menores de edad, sino que sólo los
denominados menores adultos686.
La contraexcepción a la posibilidad que estos menores actúen ante la

Administración está expreso en la misma ley: Se exceptúa el supuesto de los
menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al
ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate, o, en otras
palabras, cuando el procedimiento administrativo trate precisamente en
relación a una eventualidad incapacidad o afectación de los derechos del
menor.
685 122. El examen requerido en el presente caso amerita que la Corte precise el alcance del
derecho a ser oído establecido en el artículo 8.1 de la Convención Americana. Ese derecho
implica, por un lado, un ámbito formal y procesal de asegurar el acceso al órgano competente
para que determine el derecho que se reclama en apego a las debidas garantías procesales
(tales como la presentación de alegatos y la aportación de prueba). Por otra parte, ese derecho
abarca un ámbito de protección material que implica que el Estado garantice que la decisión
que se produzca a través del procedimiento satisfaga el fin para el cual fue concebido. Esto
último no significa que siempre deba ser acogido sino que se debe garantizar su capacidad
para producir el resultado para el que fue concebido. Corte IDH. Caso Barbani Duarte y otros
vs. Uruguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 13 de octubre de 2011. Serie C Nº
234, párr. 122.
686 MORAGA, Claudio (2010), p. 190; CORDERO, Luis (2003), p. 99.
593
III. PLAZOS
1. Concepto
El plazo es aquella extensión de tiempo que fija la ley, un reglamento o la

autoridad administrativa, para que un interesado ejerza un derecho dentro del
proceso administrativo o la autoridad administrativa ejerza sus potestades.
"De ahí que el plazo sea definido como aquel espacio de tiempo que fija el
ordenamiento jurídico para que un órgano de la administración ejerza sus
potestades o para que un particular que se vincula con dichos órganos,
ejerza sus derechos o cumpla sus obligaciones687".
Cabe recordar que uno de los principales fundamentos del origen de la

LBPA, fue fijar plazos administrativos, para que la autoridad administrativa
dictara oportunamente, sus decisiones. En razón de lo anterior, el Mensaje del
Ejecutivo señalaba que por mucho que estén reguladas las diversas etapas del
proceso, sin plazos, estas no producen efecto alguno. En efecto, mediante los
plazos se logra fijar un límite temporal a las distintas etapas o a los diferentes
trámites por los que pasa un acto administrativo antes de surgir al mundo del
derecho688.
687
CORDERO, Luis (2003), p. 108.
688
Cfr. Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la LBPA, p. 7. Asimismo, Sentencia de la
594
Las normas generales relativas a los plazos se encuentran en los artículos 23
y siguientes de la LBPA. No obstante, estás normas se relacionan
exclusivamente sobre el cómputo de plazos, los términos de días que se le fijan
a la autoridad administrativa para ejercer sus facultades, la ampliación de
plazos y otras materias generales. De este modo, cabe considerar y ser
enfático, que muchas normas especiales, como son las de procedimiento
administrativo sancionador, fijarán normas especiales relativas a los plazos,
que se deben aplicar con preferencia a las normas generales. En ocasiones,
haremos mención a ellos, pero siempre la autoridad y el regulado deberán
estudiar con detalle la existencia de normas especiales en los procedimientos
administrativos sancionador, referente a los plazos.
3. Plazos de las actuaciones administrativas
El artículo 24 de la LBPA fija el plazo de diversas actuaciones administrativas

que deben darse en un procedimiento:
— Plazo de derivación interna de documentos: El funcionario del organismo

al que corresponda resolver, que reciba una solicitud, documento o expediente,
deberá hacerlo llegar a la oficina correspondiente a más tardar dentro de las 24
horas siguientes a su recepción;
— Plazo para las providencias de mero trámite: Las providencias de mero

trámite deberán dictarse por quien deba hacerlo, dentro del plazo de 48 horas
contado desde la recepción de la solicitud, documento o expediente;
— Plazo para evacuar informes: Los informes, u otras actuaciones similares,

deberán evacuarse dentro del plazo de 10 días, contado desde la petición de la
diligencia;
— Plazo para la dictación de decisiones definitivas: Las decisiones definitivas

deberán expedirse dentro de los 20 días siguientes, contados desde que, a
petición del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de
595
resolverse. La prolongación injustificada de la certificación dará origen a
responsabilidad administrativa. No obstante, cabe tener presente que diversas
normas sancionadoras, fijan plazos especiales para dictar la decisión final. Así,
la ley Nº 18.410 de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles indica
que pronunciamiento se hará dentro de los 30 días de evacuada la última
diligencia ordenada en el expediente; el Decreto 1358, de 2007, del Ministerio
del Interior, establece normas que regulan las medidas de control de
precursores y sustancias químicas esenciales dispuestas por la ley Nº 20.000
que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópica,
indica que la resolución final deberá dictarse dentro de los diez días hábiles
siguientes a aquél en que se haya evacuado la última diligencia ordenada en el
expediente, etc. De este modo, siempre deberá revisarse la normativa especial
sobre la materia.
4. Cómputo de plazos
Conforme al artículo 25 de la LBPA los plazos de días establecidos en esta

ley son de días hábiles, entendiéndose que son inhábiles los días sábados, los
domingos y los festivos.
Los plazos se computarán desde el día siguiente a aquél en que se notifique

o publique el acto administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiere
equivalente al día del mes en que comienza el cómputo, se entenderá que el
plazo expira el último día de aquel mes.
Cuando el último día del plazo sea inhábil, éste se entenderá prorrogado al
primer día hábil siguiente.
Sin embargo, diversas normas vinculadas a los procedimientos

sancionadores fijan normas especiales para el cómputo de plazos, por ejemplo:
596
— La Ley Nº 18.410 de la Superintendencia de Electricidad y Combustible,
en su artículo 21 señala que los términos de días que establece la presente ley
se entenderán suspendidos durante los feriados;
— La ley Nº 18.402, que crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios,

indica que los plazos administrativos de días se entenderán de días hábiles;
— La ley Nº 19.913, que crea la Unidad de Análisis Financiero, señala que

los plazos administrativos son de días hábiles, entendiéndose que son
inhábiles los días sábado, domingo y festivos;
— La Ley Nº 18.168, General de Telecomunicaciones, indica que los plazos

son fatales y de días hábiles. Tratándose de plazos que deba cumplir la
autoridad administrativa, los plazos no serán fatales, pero su incumplimiento
dará lugar a la responsabilidad administrativa consiguiente;
— La Ley Orgánica de la Superintendencia de Valores y Seguros, señala que

los términos de días que establece el presente decreto ley se entenderán de
días hábiles. Para estos efectos se entenderá que no son hábiles los días
sábado.
De este modo, siempre se deberá analizar la existencia de normas

especiales de cómputo de plazo, en los procedimientos administrativos
especiales, que se aplican con preferencia a la norma general de la LBPA. En
efecto, cabe recordar lo que ha señalado la Contraloría:
"Por su parte, la jurisprudencia administrativa ha precisado que los

procedimientos administrativos especiales que la ley establece deben regirse
por las normas contenidas en el ordenamiento que les da origen, quedando
sujetos supletoriamente a las prescripciones de la ley Nº 19.880 en aquellos
aspectos o materias respecto de las cuales la preceptiva especial no ha
previsto regulaciones específicas; esto último, en concordancia con el
significado que el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia
asigna al vocablo ´supletoria´, cual es ´que suple una falta´, en tanto que
´suplir´ es, asimismo, ćumplir o integrar lo que falta a una cosa, o remediar la
carencia de ella´. Además, dicha aplicación supletoria debe ser conciliable
597
con la naturaleza del respectivo procedimiento especial (aplica dictamen
Nº 20.119, de 2006).
Puntualizado lo anterior, es necesario hacer presente que el Código de

Aguas no establece una regla que determine la forma de computar los plazos
establecidos en el mismo, por lo que corresponde aplicar supletoriamente lo
dispuesto en el artículo 25 de la ley Nº 19.880689".
5. Ampliación de plazos
El artículo 26 de la LBPA, fija el procedimiento incidental de ampliación de

plazos. En efecto, la solicitud de prórroga del plazo constituye una cuestión
incidental, de aquéllas a que se refiere el inciso cuarto de su artículo 9º, que se
debe resolver previa y separadamente de la cuestión principal sobre que recae
el respectivo procedimiento690.
La Administración, salvo disposición en contrario, podrá conceder, de oficio o

a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que
no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con
ello no se perjudican derechos de tercero.
Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación,

deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se
trate.
En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido.
6. Plazo del procedimiento administrativo
689 Dictamen Nº 60.633/2010.

690 Dictamen Nº 63.069/2010.
598
El artículo 27 de la LBPA señala que, salvo caso fortuito o fuerza mayor, el
procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación
hasta la fecha en que se emita la decisión final. La jurisprudencia ha
establecido que dicho plazo no es fatal y que la inobservancia de éste por parte
de la Administración, puede derivar en responsabilidades de orden
administrativo respecto de los funcionarios que contravienen las normas 691.
Una forma adecuada para asegurar el cumplimiento de este plazo, ante la
excesiva tardanza, es la interposición de un recurso de protección o la solicitud
de un dictamen a la Contraloría General de la República, como se explicó en el
análisis de los principios generales del procedimiento administrativo. Ambas
cuestiones, sólo asegurarán que se dicte una resolución de término, no se dicte
una resolución acorde a los interés o derechos del solicitante.
Por otro lado, la jurisprudencia ha señalado que el plazo de 6 meses de plazo

en el procedimiento administrativo, es hasta la decisión final, cuestión que no
incluye a los recursos administrativos los cuales inician una nueva etapa
diversa. En este sentido, en el "Caso Aguas Araucanía" la Corte Suprema ha
indicado:
"Décimo Noveno: Que, con todo, lo que realmente interesa para efectos del
recurso en estudio es la determinación de la época en que se estima
terminado el procedimiento administrativo. Al efecto, importante resulta lo
establecido en el artículo 40 del ya analizado cuerpo legal, que establece que
'Pondrán término al procedimiento la resolución final, el desistimiento, la
declaración de abandono y la renuncia al derecho en que se funde la
solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico'.
En concordancia con lo anterior, el artículo 41 dispone que la resolución final

es aquella que pone fin al procedimiento, decidiendo las cuestiones
planteadas por los interesados.
691Sentencias de la Excma. Corte Suprema, roles Nº 10626-2014; Nº 8413-2012 y Nº 6651-

2014.
599
Con lo anterior, resulta posible extraer dos afirmaciones atingentes a la
materia en examen: la primera, es que el término del procedimiento
administrativo se produce una vez dictadas las resoluciones sancionatorias
que imponen las multas —en tanto son ellas las que deciden la cuestión
debatida— y que, como actos administrativos, gozan de la presunción de
legalidad establecida en el artículo 3º de la ley Nº 19.880. La segunda de
aquellas conclusiones dice relación con que, al haber culminado el proceso
administrativo con la resolución de término, la etapa recursiva no forma parte
de éste, erigiéndose como una tramitación distinta e independiente del
periodo inicial. Ello se ve corroborado por lo señalado en el artículo 18 de la
ya citada ley Nº 19.880, de acuerdo al cual 'el procedimiento administrativo
es una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la
Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por
finalidad producir un acto administrativo terminal', para luego agregar que las
etapas de éste son la iniciación, instrucción y finalización, sin incluir la etapa
recursiva, debiendo entenderse, por tanto, que el proceso administrativo ha
terminado al momento de dictación de la resolución final, esto es, la que
impone las multas reclamadas.
Vigésimo: Que, en este orden de ideas, el plazo de seis meses de duración

del procedimiento administrativo que contempla el artículo 27 de la ley
Nº 19.880, corre desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la
decisión final que, como se ha indicado, se identifica con el acto
administrativo terminal692".
¿Qué se entiende por caso fortuito o fuerza mayor? El caso fortuito o fuerza
mayor es una causal de exención de responsabilidad contemplada en nuestro
Código Civil en el artículo 45, que la define como un imprevisto al que no es
posible resistir693. El Código Civil no distingue entre caso fortuito o fuerza
mayor, sin embargo, la doctrina y jurisprudencia señalan que se refieren a
692Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1562-2016.

693Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un
naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un
funcionario público, etc.".
600
diferentes hechos. En este sentido, la Corte de Apelaciones de La Serena
decretó:
"Que si bien el Código de Bello, no hace distinción entre fuerza mayor y caso
fortuito, haciéndoles expresiones sinónimas, se afirma en la doctrina por
algunos que el caso fortuito se refiere al hecho del hombre y a los actos de la
autoridad, mientras que la fuerza mayor sólo comprende los hechos de la
naturaleza, v.g, un terremoto; concepto que nos parece prudente consignar
atento a las argumentaciones que siguen694";
De la definición de fuerza mayor y caso fortuito, la jurisprudencia ha extraído

los elementos que lo constituyen y que son exigidos copulativamente. Al
respecto nuestra Excma. Corte Suprema ha señalado:
"Cuarto: Que el caso fortuito o fuerza mayor, llamado también Vis Divina o
Fatum Fatalitas, es definido por el Código Civil en su artículo 45 como 'el
imprevisto a que no es posible resistir'. De esta definición se desprenden sus
elementos constitutivos, a saber: 1º. Causa extraña al deudor o dicho en
otros términos, el hecho no debe serle imputable; 2º. El hecho debe ser
imprevisto, imposible de conjeturar lo que ha de suceder en un cálculo de
probabilidades, es decir, cuando no hay ninguna razón para creer en su
realización; y 3º. Hecho imposible de resistir, lo que significa que el evento
que acontece es insuperable en su constitución y efectos, de manera que ni
el deudor ni persona alguna que se coloque en tal circunstancia podría
impedir lo sucedido695".
De este modo, para que proceda una ampliación en el plazo del

procedimiento administrativo por caso fortuito o fuerza mayor, es menester que
el hecho sea extraño, imprevisible e irresistible para la autoridad que sustancia
el procedimiento.
694 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de La Serena, rol Nº 527-2007.

601
La imprevisibilidad696 del caso fortuito o fuerza mayor significa que
racionalmente no existe manera de anticipar su ocurrencia o, más
precisamente, que se desconozca con antelación la causa que lo provoca,
razón por la cual el afectado no podrá deducirlo con un cierto grado de
seguridad o certeza. Para prever una determinada situación es necesario que
el agente se represente mentalmente como probable la causa y de ella pueda
deducir el efecto697.
La irresistibilidad significa que quien lo sufre sea incapaz de evitar su

ocurrencia, como sucede, al decir del mismo Código, en un naufragio, un
terremoto, un acto de autoridad. Finalmente, aun cuando la ley no lo
especifique, el hecho no puede haber sido provocado por quien lo alega,
puesto que ello implicaría exonerarse de responsabilidad por hecho propio y
voluntario698.
En consecuencia, para que el caso fortuito constituya una causal eximente de

responsabilidad es indispensable que sea la causa única del daño y que no
contribuya la culpa del agente, vale decir, que no lo haya provocado y que en
su producción no haya cooperado con su negligencia.
La Excma. Corte Suprema ha distinguido entre irresistibilidad del hecho

positivo que alteró el marco fáctico, y la imposibilidad jurídica de desarrollar la
conducta impuesta por la obligación que atiende al hecho sobreviniente o a los
efectos del hecho irresistible. Por tal circunstancia el Excmo. Tribunal entiende
que en diversas ocasiones el caso fortuito o fuerza mayor es irresistible pero
sus efectos pueden ser obstruidos o interrumpidos, señalando:
"En el entendido que el caso fortuito o fuerza mayor es irresistible en cuanto

hecho, pero no respecto de sus efectos, es necesario clasificar la
imposibilidad que él produce en absoluta y relativa. En el primer caso resulta
696 Que sea imprevisto significa que dentro de los cálculos ordinarios de un hombre normal, no
era dable esperar su ocurrencia. Lorenzo de la Maza define los acontecimientos imprevistos
como aquellos poco frecuentes, que por excepción suelen sobrevenir, y que no han sido
tomados en cuenta por las partes al momento de contratar". RAMOS, René (1999), p. 258.
697 Cfr. Revista de Derecho y Jurisprudencia, T. 89, Nº 3, sec. 5a, p. 254.
698 Ibíd.
602
evidente que la obligación se extingue por imposibilidad física o jurídica que
el deudor no puede despejar. En el segundo, los efectos del caso fortuito
pueden atajarse, no obstante la inevitabilidad de su ocurrencia. Surgirá
entonces el problema de clarificar en que ocasiones el deudor será
responsable o, más precisamente, cuando estará obligado a salvar los
aludidos efectos. Esta situación se deberá transparentar atendiendo al grado
de diligencia y cuidado que le imponía la obligación. En casos —como el de
autos—, en que se responda de culpa leve, deberá el deudor emplear en el
salvamento de la especie la diligencia del buen padre de familia, esto es,
aquella que ordinariamente ocupan los hombres en sus negocios propios
[...]699".
El caso fortuito o fuerza mayor es inimputable cuando proviene de una causa

enteramente ajena a la voluntad de las partes, en el sentido que éstas no
hayan contribuido en forma alguna a su ocurrencia700.
Así, el plazo del procedimiento administrativo es de 6 meses, salvo caso

fortuito y fuerza mayor.
7. Presentaciones de escritos
Sobre la forma de presentar los escritos ante los órganos de la

Administración, la forma tradicional desde tiempos inmemoriales, ha sido de
forma física en papel, en la oficina de partes de cada organismo. Sobre lo
anterior, la aparición de nuevos medios electrónicos —recogidos expresamente
para la tramitación administrativa en los artículos 5º y 19 de la LBPA— ha
699 [...] De lo expuesto se desprende que la doctrina clásica sobre esta materia ha confundido la
"irresistibilidad del caso fortuito (imposibilidad del deudor de evitar su ocurrencia) con la
"imposibilidad de ejecutar la prestación convenida. Asimismo se ha confundido la "imposibilidad
absoluta con la "imposibilidad relativa, desconociéndose que los efectos del caso fortuito
pueden y deben atajarse en algunos casos, lo que dependerá de la diligencia y cuidado de que
responda el deudor. "Responsabilidad Contractual, Pablo Rodríguez Grez, página 185, Editorial
Jurídica de Chile, año 2005". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5055-2006.
603
hecho surgir la duda si es posible presentar escritos de forma electrónica, por
ejemplo por correo email o a través de portales de internet creados por los
servicios públicos para la tramitación administrativa.
En relación a esta duda, la Contraloría General de la República ha señalado

que en la medida que la administración haya dispuesto los medios tecnológicos
para la recepción de escritos por vía electrónica, los particulares pueden
presentar escritos por dicha vía, con la ventaja es extender el plazo de
recepción hasta las 24:00 horas del día del vencimiento del plazo:
"No obstante, cabe anotar que la jurisprudencia administrativa de este

Organismo de Control contenida en los dictámenes Nº 51.137, de 2011, y
35.714, de 2014, ha sostenido que en el ámbito administrativo existen
normas especiales que regulan de manera diversa a como lo hace el derecho
común, la forma en que se computan los plazos y su vencimiento, así como
también el horario de funcionamiento de los servicios públicos.
Así, precisa ese pronunciamiento, es necesario considerar que si bien los

plazos de días, meses o años contemplados en el derecho civil para ejercer
acciones se entiende que corren hasta la medianoche del día en que vencen,
la pertinente normativa que los establece ha de ser aplicada en forma
armónica con los preceptos de derecho administrativo relativos a la marcha y
funcionamiento de las diversas dependencias de la Administración del
Estado. Además, añade que los organismos públicos deben cumplir las
normas que regulan tanto la jornada de los funcionarios como el horario legal
de atención al público, por lo que las presentaciones en formato papel deben
ingresarse en las respectivas oficinas de partes dentro de dicho horario.
Sin perjuicio de lo expresado, considerando que según los artículos 5º y 19

de la ley Nº 19.880, el procedimiento administrativo y los actos a que da
origen pueden realizarse por escrito o a través de técnicas y medios
electrónicos, no se advierte inconveniente en que, cuando se encuentre
habilitada por el servicio de que se trate esta última vía para efectuar
presentaciones, éstas puedan ingresarse fuera del horario de atención de
604
público correspondiente en la plataforma que se contemple al efecto (aplica
criterio contenido en el dictamen Nº 84.495, de 2016)701 -".
8. Efecto a la infracción de plazos
Conforme el artículo 23 de la LBPA los términos y plazos establecidos en

dicha ley u otras leyes, obligan a las autoridades y personal al servicio de la
Administración en la tramitación de los asuntos, así como los interesados en
los mismos. Sin perjuicio de lo anterior, se han fijado ciertos criterios por la
jurisprudencia de la Contraloría General de la República que cabe tener
presente:
— Los plazos administrativos no son falales: Los plazos fijados por la ley a la
autoridad administrativa no son fatales, y no generan la caducidad o la
invalidación de la actuación administrativa, salvo que expresamente lo señale
la ley De este modo, las actuaciones administrativas deben cumplirse aún fuera
de plazo702-7034. En este sentido, se ha señalado por la jurisprudencia en el
701 Dictamen Nº 93.779/2016.
702En este sentido, la Historia de la LBPA, señaló: "Ambos elementos han permitido arribar a
la conclusión de que la regla general es que la Administración no está sujeta a plazos para
cumplir sus obligaciones, aun cuando la ley los fije determinadamente. Los actos de ejecución
extemporánea de dichas obligaciones son, en consecuencia, válidos.
Esta regla tiene una excepción: los casos en que la ley contemple expresamente la
"caducidad" como sanción al incumplimiento del plazo, o bien, que la ley establezca
expresamente un mecanismo de sustitución de dicha sanción que determine el destino de la
obligación incumplida". Biblioteca del Congreso Nacional. Historia de la ley Nº 19.880, p. 8.
703 Dictamen Nº 10.312/2000; Nº 27.401/2003; Nº 41.249/2005; entre otros. Asimismo, la

Excma. Corte Suprema ha señalado: "Quinto: En segundo lugar, lo anterior no significa que el
incumplimiento de los plazos por parte de la Administración no produzca consecuencias
jurídicas. La exigencia de un plazo tiene una finalidad conducente a la implantación de un buen
orden administrativo. Luego, cada vez que la Administración no cumpla una obligación dentro
del plazo fijado, se atenta contra este buen orden.
605
"Caso Aguas Araucanía"704que en materia sancionadora el esfuerzo hacia el
que ha de propender el órgano público en esta materia no puede vincularlo de
Ambos elementos han permitido arribar a la conclusión de que la regla general es que la
Administración no está sujeta a plazos para cumplir sus obligaciones, aun cuando la ley los fije
determinadamente. Los actos de ejecución extemporánea de dichas obligaciones son, en
consecuencia, válidos.
Esta regla tiene una excepción: los casos en que la ley contemple expresamente la
"caducidad" como sanción al incumplimiento del plazo, o bien, que la ley establezca
expresamente un mecanismo de sustitución de dicha sanción que determine el destino de la
obligación incumplida.
De este modo, por regla general, el incumplimiento del plazo no tiene otra consecuencia que
la de motivar la adopción de medidas correctivas y sancionatorias respecto de los funcionarios
responsables de alterar dicho orden. Pero no afecta la validez de los actos de ejecución
extemporánea, toda vez que en el efectivo cumplimiento de las mismas existe un interés
general comprometido, con prescindencia de su oportunidad".
Luego, el mismo Mensaje se refiere a los plazos que el proyecto propone en las diversas
etapas de la investigación administrativa y concluye señalando que: "La existencia de estos
plazos significará introducir certeza temporal en las decisiones. Además, la imposición legal de
deberes a los funcionarios públicos, que hoy son considerados difusos por la no existencia de
dichos términos, implicará que los actos dictados fuera de los tiempos indicados, traerán como
necesaria consecuencia la responsabilidad establecida del respectivo funcionario" (Historia
fidedigna de la ley Nº 19.880, pp. 8 y 10 de 453).
En la especie, como ya se dejó establecido, en las normas que regulan la tramitación del
sumario sanitario no se contempló expresamente la caducidad para el retraso o demora en la
tramitación y en las normas subsidiarias previstas en la ley Nº 19.880 tampoco se previene ese
efecto, incluso en aquellos casos en que se excede el plazo fijado en su artículo 27,
deficiencias que sólo acarrearán responsabilidad al respectivo funcionario". Sentencia de la
704 "5º) Que corresponde en primer término referirse al hecho si la SEC habría actuado de
forma extemporánea al tenor de las disposiciones del de la ley Nº 19880 en relación al artículo
17 inciso 4º de la ley Nº 18.410. Al respecto no se aprecia de qué forma pueda entenderse que
los plazos allí referidos tienen el carácter de fatales y menos aún que su no ejercicio pueda
importar el decaimiento de la actividad sancionatoria (jurisprudencia citada por el reclamante de
la Excma. Corte Suprema ) o que la circunstancia de ser fatales importe una especie de
preclusión administrativa que irrogue la nulidad de la actuación decisoria subsecuente, puesto
que cada vez que el legislador ha pretendido sancionar una actuación o su omisión con la
caducidad (extinción del derecho por el sólo transcurso del tiempo) o con la extinción de la
facultad sancionatoria lo ha dicho. De manera tal que no puede presumirse ese efecto. A mayor
abundamiento en el caso del ejercicio de la facultad sancionatoria de este órgano ha sido el
artículo 17 bis de la misma ley Nº 18.410, introducido por la ley Nº 20.402, que ha venido a
clarificar la prescripción de la acción sancionatoria estableciéndola en tres años a contar de la
fecha en que hubiere terminado de cometerse la infracción, siendo ese el marco regulatorio
606
tal manera que el incumplimiento de estos plazos transforme en fútil su
esfuerzo fiscalizador:
"Vigésimo Primero: Que, en concordancia con lo anterior, esta Corte ha

sostenido reiteradamente que para la Administración Pública el plazo
establecido en el artículo 27 de la ley Nº 19.880 no tiene el carácter fatal que
pretende la reclamante, de manera que si bien el organismo público debe
hacer expeditos los trámites respectivos, el principio de celeridad lo ha de
llevar tan sólo a tender o a instar por la pronta terminación del procedimiento
administrativo, sin que pueda estimarse razonablemente que esa
circunstancia le ha de compeler, con carácter definitivo, a concluir tales
procesos sólo y únicamente en los perentorios términos fijados por el
legislador.
El esfuerzo hacia el que ha de propender el órgano público en esta materia

no puede vincularlo de tal manera que el incumplimiento de estos plazos
que resulta aplicable para lo decisorio, debiendo rechazarse por este argumento la
reclamación". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 6516-2014.
"Décimo tercero. Que, respecto de esta alegación, a juicio del Tribunal, debe tenerse
presente, que la doctrina, así como la jurisprudencia administrativa y judicial, han establecido,
con carácter uniforme, que salvo disposición en contrario, los plazos para la Administración no
son fatales, por lo que su incumplimiento no acarrea la nulidad del acto. En efecto, la doctrina
ha expresado que " [...] la regla general es que la Administración no está sujeta a plazos para
cumplir sus obligaciones, aun cuando la ley los fije determinadamente [...]", y que " [...] los
actos de ejecución extemporánea de dichas obligaciones son válidos Cordero Vega, Luis.
Lecciones de Derecho Administrativo, 2 a Edición, Editorial Thomson Reuters, Santiago, 2015,
pp. 391-392). Por su parte, la Contraloría General de la República en reiterados dictámenes ha
sostenido que los plazos para la Administración no tienen el carácter de fatales. Así, ha
expresado que: "[...] por regla general, la Administración puede cumplir válidamente sus
actuaciones en una fecha posterior a la preestablecida, atendido que los plazos que la, rigen no
tienen el carácter de fatales, lo que debe entenderse sin perjuicio de la responsabilidad
administrativa en que puedan incurrir los causantes de tal retardo" (Dictámenes Nºs. 34.291,
77.444 y 49.044, de 27 de mayo de 2011, 13 de diciembre de 2012 y 2 de agosto de 2013,
respectivamente). Finalmente, la jurisprudencia judicial ha señalado que "[...] constituye un
principio generalmente aceptado en el Derecho Administrativo, que el cumplimiento de los
plazos fijados a la Administración para resolver solicitudes de los administrados, no tiene
carácter fatal, por lo cual su mero transcurso no invalida la actuación administrativa
extemporánea ni implica la aceptación del requerimiento del interesado, salvo que la ley le
atribuya expresamente alguno de esos efectos (Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 6025-
2004)". Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-88-2015.
607
transforme en fútil su esfuerzo fiscalizador. En efecto, un mínimo equilibrio
entre sus distintos deberes lleva necesariamente a una conclusión como
ésta, pues de lo contrario se habría de convenir en que la fiscalización y los
derechos e intereses del Estado y de los administrados habrían de ceder y
quedar subordinados a la celeridad, conclusión irracional que no puede ser
admitida705".
— El incumplimiento de los plazos administrativos puede acarrear

responsabilidad administrativa: Si bien el exceso de plazo no constituye un
vicio en el procedimiento que lo invalide, dado que los términos que las leyes
fijan a la Administración no son fatales, por lo que lo realizado con posterioridad
a su vencimiento es válido y eficaz, su incumplimiento puede acarrear
responsabilidad administrativa al funcionario responsable de evacuar el trámite,
la que deberá establecerse a través de un procedimiento disciplinario dispuesto
instruir por la autoridad competente706. Cada vez que no se cumpla una
obligación dentro del plazo fijado, se estará atentando contra este buen orden,
y deberá arbitrarse todos los medios posibles para evitar la reincidencia,
procediendo también investigar la responsabilidad administrativa que pudiera
existir por parte de los funcionarios del organismo competente 707. Sobre lo
anterior la jurisprudencia de la Corte Suprema ha señalado:

706 Dictamen Nº 27.401/2003.
707 Dictamen Nº 19.159/1962.
Asimismo, la Historia de la LBPA señaló: "lo anterior no significa que el incumplimiento de los
plazos por parte de la Administración no produzca consecuencias jurídicas. La exigencia de un
plazo tiene una finalidad conducente a la implantación de un buen orden administrativo. Luego,
cada vez que la administración no cumpla una obligación dentro del plazo fijado, se atenta
contra este buen orden". Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la ley Nº 19.880, p. 8.
Por otro lado, la jurisprudencia: "Quinto: Que respecto de los procedimientos impulsados por la
Administración la normativa en comento no regula expresamente el abandono del
procedimiento contencioso en la fase administrativa como puede advertirse del tenor del
artículo 43, que se coloca únicamente en el supuesto de la inactividad del interesado, lo que
permite concluir que a la Administración no le son exigibles plazos fatales, raciocinio
coincidente, por lo demás, con lo expresado en el Mensaje con que el Poder Ejecutivo remitió
al Congreso el proyecto de Ley de Bases, donde se expresa que: "En el derecho público, se
sostiene, las obligaciones que se imponen a la Administración tienen relevancia colectiva y ello
608
origina un interés general en su cumplimiento. De este modo, deben armonizarse la finalidad
de los plazos y las consecuencias que involucra su incumplimiento.
En segundo lugar, lo anterior no significa que el incumplimiento de los plazos por parte de la
Administración no produzca consecuencias jurídicas. La exigencia de un plazo tiene una
finalidad conducente a la implantación de un buen orden administrativo. Luego, cada vez que la
Administración no cumpla una obligación dentro del plazo fijado, se atenta contra este buen
orden.
Ambos elementos han permitido arribar a la conclusión de que la regla general es que la
Administración no está sujeta a plazos para cumplir sus obligaciones, aun cuando la ley los fije
determinadamente. Los actos de ejecución extemporánea de dichas obligaciones son, en
consecuencia, válidos.
Esta regla tiene una excepción: los casos en que la ley contemple expresamente la 'caducidad'
como sanción al incumplimiento del plazo, o bien, que la ley establezca expresamente un
mecanismo de sustitución de dicha sanción que determine el destino de la obligación
incumplida.
De este modo, por regla general, el incumplimiento del plazo no tiene otra consecuencia que la
de motivar la adopción de medidas correctivas y sancionatorias respecto de los funcionarios
responsables de alterar dicho orden. Pero no afecta la validez de los actos de ejecución
extemporánea, toda vez que en el efectivo cumplimiento de las mismas existe un interés
general comprometido, con prescindencia de su oportunidad".
Luego, el mismo Mensaje se refiere a los plazos que el proyecto propone en las diversas
etapas de la investigación administrativa y concluye señalando que: "La existencia de estos
plazos significará introducir certeza temporal en las decisiones. Además, la imposición legal de
deberes a los funcionarios públicos, que hoy son considerados difusos por la no existencia de
dichos términos, implicará que los actos dictados fuera de los tiempos indicados, traerán como
necesaria consecuencia la responsabilidad establecida del respectivo funcionario" (Historia
fidedigna de la ley Nº 19.880, pp. 8 y 10 de 453).
En la especie, como ya se dejó establecido, en las normas que regulan la tramitación del
sumario sanitario no se contempló expresamente la caducidad para el retraso o demora en la
tramitación y en las normas subsidiarias previstas en la ley Nº 19.880 tampoco se previene ese
efecto, incluso en aquellos casos en que se excede el plazo fijado en su artículo 27,
deficiencias que sólo acarrearán responsabilidad al respectivo funcionario". Sentencia de la
"8º.- Que en definitiva el actor entregó los sumarios terminados el 18 de junio de este año,
según consta de fs. 47, 48 y 49 de estos autos, es decir, después de un año de iniciado el
primero y más de medio año los otros dos y cuando ya se le había aplicado la medida
disciplinaria, lo que implica que incumplió gravemente sus deberes funcionarios. A lo anterior
hay que agregar que si el actor se encontraba imposibilitado o con dificultades insalvables para
cumplir las órdenes recibidas, debiera haber hecho presente esta situación al recurrido, lo que
él en sus descargos no alega haber realizado en las diversas oportunidades en que se lo
requirió". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 1748-1993.
609
"Así, por ejemplo, se ha dicho por este Tribunal que: 'contrariamente a lo
postulado por el recurrente, el plazo de seis meses mencionado en el artículo
27 de la ley Nº 19.880 no es un plazo fatal y su incumplimiento sólo podrá
generar eventuales responsabilidades administrativas ante una dilación o
tardanza injustificada, o incluso otros efectos jurídicos conforme a los
principios del Derecho Administrativo' (rol Nº 289-2012). Similares
declaraciones ha efectuado esta Corte, a modo puramente ejemplar, en los
autos rol Nº 4817-2012; Nº 6661-2014; Nº 8413-2012; Nº 4817-2012;
Nº 7248-2009, Nº 1497-2009 y 10626-2014708";
708 8Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 1562-2016. Asimismo, "Sexto: Que en
relación al primer alcance, tal como lo ha venido sosteniendo esta Corte Suprema, el
decaimiento del procedimiento administrativo sancionador, esto es, su extinción y pérdida de
eficacia, no es sino el efecto jurídico provocado por su dilación indebida e injustificada, en
abierta vulneración a diversos principios que consagra el Derecho Administrativo que son
obligatorios para la autoridad, los que además tienen consagración legislativa, tales como son
los principios de eficiencia, eficacia y celeridad, que se relacionan con la oportunidad de las
actuaciones administrativas.
Asimismo, tal y como se ha indicado por esta misma Corte Suprema, desde el Fallo rol Nº
7502-2009, en la búsqueda de un criterio rector para dar por establecido el decaimiento del
procedimiento administrativo por el transcurso del tiempo, habrá que estarse a los plazos que
el Derecho Administrativo contempla para situaciones que puedan asimilarse. De acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 53 inciso primero de la Ley de Bases de los Procedimientos
Administrativos el plazo que tiene la Administración para invalidar sus actos administrativos es
de dos años y si bien la invalidación procede únicamente por razones de legalidad, resulta
lógico sostener que pasado el plazo de dos años de inactividad de la Administración ésta no
pueda aplicar sanciones al administrado. Transcurrido el plazo de dos años se produce el
decaimiento del procedimiento administrativo. Ahora bien, esto no ha ocurrido en el caso de
autos, en razón de que el procedimiento se inició con fecha 9 de septiembre de 2010 y se
concluyó con la dictación de la Resolución Exenta Nº 157 de fecha 9 de marzo de 2011,
transcurriendo un plazo inferior al de dos años que se viene señalando.
Debe agregarse, además, que el plazo contemplado en el artículo 27 de la ley Nº 19.880,

como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia, no es fatal y sólo compromete la
responsabilidad disciplinaria de los funcionarios". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº
10655-2015.
"Décimo: Que el espíritu general de la legislación en esta materia se manifiesta claramente

en las disposiciones que a vía de ejemplo se han citado, esto es, la Administración dispone de
un plazo de 3 ó 4 años para iniciar el procedimiento sancionatorio.
610
— Las obligaciones que se imponen a la administración tienen relevancia
colectiva, lo que origina un interés general en su cumplimiento: Así la finalidad
de los plazos y las consecuencias que involucra su incumplimiento revisten
caracteres propios en esta rama del derecho709.
IV. NOTIFICACIONES
Undécimo: Que el artículo 27 de la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos, Nº

19.880, establece que: "Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no
podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final".
La jurisprudencia de esta Corte ha establecido que dicho plazo no es fatal y que la

inobservancia de éste por parte de la Administración, puede derivar en responsabilidades de
orden administrativo respecto de los funcionarios que contravienen las normas (C.S. rol Nº
10626 2014; C.S. rol Nº 8413 2012; C.S. rol Nº 6651 2014)". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema rol Nº 4503-2015.
"Si bien es cierto el inciso 4º de la disposición legal antes citada, señala que la resolución se
debe emitir en el plazo expresado, no establece sanción ni menos la caducidad en caso de ser
expedida en data posterior, lo que resulta lógico si se considera la trascendencia de los
objetivos y fines propios de la ley, referidos en su artículo 2º, a lo que cabe adicionar que la
caducidad, entendida como la pérdida de la facultad de hacer valer un derecho como
consecuencia de la expiración de un plazo fatal, no resulta aplicable al caso presente, toda vez
que la evacuación del dictamen constituye una obligación para el órgano administrativo,
motivos que resultan bastantes para rechazar el reclamo por este capítulo (así lo resolvió la
C.A. de Santiago, en autos rol Nº 6.727 2002). Por lo demás, lo que se dice es más claro aún,
si se considera que en la especie se pretende una nulidad de derecho público, apoyándose en
la idea de un plazo fatal que, en verdad, no tiene ese carácter"; Sentencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de Concepción, rol Nº 1825-2003. "Octavo: Que en lo que se refiere a la segunda
garantía vulnerada, esto es, que atendido el hecho que el sumario ha excedido el plazo legal
fijado en el artículo 133 de la ley Nº 18.883 (que aprobó el Estatuto Administrativo para
Funcionarios Municipales), el ente administrativo ha perdido la competencia para tal efecto y,
por lo tanto, están siendo juzgados por una comisión especial, no será acogida por cuanto tal
retardo sólo podría generar responsabilidad administrativa, pero en caso alguno afecta a la
validez de la investigación ya que no se trata de defectos de procedimiento que tengan
influencia decisiva en los resultados del sumario, como se desprende de lo dispuesto en el
artículo 142 de la referida ley". Sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 348-
2009. Sentencia confirmada por la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7619-2009.
709 Dictamen Nº 19.159/1962.
611
1. Concepto
Para la perfección del acto administrativo, es decir para que este produzca
efectos, es fundamental que el acto sancionatorio sea notificado a los
interesados. La notificación es la actuación administrativa que tiene por objeto
poner en conocimiento de los interesados una resolución, de mero trámite o de
término, del procedimiento administrativo.
En similar sentido se ha pronunciado la Contraloría General de la República,

que ha señalado que la notificación es una actuación que implica poner en
conocimiento de una persona un acto administrativo que ha sido dictado por un
órgano de la Administración del Estado, respecto de un trámite o en un
procedimiento administrativo, ya sea con el objeto de dárselo a conocer
simplemente o para que, dentro de un determinado plazo, haga valer sus
derechos710. Así, la notificación del acto administrativo resulta ser un elemento
fundamental para asegurar el principio de contradicción, recogido en el artículo
10 de la LBPA, siendo una realidad y garantía para los administrados 711. Sobre
lo anterior el Tribunal Constitucional ha señalado:
"Noveno: Que el derecho a defensa se expresa en el principio de bilateralidad

de la audiencia. Nadie puede ser condenado sin ser oído, ya sea en juicios
penales o civiles. El demandado debe contar con los medios necesarios para
presentar adecuada y eficazmente sus alegaciones, lo que presupone el
conocimiento oportuno de la acción (rol Nº 1994, considerando 25º).
Por ello, por regla general, la ley establece que la demanda y el resto de las
acciones en juicio sean debidamente notificadas. La finalidad de la
notificación es poner en conocimiento del afectado la alegación que se
entabla en su contra; la determinación de sus formas corresponde al
legislador, teniendo en cuenta la naturaleza del conflicto que ha dado origen
710 Dictamen Nº 31.121/2007.

612
a la demanda y los datos relativos a la persona a quien se busca notificar (rol
Nº 1368, considerando 7º)712 ";
Asimismo, la doctrina ha indicado que todo acto administrativo de alcance

individual requiere para su perfeccionamiento, que sea notificado al particular,
mediante la publicidad cierta y completa del acto la cual puede llevarse por
diversos medios713. Lo anterior, considerando que la LBPA identifica diversas
formas de notificación, tales como, la notificación por carta certificada, la
personal y tácita, como pasaremos a explicar en los próximos apartados, sin
perjuicio de otras formas de notificación que disponen las normativas
sectoriales.
Las normas generales se encuentran en los artículos 45 y siguientes de la

LBPA, que se refieren a la publicidad y ejecutividad de los actos
administrativos. Los referidos artículos indican, en primer término, el objeto de
la notificación, que es el acto administrativo con efectos individuales, ya sea de
mero trámite o término.
En segundo término, se desprende de la mencionada regulación, que el

sujeto destinatario de la notificación son los interesados en el procedimiento
administrativo, en tanto la notificación asegura la posibilidad que estos puedan
hacer valer sus derechos o que estos no resulten afectados, sin el debido
emplazamiento.
En tercer término, se dispone la obligación que la notificación contenga el

texto íntegro del acto administrativo. Lo anterior, permite a los interesados, no
sólo saber la dictación de un acto administrativo, sino que, además, sabrá de
712 STC Nº 3107.

613
sus fundamentos y razonamientos, para poder adoptar las decisiones que
estime pertinentes en resguardo de sus derechos o intereses714.
Finalmente, cabe señalar que la LBPA dispone de diversos medios de

notificación, que pasaremos a detallar. Sin perjuicio de lo anterior, cabe tener
presente que las diversas normas especiales de procedimiento administrativo
sancionador exigen, en ocasiones, determinadas formas de notificación a
ciertos actos administrativos. De este modo, atendida su especialidad y el
carácter imperativo de estas formas de notificación, estas deberán primar,
porque la LBPA sólo tiene una aplicación de carácter supletorio715.
3. Tipos de notificación
3.1. Notificación por carta certificada
En materia administrativa, la notificación por carta certificada consiste en la

entrega en el domicilio del interesado, que hubiere designado en su primera
presentación o conste en los registros de la autoridad administrativa, de copia
íntegra de la resolución y de los datos necesarios para su debida inteligencia.
715 "Finalmente, corresponde anotar que no resulta procedente aplicar en la especie las
normas sobre notificaciones que establece la ley Nº 19.880, y a que alude el interesado, pues
según el artículo 1º de la misma, en caso de que la ley establezca procedimientos
administrativos especiales, como de acuerdo con lo manifestado ocurre en la materia de que se
trata, dicha ley se aplicará con carácter de supletoria.
Por consiguiente, es dable concluir que las notificaciones que cuestiona el recurrente deben
entenderse efectuadas en los términos previstos en el artículo 139, inciso final, del Código de
Aguas, motivo por el cual no procede acoger su reclamo". Dictamen Nº 58.517/2009.
614
Esta definición surge de lo señalado en el artículo 46 de la LBPA. Las
notificaciones practicadas por carta certificada se entenderán practicadas al
tercer día siguiente de su recepción en la oficina de correos que corresponda.
En materia postal, lo que diferencia una carta certificada de una carta común,
es el registro que queda de esta, tanto de sus distintas etapas, como de la
persona receptora.
Respecto a este tipo de notificación hay que tener presente diversas

cuestiones que han sido determinadas por la jurisprudencia administrativa:
— En relación a la oficina de correos, las notificaciones por carta certificada

se entenderán practicadas al tercer día de recepción, en la oficina de correos
que corresponda al domicilio del interesado. La Contraloría General de la
República ha sido muy clara, en el sentido de determinar la alusión a la oficina
de Correos, a que se refiere el artículo 46 de la LBPA. Señalando que la oficina
de correos es la del domicilio del notificado y no la del órgano remisor de la
carta, de modo tal que la recepción de la misiva que determina el momento a
partir del cual corre el plazo para entender practicada la notificación, sólo se
puede referir a la que se verifique en la oficina postal del domicilio del
interesado, y en principio debiera constatar mediante el timbre o sello de la
oficina estampado en la misiva716.
716 "En este orden de consideraciones, también es conveniente precisar que "la oficina de
Correos que corresponda", a que se refiere el artículo 46 de la ley Nº 19.880, es la del domicilio
del notificado y no la del órgano remitente de la carta, de modo tal que la recepción de la misiva
que determina el momento a partir del cual corre el plazo para entender practicada la
notificación, sólo se puede referir a la que se verifique en la oficina postal del domicilio del
interesado.
Por consiguiente, frente a la existencia de varias fechas estampadas en el sobre que

contiene la carta certificada que notifica al interesado, la incertidumbre acerca de la
oportunidad en que ésta se ha recibido en la oficina de Correos que corresponda se resuelve
entendiendo que ello ha ocurrido en la fecha más antigua, para lo cual, obviamente, sólo se
deben considerar las fechas estampadas en el sobre por timbres de la oficina de Correos
correspondiente al domicilio del notificado, sin considerar las de otras oficinas, ni las que
eventualmente agregue el órgano remitente". Dictamen Nº 34.319/2007.
"A su turno, la letra b) del nombrado artículo 16 bis, añade que 'Las notificaciones que
dispone la presente ley se harán personalmente o por carta certificada enviada al domicilio que
615
— Existe un prestador único de servicios postales autorizado para expedir
cartas certificadas. En este sentido, en una primera etapa la Contraloría
General de la República afirmaba que las notificaciones se pueden efectuar por
intermedio de cualquier empresa de correo. Frente a la objeción de
interesados, en el sentido que cartas certificadas fueron emitidas a través de
empresas de correos privada y no a través Correos de Chile, la CGR afirmaba
que el único estándar legal, era que entienden practicadas desde el tercer día
de su recepción en la oficina de correos correspondiente conforme el artículo
46 de la LBPA. De lo que se desprendía que no era un requisito legal que tales
comunicaciones se hicieran únicamente a través de la Empresa de Correos de
Chile717. Pero dicho análisis durante el año 2015, fue modificado. Así la
Contraloría dictaminó:
el interesado haya señalado en su respectiva presentación. Se entenderá perfeccionada la

notificación transcurrido que sean 5 días desde la fecha de entrega de la carta a la oficina de
Correos'.
Como puede advertirse, la precitada norma contempla una presunción consistente en que las
comunicaciones que se efectúen mediante carta certificada, quedan afinadas una vez que ha
transcurrido el término que señala.
A continuación, es útil consignar que acorde con el criterio jurisprudencial, contenido, entre
otros, en el dictamen Nº 34.319, de 2007, de este origen, debe entenderse que la oficina de
correos a que alude el artículo 16 bis, citado, se refiere a la del domicilio del notificado y no a la
del órgano remitente de la carta, de modo tal que la recepción de la misiva que determina el
momento a partir del cual corre el plazo para entender practicada la notificación corresponde a
la oficina postal del domicilio del interesado". Dictamen Nº 79.467/2016.
En similar sentido Dictamen Nº 69.659/2009.
717 Ahora bien, la reclamante estima que la notificación del documento que dispuso el
referido término debió efectuarse mediante carta certificada, expedida a través de la Empresa
de Correos, y no como se hizo, por medio de Chilexpress.
Sobre el particular, cumple informar que la ley Nº 19.880, que establece bases de los
procedimientos administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del
Estado, aplicable en este caso, dispone en su artículo 46, inciso segundo, que las
notificaciones que se realicen por carta se entienden practicadas desde el tercer día de su
recepción en la oficina de correos correspondiente, de lo que se desprende que no es un
requisito legal que tales comunicaciones se hagan únicamente a través de la Empresa de
Correos de Chile, criterio que, además, se encuentra contenido en el dictamen Nº 34.493, de
616
"Siendo ello así, la certificación que se exige para los efectos de esta
notificación supone el ejercicio de una función que tiene por virtud revestirla
de fe pública, lo que, en el contexto de esta forma de notificación y en
ausencia de una prescripción legal expresa en otro sentido, no cabe entender
que se verifique con la entrega material del documento al notificado por parte
de una entidad privada, en base a un mero acuerdo del órgano emisor del
acto con dicha entidad.
En este sentido, es dable recordar que la Empresa de Correos de Chile

constituye una repartición que, acorde con lo dispuesto en el artículo 1º de la
ley Nº 18.575 —Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado—, cuyo texto refundido, coordinado y
sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley Nº 1 (19.653), de
2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, forma parte de la
Administración del Estado, en su carácter de empresa pública creada por ley,
cuyo objeto es la prestación de servicios de envío de correspondencia
nacional e internacional, conforme al artículo 2º del decreto con fuerza de ley
Nº 10, de 1981, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones —que,
en lo que importa, crea la Empresa de Correos de Chile—, y que para estos
efectos se encuentra sujeta a un régimen normativo de carácter público, de
todo lo cual se sigue que es el ente administrativo cuyas funciones lo
habilitan para que a través suyo se efectúen las notificaciones en comento.
Corrobora la afirmación que antecede, a mayor abundamiento, definir el

alcance de la expresión "oficina de Correos", empleada en el mencionado
artículo 46.
Sobre este particular es del caso hacer notar, como llaman a hacerlo la
entidad recurrente y la referida Subsecretaría, que el legislador ha empleado
una letra inicial mayúscula al mencionar a "Correos", y que el análisis
gramatical de dicha expresión lleva a concluir que ha aludido a la Empresa
2008, de este origen, no advirtiéndose, por tanto, irregularidad alguna a este respecto".
617
de Correos de Chile, si se considera la función identificativa que reviste
según la correspondiente regla lingüística. Ello, en armonía también con el
principio de hermenéutica legal conforme al cual debe preferirse la
interpretación que lleve a darle un sentido a las expresiones empleadas por
la ley.
A idéntico resultado lleva advertir que el decreto con fuerza de ley Nº 171, de
1960, del Ministerio del Interior, que aprobó la Ley Orgánica del ex Servicio
de Correos y Telégrafos —aplicable a la singularizada empresa en virtud de
lo prescrito en el artículo 26 del citado decreto con fuerza de ley Nº 10—,
cuyo texto definitivo se fijó por el decreto Nº 5.037, de 1960, de la Cartera de
Interior, utiliza en diversas disposiciones la expresión "Correo" para referirse
—como aparece de manera inequívoca, de su contexto— al mencionado
Servicio de Correos. De tal manera acontece, vgr., en los artículos 2º, 33, 34,
37 y 50, entre otros, de dicho cuerpo orgánico.
[...].
Con el mérito de lo señalado, esta Contraloría General debe concluir que la

notificación por carta certificada [...] debe efectuarse por medio de la
Empresa de Correos de Chile718".
Actualmente esta materia está siendo analizada a la luz de la libre

competencia. A juicio del autor, es razonable que esta materia sea entregada
única y exclusivamente la Empresa Correos de Chile, en tanto, esta goza de un
monopolio legal y es única que puede asegurar la fe pública que envuelve este
tipo de notificación.
— Las notificaciones por carta certificada se entenderán practicadas al tercer

día de recepción, dicho plazo es una presunción simplemente legal que permite
prueba en contrario. En este sentido, se ha pronunciado en diversas ocasiones
718 Dictamen Nº 84.659/2014.
618
el Consejo para la Transparencia719 y la Contraloría General de la República720.
Asimismo, destaca la sentencia del Segundo Tribunal Ambiental de Valdivia
719 b) Que, en este contexto, se ha de analizar si en la especie procede el ejercicio de la

facultad de invalidación consagrada en el artículo 53 de la ley Nº 19.880, estimando este
Consejo que para decidir el punto resulta crucial dilucidar si en la notificación por carta
certificada que tuvo lugar con respecto a esta decisión debió o no aplicarse indefectiblemente
el artículo 46, inciso segundo, de la ley Nº 19.880, que literalmente reza: 'Las notificaciones por
carta certificada se entenderán practicadas a contar del tercer día siguiente a su recepción en
la oficina de correos que corresponda'. Al respecto, se estima que:
Dicha norma consagra una presunción simplemente legal para establecer la oportunidad
precisa a partir de la cual ha de entenderse practicada la notificación por carta certificada
dentro de un procedimiento administrativo;
De esta forma, el legislador le garantiza al notificado de manera cierta un espacio de tiempo

mínimo, esto es, un plazo presunto de tres días hábiles contados desde la recepción de la carta
certificada en la oficina de correos de su domicilio, entendiendo que normalmente la oficina de
correos respectiva ha de tomar ese espacio de tiempo para materializar la notificación por carta
certificada, según los procedimientos, prácticas y usos propios de su actividad postal" (CPLT,
rol Nº RC191-10, considerando 4º). Idéntico criterio puede verse en CPLT rol Nº C2751- 2014.
720 En virtud de este precepto, "las notificaciones por carta certificada se entenderán
practicadas a contar del tercer día siguiente a su recepción en la oficina de correos que
corresponda". La norma antes transcrita establece, como puede apreciarse, una presunción de
conocimiento por parte del interesado, de la resolución notificada, una vez que transcurren los
tres días a que alude". Dictamen Nº 32227/2006.
Asimismo, se ha señalado que "Finalmente, dado que esta forma de notificación constituye
una presunción simplemente legal, el organismo solicitante reconoce el derecho que le asiste al
afectado en el sentido de acreditar que la fecha efectiva de la notificación es distinta de aquella
que se deduce de la presunción (...).
Establecido lo anterior, cabe señalar que la notificación de los actos administrativos mediante
carta certificada constituye un trámite a cargo de la Administración, cuyo impulso procesal y
desarrollo son determinados exclusivamente por ella, sin que el interesado intervenga más que
de un modo pasivo y ello tan sólo al recibir la carta que le ha sido despachada. Toda la
actividad anterior a la recepción de la carta por parte del notificado, empezando por la orden
del órgano instructor de notificar por este medio e incluyendo todas las actuaciones materiales
al interior de la Empresa de Correos, es completamente ajena al interesado, sin que exista
disposición legal alguna que le imponga la obligación de conocer el desarrollo y los pormenores
de esta actividad. Por lo mismo, al recibir la carta, el notificado sólo cuenta con los
antecedentes que se desprenden de esa misma misiva -en especial y en lo que interesa, las
fechas que en ella se han estampado-, careciendo de todo sustento la obligación que se le
pretende imponer en orden a requerir información adicional para verificar si la fecha de
recepción por la oficina de Correos es la que señala la carta u otra distinta.
619
que se pronuncia sobre discordancia entre la fecha que señala el seguimiento
electrónico como recepcionado en la empresa de Correos de Chile y aquella
que tiene timbrada la Carta721.
Aún admitiendo que los datos que consigna la carta en cuanto a la fecha de su recepción por
la oficina de Correos pueden ser ambiguos, debe reiterarse que tal ambivalencia no obedece a
las actuaciones del notificado, sino que a las del organismo remitente y a las de la empresa de
Correos, por lo que no procede que de ello se siga una situación de desventaja en perjuicio de
aquél, obligándole a indagar datos desconocidos o, peor aún, anticipando el lapso dentro del
cual se deben deducir los recursos en contra del acto que se notifica, llegando a desvirtuar o
hacer ilusoria la posibilidad de impugnarlo". Dictamen 34319/2007.
721 Vigésimo tercero. Que, para resolver este punto de la reclamación, se debe tener
presente que el inciso segundo del artículo 46 de la ley Nº 19.880 dispone que: 'las
notificaciones por carta certificada se entenderán practicadas a contar del tercer día siguiente a
su recepción en la oficina de Correos que corresponda'. Al respecto, en diversos dictámenes de
la CGR se ha aclarado que la oficina de Correos que corresponda es aquella del domicilio del
notificado (v.gr. dictámenes Nº 69.659, de 15 de diciembre de 2009, y 31.277, de 5 de julio de
2006). Por tanto, es manifiesto que la fecha relevante para aplicar esta disposición, es aquella
correspondiente a la recepción de la carta en la oficina de Correos de Chile del domicilio del
notificado, ya que la notificación por carta certificada se entiende practicada a contar del tercer
día hábil administrativo siguiente a dicha fecha.
Vigésimo cuarto. Que, la controversia esencial radica en que la reclamante y la reclamada

discrepan precisamente en la determinación del día de la recepción de la carta en la oficina de
Correos de Chile del domicilio del notificado. Ello se explica porque, según la reclamante, la
fecha es la del timbre estampado en el sobre, que corresponde al 15 de septiembre de 2014,
mientras que, según la reclamada, dicha fecha es la que consta en el sistema de seguimiento
en línea (Nº 307254119560) correspondiente al 13 de septiembre de 2014,
Vigésimo quinto. Que, sobre el particular, cabe precisar que los dictámenes citados, tanto por
la reclamante como por la reclamada, no se refieren a casos en que tenga lugar esta
excepcional discrepancia, por lo que no es posible sostener que, conforme al criterio de la CGR
expresado en dichos dictámenes, deba prevalecer la fecha consignada en el respectivo timbre,
más aún, cuando se ha transformado en una práctica habitual que los reclamantes acompañen
sobres de Correos de Chile sin ningún timbre, conteniendo únicamente el número de
seguimiento en línea y la singularización de la respectiva resolución que está siendo notificada.
Desde esa perspectiva, el Tribunal ha considerado determinante la información del seguimiento
en línea para aplicar la presunción contenida en el artículo 46 ya referido, criterio que debe
prevalecer en este caso.
Vigésimo sexto. Que, por tanto, el Tribunal concluye, a la luz de los antecedentes tenidos a
la vista, que la SMA fundó adecuadamente su razonamiento al tener por extemporáneo tanto el
recurso de reposición como el evacúa traslado presentados, basándose en el seguimiento en
línea de Correos de Chile. Por lo demás, no resultaba pertinente que la SMA exigiera el sobre
para obtener una información de la cual disponía, pues si es ella quien emitió la resolución
620
3.2. Notificación personal o en la oficina del servicio
La notificación personal es la que consiste en la entrega por medio de un

empleado público del órgano correspondiente o Carabineros de Chile, quien
dejará copia íntegra del acto o resolución que se notifica en el domicilio del
interesado, dejando constancia de tal hecho. Asimismo, las notificaciones
podrán hacerse en la oficina o servicio de la Administración, si el interesado se
apersonare a recibirla, firmando en el expediente la debida recepción. Si el
interesado requiriere copia del acto o resolución que se le notifica, se le dará
sin más trámite en el mismo momento.
Los funcionarios que se encuentran facultados para realizar la notificación

personal, serán aquellos de planta y contrata, ya que las contrataciones a
honorarios no tienen responsabilidad administrativa, y siempre en estas
impugnada, es evidente que conoce el número de seguimiento de la misma, para efectos de

establecer la fecha de la notificación de la resolución en comento.
Vigésimo séptimo. Que, en definitiva, dado que la fecha de recepción en la oficina de

Correos de Chile del domicilio del notificado corresponde al día 13 de septiembre de 2014, la
notificación de la Resolución Exenta Nº 1171 debe entenderse practicada el día 17. Por
consiguiente, el plazo para interponer el respectivo recurso de reposición vencía el día 26 de
septiembre, mientras que el término para evacuar traslado vencía el día 24 del mismo mes. Por
tanto, al haber presentado la reclamante el recurso de reposición el día 29 de septiembre y el
evacúa traslado el día 25, dichas presentaciones se efectuaron extemporáneamente, motivo
por el cual se rechazará la alegación de la reclamante en este punto". Sentencia del Segundo
Tribunal Ambiental R-51-2014.
Vigésimo octavo. Que, a mayor abundamiento, la reclamante para desvirtuar la presunción

contenida en el inciso segundo del artículo 46 de la ley Nº 19.880, tendría que haber acreditado
lo siguiente: i) que Correos de Chile no pudo certificar haber despachado y entregado la carta
en el domicilio que ella registraba; o ii) que Correos devolvió la carta a su remitente por no
encontrarse el destinatario; o iii) que la Resolución Exenta Nº 1171 le fue entregada después
de los tres días siguientes a la fecha de recepción en la oficina de Correos de Chile del
domicilio del notificado, lo que no aconteció. Contrariamente, los antecedentes indican que
doña Matilde Córdova recibió materialmente dicha resolución el día 15 de septiembre de 2014,
a las 12:14 horas, esto es, al primer día hábil siguiente de la recepción de la resolución exenta
en la respectiva oficina de Correos de Chile, con lo cual, en definitiva, la presunción del artículo
antes mencionado no fue desvirtuada.
621
actuaciones debe tener presente la autoridad el resguardo al principio de
probidad e imparcialidad administrativa y que el carácter de ministro de fe, sólo
lo poseen los referidos funcionarios públicos. Asimismo, algunas leyes facultan
a Carabineros de Chile, para realizarla.
Asimismo, cabe señalar que la notificación debe efectuarse en un tiempo

hábil, de este modo y de conformidad a lo dispuesto en el artículo 25 de la
LBPA, serán días inhábiles para efectuar notificaciones los días sábados, los
domingos y los festivos.
Por otro lado, la notificación siempre debe constar en el expediente

administrativo, constando en la notificación, la firma del ministro de fe y del
interesado, que, en el evento de no querer suscribir, se debe dejar constancia
de lo anterior en el acta respectiva.
Sobre la notificación en la oficina del órgano administrativo la jurisprudencia

ha señalado:
"Así, no cabe duda que la actitud del actor contraría sus actos propios,
vulnera el principio de la buena fe y, en consecuencia, no es digna de
amparo jurídico, toda vez que es un hecho asentado en el proceso que una
funcionaria de la empresa demandante fue mandatada para efectos de retirar
no sólo el decreto Nº 0181, sino que también la boleta de garantía que debía
ser devuelta a aquella, justamente por efecto de haberse dictado el
mencionado Decreto Alcaldicio, cuestión que supone un conocimiento
inequívoco del acto administrativo, que es el objetivo que buscan tutelar los
artículos 45 y 46 de la ley Nº 19.880, esto es, obtener la certeza respecto del
conocimiento del acto para que éste produzca efectos respecto del afectado,
cuestión que en la especie se cumple cabalmente, puesto que fue la persona
encargada por la propia actora quien se encargó de retirar la documentación
en comento. En este contexto, no es posible abstraerse de tal conocimiento y
otorgar validez al acta de notificación levantada a solicitud de la demandante
en una fecha posterior, toda vez que el conocimiento indiscutido del acto
administrativo se obtuvo, como se señaló, el 16 de marzo de 2009, con el
622
retiro del Decreto Alcaldicio por parte de una trabajadora de la empresa
expresamente mandatada para tales efectos.
Asimismo, no puede soslayarse que la norma esgrimida por el recurrente

para asentar la necesidad de notificación por escrito, esto es el artículo 46 de
la ley Nº 19.880 dispone en su inciso final: "Asimismo, las notificaciones
podrán hacerse en la oficina o servicio de la Administración, si el interesado
se apersonare a recibirla, firmando en el expediente la debida recepción. Si el
interesado requiriere copia del acto o resolución que se le notifica, se le dará
sin más trámite en el mismo momento". Lo anterior es lo que ha ocurrido en
la especie, toda vez que doña Ninoska Silva retiró copia del acto
administrativo, cuestión que no podría haberse realizado sino hubiere sido
notificada en representación de la empresa722".
3.3. Notificación electrónica
La notificación electrónica por regla general no está aceptada en nuestro

Ordenamiento Jurídico. La LBPA —con carácter general y supletorio— no la
regula expresamente, aunque sí está regulada en algunas leyes especiales. La
CGR ha señalado que, en primer término, la pertinencia o no de la notificación
electrónica, depende de si esta está recogida por la Ley que regule el
procedimiento especial. En relación a lo anterior, se ha entendido que en la
medida que la Ley no contemple la notificación electrónica para un
procedimiento especial, la Administración debe abstenerse de utilizar dicho
medio723.
723 Adicionalmente, es dable indicar que la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la

Región Metropolitana, pregunta sobre la pertinencia de notificar por correo electrónico los actos
administrativos del sumario sanitario, cuando la parte lo solicita, y pide que se realicen algunas
precisiones acerca de este tipo de comunicación.
623
En los casos que la ley sí establece la posibilidad de realizar las
notificaciones por correo electrónico —como ocurre por ejemplo con la Ley
Nº 20.285 de 2008 sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública, que
establece en su artículo 12, la facultad que tiene el solicitante para ser
notificado vía correo electrónico724, o la ley Nº 20.529 de 2011 que crea el
Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, que en los
procedimientos administrativos sancionadores incoado por la Superintendencia
de Educación, habilita a que los establecimientos educacionales registren ante
el organismo fiscalizador un correo electrónico para efectos de recibir las
Sobre este punto, cabe expresar que el artículo 19 de la ley Nº 19.880 previene, en lo que
interesa, que el procedimiento administrativo podrá realizarse a través de técnicas y medios
electrónicos, en tanto, el artículo 165 del Código Sanitario, dispone que los funcionarios que
notifiquen las resoluciones del sumario sanitario procederán con sujeción a las instrucciones
que se impartan.
Pues bien, como el mencionado código no regula la notificación de este procedimiento

administrativo sancionatorio, en virtud del artículo 1º de la ley Nº 19.880 y conforme al criterio
señalado en los dictámenes Nº 20.119, de 2006, y 60.633, de 2010, deben aplicarse
supletoriamente los artículos 45 y 46 de dicho texto legal, que prescriben que los actos
administrativos de efectos individuales deberán ser notificados a los interesados conteniendo
su texto íntegro, y que las notificaciones se harán por carta certificada o personalmente, en la
forma establecida en tales preceptos.
En la especie, las resoluciones del sumario sanitario son actos de efectos individuales por lo
que, de acuerdo a las normas precitadas y a la jurisprudencia de este Órgano Contralor, no
pueden ser notificadas por correo electrónico, atendido lo cual, las instrucciones a que se
refiere el aludido artículo 165, deberán ajustarse a los artículos 45 y 46 de la ley Nº 19.880
(aplica pronunciamientos Nº 38.121, de 2007 y 13.584, de 2010)". Dictamen Nº 60.626/2011.
724 Artículo 12 inciso 3º:
El peticionario podrá expresar en la solicitud, su voluntad de ser notificado mediante

comunicación electrónica para todas las actuaciones y resoluciones del procedimiento
administrativo de acceso a la información, indicando para ello, bajo su responsabilidad, una
dirección de correo electrónico habilitada. En los demás casos, las notificaciones a que haya
lugar en el procedimiento se efectuarán conforme a las reglas de los artículos 46 y 47 de la ley
Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos.
624
notificaciones—,725la CGR ha señalado igualmente, que la notificación
electrónica siempre es un facultad del interesado726.
En la medida que el interesado manifieste expresamente su voluntad de ser

notificado electrónicamente —registrando un email ante el Servicio para tal
efecto—, en razón del Principio de Economía Procedimental y que la LBPA
autoriza la tramitación electrónica del procedimiento, la notificación electrónica
es perfectamente válida.
725 Artículo 63: Las notificaciones a los interesados se realizarán por medio de carta certificada
al domicilio que éstos fijen en la primera actuación, y se entenderán practicadas desde el tercer
día hábil desde la fecha de su despacho en la oficina de correos. Sin perjuicio de lo anterior, los
interesados podrán registrar en la Superintendencia una dirección de correo electrónico en la
cual recibir las notificaciones respectivas que, para todos los efectos legales, se entenderán
practicadas al día hábil siguiente de su despacho.
726 En tal contexto, es necesario tener presente, por una parte, que el artículo 19 de la ley Nº
19.880 -texto que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos
de los Órganos de la Administración del Estado, y que se aplica de manera supletoria a los
procesos especiales como el de la especie- prescribe que 'El procedimiento administrativo
podrá realizarse a través de técnicas y medios electrónicos' y, por otra, que la letra a) del
artículo 30 del mismo ordenamiento menciona entre los datos que debe contener la solicitud
que inicie un procedimiento de ese tipo, la identificación del medio preferente o el lugar a
considerar para los efectos de las notificaciones.
Así, una interpretación armónica de las indicadas disposiciones permite sostener que el
legislador ha previsto la posibilidad de que, en la medida que el afectado manifieste
expresamente su voluntad en orden a ser notificado a través del correo electrónico que señale,
esa vía sea utilizada para dicho efecto (aplica criterio contenido en los dictámenes Nos 767, de
2013 y 16.165, de 2014, de este origen).
Conforme al último dictamen anotado, lo anterior resulta concordante, por lo demás, con los
principios de economía procedimental y de la no formalización, contemplados en los artículos
9º y 13 de la citada ley Nº 19.880, según los cuales el procedimiento administrativo debe
responder a la máxima economía de medios y desarrollarse con sencillez y eficacia, de manera
que las formalidades que se exijan sean aquellas indispensables para dejar constancia
indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a los particulares.
En consecuencia, no se advierte irregularidad en la actuación que se objeta, considerando

que en los antecedentes acompañados consta que doña María Fernández Peredo, en su
calidad de representante legal de la entidad sostenedora, al notificarse de la resolución exenta
Nº 863, de 2012, de la Superintendencia de Educación, que instruye el proceso pertinente,
registró una dirección de correo electrónico para que a través de ella 'se proceda a practicar
todas y cada una de las notificaciones que sean necesarias' a fin de sustanciar el mismo".
625
Finalmente, debemos señalar que eventualmente se ha presentado la
problemática en relación a notificaciones telefónicas. Sobre el particular, existe
jurisprudencia del Consejo para la Transparencia, en el sentido que ni aun
cuando el interesado manifieste expresamente su deseo de ser notificado por
esa vía esta puede ser válida, toda vez que dicha posibilidad no está
contemplada en la ley727.
3.4. Notificación tácita
La notificación tácita no es, propiamente, una notificación. En efecto, el

legislador presumirá que ha acontecido una notificación, al reunirse los
requisitos que él dispone. En la LBPA, se señala que aun cuando no hubiere
sido practicada notificación alguna, o la que existiere fuere viciada, se
entenderá el acto debidamente notificado si el interesado a quien afectare,
hiciere cualquier gestión en el procedimiento, con posterioridad al acto, que
suponga necesariamente su conocimiento, sin haber reclamado previamente
de su falta o nulidad, conforme al artículo 47 de la LBPA.
La Contraloría ha interpretado de manera extensiva la expresión "cualquier

gestión en el procedimiento", de este modo, toda presentación del interesado
referente al acto que debiese notificarse, será fundamento necesario de toma
de conocimiento del acto emitido728.
727 Que en su solicitud el reclamante requirió al servicio que se le notificare telefónicamente su

respuesta para, posteriormente, retirar personalmente la información requerida (...)" y "Que no
obstante una interpretación literal de la primera frase del precitado inciso 2º del artículo 27 del
Reglamento permitiría concluir que el solicitante podrá requerir cualquier medio de notificación
(v.gr., una llamada telefónica), una interpretación armónica de dicho inciso, a la luz de lo
dispuesto por el artículo 12 de la Ley de Transparencia, obliga a concluir que el legislador ha
preceptuado, como regla general, el deber de los órganos de la Administración del Estado de
notificar su respuesta a toda solicitud de información conforme a las reglas de los artículos 46 y
47 de la ley Nº 19.880 (carta certificada) y, excepcionalmente, sólo en aquellos casos en que el
solicitante manifieste su voluntad de ser notificado mediante comunicación electrónica, podrá
procederse en dicha modalidad". H. Consejo para la Transparencia, rol Nº C17-10,
considerandos 2 y 9.
728 Cfr. LARA, José Luis y HELFMANN, Carolina (2011).
626
Por su parte, la jurisprudencia en el "Caso Cas-Chile S.A." señaló:
"Décimo: Que, finalmente, en cuanto al último vicio de legalidad denunciado,

que dice relación con la notificación de las sanciones y que configuraría la
infracción a los artículos 45 y 46 de la ley Nº19.880, ha de establecerse que
no habiéndose especificado en el contrato una forma especial de
comunicación y no resultando discutido el hecho que la empresa hubiese
tenido oportuno conocimiento de los oficios cuya ilegalidad se reclama, al
punto de solicitar su reconsideración dentro de plazo, el vicio alegado carece
de mérito para anular los actos impugnados.
En este sentido, el Decreto Alcaldicio que deja a firme las multas fue
notificado personalmente al representante legal de la empresa, de manera
que no se observa defecto alguno que importe la ilegalidad de las
sanciones729".
3.5. Notificación por el Diario Oficial
El artículo 48 de la LBPA, faculta a la autoridad administrativa, notificar por

aviso en el Diario Oficial, resultando, eventualmente aplicable al procedimiento
sancionador, dos de sus cinco causales, que se refieren a la notificación de
actos administrativos que pudiesen afectar a un número indeterminado de
personas o los que afectaren a personas cuyo paradero fuera ignorado.
Cabe indicar que en todos estos casos, la autoridad deberá consignar los
mismos datos de la notificación personal en la notificación por aviso en el Diario
Oficial730.
730 "Sobre el sistema anterior a la Ley Nº 19.880: "Sobre el particular, cabe anotar que a la
fecha de emisión del citado decreto Nº 158, de 1987, la jurisprudencia que regía la materia -
previa a la dictación de la ley Nº 19.880-, informaba que los actos administrativos sólo entraban
a regir a contar de su total tramitación, lo que incluía la toma de razón de esta Entidad
627
3.6. Notificaciones especiales
Cabe reiterar que diversas normas del procedimiento administrativo

sancionador, fijan normas especiales de notificación, que deben aplicarse con
preferencia a aquellas señaladas en la LBPA, por ejemplo:
— La ley Nº 18.838 que crea al Consejo Nacional de Televisión señala que

notificaciones de las resoluciones que dicte el Consejo se harán mediante carta
certificada enviada al domicilio que las partes hayan fijado en sus respectivas
presentaciones, y la resolución que resuelva la reclamación, se notificará por
medio de receptor judicial o de notario público. Tratándose de notificaciones
por carta certificada, éstas se entenderán perfeccionadas transcurridos que
sean tres días hábiles desde la fecha de recepción de la carta por la oficina de
Correos;
— El Código Sanitario, en su artículo 165 afirma que las notificaciones que

sea menester practicar se harán por funcionarios del Servicio Nacional de
Salud o de Carabineros, quienes procederán con sujeción a las instrucciones
que se impartan, dejando testimonio escrito de su actuación;
Contralora, si el acto se encuentra afecto a ello y también la publicación en el Diario Oficial, en

los casos en que fuera procedente.
En tal sentido, necesariamente debían ser publicados en el Diario Oficial los decretos
respecto de los cuales la ley expresamente ordenase su publicación, los decretos y
resoluciones que afectaran indeterminadamente a los particulares, los decretos reglamentarios
o reglamentos en atención a que se trata de normas de general aplicación, cuyo conocimiento
resulta imprescindible para quienes deban obedecerles y los decretos en los cuales el
Presidente de la República expresamente ordena su publicación, atendida la trascendencia que
le asignase al acto.
No obstante, la jurisprudencia de la época establecía que respecto de los reglamentos de las

instituciones de la Defensa Nacional y de Orden y Seguridad, que sólo son de interés de éstas
y su personal, no resultaba indispensable para su eficacia legal su publicación en el Diario
Oficial, bastando para ello que fuesen publicados en el Boletín Oficial de la institución, siendo la
fecha de ello la de total tramitación del acto administrativo (aplica dictámenes Nº 34.210, de
1956, 361, de 1983 y 8.077, de 1989)". Dictamen Nº 78.120/2016.
628
— El decreto con fuerza de ley Nº 1, del Ministerio de Salud, Fija texto
refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley Nº 2.763, de 1979 y de
las leyes Nº 18.933 y Nº 18.469. Última versión del 17 de febrero de 2012,
señala que las sanciones que aplique la Superintendencia deberán constar en
resolución fundada, que será notificada por carta certificada por un ministro de
fe, que podrá ser funcionario de la Superintendencia. En este caso, tales
ministros de fe serán designados con anterioridad por el Superintendente;
— La ley Nº 18.755 que crea el Servicio Agrícola y Ganadero, señala que las
resoluciones que ordenen la comparecencia personal del infractor, que reciban
la causa a prueba y las que absuelvan o apliquen sanciones al infractor se
notificarán por medio de cédulas que contengan la copia íntegra de la
resolución y los datos necesarios para su acertada inteligencia. Estas cédulas
se dejarán por un funcionario del Servicio en el domicilio del interesado o de su
apoderado, si lo tuviere, dejando testimonio escrito de su actuación;
— El decreto Nº 1.358, de 2007, del Ministerio del Interior, establece normas

que regulan las medidas de control de precursores y sustancias químicas
esenciales dispuestas por la ley Nº 20.000 que sanciona el tráfico ilícito de
estupefacientes y sustancias psicotrópica, afirma que las notificaciones se
harán por escrito mediante carta certificada dirigida al domicilio del requerido
anotado en este Registro o en aquel que ejerza su profesión o industria. Las
notificaciones se entenderán practicadas a contar del tercer día siguiente a su
recepción en la oficina de correos que corresponda.
4. Efectos al incumplimiento de las normas de notificación
Para analizar esta materia cabe distinguir, entre no notificar dentro del plazo
de 5 días que dispone la LBPA y la ausencia de notificación de un acto
administrativo.
Respecto a la primera, cabe señalar que el incumplimiento de notificar dentro

del plazo de 5 días que señala la LBPA, sólo genera responsabilidades
629
administrativas, no afectará la validez del acto administrativo, ni menos de la
notificación misma.
Por otro lado, la ausencia de notificación de un acto administrativo provocará

que este no produzca efecto alguno respecto a los interesados, como se
desprende de lo señalado en los artículos 46 y siguientes de la LBPA, en tanto
la notificación es un requisito esencial, para que los actos administrativos
produzcan efectos en sus destinatarios. En este sentido, el autor argentino
Agustín Gordillo señala:
"El texto que está en el bolsillo sigue siendo un proyecto de acto hasta que
salga a la luz con la notificación. Hasta que esto último no ocurra no es aún
un acto, puede ser destruido (no revocado, sino roto, arrancado, etc.), no
genera responsabilidad, no crea derechos ni deberes731".
V. LA REPRESENTACIÓN DE LOS INTERESADOS
1. Concepto
La regla general, en los procedimientos administrativos, es que los

interesados puedan comparecer personalmente ante la autoridad
administrativa, sin necesidad de abogado o asesor. Sin perjuicio de lo anterior,
la LBPA permite a los interesados actuar asistidos por un asesor cuando lo
consideren conveniente en defensa de sus derechos o intereses afectados.
Para lo cual, dicho asesor o apoderado deberá cumplir con las condiciones que
fija la LBPA para que pueda gozar de la representación del interesado.
En el procedimiento administrativo, no sólo los abogados pueden ser

apoderados, también podrán ser apoderados asesores con otra profesión u
731 GORDILLO, Agustín (2011), p. II-6.
630
oficio, siempre que lo designe el interesado conforme a las reglas que
Cabe señalar que la representación administrativa es diversa a la

jurisdiccional, de este modo, en el evento de acudir ante Tribunales de Justicia,
el interesado deberá otorgar poder conforme a las reglas que rigen la
comparecencia ante los Tribunales de Justicia, fijados en la ley Nº 18.120 u
otras reglas que resulten aplicables.
Los antecedentes normativos de la representación de los interesados se

encuentran en dos cuerpos normativos. En primer término, la LBPA que
dispone, por un lado, en el artículo 10 inciso tercero, la garantía de los
interesados de actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en
defensa de sus intereses; y por el otro, el artículo 22 del mismo cuerpo
normativo, que fija los requisitos y el contenido de la representación de los
interesados en el procedimiento administrativo.
En segundo término, la ley Nº 18.120 que establece normas sobre

comparecencia en juicio en su artículo 7º señala que los servicios de la
administración del Estado y las entidades privadas en que el Estado tenga
aporte o participación mayoritarios, no podrán negarse a aceptar la intervención
de un abogado como patrocinante o mandatario de los asuntos que en ellas se
tramiten. De este modo, se hace un especial reconocimiento, al apoderado
abogado, en la substanciación de un procedimiento administrativo.
Estas normas son coherentes con el derecho al debido proceso, que incluye
el derecho a defensa. En efecto, cabe recordar que el debido proceso es el
conjunto de garantías y derechos que debe considerar un procedimiento
judicial, disciplinario o administrativo, con el objeto de resguardar la libertad y
autonomía de las personas y como límite al ejercicio de las actuaciones del
poder público, exigiendo su sujeción al derecho y la interdicción de la
631
arbitrariedad. En efecto, se exige a las decisiones de los órganos públicos sean
fundadas, razonables, revisables, imparciales, objetivas, con una participación
activa de los interesados o intervinientes, a través, de la presentación de
pruebas, la oportunidad de ser oídos y gocen del derecho de defensa, que
garantice el resguardo de sus derechos, conforme al artículo 19 Nº 3 de
nuestra Carta Fundamental.
Asimismo, estas normas aseguran el principio de contradictoriedad del

artículo 10 de la LBPA, que se refiere a la posibilidad que todos los interesados
en un procedimiento administrativo puedan representar sus posiciones ante la
autoridad, con miras a que esta tome una decisión de la manera más informada
posible y teniendo presente cuáles son los distintos intereses que están en
juego.
Todo esto, como se ha señalado anteriormente en los apartados referentes a

los principios del debido proceso y contrariedad, se encuentra reconocido en
nuestro ordenamiento jurídico respecto al procedimiento administrativo. Así, la
Contraloría General de la República ha sido enfática al vincular la designación
de apoderados, con el debido proceso, y en especial, con el derecho a
defensa:
"Al respecto, cumple indicar que por apoderado debe entenderse la persona
que, actuando dentro de los límites del poder conferido, realiza actos a
nombre de otra, haciendo recaer sobre ésta los efectos jurídicos emergentes
de su gestión, que no implica defensa jurídica, pues para ello se requiere
poseer un título hábil, en la especie, el de abogado.
Lo anterior, se encuentra en plena armonía con la garantía contemplada en el

artículo 19, Nº 3, inciso segundo, de la Constitución Política, según la cual
toda persona tiene derecho a defensa jurídica en la forma que la ley señale y
ninguna autoridad o individuo podrá impedir, restringir o perturbar la debida
intervención del letrado si hubiere sido requerida.
De la citada disposición constitucional se infiere que ésta garantiza el

derecho de las personas para solicitar la intervención de un abogado en la
632
defensa de sus derechos, actuación que debe admitirse por la autoridad
pertinente de los órganos de la Administración del Estado, con el objeto de
cautelar los intereses jurídicos del afectado732".
3. Contenido y requisitos del poder del artículo 22 de la LBPA
El apoderado conforme el artículo 22 de la LBPA tendrá todas las facultades

necesarias para la consecución del acto administrativo. De este modo, esta
norma difiere de lo preceptuado por el artículo 7º del Código de Procedimiento
Civil, pues mientras esta última exige mención expresa a ciertas actuaciones
que podría ejercer el apoderado en un proceso civil, la regulación especial de la
LBPA señala que el apoderado podrá en nombre del interesado en un
procedimiento administrativo adoptar toda decisión que sea necesaria para la
obtención del acto administrativo.
El poder otorgado a un apoderado abogado o asesor, es un acto solmene,

que conforme al artículo 22 de la LBPA, debe constar en escritura pública o
documento privado suscrito ante notario. Estos títulos acreditan la
representación de los interesados por la persona designada en dichos
documentos.
El poder otorgado conforme el artículo 22 de la LBPA lo conservará el

apoderado, abogado o asesor, mientras en el proceso administrativo no exista
documento de la misma entidad que lo revoque o deje sin efecto. Asimismo, el
poder perdurará hasta la total tramitación del procedimiento administrativo,
teniendo como hito de término la obtención del acto administrativo de término.
En efecto, el mencionado artículo señala que el apoderado tendrá "todas las
facultades necesarias para la consecución del acto administrativo" en razón de
esto, para toda actuación posterior, sea recursos administrativos o
jurisdiccionales u otra actuación que sea posterior al acto terminal, el poder
732 Dictamen Nº 60.435/2008.
633
requerirá mención expresa o un nuevo título que otorgue las facultades que
sean necesarias para la representación del interesado, luego de la resolución
administrativa733.
Si la causa de la expiración del poder es la renuncia, ésta no se encuentra

regulada en la LBPA. De esta forma, se entiende que se debe proceder
conforme a las reglas generales del mandato. Así, el apoderado deberá
informar aquella situación al poderdante, junto con el estado del procedimiento
administrativo, dejando constancia en el expediente. Lo anterior, permitirá a la
autoridad administrativa asegurar los derechos de los interesados y hacerle
presente dicha situación, si el documento de renuncia es presentado por el
apoderado. En el evento de no constar el conocimiento del interesado de los
antecedentes otorgados por el apoderado, este mantendrá su responsabilidad,
hasta que el interesado haga presente, a través de cualquier gestión, su
conocimiento de la renuncia.
Por otro lado, si la causal de expiración del poder es la cesación de la

relación por decisión del interesado, éste también deberá consignar tal
situación en el expediente administrativo. En efecto, todas las causales de
término o cesación de los poderes, requieren ser informadas a la autoridad
administrativa, para que esta asegure la debida notificación y emplazamiento
de las decisiones que adopte respecto al interesado, en la sustanciación del
procedimiento administrativo, solicitando, si es necesario, se designe un nuevo
domicilio u otra medida que estime pertinente, en razón de la cesación del
mandato.
En el evento de comparecer un abogado o asesor sin haber constituido poder

previamente y verificando los requisitos legales, conforme a las reglas
generales, la autoridad administrativa deberá otorgar un plazo para que los
interesados ratifiquen lo obrado y otorguen un poder conforme a los títulos
exigidos por la LBPA, de lo contrario, sus actuaciones no producirán efecto
alguno en la tramitación del procedimiento administrativo.
733 En este sentido, JARA, Jaime (2007), p. 92.
634
Por otro lado, la delegación del poder otorgado por el apoderado se regirá
por las reglas comunes de los artículos 2135 y 2136 del Código Civil, que
señalan, por un lado, que el mandatario podrá delegar el encargo si no se le ha
prohibido; pero no estando expresamente autorizado para hacerlo, responderá
de los hechos del delegado, como de los suyos propios; y, por otro lado, la
delegación no autorizada o no ratificada expresa o tácitamente por el mandante
no da derecho a terceros contra el mandante por los actos del delegado.
Sobre la materia la Contraloría General de la República ha señalado:
"En este punto, es dable señalar que, de acuerdo con lo sostenido en el

dictamen Nº 46.019, de 2015, de este origen, entre otros, un organismo
deberá requerir al apoderado el documento que sea necesario para
comprobar su poder, salvo que la Administración cuente con el instrumento
respectivo, pues en tal caso, le asiste al solicitante el derecho de eximirse de
acompañarlo nuevamente, a fin de que ese procedimiento se desarrolle con
sencillez y eficacia.
Este último pronunciamiento expresa que es menester distinguir dos

situaciones, la primera, referente a presentaciones que constituyen el
comienzo de un proceso administrativo, evento en el cual se requiere que el
mandatario precise que el documento original en el que consta la personería
está en poder del órgano público, y la segunda, relativa a escritos que formen
parte de un procedimiento ya iniciado, caso en el que no será necesario
cumplir la mencionada exigencia734".
De este modo, la autoridad administrativa siempre deberá velar por asegurar

el otorgamiento de poderes conforme a la LBPA y que, en caso de cesar, no se
afecten los derechos o intereses del interesado, garantizando su derecho a
defensa y a un debido proceso.
734 Dictamen Nº 30.237/2016. En idéntico sentido, dictamen Nº 16.320/2017.
635
4. La existencia de asistencia letrada gratuita
Cabe hacer presente que no existe en Chile asistencia letrada gratuita

dispuesta por el Estado a los interesados de un procedimiento administrativo
sancionador u otro735.
En efecto, la Corporación de Asistencia Judicial es un servicio público,

descentralizado y sin fines de lucro, cuya misión es proporcionar orientación y
asesoría jurídica, y patrocinar judicialmente de manera profesional y gratuita a
quienes no cuenten con los recursos suficientes. Se crea por la ley Nº 17.995,
que Concede Personalidad Jurídica a los Servicios de Asistencia Jurídica que
se indican en las Regiones que se señalan, de 1981, y sus antecesores
históricos son los consultorios jurídicos que mantenía el Colegio de Abogados
de Chile, para prestar asesoría jurídica gratuita a las personas. Los servicios
que entrega la Corporación de Asistencia Judicial son la prevención y
735 En relación al derecho a ser asistido por un abogado defensor proporcionado por el
Estado para procedimientos administrativos sancionatorios, la Corte Interamericana ha
señalado que este derecho procede, en aquellos casos en que existe un riesgo de privación de
libertad, deportación o expulsión. Ha señalado que:
"146. La Corte ha considerado que, en procedimientos administrativos o judiciales en los

cuales se pueda adoptar una decisión que implique la deportación, expulsión o privación de
libertad, la prestación de un servicio público gratuito de defensa legal a favor de éstas es
necesaria para evitar la vulneración del derecho a las garantías del debido proceso. En efecto,
en casos como el presente en que la consecuencia del procedimiento migratorio podía ser una
privación de la libertad de carácter punitivo, la asistencia jurídica gratuita se vuelve un
imperativo del interés de la justicia.
147. En consecuencia, el Tribunal considera que el hecho de no haber posibilitado el

derecho de defensa ante la instancia administrativa que resolvió la aplicación de la sanción
privativa de libertad impacta en todo el proceso y trasciende la decisión de 6 de diciembre de
2002 en razón de que el proceso administrativo sancionatorio es uno solo a través de sus
diversas etapas, incluyendo la tramitación de los recursos que se interpongan contra la
decisión adoptada.
148. Por consiguiente, la Corte considera que el Estado de Panamá violó, en perjuicio del
señor Vélez Loor, el derecho a ser oído contenido en el artículo 8.1 de la Convención. y el
derecho a contar con asistencia letrada contenido en el artículo 8.2.d) y 8.2.e) de la
Convención, en conexión con el artículo 1.1 de la misma, en perjuicio del señor Vélez Loor".
Caso Vélez Noor vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia del 23 de noviembre de 2010. Serie C Nº 218, párr. 146-148.
636
promoción de derechos, la entrega de orientación e información, asesoría y
patrocinio judicial, la resolución alternativa de conflictos y la atención integral a
víctimas de delitos violentos. Además, las principales materias que conoce la
Corporación de Asistencia Judicial son familia, en asuntos como divorcio,
pensión de alimentos, régimen comunicacional, adopción, etc.; asuntos
laborales, como despidos injustificados, prestaciones adeudadas, fuero
maternal, entre otras cuestiones; materias civiles, como arrendamiento,
posesiones efectivas testadas, recursos de protección, entre otros, y; en
materia penal, la atención a víctimas de delitos violentos como homicidios,
delitos sexuales, secuestros, lesiones graves o gravísimas o robos con
violencia.
Respecto de la posibilidad de que las Corporaciones puedan representar a

los ciudadanos en causas donde la contraparte sea un órgano del Estado, esto
ha sido objeto de discusión, ya que la ley Nº 19.263, que Fija normas aplicables
al personal de las Corporaciones de Asistencia Judicial establece que "[l]as
disposiciones del Estatuto Administrativo no se aplican al personal de las
Corporaciones de Asistencia Judicial, creadas de conformidad con lo dispuesto
en las leyes Nºs. 17.995 y 18.632, el que se ha regido y continuará rigiéndose
exclusivamente por los respectivos contratos de trabajo y las normas aplicables
al sector privado, en virtud de lo prescrito en los citados cuerpos legales", lo
que daría a entender que podrían interponer acciones contra los órganos de la
Administración del Estado, en defensa de los intereses de un ciudadano. Sin
embargo, esto fue resuelto por la Contraloría General de la República, la que
concluye que no pueden llevar causas contra el Estado, por lo reconocido en
sus dictámenes Nºs. 14.871, de 2000; 50.009, de 2009, y 15.856, de 2012,
entre otros, los cuales establecen que por desempeñarse en organismos que
forman parte de la Administración del Estado, como son las Corporaciones de
Asistencia Judicial, sus abogados tienen la calidad de funcionarios públicos,
razón por la cual les son plenamente aplicables las normas sobre probidad
administrativa contenidas en la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado:
637
"Entonces, de conformidad con el inciso primero del artículo 56 de la ley
Nº 18.575 todos los funcionarios tienen derecho a ejercer libremente
cualquier profesión, industria, comercio u oficio conciliable con su posición en
la Administración del Estado, siempre que con ello no se perturbe el fiel y
oportuno cumplimiento de sus deberes funcionarios, sin perjuicio de las
prohibiciones o limitaciones establecidas por ley. Enseguida, su inciso
segundo dispone, para los efectos que interesan, que son incompatibles con
el ejercicio de la función pública, la representación de un tercero en acciones
civiles deducidas en contra de un organismo de la Administración del Estado,
salvo que 'medie disposición especial de la ley que regule dicha
representación736'".
La excepción a esta inhabilitación es la representación de causas contra el

Estado ante la CIDH, reconocida por el dictamen Nº 74.723/2012, que
establece que el patrocinio gratuito de personas de escasos recursos en
causas deducidas ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
constituye para aquéllos un deber que se enmarca en el desempeño de la
función pública encomendada por la ley a esas entidades y que, además, tiene
por objeto hacer efectiva la garantía constitucional consagrada en el artículo
19, Nº 3, inciso tercero, de la Constitución Política de la República.
Otro organismo que podría representar los intereses de la ciudadanía ante la

Administración del Estado es la Comisión Defensora Ciudadana. Ésta fue
creada en el año 2001 durante el gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos
Escobar mediante el decreto supremo Nº 65, del Ministerio Secretaría General
de la Presidencia, y está regulada por el decreto supremo Nº 86 del
Minsegpres, del 8 de octubre de 2012. Fue originalmente concebida como un
órgano asesor de la presidencia, y como instancia intermedia, para la
generación del Defensor Ciudadano o Defensor del Pueblo. Su ámbito de
acción se circunscribe a la mediación entre las personas y los organismos
dependientes de la Administración Central del Estado. La Comisión Defensora
Ciudadana debe velar por la protección, defensa y promoción de los derechos
736 Dictamen Nº 74.723/2012.
638
de los ciudadanos ante las acciones u omisiones de los órganos de la
Administración del Estado, pero carece de facultades de representación en la
interposición de acciones contra estos órganos, por encontrarse sujeta a la
incompatibilidad del ejercicio de la función pública con la representación de un
tercero en acciones civiles deducidas en contra de un organismo de la
Administración del Estado.
Existen otros organismos, como el Ministerio Público, la Fiscalía Nacional

Económica, la Defensoría Penal Pública, la Oficina Especializada de Derechos
Humanos de la Corporación de Asistencia Judicial y el Programa de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, que tienen como
principal objetivo representar judicialmente los intereses, ya sea colectivos o
particulares, de personas que han visto amenazados, vulnerados o perturbados
sus derechos fundamentales. Sin embargo, esta atribución se limita al ámbito
jurisdiccional y no se encuentran habilitados por ley para actuar a nivel
administrativo, ni ejercer funciones mediadoras entre la ciudadanía y los
órganos de la Administración del Estado. Otro organismo que tiene ciertas
facultades para actuar ante la Administración es el Instituto Nacional de
Derechos Humanos —creado en 2009 por la ley Nº 20.405—, aunque sus
facultades están circunscritas a comunicar al Gobierno y a distintos órganos del
Estado su opinión sobre situaciones relativas a derechos humanos que ocurran
en nuestro país, pudiendo solicitar informes a los organismo pertinentes, y a
proponer a los organismos del Estado medidas para favorecer la promoción y
protección de los derechos humanos.
En conclusión, en Chile no existe un organismo facultado para representar a

la ciudadanía interponiendo acciones judiciales ni administrativas en contra de
los órganos de la Administración del Estado. Por lo tanto, lo que se requiere es
un OMBUDSPERSON con competencia tanto para la defensa de los derechos
y garantías constitucionales, como para las quejas y reclamos contra la
Administración. Luego de varios intentos fallidos de proyectos de ley enviados
al Congreso para la creación del OMBUDSPERSON o Defensor del Pueblo, se
encuentra actualmente en tramitación una reforma constitucional que crea la
"Defensoría de las Personas", cuyos principales aspectos son la creación de un
639
órgano autónomo, con personalidad jurídica de derecho público y patrimonio
propio, que pueda promover, proteger y defender los derechos y garantías
constitucionales, de los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile
y que se encuentren vigentes, cuyas atribuciones se enmarcan en los actos u
omisiones de los órganos de la administración del Estado y de personas
jurídicas de derecho privado que tengan alguna concesión del Estado u operen
previa licitación, que ejerzan actividades de servicio o utilidad pública737.
De este modo, la garantía de asistencia letrada gratuita, no resulta aplicable

al procedimiento administrativo sancionador al carecer, el sistema chileno, de
normas que lo aseguren.
Finalmente, cabe tener presente que en el derecho comparado se ha

señalado que la mencionada garantía no es aplicable en el derecho
administrativo sancionador:
"Es cierto, como han hecho constar el Fiscal ante este Tribunal y el Abogado
del Estado, que el derecho del art. 24.2 de la C.E. a «la asistencia de
Letrado» debe referirse primordialmente al proceso penal, y también lo es,
como recuerda el Abogado del Estado, que ese mismo derecho, tal como
aparece reconocido en el art. 6.2 c) del Convenio de Roma ha sido situado
por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante TEDH) «en el
ámbito penal». Sin embargo, también es verdad que en los dos casos citados
por el Abogado del Estado (affaire Deweere, Arrþt de 27 de febrero 1980,
serie A, volumen 35, y affaire Eckle, Arrþt de 15 de julio de 1982, serie A,
volumen 51) no se planteaba la disyuntiva y la delimitación entre Derecho
penal y Derecho disciplinario como en el caso presente. Por último tampoco
hay que olvidar que el propio TEDH, admite que los ordenamientos estatales
establezcan distinciones entre Derecho penal y Derecho disciplinario (affaire
Campbell-Fell, Arrþt de 28 de junio de 1984, serie A, volumen 80; affaire
Ozturk, Arrþt de 21 de febrero de 1984; affaire Golder, Arrþt de 21 de febrero
de 1975); distinciones que ni pueden estar carentes de contenido ni pueden
implicar que a pesar de ellas los derechos del art. 6º del Convenio de Roma,
737 Boletín Nº 6232-07.
640
o, en nuestro caso, los del art. 24 de la Constitución, deban conocerse y
aplicarse por igual en el proceso penal y en todo procedimiento
disciplinario738".
VI. RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
1. Concepto
Las resoluciones administrativas son todos los actos administrativos que

emanan de la autoridad en el procedimiento administrativo, que tienen por
objeto determinar o arreglar la sustanciación del procedimiento, resolver un
incidente o fallar el asunto controvertido. Así, la doctrina ha señalado que la
resolución administrativa, es un "acto que decide acerca de las cuestiones
planteadas en el curso de la actuación administrativa739".
Las resoluciones administrativas, su clasificación, requisitos y medios de

impugnación se encuentran regulados en los artículos 3º, 5º, 8º, 9º, 14, 15, 24,
41, 59 y siguientes, como pasaremos a explicar en el próximo apartado.
3. Tipos de resoluciones

641
Las resoluciones administrativas pueden ser clasificadas según lo dispuesto
en el artículo 24 de la LBPA que fija el plazo para dictar resoluciones al interior
del procedimiento administrativo y se vincula al contenido de estas; y lo
señalado en el artículo 51 de la misma ley, en relación a la clasificación de las
resoluciones de término del procedimiento administrativo. Sin perjuicio, de lo
anterior, toda resolución administrativa deberá contener, como contenido
mínimo, la fecha y lugar en que ha sido dictada, sus vistos, considerandos y
resuelvo, junto a la firma de la autoridad administrativa que intervenga en su
dictación.
a. Las resoluciones administrativas del artículo 24 de la LBPA
El artículo 24 de la ley de procedimiento administrativo, distingue distintos

tipos de resoluciones administrativas, en razón de su contenido y plazo para
emitirla:
— Providencias de mero trámite: entenderemos por providencias de mero

trámite, aquellas que fallan un incidente o trámites que sirvan de fundamento
para el acto administrativo terminal de un procedimiento administrativo y todas
aquellas resoluciones que tienen por objeto determinar o arreglar la
sustanciación del procedimiento, tales como, la que concede copias del
expediente, provee la presentación de descargos, tiene por presentados
documentos o antecedentes, de los interesados o los informes de las
autoridades públicas, etc. Estas actuaciones deberán dictarse dentro del plazo
de 48 horas, y por regla general no procederá recurso alguno en su contra,
salvo aquellas que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o
produzcan indefensión.
— Las resoluciones definitivas: entenderemos por resoluciones definitivas del

procedimiento sancionador, aquellas que resuelven el asunto objeto del
procedimiento administrativo, debiendo contener los siguientes elementos: a)
enunciación de los hechos; b) consideraciones de derecho; c) análisis de los
642
descargos o argumentos de los interesados; d) los fundamentos propios del
acto administrativo, y; e) los recursos que proceden en su contra. Contra esta
resolución procederán los recursos especiales que disponga el procedimiento
sancionador, o se aplicarán supletoriamente los recursos de la LBPA. Lo
anterior, se analizará en el apartado referente a las resoluciones de término del
b. Las resoluciones administrativas del artículo 51 de la LBPA. Sobre la

presunción de legalidad, imperio y exigibilidad
Los actos emanados de los órganos de la administración del Estado gozan

de una presunción de legalidad, imperio y exigibilidad que los hacen exigibles
ante los particulares desde su entrada en vigencia. En este sentido, el inciso
final del artículo 3º y artículo 51 de la LBPA, lo señalan. Por consiguiente, una
vez dictado un acto administrativo la autoridad no puede discutir su ejecución,
debe exigir su cumplimiento atendiendo a los principios de ejecutividad y
ejecutoriedad de los actos administrativos. Al respecto se ha señalado:
"(...) no cabe discutir a su respecto sobre la posibilidad de acatar el mandato

en que consiste o que contiene en su parte dispositiva, puesto que es
obligatorio para los sujetos jurídicos en quienes incide, sino que, por su
ejecutoriedad, el único papel que cuadra a los obligados es el darle
cumplimiento en la forma que señale740.
"Significa que el acto administrativo tiene la propiedad de ser puesto en

ejecución de inmediato y por la propia Administración, sin necesidad de
recurrir a otro Poder del Estado para obtener su cumplimiento, como sucede
740 Dictamen Nº 23.190/1961.
643
por el contrario en el régimen de las relaciones entre particulares. A esta
característica se la denomina también la ejecutividad del acto [...]741".
En este sentido, y como señala el profesor Juan Carlos Ferrada Bórquez 742,
las resoluciones administrativas poseen ciertas cualidades y características que
las hacen, en cierto sentido, excepcionales dentro del ordenamiento jurídico.
Esa excepcionalidad permite que la resolución impugnada, entre otras cosas,
goce de una presunción de legalidad o validez desde su inicio, lo que lleva
aparejado su ejecutividad, ejecutoriedad y aun su ejecución forzosa.
En este sentido, en el "Caso Marigunga" el Segundo Tribunal Ambiental

examinó la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos indicando
que la exigibilidad del acto administrativo constituye su regla general, la que
puede verse alterada, en aquellos casos en que una orden de la autoridad
administrativa o judicial disponga su suspensión o, cuando la ley,
expresamente, así lo disponga. Al respecto señaló:
"13. Que el artículo 62 de la Losma, dispone que 'En todo lo no previsto en la

presente ley, se aplicará supletoriamente la ley Nº 19.880'. De este modo,
resulta ineludible tener a la vista las disposiciones pertinentes de la citada
Ley Nº 19.880 que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos
que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado. En este
contexto, cabe tener presente en primer término el artículo 3º de la citada ley,
según el cual 'Los actos administrativos gozan de una presunción de
legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su
entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad
administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la
autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez,
741 SILVA CIMMA, Enrique (1995), p. 119. En este mismo sentido, "Estos principios postulan que
los actos administrativos, una vez dictados y notificados al afectado, son susceptibles de
cumplirse materialmente de inmediato, incluso mediante coacción, sin que sea necesaria una
resolución judicial para ello, y además no se suspende su efectividad". CORDERO, Luis, (2003),
p. 175. "Como definición de la ejecutoriedad del acto administrativo, podría decirse que: "Es la
virtud de poder ejecutarse por sí mismo, sin la intervención de otra autoridad que aquella de
que emana, aún con auxilio de la fuerza pública en ciertos casos y no obstante los recursos
pendientes en su contra". AYLWIN, Patricio (1969), p. 76.
742 Cfr. FERRADA, Juan Carlos (2011).
644
conociendo por la vía jurisdiccional'. Por su parte, el artículo 51 del mismo
cuerpo legal, dispone en relación a la ejecutoriedad del acto administrativo
que: 'Los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho
Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en
que una disposición establezca lo contrario o necesite aprobación o
autorización superior. Los decretos y las resoluciones producirán efectos
jurídicos desde su notificación o publicación, según sean de contenido
individual o general'. Que, a la luz de lo dispuesto en las normas
precedentes, forzoso es concluir que la exigibilidad del acto administrativo
constituye su regla general, la que puede verse alterada, en aquellos casos
en que una orden de la autoridad administrativa o judicial disponga su
suspensión o, como se verá más adelante, cuando la ley, expresamente, así
lo disponga
14. Que, por su parte, la doctrina ha señalado que la exigibilidad inmediata

del acto administrativo, o como la ha denominado la doctrina española, la
ejecutividad del mismo, 'es la cualidad inherente a todo acto administrativo
por la que éstos están dotados de fuerza obligatoria' (Rodríguez Arana
Muñoz, Jaime, La suspensión del acto administrativo, Editorial Montecorvo,
1986, p. 180). Agrega la doctrina nacional, que 'Consustancial a la idea de
exigibilidad es, entonces, la insuspensibilidad del acto, es decir, que él debe
cumplirse inexorablemente, incluso en los casos en que el acto ha sido
impugnado, mientras no haya una decisión administrativa fundada o una
resolución judicial que ordene lo contrario (art. 57 LBPA)' (Moraga Klenner,
Claudio, Tratado de Derecho Administrativo. La actividad formal de la
Administración del Estado, LegalPublishing, 2010, p. 102).
15. Que, cabe hacer presente que el principio de exigibilidad inmediata del
acto administrativo, no afecta los derechos y garantías del administrado,
quien siempre podrá solicitar fundadamente la suspensión de los efectos del
mismo. Así, lo ha reconocido tempranamente el Tribunal Constitucional
español, en sentencia STC 66/1984 de 6 de junio, que ha señalado que: 'La
ejecutividad de los actos sancionadores pertenecientes a la categoría de los
de este recurso no es algo indefectiblemente contrario al derecho a la tutela
645
judicial efectiva. En el caso presente, estando abierto el control judicial, por la
vía incidental con ocasión de la impugnación del acto, de modo que se
garantice la valoración de los intereses comprometidos por la ejecutividad, o
por la suspensión, intereses que son, junto a los de las partes en eventual
litigio, los intereses generales, y a la técnica preventiva que es propio de lo
pendiente de decisión judicial, el contenido esencial del derecho a la tutela
judicial no padece. [...] El derecho a la tutela se satisface, pues, facilitando
que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que
éste, con la información y contradicción que resulte menester resuelva sobre
la suspensión' (Rebollo Puig, Manuel et al., Derecho Administrativo
Sancionador, Editorial Lex Nova, 2010, p. 894)743 ".
Sin perjuicio de lo anterior, existen algunas excepciones en nuestro sistema

legal y especialmente, en materia de derecho administrativo sancionador. En
efecto, algunas de las resoluciones de término, no producirán efecto, sino hasta
la resolución de los recursos que puedan proceder en su contra, así lo dispone
el artículo 56 inciso segundo de la Ley Orgánica de la Superintendencia del
Medio Ambiente744, artículo 19 inciso segundo de la ley Nº 18.410, que crea la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles, entre otras.
743 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº S-41-2016.
744 En este sentido se ha señalado: "16. Que, junto a la posibilidad de alterar la ejecutabilidad
mediante una orden de la autoridad administrativa o judicial que disponga la suspensión, según
se señaló en el considerando 13, la exigibilidad inmediata del acto administrativo,
particularmente en el ámbito sancionador, queda suspendida cuando una disposición legal lo
establezca expresamente. En el sancionatorio ambiental, esta situación se presenta en dos
casos, a saber, la multa y la consulta. Respecto de la multa, el inciso 2º del artículo 56 de la
Losma señala que "las resoluciones que impongan multas serán siempre reclamables y
aquéllas no serán exigibles mientras no esté vencido el plazo para interponer la reclamación, o
ésta no haya sido resuelta" (destacado del Tribunal). Por su parte, respecto al segundo caso, el
artículo 57 del mismo cuerpo legal, establece la consulta obligatoria ante el Tribunal Ambiental
correspondiente, para el caso de las sanciones señaladas en las letras c) y d) del artículo 38 de
la Losma, esto es, la sanción de clausura temporal y definitiva y, la revocación de la resolución
de calificación ambiental. Lo anterior, constituye un control de legalidad obligatorio de estas
sanciones de carácter no contencioso que impide la exigibilidad inmediata del acto mientras el
Tribunal no se pronuncie al respecto.
17. Que, la situación descrita en los considerandos precedentes en relación a la regla

general de exigibilidad de los actos administrativos es coherente con las particularidades del
646
No obstante, el Tribunal Constitucional en el requerimiento de inaplicabilidad
por inconstitucionalidad de María Angélica Sánchez Vogel y otros, respecto del
artículo 169 del Código Sanitario, señaló que las sanciones administrativas
dispuestas por la Administración no pueden cumplirse mientras no se
encuentren ejecutoriadas:
"Séptimo: Que, además, es criterio generalmente asentado que las penas

encuentren ejecutoriadas. Así lo ha manifestado la Contraloría General de la
República en diversos pronunciamientos (dictámenes 34.644 de 1978;
36.415 de 1979, y 32.076 de 1996, entre otros), e igualmente lo ha plasmado
el Legislador en variados cuerpos normativos (leyes Nº 18.168, artículo 36;
18.410, artículo 19, inciso segundo; 18.755, artículo 20; 18.838, artículo 40;
19.913, artículo 24, inciso segundo; 19.995, artículo 55, inciso final; D.F.L.
Nº 1, de Salud, de 2006, artículo 113, inciso séptimo, etc.). En la misma línea,
cabe recordar que el proyecto de ley sobre Bases de los Procedimientos
Administrativos Sancionadores, iniciado por Mensaje Presidencial Nº 541-350
(25.3.2004), señalaba justamente que "Las sanciones que impongan multa
serán siempre reclamables y no serán exigibles mientras no esté vencido el
plazo para interponer la reclamación o ésta no haya sido resuelta" (artículo
30, inciso primero). Sin embargo, en este caso, la autoridad sanitaria cuenta
con el desusado privilegio de poder consumar la pena, con auxilio de la
fuerza pública, sin autorización judicial previa, a pesar de encontrarse ésta
sometida a revisión jurisdiccional y con sentencia pendiente conforme al
artículo 171, por aplicación de lo prescrito en el artículo 169, en relación con
los artículos 170 y 172 del Código del ramo;
sistema sancionatorio ambiental. En efecto, en el caso de la multa, teniendo ésta un carácter

marcadamente retributivo, y de prevención general y especial, no constituye una sanción con
contenido correctivo de los efectos ambientales asociados al incumplimiento de la normativa
ambiental. Su finalidad primaria, se traduce en imponer una obligación pecuniaria a! infractor,
mas no paralizar una actividad con la finalidad de cautelar un interés general como es la
protección del medio ambiente". Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental rol Nº S-41-2016.
647
Octavo: Que no aminora la observación precedente el que la Ley Nº 19.880,
sobre bases de los procedimientos administrativos, disponga que los actos
administrativos gozan de exigibilidad "desde su entrada en vigencia" (artículo
3º, inciso octavo) y que los actos de la Administración "sujetos al Derecho
Administrativo" causan inmediata ejecutoriedad (artículo 51, inciso primero).
Comoquiera que las sanciones administrativas han de sujetarse,
preeminentemente, a las garantías y principios inspiradores del orden penal,
contemplados en la Constitución Política, según la jurisprudencia asentada
por esta Magistratura (roles Nºs. 244, 479, 480, 725, 766, 1183, 1184, 1203,
1205, 1221 y 1229), entonces su entrada en vigencia no puede producirse
sino cuando se encuentren ejecutoriadas o firmes, puesto que materializarlas
antes significaría privar de todo efecto práctico a una ulterior sentencia
favorable, en tanto hayan sido reclamadas oportunamente por los afectados
—como ocurre en la especie— ejerciendo el derecho a la acción que les
reconoce la Carta Fundamental y, en este caso, el propio Código
Sanitario745".
Por otro lado, la jurisprudencia judicial en el "Caso Pizarro Valenzuela con

Intendente Región Metropolitana" señaló que, los actos administrativos
emitidos con fundamento en la potestad sancionadora le resultan aplicables los
principios generales de ejecutividad, ejecutoriedad e imperio de los actos
administrativos. En este sentido, señaló:
"6º. Que si se tiene presente lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley Nº

19.880 sobre Bases Generales de los Procedimientos Administrativos, debe
aceptarse que la impugnación de los actos administrativos, entre ellos los
dictados en ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración, no
suspende los efectos de la resolución cuestionada, la cual, además, de
acuerdo a lo que establece el artículo 3º de esa misma legislación goza, de
imperio y exigibilidad desde la fecha de su notificación746".
745STC Nº 1518.
648
De este modo, es posible distinguir entre resoluciones administrativas de
causa ejecutoria que permiten su cumplimiento desde la notificación de las
partes, independiente de la procedencia de recursos administrativos o
jurisdiccionales; y las resoluciones firmes, que exigen para la procedencia de la
multa, la notificación de las partes, si no proceden recursos, y en caso de
proceder, que estos hayan sido resueltos por la autoridad administrativa y
jurisdiccional correspondiente, en el caso de ser deducidos, o en caso
contrario, que transcurra el plazo para interponerlos y esto sea certificado por la
autoridad administrativa.
4. Sobre la forma de los actos administrativos del procedimiento sancionador.

La necesidad de dictar "resoluciones" administrativas
Un último punto en relación a las resoluciones administrativas, es sobre su

nombre o denominación. Tal como hemos estudiado a lo largo de esta obra, un
expediente administrativo está compuesto por escritos, antecedentes, pruebas,
notificaciones, y sobre todo, por una gran cantidad de "decisiones" de la
autoridad, que van dando curso al procedimiento (como por ejemplo, la
decisión de dar inicio a un procedimiento, los requerimientos de antecedentes,
la formulación de cargos, y la decisión final).
Sobre lo anterior, cabe recordar el artículo 3º LBPA, que establece:
Artículo 3º. Concepto de Acto administrativo. Las decisiones escritas que

adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos.
Para efectos de esta ley se entenderá por acto administrativo las decisiones
formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las
cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de
una potestad pública.
Los actos administrativos tomarán la forma de decretos supremos y

resoluciones.
649
El decreto supremo es la orden escrita que dicta el Presidente de la
República o un Ministro "Por orden del Presidente de la República", sobre
asuntos propios de su competencia.
Las resoluciones son los actos de análoga naturaleza que dictan las
autoridades administrativas dotadas de poder de decisión (...).
La ley es clara, todas las decisiones de las autoridades sobre cualquier

asunto, tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos, y —a menos que
sean dictadas por el Presidente de la República o un ministro en su nombre—,
reciben la denominación de "resolución administrativa".
Debemos recordar que en el derecho existe un viejo proverbio, que señala

que "las cosas no son lo que dicen las partes, sino lo que realmente son". En
este sentido, cualquier decisión de la autoridad al interior de un procedimiento
administrativo sancionatorio, aun cuando tenga otra denominación en su
encabezado, es por naturaleza una resolución administrativa, y está sujeta a
las reglas y principios que les regulan.
Sobre lo anterior, en un caso de 2014, el Segundo Tribunal Ambiental, realizó

un llamado de atención a la Superintendencia del Medio Ambiente, en el
sentido que el organismo tendía sistemáticamente a evitar la denominación de
"resolución administrativa", utilizando en cambio la denominación de "ordinario"
(ORD.), en sus decisiones:
"Quinto: Que, en primer término y antes de analizar el mérito de las

reclamaciones planteadas, debe hacerse presente que si bien los actos
recurridos se encuentran formalmente en sendos Ordinarios (ORD. U.I.P.S
Nº 1033 y ORD. U.I.P.S Nº 15), el contenido de los mismos, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 3º de la ley Nº 19.880, corresponden a una
decisión formal que emite un órgano de la Administración del Estado en la
cual se contiene una declaración de voluntad, realizada en el ejercicio de una
potestad pública y que tiene efectos sobre terceros; por consiguiente, junto
con el deber de ser fundados, el continente de la decisión no puede
expresarse sino en una resolución administrativa. En este sentido, resulta
650
objetable que en todo el expediente acompañado por la SMA, no se contenga
un solo acto administrativo que tenga formalmente la denominación de
'Resolución', con excepción de la resolución final condenatoria (Res. Ex
Nº 40 de 29 de enero de 2014)747 ".
En este mismo sentido, la jurisprudencia ha señalado:
"Vigésimo: Que en relación al último capítulo de faltas o abusos graves,

relacionados con la negación del carácter de acto administrativo terminal de
la resolución que impone las multas, se debe precisar que efectivamente la
denominada 'Carta' es una resolución que impone una sanción
administrativa, toda vez que más allá de su formato, este es un acto que
contiene la voluntad de la administración reflejada en la decisión de imponer
multas.
En este aspecto, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido: 'Que para

resolver el problema planteado por el recurrente, no debe estarse únicamente
a la forma que adopta el acto, sino que se debe atender a su contenido
sustantivo. Así, en lo concreto, el acto administrativo, esto es la Circular
Nº 33, no es una circular en sentido estricto, sino que más bien se aviene con
lo que la doctrina denomina circulares normativas externas puesto que
afectan la situación jurídica de terceros. Es así como la doctrina nacional
también los denomina como 'circulares reglamentarias', toda vez que en sus
efectos alcanzan a particulares, estableciendo disposiciones que pueden
significar una carga o un beneficio'. (Sentencia CS Nº 82332-2016)748 ".
VII. Medidas provisionales

651
1. Concepto
A las autoridades administrativas la ley les otorga la protección o resguardo

de bienes jurídicos que determina preponderantes en sus aspectos sociales,
económicos o regulatorios, como son la protección al medio ambiente; la
transparencia y estabilidad del mercado financiero; la prevención de lavado de
activos y financiamiento del terrorismo; la obtención de productos y servicios
seguros y de calidad a los usuarios, entre otros. La autoridad para cumplir
dicha finalidad, podrá adoptar medidas urgentes, transitorias y excepcionales,
antes o durante el procedimiento administrativo, que aseguren el resguardo y
protección de los bienes jurídicos que se encuentren en peligro o sufran algún
tipo de daño, dichas medidas han sido denominadas como provisionales o
cautelares, en tanto protegen y resguardan el bien jurídico encomendado por el
legislador.
De este modo, las medidas provisionales del procedimiento administrativo

sancionador, son las decisiones administrativas accesorias a la cuestión
principal749, excepcionales, transitorias y urgentes, adoptadas si existiesen
elementos de juicio suficientes para ello, por la autoridad de oficio o a solicitud
de una parte interesada, antes del inicio del procedimiento administrativo o
durante su sustanciación, con el objeto de asegurar la eficacia de la decisión
administrativa o para reducir o eliminar los efectos negativos de la eventual
infracción.
La doctrina ha definido a las medidas provisionales de la siguiente manera:
"La medida cautelar que se acuerda por el juez o tribunal (o autoridad

administrativa) es, en síntesis, un remedio arbitrado por el Derecho para
obviar los riesgos que la excesiva duración de los procesos produce para la
efectividad de la decisión final del asunto750".
"[...] actos administrativos de carácter urgente e interino acordados antes o

durante la tramitación de un procedimiento con el fin de evitar que en tanto
749 CORDERO, Luis (2003), p. 117.

750 SARMIENTO ACOSTA, Manuel, (1992), p. 387.
652
este concluye pueda mantenerse situaciones o conductas que, de forma
directa o indirecta, privarían de efectividad práctica a la resolución final751".
"[...] las medidas provisionales se encuentran llamadas a asegurar la

integridad del objeto litigioso en tanto se produce una decisión definitiva
sobre la validez del mismo, caracterizándose por ser unas medidas
temporales y nunca sine die. Cuando la decisión definitiva se produce la
situación de provisionalidad creada por la medida cesa, de forma que si el
acto se considera válido o se renuncia a revocarlo reaparece la eficacia del
acto. Por el contrario, si resulta inválido o es revocado, la eficacia cesa
definitivamente752".
"[...] aquella decisión administrativa de carácter provisional, excepcional e

instrumental, que se adopta en el seno de un procedimiento sancionador, o
con carácter previo al mismo, con las debidas garantías y limitaciones, ya sea
para poner fin a los efectos perjudiciales de la conducta infractora, ya sea
para proteger el interés general perturbado por la infracción, ya sea, en fin,
para asegurar en sentido amplio la eficacia de la resolución que pueda
recaer753".
El artículo 32 de la LBPA establece la norma general sobre medidas

provisionales en el procedimiento administrativo, pudiendo decretarse antes o
durante el procedimiento administrativo. Al respecto señala:
"Artículo 32. Medidas provisionales. Iniciado el procedimiento, el órgano

administrativo podrá adoptar, de oficio o a petición de parte, las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la decisión
que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello.
Sin embargo, antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el

órgano competente, de oficio o a petición de parte, en los casos de urgencia
y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las
751 MARINA JALVO, Belén (2007), p. 19.

752 DE LA SERNA, María Nieves (1999), p. 181.
753 PONS, Ferrán (2001), p. 17.
653
medidas correspondientes. Estas medidas provisionales deberán ser
confirmadas, modificadas o levantadas en la iniciación del procedimiento, que
deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual
podrá ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, las medidas a que se refiere el inciso anterior, quedarán sin
efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo, o cuando la decisión de
iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de

difícil o imposible reparación a los interesados, o que impliquen violación de
derechos amparados por las leyes.
Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la

tramitación del procedimiento, de oficio o a petición de parte, en virtud de
circunstancias sobrevinientes o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el
momento de su adopción.
En todo caso, las medidas de que trata este artículo, se extinguirán con la
eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento
correspondiente".
Sin perjuicio de lo anterior, y como explicaremos en el próximo apartado hay

diversas normas de derecho administrativo sancionador especial, que fijan
expresamente las medidas provisionales procedentes, como es la Ley
Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, el Código Sanitario, ley
Nº 18.755 que crea el Servicio Agrícola y Ganadero, entre otras.
Por otro lado, cabe tener presente las características fundamentales de las
medidas provisionales administrativas. En primer término, las medidas
provisionales son eminentemente accesorias. En tanto, se adoptan como un
mecanismo de resguardo de un procedimiento administrativo que tiene por
objeto la resolución de un asunto, y por tanto su eficacia y su procedencia
dependerán de un procedimiento administrativo principal. Sobre el carácter
accesorio de las medidas provisionales la jurisprudencia en el "Caso Obrascón
Huarte Lain" señaló:
654
"Como se colige de lo anterior, las medidas provisionales 'tienen un carácter
accesorio del procedimiento iniciado o por iniciar, siendo la eficacia de la
decisión el parámetro de control de procedencia de las medidas', las cuales
'se extinguen con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al
procedimiento correspondiente'. (Luis Cordero Vega. Lecciones de Derecho
Administrativo. Editorial Legal Publishing Chile. 2015. P. 397)754 ".
En segundo término, la finalidad de las medidas provisionales como

mecanismo que asegura decisión o resolución administrativas ante la
existencia de circunstancias que ponen en peligro la efectividad y eficacia del
ejercicio de competencias públicas, y, por ende, pone fin a la situación de
urgencia y peligro que podía afectar el ejercicio de la potestad pública. La
jurisprudencia ha destacado que la finalidad de las medidas provisionales es
asegurar la eficacia y efectividad de la decisión administrativa, en tanto, su
efectividad radica en asegurar los intereses o derechos implicados o el ejercicio
de una competencia o potestad pública en el procedimiento especial. Por
ejemplo, en el "Caso Porkland" el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago al
analizar la naturaleza jurídica de las medidas provisionales indica:
"Quinto. Que, a pesar de su importancia en el quehacer de la Administración,

las medidas provisionales no se encuentran definidas expresamente en
nuestra normativa. Por consiguiente, el concepto y las características de la
institución han sido fruto del análisis sistemático tanto de la doctrina como de
las decisiones judiciales de los tribunales de justicia.
Sexto. Que, no obstante la ausencia de definición normativa, el inciso primero

del artículo 32 de la ley Nº 19.880, establece que la finalidad primordial de las
medidas provisionales es la de 'asegurar la eficacia de la decisión que
pudiere recaer'.
En la jurisprudencia nacional, las Ilustrísimas Cortes de Apelaciones de Talca

y Temuco han confirmado esta finalidad refiriéndose al objetivo de asegurar
la eficacia de la decisión, de la siguiente manera: 'Que la ilegalidad atribuida
655
ha de ser desestimada, pues es el propio ordenamiento jurídico el que faculta
a los entes administrativos a requerir de oficio aquellos actos que estimen
indispensables para decidir lo que les compete. En efecto, el artículo 32 de la
ley Nº 19.880, faculta al órgano administrativo para adoptar las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de su decisión;
siendo en el presente caso la información requerida precisamente necesaria
para determinar con certeza si el recurrente es o no acreedor de la pensión
de vejez solicitada' (SCA rol Nº 1582-2007 y Nº 24-2009, considerandos
cuartos)755 ".
Lo anterior ha sido compartido por la doctrina que ha señalado:
"[...] un breve repaso de la legislación sectorial es suficiente para comprobar

que la finalidad de la gran mayoría de dichas medidas excede de la mera
garantía de la ejecución de la resolución que pone fin al procedimiento y se
extiende a la protección de los derechos e intereses fundamentalmente
públicos que podrían resultar dañados durante la tramitación del
procedimiento o en su caso de que se frustrase la efectividad de la
resolución756".
"[...] ya sea poner fin a los efectos perjudiciales de la conducta infractora, ya

sea para proteger el interés general perturbado por la infracción, ya sea, en
fin, para asegurar —en sentido amplio— la eficacia de la decisión de la
resolución que puede recaer757".
En tercer término, la doctrina comparada ha sido enfática en indicar que las

medidas provisionales no tienen funciones represivas; por el contrario, su
misión es asegurar el resultado del procedimiento sancionador758.
Finalmente, la autoridad no debe anticipar juicios o decisiones en las

medidas provisionales:

757 PONS, Ferrán (2001), p. 17.
758 Cfr. GÓMEZ, Manuel, y SANZ, Íñigo (2013), p. 711.
656
"Las medidas provisionales no pueden salir del marco del procedimiento de
fondo, ni comportar una anticipación de la decisión final [...]759".
También la jurisprudencia ha identificado las principales características o

elementos de las medidas provisionales, indicando que las medidas
provisionales administrativas requieren de una circunstancia de urgencia para
ser adoptadas; que son instrumentales o accesorias a un procedimiento
administrativo principal, teniendo por objeto asegurar su eficacia; que son
eminentemente provisionales o temporales dependiendo de la mantención de
las circunstancias que fundaron su dictación, resultándoles aplicables el
principio rebus sic stantibus; que deben ser proporcionales con el objeto de no
transformarse en una sanción administrativa, entre otras. Sobre lo anterior, se
ha señalado:
"Décimo. Que del conjunto de características de las medidas provisionales

que es posible identificar en la literatura especializada, se encuentran: i) la
urgencia y sumariedad que presiden su adopción; ii) la instrumentalidad, en
cuanto responden a la necesidad de asegurar la eficacia de la resolución que
ponga fin al procedimiento o la integralidad de los intereses implicados en el
mismo; iii) la provisionalidad, tanto en relación al tiempo de las mismas como
en el sentido más amplio de la función sustitutiva de la resolución definitiva;
iv) la proporcionalidad e idoneidad, características que apuntan a la
consistencia y equilibro que debe existir entre la medida, la finalidad de la
misma, la eventual sanción que finalmente se imponga, y el tiempo de
duración de la medida en cuanto tal; v) la motivación de la resolución
mediante la cual se adopta; vi) la habilitación legal en el sentido que deben
estar expresamente previstas; vii) su ejecutividad, esto es su aplicación
inmediata; y viii) su alcance, en el sentido que tienen como límite, no causar
perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados, o que impliquen
violación de derechos amparados por las leyes (entre otros, Marina J., Belén,
Medidas Provisionales en la Actividad Administrativa, Ed. Lex Nova,
Valladolid, España, 2007; Pons, C., Ferrán, Las medidas provisionales en el
759 PONS, Ferrán (2001), p. 44.
657
procedimiento administrativo sancionador, Editorial Marcial Pons, Madrid,
España, 2001; Abogacía General del Estado. Dirección del Servicio Jurídico
del Estado, Manual de Derecho Administrativo Sancionador, Ed. Aranzadi, 2 a
Ed., Tomo I, 2009)760 ".
Finalmente, cabe tener presente que la dictación de una medida provisional

administrativa se da en el ejercicio de una potestad discrecional. Las
potestades discrecionales son aquellas que emanan de normas de derecho
público que tienen por objeto otorgar a la autoridad pública un marco de
interpretación en razón de los aspectos técnicos que evalúa, en el caso de las
medidas provisionales, determinar la existencia de un riesgo o daño, la
necesidad de urgencia, que la medida sea proporcionalidad al riesgo o daño,
que sea adecuada a los fines del procedimiento, entre otras circunstancias que
se analizan en el presente apartado.
Lo anterior, exige que el control de dichas actuaciones se sustente en los

límites impuestos a la potestad discrecional. En efecto, una potestad
discrecional no es sinónimo de arbitrariedad. Así, toda potestad discrecional
deberá cumplir, al menos, con las siguientes reglas: i) elementos reglados y
hechos determinantes; ii) motivación; iii) principios generales del derecho, tales
como, confianza legítima, proporcionalidad y razonabilidad; iv) adecuación al
fin; en otros761, que serán analizados y explicados en el próximo capítulo del
presente informe en derecho. Elementos de control que son coherentes con los
dispuestos por la jurisprudencia en el principio de legalidad, salvo lo referente a
los principios generales del derecho.
760 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-44-2014. En mismo sentido, Sentencia
del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-88-2015.
761 Cfr. DESDENTADO, Eva (1999); SÁNCHEZ MORÓN, Miguel (1994); CARMONA, Carlos (2005).
658
El artículo 32 de la LBPA establece la norma general sobre medidas
provisionales en el procedimiento administrativo. Sin perjuicio de lo anterior, y
como explicaremos en los próximos apartados hay diversas normas de derecho
administrativo sancionador especial, que fijan expresamente las medidas
provisionales procedentes, como es la Ley Orgánica de la Superintendencia del
Medio Ambiente, el Código Sanitario, ley Nº 18.755 que crea el Servicio
Agrícola y Ganadero, entre otras.
3. Requisitos
Para efectos de un adecuado entendimiento procesal de las medidas

provisionales hemos optado por sistematizar los requisitos de su procedencia,
considerando las normas generales y especiales que la fijan:
— Habilitación normativa762:
La ley debe autorizar la adopción de medidas provisionales, no pueden ser

adoptadas por una autoridad que carezca habilitación normativa;
— Legitimación activa:
Las medidas provisionales pueden ser dictadas de oficio por la autoridad

administrativa o por petición expresa de la parte interesada763. Por otro lado, se
762 Decimosexto. Que, por último, en relación a la habilitación legal, ésta se deduce
directamente de la existencia de dicha disposición y el deber de motivación es un requisito
común a todos los actos administrativos según lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 41
de la ley Nº 19.880 que en lo pertinente previene: 'Las resoluciones contendrán la decisión, que
será fundada. Expresarán además, los recursos que en contra de la misma procedan, órgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercer cualquier otro que estimen oportuno'
(destacado del Tribunal)". Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-44-2014.
763 Cuadragésimo. Que, interpretando el texto del art. 48 de la Losma, es posible inferir que no
hay impedimento a que terceros interesados puedan presentar una solicitud a la SMA
requiriendo la aplicación de medidas provisionales. Si ello aconteciere, de acuerdo al citado
artículo, corresponderá al instructor del procedimiento, en el caso que decida aceptarla,
seleccionar la medida que de acuerdo al caso corresponderá aplicar, para luego fundamentar y
659
ha señalado que la autoridad administrativa tiene la carga de fundar la
aceptación o rechazo de una medida provisional realizada por un interesado,
no pudiendo transferirle la carga de la prueba. En este sentido, se ha señalado:
"Cuadragésimo Primero. Que en este caso particular, se observa que la

Superintendencia no fundó su rechazo explicando el modo en que ponderó
los antecedentes existentes y cómo llegó a la conclusión que éstos no
resultaban suficientes e idóneos para dictar la medida provisional en el caso
concreto, sino que, tras razonar en forma abstracta respecto de cuándo
procedería la aplicación de estas medidas, decide que, por el sólo hecho de
no contar la solicitud con nuevos antecedentes, ni especificar una medida en
particular, en el presente caso, no correspondía la aplicación de medidas,
transfiriendo al interesado la responsabilidad de reunir antecedentes,
seleccionar la medida adecuada y fundar o motivar la pertinencia de la
aplicación de ésta, en circunstancias que estas acciones se enmarcan dentro
de las atribuciones de la Superintendencia, dispuestas en el art. 3, letras c),
d) y e) y en el art. 48, ambos de la Losma.
[...].
Quincuagésimo. Que en consideración a todo lo expuesto, el argumento de

rechazo, fundado por la SMA en que el interesado no adjuntó prueba, no
fundó la solicitud y no especificó una medida en particular, no resulta acorde
con las disposiciones legales que rigen las solicitudes de terceros, respecto
de los procedimientos administrativos, ni tampoco con las facultades que
ostenta la SMA para el desempeño de sus funciones, por lo que estos
sentenciadores concluyen que la Resolución Exenta Nº 4/D 008 2016, que
dio origen a la reclamación de autos, no se encuentra debidamente motivada,
ya que para descartar la aplicación de cualquiera de las medidas solicitadas
promover la dictación de la medida que haya estimado pertinente entre aquellas contempladas
en dicho precepto. Interpretando análogamente la norma, puede entenderse que, del mismo
modo, si el instructor del procedimiento decidiera rechazar la solicitud, ello deberá hacerse en
virtud de un análisis de iguales características que el aplicado para motivar una medida, esto
es, y de acuerdo a lo indicado por la misma SMA, el análisis del riesgo, su inminencia y la
proporcionalidad de la medida a aplicar respecto del incumplimiento implicado". Sentencia del
Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-35-2016.
660
por los Reclamantes, la Superintendencia debió haberlo hecho en virtud del
riesgo, su inminencia y el correspondiente análisis de proporcionalidad y no
por falta de antecedentes en el requerimiento764".
— Requisitos generales de las medidas provisionales:
La autoridad administrativa deberá cumplir con los requisitos generales de la

doctrina procesal sobre medidas cautelares. Esto es, por un lado, la existencia
de un derecho y la verosimilitud que este se encuentre en peligro o que sea
necesario asegurar la eficacia de la decisión administrativa, con la medida
cautelar (fumus boni iuris)765; por otro lado, el peligro que los efectos de las
eventuales infracciones, se trasformen en irreparables o que generen un
perjuicio grave al bien jurídico protegido (periculum in mora)766. Asimismo, cabe
tener presente que se ha considerado que el deber de motivación del acto
administrativo que decrete una medida provisional es menor al estándar
aplicable a la sanción administrativa. Lo anterior, en consideración de la
urgencia y necesidad de cautela de los bienes jurídicos encomendados por el
legislador a la Administración.
En este sentido, el Segundo Tribunal Ambiental en el "Caso Porkland" al

analizar el deber de motivación del acto administrativo que decreta una medida
provisional comparte el criterio señalado e incluso considera lo indicado por la
doctrina y jurisprudencia comparada. Al respecto señaló:
"Quincuagésimo tercero. Que, a pesar que la ley Nº 19.880, así como la

Losma, no se pronuncian sobre el grado de certeza de los elementos de
juicio necesarios para la adopción de una medida provisional, es posible
afirmar que el estándar de motivación de las resoluciones exentas que
decreten una determinada medida, que tenga por fin evitar un riesgo o daño
inminente al medio ambiente o a la salud de las personas, como dispone el
artículo 48 de la Losma, no es el mismo que el de la resolución de término
que impone alguna de las sanciones del artículo 38 del mismo cuerpo legal

765 Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, (1991).
766 Cfr. SARMIENTO ACOSTA, Manuel, (1992).
661
en un procedimiento sancionatorio. De hecho, en dicho procedimiento
administrativo, se contempla una serie de etapas regladas que permiten tanto
a la Administración como al sujeto pasivo de éste, desplegar todos sus
argumentos y ejercer todos sus derechos, garantizando de esta manera el
principio de contradictoriedad. Este último, claramente se encuentra
morigerado en el caso de las medidas provisionales en virtud del bien jurídico
protegido medio ambiente y/o salud de las personas quedando siempre a
salvo la vía impugnatoria, tanto en sede administrativa, como jurisdiccional.
Quincuagésimo cuarto. Que, en este sentido se ha manifestado la doctrina al

señalar la naturaleza de las medidas provisionales ordenadas dentro de un
procedimiento administrativo sancionador, como es el caso de autos, Al
efecto, se ha establecido 'que la idea más importante y sobre las que se
articulan todas las demás [...] es la negación de su carácter sancionador y, en
consecuencia, la negativa a aplicarles las reglas y principios de las
sanciones' (Rebolledo P.; Manuel, Izquierdo C., Manuel; Alarcón S., Lucía; y
M. Bueno A., Antonio, Derecho Administrativo Sancionador, Ed. Lex Nova,
España, 2010, p. 539).
Quincuagésimo quinto. Que, en consecuencia, a efectos de analizar su

legalidad, resulta improcedente hacer un paralelo entre medidas
provisionales y sanciones administrativas, por cuanto aquellas tienen ciertas
características que no le son aplicables a estas últimas, al tiempo que
comparten otras que son comunes a todos los actos administrativos, como es
la exigencia de motivación [...].
Quincuagésimo séptimo. Que, por su parte, cabe también citar la

jurisprudencia española, que sobre la institución de las medidas provisionales
ha adoptado diversas decisiones. Como apunta Belén Marina Jalvo, citando
al efecto una sentencia del Tribunal Supremo español de 3 de junio de 1994,
"[...] losTribunales entienden que la adopción de medidas provisionales:
[...] por su propia naturaleza no requiere de plena probanza y acreditación de

los hechos ilícitos, lo que es propio de la resolución de fondo propiamente
sancionadora, sino la fundada probabilidad de los mismos, basada en datos
662
concretos y expresados, sin que ello presuponga infracción del principio de
presunción de inocencia, tal como lo ha declarado el Tribunal Constitucional
en Sentencia de 26 de noviembre de 1984" (Marina J., Belén, Medidas
Provisionales en la Actividad Administrativa, Ed. Lex Nova, Valladolid,
España, 2007, p. 100). Cuestión distinta es si durante el procedimiento
sancionatorio los indicios de concurrencia de los elementos tenidos en cuenta
desaparecen o se desvirtúan, pues en ese caso la medida debe ser dejada
sin efecto o modificada, pero la certeza adquirida posteriormente no
deslegitima la medida provisional adoptada con anterioridad (Ibíd., p. 101).
Quincuagésimo octavo. Que el contenido mínimo de la resolución que

decreta las medidas provisionales, según la doctrina debe '[...] reflejar
claramente los hechos que lo motivan, la infracción supuestamente cometida,
la medida concreta, los fines o razones que la justifican, las razones que, en
su caso, explican su ejecución inmediata sin previa audiencia, y la normativa
en la que se fundamenta' (Pons, C., Ferrán, Las medidas provisionales en el
procedimiento administrativo sancionador, Editorial Marcial Pons, Madrid,
España, 2001, p. 206)767 ".
767 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-44-2014. Asimismo: "Cuadragésimo
quinto. Que, a fin de aquilatar adecuadamente el estándar de motivación que puede exigirse a
la SMA en la dictación de una medida provisional, resulta necesario recordar el
pronunciamiento del Tribunal a propósito de la Reclamación rol Nº R 44-2014. En efecto, se
señaló: "Que, a pesar que la ley Nº 19.880, así como la Losma, no se pronuncian sobre el
grado de certeza de los elementos de juicio necesarios para la adopción de una medida
provisional, es posible afirmar que el estándar de motivación de las resoluciones exentas que
decreten una determinada medida, que tenga por fin evitar un riesgo o daño inminente al medio
ambiente o a la salud de las personas, como dispone el artículo 48 de la Losma, no es el
mismo que el de la resolución de término que impone alguna de las sanciones del artículo 38
del mismo cuerpo legal en un procedimiento sancionatorio. De hecho, en dicho procedimiento
administrativo, se contempla una serie de etapas regladas que permiten tanto a la
Administración como al sujeto pasivo de éste, desplegar todos sus argumentos y ejercer todos
sus derechos, garantizando de esta manera el principio de contradictoriedad. Este último,
claramente se encuentra morigerado en el caso de las medidas provisionales en virtud del bien
jurídico protegido medio ambiente y/o salud de las personas quedando siempre a salvo la vía
impugnatoria, tanto en sede administrativa, como jurisdiccional" (Considerando quincuagésimo
tercero).
Cuadragésimo sexto. Que, atendido lo anterior no puede sostenerse que la resolución

impugnada y la Resolución Exenta Nº 714 carezcan de la debida motivación, toda vez que
663
Asimismo, se ha señalado que el riesgo debe ser actual, vigente o posible de
producir una afectación a los bienes jurídicos tutelados. Así, reclamado el
rechazo de una medida provisional, se entiende, que el solicitante tiene que
acreditar la urgencia y actualidad de la medida para que no pierda oportunidad:
"Quincuagésimo Tercero. Que las medidas provisionales, en tanto medidas

administrativas de naturaleza cautelar, requieren para su procedencia que el
hecho sea actual o posible de producir una afectación a los bienes jurídicos
tutelados. En virtud de ello, las medidas en comento, se encuentran
consideradas en un contexto de urgencia.
Quincuagésimo Cuarto. Que los hechos constitutivos de riesgo, a saber la

generación de olores y ruidos molestos, fueron denunciados por primera vez
a fines del año 2014 y a principios del año 2015 y por última vez a principios
del año 2016 no habiendo constancia en autos de nuevos incidentes.
Quincuagésimo Quinto. Que por lo anterior, y entendiendo que los hechos

que se invocan para una medida de carácter cautelar deben ser actuales, a
fin de corresponder a la debida eficacia del despliegue de dichas medidas, y
sin constatarse la urgencia necesaria con los antecedentes presentados ante
esta sede judicial, el Tribunal procederá a no dar lugar a la reclamación
interpuesta768".
Dicho estándar de motivación de las medidas provisionales ha sido

compartido por la doctrina que ha señalado:
"En general, el acuerdo de adopción debe reflejar claramente los hechos que
lo motivan, la infracción supuestamente cometida, la medida concreta, los
fines o razones que lo justifican, las razones que, en su caso, explican su
identificaron, describieron y acreditaron razonada y fundadamente el riesgo o daño inminente

que se intentó precaver con la adopción de las medidas provisionales pre procedimentales.
Este riesgo se configuró por la construcción de un SIAM distinto del autorizado en la RCA,
circunstancia que constituye una justificación razonable y suficiente para la adopción de las
mismas, razón por la cual la alegación de falta de motivación será desestimada." Sentencia del
Segundo Tribunal Ambiental rol Nº R-88-2015.
664
ejecución inmediata sin previa audiencia y la normativa en la que se
fundamenta. No basta con hacer referencia únicamente al precepto o a la
norma que posibilita la adaptación769".
Lo anterior, ha sido reconocido por la doctrina, que establece que el elemento

de motivación es fundamental en la dictación de medidas provisionales para
valorar la suficiencia o no de los elementos de juicio en los que el órgano
competente basa la adopción de la medida provisional:
"Una adecuada motivación de las medidas provisionales permitirá conocer

las circunstancias tenidas en cuenta para apreciar la necesidad de las
mismas, así como el correcto ejercicio de la discrecionalidad que asiste al
órgano competente en la elección —allí donde ésta sea posible— de la
concreta medida acordada. En definitiva, la motivación resulta indispensable
para valorar la suficiencia o no de los elementos de juicio en los que el
órgano competente basa la adopción de la medida provisional. En otras
palabras, una adecuada motivación permite apreciar la razonabilidad y la
proporcionalidad de la medida provisional adoptada [...].
La motivación es, por tanto, indispensable para conocer los fundamentos de

actuación cautelar administrativa, facilitando tanto las posibilidades de
alegación y prueba de sujeto pasivo como el control judicial de la medida
provisional770".
"[...] es preciso que se adopten mediante acuerdo motivado [...] en el que se

enumeren, se justifique su adopción, y se razone sobre la proporcionalidad
entre las medidas adoptadas y el fin perseguido. Y es que una verdadera
motivación debe abarcar estos aspectos que enmarcan la razonabilidad de la
medida y que son susceptible de alegación771".
Por otro lado, también la jurisprudencia ambiental ha señalado que el

incumplimiento administrativo no es motivo suficiente para acreditar el riesgo o
769 PONS, Ferrán (2001), p. 204.

770 PONS, Ferrán (2001), p. 134.
771 MANZANO, Ángela, (2011), p. 54.
665
urgencia, se requiere de antecedentes de juicio suficientes que lo demuestren y
prueben:
"Decimoctavo. Que, abordando lo argumentado por las partes, se desprende

que el elemento esencial a dilucidar es si, de los antecedentes aportados a la
causa, se justifica debidamente la existencia de un riesgo o daño inminente al
medio ambiente o a la salud de las personas, en los términos del artículo 48
de la Losma, que haya hecho necesaria la adopción de medidas
provisionales. Ello es así dado que, tal como lo señala la SMA, el Tribunal ha
sido consistente en exigirle a dicha autoridad para autorizar las medidas
provisionales señaladas en las letras c), d) y e) de dicho artículo la necesidad
de acompañar antecedentes suficientes e idóneos que así lo acrediten, dado
que el sólo hecho que un proyecto no haya ingresado a evaluación, o haya
incumplido su RCA, no es motivo suficiente para decretarlas772".
"Que, en cuanto a la inminencia del daño al medio ambiente y a la salud de

las personas producto de la falta de Resolución de Calificación Ambiental, en
opinión de este Tribunal, el sólo hecho de que un proyecto no hay ingresado
al SEIA, no es en sí mismo un motivo suficiente para autorizar el tipo de
medida solicitada por la Superintendencia, ya que siempre se requerirá
acompañar los antecedentes suficiente e idóneos para evaluar si existe o no
un riesgo de daño inminente al medio ambiente o a la salud de las personas
en el caso concreto, según lo establecido en el inciso primero del artículo 48
de la Losma773".
"2. Que, en cuanto a la inminencia del daño al medio ambiente y a la salud de

las personas producto de la falta de Resolución de Calificación Ambiental del
sistema de tratamiento de purines, en opinión de este Tribunal y como ya ha
señalado en resoluciones anteriores, el sólo hecho de que los mencionadas
obras o actividades no hayan ingresado al SEIA no es en sí mismo un motivo
suficiente para autorizar el tipo de medida solicitada por el Superintendente,
ya que siempre se requerirá acompañar los antecedentes idóneos para
772 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº 48-2014.

666
evaluar si existe o no un riesgo de daño inminente al medio ambiente o a la
salud de la población en el caso concreto, según lo establecido en el inciso
primero del artículo 48 de la Losma.
3. Que, en lo que respecta al riesgo inminente constituido por la 'nueva

proliferación de olores', si bien se ha constatado por parte de la
Superintendencia —en ejercicio de sus potestades de fiscalización— la
existencia de una situación sería de olores molestos, como la propia SMA
indica, se trata de una situación constatada ya en el año 2013, según da
cuenta el Informe de Fiscalización que se acompaña a esta solicitud —que
data de seis de septiembre de 2013— lo que no ha variado desde entonces a
la fecha. De este modo, en opinión de este Tribunal, no existe un riesgo
inminente de afectación de la salud de la comunidad, si no que más bien una
situación permanente, constatada a lo menos desde hace un año a la fecha,
producto de la actividad de la 'Granja de Cerdos Porkland', de la Empresa
Porkland Chile S.A. De modo que resulta inconsistente la urgencia de la
solicitud formulada, con el tiempo transcurrido desde que la Superintendencia
realizó la actividad de fiscalización, sin que existan nuevos elementos de
hecho que ameriten la medida solicitada774".
"3. Que, en opinión de este Tribunal, el sólo hecho de que los mencionadas
obras o actividades no hayan ingresado al SEIA, no es sí mismo un motivo
suficiente para autorizar el tipo de medidas provisionales como las solicitadas
por el Superintendente, ya que siempre se requerirá acompañar los
antecedentes suficientes e idóneos para evaluar si existe o no un riesgo de
daño inminente al medio ambiente o la salud de la población, según lo
establecido en el inciso primero del artículo 48 de la Losma.(...)
5. Que, en cuanto al "Depósito de Seguridad", si bien se han detectado

sustancias peligrosas en el lugar y la existencia de un campamento de
contratistas en su cercanía, no se adjuntan antecedentes suficientes e
idóneos para evaluar si existe un riesgo de daño inminente al medio
ambiente o a la salud humana que pudiera derivarse de la presencia de estas
667
sustancias y una eventual exposición humana producto de los fuertes vientos
constatados en el lugar.
(...)
8. Por último, y a mayor abundamiento, en cuanto a la inminencia del daño

que ameritaría la adopción de medidas provisionales respecto de los riesgos
invocados por la SMA, resulta inconsistente la urgencia de la solicitud
formulada con el excesivo tiempo transcurrido desde que dicho Servicio
realizó la actividad de fiscalización, con fecha 14 de mayo de 2013, sin haber
adoptado otras medidas tendientes a precaver los riesgos que indica ni haber
adoptado medidas de seguridad o control, contenidas en su normativa
orgánica775".
— Oportunidad:
Las medidas provisionales pueden ser adoptadas antes o durante el

procedimiento administrativo. Sin perjuicio de lo anterior, cabe tener presente la
jurisprudencia de la Contraloría que ha establecido, que incluso, la autoridad
administrativa podrá adoptar medidas provisionales una vez concluido el
procedimiento administrativo, cuando este se encuentre en estado de control
administrativo o jurisdiccional, como medio idóneo para asegurar la eficacia de
la sanción administrativa776.
Las diferencias entre las medidas provisionales preprocedimentales y

procedimentales propiamente tal son las siguientes:

776 Con todo, el dictamen Nº 60.656, de 2011, a que alude la autoridad en las resoluciones
impugnadas, indicó que la inmediata ejecutoriedad del acto administrativo cede, en lo que
interesa: 1) en los casos que la ley establezca lo contrario -como ocurre con el anotado artículo
168 del Código Sanitario, en donde se entiende que el acto está ejecutoriado una vez
notificado y transcurrido el plazo de cinco días hábiles que tienen los infractores para acreditar
el pago de la multa- ; 2) a petición fundada del interesado, conforme al inciso final del artículo
57 de la ley Nº 19.880, y 3) de oficio con el objeto de asegurar la eficacia de la decisión que
pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, acorde a las medidas
provisionales previstas en el artículo 32 de la ley Nº 19.880". Dictamen Nº 40.245/2015.
668
Elemento o Medidas Medidas
criterio procedimentales preprocedimentales
Artículo 32 inciso primero Artículo 32 inciso segundo de la

Fuente legal
de la LBPA LBPA
Legitimación Solicitud de parte Solicitud de parte interesada o de

activa interesada o de oficio oficio
Duración No hay límite. 15 días hábiles
Tipos de
Las que determine Las que determine oportunas la
medidas
oportunas la autoridad. autoridad.
provisionales
Asegurar la eficacia del

Asegurar la eficacia del procedimiento administrativo
procedimiento sancionador que se tendrá que
Fin
administrativo iniciar en 15 días hábiles y la
sancionador. protección de intereses
implicados.
Fumus boni iuris; Fumus boni iuris; periculum in

periculum in mora, mora, urgencia, actualidad,
Requisitos
urgencia, actualidad y permanencia de riesgo y
permanencia de riesgo. afectación de intereses implicados.
Acreditar fumus boni iuris;

Acreditar fumus boni
periculum in mora, urgencia,
iuris; periculum in mora,
actualidad, permanencia de riesgo,
urgencia, actualidad,
Motivación afectación de intereses implicados
permanencia de riesgo y
y proporcionalidad de la medida.
proporcionalidad de la
Asimismo, señalar el supuesto tipo
medida.
de infracción.
669
Interesante es el dictamen emitido por la Contraloría General de la República
que examina la necesidad de adoptar medidas provisionales
preprocedimentales con el objeto de resguardar bienes jurídicos. Así, señaló
que el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura podía suspender el sistema de
pesaje electrónico y distinguió la medida provisional —suspensión— de la
sanción administrativa —caducidad—:
"En ese contexto, se ajusta a derecho que si el Sernapesca constata a través

de sus fiscalizadores que se ha incurrido en alguna de esas causales,
transitoriamente y como una medida de rápida ejecución, disponga la
suspensión de la habilitación, hasta que se subsane la situación objetada.
Concluir lo contrario, se traduciría en que frente a la verificación de un mal
funcionamiento del sistema de pesajes, el Sernapesca debiera iniciar un
procedimiento sancionatorio que supone comunicar las irregularidades
detectadas, esperar los descargos y recibir la prueba ofrecida por el afectado,
antes de disponer la suspensión de la habilitación, y mientras dure todo ese
proceso se continuarían pesando irregularmente los productos de otros
particulares que utilizan el sistema, lo que pugna con la finalidad de la norma.
No ocurre lo mismo con la caducidad a que se refiere el artículo 64 F de la

ley Nº 18.892, pues su fundamento requiere necesariamente ser acreditado
escuchando previamente al afectado, pues esa medida procede por
adulteración del sistema y, por ende, se trata de una sanción que la
administración aplica frente a una conducta irregular del sujeto fiscalizado 777".
— Objeto:
El objeto de las medidas provisionales es asegurar la eficacia de la decisión

que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello y en
los casos de urgencia778 para la protección provisional de los intereses
implicados;
777Dictamen Nº 77.821/2016.
778Duodécimo. Que, la urgencia o sumariedad y la provisionalidad están explícitamente
contempladas en varios incisos del artículo 32 de la ley Nº 19.880. En primer lugar, el inciso
670
— Motivación o proporcionalidad de la medida:
La decisión administrativa que decrete la medida provisional deberá explicar

detalladamente, los fundamentos de hecho y derecho que fundan, la protección
de la eficacia de la decisión o los casos de urgencia para la protección
provisional de los intereses o derechos implicados. Asimismo, la medida
provisional tiene que ser proporcional.
Así, deberá fundamentar los elementos del principio de proporcionalidad —

necesidad, adecuación y proporcionalidad en estricto sentido—; luego, justificar
que la medida adoptada es proporcionalidad a un tipo de infracción
administrativa; y finalmente, que la medida adoptada es proporcionalidad a las
circunstancias del caso concreto.
Para lo cual, deberá cumplir con el principio de ponderación o proporcional

de la decisión administrativa779. Los elementos característicos del juicio de
ponderación son los siguientes: i) idoneidad; ii) necesidad, y;
iii) proporcionalidad en estricto sentido780.
En primer lugar, la idoneidad es el subprincipio que devela el medio

coherente y apropiado con el fin perseguido, y por tanto, es un análisis de
segundo, al referirse a las medidas provisionales pre procedimentales, señala expresamente

que éstas sé pueden adoptar 'en los casos de urgencia' y que 'Estas medidas provisionales
deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en la iniciación del procedimiento, que
deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto
del recurso que proceda'. En segundo lugar, el inciso tercero dispone que 'En todo caso, las
medidas a que se refiere el inciso anterior, quedarán sin efecto sí no se inicia el procedimiento
en dicho plazo, o cuando la decisión de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso
acerca de las mismas'. En tercer lugar, el inciso quinto previene que 'Las medidas provisionales
podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a
petición de parte, en virtud de circunstancias sobrevinientes o que no pudieron ser tenidas en
cuenta al momento de su adopción'. Por último y en cuarto lugar, el inciso final señala que 'En
todo caso, las medidas de que trata este artículo, se extinguirán con la eficacia de la resolución
administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente'". Sentencia del Segundo
Tribunal Ambiental, rol Nº R-44-2014.
779 GÓMEZ, Manuel y SANZ, Íñigo, (2013), p. 711.
780 Es indispensable señalar que en estricto sentido los elementos de la ponderación son: i)
formula del peso; ii) ley de la ponderación, y; iii) cargas de argumentación. De esta manera, los
principios señalados en este Informe exclusivamente corresponden al elemento "ley de la
ponderación" y son subprincipios del principio de proporcionalidad. Al respecto ver: ALEXY,
Robert (2005), pp. 71 y ss.; NASH, Claudio (2010), pp. 90 y ss.
671
eficacia de la medida adoptada para conseguir el fin deseado. Al respecto,
Prieto Sanchís señala:
"[...] la actuación que afecte a un principio o derecho constitucional ha de

mostrarse consistente con el bien o con la finalidad en cuya virtud se
establece. Si esa actitud no es adecuada para la realización de lo prescrito
en una norma constitucional, ello significa que para esta última resulta
indiferente que se adopte o no la medida en cuestión781";
En segundo lugar, la necesidad es el subprincipio que examinando las

diversas alternativas, escoge aquella medida menos lesiva o más benigna
para los derechos fundamentales. En este sentido Alexy señala:
"Este subprincipio exige que dos medios igualmente idóneos, sea escogido el
más benigno con el derecho fundamental afectado782".
De esta manera, la idoneidad y la necesidad son elementos centrados en un

análisis fáctico y consecuencial del conflicto de derechos fundamentales783.
En tercer lugar, la proporcionalidad en estricto sentido, considerando el

análisis de la idoneidad y necesidad, realiza un balance de los beneficios que
se obtienen de la prevalencia de un principio o de la medida restrictiva de otro y
los sacrificios que implican reducir el ejercicio de un derecho fundamental para
la consecución de una finalidad. De este modo, la proporcionalidad en estricto
sentido justifica la intervención de un derecho fundamental a través de un
análisis normativo o jurídico784. Al respecto, Alexy señala:
"Cuanto mayor es el grado de la no satisfacción o de no afectación de uno de

los principios, tanto mayor debe ser la importancia de la satisfacción del
otro785".
781 PRIETO SANCHÍS, Luis, (2003), p. 200.

782 ALEXY, Robert, (2002), p. 28.
783 Ibíd. p. 27.
784 Cfr. PRIETO SANCHÍS, Luis, (2003), p. 202.
785 ALEXY, Robert, (2002), p. 161.
672
Dichos requisitos o condiciones que constituyen el principio de
proporcionalidad han sido reiterados por la doctrina nacional, considerando y
relevando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional federal alemán y el
Tribunal Constitucional chileno:
"La jurisprudencia desarrollada por el TCF a partir de aquella sentencia,

permite identificar cuatro requisitos que emanan del principio de
proporcionalidad. Estos resultan aplicables a toda intervención en la libertad y
propiedad de las personas por parte del poder público, sea del legislador, del
Poder Ejecutivo o del Poder Judicial:
a) Debe perseguir una finalidad legítima.
b) Debe ser adecuada o idónea para la promoción (no necesariamente la

realización) de dicho objetivo legítimo (geeignetheit o adecuación).
c) Debe ser necesaria, y entre varias alternativas de intervención debe

preferirse la que afecte menos a los derechos involucrados (mínimo de
intervención).
d) Debe ser proporcional en sentido estricto, es decir, la gravedad de la

intervención ha de ser la adecuada al objetivo de la intervención. Por tanto
los instrumentos y los medios aplicados deben justificarse en su grado de
gravedad: la gravedad de las intervenciones debe ser proporcionada a la
urgencia o necesidad de los objetivos. Si éstos no son urgentes o no son muy
necesarios, los instrumentos utilizados deben ser de menor intensidad
(relación
zweck-mittel). Este último requisito parece ser el más importante para la
protección de la libertad individual. Conlleva una ponderación entre el interés
del individuo, manifestado en su derecho fundamental, y el interés público.
Esta ponderación debe tener en cuenta la situación particular del individuo y,
desde luego, no puede suponer la anulación o negación del derecho 786".
786 ARNOLD, Rainer; MARTÍNEZ, José Ignacio y ZÚÑIGA, Francisco (2012), p. 71.
673
Dicha exigencia de motivación de las medidas provisionales dentro de un
procedimiento sancionador, es decir, que sean idóneas, necesarias y
proporcionales en estricto sentido, han sido desarrolladas por la doctrina. Sobre
el particular se ha indicado:
"Del sometimiento del contenido de las medidas cautelares a las exigencias

inherentes al principio de proporcionalidad derivan distintas consecuencias.
1) En primer lugar, la adopción de la medida cautelar ha de relevarse

necesaria en el marco de un determinado procedimiento administrativo
sancionador, necesidad que impone la valoración adecuada del presupuesto
del pericurum in mora, crucial parámetro de consulta a la hora de establecer
la necesidad de cautela.
2) En segundo lugar, la medida cautelar ha de mostrarse idónea para

conseguir los fines perseguidos con su adopción, de forma que la
discordancia entre los efectos de la medida y el aseguramiento de la decisión
final conllevará su falta de proporcionalidad.
3) En tercer lugar, la medida cautelar debe observar una regla de proporción

entre su entidad y la magnitud del resultado a conseguir con la misma, con lo
que obligará a la autoridad administrativa a decretar medidas menos
gravosas posibles y a discriminar, entre las de posible adopción, la que
resulte menos lesiva de los derechos del presunto infractor.
4) Finalmente, el principio de proporcionalidad exige que la resolución

administrativa cautelar se encuentre perfectamente motivada, aunando en
sus fundamentos la exposición de la concurrencia de las anteriores
exigencias de necesidad, idoneidad y proporcionalidad en estricto sentido787".
Sobre el principio de proporcionalidad, los elementos que lo constituyen y su

aplicación en las medidas provisionales de la legislación ambiental, la
jurisprudencia nacional del Segundo Tribunal Ambiental, ha compartido lo
señalado al indicar:
674
"Decimocuarto. Que, si bien la proporcionalidad no está explícitamente
contenida en la disposición en comento, es posible inferir su presencia, entre
otras razones, por lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 32 de la ley
Nº 19.880, el que dispone que 'No se podrán adoptar medidas provisionales
que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los
interesados, o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes'.
Este inciso contiene, además, claramente el reconocimiento al alcance de
este tipo de medidas.
[...].
Octogésimo primero. Que, en todo caso y en cuanto a la proporcionalidad, la

doctrina no ha consensuado un contenido claro sobre cuándo dicha
característica se aplica a las medidas provisionales, particularmente por la
multiplicidad de fines detrás de las medidas. Así, en algunos casos la
proporción deberá estar en relación con la naturaleza y gravedad de las
infracciones, mientras que en otros, la proporción deberá estar en relación a
los perjuicios que se puedan ocasionar al infractor o, también, a los objetivos
que se pretenda alcanzar con las medidas provisionales (Marina J., Belén,
Medidas Provisionales en la Actividad Administrativa., Ed. Lex Nova,
Valladolid, España, 2007, p. 111). No obstante lo anterior, en términos
generales, el principio de proporcionalidad exige tres cosas: i) adoptar la
medida más idónea; ii) un equilibrio entre la intervención concreta, el fin que
se pretende alcanzar y la limitación del derecho que se deriva de dicha
intervención; y iii) optar por la solución menos lesiva entre todas las posibles
(Ibíd., p. 111). En otras palabras, si bien las medidas provisionales son
herramientas necesarias y efectivas, no pueden ser arbitrarias o inoportunas,
pues evidentemente pueden eventualmente originar importantes perjuicios y
vulneración de derechos788".
788Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-44-2014. "Cuadragésimo octavo.

Que, para determinar si efectivamente las medidas provisionales dictadas por la SMA,
cumplieron con el requisito de la proporcionalidad, el Tribunal tendrá presente lo dictaminado
en sentencia dictada en la causa rol R Nº 44 2014. El Tribunal hizo presente en esa
675
"En definitiva, la presunción de inocencia es compatible con la aplicación de
medidas cautelares siempre que se adopten por resolución fundada en
Derecho, que cuando no es reglada ha de basarse en un juicio de
oportunidad que la exigencia de proporcionalidad está expresamente incluida en el inciso

segundo del artículo 48 de la Losma, el que dispone que las medidas "[...] deberán ser
proporcionales al tipo de infracción cometida y a las circunstancias señaladas en el artículo 40".
Lo anterior, difiere de la regulación que contempla el artículo 32 de la ley Nº 19.880, disposición
legal que no la incluye explícitamente, no obstante lo cual se desprende de lo señalado en su
inciso cuarto, el cual establece que "no se podrán adoptar medidas provisionales que puedan
causar un perjuicio de difícil o imposible reparación de los interesados" (Considerando
octogésimo). Asimismo, hizo presente que si bien la doctrina no ha consensuado cuándo se
aplica la proporcionalidad a las medidas provisionales, por la multiplicidad de sus fines, sí ha
señalado que en algunos casos la proporción deberá estar en relación con la naturaleza y
gravedad de las infracciones, mientras que en otros, en relación a los perjuicios que se pueden
ocasionar al infractor o, también, a los objetivos que se pretenda alcanzar con las mismas
(Marina Jalves, Belén, Medidas Provisionales en la Actividad Administrativa Editorial Lex Nova,
Valladolid, España, 2007, p. 111). Además, señaló que, en términos generales, el principio de
proporcionalidad exige: i) adoptar la medida más idónea; ii) un equilibrio entre la intervención
concreta, el fin que se pretende alcanzar y la limitación del derecho que se deriva de dicha
intervención; y iii) optar por la solución menos lesiva entre todas las posibles (Considerando
octogésimo primero).
[...].
Quincuagésimo primero. Que, en este contexto, como ya ha señalado el Tribunal

determinadas circunstancias pueden morigerar el principio de proporcionalidad en atención a
los fines que motivan la imposición de una determinada medida provisional y al bien jurídico
protegido que puede estar involucrado" (Considerando octogésimo segundo, rol Nº R 44 2014).
Lo anterior, así ha sido entendido por el Tribunal Supremo de España en la sentencia de 26 de
mayo de 1989, al afirmar que "la alegada proporcionalidad tampoco se haya de dar entre la
medida cautelar y la sanción que, en su día, procediera imponer, sino más bien en función de
la idoneidad o adecuación de aquélla para evitar la producción, la pervivencia o la repetición
del resultado lesivo de la irregular conducta, es decir, que no es tanto un principio de
proporcionalidad el que debe regir sino el de racionalidad y oportunidad de la adopción de la
medida.
Quincuagésimo segundo. Que, por tanto, analizando la Resolución Exenta Nº 714, se

constata que en los hechos, las medidas provisionales ordenadas por la SMA fueron adoptadas
ponderando los elementos exigidos por la doctrina y el artículo 48 de la LOSMA, aun cuando
no se haya hecho referencia particular respecto de cada una de las circunstancias del artículo
40 de la referida ley, ni al 'tipo de infracción cometida' o a los cargos que después podrían
haberse formulado. A juicio del Tribunal, y establecido como un hecho de la causa la existencia
de un SIAM distinto al autorizado en la RCA, y que la medida provisional, esto es, el sellado de
aparatos y equipos, la necesidad de efectuar monitoreos para evitar riesgos al chungungo y,
finalmente, la necesidad de evaluar integralmente el nuevo SIAM, son las adecuadas y
necesarias para el tipo de riesgo a evitar, razón por la cual la alegación de falta de ponderación
del principio de proporcionalidad será desestimada". Sentencia del Segundo Tribunal
Ambiental, rol Nº R-88-2015.
676
razonabilidad acerca de la finalidad perseguida y las circunstancias
concurrentes, pues una medida desproporcionada o irrazonable no sería
propiamente cautelar, sino que tendría un carácter punitivo en cuanto al
exceso789".
La doctrina que analiza el deber de motivación de las medidas provisionales

administrativas, ha sido clara que el elemento de motivación vinculado al
principio de proporcionalidad exige a los actos administrativos que se desarrolle
pormenorizadamente los elementos que lo componen, por un lado, la infracción
supuestamente cometida; y, por otro lado, las circunstancias y hechos que
fundan la adopción de una medida provisional:
"En general, el acuerdo de adopción debe reflejar claramente los hechos que
lo motivan, la infracción supuestamente cometida, la medida concreta, los
fines o razones que lo justifican, las razones que, en su caso, explican su
ejecución inmediata sin previa audiencia y la normativa en la que se
fundamenta. No basta con hacer referencia únicamente al precepto o a la
norma que posibilita la adaptación790".
"Finalmente, el principio de proporcionalidad exige que la resolución

administrativa cautelar se encuentre perfectamente motivada, aunando en
sus fundamentos la exposición de la concurrencia de las anteriores
exigencias de necesidad, idoneidad y proporcionalidad en estricto sentido791".
— Medidas provisionales preprocedimentales:
La regla general de la LBPA señala que antes de la iniciación del

procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a petición de
parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses
implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes. Estas medidas
provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en la
iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días
789 STC España 108-1984.

790 PONS, Ferrán (2001), p. 204.
677
siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.
Dicho plazo, cambia en algunas normas especiales, como acontece en la Ley
Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente;
— Control jurisdiccional ex ante:
Algunas autoridades administrativas, para la adopción de ciertas medidas

cautelares, la ley le exige un control jurisdiccional ex ante;
— Temporales:
Según la regla general, las medidas provisionales son temporales, pudiendo

ser confirmadas, levantadas o modificadas, si existiesen elementos de juicio
suficientes para ello. Asimismo, desapareciendo los fundamentos de hecho
considerados por la autoridad para decretar una medida provisional, esta tiene
del deber de dejarla sin efecto. En este sentido se ha señalado:
"Septuagésimo primero. Que, en el mismo orden de ideas, es pertinente

hacer presente que, como se señaló en el aparatado 1.i), la provisionalidad
dice relación efectivamente con el tiempo y con la función sustitutiva de la
resolución definitiva. A esto, es necesario agregar lo que al respecto ha
señalado la doctrina en cuanto a que las medidas provisionales adoptadas
durante la tramitación del procedimiento quedan sometidas al principio rebus
sic stantibus (Abogacía General del Estado. Dirección del Servicio Jurídico
del Estado, Manual de Derecho Administrativo Sancionador, Ed. Aranzadi, 2ª
Ed., Tomo I, 2009, p. 438), principio según el cual un cambio fundamental en
las circunstancias modifica la situación jurídica previa. En este caso, si las
circunstancias tenidas en cuenta para ordenar una determinada medida
provisional hubieran cambiado significativamente, habría sido deber de la
autoridad hacer cesar la medida o modificarla792".
"Sexagésimo cuarto. Que, a juicio del Tribunal, la extensión del plazo de las
medidas provisionales pre procedimentales contenidas en la Resolución
Exenta Nº 714, más allá de los 15 días legalmente contemplados, no
678
constituye un vicio y por lo mismo no se encuentra sancionado con la nulidad.
Lo que ocurre en ese caso, es que se hace efectiva la ineficacia o caducidad
dispuesta en el artículo 32 inciso tercero de la ley Nº 19.880, según el cual:
las medidas a que se refiere el inciso anterior, quedarán sin efecto si no se
inicia el procedimiento en dicho plazo, o cuando la decisión de iniciación no
contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas". Como puede
apreciarse, esta forma de extinción anormal de un acto administrativo, no
implica vicio ni ilegalidad alguna del acto administrativo, "[...] simplemente ha
ocurrido una circunstancia de hecho a la que el ordenamiento jurídico le
atribuye como efecto la extinción del acto" (Bermúdez Soto, Jorge, Derecho
Administrativo General, LegalPublishing, Santiago, Chile, 2014, p. 173)793 ".
Asimismo, se ha señalado que la nulidad del procedimiento administrativo

sancionador donde se decretan medidas provisionales, afecta también la
validez dichas medidas, en tanto, al tener las medidas provisionales la
naturaleza de accesorias al procedimiento administrativo, siguen la suerte de lo
principal, que no es otra cosa que el procedimiento administrativo. En este
sentido, en el "Obrascon Huarte Lain", la Corte Suprema fijo dicho criterio al
indicar:
"Como se colige de lo anterior, las medidas provisionales "tienen un carácter

accesorio del procedimiento iniciado o por iniciar, siendo la eficacia de la
decisión el parámetro de control de procedencia de las medidas", las cuales
"se extinguen con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al
procedimiento correspondiente". (Luis Cordero Vega. Lecciones de Derecho
Administrativo. Editorial Legal Publishing Chile. 2015. P. 397).
Octavo: Que acorde a lo razonado, la sentencia recurrida incurrió en el error

de derecho que denuncia la recurrente, toda vez que, decidió que el
procedimiento administrativo en el que se decretaron las medidas
provisionales, quedaba anulado, dictándose para su aseguramiento las
medidas provisionales, cuyo incumplimiento es sancionado.
679
Resuelto así el procedimiento sancionatorio, las medidas provisionales
decretadas en el mismo también se extinguen, razón por la cual no resulta
procedente sancionar el incumplimiento de medidas accesorias, que en tal
carácter siguen la suerte de lo principal, y que en consecuencia, carecen del
fin previsto por la ley, cual es, asegurar la eficacia de la decisión adoptada en
el procedimiento, que en este caso, como se ha expuesto, terminó con la
anulación de la Resolución que impuso la sanción794".
— Impugnabilidad de las medidas provisionales:
El artículo 15 de la ley Nº 19.880 señala que todos los actos administrativos

son impugnables por el interesado mediante los recursos administrativos de
reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso
extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes
especiales. Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo
cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan
indefensión.
El acto administrativo que decrete una medida provisional siempre será un

acto administrativo de mero trámite, por tanto, sólo sería posible su
impugnación cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento
o produzcan indefensión. En atención que las medidas provisionales tienen una
incidencia importante en los derechos e intereses del inculpado en un
procedimiento administrativo sancionador, consideramos que dichas
resoluciones deben ser impugnables. En este sentido la jurisprudencia ha
señalado:
"Vigésimo séptimo. Que, por su parte, la jurisprudencia española, atingente

por las razones apuntadas más arriba, ratifica este criterio tomando en
consideración la incidencia inmediata y directa de las medidas provisionales
sobre los derechos e intereses de los sujetos afectados, permitiendo no sólo
la interposición de recursos administrativos sino también del contencioso
administrativo. Al respecto, es común la cita a la Sentencia del Tribunal
680
Constitucional español Nº 235 de 14 de diciembre de 1998, en la que se
establece que: la identificación de la medida cautelar con un simple acto de
trámite, a los efectos de su impugnación separada, resulta
desproporcionadamente formalista y rigorista y no toma en consideración la
existencia de intereses legítimos susceptibles de protección [...] [E]s esta
afectación o incidencia directa e inmediata en derechos e intereses
susceptibles de protección, lo que determina que estos actos deban tener, en
lo que se refiere a su eventual impugnabilidad [...] las mismas garantías que
los actos definitivos".
Vigésimo octavo. Que, por las razones mencionadas en este acápite relativas
a la naturaleza cualificada de las medidas provisionales, los argumentos de
texto, la historia de la ley y la jurisprudencia citada, existe ciertamente la
posibilidad de impugnar las resoluciones que decretan este tipo de actos
administrativos, materializando, de esta manera, la garantía de la tutela
judicial efectiva795".
Por otro lado, la doctrina ha considerado que el incumplimiento al deber de

alzar las medidas provisionales cuando han desaparecido los fundamentos
para su dictación, tienen como consecuencia una posible responsabilidad
administrativa. Así, el incumplimiento al deber de alzamiento por parte de la
autoridad pública no afecta la legalidad del procedimiento administrativo
sancionador que se sustancia. En este sentido, la doctrina ha indicado:
"[...] el retraso en el levantamiento o en la modificación de una medida

provisional tras la desaparición o alteración de las circunstancias tenidas en
cuenta para su adopción, [...] no es determinante de ilegalidad en el acuerdo
de adopción de la medida, sino que puede originar a lo sumo responsabilidad
para la Administración796".

681
4. Tipos de medidas provisionales
El artículo 32 de la LBPA no establece una enumeración de medidas

provisionales y cautelares, en razón de esto, la doctrina ha entendido que
existe un numerus apertus797. Sin embargo, en el derecho administrativo
sancionador especial, existen diversas normas que identifican detalladamente
las medidas provisionales que proceden, como se enumeró en la primera
edición del presente libro.
VIII. INCIDENTES
1. Concepto
Los incidentes son aquellas materias accesorias al asunto principal que se

suscitan durante el procedimiento administrativo y que deben ser resueltas por
la Administración. No han sido definidos por las normas administrativas para
los efectos de sus procedimientos; sin embargo, en materia procesal civil, se
encuentran consagrados en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil,
caracterizados como "toda cuestión accesoria de un juicio que requiera
pronunciamiento especial con audiencia de las partes".
De este modo, los incidentes administrativos serán todas las cuestiones

accesorias al objeto del procedimiento administrativo, que requiera un
pronunciamiento especial y diverso de la autoridad administrativa.
797 CORDERO, Luis (2003), p. 117.
682
Están contemplados en el inciso cuarto del artículo 9º de la LBPA, a propósito
del principio de economía procedimental, señalando que las materias
accesorias que surjan dentro del procedimiento, no suspenden la tramitación
del mismo, a menos que la Administración lo disponga de forma fundada. En
este sentido, la norma dispone:
"Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las

que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación
del mismo, a menos que la Administración, por resolución fundada, determine
lo contrario".
Asimismo, los incidentes se vinculan a lo dispuesto en el inciso segundo del

artículo 15 de la LBPA que señala que los actos de mero trámite son
impugnables sólo cuando determinen la imposibilidad de continuar un
procedimiento o produzcan indefensión, cuestión que será analizada en
relación al control de los actos administrativos del procedimiento administrativo.
De este modo, es posible afirmar que los incidentes en materia

administrativa, por un lado, no suspenden la tramitación del procedimiento
administrativo, y, por otro lado, sólo serán impugnables cuando generen
indefensión o la imposibilidad de continuar el procedimiento, cuestiones que
deberán ser analizadas caso a caso por la autoridad administrativa, siempre
velando por el resguardo del derecho del interesado y el debido proceso
administrativo.
3. Tipos de incidentes
Si bien la LBPA no reconoce expresamente los incidentes que podrán darse

en el procedimiento administrativo, podemos identificar algunos:
— Acumulación:
683
Regulado en el artículo 33 de la LBPA, es la agrupación de dos o más
procesos administrativos que se tramitan separadamente, para que estos sean
tramitados y resueltos conjuntamente, para mantener la unidad de la causa, en
tanto guarden identidad sustancial o íntima conexión en su objeto y
substanciación procesal;
— Recusación:
Dispuesto en el artículo 12 de la LBPA es el incidente administrativo que

tiene por objeto asegurar que el procedimiento administrativo sea sustanciado
por un funcionario público que posea la imparcialidad necesaria para su justo
desarrollo;
— Contienda de competencia:
La contienda de competencia acontece cuando dos autoridades

administrativas se consideran competentes para la resolución de un conflicto o
una autoridad administrativa con una judicial, se encuentra regulado en el
artículo 39 de la LOCBGAE y el artículo 49 de la Constitución;
— Otras cuestiones incidentales:
Asimismo es posible identificar otros incidentes que pueden acontecer en el

procedimiento administrativo, como es la ampliación de plazos del artículo 26
de la LBPA, la solicitud de reserva de antecedentes de la LAIP, para aquellos
antecedentes que tengan el carácter de secretos, la solicitud de declarar ciertos
medios de prueba ilícitos, en otras diversas actuaciones, accesoria que estén
ligadas al procedimiento administrativo.
El análisis de cada una de estas materias se hará caso a caso.
IX. RECUSACIONES O EL DEBER DE ABSTENCIÓN
684
1. Concepto
El procedimiento de recusación y las causales de abstención son los medios

que franquea la ley para evitar que un procedimiento administrativo sea
sustanciado por un funcionario público que no posea la imparcialidad necesaria
para su justo desarrollo, o bien, en caso de órganos colegiados, que no
intervenga en él. Sobre el particular ha señalado la doctrina:
"Este derecho a recusación, pues, constituye un derecho subjetivo público,

que ostentan los sujetos pasivos del procedimiento administrativo
sancionador, y que les confiere el derecho a que los funcionarios que
instruyen, documenten o resuelven el expediente sancionador, en los que
concurra alguna de las causas de recusación previstas en la Ley, no
intervengan en el mismo, como forma idónea de hacer efectivo el
mencionado derecho del administrado a la imparcialidad en el actuar de las
autoridades y funcionarios de la Administración Pública798".
Se encuentra estrechamente vinculado con los principios de imparcialidad y

abstención, consagrados en los artículos 11 y 12 de la LBPA, respectivamente.
En ese sentido, el principio de imparcialidad dicta que la administración debe
actuar con objetividad en la substanciación de un procedimiento y en la toma
de decisión final; mientras que el de abstención señala que los funcionarios no
deben intervenir en asuntos en los cuales, por cualquier circunstancia, su
imparcialidad pueda verse comprometida.
La abstención ha sido definida por el profesor Claudio Moraga Klenner, que

señala que:
"El principio de abstención —también conocido como de implicancia— no

tiene como destinatario a un órgano [...] administrativo, sino que en lo
medular se dirige a la persona natural que es titular o que por otras razones
se encuentra ejerciendo un cargo público, para que evite actuar dentro de un
685
procedimiento administrativo específico, de forma tal de mantener incólume
la necesidad de que las personas naturales que intervengan por la
Administración mantengan la debida imparcialidad sobre los derechos e
intereses en juego, así como la suficiente libertad de juicio y decisión"799.
Similar sentido le ha dado la Contraloría General de la República, que en el

caso promovido por la Universidad de las Américas ante diversas
irregularidades que denuncia sobre probidad, contra el Consejo Nacional de
Acreditación, dispuso que:
Ahora bien, la finalidad de la preceptiva en análisis es impedir que tomen

parte en la resolución, examen o estudio de determinados asuntos aquellos
servidores que puedan verse afectados por un 'conflicto de interés' en el
ejercicio de su empleo o función, en situaciones o procedimientos concretos,
oportunidad en la que deberá ser analizada la procedencia de dar correcto
acatamiento a ese deber (aplica criterio contenido en el dictamen
Nº 33.908, de 2014)800.
En materia administrativa no se hace la diferencia entre las implicancias y las

recusaciones que establecen los artículos 194 y siguientes del Código
Orgánico de Tribunales. A este respecto, la normativa administrativa se limita a
consagrar el principio de abstención en el artículo 12 de la LBPA que obliga a
los funcionarios públicos a inhibirse de conocer de un asunto cuando se
verifique alguna de las circunstancias allí descritas, o cualquier otra que le reste
imparcialidad en su decisión. Así, no se distingue entre las que deben ser
promovidas por el propio funcionario (implicancias) y las que deben ser
solicitadas por el interesado o interviniente (recusación), sino que se expresan
las situaciones concretas que el legislador considera que afectan la debida

800 Dictamen Nº 9.623/2015.
686
imparcialidad y que siempre deben ser expuestas por el propio funcionario ante
su superior jerárquico, apenas tenga conocimiento de los hechos que le
afectan, de lo contrario se podría engendrar responsabilidad administrativa.
Una excepción la encontramos en el procedimiento administrativo

disciplinario de la LEA y la ley Nº 18.883, que regulan la implicancia y
recusación. Considerando que ambos cuerpos normativos las regulan de
manera idéntica, basta con explicar uno de ellos.
— Ambos cuerpos normativos disponen que los funcionarios citados a

declarar por primera vez ante el fiscal, en calidad de inculpados, serán
apercibidos para que dentro del segundo día formulen los causales de
implicancia o recusación en contra del fiscal o del actuario;
— Se considerarán causales de recusación, para los efectos señalados en el

artículo anterior, sólo las siguientes: a) Tener el fiscal o el actuario interés
directo o indirecto en los hechos que se investigan; b) Tener amistad íntima o
enemistad manifiesta con cualquiera de los inculpados, y c) Tener parentesco
de consanguinidad hasta el tercer grado y de afinidad hasta el segundo
inclusive, o de adopción con alguno de los inculpados;
— Formulada la recusación, el fiscal o el actuario, según corresponda,

dejarán de intervenir, salvo en lo relativo a actividades que no puedan
paralizarse sin comprometer el éxito de la investigación;
— La solicitud de recusación será resuelta en el plazo de dos días por el

fiscal respecto del actuario y por el superior jerárquico respecto del fiscal. En
caso de ser acogida se designará un nuevo fiscal o actuario, y;
— El fiscal o el actuario podrán declararse implicados por algunas de las

causales mencionadas o por algún otro hecho que a su juicio les reste
imparcialidad. En este caso resolverá la autoridad que ordenó el sumario en el
mismo plazo indicado anteriormente, en lo relativo al fiscal y éste respecto del
actuario;
687
— Cada vez que se nombre un nuevo fiscal o actuario se notificará al
sumariado para los efectos señalados en el artículo 130.
Por otro lado, los presupuestos normativos contemplados en el artículo 12,

para que la autoridad pública se inhabilite o abstenga de conocer un
procedimiento, son los siguientes:
— Tener interés personal en el asunto que se trate o en otro en cuya

resolución pudiera influir la de aquél. Es decir, si al funcionario llamado a
resolver o participar en determinado procedimiento le afecta, en sus propios
intereses patrimoniales, la decisión que en éste se pueda adoptar. El numeral 1
del artículo ejemplifica con dos situaciones en las que existe dicho interés,
como son el hecho de administrar una sociedad o entidad interesada, o tener
cuestión litigiosa pendiente con alguno de los interesados en el procedimiento,
de conformidad a lo dispuesto en el 21 de la LBPA;
— Tener parentesco de consanguinidad, dentro del cuarto grado, o de

afinidad, dentro del segundo, de cualquiera de los interesados, administradores
de entidades interesadas, e incluso con los asesores, representantes legales o
mandatarios que intervengan en el procedimiento. Aquí la ley hace un distingo
especial y consagra expresamente que debe abstenerse de intervenir un
funcionario que comparta despacho profesional o se encuentre asociado a
cualquiera de los señalados anteriormente, para el asesoramiento, la
representación o el mandato;
— Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas

mencionadas anteriormente. Lo anterior es materia de hecho que, en caso de
ser promovida por los intervinientes o interesados, debe fundarse y probarse;
— Haber tenido intervención como perito o testigo en el procedimiento de

que se trate, pues en tal intervención ha manifestado su posición o visión sobre
el asunto a resolver o parte de éste, y;
— Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada

directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar. Junto con
688
el número 4, son causales que miran al pasado del funcionario. Sin embargo, al
ser mucho más amplia la del numeral quinto, se establece un horizonte de
tiempo determinado en que el funcionario debe abstenerse de conocer, que
son dos años. Esto se vincula con la llamada "puerta giratoria" pues evita que
un exprofesional del sector regulado, ahora funcionario, pueda conocer de
asuntos sobre una determinada persona, natural o jurídica, a la que
recientemente prestó servicios.
Un caso particular es el que presenta la ley Nº 18.838, que rige al Consejo

Nacional de Televisión, pues regula de forma especial la obligación de
inhabilitarse de los consejeros de intervenir en materias que les resten
imparcialidad801.
801Artículo 9º.- Sólo podrá inhabilitarse a los Consejeros para que intervengan en un negocio
determinado en razón de tener interés personal o por causa de amistad íntima o enemistad con
aquél o aquéllos a quienes afecte dicha materia.
La recusación deberá deducirse ante el Consejo hasta el momento mismo en que éste entre
a resolver sobre la materia respecto de la cual se alega la inhabilidad. La recusación deberá ir
acompañada de las pruebas que justifiquen la causal invocada y, tratándose de prueba
testimonial, ésta se adjuntará mediante declaraciones juradas prestadas ante Notario Público.
Deducida la recusación, el Secretario General del Consejo notificará de ésta al Consejero

afectado, el cual deberá informar por escrito al Consejo, dentro de las 48 horas siguientes.
Contestada ésta o transcurrido dicho plazo, el Presidente del Consejo o quien haga sus veces,
con o sin el informe del Consejero afectado, citará de inmediato a una sesión extraordinaria del
Consejo para resolver la recusación. El fallo del Consejo no será susceptible de recurso
alguno. Mientras no se resuelva sobre la recusación, el Consejo se abstendrá de resolver sobre
la materia en que ésta incide. El Consejero a quien afecte una causal de recusación deberá
darla a conocer de inmediato al Consejo y abstenerse de participar en la discusión y votación
de la materia. La infracción a esta obligación se considerará como falta grave.
En el evento en que la causal de recusación llegue a conocimiento del particular interesado,

con posterioridad a la decisión del asunto, ésta deberá hacerse valer dentro de los cinco días
hábiles siguientes a la fecha en que el interesado tuvo conocimiento de ella. Se entenderá que
tuvo conocimiento de ella desde el momento mismo en que la resolución respectiva fue dada a
conocimiento público. El Consejo sólo la admitirá a tramitación en el evento en que el voto del
Consejero recusado haya sido determinante para lograr el quórum exigido por la ley, según sea
la materia de que se trate. De acogerse la recusación, el Consejo, en sesión especialmente
convocada al efecto, deberá pronunciarse nuevamente sobre la materia en que incide la
recusación, quedando suspendido el cumplimiento de la decisión anterior. La notificación de la
recusación se hará mediante carta entregada en el domicilio que el afectado tenga registrado
en el Consejo, por el Secretario o Ministro de fe pública.
689
3. Clasificación de las causales de abstención
En el entendido que las causales de abstención están estipuladas en el

artículo 12 de la LBPA y que el deber de probidad del funcionario dicta que
ante cualquier situación que le reste la imparcialidad necesaria para resolver un
asunto, éste debe poner en conocimiento de su superior jerárquico dicha
circunstancia; igualmente se hace útil el clasificar las distintas causales
contempladas en la legislación:
3.1. Inhabilidades por relación personal
Se trata de inhabilidades permanentes que obligan al funcionario a

abstenerse de adoptar decisiones en materias que involucren a otras personas
con las que mantiene una relación de carácter personal o de parentesco. Aquí
podemos encontrar lo dispuesto en los numerales 2 y 3 del artículo 12 de la
LBPA, pues se entiende que las relaciones de parentesco, ya sea por
consanguinidad o afinidad, amistad o enemistad; le restan la imparcialidad
necesaria para adoptar una decisión que involucra el interés público. Si bien
ambas son materias de hecho, la amistad íntima o enemistad manifiesta
presentan una mayor dificultad de prueba pues se trata de conceptos menos
delimitados por la doctrina y jurisprudencia.
3.2. Inhabilidades por interés
Se trata de inhabilidades no permanentes que obligan a un funcionario a

abstenerse de conocer un determinado asunto cuando la decisión que allí se
690
adopte le afecte, positiva o negativamente, en sus legítimos intereses
patrimoniales o profesionales. En esta clasificación podemos señalar los
numerales 1 y 5 del artículo 12.
En efecto, aun cuando el numeral 1 es bastante claro al expresar que

deberán los funcionarios abstenerse de conocer de materias cuya decisión
pudiera incidir en sus intereses patrimoniales, esta norma propone dos
ejemplos ya descritos anteriormente.
Así, se pudiera entender que el primero de ellos —ser administrador de una

sociedad o entidad interesada— se preocupa de acotar el posible conflicto de
intereses y lo delimita sólo a cuando el funcionario llamado a resolver un
asunto es administrador de una sociedad o entidad interesada. Sin embargo,
debemos entender que las normas de abstención se encuentran dentro del
régimen general de probidad por lo que siempre habrá que interpretar estas
normas en conjunto con las leyes generales que establecen los deberes
funcionarios. Lo anterior queda de manifiesto al revisar lo dispuesto en la
LOCBGAE, cuyo artículo 62 Nº 6 establece:
Artículo 62.- Contravienen especialmente el principio de la probidad

administrativa, las siguientes conductas:
6. Intervenir, en razón de las funciones, en asuntos en que se tenga interés

personal o en que lo tengan el cónyuge, hijos, adoptados o parientes hasta el
tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad inclusive.
Asimismo, participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que

le reste imparcialidad.
Las autoridades y funcionarios deberán abstenerse de participar en estos

asuntos, debiendo poner en conocimiento de su superior jerárquico la
implicancia que les afecta;
Así, fluye de la norma transcrita que no sólo debemos entender que se está
en un conflicto de interés cuando se es administrador de una entidad
interesada, sino que cuando, por ejemplo, se tiene parte de su propiedad o se
691
tiene propiedad en una directa competidora de una eventual sancionada. No
obstante lo anterior, la Contraloría General de la República considera que
debemos interpretar de manera restringida la aplicación de las causales de
abstención, entendiendo que son numerus clausus y que tampoco pueden
aplicarse de manera extensiva802, cuestión no compartida por el autor. En
tanto, la autoridad pública debe adoptar toda medida que asegure la
transparencia, probidad e imparcialidad de las medidas que se adoptan, más, si
consideramos las graves críticas que han sufrido las autoridades públicas por
la lectura "estricta de normas" que no siempre son coherentes con el ejercicio
de una función pública.
En similar tenor, el numeral 5 del artículo 12 también mira a los intereses

cuando señala que deberá abstenerse de conocer un funcionario que preste
servicios a una persona interesada en el procedimiento, sea ésta natural o
jurídica, pues existen intereses indirectos que pueden resultar afectados con la
decisión del asunto.
Finalmente, el segundo ejemplo expuesto por la norma, el haber prestado en

los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier
circunstancia o lugar a una persona, natural o jurídica, interesada en el
procedimiento puede clasificarse tanto como una inhabilidad por interés como
por conocimiento. Es por interés pues se busca evitar o desincentivar la
llamada "puerta giratoria" en que un funcionario público utiliza su posición como
tal para adoptar decisiones que luego lo beneficiarán a él cuando deje su cargo
público; pero también es de conocimiento, al funcionar como una verdadera
garantía al regulado que las personas que conozcan el funcionamiento de las
entidades potencialmente sancionadas desde adentro, por ejemplo un alto
ejecutivo, pretenda sancionar a dicha empresa o corporación al pasar a
desempeñarse en la Administración del Estado.
Con respecto a este tipo de inhabilidades o causales de abstención, es muy

útil recordar el concepto de "interesado" consagrado en el artículo 21 de la
LBPA, que señala que son interesados en el procedimiento administrativo: i)
802 Dictamen Nº 60.334/2006.
692
quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses en un
procedimiento, ii) quienes tengan derechos que puedan resultar afectados por
la decisión del procedimiento aun sin haber iniciado el procedimiento; y iii)
aquellos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados
por la resolución y se apersonen en el procedimiento antes de afinado éste.
3.3. Inhabilidades por conocimiento
Está contemplada en el numeral 4 del artículo 12 de la LBPA y se trata de

aquellos casos en que el funcionario público que resolverá o participará en la
resolución de un asunto, entró en conocimiento del mismo en una etapa
anterior en calidad de perito o testigo. Lo anterior, pues manifestó su posición u
opinión en tal materia, en una causal que sería el equivalente a la causales de
recusación Nº 9 y Nº 10 del artículo 196 del Código Orgánico de Tribunales803.
Por otra parte, como ya lo dispusimos en la clasificación anterior, podemos

considerar que parte de los casos contenidos en la causal Nº 5 de abstención
también corresponden a una inhabilidad por conocimiento.
803 Artículo 196, Código Orgánico de Tribunales:
Son causas de recusación: (...)
9. Haber el juez declarado como testigo en la cuestión actualmente sometida a su

conocimiento;
10. Haber el juez manifestado de cualquier modo su dictamen sobre la cuestión pendiente,
siempre que lo hubiere hecho con conocimiento de ella; (...)
693
Como ya hemos indicado, el primer obligado a promover una eventual causal
de abstención es el propio funcionario llamado a intervenir en un asunto. Así,
conforme a lo dispuesto en el artículo 62 de la LOCBGAE, deberá poner en
conocimiento a su superior jerárquico y éste deberá reasignar la materia a otro
funcionario o entrar en conocimiento de quien legalmente lo subrogue.
Sin embargo, lo anterior también puede ser promovido por las partes pues
aun el propio funcionario puede estar en desconocimiento de la causal que le
afecte. De esta forma, acorde a lo estipulado por incisos tercero al sexto del
artículo 12 de la LBPA, la legitimación activa para solicitar la abstención de
determinado funcionario radica en cualquier interesado —conforme al artículo
21—, quien deberá hacerlo por escrito, ante el mismo funcionario afectado por
la causal y exponiendo la o las causas en las que se funda.
Puede ser promovido en cualquier momento del procedimiento y, en caso de

haberse adoptado decisiones por el funcionario afectado, no implicará
necesariamente que éstas serán inválidas, pues para ello habrá que estarse a
lo dispuesto por los artículos 53 y siguientes de la LBPA.
Tal como se expuso, la solicitud de abstención promovida por un interesado

en contra de un funcionario debe ser promovida ante el mismo, la que deberá
ser resuelta por éste y, en caso de ser concedida, deberá inhabilitarse para
conocer el asunto, debiendo nombrarse a otro funcionario u operar la
subrogación legal de los artículos 79 y siguientes del Estatuto Administrativo.
Por otro lado, en caso de rechazarse la solicitud, seguirá conociendo o

interviniendo el funcionario, decisión que no sería impugnable por tratarse de
una resolución no terminal, de conformidad al principio de impugnabilidad
contemplado en el artículo 15 de la LBPA. Con todo, el inciso segundo de dicho
artículo dispone que los actos de mero trámite sean impugnables cuando
determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento o cuando
produzcan indefensión. Es este último caso el que podría fundar una
impugnación, la tramitación de un procedimiento por un funcionario inhábil,
genera indefensión en los interesados. Asimismo, genera un vicio de nulidad de
los actos administrativos pues el haberse dictado una resolución o adoptado
694
una decisión existiendo una causal de abstención a un funcionario interviniente,
pudiere afectar el debido proceso y el derecho a defensa del interesado que
promovió dicha causal.
Aun así, dicha controversia puede ser ventilada en una reclamación de

ilegalidad ante los órganos jurisdiccionales competentes, dependiendo del
procedimiento del que se trate, que deben velar por la correcta aplicación del
Derecho en materia sancionadora e incluso la Contraloría podía subsanar dicha
circunstancia, con su facultad dictaminante, como pasaremos a analizar en el
control de las decisiones administrativas.
5. Declaraciones de patrimonio y Ley de Lobby
Por todo lo ya señalado podemos afirmar que el principio de abstención tiene

como objeto que las decisiones de la Administración sean adoptadas con la
debida imparcialidad. En este sentido, se encuentran íntimamente relacionadas
con la probidad y transparencia con que deben obrar los funcionarios.
Así, se hace fundamental detenernos en la obligación de presentar

declaraciones de patrimonio e interés, contempladas en la ley Nº 20.880, pues
ello provee a la ciudadanía de la información necesaria para establecer las
eventuales causales de abstención.
La ley Nº 20.880 establece que las declaraciones de intereses deben

contener la individualización de todas las actividades profesionales y
económicas en las que participe el funcionario o la autoridad. De este modo, a
través de la información que conste en ellas es posible determinar los posibles
conflictos de interés que se puedan engendrar en el conocimiento de una
determinada materia en razón de desarrollar, por ejemplo, una actividad
económica que pueda restar imparcialidad o de prestar asesoría profesional a
algún interesado en un procedimiento que se sustancia.
695
Por otra parte, la misma ley, contemplan la obligación y el contenido de las
declaraciones de patrimonio a la que se encuentran obligados las autoridades y
altos funcionarios de la Administración, debiendo informar, en lo relevante para
los efectos del deber de abstención, de las comunidades y sociedades en las
que tenga participación, bienes inmuebles, valores, pasivo, etc.
Otro cuerpo legal de reciente vigencia y de gran importancia es la ley

Nº 20.730, que Regula el Lobby y las Gestiones que Representen Intereses
Particulares ante las Autoridades y Funcionarios. Dicha normativa obliga el
registro y publicidad de todas las reuniones que sostengan miembros de la
Administración, que tengan poder de decisión, y particulares que representen
intereses, ya sea como actividad económica rentada (lobista) o como actividad
gratuita (gestor de intereses). Fluye de lo señalado que, al hacerse pública toda
reunión que pueda influir en una decisión de la autoridad o funcionario,
podemos detectar la posible influencia que pueda ser ejercida ante quien debe
adoptar una decisión y, con ello, una eventual falta de imparcialidad al decidir el
asunto.
X. Acumulación de autos
1. Concepto
La acumulación de autos es la agrupación de dos o más procesos

administrativos que se tramitan separadamente, para que estos sean
tramitados y resueltos conjuntamente, para mantener la unidad de la causa, en
tanto guarden identidad sustancial o íntima conexión en su objeto y
substanciación procesal.
La acumulación de autos se funda, por un lado, en el principio de economía

procedimental del artículo 9º de la LBPA, al exigir a la Administración
696
responder con la máxima economía de medios, evitando trámites dilatorios,
decidiendo en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan
un impulso simultáneo, siempre que no sea obligatorio su cumplimiento
sucesivo. Por otro lado, la acumulación tiene por fundamento evitar decisiones
contradictorias que puedan recaer sobre diversos procesos administrativos que
estén íntimamente ligados.
Respecto a la acumulación de autos administrativos la doctrina ha señalado

lo siguiente:
"Para que surja el proceso acumulativo, será necesario, por tanto, una
actividad por la que se reúnan en un proceso las distintas pretensiones que
han de ser examinadas en el mismo. Esta actividad es la que se denomina
acumulación, y puede definirse, con GUASP, como él acto o serie de actos
en virtud de los cuales se reúnen —en un mismo proceso dos o más
pretensiones con objeto de que sean examinadas y actuadas, en su caso,
dentro de aquél´804".
El artículo 33 de la LBPA regula la acumulación de autos, señalando que el

órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que
haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros más
antiguos con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, o su
desacumulación. Asimismo, señala que contra de la resolución de acumulación
no procederá recurso alguno.
La referida norma está transcrita del artículo 73 de la Ley de Procedimiento

Administrativo de España.
804 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús (1953), p. 90.
697
Del referido artículo 33 de la LBPA, es posible determinar cuáles son los

requisitos de la acumulación de autos:
— Requisitos generales de la acumulación:
Toda acumulación de procedimientos administrativos requiere cumplir con

dos requisitos básicos, por un lado, la identidad del proceso, es decir, para la
procedencia de la acumulación se requiere que los asuntos se encuentren
sometidos a una misma clase de procedimiento; por otro lado, la analogía de la
etapa procesal, que exige que los procesos se encuentren en similar etapa
procesal y que bajo ningún evento, uno de ellos se encuentre ya resuelto por la
autoridad administrativa805.
— Identidad sustancial:
Para que proceda la acumulación de autos administrativos, el legislador

establece como uno de los casos para su procedencia la identidad sustancial
de los procesos. Entenderemos por identidad sustancial, cuando dos o más
procesos guarden relación con las partes intervinientes y el objeto y causa a
pedir del proceso administrativo.
— Íntima conexión:
Otro de los casos que dispone el legislador para que proceda la acumulación
es la íntima conexión de sus procedimientos, esto quiere decir que guarde
relación con las partes, materia o causa a debatir, sin perjuicio, de no darse
805 En este punto, es del caso indicar que no conteniendo dicha ley Nº 18.834 ningún precepto
relativo a la acumulación de causas, procede la aplicación de las reglas que sobre la materia
contempla la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los
Actos de los Órganos de la Administración del Estado, cuyo artículo 33 prevé, en lo que
concierne a este pronunciamiento, que la entidad que inicie o tramite un procedimiento, podrá
disponer su acumulación a otros más antiguos con los que guarde identidad sustancial o íntima
conexión, como ocurriría en el caso de que un funcionario haya cometido diversas infracciones
administrativas". Dictamen Nº 29.522/2011.
698
necesariamente la triple identidad. La autoridad administrativa, en este caso
debe apuntar a los efectos que podría tener una decisión de un proceso
administrativo, respecto de otro. De este modo, si produce efectos, va a ser
necesaria su acumulación, evitando una posible decisión contradictoria y dando
cumplimiento al principio de economía procedimental.
— Oportunidad:
La acumulación de procesos administrativos podrá solicitarse en cualquier

estado del procedimiento administrativo, antes de la resolución de término;
— Legitimación activa:
La acumulación podrá ser solicitada por uno o más interesados o declarada

de oficio por la autoridad, cuando estime que se cumple con las condiciones
señaladas por el artículo 33 de la LBPA;
— Competencia o ante quién se interpone el incidente de acumulación:
Se solicita a la misma autoridad que está substanciando los procesos.
— Improcedencia de impugnación:
La LBPA es enfática en señalar que contra de la resolución de acumulación

no procederá recurso alguno806. Sin embargo, el control del acto administrativo
lo puede realizar la propia Contraloría, a través de un dictamen. El dictamen
consiste en la opinión jurídica o juicio que decreta la forma acerca de la
806 El inciso final de mismo artículo 33, en tanto, prescribe que en contra de la resolución que
ordene dicha acumulación no procederá recurso alguno. Así, la omisión antedicha no pudo
impedir al ocurrente reclamar en contra de esa decisión, por cuanto de conformidad con el
criterio contenido en el dictamen Nº 39.979, de 2010, de este origen, en este caso el principio
de impugnabilidad de los actos administrativos se encuentra limitado por una norma legal
expresa.
Sin perjuicio de lo concluido, el Ministerio de Educación deberá, en lo sucesivo, cumplir con

dicho trámite de conformidad a la preceptiva de la ley precitada". Dictamen Nº 40.022/2012.
699
correcta aplicación de un cuerpo normativo807. El dictamen es expresión de una
doctrina administrativa conformada por un conjunto de precedentes
obligatorios, que favorece la unidad del sistema normativo mediante su
interpretación uniforme y consistente. Cada decisión contribuye a orientar otras
decisiones futuras, de modo que la regulación aplicable a los entes públicos
sea más coherente, íntegra y estable.
Sobre esta materia existen pocos pronunciamientos administrativos,

destacando, en primer término, un caso relacionado a la autorización para
instalar Casinos en la Región de Antofagasta —debemos tener presente que la
Ley 19.995 que Establece las Bases Generales para la Autorización,
Funcionamiento y Fiscalización de Casinos de Juego, por regla general permite
un máximo de tres casinos por Región—, varios proyectos distintos postularon
a un cupo para la instalar un establecimiento en la ciudad de Calama. Sobre el
particular, el Consejo Resolutivo de la Superintendencia de Casinos dictó una
única resolución, en la cual se aceptaba uno de los proyectos, rechazándose
los tres restantes. Sobre el particular, la Contraloría resolvió que:
"En efecto, de conformidad con lo previsto en el artículo 38 de la ley

Nº 19.995 y al tenor del acta de 28 de agosto de 2006, resulta que el Consejo
Resolutivo de la Superintendencia de Casinos de Juego sesionó ese día con
el objeto de tratar del 'estudio y análisis de las solicitudes de permisos de
operación presentadas para la comuna de Calama en la II Región',
oportunidad en que se resolvieron las cuatro propuestas presentadas,
haciendo constar, en un orden lógico, en primer término el acuerdo que
otorgó el permiso, con sus respectivos fundamentos, y luego los otros tres
que rechazaron las demás solicitudes, procedimiento que se ajusta al
principio de economía procedimental previsto en los artículos 4º y 9º de la ley
Nº 19.880.
Por otro lado, tal proceder es el mismo que en situaciones semejantes ha

adoptado el señalado Consejo, tal como consta en las actas de las sesiones
de 10 de julio de 2006, y en la de 11 de julio del mismo año, oportunidades
807 Dictamen Nº 34.053/1999.
700
en que se trataron y resolvieron las solicitudes de permisos presentadas para
la Duodécima Región, para la Novena Región y para la Décima Región,
respectivamente808".
En segundo término, un caso relativo a la aplicación de medidas

disciplinarias a distintos funcionarios, pero que habían sido objeto del mismo
procedimiento de sumario administrativo, la Contraloría dictaminó que la
acumulación de actuaciones, no se trata de una mera facultad, sino que es
obligatorio en virtud del Principio de Economía Procedimental:
"Esta Entidad de Control ha dado curso a las resoluciones Nº 195 y 197,

ambas de 2010, del Servicio de Salud Metropolitano Norte, que aplican,
respectivamente, la medida disciplinaria de censura a don (...) y a don (...),
ambos auxiliares de dotación de la Dirección del mencionado Servicio de
Salud, por encontrarse ajustadas a derecho.
No obstante lo anterior, cumple con hacer presente que, atendido el principio

de economía procedimental contenido en el artículo 9º de la ley Nº 19.880,
que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los
actos de los órganos de la Administración del Estado, cuyo inciso segundo
indica que se decidirán en un solo acto todos los trámites que, por su
naturaleza, admitan un impulso simultáneo, siempre que no sea obligatorio
su cumplimiento sucesivo, en el futuro, los procesos disciplinarios que sean
tramitados en ese servicio y que obedezcan a un mismo hecho, como
acontece en la especie, deberán ser afinados a través de un solo acto
administrativo de término, en el que se materializarán todas las sanciones de
que se trate respecto de todos los inculpados, en la medida, por cierto, que
corresponda a la misma autoridad la resolución de los procedimientos que se
hallen en la situación antes descrita809".
En tercer término, el Servicio de Salud solicitó un pronunciamiento acerca de

la procedencia de acumular los sumarios administrativos iniciados cuando se
808 Dictamen Nº 55.565/2008.

809 Dictamen Nº 68.582/2010.
701
trata de los mismos hechos y antecedentes, pero que por decisiones de las
autoridades de la época, no fueron tramitados conjuntamente. Al respecto la
Contraloría señaló la plena aplicación del artículo 33 de la LBPA810.
Además de la Contraloría, existen pronunciamientos reiterados del Consejo

para la Transparencia en relación a la acumulación de actuaciones
administrativas. Por ejemplo, en un caso, 20 personas presentaron reclamos
por infracción a las normas de transparencia activa por no publicación de
remuneraciones por parte de la Universidad Tecnológica Metropolitana.
Aunque se trataba de reclamantes diversos, el Consejo resolvió todos los
casos en una sola decisión:
"Que, en primer lugar, el principio de economía procedimental, contenido en

el artículo 9º de la ley Nº 19.880, exige a los órganos de la Administración del
Estado responder a la máxima economía de medios con eficacia, evitando
trámites dilatorios; y atendiendo al hecho de que en los amparos roles Nºs.
C760-10, C761-10, C762-10, C763-10, C764-10, C765-10, C766-10, C767-
10, C768-10, C769-10, C770-10, C771-10, C772-10, C773-10, C774-10,
C775-10, C776-10, C777-10, C778-10, y C779-10 existe identidad respecto
del órgano requerido, a saber, la Universidad Tecnológica Metropolitana
(UTEM) y respecto a la naturaleza de las infracciones que dieron origen a los
reclamos que se analizan, a objeto de facilitar la comprensión y resolución de
aquellos, se ha resuelto acumular los presentes reclamos, resolviéndolos a
través de su revisión en conjunto811.
En otro caso relacionado a varios amparos por denegación de acceso a la

información pública, en la cual un solo solicitante presentó varias solicitudes de
información a una Municipalidad relativas al mismo tema, el Consejo para la
Transparencia resolvió en relación a la economía de medios que:
810Dictamen Nº 79.194/2014.
811 Resoluciones del H. Consejo Para la Transparencia roles C760-10, C761-10, C762-10,
C763-10, C764-10, C765-10, C766-10, C767-10, C768-10, C769-10, C770-10, C771-10, C772-
10, C773-10, C774-10, C775-10, C776-10, C777-10, C778-10, y C779-10.
702
"Que teniendo en consideración el principio economía procedimental,
contenido en el artículo 9º de la ley Nº 19.880, conforme al cual se exige a los
órganos de la Administración responder a la máxima economía de medios
con eficacia, evitando trámites dilatorios, y lo dispuesto en el art. 33 de la
misma ley; atendiendo al hecho de que en los amparos roles Nºs. C462-09,
C464-09 y C465-09 existe identidad en la parte reclamante y respecto del
órgano de la Administración requerido; que dichos amparos contienen seis
solicitudes de información presentadas por doña Cynthia Anabalón Pérez;
que la respuesta a dichas solicitudes se encuentra contenida en dos
resoluciones del citado órgano de la Administración del Estado; y que los
citados amparos han sido presentados ante la Gobernación Provincial del
Tamarugal el día 16 de octubre de 2009; para facilitar la comprensión y
resolución de estos amparos y responder a la máxima economía de medios
con eficacia, este Consejo ha resuelto acumular los citados amparos,
resolviéndolos en un sólo acto812".
Finalmente, cabe señalar que la jurisprudencia ha indicado que la

acumulación de los procedimientos es una potestad facultativa, por parte del
órgano administrativo, de este modo, el hecho de no haber hecho uso de esta
facultad, no genera como consecuencia, la infracción a dicha norma o la
nulidad de los actos de la administración813.
XI. Contienda de competencia
1. Concepto
812 Resoluciones del H. Consejo para la Transparencia, roles C462-09, C464-09 y C465-09,
considerando 1º.
703
La contienda de competencia es el procedimiento incidental que puede
acontecer en el procedimiento administrativo sancionador, cuando dos
autoridades administrativas o una autoridad administrativa y otra judicial
consideran que tienen o carecen de competencia, para el conocimiento y
resolución de un asunto determinado.
"En ciertos casos, las normas que rigen la competencia son interpretadas en
forma distinta por los eventuales encargados de aplicarlas, pudiendo darse el
supuesto que dos órganos se consideren igualmente competentes o
incompetentes, para intervenir en el mismo. Esta oposición de criterios
determina lo que se llama 'conflicto', 'cuestión', o 'contienda' de competencia.
Cuando los órganos respectivos se atribuyen competencia para conocer de

un determinado asunto, el conflicto se llama 'positivo', cuando ninguno de
dichos órganos se considera competente para ello, el conflicto se llama
'negativo814".
"[...] el esquema de distribución de competencias ofrece, por cuidadosa que

sea su regulación normativa, numerosas, dudas, lagunas y solapamientos
que provocan conflictos en los que dos o más entes u órganos pretenden ser
respectivamente los titulares de la competencia para resolver un determinado
asunto, recabándola para sí [...] o bien niegan su propia competencia,
afirmando ser de la titularidad del otro [...]815".
Las normas generales de contienda de competencia se encuentran en el

artículo 39 de la LOCBGAE y el artículo 49 Nº 3 de la Carta Fundamental. Sin

704
perjuicio de existir normales generales, algunas normas especiales fijan
procedimiento especiales de resolución de contienda de competencia como por
ejemplo, el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio
Ambiente que dispone iniciado un procedimiento administrativo sancionador
por parte de la Superintendencia no podrá ningún organismo sectorial con
competencia ambiental, por los mismos hechos, iniciar un procedimiento
administrativo sancionatorio de competencias propias o denunciarlos a la
justicia civil, a menos que la Superintendencia se declare incompetente.
Los organismos sectoriales con competencia ambiental que, en el ejercicio

de sus funciones, tomen conocimiento de estas infracciones estarán obligados
a denunciarlos a la Superintendencia. En caso de que alguno de estos
organismos iniciare un procedimiento respecto de materias que son
competencia de la Superintendencia, ésta, de oficio o a petición de interesado,
podrá solicitarle que se declare incompetente y le remita todos los
antecedentes para iniciar el procedimiento respectivo.
De este modo, la autoridad administrativa y el regulado deberán revisar

detalladamente la normativa especial, para efecto de determinar la existencia
de un procedimiento incidental especial de contienda de competencia.
Asimismo, en algunos casos se puede otra por otra vía. En efecto, siempre
es posible solicitar, ambos órganos, un dictamen a la Contraloría General de la
República para que fije en sentido idóneo y correcto de la normativa.
3. Tipos de contienda de competencia
Sin perjuicio de las normas especiales, es posible distinguir los siguientes

tipos de conflicto de competencia:
— Conflictos de competencia entre autoridades administrativas: Conforme al

artículo 39 de la LOCBGAE, las contiendas de competencia que surjan entre
705
diversas autoridades administrativas serán resueltas por el superior jerárquico
del cual dependan o con el cual se relacionen.
Tratándose de autoridades dependientes o vinculadas con distintos

Ministerios, decidirán en conjunto los Ministros correspondientes, y si hubiere
desacuerdo, resolverá el Presidente de la República.
— Conflictos de competencia entre autoridad administrativa y judicial:

conforme el artículo 49 Nº 3 de la Constitución, es competencia exclusiva del
Senado conocer de las contiendas de competencia que se susciten entre las
autoridades políticas o administrativas y los tribunales superiores de justicia. La
doctrina ha señalado cuáles son las partes legitimadas para este tipo de
contienda de competencia:
"Las 'partes' de la contienda pueden ser, por un lado, las autoridades

políticas o administrativas del país. En esta expresión quedan comprendidos
el Presidente de la República, los Ministros de Estado, los intendentes, los
gobernadores, los jefes de servicios, los alcaldes, el Contralor General de la
República, el Presidente del Banco Central, los comandantes en jefe de las
Fuerzas Armadas. Por otra parte, sólo pueden plantear las contiendas de
competencia o suscitarse respecto a ellas, los tribunales superiores de
justicia, es decir las Cortes de Apelaciones, las Cortes Marciales y la Corte
Suprema816".
De este modo, conforme al artículo 191 del Código Orgánico de Tribunales

corresponderá a la Corte Suprema conocer de las contiendas de competencia
que se susciten entre las autoridades políticas o administrativas y los tribunales
de justicia, que no correspondan al Senado.
XII. Ejecutoriedad y suspensión de la ejecución del acto administrativo

sancionador
706
1. Concepto
Las resoluciones de los órganos de la administración gozan de una

presunción de legalidad legitimidad y exigibilidad. De este modo, los actos
administrativos resultas obligatorios y exigibles a los particulares, desde su
entrada en vigencia, que por regla general es desde su notificación. En este
sentido, se pronuncian los artículos 3º y 51 de la LBPA.
Una vez dictado un acto administrativo por la autoridad competente,

siguiendo el procedimiento fijado por ley, no se puede discutir su ejecución,
debe exigir su cumplimiento atendiendo a los principios de ejecutividad y
ejecutoriedad de los actos administrativos. Al respecto la Contraloría General
de la República ha señalado:

cumplimiento en la forma que señale817.
En efecto los actos administrativos gozan de ejecutividad y ejecutoriedad, el

primero referido a que todo acto administrativo produce sus efectos y el
segundo, la posibilidad de la administración de hacer cumplir el acto
administrativo.
En este sentido, y como señala el profesor Juan Carlos Ferrada Bórquez 818,
la hacen, en cierto sentido, excepcional dentro del ordenamiento jurídico. Esa
excepcionalidad permite que la resolución goce de una presunción de legalidad
817 Dictamen Nº 23.190/1961.

818 FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos (2011).
707
o validez desde su inicio, lo que lleva aparejado su ejecutividad, ejecutoriedad y
aun su ejecución forzosa.
Por otro lado, los actos administrativos por regla general, en razón del
principio de presunción de legalidad y la ejecutoriedad y ejecutividad, no
suspende sus efectos por la interposición de recursos administrativos, salvo
casos particulares.
El artículo 51 de la LBPA señala que los actos de la Administración Pública

sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en
aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten
aprobación o autorización superior, no regulando la ejecutoriedad de las
sanciones administrativas, que estas dispuestas en cada norma especial.
Diversas normas sancionadoras, dan rango de título ejecutivo a la sanción

administrativa de multa, como son el artículo 174 del Código Sanitario, el
artículo 31 del D.L. Nº 3538 de la Superintendencia de Valores y Seguros; el
artículo 14 de la Ley 18.902 de la Superintendencia de Servicios Sanitarios, el
artículo 45 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, el
artículo 113 del decreto con fuerza de Ley Nº 1, del Ministerio de Salud, Fija
texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley Nº 2.763, de 1979 y
de las leyes Nº 18.933 y Nº 18.469 y el artículo 22 de la Ley Nº 18.755 que
crea el Servicio Agrícola y Ganadero, entre otros.
Asimismo, existen diversas normas sancionadoras que fijan apremios, en

caso de incumplimiento de las sanciones administrativas, como, por ejemplo, el
artículo 40 de la ley Nº 18.838 que crea al Consejo Nacional de Televisión, el
artículo 20 de la Ley Nº 18.755 que crea el Servicio Agrícola y Ganadero, entre
otras.
708
Por otro lado, el artículo 57 de la LBPA dispone que la interposición de los
recursos administrativos no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Con
todo, la autoridad llamada a resolver el recurso, a petición fundada del
interesado, podrá suspender la ejecución cuando el cumplimiento del acto
recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento de
lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso.
Respecto a esta materia, cabe destacar lo identificado por la doctrina que

señala:
"El TC tiene jurisprudencia contradictoria sobre la materia. Mientras en un

caso STC rol 1518 sostuvo que no se podía ejecutar una sanción mientras
estuvieran pendientes los recursos; en otra sentencia, STC rol 1836, sostuvo
lo contrario, esto es, que las sanciones sí pueden cumplirse sin estar
ejecutoriadas: habiendo recursos pendientes.
[...].
Sin perjuicio del derecho general a pedir la suspensión de la sanción, la

suspensión ha sido regulada en distintas leyes sectoriales.
En el caso de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras la

sanción nunca se suspende ni puede ordenarse por el tribunal (D.F.L. Nº 3 de
1997, Hacienda).
En las Superintendencias de Valores y Seguros y de Servicios Sanitarios, el

recurso suspende automáticamente la multa, pero seguirá devengando
(produciendo) intereses (artículos 30 D.L. Nº 3538 y 13 de la ley Nº 18.902).
En el caso de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, sus

sanciones no se suspenden por el hecho del recurso, aunque la suspensión
puede pedirse (es un derecho), lo mismo que en el caso de la caducidad de
la concesión ordenada por la Superintendencia de Servicios Sanitarios
(artículo 18 A y 19 de la ley Nº 18.410 y artículo 17 de la ley Nº 18.902).
709
Finalmente, en la Superintendencia del Medio Ambiente, las sanciones nunca
pueden ejecutarse mientras estén pendientes los recursos (artículo 56 ley
Nº 20.417).
De este panorama podemos concluir que el legislador tiene una tendencia,

en sus últimas reformas, a acoger la misma regla que en derecho penal: que
el recurso suspende la aplicación de la sanción819".
En efecto, el Tribunal Constitucional en el requerimiento de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad de María Angélica Sánchez Vogel y otros, respecto del
artículo 169 del Código Sanitario, en los autos rol Nº 3073 — 2009 sobre
recurso de amparo interpuesto ante la Corte de Apelaciones de Santiago,
señaló que las sanciones administrativas dispuestas por la Administración no
pueden cumplirse mientras no se encuentren ejecutoriadas:
"Séptimo: Que, además, es criterio generalmente asentado que las penas

encuentren ejecutoriadas. Así lo ha manifestado la Contraloría General de la
República en diversos pronunciamientos (dictámenes 34.644 de 1978;
36.415 de 1979, y 32.076 de 1996, entre otros), e igualmente lo ha plasmado
el Legislador en variados cuerpos normativos (leyes Nº 18.168, artículo 36;
18.410, artículo 19, inciso segundo; 18.755, artículo 20; 18.838, artículo 40;
19.913, artículo 24, inciso segundo; 19.995, artículo 55, inciso final; D.F.L.
Nº 1, de Salud, de 2006, artículo 113, inciso séptimo, etc.). En la misma línea,
cabe recordar que el proyecto de ley sobre bases de los procedimientos
administrativos sancionadores, iniciado por Mensaje Presidencial Nº 541-350
(25.3.2004), señalaba justamente que "Las sanciones que impongan multa
serán siempre reclamables y no serán exigibles mientras no esté vencido el
plazo para interponer la reclamación o ésta no haya sido resuelta" (artículo
30, inciso primero). Sin embargo, en este caso, la autoridad sanitaria cuenta
con el desusado privilegio de poder consumar la pena, con auxilio de la
fuerza pública, sin autorización judicial previa, a pesar de encontrarse ésta
sometida a revisión jurisdiccional y con sentencia pendiente conforme al
819 GARCÍA MACHMAR, William, (2013), pp. 99 y ss.
710
artículo 171, por aplicación de lo prescrito en el artículo 169, en relación con
los artículos 170 y 172 del Código del ramo;
Octavo: Que no aminora la observación precedente el que la ley Nº 19.880,

sobre bases de los procedimientos administrativos, disponga que los actos
administrativos gozan de exigibilidad 'desde su entrada en vigencia' (artículo
3º, inciso octavo) y que los actos de la Administración 'sujetos al Derecho
Administrativo' causan inmediata ejecutoriedad (artículo 51, inciso primero).
Comoquiera que las sanciones administrativas han de sujetarse,
preeminentemente, a las garantías y principios inspiradores del orden penal,
contemplados en la Constitución Política, según la jurisprudencia asentada
por esta Magistratura (roles Nº 244, 479, 480, 725, 766, 1183, 1184, 1203,
1205, 1221 y 1229), entonces su entrada en vigencia no puede producirse
sino cuando se encuentren ejecutoriadas o firmes, puesto que materializarlas
antes significaría privar de todo efecto práctico a una ulterior sentencia
favorable, en tanto hayan sido reclamadas oportunamente por los afectados
—como ocurre en la especie— ejerciendo el derecho a la acción que les
reconoce la Carta Fundamental y, en este caso, el propio Código Sanitario820;
Por otro lado, la jurisprudencia judicial en el "Caso Pizarro Valenzuela con

Intendente Región Metropolitana" señaló que a los actos administrativos
emitidos con fundamento en la potestad sancionadora les resultan aplicables
los principios generales de ejecutividad, ejecutoriedad e imperio de los actos
administrativos. En este sentido, señaló:
"6º. Que si se tiene presente lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 19.880

sobre Bases Generales de los Procedimientos Administrativos, debe
aceptarse que la impugnación de los actos administrativos, entre ellos los
dictados en ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración, no
suspende los efectos de la resolución cuestionada, la cual, además, de
820 STC Nº 1518.
711
acuerdo a lo que establece el artículo 3º de esa misma legislación goza, de
imperio y exigibilidad desde la fecha de su notificación821.
En la sentencia sobre el Requerimiento de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad presentado por Transportes Expreso Norte AC Limitada
respecto de los artículos 34 y 35 del D.F.L. Nº 2 de 1967, del Ministerio del
Trabajo y Previsión Social, se analiza la suspensión de los efectos del acto
administrativo. Cabe recordar, que en dicho caso existió un empate de votos
considerándose rechazado el requerimiento, no obstante, el voto que estuvo
por rechazar el requerimiento de los ministros Marisol Peña Torres, Carlos
Carmona Santander, Gonzalo García Pino y Domingo Hernández Emparanza,
hace un examen pormenorizado de la suspensión de los efectos del acto
administrativo como pasamos a transcribir:
"19º: Que el tercer criterio interpretativo, es el rol que juega la suspensión del
acto administrativo como mecanismo de protección del afectado por éste.
En efecto, la ejecutoriedad del acto administrativo se encuentra reconocida

de modo general en la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos
(Ley Nº 19.880). Esta se expresa, en primer lugar, en que el acto
administrativo puede cumplirse una vez que ha sido notificado o publicado,
según sea de efectos particulares o generales (artículo 51). En segundo
lugar, en que, por regla general, los recursos administrativos o
jurisdiccionales no suspenden el cumplimiento del acto (artículos 3º, inciso
final, y 57, inciso primero). Y, en tercer lugar, en que la administración puede,
de oficio, disponer el cumplimiento del acto (artículo 3º);
20º: Que, frente a dicha ejecutoriedad, la garantía que tiene el particular es

solicitar la suspensión del mismo. Esta consiste en la interrupción provisional
de la eficacia de un acto administrativo, dispuesta, total o parcialmente, de
oficio o a petición de parte, en sede administrativa o jurisdiccional.

712
En efecto, la cesación de eficacia de un acto administrativo puede ser
definitiva o temporal. Es definitiva, por ejemplo, cuando se cumple el acto, se
invalida o anula. Es, en cambio, temporal, transitoria o provisional, cuando se
suspende.
La suspensión 'es una medida de carácter provisional y cautelar, llamada a

asegurar la integridad del objeto litigioso (suspensión en vía de recurso) o
garantizar la imposición del criterio del ente u órgano superior que ostenta la
tutela o el control sobre el autor del acto (suspensión como medida de tutela
o control) en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del
mismo' (García de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomás-Ramón, (Curso de
Derecho Administrativo; Editorial Civitas, Madrid 2002, pág. 587).
La suspensión es una medida preventiva que equilibra adecuadamente la

prerrogativa de la administración y los derechos del particular. Se trata de
una medida preventiva, pues implica 'la transitoria paralización de los efectos
del acto administrativo... La esencia de la suspensión radica en constituir una
típica medida de control del aparato administrativo por el Poder Judicial, para
evitar que el privilegio de la ejecutividad adquiera un marcado cariz arbitrario
en detrimento de los derechos o intereses de los particulares' (Rodríguez
Arana, Jaime; La suspensión del acto administrativo; Editorial Montecorvo,
Madrid, 1986, págs. 49 y 185). 'La suspensión de la eficacia de un acto
administrativo con carácter temporal es, generalmente, una medida cautelar
dirigida a asegurar que la resolución del procedimiento que resuelva la
impugnación del acto, pueda ser efectiva y no se produzca en un momento
en el que, por la consolidación de hechos de los efectos del mismo, resulte
completamente inútil' (Bocanegra, Raúl; Lecciones sobre el acto
administrativo; Editorial Civitas, Madrid, 2002, pág. 118);
21º: Que la suspensión puede solicitarse en cualquier tipo de procedimiento

administrativo o jurisdiccional, pues ésta puede ser dispuesta 'por la
autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio, o por el juez,
conociendo por la vía jurisdiccional' (artículo 3º, inciso final, ley Nº 19.880).
713
En sede administrativa el interesado debe alegar 'que el cumplimiento del
acto recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el
cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso'
(artículo 57, ley Nº 19.880).
En sede jurisdiccional, el interesado debe alegar lo que el recurso respectivo

exija para obtener la suspensión".

inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Arturo Enrique Orellana
Ulloa respecto del artículo 1º de la ley Nº 19.989, en los autos rol Nº 452-2012
señaló que el principio de ejecutoriedad no afecta el derecho a la defensa que
es un elemento de la garantía del debido proceso legal:
"Resulta contrario a la lógica que el deudor alegue que no tiene derecho a

defensa porque el acto de la Tesorería es 'automático'. Sin embargo, dicho
efecto ejecutivo es solamente una consecuencia de que se trata de un acto
administrativo (artículo 3º, inciso final, y artículos 50 y 51 de la ley Nº 19.880).
Eso no significa que esté privado de defensa y medios de impugnación. El
requirente goza de tales derechos, que son principios informadores del
procedimiento administrativo. Si no ha ejercido los recursos administrativos
pertinentes, eso no se traduce en una afectación de su derecho a
defensa822";
En el "Caso Marigunga" el Segundo Tribunal Ambiental examinó la

ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos indicando que la
exigibilidad del acto administrativo constituye su regla general, la que puede
verse alterada, en aquellos casos en que una orden de la autoridad
administrativa o judicial disponga su suspensión o, cuando la ley,
expresamente, así lo disponga. Al respecto señaló:
"13. Que el artículo 62 de la Losma, dispone que 'En todo lo no previsto en la

presente ley, se aplicará supletoriamente la ley Nº 19.880'. De este modo,
822 STC Nº 2301.
714
resulta ineludible tener a la vista las disposiciones pertinentes de la citada
Ley Nº 19.880 que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos
que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado. En este
contexto, cabe tener presente en primer término el artículo 3º de la citada ley,
según el cual 'Los actos administrativos gozan de una presunción de
legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su
entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad
administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la
conociendo por la vía jurisdiccional'. Por su parte, el artículo 51 del mismo
cuerpo legal, dispone en relación a la ejecutoriedad del acto administrativo
que: 'Los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho
Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en
que una disposición establezca lo contrario o necesite aprobación o
autorización superior. Los decretos y las resoluciones producirán efectos
jurídicos desde su notificación o publicación, según sean de contenido
individual o general'. Que, a la luz de lo dispuesto en las normas
precedentes, forzoso es concluir que la exigibilidad del acto administrativo
constituye su regla general, la que puede verse alterada, en aquellos casos
en que una orden de la autoridad administrativa o judicial disponga su
suspensión o, como se verá más adelante, cuando la ley, expresamente, así
lo disponga
14. Que, por su parte, la doctrina ha señalado que la exigibilidad inmediata

del acto administrativo, o como la ha denominado la doctrina española, la
ejecutividad del mismo, 'es la cualidad inherente a todo acto administrativo
por la que éstos están dotados de fuerza obligatoria' (Rodríguez Arana
Muñoz, Jaime, La suspensión del acto administrativo, Editorial Montecorvo,
1986, p. 180). Agrega la doctrina nacional, que 'Consustancial a la idea de
exigibilidad es, entonces, la insuspensibilidad del acto, es decir, que él debe
cumplirse inexorablemente, incluso en los casos en que el acto ha sido
impugnado, mientras no haya una decisión administrativa fundada o una
resolución judicial que ordene lo contrario (art. 57 LBPA)' (Moraga Klenner,
715
Claudio, Tratado de Derecho Administrativo. La actividad formal de la
Administración del Estado, LegalPublishing, 2010, p. 102).
15. Que, cabe hacer presente que el principio de exigibilidad inmediata del
acto administrativo, no afecta los derechos y garantías del administrado,
quien siempre podrá solicitar fundadamente la suspensión de los efectos del
mismo. Así, lo ha reconocido tempranamente el Tribunal Constitucional
español, en sentencia STC 66/1984 de 6 de junio, que ha señalado que: 'La
ejecutividad de los actos sancionadores pertenecientes a la categoría de los
de este recurso no es algo indefectiblemente contrario al derecho a la tutela
judicial efectiva. En el caso presente, estando abierto el control judicial, por la
vía incidental con ocasión de la impugnación del acto, de modo que se
garantice la valoración de los intereses comprometidos por la ejecutividad, o
por la suspensión, intereses que son, junto a los de las partes en eventual
litigio, los intereses generales, y a la técnica preventiva que es propio de lo
pendiente de decisión judicial, el contenido esencial del derecho a la tutela
judicial no padece. [...] El derecho a la tutela se satisface, pues, facilitando
que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que
éste, con la información y contradicción que resulte menester resuelva sobre
la suspensión' (Rebollo Puig, Manuel et al., Derecho Administrativo
Sancionador, Editorial Lex Nova, 2010, p. 894)823.
Por otro lado, la Contraloría General de la República ha señalado que la

ejecutoriedad de los actos administrativos es la regla general salvo norma
especial:
"De esta manera, a diferencia de lo sugerido por la SMA en su presentación,

no corresponde aplicar la regla general de la inmediata ejecutoriedad de los
actos administrativos, consagrada en los artículos 3º, inciso final, y 51 de la
ley Nº 19.880, conforme a la cual los decretos y resoluciones se hacen
exigibles y pueden ser ejecutados una vez notificados o publicados, según
sean de contenido individual o general.
716
En efecto, tal como se ha expresado en los dictámenes Nº 60.656, de 2011, y
30.871, de 2016, la aludida regla de la inmediata ejecutoriedad cede cuando
una norma legal de carácter especial fija una regla distinta, como ocurre,
precisamente, con la prevista en el citado artículo 56, inciso segundo, de la
Ley Orgánica de la SMA824.
Finalmente, la jurisprudencia ha reconocido el privilegio de la autoridad

administrativa de asegurar la ejecutoriedad de sus decisiones:
"Quinto: Que en mérito en lo expuesto en los motivos que anteceden y lo

dispuesto en el artículo 2º bis letra i) de la ley Nº 18.956 y artículo 82 de la ley
Nº 20.529, se estima contrariamente a lo sostenido por el recurrente que, el
acto en contra del cual se recurre, esto es, la ejecución de la multa por parte
de la recurrida corresponde una actuación que se ejecuta dentro del ámbito
de las competencias legales que se han definido para la autoridad recurrida,
por lo cual dicha actuación, que no es un acto administrativo, sino sólo la
aplicación del descuento, decretado por el acto administrativo que no fue
objeto de recurso alguno no puede ser considerada como ilegal o arbitraria.
Sexto: Que en cuanto a la alegación efectuada en orden a que la recurrida

pretende aplicar un procedimiento de ejecución multa, sin que exista el
reglamento al que la ley le entrega la regulación de la forma, modalidad y
oportunidad para el cobro de la misma, ésta deberá ser desestimada, toda
vez, que ante el hecho reconocido por la recurrida de la inexistencia del
mencionado reglamento, se debe recurrir a la normativa de la ley Nº 19.880
que en su artículo 1º establece la supletoriedad del mismo cuerpo legal, por
lo que sería plenamente aplicable para los fines dispuestos en el artículo 82
de la ley Nº 20.529 la utilización del procedimiento señalado en el citado
estatuto825.
Por otro lado, con fecha 25 de abril de 2016, la Contraloría General de la

República, emitió el dictamen Nº 30.871, de 2016, que se pronuncia sobre la
824Dictamen Nº 4.911/2017.
825Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Temuco, rol Nº 3921-2015. Confirmada por
717
suspensión del acto administrativo sancionatorio en un caso sanitario,
estableciendo importantes criterios para el avance de una teoría general del
El caso se inicia por solicitud de dictamen de dos regulados al órgano

contralor para que este se pronuncie sobre la juridicidad de la resolución
administrativa que resuelve un recurso administrativo contra el acto
sancionatorio sanitario, que en lo importante señala: "Suspéndase la
prescripción del acto administrativo recurrido, a partir de la fecha de
interposición del recurso que por este acto se resuelve". Sobre lo anterior la
Contraloría General de la República, fija importantes criterios:
En primer término, el dictamen del órgano contralor reafirma la regla general

sobre los efectos de los actos administrativos, impuesta en los artículos 3º y 51
de la LBPA, esto es, que los actos administrativos gozan de una presunción de
legalidad; y por consecuencia, se hacen exigibles y pueden ser ejecutados
desde su notificación. En suma, dispone las reglas de ejecutividad y
ejecutoriedad de los actos administrativos, salvo norma especial. Al respecto
señala:
"Al respecto, cabe señalar que de acuerdo con los artículos 3º, inciso final, y
51 de la ley Nº 19.880, la regla general es que un acto administrativo causa
ejecutoriedad —es decir, se hace exigible y puede ser ejecutado— una vez
notificado o publicado, según sea de contenido individual o general.
En el mismo sentido, el inciso primero del artículo 57 de la citada ley,

previene que la interposición de los recursos administrativos no suspenderá
la ejecución del acto impugnado.
Ahora bien, la aludida regla de la inmediata ejecutoriedad cede cuando una

disposición legal establece lo contrario [...]".
En segundo término, la Contraloría General de la República afirma que el

acto administrativo sancionatorio, excepcionalmente, puede dejar de producir
sus efectos, en razón de las condiciones señaladas en el inciso final del artículo
3º y el inciso segundo del artículo 57 de la LBPA. Ambas normas, disponen que
718
se puede suspender el acto administrativo en la vía impugnatoria administrativa
o jurisdiccional, cuando el acto causa daño irreparable o hace imposible el
cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso. En este
sentido señala el dictamen:
"Por otra parte, las posibilidades de ejecutar el acto administrativo pueden

verse alteradas en el evento que la autoridad administrativa, conociendo de
alguno de los recursos que el ordenamiento contempla y en razón de lo
establecido en los artículos 3º, inciso final, y 57, inciso segundo, de la ley
Nº 19.880, resuelva la suspensión de la ejecución del acto impugnado (aplica
dictámenes Nº 30.070, de 2008, y 60.656, de 2011)".
En tercer término, el dictamen regula la legitimación activa de la suspensión

de los efectos del acto administrativo sancionador. Señalando que la
suspensión podrá ser fijada por la autoridad administrativa de oficio o por
solicitud fundada de la parte interesada. Lo importante, es que agrega, un
tercer fundamento legal de la suspensión, el artículo 32 de la LPA que regula
las medidas provisionales. Así señala:
"Sobre este punto y en concordancia con el aludido dictamen Nº 60.656, de

2011, es pertinente señalar que tal suspensión no sólo puede ser ordenada a
petición fundada del interesado, como indica el inciso segundo del artículo 57
de la ley Nº 19.880, sino también de oficio por la autoridad, comoquiera que
acorde al artículo 32 de ese mismo texto legal, los órganos administrativos
están habilitados para adoptar las ´medidas provisionales´ que estimen
oportunas ´para asegurar la eficacia de la decisión que pudiera recaer´ en el
procedimiento".
En cuarto término, fija el objeto de la suspensión del acto administrativo

sancionador, y es enfático en afirmar, que la suspensión del acto debe ser
íntegra y por tanto no parcial:
"Como se puede apreciar, lo que autoriza la preceptiva —en la medida, por

cierto, que concurran los presupuestos que ella señala—, es que la entidad
administrativa disponga la suspensión de los efectos del acto en forma
719
general, sin que corresponda que aquella se ordene única y específicamente
respecto de la prescripción".
Finalmente, el órgano contralor concluye la regulación de la suspensión de

los actos administrativos sancionadores, señalando que su suspensión sólo es
procedente durante la sustanciación del recurso respectivo; no pudiendo
disponerse con efecto retroactivo en la resolución que resuelva el recurso
administrativo:
"Enseguida, es menester puntualizar que de lo prescrito en la normativa que

rige la materia, en especial el artículo 32 de la ley Nº 19.880, se deduce que
la suspensión de los efectos del acto impugnado ha de disponerse durante la
sustanciación del recurso respectivo, y no al resolver este, como ha ocurrido
con las resoluciones exentas de la Seremi que se cuestionan en la especie.
A su turno, resulta pertinente precisar que el acto administrativo que ordene

la suspensión de los efectos de aquel que ha sido recurrido, debe ajustarse a
lo previsto en el artículo 52 de la ley Nº 19.880, que indica que 'los actos
administrativos no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando produzcan
consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de
terceros'.
En razón de lo expuesto, se concluye que las suspensiones dispuestas en las

resoluciones exentas Nº 6.391 y 7.405, de 2015, de la Seremi, no se ajustan
a la preceptiva en comento".
En suma, el dictamen emitido es trascendente, ya que como se ha señalado

con anterioridad, por regla general el examen del derecho administrativo
sancionador estaba centrado en los elementos sustantivos de la sanción
administrativa; pasándose lentamente, a un análisis adjetivo, fijando reglas o
criterios comunes en un sistema que carece de unificación normativa.
Concluyendo, no existe un sistema uniforme sobre la materia —ejecutividad y

ejecutoriedad del acto administrativo sancionador—, y sólo es posible afirmar
que en el último periodo el recurso judicial suspende la aplicación de la sanción
administrativa. Así, a juicio del autor, y en atención de la naturaleza del acto
720
administrativo sancionador, la interposición de recursos administrativos o
judiciales, siempre deben suspender los efectos del acto administrativo.
721
CAPÍTULO IV PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
A. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
El procedimiento administrativo sancionado podrá iniciarse de oficio por la

autoridad administrativa, cuando tome conocimiento por cualquier medio de
hechos u omisiones que constituyen infracciones administrativas de su
competencia.
Asimismo, el procedimiento podrá iniciarse a solicitud de un órgano sectorial,

en tanto remite información valiosa sobre eventuales infracciones
administrativas de competencia de otro órgano público.
Finalmente, la autoridad administrativa podrá iniciar el procedimiento

sancionador por la existencia de una denuncia que informe la existencia de
hechos u omisiones que contravienen la normativa administrativa y que tenga
mérito y seriedad suficiente, a juicio de la autoridad. La doctrina distingue entre
iniciación del expediente sancionador y la iniciativa para su promoción:
"Una cosa es, pues, la iniciación del expediente sancionador y otra bien
distinta la iniciativa para su promoción, la cual, subordinada al conocimiento
de la posible comisión de una infracción administrativa (notitia criminis),
pueda dar lugar a que el órgano competente incoe el correspondiente
procedimiento.
En suma, la iniciación del expediente sancionador únicamente puede

realizarse por acuerdo del órgano competente (art. 64 LPAC), acuerdo cuya
emisión podrá venir motivada en atención a las distintas iniciativas de las que
722
se hacen eco los arts. 58 a 63 LPAC (a saber, iniciación por propia iniciativa
del órgano competente, o como consecuencia de la emisión de una orden
superior, o de una petición razonada provenientes de otros órganos, o por la
interposición de una denuncia a cargo de algún particular)826.
Así, el procedimiento administrativo sancionador se inicia cuando la autoridad

administrativa competente conoce la notitia criminis o toma conocimiento de
infracciones administrativas.
En el presente apartado se analizarán los conceptos de cada una de estas

formas de inicio, sus antecedentes normativos y los requisitos y condiciones
que deben cumplir, para que la autoridad sancionadora determine el inicio de
un procedimiento sancionador, y adopte todas las medidas pertinentes para el
esclarecimiento de los hechos u omisiones que le han sido informadas, y
pueden contravenir el ordenamiento jurídico administrativo.
I. Iniciación de oficio
1. Concepto
El procedimiento administrativo sancionador se podrá iniciar de oficio por la

autoridad administrativa cuando tome conocimiento por cualquier medio de
hechos u omisiones que puedan ser constitutivos de infracciones
administrativas de su competencia. En este sentido, se ha señalado:
"Se entiende por tal concepto la actuación derivada del conocimiento directo
o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del
723
procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de
iniciación827.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 29 de la LPA, que considera la

denuncia y la solicitud de un órgano sectorial como una de las formas de iniciar
un procedimiento, se analizarán separadamente, al inicio de oficio del
procedimiento sancionador, con objetos estrictamente académicos.
La autoridad sancionadora, tomando conocimiento de hechos u omisiones

que puedan constituir infracciones administrativas, podrá abrir un período de
información previa o podrá disponer la realización de acciones de fiscalización
sobre el presunto infractor con el fin de conocer las circunstancias del caso
concreto y la conveniencia de iniciar o no la instrucción del procedimiento
En materia sancionadora, este período de informaciones previas o de

fiscalización permite a la autoridad adoptar todas las medidas y diligencias que
estime pertinentes, para determinar la procedencia de formular cargos a un
presunto infractor. En efecto, estas medidas le permitirán esclarecer los hechos
u omisiones constitutivos de infracción, el lugar donde se efectuó la comisión
de la infracción, la determinación del presunto infractor, los efectos de la
infracción administrativa, etc.
Para lo cual la autoridad podrá solicitar a sus funcionarios o a otra autoridad

administrativa que esté coordinada en la protección del bien jurídico
encomendado por la legislación fiscalizar al regulado. En este sentido, la
"Por otra parte el órgano competente para decidir la iniciación de un

procedimiento, puede, antes de adoptar tal decisión, abrir con carácter previo
un período de información con el fin de conocer las circunstancias del caso
concreto y la conveniencia de iniciar el procedimiento (artículo 29). Estas
actuaciones previas no constituyen propiamente el procedimiento
827 Ibid., p. 1537.
724
administrativo, sino que son antecedentes que pueden servir para abrir o no
el procedimiento. Por ello no producen los efectos jurídicos materiales de la
iniciación, como pueden ser el comienzo del plazo para resolver. Sin
embargo, es posible que esta etapa al ser particularmente desformalizada
pueda ser utilizada como modelo de negociación de las decisiones
administrativas, precisamente aquellas más complejas en donde existen
variados grupos de interés. Ésta es una de las experiencias exitosas en el
derecho comparado, durante la década de los 90, para incorporar modelos
de colaboración de los administrados y sobre todo entre los administrados,
para obtener decisiones más ágiles y legítimas, sobre todo, en conflictos
sociales828.
Cabe tener presente que existen normas de procedimientos administrativos

sancionadores que señalan que el procedimiento administrativo sancionador se
inicia con la formulación de cargos, como indica, por ejemplo, el artículo 22 de
la Ley Nº 19.913, que Crea la Unidad de Análisis Financiero, o el artículo
decimosexto del decreto Nº 1.358, del Ministerio del Interior, de 17 de abril de
2007. No obstante, esa afirmación hace referencia al inicio de la etapa de
instrucción, en tanto siempre existe una etapa anterior en que la autoridad
administrativa toma conocimiento de eventuales infracciones y adopta una
serie de decisiones administrativas internas o externas, que son previas a la
formulación de cargos. Como son la designación de funcionario responsable
del proceso sancionador, la adopción de medidas cautelares, la adopción de
medidas o diligencias de fiscalización, etc.
Así, el límite temporal previo a la formulación de cargos es la prescripción de

la infracción administrativa. Así, no procede formular alegaciones de
decaimiento del procedimiento administrativo de fiscalización u otro, porque el
límite está en la prescripción.
La importancia de fijar la etapa exacta de inicio del procedimiento

sancionador se relaciona con el hito que determina el inicio del plazo de seis
meses que puede durar el procedimiento administrativo, que, para efectos de
828 CORDERO, Luis (2003), p. 114.
725
un procedimiento sancionador, se computa desde la formulación de cargos.
Así, desde la formulación de cargos se podrá esgrimir como argumentos, en
caso de dilaciones indebidas, el decaimiento del procedimiento administrativo
sancionador o la caducidad, dependiendo de las normas aplicables y vigentes
en los sectores de referencia.
2. Fundamento
La autoridad administrativa sancionadora tendrá la potestad de iniciar de

oficio del procedimiento sancionador y adoptar todas aquellas medidas que el
legislador le concede durante su sustanciación, con el objeto, por una parte, de
resguardar el bien jurídico que puede encontrarse el peligro o sujeto a algún
daño, y, por otro lado, para asegurar el cumplimiento de la normativa sectorial.
El artículo 29 de la LBPA regula el inicio del procedimiento administrativo, sin

perjuicio de las normas especiales de procedimientos administrativos
sancionadores que se vinculen a la materia, que dispone similares requisitos y
contenido, como es el artículo 47 de la Ley Orgánica de la Superintendencia
del Medio Ambiente; el artículo 55 de la ley Nº 20.657, que modifica en el
ámbito de la sustentabilidad de recursos hidrobiológicos, acceso a la actividad
pesquera industrial y artesanal y regulaciones para la investigación y
fiscalización; la ley general de pesca y acuicultura contenida en la ley
Nº 18.892 y sus modificaciones, y el artículo 5º de la Ley Nº 20.585, sobre
Licencias Médicas, entre otros.
II. Iniciación por solicitud de órgano sectorial
726
1. Concepto
El procedimiento administrativo sancionador se podrá iniciar por solicitud de

un órgano sectorial, ya sea que éste remita antecedentes que contengan una
descripción específica de hechos constitutivos de infracción que haya podido
conocer en el ámbito de su competencia o por la derivación de denuncias
ciudadanas u otros antecedentes conforme el artículo 14 de la LBPA.
La iniciación de un procedimiento sancionador por solicitud de un órgano

sectorial es bastante común en nuestro derecho, en efecto, en materia
ambiental en muchas ocasiones órganos sectoriales con competencia
vinculada al derecho ambiental, derivan antecedentes a la Superintendencia
del Medio Ambiente por tomar conocimiento de infracciones que son de su
competencia, como lo ha realizado la Dirección General de Aguas, la
Superintendencia de Servicios Sanitarios, entre otros. Lo anterior se funda,
asimismo, en lo señalado en el artículo 59 de la Ley Orgánica de la
Superintendencia del Medio Ambiente829.
No obstante, esta circunstancia no sólo acontece en materia ambiental; en

efecto, hay diversos canales de comunicación entre organismos públicos que
les permiten iniciar procedimientos administrativos sancionadores por las
presentaciones de órganos sectoriales, como ocurre en la Superintendencia de
829"Artículo 59.- Iniciado un procedimiento administrativo sancionador por parte de la

Superintendencia no podrá ningún organismo sectorial con competencia ambiental, por los
mismos hechos, iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio de competencias propias
o denunciarlos a la justicia civil, a menos que la Superintendencia se declare incompetente.
Los organismos sectoriales con competencia ambiental que, en el ejercicio de sus funciones,
tomen conocimiento de estas infracciones estarán obligados a denunciarlos a la
Superintendencia. En caso de que alguno de estos organismos iniciare un procedimiento
respecto de materias que son competencia de la Superintendencia, ésta, de oficio o a petición
de interesado, podrá solicitarle que se declare incompetente y le remita todos los antecedentes
para iniciar el procedimiento respectivo".
727
Valores y Seguros, la Unidad de Análisis Financiero y la Superintendencia de
Educación, por nombrar algunos, en que otros órganos expertos y
especializados en materias regulatorias les derivan antecedentes para iniciar
procesos de investigación y sanción.
Este inicio de procedimiento no sólo se limita a órganos de la administración

del Estado, también en muchas ocasiones órganos autónomos
constitucionales, como son el Ministerio Público y la Contraloría General de la
República solicitan a los órganos sancionadores el uso de sus potestades y el
inicio de investigaciones administrativas dentro de su órbita de competencia.
2. Fundamento
Lo anterior se funda en el principio de coordinación830. El principio de

coordinación es aquel que propende a la unidad de acción de la autoridad
administrativa, relacionando todos los esfuerzos de los órganos públicos en
miras a satisfacer el bien común. Lo anterior, para evitar la duplicidad de
funciones, la interferencia de competencias, y el mal uso de los bienes
830 Por otro lado, el principio de coordinación se encuentra reconocido en nuestro

ordenamiento jurídico en diversas normas. La Carta Fundamental en su artículo 33 faculta al
Presidente de la República para encomendar a uno o más Ministros la coordinación de la labor
que corresponde a los Secretarios de Estado y las relaciones del Gobierno con el Congreso
Nacional. Asimismo, el artículo 112 permite al intendente la coordinación, supervigilancia o
fiscalización de los servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones
administrativas que operen en la región. Finalmente, el artículo 113 dispone que la ley indicará
fórmulas de coordinación para la administración de todos o algunos de los municipios, con
respecto a los problemas que les sean comunes, así como entre los municipios y los demás
servicios públicos.
Por otro lado, la ley Nº 18.575 también regula el principio de coordinación de los órganos de
la administración del Estado; así, el artículo 3º lo identifica como un principio del actuar de los
órganos públicos. Por otro lado, el artículo 5º inciso segundo exige a los órganos públicos
cumplir sus labores coordinadamente, evitando la duplicidad de funciones, y el artículo 21
faculta a los Ministros para coordinar el actuar de los servicios y organismos que están bajo su
dependencia, sin perjuicio de otras menciones que hace la normativa respecto al principio, que
son coherente con lo señalado en la Carta Fundamental.
728
públicos, al ejercerse las competencias sin criterios de eficiencia y eficacia.
Asimismo, el principio de coordinación cumple un rol esencial en el
procedimiento administrativo, en tanto, considera la experiencia técnica de
cada órgano de la administración del Estado. En efecto, uno o más órganos de
la administración del Estado distintos al que substancia el procedimiento
administrativo pueden apoyar la tramitación de un procedimiento por otro
órgano, por ejemplo, a través de la emisión de informes, la comisión de servicio
de funcionarios expertos al órgano sustanciador, la encomendación de
funciones fiscalizadoras, entre otras materias, que ratifican la unidad armónica
del actuar de la administración del Estado.
El principio de coordinación ha sido definido por la doctrina poniendo énfasis

en la coherencia del actuar público y en la consecución de logros comunes. En
este sentido se ha señalado:
"En síntesis, la coordinación es un proceso de gestión que implica una acción

destinada a garantizar la sujeción de las partes de un sistema a un orden o
supuesto básico común que introduciendo coherencia en la actividad de cada
una, conduzca al logro de un propósito u objetivo que es pertinente, o a la
manera de lograrlo831.
El inicio del procedimiento administrativo sancionador por solicitud de un

órgano sectorial se encuentra reconocido en el artículo 29 de la LBPA, sin
perjuicio de normativas especiales que lo regulen, como por ejemplo el artículo
51 de la Ley Nº 20.529, sobre el Sistema Nacional de Aseguramiento de la
Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización, que
señala que en el caso de denuncias que le comuniquen el Ministerio de
Educación o la Agencia a la Superintendencia de Educación, ésta ordenará
729
directamente la formulación de cargos y la instrucción del respectivo proceso
sancionador.
III. Iniciación por denuncia
1. Concepto
El procedimiento sancionatorio puede iniciarse en razón de una denuncia,

que corresponde a la solicitud escrita u oral realizada por una o más personas
naturales o jurídicas dando a conocer hechos u omisiones que eventualmente
constituyen una infracción administrativa, solicitando a la autoridad que adopte
todas las medidas y diligencias que sean necesarias para terminar con esa
infracción y restablecer el ordenamiento administrativo.
La denuncia se encuentra definida en la Ley Nº 20.529, sobre el Sistema

Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y
Media y su Fiscalización, que señala:
"Artículo 58.- Para los efectos de esta ley la denuncia es el acto escrito u oral
por medio del cual una persona o grupo de personas directamente
interesadas y previamente individualizadas ponen en conocimiento de la
Superintendencia una eventual irregularidad, con el objeto de que ésta
investigue y adopte las medidas que correspondan".
2. Fundamentos
El inicio del procedimiento sancionatorio por vía de denuncia se funda en el

derecho de petición del artículo 19 Nº 14 de la Constitución Política de la
730
República, que concede a las personas el derecho de presentar peticiones a la
autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra
limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes.
Asimismo, la denuncia es un medio que permite un actuar administrativo más

eficaz y eficiente, en tanto permite a la autoridad conocer de hechos u
omisiones constitutivos de infracción por la comunidad, permitiéndole
administrar idóneamente los bienes públicos, para determinar nuevas
infracciones administrativas.
La figura de la denuncia se encuentra expresada en la normativa general, en

el artículo 29 de la LBPA, que la incluye dentro de las formas o vías por las que
un organismo administrativo puede dar, de oficio, comienzo a un procedimiento
administrativo.
Por otra parte, los requisitos para su presentación, los plazos específicos de
tramitación y los efectos que ésta produce dentro de un procedimiento
sancionatorio se encuentran regulados en las distintas leyes especiales que los
regulan. Así, podemos mencionar los artículos 21 y 47 de la Ley Orgánica de la
Superintendencia del Medio Ambiente; el artículo 57 de la ley Nº 20.529, que
reglamenta la Superintendencia de Educación; el artículo 55 de la ley
Nº 19.995, que regula el procedimiento de la Superintendencia de Casinos y
Juegos, entre otras.
4. Requisitos
Los requisitos que debe verificar la denuncia para dar curso al procedimiento
dependerán de la regulación que las distintas leyes especiales realicen.
731
Sin embargo, es posible sostener que de los distintos cuerpos legales se
desprenden requisitos comunes, tales como:
— Deberá formularse por escrito o constar en el expediente administrativo;
— Individualización del denunciante y su respectiva suscripción, que en

ciertos casos debe tener interés en la materia832;
— Descripción de los hechos que se estiman constitutivos de infracción

precisando el lugar y el tiempo de su comisión.
Asimismo, es posible determinar un cuarto elemento que no constituye un

requisito, pues sólo se debe indicar, en caso de ser posible, la identificación del
presunto infractor. Tales requisitos se encuentran enumerados en diversas
leyes especiales o cuerpos normativos, tales como el artículo 47 de la Ley
Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente; el artículo 55 de la Ley
Nº 19.995, que Establece Bases Generales para la Autorización,
Funcionamiento y Fiscalización de Casinos de Juegos; el artículo 51 de la Ley
Nº 19.884, sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral; el artículo
10 del decreto Nº 119, de 1989, del Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción, que Aprueba Reglamento de Sanciones en Materia de
Electricidad y Combustibles, entre otros.
Luego la autoridad administrativa, al cumplirse estos requisitos generales,

podrá hacer un examen de fondo y mérito de la denuncia. En primer término, la
entidad pública establecerá si los hechos u omisiones corresponden a
infracciones de su competencia, pues en virtud del principio de inexcusabilidad
establecido en el artículo 14 de la LBPA, en caso de no tener competencia para
conocer de dichas infracciones, los antecedentes deberán ser remitidos al
organismo al que la ley le otorgue facultad seguir el procedimiento.
Verificados dichos requisitos, el organismo determinará si los hechos

comunicados revisten la seriedad y mérito suficiente para la iniciación de un
832Es el caso del artículo 10 de la Ley Nº 20.071, que crea el Registro Nacional de Revisores
Independientes de Obras de Edificación.
732
procedimiento sancionatorio. Lo anterior ha sido indicado de forma explícita en
alguna de las leyes especiales citadas anteriormente, pero se desprende, en lo
general, del hecho de encontrarse tratado el caso de la denuncia en el artículo
29 de la LBPA, dentro de los casos de iniciación de oficio del procedimiento. De
este modo, la autoridad administrativa es la llamada a calificar el contenido de
la denuncia y determinar la procedencia de una formulación de cargos, la
ejecución de acciones de fiscalización o, derechamente, el archivo de los
antecedentes.
Son dos los conceptos fundamentales para la calificación de la denuncia: la

"seriedad" y el "mérito", pues es a través de estos baremos normativos que el
órgano público puede establecer la necesidad de iniciar un procedimiento.
Dichos conceptos no han sido acabadamente definidos por la doctrina o la

legislación en relación a esta materia. Es por ello que podemos entender que
por "seriedad" nos referimos a la verdadera intención del denunciante en la
iniciación de un procedimiento de sanción833, quedando muy ligado al
cumplimiento de los requisitos de la denuncia y a la posible veracidad de los
hechos relatados o los antecedentes presentados. Por otra parte, el "mérito" es
un juicio de hecho que debe efectuar el órgano, estimando la necesidad de dar
comienzo a un procedimiento en relación al estricto cumplimiento de sus
funciones, atendidos los antecedentes presentados, su fundamentación y
verosimilitud de los hechos relatados.
Por ejemplo, la Superintendencia de Casinos de Juego tiene la obligación de

fiscalizar y sancionar las infracciones en que los sujetos regulados —los
casinos y salas de juego— puedan incurrir. De este modo, si se presentare una
denuncia debidamente fundada y con antecedentes verificables sobre una
determinada conducta infraccional, la autoridad administrativa deberá
determinar si desatenderla corresponde a la omisión del ejercicio de sus
deberes legales. De ser así, se entiende que la denuncia tiene el mérito
833 De forma similar a la "seriedad de la oferta" exigida por el Código de Comercio para la
formación del consentimiento, o sobre los instrumentos de garantía en materia de compras
públicas, que prestan caución en caso de que el oferente adjudicado decida no perseverar en
su intención de contratar o no se encuentre en condiciones de hacerlo.
733
suficiente para iniciar un procedimiento de sanción o, al menos, una
investigación que permita esclarecer los hechos y evaluar su veracidad.
Finalmente, si la denuncia no tuviere la seriedad o el mérito suficiente, la

entidad pública podrá proceder al archivo fundado de dicha presentación,
poniendo en conocimiento de ello al denunciante, quien en razón de las normas
generales podrá interponer los recursos que franquea la ley por tratarse de una
resolución que pone término al procedimiento.
En este sentido, el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, en el "Caso

Federación de Sindicatos de Trabajadores Independientes, Pescadores
Artesanales y Buzos Mariscadores" cuestiona a la autoridad por archivar una
denuncia por medio de un oficio:
"Cuarto: Que, en primer término y antes de analizar el mérito de la

reclamación planteada, debe hacerse presente que si bien el acto recurrido
se encuentra formalmente en un Oficio Ordinario, el contenido del mismo
corresponde a una decisión de un órgano de la Administración que tiene
efectos sobre terceros que, conforme lo establecido en el artículo 47 de la
Losma, debe expresarse mediante una resolución fundada. Resulta objetable
que, en todo el expediente acompañado por la SMA, no se contenga un solo
acto administrativo que tenga formalmente la denominación de
'Resolución'834.
Asimismo, si tiene mérito y seriedad suficiente, igualmente se deberán

adoptar medidas que aseguren la efectividad de lo denunciado.
La doctrina sobre las denuncias anónimas ha señalado la radical

inadmisibilidad:
"En primer lugar, la radical inadmisibilidad en el Derecho Administrativo

sancionador de las conocidas como las denuncias anónimas, las cuales, ello,
no obstante, quizás puedan ocasionar la realización de actuaciones previas
y, a la postre, la eventual iniciación del procedimiento sancionador, pero la
834 En este sentido: Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-14-2014.
734
iniciativa de ese expediente ya no obedecerá la iniciativa de una denuncia,
sino a la propia iniciativa de la unidad competente835".
Finalmente, algunas leyes otorgan al denunciante la calidad de interesado en

el procedimiento administrativo sancionador. Lo anterior acontece, por ejemplo,
en la Ley Orgánica de la Superintendencia de Medio Ambiente, cuestión que ha
sido analizada por el Segundo Tribunal Ambiental, que ha señalado:
"Décimo: Que el artículo 21 de la Losma dispone claramente que, en el caso

que un procedimiento administrativo sancionador se iniciare por denuncia, el
denunciante tendrá para todos los efectos legales la calidad de interesado en
el respectivo procedimiento administrativo [...].
Undécimo: Que, al respecto, es necesario tener presente que el artículo 21

de la Ley Nº 19.880, precisa que interesados en el procedimiento
administrativo son quienes: i) lo promuevan como titulares de derechos o
intereses individuales o colectivos; ii) los que sin haber iniciado el
procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte; y iii) aquellos cuyos intereses
individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se
apersonen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
Por lo tanto, en este caso, es la propia ley (art. 21 de la Losma) la que ha
puesto al denunciante en calidad de interesado en el procedimiento
administrativo sancionador, y lo ha hecho 'para todos los efectos legales'.
Duodécimo: Que de la definición de interesado contenida en el artículo 21 de

la ley Nº 19.880, se sigue que el denunciante interesado en un procedimiento
administrativo sancionador tiene, a lo menos, un derecho o interés que puede
ser afectado por la resolución que se dictará en el respectivo procedimiento.
Es decir, respecto del denunciante es la propia ley la que reconoce una
eventual relación de afectación entre su derecho o interés y la resolución
absolutoria o sancionatoria que ponga término al proceso sancionatorio,
siendo en este contexto y en su calidad de interesado que se le permite
735
hacer valer una pretensión frente a la autoridad administrativa. En este caso,
el denunciante interesado solicitó que se calificara la gravedad de las
infracciones de la Compañía de una determinada manera y que se le
aplicaran determinadas sanciones836.
Lo señalado se encuentra ratificado por el Tribunal Constitucional en la

sentencia sobre el control de constitucionalidad del proyecto de ley sobre
fortalecimiento y transparencia de la democracia, correspondiente al boletín
Nº 9790-07, donde examina la denuncia, sus requisitos y la posibilidad de
archivarla por la autoridad pública:
"Centésimo vigésimo tercero.- Que no compartimos dicho cuestionamiento

por lo siguiente.
En primer lugar, lo que realiza el particular es una denuncia. Por lo mismo,

sólo pone en conocimiento de la autoridad el hecho de eventualmente haber
ocurrido una infracción. Quien hace una denuncia no tiene necesariamente el
propósito de hacerse parte y de acompañar el procedimiento hasta el final.
En tal sentido, resulta pertinente que se exija que ésta sea seria, es decir,
que sea real, sin engaño, doblez o disimulo; también que sea plausible, o sea
atendible. Y que tenga mérito suficiente. Es decir, tenga los antecedentes
que permitan iniciar un procedimiento;
Centésimo vigésimo cuarto.- Que, en segundo lugar, no es muy distinto a lo

que sucede en materia penal y administrativa. En materia penal, hasta la
querella puede ser declarada inadmisible (artículo 114, Código Procesal
Penal). Incluso el Ministerio Público puede no iniciar una investigación
(artículo 168) o puede abandonar la ya iniciada (artículo 170). En materia
administrativa, por su parte, el artículo 29, inciso segundo de la ley Nº 19.880,
permite que antes de iniciar el procedimiento, el órgano competente abra un
período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del
caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Ello
736
obedece a la obligación que tiene la autoridad que una vez iniciado el
procedimiento, lo tiene que concluir (artículo 8º)837".
837 STC Nº 2981.
737
B. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
La instrucción del procedimiento sancionador es la etapa del procedimiento

que contiene la formulación de cargos, la defensa del imputado, vía descargos
o allanamiento, y la existencia de un término probatorio sobre los hechos
sustanciales, controvertidos y pertinentes del procedimiento sancionador, que
se vinculan a las cuestiones oscuras o dudosas que mantiene la autoridad
sobre el objeto del procedimiento.
Todas estas cuestiones serán analizadas en el presente apartado.
I. Sobre la separación de funciones entre la instrucción del procedimiento

sancionador y la aplicación de la sanción administrativa
1. Concepto
Así, y reiterando lo afirmado en anteriores apartados, la competencia es la

medida o fracción de la potestad pública que corresponde a cada entidad y a
cada órgano o, si se prefiere, es el conjunto de facultades, poderes,
atribuciones y responsabilidades que corresponden a una determinada entidad
administrativa o a un determinado órgano con relación a los demás. Como tal,
es un elemento esencial de todo ente y de todo órgano, presupuesto de su
lícita actividad y límite de la misma838.
La competencia posee requisitos de existencia y de ejercicio. En lo relevante

al análisis de la presente sección cabe reflexionar sobre las condiciones de
ejercicio. Un apropiado ejercicio competencial se acredita con la satisfacción de
738
los elementos de materia, territorio, tiempo y grado consagrados en el
ordenamiento jurídico administrativo.
El elemento de competencia de la materia o ratione materiae se refiere al tipo

de atribuciones, funciones o competencias que están fijadas a un órgano
administrativo. Las competencias en razón de la materia no sólo se refieren al
conjunto de atribuciones estrictas que tiene un órgano administrativo, sino, al
conjunto de facultades que tienen las organizaciones internas de los órganos
de la administración del Estado.
En efecto, la LBGAE establece las normas generales de administración

interna de los Ministerios y Servicios Públicos, estableciendo, por un lado, la
atribución de los jefes de servicio de concretar la administración interna del
Ministerio o Servicio Público, y, por otro lado, la estructura jerárquica de
divisiones, departamentos, secciones, oficinas u otras que componen la
administración, como mecanismo de reparto de funciones y responsabilidades,
conforme lo señalado en los artículos 18 y siguientes de la LBGAE.
Asimismo, las normas especiales administrativas también pueden disponer

funciones o atribuciones especiales a las distintas organizaciones o estructuras
internas de un Ministerio o Servicio Público.
Por ejemplo, la Superintendencia de Medio Ambiente es un órgano de la

administración del Estado dotado de potestades de fiscalización, sanción,
regulación y asistencia al cumplimiento. Se encuentra regulado en la LOSMA,
que fija sus atribuciones y competencias específicas en la protección del bien
jurídico medio ambiente.
En este sentido, el artículo 2º de la LOSMA le encomienda la ejecución,

organización, coordinación y seguimiento de la fiscalización de diversos
instrumentos ambientales, al señalar:
"La Superintendencia del Medio Ambiente tendrá por objeto ejecutar,

organizar y coordinar el seguimiento y fiscalización de las Resoluciones de
Calificación Ambiental, de las medidas de los Planes de Prevención y, o de
Descontaminación Ambiental, del contenido de las Normas de Calidad
739
Ambiental y Normas de Emisión, y de los Planes de Manejo, cuando
corresponda, y de todos aquellos otros instrumentos de carácter ambiental
que establezca la ley".
Para el cumplimiento de dicho objeto, la Losma dota a la autoridad

administrativa de amplias potestades de fiscalización que se encuentran
reguladas en el artículo 3º de la Losma, y, en especial, en el título II de la
Losma, que regula la fiscalización ambiental. Asimismo, se concede a la
autoridad ambiental una potestad administrativa sancionadora; en razón de
eso, por un lado, se fija un procedimiento administrativo sancionador especial,
es decir, regula el aspecto adjetivo o procedimental de la sanción
administrativa, y, por otro lado, establece las sanciones que proceden en
relación a la infracción de los instrumentos ambientales establecidos en el
artículo 2º de la Losma, fijando el aspecto sustantivo de las sanciones
administrativas. Esto se encuentra regulado, en especial, en el título III de la
Losma, sobre las infracciones y sanciones.
Asimismo, el legislador optó por que el ejercicio de las potestades de

fiscalización y sanción de los instrumentos ambientales del artículo 2º de la
Losma se ejercieran por unidades distintas de la Superintendencia. La situación
antes descrita es conocida en el procedimiento administrativo sancionador
como la "separación de funciones" o "muralla china", según la cual existe una
división o reparto de funciones entre la fiscalización, la instrucción del
procedimiento sancionador y la aplicación de la sanción administrativa.
Así, el artículo 7º de la Ley Orgánica de la Superintendencia de Medio

Ambiente señala:
"Artículo 7º.- A las oficinas regionales les corresponderá ejercer, dentro del
territorio de su competencia, las funciones y atribuciones que, siendo
competencia de la Superintendencia, les sean delegadas por el
Superintendente.
Las funciones de fiscalización e instrucción del procedimiento sancionatorio y

la aplicación de sanciones estarán a cargo de unidades diferentes.
740
El Superintendente tendrá la atribución privativa e indelegable de aplicar las
sanciones establecidas en la presente ley".
Una de las grandes dudas legislativas en la tramitación era que se dotaba a

una autoridad administrativa de la potestad de fiscalizar y sancionar los
incumplimientos de los instrumentos ambientales, siendo acusador y juez en el
mismo evento. Cuestión que, a juicio de algunos legisladores y expertos,
atentaba gravemente contra la garantía del debido proceso legal del artículo 19
Nº 3 de la Carta Fundamental. Al respecto se señaló:
"Por otra parte, señalaron que se observa en el proyecto de ley un

procedimiento de fiscalización y sanción carente, de garantías procesales
para el regulado. La formulación de procedimientos de fiscalización y sanción
debe respetar principios procesales de debido proceso como derecho a
defensa y ponderación objetiva de la prueba839.
"Asimismo, las tendencias regulatorias modernas tienden a establecer una

clara separación entre las facultades de fiscalización y la potestad
sancionatoria. En este contexto estimamos indispensable la mantención de la
nueva Superintendencia del Medio Ambiente como un organismo fiscalizador
eficaz y otorgar la potestad sancionatoria a tribunales ambientales
especializados. Sólo así se evitará que la Superintendencia sea, al mismo
tiempo, juez y parte, y que el derecho de los regulados a un debido proceso
sea debidamente salvaguardado. También es preocupante la ausencia de
contrapesos en las facultades que se le otorgan a la Superintendencia para
dictar medidas transitorias y precautorias o provisionales, considerando los
graves e imprevisibles efectos que de su dictación se puedan derivar o
provocar840.
Para efectos de satisfacer el estándar de la garantía del debido proceso

administrativo se optó por separar las funciones de fiscalizar, instruir el
procedimiento sancionador y sancionar. Así, el ejecutivo presentó una

840 Historia de la ley Nº 20.417, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 472.
741
indicación que resguardará absolutamente el debido proceso legal, separando
las funciones indicadas, cuestión que permitiría que la fiscalización, acusación
y sanción radicarán en estructuras o unidades diversas. En este sentido se
afirmó:
"Las funciones de fiscalización, instrucción del procedimiento sancionatorio y

la aplicación de sanciones estarán a cargo de unidades diferentes.
El Superintendente tendrá la atribución privativa e indelegable de aplicar las

sanciones establecidas en la presente ley. La Ministra Presidenta de
Conama, explicó que de esta forma se garantiza el debido proceso durante la
investigación y la eventual aplicación de sanciones. El artículo con la
indicación fue aprobado, por unanimidad841.
"e. El proyecto regula detenidamente las normas del debido proceso

administrativo con indicación exacta de cada etapa. Se incorporó una
indicación que permite distinguir entre las competencias de fiscalización,
instrucción del procedimiento y sanción842".
Para cumplir el mandato legal del artículo 7º, el Superintendente del Medio
Ambiente dictó la resolución exenta Nº 332, de 20 de abril de 2015, que
establece la organización interna. Así, las competencias de fiscalización serán
ejercidas por la División de Fiscalización, que es el área responsable de hacer
seguimiento y fiscalización del cumplimiento de los Instrumentos de Gestión
Ambiental de competencia de la Superintendencia, a través de fiscalización
directa, de la supervigilancia de la fiscalización de los servicios públicos
subprogramados y de la contratación de terceros debidamente certificados.
Elabora, gestiona y coordina la ejecución de los programas, subprogramas y
acciones de fiscalización relativas al cumplimiento de la normativa ambiental.
Asesora al superintendente en el ejercicio de su facultad para impartir normas y
841 Historia de la Ley Nº 20.417, Biblioteca del Congreso Nacional, pp. 149 y 150.
842 Historia de la Ley Nº 20.417, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 361.
742
directrices de carácter técnico, en materia de fiscalización ambiental, entre
otras atribuciones843.
Por otro lado, la instrucción de procedimientos administrativos sancionadores

la radicó en la División de Cumplimiento y Sanción, que es el área encargada
de efectuar el examen de mérito y seriedad de las denuncias y autodenuncias
presentadas, procediendo, cuando corresponda, a solicitar acciones de
fiscalización. Recibe los antecedentes de la División de Fiscalización que
constaten no conformidades de un presunto infractor. Ejecuta la instrucción de
los procedimientos administrativos sancionatorios de competencia de la
Superintendencia, la que se realizará por un funcionario que recibirá el nombre
de instructor, proponiendo al superintendente la absolución o sanción que, a su
juicio, corresponda aplicar, por medio de la emisión de un dictamen. Aprueba o
rechaza cuando corresponda, de los Programas de Cumplimiento presentados
por los presuntos infractores y propone al Superintendente la declaración de
ejecución satisfactoria de dichos programas, entre otras funciones844.
Finalmente, la potestad de sanción conforme a la Losma, corresponde

exclusivamente al Superintendente del Medio Ambiente. En este sentido, la
letra h) del artículo 4º de la Losma señala:
"El Superintendente de Medio Ambiente, quien será el Jefe de Servicio, será

nombrado por el Presidente de la República de conformidad a lo establecido
en la ley Nº 19.882.
El Superintendente contará con las atribuciones propias de un jefe de servicio

y le corresponderá especialmente: [...].
h) Aplicar las sanciones que correspondan de conformidad a lo establecido

en la ley".
843 Cfr. http://www.sma.gob.cl/index.php/quienes-somos/estructura-organica.

844 Cfr. http://www.sma.gob.cl/index.php/quienes-somos/estructura-organica.
743
La separación de funciones acontece también en otras normativas. Por
ejemplo, la Ley Nº 20.529, que regula a la Superintendencia de Educación,
señala:
"Artículo 66.- Si se detectaren infracciones que pudieren significar

contravención a la normativa educacional, el Director Regional competente,
mediante resolución fundada, ordenará la instrucción de un procedimiento y
designará un fiscal instructor encargado de su tramitación, de formular
cargos, de investigar los hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y
disponer toda otra diligencia que dé curso al procedimiento".
En materia de sanciones eléctricas, las autoridades competentes están

establecidas en el Título III del decreto Nº 119 de 1989, del Ministerio de
Economía, que Aprueba Reglamento de Sanciones en Materia de Electricidad y
Combustibles, el cual entrega diferentes potestades en relación a cada una de
las etapas del procedimiento sancionador. En este sentido, es del caso
distinguir las potestades de las Divisiones Técnicas de Electricidad y
Combustibles de las competencias del Superintendente de Electricidad y
Combustibles, en tanto Jefe Superior del Servicio. Sobre lo anterior, el artículo
7º del decreto Nº 119 establece como regla general que la instrucción de todo
el procedimiento administrativo sancionador en relación a materia eléctrica es
competencia de la División Técnica de Electricidad:
"Artículo 7º. Será competente para conocer y tramitar cualquier infracción a lo

mencionado en el artículo 1º de este reglamento, la División Técnica de
Electricidad o la División Técnica de Combustibles de SEC, según
corresponda. Las citadas Divisiones deberán finalmente proponer al
Superintendente la Resolución del caso".
Por su parte, el mismo decreto Nº 119 entrega al superintendente de

Electricidad y Combustibles las siguientes potestades en relación al
procedimiento:
"Artículo 7º. Las citadas Divisiones deberán finalmente proponer al

Superintendente la Resolución del caso.
744
Artículo 8º. La investigación se iniciará por decisión del Superintendente o del
Jefe de la División Técnica que tenga competencia para conocer el caso, sea
por propia iniciativa o por denuncia o reclamación de terceros.
Artículo 18. Contestados los cargos o vencido el término fijado para ello, o el
probatorio en su caso, hechos que se certificarán en el expediente, se
estudiarán los antecedentes para determinar si la investigación se encuentra
agotada. De no ser así, se ordenará la práctica de las diligencias que se
estimen necesarias. Cuando la investigación se encuentre agotada, se
propondrá al Superintendente un Proyecto de Resolución, debidamente
fundada, que imponga la sanción al inculpado o su sobreseimiento.
Artículo 20. Si el Superintendente considera que no se encuentra agotada la

investigación o no está de acuerdo con la sanción propuesta, devolverá los
antecedentes ordenando las diligencias que deban efectuarse, o determinará
la sanción que corresponde señalar en un nuevo proyecto de resolución".
Tal como se aprecia, de conformidad a la normativa citada, el

superintendente tiene cuatro facultades limitadas en relación al procedimiento
administrativo de sanciones eléctricas, a saber: i) Decidir el inicio de una
investigación; ii) Conocer los proyectos de Resolución que le presente la
División Técnica; iii) Resolver la aplicación de una sanción; y iv) Devolver un
proyecto de sanción, ordenando nuevas diligencias. En este sentido, de
acuerdo al decreto Nº 119, el superintendente no tiene la potestad de intervenir
de modo alguno durante la etapa de instrucción del procedimiento, como
tampoco puede tomar decisiones en relación a la formulación de cargos o
rechazo de prueba; únicamente está autorizado a ordenar nuevas diligencias.
La separación de funciones también acontece en el derecho comparado. En

este sentido, la Ley de Procedimiento Administrativo Común de España
establece la separación de funciones de instrucción del procedimiento
sancionador y la aplicación de sanciones:
"Artículo 63. Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza

sancionadora:
745
1. Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de
oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida
separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a
órganos distintos.
Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento

cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo.
2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el
oportuno procedimiento.
3. No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por

hechos conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor
persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera
resolución sancionadora, con carácter ejecutivo".
Su importancia ha sido destacada por la doctrina, que ha indicado:
"Es evidente que dicha separación funcional, al igual que acontece en el

proceso penal, opera como una garantía de imparcialidad de la autoridad
decisora derivada de la vigencia del principio acusatorio845.
"Sin duda, la LRJPAC quiso trasladar al procedimiento sancionador una de

las garantías constitucionales del proceso penal que, como tal y sólo para
ese ámbito, declaró el TC. En el proceso penal, esa garantía —que se
denomina principio 'del juez no prevenido'— persigue que el juez que
investiga el delito en las actuaciones sumariales y que, con ello, realiza
labores propias de la acusación y conoce y ha practicado actuaciones que no
deben ser las tenidas en cuenta para dictar sentencia. De este modo,
actualmente en el derecho administrativo sancionador hay normativas
administrativas especiales que han optado por distinguir las funciones de
fiscalización, instrucción del procedimiento administrativo sancionador y la
aplicación de la sanción, como un mecanismo que resguarda la garantía legal
del debido proceso administrativo, y especial, la imparcialidad. sea distinto
746
del que luego juzgue con posterioridad, pues de lo contrario se lesionaría la
exigencia del juez imparcial846.
La situación antes descrita es conocida en la jurisprudencia sobre

procedimiento administrativo sancionador como la "separación de funciones" o
"muralla china", según la cual existe un funcionario instructor del procedimiento,
y otro —normalmente el superior jerárquico— que resuelve el procedimiento
que se le presenta para su decisión final, a fin de cautelar la objetividad del
sancionador, y evitar que se confundan en una sola autoridad los roles de juez
y acusador.
Esta separación es recomendable que sea establecida también por otros

órganos administrativos, para disponer de un sistema coherente de sanción
administrativa y reguardar adecuadamente la garantía del debido proceso.
Son principalmente normas administrativas especiales o de sectores de

referencia. Por ejemplo, la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio
Ambiente.
La separación de funciones acontece también en otras normativas. Por

ejemplo, la Ley Nº 20.529, que regula a la Superintendencia de Educación,
señala:
"Artículo 66.- Si se detectaren infracciones que pudieren significar

contravención a la normativa educacional, el Director Regional competente,
mediante resolución fundada, ordenará la instrucción de un procedimiento y
designará un fiscal instructor encargado de su tramitación, de formular
cargos, de investigar los hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y
disponer toda otra diligencia que dé curso al procedimiento".
846 ALARCÓN, Lucía (2007), p. 85.
747
En materia de sanciones eléctricas, las autoridades competentes están
establecidas en el Título III del decreto Nº 119 de 1989, del Ministerio de
Economía, que Aprueba Reglamento de Sanciones en Materia de Electricidad y
Combustibles, el cual entrega diferentes potestades en relación a cada una de
las etapas del procedimiento sancionador.
3. Fundamentos
Los principales objetivos de la separación de funciones fueron establecer

garantías y mecanismos adecuados que aseguraran la imparcialidad y
objetividad en la sustanciación del procedimiento administrativo sancionador.
En efecto, se pretendía fijar límites claros entre las potestades de fiscalizar,

instruir o substanciar el procedimiento y la aplicación del procedimiento
sancionador, para evitar la contaminación o parcialidad en las decisiones
administrativas. Un remedio a la crítica constante que se hace a la
administración en sus procedimientos administrativos: que es juez y parte.
Lo anterior consta en la Historia de la ley Nº 20.417 donde la ministra

presidenta de la ex Comisión Nacional del Medio Ambiente, Ana Lya Uriarte, se
refirió a la separación de funciones:
"A la objeción de la que ya se habló, respecto a la dualidad de juez y parte

que tendría la entidad fiscalizadora, agregando que detrás de esta crítica lo
que subyace es la idea que no existiría un procedimiento verdaderamente
imparcial y objetivo al que se sometería al presunto infractor. Para abordar
esa preocupación, se estableció legalmente la separación de las funciones y
las personas que realizarán la inspección. Por otra parte, también se separó
el cuerpo instructor del proceso, de manera que no exista compromiso en
748
buscar responsabilidad de parte de quién está instruyendo el sumario, que es
el mismo que debiera fallar847.
Cuestión que se reafirma por lo señalado por el profesor de derecho

administrativo y actual Contralor General de la República, don Jorge Bermúdez
Soto:
"Las funciones de fiscalización y de instrucción del procedimiento

administrativo sancionador deben quedar a cargo de unidades distintas
(artículo 7º inciso 2º Losma). Esta separación de funciones tiene su
fundamento en el principio de imparcialidad (artículo 11 LBPA), que obliga a
la Administración del Estado a conducir los procedimientos administrativos
con objetividad. La separación de funciones daría a entender, entonces, que
una vez recibida la información obtenida producto de las labores de
fiscalización, ésta podrá derivar en un procedimiento administrativo
sancionador, siempre que pudiera estimarse que es constitutiva de infracción.
Es decir, requiere para ello que el funcionario a cargo de la instrucción del
procedimiento administrativo no se encuentre vinculado con la información
remitida por el ente fiscalizador, sea éste la unidad de fiscalización de la
propia SMA, o de un órgano sectorial, en virtud de un subprograma [...].
Separación de funciones de instrucción del procedimiento administrativo

sancionador y aplicación de la sanción. La fase de instrucción del
procedimiento administrativo sancionador concluye con el dictamen del
funcionario instructor, también denominado como fiscal. En el dictamen, el
fiscal propone al Superintendente la absolución o sanción que a su juicio
corresponda aplicar (artículo 53). La atribución de aplicar la sanción se
reserva de manera privativa al Superintendente, quien estará incluso privado
de la posibilidad de delegar su ejercicio [artículos 4º letra h) 7 inciso 3º
Losma]. Nuevamente aquí la ley quiso profundizar la garantía procedimental,
siendo a primera vista el principio de imparcialidad el fundamento de la
separación. Sin embargo, esta primera conclusión debe cuestionarse. La
Losma entrega al Superintendente amplios poderes de ordenación interna,
749
que incluso van más allá de los que habitualmente detenta un jefe de
servicio. Así por ejemplo, el Superintendente puede declarar la vacancia de
un cargo de planta, por necesidades de la Superintendencia, y fundado en
razones vinculadas al buen, oportuno y eficiente funcionamiento de la
Superintendencia. Se trata de una facultad discrecional de difícil control
externo. En consecuencia, parece dificultoso que un funcionario que ejerce
labores de fiscal instructor se aparte de los criterios e instrucciones que de
manera formal o informalmente le dé el Superintendente cuando pesa sobre
aquél la posibilidad de la vacancia. Es por ello que la atribución privativa de la
aplicación de sanciones debe entenderse como una forma de atribuir al
Superintendente y sólo a él la responsabilidad en el ejercicio de tan
importante poder848.
Finalmente, es interesante una antigua sentencia del Tribunal Constitucional

de España que indica que la función instructora, en cuanto pone al que la lleva
a cabo en contacto directo con el acusado y con los hechos y datos que deben
servir para averiguar la infracción y sus posibles responsables, puede provocar
en el funcionario, incluso a pesar de sus mejores deseos, prejuicios e
impresiones a favor o en contra del acusado que influyan a la hora de
sentenciar:
"No se trata, ciertamente, de poner en duda la rectitud personal de los jueces

que lleven a cabo la instrucción ni de desconocer que ésta supone una
investigación objetiva de la verdad, en la que el Instructor ha de indagar,
consignar y apreciar las circunstancias tanto adversas como favorables al
presunto reo (art. 2 de la L.E.Cr.). Pero ocurre que la actividad instructora, en
cuanto pone al que la lleva a cabo en contacto directo con el acusado y con
los hechos y datos que deben servir para averiguar el delito y sus posibles
responsables puede provocar en el ánimo del instructor, incluso a pesar de
sus mejores deseos, prejuicios e impresiones a favor o en contra del acusado
que influyan a la hora de sentenciar. Incluso, aunque ello no suceda, es difícil
848 BERMÚDEZ, Jorge (2013), pp. 439-440.
750
evitar la impresión de que el juez no acomete la función de juzgar sin la plena
imparcialidad que le es exigible849.
Sin embargo, la misma jurisprudencia del Tribunal Constitucional de España

considera que la imparcialidad no puede ser aplicada plenamente en los
procedimientos administrativos, por la finalidad propia de la actuación pública.
En efecto, las autoridades administrativas se deben a sus fines y
competencias. De ahí la importancia trascendental del control judicial:
"De conformidad con nuestra doctrina hemos de recordar que el derecho al

juez ordinario predeterminado por la ley y a un proceso con todas las
garantías —entre ellas, la independencia e imparcialidad del juzgador— es
una garantía característica del proceso judicial que no se extiende al
procedimiento administrativo, ya que la estricta imparcialidad e
independencia de los órganos del poder judicial no es, por esencia,
predicable con igual significado y en la misma medida de los órganos
administrativos (SSTC 22/1990, de 15 de febrero, FJ 4, y 76/1990, de 26 de
abril, FJ 8.a; AATC 320/1986, de 9 de abril, FJ 4, y 170/1987, de 11 de
febrero, FJ 1). Como ya se expresó en la STC 22/1990, de 15 de febrero (FJ
4), no es ocioso traer a colación la cautela con la que conviene operar
cuando de trasladar garantías constitucionales extraídas del orden penal al
Derecho administrativo sancionador se trata; esta delicada operación no
puede hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías
al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten
compatibles con su naturaleza. De este modo en distintas ocasiones el
Tribunal Constitucional ha sostenido que no puede pretenderse que, ni el
instructor de un procedimiento administrativo sancionador, ni menos aún el
órgano llamado a resolver el expediente, goce de las mismas garantías que
los órganos judiciales (STC 14/1999, de 22 de febrero, FJ 4)850.

751
Así, la separación de funciones es un "derecho legal" o "garantía legal"851 del
procedimiento sancionador, que debe ser necesariamente aplicable a todos los
procedimientos administrativos sancionadores, con el objeto de asegurar la
garantía del debido proceso administrativo.
En recientes casos relacionados a la Superintendencia de Educación, que

llegan a hacer sonrojar por su gran cantidad, la Corte Suprema ha señalado
que debe respetarse la separación de funciones de instrucción y aplicación de
la sanción administrativa, de lo contrario se atenta contra el principio de
competencia e imparcialidad:
"Quinto: Que es dable advertir de la legislación en examen que para

garantizar la aplicación de los principios de la objetividad e imparcialidad, se
separan las funciones de investigación y formulación de cargos de la
actividad sancionadora en los procedimientos administrativos descritos, de tal
manera que la actuación del señor Director Regional de la Superintendencia
de Educación de la Región de Los Lagos al proceder a formular directamente
los cargos y posteriormente imponer la sanción reclamada, lo hizo incurrir en
una infracción esencial del procedimiento que lo torna del todo ineficaz 852".
851 "En atención a ello, el principio del procedimiento sancionador establecido en el art. 134.2
de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y
del procedimiento administrativo común, conforme al cual 'los procedimientos que regulen el
ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase
instructora y la sancionadora, encomendándolos a órganos distintos', es un principio de
carácter legal cuya tutela corresponde a los órganos judiciales a través de los correspondientes
recursos, sin que la exigencia de imparcialidad del órgano administrativo sancionador sea,
como pretende la entidad recurrente, una garantía derivada, con el carácter de derecho
fundamental, del art. 24.2 CE, cuyas exigencias, relativas a la imparcialidad judicial, sólo rigen
para el órgano judicial que deba resolver sobre la legalidad de la actuación administrativa".
STC España Nº 174/2005.
852 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 23714-2016. Asimismo, sentencias de la
Excma. Corte Suprema, roles Nº 19843-2016, Nº 3793-2016, Nº 7037-2016, entre otras.
752
"Séptimo. Que, verificado la infracción al procedimiento reglado en la ley
Nº 20.529, corresponde luego determinar si ésta constituye una infracción
esencial, carácter que reviste el vicio en que se ha incurrido desde que en
contravención a la ley, la administración se ha arrogado una atribución de la
que legalmente carece, promoviendo con ello que la misma autoridad
llamada a resolver el procedimiento sea quien en su inicio formuló cargos,
imputación que necesariamente conlleva un ejercicio razonado de
apreciación y ponderación de los sustentos y hallazgos contenidos en el acta
de fiscalización, y por ende de opinión de autoridad sobre la configuración de
contravenciones a la normativa educacional; situación que
incuestionablemente genera perjuicio al administrado, quien se ve expuesto
anticipadamente a la imputación infraccional de la autoridad llamada a
resolver acerca de su sobreseimiento o condena, en una posición
desventajosa en el procedimiento administrativo sancionatorio853".
Asimismo, la jurisprudencia ha señalado que el incumplimiento a la

separación de funciones infringe el artículo 13 de la LBPA, que dispone el
principio de no formalización, en tanto es un vicio del procedimiento que afecta
la validez del mismo en razón de los graves perjuicios que genera al interesado
o inculpado. Cuestión que, incluso, puede ser decretada de oficio por el tribunal
en el control judicial del procedimiento sancionador:
"Quinto: Que es dable advertir de la legislación en examen que para

garantizar la aplicación de los principios de la objetividad e imparcialidad, se
separan las funciones de investigación y formulación de cargos de la
actividad sancionadora en los procedimientos administrativos descritos, de tal
manera que la actuación del señor Director Regional de la Superintendencia
de Educación de Arica y Parinacota al proceder a formular directamente los
cargos y posteriormente imponer la sanción reclamada, lo hizo incurrir en una
infracción esencial del procedimiento que lo torna del todo ineficaz.
853 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Puerto Montt, rol Nº 688-2016. Confirmado
por sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 83333-2016. Asimismo, sentencia de la
Iltma. Corte de Apelaciones, rol Nº 803-2016. Confirmada por la Excma. Corte Suprema, rol Nº
83332-2016. Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Puerto Montt, rol Nº 802-2016.
Confirmada por la Excma. Corte Suprema, rol Nº 83331-2016.
753
Sexto: Que lo considerado precedentemente no altera el principio de la no
formalización que rige en el ámbito del procedimiento administrativo y que
consagra el artículo 13 de la ley Nº 19.880, sino que lo razonado guarda
conformidad con el citado precepto, toda vez que estatuye que los vicios de
procedimiento excepcionalmente afectarán la validez del acto administrativo
cuando recaen en algún requisito esencial del mismo, como se ha dado en la
especie, atendida su naturaleza y perjuicio que genera al interesado, de
acuerdo a lo señalado.
Séptimo: Que en las condiciones antes descritas y aun cuando la reclamante

no haya formulado alegación sobre el aspecto analizado, ni lo haya advertido
la Corte de Apelaciones respectiva al decidir la reclamación materia de estos
autos, atendido a que es de la naturaleza de lo contencioso administrativo el
control de la legalidad de los actos de la Administración y teniendo en cuenta
además la entidad del vicio señalado que afecta a la esencia misma del acto
que ha sido materia sobre la que ha recaído el fallo en revisión, por lo que
esta Corte habrá de proceder a su invalidación de oficio854".
854 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 59003-2016. Asimismo: "Segundo: Que al
no haber formulado los cargos el fiscal nombrado, sino que la Dirección Regional de
Valparaíso, se ha infringido el artículo 66 de la citada ley Nº 20.529 que preceptúa en cuanto a
este procedimiento administrativo que el fiscal es el encargado de su tramitación, de formular
cargos, de investigar los hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y disponer toda otra
diligencia que dé curso al procedimiento.
Tercero: Que constituye una infracción esencial del procedimiento la anomalía antes anotada
puesto que conforme al artículo 72 del referido cuerpo legal, corresponde al Director Regional,
de acuerdo al mérito de los antecedentes, sobreseer o aplicar las sanciones pertinentes, por lo
que no ha podido ser esa misma autoridad la que haya formulado las imputaciones a las
personas o entidades requeridas.
Cuarto: Que lo recién expuesto no se contrapone al principio de no formalización que rige los
procedimientos administrativos y que está consagrado en el artículo 13 de la ley Nº 19.880,
sino que, por el contrario, guarda concordancia con lo prescrito en esa norma. En efecto, el
inciso segundo de este último precepto establece que los vicios de procedimiento
excepcionalmente afectarán la validez del acto administrativo cuando recaen en algún requisito
esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera
perjuicio al interesado, supuestos que concurren en el presente caso de acuerdo a lo señalado
en los motivos anteriores y en la sentencia que se revisa. Sentencia de la Excma. Corte
754
Asimismo, el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, en el "Caso Pampa
Camarones" analizó la separación de funciones de instrucción del
procedimiento sancionador y la aplicación de la sanción administrativa, es
decir, entre fiscal instructor y superintendente, considerando que los recursos
administrativos que se interpongan en contra de resoluciones emanadas de la
instrucción del procedimiento necesariamente deben ser resueltas por el Fiscal
Instructor, en atención a la finalidad de la separación o muralla china del
procedimiento sancionador que resguarda un debido procedimiento
administrativo. Así, indicó:
"Tercero: Que el procedimiento administrativo en análisis no fue sustanciado con arreglo a la

normativa prevista por la Ley Nº 20.529, sobre Sistema Nacional de Seguimiento de la Calidad
de la Educación Parvularia, Básica y Media y Fiscalización, que le era indiscutidamente
aplicable. En efecto, el artículo 66 de la citada ley preceptúa a la letra que: "Si se detectaren
infracciones que pudieren significar contravención a la normativa educacional, el Director
Regional competente, mediante resolución fundada, ordenará la instrucción de un
procedimiento y designará un fiscal instructor encargado de su tramitación, de formular cargos,
de investigar los hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y disponer toda otra diligencia
que de curso al procedimiento.
Cuarto: Que así como el texto recién transcrito alude al fiscal instructor como el encargado,
entre otras funciones, de formular los cargos, el artículo 72 del mismo cuerpo normativo
dispone que: 'Corresponderá al Director Regional, de acuerdo al mérito de los antecedentes y
por resolución fundada, sobreseer o aplicar las sanciones establecidas en el artículo siguiente'.
Quinto: Que tal como es posible advertir, la legislación en examen, buscando asegurar la
aplicación de los principios de objetividad e imparcialidad, separó las funciones de
investigación y formulación de cargos, de la actividad sancionatoria, de tal manera que al obrar
en la forma que se hizo por el señor Director Regional de la Superintendencia de Educación, de
la Región de Valparaíso, esto es, proceder a formular directamente los cargos y posteriormente
él mismo imponer la sanción reclamada, ha incurrido en una infracción esencial del
procedimiento que lo torna del todo ineficaz.
Sexto: Que lo antes expresado no contradice en modo alguno el principio de no

formalización que rige en el ámbito del procedimiento administrativo y que consagra el artículo
13 de la ley Nº 19.880, sino que por el contrario, lo razonado en lo que precede guarda
estrecha armonía con el texto citado, toda vez que este último en su inciso segundo, establece
que los vicios de procedimiento excepcionalmente afectarán la validez del acto administrativo
cuando recaen en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del
ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado, supuestos que concurren en el presente
caso, de acuerdo a lo señalado en los razonamientos que preceden". Sentencia de la Excma.
Corte Suprema, rol Nº 9340-2015.
755
"Sexto. Que, en la reclamación interpuesta en contra de la resolución exenta
Nº 1.272, la reclamante cuestiona, en primer término, que de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 4º letra i) de la Losma y en el artículo 7º de la
Constitución Política, el único funcionario facultado para resolver el recurso
de reposición que se interpuso en contra de la resolución exenta Nº 1.171 en
lo relativo al resuelvo IV el cual habla rechazado la prueba testimonial
ofrecida por la empresa en su escrito de descargos era el Superintendente,
siendo indelegable esta facultad en otros funcionarios. Por consiguiente, al
haber sido el recurso resuelto por la Fiscal Instructora del procedimiento,
dicha funcionaria habría actuado fuera de su competencia, habiéndose
atribuido facultades que no le correspondían.
Séptimo. Que, la SMA responde, en cambio, que la alegación de la

reclamante demuestra un desconocimiento de la estructura orgánica de la
Superintendencia y de los principios inspiradores de su funcionamiento.
Afirma que el artículo 7º de la Losma establece una clara separación de las
funciones de fiscalización e instrucción del procedimiento, por una parte, y la
de aplicación de sanciones, por otra, a fin de evitar que un mismo órgano sea
juez y parte. Señala que el legislador entregó al fiscal instructor la
competencia relativa a la instrucción del procedimiento hasta la emisión del
dictamen, momento en el cual se elevan los antecedentes al
Superintendente, quien tiene la facultad exclusiva y excluyente de ejercer la
potestad sancionatoria. Agrega que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo
55 de la Losma el único recurso administrativo que se entrega al
Superintendente es el de reposición que se deduce en contra de la resolución
final del procedimiento administrativo sancionatorio.
Octavo. Que, para analizar la argumentación de la reclamante, es necesario

atender a las características del procedimiento administrativo sancionatorio
en materia ambiental y la estructura orgánica de la SMA. Al respecto, es claro
en este tipo de procedimiento, la separación de funciones, en cuya virtud se
asignan a diferentes funcionarios la instrucción del procedimiento, por una
parte, y el ejercicio de la potestad sancionatoria, por otra, fue un objetivo
deseado y perseguido por el legislador.
756
Noveno. Que, en la propia Historia de la Ley consta que la Ministra
Presidenta de la ex Comisión Nacional del Medio Ambiente se refirió 'a la
objeción de la que ya se habló, respecto a la dualidad de juez y parte que
tendría la entidad fiscalizadora, agregando que detrás de esta crítica lo que
subyace es la idea que no existiría un procedimiento verdaderamente
imparcial y objetivo al que se sometería al presunto infractor. Para abordar
esa preocupación, se estableció legalmente la separación de las funciones y
las personas que realizarán la inspección. Por otra parte, también se separó
el cuerpo instructor del proceso, de manera que no exista compromiso en
buscar responsabilidad de parte de quién está instruyendo el sumario, que es
el mismo que debiera fallar' (Historia de la Ley Nº 20.417, p. 707).
Décimo. Que, en virtud de lo anterior, el artículo 49 de la Losma establece

que 'la instrucción del procedimiento sancionatorio se realizará por un
funcionario de la Superintendencia que recibirá el nombre de instructor', y el
artículo 54 dispone que 'emitido el dictamen/el instructor del procedimiento
elevará los antecedentes al Superintendente, quien resolverá en el plazo de
diez días, dictando al efecto una resolución fundada en la cual absolverá al
infractor o aplicará la sanción, en su caso'.
Undécimo. Que, por su parte, el artículo 4º letra i) de la Losma establece que

al Superintendente le corresponderá 'conocer y resolver los recursos que la
ley establece', facultad que de acuerdo a lo dispuesto en la letra j) del mismo
artículo no es susceptible de delegación. Sin embargo, aquella disposición
legal debe interpretarse en relación con lo dispuesto en el artículo 55 del
mismo cuerpo normativo, el que entrega únicamente al Superintendente el
conocimiento del recurso de reposición que se interponga en contra de las
resoluciones que él dicte y que apliquen sanciones.
Duodécimo. Que, la estructura orgánica de la SMA, establecida en la

resolución exenta Nº 249, de 28 de mayo de 2014, contempla la existencia de
una División de Sanción y Cumplimiento, encargada de la instrucción de los
procedimientos administrativos sancionatorios, a través de los funcionarios
denominados instructores, quienes, una vez concluidas las diligencias y los
plazos respectivos, deben emitir dictamen proponiendo al Superintendente la
757
absolución o sanción del presunto infractor, de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 53 de la Losma.
Decimotercero. Que, la potestad sancionatoria es ejercida exclusivamente

por el Superintendente quien, sólo una vez emitido el dictamen del instructor,
interviene en el procedimiento mediante la dictación de una resolución
fundada de absolución o sanción. En consecuencia, al no corresponderle al
Superintendente intervención alguna en la etapa de instrucción, los recursos
de reposición, que sean procedentes, deben ser resueltos por el fiscal
instructor respectivo.
Decimocuarto. Que, atendido lo razonado en los considerandos precedentes,

el Tribunal estima que la Fiscal Instructora del procedimiento administrativo
tramitado en contra de Pampa Camarones S.A., actuó conforme a derecho al
pronunciarse, mediante la resolución recurrida, sobre el recurso de reposición
interpuesto por ésta en contra de la resolución exenta Nº 1.171. Por lo
anterior, se rechazará la alegación de la reclamante en este punto855".
Lo señalado, la invalidez del procedimiento administrativo sancionador que

infringe el principio de separación de funciones, es coherente con lo señalado
por la doctrina que ha indicado:
"Todo cuanto se ha dicho no impide reconocer que, hoy por hoy, existe un
mandato legal de separación (o, por lo menos, de diferenciación) entre el
instructor y el órgano que haya de resolver el procedimiento sancionador,
mandato, además, impuesto por la legislación del Estado dictada en virtud
del art. 149.1.18 de la CE. En consecuencia, su incumplimiento puede
determinar la invalidez de la sanción que se haya impuesto856".
De este modo, y conforme lo señalado, la separación de funciones es un

"derecho legal" o "garantía legal" del procedimiento sancionador, que debe ser
necesariamente aplicable a todos los procedimientos administrativos

856 ALARCÓN, Lucía (2007), p. 88.
758
sancionadores, con el objeto de asegurar la garantía del debido proceso
administrativo. Es una medida de "homologación en la excelencia".
II. Formulación de cargos
1. Concepto
La formulación de cargo es el acto administrativo de mero trámite del

procedimiento administrativo sancionador dictado por el fiscal instructor o por la
autoridad administrativa sancionadora, que da inicio a la etapa de instrucción
del procedimiento administrativo. En dicho acto administrativo se contienen
todos los antecedentes e imputaciones contra el presunto infractor, con el
objeto de establecer su responsabilidad administrativa.
De este modo, la formulación de cargos fija el objeto del procedimiento

administrativo sancionador e informa al presunto infractor cuál o cuáles son las
infracciones administrativas por las que será procesado.
Asimismo, es el hito que determina el inicio del plazo de los seis meses del
procedimiento administrativo, como se ha señalado en el "Caso Larraín Vial":
"Séptimo: Que, teniendo presente que en el caso de autos, el inicio del

procedimiento administrativo sólo comienza con la dictación de los cargos
respectivos por parte del órgano administrativos, lo que en el caso sub lite
ocurrió recién con fecha 9 de septiembre de 2010, mediante oficio reservado
Nº 273, cargos consistentes en una infracción al artículo 34 de la Ley de
Mercado y Valores (LMV), y habiendo terminado dicho proceso administrativo
con la dictación de la resolución exenta reclamada Nº 157, con fecha 9 de
marzo de 2011, aparece en forma clara que el procedimiento administrativo
previo que la fundamentó, en este caso, duró exactamente seis meses y no
ha sido excedido dicho plazo, el que por lo demás, no se trata de un plazo
759
fatal, por lo que la alegación formulada por la actora, debe ser rechazada. De
este modo, las actuaciones previas al oficio de cargo que aparecen
realizadas e invocadas por la actora para contar el plazo y configurar el
instituto del decaimiento alegado, no constituyen inicio del procedimiento y no
tienen influencia en el tiempo de duración del procedimiento administrativo
respectivo"857.
Por otro lado, la jurisprudencia ha señalado que la formulación de cargos sólo

es el "inicio formal del procedimiento", pero también es necesario considerar el
procedimiento de fiscalización para efectos de determinar la extensión del
procedimiento. Lo anterior lo señaló en un caso vinculado a la
Superintendencia de Educación, indicando:
"Segundo: Que investigar o indagar respecto de algo implica buscar

antecedentes o recopilar información en torno a un determinado asunto o
cuestión. En el presente caso tal inicio de investigación tuvo lugar cuando el
competente funcionario realizó una visita de fiscalización al establecimiento
educacional y solicitó antecedentes al sostenedor respecto del cumplimiento
de sus obligaciones legales, los que le fueron exhibidos o entregados para
evaluar el adecuado funcionamiento de la institución fiscalizada.
Concordante con el procedimiento aludido cabe consignar que el artículo 66

de la citada ley Nº 20.529 prescribe que:
'Si se detectaren infracciones que pudieren significar contravención a la

normativa educacional, el Director Regional competente, mediante resolución
fundada, ordenará la instrucción de un procedimiento y designará un fiscal
instructor encargado de su tramitación, de formular cargos, de investigar los
hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y disponer toda otra
diligencia que dé curso al procedimiento'.
Lógico resulta colegir, entonces, que para detectar las infracciones

reseñadas en la norma transcrita ha sido necesaria una previa actividad de

760
averiguación de parte de la autoridad fiscalizadora, a la que se alude en los
artículos 51 y siguientes de la citada ley. Es precisamente como
consecuencia de dicha labor de investigación que la autoridad puede advertir
ciertos hechos que ameritan la apertura de un procedimiento formal, a cargo
de un fiscal instructor858".
Lo señalado se profundizó en el "Caso Municipalidad de Peñaflor con

Superintendencia de Educación", concluyendo la Corte que el procedimiento se
inicia cuando se ejerce la potestad sancionadora, es decir, desde la resolución
que ordena la instrucción de un proceso administrativo:
"Tratándose de un plazo de caducidad, el término de dos años comienza

desde el momento en que se instruye una investigación, es decir, cuando se
ejerce la potestad sancionadora, en este caso, el 30 de octubre de 2012, en
que se dictó la resolución que ordena la instrucción de un proceso
administrativo en contra de la Escuela Sonia Plaza Castro, y finaliza cuando
el respectivo Director Regional de la Superintendencia de Educación aplica
una sanción pecuniaria a dicho establecimiento educacional, culminando el
ejercicio de dicha potestad, cuestión que en la especie aconteció el 31 de
mayo de 2013859".
859 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 9033-2015. Asimismo: "Décimo: Que resta
precisar, ahora, cuáles son los extremos de este plazo de caducidad de dos años, previsto en
el inciso final del citado artículo 86, esto es, desde cuándo y hasta cuando se ha de contar su
duración.
Al respecto y teniendo presente que la propia ley señala que el inicio de la investigación
respectiva suspenderá el plazo de prescripción, parece coherente con dicho precepto
normativo que el plazo de duración máximo del procedimiento sancionatorio previsto en la
citada disposición comience a correr al mismo tiempo que se produce la referida suspensión de
la prescripción.
Dicha conclusión se asienta, además, en la consideración que la visita de fiscalización

constituye evidentemente un acto de investigación y en el hecho que desde el momento en que
se levanta la referida acta de fiscalización la reclamante tiene conocimiento de los
cuestionamientos que se le formulan y desde entonces está en situación de reunir
antecedentes o plantear alegaciones o solicitudes tendientes a justificar su conducta o, en
general, de asumir la defensa de sus intereses.
761
Asimismo, se ha indicado en el "Caso Esval" que existe una etapa de
instrucción previa, en que la autoridad recopila antecedentes para determinar la
factibilidad de iniciar un procedimiento administrativo sancionador, etapa que
se relaciona con el ejercicio de las facultades fiscalizadoras del órgano. Una
vez que cuenta con esta información, y adopta la decisión de iniciar el
procedimiento dirigido en contra del administrado, se inicia el procedimiento
sancionatorio propiamente tal:
"Respecto de este punto, se deben realizar ciertas precisiones, en relación a

los argumentos vertidos por la recurrente. El primer aspecto que se debe
despejar, se relaciona con que, sin perjuicio de la discusión que se puede
plantear en torno a la aplicación supletoria de la ley Nº 19.880, en virtud de lo
establecido en el artículo 1º del referido texto normativo, resulta efectivo que
en todo procedimiento administrativo sancionatorio es posible observar, más
allá de su consagración normativa, una etapa de instrucción previa, en que la
autoridad recopila antecedentes, para determinar la factibilidad de iniciar un
procedimiento administrativo sancionador, etapa que se relaciona con el
ejercicio de las facultades fiscalizadoras del órgano. Una vez que cuenta con
esta información, y adopta la decisión de iniciar el procedimiento dirigido en
contra del administrado, se inicia el procedimiento sancionatorio propiamente
A su turno, ha de entenderse que el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en

los artículos 66 y siguientes de la ley Nº 20.529 concluye con la resolución del Director
Regional respectivo que decide sobreseer o aplicar sanciones, según corresponda del mérito
de los antecedentes.
Por consiguiente, es respecto de esta actuación del Director Regional que ha de examinarse
si a la fecha de su dictación han transcurrido los dos años contados desde la fecha de
iniciación de tal procedimiento que, como ya se dijo, comienza con el acta de fiscalización [...].
Duodécimo: Que conforme a lo que se expuso en las motivaciones precedentes resultan

erradas las conclusiones a que arribó la sentencia apelada, ya que estableció que el plazo de
dos años al que alude el inciso final del artículo 86 de la ley Nº 20.529 se cuenta desde que se
dicta la resolución exenta que ordena instruir el sumario y no desde el inicio de la investigación
y porque estima que el efecto de haber transcurrido el plazo de dos años referido es la
continuación del tiempo de prescripción, conclusiones que, como ya se ha dicho, no se ajustan
a la adecuada interpretación de la citada normativa". Sentencia de la Excma. Corte Suprema,
rol Nº 6343-2015.
762
tal, caracterizado por la comunicación al administrado respecto de los cargos
que se erigen en su contra y la entrega de la posibilidad de rendir prueba de
descargo que se estime pertinente860".
2. Fundamento
La formulación de cargos es el acto administrativo que tiene por fundamento

dar a conocer al regulado o eventual infractor, los hechos u omisiones que se le
imputan como infracciones administrativas, y todos los antecedentes que sean
necesarios para su debida inteligencia, con el objeto de que éste pueda
defenderse adecuadamente de las acusaciones del órgano administrativo
sancionador y exista certeza sobre los hechos y normas imputadas como
infringidas. En este sentido, la doctrina ha señalado:
"Naturalmente, el derecho a ser informado de la acusación comporta la

exigencia previa de que se formule acusación o, dicho de otra forma, la
prohibición de condena sin previa acusación; y, a falta de una consagración
expresa y autónoma, se afirma que la exigencia de acusación se incluye en
el derecho a ser informado de la acusación861".
El profesor Eduardo Cordero ha definido la formulación de cargos de la

siguiente manera:
"La formulación de cargos marca el inicio de la contradicción en el marco del

procedimiento sancionador, es la medida de que ésta ha de contener la
pretensión punitiva planteada por el órgano administrativo, así como los
fundamentos objetivos en que se sustenta862".
La formulación de cargos viene a satisfacer el derecho del imputado a

conocer la acusación administrativa al otorgarle todos los antecedentes que

861 ALARCÓN, Lucía (2007), p. 103.
862 CORDERO, Eduardo (2014), -2-, p. 198.
763
fundan la acusación. Lo anterior permite que el presunto infractor pueda
defenderse de las acusaciones o cargos formulados por la autoridad
administrativa.
La Contraloría General de la República, al analizar el objeto de la formulación

de cargos en un procedimiento administrativo disciplinario, ha indicado que la
formulación de cargos otorga a los acusados el derecho de poder defenderse
adecuadamente863.
En este mismo sentido, el Tribunal Constitucional de España ha señalado:
"Antes de efectuar un pronunciamiento sobre la cuestión controvertida,

conviene recordar que, siguiendo la doctrina sentada por el T.E.D.H. (Caso
Albert-Le Compte, sentencia de 10 de febrero de 1983, fundamentos jurídicos
30 y 36), este Tribunal ha mantenido que, entre las garantías conexas al
art. 24 C.E. que son extensibles al procedimiento administrativo en la medida
en que 'sean compatibles con su naturaleza' [...], se encuentra 'el derecho a
conocer de la propuesta de Resolución de un expediente sancionador [...]
pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del
procedimiento864".
Por otro lado, la formulación de cargos fija el objeto del procedimiento

sancionador, siendo el acto inicial que encauza todo el procedimiento, a saber,
descargos, prueba, diligencias y actuaciones administrativas u otras, para
efecto de determinar la procedencia o no de una sanción administrativa. De
este modo, el presunto infractor sólo podrá ser sancionado respecto a los
cargos que le han formulado. Al respecto, el Tribunal Constitucional de España
ha señalado:
863 Dictamen Nº 21.815/1983. Asimismo, dictamen Nº 12.813/1992.

864 STC España Nº 160-1994. Asimismo, STC España Nº 29-1989.
764
"[...] el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el expedientado
y el consiguiente derecho a la inalterabilidad de los hechos esenciales objeto
de acusación y sanción865".
No obstante lo señalado, la formulación de cargos también cumple un rol

trascendental respecto a los interesados, es decir, aquellos cuyos derechos o
intereses pueden resultar afectados en el proceso, porque conocerán la
acusación efectuada por la autoridad, y determinarán si ésta es coherente con
sus pretensiones o carece de eficacia para la satisfacción de sus derechos e
intereses afectados. Por tanto, la formulación de cargos también fija el objeto
de discusión en el procedimiento administrativo con los interesados, que, en
razón de ella, podrán adoptar todas las medidas que sean pertinentes para el
resguardo de sus derechos e intereses.
En suma, y concluyendo, la formulación de cargos cumple un rol fundamental

en la instrucción del derecho administrativo sancionador, en tanto permite al
presunto infractor saber fehacientemente el contenido de la acusación y
defenderse, pero también entrega herramientas a los afectados para la
protección de sus derechos o intereses.
La formulación de cargos se encuentra definida en los diversos cuerpos

normativos de derecho administrativo sancionador o sectores de referencia o
se colige de la jurisprudencia de la Contraloría que detalla los requisitos de la
formulación.
En efecto, el único intento por unificar el procedimiento administrativo

sancionador, y cada uno de los actos trámites que lo constituyen, estuvo
radicado en el proyecto de ley que establece las bases de los procedimientos
administrativos sancionatorios y modifica la Ley Nº 19.884, sobre
865 STC España Nº 205-2003.
765
Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral, boletín Nº 3.475-06, que se
encuentra archivado en el Congreso Nacional de la República. Sin embargo, es
preciso recordar que el inciso segundo del artículo 20 disponía los siguientes
requisitos o elementos mínimos que debía contener la formulación de cargos:
"La formulación de cargos deberá señalar la forma en que se ha iniciado el

procedimiento, una descripción de los hechos que se estiman constitutivos de
infracción y de la fecha de su verificación, la norma eventualmente infringida
y la disposición que establece la infracción, la sanción asignada por la ley a
esa infracción, el plazo para formular descargos y la individualización del
organismo que instruye el procedimiento, su dirección y horarios de
atención".
Recapitulando, los requisitos y contenidos de la formulación de cargos se

pueden extraer de la legislación sectorial administrativa especial y de la
jurisprudencia de la Contraloría General de la República.
Respecto a la primera, destaca el artículo 49 de la Ley de la

Superintendencia del Medio Ambiente; el artículo 22 Nº 1 de la Ley Nº 19.913,
que Crea la Unidad de Análisis Financiero; artículo 16 Nº 1 del decreto
Nº 1.358, del Ministerio del Interior, que Establece Normas que Regulan las
Medidas de Control de Precursores y Sustancias Químicas Esenciales
Dispuestas por la Ley Nº 20.000, que Sanciona el Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, entre otras.
Respecto a lo segundo, el órgano contralor ha señalado:
"[L]a reiterada jurisprudencia administrativa de este Ente Contralor,

contenida, entre otros, en los dictámenes Nºs. 26.917 y 50.898, ambos de
2006, expresa que en los procedimientos sancionatorios los cargos deben
indicarse en forma concreta, explicitando claramente la actuación anómala o
los hechos constitutivos de la o las infracciones en que ha incurrido el
766
afectado, lo contrario le impide a aquél ejercer adecuadamente su derecho a
defensa866".
Lo anterior es coherente con lo dispuesto en la resolución Nº 510, de 2013,

de la Contraloría General de la República, que Aprueba el Reglamento de
Sumarios Instruidos por la Contraloría General de la República, que señala en
su artículo 26:
"Artículo 26. Los cargos deberán ser precisos, determinados,

circunstanciados y concretos, basándose exclusivamente en antecedentes
que consten en el sumario. En ellos se señalará la intervención que les
hubiere correspondido a los inculpados en los hechos materia del proceso,
que configurarían infracción administrativa y, asimismo, las disposiciones que
se entienden vulneradas".
De este modo, el contenido de la formulación de cargos tiene su antecedente

en las normas especiales o en la jurisprudencia de la Contraloría General de la
República, pero, en todo evento, deberá cumplir con descripciones mínimas en
su formulación, como se pasará a explicar.
En el caso que la enunciación del contenido de la formulación de cargos no

se encuentra individualizada en la normativa sectorial o de referencia aplicable
y tiene que sustentarse en la jurisprudencia de la Contraloría General de la
República y la jurisprudencia judicial.
Así, y conforme a lo examinado, la formulación de cargos viene a satisfacer

el derecho del imputado o inculpado administrativo a conocer la acusación
administrativa y permitirle un adecuado derecho a la defensa, al otorgarle todos
los antecedentes que fundan la acusación administrativa, esto es,
principalmente:
— Una descripción clara y precisa de los hechos que se estimen constitutivos

de infracción;
866 Dictamen Nº 49.341/2009.
767
— La fecha de la verificación precisa de los hechos que se estimen
constitutivos de infracción y cómo la autoridad los tiene por acreditados;
— La enunciación clara y precisa de las normas legales, reglamentarias,

técnicas o administrativas infringidas, incluyendo la descripción de la norma
que fija el deber, prohibición y obligación, la clasificación de gravedad la
infracción administrativa, y las circunstancias que se considerarán para
determinar la sanción, y
— La sanción asignada al caso concreto.
4. Requisitos de la formulación de cargos
De la lectura de las diversas normas que regulan la formulación de cargos es

posible indicar que toda formulación de cargos debe contener al menos:
— La forma en que se ha iniciado el procedimiento sancionador:
La formulación de cargos indicará si el procedimiento administrativo

sancionador se ha iniciado de oficio, a petición de órgano sectorial o por
denuncia. Asimismo, la formulación de cargos señalará todos aquellos
antecedentes que sirven de fundamento al objeto de la formulación de cargos,
que es la imputación de una infracción administrativa. Cabe recordar, como
señalamos en el análisis del principio de transparencia y publicidad, que desde
la formulación de cargos se podrá tener acceso al expediente administrativo.
De este modo, desde la formulación de cargos al presunto infractor, éste y los
interesados podrán solicitar acceso al expediente y copias de los actos que lo
componen, a su cargo.
Cabe tener presente una vieja sentencia del Tribunal Constitucional Español
referente a informar el contenido de una denuncia en el pliego de cargos o
formulación de cargos, al respecto afirma que omitir la denuncia ciudadana no
vulnera el derecho a conocer la acusación:
768
"Debe rechazarse la primera de dichas violaciones, que se centra en no
haberse comunicado, junto al pliego de cargos, el contenido de la denuncia
formulada contra él, porque el derecho a ser informado de la acusación se
cumple con el traslado del pliego de cargos a través del cual el sometido al
expediente disciplinario tiene conocimiento de los hechos que se le imputan y
de la calificación jurídica que éstos merecen para la Administración, sin que
el conocimiento de la denuncia constituya una exigencia constitucional, salvo
que se pretenda utilizar como material probatorio de cargo, en cuyo caso
vendrá sometida al régimen de acceso a los medios de prueba que puedan
corresponder al imputado; circunstancia ésta que no es apreciable en el caso
contemplado, dado que el demandante se limita a denunciar en abstracto la
falta de comunicación de la denuncia, lo cual, a efectos del conocimiento de
los hechos imputados, no puede estimarse que haya ocasionado
indefensión867".
En este mismo sentido, la doctrina señala:
"Esta jurisprudencia es correcta y hasta debe afirmarse más radicalmente

que el derecho a conocer la acusación no comprende el derecho a conocer la
denuncia. Entre otras razones porque las denuncias de los particulares no
forman parte de la acusación a estos efectos. La acusación a la que el
derecho fundamental se refiere es aquella que supone un acto formal
suficiente para impulsar, orientar y enmarcar el procedimiento
administrativo868".
De este modo, es posible afirmar que la autoridad sancionadora podría omitir

la denuncia ciudadana como forma de inicio del procedimiento sancionador, ya
sea, para proteger sus datos personales o sensibles o por una petición de
reserva del denunciante. No obstante, esa afirmación del derecho comparado,
no podrá concretarse en el derecho nacional, en el evento en que el
denunciante tenga la calidad de interesado en el procedimiento administrativo,
en ese caso, la autoridad deberá individualizar la denuncia en la formulación de

868 ALARCÓN, Lucía (2007), p. 123.
769
cargos y notificarla al denunciante, como todos los actos que se provean en el
procedimiento sancionador, salvo que éste haya pedido reserva.
— Una descripción de los hechos que se estiman constitutivos de infracción y

de la fecha de su verificación869:
La autoridad sancionadora, de manera clara y precisa, deberá señalar los

hechos que se estiman constitutivos de infracción y la fecha de su verificación,
indicando cuáles son los antecedentes o documentos que le permiten realizar
dicha afirmación, tales como, acta de fiscalización, fotografías, declaraciones
de testigos, etc. Cabe señalar, que en la formulación de cargos se podrán
modificar afirmaciones realizadas en actas de fiscalización, respecto a los
hechos y sus calificaciones. En este sentido, la jurisprudencia ha señalado:
"Además, las conductas denunciadas y respecto de las cuales se formularon

los cargos admiten ser subsumidas en la normativa invocada como infringida,
careciendo de relevancia el cambio realizado en lo que concierne al
869 "1. Hechos
En cuanto a los aspectos fácticos, debe haber información de los siguientes:
A.- Del hecho que constituya la infracción que se imputa. Naturalmente, si son varios hechos
constitutivos de diversas infracciones, todas ellas sancionables en el mismo procedimiento, de
todos hay que informar.
B.- De la identidad de la persona que resulta imputada y de las circunstancias fácticas que
determinen su grado de participación en la realización del hecho sancionable.
C.- De las circunstancias de hecho que en su caso puedan agravar la responsabilidad,

aunque, a este respecto, la falta de información no constituye de por sí conculcación del
derecho fundamental ni impedirá la imposición de la sanción, pero sí la apreciación de la
agravante no comunicada oportunamente.
D.- En su caso, de las circunstancias fácticas que determinen el grado de perfeccionamiento

de la infracción: aunque, por regla general, en el Derecho Administrativo sancionador sólo se
castigan las infracciones consumadas (art. 5.1 de la LPSPV: 'Únicamente serán punibles las
infracciones consumadas'; y art. 4.1 del Repepos: 'Sólo se podrán sancionar infracciones
consumadas') y no las formas de ejecución imperfectas, algunas leyes disponen excepciones y,
en tales hipótesis, la acusación debe concretar ese extremo que, asimismo, deberá ser objeto
de información". ALARCÓN, Lucía (2007), pp. 112-113.
770
denominado 'sustento' del cargo formulado. Ello pues el aludido sustento
siempre fue concordante con el hecho descrito como constitutivo de la falta
consignada en el Acta de Fiscalización y él se adecua a las exigencias
normativas que se han establecido como infringidas por parte del
establecimiento reclamante. No hay, pues, vulneración al principio de
legalidad o al debido proceso, como se alegó870".
— La norma eventualmente infringida y la disposición que establece la

infracción871:
La formulación de cargos debe señalar la norma que se considera infringida

por la autoridad en razón de los hechos que le están siendo imputados.
— La sanción asignada por la ley a esa infracción:
La autoridad administrativa no deberá señalar la sanción específica, pero sí

el rango de sanciones que dispone la legislación para la infracción que se le
imputa872.

871 "Siendo esto último cierto, como así lo prueba el acta de declaración del inculpado, lo es
también que en el procedimiento administrativo sancionador el pliego de cargos cumple una
función análoga a la del escrito de conclusiones provisionales en el proceso penal, y que, si en
el mismo no se contienen los hechos relevantes y esenciales para efectuar la calificación
jurídica (STC 87/2001, de 2 de abril, FJ 6) de la infracción administrativa, se lesionan las
garantías básicas de dicho procedimiento sancionador con la consiguiente vulneración de las
contenidas en el art. 24.2 CE. Es, por ello, exigible, a la luz del derecho fundamental a ser
informado de la acusación, que el pliego de cargos contenga los elementos esenciales del
hecho sancionable y su calificación jurídica para permitir el ejercicio del derecho de defensa; en
suma, que en el pliego de cargos se determinen con precisión los caracteres básicos de la
infracción cuya comisión se atribuye al inculpado. Estas exigencias no se han observado en el
caso que nos ocupa, en el que la indeterminación de los tipos de infracciones graves objeto de
sanción ['grave desconsideración con los superiores, compañeros y subordinados'; y 'falta de
obediencia debida a los superiores y autoridades': art. 7.1 e) y a) del real decreto Nº 33/1986,
de 1 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de régimen disciplinario de los
funcionarios de la Administración del Estado] y la afectación del derecho fundamental a la
libertad de expresión, con independencia de su falta de invocación en el proceso contencioso-
administrativo, requerían un mayor esfuerzo de precisión de las expresiones proferidas
constitutivas de dicha infracción a fin de evitar la indebida limitación del ejercicio del
mencionado derecho fundamental. En consecuencia, se ha de concluir declarando la lesión del
derecho del recurrente a ser informado de la acusación". STC España rol Nº 205-2003.
Asimismo, STC España Nºs. 145-2003, 23-2007 y 87-2001.
771
— El plazo para formular descargos:
La formulación de cargos deberá indicar el plazo legal que le otorga la ley al

infractor para formular sus descargos.
— La individualización del organismo que instruye el procedimiento, su

dirección y horarios de atención.
— Incentivos al cumplimiento:
La formulación de cargos podrá señalar los beneficios procesales, tales como

eximir de sanción o rebajarla, que a juicio de la autoridad administrativa
proceden, con ocasión de presentaciones de planes de cumplimiento, medidas
de corrección, cooperación en el proceso de investigación, entre otras.
— La formulación de cargos debe ser notificada:
Finalmente, la autoridad administrativa deberá notificar la formulación de

cargos, por el medio de notificación que expresamente disponga su ley, que en
algunos casos será por carta certificada, en otros se efectuará personalmente y
en otros de conformidad con las normas pertinentes del Código de
Procedimiento Civil. De este modo, hay que estarse a la normativa especial del
procedimiento sancionador. Al respecto, la doctrina ha señalado:
872 En este sentido, la doctrina ha señalado: "Si se propone una sanción general entre unos
límites máximo y mínimo, sin delimitar su cuantía o su duración específica, el reconocimiento
de responsabilidad con el correspondiente pago voluntario se hace impracticable. Así que, en
efecto, lo más correcto es fijar una concreta sanción desde el primer acto de acusación,
aunque luego puede ser modificada con mucha libertad, como se verá.
Pero reconocido esto, no parece que esa determinación total y desde la primera acusación
venga absolutamente obligada por el derecho fundamental a conocer la acusación, ni que su
falta comporte vulneración del derecho. De hecho, en la práctica es habitual limitarse a la
indicación general de las sanciones legalmente posibles y, aunque no lo consideremos lo más
correcto, no parece que ello pueda considerarse un vicio invalidante. Cosa distinta es que ya
en la propuesta de resolución sí deba hacerse indefectiblemente esa concreción
completa". ALARCÓN, Lucía (2007), p. 120. Ver también la STC de España Nº 145-1993.
772
"De la acusación se informa notificando los escritos que deben contenerla.
No hay aquí singularidades respecto al régimen general de las
notificaciones873".
Respecto al contenido de la formulación de cargos, la doctrina comparte lo

señalado al indicar que ésta debe hacer referencia al:
"Hecho imputado, calificación jurídica del mismo y sanción aplicable son los
datos específicos que deben integrar la información suministrada. Los tres
conforman su contenido mínimo y obligatorio874".
"a) Dos son, categóricamente, los contenidos esenciales que se engloban en

el seno de este derecho del inculpado a ser informado de la acusación (o, en
nuestro caso, a ser informado de la imputación administrativa sancionadora).
1º) En primer término, el derecho a que al mismo le sean trasladados los

términos de la imputación antes del momento en que pueda ejercitar su
derecho de defensa (o derecho a ser informado de la acusación, en sentido
estricto).
2º) Y, en segundo lugar, en el derecho a que la autoridad decidora quede

vinculada a dicha información a la hora de dictar la resolución definitiva del
procedimiento (o derecho a la correlación entre acusación y sentencia —o
entre imputación y resolución sancionadora—)875".
Lo anterior tiene que completarse con lo señalado por la jurisprudencia sobre

la formulación de cargos, que pone atención en la existencia de plazos
razonables para la defensa del presunto infractor:
"[...] Los cargos deben concretarse y ponerse en conocimiento del imputado,

con el objeto que proceda a contestarlos, para lo cual se concede un plazo
razonable. Así se explica que el requerimiento deba considerar los aspectos
873 ALARCÓN, Lucía (2007), p. 145.

874 ALARCÓN, Lucía (2007), p. 109. Asimismo, STC España Nº 160/1994.
773
de hecho y que éste guarde vinculación con el pronunciamiento del
tribunal876".
Como indicamos, la formulación de cargos debe cumplir ciertos requisitos o

elementos para efecto de cumplir su finalidad, que es, por un lado, fijar el
objeto del procedimiento administrativo sancionador, y, por otro lado, permitir la
adecuada defensa del inculpado en un procedimiento administrativo
sancionador. Asimismo, debe cumplir con señalar adecuadamente dichos
elementos para satisfacer el elemento de motivación que le impone el decreto
supremo Nº 119, de 1989, del Ministerio de Economía, que aprueba el
reglamento de sanciones en materia de electricidad y combustibles, y la
jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República que
resulta obligatoria a las autoridades públicas.
En razón de dichos requisitos, la doctrina y jurisprudencia se han

pronunciado con el objeto de acotar y fijar el sentido y el contenido exacto de la
formulación o pliego de cargos. En el presente caso, nos centraremos en la
enunciación clara y precisa de los hechos, su verificación y la calificación
jurídica o subsunción de los hechos u omisiones infraccionales.
En primer término, existen diversos pronunciamientos sobre la precisión de

los hechos y normas que fundan los cargos. Por un lado, la jurisprudencia de la
Contraloría General de la República, que, con ocasión del ejercicio de su
potestad dictaminante en procedimientos disciplinarios sancionatorios 877, ha
fijado con exactitud el requisito de "enunciación clara y precisa de los hechos y
normas que fijan los cargos", exigiendo que exista certeza en la data o fecha de
los acontecimientos; que los hechos no sean ambiguos o imprecisos; que se
individualicen los mecanismos de verificación de la infracción; que exista

877 Cabe recordar que para la Contraloría General de la República, la sanción administrativa y
disciplinaria se les aplican los mismos principios, al tener su origen en el ius puniendi estatal:
"Al respecto, es preciso consignar, en armonía con lo expresado en los dictámenes Nº 14.571,
de 2005 y 28.226, de 2007, de esta Entidad Fiscalizadora, que tanto la potestad sancionatoria
penal como la administrativa, constituyen una manifestación del 'ius puniendi' del Estado, razón
por la cual se ha entendido que es posible aplicar los principios del derecho penal al derecho
administrativo sancionador, lo que se extiende al ámbito de las sanciones disciplinarias que
ahora interesan". Dictamen Nº 34.407/2008.
774
certeza y convicción de los hechos que fundan los cargos, y que se indique con
precisión y sin exclusión las normas que se consideran infringidas. Al respecto
se ha señalado:
"Ahora bien, cabe señalar que, en la especie, esta obligación no se cumple,

ya que en las imputaciones formuladas a los afectados, y que se contienen a
fojas 84, 85 y 86 del expediente, sólo se indicó una relación de preceptos
legales, sin describir los hechos que habrían producido su vulneración, lo que
dificultó que los inculpados conocieran con exactitud la manera en que
supuestamente transgredieron la normativa de que se trata, afectando con
ello su derecho a defensa878".
"En primer término, en relación a la falta de fundamentos del decreto que

aplica la medida disciplinaria, la vista fiscal y los respectivos cargos, es del
caso señalar, en concordancia con el criterio contenido en el dictamen
Nº 2.030, de 2011, que las imputaciones que se formulen en un sumario
deben ser concretas y precisas y, necesariamente, contener el detalle de los
hechos constitutivos de la o las infracciones que se le imputa al o los
inculpados y la forma como ellos han afectado los deberes que establecen
las normas legales que se han vulnerado, de modo que se les permita asumir
adecuadamente su defensa y, a su vez, el servicio pueda fundadamente
determinar, si fuere procedente, la aplicación de la medida disciplinaria que
en derecho amerite la falta administrativa879".
Al respecto, se debe señalar que tales imputaciones fueron formuladas en

distintas oportunidades a lo largo del procedimiento en estudio, rolantes a
fojas 451 a 454; 507 a 509; 530 y 531 —en esta ocasión sólo para el señor
Atenas Pulgar— y 802 a 805 de autos, dentro de las cuales se consideró
como conducta anómala el haber prestado, en horario laboral, servicios de
seguridad a un particular, utilizando un vehículo institucional, de cuya lectura
se advierte que carece de la necesaria precisión para su adecuada
inteligencia, ya que no se indican las fechas y horas en que se habrían
878 Dictamen Nº 82.764/2016.

879 Dictamen Nº 78.694/2016.
775
realizado esos servicios, ni tampoco se individualiza el móvil fiscal empleado
con ese objeto, lo que, por ende, dificultó la defensa de los afectados880".
"En efecto, de acuerdo a lo manifestado por esta entidad de fiscalización,

entre otros, a través del dictamen Nº 2.030, de 2011, las imputaciones que se
formulen en el sumario deben ser concretas y precisas y, necesariamente,
contener el detalle de los hechos constitutivos de la o las infracciones que se
le atribuyen al o los inculpados y la forma como ellos han afectado los
deberes que establecen las normas legales que se han vulnerado, de modo
que se les permita asumir adecuadamente su defensa y, a su vez, el Servicio
pueda fundadamente determinar, si fuere procedente, la aplicación de la
medida disciplinaria que en derecho amerite la falta administrativa.
De esta manera, entonces, no resulta procedente, como acontece en la

especie, que en los cargos consistentes en la pérdida de bienes al interior de
la Dirección de Control, no se determinara la data o período de ocurrencia de
los hechos respectivos, y que en aquel relativo a la sustracción de archivos
con documentación municipal, además se haya omitido su
individualización881".
"Enseguida, en lo que concierne al carácter genérico de que adolecerían

algunos de los cargos, cabe señalar que la jurisprudencia administrativa de
esta entidad Contralora, contenida, entre otros, en el dictamen Nº 53.484, de
2013, ha concluido que las imputaciones que se formulen en el sumario
tienen que ser concretas y precisas y, necesariamente, describir el detalle de
los hechos constitutivos de la o las faltas que se le imputan al o los
inculpados y la forma como ellas han incidido en los deberes que establecen
las normas legales que se vulneraron, de modo que se les permita asumir
adecuadamente su defensa y, a su vez, el servicio pueda fundadamente
en derecho corresponda882".
880 Dictamen Nº 47.036/2016.

881 Dictamen Nº 74.921/2012.
882 Dictamen Nº 85.220/2013.
776
"En este sentido, resulta útil advertir que las imputaciones que se formulen en
un procedimiento disciplinario deben ser concretas y precisas y,
necesariamente, contener el detalle de los hechos constitutivos de la o las
infracciones que se le imputan al o los inculpados y la forma como ellos han
afectado los deberos que establecen las normas legales que se han
vulnerado, de modo de permitirles asumir adecuadamente su defensa y, a su
vez, el Servicio pueda, fundadamente determinar, si fuere procedente, la
aplicación de la medida disciplinaria que en derecho amerite la falta
administrativa.
Así, entonces, los cargos deben consistir en la descripción precisa y

detallada de los hechos en que tendría responsabilidad la afectada no siendo
posible, como ha ocurrido en la especie, la imputación de una conducta tan
genérica o imprecisa, como haber incurrido en numerosas ausencias
reiteradas, sin determinar las fechas en que se han producido y cómo éstas
no se encontrarían justificadas por la funcionaria infractora, particularmente,
considerando que dicha servidora posee la calidad de Presidenta de la
Asociación de Funcionarios del Gobierno Regional Metropolitano de
Santiago, por lo que la jefatura superior ha debido concederle los permisos
necesarios para ausentarse de sus labores con el objeto de cumplir dichas
tareas fuera del lugar de trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 31 de
la ley Nº 19.296, que establece normas sobre Asociaciones de Funcionarios
de la Administración del Estado883".
"En lo concerniente a las deficiencias que adolecería la formulación de

cargos, menester resulta indicar que, de acuerdo al dictamen Nº 53.484, de
2013, entre otros, de esta entidad fiscalizadora, las imputaciones realizadas
en el sumario deben ser concretas y precisas y, necesariamente, contener el
detalle de los hechos constitutivos de la o las infracciones que se le atribuye
al o los inculpados, y la forma como ellos han afectado las obligaciones que
establecen las normas legales vulneradas, de modo que se les permita
asumir adecuadamente su defensa; y, a su vez, el servicio pueda
883 Dictamen Nº 8.312/2011.
777
fundadamente determinar, si fuere procedente, la aplicación de la medida
disciplinaria que en derecho corresponda884".
"En efecto, cabe señalar que los cargos formulados en contra de la inculpada
son imprecisos y no especifican en forma clara y concreta los
acontecimientos constitutivos de las infracciones que se le imputan, por
cuanto sólo indican, en términos generales, que las responsabilidades
administrativas recaen en su persona conforme a las declaraciones vertidas
durante la sustanciación del proceso, sin efectuar una descripción
pormenorizada de la conducta merecedora de reproche.
Precisado lo anterior, y tal como lo ha manifestado la jurisprudencia de este

Organismo de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes Nºs. 54.131,
de 2007, y 44.597, de 2008, las imputaciones que se formulen en el proceso
deben ser concretas y precisas y, necesariamente, contener el detalle de los
hechos constitutivos de la infracción que se le atribuye al sumariado, y la
forma como ellos han vulnerado las normas legales invocadas, de modo de
permitirle asumir adecuadamente su defensa y, a su vez, que el Servicio
pueda determinar, si fuere procedente, la aplicación de la sanción que en
derecho corresponda885".
"En efecto, de acuerdo a lo señalado por la jurisprudencia administrativa de

esta entidad de fiscalización, contenida, entre otros, en el dictamen
Nº 34.503, de 2004, las imputaciones que se formulen en el sumario deben
ser concretas y precisas y, necesariamente, contener el detalle de los hechos
constitutivos de la o las infracciones que se le imputa al o los inculpados y la
forma como ellos han afectado los deberes que establecen las normas
legales que se han vulnerado, de modo que se les permita asumir
adecuadamente su defensa y, a su vez, el Servicio pueda fundadamente
en derecho amerite la falta administrativa.
884 Dictamen Nº 78.751/2014.

885 Dictamen Nº 7.201/2011.
778
De esta manera, entonces, no resulta posible, como acontece en la especie,
la imputación de conductas genéricas o imprecisas tales como 'malos tratos
verbales', utilizada en el cargo que se formula a todos los inculpados, ni
imputaciones vagas y poco concretas, en que se describe la conducta, pero
no se señala siquiera el período de ocurrencia de los hechos o la forma en
que ésta se entiende configurada, como ocurre en el cargo referido y en
aquellos que adicionalmente se formulan en contra del señor Muñoz López;
lo que impide que los afectados tomen cabal conocimiento de las infracciones
que se les atribuyen, vulnerando su derecho a defensa886".
"Sin perjuicio de lo anterior, conviene anotar que consta en fojas 61 del

expediente que los cargos formulados contra la inculpada adolecen de
imprecisión, pues no especifican en forma clara y concreta los
acontecimientos constitutivos de las infracciones en que ésta habría
incurrido. Lo anterior, por cuanto no se indica la fecha y las circunstancias en
que habría provocado maltrato físico y sicológico al menor Luis Pereira,
deficiencia que se advierte, de igual forma, en los demás cargos, al imputar la
misma conducta respecto de párvulos cuya identidad no se establece 887".
"Lo anterior, puesto que de conformidad a lo manifestado por la

jurisprudencia administrativa de este órgano contralor, contenida, entre otros,
en el dictamen Nº 54.131, de 2007, las imputaciones que se formulen en el
proceso deben ser concretas y precisas y, necesariamente, contener el
detalle de los hechos constitutivos de la infracción que se le imputa al
inculpado y la forma como ellos han afectado los deberes que establecen las
normas legales que se han vulnerado, de modo de permitirle asumir
adecuadamente su defensa y, a su vez, el Servicio pueda, fundadamente
determinar, si fuere procedente, la aplicación de la sanción que en derecho
amerite la falta en que se ha incurrido.
Precisado lo anterior, corresponde señalar que se ha podido advertir que, en

la especie, esta obligación no se cumple, ya que respecto de la enunciación
886 Dictamen Nº 2.030/2011.

887 Dictamen Nº 9.386/2010.
779
de los cargos —a fojas 7—, si bien especifican la normativa infringida, no
precisan los hechos que configuran dicha transgresión, apareciendo más
bien una narración general y genérica de aquéllos, por lo que cabe concluir
que no cumplen con los requisitos que se exigen para su validez,
circunstancia que vicia la investigación sumaria en estudio888".
"En este sentido, resulta útil advertir que las imputaciones que se formulen en
el proceso administrativo disciplinario deben ser concretas y precisas y,
infracciones que se le imputan al o los inculpados y la forma como ellos han
afectado los deberes que establecen las normas legales que se han
administrativa.

detallada de los hechos en que tendría responsabilidad el afectado no siendo
posible, como ha ocurrido en la especie, la imputación de conductas
genéricas o imprecisas, tales como el no cumplimiento de las normas que
indica el Estatuto Administrativo, en lo que se refiere a las exigencias del
cargo de Oficial Civil Adjunto y de Tesorero, las que constituyen asimismo,
imputaciones vagas y poco concretas, que no resultan suficientes como para
que el afectado pueda tomar cabal conocimiento de las anomalías en que
habría incurrido, por lo que su derecho a defensa en este sentido ha sido
vulnerado (aplica criterio contenido en dictámenes Nºs. 34.503, de 2004 y
50.898, de 2006, entre otros, de esta entidad fiscalizadora)889 ".
"En este sentido, cabe advertir que las imputaciones que se formulen en el
proceso administrativo disciplinario deben ser concretas y precisas y,
infracciones que se le imputa al o los inculpados y la forma como ellos han
888 Dictamen Nº 44.597/2008.

889 Dictamen Nº 54.131/2007.
780
afectado los deberes que establecen las normas legales que se han
administrativa (aplica dictamen Nº 34.503, de 2004).

detallada del hecho en que tendrían responsabilidad los afectados no siendo
posible, como ha ocurrido en la especie, la imputación de conductas
genéricas o imprecisas tales como que la atención médica no fue la más
acertada u otros reproches que constituyen, asimismo, imputaciones vagas y
poco concretas que no resultan suficientes como para que los afectados
puedan tomar cabal conocimiento de las anomalías en que habrían incurrido,
por lo que su derecho a defensa en este sentido ha sido vulnerado, pues no
les permite una respuesta o defensa adecuada (aplica dictamen Nº 38.508,
de 2003)890 ".
Lo anterior ha sido ratificado por la jurisprudencia nacional, que ha indicado

que los cargos formulados no pueden ser vagos e imprecisos:
"[...] la autoridad reclamada no estableció con precisión cuál era la extensión

de dicho incumplimiento al no detallar el número de trabajadores afectados
por él ni especificar su identidad, de lo que se sigue que si bien el cargo de
que se trata ha quedado demostrado, su vaguedad impide considerarlo
reiterado, pues se ignora a qué funcionarios en concreto afecta la falta de
pago de cada uno de los meses señalados y, por ende, si ésta efectivamente
se repite a su respecto891".
"Tercero: Que tal como señala la sentencia recurrida aparece que respecto
del actor los cargos formulados no son claros y son cuestionables, sin que
sea posible concluir que existió falta de probidad.
890 Dictamen Nº 38.951/2006.

781
En efecto, el fallo colige que no se ha precisado en el acto administrativo la
conducta atribuida al recurrente y teniendo en consideración la carencia de
un mecanismo de control de entregas y gastos que corresponde a la
Administración, aserto que comparte esta Corte y que es demostrado en esta
sede de protección con la copia del informe pericial contable elaborado en la
causa penal seguida ante la fiscalía local de Temuco destacando la
conclusión que señala: 'No es posible establecer la cantidad de litros
realmente entregados a los operadores ni menos cuántos de éstos se
cargaron en las máquinas, ya que los registros son parciales, incompletos,
carecen de confiabilidad y además la entrega de combustible en tambores es
otro factor que impide individualizar los consumos y el uso dado a los
mismos'.
Cuarto: Que en los términos que han quedado asentados los hechos es
posible concluir que la actuación de la autoridad recurrida es ilegal según se
explica a continuación892".
"Quinto: Que en consecuencia los cargos formulados, son precisos y

verídicos, no tienen el carácter de ser vagos o imprecisos, como sostiene la
reclamante, lo que le ha permitido formular descargos, como se aprecia del
cuaderno administrativo acompañado por la reclamada; del mismo modo en
cuanto a la entidad de las infracciones, ellas se han impuesto de acuerdo con
la normativa establecida en el artículo 77 letra C) de la ley Nº 20.529, que
califica las infracciones entre leves, menos graves y graves, en consecuencia
existe la necesaria tipicidad entre los hechos y la sanción impuesta893".
"2. Que, sin embargo, tales facultades deben ejercerse sólo cuando dicho
Servicio se encuentre frente a situaciones de infracción a las normas
laborales, o sea, cuando en su actividad de fiscalización se sorprendan
ilegalidades claras, precisas, determinadas y objetivamente constatables894".

893 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Talca, rol Nº 2359-2015.
782
"5º. Que atendiendo a estos conceptos y para lo que ha de resolverse, es
menester asentar que el informe policial Nº 476 que sirve de antecedente a la
resolución recurrida y la propia resolución exenta Nº 77/2017, si bien refieren
la participación del amparado en 'actividades antisistémicas', carecen de una
descripción fáctica de la conducta que se le atribuye, consistente en hechos
positivos y objetivos concretos, que permitan sustentar que la permanencia
en Chile del amparado sería contrario a los intereses de Chile o constituiría
un peligro para el Estado.
6º. Que en el escenario descrito, resulta que la resolución que motiva el

recurso, carece de motivación fáctica, transformando el acto administrativo,
en una mera afirmación de autoridad, sin respaldo y sin dar al afectado
posibilidad alguna de ejercer sus defensas, lo que resulta inaceptable en
cualquier actuación de la Administración Pública895".
Asimismo, los Tribunales Tributarios y Aduaneros han señalado:
"Sexto: Que, al respecto, cabe dejar establecido que tratándose de

infracciones tributarias en que se discute la aplicación de una sanción de
naturaleza administrativa, como ocurre en la especie, recae sobre el Servicio
de Impuestos Internos la obligación de señalar en forma clara, precisa y
determinada cuales son los hechos que se imputan al contribuyente y que se
ajustan a la descripción del tipo infraccional señalado en la ley, toda vez que
las garantías constitucionales del Derecho Penal entre las que se cuenta el
principio de la tipicidad tienen plena aplicación en materia infraccional tal
como lo ha señalado inequívocamente la jurisprudencia de este tribunal896".
Por otro lado, la jurisprudencia comparada también ha indicado que los

cargos tienen que ser exactos y precisos en su enunciación fáctica y normativa.
Al respecto se ha señalado:

896 Tribunal Tributario y Aduanero de Rancagua rol Nº 15-9-0001531-0.
783
"[...] imprescindible que los correspondientes cargos vengan consignados con
suficiente concreción, pues la determinación del cargo ha de ser
específicamente detallada, con abundantes razonamientos al respecto897".
"Por tanto, según nuestra doctrina, no cabe acusación implícita, ni tácita, sino
que la acusación debe ser formulada de forma expresa y en términos que no
sean vagos o indeterminados [...]898".
"Coincidencia que en verdad no puede deducirse ni de la genérica e

imprecisa imputación de una anormal o extraña conducta ni de sospechas,
deducciones o presunciones meramente subjetivas del órgano o autoridad
que sanciona899".
"[...] el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el expedientado

y el consiguiente derecho a la inalterabilidad de los hechos esenciales objeto
de acusación y sanción900".
"En cuanto a la primera cuestión, este Tribunal ha reiterado que el derecho a

ser informado de la acusación implica la necesidad de dar a conocer al
sometido a procedimiento la imputación formulada de forma expresa y en
términos que no sean absolutamente vagos o indeterminados, con el fin de
posibilitar el ejercicio del derecho de defensa, pues mal puede defenderse de
algo quien no sabe qué hechos en concreto se le imputan (por todas, STC
299/2006, de 23 de octubre, FJ 2). Igualmente, se ha destacado que este
derecho, en su proyección en el ámbito administrativo sancionador, no
implica que en la fase de inicio del procedimiento disciplinario exista
obligación de precisar de forma absoluta los hechos y la calificación jurídica
correspondiente, sino que la imputación puede ir precisándose de forma
gradual al desarrollo del procedimiento siempre que se dé 'ocasión de
897 STS España Nº 291/2004.

899 STS España de 19 de abril de 1983.
784
defenderse de la acusación de forma plena desde el momento en que la
conoce de forma plena' (por todas, STC 129/2006, de 24 de abril, FJ 7) 901 ".
En este mismo sentido, la doctrina ha señalado:
"La información sobre la acusación debe contener como mínimo, los

siguientes elementos: identidad de la persona inculpada, hecho imputado,
calificación jurídica y sanción procedente, en su caso. Los cuatro conforman
su contenido mínimo y obligatorio según la jurisprudencia902".
De este modo, es claro que tanto la jurisprudencia nacional y comparada

como la doctrina están contesten en exigir, para el acto de formulación o pliego
de cargos, que la descripción de los hechos y las normas indicadas como
infringidas sean precisas y exactas, no pudiendo la autoridad omitir un
pronunciamiento sobre la materia. En resumen, la autoridad tiene que señalar
los hechos u omisiones que fundan la investigación de forma clara y precisa e
indicar la calificación jurídica de dichos hechos, lo que incluye la norma que
resulta infringida y la clasificación de dicha infracción, cuando corresponda.
Cabe tener presente que la formulación de cargos a una persona natural o

jurídica que no le es exigible el estatuto administrativo, transforma a la
autoridad pública en una comisión especial. Lo anterior se señaló en el "Caso
Bazaes":
"Cuarto: Que, y conforme a lo antes razonado, aparece de toda evidencia

que la actuación de doña Sandra Bazaes González en cuanto al cometido
como ministro de fe ad hoc ya indicado es del todo en el orden judicial.
Lo dicho tiene relevancia en el sumario administrativo, ya que dicha

actuación en su calificación jurídica corresponde a lo prescrito en el artículo
8º de la ley Nº 15.231 al decir Los jueces de policía local serán
independientes de toda autoridad municipal en el desempeño de sus
funciones; por ello, es precisamente al juez, a quien corresponde calificarla.

902 REBOLLEDO, Manuel (2010), p. 560.
785
Si el juez no lo hace, se aplica la norma siguiente los jueces de policía local
estarán directamente sujetos a la supervigilancia directiva, correccional y
económica de la respectiva Corte de Apelaciones. De lo dicho se infiere que
la licitud o ilicitud de su nombramiento sólo puede ser declarada por este
tribunal o el Segundo Juzgado de Policía Local de Viña del Mar. Como es
obvio nada de ello ha sucedido y los plazos para reclamar están caducados,
por lo cual tal cuestión no es posible de ser revisada.
Así las cosas, el sumario administrativo instruido en contra de la recurrente

está fuera de los casos dispuestos por la ley y se transforma en una comisión
especial. La consecuencia de esto es que deriva en un acto arbitrario e ilegal
[...].
Séptimo: Que, establecido que se ha instruido un sumario administrativo

fuera de los casos previstos por la ley, ya que se han juzgado en el mismo
hechos que no son de la competencia de la autoridad administrativa
municipal, se han constituido por ello en una comisión especial, violando con
su actuación la garantía del inciso cuarto del numeral 3º del artículo 19 de la
Constitución Política de la República, en perjuicio de igual garantía que
concurre en favor de la recurrente903".
De este modo, la formulación de cargos o acusación administrativa

comprende un contenido esencial, debiendo hacer referencia a los hechos
constitutivos de infracción, su calificación jurídica, la sanción procedente y el
otorgamiento de un plazo razonable para que el regulado pueda defenderse.
5. La impugnación del acto administrativo que formula cargos
Un asunto que ha llegado a nuestros tribunales superiores, vía recurso de

protección, es la posibilidad de que la formulación de cargos, en tanto acto
903 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 248-1998.
786
administrativo, sea impugnada mediante los recursos generales que franquea
la ley para atacar las actuaciones de la Administración.
Sobre lo anterior, aun cuando la formulación es un acto administrativo,

dictado al interior del procedimiento sancionador, debe tenerse presente su
función dentro del mismo.
Tal como hemos señalado latamente, el fin de la formulación de cargos es

poner en conocimiento del inculpado los hechos y acusaciones en su contra,
con el objeto de dar al inculpado la oportunidad de defenderse debidamente a
través de los descargos. Únicamente después de la formulación de cargos y de
los descargos mismos, se dictará una decisión final sobre si se ha de aplicar
una sanción administrativa o, por el contrario, se aplicará la absolución. En este
sentido —y haciendo un símil con el proceso penal—, la formulación de cargos
es el equivalente a la acusación, pero en ningún caso equivale a la sentencia.
Teniendo esto presente, entendemos que la respuesta a la pregunta es

negativa: que el acto de formulación de cargos propiamente tal no puede
impugnarse. Esto es, desde luego, sin perjuicio de la presentación de
descargos por parte del imputado, o de la impugnación de la resolución
terminal del procedimiento. Más aún si consideramos que la formulación de
cargos es un acto administrativo de mero trámite que no cumple con las
condiciones de impugnabilidad del artículo 15 de la LBPA.
La jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema también se ha manifestado en

términos negativos, señalando que:
"Quinto: Que de lo expuesto fluye que el acto tildado de ilegal y arbitrario —

consistente en la formulación de seis cargos, habiendo tomado declaración
indagatoria sólo respecto de dos— no tiene el carácter decisorio y final, sino
que es un acto de trámite o intermedio que forma parte de un procedimiento
complejo, como es el sumario administrativo. En efecto, a través de la
formulación de cargos aquél pasa a una nueva etapa, en la que el funcionario
afectado conoce los hechos que se le imputan, conforme a lo cual puede
formular sus descargos y solicitar diligencias. Así, el acto impugnado tiene
787
por objeto hacer avanzar el proceso administrativo, conforme a un orden
consecutivo legal que los involucrados deben seguir de acuerdo a la
normativa aplicable.
Sexto: Que de esta manera el acto censurado, en cuanto fue desplegado en

cumplimiento de la legislación que rige esta materia y cuya finalidad apunta a
dictar el acto administrativo terminal, consistente en resolver el sumario
administrativo y establecer si se sanciona o absuelve a la funcionaria
recurrente, carece de la aptitud necesaria para privar, perturbar o amenazar
el legítimo ejercicio de los derechos y garantías constitucionales cautelados
mediante este recurso, por cuanto debe estarse a la decisión final que adopte
la autoridad competente en conocimiento del reproche de ilegalidad904".
6. La reformulación de cargos
La reformulación de cargos es el acto administrativo dictado por el fiscal

instructor o la autoridad sancionadora, luego de haberse formulado cargos y
antes de la resolución de término, que tiene por objeto modificar el contenido
de los cargos formulados al presunto infractor, a saber, hechos, sanción o
calificación jurídica.
904Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 6349-2012. Conociendo una causa similar,
la Corte de Apelaciones de Santiago simplemente declaró inadmisible a tramitación un recurso
de protección, en contra de una formulación de cargos: "2º Que, los hechos descritos en la
presentación de fojas 23 y las peticiones que se formulan a esta Iltma. Corte exceden las
materias que deben ser conocidas por el presente recurso, toda vez que la resolución FN/MP
Nº 1.564/2016 no reviste la calidad de acto administrativo terminal que importe la afectación,
amenaza o transgresión de alguna de las garantías constitucionales que el recurrente
menciona como conculcadas, razón por la cual, no será admitido a tramitación.
Y de conformidad, además, con el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema Sobre

Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de 2015, se declara inadmisible el interpuesto a
fojas 23 (...)". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 97952-2016.
Confirmado por sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 62162-2016.
788
Lo anterior se encuentra reconocido por la jurisprudencia comparada, que ha
señalado que la reformulación es parte de las potestades de la autoridad
sancionadora y que resguardan el derecho de defensa del imputado, en tanto
permiten que pueda defenderse de circunstancias que no fueron objeto de la
acusación:
"[...] tras la formulación del pliego de cargos y la consiguiente contestación y

audiencia (artículos 6º a 8º), el instructor procede directamente a la
formulación de la propuesta de resolución y a su remisión al órgano que
acordó la incoación del expediente (artículo 8.2). Ahora bien, si ante los
hechos y circunstancias puestos de manifiesto tras la formulación del pliego
de cargos, el instructor decide reformularlo con nuevo trámite de alegaciones
para la entidad imputada en vez de redactar ya la propuesta de resolución,
ello sólo puede redundar en beneficio del derecho de defensa.
En primer lugar es al instructor a quien corresponde la fijación de los hechos

y su calificación en el pliego de cargos a los efectos de la formulación de la
propuesta de resolución y no a la Comisión de Prevención del Blanqueo de
Capitales, por lo que la reformulación del propio pliego de cargos al objeto de
recoger más fielmente lo que resulta de las alegaciones formuladas por el
imputado o de cualesquiera otras circunstancias que vengan a conocimiento
del instructor, se mantiene plenamente dentro de su función y competencias
procedimentales905".
Criterio que ha sido compartido por la Corte de Apelaciones de Santiago en

el "Caso Mega con CNTV", donde se alega que el Consejo formuló cargos, se
formularon los descargos y se absolvió a Megavisión de la comisión del ilícito
televisivo de infringir el debido respeto a la formación espiritual e intelectual de
la niñez; sin embargo, se formuló un nuevo cargo, al mismo programa y por los
mismos hechos, por no respetar la dignidad de las personas, por ordinario
Nº 423-2011, cuestión que a juicio del regulado es un atentado al principio de
905Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 31 de marzo de 2010, Nº 2-

2009.
789
preclusión. Sin embargo, la Corte estima que, existiendo derecho a descargos,
la autoridad puede reformular los cargos:
"4. Que en relación al principio de preclusión, éste no puede ser aplicable a

una investigación en curso, ya que consubstancial a ese principio es la
inactividad, pero en este caso durante su tramitación y a raíz de los
descargos, se descartó una conducta reprochable, pero se estimó
configurada otra, dando en ambas ocasiones oportunidad para que la
estación de TV pudiera defender sus planteamientos906".
Asimismo, la Contraloría General de la República en diversos dictámenes

reconoce la potestad de la autoridad administrativa de reformular los cargos,
pero siempre teniendo presente el límite de seis meses del procedimiento
administrativo y siempre que se refiera a hechos nuevos907.
En efecto, la autoridad administrativa, mientras no se haya dictado resolución

de término del procedimiento administrativo, podrá reformular los cargos
realizados al eventual infractor, en razón de lo dispuesto en el artículo 13 de la
LBPA, que fija el principio de no formalización. No obstante, dicha
reformulación sólo puede fundarse en hechos o antecedentes nuevos, que la
autoridad sancionadora no pudo conocer a la fecha de la formulación de cargos
o investigación. Asimismo, procederá la reformulación de cargos, cuando en
razón de dichos nuevos antecedentes u hechos se haga necesaria una nueva
calificación jurídica de los hechos que fundan el proceso y de la gravedad de la
sanción.
La reformulación de cargos bajo ningún pretexto debe utilizarse como un

medio de subsanar errores en la formulación de cargos original, en razón de
antecedentes y defensas que conoce la autoridad pública en los descargos del
regulado, es decir, no puede ser utilizado para mejorar la "teoría del caso". En
efecto, de lo contrario el regulado queda en la incerteza de que siempre podrán
ser modificados los cargos en razón de su defensa, lo que denota una falta de

907 Dictamen Nº 45.459/2011.
790
la imparcialidad que se le exige al órgano público en su actuar, en tanto la
autoridad buscará todos los medios para obtener una sanción. En este sentido,
ha señalado la doctrina:
"No es, por tanto, una facultad que permita por su intermedio corregir vicios
de procedimiento (para lo cual existe una facultad diferente [...]), ni mucho
menos ella puede ser ejercida con el objeto de mejorar la posición procesal
posterior de la autoridad luego de darse cuenta que cometió un error
estratégico en la formulación original de los cargos. Tal como la
'administración no puede alegar su propia torpeza para obtener una
anulación que le beneficia, torpeza también entendida como comportamiento
ilegal, o incluso como error imputable a ella', tampoco puede utilizar
facultades con fines específicos y diversos para salvar errores procesales o
estratégicos que le permitan mejorar su posición en el procedimiento
sancionatorio, perjudicando al investigado908".
Asimismo, la reformulación no debe utilizarse como un medio de subsanar

errores en la formulación de cargos original, de lo contrario el regulado
renunciará a aportar antecedentes en un procedimiento administrativo
sancionador a la espera de una etapa judicial.
III. Descargos o defensa del inculpado
1. Concepto
En el procedimiento administrativo sancionador, los descargos son los

planteamientos, alegaciones y fundamentos, que el presunto infractor
considera oportunos para su defensa, con el objeto de ser absuelto o
908 CORDERO, Luis (2014), p. 41.
791
sancionado, en menor medida. Cabe considerar que los descargos vienen a
satisfacer el derecho público subjetivo de defensa:
"El derecho de defensa, en su aceptación más rigurosa, constituyen el

derecho público constitucional que asiste a toda persona a quien se le puede
atribuir la comisión de un hecho punible, ya sea a título de delito, ya lo sea a
título de infracción o ilícito administrativo, mediante cuyo ejercicio se
garantiza la capacidad de postulación necesaria para que, por sí mismo o a
través de la asistencia técnica de un abogado defensor, pueda oponerse
eficazmente al ejercicio del ius puniendi de los poderes públicos, llevando a
cabo todas las actuaciones previstas por el ordenamiento (fundamentalmente
las de índole alegatorias y probatoria) a fin de lograr que la pretensión
punitiva de que se trate se desestimada909".
[...].
Este derecho se erige en un derecho subjetivo público fundamental,

instrumental del derecho de defensa, del que son titulares los sujetos pasivos
del procedimiento administrativo sancionador y que confiere a los mismos el
derecho a conocer, con carácter previo a las frases de alegación y prueba, el
contenido de la imputación dirigida frente a ellos, vinculando dicho contenido
la actividad de la autoridad decisora, la cual habrá que fundamentar la
resolución definitiva del procedimiento en la misma imputación, sin que
resulte imponer al inculpado una sanción sobre la base de otros hechos
distintos o de un título de condena heterogénea a los respectivamente
trasladados al conocimiento del inculpado910".
Estos argumentos pueden argüir su inocencia o causales de justificación,

exculpación y extinción de la responsabilidad administrativa. Asimismo, los
descargos pueden tener por objeto el análisis de circunstancias atenuantes o
agravantes del caso concreto, para efecto de que la autoridad administrativa
adopte la medida más razonable conforme a los antecedentes.
909 GARBERÍ, José y BUITRÓN, Guadalupe, (2016), p. 1029.

910 Ibid., p. 1056.
792
Los descargos podrán contener medios de prueba, es decir, podrán
acompañar u ofrecerse todos aquellos elementos que no sean contrarios a
derecho. Asimismo, podrá solicitar de forma concreta medidas o diligencias
probatorias, que tengan por objeto acciones conducentes y pertinentes para el
esclarecimiento de los hechos.
Por otro lado, también cabe la posibilidad de que el presunto infractor, en el

plazo de descargos concedido por la ley, opte por allanarse a las acusaciones
efectuadas por la autoridad sancionatoria. El allanamiento, puede recaer sobre
todas o algunas de las materias que debe contener la formulación de cargos, a
saber, hechos, calificación jurídica y sanción, y dependiendo de la extensión
del allanamiento, la autoridad sancionadora, inmediatamente dictará su
resolución de término.
Finalmente, las normas especiales fijan el plazo para formular descargos.

Plazo respecto del cual la Administración, salvo disposición en contrario, podrá
conceder, de oficio o a petición de los interesados, una ampliación, que no
exceda de la mitad, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se
perjudican derechos de terceros. Sobre la ampliación del plazo para formular
descargos, la jurisprudencia ha señalado que es una "facultad" de la autoridad
concederlo:
"Cuarto: Que, en lo que atañe a la segunda de las ilegalidades que se hacen

valer, esto es, por un lado, la injustificada negativa a prorrogar el término
para evacuar la contestación de los cargos, corresponde tener en cuenta que
el inciso segundo del artículo 17 de la Ley Nº 18.410, Orgánica de la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles dispone que dicho órgano
no puede disponer un plazo inferior a quince días para que el imputado
responda las inculpaciones que le haya hecho, en tanto que el artículo 26 de
la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que
Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, establece
que 'La Administración, salvo disposición en contrario, podrá conceder, de
oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos
establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias
lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero'.
793
Quinto: Que atendido que el plazo dado por la reclamada al reclamante fue
de quince días y que la ampliación de dicho término está entregada por la ley
a la exclusiva ponderación del órgano administrativo, mal puede haberse
cometido un acto contrario a la ley al haberse desechado la petición en ese
sentido que planteara la actora, sin que tenga relevancia la discusión
existente en autos si la solicitud de prórroga fue planteada dentro o fuera de
plazo.
Sexto: Que, por lo demás, en este punto corresponde tener en consideración

que los antecedentes tenidos en cuenta para formular los cargos estaban en
conocimiento de la reclamante, puesto que no son otros más que el informe
de auditoría ya aludido, y que la materia en que incide las recriminaciones,
esto es las lecturas y las facturaciones son antecedentes que forman parte
del giro ordinario de la reclamante, por lo que la negativa reclamada no sólo
respeta la legalidad sino además no puede tildarse de arbitraria911".
De este modo, los descargos son la principal herramienta de defensa que

tiene el presunto infractor en el procedimiento administrativo sancionador, en
tanto le permite protegerse y resguardarse de las acusaciones efectuadas por
la autoridad en la formulación de cargos.
2. Fundamento
Los descargos, entendidos como la posibilidad de defensa ante el pliego de

acusaciones o formulación de cargos, derivan del derecho a ser oído por la
autoridad pública. La referida garantía consagra el derecho de toda persona
natural o jurídica a ser oída en cualquier clase de procedimiento, con las
debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un tribunal o autoridad
competente, independiente e imparcial.
911Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones, rol Nº 3987-2016. Confirmada por la Excma.

794
Este estándar —originado en el Derecho anglosajón como el derecho a ser
oído por la corte o the day in court— ha sido recogido por el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, primero en relación a los
procedimientos penales, y luego en relación a los procedimientos
administrativos.
En este sentido, la Corte Interamericana se ha pronunciado en el marco de

un procedimiento administrativo, afirmando que el derecho a ser oído implica el
derecho a realizar alegaciones y presentar pruebas ante las autoridades. Lo
anterior aconteció en un caso contra Uruguay, derivado de la imposibilidad de
ahorristas de acceder a sus fondos depositados en bancos durante la crisis
económica del año 2002, y de la denegación de los recursos presentados ante
el Banco Central y al Tribunal Contencioso Administrativo. Al respecto, la Corte
Interamericana falló:
"122. El examen requerido en el presente caso amerita que la Corte precise

el alcance del derecho a ser oído establecido en el artículo 8.1 de la
Convención Americana. Ese derecho implica, por un lado, un ámbito formal y
procesal de asegurar el acceso al órgano competente para que determine el
derecho que se reclama en apego a las debidas garantías procesales (tales
como la presentación de alegatos y la aportación de prueba). Por otra parte,
ese derecho abarca un ámbito de protección material que implica que el
Estado garantice que la decisión que se produzca a través del procedimiento
satisfaga el fin para el cual fue concebido. Esto último no significa que
siempre deba ser acogido sino que se debe garantizar su capacidad para
producir el resultado para el que fue concebido.
136. A partir de dichos antecedentes, este tribunal considera que para

garantizar que efectivamente los peticionarios fueran oídos en sus reclamos,
a través de este procedimiento especial, era necesario que el órgano
encargado de resolver las peticiones pudiera analizar el consentimiento de
forma completa, porque la ausencia de consentimiento era un requisito
determinante para acceder a los derechos contemplados en el artículo 31 de
la ley Nº 17.613. Dicho análisis incluye la valoración de todos los alegatos de
los peticionarios que significaran una afectación al consentimiento, tales
795
como los vicios que lo pudieran invalidar y la falta de información veraz y
completa por parte de los Bancos de Montevideo y La Caja Obrera. Ese
análisis debió tomar en cuenta no sólo aquellos elementos que permiten
construir el consentimiento, tales como un contrato de administración de
inversiones o instrucciones particulares para la transferencia, sino también
aquéllos que lo podrían invalidar o afectar, como lo serían los a legados
vicios al consentimiento.
142. El tribunal concluye que el procedimiento administrativo especial resultó

inefectivo, a la luz de lo que se tenía que determinar (supra párrs. 133 a 136),
debido a que el Banco Central realizó un examen incompleto del fondo de las
peticiones, por lo cual el Estado incurrió en una violación del ámbito material
del derecho a ser oído protegido en el artículo 8.1 de la Convención
Americana, en relación con el artículo 1.1 de dicho tratado, en perjuicio de las
539 personas que interpusieron una petición bajo el artículo 31 de la ley
Nº 17.613, indicadas en el Anexo sobre víctimas de la presente sentencia"912.
Asimismo, cabe tener presente una sentencia del Tribunal Constitucional que
señala la importancia de los descargos en un procedimiento administrativo, lo
cual que no puede ser limitado bajo ninguna circunstancia, en tanto asegura el
debido proceso. Así, el Tribunal Constitucional ha considerado un elemento
esencial del debido proceso la oportunidad de defenderse de los cargos que le
formule la autoridad administrativa. En la sentencia sobre el control de
constitucionalidad respecto del proyecto de ley sobre transparencia, límite y
control del gasto electoral señaló:
"Vigésimo noveno. Que, el artículo 19, Nº 3, inciso primero, de la Constitución

asegura a todas las personas: 'La igual protección de la ley en el ejercicio de
sus derechos'.
Trigésimo. Que, dicho precepto consagra el principio general en la materia, al

imponer al legislador el deber de dictar las normas que permitan a todos
912Corte IDH. Caso Barbani Duarte y otros vs. Uruguay. Fondo, reparaciones y costas.
Sentencia de 13 de octubre de 2011. Serie C Nº 234, párr. 122, 136 y 142.
796
quienes sean, o puedan ser, afectados en el legítimo ejercicio de sus
derechos fundamentales, ser emplazados y tener la oportunidad de
defenderse de los cargos que le formule la autoridad administrativa. Fluye de
lo anterior, lógicamente, que la voluntad del Poder Constituyente es que la
ley contemple los preceptos que resguarden el goce efectivo y seguro de
esos derechos913".
Lo anterior es reiterado en la sentencia sobre control de constitucionalidad

respecto del proyecto de ley que crea la Unidad de Análisis Financiero y
modifica el Código Penal en materia de lavado y blanqueo de activos:
"Vigésimo octavo. Que, por otra parte, la Constitución asegura a todas las
personas en su artículo 19 Nº 3 inciso primero, 'La igual protección de la ley
en el ejercicio de sus derechos';
Vigésimo noveno. Que, en dicho precepto se consagra el principio general

que impone al legislador la obligación de dictar las normas que permitan a
todos quienes sean, o puedan ser afectados en el legítimo ejercicio de sus
derechos fundamentales, tener la oportunidad de defenderse de los cargos
que la autoridad le formule. Se desprende de lo anterior, que la voluntad del
Poder Constituyente es que la ley ha de contemplar las disposiciones que
resguarden el goce efectivo y seguro de tales derechos914".
Por otro lado, el Tribunal Constitucional en el control de constitucionalidad

respecto del proyecto de ley que modifica la ley Nº 18.175, en materia de
fortalecimiento de la transparencia en la administración privada de las quiebras,
fortalecimiento de la labor de los síndicos y de la Superintendencia de
Quiebras, señala que es fundamental la audiencia previa o los descargos antes
de la aplicación de la sanción administrativa como mecanismo que asegura el
debido proceso:
913 STC Nº 376.

914 STC Nº 389.
797
"Octavo. Que, la Constitución Política asegura a todas las personas en su
artículo 19, Nº 3, inciso primero: 'La igual protección de la ley en el ejercicio
de sus derechos';
Noveno. Que, a su vez, el mismo precepto, en su Nº 3, inciso segundo,

declara: 'Toda persona tiene derecho a defensa jurídica en la forma que la ley
señale y ninguna autoridad o individuo podrá impedir, restringir o perturbar la
debida intervención del letrado si hubiere sido requerida';
Décimo. Que, en consecuencia, el inciso segundo del nuevo Nº 5 que el

artículo único, Nº 1º, letra d), del proyecto, incorpora al artículo 8º de la ley
Nº 18.175, es constitucional en el entendido que la audiencia previa a que se
refiere, habilita al afectado para hacer uso en plenitud del derecho a la
defensa jurídica que el artículo 19, Nº 3, incisos primero y segundo, de la
Carta Fundamental, le garantizan915".
Cuestión que fue reiterada en la sentencia sobre la solicitud de la Corte de

Apelaciones de Talca para que se emita un pronunciamiento acerca de la
eventual inaplicabilidad de los artículos 6º, letra B Nºs. 3 y 6; 107, y 161 del
Código Tributario, al señalar:
"Vigésimo primero: Que, en efecto, el artículo 161 del Código Tributario

regula un procedimiento administrativo que tiene por finalidad la imposición
de sanciones, en el caso de infracciones tributarias, que no consistan en
pena corporal. El procedimiento se inicia con el levantamiento de un acta,
también denominada 'formulación de cargos', la que se comunica al
contribuyente para que presente sus descargos, pudiendo eventualmente
recibirse prueba, y dictándose posteriormente el acto administrativo
sancionador. La disposición legal establece la posibilidad de impugnar el acto
administrativo ante los tribunales (esto es, Corte de Apelaciones y, en su
caso, Corte Suprema), resguardando adecuadamente así la observancia de
915 STC Nº 434.
798
un debido proceso. Similares procedimientos contemplan otras disposiciones
legales, particularmente en el ámbito económico y financiero916".
En un caso relacionado a la ley Nº 19.989, de 2004, que facultó a la

Tesorería General de la República a realizar la retención de las devoluciones
de impuesto anual a la renta por deudas de crédito universitario, el Tribunal
Constitucional resolvió que la norma no se ajustaba a los estándares de debido
proceso por limitar las defensas o excepciones que podían presentar los
ciudadanos cuyos fondos habían sido retenidos, únicamente a un certificado de
pago emitido por el administrador del crédito:
"Decimoprimero. Que, de acuerdo al tenor literal del artículo 1º de la ley

Nº 19.989 y a la aplicación que se le ha dado en el caso que nos ocupa,
resulta que la Tesorería General de la República ejerce la facultad de retener
de la devolución anual de impuestos que corresponde a los contribuyentes
que aparecen como deudores de crédito universitario los montos de dicho
crédito que se encontraren impagos, con la sola información que le
proporciona el Administrador del Fondo Solidario de Crédito Universitario
respectivo, sin dar oportunidad al aparente deudor a presentar otro descargo
que no sea el certificado de pago emitido por dicho administrador.
Tal forma de actuar de un servicio público no satisface, indudablemente, las

exigencias mínimas de un racional y justo procedimiento, porque no permite
a quien aparece como deudor de acuerdo con la información proporcionada
por el Administrador del Fondo Solidario de Crédito Universitario, ejercitar ni
ante la Tesorería ni ante un tribunal de justicia otro medio de defensa que no
sea la prueba del pago de la obligación y siempre que conste en un
certificado emitido por el mismo ente cuya información es título suficiente
para retener fondos de la devolución anual de impuestos"917.
916 STC Nº 725. Asimismo, STC Nº 766, Nº 1183, Nº 1184, Nº 1221, Nº 1203, Nº 1205, Nº
1223, Nº 1229, Nº 1233, Nº 1245.
917 STC Nº 808. En el mismo sentido STC Nº 1411, Nº 1437, Nº 1438, Nº 1393, Nº 1473, Nº
1429, y Nº 1449.
799
Por su parte, la Contraloría General de la República también ha señalado que
cuando se trata de procedimientos administrativos sancionadores, dentro del
marco del debido proceso, la administración debe dar a los fiscalizados la
oportunidad de presentar sus descargos, los cuales debe ponderar como
elemento de análisis en su decisión final. Así, un caso relacionado a la
aplicación de la sanción de suspensión del registro de contratistas por parte de
la Dirección General de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas, la
Contraloría resolvió que no podía aplicarse la sanción cuando no constaba
dentro del expediente que el sancionado hubiera presentado algún descargo o
defensa918.
De este modo, los descargos son un elemento de la garantía del debido

proceso administrativo o del derecho a defensa.
918 Esta Contraloría General ha debido abstenerse de tomar razón de las resoluciones Nºs.
462, de 2008 y 15 y 16, de 2009, de la Dirección General de Obras Públicas, que sancionan a
las sociedades que indican, con la suspensión, por el tiempo que señalan, del Registro de
Contratistas y de Consultores, según el caso, del Ministerio de Obras Públicas, por cuanto no
se ajustan a derecho.
En efecto, en la especie no consta que se haya dado cumplimiento a principios básicos del
procedimiento administrativo, como son el de contradictoriedad y el de impugnabilidad,
consagrados expresamente en la ley Nº 19.880, que establece las bases de los procedimientos
administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado.
Así, tratándose de las resoluciones Nºs. 15 y 16, citadas, -suspensión por un año en el
Registro de Consultores-, sólo aparecen como antecedentes del procedimiento, dos actas de la
Comisión del Registro en las que se expresa, en lo que interesa y en síntesis, que las
empresas sancionadas habrían infringido los artículos 25 y 28 del decreto Nº 48, de 1994, del
Ministerio de Obras Públicas, que aprueba el reglamento para la contratación de trabajos de
consultaría -esto es, contar la empresa consultora, dentro de su directorio u organización, con
funcionarios de ese Ministerio, y no comunicar esa situación oportunamente- y que ya habrían
informado que las personas afectadas por la inhabilidad dejaron de pertenecer a la respectiva
empresa [...].
En consecuencia, se devuelven sin tramitar las resoluciones señaladas, debiendo esa

Dirección adoptar las medidas que fueren procedentes para dar aplicación efectiva a los
principios de la ley Nº 19.880, indicados, destinados a garantizar el derecho al debido proceso
de los afectados por las sanciones aludidas". Dictamen Nº 29.452/2009.
800
3. Defensas del presunto infractor
En este apartado se analizarán algunas defensas que puede utilizar el

presunto infractor en sus descargos, como son la errónea formulación de
cargos, el caso fortuito o fuerza mayor, el estado de necesidad, el cumplimiento
de un deber y la confianza legítima. Estas defensas pueden poder ser causales
de justificación o exculpación de la responsabilidad administrativa del presunto
infractor, y la carga de la prueba, como analizaremos en el apartado referente a
la prueba, le corresponderá a quien lo alega, es decir, al presunto infractor.
Cabe hacer presente que pueden existir otras defensas del imputado, a
saber, su inocencia en tanto cumple las obligaciones impuestas por la
normativa sectorial; que el hecho u omisión que provoca la infracción
administrativa es imputable a un tercero919; la inimputabilidad del infractor; el
consentimiento de ofendido920, etc. De este modo, la presente sección no agota
todas las defensas que pueden ser utilizadas por el presunto infractor en sus
descargos, pero es un avance en la determinación de las causales de defensa,
exculpación y justificación de infracciones administrativas.
Por otro lado, puede optar por controvertir el fondo de la formulación de

cargos, por ejemplo:
— Inexistencia de los hechos infraccionales.
— Errónea calificación jurídica de los hechos infraccionales. Puede recaer en

la infracción, calificación de gravedad o criterios para determinar la sanción
administrativa.
— Insuficiencia de los cargos formulados, al omitirse normas que configuran

la infracción administrativa.
919 REBOLLEDO PUIG, Manuel (2010), pp. 274 y ss.

920 REBOLLEDO PUIG, Manuel (2010), pp. 227 y ss.
801
— La improcedencia de formular cargos por infracción a cuerpos legales
íntegros —por ejemplo, se indica como infringida toda la Ley de Mercado de
Valores— o normas que han perdido su vigencia.
— La procedencia de la prescripción de la infracción administrativa.
— La incongruencia de los cargos con el expediente de fiscalización.
— La existencia de infracción a la separación de funciones, formulando

cargos quien detenta la potestad sancionadora o fiscalizadora.
"Por otro lado, alternativa y subsidiariamente a las anteriores causas formales

de oposición, el presunto responsable puede igualmente elaborar su
estrategia defensiva frente a la imputación provisiona mediante la alegación
de defensas materiales, constituidas, bien por hechos extintivos o bien por
hechos excluyentes de la culpabilidad.
Los llamados hechos extintivos, como su nombre indica, presentan la

virtualidad de extinguir el derecho de la persecución de la infracción y a la
imposición de la sanción que corresponda (v. gr. El pago anticipado de la
multa, la prohibición de bis in idem, la negación de los hechos ilícitos, la falta
de culpabilidad...).
Los hechos excluyentes, por su parte, son aquellos mediante los cuales
resulta excluido el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración
(v. gr. Prescripción de la infracción perseguida...) (sobre dichas categorías
véase, con mayor detalle, el análisis del derecho fundamental del inculpado a
la defensa frente a la imputación administrativa, en la presente obra)921 ".
3.1. El allanamiento
802
3.1.1. Concepto
El allanamiento es el reconocimiento total o parcial que realiza el presunto

infractor al contenido de la formulación de cargos.
El allanamiento es total cuando el presunto infractor acepta llanamente todas

y cada una de las cuestiones tratadas en la formulación de cargos, a saber, los
hechos constitutivos de la infracción, la calificación jurídica y la sanción
propuesta.
Por otro lado, el allanamiento es parcial cuando presunto infractor acepta

llanamente alguna de las materias tratadas en los cargos, ya sea, los hechos u
omisiones constitutivos de la infracción, la calificación jurídica o la sanción
propuesta.
3.1.2. Antecedentes normativos
En el derecho administrativo sancionador no existen normas que regulen el

allanamiento. Pero cabe tener presente el artículo 313 del Código de
Procedimiento Civil y los efectos de la aceptación de la acusación en materia
penal, en el juicio monitorio del artículo 406 y siguientes del Código Procesal
Penal.
Asimismo, el antiguo artículo 559 del Código de Procedimiento Penal, que

fijaba un procedimiento especial respecto a las faltas, señalaba que, en caso
803
de allanamiento del imputado, el tribunal dictará sentencia de inmediato, no
aplicando la sanción más grave, salvo que exista reiteración o reincidencia922.
De este modo, la aceptación o reconocimiento de todo o parte de las

acusaciones efectuadas en la formulación de cargos al presunto infractor, en
tanto permite un procedimiento más expedito y eficaz, y la autoridad
administrativa puede adoptar más rápido medidas de restablecimiento de la
legalidad, debe otorgar beneficios al presunto infractor, aplicándole una sanción
menor a aquella que sea la máxima aplicable al caso concreto, como
Sobre el allanamiento se ha señalado:
"Reconocimiento explícito de la responsabilidad en la comisión de los hechos

denunciados: también puede el denunciado en el escrito de alegaciones, si
así lo estima, reconocer su responsabilidad [...]. Normalmente los propios
imputados reconocen voluntariamente su responsabilidad en la comisión de
infracción para así obtener una rebaja en la sanción923".
922 "Artículo 559. Si el inculpado hubiere sido detenido, el juez pondrá en su conocimiento la
denuncia respectiva y lo interrogará de acuerdo a su contenido. En caso que el inculpado
reconociera ante el tribunal su participación en los hechos constitutivos de la falta que se le
atribuye y se allanare a la sanción que el mismo tribunal le advirtiere que contempla la ley para
estos casos, se dictará sentencia definitiva de inmediato, la que no será susceptible de recurso
alguno.
El juez, en este evento, no aplicará la sanción en su grado máximo, salvo que el infractor sea
reincidente o haya incurrido en faltas reiteradas. La sentencia se notificará al denunciante o
querellante particular, si lo hubiere.
Si el detenido negase la existencia de la falta o su participación punible en ésta, se

procederá a la vista de la causa en la audiencia inmediata, a menos que sea necesario
postergarla para reunir las pruebas. En tal caso, el inculpado será puesto en libertad, cuando
proceda esta medida con arreglo a la ley, pero con la obligación de comparecer al juicio".
804
3.1.3. Análisis práctico
El allanamiento otorgará beneficios al presunto infractor dependiendo de su

extensión y su historial anterior ante la autoridad sancionadora.
En efecto, en primer término, si el allanamiento es total, es decir, se refiere a

los hechos u omisiones constitutivos de infracción, calificación jurídica e
infracción, la autoridad administrativa podrá dictar derechamente la resolución
de término. En razón de lo anterior, y teniendo una irreprochable conducta
anterior el infractor, la autoridad deberá aplicar una sanción menor que la que
aplicaría en el caso concreto.
Por su parte, si hay allanamiento, pero no hay una irreprochable conducta

anterior, la autoridad deberá disminuir la sanción aplicable, pero no podrá
aplicar la menor sanción, salvo que se hayan adoptado medidas correctivas a
la brevedad.
En el evento que, junto al allanamiento y la irreprochable conducta anterior,

consta en el expediente que el presunto infractor adoptó todas las medidas de
corrección de la legalidad tan pronto tomo conocimiento de su ilegalidad, la
autoridad podrá no sancionarlo, pero dejando registro de lo actuado.
En segundo término, si el allanamiento es parcial, es decir, se reconoce sólo

parcialmente el contenido de la acusación administrativa, la autoridad
sancionadora no podrá dictar resolución derechamente, en tanto pueden existir
hechos sustanciales, controvertidos y pertinentes, referentes a algunas de las
materias de la formulación de cargos, pudiendo la autoridad, si lo estima
pertinente, abrir un término probatorio o decretar medidas o diligencias
probatorias. En este caso, la autoridad podrá disminuir la sanción
administrativa, pero teniendo presente las circunstancias del caso concreto.
Resulta interesante destacar que el allanamiento tiene un carácter

irreversible. En este sentido, una vez que se ha reconocido libremente la
responsabilidad en los hechos o respecto de los cargos, el imputado no puede
retractarse del reconocimiento que ha hecho ante la autoridad administrativa.
805
En materia ambiental, existe jurisprudencia sobre un caso de allanamiento
denominado "Caso Inarco", en el que el Segundo Tribunal Ambiental, antes de
analizar la legalidad del acto administrativo, determina que el inculpado se
allanó a los cargos formulados, cuestión que, a juicio del tribunal, no puede ser
desconocida por el inculpado luego en sede judicial. Así, el inculpado no puede
luego de allanarse controvertir el contenido de su allanamiento en sede judicial.
En este sentido se señaló:
"Al respecto, este tribunal estima que ante hechos reconocidos no

contestados ni controvertidos, no es posible alegar luego que se violó la
garantía del debido proceso, como hubiera ocurrido si se hubiera negado
lugar a la solicitud de pericia encaminadas a hacer prueba en contrario de lo
consignado en el acta de inspección. En definitiva, lo que en la especie
aconteció se debe a la aplicación del principio 'a confesión de parte revelo de
prueba' y no a la aplicación de la sanción procesal de la preclusión924".
De forma similar, el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, en el "Caso

Pascua Lama" señaló:
"Centésimo quincuagésimo: Que sobre este punto de reclamación, debe

tenerse en cuenta que, atendido el allanamiento de la Compañía respecto de
la casi totalidad de los cargos formulados, prácticamente no hubo en el
proceso controversia sobre hechos sustanciales y pertinentes que ameritaran
diligencias probatorias destinadas a acreditar los hechos constitutivos de
infracción925".
3.2. Errónea formulación de cargos

806
3.2.1. Concepto
El presunto infractor de una infracción administrativa podrá en sus descargos

ampararse en el argumento de que la formulación de cargos efectuada por la
autoridad sancionadora no cumple con las condiciones y requisitos dispuestos
en la ley o en la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la
República. Es decir, la formulación de cargos carece de información sobre la
forma en que se ha iniciado el procedimiento, una descripción de los hechos u
omisión que se estiman constitutivos de infracción y de la fecha de su
verificación, la norma eventualmente infringida y la disposición que establece la
infracción, la sanción asignada por la ley a esa infracción, el plazo para
formular descargos y la individualización del organismo que instruye el
procedimiento, su dirección y horarios de atención o incluso no ha sido suscrita
por la autoridad competente, entre otras.
La ausencia de estos requisitos impide que el regulado pueda defenderse

adecuadamente, en tanto la formulación omite información indispensable para
imputar adecuadamente al infractor la comisión de una infracción
administrativa. De este modo, en caso de acreditarse la errónea formulación de
cargos, el imputado debiera ser absuelto de los erróneos cargos que se le han
formulado, siempre que se refiera a aquellas materias que son determinantes
para la defensa del imputado, que son los hechos constitutivos de infracción, la
calificación jurídica y la sanción, o se refiera a la omisión de requisitos de la
esencia de los actos administrativos.
La formulación de cargos se encuentra definida en los diversos cuerpos

normativos de derecho administrativo sancionador o se colige de la
jurisprudencia de la Contraloría que detalla los requisitos de la formulación,
como se estudió en los apartados anteriores.
807
3.3. Caso fortuito
3.3.1. Concepto
El caso fortuito o fuerza mayor es una causal de exculpación de la

responsabilidad administrativa, entendido como un imprevisto que no es
posible de evitar, en tanto los hechos que constituyen la infracción no son
previsibles ni resistibles por el presunto infractor926.
El caso fortuito o fuerza mayor, en el derecho nacional, se encuentra

contemplado en el artículo 45 del Código Civil, que lo define como un
imprevisto al que no es posible resistir. El Código Civil no distingue entre caso
fortuito o fuerza mayor, sin embargo, una parte de la doctrina 927 y
jurisprudencia señalan que se refieren a diferentes hechos928.
Asimismo, el caso fortuito y fuerza mayor se encuentra reconocido en los

números 8 y 9 del artículo 10 del Código Penal.
Cabe advertir, que no siempre la fuerza mayor o caso fortuito será

considerado un medio de exculpación de responsabilidad administrativa, en
tanto:
926 Ver REBOLLEDO PUIG, Manuel (2010), pp. 320 y ss.

927 TAPIA, Mauricio (2013), pp. 35 y ss. Este libro es parte de la doctrina que señala que son
sinónimos.
928 "Que si bien el Código de Bello, no hace distinción entre fuerza mayor y caso fortuito,
haciéndoles expresiones sinónimas, se afirma en la doctrina por algunos que el caso fortuito se
refiere al hecho del hombre y a los actos de la autoridad, mientras que la fuerza mayor sólo
comprende los hechos de la naturaleza, v.g. un terremoto; concepto que nos parece prudente
consignar atento a las argumentaciones que siguen". Sentencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de La Serena, rol Nº 527-2007.
808
— El caso fortuito o fuerza mayor sobreviene por culpa del presunto
infractor929;
— El caso fortuito que sobreviene durante la etapa de incumplimiento de una

obligación administrativa por el presunto infractor930;
— El caso fortuito que es impuesto como una carga administrativa al

presunto infractor en la legislación;
— El caso fortuito es una carga del presunto infractor en el acto

administrativo autorizatorio, entre otros.
Todos estos casos deben ser considerados a la hora de aplicar el caso

fortuito o fuerza mayor como exculpante de responsabilidad administrativa.
De este modo, en el derecho administrativo sancionador es caso fortuito o

fuerza mayor, es un imprevisto que no es posible de resistir que actúa como
exculpante de responsabilidad administrativa, en tanto no se den alguna de las
excepciones señaladas.
El artículo 45 del Código Civil define al caso fortuito o fuerza mayor,

indicando:
"Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible

resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los
actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.".
Asimismo, el caso fortuito y fuerza mayor se encuentra reconocido en los

números 8 y 9 del artículo 10 del Código Penal.
929 Los antecedentes normativos son: artículo 1547 inciso 2º del Código Civil y en este mismo
sentido los artículos 1590 inciso 1º y 1672 inciso 2º del referido cuerpo legal.
930 Ver el artículo 1547 inciso 2º del Código Civil.
809
Su origen radica a que nadie puede estar obligado a lo imposible, ante
circunstancias extraordinarias; no obstante, debemos identificar cuáles son los
requisitos que hacen procedente el caso fortuito o fuerza mayor.
De la definición de fuerza mayor y caso fortuito, la jurisprudencia ha extraído

los elementos que lo constituyen y que son exigidos copulativamente. Al
respecto, nuestra Excma. Corte Suprema ha señalado:
"Que el caso fortuito o fuerza mayor, llamado también Vis Divina o Fatum
Fatalitas, es definido por el Código Civil en su artículo 45 como 'el imprevisto
a que no es posible resistir'. De esta definición se desprenden sus elementos
constitutivos, a saber: 1º. Causa extraña al deudor o dicho en otros términos,
el hecho no debe serle imputable; 2º. El hecho debe ser imprevisto, imposible
de conjeturar lo que ha de suceder en un cálculo de probabilidades, es decir,
cuando no hay ninguna razón para creer en su realización; y 3º. Hecho
imposible de resistir, lo que significa que el evento que acontece es
insuperable en su constitución y efectos, de manera que ni el deudor ni
persona alguna que se coloque en tal circunstancia podría impedir lo
sucedido"931.
De este modo, ya analizado cuándo es imputable el caso fortuito o fuerza

mayor, cabe analizar la imprevisibilidad y la irresistibilidad como elementos del
caso fortuito. La imprevisibilidad932 del caso fortuito o fuerza mayor significa
que racionalmente no existe manera de anticipar su ocurrencia o, más
precisamente, que se desconoce con antelación la causa que lo provoca, razón
931 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5055-2006. En este mismo sentido: ABELIUK,
René (2014), tomo II, pp. 970 y ss.; TAPIA, Mauricio (2013), pp. 41 y ss.
932 "Que sea imprevisto significa que dentro de los cálculos ordinarios de un hombre normal, no
era dable esperar su ocurrencia. Lorenzo de la Maza define los acontecimientos imprevistos
como aquellos poco frecuentes, que por excepción suelen sobrevenir, y que no han sido
tomados en cuenta por las partes al momento de contratar". RAMOS, René (1999), p. 258.
810
por la cual el afectado no podrá deducirlo con un cierto grado de seguridad o
certeza. Para prever una determinada situación es necesario que el agente se
represente mentalmente como probable la causa y de ella pueda deducir el
efecto933.
Por otro lado, la irresistibilidad significa que quien lo sufre sea incapaz de
evitar su ocurrencia, como sucede, al decir del mismo Código, en un naufragio,
un terremoto, un acto de autoridad. Finalmente, aun cuando la ley no lo
especifique, el hecho no puede haber sido provocado por quien lo alega,
puesto que ello implicaría exonerarse de responsabilidad por hecho propio y
voluntario.
Por consiguiente, para que el caso fortuito constituya una causal eximente de
responsabilidad es indispensable que sea la causa única del daño y que no
contribuya la culpa del agente, vale decir, que no lo haya provocado y que en
su producción no haya cooperado con su negligencia.
Nuestra Excma. Corte Suprema ha distinguido entre irresistibilidad del hecho

positivo que alteró el marco fáctico y la imposibilidad jurídica de desarrollar la
conducta impuesta por la obligación que atiende al hecho sobreviviente o a los
efectos del hecho irresistible. En este sentido, este Excmo. Tribunal entiende
que en diversas ocasiones el caso fortuito o fuerza mayor es irresistible, pero
sus efectos pueden ser obstruidos o interrumpidos, señalando:
"En el entendido que el caso fortuito o fuerza mayor es irresistible en cuanto

hecho, pero no respecto de sus efectos, es necesario clasificar la
imposibilidad que él produce en absoluta y relativa. En el primer caso resulta
evidente que la obligación se extingue por imposibilidad física o jurídica que
el deudor no puede despejar. En el segundo, los efectos del caso fortuito
pueden atajarse, no obstante la inevitabilidad de su ocurrencia. Surgirá
entonces el problema de clarificar en que ocasiones el deudor será
responsable o, más precisamente, cuando estará obligado a salvar los
aludidos efectos. Esta situación se deberá transparentar atendiendo al grado
933 Cfr. Revista de Derecho y Jurisprudencia, T. 89, Nº 3, sec. 5ª, p. 254.
811
de diligencia y cuidado que le imponía la obligación. En casos —como el de
autos—, en que se responda de culpa leve, deberá el deudor emplear en el
salvamento de la especie la diligencia del buen padre de familia, esto es,
aquella que ordinariamente ocupan los hombres en sus negocios propios
[...]"934.
Finalmente, el caso fortuito o fuerza mayor es inimputable cuando proviene

de una causa enteramente ajena a la voluntad de las partes, o del presunto
infractor, en el sentido de que éstas no hayan contribuido en forma alguna a su
ocurrencia935.
Considerando que Chile es un país sísmico o que convoca diversos tipos de

desastres, el caso fortuito o de fuerza mayor puede ser argüido
constantemente como exculpación de responsabilidad en caso de
incumplimiento. No obstante, para los casos de sismos y catástrofes no basta
con el cumplimiento de los requisitos del caso fortuito y fuerza mayor, la
jurisprudencia exige otros elementos, como son: i) la magnitud del desastre; ii)
continuidad o prolongación temporal del desastre; iii) efectos adversos del
desastre. Lo anterior se deduce del siguiente cuadro:
Desastre Jurisprudencia
"[...] los jueces de la instancia estimaron que el incendio no

Incendio
constituye caso fortuito o fuerza mayor considerando para ello que
934 "[...] De lo expuesto se desprende que la doctrina clásica sobre esta materia ha confundido
la 'irresistibilidad del caso fortuito (imposibilidad del deudor de evitar su ocurrencia) con la
imposibilidad de ejecutar la prestación convenida'. Asimismo, se ha confundido la 'imposibilidad
absoluta con la imposibilidad relativa', desconociéndose que los efectos del caso fortuito
pueden y deben atajarse en algunos casos, lo que dependerá de la diligencia y cuidado de que
responda el deudor. (Responsabilidad contractual, Pablo Rodríguez Grez, p. 185, Editorial
Jurídica de Chile, año 2005)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5055-06.
935 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 947-2009. Lo anterior se concluye del inciso
segundo del artículo 1547, que establece: "[...] el deudor no es responsable del caso fortuito, a
menos que se haya constituido en mora, (siendo el caso fortuito de aquellos que no hubieran
dañado a la cosa debida, si hubiese sido entregada al acreedor), o que el caso fortuito haya
sobrevenido por su culpa [...]".
812
el siniestro no fue total y que la suspensión de funcionamiento fue
transitoria, habiéndosele efectuado reparaciones [...]9936".
"Que como se concluye en el fundamento séptimo de la sentencia

recurrida el motivo determinante del despido de los actores fue el
incendio que afectó a la fábrica de calzado, destruyéndola
totalmente, lugar en que precisamente se desempeñaban los
actores, junto a otros 350 trabajadores, y por otra parte, no existe en
autos prueba de que la empresa demandada contara con otras
dependencias de que los demandantes continuaran prestando los
servicios, que estaban relacionados con la ejecución de trabajos en
alguna de las secciones de la fábrica de calzados, que como se dijo
fue destruida totalmente;
Que el fundamento jurídico de la fuerza mayor como causal de

extinción del contrato radica en que ella ataca a la posibilidad de
ejecución de él mismo por lo que el despido es justo, pues no queda
otra alternativa9377".
"Que en la presente situación, la "sequía" no constituye en sí misma

un caso fortuito, ya que ella es insuficiente para eximirse de
responsabilidad, si se considera que en períodos de escasez de
recursos hídricos, como sucede frecuentemente en nuestro país, es
posible la generación a niveles normales de energía hidroeléctrica y,
aun, sustituir el faltante mediante la generación termoeléctrica,
Sequía
manteniendo la producción en volúmenes normales para el
consumo comprometido en sus contratos por los generadores;
Que, sin embargo, cuando la sequía es prolongada, porque ella se

extiende durante varias temporadas, afectando los niveles de
producción eléctrica en términos que sea necesario decretar por

937Revista de Derecho y Jurisprudencia y Gaceta de los Tribunales Nº 1-1998, enero 1998,
Excma. Corte Suprema, 29 de enero de 1998. Zamora Soto, Víctor.
813
parte de la autoridad un racionamiento, el fenómeno, por su
magnitud, continuidad y efectos, conforma un caso fortuito, puesto
que no parece posible prever o conocer con antelación la
persistencia de este hecho natural y sus consecuencias en la
generación eléctrica. De lo señalado se desprende que la sequía, en
sí misma, no es un caso fortuito, al menos en este caso, pero reviste
características de tal la circunstancia de que ella perdure a través
del tiempo, afectando gravemente la producción hidroeléctrica. Por
lo mismo, parece justificado que un generador se exima de
responsabilidad civil al no estar en situación de producir la energía
comprometida cuando sobreviene un hecho que él no ha podido
prever, ni puede resistir ni ha provocado938".
Terremoto "[...] las empresas concesionarias no estarán obligadas

a garantizar la continuidad de sus servicios, en caso de existir
situaciones constitutivas de caso fortuito o fuerza mayor, esto es,
casos en que ocurren circunstancias no previstas por la respectiva
concesionaria, no imputables a la misma y cuya ocurrencia y
efectos no pueden ser resistidos por la empresa, hipótesis que
hacen aplicable en la especie, con ocasión del terremoto del día
Terremoto
27 de febrero recién pasado. Además, en informe evacuado con
fecha 16 de junio de 2010, suscrito por el Abogado Regional de
ESSBÍO S.A., Sr. Raúl Huequilla Ramírez, se indica que "durante
la primera quincena del mes de mayo pasado, ESSBÍO S.A., logró
normalizar el funcionamiento del sistema de recolección de aguas
servidas en el sector descrito por los recurrentes de autos, razón
por la cual las descargas al Estero Ifarle ya no se están realizando
938 Revista de Derecho y Jurisprudencia y Gaceta de los Tribunales, Nº 3-1992.
814
[...].
"[...] la acción de protección no puede prosperar, ya que los

hechos en que se hace sustentar, derivarían de una fuerza mayor,
esto es, de un "imprevisto a que no es posible resistir, como un
naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos
de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc." (artículo 45
Código Civil); situación de carácter transitoria y excepcional, a la
que no es posible resistir, como se dijo; devenida de la ocurrencia
del terremoto y posterior maremoto ocurrido en nuestro país con
fecha 27 de febrero de 2010. En este mismo sentido se pronunció
la Superintendencia de Servicios Sanitarios (entidad fiscalizadora
de las Empresas Sanitarias), según da cuenta su informe que se
lee a fojas 95 y siguientes. Además, deberá ser también
rechazado por carecer de oportunidad, según se desprende de lo
informado por el Abogado Regional de ESSBÍO S.A., Sr. Raúl
Huenumilla Ramírez, tal cual se dijo en el considerando anterior,
conclusión que también fue aseverada en estrados por el mismo
letrado; con lo cual esta Corte no tiene medida alguna que
adoptar, al haberse reestablecido el imperio del derecho, tal cual
se acaba de relacionar939".
"[...] Efectivamente, la defensa del caso fortuito o fuerza mayor se

encuentra suficientemente demostrada, desde que el 13 de junio
de 2005, ocurrió un movimiento telúrico de considerable
dimensión, provocando daños de toda índole, desastre que no
requiere de prueba por ser de aquellos públicos, notorios y
conocidos por la comunidad toda, de suerte que por la rotura de la
válvula —motivo del primer escurrimiento de agua— no puede
responder la parte demandada, resultando la pretensión
infundada, conviniendo repetir, a mayor abundamiento, que la
815
norma del Código Civil, justamente menciona esta manifestación
de la naturaleza como ejemplo de la defensa esgrimida,
desestimándose sí el argumento de la parte demandada relativo
a la aplicación del artículo 97 del D.S. Nº 1.199, por hallarse

referido a la interrupción, restricción o racionamiento del
servicio9400".
"Por su parte, del mérito de los antecedentes allegados al

expediente, en especial, lo informado por Emelari S.A., no es
posible deducir la existencia de un acto ilegal o arbitrario que
requiera ser sancionado por intermedio del ejercicio de la acción
constitucional de protección, toda vez que los hechos descritos en
el recurso tienen su origen en la ocurrencia de un caso fortuito,
como lo es el sismo que afectó a la ciudad de Tocopilla y que
generó los cortes de luz que reclama el recurrente, por fallas en el
Sistema Interconectado del Norte Grande, situación que ha sido
objeto de pública difusión a través de los medios de comunicación
social941".
"Que de los antecedentes probatorios que se agregaron uno a uno

en esta sentencia, aparece nítido y claro que el hundimiento de la
nave no tuvo como causa basal el mal tiempo imperante, con viento
Viento y gran oleaje, y por ende no se produjo por caso fortuito como se
Lluvia pretende, pues de las probanzas sólo resulta que aquello tuvo lugar
por el exceso del peso de la nave, causado por la gran cantidad de
pasajeros y carga, sin perjuicio del estado de intemperancia del
patrón de la lancha, y tan efectivo es aquello, que los pasajeros de
940 Sentencia de la Iltma. Corte Apelaciones de Iquique, rol Nº 165-2007.

941 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Arica, rol Nº 565-07.
816
la nave hundida fueron rescatados por otros botes, que salvaron
aproximadamente 15 personas, y de allí es fácil advertir que la
lluvia y el viento y oleaje no fue el elemento primordial del
accidente, aun cuando ayudó en alguna medida a provocar el
hecho942".
"Que, de consiguiente, en ausencia de una prueba concreta y cabal

de que circunstancias ajenas al demandado, imprevisibles e
irresistibles, han permitido la propagación del fuego usado en el
roce desde el predio del demandado al de los demandantes o que
se han tomado todas las precauciones que una esmerada
prudencia aconsejan en tales circunstancias, ha de entenderse
acreditada la culpa en el incendio producido en el predio de estos
últimos. El hecho de haberse invitado a ayudar en el roce a unas 10
a 12 personas, como lo afirman los testigos Fernando Aguayo
Aguayo a fojas 57 vta., y María Leonor Aguayo Aguayo a fojas 58,
no constituye de ningún modo la prueba de aquella prudencia y
menos puede darse el carácter de hecho fortuito irresistible al
viento que se levanta en las tardes, aunque lo sea con
intermitencia, pues es una circunstancia que ha de considerarse
posible, cada vez que se usa del fuego9433".
"Que son hechos no apelados y que han quedado asentados

en la sentencia en revisión que el 26 de junio de 2005 el Canal
Inundación Papen ubicado en la comuna de Chiguayante y que cruza la
Población Los Boldos se desbordó debido a la gran cantidad
de precipitaciones de ese día, inundando las viviendas de los
942Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valdivia, rol Nº 485-2009.

943 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Concepción, caratulada "Audilia San Martín
Millar con Juan Grandón Concha", 23 de julio de 1993.
817
actores. Se discute, sin embargo, las causas de la inundando,
esto es, si se debió a falta de servicio del organismo fiscal
competente, como sostiene la demandante, o si fue
consecuencia de un caso fortuito consistente en el exceso de
precipitaciones caídas, como alega la demandada.
Que con el mérito del documento exhibido, ha quedado

acreditado que el Canal Papen no se encontraba en buen
estado de mantención, que propiciaba las inundaciones del
sector, por lo que es posible concluir que si bien se produjeron
lluvias considerables, que por lo demás son relativamente
habituales en la zona, los daños producidos a los actores
fueron consecuencia de la falta de mantención del Canal
Papen, situación detectada previamente por la propia
demandada, quien no cumplió con su deber legal impuesto
por la ley Nº 19.525, que impone al Estado la obligación velar
por que en las ciudades y en los centros poblados existan
sistemas de evacuación y drenaje de aguas lluvias que
permitan su fácil escurrimiento y disposición e impidan el daño
que ellas puedan causar a las personas, a las viviendas y, en
general, a la infraestructura urbana, por lo que la sentencia
recurrida será confirmada en esta parte9444".
"[...] Explica que a raíz del accidente acaecido el día 25 de

mayo de 2007 en la Bahía de San Vicente, originado en la
ruptura de una tubería submarina de propiedad de la
Derrame reclamante, al descargarse petróleo crudo desde el buque
combustibles tanque "New Constellation" y teniendo en cuenta que la
Dirección Regional de la SEC solicitó a la empresa el envío de
una serie de antecedentes [...]. Respecto de la lesividad, esta
comprobada del informe de la SEC, en el sentido que su
818
finalidad de fiscalización se vio entorpecida, al iniciar su línea
investigativa consistente en verificar el efectivo cumplimiento
de las disposiciones que la propia empresa estima como
necesarias y válidas para dicha tarea, pero al consultar a
varios profesionales de la reclamante si conocían los
señalados procedimientos contenidos en los documentos
primitivamente enviados, señalaron algunos que no les eran
conocidos, especialmente sobre pruebas de presión, y luego
remitió los documentos oficiales y fidedignos, que son
diferentes en su contenido y forma, estableciendo exigencias
distintas para las labores de descarga desde el buque tanque.
Que en cuanto a la culpabilidad, cabe tener presente la ENAP
es una empresa con departamentos técnicos y especializados
y que la información requerida era de relevancia, de uso
necesario para enfrentar
la emergencia producida, de manera que no es comprensible que

tal error fuere atribuible a caso fortuito o fuerza mayor, que por lo
demás no ha sido alegado ni probado en el procedimiento, sino que
la reclamante, a través de sus representantes conocía o debía
conocer su obligación de entregar la información oficial y fidedigna
requerida, teniendo conciencia de su antijuridicidad y aceptó el
resultado de su acción, que le significó la aplicación de la multa9945".
"[...] el deudor no es responsable del caso fortuito, a menos que se

haya constituido en mora (siendo el caso fortuito de aquellos que no
hubieran dañado a la cosa debida, si hubiese sido entregada al
819
acreedor), o que el caso fortuito haya sobrevenido por su culpa.
Que en virtud de lo razonado anteriormente se puede concluir que

efectivamente Sonacol no pudo preveer el evento específico de un
corte en la tricapa protectora en una sección de su oleoducto, lo que
sumado a ciertas condiciones químicas y atmosféricas, produjeron
el derrame de combustible, siendo que tomó todas las providencias
para que ello no ocurriera, pues de no haber sido por el corte de la
tricapa protectora, los materiales del ducto de 16 pulgadas estaban
hechos para resistir las condiciones adversas químicas y
atmosféricas del lugar en el que fue emplazado.
Que eliminar los eventuales riesgos de la operación del oleoducto

quiere decir que se está obligado a suprimir los riesgos previsibles,
mas, no los imprevisibles, como en el caso sub lite, pues la empresa
reclamante no puede preveer por completo la acción de terceros en
contra de sus instalaciones.
Que, por lo dicho la empresa reclamante Sociedad Nacional de

Oleoductos S.A.(Sonacol) fue víctima de un caso fortuito o de fuerza
mayor imposible de resistir y prever, en virtud de los antecedentes
allegados en autos, por lo que no tiene responsabilidad infraccional
en los hechos investigados, no en lo que a operación del oleoducto
se refiere9946".
"Trigésimo segundo: Que en cuanto a los efectos del terremoto, no

constituyen un caso fortuito o fuerza mayor, atendido que no
concurre el requisito de la imprevisibilidad por cuanto al día 14 de
Réplicas marzo de 2010 la existencia de continuas réplicas configuraba un
fenómeno natural probable, sobretodo en la zona del epicentro,
donde está emplazada la subestación eléctrica Charrúa. En las
condiciones referidas no resulta atingente sostener que las
820
empresas que integran los segmentos del CDEC-SIC se vieran
enfrentadas a un imprevisto imposible de resistir. De hecho, frente a
la existencia del terremoto —oportunidad en que también se
produjeron apagones— debió
necesaria e inmediatamente planificarse una operación especial, lo

que no se hizo. Precisamente era previsible que el desastre natural
causara estragos en las instalaciones y sistemas de transmisión; sin
embargo, ante ello nada hizo el Directorio del CDEC—SIC. En fin, si
bien los daños de los transformadores de la subestación eran
desconocidos para el CDEC—SIC, lo cierto es que la actividad
después del terremoto era de una alta peligrosidad y los hechos
pudieron haber ocurrido a raíz de otras fallas particulares; no
obstante, se podrían haber evitado o mitigado las consecuencias
lesivas para el sistema eléctrico si se hubieran adoptado las
medidas de seguridad9477".
Asimismo, el caso fortuito o fuerza mayor, en ningún evento podrá ser

argüida por un imputado, cuando éste acaezca en un espacio temporal en que
ya el imputado se encontraba en incumplimiento administrativo o cuando el
caso fortuito o fuerza mayor es provocado por la negligencia del imputado.
Por otro lado, como señala la regla general del artículo 1547 del Código Civil
la carga de la prueba para acreditar la procedencia de caso fortuito o fuerza
mayor es el infractor o quien lo alegue. Para lo anterior se podrá valer de todos
los medios de prueba que franquee la ley que le permitan acreditar la
concurrencia de los requisitos señalados. Esto será analizado cuando tratemos
821
la carga de la prueba de las causales de exculpación de responsabilidad
administrativa.
Finalmente, cabe señalar que existen tres casos importantes que mencionar,
vinculados al caso fortuito y fuerza mayor en el derecho administrativo
sancionador948. En el primero, la Excma. Corte Suprema reconoce el caso
fortuito o fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad; no obstante,
en el caso no pudo acreditarse. En efecto, en el "Caso Aguas Araucanía", la
empresa justificó la disminución del caudal del río Cautín por caso fortuito y
fuerza mayor, sobre esto la Corte manifestó:
"Que en lo que dice relación con la infracción al artículo 45 del Código Civil,
yerra el recurrente al afirmar que los sentenciadores realizaron una incorrecta
aplicación de la norma, por cuanto, en este caso, luego de darse por
establecido el incumplimiento de la Resolución de Calificación Ambiental,
correspondía, de acuerdo a los descargos realizados por la recurrente,
analizar si la descarga en seco de riles al cauce del Río Cautín podía
considerarse de responsabilidad de Aguas Araucanía S.A.; y en la especie,
se determinó la inexistencia de una eximente de responsabilidad debido a
948 En un caso se reconoce su valor de causal de eximición de responsabilidad: "Que

finalmente habrá de ser desestimado el planteamiento centrado en la exigencia de dolo que
requeriría el artículo 40 B de la Ley General de Pesca y Acuicultura, basado en la idea de
existir una equivalencia entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionatorio, pues
como ya ha tenido oportunidad de precisar esta Corte si bien es efectivo que la potestad
sancionatoria de la Administración incluye el principio de culpabilidad, lo que importa en el
ámbito administrativo, más que determinar si la infracción se comete con dolo o culpa, es
determinar si existe responsabilidad en el hecho que vulnera el ordenamiento jurídico y si
existen circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito que permitan eximir de responsabilidad.
Frente a circunstancias reales, este principio conlleva que la Administración imputa al

denunciado el incumplimiento de un deber de diligencia, en este caso de no vulnerar la cuota
de extracción, lo que se traduce en que se produce un traslado en la carga de la prueba, ya
que ahora deberá ser el administrado el que tendrá que probar que actuó diligentemente para
no resultar responsable de la sanción administrativa. Como consecuencia de lo anterior, en el
ámbito administrativo sancionador debe hablarse más bien de principio de responsabilidad, ya
que se va a sancionar a quien se estima responsable del incumplimiento del deber de
diligencia, sin que sea objeto de análisis si la conducta fue dolosa o culposa (SCS rol Nº 24563
14, 6 de julio de 2015)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 14758-2015.
822
que la disminución del caudal del río Cautín por circunstancias de carácter
climático y a la desviación de los cursos de agua que fluyen por los distintos
brazos del mismo río producto de obras realizadas por terceros río arriba no
pudieron producirse de una manera tan inmediata, de un modo tal que
impidiera a la titular del proyecto reaccionar pronta y adecuadamente, no
resultando, por ende, tales acontecimientos imposibles de resistir, por cuanto
la más elemental diligencia imponía a la empresa demandante tomar las
providencias pertinentes a fin de evitar la descarga de riles en condiciones
distintas a las previstas en el instrumento que aprobó el funcionamiento de la
Planta de Tratamiento que explota la actora.
Décimo: Que de lo anterior se puede colegir que el análisis de los

presupuestos del caso fortuito realizado por los jueces del fondo, como
eximente de responsabilidad, de conformidad a lo establecido en los artículos
45 y 1547 del Código Civil, se ajustó plenamente a dicha normativa, desde
que se analizó su procedencia tomando en cuenta los riesgos que la RCA
puso de cargo de la compañía titular del proyecto, la imprevisibilidad de los
hechos que ocasionaron la imposición de la sanción y la irresistibilidad en sí y
en sus consecuencias una vez verificados, conforme a la diligencia exigible a
Aguas Araucanía S.A., razones todas por las cuales tal capítulo de casación
deberá ser desestimado949".
949 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 24262-2014. Asimismo, en rol Nº 24245-
2014 y rol Nº 24233-2014. Por otro lado, señaló en Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol
Nº 24563-2014: "Entre los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora se ha
incluido el principio de culpabilidad, lo que importa en el ámbito administrativo que, más que
determinar si la infracción se comete con dolo o culpa, es necesario determinar si existe
responsabilidad en el hecho que vulnera el ordenamiento jurídico y si existen circunstancias de
fuerza mayor o caso fortuito que permitan eximir de responsabilidad. Frente a circunstancias
reales, este principio conlleva que la Administración imputa al denunciado el incumplimiento de
un deber de diligencia, en este caso de no vulnerar la norma tipificada como infracción (o más
bien la norma primaria que ella lleva implícita). Ello provocará un traslado en la carga de la
prueba, ya que ahora deberá ser el administrado el que tendrá que probar que actuó
diligentemente para no resultar responsable de la sanción administrativa. Como consecuencia
de lo anterior, en el ámbito administrativo sancionador debe hablarse más bien de principio de
responsabilidad, ya que se va a sancionar a quien se estima responsable del incumplimiento
del deber de diligencia, sin que sea objeto de análisis si la conducta fue dolosa o culposa (Ibid.,
pp. 287 y 288)".
823
Por otro lado, también en un caso vinculado a la materia eléctrica, la Excma.
Corte Suprema indicó que la legislación eléctrica establece obligaciones
específicas para quienes intervienen en la prestación de servicios eléctricos,
disponiéndose claras exigencias para asegurar la continuidad y calidad de las
prestaciones, para lo cual las subtransmisoras están obligadas a mantener sus
instalaciones en buen estado y operativas. De este modo, las fallas
ocasionadas por la operación de protecciones ante la intervención de circuitos
de control durante las faenas de alumbrado para el futuro cambio del
interruptor, no puede calificarse de caso fortuito o fuerza mayor, por cuanto la
conducta desplegada —diseño y ejecución de obras de mantención— carece
de la imprevisibilidad que la reclamante le atribuye950.
Finalmente, la Corte de Apelaciones de Valparaíso, en un caso vinculado a la

Ley de Violencia en los Estadios, señaló que las condiciones climáticas no son
circunstancias que constituyan caso fortuito o fuerza mayor:
"Octavo: Que tampoco puede entenderse que la infracción obedezca a caso

fortuito, puesto que las condiciones climáticas del día del encuentro deportivo
no son constitutivas de tal, ni eximen de responsabilidad a la reclamante en
950 "Cuarto: Que luego ha de anotarse que la reclamante, Transnet, como empresa
subtransmisora de un servicio público está obligada a operar el sistema sin afectar su normal
funcionamiento lo que lleva a concluir que en la mantención de rigor que comprende aspectos
técnicos, de gestión y supervisión la recurrente debió adoptar las medidas necesarias a fin de
evitar que simples fallas en la coordinación de los trabajados llevaran a interrumpir el servicio,
pues una labor propia del suministro eléctrico que presta la reclamante es, precisamente, hacer
mantención de sus instalaciones, pero en la ejecución de las obras ha de cumplir igualmente su
finalidad, evitando perjuicio a los consumidores finales. Por consiguiente, la empresa Transnet
es responsable de haber ejecutado la labor de mejoramiento que describe en sus descargo
ejecutada a través de terceros en forma insegura, lo que lleva a concluir que la mantención se
verificó descuidando sus obligaciones y, por tanto, con infracción a las normas citadas.
En la legislación eléctrica se establecen obligaciones específicas para quienes intervienen en

la prestación de servicios eléctricos, disponiéndose claras exigencias para asegurar la
continuidad y calidad de las prestaciones, para lo cual las subtransmisoras están obligadas a
mantener sus instalaciones en buen estado y operativas. La falla anotada por su naturaleza no
puede calificarse de caso fortuito o fuerza mayor, por cuanto la conducta desplegada diseño y
ejecución de obras de mantención carece de la imprevisibilidad que la reclamante le atribuye".
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2203-2015.
824
el cumplimiento de la obligación legal y reglamentaria de contar con la
dotación total de guardias de seguridad, puesto que ésta es independiente de
la situación de hecho del momento, la que era conocida del infractor, quien
no adoptó medida alguna frente a tal incumplimiento951".
De este modo y en razón de lo señalado, el caso fortuito y fuerza mayor

exige el cumplimiento de tres elementos, imprevisibilidad, irresistibilidad e
inimputabilidad, acreditadas estas condiciones, el presunto infractor podrá ser
absuelto por existir una causal de exculpación de responsabilidad
administrativa.
3.4. Estado de necesidad
3.4.1. Concepto
El estado de necesidad es la defensa del imputado que funda los hechos que
constituyen la infracción administrativa, en la protección de un bien jurídico con
el objeto de evitar un mal mayor, propio o ajeno. El estado de necesidad se
compone de tres elementos la existencia de un peligro inminente, en concretar
un daño menor del que se pudo evitar y en la ausencia de otros medios, menos
dañinos para evitarlo o impedirlo. Es decir, es la acción necesaria e idónea
para evitar un mal mayor.
La doctrina ha definido al estado de necesidad como:
"Actúa el estado de necesidad justificante quien para evitar un mal a un bien

jurídico, propio o ajeno, ejecuta una conducta típica que causa un daño en la
825
propiedad ajena de menor entidad que el mal que trata de evitar y no dispone
de otro medio practicable y menos perjudicial para impedirlo952".
El estado de necesidad se encuentra reconocido en el artículo 10 Nºs. 7 y 11

del Código Penal que señalan:
"Artículo 10. Están exentos de responsabilidad criminal:
[...] 7. El que para evitar un mal ejecuta un hecho que produzca daño en la
propiedad ajena, siempre que concurran las circunstancias siguientes:
1ª Realidad o peligro inminente del mal que se trata de evitar.
2ª Que sea mayor que el causado para evitarlo.
3ª Que no haya otro medio practicable y menos perjudicial para impedirlo.
[...] 11. El que obra para evitar un mal grave para su persona o derecho o los
de un tercero, siempre que concurran las circunstancias siguientes:
1ª. Actualidad o inminencia del mal que se trata de evitar.
2ª. Que no exista otro medio practicable y menos perjudicial para evitarlo.
3ª. Que el mal causado no sea sustancialmente superior al que se evita".
Respecto a ambas normas, cabe señalar que el artículo 10 Nº 11 Código

Penal, fue agregado en la ley Nº 20.480, que tuvo por objeto sancionar el
femicidio, como un estado de necesidad exculpante, diverso al estado de
necesidad justificante del artículo 10 Nº 7 del Código Penal.
Actualmente, como señala la doctrina953, existe controversia sobre el sentido

y alcance de la nueva normativa, en la doctrina y jurisprudencia. No siendo el
objetivo del presente libro solucionar aquello, simplemente consideraremos, a
la luz del derecho administrativo sancionador, el estado de necesidad como un
952 NÁQUIRA, Jaime (1998), p. 255.

953 COUSO, Jaime y HERNÁNDEZ, Héctor (2011), pp. 234-235.
826
medio de absolver al imputado de los cargos formulados o disminuir la sanción,
que, a juicio personal del escritor, debe cumplir requisitos particulares, atendida
la rama del derecho a que resultara aplicable.
Para que proceda el estado de necesidad en el derecho administrativo

sancionador, el presunto infractor deberá acreditar en sus descargos:
— La existencia de un peligro inminente: El imputado deberá acreditar la

existencia de un peligro real y que éste de manera inminente y razonable le
afectaría;
— El daño causado debe ser menor al evitado: El imputado tendrá la misión

de comparar el daño que podría haber provocado el peligro, en caso de
concretarse, con el daño cometido, demostrando que este último es menor.
Para lo anterior, el imputado podrá considerar la magnitud, reiteración,
reparabilidad y extensión, del eventual daño, con el daño provocado;
— La ausencia de otro medio practicable y menos perjudicial para evitarlo: Al

imputado le incumbe acreditar que no existían otros medios menos
perjudiciales para evitar el peligro inminente. Para esto, deberá justificar la
necesidad e idoneidad del medio utilizado;
— No encontrarse con anterioridad en incumplimiento de la normativa

sectorial: El imputado demostrará que el estado de necesidad no aconteció en
una etapa de incumplimiento de la obligación administrativa, y
— La ausencia del deber de sacrificio: Finalmente, la autoridad administrativa

deberá determinar si el imputado tenía la obligación legal de asumir el peligro
que eludió.
827
Cabe señalar que la jurisprudencia de la Contraloría General de la República
ha considerado el estado de necesidad, como una atenuante para determinar
las sanciones administrativas:
"Por tanto, si bien la afectada incurrió en responsabilidad administrativa al no

solicitar previamente autorización para que otra enfermera residiera con ella
transitoriamente mientras cumplía reposo ordenado por su médico tratante, la
infracción aparece explicable conforme circunstancias reseñadas, que
configuran un estado de necesidad que a lo menos corresponde admitir como
atenuantes de su conducta954".
"[...] es necesario reabrir sumario para que Sermena emita informe sobre
diagnóstico de psicosis alcohólica que afectaría a sumariado, antecedente
que ha hecho valer en escrito de alzada y que aunque no fue
reglamentariamente visado por Sermena por resultar extemporáneo,
constituye en todo caso, prueba cierta del estado de necesidad en que se
encontraba a la fecha de ausencias objeto del sumario955".
Por otro lado, en el derecho comparado el estado de necesidad ha sido

causa de justificación de incumplimientos en procedimientos administrativos
sancionatorios. En este sentido, el Tribunal Supremo español señaló:
"También debe rechazarse la apelación formulada por el abogado del Estado.

En efecto, como acertadamente señala la sentencia recurrida, la situación de
peligro para las viviendas creada por el fortísimo temporal justifica la colación
de las piedras en un momento de calma, como medio de impedir que las
altas olas las destruyeran. Esta circunstancia permite apreciar la situación de
necesidad aplicada por la sentencia de instancia, como causa de justificación
de la conducta, máxime si, como se dijo anteriormente, queda abierta la
posibilidad de retirada de los vertidos. Se señala en el escrito del recurso que
hubo contactos con la Administración y que ésta desaprobó la colocación de
piedras. Sobre no existir una prueba de que así ocurriera, en cualquier caso,
954 Dictamen Nº 10.849/1989.

955 Dictamen Nº 9.866/1974.
828
la conducta quedaría justificada, a los solos efectos sancionadores, ante la
inactividad de la Administración para proteger las casas de los
interesados956".
De este modo, el estado de necesidad será una posible causal de absolución

o atenuante en la determinación de sanciones administrativas, siempre que el
presunto infractor cumpla con las condiciones señaladas, a saber, la existencia
de un peligro inminente, en concretar un daño menor del que se pudo evitar y
en la ausencia de otros medios, menos dañinos para evitarlo o impedirlo.
3.5. El que obra en cumplimiento de un deber o en el ejercicio legítimo de un

derecho, autoridad, oficio o cargo
3.5.1. Concepto
El obrar en cumplimiento de un deber o en el ejercicio legítimo de un

derecho, autoridad, oficio o cargo, es una causa que justifica el incumplimiento
de obligaciones administrativas. Siempre el ejercicio del derecho, del deber o
cargo, debe limitarse estrictamente a su prerrogativa, para no caer en un abuso
del derecho.
956 Sentencia del Tribunal Supremo español, Nº Recurso: 8342/1992.
829
El artículo 10 Nº 10 del Código Penal señala que estarán exentos de
responsabilidad criminal aquellos que obran en cumplimiento de un deber o en
el ejercicio legítimo de un derecho, autoridad, oficio o cargo.
En la práctica administrativa no existen casos regulados, no obstante, se

considerará, por ejemplo, justificado el infractor que:
— Incumpla una obligación administrativa al acatar una sentencia judicial957;
— Incumpla una obligación administrativa al obedecer una orden o

recomendación de una autoridad administrativa;
— Incumpla una obligación administrativa, con el objeto de dar cumplimiento

a otra obligación administrativa, atendida que resulta la segunda aplicable ante
situaciones excepcionales, como son los Planes de Emergencia;
— El ejercicio legítimo de un derecho fundamental958: Por ejemplo, el

derecho de expresión o manifestación. La libertad de expresión fue
considerada por la Corte Suprema, en relación a una sanción del Consejo
957 Al respecto el Tribunal Supremo español ha señalado: "Séptimo. Ocurre, sin embargo, que
no se trató de una mera reinstrumentación libre y espontáneamente decidida por la entidad
actora, sino de una medida acordada en el seno de un procedimiento concursal cuyos
resultados no dependen enteramente de la voluntad de una sola de las partes en conflicto. De
modo que la tesis de la Administración sobre este punto sería válida e inobjetable si F.H. Credit
hubiera decidido por sí misma, sin más, renovar el riesgo que superaba el límite máximo de
concentración: cuando, por el contrario, se ve abocada a ello como resultado de un proceso de
suspensión de pagos de la empresa deudora tratando de 'salvar' en la medida de lo posible el
crédito dudoso, no puede hablarse, con rigor, de una 'nueva' concentración de riesgos distinta
de la ya apreciada en 1991, sino de la persistencia ulterior de unos efectos de aquélla, no
queridos ni buscados, sino derivados de la suspensión de pagos que afectó a Papelera
Española. La sanción impuesta debe, en consecuencia, ser anulada". STS, de 17 de mayo
1999, rec. 3/1996.
958 Ver REBOLLEDO PUIG, Manuel (2010), pp. 233 y ss.
830
Nacional de Televisión9590. Sin embargo, en la jurisprudencia hay excepciones,
y, así, la Corte Suprema960ha señalado que un funcionario no puede utilizar el
959 Decimoquinto: Que para imponer la sanción, el Consejo estimó que los cargos
configuraban una vulneración 'al derecho fundamental a la información que tienen las
personas, parte integrante del bagaje de contenidos del principio del correcto funcionamiento
de los servicios de televisión', lo que importaría infracción al artículo 1º de la ley Nº 18.838.
Este artículo dispone, en lo pertinente, que:
'Se entenderá por correcto funcionamiento de estos servicios el permanente respeto, a

través de su programación, de la democracia, la paz, el pluralismo, el desarrollo regional, el
medio ambiente, la familia, la formación espiritual e intelectual de la niñez y la juventud, los
pueblos originarios, la dignidad humana y su expresión en la igualdad de derechos y trato entre
hombres y mujeres, así como el de todos los derechos fundamentales reconocidos en la
Constitución y en los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren
vigentes'.
En ninguna parte de la disposición transcrita se encuentran referencias directas a un derecho

fundamental a la información. Tampoco se encuentra reconocimiento explícito a tal derecho en
la Constitución Política. Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos sí
reconoce el derecho a la información, en los siguientes términos:
'Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho

comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por
cualquier otro procedimiento de su elección'.
Aquí, el derecho a la información es esencialmente un derecho a buscar y recibir

información. En la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se ha
sostenido que la citada disposición 'protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el
acceso a la información bajo el control del Estado' (Caso Claude Reyes y otros vs. Chile,
sentencia de 19 de septiembre de 2006, párrafo 77). No es, sin embargo, un derecho que se
constituya en un límite a las libertades de emitir opinión y de informar, tal que justifique
sancionar determinadas comunicaciones difundidas a través de medios de comunicación social
que no satisfagan ciertos estándares de ecuanimidad, objetividad o imparcialidad.
Decimosexto: Que de lo razonado se sigue que la sanción impuesta a la Universidad de

Chile por la emisión del programa 'En la Mira' del día 25 de junio de 2014, no tiene justificación
en un derecho a la información que, como se dijo, no constituye una limitación a las libertades
de emitir opiniones y de informar. Al imponer dicha sanción, el Consejo ha interferido en dichas
libertades constitucionales de un modo que no se encuentra autorizado en derecho.
Decimoséptimo: Que lo anterior no significa que si el tratamiento que se reprocha al citado

programa hubiera ofendido o aludido injustamente al Proyecto Hidroeléctrico Alto Maipo, el
canal de televisión no haya incurrido en responsabilidad alguna. Tal responsabilidad, de existir,
tiene sin embargo una regulación precisa en la legislación. En efecto, el Título IV de la Ley Nº
19.733 sobre libertades de opinión e información y ejercicio del periodismo establece y regula
el derecho de toda persona ofendida o injustamente aludida por algún medio de comunicación
831
social a que su aclaración o rectificación sea gratuitamente difundida. No es ésa, sin embargo,
la responsabilidad que ha hecho valer el Consejo.
Decimoctavo: Que para confirmar la sanción, la sentencia que da origen al presente recurso
de queja afirma 'que razonablemente una información televisiva objetiva en la materia, debió
necesariamente indagar y exponer en definitiva la opción de estos órganos públicos e
internacionales', esto es, de la Corema Región Metropolitana, de la Conaf, de Sernatur, del
Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial (considerando quinto). Y luego
agrega: '...que el programa televisivo aludido no respetó los estándares que comprende el
concepto correcto funcionamiento del servicio de televisión que debe cumplir; afectado (sic) en
consecuencia el derecho de las personas a ser debida y correctamente informadas sobre
hechos de relevancia; no presentando en concreto un programa televisivo con una visión
objetiva'...
Decimonoveno: Que si bien puede ser efectivo que un programa objetivo habría demandado
cobertura de opiniones que fueron omitidas, la falta de objetividad no justifica la imposición de
una sanción. No es posible justificar jurídicamente tal demanda de objetividad en un amplio
derecho a la información, según se ha razonado en el motivo decimoquinto supra. La única
responsabilidad en que pudo haber incurrido Chilevisión, es la que la obligaría a asumir los
costos de difundir la aclaración o rectificación del injustamente aludido, de conformidad con la
citada ley Nº 19.733, según se ha señalado en el motivo decimoséptimo supra". Sentencia de
960 Pero por sobre lo anterior, no puede atribuirse sin más al amparado el ánimo o la
intención de 'denigrar e insultar' al funcionario investigado conductas tipificadas en la falta del
artículo 79 letra a) del Reglamento por el solo hecho de formalizar una denuncia en su contra,
aun cuando ésta no resulte confirmada durante la investigación administrativa, pues de
admitirse lo que se viene cuestionando, importaría disuadir a los internos de denunciar los
hechos antirreglamentarios o ilegales que adviertan durante su permanencia en algún
establecimiento penitenciario, cualquiera sea el régimen de éste, e incluso más, coarta su
derecho a efectuar peticiones a las autoridades penitenciarias que consagran los artículos 9º
inciso 2º y 58 del Reglamento, entre las que se halla el requerimiento para que se investiguen
conductas ilícitas cometidas por los mismos funcionarios de Gendarmería u otros profesionales
que se desempeñen en los centros a su cargo.
4º) Que así las cosas, la Re. Interna Nº 1-2015, de 16 de enero de 2015, aparece a juicio de
esta Corte, como una actuación carente de una razonada motivación, pues de manera patente
impone una sanción administrativa por hechos que no constituyen más que el ejercicio del
derecho de petición que el mismo Reglamento Penitenciario consagra, como concreta
expresión del derecho de petición consagrado en el artículo 19 Nº 14 de nuestra Constitución
Política de la República, el que garantiza a todas las personas 'el derecho de presentar
peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación
que la de proceder en términos respetuosos y convenientes'. Igualmente, al exigir que la
denuncia vaya acompañada de 'medios de prueba contundentes' que la avalen, vulnera el
ordinal 26º del citado artículo 19, pues impone condiciones y requisitos para el libre ejercicio del
derecho de petición que en definitiva lo afectan en su esencia.
5º) Que como consecuencia de la sanción impuesta al amparado, como ya se ha dicho, se

trasladó a éste de un establecimiento penitenciario de régimen semi abierto a uno de régimen
832
ejercicio de los derechos que le corresponden para eludir los efectos de una
sanción disciplinaria961.
3.6. Confianza legítima
3.6.1. Concepto
La jurisprudencia europea y chilena han plasmado en diversas sentencias la

protección a la confianza legítima. La doctrina de la "confianza legítima" tiene
origen en la jurisprudencia alemana a partir de la Segunda Guerra Mundial962.
cerrado, y además se le revoca el beneficio de salida dominical, vulnerándose con todo ello,
con infracción de la Constitución y las leyes, la libertad personal del amparado Zapata
Sandoval, a lo que se deberá poner remedio por esta Corte acogiendo la acción constitucional
impetrada y revocando lo decidido por los jueces de primer grado". Sentencia de la Excma.
961 "Segundo: Que, en efecto, si bien el feriado no puede ser denegado discrecionalmente,
conforme lo dice el inciso segundo del artículo 102 de la Ley Nº 18.883, sobre Estatuto
Administrativo de los Funcionarios Municipales, el Alcalde puede anticipar o postergar la época
del beneficio cuando las necesidades del servicio así lo aconsejen, con arreglo al inciso tercero
del mismo precepto legal.
Tercero: Que, por otra parte, el ejercicio de los derechos que corresponden a un funcionario
no puede utilizarse para eludir los efectos de una sanción disciplinaria aplicada en el
procedimiento respectivo, tal como, lo reconocen, entre otras disposiciones legales, el inciso
tercero del artículo 145 del citado Estatuto Administrativo Municipal, que permite retener la
renuncia voluntaria del empleado que está sujeto a un sumario administrativo en el que puede
resolverse su destitución y el inciso segundo del artículo 552 del Código Orgánico de
Tribunales, que obliga a acompañar a la renuncia voluntaria de un funcionario judicial un
certificado que acredite que no está sometido a sumario administrativo.
Cuarto: Que, en tal virtud, el recurrente no puede utilizar el feriado para evitar se haga
efectiva a su respecto de inmediato la suspensión de funciones con privación de la mitad del
sueldo que le fue impuesta para sancionar sus faltas a la disciplina". Sentencia de la Excma.
962 Cfr. MILLAR, Javier (2012), pp. 417 y ss.
833
Se configura un sistema de tutela judicial dirigido a proporcionar intensa
protección a los derechos subjetivos, evitando defraudar expectativas o
confianzas, generando la fiabilidad de las decisiones de los órganos de la
administración del Estado963.
El principio de protección de la confianza legítima preserva la legítima

expectativa que tienen las personas de que la administración del Estado adopte
decisiones que sean armónicas con los criterios manifestados con anterioridad,
es decir, que actúe de manera persistente y coherente en el tiempo, en
situaciones equivalentes; asimismo, se exige a la administración ser fiel a sus
propios actos o su propia conducta anterior964. La doctrina ha reafirmado lo
anterior, al indicar:
"[...] el amparo que debe dar el juez al ciudadano frente a la Administración

Pública, la que como ha venido actuando de una determinada manera, lo
seguirá haciendo de esa misma manera en lo sucesivo y bajo circunstancias
(políticas, sociales, económicas) similares"965.
Asimismo, en la reiterada jurisprudencia europea se ha manifestado que:
"El derecho a reclamar la protección de la confianza legítima se extiende a

todo particular que se encuentre en una situación de la que se desprenda
que la Administración comunitaria, al darle seguridades concretas, le hizo
concebir esperanzas fundadas. Constituyen seguridades de esa índole,
cualquiera que sea la forma en que le hayan sido comunicados, los datos
precisos, incondicionales y concordantes que emanan de fuentes autorizadas
y fiables. Si es cierto, a este respecto, que los operadores económicos deben
soportar los riesgos económicos inherentes a sus actividades, y que en el
ámbito de un procedimiento de adjudicación de un contrato público dichos
riesgos económicos comprenden, en particular, los costes relacionados con
la preparación de la oferta, puede producirse una violación del principio de la
confianza legítima capaz de generar la responsabilidad extracontractual de la
963 SCHNEIDER JENS, Peter (2002), p. 250.

964 MEMBIELA, Juan (2006), p. 251.
965 SOTO KLOSS, Eduardo (1999), pp. 399-403.
834
comunidad si, antes de la adjudicación al vencedor del contrato de que se
trate, el órgano de contratación incitase a un licitador a efectuar con
antelación inversiones irreversibles y, por consiguiente, a contraer riesgos
superiores a los inherentes a las actividades de referencia, consistentes en
presentar una oferta966".
De este modo, la confianza legítima tiene por objeto mantener de manera

coherente y persistente las decisiones adoptadas por la autoridad
administrativa, cuyos eventuales cambios, no pueden generar un perjuicio o
daño a los regulados.
Los artículos 6º, 7º,19 Nº 2, 19 Nº 3, 19 Nº 20, 19 Nº 22, 19 Nº 24 y 19 Nº 26

de la Constitución Política de la República, y el artículo 2º de la LGBAE
consagran en su conjunto el principio de confianza legítima.
La confianza legítima en el derecho administrativo sancionador ha sido

considerada como el error que comete el presunto infractor inducido por la
administración pública, por haber facilitado alguna información equivocada, por
la dictación de actos administrativos que llaman a la confusión o por la simple
966Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) de 8 de mayo de

2007. Citymo S.A. contra Comisión de las Comunidades Europeas, T-271-2004, Véase también
sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda) de 8 de noviembre de
2000. Société anonyme Louis Dreyfus && Cie, Glencore Grain Ltd y Compagnie Continentale
(France) contra Comisión de las Comunidades Europeas, T-485/93, T-491/93, T-494/93 y T-
61/98 (considerando 83º).
835
inactividad. De este modo, la confianza legítima se ha trasformado en una
causal de exculpación de la responsabilidad administrativa 967-968.
En este sentido, Alejandro Nieto señala:
"Pues bien, la protección de estos intereses generales corresponde a

Administración. Pero si la Administración, de la noche a la mañana, cambia el
sentido de dirección de una calle, resulta difícilmente exigible a los
conductores el cumplimiento inmediato de la prohibición, aunque esté
debidamente señalizada, pues que el hábito de circular en un determinado
sentido provoca inevitablemente la desatención de las señales. Imaginemos
967 Cfr. REBOLLEDO PUIG, Manuel (2010), p. 345.

968 Éste es un caso que niega su aplicación al derecho administrativo sancionador: "se resolvió
por la Comisión de Gobierno conceder licencia al entender que se había obtenido por silencio.
Con independencia de ello y de lo que en la sentencia dictada en el PO 90/2004 se tuvo en
cuanta en relación con la licencia que se afirma haber obtenido, el 'principio de confianza
legítima' del ciudadano en el actuar de la Administración que deriva del de seguridad jurídica
consagrado por el art. 9º de la Constitución, no es aplicable en el Derecho Sancionador. Tal
como dicen las SSTS de 20 de mayo (EDJ 2004/40434) y 24 de noviembre de 2004 (EDJ
2004/197392) de 27 de abril de 2007 (EDJ 2007/32966), es cierto que, si la Administración
desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos
a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría
quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las
legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado. Y también lo es
que ese quebrantamiento impondrá el deber de satisfacer las expectativas que han resultado
defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo
de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de
ser satisfecha. No obstante ello, no sería correcto deducir de esta doctrina que pueda exigirse
a la Administración la efectiva satisfacción de lo demandado cuando ésta haya de ajustarse a
una conducta normativamente reglada y se aprecie la ausencia de uno de los requisitos que
permitan el otorgamiento de lo solicitado. Es decir, la plena satisfacción de la pretensión
desatendida (en este caso el archivo del expediente sancionador) no puede obtenerse en
aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la
Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales,
cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado. Es por ello que el referido principio de
confianza legítima, nunca puede ir en contra de una situación 'contra legem' (así lo dice
expresamente la STS de 10 de febrero del 2010 [ROJ: STS 392/2010 ]), de tal suerte que
difícilmente se podrá aplicar en el Derecho Sancionador, ni en aquellos sectores del
ordenamiento jurídico donde se ejerciten potestades irrenunciables y no sujetas a la libre
disposición como sucede en este caso. Por último el alegato de que contraviene la seguridad
jurídica la invariabilidad de los hechos y de su tipificación desde el pliego de cargos, no puede
acogerse, ni tiene porque constituir una predeterminación de la resolución sancionadora.
Precisamente la inmodificabilidad de esos elementos garantiza las posibilidades de defensa y
evita propuestas o resoluciones sancionadoras sorpresivas o desviadas de lo que constituyó la
razón de iniciar el expediente sancionador y de las imputaciones que en el mismo se hacen".
Sentencia juez contencioso administrativo de León (núm. 2) 214/2011.
836
ahora una zona en la que está prohibido aparcar, pero en la que
tradicionalmente el ayuntamiento tolera que así se haga en los días festivos
hasta que un día impone súbitamente un cumplimiento riguroso. En ambos
casos opera para los infractores formales la buena fe: la confianza legítima
[...]969".
De este modo, entenderemos como actos de confianza legítima:
—Actos administrativos de la autoridad que declaren o permitan concluir la

legalidad del actuar del regulador970, como son las recomendaciones971, las
órdenes administrativas972o las autorizaciones973;
970 Lo anterior es controvertido por nuestra jurisprudencia, que señala: "Asimismo, tal como lo
sostienen los falladores, la inicial aprobación de tales sistemas de drenaje no excluye
calificaciones posteriores que pueden permitir legítimamente establecer que su funcionamiento
no es el adecuado, ya que para cumplir su objetivo y los fines para los cuales se construyó el
sistema de drenaje debe funcionar correctamente, interpretación que, efectivamente, permite
dar eficacia a la referida norma". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 30779-2014.
"9º) Que este Tribunal no puede aceptar la forma en que ha obrado la Superintendencia, la
que estima poco seria e impropia de un organismo de la administración del Estado.
El tribunal puede entender y aceptar que haya habido un cambio de opinión, o incluso que la
Resolución de rechazo de la reposición esté contenida en una especie de formulario.
Pero lo cierto es que la Superintendencia consignó, de un modo que no deja lugar a dudas,
que el plazo debía computarse desde la notificación de la segunda resolución.
En este evento, dicha Institución no ha podido ni tampoco ha debido, luego, prevalerse del
error en que, con muy justa razón, pudo haber incurrido la reclamante, motivado por la opinión
manifestada por la propia entidad sancionadora, pues lo contrario puede llevar a pensar que
efectivamente se actuó de mala fe;
10º) Que los tribunales de justicia, y especialmente esta Corte Suprema, no puede validar
semejante procedimiento, y que entra a reprochar con mucho énfasis, al punto que debe, en
este tópico concreto y en forma independiente, como se dijo, de la opinión que pueda tener
sobre el asunto, aceptar que el recurso de reclamación fue interpuesto dentro del plazo previsto
en la ley.
Ello, pues encontrándose en discusión si se suspende el mismo, reanudándose

posteriormente, o si se ha desvanecido el término transcurrido antes de la reposición
administrativa, lo cierto es que la propia Superintendencia zanjó toda discusión o duda sobre
esta materia, al estampar una afirmación categórica, provocando una actuación de la que
837
posteriormente ha querido obtener provecho procesal, alegando extemporaneidad, cuando la
empresa eléctrica que ha reclamado no hizo sino seguir la pauta propuesta, confiando en que
ello era lo que procedía.
Tal cuestión es inadmisible y lesiona el principio de confianza en relación con los organismos
de la administración del Estado". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1596-2005.
971 No son causales de justificación las asesorías externas de abogados o auditores: "4º)
Que, como puede advertirse del examen de la normativa transcrita, ésta es muy clara, y de otro
lado, los hechos constatados por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles no sólo
están plenamente probados, sino que no fueron discutidos sino reconocidos por quien ha
deducido tan infundado reclamo como el que motiva este fallo. La defensa de la empresa
reclamante consiste simplemente en que habría solicitado una asesoría, a la empresa que ya
quedó indicada, la que le informó que el producto en cuestión no requería certificado. Se trata,
sin lugar a dudas, de una muy pobre defensa, que hiere y ofende el intelecto de quienes deben
hacerse cargo de ella, habida cuenta además de que la empresa asesora mencionada por la
firma sancionada no es de aquellas que se encuentran autorizadas por la Superintendencia
recurrida para certificar productos como el de la especie, una estufa a kerosene. Por lo tanto,
no resulta pertinente agregar nada más a lo ya expuesto.
Por ende, la infracción se configuró, y es por ello que la Superintendencia impuso una multa
o sanción económica, ascendente a un monto que esta Corte estima adecuado a la gravedad
de la infracción ya referida, todo lo cual determina que el reclamo no pueda prosperar, y que
deba ser desestimado, pues como se dijo, carece de fundamento. De ser efectiva la alegación,
como es obvio, ella no exime para nada de responsabilidad a la reclamante, pues no se trata
de una circunstancia eximente de responsabilidad ni atenuante de la misma, como tampoco
prueba la buena fe que aduce Montserrat. A lo más, podría originar la posibilidad de que dicha
empresa reclamante accione judicialmente en contra de quien le asesoró de modo tan
deficiente". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago rol Nº 4802-2010.
972Un funcionario público está exento de responsabilidad si representa ilegalidad de orden

por escrito: "Quinto: Que a este respecto cabe tener presente que el artículo 58 letra f) de la
Ley Nº 18.883, Estatuto Administrativo de los Empleados Municipales, señala que es obligación
de cada funcionario obedecer las órdenes que le imparta el superior jerárquico y en el caso que
nos ocupa, el demandado en su calidad de Director de Administración y Finanzas de la
Municipalidad de Llanquihue naturalmente debía obedecer las órdenes del Alcalde.
No obstante lo anterior, si un funcionario estima ilegal una orden de su superior debe

representarla por escrito y solamente si el superior se la reitera, también por escrito, debe
cumplirla y de esa manera queda exento de toda responsabilidad, según lo previene el artículo
59 del citado Estatuto Administrativo". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Puerto
Montt, rol Nº 317-2008. Confirmado dicho considerando en la sentencia de la Excma. Corte
No es infracción administrativa cuando se cumple obligación fuera del plazo legal previa
autorización administrativa: "8. Que, en consecuencia, la infracción por la que se estaba
sancionando a la recurrente había desaparecido con anterioridad, incurriendo así la autoridad
en una contradicción respecto de sus propios actos, al parecer por desconocimiento, pero la
838
realidad es que en tales condiciones no cabe hablar de prescripción de la sanción, si el acto
reprochado dejó de serlo al quedar sin efecto el plazo primitivo y otorgársele un nuevo plazo
para dejar en condiciones sus servicios, este se ha prorrogado y la sanción carece de causa.
La prórroga del plazo en todo caso corresponde a un actuar más o menos frecuente de la
autoridad según se desprende de los documentos acompañados ante esta Corte". Sentencia
de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 5040-2015.
973 "7º) Ahora bien, como puede desprenderse de los citados documentos, con distintas
fechas anteriores a la dictación de la sentencia de once de diciembre de 2014, la autoridad
sancionadora ya había concedido nuevamente aumentos de plazo a la concesionaria para
iniciar las obras que habían sido, a su vez, ampliadas mediante los decreto Nº 428 de 2008;
decretos Nºs. 13, 200, 252, 254 y 889, todos de 2009; decretos Nºs. 483, 188, 283, 799 y
1.033, todos de 2010, y decretos Nºs. 692, 693, 695, 350, 351, 352, 1.120 y 1.141, todos de
2011, de modo tal que el presupuesto fáctico que sirvió de base al Ministro de Transportes y
Telecomunicaciones para colegir que la concesionaria no había dado cumplimiento al plazo
para iniciar las obras carece de todo sustento, al existir a la fecha de la sentencia recurrida
plazos vigentes para el cumplimiento de lo requerido, que se derivaba de nuevos plazos,
concedidos por la misma autoridad sectorial, para desarrollar esas funciones.
8º) En lo que respecta a los decretos supremos Nº 308, de 2006; Nº 247, de 2007; Nº 807,
de 2008; y Nºs. 529 y 756, de 2010, los cuales la autoridad también tiene como base para
determinar que su incumplimiento motiva la infracción al artículo 14 Nº 2 de la ley Nº 18.168,
disiente esta Corte de esa conclusión, pues el mentado precepto no establece en forma alguna
que el incumplimiento del concesionario en el plazo concedido deba ser sancionado en la
forma como lo entiende la autoridad recurrida, ya que ello a lo más sólo puede ocasionar un
atraso en la implementación del plan técnico asociado a la iniciación de las obras". Sentencia
de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 4847-2015.
"Sexto: Que, en el presente procedimiento infraccional, rigen principios limitadores del ius
puniendi estatal, principios que obligan al sentenciador a ceñirse a los estándares propios del
derecho penal, que son aplicables en materia infracciónales de índole administrativa. Esta
argumentación no merece discusión en la doctrina penal y administrativa, así como en la
jurisprudencia administrativa, judicial y del Tribunal Constitucional, en cuanto que los principios
generales del derecho penal son aplicables al derecho administrativo sancionatorio, por cuanto
ambos son expresiones del ius puniendi del Estado. Una reiterada jurisprudencia administrativa
ha reconocido que los principios del derecho penal son aplicables en materia sancionadora
conforme al cual sólo pueden aplicarse aquellas sanciones que estaban vigentes al momento
de cometerse la falta investigada a menos que ésta tenga asignada una sanción menor de
acuerdo con la nueva legislación, en cuyo caso corresponderá aplicar precisamente la sanción
más benigna o favorable al funcionario aun cuando haya sido establecida con posterioridad.
Que en el caso que nos preocupa, la Administración representada por la Subsecretaría de

Pesca y Acuicultura ha enmendado, complementado, subsanado la resolución exenta Nº 1.526,
de 17 de junio del año 2013, mediante la resolución exenta Nº 2.441, de 30 de agosto de 2013,
eliminando de esta manera la conducta punible en que pudiera haber incurrido la parte
denunciada.
839
— Anteriores fiscalizaciones y procedimientos sancionadores que hicieron
hallazgos de los mismos hechos y no se formularon cargos;
— Sobre hechos u omisiones que fundaron formulación de cargos, que luego

concluyeron en absoluciones;
— Presentaciones efectuadas por el regulado sobre la materia sin tener

respuesta dentro del plazo legal, entre otras.
Para que proceda la confianza legítima, debe cumplir con las siguientes
condiciones:
— Una situación preexistente que suscite expectativa verosímil, razonable y

legítima basada en la confianza que inspira la autoridad con su conducta sobre
su mantenimiento o estabilidad974; es necesaria la existencia de signos
En consecuencia, y siguiendo los principios que rigen este proceso infraccional la referida
resolución exenta Nº 2.441 modificatoria de la resolución Nº 1.526 opera en favor de los
afectados, es decir, Pesquera Isla Damas y el capitán Sr. Riegel, eliminando cualquier hecho
culposo infraccional el cual pudieran haber participado de buena fe.
Séptimo: Que, según lo sostenido precedentemente, los denunciados actuaron como

terceros de buena fe, amparados en las resoluciones de la Subsecretaría de Pesca y
Acuicultura, por tanto, aplicando estos criterios, la sentencia de autos debió haber absuelto a
los denunciados de los cargos formulados por el Servicio, pues no se configuró infracción
alguna a la normativa pesquera". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Talca, rol Nº
849-2015.
974 En aquel caso se apreció efectivamente que la conducta de la Administración había

conducido a la entidad sancionada a la creencia en la legalidad de una determinada actuación
en aplicación del referido principio de confianza legítima, y se invocaba jurisprudencia anterior
de este Tribunal y del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea. Así, se definía su alcance
señalando que 'el principio de protección de la confianza legítima ha de ser aplicado, no tan
sólo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado,
sino más bien cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo
suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de
la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de los intereses en juego -interés
individual e interés general-, la revocación o dejación sin efecto del acto, hace crecer en el
patrimonio del beneficiado que confió razonablemente en dicha situación administrativa, unos
perjuicios que no tiene porqué soportar[...]'. De lo anterior se deduce que la posible aplicación
del principio de confianza legítima se asienta sobre el necesario examen de las circunstancias
concretas que concurren en cada supuesto (comportamiento de la Administración, conducta
sancionada, intereses generales y particulares en juego) y que no basta su alegación en
840
externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para
que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación
administrativa975;
— Un acto público susceptible de infundir confianza;
— Una actuación de buena fe del presunto infractor o regulado976.
Una parte de la doctrina europea ha agregado como requisito "la posición

que se espera adquirir debe ser legal, no contraria a Derecho977". No obstante,
se ha señalado que "la expectativa razonable del ciudadano es ampliable a la
apariencia jurídica del acto irregular, y ello provoca la protección de la
apariencia mediante la limitación de la facultad revisora de los propios actos si
los ciudadanos han modificado su conducta y obrado de acuerdo a su
apariencia978".
La jurisprudencia judicial y administrativa chilena acoge el principio de

confianza legítima como una manifestación de la seguridad o certeza jurídica,
igualdad ante la ley y buena fe.
La Corte Suprema ha señalado que debe tenerse presente el "principio de

confianza legítima, que es manifestación de la más amplia noción de seguridad
jurídica y de certeza de la situación de cada ciudadano, en que se basan, entre
otras las garantías que se consignan en los números 2, 3, 16 inciso tercero, 20
inciso segundo y 22 del art. 19 de la Carta Política. En tal virtud, era dable
suponer que los solicitantes, de transferencia de titularidades esperarán una
acogida favorable a sus pretensiones, atendiendo el tiempo transcurrido desde
relación con cualquier acto de la Administración que haya podido generar error en el
administrado para entenderlo aplicable". STS España, 14 de febrero de 2014, Rec. 4628/2003.
975 Cfr. VALENZUELA, Paula (2003), p. 61.
976 Superintendencia del Medio Ambiente: Procedimiento administrativo sancionatorio rol Nº d-
011-2013 contra Compañía Minera Los Pelambres.

977 MEMBIELA, Juan (2006), p. 261.
978 MEMBIELA, Juan (2006), p. 263.
841
la presentación de la solicitud y considerando, además, los pagos normalmente
aceptados por la recurrida979".
El Tribunal Constitucional ha indicado que "La Constitución valora la certeza

que se otorgan los derechos de propiedad adquiridos. En ellos descansa la
legítima confianza que hace funcionar el sistema económico que nos rige. De
allí que sean exigentes los requisitos que habilitan al legislador para afectar
tales derechos de propiedad980".
Asimismo, en el requerimiento de Diputados respecto del proyecto de ley que

deroga el inciso cuarto del artículo 10 de la Ley Nº 18.401, sobre capitalización
de dividendos en los bancos con obligación subordinada, el Tribunal
Constitucional señaló:
"Sexagésimo séptimo. Que, asimismo, la Constitución Política consagra la

existencia de un Estado de Derecho. Basta tener presente en tal sentido, por
citar sólo algunas disposiciones, lo que disponen los artículos 5º, 6º y 7º, que
forman parte de las Bases de la Institucionalidad. Se ha considerado que,
entre los elementos propios de un Estado de Derecho, se encuentran la
seguridad jurídica, la certeza del derecho y la protección de la confianza de
quienes desarrollan su actividad con sujeción a sus principios y normas
positivas. Esto implica que toda persona ha de poder confiar en que su
comportamiento, si se sujeta al derecho vigente, será reconocido por el
ordenamiento jurídico, produciéndose todos los efectos legalmente
vinculados a los actos realizados. Esa confianza se ve naturalmente
disminuida si el legislador, con posterioridad, le atribuye a dichos actos
consecuencias jurídicas que son más desfavorables que aquéllas con las
cuales quién los realizó en el pasado podía contar al adoptar sus decisiones.
Se desprende de lo anterior, que tal como se ha reconocido en el Derecho
Comparado, en principio y sin perjuicio de la o las excepciones que el propio
ordenamiento constitucional contempla, la retroactividad de una ley atenta en
979 Sentencia de la Excma. Corte Suprema de 27 de octubre de 2005, caratulada "Sibilia

Contreras y otros con Municipalidad de Antofagasta y otros".
980 STC Nº 506.
842
contra de los valores antes mencionados, que son esenciales en un Estado
de Derecho como el que establece nuestra Constitución981".
La Contraloría General de la República ha aludido al principio de confianza

legítima señalando:
"Asimismo, el sistema jurídico basado en el precedente administrativo —esto

es, la interpretación uniforme de una misma regla jurídica—, permite que la
actuación administrativa gane en previsibilidad, esto es, afirma la legítima
expectativa que tienen los ciudadanos de que la administración tome
decisiones que sean armónicas con los criterios manifestados con
anterioridad en situaciones equivalentes982".
Finalmente, la Contraloría ha señalado que:
"La confianza legítima aparece justamente como reacción jurisprudencial

frente a la utilización abusiva de la norma jurídica o acto administrativo, que
sorprende la confianza de las personas destinatarias de la norma, que no
esperaban tal reacción normativa, al menos sin unas ciertas medidas
transitorias que paliasen esos efectos tan bruscos. Lo que este principio
reclama es una adecuada protección de los derechos e intereses de quienes
—más allá de las cargas generales a que se someten todos los ciudadanos—
puedan verse especialmente perjudicados por una modificación normativa no
previsible para un operador diligente y, por tanto, consciente de la movilidad
del ordenamiento jurídico983".
Uno de los análisis más destacables es el realizado por la Superintendencia

del Medio Ambiente en el "Caso Pelambres"; ahí afirma que: "[...] se observa
que, al menos en los casos típicos, el antecedente de la confianza legítima con
que actúa un particular, es un error sobre el alcance de la norma o acto
administrativo (su vigencia) que motiva su conducta. Se trata, en buenas
cuentas, de un error inducido por uno o más actos de la administración".
981 STC Nº 207.

982 Dictamen Nº 35.397/2007. Asimismo, dictamen Nº 61.817/2006.
983 Dictamen Nº 6.210/2000.
843
Asimismo, el Segundo Tribunal Ambiental lo ha reconocido como un eximente
de responsabilidad, pero que no resultó aplicable en el caso concreto, porque
los actos que infunden confianza en el regulado son generados en una etapa
de incumplimiento de éste. Al respecto señala:
"Trigésimo sexto. Que, por una parte, y a juicio de este tribunal, la alegación
respecto a que existió una confianza legítima, en atención a que las medidas
comprometidas no contemplaban un plazo dentro del cual se debían cumplir,
debe ser descartada totalmente, conforme a lo señalado en los
considerandos del punto 1.1 de esta sentencia, donde se determinó que la
RCA Nº 38 de 2004, establece expresamente, y sin lugar a dudas, la
oportunidad dentro de la cual el titular del proyecto debía ejecutarlas.
Trigésimo séptimo. Que, por otro lado, es un hecho de la causa que, sobre la
consulta de pertinencia respecto de la modificación de la medida que
ordenaba construir un Parque Rupestre y una Sala de Exhibición en el fundo
Monte Aranda, por otra que comprendía la construcción y habilitación del
"Centro de Difusión del Patrimonio Cultural Choapa", en el Fundo Tipay, la
Directora Regional del SEA Región de Coquimbo señaló, con fecha 16 de
enero de 2012, que dicha modificación no debía ingresar al SEIA.
Trigésimo octavo. Que, de acuerdo a lo señalado por la propia minera a fojas

71 vta., la etapa de construcción finalizó en octubre del año 2008, por ende,
el 3 de agosto de 2011 cuando se ingresó la consulta de pertinencia por parte
del titular del proyecto el reclamante ya se encontraba en estado de
incumplimiento por casi tres años. En consecuencia, todo lo argumentado por
MLP respecto de la confianza legítima como un criterio para eximirse de
responsabilidad administrativa, debe ser rechazado, pues se trata de
actuaciones llevadas a cabo con posterioridad al incumplimiento de las
medidas comprometidas984".
Asimismo, destaca el "Caso Laboratorios GlaxoSmithKline" donde la

autoridad sanciona al regulado por la no entrega de los estudios de
844
bioequivalencia, no obstante haber informado la autoridad administrativa por
internet, previamente, que se podía mantener el registro con independencia de
los estudios, si se suspendía la comercialización del producto. Lo interesante
es que funda la confianza legítima en una actuación de publicación en página
web y no en un acto administrativo formal:
"Si bien no se trata en este caso de la manifestación de voluntad de la

Administración a través de un acto administrativo, ciertamente es posible
considerar que los contenidos publicados por el Instituto de Salud Pública a
través de su página web, con el objeto de informar a los interesados sobre
ciertos criterios del organismo, generan una legítima expectativa en el
administrado en relación a la conducta que tendrá el órgano, ello, en el
entendido que es el ente de la Administración el que se encuentra en mejores
condiciones, en este caso concreto, de evaluar la necesidad de exigir o no
estudios de bioequivalencia a un producto que no se encuentra siendo
comercializado.
Octavo: Que, contrario a ello, el Instituto de Salud Pública a través de la

resolución exenta Nº 005404, de 15 de octubre de 2014, sanciona a la
reclamante por no haber presentado los estudios de bioequivalencia
terapéutica en circunstancias que, a través del contenido de su página web
afirmó que dicha obligación perdía exigibilidad en tanto se informara la no
comercialización del medicamento, trámite que fue cumplido por la
demandante con anterioridad al acta de 2 de julio de 2014 que da inicio al
procedimiento de sumario sanitario y casi un mes antes de la dictación de la
resolución que ordena instruir tal proceso985".
En razón de lo señalado, la confianza legítima es una causal de exculpación

en el procedimiento administrativo sancionador, en tanto la autoridad
administrativa induce al presunto infractor a un error, ya sea por su inactividad,
por la dictación de actos confusos o por la entrega de información errónea.
Esta defensa podrá ser utilizada por el imputado, pero deberá cumplir con las
condiciones señaladas en el presente apartado.
845
IV. Prueba
1. Concepto
En el procedimiento administrativo sancionador, la prueba es el conjunto de

actos procesales ejecutados en la etapa de investigación del proceso o durante
su sustanciación, por la autoridad sancionadora, el presunto infractor, los
interesados y los órganos administrativos sectoriales expertos en la materia. La
prueba tiene por objeto esclarecer los hechos constitutivos de la infracción
administrativa, si lo estima pertinente la autoridad sancionadora. La prueba
permitirá a la autoridad emitir una resolución de término que aplique una
sanción o determine la absolución del presunto infractor. En este sentido, sobre
el concepto de prueba la doctrina ha señalado:
"[...] La prueba es el conjunto de actos procesales que se realizan en el

proceso para los efectos de permitir al tribunal alcanzar la verdad acerca de
la existencia de ciertos hechos afirmados por las partes cuyo conocimiento es
necesario para la solución justa de un conflicto986".
"[...] un conjunto de actividades destinadas a procurar el cercioramiento

judicial acerca de los elementos indispensables para la decisión del litigio
sometido a proceso, sin perjuicio de que suela llamarse también prueba al
resultado así conseguido y a los medios utilizados para alcanzar esa
meta987".

987 SALGADO, Liliana (1979), p. 11.
846
"[...] aquella actividad encaminada a demostrar la exactitud o inexactitud de
los hechos que han de servir de fundamento a la decisión del
procedimiento988".
Asimismo, cuando se menciona el concepto de prueba en el procedimiento

sancionador también se hacer referencia al conjunto de normas o regulaciones
referidas a aspectos sustantivos de la teoría de la prueba, es decir, a los
medios, objeto, carga y valoración de la prueba, como pasaremos explicar 989.
Asimismo, se alude a los aspectos adjetivos de la prueba, a saber, las normas
que fijan el procedimiento del término probatorio, las actuaciones o diligencias
probatorias de la autoridad sancionadora y de las solicitudes de medidas y
diligencias por los intervinientes, que también se estudiarán en el presente
apartado990.
Por otro lado, como es sabido, la prueba puede consistir en un procedimiento

de demostración, donde los intervinientes o interesados en un procedimiento
ejecutan la tarea de acreditar la existencia o inexistencia de los hechos que se
relacionan con el objeto del proceso; esto acontece en el procedimiento civil,
donde las partes tienen la carga de movilizar el proceso. También la prueba
988GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús (2002), p. 327.

989 "[...] es ineludible reconocer tres aspectos de la noción de prueba: el de vehículo, medio o
instrumento y el de contenido esencial o esencia de la prueba (razones o motivos que en esos
medios se encuentran en favor de la existencia o inexistencia de los hechos), y el de resultado
o efecto obtenido en la mente del juez (el convencimiento de que existen o no esos hechos).
Una definición general de la prueba debe, pues, comprender esos tres aspectos de la
noción". DEVIS, Hernando (1988), p. 33.
990"Con unas u otras expresiones, todas reconocen el mismo contenido que se puede
descomponer para su análisis pormenorizado en los siguientes elementos:
1. El derecho a proponer prueba en tiempo y forma;
2. El derecho a elegir entre los distintos medios de prueba admisibles;
3. El derecho a la admisión de la prueba que, propuesta en tiempo y forma, resulte

pertinente;
4. El derecho a la práctica de las pruebas admitidas con las garantías

necesarias". ALARCÓN, Lucía, (2007), p. 274.
847
puede basarse en un procedimiento de investigación de la autoridad, donde
ella determina las actuaciones necesarias e indispensables para esclarecer los
hechos para la solución del conflicto, cumpliendo un rol de cooperación los
intervinientes e interesados, en razón de la pertinencia y conducencia de las
medidas y diligencias que propongan en el proceso991.
En el procedimiento administrativo sancionador, nos encontramos en el

segundo caso, pues es la autoridad sancionadora la que tiene la labor de
ejecutar todas las actuaciones o diligencias que sean necesarias para
esclarecer los hechos u omisiones, ya sea para aplicar una sanción, o para
absolver al imputado. En ambas circunstancias, procederá con el mismo celo,
actuando con la rectitud, imparcialidad y objetividad, que requieren el ejercicio y
administración de justicia.
En efecto, a diferencia del sistema civil, aquí el impulso lo determina la

autoridad, en atención a los bienes jurídicos que resguarda, de este modo, rige
en el procedimiento administrativo sancionador el principio de impulso oficial o
de actuación de oficio992. El principio de impulso de oficio de la actuación
administrativa en el procedimiento sancionador se encuentra reconocido en
nuestra jurisprudencia; así la Excma. Corte Suprema, en el "Caso Farmacias",
"d. Impulso oficial. Quien es el titular de la acción persecutoria de la


probatorio993".

992 Cfr. CASAGNE, Juan Carlos (2008), pp. 672 y ss.
848
Cabe reafirmar, que el impulso de oficio impone a la autoridad, en materia
probatoria, la realización de todas las actividades probatorias, que esclarezcan
los hechos u omisiones que fundan la infracción administrativa 994. La autoridad,
como señalamos, no sólo ejecutará aquellas diligencias que tengan por objeto
establecer la responsabilidad del imputado, además practicará todas las
actuaciones que puedan establecer, de manera pertinente y conducente, la
inocencia del presunto infractor o reducir su sanción. En este sentido, la
Contraloría ha señalado:
"9.2. Que el procedimiento investigativo y sancionatorio a cargo de la

Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante no sólo debe
apuntar a la determinación del hecho ilícito investigado, como único y
exclusivo fin del mismo, sino que el órgano instructor también debe, con igual
celo, ejercer sus atribuciones con miras a establecer los hechos que
determinen la participación del supuesto infractor y los que acrediten la
inocencia del mismo, de modo tal que la consideración de todos estos fines lo
orienten en el rechazo o admisión de la prueba ofrecida por el interesado995".
De este modo, la prueba cumple un rol trascendental en el procedimiento

administrativo sancionador, en tanto, se refiere:
— A la existencia de un eventual termino probatorio;
— Al objeto de la prueba del procedimiento administrativo;
995 Dictamen Nº 39.348/2007. Asimismo, la doctrina indica: "Convenido, pues, que la ley
descriptiva de una conducta ilícita viene a ser la premisa mayor de un silogismo, monitorear las
penas en cuanto a sus motivos de hecho implica atender específicamente a la premisa menor
del mismo: a los hechos singulares que se dicen probados y aceptados por esa ley habilitante.
Si a lo anterior se suma que las sanciones deben ser el resultado concluyente de un

procedimiento y una investigación racionales y justos, es este componente de 'racionalidad' el
que nos lleva a escudriñar -en forma previa- si tales hechos fueron buscados imparcialmente
por la autoridad, luego recabados a través de fuentes formales de producción de pruebas y en
seguida procesados conforme a un raciocinio lógico. Todo, con miras a respaldar
verdaderamente al acto, confiriéndole suficiente fundamento y justificación". ARÓSTICA, Iván
(2012), p. 237.
849
— A la carga de la prueba;
— A las reglas de valoración de la prueba;
— A los medios probatorios;
— Al procedimiento de solicitud de pruebas por los intervinientes.
Las normas generales sobre medios de prueba en el procedimiento

administrativo sancionador se encuentran en la LBPA, en sus artículos 35 y
siguientes, indicando que los hechos relevantes para la discusión podrán
acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho, los que serán
apreciados en conciencia.
De esta forma, es posible acreditar los hechos que se sustentan durante un

procedimiento administrativo a través de documentos, peritos, testigos,
confesión, entre otros; y que éstos serán ponderados por la autoridad en
conciencia. Asimismo, regula un el término probatorio abierto por la autoridad
administrativa, cuando no le consten los hechos alegados o cuando sea
exigible por la naturaleza del procedimiento.
Al respecto cabe tener presente el fallo del Excmo. Tribunal Constitucional

sobre el "Caso Cascadas", que interpretó la norma en esta parte. Al respecto
señaló que en el procedimiento sancionador no es exigible a la autoridad abrir
un término probatorio ni fijar, vía una resolución, los eventuales hechos
sustanciales, controvertidos y pertinentes, en razón de los descargos
formulados por el presunto infractor. El derecho de defensa y el debido
proceso, en materia administrativa sancionadora, se resguardan con los
descargos. Asimismo, el regulado puede solicitar pruebas y diligencias
probatorias, las cuales serán analizadas en su mérito, a saber, si son
conducentes y pertinentes al objeto del proceso, como analizaremos más
850
adelante, pero bajo ningún evento, como en el proceso penal o civil, la
autoridad dictará una resolución con hechos sustanciales, controvertidos y
pertinentes. Al respecto señala el Excmo. Tribunal Constitucional:
"Que, así planteado, el presente requerimiento será desestimado. Porque no

existe principio constitucional ni regla legal que obligue al órgano
administrativo persecutor a emitir, en este tipo de investigaciones, un acto
interlocutorio donde se fijen los hechos sustanciales y pertinentes que son
controvertidos. De suerte que la aplicación del citado artículo 35 no puede
configurar una evasión de tal supuesto deber que, por ello, ocasione los
efectos inconstitucionales reprochados.
Según se verá, el trámite que echa en falta el requirente no es acorde con las
garantías y postulados del orden penal, exigidos por este tribunal, en punto a
que las sanciones administrativas sean precedidas de una formulación de
cargos, donde se precisen los hechos imputados, seguida de una
oportunidad real para plantear descargos, donde la defensa pueda incluso
invocar hechos nuevos o distintos —no considerados por el fiscalizador—
con el propósito de desvirtuar esa acusación o, al menos, para fundamentar
atenuantes.
[...].
Que el derecho a defensa en un debido procedimiento que le asiste a los

particulares, se satisface, en primer término, dándole previa audiencia al
presunto responsable, esto es otorgándole la oportunidad para presentar
descargos, defensas y solicitar o presentar pruebas. Pudiendo incluso basar
sus alegaciones en sucesos nuevos que el instructor no consideró en la
etapa indagatoria, o en hechos distintos a los atribuidos
circunstanciadamente en los cargos.
Corresponde, en este caso, a ese encartado precisar cuáles son estos otros
antecedentes, de modo que el instructor pueda abrir un período de prueba a
su respecto, si no le constan a la Administración, así como efectuar el control
de procedencia y necesidad de aquellas diligencias cuya práctica se solicita
851
con miras a acreditarlos. Sin desmedro de que la autoridad pueda abrir otro
procedimiento distinto, considerando la naturaleza de los hechos
expuestos996".
El plazo para rendir prueba variará entre diez y treinta días y, cuando se
ofrezca prueba, ésta sólo podrá ser rechazada por el fiscal cuando sea
manifiestamente improcedente e innecesaria, lo que deberá efectuarse a través
de una resolución en que consten los motivos.
El momento en que podrá hacerse valer la prueba es reglamentado por el

artículo 36 del mismo cuerpo legal, que establece la obligación a la
Administración de determinar tal ventana de tiempo, lo que deberá ser
debidamente notificado a los interesados.
A continuación, los artículos 37 y 38 se refieren a la solicitud de los informes

—al mismo u otro organismo público— que sean necesarios por disposición
legal o se juzguen necesarios para la resolución del procedimiento. El valor de
dicho informe será facultativo y no vinculante para el órgano que instruye el
procedimiento, a menos que la ley disponga expresamente lo contrario.
Con todo, muchas de las distintas leyes o cuerpos normativos que establecen
procedimientos sancionatorios en la administración constituyen excepciones a
las normas generales que recién se han expuesto. En ese sentido, las normas
generales estatuyen la libre conciencia como norma para la apreciación de la
prueba, pero la tendencia más reciente apunta la sujeción del trabajo de
evaluación probatoria a las reglas de la sana crítica. Entre dichas excepciones
podemos señalar lo dispuesto por el artículo 72 de la Ley Nº 20.529 sobre la
Superintendencia de Educación, el artículo 55 de la ley Nº 20.585 en relación a
la Superintendencia de Seguridad Social, el artículo 18 de la Ley Nº 18.575
sobre el Servicio Agrícola y Ganadero, el artículo 22 Nº 6 de la Ley Nº 19.913
sobre la Unidad de Análisis Financiero, el artículo 11 del Decreto Ley Nº 3.538
sobre la Superintendencia de Valores y Seguros, y el artículo 51 de la Ley
Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, entre otros.
996 STC Nº 2682.
852
Caso excepcional lo constituye el Consejo Nacional de Televisión, cuya ley
Nº 18.838 establece en su artículo 27, hace expresamente aplicable las normas
del Código de Procedimiento Civil para la reclamación, debiendo recibirse la
causa a prueba por el Presidente del Consejo acorde a las reglas del artículo
90, que se refiere al procedimiento incidental de prueba.
Asimismo, existen ciertas disposiciones que le entregan un valor tasado por

la ley a determinados medios de prueba. En efecto, el inciso 2º del artículo 8º
de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente señala que los
hechos establecidos por los funcionarios fiscalizadores gozarán de una
presunción legal pues éstos tienen carácter de ministro de fe; similar
disposición es la que contiene el artículo 43 de la Ley Nº 19.995, sobre la
Superintendencia de Casinos y Juegos; el Código Sanitario, y la Ley Nº 20.529,
en relación a la Superintendencia de Educación.
Todas estas cuestiones serán analizadas en el presente apartado.
3. Objeto de la prueba
3.1. Concepto
El objeto de la prueba pretende responder la incógnita: ¿qué es lo que se

prueba en el procedimiento administrativo sancionador? Al respecto podemos
señalar que el objeto de la prueba del procedimiento administrativo
sancionador son los hechos u omisiones que constituyen la infracción, su
calificación, y toda aquella circunstancia que sirva para atenuarla o agravarla,
en su sentido concreto. Asimismo, el objeto de la prueba podrán ser, si son
alegadas por el presunto infractor, las causales de justificación, exculpación y
extinción de responsabilidad administrativa.
853
Para la doctrina, el objeto de la prueba tiene una parte abstracta, que se
refiere a aquello que puede ser probado, y una parte concreta, vinculada a las
circunstancias concretas de un caso que requieren acreditarse para la
resolución de un conflicto o para esclarecer un caso997. Al respecto señalan:
"El objeto de la prueba es aquello sobre lo cual ha de verificarse la

demostración del proceso998".
"'Objeto de la prueba' es aquello que puede ser probado, aquello sobre lo

cual debe o puede recaer la prueba.
El tema admite ser considerado en abstracto o en concreto.
Desde el primer punto de vista, se examinará qué es lo que puede ser

probado en cualquier proceso penal; desde la segunda óptica, se considerará
qué es lo que se debe probar en un proceso determinado999".
En razón de lo señalado, el aspecto abstracto se referirá a los hechos

constitutivos de infracción, la calificación jurídica y la sanción administrativa. En
cambio, la faz concreta, a las circunstancias específicas del caso que sirvan
997 Lo anterior dio origen a la discusión entre aquello que es objeto de prueba y necesidad de
prueba: "a) Por objeto de la prueba debe entenderse lo que se puede probar en general,
aquello sobre lo que puede recaer la prueba; es una noción puramente objetiva y abstracta, no
limitada a Jos problemas concretos de cada proceso, ni a los intereses o pretensiones de las
diversas partes, de idéntica aplicación en actividades extraprocesales, sean o no jurídicas, es
decir, que, como la noción misma de prueba, se extiende a todos los campos de la actividad
científica e intelectual (cfr., núm. 1);
b) Por necesidad o tema de la prueba (therna probandum) debe entenderse lo que en cada
proceso debe ser materia de la actividad probatoria, esto es, los hechos sobre los cuales venla
el debate o la cuestión voluntaria planteada y que deben probarse, por constituir el presupuesto
de los efectos jurídicos perseguidos por ambas partes, sin cuyo conocimiento el juez no puede
decidir; es también una noción objetiva, porque no se contempla en ella la persona o parte que
debe suministrar la prueba de esos hechos o de algunos de ellos, sino en general el panorama
probatorio del proceso, pero concreta porque recae sobre hechos determinados". DEVIS
ECHANDÍA, Hernando (1988), p. 142.

999 CAFFERATA, José (1998), p. 24.
854
para determinar la sanción administrativa y las causales de justificación,
exculpación y extinción de la responsabilidad administrativa.
Asimismo, sobre el objeto de la prueba en término generales, será todo

aquello que es susceptible de demostración histórica, a saber, los hechos
presentes, pasados o futuros, y lo que pueden ser similares a éstos, como son
las normas extranjeras y la costumbre1000.
De este modo, serán objeto de prueba los hechos naturales, humanos o

físicos y la existencia y cualidades de personas, cosas y lugares 1001. Respecto
a las normas, cabe señalar que, conforme a los artículos 7º y 8º del Código
Civil, éstas no pueden ser objeto de prueba, en tanto existe una presunción de
su conocimiento desde su entrada en vigencia1002. Al respecto ha señalado la
jurisprudencia:
"Que acotada la discusión en los términos detallados en la parte expositiva,

es un hecho pacífico la efectividad de haberse verificado las contravenciones
a la Norma Eléctrica 4/2003, decreto supremo Nº 327/97 y decreto supremo
Nº 66/2007, dirigiéndose la argumentación contenida en el recurso a
catalogar de 'técnica' la naturaleza de las infracciones constatadas, lo que
justificaría el desconocimiento del actor en la materia.
Que dicha defensa no podrá prosperar desde que en nuestro ordenamiento

rige una 'ficción' de conocimiento de la ley recogida en el artículo 8º del
Código Civil y porque quien se dedica a la explotación de un local comercial
1000 Cfr. DEVIS ECHANDÍA, Hernando (1988), p. 155.

1001 MATURANA, Cristián (2012), pp. 243 y 244.
1002Art. 7º. La publicación de la ley se hará mediante su inserción en el Diario Oficial, y

desde la fecha de éste se entenderá conocida de todos y será obligatoria.
Para todos los efectos legales, la fecha de la ley será la de su publicación en el Diario Oficial.
Art. 8º. Nadie podrá alegar ignorancia de la ley después que ésta haya entrado en vigencia.
Sin embargo, en cualquiera ley podrán establecerse reglas diferentes sobre su publicación y
sobre la fecha o fechas en que haya de entrar en vigencia".
855
no puede menos que saber que debe contar y mantener sus instalaciones
eléctricas y de gas conforme a la legislación vigente y a las directrices dadas
por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, más aún si dicho
establecimiento recibe un afluente de público constante1003".
No obstante, y como ha señalado la doctrina, será posible rendir prueba de

normas jurídicas bajo ciertas circunstancias:
"Pero hay casos en los cuales las leyes tienen necesidad de ser probada,
porque no están escritas, y de aquí que no sean ciertas de modo oficial,
porque no son conocidas por el juez1004".
"Que debe tenerse en consideración que la ley sólo obliga y es vinculante a

partir de su entrada en vigencia, la cual está normalmente determinada por
su publicación en el Diario Oficial. Sin embargo, la propia ley puede contener
reglas diferentes sobre su publicación y sobre la fecha o fechas en que haya
de entrar en vigencia, según lo dispone el artículo 7º del Código Civil [...].
Que, por lo demás, en sí misma la expresión ley (sólo) promulgada es una

inexactitud, ya que la ley sólo es aquella que se encuentra vigente y
publicada en el Diario Oficial; antes de ello, carece de obligatoriedad y de
imperio y, por lo mismo, no es una declaración de la voluntad soberana que,
manifestada en la forma prescrita por la Constitución, efectivamente mande,
prohíba o permita1005".
En efecto, se podrá rendir prueba para determinar la inexistencia de una ley;

la falta de vigencia de una ley1006; la falta de coherencia entre el texto aprobado
por el Congreso o promulgado con el texto vigente de la ley y para probar las
normas del derecho extranjero1007. Asimismo, por regla general, la costumbre
deberá ser probada en tanto el artículo 2º del Código Civil señala que la

1004 MANRESA y NAVARRO, José María (1906), p. 247.
1006 Ver: ALESSANDRI, Arturo y SOMARRIVA, Manuel (1971), p. 111. Asimismo, cfr. SILVA CIMMA,
Enrique (1992), p. 89.

1007 Cfr. MATURANA, Cristián (2012), pp. 245-249.
856
costumbre no constituye derecho sino en los casos en que la ley se remite a
ella. No obstante, para ello hay que tener presente las normas especiales de
prueba del derecho comercial.
Por otro lado, los hechos que requieren pruebas son los hechos
controvertidos, sustanciales, pertinentes e influyentes, o, como señala la LBPA
en su artículo 35, los hechos que no consten a la autoridad pública. De este
modo, no se permitirá prueba sobre hechos notorios, públicos, evidentes, o los
aceptados por los interesados en el procedimiento1008. Lo anterior ha sido
ratificado en un fallo el Tribunal Constitucional, que ha indicado:
"Que en el procedimiento civil ordinario, una vez concluido el período de

discusión, corresponde al tribunal señalar cuáles serán los hechos que
constituirán el objeto de la actividad probatoria de las partes (artículo 318 del
Código de Procedimiento Civil). Cuestión diversa a lo que ocurre en el
procedimiento administrativo sancionador, similar al penal, donde el objeto de
la prueba estará constituido por los hechos o enunciados fácticos de la
acusación y de la defensa, que en ellos se consideren sustanciales y
relevantes.
En el procedimiento administrativo sancionador, las pruebas a rendir serán

aquellas 'que se refieran a cualquier hecho que, de alguna forma, sea tomado
en cuenta por el Derecho aplicable en la resolución que haya de dictarse, y
ello, a su vez, puede depender de la acusación y la defensa, es decir de los
hechos que hayan introducido como fundamento de sus respectivas
pretensiones' (Lucía Alarcón Sotomayor, El procedimiento administrativo
sancionador y los derechos fundamentales, Thomson, Madrid, 2007,
p. 315)1009 ".
Cuestión que ha sido ratificada por la Contraloría General de la República,

que ha señalado:
1008 MANRESA Y NAVARRO, José María (1906), pp. 273 y ss.

1009 STC Nº 2682.
857
"Por su parte, en cuanto a su petición de que, previo a la emisión de este
pronunciamiento, se citaran en calidad de recurridos a las autoridades que
indica, es pertinente aclarar, en armonía con el criterio sostenido en el
dictamen Nº 17.346, de 2015, de esta procedencia, entre otros, que todo
proceso administrativo no prevé la apertura de un término probatorio como un
trámite que obligatoriamente deba observarse, debiendo practicarse
diligencias únicamente en el evento que no consten los hechos alegados por
los interesados o cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera,
hipótesis cuya concurrencia no se aprecian en la especie1010".
3.2. Antecedentes normativos
Los antecedentes normativos del objeto de la prueba del procedimiento

administrativo sancionador están en el artículo 35 de la LBPA, que señala que
el objeto de la prueba serán los hechos relevantes para la decisión de un
procedimiento. Por otro lado, la mayoría de las normas de procedimientos
administrativos especiales, no se refieren al objeto de la prueba, hacen,
principalmente, referencia a los medios de prueba, la apreciación de la prueba,
la carga de la prueba, entre otras materias. Sin embargo, el artículo 27 de la
Ley Nº 18.838 que Crea el Consejo Nacional de Televisión señala que la
prueba del procedimiento sancionador tendrá por objeto los hechos
sustanciales, controvertidos y pertinentes del procedimiento1011. Asimismo, el
1010Dictamen Nº 30.237/2016.
1011El inciso primero del artículo 34 de la ley Nº 18.838 señala: "Artículo 34. El Consejo, antes
de aplicar sanción alguna, deberá notificar a la concesionaria del o de los cargos que existen
en su contra. Ésta tendrá el plazo de cinco días hábiles para formular sus descargos y solicitar
un término de prueba para los efectos de acreditar los hechos en que funde su defensa.
Vencido este plazo, sin descargos o existiendo éstos, sin que se haya decretado un término
probatorio, o vencido dicho término, se haya rendido prueba o no, el Consejo resolverá sin más
trámites. La prueba y las notificaciones se regirán por las normas establecidas en el artículo 27
de esta ley". A su vez, el inciso tercero del artículo 37 indica: "Vencido el plazo para el traslado,
con o sin la respuesta del asignatario, el Presidente del Consejo, de haber hechos
sustanciales, pertinentes y controvertidos, recibirá la reclamación a prueba, la que se regirá por
las reglas establecidas en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil. Vencido el término
de prueba, háyanla o no rendido las partes, el Presidente del Consejo citará a sesión especial
858
artículo 22 del D.L. Nº 211, hace referencia a hechos obscuros o dudosos,
como objetos de prueba.
En materia civil el objeto de la prueba está fijado en el artículo 318, que hace,
también, referencia a hechos sustanciales, controvertidos y pertinentes del
proceso, al prescribir:
"Art. 318 (308). Concluidos los trámites que deben preceder a la prueba, ya
se proceda con la contestación expresa del demandado o en su rebeldía, el
tribunal examinará por sí mismo los autos y si estima que hay o puede haber
controversia sobre algún hecho substancial y pertinente en el juicio, recibirá
la causa a prueba y fijará en la misma resolución los hechos substanciales
controvertidos sobre los cuales deberá recaer.
Sólo podrán fijarse como puntos de pruebas los hechos substanciales

controvertidos en los escritos anteriores a la resolución que ordena recibirla".
En sede penal, el objeto se encuentra regulado en el artículo 295 del Código

Procesal Penal, que se refiere a todos los hechos y circunstancias pertinentes
para la adecuada solución del caso sometido a enjuiciamiento. Asimismo, el
antiguo Código de Procedimiento Penal fijaba como objeto de la prueba del
proceso penal los hechos materia del juicio.
De este modo, es evidente que no existe una determinación clara de cuál es

el objeto de la prueba del procedimiento sancionador, lo que pasaremos a
analizar en el próximo apartado, permitiendo que las autoridades puedan fijar
términos probatorios para todos aquellos hechos dudosos u oscuros que
aclaren el proceso, en tanto éstos no constan en el proceso. Esta forma de
analizarlo respeta lo sentenciado por el Excmo. Tribunal Constitucional y la
normativa vigente.
para que éste se pronuncie sobre la reclamación. Igual procedimiento se aplicará si la

reclamación no se hubiese recibido a prueba. El Consejo deberá resolver dentro de los quince
días hábiles siguientes al vencimiento del término probatorio".
859
3.3. Análisis práctico
En el procedimiento administrativo sancionador, la prueba tendrá por objeto:
— Los hechos u omisiones constitutivas de infracción;
— Las circunstancias que tipifican o califican la conducta;
— Las defensas del imputado, que pueden versar en causales de

exculpación, justificación o extinción de la responsabilidad administrativa;
— Circunstancias que sirven para determinar el quantum de la sanción

administrativa, que atenúen o agraven la sanción, tales como importancia del
daño causado o del peligro ocasionado, el beneficio económico obtenido con
motivo de la infracción, la intencionalidad en la comisión de la infracción y el
grado de participación en el hecho, acción u omisión constitutiva de la misma,
la conducta anterior del infractor, la capacidad económica del infractor, entre
otras1012, y
— La ejecución de medidas correctivas que hayan concluido o paliado los

efectos de una infracción administrativa.
4. Fijación de la prueba
1012 En un proceso penal determinado, la prueba deberá versar sobre la existencia del 'hecho
delictuoso' y las circunstancias que lo califiquen, agraven, atenúen o justifiquen, o influyan en la
punibilidad y la extensión del daño causado (art. 193, C.P.P.). Deberá dirigirse también a
'individualizar a sus autores, cómplices o instigadores', verificando su 'edad, educación,
costumbres, condiciones de vida, medios de subsistencia y antecedentes; el estado y
desarrollo de sus facultades mentales, las condiciones en que actuó, los motivos que lo
hubieran llevado a delinquir y las demás circunstancias que revelen su mayor o menor
peligrosidad' (art. 193, C.P.P.). Estos aspectos necesariamente deberán ser objeto de prueba,
aun cuando no haya controversia sobre ellos', salvo casos excepcionales". CAFFERATA, José
(1998), p. 26.
860
4.1. Concepto
La autoridad administrativa abrirá un término probatorio cuando exista

controversia sobre las circunstancias afirmadas en los cargos, ya sea respecto
a los hechos, calificación jurídica o la sanción aplicable, y estas materias no
constan fehacientemente en el expediente. Asimismo, siempre que el presunto
infractor funde sus descargos en causales de exculpación, justificación o
extinción de responsabilidad la autoridad deberá abrir un término de prueba,
considerando la particular naturaleza del procedimiento administrativo
sancionador, que puede concluir en un acto administrativo desfavorable.
Por otro lado, se abrirá un término probatorio cuando la autoridad requiera de

medidas o diligencias probatorias para determinar las circunstancias concretas
del quantum de la sanción administrativa, como son la determinación del daño
o peligro, la reincidencia o reiteración, la capacidad económica, el beneficio
económico del infractor, la conducta anterior, entre otras. Lo anterior, con el
objeto de establecer una sanción conforme a las circunstancias concretas del
caso, y cuya resolución de término se encuentre fundada o motivada
correctamente.
La regla general se encuentra en el artículo 35 inciso segundo de la LBPA,

que prescribe que cuando a la Administración no le consten los hechos
alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el
instructor del mismo ordenará la apertura de un período de prueba, por un
plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan
practicarse cuantas juzgue pertinentes.
861
Asimismo, existen diversas normas especiales en los procedimientos
administrativos sancionadores que hacen referencia a la apertura de un término
de prueba, como fueron señaladas con anterioridad.
De la simple lectura del artículo 35 de la LBPA y las normas especiales

sectoriales, se entiende que el procedimiento administrativo sancionador, es un
procedimiento administrativo que por su naturaleza, lo ideal, es la apertura de
un término probatorio, cuando el presunto infractor e interesados proponen
pruebas pertinentes o conducentes o la autoridad carece de antecedentes para
fijar el quantum de la sanción administrativa. En efecto, en él se imputan
hechos u omisiones constitutivas de infracción, que pueden concluir en un acto
administrativo desfavorable, como es la sanción administrativa.
En la sustanciación del procedimiento, la autoridad debe velar, no sólo por

acreditar la formulación de cargos, sino que además debe adoptar todas las
medidas que sean necesarias para el esclarecimiento de los hechos, que
sirvan para aplicar una sanción o acrediten la inocencia del presunto infractor.
De este modo, siempre que exista controversia sobre el sentido y alcance de

la formulación de cargos y cuando el presunto imputado alegue la aplicación de
causales de extinción, exculpación o justificación de la responsabilidad
administrativa, es decir, siempre que el imputado no se allane a las
circunstancias descritas en los cargos, se le recomienda a la autoridad
administrativa fijar un término probatorio y aprobar aquellas pruebas o
diligencias solicitadas, siempre que sean pertinentes y conducentes al objeto
del proceso.
Asimismo, se abrirá un término probatorio cuando la autoridad requiera de

medidas o diligencias probatorias para determinar la sanción administrativa,
como son la determinación del daño o peligro, la reincidencia o reiteración, la
capacidad económica o el beneficio económico del infractor, con la infracción,
862
entre otras. Lo anterior, con el objeto de establecer una sanción conforme a las
circunstancias concretas del caso, y cuya resolución de término se encuentre
fundada o motivada correctamente.
En este sentido, la jurisprudencia ha señalado:
"[...] Que [...] aparece de manifiesto que la norma legal incumplida fue la del
inciso segundo del artículo 35 tantas veces citado.
En efecto, la Corema, lisa y llanamente, negó en el proceso investigativo que

culminó con la Resolución sancionatoria que se impugna, abrir un período de
prueba en los términos claros y categóricos que establece la norma en
mención.
Esta omisión en el proceso investigatorio constituye, sin lugar a dudas, un

vicio que incide en la nulidad del acto al tenor del inciso segundo del artículo
13 de la ley Nº 19.880, puesto que recae en un requisito que, por su
naturaleza, es esencial al procedimiento sancionatorio, en razón de que la
posibilidad de rendir pruebas por la defensa es un requisito indispensable del
debido proceso. La imposibilidad de probar, a la que quedó sometido la
demandante de autos, le afectó, puesto que fue sancionada. Se ha entendido
en la doctrina que en los procesos sancionatorios es obligatorio decretar un
período formal de prueba que haga efectivo el principio de la
contrariedad1013".
"Que, el inciso 2º del artículo 35 de la Ley Nº 19.880, que Establece las

Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los
Órganos de la Administración del Estado, establece: 'Cuando a la
Administración no le constan los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo ordenara la
apertura de un período de prueba, por un plazo no superior a treinta días ni
inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes'.
13º Que el análisis de los descargos formulados por los directores de
863
Telefónica del Sur Servicios Intermedios S.A., de fecha 6 de diciembre de
2006, en la presentación que rola a fojas 37 y siguientes, permite arribar a la
conclusión que existe controversia sobre hechos substanciales y pertinentes,
que debieron ser materia de prueba, para lo cual debió ordenarse la apertura
de un período de prueba1014".
"c) que, el principal argumento de Capital S.A., en este reclamo, este es,
haber infringido el ente fiscalizador el principio del debido proceso, por no
haber abierto un término de prueba que le permitiera acreditar sus
descargos, no es aceptable toda vez que el del decreto ley Nº 3.538 del año
1980 no contempla tal trámite procesal. Por otra parte, si se aplicara en su
silencio la ley Nº 19.880, tampoco habría sido necesario abrir un término de
prueba por cuanto dicha norma, en su artículo 35 dispone que sólo en el caso
que a la Administración no le consten los hechos alegados por los
interesados, el instructor del mismo ordenará la apertura de un período de
prueba, de manera que siendo los hechos alegados de conocimiento
absoluto de la Superintendencia de Valores y Seguros resultaba inútil recibir
la causa a prueba1015".
De este modo, la autoridad, encontrándose en uno de los casos señalados,

abrirá un término probatorio, indicado cuáles son las materias a acreditar. Sólo
podrán fijarse puntos de pruebas referenciales, entre los cargos y las
afirmaciones realizadas por los intervinientes. En tanto, en el sistema
probatorio administrativo la autoridad pública no está autorizada para dictar una
resolución que fije puntos de prueba. Sobre el particular, la Corte Suprema en
el "Caso UAF" señaló:
"Décimo: Que en lo relativo a la ilegalidad denunciada relativa a la fijación de

puntos de prueba, cabe mencionar lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley
Nº 19.880, que establece: 'Los hechos relevantes para la decisión de un
procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible
en derecho, apreciándose en conciencia.

864
Cuando a la Administración no le consten los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo
ordenará la apertura de un período de prueba, por un plazo no superior a
treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue
pertinentes.
El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas

por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o
innecesarias, mediante resolución motivada'.
Los fundamentos de la UAF para fijar puntos de prueba radican en que la

determinación de éstos es la manera concreta de aplicar el mandato legal de
abrir un término probatorio y en que no podría discernir si resultan pertinentes
y conducentes los medios probatorios ofrecidos por la empresa en sus
descargos y como consecuencia de ello fundar una decisión sobre los
mismos en base a la defensa planteada según lo dispuesto por el inciso 5º
del artículo 22 antes citado.
Por su parte, la apelante alega que la interpretación de la UAF del artículo 22

de la ley Nº 19.913 vulnera el artículo 7º de la Carta Fundamental, toda vez
que ni la norma citada ni el artículo 35 de la ley Nº 19.880 otorga a la UAF la
potestad de fijar los hechos substanciales y controvertidos en un
procedimiento sancionatorio.
Cita al respecto la sentencia del recurso de inaplicabilidad del Tribunal

Constitucional, rol Nº 2682-14, que establece que cabe descartar el
incumplimiento de un deber cuando no se fijen puntos de prueba en el
término probatorio en un procedimiento administrativo, puesto "que la ley no
ha consagrado expresamente, de acuerdo con el principio de juricidad que
rige el actuar de los órganos del Estado, en cuya virtud en ejercicio de sus
competencias deben proceder 'en la forma que prescriba la ley', según el
artículo 7º inciso primero, de la Carta Fundamental", y que la fijación de los
puntos de prueba "se corresponde con un modelo de procedimiento civil
ordinario que resulta del todo impropio trasladar al ámbito de las sanciones
administrativas".
865
El artículo 10 inciso 1º de la ley Nº 19.880 preceptúa que: "Los interesados
podrán, en cualquier momento del procedimiento, aducir alegaciones y
aportar documentos u otros elementos de juicio".
Una interpretación armónica de esta norma con las antes señaladas, esto es,
los artículos 35 de la misma ley y 22 inciso 5º de la ley Nº 19.913, lleva a
concluir que en el procedimiento administrativo el legislador no contempló la
fijación de puntos de prueba, estableciendo el derecho para producir todas
las pruebas que se estimen conducentes a demostrar la veracidad de las
alegaciones, sin perjuicio del rechazo de las que se estimen improcedentes o
innecesarias.
Nada obsta, para una mayor claridad de la decisión que debe adoptar la
UAF, la fijación de puntos de prueba, pero ello, no puede limitar el derecho
de la sociedad a rendir las pruebas que estime pertinentes a fin de acreditar
otros hechos o circunstancias no comprendidos en la determinación
efectuada por la UAF1016".
5. Ampliación del término probatorio
5.1. Concepto
La autoridad administrativa sancionadora, una vez, vencido el término

probatorio decretado conforme a la ley, podrá ampliar dicho término, decretar
nuevas diligencias o medidas probatorias o aceptar prueba del presunto
infractor y los interesados, siempre que lo anterior sea fundamental para
esclarecimiento del procedimiento sancionador, en tanto aún hay hechos que
pueden parecer oscuros y dudosos.
866
Sin perjuicio de no existir una norma especial sobre la materia, la dictación de

nuevas diligencias o medidas probatorias, y la aceptación de pruebas del
presunto infractor y los interesados, vencido el plazo del término probatorio, se
funda en el artículo 10 de la LBPA, que fija el principio de contradictoriedad, en
virtud del cual los interesados podrán, en cualquier momento del
juicio.
Asimismo, la ampliación del término probatorio se funda en el artículo 13 de

la LBPA, que consagra el principio de no formalización, que exige a la
autoridad administrativa, en la sustanciación del procedimiento, desarrollarlo
con sencillez y eficacia, de modo que las formalidades que se exijan sean
aquellas indispensables para dejar constancia indubitada de lo actuado y evitar
perjuicios a los particulares.
Finalmente, cabe tener presente el artículo 22 inciso segundo del decreto ley
Nº 211, que señala que el Tribunal de la Libre Competencia podrá decretar, en
cualquier estado de la causa y aun después de su vista, cuando resulte
indispensable para aclarar aquellos hechos que aún parezcan oscuros y
dudosos, la práctica de las diligencias probatorias que estime convenientes.
Es menester prevenir que, no obstante que el artículo 10 de la LBPA señala

que "los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento, aducir
alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio", entendemos
que dicha norma debe ponderarse adecuadamente con el principio de
preclusión, según el cual las actuaciones enmarcadas dentro de un
867
Sobre el particular, es menester tener presente que la LBPA y las leyes

especiales fijan normas sobre la prueba, siempre disponiendo un plazo
determinado para solicitar las medidas o diligencias probatorias y para
rendirlas. De este modo, vencido el plazo, en principio opera la preclusión y la
autoridad administrativa no debiera aceptar nuevas pruebas y diligencias.
Sobre el particular, la Contraloría General de la República ha recordado en
varias oportunidades la plena vigencia de la preclusión en materia
administrativa1017.
No obstante lo anterior, debemos prevenir que existen algunos

pronunciamientos de otros organismos que entienden que en virtud del
principio de contradictoriedad, se podrían presentar alegaciones, usualmente

cautelado, en lo que atañe al procedimiento administrativo, por ley Nº 18.575 art. 5º, que
expresa que las autoridades y funcionarios administrativos deben procurar la simplificación y
rapidez de los tramites, y por ley Nº 18.575 art. 8º, que dispone que los procedimientos
administrativos deberán ser ágiles y expeditos sin más formalidades que las que establezcan
las leyes y reglamento". Dictamen Nº 16.711/1992.
868
mediante la fórmula de escritos denominados "téngase presente", en cualquier
etapa del procedimiento1018. En este sentido, la doctrina ha señalado:

relevancia:


Entendemos que se trata de una doctrina errónea, pues lo relevante en

relación al principio de contradictoriedad es que las partes tengan la
oportunidad de ser oídos, y en la medida en que los procedimientos
administrativos generales y especiales contengan oportunidad procesal para
ello, permitir la realización de descargos en cualquier etapa, y obligar a la
Administración a hacerse cargo de dichas alegaciones, podría dilatar el
procedimiento y afectar de este modo los principios de celeridad, eficiencia y
economía procedimental. Por eso, cualquier excepción al principio de
preclusión en la sustanciación del proceso debe encontrarse debidamente
fundada por el solicitante, y acreditada por la autoridad para concederla. Lo
1018 Decimonoveno: Que en estrecha relación con lo anterior, está la resolución de la SMA
sobre la extemporaneidad del 'téngase presente'. A juicio de este Tribunal, como se dijo recién,
el "téngase presente" de la Compañía fue presentado en ejercicio de su derecho a efectuar
alegaciones, en aplicación directa -no supletoria- del principio de contradictoriedad y de lo
dispuesto en el artículo 17 letra f de la ley Nº 19.880. Por consiguiente, y para este caso en
particular, la acción de la Superintendencia fue ilegal por violación de las disposiciones antes
dichas, lo que a su turno implica una violación de las garantías constitucionales respectivas. El
derecho a defensa en el procedimiento sancionatorio, en otras palabras, no se agota con los
descargos, pues éstos están establecidos en favor del supuesto infractor y no como una
limitación a sus capacidades de defensa". Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-
20-2014.
869
anterior, por ejemplo, puede acontecer en una ampliación del término
probatorio, pero es necesario que se acrediten determinadas circunstancias,
como pasaremos a explicar en los próximos apartados.
Al respecto ha señalado el Excmo. Tribunal Constitucional:
Al garantizar el derecho a la defensa, la Constitución Política de la República

Lo anterior es sin perjuicio de las solicitudes de corrección de vicios del

emplazamiento, entre muchas otras, que, a falta de norma especial que fije un
plazo para dicha solicitud, el regulado, interesado o presunto infractor podrá
convalidado con su actuar. Aunque la incompetencia como vicio jamás es
posible de convalidar.
A mayor abundamiento, al respecto cabe tener presente un fallo del Tribunal

Constitucional español en el que se establece que, para fundar una queja sobre
negación de prueba, ésta debe ser solicitada en tiempo y forma, operando
plenamente la preclusión de las etapas del procedimiento:
1020 STC Nº 977.
870
"[...] para que resulte fundada una queja sustentada en una vulneración del
derecho al uso de los medios de prueba es preciso (entre otras condiciones)
que el recurrente haya solicitado su práctica en la forma y momento
legalmente establecidos, pues, al tratarse de un derecho de configuración
legal, su ejercicio ha de acomodarse a las exigencias y condicionantes
impuestos por la normativa1021".
"[...] la ausencia de práctica de la prueba (no puede ser) imputable al propio

recurrente, pues la indefensión que tiene su origen en la negligencia de las
partes no puede considerarse constitucionalmente relevante1022".
No obstante, la autoridad administrativa excepcionalmente podrá conceder

una ampliación del término probatorio o conceder diligencias o medidas
probatorias fuera de ese plazo, siempre que, junto con cumplir con las
condiciones generales, es decir, que se enuncien específicamente las medidas
probatorias y que éstas sean pertinentes y conducentes, se refiera a alguno de
estos casos:
— Cuando se alegare algún hecho nuevo que pueda tener importancia para
la resolución del asunto, ignorado hasta el vencimiento del término de prueba;
— Cuando se alegare algún hecho anterior al término de prueba que pueda

tener importancia para la resolución del asunto, ignorado hasta el vencimiento
del término de prueba;
— Cuando no se hubiere practicado la prueba ofrecida por el solicitante, por

causas ajenas a su voluntad;
— Cuando se refiera a medidas o diligencias probatorias que sean

fundamentales para el esclarecimiento de los hechos, y
1021 STC España Nº 104-2003.

871
— Cuando se refiera a medidas o diligencias probatorias que sean adoptadas
por la autoridad administrativa para resolver adecuadamente el asunto
controvertido, ya sea para determinar la sanción o absolución del imputado.
Finalmente, cabe señalar que la ampliación del término probatorio ha sido

autorizada por la Contraloría, al dictaminar:
"Ésta, además, habida cuenta de que puede siempre, conforme el mismo

ordenamiento, recibir nuevos antecedentes hasta antes, naturalmente, de
encontrarse afinado el procedimiento, debió —contrariamente a lo señalado
en la precitada resolución exenta Nº 7.361, de 2013— ponderar los registros
de llamadas acompañados en el curso del mismo, no siendo óbice para ello
la circunstancia de no haberlo sido en la respuesta al reclamo sino en el
recurso de reposición precedentemente referido1023".
6. Medios de prueba
6.1. Concepto
En el procedimiento administrativo sancionador, los medios de prueba son

todos los elementos ingresados en el expediente administrativo, por la
autoridad sancionadora, por los interesados y el presunto infractor en el
procedimiento, que servirán a la autoridad administrativa para esclarecer el
objeto del proceso sancionador.
1023 Dictamen Nº 83.246/2014. Asimismo: "Corresponde, en este caso, a ese encartado

precisar cuáles son estos otros antecedentes, de modo que el instructor pueda abrir un período
de prueba a su respecto, si no le constan a la Administración, así como efectuar el control de
procedencia y necesidad de aquellas diligencias cuya práctica se solicita con miras a
acreditarlos. Sin desmedro de que la autoridad pueda abrir otro procedimiento distinto,
considerando la naturaleza de los hechos expuestos". STC 2682.
872
En materia administrativa sancionadora existe libertad de prueba, en tanto la
autoridad administrativa, los interesados y el presunto infractor podrán acreditar
los hechos por cualquier medio de prueba conforme al derecho, tales como los
instrumentos públicos y privados, la declaración de testigos, la inspección de la
autoridad sancionadora u otra autoridad pública, informes administrativos de
órganos o funcionarios expertos, los informes de peritos, las presunciones, etc.
6.2. La prueba admisible
Como se ha indicado anteriormente, en el derecho administrativo

sancionador la autoridad sancionadora y los interesados podrán aportar al
proceso todos aquellos elementos o medios de prueba que sean admisibles en
derecho. Lo anterior ha sido ratificado por la Contraloría:
"En este contexto, la Ley Nº 19.880, que Establece Bases de los

Administración del Estado, —cuyas normas se aplican supletoriamente al
caso en comento, de acuerdo con sus artículos 1º y 2º— señala en su
artículo 35, inciso primero, que los hechos relevantes para la decisión de un
procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible
en derecho [...]1024".
"Luego, del claro tenor de la norma antes transcrita se colige que, en la

medida que no exista una disposición legal que determine la manera precisa
de acreditar un hecho, y su valoración como medio de prueba, existe hoy en
día, y desde la data antes referida, una norma legal de carácter general que
permite acreditar por cualquier medio de prueba admisible en derecho,
aquellos hechos relevantes para que la autoridad resuelva lo que
1024 Dictamen Nº 69.858/2010.
873
corresponda en un procedimiento administrativo, añadiendo que el grado de
convicción de la prueba será apreciado en conciencia por esta última 1025".
"De conformidad con los preceptos citados, esta entidad fiscalizadora ha

entendido que dado que los procesos disciplinarios constituyen los medios
idóneos con que cuenta la Administración para hacer efectiva la
responsabilidad del servidor que infringe sus obligaciones y deberes
funcionarios, siendo su finalidad permitir que el instructor recabe todos los
antecedentes que sean necesarios para el adecuado desarrollo y término de
su cometido, es dable sostener que el fiscal puede disponer de cualquier
medio de prueba para la investigación del hecho ilícito, siempre que no sea
contrario al ordenamiento jurídico (aplica dictámenes Nºs. 14.754, de 2000;
16.380, de 2010, y 55.075, de 2012)1026 ".
En razón de lo anterior, sólo queda vedado agregar aquellos medios de

prueba que sean ilícitos, es decir, que se obtengan con infracción a derechos
fundamentales, como son el derecho a la intimidad, integridad física, libertad
personal, entre muchos otros. Al respecto, la doctrina ha señalado:
"La ilicitud genérica de la prueba en el procedimiento administrativo se pro-

yecta, pues, en un doble plano. En primer término, en el de su admisibilidad,
pues habrá que considerar prueba de ese carácter la no permitida por alguna
disposición o norma ya con carácter general, ya con relación a determinado
procedimiento concreto. En segundo lugar, en el de su práctica, pues ilícita
es, también, la prueba desarrollada en forma contraria a Derecho, ámbito en
el que adquiere singular relevancia la prueba obtenida con violación de
derechos fundamentales y libertades públicas1027".
"De lo anterior se deduce que la referencia a los medios de prueba

'admisibles en Derecho' no significa exclusión de ningún género de medio
probatorio. Sólo pretende aludir a la exclusión de las pruebas ilícitas
1025 Dictamen Nº 62.113/2006.

1026 Dictamen Nº 94.425/2014.
1027 BARRERO, Concepción (2006), p. 249.
874
entendiendo por tales las obtenidas con vulneración de los derechos
fundamentales1028".
"[...] la prueba ilícita es la que infringe cualquier ley (no sólo la fundamental,
sino también la legislación ordinaria), en tanto que la prueba prohibida es la
que surge con violación de las normas constitucionales tuteladoras de los
derechos fundamentales. Éste sería el caso de las pruebas de cargo
obtenidas con violación de los derechos fundamentales del imputado [...]1029".
De este modo, en el derecho administrativo sancionador existe un

reconocimiento a la libertad probatoria, aduciendo como único y exclusivo límite
aquellos elementos obtenidos con infracción a derechos fundamentales, como
la prueba ilícita1030.
En el evento en que uno de los interesados o el presunto infractor consideren

que algún elemento aportado en el proceso se obtuvo con infracción a
derechos fundamentales, deberá hacerlo presente a la autoridad sancionadora.
La autoridad no podrá resolver el asunto objeto del proceso sin emitir un
especial pronunciamiento sobre la materia determinando la procedencia o no
1028 ALARCÓN, Lucía (2007), p. 299.

1030 En este sentido, se señaló que la prueba recabada por Facebook era ilícita: "3º.Que cabe
precisar que 'Facebook' es un sitio web que permite a sus usuarios el poder comunicarse e
intercambiar opiniones entre ellos, para lo cual el interesado debe solicitar autorización expresa
a un tercero para incorporarlos en sus contactos y dicho tercero sólo se integrará a los mismos
luego de consentir expresamente en ello, de lo que se desprende que sólo entre quienes así
han consentido la información y sus comunicaciones es pública, no existiendo habilitación para
que dicha información sea utilizada por otras personas.
4º Que entendiendo que la garantía constitucional puede ser afectada, previa habilitación
legal, por la autoridad competente y siguiendo el procedimiento pertinente, todo sin alterar su
esencia, es pertinente resolver si en la situación de autos que antes se ha descrito, se
encuentra justificada legalmente alguna autorización a la Institución de Carabineros para tal
proceder, circunstancia que corresponde descartar, de modo que ante la inexistencia de tales
habilitaciones que le permitan desarrollar la acción llevada adelante, en orden a acceder a las
publicaciones realizadas por el actor, ésta resulta ilegítima y en consecuencia la autoridad de
Carabineros no podía acceder a ella ni menos utilizarla como fundamento de una sanción
disciplinaria, más aun cuando no se señala en el informe, emitido en su oportunidad, de quien
se obtuvo dicha información, constituyéndose en consecuencia en prueba ilícita y por ende no
susceptible de ser utilizada". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5322-2012.
875
de excluir la prueba, y eventualmente anular todo el proceso. Lo anterior es sin
perjuicio de las facultades de oficio de la autoridad administrativa1031.
Pero, asimismo, será prueba inadmisible aquella que adolezca de vicios

sustantivos o formales. Así, por ejemplo, un acta de fiscalización no suscrita
por funcionario público; los informes de fiscalización que no sean íntegros, es
decir, que carezcan de fojas o información; las copias de actos administrativos
que no estén timbrados por ministros de fe que acrediten su autenticidad e
integridad. En este sentido, se ha señalado:

asegura la claridad y la estabilidad de la expresión de voluntad del
órgano1033".
Así, por ejemplo, la firma de las actas de fiscalización y actos administrativos,

ha sido considerada como un requisito esencial para su existencia y validez
como prueba:
"Escrituridad. El acto administrativo se manifestará expresamente por escrito

y contendrá: a) lugar y fecha de emisión; b) mención del órgano y entidad de
quien emana; c) expresión clara y precisa del contenido de la voluntad
administrativa; d) individualización y firma del agente interviniente1034".
1031 No obstante hay que tener presente lo señalado en el inciso segundo del artículo 22 del
D.L. Nº 211: "Serán admisibles los medios de prueba indicados en el artículo 341 del Código de
Procedimiento Civil y todo indicio o antecedente que, en concepto del Tribunal, sea apto para
establecer los hechos pertinentes. El Tribunal podrá decretar, en cualquier estado de la causa y
aun después de su vista, cuando resulte indispensable para aclarar aquellos hechos que aún
parezcan obscuros y dudosos la práctica de las diligencias probatorias que estime
convenientes".
1032 CORDERO, Luis (2003), p. 64.
1033 BARNES, Javier (1993), p. 511.
1034 DROMI, José Roberto (1985), pp. 65-66.
876
"Las formalidades del acto administrativo son de dos tipos. Por una parte,
debe cumplir el procedimiento que establece la ley. Este puede ser un
procedimiento especial o el procedimiento común o supletorio que regula la
LBPAOAE.
Por la otra, están las formalidades propiamente tales. Por ejemplo, la

escrituración, la firma de la autoridad determinada, etc1035".
"Entre estos requisitos obvios y comunes están la fecha, nombre del órgano,
firma del funcionario, la motivación si es expresa, el cumplimiento de
trámites, necesarios como solicitud de conceptos, dictámenes, estudios
previos, publicación de la solicitud o del inicio de la actuación administrativa,
citaciones a terceros, etc.1036".
"[...] los requisitos y manera de plasmar y exteriorizar el acto administrativo.

Es el cómo del acto administrativo, el cual, como hemos puesto de presente,
difiere de uno a otro, toda vez que no hay una forma única del acto
administrativo. Sin embargo, siempre deben tener una forma en sentido
amplio, ya sea en relación con la manera como se crea o se produce el acto,
esto es, los pasos y requisitos que deben cumplirse; o con su exteriorización,
que comprende, además de requisitos como fecha, firma y otros, su
apariencia y denominación [...]1037".
"a) vicios muy graves e inexistencia.
Consideramos que el acto administrativo tiene un vicio muy grave cuando:

[...]
6) Carece de firma del agente que lo emite.
1035 CARMONA, Carlos (2005) -4-, p. 33.

1036 PÉREZ ORTIZ, Romeo (2013), p. 120
1037 BERRROCAL, Luis (2009), p. 95.
877
La consecuencia jurídica que corresponde a los vicios muy graves del acto es
la inexistencia1038".
"La firma es un requisito fundamental del acto, pues acredita que la voluntad
efectivamente ha sido emitida en la forma que el acto indica. Si falta la firma;
entonces no hay acto: No se trata de un vicio de forma, sino de la
inexistencia de la voluntad administrativa de dictar el acto1039".
"Así, pueden señalarse como casos de nulidad absoluta, los siguientes

defectos: [...] ii) inexistencia de forma escrita, cuando ella es requerida por la
ley o la naturaleza del acto1040".
Lo anterior ha sido ratificado por la Contraloría General de la República, que

ha señalado:
"Devuelve decretos Universidad de Chile que contratan a honorarios a

personas que indican, por no constar en ellos la visación previa del Ministerio
de Hacienda, exigida por D.L. Nº 200/73 art. 3º. No hay contradicción entre
facultad rector delegado para contratar personal de acuerdo D.L. Nº 111/73
art. 2º, núm/5 y obligación de someter esas contrataciones a visación
Ministerio de Hacienda dispuesta por D.L. Nº 200/73 art. 3º. No tiene
aplicación en la especie estatuto orgánico Universidad de Chile art. 8º. D.L.
Nº 200/73 art. 3º se aplica a Universidad de Chile lo mismo que D.L. Nº 6/73
y D.L. Nº 22/73, ya que estos tres cuerpos legales se aplican a
Administración del Estado en general, incluyendo a organismos autónomos,
con la sola excepción de Contraloría y Poder Judicial. Falta además en
resoluciones devueltas firma pro rector Universidad de Chile1041".
"Devuelve resolución de la Subsecretaría de Salud que aprueba diversos

contratos de publicidad celebrados con algunos medios de comunicación
para la difusión de una campaña de educación sanitaria, ya que no se han

1039 GORDILLO, Agustín (2011), p. 356.
1041 Dictamen Nº 48.284/1974.
878
cumplido los trámites de firma de los convenios por el Subsecretario de Salud
por determinación del ministro del ramo1042".
"Devuelve nuevamente resolución del Servicio de Impuestos Internos, que

aprueba los contratos de prestación de servicios computacionales suscritos
con empresas que indica, porque si bien se adjuntó, en esta ocasión, copia
de oficio de la dirección de presupuestos, para comprobar que se obtuvo la
autorización exigida en ley Nº 18.869 art. 3º inc/12 para la contratación de
servicios de procesamiento de datos, esa disposición relacionada con su
inc/10, establece que tal medida debe constar en un decreto supremo
expedido por el Ministerio de Hacienda cuando el monto supere los 15000
dólares, moneda de los Estados Unidos de América, situación que se
presenta en este caso si se considera la cifra señalada en párrafo/ii. Además,
el cuadro anexo de provisión de recursos, que según considerando núm/7 de
la resolución, forma parte integrante de ella, no fue suscrito por el funcionario
competente1043".
"No obstante, el decreto con fuerza de ley en estudio contraviene la citada

norma delegatoria, toda vez que ha sido emitido a través del "Ministerio del
Interior" omitiéndose, además, las firmas de tres de los Ministros que indica
dicho precepto.
En otro orden de consideraciones, cabe observar que el decreto ley Nº 3.063,

que se cita en el artículo único del documento que se analiza, fue publicado
el año 1979.
Atendido lo expuesto, se devuelve sin tramitar el decreto con fuerza de

ley1044".
"La Contraloría General ha debido abstenerse de dar curso a la Resolución

Nº 788, de 2008, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de
1042 Dictamen Nº 14.984/1989.

1043 Dictamen Nº 22.720/1990.
1044 Dictamen Nº 30.579/2004.
879
Marina, que deja sin efecto la resolución que indica, por cuanto no viene
firmada por la autoridad que señala1045".
Asimismo, el Consejo de la Transparencia ha ratificado el criterio sobre que

las copias autorizadas por Ministro de fe son copias que acreditan la
autenticidad e integridad del instrumento público:
"6) Que, en este caso, este Consejo estima que la información pública que
obra en poder de los órganos de la Administración del Estado puede
solicitarse en original, en copia simple o en copia autorizada. Esto, toda vez
que la autorización de las copias es la única manera de demostrar de manera
indubitada el origen de la información ante terceros [...].
8) Que, por otra parte, el otorgar copia de forma autorizada protege al órgano
requerido de un mal uso de los documentos y a los requirentes, de su validez
frente a terceros1046".
"3) Que, como señaló este Consejo en la decisión recurrida, 'una cosa es
declarar el acceso a una información y otra obligar a la reclamada a emitir
uno de los certificados solicitados', no correspondiendo a este Consejo exigir
la elaboración de estos últimos. No obstante, a efectos de la resolución del
caso, resulta conveniente distinguir entre la solicitud de certificación regulada
por normas especiales y la certificación de la información entregada en virtud
de la Ley de Transparencia. Al respecto, sirven como elementos para esta
distinción, los siguientes antecedentes:
i. Sobre la determinación de si al amparo de la Ley de Transparencia es

posible solicitar copia autorizada de un documento en poder del Estado. Este
Consejo ha señalado en su decisión A243-09: 'Que el artículo 17 de la Ley de
Transparencia establece que la información solicitada se entregará en la
forma y por el medio que el requirente haya señalado. A su turno, el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, en su 22ª edición,
define forma como la "configuración externa de algo' (considerando 5º); 'Que,
1045 Dictamen Nº 39.596/2008.

1046 Resolución del H. Consejo para la Transparencia, rol Nº C-243-09.
880
en este caso, este Consejo estima que la información pública que obra en
poder de los órganos de la Administración del Estado puede solicitarse en
original, en copia simple o en copia autorizada. Esto, toda vez que la
autorización de las copias es la única manera de demostrar de manera
indubitada el origen de la información ante terceros' (considerando 6º); 'Que,
por otra parte, el otorgar copia de forma autorizada protege al órgano
requerido de un mal uso de los documentos y a los requirentes, de su validez
frente a terceros' (considerando 8º); y, por último, 'Que, además, en el caso
que nos ocupa no se considera que el otorgar una copia certificada de un
solo documento pueda constituir un costo excesivo o un gasto no previsto en
el presupuesto institucional, razón por la cual deberá entregarse la
información de la forma requerida, vale decir, como copia autorizada de dicha
Resolución' (considerando 9º).
ii. Por otra parte, debe tenerse en consideración que la jurisprudencia

comparada en materia de acceso a la información, en particular, el Instituto
Federal de Acceso a la Información Pública de México (IFAI), ha sostenido el
siguiente criterio relacionado con la materia que nos ocupa, el cual puede
observarse en el Informe del año 2003-2004, presentado al Congreso de la
Unión: 'La Ley establece en su artículo 40 que el solicitante puede elegir
copias certificadas como modalidad de entrega de la información. Sin
embargo, la certificación de documentos se encuentra también regulada en
diversos ordenamientos de naturaleza notarial y administrativa. Por una
parte, en materia notarial se establecen reglas conforme a las cuales debe
realizarse toda compulsa, a fin de que el instrumento de que se trate tenga
validez legal, por lo que sólo se puede certificar lo que haya sido copiado de
documentos originales y se haya compulsado. En el ámbito administrativo, no
todas las unidades, organismos, entidades y servidores públicos cuentan con
facultades de certificación; en la mayoría de los casos se requiere de un
acuerdo delegatorio expreso que le confiera tal facultad. El Instituto ha
resuelto que, para favorecer el principio de la publicidad y dada la facilidad
actual de reproducir fotocopias o emitir duplicados electrónicos de cualquier
documento, la certificación en los términos de la LFTAIPG es equivalente a
cotejar y compulsar los documentos entregados con aquéllos que obren en
881
los archivos de la dependencia o entidad. Este criterio implica que, en el
ámbito de la ley, la certificación se refiere a hacer constar que los
documentos que se entregan son idénticos a aquellos que se encuentran en
el archivo de la dependencia o entidad. No obstante, el Instituto no se ha
pronunciado respecto a la calidad de la copia en tanto prueba documental
ante cualquier autoridad, al estimar que corresponderá debidamente a la
misma, admitir o desecharla. Se ha advertido que los particulares solicitan al
abrigo de la ley documentos que les son de legítima utilidad, en muchos
casos como pruebas en controversias legales; en este sentido, el Instituto
asume con toda responsabilidad la obligatoriedad de las resoluciones o
pronunciamientos que al efecto emita el Poder Judicial1047'".
6.3. Los medios de prueba
En el derecho administrativo sancionador proceden todos los medios de

prueba admisibles en derecho, tales como:
— Instrumentos;
— Testigos;
— Declaración de representantes legales;
— Informes de peritos;
— Actas de inspección;
— Presunciones;
— Cualquier otro medio de prueba que sea conforme al derecho.
1047Resolución del H. Consejo para la Transparencia, rol Nº C-146-09. Asimismo, resoluciones

roles Nºs. C401-09, C614-09, C480-09, C38-10, C41-10, C44-10, C58-10, C92- 10, C34-11 y
C165-11.
882
En efecto en el proceso sancionador existe la libertad de prueba, de este
modo, el presunto infractor, los interesados y la autoridad administrativa, se
podrán hacer valer de cualquier tipo de prueba que sirva para esclarecer los
hechos dudosos y oscuros del proceso.
Es importante tener presente, que existen diversas normas administrativas

que prescriben que los hechos constados por funcionarios administrativos, en
su calidad de ministro de fe, a través de actas, informes u otro antecedente que
se formalicen en el expediente administrativo, gozan de una presunción de
legalidad1048, de plena prueba1049 o veracidad. Son las llamadas actas de
inspección o informes periciales de la autoridad administrativa.
No obstante, lo señalado en la normativa, esas pruebas pueden resultar

controvertibles por el presunto infractor y los interesados, en razón del principio
de contrariectariedad y del debido proceso administrativo. Asimismo, en el
evento en que el presunto infractor o los interesados presenten pruebas que
1048 Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente:
"Artículo 51. Inc 2º.
Los hechos constatados por los funcionarios a los que se reconocen la calidad de ministro de
fe, y que se formalicen en el expediente respectivo, tendrán el valor probatorio señalado en el
artículo 8º, sin perjuicio de los demás medios de prueba que se aporten o generen en el
procedimiento".
"Artículo 8º. Inc 2º.
El personal de la Superintendencia habilitado como fiscalizador tendrá el carácter de ministro

de fe, respecto de los hechos constitutivos de infracciones normativas que consignen en el
cumplimiento de sus funciones y que consten en el acta de fiscalización. Los hechos
establecidos por dicho ministro de fe constituirán presunción legal.
1049 Decreto ley Nº 3.538, que Crea la Superintendencia de Valores y Seguros:
"Artículo 11. En asuntos civiles, las aseveraciones de los funcionarios de la Superintendencia

pertenecientes o asimilados a las plantas de Fiscalizadores, Profesional y Técnica, y Directiva,
designados como fiscalizadores, sobre los hechos constatados en el ejercicio de sus funciones
y en la verificación de infracciones, se apreciarán conforme a las reglas de la sana crítica y se
les podrá otorgar el carácter de plena prueba".
883
contrasta lo afirmado en las actas de inspección o informes periciales, la
autoridad sancionadora, en la resolución de término, tendrá el deber de
hacerse cargo de dichas pruebas, en tanto, la resolución de término le exige
pronunciarse sobre todas las alegaciones y pruebas del presunto infractor e
interesados, y porque las normas de valor probatorio, a saber, sana crítica y
apreciación en conciencia, imponen motivación y fundamentación, en sus
análisis de ponderación probatoria. En este mismo sentido, la doctrina ha
señalado:
"Las actas no constituyen pruebas incontrovertibles, sino elementos

probatorios susceptibles de ser valorados y llevar al convencimiento de la
realidad de la conducta que se impute en las mismas. Por tanto, nada impide
que frente a las actas se puedan utilizar los medios de defensa oportunos, lo
cual no supone invertir la carga de la prueba, sino actuar contra el acto de
prueba aportado por la parte contraria1050".
Lo anterior, también ha sido ratificado por el Tribunal Constitucional en

requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 163, letra
e), inciso primero, del Código Tributario, al afirmar que los informes
administrativos de entidades fiscalizadoras y sancionadoras, deben respetar los
principios de contariectariedad y debido proceso, durante la sustanciación del
procedimiento administrativo1051. En este sentido, declaró inaplicable por
inconstitucional el artículo 163, letra e), inciso primero, del Código Tributario, en
su versión anterior a la reforma operada por la ley Nº 19.806, de 2002, que
señala: "Los informes contables emitidos por los funcionarios del Servicio de
Impuestos Internos que realizaron la investigación administrativa del delito
tributario, tendrán, para todos los efectos legales, el valor de informe de
peritos". Sobre el particular señaló:
"Decimoprimero: Que el informe contable aludido se emite en el marco de

una investigación administrativa de un delito tributario, sin conocimiento ni
audiencia del futuro inculpado, transgrediendo el derecho a ser informado de
1050 GARCÍA, Agustín (2006), p. 229.

1051 STC Nº 1718.
884
una imputación penal, a disponer del tiempo razonable para construir la
defensa y los medios de prueba adecuados y a confrontar las pruebas; todo
lo cual priva de racionalidad y justicia a la investigación administrativa y se
comunica al procedimiento judicial que le sigue y la incorpora como medio de
prueba. Y en el mismo sentido, el documento producto de la investigación al
que se atribuye la condición de peritaje, peca de similar insuficiencia, en
cuanto deriva de un funcionario dependiente del único órgano facultado para
ejercer la acción penal, que carece, por ende, de imparcialidad, no
desvirtuando la condición de ser un instrumento emanado de la propia parte
querellante.
En consecuencia, el precepto legal que autoriza la emisión del dubitado

informe contable —contenido en el artículo 163, letra e), inciso primero, del
Código Tributario— en su aplicación al caso sub lite provoca efectos
contrarios a la garantía del debido proceso, reconocida en el artículo 19
Nº 3º, inciso quinto, parte final, de la Constitución Política.
Los reparos a dichos informes de peritos y su vulneración al debido proceso,

han sido resaltados por la doctrina especializada, para quienes 'el valor que
la ley le otorga a dichos informes es, en nuestro concepto, arbitrario y debilita
el principio de la igualdad procesal, por las siguientes razones: a.- Dichos
funcionarios no son peritos, ya que no han sido nombrados como tales. Se
trata de funcionarios de la misma repartición que sostiene la acción penal y
que han realizado personalmente la investigación administrativa previa a la
acción penal, de modo que ellos están directamente interesados en los
resultados de dicha acción; b.- Las opiniones que dichos funcionarios
sostienen en los informes emitidos se confunden con la opinión del SII,
específicamente con la del Director del citado organismo que es quien
decidió accionar penalmente en contra de un determinado contribuyente. Por
lo tanto, estos funcionarios carecen de la independencia que se supone
posee un perito, ya que se trata de personas que forman parte de una
estructura administrativa —la del SII— y como tales le deben obediencia al
Director del citado organismo' (Rodrigo Ugalde y Sergio Rodríguez,
"Procedimiento penal tributario", Gaceta Jurídica Nº 218)".
885
Por otro lado, en el Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad
presentado por Pizza Pizza S.A. respecto de los artículos 166 y 171, inciso
segundo, del Código Sanitario, se obtuvo una sentencia empatada en votos
cuando se analizaba la constitucionalidad del valor probatorio de las actas de
inspección1052. Al respecto, el voto que fundo el rechazo del requerimiento
señaló:
"14. Que, al respecto, cabe señalar lo siguiente. En primer lugar, no es

efectivo que el sumariado quede en la indefensión. Desde luego, iniciado el
sumario, el infractor es citado a una audiencia ante la autoridad "con todos
sus medios probatorios" (artículo 163 del Código Sanitario). Enseguida, de
acuerdo a la ley Nº 19.880, supletoria del Código (artículo 1º), las personas
tienen el derecho de aducir alegaciones y aportar documentos u otros
elementos de juicio (artículo 17, letra f)). Asimismo, el instructor del
procedimiento respectivo, no puede rechazar las pruebas solicitadas por el
interesado, salvo que sea manifiestamente improcedente o innecesario
rendirla, y mediante resolución fundada (artículo 35). El interesado puede
aportar cualquier medio de prueba (artículo 35). Toda prueba aportada por el
interesado debe apreciarse por la autoridad llamada a resolver (artículo 35).
Y los errores en la prueba, justifican el recurso de revisión (artículo 60).
También tiene derecho a presentar recursos administrativos (artículos 15 y
59);
15. Que, en segundo lugar, los preceptos impugnados no descartan prueba

adicional. El acta no es plena prueba. La infracción puede darse por
establecida con el acta que levante el funcionario sólo si ésta es suficiente
para comprobar la infracción (artículo 166 cuestionado). Los hechos deben
ser comprobados en el sumario sanitario (artículo 171 objetado). Por lo
mismo, el acta puede ser desvirtuada por otras pruebas;
16. Que hay que distinguir dos cosas. Una, es el valor del acta. Ésta puede
llegar a probar los hechos, bajo ciertas condicionantes. Otra cosa es que el
acta quede asentada por falta de pruebas que la controviertan;
886
17. Que el acta no descarta otros medios probatorios. Los tribunales han
considerado que sólo si el acta no es desvirtuada, resulta suficiente para dar
por establecida las infracciones sanitarias (SCA Arica, 56/2010). También ha
sostenido que el acta puede ser desvirtuada por el reclamante durante el
contencioso administrativo (SCS 2543/2013). El acta permite dar por
establecida la infracción, pero no exime al servicio de establecer cuál es ésta
y de fundar su decisión (SCS 5313/2008);
18. Que el requirente, durante los procedimientos administrativos, o no

presentó prueba destinada a controvertir lo aseverado en el acta o la que
presentó no controvierte medularmente lo señalado en ella. No hay, por lo
tanto, una indefensión que provenga de las normas impugnadas1053".
No obstante, nuestra jurisprudencia judicial ha resultado deferente a las

actas, inspecciones e informes de la autoridad administrativa durante la
sustanciación del procedimiento sancionatorio, respetando, incluso, su valor de
plena prueba1054. En este sentido, en el "Caso Algorta" se señaló:
1054 "5º) En efecto, del citado expediente se advierte que a fojas 151 y siguientes en los
descargos la reclamante reconoce la efectividad de lo denunciado, en cuanto a algunas
irregularidades, limitándose a señalar que con posterioridad a esa fiscalización, se adoptaron
las medidas a objeto de subsanar esas deficiencias, pero en caso alguno discute su
procedencia. En especial, cabe destacar que los colectores de derrame sí estaban sucios y con
combustible líquido en su interior; que el caño del SRV estaba inundado con agua y con su
tapa destruida; que el inspector en prevención de riesgos no dejaba constancia de las
deficiencias. Respecto de lo demás observado en la inspección, señala que esas
observaciones no son efectivas, pero la prueba presentada para ese efecto fue insuficiente,
unido ello a que conforme al artículo 3º D de la ley Nº 18.410 los funcionarios de la S.E.C.
tienen la calidad de ministros de fe en la verificación de los hechos constitutivos de infracciones
a la normativa vigente, revistiendo esos hechos establecidos por los funcionarios una
presunción legal.
Así las cosas, al no haberse desvirtuado las anomalías, se mantuvieron los cargos
formulados en contra de la empresa y se cursó la multa, la cual dio motivo a la presente
reclamación". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 8632-2014.
"5º Que respecto de las objeciones alegadas en orden a la forma de inicio del procedimiento,
ha de tenerse en cuenta que los hechos descritos fueron constatados por personal técnico
fiscalizador del órgano público cuyos dichos constituyen presunción legal según el artículo 3 D
de la ley Nº 18.410, estampando los mismos en un Acta de Inspección de Comercio, la cual fue
887
"Quinto: Que la sentencia de primera instancia, confirmada sin
modificaciones por el fallo impugnado, establece que según consta del
Sumario Sanitario 166 43 2014, tenido a la vista, en diversas visitas
inspectivas se constataron deficiencias sanitarias, en las siguientes
dependencias de la empresa fiscalizada: salas de cambios de mecánicos,
salas de cambio de uso general, taller de planta de fusión, taller de bombas,
bodega de embalaje, taller de estructuras, planta de fusión, planta de
osmosis, sector cocina, y el incumplimiento a la exigencia de regularizar la
autorización sanitaria para el uso de ambulancia. Luego de efectuado los
descargos, la autoridad sanitaria arriba a la convicción de que la empresa
incumplió la normativa sanitaria, lo que constituye una infracción a los
artículos 3º, 13, 14, 21, 27, 33, 36, 37, 42, 44, 45, 47, 49, 53 y 54 del
Reglamento sobre condiciones sanitarias y ambientales básicas en los
lugares de trabajo, aprobado por decreto supremo Nº 594 de 1999 del
Ministerio de Salud, al constatarse que la empresa se encontraba
funcionando con una serie de deficiencias de índole sanitario, las que se
agregada a estos antecedentes a fojas 64, en cumplimiento de las atribuciones conferidas por
los artículos 12 y 13 del Decreto Nº 119 de 1989, del Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de San Miguel, rol Nº 1363-2011.
"Séptimo: Que, en consecuencia, en el caso sublite la sentencia desconoció el valor de plena

prueba que le otorga el artículo 166 del Código Sanitario al acta suscrita por el funcionario del
Servicio de Salud, quien tiene el carácter de ministro de fe, con la que se acreditó la existencia
de la infracción que motivó la multa impuesta a la reclamante, incurriendo con ello los jueces
del fondo en los errores de derecho denunciados, tanto respecto del citado artículo como del
artículo 171 del mismo Código, los que influyeron en lo dispositivo del fallo toda vez que tales
errores de derecho los llevó a acoger la reclamación y dejar sin efecto la multa impuesta a la
Comunidad Edificio Santiago Centro, situación que sólo es susceptible de reparación por la vía
de la casación, motivo por el que el recurso deducido ha de ser acogido". Sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 5954-2012. Asimismo: "Octavo: Que, en consecuencia, la
conclusión a la que arribaron los sentenciadores del fondo en cuanto a que la empresa
reclamante no tiene responsabilidad en los hechos de autos es contraria a lo consignado en el
acta de inspección, de la que aparece que Enap no adoptó todas las medidas de prevención,
toda vez que no realizó un análisis de los riesgos del trasvasije de dimetil disulfuro con anilina -
en el que se incluye el riesgo al lavar los cubos de anilina- y, por ende, no estableció un
procedimiento seguro de trabajo para realizar tal labor, de manera que no suprimió el factor de
peligro al usar una sustancia distinta de la ocupada habitualmente para realizar la tarea de
trasvasije y dosificación de dimetil disulfuro para la activación de los reactores de la planta en la
refinería Bío Bío, lo que importa la vulneración del artículo 166 del Código Sanitario antes
citado". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 12373-2011. Finalmente, sentencia del
Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-13-2013.
888
describen en el acta de inspección del día 10 de junio de 2014, por lo que
resuelve aplicar en definitiva una multa de 100 Unidades Tributarias
Mensuales a la empresa sumariada.
Asentado lo anterior, refiere que atendido el mérito del acta que dio origen al
reclamo sanitario y los antecedentes allegados es posible tener por
establecido que los hechos fiscalizados fueron comprobados en el sumario
sanitario, de acuerdo a las normas especiales establecidas en esta materia,
específicamente el artículo 166 del Código Sanitario en cuanto da valor de
presunción a los hechos que consta en el acta que levante el funcionario del
Servicio en la fiscalización. Así, el acta levantada por la funcionaria
fiscalizadora resulta suficiente para establecer la existencia de dicha
infracción, y esta presunción no logró ser desvirtuada de modo alguno por la
reclamante, pues ninguna prueba rindió en la causa en ese sentido [...].
Octavo: Que la norma recién transcrita consagra la reclamación respecto de

las sanciones de índole sanitaria estableciendo que la reclamación será
desechada si se constata que los hechos fundantes de la acción están
comprobados en el respectivo sumario, si los mismos constituyen infracción
sanitaria y si la sanción corresponde a la infracción cometida. Pues bien, en
este aspecto, para verificar que los hechos en que se funda la sanción estén
comprobados en el sumario se debe realizar un análisis sustancial, lo que
implica verificar si la prueba rendida en esa investigación ha resultado
suficiente para desvirtuar el valor del acta levantada por el fiscalizador, que
conforme con el artículo 166 del Código Sanitario, hace plena prueba1055".
Sin embargo, la jurisprudencia judicial ha establecido que los jueces tienen

facultades para revisar la legalidad del acto administrativo que motiva la
sanción como analiza en una sentencia el Tribunal Constitucional:
"31. Que, en tercer lugar, la jurisprudencia de los tribunales no ha entendido

que se disminuyan sus facultades con el precepto rechazado. En efecto, han
señalado que el Tribunal tiene facultades para revisar la legalidad del acto
889
administrativo que motiva la sanción (SCS 5458/2009, 1205/2009,
2056/2009). El Tribunal debe hacer un análisis de la situación debatida y
ponderar las pruebas (SCA Santiago, 8003/2002). En el contencioso
administrativo, el reclamante debe acreditar los supuestos de su acción y que
permitan desvirtuar los hechos comprobados en el sumario sanitario (SCS
11102/2013). De ahí que el Tribunal puede tanto acoger la reclamación como
bajarla (SCS 5458/2009; 3093/2010 y 11488/2011)1056 ".
De este modo, no existe una doctrina y jurisprudencia pacifica1057, pero a

nuestro entender, en razón de los principios de debido proceso y
contrariectariedad; el deber motivación de las resoluciones administrativas; la
presunción de inocencia del presunto infractor, y las reglas de ponderación de
prueba de sana crítica u apreciación en conciencia; una hermenéutica
adecuada sobre las normas que otorgan un valor probatorio a las actas e
informes de inspección impone que éstas sean matizadas, y se pondere de
manera equitativa la prueba presentada por el infractor, los interesados y la
autoridad sancionadora, para efecto de que exista equidad de las cargas del
proceso, y no terminemos en un sistema legal tasado, donde un solo informe
justifica la sanción administrativa.
6.4. Oportunidad para presentarlos
Los medios de prueba podrán ser aportados o solicitados junto a los

descargos. Asimismo, se podrán agregar al expediente durante el término
probatorio fijado por la autoridad. No obstante, cabe recordar el artículo 13 de
la LBPA y, como estudiamos, es posible que exista una ampliación del término
probatorio, que la autoridad decrete nuevas diligencias o medidas probatorias o
que acepte nuevas pruebas del presunto infractor o de los interesados, luego
de la etapa de prueba y antes de la dictación de la resolución de término,
1056STC Nº 2495. Asimismo, STC Nº 2501.

1057Ver: JARA SCHNETTLER, Jaime y MATURANA MIQUEL, Cristián (2009); LEAL VÁSQUEZ, Brigitte
(2015), entre otros.
890
siempre que se den las condiciones exigidas para su procedencia, como se
analizó en el apartado sobre ampliación del término probatorio.
7. La solicitud de prueba por interesados
7.1. Concepto
Los interesados en el procedimiento administrativo sancionador podrán

solicitar medidas o diligencias probatorias, siempre que éstas se encuentren
debidamente individualizadas y fundadas, y, a juicio de la autoridad
sancionadora, éstas sean pertinentes y conducentes al esclarecimiento de los
hechos del procedimiento.
Lo anterior se solicitará una vez vencido el plazo para presentar descargos, o

una vez que éstos hayan ingresado a las oficinas de la autoridad sancionadora.
La solicitud de prueba de los interesados se encuentra regulada en el inciso

tercero del artículo 35 de la LBPA, que faculta a la autoridad administrativa que
sustancia el procedimiento a rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolución motivada.
Por otro lado, diversas normas especiales de procedimiento administrativo

sancionador regulan la solicitud de prueba efectuada, específicamente, por el
presunto infractor, indicando que éste en sus descargos podrá solicitar medidas
o diligencias probatorias que resulten pertinentes y conducentes. Asimismo,
891
afirma que el rechazo de las pruebas solicitadas por el presunto infractor exige
una resolución motivada de la autoridad administrativa. En este sentido,
destaca la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, la Ley
Nº 19.913, que Crea la Unidad de Análisis Financiero, la Ley Nº 19.965, que
establece normas de fiscalización a los casinos de juego, entre otras.
Ambas normas deben ser interpretadas armónicamente, entendiéndose que,

en un procedimiento administrativo sancionador, tanto los infractores como los
interesados, que pueden ser los denunciantes o los afectados en sus derechos
o intereses que se han hecho parte del proceso sancionador, podrán solicitar
medidas o diligencias probatorias en el procedimiento. En este sentido se ha
señalado:
"Tampoco se puede pretender aplicar el artículo 50 de la Losma, entendiendo

que el único que puede solicitar diligencias probatorias es el presunto
infractor, en primer lugar, porque la disposición no lo señala expresamente y,
en segundo lugar, porque lo que hace la disposición es establecer criterios
generales de procedencia, exigiendo que las diligencias solicitadas deben ser
pertinentes y conducentes, de lo contrario deben ser rechazadas
motivadamente. No existe motivo razonable para no extender esta regla a
quienes han sido considerados interesados en el proceso administrativo
sancionador, quienes lo son conforme al artículo 21 de la Losma 'para todos
los efectos legales1058".
Similar requisito se exige a la solicitud de prueba en los procedimientos

disciplinarios. En este sentido, la Contraloría General de la República ha
señalado:
"Luego, acerca de que no se practicaron las pruebas solicitadas por el

interesado, es menester indicar, tal como lo expresó este Organismo de
Control, en sus dictámenes Nºs. 34.144, de 2011, y 22.435, de 2013, que el
instructor de un procedimiento disciplinario debe acceder a esas diligencias si
1058Ver sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2013, considerando centésimo
quincuagésimo.
892
ellas resultan útiles, pertinentes y plausibles para esclarecer los sucesos y
para determinar la responsabilidad del inculpado, de lo que es dable inferir
que puede denegar aquéllas que no reúnan esas condiciones1059".
La autoridad administrativa concederá las diligencias o medidas probatorias

solicitadas por los interesados que cumplan con las siguientes condiciones:
— Enunciación de la diligencia o medida probatoria:
Los interesados en su escrito deberán indicar específicamente qué medidas

o diligencias probatorias solicitarán a la autoridad administrativa. Como
señalamos anteriormente, en los procedimientos administrativos, por regla
general, proceden todos los medios de prueba que sean admisibles en
derecho; de este modo, podrán solicitar, por ejemplo, diligencias de testigos,
informes de autoridades públicas, la declaración del presunto infractor, la
inspección personal de la autoridad sancionadora, etc.
No obstante, la jurisprudencia sido clara en señalar que es improcedente la

solicitud genérica de medidas o diligencias probatorias, es decir, si el presunto
infractor señala que "hará uso de todos los medios de prueba que franquea la
ley", no cumple con el requisito de enunciar la diligencia y medida probatoria
que solicita. En este sentido se ha señalado: "Que conforme al tenor de la
solicitud, queda en evidencia que el titular del proyecto, al señalar en sus
descargos que 'hará uso de los medios de prueba que franquea la ley' sin
siquiera individualizar cuales serían las diligencias, o medios probatorios de los
que se quería valer, hacía imposible que la fiscal instructora del proceso
1059 Dictamen Nº 32.360/2016.
893
sancionatorio pudiese determinar el carácter pertinente y conducente de
ellas1060".
— Oportunidad:
Los interesados solicitarán las medidas o diligencias probatorias en sus

descargos o en el término probatorio dispuesto por la autoridad sancionadora.
Sin perjuicio de lo anterior, en virtud del principio de contrariectariedad del
artículo 10 de LBPA, que señala que los interesados podrán, en cualquier
momento del procedimiento, aducir alegaciones y aportar documentos u otros
elementos de juicio, podrán solicitarla con posterioridad, pero indicando
específicamente la necesidad de realizar esas diligencias o medidas
probatorias. Éstas deberán ser concedidas por la autoridad administrativa,
siempre que considere que son pertinentes y conducentes al esclarecimiento
1060Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-23-2014. Asimismo, sentencia de la

Excma. Corte Suprema, rol Nº 9703-2012: "Noveno: Que a luz de los informes evacuados por
dichos organismos, las probanzas ofrecidas por la reclamante fueron consideradas
improcedentes desde que la prueba testimonial ofrecida claramente no tenía la aptitud para
desvanecer las infracciones a la normativa ambiental sustentadas en estudios científicos
emanados de los órganos competentes. A su vez, respecto de la prueba pericial propuesta por
la recurrente, ésta no precisó qué clase de informes pretendía acompañar, por lo que se
desconoce el propósito específico de éstos.
En este sentido, cabe resaltar que si la recurrente postulaba la existencia de hechos

controvertidos debió ofrecer sus medios probatorios de manera adecuada, individualizando sus
testigos y especificando los aspectos o puntos sobre los cuales iban a recaer sus
declaraciones, como también debió precisar las materias respecto de las cuales se deseaba
rendir informes periciales, y no hacerlo de manera genérica como aconteció, circunstancia que
claramente dificulta evaluar la procedencia de las probanzas propuestas.
Como consecuencia de lo expresado en los motivos anteriores, el ente administrativo

legalmente facultado para ello y en mérito de los antecedentes que constaban en el expediente
sancionatorio, consideró innecesario otorgar un término probatorio.
Décimo: Que atento lo expuesto, es posible concluir que el organismo fiscalizador dentro del
procedimiento sancionatorio seguido en contra del Relleno Sanitario Santa Alicia, al momento
de evaluar su pertinencia, adoptó la decisión de no recibir la prueba que genéricamente
enunció la interesada en consideración a las razones vertidas en la resolución exenta Nº
270/2007, actuando al amparo de lo dispuesto en el mencionado artículo 35 de la ley Nº
19.880".
894
de los hechos, y que no son peticiones dilatorias o que pretenden obstruir el
avance del procedimiento administrativo.
En un caso ambiental denominado "Caso Inarco" el Segundo Tribunal

Ambiental de Santiago determina que la oportunidad para rendir prueba en el
procedimiento administrativo sancionador es en la instrucción del
procedimiento administrativo y no en la etapa de control jurisdiccional1061.
— Objeto:
El objeto de la solicitud de la medida probatoria no sólo se reduce a los

cargos formulados, también puede tener por objeto acreditar circunstancias
concretas que sirvan para determinar la sanción aplicable a un caso concreto,
es decir, atenuantes o agravantes. En este sentido se ha señalado:
"Con todo, las diligencias probatorias que pueden solicitar las partes, no se
agotan en aquellas destinadas a acreditar las infracciones, sino que además
comprende a aquellas diligencias o antecedentes que permitan ilustrar
respecto a los criterios contenidos en el artículo 40 de la Losma, para la
determinación de las sanciones específicas que en cada caso corresponda
aplicar1062".
— Fundamentación:
Los interesados al solicitar sus medidas o diligencias probatorias tendrán la

obligación de señalar que éstas son pertinentes y conducentes para el
esclarecimiento de los hechos. En efecto, la ley no dispone una actividad
probatoria ilimitada o infinita, sino aquella vinculada al esclarecimiento de los
hechos. Al respecto, el Tribunal Supremo español ha señalado1063:
1061Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-13-2013.

1063 La cita es importante atendiendo que el artículo 80.3 de la Ley de Procedimiento
Administrativo de España señala: "El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las
pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o
innecesarias, mediante resolución motivada".
895
"Según la citada doctrina, el art. 24.2 CE no comprende un hipotético derecho
a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada en virtud de la cual las
partes estén facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien
proponer, sino que atribuye sólo el derecho a la recepción y práctica de las
que sean pertinentes, entendida la pertinencia como la relación entre los
hechos probados y el thema decidendi1064".
La Real Academia de la Lengua define pertinente como "perteneciente o

correspondiente a algo", "que viene a propósito"; por su parte, conducente,
como "guiar o dirigir hacia un lugar". Ambas definiciones no aclaran el sentido y
alcance de la exigencia.
Por su parte la doctrina procesal ha entendido, por una parte, la pertinencia

como el necesario vínculo y correspondencia que debe existir entre la diligencia
y medio probatorio con el hecho u omisión objeto del proceso, es decir, debe
servir para esclarecer o aclarar el objeto del procedimiento1065. En este sentido
se ha señalado: "[...] pruebas pertinentes lo serán si su propósito inicial (con
independencia que luego lo consigan o no) es verificar algún hecho relevante
para la resolución del procedimiento sancionador de que se trate)1066 ".
Asimismo, "[...] llámese impertinente a lo que no viene al caso, lo que no
pertenece a la cuestión que se debate, lo que no tiene ninguna relación ni
analogía con ella; por eso es también inútil. Pero dícese que es inútil lo que, a
pesar de tener alguna relación con el debate no influye en manera alguna en su
resultado por las circunstancias que le acompañan: por eso no puede decirse
que sea impertinente, por más que sea inútil1067".
De este modo, se debe declarar inadmisibles las diligencias o medidas

probatorias, por impertinentes que: no se refieran al objeto del proceso; que
pretendan probar hechos notorios o públicos; los que busquen acreditar
1064 STC de España, 129-2005.

1065 Cfr. MATURANA, Cristián (2012), p. 288.
1066 REBOLLEDO PUIG, Manuel (2010), p. 701.
1067 MANRESA y NAVARRO, José María (1856), pp. 240-241.
896
circunstancias aceptadas en los descargos por el presunto infractor; aquellas
que no sirvan para fundar la resolución de término, etc.1068.
Por otra parte, la doctrina procesal, ha vinculado el requisito de medidas o

diligencias probatorias conducentes, con el de utilidad de dichas cuestiones.
Así, el profesor Maturana señala que la utilidad se puede dar por dos
circunstancias: "Cuando el medio probatorio no es adecuado para verificar con
él las afirmaciones de hecho que pretenden ser probadas por la parte, esto es,
cuando el medio es inadecuado respecto del fin que se persigue [...]. Cuando el
medio de prueba propuesto es superfluo, bien porque se han propuesto dos
pruebas periciales con el mismo fin, bien porque el medio de prueba ya se
había practicado antes1069".
De este modo, la autoridad administrativa rechazará las medidas o

diligencias probatorias por inconducentes, por ejemplo, cuando sobre un mismo
hecho u omisión hay sobreabundancia de medios probatorios; las diligencias
solicitadas tienen por objeto dilatar o entorpecer el procedimiento, etc.
Así, algunos podrían llegar a considerar lo gravoso que resulta para el

afectado el que le rechacen la prueba, afectando su racional y justo
procedimiento. Cuestión que ha sido rechazada por el Tribunal Constitucional
en el control de Constitucionalidad del proyecto de ley sobre fortalecimiento y
transparencia de la democracia, correspondiente al boletín Nº 9790-07:
"Centésimo vigésimo sexto. Que el proyecto establece en el procedimiento

administrativo sancionador que configura, en el artículo 70 D, que se
1068 Cfr. MATURANA, Cristián (2012), p. 288. En este sentido, "Sexto: Que en cuanto a las
diligencias de prueba solicitadas, éstas fueron desestimadas por el órgano fiscalizador al
estimarlas 'innecesarias e inconducentes', hipótesis que prevé el artículo 17 de la ley Nº
18.410. Efectivamente las pruebas ofrecidas por la actora no resultaban pertinentes, pues
apuntaban, algunas de ellas, a probar hechos que habían sido reconocidos y asumidos por
ésta y, las otras, implicaban que fuera la Superintendencia la que dispusiera la práctica de
informes técnicos tendientes a acreditar las aseveraciones de la parte interesada, en
circunstancias que le corresponde a la inculpada acompañar los antecedentes -documentos,
peritajes, etc.- que sirvan de sustento a su defensa. De modo que no se advierte una
vulneración al derecho procesal de producción de prueba que acusa la recurrente". Sentencia
897
introduce por el numeral 14 del artículo 5º del proyecto de ley que modifica la
ley Nº 18.556, un mecanismo probatorio.
Éste se articula sobre los siguientes ejes. Por de pronto, el período probatorio
dura 8 días, se puede usar cualquier medio probatorio admisible en derecho
y la apreciación de la prueba es libre. Enseguida, no hay necesidad de rendir
prueba si no hay hechos controvertidos o éstos son públicos y notorios.
Finalmente, la prueba la aporta el Servicio Electoral o el afectado.
El Servicio Electoral acepta las diligencias probatorias solicitadas por el

afectado sólo si resultan pertinentes y conducentes. En caso contrario, debe
rechazar dichas diligencias por resolución fundada;
Centésimo vigesimo séptimo. Que puede cuestionarse lo gravoso que resulta

para el afectado el que le rechacen la prueba, afectando su racional y justo
procedimiento;
Centésimo vigésimo octavo. Que no compartimos lo anterior. En primer lugar,

porque en materia penal también se rechazan las pruebas que fueren
manifiestamente impertinentes (artículo 276, Código Procesal Penal). Y en
materia administrativa, el artículo 35 de la ley Nº 19.880, establece que
pueden rechazarse, por resolución fundada, las diligencias probatorias
manifiestamente improcedentes o innecesarias. En este sentido, el proyecto
no es particularmente distinto a esta regulación;
Centésimo vigésimo noveno. Que, en segundo lugar, la racionalidad de la

regla radica en que las pruebas impertinentes, es decir, las que no tienen que
ver con los hechos controvertidos y las inconducentes, vale decir, las que no
apuntan a esclarecer o demostrar alguno de esos hechos, no tiene sentido
que se lleven a cabo, porque son diligencias dilatorias.
La autoridad debe rechazar esa prueba por resolución fundada. Por lo

mismo, debe explicitar las razones que lo llevaron a considerar que esas
pruebas eran impertinentes e inconducentes. Esa carga, por una parte, evita
898
la arbitrariedad del Servicio Electoral; y por la otra, facilita la impugnación de
la medida1070".
Finalmente, cabe señalar que la Corte Suprema ha señalado que las

diligencias y medidas probatorias deben ser solicitadas por los interesados,
fundando su petición y señalando a qué hechos u omisiones se referirán, para
cumplir el estándar de ser pertinentes y conducentes. En este sentido:
"Que a luz de los informes evacuados por dichos organismos, las probanzas
ofrecidas por la reclamante fueron consideradas improcedentes desde que la
prueba testimonial ofrecida claramente no tenía la aptitud para desvanecer
las infracciones a la normativa ambiental sustentadas en estudios científicos
emanados de los órganos competentes. A su vez, respecto de la 'prueba
pericial' propuesta por la recurrente, ésta no precisó qué clase de informes
pretendía acompañar, por lo que se desconoce el propósito específico de
éstos.
En este sentido, cabe resaltar que si la recurrente postulaba la existencia de

hechos controvertidos debió ofrecer sus medios probatorios de manera
adecuada, individualizando sus testigos y especificando los aspectos o
puntos sobre los cuales iban a recaer sus declaraciones, como también debió
precisar las materias respecto de las cuales se deseaba rendir informes
periciales, y no hacerlo de manera genérica como aconteció, circunstancia
que claramente dificulta evaluar la procedencia de las probanzas propuestas.
Como consecuencia de lo expresado en los motivos anteriores, el ente

administrativo legalmente facultado para ello y en mérito de los antecedentes
que constaban en el expediente sancionatorio, consideró innecesario otorgar
un término probatorio.
Que atento lo expuesto, es posible concluir que el organismo fiscalizador

dentro del procedimiento sancionatorio seguido en contra del Relleno
Sanitario Santa Alicia, al momento de evaluar su pertinencia, adoptó la
1070 STC Nº 2981.
899
decisión de no recibir la prueba que genéricamente enunció la interesada en
consideración a las razones vertidas en la resolución exenta Nº 270/2007,
actuando al amparo de lo dispuesto en el mencionado artículo 35 de la ley
Nº 19.8801071".
— El rechazo:
La autoridad administrativa podrá rechazar las medidas o diligencias

probatorias que no cumplan con las condiciones señaladas; en tal evento,
siempre dictará una resolución motivada, es decir, que enuncie las razones y
fundamentos del rechazo. Lo anterior es un medio de interdicción a la
arbitrariedad. En efecto, aunque sea una potestad discrecional otorgada a un
órgano de la Administración, ella siempre deberá ejercerse de un modo
racional y razonado, esto es, dando debida cuenta de los motivos que
fundamentan la decisión adoptada. Sobre la materia, ha señalado la
Contraloría General de la República:
"Finalmente, frente a lo sostenido por la Dirección General del Territorio

Marítimo y de Marina Mercante, al informar acerca del reclamo interpuesto en
su contra ante la Contraloría Regional de Los Lagos, contenido en su oficio
Nº 12.600/477, en el sentido de que la calificación de la procedencia o
necesidad de la prueba ofrecida se radica en la apreciación libre y soberana
de la autoridad administrativa, constituyendo una potestad discrecional, y que
tal procedencia o necesidad se orienta a la determinación del hecho ilícito
investigado, cabe señalar lo siguiente.
Que por muy amplia que sea la discrecionalidad otorgada a un órgano de la

Administración, ella siempre deberá ejercerse de un modo racional y
razonado, esto es, dando debida cuenta de los motivos que fundamentan la
decisión adoptada. Ello se traduce, tal como lo expresa el inciso 3º del
artículo 35 de la ley Nº 19.880, en que la improcedencia o falta de necesidad
de la prueba propuesta deberá justificarse en una resolución motivada.
900
Que el procedimiento investigativo y sancionatorio a cargo de la Dirección
General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante no sólo debe apuntar a
la determinación del hecho ilícito investigado, como único y exclusivo fin del
mismo, sino que el órgano instructor también debe, con igual celo, ejercer
sus atribuciones con miras a establecer los hechos que determinen la
participación del supuesto infractor y los que acrediten la inocencia del
mismo, de modo tal que la consideración de todos estos fines lo orienten en
el rechazo o admisión de la prueba ofrecida por el interesado1072".
Asimismo, la Corte Suprema ha sido enfática en indicar que la autoridad

sancionadora no está obligada en aceptar las solicitudes de pruebas si éstas
son inconducentes e innecesarias, y eso no lesiona el principio del debido
proceso administrativo1073.
1072 "En lo que se refiere a las actuaciones de la Dirección General del Territorio Marítimo y
de Marina Mercante, ésta instruyó una investigación sumaria derivada de un derrame desde
una planta de ESSAL S.A. ubicada en la comuna de Calbuco, procedimiento que culminó con
la aplicación de una multa a la empresa. En este caso, el reclamo de ESSAL S.A. denuncia que
en el procedimiento en cuestión se rechazaron las pruebas propuestas por el interesado, las
que fueron consideradas improcedentes por el organismo indicado, mediante un acto 'que
carece de fundamentación', estimando infringidos los artículos 35 y 41 de la ley Nº 19.880.
Ponderados los planteamientos expuestos en el informe de la autoridad marítima, así como

la normativa aplicable, la Contraloría Regional de Los Lagos estima que el procedimiento
investigativo especial aplicable en estos casos -contemplado en el decreto ley Nº 2.222 de
1978 (Ley de Navegación), en el decreto Nº 1.340 bis, de 1941, de Marina (Reglamento de
Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y Litoral de la República) y en el decreto Nº 1, de
1992, de Marina (Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática)-, presenta
omisiones o faltas de regulación, puesto que no contempla la facultad de los inculpados de
presentar pruebas o solicitar diligencias probatorias, trámites que resultan esenciales para
garantizar un debido proceso y la adecuada defensa de los interesados. Atendido que la
autoridad marítima sostuviera en su informe que la Administración goza de discrecionalidad
tanto para determinar las pruebas necesarias, como para apreciar el valor probatorio de las
mismas, la Contraloría Regional estimó que ello era desvirtuado por la circunstancia que el
reglamento aplicable no previera esa posibilidad, todo lo cual permitía dar aplicación supletoria
a la ley Nº 19.880, en cuanto a la proposición de medios de prueba y al rechazo fundado de
ellos cuando fueran manifiestamente improcedentes o innecesarios, mediante una resolución
motivada". Dictamen Nº 39.348/2007.
1073"Octavo: Que habiendo quedado asentado que la Administración no se encuentra obligada

a decretar un término probatorio, toda vez que puede rechazar las pruebas propuestas cuando
éstas sean 'manifiestamente improcedentes o innecesarias', conforme al mérito del expediente
sancionatorio resolvió, en este caso, desestimar tal petición en razón de que los hechos
901
Lo anterior ha sido ratificado por la doctrina, que ha indicado:
"Directamente relacionado con el contenido esencial que acaba de ser

expuesto, la jurisprudencia constitucional también ha otorgado al titular del
derecho fundamental a la prueba el derecho a que las pruebas inadmitidas lo
sean mediante resolución judicial motivada en su impertinencia, resultando
vulnerado este derecho fundamental1074".
Por otro lado, se ha señalado que no es posible proveer o resolver las

solicitudes de prueba con "téngase presente" o "se resolverá en su
oportunidad":
"Que, por lo tanto, para acoger o desestimar una solicitud de diligencia

realizada por los interesados en el proceso administrativo sancionador, la
SMA debe considerar si éstas son pertinentes o conducentes, de lo contrario
tendrá que rechazarlas motivadamente. Conforme lo señalado por este
Tribunal respecto al estándar de motivación de los actos administrativos en
las consideraciones vigésimo séptima y siguientes, se puede concluir que
proveer estas solicitudes con un simple 'téngase presente' o 'se resolverá en
su oportunidad' no es motivación suficiente1075".
El rechazo de las solicitudes de prueba no puede ser realizado en la

resolución de término del procedimiento. En este sentido, la doctrina ha
señalado:
"Finalmente, y también con relación a la fase de admisión de la prueba,

resulta imprescindible hacerse eco de una veterana línea jurisprudencial
auspiciada por el Tribunal Constitucional, conforme a la cual la decisión
acerca de la admisibilidad o no de los medios de prueba que hayan podido
relevantes que fundaban la imputación se hallaban suficientemente acreditados con los

informes de los servicios públicos con competencia en lo ambiental emanados de visitas de
fiscalización al relleno sanitario, con el análisis de los descargos del titular -en que reconoce
varios de los incumplimientos que se le atribuyen- e incluso con los informes de laboratorios
acompañados por éste que arrojaban resultados de contaminantes por sobre la norma".
Sentencia rol Nº 9703-2013.
902
proponerse en el procedimiento debe de realizarla de manera expresa la
autoridad competente en la correspondiente fase procedimental (la fase
probatoria) y no con posterioridad (inadmitiendo inmotivadamente o mediante
el silencio la prueba propuesta en su momento procedimental oportuno, y
trasladando la argumentación sobre su pertenencia ya a la resolución
definitiva al procedimiento), puesto que con tal rechazable práctica se genera
indefensión y se puede incurrir en el riesgo de prejuzgar la cuestión
principal1076".
— La aceptación de las medidas o diligencias probatorias:
La Administración comunicará a los interesados, con la suficiente antelación,

el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que
hayan sido admitidas.
En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la

prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar
peritos o asesores para que le asistan.
Lo anterior es fundamental para cumplir el principio de contrariectariedad del

procedimiento administrativo, y en especial del probatorio, que dependerá,
entre otras medidas, de que el inculpado pueda presenciar la producción de la
prueba en el proceso, de lo contario el presunto infractor y los interesados
quedarán impedidos de conocer la prueba y de utilizar adecuadamente los
medios de impugnación. En este sentido, la Contraloría ha dictaminado:
"A su vez, con el objeto de cautelar los derechos mencionados, el artículo 36

de la ley Nº 19.880, señala que la administración comunicará a los
interesados con la suficiente antelación el inicio de las actuaciones
necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas,
consignando en la notificación el lugar, fecha y hora en que se practicará la
prueba.
903
Efectuadas dichas apreciaciones, y teniendo en cuenta que los artículos
recién citados —según lo dispone el artículo 1º, inciso primero, de la referida
ley Nº 19.880, y como lo señalaran los dictámenes Nºs. 20.119, de 2006 y
39.348, de 2007, de este órgano contralor—, se aplican supletoriamente a los
procedimientos administrativos especiales contenidos en leyes, en aquellas
materias en las cuales no se ha previsto regulación específica —como
sucede en relación al tema consultado, con el Estatuto Administrativo—, es
dable mencionar que el cumplimiento eficaz del contradictorio en el
probatorio dependerá, entre otras medidas, de que el inculpado pueda
presenciar la producción de la prueba en el proceso, lo que dada la
naturaleza de las declaraciones de testigos, requiere de su observación en el
momento en que estas se presten.
Sostener lo contrario, impediría, de igual forma, el uso eficaz de los medios

impugnatorios establecidos en el artículo 141, del referido cuerpo estatutario,
ya que la fundamentación de los recursos allí regulados implicará,
usualmente, razonar sobre las probanzas rendidas1077".
8. Informes
8.1. Concepto
Los informes son actos administrativos de trámite emitidos por la autoridad

administrativa que sustancia el procedimiento o por una institución pública
distinta1078, por exigirlo una disposición legal o por estimarlo conveniente para
el esclarecimiento de los hechos del procedimiento sancionador.
1077 Dictamen Nº 65.120/2010.

1078 Cfr. GONZÁLEZ, Jesús (2002), p. 320.
904
La autoridad administrativa, para solicitar informes, siempre dictará
resolución motivada, que se pronuncie sobre el deber legal o la conveniencia
de la emisión de un informe. Estos informes, por regla general, contarán con un
análisis técnico o pericial, relacionado al objeto del proceso, y tienen por fin
determinar la existencia de una infracción administrativa o el grado de
cumplimiento de la normativa administrativa del presunto infractor. Por otro
lado, estos informes no tienen carácter vinculante, salvo disposición legal
expresa.
Los informes emitidos por la propia autoridad administrativa o los solicitados

a otras instituciones públicas tienen su fundamento jurídico, en primer término,
en el principio de coordinación administrativa, que se encuentra en LGBAE,
como se explicó detalladamente al estudiar el principio de coordinación.
En segundo término, la LBPA en su artículo 37 faculta a la autoridad que

sustancia el procedimiento a solicitar informes que señalen las disposiciones
legales, y los que se juzguen necesarios, debiendo fundamentar, en ambos
casos, su requerimiento. Asimismo, el artículo 38 de la LBPA señala que los
informes emitidos serán facultativos y no vinculantes, salvo que exista una
disposición en contrario que fije un diverso valor probatorio. Finalmente, indica
que si el informe no es emitido dentro del plazo legal, que son 10 días1079, la
autoridad administrativa podrán proseguir las actuaciones, sin tenerlo a la vista.
En tercer término, diversas normas administrativas sectoriales regulan la

solicitud de informes especiales, ya sea para el inicio del procedimiento
sancionador, como herramienta para decidir el inicio del proceso o para el
esclarecimiento de los hechos que fundan el procedimiento sancionador. Así,
1079 El inciso segundo del artículo 24 de la LBPA señala: "Los informes, dictámenes u otras
actuaciones similares, deberán evacuarse dentro del plazo de 10 días, contado desde la
petición de la diligencia".
905
destaca el artículo 3º letra e) de la Ley de la Superintendencia del Medio
Ambiente, que faculta a la autoridad a solicitar informes a organismos públicos
para el ejercicio de sus facultades1080, y las letras i), j) y k) del mismo artículo 3º
de la ley indicada, que facultan a la Superintendencia a requerir el ingreso al
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental a proyectos que se ejecuten sin
su autorización administrativa, siempre que exista un informe previo del
Servicio de Evaluación Ambiental1081.
Así, por un lado, tenemos la facultad de solicitar informes que pueden ayudar
al inicio de una investigación administrativa o en la instrucción del
procedimiento administrativo para esclarecer los hechos que fundan los cargos,
y, por otro lado, informes que servirán no sólo para ejercer potestades, sino
que también fundarán infracciones administrativas, que en el caso concreto, es
ejecutar un proyecto sin contar con la Resolución de Calificación Ambiental.
1080 Artículo 3º.- La Superintendencia tendrá las siguientes funciones y atribuciones:
"e) Requerir de los sujetos sometidos a su fiscalización y de los organismos sectoriales que
cumplan labores de fiscalización ambiental, las informaciones y datos que sean necesarios
para el debido cumplimiento de sus funciones, de conformidad a lo señalado en la presente
ley".
1081 Artículo 3º.- La Superintendencia tendrá las siguientes funciones y atribuciones:
"i) Requerir, previo informe del Servicio de Evaluación, mediante resolución fundada y bajo
apercibimiento de sanción, a los titulares de proyectos o actividades que conforme al artículo
10 de la ley Nº 19.300, debieron someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y
no cuenten con una Resolución de Calificación Ambiental, para que sometan a dicho sistema el
Estudio o Declaración de Impacto Ambiental correspondiente.
j) Requerir, previo informe del Servicio de Evaluación, mediante resolución fundada y bajo
apercibimiento de sanción, a los titulares de Resoluciones de Calificación Ambiental, que
sometan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, las modificaciones o ampliaciones de
sus proyectos o actividades que, conforme al artículo 10 de la ley Nº 19.300, requieran de una
nueva Resolución de Calificación Ambiental.
k) Obligar a los proponentes, previo informe del Servicio de Evaluación Ambiental, a ingresar
adecuadamente al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental cuando éstos hubiesen
fraccionado sus proyectos o actividades con el propósito de eludir o variar a sabiendas el
ingreso al mismo, sin perjuicio de lo señalado en el inciso segundo del artículo 11 bis de la ley
Nº 19.300".
906
Asimismo, la Ley N1082º 19.013 que Crea la Unidad de Análisis Financiero, la
Ley Nº 20.529 sobre la Superintendencia de Educación, y otras sobre
organismos sancionadores, regulan diversos informes de organismos públicos
para el ejercicio de sus potestades.
Finalmente, cabe señalar que los antecedentes normativos de los informes

emitidos por la propia autoridad administrativa que sustancia el procedimiento
radican en sus competencias de fiscalización, análisis e inspección. Lo anterior
faculta a sus funcionarios expertos a emitir actos administrativos de análisis,
cuando se requieran en la sustanciación del procedimiento, como medida o
diligencia probatoria.
La autoridad administrativa, para solicitar informes, deberá dictar un acto

administrativo que cumplirá con los siguientes requisitos:
— Las condiciones generales para dictar un acto administrativo: La autoridad

deberá cumplir con los requisitos generales para la dictación de un acto
administrativo. Esto quiere decir que debe señalar su fecha, debe estar
debidamente timbrado y foliado, suscrito por la autoridad competente, entre
otras circunstancias, que se indicaron en el capítulo sobre disposiciones
comunes a todo procedimiento;
1082 Artículo 35. Corresponderá exclusivamente a la Superintendencia del Medio Ambiente el

ejercicio de la potestad sancionadora respecto de las siguientes infracciones:
"b) La ejecución de proyectos y el desarrollo de actividades para los que la ley exige
Resolución de Calificación Ambiental, sin contar con ella. Asimismo, el incumplimiento del
requerimiento efectuado por la Superintendencia según lo previsto en las letras i), j), y k) del
artículo 3º".
907
— Individualizar órgano: El acto administrativo que decreta la solicitud de
informe individualizará la autoridad pública, o la división, unidad o sección de
su propio servicio, que emitirá un informe técnico sobre la materia objeto del
proceso;
— Petición concreta: El acto administrativo que decreta la solicitud de informe

deberá contener de manera clara el objeto del informe, definiendo las materias
que debe analizar. Lo anterior, permite al organismo o funcionario que deba
emitir el informe, cumplir satisfactoriamente la tarea requerida por el órgano
sustanciador. Por otro lado, la ausencia de un objeto claro y definido del
informe, puede permitir arbitrariedades o juicios equívocos e impertinentes, que
no correspondan al procedimiento sancionador. La ausencia de una petición
concreta en el acto administrativo que solicita un informe, faculta a los
interesados hacerlo presente a la autoridad para subsanar aquel vicio, de lo
contrario, el informe carecerá de valor probatorio al no satisfacer el objeto por
el cual fue solicitado;
— Motivación: El acto administrativo que decreta la solicitud de informe

tendrá que fundarse en una norma legal que exige el requerimiento o en la
conveniencia del informe para el esclarecimiento de los hechos1083, no puede
ser decretada por capricho o por libre arbitrio;
— Plazo: La autoridad concederá un plazo de 10 días para emitir el informe,

el cuál será ampliable en 5 días más, conforme el artículo 26 de la LBPA.
Asimismo, la solicitud de informe estará sujeta al apercibimiento de continuar la
tramitación del proceso, en el evento de no ser emitido dentro del plazo legal, y
1083 "En este orden de ideas, según lo ha manifestado esta entidad de control, entre otros, a
través de su dictamen Nº 23.114, de 2007, la dictación de actos que, como ocurre en la
especie, corresponden al ejercicio de potestades discrecionales, exigen un especial y
cuidadoso cumplimiento de la necesidad jurídica en que se encuentra la Administración en
orden a motivar sus actos, exigencia que tiene por objeto asegurar que los actos de la
Administración no se desvíen del fin considerado por la normativa que confiere las respectivas
atribuciones, que cuenten con un fundamento racional y se encuentren ajustados al
ordenamiento jurídico vigente, lo cual impide, por cierto, establecer diferencias arbitrarias entre
personas que se encuentran en una misma situación, cautelándose de este modo el principio
de igualdad ante la ley consagrado en el artículo 19, numeral 2, de nuestra Carta
Fundamental". Dictamen Nº 7.444/2011.
908
— Notificación: La Administración comunicará a los interesados la resolución
que decrete la solicitud de un informe. En la notificación constará copia íntegra
de la resolución.
Asimismo, cabe señalar que la autoridad o funcionario que deba emitir el

informe debe respetar y ejercer el principio de imparcialidad, es decir, actuar
con rectitud, equilibrio, neutralidad e independencia en la emisión del informe.
De este modo, si se encuentra afecto a una causal de abstención o puede
verse afectado por cualquier circunstancia que le reste imparcialidad, deberá
informar aquella circunstancia al órgano sustanciador, conforme a lo señalado
en el artículo 12 de la LBPA. Acontecido lo anterior, la autoridad podrá solicitar
el informe a otra institución o funcionario público, siempre que éste sea
conveniente para el objeto del proceso.
Sobre los informes destacan tres pronunciamientos de la jurisprudencia. En

primer término, la jurisprudencia ha señalado que la autoridad administrativa
que solicite un informe, en la resolución de término deberá pronunciarse sobre
su contenido u objeto, cumpliendo el estándar de motivación de la decisión
administrativa. En este sentido señaló:
"En relación con lo anterior, cabe señalar, como lo ha dicho la reiterada

jurisprudencia de esta Contraloría General, que los informes que emita una
Comisión Regional de Uso del Borde Costero no tienen el carácter
devinculante para el Ministerio de Defensa Nacional. De este modo, su
opinión desfavorable es un antecedente que la referida cartera de Estado
debe ponderar, pudiendo resolver en un sentido distinto a lo recomendado, o
bien acoger lo sugerido, supuesto este último que se ha configurado en la
especie (aplica criterio contenido en los dictámenes Nºs. 28.265, de 2007;
28.021, de 2008; 65.515, de 2011, y 3.539, de 2013)1084 ".
En segundo término, la jurisprudencia ha señalado que la autoridad

administrativa podrá fundar sus resoluciones de término en los informes
emitidos por sus propios funcionarios, al ser expertos sobre la materia de
1084 Dictamen Nº 82.960/2013.
909
análisis, sin perjuicio de estar la Administración habilitada como sujeto de
derecho para resolver por sí sola sus propias situaciones:
"Que, como se aprecia del fallo cuestionado, la decisión de la Dirección

General de Aguas se basó en estudios técnicos emitidos por sus propios
funcionarios para dictar la resolución que motivó la reclamación de autos, en
atención a que se trata del organismo que naturalmente puede y debe utilizar
sus propios recursos profesionales y técnicos para desarrollar sus funciones,
como Servicio integrante de la Administración del Estado, cuya finalidad es
promover el bien común, atendiendo las necesidades públicas en forma
continua y permanente.
Que, en este mismo orden de ideas, es necesario mencionar que la actividad

administrativa, por su naturaleza y fines, debe llevarse a cabo en un sistema
posicional de amplia autotutela en el ámbito jurídico, en el que la
Administración está habilitada como sujeto de derecho para resolver por sí
sola sus propias situaciones, sin encontrarse afecta a la necesidad común a
los demás sujetos de recabar previamente la tutela judicial. Esta condición
especial tiene como base el deber de la administración estatal de cumplir el
cometido de atender necesidades colectivas para el logro del bien común, a
través del ejercicio de sus facultades legales y la ejecución de múltiples
acciones conducentes a ese fin, con la oportunidad y eficacia que demandan
esos intereses, en el ámbito de su competencia, presupuesto que como ya se
ha expuesto, se ha cumplido en la especie, ya que la Dirección General de
Aguas ha procedido en virtud de potestades que le son propias, de modo que
no se han infringido de ninguna manera las disposiciones imputadas por la
recurrente como segundo grupo de preceptos supuestamente
quebrantados1085".
1085 Excma. Corte Suprema, rol Nº Nº 10174-2010. Asimismo, "En razón de los antecedentes
expuestos, es posible señalar que las emisiones atmosféricas producto de olores en los
receptores circundantes a la instalación, durante los días 28 y 29 de octubre de 2013,
presentaron rangos de intensidades desde sin presencia a muy leve, con notas caracterizadas
de humo, ceniza y guano, no siendo posible atribuir estas emisiones a la fuente objeto de los
peritajes solicitados por su Ilustrísima Corte. Asimismo, en la caracterización de la fuente (al
910
Finalmente, también se ha señalado que estos informes no hacen plena
prueba, y tienen que ser analizados en razón de otros antecedentes que
formen el procedimiento administrativo:
"Que en lo que dice relación al artículo 1700 del Código Civil, la recurrente de
casación argumenta que tal precepto se violenta al no haber dado el valor de
instrumento público en juicio a los informes técnicos y a las resoluciones
administrativas emanadas de la Dirección General de Aguas, alterando su
valor probatorio. Sin embargo, ello no es así, primeramente por cuanto el
precepto en análisis expresamente dispone que El instrumento público hace
plena fe en cuanto al hecho de haberse otorgado y su fecha, pero no en
cuanto a la verdad de las declaraciones que en él hayan hecho los
interesados. En esta parte no hace plena fe sino contra los declarantes. Las
interior de la instalación), se pudo constatar que las intensidades detectadas variaron desde
medio a fuerte, con notas atribuibles a la fuente, todo lo anterior en función de las condiciones
meteorológicas existentes entregadas al momento de la inspección".
En conclusión, en la pericia practicada por esta Superintendencia no se registraron olores

molestos en los receptores sensibles atribuibles al relleno sanitario Ecomaule S.A., sin perjuicio
de la intensidad detectada en la instalación y a los hechos constatados respecto al manejo del
relleno y a otras fuentes señaladas en la RCA Nº 52/2004 y RCA Nº 277/2007.
Sexto: Que cabe hacer presente que este último informe reviste la mayor transcendencia
probatoria, puesto que de conformidad a lo dispuesto en la ley Nº 20.417, ley Nº 20.473 y ley
Nº 20.600, la potestad de fiscalizar y sancionar el incumplimiento de las normas y condiciones
sobre la base de las cuales se aprobó el estudio o se aceptó la declaración de impacto
ambiental corresponde a la Superintendencia del Medio Ambiente.
Octavo: Que en el caso de autos los antecedentes aportados por las partes y los que ha
hecho acompañar el tribunal, principalmente las inspecciones practicadas por la autoridad con
competencia ambiental, ponderados conforme a las reglas de la sana crítica, no son suficientes
para acreditar en esta sede cautelar que la recurrida haya desplegado una conducta arbitraria o
ilegal, puesto que más allá de las deficiencias en el manejo de la instalación, se ha visto que el
funcionamiento del relleno sanitario no produce en la actualidad olores molestos que se
perciban en los inmuebles aledaños. Tampoco se encuentra suficientemente justificado de un
modo objetivo que otra posibles o supuestas falencias del proyecto afecten la vida o la
integridad física o psíquica de las personas que pueden vivir cerca del relleno sanitario, ni que
la situación constatada pueda revertirse por la sola modificación de las condiciones climáticas,
de modo que lo que se sostiene sobre esa base no ha sido debidamente comprobado. Menos
todavía considerando que se evidencia de autos que las autoridades ambientales han tomado
la iniciativa de fiscalizar permanentemente el funcionamiento del relleno sanitario". Sentencia
911
obligaciones y descargos contenidos en él hacen plena prueba respecto de
los otorgantes y de las personas a quienes se transfieran dichas obligaciones
y descargos por título universal o singular. Es decir, el valor está dado por el
hecho de haberse otorgado el instrumento y de su fecha, pero no en cuanto a
la verdad de las declaraciones que en él se contengan, por lo que tratándose
de los informes técnicos evacuados en la causa o de las resoluciones
administrativas, no es posible en este caso que se haya vulnerado el valor de
ellos, máxime cuando el contenido de los mismos emana de funcionarios que
pertenecen a la propia Dirección General de Aguas, por lo que conforme al
texto legal citado, no se hace fe en lo concerniente a la verdad de las
declaraciones, de lo que se infiere que su valor queda entregado a la
apreciación que de ellas hagan los jueces del fondo, que en este caso, no las
estimaron suficientes, de tal modo que la vulneración denunciada no aparece
efectiva1086".
9. La carga de la prueba
9.1. Concepto
En el procedimiento administrativo sancionador, la carga de la prueba

determina sobre quién existe la obligación o el imperativo de acreditar los
hechos u omisiones constitutivos de infracción, o las causales de justificación,
exculpación o extinción de la responsabilidad administrativa, en un
procedimiento administrativo sancionador. Asimismo, a quién le corresponde
acreditar las circunstancias concretas para determinar una sanción.
En este sentido, la doctrina ha identificado el concepto de carga de la prueba

de la siguiente manera:
912
"Las reglas sobre la carga de la prueba determinan qué hechos tienen que
verificar cada una de las partes en el procedimiento y a quién beneficia la
falta de prueba de los mismos. La carga de la prueba formal es la que
establece la parte que debe probar. La carga de la prueba material es la que
fija la parte que resulta perjudicada por la ausencia de prueba1087".
"La carga de la prueba determina lo que cada parte tiene interés en probar
para obtener éxito en el proceso, es decir, cuáles hechos, entre los que
forman el tema de la prueba en ese proceso, necesita cada una que
aparezcan probados para que sirvan de fundamento a sus pretensiones o
excepciones (sin que se trate de una obligación o deber) y le dice al juez
cómo debe fallar en caso de que esas pruebas falten. Se trata, por lo tanto,
de una noción que es subjetiva, porque contempla la situación que las partes
tienen frente a cada hecho que requiera prueba (aunque ésta puede ser
suministrada por la parte contraria o por el juez oficiosamente; cfr., núm. 126,
punto d); pero que también es objetiva por cuanto consiste en una regla de
juicio que determina el sentido de la decisión cuando falta la prueba; además,
es concreta respeto de las partes, ya que se refiere a hechos precisos, y es
más singularizada que la anterior, pues establece cuáles de los varios
hechos que forman el tema de la prueba en el proceso interesa a cada parte
que sean demostrados para que sirvan de base a sus pretensiones o
excepciones; mas es también abstracta respecto del juez, porque es una
regla de juicio de alcance general sobre la manera como debe decidir el juez
a falta de prueba y no un conjunto de reglas concretas para los diversos
procesos (cfr., núm. 126)1088 ".
Como señalamos anteriormente, conforme a la jurisprudencia judicial y

administrativa es aplicable al procedimiento administrativo sancionador la
presunción de inocencia. La presunción de inocencia es el principio según el
cual todas las personas tienen derecho a ser tratadas como inocentes mientras
no se demuestre su culpabilidad, tras un debido proceso. Sobre el particular, se
ha señalado que:
1087 ALARCÓN, Lucía (2007), p. 387.

1088 DEVIS ECHANDÍA, Hernando (1988), pp. 141-143.
913
"En virtud de la presunción de inocencia, la carga de la prueba recae sobre la
acusación y el acusado tiene el beneficio de la duda. No puede suponerse a
nadie culpable a menos que se haya demostrado la acusación fuera de toda
duda razonable. Además, la presunción de inocencia implica el derecho a ser
tratado de conformidad con este principio. Por lo tanto, las autoridades
públicas tienen la obligación de no prejuzgar el resultado de un proceso1089".
1090Conforme lo anterior, como explicaremos, la carga de la prueba de la

comprobación de los hechos u omisiones infraccionales le corresponderá a la
administración; en cambio, las causales de justificación, exculpación y extinción
de la responsabilidad administrativa le corresponderán al presunto infractor, en
el evento de alegarlas.
Como indicamos, el principio de presunción de inocencia no se encuentra

expresamente contenido en el texto constitucional; en el artículo 19 Nº 3 se
establece en su inciso sexto que la ley no podrá presumir de derecho la
responsabilidad penal.
Luego, el artículo 4º del Código Procesal Penal reconoce la aplicación del

principio de presunción de inocencia en sede penal, al señalar que ninguna
persona será considerada culpable ni tratada como tal en tanto no fuere
condenada por una sentencia firme.
Asimismo, la Convención Americana de derechos Humanos en su artículo 8º

indica que toda persona tiene derecho a que se presuma su inocencia en
cuanto no se compruebe legalmente su culpabilidad. Por su parte, el artículo
14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que toda
1089Comité de Derechos Humanos. Observación General Nº 13 (1984), párr. 7.

1090Por tanto, la presunción de inocencia origina que en el procedimiento sancionador la carga
de la prueba pese sobre la Administración que es la que sostiene la acusación". ALARCÓN,
Lucía (2007), p. 390.
914
persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley.
Por otro lado, en el Título XXI del Código Civil, que se refiere a la prueba de
las obligaciones, dispone la regla general sobre la carga de la prueba, al
indicar:
"Art. 1698. Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega

aquéllas o ésta.
Las pruebas consisten en instrumentos públicos o privados, testigos,

presunciones, confesión de parte, juramento deferido, e inspección personal
del juez".
En razón de lo señalado, podemos decir que la carga de la prueba

corresponde a quien alegue la existencia o extinción de una obligación. En
materia administrativa sancionadora, la carga de acreditar los hechos u
omisiones constitutivos de infracción le corresponde a la autoridad
administrativa. En este sentido, la jurisprudencia ha señalado:
"[...] En este orden de ideas la reclamante esta beneficiada con la presunción

de inocencia, por lo que será el Servicio de Impuestos Internos el que deberá
probar la efectiva comisión de la infracción reclamada1091".
En este mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia comparada al

señalar:
"El derecho a la presunción de inocencia hace recaer la carga de la prueba

incriminatoria sobre la Administración sancionadora, no existiendo carga del
administrado sobre la prueba de inocencia, que aparece directamente
1091 Tribunal Tributario y Aduanero de Antofagasta, Rit ES-03-00003-11.
915
presumida por la Constitución. Ahora bien, el hecho de que la presunción de
inocencia lo sea iuris tantum posibilita naturalmente que la Administración
pueda desvirtuar su eficacia mediante la práctica de una actividad probatoria
de cargo rodeada de todas las garantías. De este modo, si bien es cierto que
la falta de prueba de cargo perjudica a la Administración, no lo es menos que,
una vez obtenida ésta, la falta de prueba de descargo perjudicará al
administrado sujeto al expediente sancionador1092".
"Tercero: Que, en relación a la carga de la prueba, en la materia en estudio

ésta corresponde siempre al Servicio de Impuestos Internos, existan o no
descargos por parte del contribuyente. La imputación que realiza el Servicio
de determinados ilícitos tributarios y la solicitud para que este Tribunal
aplique las sanciones respectivas, constituyen una expresión del ius puniendi
del Estado, de forma tal que en la materia deben aplicarse los principios del
Derecho Penal pertinentes y, en especial, el Principio de Inocencia. En
consecuencia, la denunciante deberá acreditar cada uno de los elementos
que constituyen la infracción imputada, de forma tal que se destruya dicha
presunción1093".
Finalmente, la doctrina también ha señalado que en los procedimientos

administrativos la carga de la prueba le corresponde a la administración, no
sólo por las reglas generales de la carga de la prueba, sino además por la
presunción de inocencia de la que goza el presunto infractor en el proceso
administrativo.
1092 Sentencia del Tribunal Supremo español del 4 de marzo de 2004 (rec. 11.282/1998).
Asimismo, "De entre los contenidos que incorpora el derecho fundamental ahora invocado
(enumerados para el proceso penal, recientemente, en la STC 17/2002, de 28 de enero, FJ 2),
resulta de todo punto aplicable al procedimiento administrativo sancionador la exigencia de un
acervo probatorio suficiente, recayendo sobre la Administración pública actuante la carga
probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a éste
pueda exigírsele una probatio diabolica de los hechos negativos (por todas, STC 45/1997, de
11 de marzo, FJ 4). Sin perjuicio de lo cual, es obligado recordar que no corresponde a este
Tribunal la revisión de la valoración del material probatorio efectuado por la Administración sino
sólo llevar a cabo una supervisión externa de la razonabilidad del discurso que enlaza la
actividad probatoria con el relato fáctico resultante (por referencia al proceso penal, STC
249/2000, de 30 de octubre, FJ 3) (STC 117/2002, de 20 de mayo, FJ 9 ab initio)". STC España
Nº 131-2003.
1093 Tribunal Tributario y Aduanero de Valdivia, rol Nº 15-9-0001458-6.
916
"La vigencia del derecho fundamental a la presunción de inocencia en el
ejercicio de la potestad sancionadora de la administración implica, en tercer
término, que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción
administrativa y de la responsabilidad en ellos del sujeto pasivo del
procedimiento sancionador recae sobre quien sostiene la imputación de
haberse cometido un ilícito de esta naturaleza; en nuestro caso, obviamente,
la Administración sancionadora1094".
En este sentido, en el "Caso Lipigas" la Corte señaló que corresponde a la

autoridad administrativa sancionadora acreditar las circunstancias que
determinan que una sanción pueda ser clasificada de grave o gravísima:
"Quinto: Que, como se advierte de la formulación de cargos reproducida

precedentemente, aquel que le fuera reprochado a la reclamante tiene un
carácter esencialmente formal, pues consiste en no llevar registros relativos a
la calidad de los diversos tipos de gas licuado de petróleo a que allí se alude.
A su vez, de la atenta lectura del citado oficio ordinario Nº 7.787, de 27 de

agosto de 2013, se desprende igualmente que entre los hechos fundantes de
la acusación no se incluyó la eventual mezcla de gases a que se hizo alusión
en estrados ni la potencial ocurrencia de efectos adversos como
consecuencia de tal conducta, los que, por lo demás, no se encuentran
acreditados en el proceso.
Más aun, cabe destacar que del examen de los antecedentes no es posible
inferir, como lo asegura la autoridad administrativa, que en la especie el
inadecuado proceder de Lipigas haya 'afectado a la generalidad de los
usuarios o clientes abastecidos por el infractor, en forma significativa', ni
mucho menos que el incumplimiento que se le reprocha hubiere "alterado la
regularidad, continuidad, calidad o seguridad del servicio respectivo, más allá
de los estándares permitidos por las normas y afecten a lo menos al 5% de
los usuarios abastecidos por la infractora".
917
En consecuencia, es lo cierto que no existe probanza alguna que demuestre,
precisamente, que en la especie concurren los elementos típicos invocados
por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles para calificar la
conducta de que se trata como una infracción gravísima1095".
Asimismo, en un caso tributario el Tribunal Tributario y Aduanero de Santiago

señaló:
"Sexto: Que, en el tema de que se trata, versando la causa respecto a

cuestiones constitutivas de delito, pese a que sólo se persiga la aplicación de
la sanción pecuniaria y, amparado en lo dispuesto en el artículo 19 Nº 3 de la
Constitución Política de la República rige el principio de inocencia norma que,
respecto a las conductas delictuales denunciadas en autos, tiene plena
aplicación. Así, para efectos de la aplicación de la sanción pecuniaria, se
desprende que al Servicio de Impuestos Internos corresponde probar los
hechos y la malicia en el actuar del contribuyente don Juan Alberto Tobar
Serey, a fin de establecer su responsabilidad en ellos. A su vez, incumbe a
éste desvirtuar los presupuestos de facto que el denunciante alega y/o
convencer al Tribunal que opera a su favor alguna causa de exoneración 1096".
Por otro lado, la carga de la prueba de la justificación, exculpación o extinción

de la responsabilidad, por regla general, le corresponderá a quien la alega, en
este caso, al presunto infractor. Al respecto, la jurisprudencia ha indicado:
"7º) Que no corresponde a la Superintendencia de Electricidad y

Combustibles probar la culpa de la concesionaria, sino que, por el contrario,
era a esta última a quien correspondía probar que no tiene culpa en el daño o
peligro; es ella quien debió acreditar que disponía de los aparatos
tecnológicos adecuados para evitar, en lo posible, las sobretensiones
peligrosas, y no lo hizo, y no sólo no lo probó, sino que es evidente que no

1096 Tribunal Tributario y Aduanero de Santiago, rol Nº 16-9-0000406-4.
918
los tenía, puesto que es un hecho el que efectivamente se produjo el daño
que debió haber evitado1097".
"Que interesa destacar, en relación con la alegación que efectúa la

reclamante en cuanto a la imprevisibilidad de las causas que originaron los
by pass, que el recurso de casación en la forma que interpuso se funda
precisamente en que la sentencia recurrida establece su responsabilidad en
los hechos en la circunstancia que no logró probar la ocurrencia del caso
fortuito, aduciendo al efecto que ella no invocó la concurrencia de éste.
Cabe concluir entonces que la causal en que funda su actuar respecto de

estos by pass no puede ser un imprevisto en los términos establecidos en el
artículo 45 del Código Civil1098".
"Decimonoveno: Que, así las cosas, resulta evidente que los sentenciadores
no han incurrido en los errores de derecho que se les imputan y que, por el
contrario, se han limitado a aplicar la normativa que rige la situación de hecho
materia de autos, pues, tal como quedó asentado como un hecho de la
causa, inamovible para esta Corte desde que no se comprobó la efectiva
infracción de normas reguladoras del valor de la prueba, los hechos
fundantes de la multa se encuentran plenamente comprobados.
En efecto, y pese a lo expuesto por la recurrente, las circunstancias fácticas

en que se asienta la aplicación de la multa discutida en autos se encuentran
debida y suficientemente comprobadas a través de las probanzas rendidas
en la causa, en especial con el mérito del Acta de Fiscalización que dio
origen al sumario sanitario de que se trata y, además, con el expreso

1098Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 24233-2014. Asimismo:"Tercero: Que, por
consiguiente, habiendo alegado desconocimiento del aviso de cierre de cuota del recurso 'jurel',
contenido en la comunicación de fojas 19, era resorte de la denunciada desvirtuar la
presunción legal de haberse cometido la infracción que se le reprocha; sin embargo, no rindió
prueba alguna tendiente a demostrar la efectividad de sus asertos. Es más, tampoco
controvirtió las afirmaciones del Servicio en el oficio de fojas 35, relativas a la forma y medios
en que se divulgó el mentado cierre de cuota, al punto que la propia denunciada acompañó a
los autos dicho documento". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Antofagasta, rol Nº
154-2015.
919
reconocimiento formulado por la reclamante, a fs. 4 y 140, acerca de la
ocurrencia de los hechos que se le imputan, sin que dicha parte haya logrado
desvirtuar, mediante la prueba rendida, la presunción establecida en el
artículo 166 del Código Sanitario transcrito más arriba1099".
En este sentido, en el "Caso Cúneo Solari y otros con Superintendencia de

Valores y Seguros", juicio sumario de reclamación, deducidos por Juan Bautista
Cúneo Solari, Juan Benavides Feliú, Gabriel Héctor Berczely Apor, Eduardo
Bellinghausen Pizarro, Alexander Fernández Montenegro, Jaime Sinay Assael,
Pablo Lamarca Claro y Ernesto Labatut Soffia, con el objeto de dejar sin efecto
lo decidido en las resoluciones exentas Nºs. 854, 855, 859, 860 y 861, todas de
fecha 31 de diciembre de 2009, de la Superintendencia de Valores y Seguros,
por las cuales se les aplicó una sanción pecuniaria ascendente a 300 Unidades
de Fomento para cada uno de ellos, por la infracción a los artículos 39 y 41 de
la Ley Nº 18.046, sobre Sociedades Anónimas, la Corte señaló:
"Cuadragésimo primero: Que concluir lo anterior no implica alterar la carga de

la prueba ni infringir el artículo 1547 del Código Civil, por cuanto de lo ya
razonado aparece claro que correspondía a los reclamantes la prueba de su
diligencia. En efecto, lo dicho no implica una falsa aplicación de las normas
relativas a la responsabilidad contractual las que efectivamente no resultan
aplicables en la especie sino que fluye de la naturaleza misma del objeto de
la reclamación, impugnar un acto administrativo, por cuanto corresponde al
sancionado destruir la presunción de legalidad de que éste goza de acuerdo
al artículo 3º de la Ley Nº 19.8801100".
Lo anterior queda también demostrado en el "Caso MOP Proyecto vial que

fragmentó Reserva Nacional Las Chinchillas". En dicho procedimiento, el
Ministerio de Obras Públicas sustenta su ausencia de responsabilidad en la
imposibilidad de cumplir la medida de compensación establecida en el
Considerando 5.1.3.7 letra f), apartado b) de la Resolución de Calificación
Nº 42, de 22 de febrero de 2002, dictada por la Comisión Regional del Medio

920
Ambiente de la Región de Coquimbo, cuestión que, a juicio del Ministerio, se
acreditaría con una serie de gestiones ante distintos organismos públicos. En
razón de dicha defensa, el Segundo Tribunal Ambiental establece que el
regulado no pudo acreditar los eximentes de responsabilidad:
"Quincuagésimo cuarto: que de acuerdo a lo señalado precedentemente,

forzoso es concluir que el retraso en el cumplimiento de la medida de
compensación —en lo que se refiere a la tercera modalidad ofrecida por el
MOP— se debe única y exclusivamente a su responsabilidad. Ello, debido a
que fue el propio MOP quien —previa consulta a la unidad jurídica
correspondiente— propuso la medida en junio de 2002, considerando que
tenía las facultades para expropiar. Si dos años después de presentado el
plan de cumplimiento, el MOP descarta esta modalidad por considerar que:
'dentro de la esfera de competencia del MOP, no existen facultades
relacionadas con la conservación de la fauna silvestre, ni en general, con la
adquisición de bienes raíces para materias diversas de la construcción de
obras públicas', no puede luego alegar 'imposibilidad objetiva' de
cumplimiento como una eximente de responsabilidad, por cuanto se trata de
una falta de acuciosidad del propio ministerio en determinar si contaba o no
con las facultades para ello, falta de previsión de la que no puede
beneficiarse.
Quincuagésimo quinto: que se suma a lo anterior, el hecho que, casi diez

años después, en junio de 2013, el MOP modificó sustancialmente la
posición jurídica que mantuvo desde el año 2004, en relación a la alternativa
de expropiación. De esta manera, se confirma que el incumplimiento de la
medida contenida en la RCA se ha debido a una falta de diligencia por parte
del MOP. En las actuales condiciones y de acuerdo al pronunciamiento
emitido por su fiscal nacional (s), la medida se puede cumplir implementando
la tercera modalidad propuesta el año 2002, no pudiendo, por esta razón,
alegarse hoy 'imposibilidad objetiva' para cumplir.
Quincuagésimo sexto: que, de acuerdo a lo señalado en los considerandos

precedentes, este tribunal concluye que no existe ilegalidad por parte de la
SMA, al imputar al MOP el incumplimiento a la medida de compensación
921
contenida en la RCA. Es evidente que las circunstancias alegadas por el
MOP como posibles causales eximentes de responsabilidad administrativa no
son tales. Se trata de circunstancias que efectivamente acaecieron, y de ahí
su carácter de objetivas, pero que en ningún caso pueden excluir la
negligencia con que actuó el titular del proyecto1101".
Por otro lado, en materia eléctrica se ha señalado que es carga del regulado
acreditar, ante la existencia de instalaciones precarias de su responsabilidad,
que el inadecuado servicio es producto de otra circunstancia ajena a su
responsabilidad:
"Cuarto: Que, la fiscalización en terreno realizada por fiscalizadores de la

SEC, a raíz de un reclamo formulado a la máxima autoridad regional por
usuarios de la concesionaria relativos a la mala calidad del servicio, dio
cuenta del pésimo estado de las instalaciones, de tal modo que, en base al
principio de la normalidad, ante la duda planteada por la reclamante respecto
a si el origen de los problemas en el suministro se debían a instalaciones
precarias o a uso de energía eléctrica por terceros, debe preferirse la primera
alternativa, por ser la más probable, considerando que si la instalación es
precaria, mal podría otorgar un suministro de buena calidad. Además, optar
por la segunda alternativa equivaldría a eximir al reclamante de la carga de
acreditar y precisar con detalle cuáles serían esas intervenciones, y de qué
modo producirían tales efectos en el suministro, lo que no ha cumplido,
limitándose a invocar intervención de terceros en forma genérica, sin que sea
posible trasladar esa carga a la SEC, como plantea en su libelo, ya que la
obligación de mantener la calidad del suministro recae primeramente sobre
quien lo presta, y no sobre quien lo fiscaliza. De este modo, no se vulneró el
principio de inocencia invocado por la parte recurrente y más aún, en sus
descargos en sede administrativa, no fue cuestionada tal circunstancia y
como prueba, se entregó plan de mantenimiento1102".

1102 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valdivia, rol Nº 1088-2015.
922
Finalmente, destaca el "Caso SQM con Seremi de Salud" donde se diferencia
la carga de la prueba en sede administrativa y judicial:
"Décimo: Que, a mayor abundamiento, el artículo 1698 del Código Civil no

resulta aplicable a la reclamación de autos. Esta disposición establece que
'incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta'.
En los hechos no se trataba de probar la existencia de una obligación ni su
extinción, sino la infracción de una medida o estándar sanitarios.
La carga de la prueba de las infracciones sanitarias está sujeta a un sistema

diferenciado. En sede administrativa, ella corresponde a la administración. No
es sin embargo una carga exigente: 'el testimonio de dos personas contestes
en el hecho y en sus circunstancias esenciales' o el acta que levante el
funcionario competente que compruebe la infracción resultan suficientes para
acreditarla, sin perjuicio de que también pueda probarse por otras vías. En
sede judicial se invierte la carga de la prueba, según se sigue de lo dispuesto
en el inciso segundo del artículo 171 del Código Sanitario: es a quien reclama
contra la sanción administrativa a quien toca probar que no incurrió en
infracción. En consecuencia, tampoco ha incurrido en error la sentencia
impugnada al afirmar que 'no es posible tener por desvirtuados los hechos
constatados por el órgano administrativo'. Dicha afirmación corresponde a la
correcta aplicación del artículo 171 del Código Sanitario1103".
Cuestión que se profundiza en el "Caso Montaner con SVS", donde se

señala:
"Decimosexto: Que la respuesta a la tercera interrogante, exige hacer una

consideración relativa a la naturaleza jurídica de la Resolución Nº 404 2010,
que impuso al reclamante la sanción.
Como bien es sabido, y lo ha establecido en forma reiterada esta Corte, la

mencionada Resolución es un acto administrativo, y en tal carácter goza de
923
la presunción de legalidad establecida en el artículo 3º de la Ley Nº 19.880
de Bases de los Procedimientos Administrativos.
Se deriva de lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 47 del Código

Civil, que el peso de la prueba para desvirtuar tal presunción recae, en este
caso, sobre el reclamante y no sobre la SVS.
La misma norma sobre carga de la prueba debe aplicarse en relación a la

presunción contenida en el artículo 166 inciso 1º letra d) de la ley Nº 18.045.
En el caso de autos, conforme a los hechos establecidos en la causa,

ninguna de las dos presunciones antes mencionadas han sido
desvirtuadas1104".
Lo anterior ha sido ratificado en el "Caso Transnet con SEC", en el que

señala:
"Quinto: Que en cuanto dice relación con la prueba rendida en estos autos el
tribunal tiene presente que el recurso incoado de ilegalidad no corresponde al
recurso común de apelación, a propósito del cual existe la facultad para esta
Corte para revisar y modificar los hechos que vienen asentados; éste en
cambio como su nombre lo indica tiene por objeto especial exclusivo apreciar
y determinar si la actuación del ente recurrido se encuentra ajustada a la
juridicidad que le es propia.
Sexto: Que, en este sentido, la prueba que ha sido rendida por la recurrente
en esta sede, debidamente apreciada, carece de valor suficiente para
desvirtuar la legalidad con que ha actuado la autoridad recurrida al establecer
los cargos y aplicar las sanciones correspondientes, bastando para ello tener
en consideración que los documentos relacionados en el razonamiento
primero, o emanan de la propia empresa reclamante, o de terceros, y no
guardan relación directa con los hechos investigados1105".

924
Asimismo, la jurisprudencia comparada ha señalado que las defensas del
presunto infractor serán de su cargo acreditarlas, por los medios de prueba que
franquea la ley:
"En el presente caso, habiendo existido actividad probatoria de cargo sobre

los hechos que se le imputaban a la mercantil ahora recurrente, era a ella a
quien competía proporcionar a los órganos administrativos que han
intervenido en la sustanciación del expediente un principio de prueba, por
mínimo que fuera, que permitiera hacerles pensar que la infracción de la
norma no le era reprochable. Sin embargo, aquélla se limitó a aducir que
ignoraba que las características del producto no se correspondían con las
homologadas, aludiendo a unos análisis previos que ella misma habría
efectuado, pero de los que no suministró acreditación alguna. Por
consiguiente, no puede compartirse la tesis de la recurrente, quien pretende
que con la sola expresión de esta ignorancia de la diferencia de calidad y de
su falta de voluntad de defraudar, la acreditada desatención de las normas de
calidad no se tradujera en la imposición de sanción alguna al no serle
imputable en aplicación analógica de las causas de exención de la
responsabilidad sancionadora previstas en el inciso final del art. 20.4 a) de la
ley Nº 11/19711106".
1106 STC español, 129/2003. Asimismo: "El derecho a la presunción de inocencia hace recaer
la carga de la prueba incriminatoria sobre la Administración sancionadora, no existiendo carga
del administrado sobre la prueba de inocencia, que aparece directamente presumida por la
Constitución. Ahora bien, el hecho de que la presunción de inocencia lo sea 'iuris tantum'
posibilita naturalmente que la Administración pueda desvirtuar su eficacia mediante la práctica
de una actividad probatoria de cargo rodeada de todas las garantías. De este modo, si bien es
cierto que la falta de prueba de cargo perjudica a la Administración, no lo es menos que, una
vez obtenida ésta, la falta de prueba de descargo perjudicará al administrado sujeto al
expediente sancionador. Pero es perfectamente posible que pueda evidenciarse dicha
culpabilidad y, ello no obstante, por la concurrencia de circunstancias eximentes de la
responsabilidad, se vea el administrado en la tesitura de tener que afrontar la carga de la
prueba de tales circunstancias si no quiere ser sancionado. En estos casos, a fin de evitarse la
sanción pese a que la presunción de inocencia haya conseguido ser desvirtuada,
corresponderá al administrado la carga de acreditar aquéllos elementos de descargo que, por
no haber sido apreciados de oficio, conlleven una declaración de no exigencia de
responsabilidad administrativa. Lo que en cualquier caso no constituye un atentado al derecho
a la presunción de inocencia, en relación con la carga de la prueba del inculpado de los
elementos tendentes a su exculpación, es el hecho de tener este último que someterse o
925
Lo anterior también ha sido ratificado por la doctrina que ha indicado:
"[...] la prueba de una causa de justificación, o de exclusión de la culpabilidad

(causas de disculpa o de exclusión de la culpabilidad en sentido estricto)
recae sobre quien lo alega1107".
"En nuestra opinión, puede afirmarse con carácter general que la carga de
probar las eximentes pesa sobre el imputado, es decir, que la presunción de
inocencia no cubre los hechos excluyentes o extintivos.
Ahora bien, esto no impide que, en determinados casos, la Administración se

vea en la tesitura de tener que verificar la inexistencia de una eximente en la
medida en que los indicios que tenga sobre su posible concurrencia en un
supuesto concreto convierten a la prueba de cargo en insuficiente y le
impiden sancionar. Es decir, puede que la carga formal de probar la
inexistencia de una circunstancia excluyente o extintiva corresponda a la
Administración porque sea ella la parte perjudicada por la falta de prueba de
tal circunstancia1108".
"Ahora bien, el hecho de la presunción de inocencia sea susceptible de ser

desvirtuada mediante la correspondiente prueba de cargo, rodeada de todas
las garantías, hace que dicha presunción lo sea iuris tantum; de modo que,
en presencia de prueba de cargo legítima y suficiente, queda desvirtuada la
soportar la práctica de determinas pericias encaminadas a averiguar elementos de hecho

determinantes para el enjuiciamiento de la conducta objeto del procedimiento [...].
La doctrina expuesta implica pues, que recaiga sobre la Administración la carga de la prueba
de acreditar la falta de ingreso en plazo (elemento objetivo de la infracción) y es a la parte
recurrente a la que le correspondía haber acreditado que dicha omisión se justificaba por
alguna causa de exclusión de la culpabilidad, lo que en el presente caso no ha tenido lugar,
toda vez que, como se ha dicho, no estamos ante un supuesto en que la discrepancia entre el
sujeto pasivo y la Administración se deba a una diferente interpretación de las normas jurídicas
de aplicación, de modo que la realizada por el primero pueda considerarse razonable, a efectos
de exonerarle de responsabilidad". Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2004
(rec. 11.282/1998).

1108 ALARCÓN, Lucía (2007), p. 398.
926
referida presunción y, por ende, queda legitimada la irrogación al inculpado
de la correspondiente sanción administrativa.
Por ello, si es bien cierto que la falta de prueba de cargo perjudica única y
exclusivamente a la administración, no lo es menos que, una vez obtenida
esa prueba incriminatoria, la falta de prueba exculpatoria o de descargo,
obviamente, perjudicará al administrativo sujeto al expediente
sancionador1109".
No obstante, cabe tener presente tres cuestiones. En primer término, durante

el último tiempo la jurisprudencia ha aplicado la teoría de la culpa infraccional,
es decir, en la cual basta acreditar la infracción o mera
inobservancia de la norma para dar por establecida la culpa. De este modo,
acreditado el incumplimiento normativo, la carga de la prueba le corresponderá
inmediatamente al presunto infractor, ya sea por vía de justificación,
exculpación o extinción de responsabilidad1110.
En segundo término, la carga de la prueba de la prescripción, que es una

causal de extinción de responsabilidad administrativa, le corresponde a la
autoridad pública. En efecto, la prescripción de las sanciones administrativas
debe ser declarada de oficio por el órgano sancionador. De este modo, le
corresponde a la autoridad administrativa determinar la procedencia o no de la
prescripción, no siendo carga del imputado acreditar su existencia.
Al respecto, la jurisprudencia administrativa de la Contraloría ha señalado:
"Ahora bien, acorde con lo indicado en el artículo 102 del Código Penal, la
jurisprudencia administrativa de esta entidad fiscalizadora, contenida, entre
otros, en los dictámenes Nºs. 34.407, de 2008, y 29.603, de 2009, ha
precisado que los organismos de la Administración del Estado no sólo
pueden, sino que deben declarar de oficio la prescripción de esta clase de
acciones, dictando al efecto el acto administrativo que corresponda, en todos
1109
GARBERÍ, José y BUITRÓN, Guadalupe (2016), p. 1150.
1110
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 24245-2014. Asimismo, sentencias de la
Excma. Corte Suprema, roles Nº 24233-2014, Nº 24262-2014, Nº 1498-2013.
927
aquellos casos en que concurran los presupuestos que la configuran, como
ha sucedido en la especie1111".
Finalmente, en relación con la autoridad administrativa independiente que

tenga la carga de la prueba de acreditar las infracciones administrativas, es
decir, comprobar la ocurrencia de los hechos, su investigación no sólo debe
apuntar a la determinación del hecho ilícito investigado, como único y exclusivo
fin del mismo, sino que el órgano también debe, con igual celo, ejercer sus
atribuciones con miras a establecer los hechos que acrediten la inocencia del
mismo. Al respecto, la Contraloría ha señalado:
"Que el procedimiento investigativo y sancionatorio a cargo de la Dirección

General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante no sólo debe apuntar a
la determinación del hecho ilícito investigado, como único y exclusivo fin del
mismo, sino que el órgano instructor también debe, con igual celo, ejercer
sus atribuciones con miras a establecer los hechos que determinen la
participación del supuesto infractor y los que acrediten la inocencia del
mismo, de modo tal que la consideración de todos estos fines lo orienten en
el rechazo o admisión de la prueba ofrecida por el interesado1112".
10. Valoración de la prueba
10.1. Concepto
La apreciación o valoración de la prueba es el proceso intelectual por el que

el juez o la autoridad administrativa dan valor, asignan mérito, a la fuerza
1111 Dictamen Nº 15.335/2011.

1112 Dictamen Nº 39.348/2007.
928
persuasiva que se desprende del trabajo de acreditación y verificación
acaecido1113.
Por lo tanto, en la apreciación de la prueba, el juez está frente al problema de

justificación del razonamiento inductivo, teniendo como objetivo la averiguación
de la verdad a partir de los elementos del juicio sin olvidar el mensaje político
que refleja su decisión, que incentiva el cumplimiento o no de las normas.
En las reglas del procedimiento administrativo sancionador, podemos

distinguir dos reglas: la apreciación en conciencia y la sana crítica. La
apreciación de la prueba en conciencia o el llamado "sistema de persuasión
racional"1114, como lo identifica el reconocido Profesor Daniel Peñailillo, se
deben, fundamentar las conclusiones de la convicción a la que se ha arribado,
pero no queda sujeto a la tasación legal previa. Así, requiere que el medio
probatorio produzca certeza en la esfera íntima del juez y éste exprese tales
circunstancias1115.
Por otro lado, está la sana crítica que dispone de un régimen intermedio de
valoración de la prueba, estando en un extremo la prueba legal o tasada que
aplica nuestro Código de Procedimiento Civil 1116y el de la libre o íntima
convicción1117. Justamente, la sana crítica es la tendencia más reciente sobre
las normas de apreciación de la prueba en materia administrativa
sancionadora. La sana crítica en cuanto a modalidad de valoración y
ponderación de un medio de prueba, se dirige a precisar su eficacia,
pertinencia, fuerza y cuánto pueda producir fe en el órgano sancionador,
1113 Cfr. TAVOLARI, Raúl (2000), p. 282.

1114 Cfr. PEÑAILILLO, Daniel (1989).
1116 Por ejemplo, el CPC chileno en su artículo 384 señala "los tribunales apreciarán la fuerza
probatoria de las declaraciones de los testigos conforme las siguientes reglas [...]".
1117 "Como es sabido, en cuanto a la ponderación de la prueba existe el sistema de la prueba
legal o tasada, en que la ley asigna o fija el valor individual de cada medio de prueba y su
apreciación comparativa, y el de libre convicción o íntimo convencimiento, en que se le entrega
al juez facultades amplias para apreciar, determinar los hechos, sin estar obligado a señalar
expresamente los motivos de su decisión. En un plano intermedio se encuentra la sana crítica,
en que se le confiere al juez la facultad de valorar los medios de prueba establecidos por la ley
de acuerdo con el conocimiento exacto y reflexivo que otorga la razón y la experiencia".
Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 3210-2011.
929
respecto de su contribución al establecimiento de la verdad de los hechos
controvertidos1118. Sobre la sana crítica se ha señalado:
"[...] lo que informa o inspira la sana crítica es la racionalidad. La apreciación

o persuasión en este sistema debe ser racional, lo que la diferencia
totalmente del convencimiento que resulta del sentimentalismo, de la
emotividad, de la impresión1119".
La sana crítica debe considerar en su análisis tres normas, que son los
principios de la lógica, la máxima de la experiencia y los conocimientos
científicamente afianzados. Sobre las normas, ha señalado la doctrina:
"[...] la sana crítica supone al menos los siguientes elementos para producir
un razonamiento aceptable: razones lógicas, científicas, técnicas y de
experiencia. ¿Qué significa cada una de ellas? Las científicas se refieren a
las que una determinada ciencia o arte acepta como intersubjetivamente
válidas o compulsivamente obligatorias dentro de su área. Se obtienen
típicamente de informes periciales o de expertos en un área determinada.
Las técnicas se emparentan con las científicas y prácticamente son lo mismo.
Se trata de razones que se apoyan en el conocimiento de personas
conocedoras de alguna materia, aunque ésta no sea ciencia en sentido
estricto (un curador de arte, por ejemplo). Las de experiencia, se refieren a
aquellas que pertenecen al acervo o conocimiento común de personas
normales, incluyendo las leyes de la naturaleza. Las razones jurídicas se
refieren a la cita de normas legales, de principios o doctrinas generalmente
aceptadas por la comunidad legal, en la medida que sean aplicables a lo que
se discute. Finalmente, queda por averiguar qué se entiende por razones
lógicas".1120
"[...] las reglas del correcto entendimiento humano; contingentes y variables

con relación a la experiencia del tiempo y del lugar, pero estables y
1118 Cfr. Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Talca, rol Nº 801-2015.

1119 GONZÁLEZ CASTILLO, Joel (2006), p. 100.
1120 LASO CORDERO, Jaime (2009), p. 144.
930
permanentes en cuanto a los principios lógicos en que debe apoyarse la
sentencia"1121.
En este mismo sentido, ha señalado la jurisprudencia:
"La sana crítica está referida a la valoración y ponderación de la prueba, esto

es, la actividad encaminada a considerar los medios probatorios tanto
aisladamente como mediante una valoración de conjunto para extraer las
conclusiones pertinentes en cuanto a los hechos y fijar la forma en que éstos
sucedieron. En la consideración de ambos aspectos se debe tener presente
las leyes de la lógica, la experiencia y los conocimientos científicamente
afianzados en la comunidad en un momento determinado, por lo que son
variables en el tiempo y en el espacio, pero estables en el pensamiento
humano y la razón. Éste es el contenido de la sana crítica o su núcleo
medular; son los aspectos que no pueden ser desatendidos1122".
En otras palabras, la "sana crítica", como señala Jaime Laso Cordero, es un

sistema de valoración libre de la prueba, pues el juez no está constreñido por
reglas rígidas o petrificadas que le dicen de manera ex ante cuál es el valor que
debe dar a cada medio probatorio, pero tampoco decide únicamente en base a
los dictámenes de su fuero interno1123.
Ambos sistemas, sana crítica y apreciación en conciencia, exigen a la

autoridad administrativa fundar y motivar su decisión, ya sea en las reglas y
argumentos de la apreciación en conciencia o en el análisis de sana crítica,
porque, bajo todo evento, el acto administrativo debe cumplir con su estándar
de motivación y fundamentación, en este sentido ha señalado la Contraloría, la
Corte Suprema y un antiguo fallo de la Comisión Resolutoria:
"[...] la circunstancia de que la autoridad administrativa pueda apreciar en

conciencia el mérito probatorio de los medios de prueba producidos en un
procedimiento administrativo, no significa, tal como lo precisa la doctrina, que
1121 COUTURE, Eduardo (1957), p. 93.

1123 Cfr. LASO CORDERO, Jaime (2009).
931
no deba quedar consignado en el acto decisorio los antecedentes o
razonamientos que han conducido a la autoridad a dar por establecidos los
hechos respectivos, toda vez que lo contrario importaría confundir la
discrecionalidad que concede el ordenamiento jurídico con la arbitrariedad.
Además, y atendido que los actos administrativos terminales deben

necesariamente ser fundados, conforme se prescribe en el inciso cuarto del
artículo 41 de la referida ley Nº 19.880, corresponde a la autoridad que los
dicta señalar de qué manera llegó a la convicción de la veracidad de los
hechos que se dan por acreditados, para lo cual deberá ponderar
debidamente todos los medios de prueba que se hayan hecho valer y
aquellos de que disponga1124".
"Por otro lado, aunque como se ha sostenido la estimación valorativa de las

pruebas y las conclusiones fácticas de la sentencia son inatacables, esto no
la libera del control del proceso lógico que debe seguir el juez en su
razonamiento, precisamente a fin de custodiar la aplicación de las reglas de
la lógica y de la experiencia en la fundamentación. No debe olvidarse que el
órgano jurisdiccional debe observar la garantía de la motivación, en cuya
virtud se da al juez libertad de apreciación, pero, al mismo tiempo, se le
obliga a correlacionar lógicamente los argumentos, demostrando su
conclusión, para prevenir la arbitrariedad. La motivación lógica debe ser
coherente, es decir, debe basarse en razonamientos armónicos entre sí, que
no contradigan los principios de identidad, de contradicción y tercero
excluido. Además, la motivación debe respetar el principio de razón
suficiente, para lo cual el razonamiento debe constituirse mediante
inferencias razonables deducidas de las pruebas y de la sucesión de
conclusiones que en su virtud se vayan determinando, satisfaciendo así las
exigencias de ser concordante, verdadera y suficiente1125".
"Que sobre el particular, esta Comisión debe expresar, en primer término,

que si bien el artículo 18 letra K del referido cuerpo legal la autoriza para
1124 Dictamen Nº 62.113/2006.

932
apreciar en conciencia los antecedentes y la prueba rendida en los procesos
sometidos a su conocimiento y resolución, como asimismo, para fallar de
igual manera, vale decir, sin sujeción a las normas reguladoras de la prueba
legal, las sentencias que este Tribunal dicte en el ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales, de acuerdo con esta misma disposición, deben ser fundadas,
por lo que en la especie corresponde que esta Comisión pondere
prudencialmente el mérito de los antecedentes, para los efectos de
determinar la efectividad de las conductas atribuidas a los recurrentes y el
grado de responsabilidad que les incumbe en los hechos materia de las
acusaciones1126".
De este modo, bajo ningún evento las afirmaciones o ponderaciones que

ejecute la autoridad administrativa podrán resultar de la arbitrariedad o el
capricho, porque el deber de motivación, que se le exige a ambas valoraciones
de prueba, es un medio idóneo para ejecutar la interdicción de arbitrariedad. Lo
anterior ha sido ratificado, también por la Corte Suprema:
"La explicitación en la aplicación de estos parámetros de la sana crítica

permite el examen de las partes y los ciudadanos en general, como el control
que eventualmente pudieran llegar a efectuar los tribunales superiores a
través del sistema recursivo que el procedimiento contemple. Por lo mismo,
la inobservancia o transgresión de aquéllos puede dar origen a la
interposición de los recursos que prevé el legislador y controlable mediante el
recurso de casación, puesto que al no cumplir con las reglas de la sana
crítica se vulnera la ley1127".
Lo anterior, ha sido ratificado por la jurisprudencia que ha establecido que, en

un sistema de ponderación sustentado en la sana crítica, omitir las máximas de
la experiencia y las reglas de la lógica, para determinar los hechos constitutivos
de la infracción y la sanción aplicable, hace ilegal la resolución administrativa.
1126 Comisión Resolutoria, resolución Nº 545/99 CR, Distribuidores de Combustibles contra

Copec.
933
De este modo, no fundar las resoluciones con valoraciones de prueba justifica
su invalidación:
"Que, para la decisión respecto la multa es procedente considerar lo

dispuesto en el artículo 72 inciso 2º de la citada ley, dispone que la prueba se
debe ponderar de acuerdo a las reglas de la sana crítica.
La sana crítica como se ha dicho reiteradamente por la jurisprudencia, en

cuanto a modalidad de valoración y ponderación de un medio de prueba, se
dirige a precisar su eficacia, pertinencia, fuerza y cuanto pueda producir fe en
el juzgador respecto de su contribución al establecimiento de la verdad de los
hechos controvertidos.
Es dable en consecuencia aceptar los argumentos de la reclamante que la

decisión reclamada no se hace mención a las máximas de la experiencia y de
lógica para que su representada sea sancionada como ocurrió, sin considerar
ninguna atenuante1128".
"Octavo: Que como se puede observar, tanto de la resolución exenta

Nº 2.014, de 17 de abril de 2014, como de la resolución exenta Nº 001353 de
17 de junio del año en curso, que acogió parcialmente la reclamación
rebajando la multa de 606 UTM a 60 UTM, no existe ninguna referencia y
análisis de medio probatorio alguno que le permitiere en determinar la
intención positiva o dolo de parte de la recurrente para haber alterado el
registro de la asistencia de los alumnos con el propósito de obtener una
subvención mayor a la que le correspondía, por ende, en opinión de esta
Corte, no se logró acreditar el cargo imputado al respecto, y desvanecer el
principio de inocencia que lo ampara. Por dicho cargo, en consecuencia,
debe ser sobreseído sin perjuicio de reintegrar lo percibido
erróneamente1129".
1128 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Talca, rol Nº 801-2015. Confirmada por
934
Lo anterior, también afecta a las sentencias judiciales:
"Tercero: Que, en primer término debe señalarse que indisolublemente unido

al sistema de valoración de la prueba se encuentra el principio de
fundamentación de la sentencia, de acuerdo al cual el juez debe reproducir
en la resolución su razonamiento, ajustado a los parámetros del sistema de
valoración de la prueba que lo determinen, de esta forma cualquier persona
que tenga frente a sí la sentencia se encuentra en posición de comprender el
camino que recorrió el tribunal para llegar a la decisión del conflicto dando
lugar o rechazando la demanda interpuesta, ello excluye la vieja práctica de
efectuar una relación formal de los antecedentes, sin detenerse en el análisis
de ellos. La fundamentación de la sentencia compromete la responsabilidad
del juez, quien cumple un rol social trascendental, puesto que sus
resoluciones dan una señal clara a la sociedad respecto a la ponderación de
los distintos bienes jurídicos; a la vez permite a la sociedad controlar la
actividad del juez, expresada en su razonamiento, no sólo formal sino que
sustancial. Esta forma de entender lo que implica la fundamentación de la
sentencia se conoce como principio socializador y refleja una de las facetas
de la responsabilidad del Estado en el ejercicio de la soberanía.
A este respecto la doctrina ha señalado 'la fundamentación y motivación de

las decisiones judiciales relevantes, especialmente de la sentencia definitiva,
además de constituir una garantía del derecho a un debido proceso, es un
aporte de racionalidad en el proceso intelectual de valoración de la prueba,
de interpretación jurídica de las normas y de aplicación de las mismas al caso
concreto, alejando el arbitrio o la mera subjetividad.
Las personas tienen derecho a conocer las razones de las decisiones

judiciales, y el enlace de ellas con la ley y el sistema de fuentes del derecho
aplicable. Además, en su desarrollo implica también el derecho a una
sentencia razonable y congruente. No será razonable una decisión que
contiene contradicciones internas o errores lógicos, y será incongruente
cuando implica un pronunciamiento sobre temas o materias no debatidas en
el proceso, sobre las cuales no se ha producido la necesaria contradicción
935
entre las partes'. (Rodrigo Cerda San Martín. Valoración de la prueba sana
crítica, p. 107).
Cuarto: Que respecto al sistema de valoración de la prueba de la sana crítica,

Couture indica 'tratando de fijar esta idea en una definición, diríamos: las
reglas de la sana crítica, son reglas del correcto entendimiento bueno;
contingentes y variables con relación a la experiencia del tiempo y del lugar:
pero estables y permanentes en cuanto a los principios lógicos en que debe
apoyarse la sentencia'. (Eduardo Couture. Estudios de Derecho Procesal
Civil, volumen 2, p. 148).
Quinto: Que, de acuerdo a lo expresado en los considerandos precedentes

puede advertirse claramente que la sentencia apelada, no contiene un
análisis de la prueba rendida, como tampoco los razonamientos en base a los
cuales da por establecidos los hechos en razón de los cuales aplica una
sanción, así las cosas no sólo infringe el sistema de valoración de la prueba
que rige la materia, sino que atenta contra uno de los principios básicos del
debido proceso, como es la fundamentación de la sentencia1130".
En efecto, la jurisprudencia es clara en exigir la fundamentación de los

criterios de la sana crítica, a saber, las leyes de la lógica, la experiencia y los
conocimientos científicamente afianzados, como un mecanismo de control de
las partes y los ciudadanos en general, como el control que eventualmente
pudieran llegar a efectuar los tribunales superiores. En este sentido, se ha
señalado en el "Caso Aguas Altiplano con Dirección General de Aguas":
"La sana crítica está referida a la valoración y ponderación de la prueba, esto

es, la actividad encaminada a considerar los medios probatorios tanto
aisladamente como mediante una valoración de conjunto para extraer las
conclusiones pertinentes en cuanto a los hechos y fijar la forma en que éstos
sucedieron. En la ponderación de ambos aspectos se deben tener presente
las leyes de la lógica, la experiencia y los conocimientos científicamente
afianzados en la comunidad en un momento determinado, por lo que son
1130 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Copiapó, rol Nº 40-2015.
936
variables en el tiempo y en el espacio, pero estables en el pensamiento
humano y la razón. Éste es el contenido de la sana crítica o su núcleo
medular; son los aspectos que no pueden ser desatendidos. La explicitación
en la aplicación de estos parámetros de la sana crítica permite el examen de
las partes y los ciudadanos en general, como el control que eventualmente
pudieran llegar a efectuar los tribunales superiores a través del sistema
recursivo que el procedimiento contemple. Por lo mismo, la inobservancia o
transgresión de aquéllos puede dar origen a la interposición de los recursos
que prevé el legislador [...]".1131
Finalmente, señalar que ambos sistemas de valoración en el derecho

administrativo sancionador, exigen como estándar de prueba el sistema de
prevalencia o preponderancia, es decir, un estándar de prueba inferior al
sistema penal, que exige el de más allá de toda duda razonable1132.
En efecto, el derecho administrativo sancionador, si bien comparte con el

derecho penal que ambas son potestades del ius puniendi estatal, el primero
no tiene sanciones de la gravedad del derecho penal —privación de libertad—
y no castiga infracciones de la gravedad del derecho penal. Asimismo, el
derecho administrativo sancionador tiene por fundamento disminuir los riesgos
que generan determinadas actividades, que incitan al gobierno a regularlas. En
este sentido, se ha señalado que la privación de libertad no puede ser una
sanción administrativa o un apremio administrativo fijado por la autoridad:
"Vigésimo quinto: Que la disposición que se analiza también infringe el

debido proceso, toda vez que, como se desprende de las motivaciones
anteriores, por una parte, se está en presencia de una pena que, aunque
dispuesta como apremio, supone la privación de libertad, sin que exista un
proceso jurisdiccional en el que tenga lugar el principio de bilateralidad de la

1132 Lo anterior no es compartido por Iván Aróstica, que señala: "Mientras que las sanciones
administrativas son de aquella primera clase: en ausencia de una ley que rebaje el estándar de
seguridad probatoria a un nivel inferior al de certeza completa, éstas únicamente pueden
imponerse cuando convergen a demostrar la veracidad material del hecho reprochado como
infracción a lo menos dos pruebas enteramente fidedignas y exactas, sin que concurra a
desacreditarlo ninguna otra evidencia en contrario". ARÓSTICA, Iván (2012), p. 247.
937
audiencia ante un tercero imparcial y, por consiguiente, en que se haya
respetado el derecho de defensa de quien será objeto de una limitación a su
libertad. Y, por otra parte, esta clase de coactividad estatal exige que la
respuesta del Estado emane de una sentencia judicial que cause ejecutoria,
dictada de conformidad al mérito de un justo y racional procedimiento,
debidamente tramitado, tal como exige perentoriamente el artículo 19, Nº 3º,
inciso quinto de la Constitución Política de la República1133".
El sistema de prevalencia o preponderancia es aquel que permite sancionar

cuando es más probable o verosímil la culpabilidad, por sobre la inocencia. Al
respecto, la doctrina ha señalado:
"El primero de ellos es el sistema de prevalencia o preponderancia (también

llamado en el derecho Anglosajón como preponderance of evidence,
preponderance of probability o greater weight of evidence). Según éste, una
hipótesis fáctica resultará aceptable o probada cuando sea más probable o
verosímil que cualquiera de las hipótesis alternativas sobre el mismo hecho.
Su manifestación y utilización más concreta se verifica en materia procesal
civil y, en palabras de Taruffo, sus premisas principales son: (a) Que se
conciba la decisión del juez sobre los hechos como el resultado final de
elecciones en torno a varias hipótesis posibles relativas a la reconstrucción
de cada hecho de la causa; (b) Que estas elecciones se conciban como si
fueran guiadas por criterios de racionalidad; (c) Que se considere racional la
elección que toma como 'verdadera' la hipótesis sobre hechos que resulta
mejor fundada y justificada por las pruebas respecto a cualquier otra
hipótesis; (d) Que se utilice, como clave de lectura del problema de la
valoración de las pruebas, no un concepto genérico de probabilidad como
mera no certeza, sino un concepto específico de probabilidad como grado de
confirmación de la veracidad de un enunciado, sobre la base de los
elementos de confirmación disponibles1134".
1133 STC Nº 1518.

1134 BELTRÁN CALFURRAPA, Ramón (2012), p. 460.
938
De este modo, consideramos que es más adecuado aplicar el estándar
señalado, considerando las profundas diferencias que existen entre el derecho
administrativo sancionador, y el derecho penal tanto en sus aspectos
sustantivos como adjetivos, que se han tratado latamente en el presente libro.
La regla general sobre la valoración de la prueba se encuentra en el inciso

primero del artículo 1º de la LBPA, que señala que la prueba se apreciará en
conciencia.
Por otro lado, hay diversos procedimientos administrativos sancionadores

que fijan como regla de valoración de la prueba la sana crítica, así por ejemplo,
la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, el D.L. Nº 211,
que establece normas sobre Libre Competencia, el Decreto Ley Nº 3.538 que
Crea a la Superintendencia de Valores y Seguros, la Ley Nº 19.913 que Crea la
Unidad de Análisis Financiero, la Ley Nº 18.575 sobre el Servicio Agrícola y
Ganadero, la Ley Nº 20.585, que Crea la Superintendencia de Seguridad
Social, la Ley Nº 20.529 de la Superintendencia de Educación, entre otros,
cuerpos normativos, como el Código Procesal Penal y la Ley Nº 19.968, sobre
Tribunales de Familia.
11. Control de la resolución que acepta o rechaza prueba
Sin perjuicio de analizar en detalle las materias relativas al control,

administrativo o jurisdiccional, de las resoluciones del procedimiento
administrativo, cabe analizar, de manera somera, atendida su relevancia, la
posibilidad de impugnar una resolución que rechace la solicitud de prueba o la
prueba aportada por los interesados en el procedimiento sancionador.
939
En primer término, cabe recordar que la LBPA en su artículo 15 señala que
las resoluciones de mero trámite sólo serán impugnables cuando causen
indefensión o la imposibilidad de continuar el procedimiento.
Las resoluciones que nieguen un término probatorio, las que rechacen

solicitudes de medidas o diligencias probatorias o las que nieguen agregar
nuevas medidas y diligencias luego de un probatorio ya vencido —ampliación
del término probatorio— son resoluciones de mero trámite. En razón de lo
anterior, cabe analizar en cada uno de los casos si estamos en alguna de las
causales de impugnabilidad.
Primero, la resolución que niegue un término probatorio puede darse en

diversas circunstancias:
— La autoridad niega el término probatorio o prácticar diligencias y medidas,

y no existen descargos del presunto infractor: no produce indefensión en tanto
no existen hechos controvertidos por el presunto infractor, no procede un
control administrativo o jurisdiccional;
— La autoridad niega el término probatorio y existen descargos del presunto

infractor: produce indefensión en tanto existen hechos controvertidos por el
presunto infractor, debiendo proceder un control administrativo o jurisdiccional;
Segundo, existiendo un término probatorio, la autoridad sancionadora niega

todo o parte de las medidas o diligencias probatorias, con o sin debida
motivación. Es decir:
— La autoridad niega todas las medidas o diligencias probatorias sin cumplir

el estándar de motivación: produce indefensión, debiendo proceder el control
administrativo o jurisdiccional;
— La autoridad administrativa niega todas las medidas o diligencias

probatorias cumpliendo el estándar de motivación, de pertinencia y
conducencia: no produce indefensión, no procede un control administrativo o
jurisdiccional.
940
Tercero, vencido un término probatorio, la autoridad rechaza sin argumentos,
salvo el vencimiento del plazo, nuevas pruebas debidamente fundadas en las
razones esgrimidas en el capítulo sobre ampliación de plazo, es decir, que son
relevantes o se desconocían, entre otras razones; hace procedente el control
administrativo y jurisdiccional por indefensión del presunto infractor.
Sobre la materia, la doctrina ha señalado:
"Ahora bien, a falta de regulación expresa, partiendo de su naturaleza de acto

de trámite, hay que estar a lo dispuesto en los arts. 107.1, párrafo primero, de
la LRJPAC y 25.1 de la LJCA, que sólo admiten recursos contra los llamados
actos de trámite cualificados, esto es, cuando produzcan indefensión o
perjuicio irreparable a derechos intereses legítimo [...]. La inadmisión de
prueba propuesta en el ámbito sancionador puede originar dos de estas
situaciones. De un lado, es posible que cause indefensión al imputado. De
otro, puede decidir indirectamente el sentido de la resolución si la denegación
le priva de una prueba que puede fundamentar su inocencia; más aún si en la
denegación de prueba late el rechazo de una alegación que el imputado
considera esencial (por ejemplo, se rechaza por impertinente la prueba
dirigida a probar un estado de necesidad porque se parte de que, en ningún
caso, se admitirá tal eximente). En tales supuestos, el acto de inadmisión es
autónomamente recurrible. Surgen, empero, problemas para determinar el
recurso aplicable. Es casi inimaginable que el instructor sea un órgano que
agote la vía administrativa por lo que, en principio, procederá recurso de
alzada y posterior contencioso-administrativo, salvo que se interponga
directamente el recurso especial de protección de los derechos
fundamentales de la persona. Lo cierto es que el recurso de alzada puede
resultar muy inadecuado para este concreto caso. Por ello, parece
aconsejable que las leyes establezcan alguna vía específica de modo similar
a como lo ha hecho la LPSPV1135".
Por otro lado, la jurisprudencia ha señalado que no procede impugnar la

resolución que rechaza prueba por ser un acto de mero trámite que no cumple
1135 ALARCÓN, Lucía (2007), pp. 126-127.
941
las condiciones de producir indefensión y poner término al procedimiento. Así,
en el "Caso Bocamina" la Corte Suprema señaló:
"Décimo: Que en efecto, el acto en contra del cual se deduce el recurso de

reclamación de conformidad al artículo 17 Nº 3 de la LOMSA, es un acto
trámite, una actuación dictada dentro de la etapa de instrucción del
procedimiento administrativo sancionador, que no tiene la virtud de decidir el
fondo, sino solamente pronunciarse sobre una situación particular solicitada
por la reclamante dentro del procedimiento administrativo.
Undécimo: Que en este mismo sentido se ha señalado que: 'Son actos

trámites aquellos que se dictan dentro de un procedimiento administrativo y
que dan curso progresivo al mismo. Actos terminales o decisorios son
aquellos en los que radica la resolución administrativa, es decir la decisión
que pone fin al procedimiento. Se trata de la resolución que pone fin al
procedimiento administrativo y en la que se contiene la decisión de las
cuestiones planteadas por los interesados o por la propia Administración
Pública (...)'. Bermúdez Soto, Jorge. Derecho Administrativo General. Legal
Publishing. Año 2011, p. 122.
Duodécimo: Que, conforme a las reflexiones que preceden, el Tercer Tribunal

Ambiental de Valdivia, no debió admitir a tramitación la reclamación deducida
de acuerdo al procedimiento contemplado en el artículo 17 Nº 3 de la ley
Nº 20.600, en contra de una resolución que es de mero trámite y en
consecuencia no reviste el carácter de terminal y, en concordancia con ello,
tampoco pudo entre otras dictar sentencia definitiva rechazando la referida
reclamación, por haberse deducido en contra de una resolución que por su
naturaleza era inadmisible de impugnar por esta vía [...]1136".
A mi juicio, la resolución que rechaza la prueba debe ser impugnable por vía
judicial y administrativa como un mecanismo que asegura la garantía del
debido proceso y el derecho de defensa del inculpado e interesados.
942
943
C. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
I. Resolución final
1. Concepto
La resolución de término o final del procedimiento administrativo, es el acto

administrativo que resuelve el objeto del procedimiento administrativo
sancionador, refiriéndose a todas y cada una de las materias que se debatieron
en el expediente, resolviendo la aplicación de una sanción o absolución
administrativa. Sobre el particular la doctrina ha indicado:
"Finalmente, el procedimiento administrativo sancionador tiene una segunda

y última fase de decisión, cuyo objeto exclusivo estriba en la resolución
definitiva de la controversia suscitada entre la administración y el
administrado con ocasión de la presunta comisión por este de una infracción
o ilícito administrativo1137".
Como pasaremos a explicar la resolución de término debe cumplir requisitos

generales y especiales, referidos principalmente a los elementos que
constituyen un acto administrativo, y todas aquellas cuestiones propias de una
resolución de término de un proceso administrativo sancionador.
944
Los requisitos generales son las condiciones que debe cumplir todo acto
administrativo terminal, que se encuentran regulados en los artículos 6º y 7º de
la Constitución Política de la República, el artículo 2º de la LBGAE y los
artículos 3º, 13, y 41 de la LBPA.
Por otro lado, los requisitos especiales hacen referencia a las condiciones
particulares que debe cumplir un acto administrativo terminal de un
procedimiento administrativo sancionador; en este sentido, diversas normas
sectoriales harán mención a los requisitos y condiciones que debe cumplir la
resolución final, como el artículo 22 Nº 7 de la Ley Nº 19.913 que Crea la
Unidad de Análisis Financiero, los artículos 53 y 54 de la Ley Orgánica de la
Superintendencia del Medio Ambiente, el artículo 17 de la Ley Nº 18.410 de la
Superintendencia de Electricidad y Combustible, entre otras.
3. Requisitos de la resolución final
La resolución de término del procedimiento sancionador, deberá cumplir los

requisitos o condiciones generales de todo acto administrativo, en especial, los
referentes a su fundamentación y motivación, pero asimismo deberá hacer
ciertas menciones particulares a materias que son propias del procedimiento
administrativo sancionador, como pasaremos a detallar1138.
1138"Octavo: Que a fin de verificar si la resolución sancionatoria que aumenta la multa se

encuentra debidamente fundada es indispensable acudir a la legislación que regula los actos
de la Administración. La ley Nº 19.880 que establece Bases de los Procedimientos
Administrativos que rigen los actos de la Administración desarrolla los principios destinados a
asegurar un procedimiento administrativo racional y justo. En este sentido, la ley Nº 20.417 no
contempla reglas especiales acerca del contenido de las resoluciones dictadas por la autoridad
del ramo, razón por la que, respecto de tal materia, cabe aplicar las disposiciones
contempladas en la ley Nº 19.880.
Es así como el artículo 11, inciso segundo, del mencionado cuerpo legal, contiene la
obligación de motivar o fundamentar explícitamente en el mismo acto administrativo la decisión,
los hechos y los fundamentos de derecho que afecten los derechos de las personas. Por otro
lado, es útil aclarar que el artículo 41, inciso cuarto, primera parte, del aludido texto ordena:
945
a. Requisitos generales de todo acto administrativo terminal
Los requisitos generales de la resolución de término son los elementos de

legitimidad de los actos administrativos. La doctrina y jurisprudencia han
identificado los elementos que debe contener todo acto administrativo, para
cumplir con el principio de legalidad. En este sentido se ha señalado:
"Que siendo cinco los elementos del acto administrativo, esto es, la
competencia, la forma, el fin, los motivos1139y el objeto, puede existir
ilegalidad del acto administrativo en relación a cualquiera de ellos [...] 1140".
"Que no obstante lo precedentemente planteado, es menester referirse

previamente a la nulidad de derecho público que afectaría a las liquidaciones
de autos por haber sido emitidas por un Departamento del órgano fiscalizador
denominado 'Dirección Grandes Contribuyentes'. Al respecto, es preciso
'Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada'". Sentencia de la Excma. Corte
1139 El artículo 8º de la Constitución consagra el elemento de motivación, al señalar: "[...] Son

públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los
procedimientos que utilicen [...]".
1140 Sentencia de la Excma. Corte Suprema en causa rol Nº 1344-2011, considerando séptimo.
En este mismo sentido: "Sexto: Que de acuerdo con la jurisprudencia asentada por esta Corte
Suprema -y que recoge una doctrina que ha gozado de general aceptación- son vicios aptos
para provocar la nulidad de derecho público de un acto estatal la desviación de poder, ausencia
de investidura regular, incompetencia del órgano, violación de la ley -ley de fondo- y defectos
de forma". Sentencia de la Excma. Corte Suprema en causa rol
Nº 11216-2011. Asimismo, "Que según puede colegirse de lo enunciado en las normas recién
citadas y como reiteradamente lo ha sostenido esta Corte, los vicios que pueden
eventualmente provocar la nulidad de un acto administrativo son: la ausencia de investidura
regular del órgano respectivo, la incompetencia de éste, la inexistencia de motivo legal o motivo
invocado, la existencia de vicios de forma y procedimiento en la generación del acto, la
violación de la ley de fondo atinente a la materia y la desviación de poder".Sentencia de la
Excma. Corte Suprema en causa rol Nº 10849-2014. "Sexto: Que de acuerdo con la
jurisprudencia sentada por esta Corte Suprema y que recoge una doctrina que ha gozado de
general aceptación la ilegalidad de un acto administrativo, que puede acarrear su anulación,
puede referirse a la ausencia de investidura regular, incompetencia del órgano, defectos de
forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de la ley de fondo
aplicable". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 35490-2015.
946
señalar que no se advierte infracción a la normativa constitucional y legal que
se denuncia vulnerada, en particular, a los artículos 1º y 42 del D.F.L. Nº 7
del año 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, desde que en
materia de nulidad de derecho público, tanto la doctrina como la
jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia, se encuentran
contestes en indicar que del artículo 7º de la Constitución Política de la
República, se desprende que la validez de las actuaciones de los órganos del
Estado queda supeditada a la concurrencia de tres esenciales presupuestos:
a) investidura regular del agente, b) que la actividad se desarrolle dentro del
ámbito de su competencia y, c) que se ejecute en la forma que prescriba la
ley [...]1141".
De esta manera, el procedimiento administrativo, y, en especial, todas las

actuaciones que dicten las autoridades en su sustanciación deberán cumplir
con los siguientes requisitos o elementos: a) la investidura regular y la
competencia; b) la forma; c) el fin, y d) los fundamentos o motivos.
Materias analizadas en el capítulo sobre principios especiales del

procedimiento administrativo sancionador, en especial, en el principio de
juridicidad o legalidad.
b. Requisitos especiales del acto administrativo terminal del procedimiento

sancionador.
La resolución de término del procedimiento administrativo sancionador,

puede imponer una sanción administrativa, cuando a juicio de la autoridad
administrativa se ha realizado una acción u omisión acorde a las conductas
tipificadas en sus infracciones administrativas, o, de lo contrario, podrá
absolverlo.
947
Pero a diferencia del procedimiento administrativo general, el procedimiento
administrativo sancionador, tiene ciertas particularidades, desde el momento en
que se le formulan cargos al regulado, la existencia de descargos, y la
necesidad de demostrar la concurrencia de determinadas circunstancias para
poder sancionar, que imponen a la resolución sancionadora, cumplir un
estándar más específico de fundamentación o motivación1142.
La particularidad del elemento de motivación de la sanción administrativa ha

sido reconocida por la jurisprudencia que ha señalado:
"Trigésimo tercero: Que la obligación de motivar las resoluciones —sobre

todo de aquellas que imponen sanciones como una manifestación del poder
punitivo del Estado— es una exigencia que nace, en principio, como una
forma de convencer a las partes sobre la justicia de la decisión, enseñarles el
alcance de su contenido, facilitarles los recursos y otorgar un control más
cómodo al tribunal que deba conocer de los eventuales recursos que puedan
deducirse; sin embargo, en la actualidad se ha ido aceptando cada vez más
que los destinatarios de la motivación no son únicamente las partes del
proceso ni los jueces que deben conocer de los recursos, sino que también
los ciudadanos, quienes tienen como única fuente de conocimiento y control
sobre la decisión, la fundamentación de ésta. De ahí entonces que es
imperativo que la motivación deba cumplir con los requisitos de publicidad,
inteligibilidad y autosuficiencia, siendo éstos de vital importancia en las
1142Ver REBOLLEDO PUIG, Manuel y otros (2010), pp. 753 y ss. Asimismo, "El criterio de la Sala
de instancia se sustenta en una concepción excesivamente formal del acto administrativo que
no se corresponde ni con el sentido funcional o finalista de la motivación, ni con la flexibilidad
en la manifestación de la voluntad del órgano competente para ejercer la potestad
administrativa sancionadora. El requisito de la motivación de la resolución no puede
considerarse cumplida con la mera emisión de una declaración de voluntad del órgano de la
que emana, sino que es necesario que tal declaración vaya precedida de una exposición de los
argumentos que la fundamentan. Este razonamiento expreso es el que permite al destinatario -
en este caso al sancionado- conocer los motivos de la imposición de la sanción, en definitiva de
la privación o restricción del derecho que la resolución sancionadora comporta, permitiendo, a
su vez, el eventual control jurisdiccional de la decisión administrativa. Con ello se cumple la
garantía esencial para el sancionado de que se trata, que hace posible conocer si la sanción
impuesta es consecuencia de una correcta exégesis de la normativa aplicada en el seno de un
procedimiento seguido con las adecuadas garantías". STS España, 19 de noviembre de 2001,
rec. 6690-2000.
948
decisiones que tanto la autoridad administrativa como la judicial adopten en
materia medioambiental, al tratarse de asuntos de interés general, cuyas
consecuencias no se agotan en las partes y los jueces que participan del
proceso1143".
Asimismo, el Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia en una sentencia

confirmada por la Corte Suprema, denominada como "Caso Bocamina",
establece el estándar de motivación especial que deben tener los actos
administrativos sancionadores:
"Nonagésimo cuarto: Que, lo anterior se traduce en el deber de motivación

que la legislación procedimental, con base constitucional, impone a la
Administración del Estado. Este deber, implica 'primeramente que los actos y
resoluciones administrativos deben responder a una motivación racional que
los sostenga; excluyéndose así la mera voluntad, arbitrio o capricho de la
autoridad que adopta la decisión, tal como exige el inciso segundo del
artículo 19 Nº 2 de la Constitución Política de la República, al prescribir que
"ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias'. Es lo
que la doctrina citada identifica con el "motivo del acto administrativo", como
uno de sus elementos tanto objetivos como de forma, que siempre debe estar
presente en todo acto (García de Enterría, E. y Fernández, T. R. Curso de
Derecho Administrativo, Tomo I, 15ª Ed., Cizur Menor, Thomson
Reuters/Aranzadi, 2011, p. 581). Esta motivación, con mayor propiedad, se
exige de las actuaciones discrecionales de la Administración, las que deben
responder a este mandato de racionalidad.
Pero, más precisamente, el deber de motivación no se agota en la existencia

de un fundamento racional de la actuación, sino que, además, se extiende a
su expresión en el respectivo acto o resolución, a través de la consignación
de los fundamentos de hecho y de derecho que motivan y sostienen la
decisión; especialmente, cuando aquéllos comportan una afectación de los
derechos del destinatario del acto —como exige el citado artículo 11 de la ley
Nº 19.880, aplicable al acto sancionatorio de la SMA— de manera que,
949
además, permita comprobar la razonabilidad de la decisión
administrativa1144".
Lo anterior debe complementarse con la especial exigencia de motivación

que exige la jurisprudencia a los actos administrativos discrecionales, como es
la aplicación de la sanción administrativa:
"En efecto, tratándose de la discrecionalidad administrativa, esto es, cuando

la norma no le impone una determinada conducta a la Administración, el
control de los motivos puede referirse tanto a la verificación de la existencia
de los motivos invocados por la autoridad, como a la calificación jurídica de
los mismos. Es por ello que según la importancia y la complejidad del acto
administrativo, los motivos deben explicitarse mediante una relación
circunstanciada de los fundamentos de la decisión, de manera de verificar su
existencia. El juez puede en ciertos casos además, controlar la
discrecionalidad administrativa mediante el control de la apreciación de los
hechos, en que el acto sería ilegal por una errada apreciación de los mismos.
(Pedro Pierry. 'El Control de la discrecionalidad administrativa', en Revista
Chilena de Derecho, Vol. II Nº 2 y 3, mayo-diciembre 1984, pp. 479 y ss.)1145
".
Lo anterior, ha sido ratificado por el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago,

que conociendo una procedimiento de consulta de la sanción de clausura del
"Caso Anglo American" señaló:
"Duodécimo. Que la SMA fundamenta la determinación de la sanción

específica de conformidad con las circunstancias del artículo 40, entre los
considerandos 231 y 326 de la resolución consultada. En lo que se refiere
específicamente a la infracción asociada a la clausura, fundamenta la
concurrencia de las siguientes circunstancias: i) importancia del daño
causado o peligro ocasionado, la que fue considerada en la determinación
del componente de afectación, asignándole un valor de seriedad marginal;
1144 Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por sentencia de la
950
ii) el número de personas cuya salud pudo afectarse por la infracción, no
genera una variación en el valor de seriedad de las infracción, por cuanto no
existen antecedentes que den cuenta de su concurrencia; iii) el beneficio
económico obtenido con motivo de la infracción, que corresponde a no haber
implementado una solución definitiva que resuelva o maneje adecuadamente
la presencia de drenaje ácido al pie del depósito de estériles, monto que se
determinó en 8.046,79 UTA. Específicamente, se decidió utilizar como valor
de costo retrasado el promedio del presupuesto de las soluciones definitivas
asociadas a los años 2008, 2011 y 2012; iv) la intencionalidad en la comisión
de la infracción, por cuanto la empresa ha demostrado en reiteradas
ocasiones que tiene conocimiento de las obligaciones prescritas en la RCA y
de las consecuencias legales de su incumplimiento, 'en consecuencia, la
graduación de la sanción deberá ser efectuada de un modo más severo
respecto de la infracción Nº 2, aumentando la cuantía de la misma', y, v) la
conducta anterior del infractor, por cuanto había sido objeto de sanciones
anteriores que se encuentran firmes, factor que fue considerado para
aumentar el componente de afectación de la sanción.
Decimotercero. Que para imponer la sanción de clausura temporal y total, la

SMA consideró especialmente dos criterios, a saber: i) cuando las sanciones
pecuniarias no son suficientes para cumplir el objetivo de disuasión; y,
ii) cuando no son capaces de corregir los efectos de la infracción al bien
jurídico. Para fundamentar la sanción específica señala que '[...] la necesidad
de que la empresa implemente una solución definitiva, y considerando
también que el beneficio económico de esta infracción ascendió a 8.046,79
UTA lo cual excede el máximo legal de una multa por una infracción grave,
respecto de esta infracción se aplicará una sanción no pecuniaria en los
términos en que se expresará en el Resuelvo'.
Decimocuarto. Que, dado que la elección de la sanción se enmarca dentro de

la discrecionalidad de la SMA para escoger algunas de las sanciones del
artículo 39 letra b), requiere que la decisión se encuentre debidamente
fundamentada. En este caso, la motivación de la aplicación de las
circunstancias contempladas en el artículo 40 de la Ley Orgánica de la SMA,
951
permite a este Tribunal concluir que el razonamiento que tuvo la SMA es
suficiente para imponer a Anglo American Sur S.A. la clausura temporal y
total del Depósito de Estériles Donoso1146".
En este mismo sentido, el ex Contralor General de la República ha destacado

que las resoluciones administrativas sancionadoras deben cumplir con un
mayor estándar de motivación y fundamentación, en este sentido ha señalado:
"Las decisiones que se contienen en los actos administrativos no pueden

consistir en una mera manifestación de voluntad —arbitrio o voluntad
desnuda—, sino que deben ser decisiones sustentadas en fundamentos o
razones que los justifiquen, de modo que todo acto administrativo debe ser
una manifestación de voluntad razonable y razonada, esto es, obedecer a
razones, motivos o fundamentos que los sustenten.
En efecto, descartando que el acto pueda ser una mera expresión de

voluntad, el artículo 10 de la ley alude a los 'elementos de juicio' que, en
1146Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº C-05-2015. En este mismo sentido, en
el "Caso Compañía Minera Española" señaló: "Sexto. Que, en cuanto a las circunstancias a
considerar para la determinación de la sanción específica, contempladas en el artículo 40 de la
Ley Orgánica de la SMA, el Tribunal estima que dicho servicio en el capítulo VIII de la
Resolución sancionatoria, considerandos 183 y siguientes tuvo en cuenta todas las
circunstancias relevantes al caso en concreto.
Séptimo. Que, para imponer la sanción de clausura definitiva y total, la SMA consideró: i) que
no era aplicable la revocación de la RCA, porque en el presente caso nos encontramos frente a
un proyecto sin RCA; y, ii) que la imposición de una multa de acuerdo con el Superintendente
no era suficiente para cumplir el objetivo de disuasión, por cuanto la gravedad de los hechos
hacía necesario tomar acciones para el resguardo del medio ambiente, y que 'un presupuesto
base para que el daño generado tenga el carácter de reparable, es el cese definitivo de las
actividades mineras por parte del infractor' (párrafo 281, Resolución sancionatoria).
Octavo. Que, dado que la elección de la sanción se enmarca dentro de la discrecionalidad de

la SMA para escoger algunas de las sanciones del artículo 39 letra a), requiere que la decisión
se encuentre debidamente motivada. En este caso, la motivación de la aplicación de las
circunstancias contempladas en el artículo 40 de la Ley Orgánica de la SMA, permite a este
Tribunal concluir que el razonamiento que tuvo la SMA para imponer la clausura definitiva de la
Mina Panales 1 al 54 es suficiente". Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº C-04-
2015.
952
cualquier momento del procedimiento, pueden aportar los interesados en él,
con miras a la decisión que el órgano administrativo está llamado a emitir.
El artículo 16 deja en evidencia que la decisión que se adopte en un

procedimiento administrativo debe apoyarse en 'fundamentos', cuyo
conocimiento la ley permite y promueve, y para lo cual ordena que aquél se
realice con transparencia.
Del artículo 34 se extrae la idea de que el acto que se pronuncie al cabo del
procedimiento debe basarse en 'datos' y que éstos deben ser determinados,
conocidos y comprobados —reales y verdaderos—, para cuyos efectos
existen los actos de instrucción.
El artículo 35 insistirá en que la decisión que afina un procedimiento debe

basarse en hechos y que los mismos deben ser acreditados, agregando que
la alegación de algunos de ellos por parte de los interesados debe dar lugar a
la apertura de un período de prueba para tales fines.
Finalmente, por lo mismo que la decisión final debe basarse en datos o

hechos reales, verdaderos y demostrables, el artículo 60 regula el recurso de
revisión estableciendo que éste procede cuando en la dictación del acto firme
se ha incurrido en manifiesto error de hecho, en la medida que haya sido
determinante para la decisión adoptada; cuando aparecieren documentos
(elementos de juicio) que, ignorados al dictarse el acto o no pudiendo
acompañarse al expediente en esa oportunidad, sean de valor esencial para
la decisión del asunto, y cuando el acto firme se haya basado, de modo
esencial, en documentos o testimonios declarados falsos [...].
La aplicación de la preceptiva enunciada a todos los actos administrativos y

la exigencia que de ella se deduce en orden a que los mismos cuenten con
su necesario fundamento, se refuerza en su imperatividad tratándose de
actos que imponen sanciones, comoquiera que por medio de ellos se pone
953
en ejercicio aquélla peculiar potestad por la que el Estado puede afectar los
derechos de los sancionados1147".
En el mismo sentido, el profesor Luis Cordero ha señalado en un reciente

artículo:
"En efecto, tradicionalmente los administrativistas están de acuerdo con que

debe existir especial motivación del acto en los siguientes casos: (1) cuando
se dictan actos de gravamen; (2) los que resuelven recursos administrativos;
(3) cuando la Administración actúa al margen de sus criterios previamente
establecidos o bien los sustituye (precedentes); (4) cuando se aparta de un
informe solicitado a otro organismo público, que aunque no sea vinculante
exige una argumentación para explicar por qué se aparta de él; (5) cuando se
suspenden los efectos de un acto administrativo; (6) cuando se adopta una
medida provisional en el procedimiento administrativo; (7) cuando se ejerce
una potestad discrecional; (8) cuando se dicta un acto administrativo en base
a un procedimiento de selección o competencia en asuntos de personal,
bienes o asignación de recursos públicos; (9) cuando se autoriza la
ampliación de plazos en el procedimiento administrativo1148".
A mayor abundamiento, la doctrina comparada ha indicado:
"De todos los enunciados preceptos, pues, se desprende sin el menor atisbo
de duda que en el ámbito del procedimiento administrativo, en general, y en
el de los expedientes administrativos sancionadores, en particular, las
resoluciones definitivas que culminen y pongan fin a los mismos han de
cumplimentar debidamente, tanto la exigencia o deber de motivación, cuanto
la exigencia o deber de congruencia1149".
"La exigencia de que las resoluciones administrativas sancionadoras sean

motivadas ostenta un doble fundamento.

1148 CORDERO, Luis (2015), -2.
954
Desde una perspectiva social, con la motivación se intenta erradicar la
arbitrariedad administrativa, fortaleciendo con ello la confianza de los
ciudadanos en la objetividad y sujeción a derecho de la actividad de la
administración.
Desde un punto de vista individual, el deber de motivación permite al

interesado conocer las razones o motivos por los cuales se le sanciona,
posibilitando así el adecuado ejercicio de los medios de impugnación y, en su
caso, el pleno control jurisdiccional de la actividad administrativa
sancionadora1150".
En razón de lo anterior, la resolución sancionadora debe contener, al menos:
— Una individualización de los infractores:
Toda resolución administrativa de término tiene que indicar la

individualización de él o los infractores, del órgano y funcionario administrativo
que imponen la sanción o absolución administrativa. La resolución sólo podrá
sancionar a aquellas personas a las que se les formularon cargos. En este
sentido, la doctrina señala:
"La persona o personas imputadas en la acusación inicial deben mantenerse

inalterables. No puede castigarse a quien no haya sido acusado y, con ello,
interesado y titular de los derechos fundamentales procedentes, desde el
comienzo del expediente, con independencia de la posibilidad de variar la
forma de participación [...]. Si de la instrucción se desprende que la conducta
infractora no es imputable al acusado inicial sino a otro sujeto, habrá que
archivar el procedimiento e iniciar otro que, desde su comienzo, se dirija
contra éste1151".
— La resolución que ponga fin al procedimiento sancionatorio será fundada y

resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente:
1150 Ibid., p. 1754.

1151 ALARCÓN, Lucía (2007), p. 151.
955
La resolución de término del procedimiento administrativo no sólo resuelve el
asunto de fondo controvertido, además deberá pronunciarse sobre todas
aquellas materias conexas del procedimiento sancionador que no hayan sido
resueltas con anterioridad.
— La resolución debe realizar una relación sobre los hechos y omisiones

investigadas:
La resolución deberá realizar una relación de los hechos investigados y de

todas las medidas o actuaciones administrativas realizadas antes y durante el
procedimiento sancionador. Asimismo, deberá señalar aquellas diligencias o
medios de prueba que fueron decretadas o aprobadas por petición de los
interesados, y toda otra circunstancia que haya acontecido en la tramitación del
proceso.
— La resolución deberá pronunciarse sobre cada una de las alegaciones y

defensas del imputado:
La resolución contendrá una relación de los descargos, excepciones y

defensas planteados por el o los imputados. Asimismo, deberá pronunciarse
sobre cada una de ellas, acogiéndolas o rechazándolas1152.
1152Aunque existen normas que otorgan plena prueba a los actos de la administración o que
indique que esta puede fallar derechamente, como señala el Código Sanitario, la autoridad
siempre debe cumplir con el principio de motivación: "Quinto: Que la Ley Nº 19.880 establece
Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la
Administración del Estado y en su artículo 1º dispone su aplicación supletoria en los casos en
que la ley establezca procedimientos administrativos especiales. Por su parte, el Código
Sanitario en el título II del Libro X regula el sumario sanitario, estableciendo únicamente
respecto de la sentencia, en los artículos 167, 171 y 172 respectivamente, que ésta se dictará
sin más trámite, la posibilidad de reclamar de las sanciones aplicadas y que ésta puede
cumplirse no obstante encontrarse pendiente la reclamación, sin hacer mención alguna
respecto de los requisitos y sin regular la forma en que ésta debe ser otorgada.
Sexto: Que lo anterior importa desde luego que a tal respecto rige en forma supletoria la ley
Nº 19.880, la que en su artículo 41 regula el contenido de la resolución que pone término al
procedimiento, estableciendo que ésta contendrá la decisión, que debe ser fundada. La
obligación de fundamentar la decisión tiene su origen en los principios que inspiran los
procedimientos administrativos que rigen a los órganos de la Administración del Estado,
específicamente los de imparcialidad, transparencia y publicidad a que se refieren los artículos
956
— La resolución deberá indicar cómo se comprobaron los hechos u
omisiones que fundan las infracciones o los fundamentos de la absolución:
La resolución deberá individualizar cómo se comprobaron los hechos u

omisiones que se consideran infracciones administrativas o cómo se
acreditaron las circunstancias que hicieron procedente la absolución.
Asimismo, deberá hacer mención al régimen de valoración de la prueba que le
exige la legislación respectiva, valorando conforme a las normas de la sana
crítica o apreciación en conciencia los medios de prueba que constituyen el
proceso.
Finalmente, cabe señalar que la Contraloría General de la República, ha

señalado que en el acto decisorio se deben consignar los antecedentes y
razonamientos que han conducido a la autoridad a tener por acreditados los
hechos:
"Al respecto, cabe añadir que la circunstancia de que la autoridad

administrativa pueda apreciar en conciencia el mérito probatorio de los
medios de prueba producidos en un procedimiento administrativo, no
significa, tal como lo precisa la doctrina, que no deba quedar consignado en
11 y 16 de la ley Nº 19.880, señalando el primero en su inciso segundo: 'Los hechos y

fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos casos que afecten los
derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o
amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos'. Por
su parte, el artículo 16 inciso primero dispone: 'El procedimiento administrativo se realizará con
transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos
de las decisiones que se adopten en él'. Es decir, la ley contempla la obligación de fundar las
decisiones, lo que, sin duda, propende al respeto del principio del debido proceso consagrado
constitucionalmente en el artículo 19 Nº 4 de la Carta Fundamental.
Séptimo: Que no obsta a la obligación de fundamentar la decisión lo dispuesto en el artículo

166 del Código Sanitario, en cuanto dispone que basta para dar por establecida la existencia
de una infracción a las leyes y reglamentos del ramo el acta que levante el funcionario del
Servicio al comprobarla, toda vez que ello se refiere a la prueba, otorgándole pleno valor a
dicha diligencia. Pero no importa eximir a la autoridad de emitir una resolución fundada. En
efecto, de estimar la autoridad respectiva acreditada la infracción con el mérito de tal
documento deberá así señalarlo expresamente al momento de resolver y será justamente ello
el fundamento de su decisión; y, de existir descargos, deberá hacerse cargo de ellos señalando
los motivos por los que los desestima, además de establecer concretamente las infracciones
por las que sanciona". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5313-2008.
957
el acto decisorio los antecedentes o razonamientos que han conducido a la
autoridad a dar por establecidos los hechos respectivos, toda vez que lo
contrario importaría confundir la discrecionalidad que concede el
ordenamiento jurídico con la arbitrariedad1153".
"En tal labor, correspondería en primer lugar rechazar las alegaciones de

falta de fundamentación, puesto que una somera lectura de la resolución
Nº 00249, de 14 de enero de 2011, deja en evidencia que sí se encuentra
motivada puesto que en ella se contienen los descargos de la reclamante,
mismos que son desestimados en virtud del análisis de la prueba rendida,
señalándose expresamente las razones por las que se la considera
insuficiente para desvirtuar los hechos de que da constancia el acta". 1154
— La resolución contendrá la declaración de la sanción que se imponga al

infractor o su absolución:
La resolución contendrá la decisión del asunto objeto del procedimiento

sancionador, procediendo a sancionar o absolver al imputado, conforme a lo
que conste en el expediente administrativo. Cuando sancione, deberá señalar
qué norma se infringió y qué norma dispone la infracción administrativa, es
decir, debe señalar la fuente legal de la responsabilidad1155.
1153 Dictamen Nº 62.113/2006. "Que por muy amplia que sea la discrecionalidad otorgada a un
órgano de la Administración, ella siempre deberá ejercerse de un modo racional y razonado,
esto es, dando debida cuenta de los motivos que fundamentan la decisión adoptada. Ello se
traduce, tal como lo expresa el inciso 3º del artículo 35 de la ley Nº 19.880, en que la
improcedencia o falta de necesidad de la prueba propuesta deberá justificarse en una
resolución motivada". Dictamen Nº 39.348/2007.
1155 "11º) Que hay que destacar que, la resolución reclamada es claramente insuficiente en sus
términos, puesto que, imputando responsabilidad infraccional en un accidente laboral, no

precisó la fuente legal concreta de dicha responsabilidad, esto es, no mencionó la norma en la
que se consagra dicha responsabilidad, pues se limitó a señalar que los hechos infringen el
artículo 68 de la ley Nº 16.744 y los artículos 3º, 36 y 37 del decreto supremo Nº 594, además
del artículo 174 del Código Sanitario, norma esta última que ninguna aplicación puede tener en
el presente caso, en orden a configurar una responsabilidad como la que se pretende".
958
— La resolución, en caso que sancione, deberá señalar las circunstancias
que ponderó para determinar el quantum de la sanción que aplica:
La resolución administrativa que sanciona o absuelve deberá indicar las

circunstancias que estimó procedentes aplicar para la determinación de la
sanción administrativa. Las circunstancias que podrá considerar la autoridad
administrativa para dictar su resolución se encuentran analizadas en el próximo
apartado.
— La resolución deberá señalar los recursos procedentes:
La resolución administrativa deberá indicar los recursos administrativos y

judiciales que procedan contra ella, los órganos judiciales y administrativos
ante el que deban presentarse y el plazo para interponerlos, y
— La resolución no podrá sancionar por hechos que no hubiesen sido

materia de la formulación de cargos:
"De modo que el derecho resultará vulnerado si el inculpado es sancionado

por una acusación distinta de la que fue informado. Lo cual origina una
consecuencia capital: ha de existir correlación entre la imputación y la
decisión. Porque sólo se puede sancionar por la acusación formulada y de la
que fue informado el acusado. Es decir, la resolución resulta vinculada por el
contenido de la imputación que se haya comunicado1156".
De este modo, la resolución de término del procedimiento deberá cumplir con

las condiciones señaladas; de lo contrario, podrá decretarse su invalidación.
1156 ALARCÓN, Lucía (2007), p. 148.
959
4. Sobre el proceso lógico y necesario para la determinación de la sanción
administrativa
4.1. Concepto
Hemos señalado que, para sancionar a un infractor, la autoridad

administrativa debe fundar su decisión en cuestiones de hecho y derecho, y,
además, que la autoridad deberá argumentar por qué es procedente la
aplicación de una sanción administrativa al infractor.
Sobre lo anterior, debe tenerse presente que, aun cuando la ley determina en
abstracto cuáles son las penas o castigos posibles en la teoría, es la autoridad
administrativa quien debe decidir en el caso particular cuál es la sanción
específica que aplicará al infractor. En la materia, la doctrina ha señalado:
"Dentro del conjunto de reglas que fijan las condiciones sustantivas de la

imposición y ejecución de las penas cabe formular una distinción entre
aquellas a través de las cuales la propia ley determina, manteniendo o
alterando, la extensión de la pena prevista por la respectiva norma de
sanción, por un lado, y aquellas en virtud de las cuales el órgano
jurisdiccional —esto es, el tribunal competente— ha de determinar la pena
concreta a ser específicamente impuesta sobre la persona del condenado, en
atención a condiciones fijadas de modo más o menos estricto por la ley, por
otro. Así, las primeras pueden ser designadas como reglas de determinación
legal, mientras que las segundas, en cambio, como reglas de determinación
judicial de la pena"1157.
De este modo, para determinar la sanción administrativa concreta que se va

a aplicar a un caso particular, la autoridad debe realizar un procedimiento de
carácter lógico, que consta de varias etapas:
1157 MAÑALICH, Juan Pablo (2009).
960
— En primer término, la autoridad sancionadora tendrá que establecer cuál
es la infracción administrativa, es decir, cuál es la prohibición, deber u
obligación incumplida.
— En segundo término —cuando proceda—, la autoridad deberá clasificar la

infracción administrativa de acuerdo a su gravedad (gravísima, grave o leve).
— En tercer término, deberá aplicar al caso concreto las circunstancias que

determinan qué sanción administrativa aplicar y su quantum, y
— Finalmente, deberá aplicar el principio de proporcionalidad entre la

sanción administrativa, los hechos y las circunstancias aplicables al caso
concreto.
Este modelo lógico para determinar la sanción administrativa, en concreto, ha

sido reconocido por la jurisprudencia, por ejemplo, en relación a la
Superintendencia de Electricidad y Combustible; se ha señalado:
"Cuadragésimo cuarto: Que el artículo 16 de la ley Nº 18.410 establece las

sanciones que podrá imponer la SEC por las infracciones o ilícitos, según su
naturaleza y gravedad, esto es, de acuerdo a los tipos del artículo 15 del
mismo cuerpo legal, infracciones leves, graves o gravísimas. A su turno, la
infracción respectiva podrá ser objeto de alguna de las siguientes sanciones:
1) Amonestación por escrito; 2) Multa de una unidad tributaria mensual a diez
mil unidades tributarias anuales; 3) revocación de autorización o licencia;
4) Comiso; 5) Clausura temporal o definitiva, y 6) Caducidad de la concesión
provisional.
En la especie se trata de infracciones gravísimas, esto es, los hechos, actos

u omisiones que contravengan las disposiciones pertinentes y que, además,
produzcan tales infracciones al menos una de las siguientes circunstancias:
1) Hayan producido la muerte o lesión grave a las personas, en los términos

del artículo 397 Nº 1, del Código Penal;
961
2) Hayan entregado información falseada que pueda afectar el normal
funcionamiento del mercado o de los procesos de regulación de precios;
3) Hayan afectado a la generalidad de los usuarios o clientes abastecidos por

el infractor, en forma significativa;
4) Hayan alterado la regularidad, continuidad, calidad o seguridad del servicio

respectivo, más allá de los estándares permitidos por las normas y afecten a
lo menos al 5% de los usuarios abastecidos por la infractora;
5) Hayan ocasionado una falla generalizada en el funcionamiento de un

sistema eléctrico o de combustibles, o
6) Constituyan reiteración o reincidencia en infracciones calificadas como

graves de acuerdo con este artículo.
Adicionalmente, el mismo cuerpo normativo contempla las circunstancias que

debe considerar la Administración al determinar la sanción respectiva; son las
siguientes: a) la importancia del daño causado o del peligro ocasionado; b) el
porcentaje de usuarios afectados por la infracción; c) el beneficio económico
obtenido con motivo de la infracción; d) la intencionalidad en la comisión de la
infracción y el grado de participación en el hecho, acción u omisión,
constitutiva de la misma; e) la conducta anterior; f) la capacidad económica
del infractor, especialmente si se compromete la continuidad del servicio
prestado por el afectado.
Cuadragésimo quinto: Que sabido es que en el proceso de aplicaciones de

sanciones administrativas además debe tenerse en cuenta el principio de
proporcionalidad. A este respecto, como dice Jorge Bermúdez Soto: 'La
aplicación de este principio (de proporcionalidad) obliga a encontrar una
solución justa, frente al espectro de posibilidades sancionatorias que tiene la
Administración' (...). 'La potestad sancionadora de la Administración debe
ejercerse ponderando las circunstancias concurrentes, a objeto de alcanzar
la necesaria y debida proporción entre los hechos imputados y la
responsabilidad exigida. Las sanciones deben determinarse para el caso, en
congruencia con la entidad de la infracción cometida y según un criterio de
962
proporcionalidad en relación con las circunstancia de hecho'.
Específicamente interesa: 'regla del daño causado. La infracción
administrativa se entiende cometida con la sola vulneración, sin que el daño
o perjuicio causado por la conducta forme parte imprescindible de la
tipificación del ilícito. Sin embargo, siempre deberá tomarse en cuenta la
existencia o no de un daño, la naturaleza del mismo y la cuantía de éste, al
momento de la aplicación de la sanción correspondiente a la infracción...'
(Derecho Administrativo General, Abeledo Perrot-Thomson Reuters, segunda
edición actualizada, año 2011, pp. 290 y ss.)1158 ".
De forma similar, se ha señalado en materia medioambiental que:
"Como sabemos, la resolución impugnada es de carácter sancionatorio, lo

que exige del Superintendente fundamentar debidamente tanto la tipificación
de las infracciones en los tipos contenidos en el artículo 35 de la Losma, la
calificación de éstas como gravísimas, graves o leves, conforme al artículo 36
del citado cuerpo legal, y finalmente la determinación de la sanción
específica, según los criterios del artículo 40 de la Losma1159".
Y además que:
"Vigésimo quinto. Que, resulta necesario recordar brevemente que la Losma

dispone, en su Título III, el proceso de etapas sucesivas que conduce a la
determinación de una sanción. Éste se inicia con la determinación de la
infracción, según el catálogo de infracciones contenido en el artículo 35 de la
Losma. De esa forma, la SMA define en primer término si el hecho, acto u
omisión de que se trate está tipificado en alguno de los numerales de dicho
artículo. De ser una infracción de su competencia, será necesario, en
segundo término, clasificarla como leve, grave o gravísima, dependiendo de
determinados efectos o características descritos en forma exclusiva en el
artículo 36 de dicha ley. Una vez clasificada la infracción, la autoridad
sancionadora deberá aplicar las circunstancias contenidas en el artículo 40

963
de la Losma para elucidar dos cuestiones fundamentales, a saber: i)
determinar, conforme a los rangos de gravedad precisados en el artículo 39
de la Losma, cuál de las sanciones singularizadas en el artículo 38 de la
citada ley impondrá al caso concreto, y ii) si la sanción escogida es graduable
como sería en el caso de optar por la imposición de una multa o clausura,
determinar cuál será la cuantía específica de la multa, o la temporalidad y
extensión de la clausura.
Vigésimo sexto. Que de lo anterior se desprende, tal como lo informó

claramente la SMA, que las circunstancias del artículo 40 de la Losma
solamente podrán ser aplicadas al momento de vincular la infracción
determinada con la sanción especifica que le corresponda, en uso de los
citados artículos 38 y 39, no pudiendo, conforme a la lógica sancionatoria, ser
consideradas al momento de clasificar la infracción. Por lo tanto, a juicio del
tribunal, la decisión de la autoridad sancionatoria de no utilizar las
circunstancias del artículo 40 de la Losma para clasificar las infracciones fue
conforme a derecho, y se encuentra debidamente fundamentada, y así se
declarará1160".
"Cuarto: Que, al llevar a cabo el procedimiento sancionatorio, la SMA debe

considerar —de acuerdo a la ley— al menos los siguientes aspectos: (a) la
calificación de la infracción de acuerdo a alguno de los tipos infraccionales
establecidos en el artículo 35 de la Losma; (b) la clasificación de la infracción,
sobre la base de los criterios contenidos en el artículo 36 de la Losma, como
gravísima, grave o leve; (c) la sanción a aplicar y (d) la determinación de la
sanción específica (monto específico de la sanción en el caso de sanciones
pecuniarias) sobre la base de las circunstancias contempladas en las letras
a) a la i) del artículo 40 de la Losma1161".
En razón de lo anterior, a continuación revisaremos cada uno de los pasos

lógicos de este proceso de determinación de la sanción administrativa en

1161Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por la sentencia de
la Corte Suprema, rol Nº 5838-2015.
964
concreto. Así, de manera escueta, examinaremos algunas circunstancias que
pueden ser consideradas por la autoridad administrativa para fijar su sanción
administrativa, y otras que pueden ser argumentadas por los regulados o
infractores, con el objeto de obtener la menor sanción posible, atendida las
atenuantes atribuibles a cada caso.
Finalmente, debemos recalcar que la importancia de la aplicación por parte

de la autoridad administrativa de este proceso lógico, en el cual se ponderan
circunstancias concretas y claras, otorga objetividad y transparencia a la
actuación de la autoridad, eliminando la posible arbitrariedad o sesgo en la
determinación del quantum de la sanción administrativa1162.
1162 Se ha entendido que la determinación de la sanción es el ejercicio de una potestad

discrecional:
"Decimoséptimo: Que en lo relativo a las disposiciones del decreto ley Nº 3.538 que
establecen los criterios que deben tenerse en cuenta para la aplicación de la multa, cabe
considerar que para los jueces del fondo la aplicación de una sanción de mayor entidad que la
impuesta por el sentenciador de primer grado está más acorde con la infracción que se tuvo
por configurada, cuya base se encuentra en dar cumplimiento al principio de proporcionalidad
y, además, en la discrecionalidad que dan los preceptos en los que se ha establecido un marco
de sanción, cuya aplicación corresponde al órgano administrativo que la impone como al
órgano jurisdiccional revisor de lo actuado. De allí que parece apropiado indicar que: 'la
discrecionalidad supone que el legislador establezca dos o más posibilidades de actuación
para el órgano a quien le atribuye determinada potestad, pero sólo una es la idónea en el caso
concreto para satisfacer la necesidad pública de que se trata, esto es aquella que aparece
precisamente la oportuna, adecuada y proporcionada, según las circunstancias concretas de
tiempo, lugar y personas que concurren en ese instante, sólo una es el medio preciso, justo,
para obtener el fin (En Derecho Administrativo, Temas Fundamentales, Eduardo Soto Kloss,
Legal Publishing, Abeledo Perrot, página 364). La decisión de los magistrados fue fundada en
ese concepto de discrecionalidad, que en la disposición legal es incluida bajo la expresión 'se
determinará apreciando fundadamente y en torno a los factores de gravedad y las
consecuencias del hecho, la capacidad económica del infractor y si éste hubiere cometido otras
infracciones de cualquier naturaleza en los últimos 24 meses. En tales circunstancias, los
jueces del fondo han tenido particularmente en cuenta los dos primeros criterios en ejercicio de
sus facultades soberanas y en esa perspectiva no han podido incurrir en error de derecho'".
965
4.2. La determinación de una prohibición, obligación o deber infringido o de la
infracción administrativa. El deber de subsunción o de calificación jurídica de
los hechos u omisiones infraccionales
Hemos señalado que, dentro del proceso lógico que debe realizar la
administración, la primera etapa es determinar cuál es el tipo infraccional
infringido, vale decir, la prohibición, obligación o deber establecido en el
Ordenamiento Jurídico Administrativo que ha sido presuntamente vulnerada.
La importancia de esta etapa, está en que una vez que ha sido establecido el
tipo administrativo vulnerado, debe realizarse la subsunción de los hechos al
derecho, estableciendo si existe una debida coherencia entre ellos. Sobre lo
anterior, se ha señalado:
"Resulta así que la calificación de la infracción no es facultad discrecional de

la Administración, sino propiamente una actividad jurídica de aplicación de
normas que exige, como presupuesto objetivo, el encuadre o subsunción de
la falta incriminada en el tipo predeterminado legalmente1163".
Si la autoridad no realizó la debida subsunción de los hechos al derecho,

estaremos en presencia de una violación al principio de tipicidad —que exige
que la conducta sancionada esté estrictamente descrita en un tipo
infraccional—. De este modo, la autoridad administrativa debe ser celosa en la
labor de encuadrar los hechos dentro de la descripción jurídica correcta,
estando prohibido el uso de analogías legales. Sobre lo anterior, la
jurisprudencia tributaria ha señalado:
"Que, para efectuar una denuncia administrativa por la comisión de un

eventual ilícito infraccional tributario, este tiene que haberse verificado
íntegramente, deben coincidir los hechos con la descripción que hace el tipo
infraccional, es decir, deben subsumirse los hechos en el derecho; y del
mismo modo deben describirse y transcribirse en la Infracción a fin de
satisfacer el ilícito prescrito por el legislador en su totalidad, y todo ello debió
1163 GALLARDO, María Jesús (2008), p. 115.
966
haber sido, además, comprobado y acreditado previamente en sede
administrativa, por cuanto es ella la primera entidad pública llamada por la
Ley tributaria para determinar la veracidad de la ocurrencia del hecho ilícito y
fijar una sanción. En esto se traduce la potestad sancionadora administrativa
que posee, y sobre la cual ya nos hemos pronunciado1164".
Cuando se produce una errada subsunción por parte de la Administración, la

consecuencia es que la sanción administrativa simplemente no puede
prosperar.
A modo de ejemplo, en el "Caso Granja Marina Tornagaleones", la

Superintendencia del Medio Ambiente formuló cargos y sancionó a un centro
de engorda de salmones por operar sin resolución de calificación ambiental,
cuando en realidad la empresa contaba con el permiso, aunque no estaba
cumpliendo con algunas de las condiciones establecidas en él. El Segundo
Tribunal Ambiental de Santiago, señaló:
"Tercero. Que este tribunal considera incorrecta la tipificación de la infracción

y su posterior calificación realizada por la Superintendencia, por cuanto el
ente físcalízador elabora todo su argumento sancionatorio asumiendo que el
Centro de Engorda de Salmones no fue evaluado ni autorizado por una RCA,
razón por la cual tipificó la infracción en el artículo 35 letra b) de la Ley
Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente;
Cuarto. Que este tribunal estima, a diferencia de lo sostenido por la

Superintendencia del Medio Ambiente, que los hechos sancionados
corresponden a un claro incumplimiento de las condiciones de ubicación
señaladas en la RCA que autorizó el proyecto "Centro de Engorda de
Salmonídeos Sector Punta Quillaípe", reiteradas en sus respectivas
modificaciones, según dan cuenta los mismos antecedentes contenidos en la
Resolución sancionatoría, a pesar que en numerosas fiscalizaciones
anteriores no se identificó este incumplimiento. Por lo tanto, se trata de una
1164
Tribunal Tributario y Aduanero de la Región del Libertador Bernardo O'Higgins, Rit ES-19-
00016-2015.
967
infracción que debió ser tipificada en la letra a) del artículo 35 del citado
estatuto normativo y no en su letra b). La incorrecta tipificación por parte de la
Superintendencia trajo consigo otra consecuencia, el no haber considerado la
concurrencia de alguna de las otras circunstancias indicadas en el artículo
36, que podrían haber modificado la calificación de la infracción1165".
Otro caso de errónea subsunción ha sido declarado en un caso de

responsabilidad disciplinaria. Pese a que la investigación y los cargos estaban
relacionados a mobbing o acoso laboral entre funcionarios, la resolución que
aplicó la sanción realizó una errónea subsunción de los hechos al derecho,
aplicando una sanción fundada en un tipo infraccional relacionado al principio
de probidad administrativa:
"6º) (...) c) Con fecha 17 de marzo de 2014, la Fiscal formula en contra de (...)
el siguiente cargo: 'Malos tratos, injurias y agresiones verbales que relata la
denunciante en carta en que se funda la investigación'. Se notifica a la
sumariada el 14 de marzo de 2014 y se presentan los descargos dentro de
plazo, se solicitan diligencias probatorias de oficios y testigos, las que se
realizan parcialmente.
e) Por decreto alcaldicio Nº 433 de 2 de marzo de 2015, se aceptan las

conclusiones de la fiscal sumariante, estimando acreditada una conducta
inapropiada de una docente de tal gravedad que constituye una falta de
probidad, sancionándola conforme al artículo 72 letra b) de la ley Nº 19.070
con el término de la relación laboral, equivalente a la destitución, a contar de
la total tramitación del presente decreto (...).
7º) Que de la sola exposición que se ha hecho de los antecedentes

pertinentes del sumario, se torna evidente la absoluta falta de congruencia
entre el hecho contenido en el cargo imputado a la sumariada, con el
argumento que sustenta la proposición de la Fiscal y la sanción definitiva. En
efecto, mientras el cargo imputado consistió en 'Malos tratos, injurias y
agresiones verbales que relata la denunciante en carta en que se funda la
1165 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº C-02-2013.
968
investigación', finalmente es sancionada y destituida por 'falta de probidad',
causal que consiste en la falta de honradez, integridad y rectitud en el actuar,
en el desempeño de las funciones laborales, aspectos que no guardan
relación con las conductas descritas en el cargo1166".
Un asunto particularmente problemático que se ha discutido en relación a los

tipos infraccionales es qué sucede cuando la prohibición o deber infringido no
se encuentra en la ley, reglamentos o normativa técnica, sino que, por el
contrario, el particular omitió dar cumplimiento a las "órdenes" particulares de
los organismos sectoriales.
Sobre las órdenes, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de

conceptualizarlas en su jurisprudencia:
"Decimocuarto: Que lo anterior nos pone de lleno en el ámbito de las

órdenes.
Los deberes y obligaciones que tienen los sujetos que realizan una actividad
económica, pueden tener diversas fuentes. Desde luego, pueden emanar de
los contratos que celebran. Pero también pueden emanar de la ley. Esta
última puede operar en esta materia de dos maneras. Por una parte, puede
establecer directamente el deber o la obligación. Por la otra, puede entregar
a la Administración singularizar esa situación pasiva. Aquí aparecen las
órdenes.
Las órdenes (García de Enterría, Eduardo; y Fernández, Tomás Ramón;

Curso de Derecho Administrativo; tomo II, 12ª edición, Editorial Civitas,
Navarra, 2011, pp. 132 y ss.) son técnicas de intervención de la
Administración en la actividad económica. Consisten en la creación o
imposición de deberes u obligaciones. Se trata de una técnica eventual, no
general ni necesaria, como puede ser una autorización.
La orden genera un mandato imperativo de realizar una determinada

conducta a través de la cual la Administración concreta una obligación para el
969
particular. Ello las distingue de las meras intimaciones, en que la
Administración recuerda la existencia de un deber previamente configurado
por la norma, con la intención de facilitar su cumplimiento o con carácter
previo a la utilización de medidas coercitivas (De la Cuétara, Juan Miguel; La
actividad de la Administración; Editorial Tecnos, Madrid, 1983, p. 255).
La orden puede generar un mandato de realizar una determinada conducta.

También puede consistir en la imposición de un mandato omisivo (Macera,
Bernard-Frank; El deber industrial de respetar el ambiente; Editorial Marcial
Pons, Madrid 1998, pp. 297-298).
En la orden, la Administración, previa habilitación legal, concreta un deber

que antes no era exigible. Se trata, en ese sentido, de un acto constitutivo,
pues se configura para una situación particular el mandato general
establecido en la ley, definiendo quién, cómo, cuándo, dónde, debe cumplir
un determinado mandato.
La orden hace surgir en sus destinatarios un deber de obediencia, de

conformar la propia conducta a lo establecido en ella.
Las órdenes pueden ser positivas o negativas, según establezcan o no

prohibiciones. Pueden ser generales o singulares, según vayan dirigidas a
sujetos determinados o a una categoría mayor de éstos. Pueden ser
preventivas o represivas, según eviten riesgos o pongan término a una
situación contraria al ordenamiento jurídico. Finalmente, pueden ser
personales o reales, según se impongan conductas personales o en relación
a cosas determinadas1167".
En relación a lo anterior, se ha entendido que las órdenes dictadas por los

organismos técnicos —previa habilitación legal para dictarlas— son válidas y
su infracción por parte de los regulados no infringe el principio de legalidad. El
Segundo Tribunal Ambiental de Santiago ha señalado:
1167 STC Nº 2264.
970
"Cuadragésimo sexto. Que, precisamente, en este sentido, la doctrina y la
jurisprudencia han entendido que tratándose de regulados sujetos a
relaciones especiales de sujeción, la Administración goza de una mayor
libertad interpretativa 'para encuadrar las conductas de los administrados
dentro de los tipos infractores en razón del especial deber de saber de quien
se encuentra en una relación especial de sujeción, pues 'la naturaleza o el
contenido jurídico de la relación (...) permite una más fácil predicción de
aquellas conductas y sanciones'. (Rebollo Puig Manuel y otros, Derecho
Administrativo Sancionador, Editorial Lex Nova, Valladolid, 2010, p. 175).
Cuadragésimo séptimo. Que, en consecuencia, según lo expuesto en las

consideraciones precedentes, a juicio del Tribunal, no existe la infracción al
principio de tipicidad denunciado por la reclamante, por lo que la reclamación
será desestimada a este respecto1168".
En conclusión, en la medida en que la ley establezca previamente que la

autoridad técnica pueda dar órdenes al regulado, y que este último esté
obligado a acatarlas, no se infringiría el principio de tipicidad.
4.3. La clasificación de la infracción administrativa
Una vez subsumido los hechos en el derecho, e indicada la prohibición o

deber infringido, la Administración debe realizar un segundo paso lógico,
consistente en clasificar la infracción. Tal como hemos señalado en el primer
capítulo, en relación al principio de proporcionalidad, en nuestro país las
infracciones no están clasificadas de forma orgánica en la LBPA, aunque existe
cierta tradición —proveniente del derecho penal— de clasificarlas en
gravísimas, graves y leves.
Pese a que la clasificación referida es posible de encontrar varios cuerpos

normativos, debemos prevenir que existen varias normas sectoriales que no la
971
contienen. Sobre el particular, refiriéndose a la Ley General de Urbanismo y
Construcción, el Tribunal Constitucional ha señalado:
"Sin embargo, llama desde luego la atención que el enunciado en cuestión,

que encabeza el Capítulo IV de la ley respectiva, dedicado a regular las
sanciones, no desarrolle ninguna clasificación de las contravenciones
punibles, sino que incluye a todas en un mismo plano. Cuestión esta última
que sí repercute en la determinación legal de la pena, ya que no hay
diferencia para tales efectos entre transgresiones a la ley, al reglamento o a
los instrumentos de planificación territorial; ni tampoco discrimina entre
categorías de infracciones, pues es evidente que no es lo mismo —en
términos de gravedad del injusto— incumplir un plazo otorgado por la
Dirección de Obras Municipales para adoptar la línea de edificación respecto
de obras de ampliación en terrenos afectados por antejardines contemplados
en los Planes Reguladores —infracción urbanística consultada en el artículo
122 de la LGUC y sancionable también en los términos del artículo 20— que
destinar una obra al uso comercial antes de su recepción definitiva, cual es el
ilícito que recoge el artículo 145 de la ley del ramo, este último
manifiestamente de mayor gravedad y que es precisamente el que configura
el supuesto contravencional imputado"1169.
Así, por ejemplo, puede subsumirse el hecho u omisión infraccional en el

incumplimiento de un requerimiento de información de la autoridad
administrativa.
Luego, la ley puede clasificar en:
— Gravísima: La entrega de información falsa;
— Grave: La entrega de información errónea o inexacta;
— Leve: La no entrega de información.
1169 STC Nº 2648.
972
Ahí, la autoridad debe determinar qué "tipo" de infracción concretó el
inculpado.
En relación a lo anterior, únicamente si la ley sectorial contiene la

clasificación tiene sentido realizar la clasificación. Esto no obsta, desde luego, a
que la autoridad administrativa, para determinar el quantum de una sanción,
siempre deba ponderar una serie de factores, que estudiaremos en los
siguientes numerales.
4.4. Los criterios para la determinación de la sanción administrativa
Una vez determinada la prohibición o deber vulnerado, subsumidos los

hechos, y clasificada la infracción —si procede—, para que la Administración
pueda aplicar una sanción, corresponde realizar un tercer paso del
procedimiento lógico, esto es, ponderar los diversos criterios o factores que le
entregan las leyes sectoriales para determinar una infracción y la eventual
cuantía de la sanción.
Algunas normativas sectoriales, como son la de la Superintendencia de

Electricidad y Combustible y la Superintendencia del Medio Ambiente, señalan
qué circunstancias debe considerar la autoridad administrativa para determinar
la sanción administrativa específica, destacando, la importancia del daño o
peligro, la intencionalidad, el grado de participación, etc.1170.
1170 Las que se analizarán en el presente apartado no agotan las posibilidades, por ejemplo,
la Ley Nº 20.529, de la Superintendencia de Educación, señala:
"Artículo 79. Constituyen circunstancias atenuantes de responsabilidad:
a) Subsanar los incumplimientos reportados por la Superintendencia, dentro del plazo de

treinta días contados desde la notificación.
973
Sobre los criterios para determinar las sanciones administrativas, el Tribunal
Constitucional, en la solicitud de la Corte de Apelaciones de Talca para que se
emita un pronunciamiento acerca de la eventual inaplicabilidad de los artículos
6º, letra B Nºs. 3 y 6, 107 y 161 del Código Tributario, señaló que los criterios
para determinar una sanción administrativa son principios que sirven para
determinar sanciones administrativas en un caso concreto:
"Decimoséptimo: Que de la simple lectura de dicha disposición se desprende

que el aludido precepto legal se limita a establecer los parámetros que debe
tener en consideración el Director Regional para aplicar las sanciones. Así,
deberá considerar la eventual reincidencia del sancionado, la situación
subjetiva del infractor, tanto respecto de su intención como del grado de
conocimiento de su obligación legal, el perjuicio fiscal y, por último, la
b) Que no le haya sido impuesta una de las sanciones previstas en la normativa educacional
en los últimos seis años por una infracción grave; en los últimos cuatro, por una menos grave; y
en los últimos dos, por una leve.
c) Concurrir a las oficinas de la Superintendencia y denunciar estar cometiendo, por sí,

cualquier infracción a la normativa educacional.
La circunstancia señalada en la letra c) sólo procederá cuando el sostenedor suministre

información precisa, verídica y comprobable respecto de los hechos que constituyen la
infracción y ponga fin, de inmediato, a los mismos.
Artículo 80. Se considerarán circunstancias agravantes de responsabilidad:
a) La no concurrencia de los representantes legales, administradores o dependientes de las

instituciones fiscalizadas a las citaciones a declarar efectuadas por la Superintendencia,
conforme a lo dispuesto en el artículo 49, letra f).
b) El incumplimiento reiterado de las instrucciones formuladas por la Superintendencia.
Se entenderá que son reiterados aquellos incumplimientos que, en un mismo año calendario,
se repitan en dos o más ocasiones.
c) Haber sido sancionado con antelación en virtud de alguno de los procesos administrativos
previstos en la normativa educacional vigente, en los términos establecidos en la letra b) del
artículo anterior.
En el caso de la letra c) de este artículo, la multa deberá ser aumentada hasta el doble, como
máximo, conforme a los criterios señalados en el artículo 73 letra b)".
974
cooperación prestada, antecedentes todos que le permitirán determinar
adecuadamente la naturaleza de la infracción y sus circunstancias;
Decimoctavo: Que, en consecuencia, todo ello dice relación también con la

forma administrativa sancionadora y la potestad reglada que se le entrega a
la autoridad administrativa, la que debe imponer sanciones de acuerdo a los
principios fijados al efecto por el legislador, razón por la cual no merece
reproche de constitucionalidad el precepto legal en cuestión1171".
La jurisprudencia ha señalado que las circunstancias que determinan la

aplicación de una sanción administrativa deben ser analizadas en detalle, no
basta referirse a ellas en términos genéricos e imprecisos:
"Trigésimo sexto: Que, en consecuencia, este tribunal exigirá la debida

motivación por parte del Superintendente en todo el proceso anteriormente
señalado, para lo cual no será suficiente referirse en términos genéricos a los
fundamentos de lo decidido o enunciar la normativa aplicable sin realizar el
debido análisis de cada una de las circunstancias consideradas al momento
de establecer la sanción específica [...]1172".
Asimismo, se ha señalado el Segundo Tribunal Ambiental:
"Centésimo cuadragésimo séptimo. Que, a juicio de este tribunal y a

diferencia de lo señalado por la reclamante, la naturaleza jurídica de las
circunstancias contenidas en el artículo 40 de la Losma, y en este caso
particular, de su literal d), no es la de una agravante. Por el contrario, se trata
de criterios o factores de modulación que el legislador ha entregado a la
autoridad administrativa para que ésta determine y fundamente conforme a la
concurrencia o no de ellas, la sanción específica que impondrá finalmente al
infractor. En efecto, así se pronunció el Tribunal en la sentencia
1171 STC Nº 766.

975
correspondiente a la causa rol Nº R 6-2013 (considerando centésimo
decimoctavo)1173 ".
Por ejemplo, en el "Caso Bocamina" el Tercer Tribunal Ambiental al examinar

infracciones a las normas de ruido, señala que no basta la infracción normativa
para considerar como circunstancia para determinar la sanción administrativa el
riesgo para la salud de las personas, es necesario, que existan otros
antecedentes que justifiquen y acrediten la circunstancia concreta que
determina la sanción administrativa aplicable al caso concreto.
"Septuagésimo: Que, este Tribunal, requiere precisar que la norma de ruido

contenida en la Norma de Emisión de Ruidos del decreto supremo
Nº 146/1997, modificado por el decreto supremo Nº 38/2011, como cualquier
otra norma ambiental, se establece a través de un proceso reglado, que debe
tener en consideración los efectos que tiene el contaminante, en este caso el
ruido, sobre la salud de las personas artículo 34 letra d del D.S. Nº 93/1995,
vigente al momento de elaborarse la norma de emisión de ruido), entre otros
aspectos. El pretender, como parece inferirse a partir de lo expresado por
Endesa, que una vez determinada la norma, y detectado un incumplimiento,
no podría considerarse el riesgo en la salud como un agravante, implicarla la
imposibilidad de, una vez calificada una infracción, proceder a determinar su
gravedad y concomitantemente con ello, la sanción correspondiente. Este
tribunal es de la opinión que una vez que se establece la configuración de la
falta (sobrepasar una norma que fue construida teniendo consideraciones
sobre riesgo a la salud de las personas) para la clasificación de su gravedad,
e incluso para la determinación de eventuales sanciones, se deben tener en
consideración nuevos antecedentes sobre el riesgo a la salud de la
población, más allá de la mera constatación del incumplimiento de la norma,
de modo de dirimir si existe riesgo o daño a la salud, la magnitud de los
eventuales daños producidos (letales, subletales, clínicos o subclínicos) y el
976
número de personas afectadas, entre otras consideraciones (arts. 36 y 40
Losma)1174 ".
Por otro lado, la jurisprudencia ha señalado en el "Caso Codelco con SEC"

que todos los criterios deben ser considerados al momento de aplicar una
sanción administrativa, con independencia de su gravedad:
"Noveno: Que, de la lectura del precepto en comento, no es posible colegir

que el mismo, al momento de establecer las circunstancias que deben
tenerse en consideración para los efectos de la determinación de la sanción,
haya efectuado una distinción respecto de su aplicación a los distintos tipos
de infracciones contempladas en el artículo 15 del mismo cuerpo normativo,
por lo que siendo claro su tenor literal no resultaba válido desatenderlo.
Décimo: Que conforme lo antes expuesto y razonado, resulta prístino que

para determinar la sanción aplicable a la empresa reclamante debieron
tomarse en consideración la totalidad de las circunstancias contenida en el
inciso 2º del artículo 16 de la ley Nº 18.410, no pudiendo argumentarse como
lo hizo el fallo en alzada, que sólo son aplicables las contenidas en las letras
c) a f) de dicho precepto, por carecer ello de sustento normativo1175".
Cuestión que ha sido ratificada por la Corte de Apelaciones de Concepción

que ha indicado:
"8º. Que la resolución de la Superintendencia, de acuerdo a la normativa

citada, no tipificó la naturaleza de la infracción en relación a los hechos es
que se estimaron contravenidos, así como tampoco las circunstancias que se
deben considerar para la determinación de las correspondientes infracciones.
9º. Que estas omisiones revisten trascendencia, porque inciden directamente

en el ius puniendi que se proyecta en el ámbito penal mediante el delito y la
1175 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 35567-2016. Asimismo, sentencias de la
Excma. Corte Suprema, roles Nº 39478-2016 y Nº 47898-2016.
977
pena y en el administrativo, como en este caso, por medio de las infracciones
y sanciones administrativas, estas últimas aplicadas con matices1176".
Lo anterior también ha sido reconocido en sede de libre competencia:
"En este sentido aparece evidente que el legislador requiere explicar las
consideraciones que motivan la extensión de la multa y si bien podría
estimarse suficiente enunciar los criterios objetivos indicados en la ley,
ciertamente no es eso lo pretendido por él, por lo que no puede sino
considerarse como apropiado que el tribunal haya realizado un esfuerzo
argumentativo destinado a plasmar en su determinación los razonamientos
por los cuales impuso los montos de las multas que en definitiva reguló,
razón suficiente para rechazar la petición de los requeridos de rebajar
sustancialmente su cuantía1177".
De este modo, las circunstancias son criterios para determinar el quantum de

la sanción administrativa. En este sentido, la ausencia de ellos hace
procedente la rebaja de una sanción y su presencia, la procedencia de una
sanción más grave. Al respecto, se ha señalado:
"Teniendo presente que la reclamante obró con culpa en los hechos que se le
imputan, la naturaleza de la infracción y considerando además que el monto
de la multa fijada por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles
resulta desproporcionado y no se ajusta a los parámetros legales, pues no se
acreditó reincidencia, si hubo beneficio económico para la reclamante, ni si
causó daño o peligro, como tampoco la cantidad de usuarios que se vieron
afectados por el incumplimiento de la obligación de informar, y de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 15, 16, 16 A y 19 de la ley
Nº 18.410, se confirma la sentencia apelada de diez de diciembre de dos mil
quince, escrita a fojas 203, con declaración de que se reduce la multa
impuesta a trescientas (300) Unidades Tributarias Mensuales1178".

978
A continuación, revisaremos en detalle los principales factores o criterios que
debe ponderar la autoridad para la determinación de la sanción.
4.4.1. Importancia del daño o peligro
Este criterio apunta a determinar la importancia o magnitud del daño o peligro

de la infracción administrativa en diversas categorías. Para lo cual la autoridad
sancionadora señalará la importancia del daño o peligro al bien jurídico
protegido por la normativa sectorial, ya sea el medio ambiente, la seguridad
química, los mercados financieros, la educación, etc.
Luego, la autoridad administrativa determinará la importancia, magnitud y

reiteración que el daño o peligro pudo generar en terceros, tales como
personas u entorno. Por ejemplo, en materia de salud, la autoridad tendrá que
ver el número de habitantes que pudieron resultar afectados por una
intoxicación1179, o la autoridad ambiental, el número de habitantes que pudieron
resultar afectados con la destrucción de una represa. Lo anterior apunta a la
importancia, al respecto de la cual se ha señalado:
1179"Sexto: Que, como se advierte, los hechos que originan la multa no sólo se relacionan con
la sospecha de concurrencia de una enfermedad de transmisión alimentaria, como postula la
parte recurrente, sino que la sanción surge fundamentalmente a partir de la constatación de
hechos ciertos o efectivos, como son las graves deficiencias sanitarias halladas en distintas
dependencias del casino de la empresa reclamante, las que fueran reseñadas en el
considerando segundo de esta sentencia, las cuales, atendida la manifiesta falta de higiene
que ellas revelan, provocaron probablemente alguna enfermedad de transmisión alimentaria
que afectó a treinta y cuatro trabajadores que habían consumido alimentos en dicho casino. En
efecto, si bien los fiscalizadores de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de
Antofagasta como ministros de fe deben dejar constancia de los hechos que perciben, no
merece reparo alguno que a partir de las anomalías detectadas puedan anotar la sospecha de
una enfermedad de transmisión alimentaria que necesariamente debe ser corroborada con
estudios posteriores y que, por tanto, no pudo constituir el hecho basal de la multa impuesta".
979
"La expresión 'importancia' alude al rango de magnitud, entidad o extensión
de los efectos de la respectiva infracción, que determina la aplicación de
sanciones más o menos intensas1180".
En estos casos, la autoridad administrativa deberá determinar la cantidad y

magnitud del peligro o daño provocado. Estas cuestiones fueron las que
consideró la Excma. Corte Suprema para determinar la ilegalidad de una
sanción administrativa, referente a la comercialización de lavadoras,
microondas y televisores sin contar con sus respectivos certificados de
seguridad y eficiencia energética, porque la resolución había omitido considerar
el riesgo, la cantidad de artefactos, su masividad —hogares y oficinas—, y sus
consumidores, que son adultos y niños, que hacen necesaria una sanción
estricta ante tales circunstancias1181.
1180 SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE (2015), p. 23.
1181 "2. Que atendida la actual amplitud del comercio internacional, en virtud del cual ingresan
al país una cantidad enorme de productos electrónicos, no resulta factible que el público
consumidor conozca las reales calidades y eventuales deficiencias de cada uno de ellos, lo que
influiría en su determinación de compra, por lo que constituye un deber fundamental del
Estado, a través exactamente de la Superintendencia recurrida, velar por la protección de la
ciudadanía, mediante los procedimientos establecidos en la ley, cuales son comprobar que,
precisamente, todas y cada una de las respectivas importaciones que se realicen a través del
tiempo, cumplen con los requisitos de seguridad que exige la normativa nacional". Sentencia de
la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 6361-2010.
"Segundo: Que la comercialización de productos eléctricos sin certificados de seguridad y

eficiencia energética, es un incumplimiento del que resulta responsable la reclamante, aunque
dicha falta de certificación obedezca al actuar de un tercero, toda vez que importa poner en
riesgo la credibilidad del sistema de certificación de los artefactos eléctricos.
Tercero: Que, por lo demás, es necesario tener en cuenta que dicha comercialización
significó ingresar al mercado varios miles de televisores, lavadoras y microondas en esas
condiciones irregulares -específicamente 6.544 unidades en materia de seguridad y 30.811
unidades en materia de eficiencia energética- lo que generó un evidente peligro de daño para
las personas o sus cosas, antecedente al cual es menester agregar, especialmente, que se
trata de artefactos de uso masivo y con presencia en la mayoría de los hogares y oficinas, que
abarca, entre sus usuarios, un amplio espectro de personas, que comprende desde niños hasta
adultos". Sentencia Excma. Corte Suprema, rol Nº 5204-2015.
"8º. Que el certificado invocado por la empresa no ampara el producto que se comercializaba
por cuanto el producto había sido importado desde la República Popular China mientras que
las unidades que se estaban comercializado eran importadas desde la República de Uruguay.
A lo anterior hay que agregar que el certificado que tenía a disposición del público no
980
Algo similar aconteció en el "Caso Calefactores", donde la Corte de
Apelaciones para determinar la sanción administrativa apuntó a la protección
del medio ambiente1182.
amparaba el producto en venta, ya que correspondía a otro secador de cabellos, lo cual

constituye otra irregularidad. En cuanto a que la multa sería excesiva, ya que no se ha
ocasionado daño y por lo cual es desproporcionada debe tenerse presente que con el sistema
de infracciones y sanciones administrativas se busca proteger la salud de los eventuales
usuarios de los electrodomésticos y desalentar la circulación de artefactos eléctricos
potencialmente peligrosos". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº
3475-2010.
"8º. Que, conforme a la resolución exenta Nº 109, de 2 de julio de 1988, del Ministerio de
Economía, Fomento y Reconstrucción, publicada en el Diario oficial el día 2 de julio de 1988, se
dispuso que los artefactos para el pelo, dentro de los cuales se encuentran las planchas para el
pelo o alisadores de pelo deben contar con el respectivo certificado de aprobación otorgado por
un organismo de certificación autorizado por la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles para su comercialización en el país. En cuanto a que la multa sería excesiva, ya
que no se ha ocasionado daño se tiene presente que el sistema de infracciones y sanciones
administrativas busca proteger la salud de los eventuales usuarios de electrodomésticos y
desalentar la circulación de artefactos eléctricos potencialmente peligrosos". Sentencia de la
Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 2747-2010.
"4º) Que, como puede advertirse del examen de la normativa transcrita, ésta es muy clara, y
de otro lado, los hechos constatados por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles no
sólo están plenamente probados, sino que no fueron discutidos sino reconocidos por quien ha
deducido tan infundado reclamo como el que motiva este fallo. Su defensa consiste
simplemente en que, habiendo encargado la certificación a una empresa del rubro, ésta se
retrasó en el trámite. Más la circunstancia alegada en nada excusa a la empresa reclamante,
pues su obligación, en ausencia de certificación válida, y frente al atraso alegado, era la de
omitir su venta al público, cuestión que no hizo, y por el contrario, colocó diversos productos
eléctricos para su venta de manera irregular, tal como fue constatado por los funcionarios que
realizaron la visita inspectiva". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº
2772-2010.
1182 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 10454-2015:
"10º). Que, para los efectos de establecer la entidad de la sanción, resulta conveniente tener
en cuenta que el Mensaje con el que el Presidente de la República dio inicio a la tramitación de
la que llegaría a ser la ley Nº 20.586, señaló que 'en general, se reconoce que las tecnologías
de combustión más antiguas presentan limitaciones de tipo ambiental que las hacen no
sustentables, especialmente en entornos urbanos. Así, las estufas y cocinas tradicionales
presentan emisiones de entre 500 y 5.000 mg/MJ, según se utilice leña seca o húmeda,
respectivamente, y el fogón presenta emisiones de 50.000 mg/MJ. Una estufa avanzada, por
su parte, presenta emisiones de sólo 50 mg/MJ y las calderas de edificios presentan emisiones
de 30 mg/MJ. La eficiencia del recurso, además, es más bajo en aquellos artefactos que emiten
más y viceversa. No cabe duda, por tanto, que el tipo de artefacto que se utiliza impacta
severamente en la calidad ambiental y en la salud de las personas.
981
Con este proyecto de ley se busca que la información antes indicada sobre emisiones y
eficiencia, probablemente no conocida por los usuarios de los artefactos, sea puesta a
disposición de los mismos en el correspondiente certificado del artefacto.
Con el etiquetado del mismo además se buscan al menos los siguientes efectos:
Estimular al usuario a adquirir productos menos contaminantes;
Estimular al usuario a adquirir productos que consumen menos leña y que implican
importantes ahorros de combustible;
Estimular el uso correcto del artefacto y elección de combustibles;
Destacar productos que cumplen con creces los requisitos de certificación;
Diferenciar productos que puedan eximirse de restricciones de uso;
Desincentivar el uso de equipos no etiquetados u obsoletos;
Desincentivar el uso de artefactos de características inadecuadas'...
En el caso sub lite, el reclamante entregó y comercializó un calefactor no certificado,

amparado con la certificación correspondiente a otro equipo, dando una información a lo menos
errónea de la calidad y características del bien suministrado. Este solo hecho permite concluir
que con esa acción, en primer lugar, se atentó contra de todas las finalidades de la ley
modificatoria, puesto que sin información veraz era imposible efectuar comparaciones con los
elementos mencionados en el Mensaje.
En segundo lugar, las emisiones del equipo modificado, según lo reconoció el reclamante
conforme a la fiscalización determinó un porcentaje de emisiones de material particulado
superior a aquel que permite la norma, lo que genera la mantención o tal vez el aumento de los
niveles de contaminación que precisamente pretendía evitar el Ministerio de Medio Ambiente al
establecer el programa de reemplazo en las ciudades y comunas antes señaladas.
En tercer lugar, el tipo de contaminación por uso de leña afecta esencialmente a la salud de
la población, ya que afecta el aire que ella respira. Si ello no fuera así el programa ministerial
no se hubiera desarrollado, y menos aún en las localidades antes mencionadas.
De lo anterior se colige que es acertada la calificación de la infracción como grave, al tenor

de lo previsto en el artículo 15, inciso tercero Nº 1 de la ley Nº 18.410, ya que comercializar un
producto que contiene un certificado de emisiones incorrecto y en el volumen señalado, implica
un peligro para la salud de las personas".
982
De este modo, la circunstancia del daño y peligro1183, exige a la autoridad
administrativa caracterizarla, tomando en cuenta magnitud1184, cantidad,
1183 Instalación inadecuada eléctrica: "Sexto: Que por otra parte del mérito de autos no se
aprecian antecedentes que permitan modificar la sanción impuesta por resolución de la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles, toda vez que en la especie resulta decisiva la
aplicación de uno de los criterios que señala el artículo 16 de la ley Nº 18.410, esto es la
importancia del peligro ocasionado.
En efecto, es inequívoco que en razón de la naturaleza de los hechos constitutivos de las

infracciones se causó un grave riesgo a la seguridad de los moradores y de los bienes de las
diecisiete viviendas que forman parte de una comunidad habitada, como también a los
trabajadores que laboraban en las faenas de construcción.
Por otra parte la falta de información veraz al organismo fiscalizador importó que dichas
personas se encontraren permanentemente desprotegidas ante el peligro que ocasionaban las
deficientes conexiones irregulares y la falta de instalación de elementos de protección.
En ningún caso puede alterar lo concluido la circunstancia de que con posterioridad a la

investigación administrativa se hayan superado las deficiencias constatadas". Sentencia de la
Instalación de calefón falta de daño y peligro: "Décimo: Que si bien la multa impuesta lo ha
sido dentro del margen contenido en el artículo 16 A de la ley Nº 18.410, considerando esta
Corte que, la situación afectó sólo a un usuario, que ella no implicó interrupción del servicio, ya
que el reclamo de éste dice relación con la incapacidad del señalado artefacto de alimentar en
forma simultánea dos duchas, lo que de modo alguno ha puesto en riesgo la seguridad de las
personas, el provecho económico del reclamante y su participación indirecta en los hechos,
procederá a rebajar la sanción en la forma que se indicará en lo resolutivo de esta sentencia,
acogiendo de este modo la petición subsidiaria del reclamante". Sentencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 1429-2011.
1184 "Quinto: Que en cuanto al último aspecto del reclamado, relativo a los mínimos usuarios
afectados con la infracción cometida, hay que decir, que potencialmente un gran número de
usuarios que concurrieron el día de los hechos al recinto de propiedad de la reclamante se vio
expuesto a un posible accidente, el que si bien se concretó en sólo una persona, muchas otras
quedaron a merced de sufrir un daño como consecuencia de la deficiente instalación de que
adolecía el sector donde el evento se desarrolló, generando con ello una situación de riesgo o
peligro concreto para todas las personas que asistieron al mismo, no debiendo descartarse,
asimismo, la importancia del daño y peligro ocasionado, circunstancias todas que deben ser
tomadas en cuenta, según lo dispone el artículo 16 de la ley en comento". Sentencia de la
Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 825-2015. Confirmada por sentencia de la
"Octavo: Que, de lo antes señalado aparece de manifiesto que efectivamente existió la

infracción cursada, la que no puede quedar sin efecto por la sola circunstancia que está sólo
referida a una determinada cantidad de afiliados, desde que el daño producido es el mismo
cualquiera sea el número de infracciones, ya que se trate de uno o varios, quienes sufrieron un
983
vulneración de derechos1185, reparabilidad, reiteración, etc.1186. Asimismo, cabe
tener presente que respecto a eventuales daños o peligros a la salud de1186 la
menoscabo moral al ser informados por deudas que no tenían o que excedían de lo
efectivamente adeudado siendo igualmente notificados de cobros indebidos, así como la propia
Isapre reclamante que incumplió la normativa reglamentaria vigente, referida al control que
debía mantener en el proceso de determinación como de notificación de deudas,
correspondiéndole garantizar siempre la exactitud de las mismas, lo que quebrantó y que
conlleva a desestimar en todas sus partes el reclamo interpuesto". Sentencia de la Itma. Corte
de Apelaciones de Santiago, rol Nº 1256-2015. Confirmada por sentencia de la Excma. Corte
Suprema, rol Nº 7562- 2015. Asimismo, Sentencia de la Itma. Corte de Apelaciones de
Santiago, rol Nº 1257-2015. Confirmada por sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
7565-2015.
"10º Que en cuanto a la desproporción de la multa impuesta, estos sentenciadores,

atendidos los baremos y circunstancias establecidas en la ley, y específicamente en los
artículos 16 y 16 A de la ley Nº 18.410, son del parecer de reducir la multa impuesta, teniendo
en consideración el tipo de infracción constatada, el hecho de no haberse producido lesiones o
daños, además, carecer la reclamante de infracciones anteriores". Sentencia de la Iltma. Corte
de Apelaciones de San Miguel, rol Nº 1363-2011.
1185 Vulneración de derechos de los menores de edad: "Séptimo: Que los antecedentes
allegados a este recurso y lo observado en el programa cuestionado, se ha podido advertir la
existencia de fuertes expresiones de la conductora contra los padres, de atribuirles
responsabilidad sobre ciertas acciones de la hija, desfavoreciendo sus descargos, sin
observarse una actitud de aproximación entre las partes involucradas, exponiéndose a los
padres a una situación conflictiva frente a su hija, recriminándolos sobre las diversas
situaciones planteadas en el programa, sin destacar en momento alguno una posible acción
adecuada de los padres.
Octavo: De lo anteriormente expuesto, resulta que el programa exhibido lleva a determinar

que la forma en que fue desarrollado su contenido trasgredió ciertos valores y principios que
forman parte de las relaciones entre padres e hijos, y que indudablemente están comprendidos
dentro de la formación espiritual e intelectual de los niños y la juventud, conforme al contenido
del artículo 1º de la ley tantas veces mencionada.
Por lo demás debe tenerse en cuenta que los medios de comunicación, entre ellos la
televisión tiene una función educativa social inspirada en los principios que contiene la ley,
tanto como los involucrados en la temática del programa como de aquellos que acceden como
espectadores del programa, atendido además el tipo de servicio que pretende el programa y la
hora de exhibición -en las mañanas-, horario en que puede ser observado por cualquier tipo de
espectador.
Cabe hacer presente, además, que el documento que contenía el programa acompañado al
recurso, -al que los sentenciadores tuvieron acceso-, no se pudo observar la existencia de la
indicación de ser un programa de responsabilidad compartida.
Noveno: Por otra parte, debe hacerse referencia que lo que la ley protege es la formación
espiritual e intelectual de los jóvenes, de suma importancia en el desarrollo de la personalidad
984
persona, la Excma. Corte Suprema ha considerado que basta con acreditar "la
posibilidad" de peligro o daño1187, y respecto a la magnitud ha recurrido al
número de afectados1188.
No1188obstante esta caracterización y determinación del daño, como un

elemento del quantum de la sanción aplicable, ésta puede considerarse una
de los menores de edad, mas aun cuando involucran las relaciones de padres e hijos,
elementos sensibles en los cuales se debe ser muy cauteloso para proteger a los niños y
adolescentes; motivo por el cual ante la existencia de actuaciones que las infrinjan, deben ser
sancionados conforme a las disposiciones legales ya referidas". Sentencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de Santiago, rol Nº 1770-2011.
Ausencia de vulneración a menores cuando los antecedentes son entregados por la familia:
"6. Que ahora bien, en cuanto al cargo propiamente tal, del texto y contexto del programa
emitido no se divisa vulneración o menoscabo de la menor, atendido el enfoque del reportaje y
dado que las imágenes de la niña fueron proporcionadas por su propia familia materna, sin que
el programa ni sus periodistas las hayan obtenido de manera clandestina, no configurándose
así infracción al artículo 1º de la ley Nº 18.838". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de
1186 Para ver más: Dictuc, Gestión y Política Ambiental, Metodología para la Determinación y
Caracterización del Daño Ambiental y del Peligro de Daño Ocasionado, Estudio solicitado por
la Superintendencia de Medio Ambiente, Santiago, 8 de marzo 2012. La ausencia de
justificación permite a los tribunales establecer que el acto es arbitrario: "2. Que no obstante
ello, la medida de cierre del local por la vía de la 'prohibición de funcionamiento' al estimarse
que la infracción implica la existencia de un riesgo inminente para la salud, aparece como
desproporcionada y por lo mismo arbitraria, toda vez que no hay evidencia cierta de la
concurrencia de elementos que permitan calificar de ese modo tal situación. Por el contrario, en
dichas circunstancias, la falta de medicamentos que el cierre de un local de expendio de los
mismos podría provocar, desde un punto de vista estrictamente lógico puede causar un mayor
peligro para la población, por la limitación de medicamentos que una media así genera".
1187 El texto de la norma, a juicio de estos sentenciadores, no requiere probar que se haya
afectado la salud de las personas, sino que debe establecerse la posibilidad de la afectación,
cuestión que la SMA realizó en monitoreos nocturnos en que quedó establecido la superación
de los niveles establecidos en el decreto supremo Nº 146 del año 1997". Sentencia de la
1188 Que, ahora en lo referente a la pretensión de que la infracción constatada, configurada y no
desvirtuada sea estimada como leve, ello no resulta posible, estimando esta Corte, por el
contrario, que la autoridad ha sido en extremo indulgente con la parte apelante, ya que los
hechos imputados no sólo afectan fondos fiscales, sino que atañen directamente a docentes
que no recibieron oportunamente o simplemente no recibieron parte de los emolumentos a que
tenían derecho, y ello reviste particular gravedad, lo que se ve agravado por lo expuesto en el
reclamo, en cuanto pretende que se trataría de un hecho casi irrelevante, dado los montos
involucrados. A ello cabe replicar que nada es irrelevante cuanto se trata de salarios o
emolumentos o asignaciones que corresponde pagar a los trabajadores, docentes en el
presente caso, las cuales tienen que ser pagadas en forma oportuna y cabal, sin que nada
985
indemnización de perjuicios encubierta. En efecto, se determinará el daño,
incluso en el caso de la multa, monetariamente, y ese daño será parte de la
sanción administrativa. Lo anterior ha sido identificado por la doctrina, que ha
criticado la determinación del daño como un criterio para determinar la sanción
administrativa, ya que se confunde con las medidas resarcitorias1189y puede
implicar un doble pago por parte del presunto infractor de medidas
indemnizatorias. Cabe recordar que, en el derecho nacional, siempre se ha
distinguido entre la responsabilidad penal, administrativa, disciplinaria y civil,
como estadios que determinar distintos tipos de efectos de una conducta
contraria a derecho, como lo indica el artículo 120 del Estatuto Administrativo.
Finalmente, la ausencia de afectación o daño del bien jurídico protegido por

la ley, para una parte de la jurisprudencia, no es un impedimento para
configurar la infracción administrativa y sancionarla, no se requiere el elemento
de "lesividad" para hacer procedente la sanción administrativa. Al respecto, ha
señalado la jurisprudencia:
"Que, respecto a la afectación del bien jurídico protegido por la Ley de Pesca,
cabe hacer presente que el artículo 1º B de dicha ley establece el objetivo de
la misma, cual es la conservación y el uso sustentable de los recursos
hidrobiológicos, mediante la aplicación del enfoque precautorio, de un
enfoque ecosistémico en la regulación pesquera y la salvaguarda de los
ecosistemas marinos en que existan esos recursos. Sin embargo, dicho
objetivo no resulta necesario considerarlo para los efectos de configurar la
infracción administrativa por la cual se ha sancionado a la empresa
reclamante, puesto que la no afectación del bien jurídico protegido en la Ley
de Pesca no impide a la autoridad administrativa sancionar como lo hizo.
Ello, concretamente, porque dicha falta de lesión no constituye un elemento,
requisito o presupuesto del tipo infraccional de que se trata, debiendo estarse
el ente sancionador a lo que objetiva y categóricamente señala la ley en
justifique lo contrario, ya que éstos tienen el derecho de recibir en tiempo y forma sus
remuneraciones completas". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones, rol Nº 3626-2015.
1189 SUAY, José (1989), pp. 70 y ss.
986
cuanto a la comisión del ilícito infraccional y la aplicación de la respectiva
sanción asociada a éste1190".
No obstante, la ausencia de dicho daño, permite que se aplique una

atenuante a la sanción administrativa1191.
Lo anterior es contrario a otra jurisprudencia que determina fundamental la

existencia de daño o perjuicio al bien jurídico protegido para determinar la
infracción administrativa. Lo anterior aconteció en un caso de regulación
televisiva:
"6º) Que, si bien es efectivo que en los días que se visualizó la muestra entre
el 4 y 10 de agosto de 2010, VTR Banda Ancha S.A. no colocó la advertencia
acerca del horario en que podía comenzarse a transmitir películas calificadas
para mayores de 18 años por el Consejo de Calificación Cinematográfica, lo
cierto es que el Consejo debe cuidar por el 'correcto funcionamiento' de los
servicios de televisión, que comprende el permanente respeto, a través de su
1190 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Coihaique, rol Nº 1-2015.

1191 "4º) Que, respecto de la gravedad de la infracción, la S.E.C., a su vez, reconoce al
contestar el reclamo que, enfocada aisladamente, la infracción es de carácter leve, ya que
implica una contravención de un precepto obligatorio, que no constituye una infracción
gravísima o grave, pero que debería elevarse a esta última categoría, debido a su reiteración,
como lo postula el Nº 8 del inciso 4º del artículo 15 de la ley Nº 18.410, predicamento con el
cual esta Corte coincide, pues la reiteración en el presente caso está dada por el gran número
de partidas de productos afectos a las anormalidades constatadas. Prueba de ello es el número
final de unidades objetadas, cuya cantidad ya se indicó en el considerando precedente. 5º)
Que, en cambio, no se comparte por este tribunal de alzada la tesis de la reclamante en cuanto
la infracción ha de castigarse, entre otras sanciones, con una multa que tiene como máximo
500 U.T.M., conforme al artículo 5º del decreto Nº 119 del año 1989, del Ministerio de
Economía, Fomento y Reconstrucción, toda vez que efectivamente esa norma fue derogada
tácitamente por una de mayor jerarquía y que fue dictada con posterioridad a la entrada en
vigencia del mentado artículo 5º, esto es el artículo 16 A de la ley Nº 18.410, introducido por la
ley Nº 19.913, publicada el 8 de junio de 1999, en la cual la sanción de multa, tratándose de
una infracción grave, oscila entre una y cinco mil unidades tributarias anuales. 6º) Que, no
obstante lo anterior, dado que no hay constancia de personas afectadas por esta irregularidad
y que la empresa finalmente obtuvo los certificados, criterios que abonan la atenuación de la
sanción impuesta, parece razonable rebajar prudencialmente el monto de la multa aplicada, en
el monto que se dirá en lo dispositivo de esta sentencia, en consideración que como se indicó
la infracción en principio es de carácter leve y sólo ha sido elevada al rango de grave por su
reiteración durante el año 2012, sin que con antelación a estos hechos se haya comprobado
por la autoridad que aplicó la sanción otras infracciones semejantes". Sentencia de la Iltma.
Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 6498-2014.
987
programación, a los valores morales y culturales propios de la Nación; a la
dignidad de las personas; a la protección de la familia; al pluralismo; a la
democracia; a la paz; a la protección del medio ambiente, y a la formación
espiritual e intelectual de la niñez y la juventud dentro de dicho marco
valórico, y en este caso no se advierte que se haya puesto en peligro esos
bienes, comoquiera que la programación continua de la señal es para una
audiencia infantojuvenil, que por ende, no cambia según el horario. De esta
forma, aunque el hecho de la falta de aviso horario fue debidamente
constatado, no se trata de un hecho que, en la especie, pueda ser
sancionado de acuerdo a la norma del artículo 33 de la ley Nº 18.838, porque
no quebranta el sentido normativo del compendio de normas especiales
dictadas por el Consejo. De lo contrario, la sanción se aplicaría a una omisión
que carece de aptitud vulnerativa1192".
A juicio del autor, las infracciones administrativas que no generaren daño o

peligro al bien jurídico encomendado custodiar hacen improcedente la sanción
administrativa. En esos casos, la autoridad debe limitarse a indicar al regulado
que adopte una acción u omisión conforme a los deberes, prohibiciones y
obligaciones administrativas. Sin lesividad, daño o peligro no es procedente
una sanción administrativa.
4.4.2. Beneficio económico
El beneficio económico son todas aquellas ganancias o beneficios que pudo

obtener el infractor con ocasión de perpetrar la infracción administrativa. Al
"Esta circunstancia se construye a partir de la consideración en la sanción de

todo aquel beneficio económico que el infractor ha podido obtener por motivo
de su incumplimiento. Este beneficio puede provenir, ya sea de un aumento
en los ingresos, de una disminución en los costos, o una combinación de
988
ambos. En este sentido, el beneficio económico obtenido por el infractor
puede definirse como la combinación de dos aspectos: el beneficio asociado
a costos retrasados o evitados y el beneficio asociado a ganancias ilícitas
anticipadas o adicionales1193".
La importancia del beneficio económico es determinar claramente una

sanción que sea disuasiva para el infractor, en su análisis de costos y
beneficios, no resultando útil el beneficio de la infracción por sobre el costo de
la sanción administrativa.
"Desde una perspectiva económica, la teoría de la decisión racional plantea

que el potencial infractor determinará su conducta a través de la evaluación
de los beneficios y costos esperados del incumplimiento. Desde este punto
de vista, una respuesta sancionatoria disuasiva debe orientarse a lograr que
este análisis de costo-beneficio no sea positivo para el potencial infractor1194".
Lo anterior ha sido ratificado por la jurisprudencia que en el "Caso Bocamina"

señaló:
"Centésimo quincuagésimo segundo: Que, estos antecedentes han sido

considerados por este Tribunal como consistentes con la literatura acerca de
cumplimiento y beneficio económico asociado al incumplimiento.
Desde el punto de vista de sujetos racionales tomadores de decisiones, y

reconociendo que las motivaciones para cumplir con la regulación pueden ir
más allá de un enfoque utilitarista, la forma más simple de pensar acerca de
la decisión de una empresa entre cumplir o no cumplir con la normativa
ambiental es comparando cuánto gana (o pierde) en cada situación; esto es,
comparando su beneficio sí cumple con la ley en relación con su beneficio si
no cumple con ella. Este es un simple análisis costo-beneficio y tiene una
larga tradición que comienza con el premio Nobel de economía Gary Becker
(Becker Gary 1968, "Crime and punishment: An economic approach", Journal
of Political Economy, 16, 169), y que ha estado presente en el diseño

989
legislativo en la regulación de las áreas de libre competencia, recaudación
impositiva, cumplimiento ambiental y muchas otras.
Centésimo quincuagésimo tercero: Que, en general, y descrito de manera

simple, el regulado optará por no cumplir con la normativa siempre que lo que
gana debido a no cumplir sea mayor que lo que gana debido a que cumple
con la regulación. En el caso más sencillo —sin consideraciones de inflación,
impuestos, gastos periódicos etc.—, y sólo como un ejemplo para ilustrar el
punto, una empresa obtendrá beneficios económicos por demorar la
implementación de medidas exigidas por el regulador, en cuyo caso el
beneficio económico vendrá dado por:
BE = CM (l + r) i - CM
Donde CM es el costo de la medida (de mitigación, restauración o

compensación) exigida, r es la tasa descuento, e i es el período en que el
regulado está en incumplimiento. La lógica detrás de esta fórmula simple, es
que al retrasar la implementación de una medida por i períodos de tiempo, la
empresa puede utilizar los fondos ahorrados en llevar a cabo inversiones que
tiene una tasa de retorno de r (la tasa a la cual se invierten los fondos propios
de la empresa) logrando una capitalización —un mayor valor de la
empresa— que en términos simples está dado por la ecuación (1).
La rentabilidad asociada a retrasar la implementación de las medidas

exigidas debe tener en consideración la posible sanción (denotada por M),
debido al incumplimiento de una exigencia contenida en una resolución de
calificación ambiental o debido a otra infracción de las contenidas en el
artículo 35 de la Losma; por lo tanto, el regulado evalúa los beneficios netos
dados por la diferencia entre el beneficio económico del incumplimiento y la
multa CM (1 + r) i - CM - M, y si este valor es positivo, el proyecto financiero
de retrasar la implementación de una medida es rentable. En general los
proyectos se evalúan observando su valor actual neto (VAN)1195 ".
1195
Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmada por sentencia de la
990
Respecto a esta materia, es muy útil la clasificación realizada por la
Superintendencia del Medio Ambiente sobre los beneficios económicos por
costos evitados y retrasados, y el beneficio económico por el aumento de los
ingresos, que permite adecuadamente a la autoridad administrativa recabar
objetivamente los beneficios económicos del infractor:
"Beneficio por costos retrasados: corresponde al beneficio asociado al hecho

de incurrir en determinados costos vinculados al cumplimiento con
posterioridad al momento en que la normativa lo requería. En términos
concretos, es el beneficio económico obtenido con motivo del retraso, ya sea
en la realización de inversiones en activo fijo o en el incurrir en costos de tipo
no recurrentes y no depreciables necesarios para el cumplimiento de las
exigencias legales.
Beneficio por costos evitados: corresponde al beneficio asociado al hecho de

obtener un ahorro económico al evitar incurrir en determinados costos
vinculados al cumplimiento de la normativa. En términos concretos, es el
beneficio económico obtenido por no incurrir en costos de tipo recurrente,
como son los costos de operación y mantenimiento de las inversiones
necesarias para el cumplimiento, los cuales, al no realizarlos durante el
período de incumplimiento, fueron evitados completamente. Asimismo,
corresponden a costos evitados aquellas inversiones en activo fijo y costos
de tipo no recurrentes y no depreciables, en los casos en que no se ha
incurrido ni podrá incurrirse en ellos, para dar cumplimiento a la normativa
que lo requiere [...].
(Beneficios por ganancias ilícitas) Corresponde al beneficio que el infractor

obtiene por el hecho de lograr un aumento en sus ganancias en un
determinado período de tiempo, el cual no hubiese tenido lugar en ausencia
de la infracción, o hubiese tenido lugar en otro momento del tiempo. Estas
ganancias se denominan ganancias ilícitas, existiendo diversas formas en las
cuales dichas ganancias pueden ser obtenidas, por lo cual su análisis debe
ser realizado caso a caso. Sin embargo, es posible definir que, en términos
generales, corresponde a aquellas ganancias obtenidas por la generación de
ingresos asociados a una infracción a la normativa o una actividad ilícita.
991
Este caso puede corresponder a la realización de una actividad que no
cuenta con los permisos correspondientes por parte de la autoridad, una
operación por sobre la capacidad permitida, una actividad realizada en un
horario, período o circunstancia para la cual existe restricción de operar, una
operación que se encuentra sujeta a una determinada condición que no ha
sido cumplida, entre otras circunstancias.
En este contexto, se considera el beneficio que el infractor obtiene por el

hecho de anticipar la obtención de ganancias por motivo del incumplimiento,
o por el hecho de obtener ganancias adicionales a las que hubiese obtenido
en ausencia de la infracción. De acuerdo a lo anterior, este tipo de beneficio
se asocia a ganancias ilícitas que la Superintendencia ha denominado como
ganancias anticipadas o ganancias adicionales.
Beneficio por ganancias anticipadas: corresponde al beneficio asociado a

ganancias derivadas de ingresos que, en ausencia de la infracción, hubiesen
sido obtenidos con posterioridad.
Beneficio por ganancias adicionales: corresponde al beneficio asociado a

ganancias derivadas de ingresos que, en ausencia de la infracción, no
habrían sido obtenidos en ningún momento del tiempo1196".
Por otro lado, la jurisprudencia ha señalado que las autoridades

administrativas carecen de beneficios económicos cuando concretan
infracciones administrativas:
"En lo referente a la capacidad económica del infractor, la Superintendencia

consideró la calidad de corporación autónoma de derecho público de la
reclamante, y la improcedencia del beneficio económico. Por otro lado, indica
que se ponderó la conducta anterior del infractor en períodos anteriores, en
base a antecedentes de la Seremi de Salud, donde consta que carece de
irreprochable conducta anterior, al existir una multa de un período menor de 5
años. Y, finalmente, la resolución reclamada consideró la cooperación eficaz
1196 Superintendencia del Medio Ambiente (2015), pp. 24-25.
992
del infractor, conducta posterior y grado de afectación al sistema de control
ambiental, acorde a la letra i) art. 40 Losma)1197 ".
Sobre la materia la Superintendencia del Medio Ambiente ha señalado:
"La marcada finalidad disuasiva de la institución impide apreciarla en el

presente caso, pues tratándose de organismos públicos centralizados que
actúan a través del Fisco, sobre la base de presupuestos prestablecidos, que
se aprovechan en cumplimiento de una función pública, y cuya ejecución
alternativa no implica ventaja económica alguna para sus integrantes ni para
el órgano como tal, no es posible afirmar que obtengan un provecho
apreciable en dinero que haga más lucrativa la inejecución de la respectiva
condición o medida. Es cierto que en muchos casos el MOP puede hacer uso
alternativo del dinero ahorrado por la infracción, lo que normalmente bastaría
para que se presente la circunstancia que aquí se analiza, pero ese eventual
uso alternativo no se ejecuta en provecho pecuniario del órgano público, que
carece de patrimonio propio, sino en ejercicio de la función pública1198".
Finalmente, cabe señalar que para determinar el beneficio económico la

autoridad administrativa tendrá acceso a antecedentes contables, financieros y
de propiedad industrial e intelectual de empresas, siendo fundamental su
reserva y cuidado para evitar una mala utilización de esos antecedentes, sin
perjuicio, de las respectivas investigaciones sumarias que procedan en caso
que acontezca tal lamentable acontecimiento.
4.4.3. Intencionalidad
La intencionalidad es aquella circunstancia que pretende determinar si el

infractor realizó la infracción con dolo o con culpa. El dolo "es el conocimiento
del hecho que integra el tipo, acompañado por la voluntad de realizarlo o, al

1198 Superintendencia del Medio Ambiente, Expediente: D-012-2013.
993
menos, por la aceptación de que sobrevenga el resultado como consecuencia
de la actuación voluntaria"1199. En cambio, la culpa es la negligencia en el
cumplimiento de sus deberes y obligaciones que demuestra el infractor.
No obstante, consideraremos la siguiente definición de intencionalidad:
"[...] la intencionalidad, en esta sede sancionatoria administrativa, consiste en

el conocimiento de la obligación, contenida en la norma, así como de la
conducta que se realiza y sus alcances jurídicos.
De este modo, habrá intencionalidad cuando pueda imputarse al sujeto

conocimiento preciso de sus obligaciones, de la conducta que realiza en
contravención a ellas, así como la antijuridicidad asociada a dicha
contravención1200".
Cabe recordar que en derecho administrativo sancionador los tipos

infraccionales, por regla general, se dan por incumplimiento de deberes de
cuidado. La jurisprudencia ha señalado que el mero incumplimiento a los
deberes de cumplimiento da origen a una sanción administrativa. En este
sentido:
"Undécimo: Que como lo sostiene la doctrina: 'el concepto de culpa hace

referencia a un estándar genérico y flexible de la persona prudente y
diligente" correspondiendo al juez determinar la regla de conducta, pudiendo
recurrir, entre otros, a la ley para determinar los deberes de cuidado'. (Barros
Bourie, Enrique, Tratado de Responsabilidad Extracontractual. Editorial
Jurídica, 2007, p. 97).
Agrega el autor citado que 'la culpa infraccional supone una contravención de
los deberes de cuidado establecidos por el legislador u otra autoridad con
potestad normativa (en una ley, reglamento, ordenanza, resolución u otra
regulación semejante)'. (Ibíd. pp. 97-98).
1199 CURY, Enrique (2005), p. 303.

1200 Superintendencia del Medio Ambiente (2015), p. 25.
994
'Basta acreditar la infracción a la norma para dar por establecida la culpa'.
(Ibíd. p. 91).
Duodécimo: Que la noción de culpa infraccional también ha sido recogida por

la doctrina de Derecho Administrativo, que en base a la doctrina
anteriormente expuesta y a lo sostenido en jurisprudencia de esta Corte, ha
señalado: 'Al analizar la legislación regulatoria, se puede constatar que gran
parte de estas normas, cuyo incumplimiento es la causa que motiva la puesta
en acción de las facultades sancionadoras de los órganos administrativos
sectoriales, están configuradas de manera que imponen a los administrados
regulados una serie de obligaciones dentro del marco de las actividades que
desarrollan (...). Estas exigencias típicas y objetivas de cuidado que se
establecen, a fin de cautelar la gestión de intereses generales en materias
especialmente reguladas, colocan a los entes objeto de fiscalización en una
especial posición de obediencia respecto a determinados estándares de
diligencia, cuya inobservancia puede dar lugar a la aplicación de las
sanciones respectivas' (...). Al ser el legislador, o bien la autoridad pública,
según el caso, quien viene en establecer el deber de cuidado debido en el
desempeño de las actividades tipificadas, cabe asimilar el principio de
culpabilidad del Derecho Administrativo Sancionador al de la noción de la
culpa infraccional, en la cual basta acreditar la infracción o mera
inobservancia de la norma para dar por establecida la culpa; lo cual se ve
agravado en los casos que se trate de sujetos que cuenten con una
especialidad o experticia determinada, donde el grado de exigencia a su
respecto deberá ser más rigurosamente calificado'. (Cordero Vega, Luis,
Lecciones de Derecho Administrativo. Editorial Legal Publishing Chile, 2015,
pp. 503-504).
Que, por su parte la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que: 'la

circunstancia de que un régimen de responsabilidad no se cimiente en la
culpa del autor, no lo transforma en inconciliable con nuestro ordenamiento,
desde que un sistema objetivo o estricto no viola el principio constitucional de
la presunción de inocencia. En efecto, la Constitución Política de la República
prohíbe presumir de derecho la responsabilidad penal, más no la civil, de
995
manera que la construida sobre la base de la protección al usuario —cual la
de la especie— con prescindencia del castigo a la idea de falta, inspiradora
de los Códigos Civiles clásicos, no hace sino reflejar modernas tendencias
del Derecho de Daños contemporáneo, centrado en la víctima más que en el
castigo del autor' (C.S., rol Nº 3468-2008)1201 ".
Lo anterior, se ratifica en lo señalado en el "Caso Panquehue":
"Séptimo: Que en lo concerniente al segundo acápite planteado en el libelo

de nulidad cabe señalar que, según lo ha sostenido esta Corte en anteriores
fallos en el caso de infracciones a las leyes y reglamentos acreedoras de
necesario acreditar culpa o dolo de la persona natural o jurídica. Sin
embargo, lo expresado no transforma a este tipo de responsabilidad en
objetiva como quiera que ésta sólo atiende a la relación de causalidad y al
daño, en cambio en aquélla el elemento esencial es la infracción a la ley o al
reglamento, pudiendo considerarse este elemento de antijuricidad como
constitutivo de una verdadera culpa del infractor.
Octavo: Que, por consiguiente, al establecer el fallo de primer grado que la

reclamante no dio cumplimiento a una instrucción de la Superintendencia de
Servicios Sanitarios sobre envío de informes en materia de control de
descargas de residuos industriales, queda sentado que la actora vulneró un
deber legal, manifestando de esta manera falta de cuidado. De este modo la
responsabilidad que se atribuye a la reclamante no es de carácter objetivo,
sino que obedece a una conducta culposa exteriorizada en la inobservancia
de las prescripciones contenidas en la ley Nº 18.902 y especificada en la falta
de acatamiento de una determinada instrucción impartida por la
autoridad1202".
1201 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 24245-2014. Asimismo, las siguientes
sentencias de la Excma. Corte Suprema: roles Nº 24233-2014; Nº 24262-2014; y Nº 1498-
2013.
996
Incluso es más determinante el análisis que realiza la Segunda Sala de la
Excma. Corte Suprema, en el entendido de que su especialidad es el derecho
penal:
"Que finalmente habrá de ser desestimo el planteamiento centrado en la

exigencia de dolo que requeriría el artículo 40 B de la Ley General de Pesca
y Acuicultura, basado en la idea de existir una equivalencia entre el derecho
penal y el derecho administrativo sancionatorio, pues como ya ha tenido
oportunidad de precisar esta Corte si bien es efectivo que la potestad
sancionatoria de la Administración incluye el principio de culpabilidad, lo que
importa en el ámbito administrativo, más que determinar si la infracción se
comete con dolo o culpa, es determinar si existe responsabilidad en el hecho
que vulnera el ordenamiento jurídico y si existen circunstancias de fuerza
mayor o caso fortuito que permitan eximir de responsabilidad.
Frente a circunstancias reales, este principio conlleva que la Administración

imputa al denunciado el incumplimiento de un deber de diligencia, en este
caso de no vulnerar la cuota de extracción, lo que se traduce en que se
produce un traslado en la carga de la prueba, ya que ahora deberá ser el
administrado el que tendrá que probar que actuó diligentemente para no
resultar responsable de la sanción administrativa. Como consecuencia de lo
anterior, en el ámbito administrativo sancionador debe hablarse más bien de
principio de responsabilidad, ya que se va a sancionar a quien se estima
responsable del incumplimiento del deber de diligencia, sin que sea objeto de
análisis si la conducta fue dolosa o culposa (SCS rol Nº 24563-14, 6 de julio
de 2015)1203 ".
Asimismo, en materia ambiental el Segundo Tribunal Ambiental ha optado

por un análisis pormenorizado de la "intencionalidad" como dolo o culpa, para
efectos de fijar el contenido de la sanción administrativa. Así, en el "Caso
Pampa Camarones" tiene un análisis pormenorizado de lo indicado:
997
"Centésimo cuadragésimo octavo. Que, al ser el artículo 40 letra d) de la
Losma, una circunstancia para determinar la sanción específica, su
aplicación se traduce en el mayor o menor reproche que la SMA pueda hacer
a la conducta del infractor, la que podrá variar en la medida que haya
actuado con culpa o dolo. Esto permitirá que se pueda considerar la
gradualidad del reproche en la determinación de la sanción final, la que
incluso puede ser utilizada para fundamentar una rebaja en el monto
definitivo, en caso que se opte por una multa, o justificar una sanción de
menor entidad, como es el caso de la amonestación. Lo anterior, por cuanto
no es lo mismo incurrir en una infracción no habiendo previsto lo que debía
preverse o no habiendo evitado lo que debió evitarse (culpa), que incurrir en
ella conociendo y queriendo hacerlo (dolo).
Centésimo cuadragésimo noveno. Que lo anterior, es coherente con el

principio de culpabilidad, cuya aplicación al ámbito sancionatorio
administrativo con matices, junto a otros principios del Derecho penal, ha sido
reconocida a nivel jurisprudencial (cfr. STC 479, c. 6 a 10; STC 480, c. 5;
STC 1518, c. 24; STC 1245, c. 13 y STC 1233, c. 13). La aceptación en
materia administrativa del principio de culpabilidad implica que, para imponer
una sanción, se pueda reprochar al infractor, el no haberse sometido a los
mandatos o prohibiciones establecidos por la norma (Cordero Quinzacara,
Eduardo, Derecho Administrativo Sancionador, 1ª ed. Thomson Reuters,
Santiago (2014), pp. 253-254).
Centésimo quincuagésimo. Que, la aplicación del principio de culpabilidad no

sólo constituye el fundamento para la imposición de la sanción, sino que
también y esto es lo relevante en este punto de la reclamación determina su
magnitud. 'Parafraseando una expresión propia del Derecho penal, podemos
decir que la culpabilidad es la medida de la sanción. Si bien esto ha sido
objeto de críticas, ya que la sanción está estrechamente vinculada a la
magnitud de lo injusto determinada en forma abstracta por la norma, lo cierto
es que aquello sólo cobra eficacia en la medida que es asumida de forma
consciente por el autor, lo cual permite reprochar a él personalmente la
elección de la conducta' (Cordero Quinzacara, Eduardo, op. cit. pp. 253-254).
998
Centésimo quincuagésimo primero. Que, por lo señalado precedentemente,
el Tribunal concluye que, por la naturaleza jurídica de las circunstancias del
artículo 40 de la Losma y los efectos del principio de culpabilidad, se debe
realizar una interpretación amplia de la letra d) del citado artículo.
Ello, implica entender que, cuando el citado precepto alude a la

'intencionalidad en la comisión de la infracción', se está refiriendo al análisis
del elemento subjetivo de la infracción, conformado tanto por la culpa como
por el dolo. Sólo una interpretación en este sentido permitirá al ente
fiscalizador considerar toda la gama o alternativas de graduación que va
desde la culpa hasta el dolo para realizar un completo juicio de reproche y
que éste se vea reflejado en la determinación de la sanción definitiva.
Centésimo quincuagésimo segundo. Que, lo anterior, es coherente con lo

resuelto por la Excelentísima Corte Suprema en la sentencia dictada el 4 de
junio de 2015, rol Nº 25931-2014, citada tanto por la reclamante como por el
reclamado, puesto que efectivamente es necesario acreditar un actuar doloso
para fundamentar, bajo el criterio del artículo 40 letra d) de la Losma, una
sanción más gravosa. Por el contrario, la culpa o imprudencia, puede ser
utilizada por la SMA conforme a la discrecionalidad que le asiste para
fundamentar como ya se señaló la imposición de sanciones de menor
entidad, también basado en el criterio de intencionalidad1204".
Sin embargo, luego de ese estándar de culpabilidad, termina fijando la

intencionalidad las características propias de un regulado en actividades
reguladas, en el sentido de ser un experto que desarrolla su actividad a partir
de una amplia experiencia en su giro específico, con conocimiento de las
exigencias inherentes que en materia de cumplimiento de estándares
medioambientales exige nuestra legislación. Usando la misma lógica de la
culpabilidad infraccional de mercados regulados:
"Centésimo quincuagésimo tercero. Que, una vez establecido que la

circunstancia del artículo 40 de la Losma contempla tanto la culpa como el
999
dolo, corresponde determinar si la fundamentación desarrollada por la SMA
para considerar la mencionada circunstancia dolo fue suficiente. Sobre el
particular, la SMA señala, entre los considerandos 366 a 380 de la resolución
sancionatoria, que habrá intencionalidad cuando pueda imputarse al sujeto
conocimiento preciso de sus obligaciones, de la conducta que realiza en
contravención a ellas, así como de la antijuridicidad asociada a dicha
contravención. Agrega que, dentro de los regulados en materia ambiental, se
encuentran los sujetos calificados, que son aquellos que 'desarrollan su
actividad a partir de una amplia experiencia en su giro específico, con
conocimiento de las exigencias inherentes que en materia de cumplimiento
de estándares medioambientales exige nuestra legislación [...]. Respecto de
estos regulados, es posible atribuir un pleno conocimiento de las obligaciones
a las que están sujetos, en un grado mayor en relación a aquéllos que no
cuentan con estas características, pues se encuentran en mejor posición
para evitar las infracciones que hubieran cometido'".
Centésimo quincuagésimo cuarto. Que, a juicio del tribunal, el mayor

reproche al titular del proyecto se fundamenta, efectivamente, en el carácter
de sujeto calificado que a éste le asiste. El titular de un proyecto o actividad
no puede desconocer lo que hace, ni mucho menos las condiciones en que
debe llevar a cabo su actividad, esto es, la RCA de su proyecto. En efecto, en
el SEIA, es el propio titular quien, a través del Estudio o Declaración de
Impacto Ambiental, propone las condiciones y medidas para desarrollar su
proyecto, y la autoridad administrativa quien califica ambientalmente dicha
propuesta. Cabe señalar, además, que por la naturaleza preventiva del SEIA,
la oportunidad en que se proponen y aprueban las medidas y condiciones
para desarrollar el proyecto, ocurren antes de la ejecución de las obras y
actividades de éste, y, por tanto, el titular está en pleno conocimiento de qué
debe hacer, cómo hacerlo y cuándo hacerlo1205".
Un análisis coherente a la culpa infraccional es el realizado por el Tercer

Tribunal Ambiental de Valdivia en el "Caso Bocamina":
1000
"Centésimo decimoséptimo: Que lo expresado es coherente con la distinción
entre incumplimiento y resultados, la que se ve reflejada en la legislación
chilena al momento de tipificar las infracciones ambientales. Así, el artículo
35 de la Losma, opta por dar una mayor preponderancia al incumplimiento
frente al resultado, lo que es coherente con el carácter preventivo del
Derecho Administrativo Sancionador. En términos de la doctrina comparada,
'la infracción administrativa está conectada con un mero incumplimiento, con
independencia de la lesión que con él pueda eventualmente producirse y
basta por lo común con la producción de un peligro abstracto. Y tanto es así
que semánticamente es ese dato del incumplimiento —literalmente
infracción— el que da el nombre a la figura, con la que se identifica' (Nieto,
Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, pp. 343). Esto, sin perjuicio
de la consideración legal de los resultados dañosos al momento de graduar
la gravedad de la infracción, como hacen los números 1 y 2 del artículo 36 de
la Losma. Y, en fin, de la consideración de la intencionalidad en la comisión
de la infracción, como se hace en el artículo 40 letra d) en cuestión.
Centésimo decimoctavo: Que, en este sentido, existiendo conocimiento de la

ejecución o desarrollo de proyectos o actividades para los que la ley exige
resolución de calificación ambiental y no siendo esto evitado, pudiendo
haberlo sido —como acontece con la construcción de una planta de
capacidad mayor que la autorizada—, como da cuenta el contrato a que se
ha hecho referencia, debe entenderse que existe una determinación de la
voluntad en el sentido de realizar dicho proyecto o actividad aun no contando
con una resolución de calificación ambiental; por tanto, que existe
intencionalidad en la comisión de la infracción1206".
La jurisprudencia termina aplicando la teoría de la culpa infraccional en tanto

los presuntos infractores tienen una experiencia, especialidad y experticia en la
actividad regulada que los hace identificar claramente los deberes,
prohibiciones y obligaciones que le son aplicables. Dicha lógica es compartida
por la Corte Suprema que en el "Caso Eccol" ha señalado:
1206Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por la sentencia de
la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015..
1001
"Teniendo presente dicha finalidad, para dirimir si las normas regulatorias
detentan un contenido suficiente que permite a sus destinatarios el adecuado
conocimiento de sus deberes, es preciso distinguir si se trata de un sujeto
obligado cualquiera o una entidad que participa en un mercado profusamente
regulado, como es el laboral, situación en que se halla la empresa
reclamante, por lo que es razonable presumir que no pudo sino conocer tanto
las condiciones de higiene y seguridad que deben reunir sus lugares de
trabajo, como sus equipos, maquinarias y demás instalaciones con el fin de
proteger eficazmente la vida y salud de quienes trabajan en ellos, así como
también cuáles son los factores de riesgo que debe eliminar o controlar
debidamente1207".
Por otro lado, destaca el "Caso Proactiva Servicios Urbanos" del año 2011,
en dicho caso la Corte de Apelaciones analiza que el regulado no ha cumplido
con una de las medidas impuestas en una Resolución de Calificación
Ambiental y que la circunstancia que el inculpado haya adoptado todas las
medidas para obtener el cumplimiento, no basta para exculparlo. En este
sentido señala:
"4º Que, del análisis de la prueba rendida por la reclamante, en particular de

la documental consistente en el oficio ordinario del Ministro de Obras
Públicas Nº 2.144, de 9 de agosto de 2010, y en la resolución exenta de la
Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana de
Santiago Nº 580, de 13 de septiembre de 2010, se advierte que la
construcción del acceso principal del relleno sanitario por la alternativa 'Silva
Carvallo' presentaba ciertas dificultades, principalmente porque por el lugar
en que se emplazó era necesario constituir servidumbres de tránsito o llevar
a cabo la expropiación de terrenos, las que, en definitiva, se habrían
superado, conforme se consigna en dichos instrumentos. Lo anterior, condujo
a la autoridad del ramo a calificar ambientalmente como desfavorable el
proyecto denominado 'Relleno Sanitario Santiago Poniente Ajustes al Acceso
1002
Vial', por el que la reclamante pretendía modificar aquél cuyo incumplimiento
dio origen a la multa materia del reclamo;
5º Que, no obstante lo anterior, y considerando que la construcción del citado

acceso fue exigida por la autoridad para mitigar el impacto medioambiental
que en la comunidad generaría la instalación de un relleno sanitario, siendo
previsible las dificultades que la construcción imponía, precisamente porque
el titular del proyecto no era dueño de los terrenos en que se emplazaría, y,
no obstante ello, aceptó dicha condición y continuó con su negocio a pesar
de su estado de mora, a juicio de estos sentenciadores, no procede dejar sin
efecto la multa, sino que, por las circunstancias anotadas, unido al hecho que
dedujo una demanda para obtener la constitución de una servidumbre de
transito, la que no prosperó, procede rebajarla al monto que se señalará en la
parte resolutiva1208".
Asimismo, la corte ha utilizado como símil de la culpa infraccional la culpa del

infractor, como consta en una sentencia de la Corte de Apelaciones de
Santiago en la regulación televisiva:
"Sexto: En relación a la ausencia de culpa que alega el recurrente, baste

tener presente que en las infracciones a las leyes y reglamentos que
merecen sanción el elemento esencial es la infracción a la ley y/o al
reglamento pudiendo considerarse este elemento como constitutivo de una
verdadera culpa del infractor1209".
La intencionalidad sólo es determinante para fijar el quantum de la sanción

administrativa1210. Lo anterior tiene matices, en tanto existen fallos de la

1210 "Decimosexto: Que el artículo 165 de la ley Nº 18.045, vigente a agosto de 2004,
establecía la prohibición total de adquisición para sí o para terceros de los valores respecto de
los cuales se posea información privilegiada, y su incumplimiento trae como consecuencia la
imposición de las sanciones señaladas en la ley, de esta manera yerran nuevamente los jueces
del fondo al exigir intencionalidad en la conducta de los reclamantes como supuesto necesario
para que proceda la aplicación de una sanción por infracción a la prohibición de adquisición de
acciones haciendo uso de información privilegiada, porque es un requisito que el inciso 1º del
1003
Excma. Corte Suprema que han señalado que la debida diligencia exime de
responsabilidad al presunto infractor1211.
artículo 165 de la ley Nº 18.045 no exige, lo que esta norma establece es un deber de conducta
que persigue la transparencia del mercado de valores como forma de velar por la fe pública".
"Sexto: Que finalmente habrá de ser desestimo el planteamiento centrado en la exigencia de

dolo que requeriría el artículo 40 B de la Ley General de Pesca y Acuicultura, basado en la idea
de existir una equivalencia entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionatorio,
pues como ya ha tenido oportunidad de precisar esta Corte si bien es efectivo que la potestad
sancionatoria de la Administración incluye el principio de culpabilidad, lo que importa en el
ámbito administrativo, más que determinar si la infracción se comete con dolo o culpa, es
determinar si existe responsabilidad en el hecho que vulnera el ordenamiento jurídico y si
existen circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito que permitan eximir de responsabilidad".
1211 "4º) Que el problema planteado puede abordarse desde diversos ángulos. En primer
lugar, cabe señalar que, en general, en nuestra legislación el sistema de responsabilidad por
daños causados, es subjetivo y deriva del dolo o culpa. La responsabilidad objetiva o por el
resultado dañoso, requiere de disposición legal expresa que la contemple, desde que rompe el
sistema antes indicado;
5º) Que, en la especie, el sistema de responsabilidad que se consagra en la norma que se

ha indicado, pretende ser objetivo. Este arranca, además, del artículo 16 de la ley Nº 18.410,
que autoriza al Superintendente de Electricidad y Combustibles para sancionar por infracciones
a leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con electricidad, gas y combustibles
líquidos, y es la conjunción de ambas normas lo que ha permitido la imposición de la sanción
de que se ha reclamado;
6º) Que, sin embargo de lo dicho, al analizar detenidamente el precepto referido del D.S. Nº
90, se puede comprobar que luego de hacer responsable al propietario u otra persona a cargo
de la operación de las instalaciones, de su seguridad y de la aplicación del 'presente
reglamento', cae en su parte final, en una abierta confusión jurídica, ya que se contienen en
dicha última parte una serie de disposiciones condicionales, poco claras y más que eso,
totalmente ambiguas. En efecto, expresa la norma que 'la persona... deberá controlar,
disminuyendo al máximo y, en lo posible, eliminando los eventuales riesgos que la operación
presente...'. Esto es, la responsabilidad objetiva no existe realmente en este caso, porque la
obligación que se impone es sólo de controlar y disminuir al máximo, así como, en lo posible,
eliminar los riesgos, que a vez son calificados de eventuales. Basta, entonces, con que la
persona presuntamente responsable acredite, como se ha hecho en el presente caso, que se
adoptaron medidas más que razonables durante el proceso de instalación para quedar, así,
exento de responsabilidad;
7º) Que diversas circunstancias, recogidas por el fallo que se revisa, demuestran sin lugar a
dudas que la empresa sancionada hizo lo pertinente para eliminar riesgos y que no obstante
ello, se produjo el siniestro que se le imputa. Aparte de los antecedentes producidos, existen
hechos objetivos que demuestran el cuidado adoptado, como, por ejemplo, la muy escasa
1004
Luego, consideramos que es necesario que exista un avance sobre la
determinación de la intencionalidad como criterio para determinar la sanción
administrativa o posiblemente, un análisis más pormenorizado de los tipos de
infracciones. En efecto, es bastante simple o facilista recurrir a la culpa
infraccional para superar los problemas del estándar de la culpabilidad.
Afirmación que puede ser considerada atendible cuando nos referimos a

simples incumplimientos, como son la no entrega de información o el
incumplimiento de fechas de inicio de obras, entre otros. Ahí, es razonable
acudir al "carácter" de experto del regulado en actividades altamente normadas
que traen beneficios económicos a los incumbentes.
Sin embargo, si el tipo infraccional asociado a la clasificación infraccional

suma "características" al incumplimiento, por ejemplo, el que maliciosamente
magnitud del daño ocasionado, la circunstancia de que el derrame se produjo por una abertura
de mínimas proporciones, originada por corrosión, corrosión que afectó a la tubería dañada,
desde adentro hacia fuera debido a una pequeña fisura en la cobertura, etc. En fin, todo
demuestra que la empresa no podía hacer más que lo que hizo, y que, pese a todo ello, se
produjo el referido siniestro, el que por lo tanto, escapó por completo a sus posibilidades de
prevención y por ende, ello conforma una circunstancia que la libera de responsabilidad".
"13º) Que de lo que se lleva dicho hasta aquí puede manifestarse, a modo de una primera
conclusión, que los jueces del fondo han estimado probada la infracción imputada, y que ésta
consistió en escurrimiento de aguas servidas, lo que como ha quedado expresado, es
constatable sólo con leer el texto de la resolución reclamada;
14º) Que, sin embargo, lo que no ha quedado establecido en autos, al tenor de lo resuelto
por dichos magistrados, es la responsabilidad que respecto de la señalada infracción cabe a la
empresa ESSAT S.A., esto es, que el escurrimiento de aguas servidas se deba efectivamente
a culpa o negligencia de la reclamante;
15º) Que, por el contrario, según lo que se ha establecido por los magistrados a cargo de la
instancia, el señalado escurrimiento se debió a un taponamiento de la cámara del sistema, lo
que ha de entenderse como una obstrucción de los ductos del alcantarillado, debido a que se
arrojó en ella toda suerte de elementos extraños a dicho sistema tales como maderas, mallas y
pañales desechables.
De lo anterior viene a desprenderse que la responsabilidad del escurrimiento es de los

propios usuarios del sistema de alcantarillas, que como es de pública notoriedad, suelen utilizar
las cloacas de modo indebido, lanzando desperdicios que debieran tener otro destino, sin que
parezca posible que la empresa sanitaria pueda hacer algo para evitar que ello
ocurra". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3032-2004.
1005
oculta, la entrega de información falsa, el que impide deliberadamente. Ahí, la
autoridad tendrá que acreditar fehacientemente esas características de
intencionalidad, no pudiendo abrigarse en el cómodo estándar de la culpa
infraccional.
4.4.4. Grado de participación
El grado de participación de la infracción administrativa puede ser

considerado una agravante o atenuante, dependiendo del grado de
participación del imputado en la formulación de cargos.
Considerando la aplicación matizada de las normas del derecho penal en el

derecho administrativo sancionador, para determinar el grado de participación
del imputado nos podemos remitir a la clasificación que hace el artículo 14 del
Código Penal, que clasifica la participación en autores, cómplices y
encubridores.
Los "autores" se encuentran definidos en el artículo 15 del Código Penal, y

son aquellos que toman parte en la ejecución del hecho, sea de una manera
inmediata y directa, sea impidiendo o procurando impedir que se evite; los que
fuerzan o inducen directamente a otro a ejecutarlo, y los que, concertados para
su ejecución, facilitan los medios con que se lleva a efecto el hecho o lo
presencian sin tomar parte inmediata en él.
En la doctrina penal, para la determinación del concepto de autor, existe una

fuerte influencia de la llamada doctrina de hecho, sin perjuicio de las
discusiones que se han vertido sobre las infracciones a deberes especiales,
donde predomina aquel que tiene el control fáctico de la situación, para
cometer la infracción1212.
1212 COUSO, Jaime y HERNÁNDEZ, Héctor (2011), pp. 385-386.
1006
Por otro lado, el artículo 16 del Código Penal define a los cómplices como los
que, no hallándose comprendidos en el artículo 15 del Código Penal, cooperan
a la ejecución del hecho por actos anteriores o simultáneos. La doctrina ha
señalado que la complicidad es una figura residual que consiste en la
cooperación tanto material como intelectual en la infracción1213.
Finalmente, está el encubrimiento, definido en el artículo 17 del Código

Penal, que indica que son encubridores los que, con conocimiento de la
perpetración de un crimen o de un simple delito o de los actos ejecutados para
llevarlo a cabo, sin haber tenido participación en él como autores ni como
cómplices, intervienen, con posterioridad a su ejecución, de alguna de las
formas señaladas en dicho artículo. En materia administrativa podríamos
indicar que dichas conductas pueden entenderse de la siguiente manera:
— El que se aprovecha por sí mismo o facilita a los infractores medios para

que se aprovechen de los efectos de la infracción administrativa, y
— El que oculta o inutiliza elementos fundamentales de la infracción

administrativa, para impedir su descubrimiento.
Un interesante fallo que analiza el grado de participación en materia

administrativa es el del "Caso Sporting Club", que señala:
"Tercero: Que en lo tocante al grado de participación de la reclamante en los

hechos, lo cierto es que habiendo autorizado la instalación del evento citado
en sus dependencias, por ese solo hecho debería haber tomado todas las
precauciones que la norma establece, NCH Elec. 4/2003, relativas a
instalaciones de consumo de baja tensión, como también, lo que prescribe el
artículo 223 de la Ley General de Servicios Eléctricos, que no fueron
cauteladas por el actor, al haber prestado sus instalaciones para la
realización del evento programado, sin tomar las precauciones necesarias,
generando una situación de riesgo o peligro concreto para las personas que
concurrieron al mismo. Debiendo agregarse en este aspecto, que a fs. 49 de
1213 Ibid., p. 416.
1007
autos rola carta del gerente general de la actora, en que informa acerca de
"las acciones que nuestra empresa está realizando para solucionar las
falencias en nuestras instalaciones, de antigua data.
En este sentido, debe tenerse especialmente presente, que de acuerdo al

Informe Pericial de la PDI acompañado a los autos, según declaración
prestada por la persona que acompañaba al fallecido el día del accidente,
don Álvaro Torres Allen, el hecho habría ocurrido 'mientras instalábamos los
artefactos y cableado', lo que coincide con los antecedentes producidos con
motivo de la sanción que se reclama1214".
4.4.5. Conducta anterior y capacidad económica
La conducta anterior ha sido definida como: "el comportamiento, desempeño

o disposición al cumplimiento que el infractor ha mantenido en el pasado,
considerándose específicamente la conducta asociada a la o las unidades
fiscalizables que han sido objeto del procedimiento administrativo sancionatorio
[...]1215".
De este modo, la conducta anterior del infractor puede ser considerada una
atenuante o agravante atendiendo si adolece o no de conductas anteriores de
infracciones administrativas. De esta manera habrá que determinar, si
imputado tiene o no una irreprochable conducta anterior o es un caso de
reincidencia o reiteración. En estos dos últimos casos, la autoridad deberá
agravar la sanción administrativa, porque claramente, las anteriores
infracciones no han desincentivado al imputado a seguir cometiéndolas.
Cabe tener presente la distinción que hace la jurisprudencia sobre los

conceptos de reincidencia y reiteración de infracciones administrativas:
1214 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 825-2015. Confirmada

por sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 18460-2015.
1008
"Séptimo: Que por otra parte, en lo relativo a la improcedencia de la multa
aplicada, sólo cabe señalar que el artículo 5º inciso 4º Nº 1 de la ley ya citada
es claro y categórico en tanto expresamente indica: 'La multa podrá elevarse
al doble en caso de constatarse que la emisión de licencias sin fundamento
médico ha sido reiterada'. Situación que precisamente ocurre en la especie,
desde que son dos las licencias otorgadas en las circunstancias antes
anotadas, en fechas distintas, a pacientes diversos, por diagnósticos
diferentes, es decir, se ha repetido la conducta y por lo mismo, cabe
considerarla reiterada. Lo que es diferente de la reincidencia que exige una
sanción o condena anterior por hechos distintos en los que se ha realizado la
misma conducta. Todo lo cual conduce a desestimar la referida
alegación1216".
También, es importante lo señalado por la jurisprudencia sobre la

improcedencia de aplicar el principio non bis in idem en los casos de aumento
de multas o sanciones administrativas con ocasión de reincidencia. Lo anterior,
fue señalado en el "Caso Cruz Blanca con Superintendencia de Salud":
"Sexto: Que la reclamante aduce que se habría infringido el principio del non
bis in idem, al considerar en la resolución exenta SS/Nº 833 de 24 de junio,
como antecedentes de la reiteración en la determinación de la multa,
elementos de juicio que habían sido objeto de reproches anteriores. En
particular, señala que como fundamento de esa decisión se consideró el
oficio IF/Nº 3349 de 12 de mayo de 2011, la que dio origen a la resolución
exenta IF/Nº 780 de 30 de diciembre de 2011, la que impuso una multa de
UF 400 a la reclamante. No obstante, esa multa fue dejada sin efecto, al
acogerse el recurso jerárquico interpuesto por la afectada.
También se cita el oficio IF/Nº 8.083 de 4 de noviembre de 2011, la que

derivó en la resolución exenta IF/Nº 523 de 6 de septiembre de 2012, la que
impuso una multa de UF 700 a la reclamante, la que fue pagada por la
reclamante. Por último, se alude al oficio IF/Nº 9.401 de 27 de diciembre de
1009
2011, la que derivó en la resolución exenta IF/Nº 81, la que impuso una multa
de UF 300 a la reclamante, la que también fue pagada por la reclamante.
Séptimo: Que, conforme al inciso 2º del artículo 220 del D.F.L. Nº 1 de 2006,
Salud 'Las multas a que se refiere el inciso anterior, no podrán exceder de mil
unidades de fomento. En el caso de tratarse de infracciones reiteradas de
una misma naturaleza, dentro de un período de doce meses, podrá aplicarse
una multa de hasta cuatro veces el monto máximo antes expresado'.
De la norma transcrita, y habida cuenta que la misma reclamante ha

reconocido que pagó dos multas de 700 UF y 300 UF, en el lapso no inferior
a un año, contado hacia atrás de la fecha en que le fue notificado el cargo
que dio origen a esta multa, esto es el 8 de octubre de 2011, no cabe sino
colegir que se encuentra verificado el sustrato fáctico de la reiteración, como
lo exige la norma precitada.
Por lo anterior, no puede tener asidero la alegación de la reclamante en

cuanto a que se estaría vulnerando el principio aludido, sobre todo si la
misma regla señala qué debe entenderse por reiteración, unido a que la
Isapre reclamante en definitiva pagó esas multas, validando, con ello, la
procedencia de las infracciones1217".
1217 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 7050-2015. Confirmado

por sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5113-2016 que señala: "Primero: Que, como
se desprende del oficio IF/Nº 7597 de 8 de octubre de 2012, los casos que se detectaron en la
fiscalización de 5 y 6 de septiembre de 2012 son hechos nuevos, distintos a los observados en
los que pretende ampararse la reclamante, razón por la cual no existe infracción del principio
non bis in ídem.
Segundo: Que, conforme al inciso 2º del artículo 220 del D.F.L. Nº 1 de 2006 de Salud, 'Las
multas a que se refiere el inciso anterior, no podrán exceder de mil unidades de fomento. En el
caso de tratarse de infracciones reiteradas de una misma naturaleza, dentro de un período de
doce meses, podrá aplicarse una multa de hasta cuatro veces el monto máximo antes
expresado'.
De acuerdo al mérito de lo recién señalado y considerando que la resolución objeto del

presente recurso impuso a la reclamante una multa de 700 unidades de fomento, las
alegaciones de la Isapre Cruz Blanca en cuanto al plazo que debe considerarse para la
reiteración de la conducta carecen de todo fundamento, toda vez que a la conducta sancionada
1010
La importancia de la conducta anterior como parámetro para la determinación
de la sanción administrativa ha sido fijada por la jurisprudencia que ha indicado:
"Centésimo cuadragésimo séptimo: Que, en opinión de este Tribunal, el

considerar el historial de cumplimento como un aspecto a evaluar al
determinar sanciones específicas, tiene por objeto crear un incentivo
adicional a cumplir con la regulación, ya que por un lado el incumplimiento
llevará a enfrentar una sanción en el presente, pero además impondrá una
sanción incrementada para futuras infracciones, con lo cual la sanción
percibida para la infracción presente será mayor que la sanción efectiva
generando un incentivo adicional al cumplimiento (Harrington Winston 1988,
'Enforcement leverage when penalties are restricted', Journal of Public
Economics 21, 39-73). Adicionalmente, el historial de incumplimientos
entrega una ventaja informativa para la SMA al determinar cuáles son
aquellos regulados con mayor probabilidad de reiterar las infracciones, un
elemento valioso al diseñar los programas de fiscalización. Estas ventajas se
perderían si el conjunto de sanciones a considerar se restringiera, lo cual
ocurriría bajo la propuesta de la empresa de considerar sólo aquellos
aspectos que dicen relación con el proceso sancionatorio particular1218".
"Tercero: Que la sentencia apelada consideró que las conductas por las que
se sancionó a la reclamante constituyen una infracción menos grave,
correspondiendo entonces encuadrarla 'en la figura residual del artículo 77
letra c) de la ley Nº 20.529, sancionadas con amonestación y multa; debiendo
aplicarse la mencionada en primer término, atendido que el presente caso, se
ve revestido de un circunstancia atenuante, específicamente la comprendida
en la letra b) del artículo 79 de la misma ley, esto es, no habérsele impuesto
se le ha aplicado una multa que no supera el máximo expresado en la primera parte del inciso
segundo del artículo 220 del D.F.L. antes citado.
Por estas consideraciones y de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 113 del D.F.L. Nº 1 de

2005 del Ministerio de Salud, se confirma la sentencia apelada de veintitrés de noviembre de
dos mil quince, escrita a fojas 101".
1218
Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por sentencia de la
1011
una sanción prevista en la normativa educacional, en los últimos seis, cuatro
o dos años, por una infracción grave, menos grave o leve,
respectivamente'1219".
Asimismo, la Excma. Corte Suprema ha señalado que la conducta anterior

negativa, es decir, la existencia de sanciones administrativas contra el mismo
infractor, no tiene límite de tiempo y basta que se refiera a un organismo con
competencia en la misma materia, es decir, acoge un término amplio de
conducta a anterior negativa1220.
Lo anterior, es erróneo. En efecto, es indispensable que la conducta anterior,

sanción administrativa primitiva, tenga como límite para su consideración como
criterio en la determinación de la sanción el plazo de prescripción.
En este sentido, la Contraloría ha señalado:
"[...] en cuanto a la prescripción de la reincidencia, debe consignarse que si

bien el Código Sanitario no señala el plazo aplicable al efecto, resulta factible
considerar —en concordancia con el criterio interpretativo enunciado en la
primera parte del presente oficio— la normativa contenida en el Código
Penal, cuyo artículo 494 bis, inciso final, previene que la agravante regulada
en el inciso que lo precede —relativo a la reincidencia en hurto falta
frustrado— prescribirá de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104,
1220 La primera, dice relación con la consideración de una conducta anterior negativa referida
a la existencia de procedimientos sancionatorios anteriores a la vigencia plena de la reforma
institucional en materia ambiental y la segunda, el lapso que se debe considerar para estos
efectos.
En cuanto a la primera alegación, ella no será acogida, toda vez que aunque la sanción no
se haya aplicado por la SMA, lo fue por un organismo con competencia en materia ambiental
por una infracción de esta naturaleza, y en cuanto a la segunda argumentación, para aplicar
tanto una circunstancia agravante como una atenuante de responsabilidad relativa a la
conducta anterior, no hay límite de tiempo". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
25931-2014.
1012
agregando que "Tratándose de faltas, el término de la prescripción será de 6
meses1221".
Por otro lado, la jurisprudencia ha señalado que la conducta anterior incluye

toda sanción administrativa firme, es decir, que se han agotado los recursos
administrativos o han transcurrido los plazos para su interposición sin que se
hayan interpuesto, independientemente de las acciones jurisdiccionales que al
efecto pueda intentar el afectado, en razón del principio de ejecutividad y
ejecutoriedad de los actos administrativos:
"Centésimo cuadragésimo octavo: Que tampoco se comparte la segunda

parte de la alegación de Endesa, en el sentido que no se podrían hacer valer
las sanciones anteriores por no encontrarse a firmes, pues habrían sido
objeto de impugnación judicial. En opinión de este Tribunal, dicha
interpretación contraría el espíritu y el texto de los artículos 3º y 51 de la
LBPA.
En efecto, respecto de los atributos de los actos administrativos, el artículo 51

de la citada ley dispone la regla general respecto de la obligatoriedad y
producción de efectos de los actos de la Administración Pública sujetos al
Derecho Administrativo, señalando expresamente que éstos 'causan
inmediata ejecutoriedad', y producen efectos jurídicos desde su notificación o
publicación, según corresponda, lo que es concordante con lo dispuesto en el
artículo 3º de la misma ley, el que dispone que dichos actos 'gozan de una
presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios,
desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la
autoridad administrativa'. Sólo excepcionalmente, de acuerdo al primero de
los artículos citados, no producirán inmediata ejecutoriedad 'en aquellos
casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación
o autorización superior' o no podrán ser llevados a ejecución de oficio por la
autoridad administrativa, de acuerdo al citado artículo 3º, en aquellas
situaciones en 'que mediare una orden de suspensión dispuesta por la
1221 Dictamen Nº 16.165/2014.
1013
conociendo por la vía jurisdiccional'.
De acuerdo a las normas transcritas, es evidente que, siguiendo el modelo

clásico de configuración de la actuación administrativa, el legislador chileno
ha optado por la regla general que articula la autotutela administrativa con la
heterotutela judicial posterior y definitiva, cuyo ejercicio eventual, cuando es
solicitada por el particular, no impide que el acto comience a producir los
efectos que le son propios desde que entra en vigencia y es notificado. En
otros términos, salvo las excepciones expresamente consideradas por el
legislador, el acto no requiere aprobación judicial para su incorporación a la
vida jurídica y para la producción de los efectos que le son propios, entre los
que se encuentran los que mencionan los artículos 3º y 51 de la LBPA.
Por tanto, para los efectos de la presente causa, este tribunal entiende que
los actos administrativos sancionatorios anteriores que pesan sobre Endesa
se encuentran firmes una vez que se han agotado los recursos
administrativos o han transcurrido los plazos para su interposición sin que se
hayan interpuesto, independientemente de las acciones jurisdiccionales que
al efecto pueda intentar el afectado, lo que, de por sí, ya es suficiente para
estimar cierto grado de contumacia del titular del proyecto para cumplir los
deberes y obligaciones que impone el ordenamiento jurídico ambiental1222".
Asimismo, la jurisprudencia ha señalado que la conducta anterior del infractor

es una causal distinta a la cooperación eficaz del inculpado en el procedimiento
sancionador, en tanto, la cooperación eficaz dice relación con el
comportamiento o conducta del infractor que permite el conocimiento o
esclarecimiento de los hechos que motivan el procedimiento. En cambio, la
conducta posterior, se vincula a la consideración de las medidas que adopte el
inculpado tras la infracción o la detección de ésta, en orden a corregir los
hechos que la configuran, así como a reducir o eliminar sus efectos, o a evitar
1222
1014
que se produzcan nuevos daños. En este sentido, el Segundo Tribunal
Ambiental en el "Caso Caserones" indicó:
"Nonagésimo tercero. Que, en contrapartida, la SMA hace presente que es

evidente que ambos elementos dicen relación con el 'comportamiento del
infractor anterior a la sanción, pero posterior a la verificación de las
infracciones y de la instrucción del procedimiento administrativo
sancionatorio, según sea el caso'. Luego, explica que los reclamantes
confunden ambas circunstancias, ya que, a su entender, la 'cooperación
eficaz' dice relación con el comportamiento o conducta del infractor que
permite el conocimiento o esclarecimiento de los hechos que motivan el
procedimiento. En cambio, la 'conducta posterior', se vincula a la
consideración de las medidas que adopte la empresa tras la infracción o la
detección de ésta, en orden a corregir los hechos que la configuran, así como
a reducir o eliminar sus efectos, o a evitar que se produzcan nuevos daños.
[...].
Nonagésimo quinto. Que, la SMA por su parte aclara que no es posible

descartar la concurrencia de la cooperación eficaz por el mero hecho de que
la empresa hizo uso de su derecho a defensa. Señala además que no son
aplicables los efectos de las circunstancias modificatorias de responsabilidad
contenidas en el Código Penal. Termina indicando que 'ambas circunstancias
son distintas, y su contenido y alcances también'.
Nonagésimo sexto. Que, el tribunal estima que la argumentación de los

reclamantes en torno a determinar que ambas circunstancias no pueden ser
aplicadas de manera separada es errada, dado que ambas son conductas
positivas del infractor, pero que se manifiestan de formas diversas y con
consecuencias disímiles. Por lo tanto, la decisión de la autoridad
sancionatoria de aplicar ambas circunstancias de forma separada, fue
conforme a derecho, y se encuentra debidamente fundamentada, y así se
declarará1223".
1015
Por otro lado, la capacidad económica es aquella que trata de determinar
adecuadamente si la sanción administrativa cumplirá su fin de castigar y
disuadir al infractor. En efecto, deberá determinar las "espaldas financieras" de
la persona natural o jurídica para la sanción administrativa que está cursando,
no transformándose las sanciones administrativas, por una parte, en un
incentivo a la quiebra de las personas, pero, por otro lado, tampoco puede
transformarse en una "boleta más" para el infractor, permitiendo incluso que la
infracción sea más atractiva financieramente que el cumplimiento de la
normativa. Sobre lo anterior, se ha señalado que:
"[la capacidad económica es] la potencialidad económica vinculada a la

titularidad y disponibilidad de la riqueza, con la aptitud, la posibilidad real, la
suficiencia de un sujeto de derecho para hacer frente a la exigencia de una
obligación tributaria concreta por parte de la Administración Pública1224".
La jurisprudencia ha considerado a la capacidad económica como un factor

trascendental para fijar sanciones administrativas proporcionales:
"Centésimo septuagésimo. Que, a este respecto, además, es pertinente

señalar que el Tribunal ha tenido oportunidad, en casos anteriores, de
confirmar que, en efecto, la aplicación por parte del ente fiscalizador de la
circunstancia de que se trata, debe estar inspirada en alcanzar un resultado
proporcionado. En sentencia rol Nº R Nº 48 2014, de 12 de septiembre de
2014, el Tribunal señaló: '[...] la argumentación esgrimida por los reclamantes
en cuanto a la aplicación de este numeral como una circunstancia que
aumenta la cuantía de la multa impuesta, fundada en una supuesta gran
capacidad de pago, no puede prosperar, ya que el objetivo de dicha
circunstancia es precisamente el asegurar que haya proporcionalidad entre el
monto de la multa y la capacidad de pago concreta del infractor [...]'
(considerando octogésimo noveno)1225".

1016
"Tercero: Que sin embargo, por otra parte, la reclamante ha presentado
antecedentes que dan cuenta que, a la fecha, se encuentran superadas las
fallas detectadas en su oportunidad por el ente fiscalizador; y considerando
además la calidad de pequeño comerciante que detenta, esta Corte estima
del caso rebajar la multa impuesta en la forma que se dirá, puesto que
resultan configuradas dos de las circunstancias del artículo 16, inciso
segundo de la ley Nº 18.4101226".
"Tercero: Que teniendo en cuenta la capacidad económica de la reclamante,

que constituye una de las circunstancias a considerar en la regulación de la
multa a aplicar según lo establece el artículo 16 de las ley Nº 18.410, se la
reducirá a 250 (doscientas cincuenta) Unidades Tributarias Mensuales 1227".
"Quinto: Que todas estas consideraciones, a juicio de estos sentenciadores,

satisfacen el requisito del inciso final del artículo 16 de la ley Nº 18.410.
Alega la reclamante que solamente se ponderaron las agravantes y no las

atenuantes, toda vez que no se consideró la capacidad económica del
infractor, empresa pequeña que opera un sistema mediano de electricidad en
una localidad rural. Sin embargo, cabe destacar que, sin perjuicio de no
haberse acompañado antecedente alguno relativo a dicha capacidad
económica la cual no puede presumirse solamente de la ubicación geográfica
de los clientes atendidos por la empresa su consideración tampoco habría
tenido una influencia determinante en la cuantía de la multa, por cuanto dicha
circunstancia, de ser efectiva, cede ante los factores agravantes ya
considerados en el motivo anterior, a los cuales se suma la gran cantidad de
usuarios afectados por la suspensión injustificada del servicio, que agrava
aún más la conducta1228".
Por otro lado, cabe destacar que la Superintendencia del Medio Ambiente,
para determinar la sanción administrativa en razón de la capacidad económica,
ha considerado la clasificación de los distintos tipos de empresas que hace la

1017
ley Nº 20.416, que fija normas especiales para empresas de menor tamaño. La
norma clasifica a las compañías entre microempresas, pequeñas empresas y
medianas empresas1229.
De forma adicional, para determinar si una empresa es de mayor tamaño, se

puede hacer la consulta respectiva al Servicio de Impuestos Internos. Debe
tenerse presente que los "grandes contribuyentes" son aquellos contribuyentes
incluidos en la nómina fijada por el Director del Servicio de Impuestos Internos
mediante resolución exenta Nº 45, de 19 de noviembre del 2001, y actualizada
por resolución exenta Nº 173, de 31 de diciembre de 2008.
Finalmente, la jurisprudencia para determinar la capacidad económica ha

recurrido al lugar donde se encuentra ubicada la empresa:
"[...] multas depende en primer lugar de la gravedad de la infracción

reglamentaria y su trascendencia para la salud pública, que no se trata de un
establecimiento pequeño sino de un local situado en el interior de un
exclusivo complejo turístico que ninguna persona puede representarse como
una actividad micro empresarial y que iguales sanciones se han aplicado en
situaciones similares detectadas, concluyendo que la actuación del servicio
ha sido legal y no ha existido arbitrariedad de la autoridad sanitaria1230".
1229Son microempresas aquellas empresas cuyos ingresos anuales por ventas y servicios y
otras actividades del giro no hayan superado las 2.400 unidades de fomento en el último año
calendario;
- Pequeñas empresas, aquellas cuyos ingresos anuales por ventas, servicios y otras
actividades del giro sean superiores a 2.400 unidades de fomento y no exceden de 25.000
unidades de fomento en el último año calendario, y
- Medianas empresas, aquellas cuyos ingresos anuales por ventas, servicios y otras
actividades del giro sean superiores a 25.000 unidades de fomento y no exceden las 100.000
unidades de fomento en el último año calendario.
1230Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7095-2012, que confirma sentencia de la

Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 1012-2012.
1018
También ha señalado que aumentar de manera indefinida una multa por el
solo hecho de que el titular del que se trate esté en condición de pagarla,
puede dar origen a un resultado desproporcionado:
"Octogésimo noveno. Que, a juicio del tribunal, la argumentación esgrimida

por los reclamantes en cuanto a la aplicación de este numeral como una
circunstancia que aumenta la cuantía de la multa impuesta, fundada en una
supuesta gran capacidad de pago, no puede prosperar, ya que el objetivo de
dicha circunstancia es precisamente el asegurar que haya proporcionalidad
entre el monto de la multa y la capacidad económica concreta del infractor.
Por tanto, aumentar de manera indefinida una multa por el solo hecho de que
el titular de que se trate esté en condición de pagarla, puede dar origen a un
resultado desproporcionado.
Nonagésimo. Que, por tanto, a juicio del tribunal, la decisión de la autoridad

sancionatoria de no aplicar lo dispuesto en el artículo 40 letra f) como una
circunstancia que aumenta la cuantía de las multas impuestas, fue conforme
a derecho, y se encuentra debidamente fundamentada, y así se
declarará1231".
Asimismo, ha señalado que en una empresa se debe considerar la situación

económica del regulado al momento de fijar la sanción, es especial, si pasa por
un momento de crisis financiera:
"Centésimo sexagésimo séptimo. Que, no obstante lo anterior, y ante nueva

información, el Superintendente, en sede de reposición administrativa,
resolvió en la resolución exenta Nº 455/2015 antes citada, ajustar la multa en
un 17% menos sobre el total, precisamente en base a un argumento de
proporcionalidad de la sanción. En efecto, en la resolución se expone que: 'A
partir del análisis realizado [a través del método de ratios financieros], se
desprende que efectivamente la empresa se encuentra actualmente en una
situación financiera particular, especialmente en lo que respecta a su
capacidad de hacer frente a sus obligaciones de corto plazo con terceros, a
1019
las cuales se adiciona la multa impuesta por la SMA'. A renglón seguido,
dice: 'En consecuencia, de acuerdo a los antecedentes analizados, esta SMA
considera procedente la aplicación de un ajuste por «capacidad de pago»,
estableciéndose un límite para la multa total en proporción a los ingresos por
venta del año 2014, sobre la base de un porcentaje que se encuentra en el
rango utilizado en las experiencias comparadas' [...].
Centésimo septuagésimo primero. Que, a la luz de los antecedentes, es

evidente para el Tribunal que la SMA consideró la capacidad económica de la
reclamante. Primero, lo hizo en la resolución sancionatoria, para concluir que
la empresa contaba con capacidad de pago para pagar la multa y que por lo
tanto no correspondía ninguna reducción. Con posterioridad, la SMA volvió a
considerar esta circunstancia en la resolución que resolvió el recurso de
reposición presentado por el titular del proyecto, ajustando a la baja la multa
total en un 17%, en razón de la capacidad de pago de la empresa1232".
Finalmente, la jurisprudencia ha señalado que la capacidad económica del

infractor está dada por la posibilidad de soportar la sanción sin que ello importe
paralización de sus actividades económicas:
"14º) Que, en consecuencia, la capacidad del infracción está dada por la

posibilidad de soportar la sanción sin que ello importe paralización de sus
actividades, cosa que ha ocurrido en la especie, dado que el reclamante no
ha acreditado que cesó en sus operaciones sino que, por el contrario, que
aún las realiza, particularmente en materia de cambio de equipos1233".
4.4.6. Todo otro criterio que sirva para la determinación de la sanción

1020
Finalmente, la autoridad administrativa sancionadora podrá agregar todas
aquellas circunstancias que sean fundamentales para la fijación de la sanción
administrativa, como pueden ser la cooperación en el procedimiento
administrativo1234, la presentación de programas de cumplimiento, la
autodenuncia, la adopción de medidas correctivas voluntarias1235, etc.1236.
1234Cooperación en el procedimiento sancionador: "Centésimo vigésimo séptimo: Que de

una lectura atenta de la Resolución Recurrida, en relación con este punto, se desprende que
cuando la SMA se refiere a 'cooperación eficaz en el procedimiento', lo hace respecto del
sancionatorio; esto es, con posterioridad a la formulación de cargos.
Centésimo vigésimo octavo: Que en la resolución, a fs. 115 vta. la SMA da razones fundadas
de por qué considera la cooperación eficaz en el procedimiento, justifica la inclusión de esta
circunstancia, entre otros aspectos, 'El reconocimiento de esta circunstancia en la
determinación de las sanciones se vincula al principio de eficiencia que debe observar la
Administración en la utilización de los medio públicos más que a la respuesta que merece la
infracción en el caso concreto. En este sentido, esta colaboración debe ser eficaz, esto es, que
la información o antecedentes proporcionados por el infractor debe permitir esclarecer la
existencia, circunstancias o efectos de la infracción, así como la identidad de los responsables,
su grado de participación y el beneficio obtenido con la infracción si corresponde. La eficacia de
esta cooperación, por tanto, se relaciona íntimamente con la utilidad real de la información o
antecedentes, y no con la mera intención colaborativa del infractor' [...].
Centésimo trigésimo segundo: Que con base a que la SMA tiene la potestad para determinar
todo otro criterio relevante para la determinación de sanciones, que la SMA ha determinado
que uno de estos criterios es la colaboración eficaz con posterioridad a la formulación de
cargos, que esta decisión ha sido fundada, que los reclamantes Marisol Ortega y otro basan
sus alegaciones en dos infracciones que se fundan en hechos previos a la formulación de
cargos, y que los mismos reclamantes no ha aportado pruebas que con posterioridad a la
formulación de cargos dejen de manifiesto que la cooperación de Endesa no ha sido eficaz, es
necesario concluir que esta alegación será desechada por falta de mérito". Sentencia del
Tercer Tribunal Ambiental R-6-2014. Confirmado por la Sentencia de la Corte Suprema rol Nº
5838-2015.
1235 Las medidas correctivas son aquellas que tienen por objeto restablecer el orden
quebrantado por la infracción administrativa. Pueden ser preventivas o reparativas. En este
sentido, la jurisprudencia ha considerado la adopción de medidas correctivas y la buena fe
como una forma de rebajar la multa: "Sexto: Que es necesario precisar en forma previa que el
inciso primero del artículo 51 de la ley Nº 19.995 dispone a la letra que: 'El que manipule,
modifique o altere los implementos de los juegos o su desarrollo, en perjuicio o beneficio de los
jugadores o del operador, o sustituya el material con el que se juega con el mismo propósito,
será sancionado con multa de sesenta a ciento cincuenta unidades tributarias mensuales".
Séptimo: Que el recurso intenta convencer de que la sanción administrativa se fundamentó

en una conducta que no es vulneratoria del precepto recién reproducido, toda vez que el tipo
1021
allí descrito exige la concurrencia de dolo directo, lo que en la especie no aparece configurado,
aseveración ésta que descansa fundamentalmente en la circunstancia de haber accedido la
Superintendencia de Casinos de Juego a rebajar la multa inicialmente impuesta atendida la
buena fe de la reclamante.
Si bien la resolución administrativa Nº 30 que accedió a la reducción de la multa utilizó los

términos recién aludidos, lo hizo en el contexto de indicar que corresponde a esa entidad, la
Superintendencia de Casinos de Juego, entre otras facultades, la de interpretar la normativa de
la ley Nº 19.995 y su reglamento para los efectos de su operatividad. En tales condiciones,
expresó que accedería a la rebaja de la multa atendida la buena fe con que 'habría operado' la
reclamante, en cuanto desprendió del texto del artículo 51 tantas veces citado que podía
proceder del modo que lo hizo, es decir, modificar o alterar el desarrollo del juego en la especie
en perjuicio del jugador y en beneficio de la sociedad operadora, no obstante que en la
Resolución mencionada se indicó, a continuación, que se consideró también en la regulación
definitiva de la multa la circunstancia que la sociedad 'habría corregido rápidamente su
proceder'. Como se aprecia, la citada resolución en modo alguno permite concluir que los
elementos del tipo por el que se sanciona a la reclamante no se hayan configurado, sino que
más bien reafirma que, probablemente por una errada exégesis de la normativa, se obró por la
reclamante del modo que ostensiblemente perjudicaba al jugador, específicamente por la
indiscutida vía de manipular, alterar y/o modificar el desarrollo del juego". Sentencia de la
"Decimoquinto: Que en el caso de autos el daño ocasionado se limitó a un período acotado

de tiempo, sin que existan antecedentes relativos al logro de beneficios económicos obtenidos
por la empresa concesionaria, o que permitieran acreditar intencionalidad o reiteración en la
conducta. Por el contrario, obran antecedentes que dan cuenta de una conducta proactiva de la
reclamante en orden a aminorar los efectos perniciosos de su falta, al proceder antes de
iniciarse el sumario administrativo en su contra a desconectar 20 enlaces irregulares y a
reemplazar la red monofásica construida con conductores de cobre desnudo por red trifásica
de conductores ensamblados.
Decimosexto: Que con el mérito de lo referido en el fundamento precedente, se procederá a

rebajar la multa impuesta en los términos que se dispondrá en lo resolutivo de la presente
sentencia". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 31556-2014.
Las medidas correctivas no son causales de exculpación: "6º) Que, en consecuencia, la

infracción imputada a la empresa reclamante de ilegalidad está por completo configurada y, a
mayor abundamiento, reconocida por ésta, siendo una cuestión totalmente independiente la
circunstancia de que la irregularidad anotada fuere después corregida -como por lo demás
resultaba obligatorio que se hiciere-, porque ella no puede tener la virtud de desvanecer la
referida transgresión, como si ésta nunca hubiere existido, sino que únicamente sirvió para
remediar una situación que era, en los hechos, anómala, y en derecho, transgresora de la
normativa vigente sobre la materia". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5173- 2003.
"Cuarto: Que, a mayor abundamiento, si bien la reclamante ha alegado haber subsanado las
observaciones efectuadas por la Superintendencia del ramo, dentro del plazo establecido para
tales efectos, dicha circunstancia en este caso, no permite exonerar a la reclamante de la
sanción impuesta; más sí aquello ya ha sido considerado por la autoridad administrativa al
dictar la resolución impugnada de autos, que recalificó las infracciones cometidas por la actora
1022
como menos graves y rebajó el monto de la multa originalmente impuesta de 547 a 51 UTM".
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 1626-2015.
"De los antecedentes aportados al proceso, se desprende que la sanción aplicada por la
Superintendencia a la reclamante, lo fue en atención a las diversas denuncias formuladas por
afiliados de la Isapre por irregularidades cometidas por ésta, relativas principalmente a que
varios cotizantes habrían sido presionados para que se desafiliaran, o modificaran su plan de
salud fuera del contexto, de un procedimiento de adecuación contractual. La reclamante no ha
desvirtuado suficientemente el mérito de los antecedentes ya señalados, por cuanto los
elementos de prueba que presenta dicen relación más bien con circunstancias posteriores a los
hechos fundantes de la resolución que se reclama y que demostrarían, como se desprende de
lo consignado en el numerando 14º de dicha resolución, que la Isapre ha adoptado las medidas
destinadas en alguna forma a corregir las anomalías denunciadas, situación que conduce a
este Tribunal, procediendo conforme a justicia y equidad, a rebajar prudencialmente el monto
de la multa impuesta". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2569-2005.
Las medidas correctivas voluntarias deben ser consideradas conforme el principio de

proporcionalidad:"Octavo: Que, al examinar la proporcionalidad de la multa impuesta, esta
Corte advierte que ella se atiene al mérito de la infracción y los rangos establecidos por la ley
para este tipo de faltas, teniendo en cuenta además, que a la fecha la infracción no ha sido
superada, por lo que la alegación de desproporcionalidad que alega la recurrente no cuenta
con justificación para ser atendible alguna rebaja y siendo así, no cabe sino desestimar esta
pretensión". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago rol Nº 5200-2016.
Confirmada por sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 55034-2016.
Las medidas correctivas no rebajan multas cuando vienen a subsanar infracciones

reiteradas: "Tercero: Que, esta Corte confirmará la resolución impugnada teniendo en
consideración que la sostenedora se encarga de 430 niñas y niños, más o menos, y que
mantiene educandos con necesidades educativas especiales, y por ello percibe una
subvención notoriamente mayor, de manera tal que debe dar estricto cumplimiento a la
normativa existente, en la especie, que la valoración de salud sea hecha por un psiquiatra,
pediatra, neurólogo o médico familiar o bien fonoaudiólogo o profesor de educación
especial/diferencial conforme lo previene el artículo 16 del decreto Nº 170 de 2010 del
Ministerio de Educación. En este capítulo, no resulta suficiente la explicación de la sostenedora
de haber satisfecho la exigencia con el llenado posterior de los respectivos formularios por la
médica psiquiatra doña Tamara Villalba Rodríguez, pues no ha sido controvertido que no es
primera vez que incurre en la anomalía destacada.
Cuarto: Que, en relación al segundo capítulo que motiva la resolución recurrida, esto es, que
el establecimiento con educación especial no cuenta con "registro de planificación y evaluación
PIE o está incompleto", se destaca que al momento de la fiscalización se encontraba
incompleto sin considerar "la información de contenidos y firmas de docentes a cargo del aula,
desde el 28 de agosto hasta el 10 de septiembre de 2013", no fue desvirtuado por la
reclamante, limitándose a decir que han sido subsanados dichos yerros. Sin embargo, denota
desidia y falta de autocontrol o cumplimiento a requerimiento de la autoridad, lo que no es
dable en una institución educacional de las características de la sostenedora que atiende entre
otros a niños y niñas con necesidades educativas especiales, cuya planificación y presencia de
los docentes es imprescindible para acometer dicha responsabilidad. No hacerlo importa
incurrir en las sanciones aplicada por la autoridad administrativa". Sentencia de la Iltma. Corte
de Apelaciones de Santiago, rol Nº 12137-2015.
1023
Medidas correctivas como fundamento de rebaja de sanciones: "Centésimo vigésimo sexto.
Que, en consecuencia, a juicio del Tribunal, lo expuesto por la SMA, principalmente en los
considerandos 390 a 394, permite concluir que la resolución impugnada fundamenta
adecuadamente la concurrencia de la circunstancia 'peligro ocasionado'. Por lo anterior, la
resolución sancionatoria se encuentra suficientemente motivada, por lo que la alegación de la
reclamante será desestimada. En todo caso, cabe hacer mención aquí, que conociendo del
recurso de reposición interpuesto por la empresa en contra de la resolución sancionatoria, el
Superintendente rebajó la multa en atención a la conducta posterior de la empresa, consistente
en la construcción de una cabina de Respel, estimándose la circunstancia respectiva como de
aquellas que disminuía el componente de afectación, rebajando la multa, en relación a dicho
componente, de 44 a 39 UTA [...].
Centésimo trigésimo primero. Que, a juicio del tribunal, atendidas las razones expuestas por
la SMA, y acreditados en el expediente administrativo sancionatorio los hechos que provocaron
la infracción, es claro que se ocasionó un peligro, en particular, el de la generación de residuos
líquidos, al margen de la regularización posterior, circunstancia que, en todo caso, fue
considerada por el órgano fiscalizador al ser analizada la conducta posterior del infractor, como
parte del artículo 40 letra i) de la Losma". Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-
44-2014.
"Tercero: Que sin embargo, por otra parte, la reclamante ha presentado antecedentes que
dan cuenta que, a la fecha, se encuentran superadas las fallas detectadas en su oportunidad
por el ente fiscalizador; y considerando además la calidad de pequeño comerciante que
detenta, esta Corte estima del caso rebajar la multa impuesta en la forma que se dirá, puesto
que resultan configuradas dos de las circunstancias del artículo 16, inciso segundo de la ley Nº
18.410". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Iquique, rol Nº 168-2015.
"Cuarto: Que, a mayor abundamiento, si bien la reclamante ha alegado haber subsanado las
observaciones efectuadas por la Superintendencia del ramo, dentro del plazo establecido para
tales efectos, dicha circunstancia en este caso, no permite exonerar a la reclamante de la
sanción impuesta; más sí aquello ya ha sido considerado por la autoridad administrativa al
dictar la resolución impugnada de autos, que recalificó las infracciones cometidas por la actora
como menos graves y rebajó el monto de la multa originalmente impuesta de 547 a 51 UTM".
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 1626-2015.
En la potestad sancionadora es relevante la adopción de medidas concretas vinculadas con

la infracción y no simplemente su sometimiento a un procedimiento de
regularización: "Quincuagésimo sexto. Que el reclamante controvirtió la ponderación que la
Superintendencia hizo de la infracción Nº 3, la que estima inadecuada. Esto, porque la
Superintendencia no aplicó la circunstancia del art. 40 letra i) de la Losma, al no
considerar como atenuante que la Resolución de Calificación Ambiental Nº 178/2014 regularizó
la capacidad e impermeabilización de las piscinas para el período 2015 y 2016. A juicio del
reclamante, esta regularización constituiría una conducta positiva posterior, la cual debería
haber sido incorporada como relevante conforme la letra i) del art. 40 de la Losma.
Quincuagésimo séptimo. Que, la reclamada no se hizo cargo en su informe de lo señalado

en el considerando anterior por parte de la reclamante. No obstante, el análisis de los criterios
relevantes para la aplicación de la letra i) del art. 40 de la Losma, se encuentra abordado por la
Resolución recurrida en los considerandos 162º al 171º. Particularmente, el análisis de la
1024
circunstancia que en concepto de la reclamante no es atendida, se encuentra tratada en el
considerando Nº 170, en el que se advierte el fundamento por el cual la Superintendencia no la
considera, el que consiste en que la construcción e inicio de operación del proyecto se mantuvo
durante todo el proceso de evaluación ambiental. Por lo que la Superintendencia afirma que 'no
se puede aseverar que existió una conducta para eliminar los efectos de la infracción, ya que la
conducta apropiada hubiese sido la paralización de las obras hasta la obtención de la RCA',
circunstancia esta última no acreditada en el procedimiento sancionador.
Quincuagésimo octavo. Que lo decidido por la Superintendencia se enmarca en el contexto

de la potestad discrecional que al efecto establece la letra i) del art. 40 de la Losma. Por lo que
la Superintendencia podría descartar o acoger este u otros aspectos, siempre que lo haga de
manera suficientemente fundada.
En este caso, se aprecia que la Superintendencia expresó las razones para descartar la
aplicación de la circunstancia esgrimida por el reclamante. Asi, para la entidad sancionadora es
relevante la adopción de medidas concretas vinculadas con la infracción y no simplemente su
sometimiento a un procedimiento de regularización. En opinión de estos sentenciadores, dicha
fundamentación cumple con la exigencia legal de motivación, en la medida que se expresa
suficientemente en el acto, y es razonable en la medida en que, si bien se basa en un estándar
distinto que el propuesto por el reclamante, es el mínimo de exigencia para asegurar la eficacia
del sometimiento al sistema de evaluación ambiental. En consecuencia, se debe desestimar lo
alegado por la reclamante". Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-15-2015.
Las medidas correctivas deben ser anteriores a la sanción: "Noveno: Que, en efecto, si bien
es cierto que ha quedado acreditado con la prueba rendida que la actora regularizó la situación
de hecho que motivó el inicio del proceso de que se trata, no lo es menos que sólo logró dicho
objetivo después de dictadas las dos resoluciones impugnadas.
En consecuencia, al indagar acerca de la legalidad del proceder de la Superintendencia de

Electricidad y Combustibles en el procedimiento sancionatorio de que se trata los
sentenciadores no han podido, de manera alguna, considerar como un elemento de juicio en tal
labor la citada normalización, toda vez que la misma aconteció con posterioridad a su
finalización y, por lo mismo, nunca estuvo en condiciones de influir en la regulación que la
autoridad administrativa hizo del monto de la sanción que impuso a 'Sociedad Comercial El
Portal Limitada', no siendo posible, por consiguiente, tildar de ilegal su decisión en esta parte.
Además, lleva razón el apelante al sostener que el cumplimiento por parte del administrado
de las obligaciones que le impone el ordenamiento jurídico no puede ser considerado, en sí
mismo, como un antecedente que permita disminuir el monto de la sanción a que se ha hecho
merecedor como consecuencia de la inobservancia, precisamente, de esas mismas
disposiciones, puesto que semejante raciocinio supondría privar de sentido y utilidad a la
facultad del ente fiscalizador para castigar desobediencias como la descrita en autos.
Refrenda, además, dicha conclusión la circunstancia de que, en la especie, los deberes de

que se trata se vinculan con la seguridad de las personas que trabajan y de las que visitan
como clientes el local comercial en comento.
Por último, y tal como lo expone el recurrente en su presentación de fs. 125, la conducta
anterior del infractor fue tenida en consideración por la autoridad al fijar el quantum de la multa
1025
4.5. Proporcionalidad
aplicada, tal como se lee, además, en su informe de fs. 61 y en la propia resolución exenta Nº
8.595, agregada a fs. 5". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 22734-2015.
No todas las medidas correctivas permitan la rebaja de la sanción administrativa: "Noveno:

Que, en efecto, si bien es cierto que ha quedado acreditado con la prueba rendida que la
actora regularizó la situación de hecho que motivó el inicio del proceso de que se trata, no lo es
menos que sólo logró dicho objetivo después de dictadas las dos resoluciones impugnadas.
En consecuencia, al indagar acerca de la legalidad del proceder de la Superintendencia de

Electricidad y Combustibles en el procedimiento sancionatorio de que se trata los
sentenciadores no han podido, de manera alguna, considerar como un elemento de juicio en tal
labor la citada normalización, toda vez que la misma aconteció con posterioridad a su
finalización y, por lo mismo, nunca estuvo en condiciones de influir en la regulación que la
autoridad administrativa hizo del monto de la sanción que impuso a 'Sociedad Comercial El
Portal Limitada', no siendo posible, por consiguiente, tildar de ilegal su decisión en esta parte.
Además, lleva razón el apelante al sostener que el cumplimiento por parte del administrado
de las obligaciones que le impone el ordenamiento jurídico no puede ser considerado, en sí
mismo, como un antecedente que permita disminuir el monto de la sanción a que se ha hecho
merecedor como consecuencia de la inobservancia, precisamente, de esas mismas
disposiciones, puesto que semejante raciocinio supondría privar de sentido y utilidad a la
facultad del ente fiscalizador para castigar desobediencias como la descrita en autos.
Refrenda, además, dicha conclusión la circunstancia de que, en la especie, los deberes de

que se trata se vinculan con la seguridad de las personas que trabajan y de las que visitan
como clientes el local comercial en comento.
Por último, y tal como lo expone el recurrente en su presentación de fs. 125, la conducta
anterior del infractor fue tenida en consideración por la autoridad al fijar el quantum de la multa
aplicada, tal como se lee, además, en su informe de fs. 61 y en la propia resolución exenta Nº
8.595, agregada a fs. 5". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 22734- 2015.
La necesidad de acreditar medidas correctivas: "Centésimo trigésimo sexto: Que, atendida la

razón por la cual la SMA decide considerar la circunstancia de la conducta posterior, en el
sentido de que estas medidas deben estar encaminadas a corregir los hechos que configuran
la infracción, así como también a reducir o eliminar sus efectos, o a evitar que se produzcan
nuevos daños o efectos, este tribunal concuerda en que estos objetivos no se consiguieron ni
con la DIA ni con el primer EIA presentado, por lo cual esta alegación debe ser
rechazada". Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por
1026
Antes de analizar las circunstancias que sirven para determinar la sanción
administrativa por la autoridad sancionadora,1236 cabe ser enfático en que la
1236 Acatar instrucciones de la autoridad para subsanar infracción: "Sexto: Que, establecida la
responsabilidad de la parte recurrente lo que hizo admisible la aplicación de la multa, y más
aún, ante la circunstancia que no haya reclamado de éstas en sus descargos ni en la
reposición interpuesta administrativamente, la infracción aplicada se mantendrá. En cuanto a la
petición subsidiaria de la parte reclamante, en orden a rebajar la multa de 750 UTM, debe
analizarse la cuantía de esta y si hubo infracción al principio de proporcionalidad invocado por
la reclamante que haga procedente su rebaja y que fue la solicitud efectuada al formular
descargos y en el recurso de reposición interpuesto por esta infracción. Al efecto, al sancionar
a la infractora, la SEC para determinar la naturaleza y cuantía de la sanción, tuvo en cuenta las
consideraciones establecidas en los artículos 15 y 16 de la ley Nº 18.410, en especial las
condiciones de riesgo observadas en la red de distribución, la calidad de suministro deficitaria
del sector regulado y la afectación de clientes del sector, como asimismo otras infracciones de
las que ha sido objeto la empresa, lo que configuró la calidad de grave de la infracción. Entre
estas circunstancias, el artículo 15 de la ley establece como antecedente configurativo de la
gravedad, no acatar las órdenes e instrucciones de la autoridad. En este punto, al notificársele
la infracción, la empresa presentó de inmediato un plan de mantenimiento, informando además
que se había subsanado alguna de las deficiencias constatadas por el organismo fiscalizador,
demostrando una conducta de acatamiento hacia las instrucciones recibidas, lo que hace
admisible rebajar la multa impuesta, accediéndose a la petición subsidiaria". Sentencia de la
Iltma. Corte de Apelaciones de Valdivia, rol Nº 1088-2015.
Variedad de circunstancias: "Octavo: Que, subsidiariamente, la reclamante solicitó la

aplicación de la sanción de amonestación por escrito o en su defecto rebajar prudencialmente
la multa impuesta.
Que, respecto de este capítulo tal como se ha venido señalando, si bien el procedimiento se
ajustó a la normativa vigente y la multa aplicada dentro del rango permitido por la ley, es
preciso señalar que los argumentos utilizados a la hora de formular los descargos por parte de
la reclamante, el hecho de tratarse de la primera infracción impuesta a la reclamante, el hecho
de haber solicitado aun en fecha posterior a la inspección, a la Secretaría Ministerial de
Educación la posibilidad no impartir la asignatura de religión y, en especial el Ord.
22/28/12/2012 mediante el cual la representante legal de la Escuela de Párvulos 'Nenita'
(reclamante), dirigida a la Secretaría Ministerial de Educación informando que efectuada
encuesta el 21 de diciembre de 2012 a los padres de la mentada escuela, de 30 apoderados
consultados sólo 2 de ellos optaron por seguir con la clase de religión mientras que 28
prefirieron la clase de lenguaje; que si bien lo anterior no son antecedentes que permiten
constituir una excusa absolutoria o bien acoger la reclamación intentada en su integridad, sí
son antecedentes suficientes y poderosos que de acuerdo a lo dispuesto en el inciso final del
artículo 77 de la ley Nº 20.259 permiten aplicar la medida de amonestación.
Refuerza lo anterior, la proporcionalidad que debe imperar en todo procedimiento

sancionatorio, en especial la oportunidad a la hora de aplicar una medida, ello por cuanto la
visita que originó la sanción fue el 19 de diciembre de 2012, es decir, ha transcurrido bastante
tiempo desde la comisión de la falta y la aplicación del castigo, cuestión de hecho que en el
caso concreto constituye un antecedente relevante a la hora de tomar la decisión el tribunal".
1027
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso rol Nº 841-2015. Sentencia de la
Problemas internos de empresa no inciden en sanción por infracción a normativa legal:

"Explicando esos hechos, la propia recurrente señala que 'por un asunto de problemas
administrativos internos de Netline, que implicaron un error en la administración documentaria
de las resoluciones, éstas no pudieron ser cumplidas en el tiempo exacto dispuesto por la
Subsecretaría', aunque posteriormente señala que 'cada una de las resoluciones se cumplieron
y con ello se salvaron todas y cada una de las pretensiones de los reclamantes supuestamente
afectados y no existe perjuicio, en definitiva'. Agrega que posteriormente, ninguno de los
reclamantes volvieron a formular reclamación alguna en contra de Netline.
Segundo: Que se puede advertir del propio recurso, que la recurrente admite haber incurrido
en cobros excesivos, aunque los atribuye a problemas administrativos internos, que le habrían
impedido dar cumplimiento oportuno a lo ordenado por la Subsecretaría [...].
Octavo: Que sin perjuicio de las alegaciones relativas a la buena fe, lo cierto es que la propia
recurrente en su escrito, ha reconocido la existencia del incumplimiento -que atribuye a
problemas administrativos internos- de modo que la indefensión que acusa -y que no precisa-
no ha podido incidir en la decisión que impugna". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones
de Santiago, rol Nº 2743-2010.
El rol social que cumple el regulado: "Quinto: Que, en primer término, debe tenerse presente
que el bien jurídico protegido por la Ley General de Telecomunicaciones al sancionar
severamente la alteración de los elementos esenciales de la concesión entre los cuales está la
potencia es evitar que se causen perjuicios a las personas o cosas, o interferencias en otros
sistemas de telecomunicaciones, situaciones que no habrían acaecido en este caso.
Sexto: Que dicho lo anterior, cabe precisar que la recurrente no ha controvertido los hechos
detectados en la fiscalización, ha reconocido su ocurrencia, pero también ha dado las razones
que estima la podrían liberar de la aplicación de la sanción más rigurosa como es la caducidad
de su concesión.
Séptimo: Que revisados los descargos planteados por la reclamante, los que ha intentado
respaldar con las probanzas antes reseñadas, es posible presumir que la falta que se le imputa
no puede ser atribuida a una conducta manifiestamente negligente de su parte ni al propósito
de provocar interferencias perjudiciales en el funcionamiento de los diversos sistemas de
telecomunicaciones. En efecto, resulta probable que dada la mínima entidad del aumento en la
potencia que se constató de 1 a 4 watts, éste haya obedecido a un desajuste en el transmisor
ocasionada al parecer por un golpe, pero que fue luego debidamente reparado para operar
bajo las condiciones autorizadas. De este modo, es razonable descartar que dicho artefacto
electrónico haya sido manipulado para aumentar deliberadamente su capacidad de
transmisión.
Octavo: Que, por otro lado, es importante recalcar que se trata de una radio comunitaria, sin
fines de lucro, que atiende a un significativo sector rural de la comuna de Paine, por lo que es
evidente que la reclamante cumple un importante rol social y de utilidad pública, antecedente
relevante al momento de sopesar los bienes jurídicos en conflicto". Sentencia de la Excma.
1028
doctrina y la jurisprudencia administrativa y judicial son pacíficas en entender
que ante todo evento la sanción administrativa debe ser proporcional, es decir,
que la sanción administrativa debe ser adecuada y razonable, a la infracción
administrativa cometida, la gravedad de ésta y a las circunstancias que ha
considerado la autoridad administrativa para decretarla; de lo contario, es
arbitraria e irrazonable.
En este sentido la jurisprudencia ha señalado:
"Quinto: Que, por lo demás, la necesidad de que todo castigo sea adecuado
y racional es precisamente el fundamento de los reclamos que concede la
legislación, desde que no sólo se puede incurrir en un acto injusto e ilegal
con la imposición de una sanción, sino también en la determinación de su
envergadura, de manera que corresponde a los tribunales cautelar la equidad
con que se aplican especialmente las normas que tienen carácter represivo o
castigador1237".
"8º) Que sobre la cuantía de la multa aplicada, que también es objeto de

apelación, se debe tener presente que tratándose de la aplicación de
sanciones administrativas la proporcionalidad debe entenderse como la
concordancia que ha de existir entre la entidad de la medida aplicada y la
importancia del fin perseguido con ella. Por ende, cuando una regla legal
señala un rango cuantitativo para fijar la sanción pecuniaria, es menester
observar una adecuación entre el castigo y la relevancia o gravedad del
hecho, de manera que resulta necesario aplicar ciertos criterios de
graduación basados en diversas razones, incluso derivadas de otros
principios, como son la intencionalidad, la reiteración, la conducta anterior, el
riesgo o el daño provocado, entre otros lineamientos, elementos que
concurren para fijar el monto en el máximo que prevé la ley1238".
1237 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1534-2015. Asimismo, las sentencias de la
Excma. Corte Suprema roles Nº 1757-2013; Nº 4679-2012; Nº 11488-211; Nº 2377-2013; Nº
2376-2013; Nº 5085-2012; Nº 2743-2012, y Nº 2674-2013.
1029
"Por otra parte, si bien el art. 72 lt/b del D.F.L. Nº 1/96 de Educación no
puede considerarse como uno de aquellos casos en que la ley señala hechos
determinados como causal de sanción específica, sino que sólo contempla
hechos generales que deben ser ponderados debidamente por la autoridad
edilicia, igualmente el acto que se dispone por decreto examinado, no se
ajusta a derecho, considerando que, al sancionar a un dependiente la
autoridad debe necesariamente velar por que exista la debida
proporcionalidad entre la infracción administrativa, los hechos establecidos
fehaciente y objetivamente y la magnitud de la sanción impuesta, atendidos
todos los antecedentes que permitan llegar a una conclusión equitativa, y
sustentable, lo que en este caso no se cumple, pues la autoridad alcaldicia
no considero al dictar el acto sancionatorio, los argumentos invocados por
ambos fiscales de la causa, quienes en forma coincidente llegaron a la
conclusión de que se debía poner término a la relación laboral del sumariado,
sin considerar el carácter gravísimo de la falta cometida, las agravantes de
reincidencia y superioridad de fuerzas, y el testimonio uniforme del menor
afectado, lo que hace insuficiente la sanción aplicada a interesad1239".
1239 Dictamen Nº 32.812/1997. Resulta interesante la mención a diversos principios que hace
el presente fallo, a saber, igualdad, razonabilidad y confianza legítima:
"Décimo: Que, por último, en el marco jurídico a que se encuentra sometido el conflicto, debe
tenerse presente un conjunto de principios generales del Derecho que guían la actividad
administrativa. A este respecto el autor Rubén Saavedra Fernández señala: 'Entre los
principios generales frecuentemente señalados por la doctrina administrativa, y con un amplio
reconocimiento jurisprudencial en el derecho comparado, se pueden mencionar los siguientes:
a) Principio de igualdad; b) Principio de razonabilidad o interdicción de la arbitrariedad; c)
Principio de proporcionalidad; d) Principio de buena fe; e) Principio de seguridad jurídica; f)
Principio de confianza legítima'.
En cuanto al principio de la igualdad señala: 'Desde una perspectiva dogmático-

constitucional, el principio de igualdad proscribe las decisiones que generen diferencias de
tratamiento que no se encuentren fundadas en razones objetivas o razonables'.
En lo relativo al principio de razonabilidad o interdicción de la arbitrariedad indica: 'En virtud

del principio de interdicción de la arbitrariedad, debe entenderse que la arbitrariedad entendida
como lo contrario a la razón, lo que carece de una fundamentación objetiva, ha quedado
proscrita del ordenamiento jurídico (...) 'En virtud del test de racionalidad el tribunal deberá
verificar: a) si la realidad de los hechos ha sido respetada por la Administración. La
Administración no puede crear los hechos; b) Si se ha tomado o no en consideración por la
1030
"Decimoséptimo. Que a este respecto, cabe destacar que el llamado principio
de proporcionalidad, conforme lo señala la doctrina española, "evoca, en
último término, un criterio de justicia, siempre en clave de garantía de
máxima intangibilidad de la esfera de intereses del individuo frente a la
intervención pública. En su esencia misma se encuentra la valoración de una
ecuación medio fines, de modo que no es de extrañar que se haya convenido
en reconocer su origen, sin perjuicio de antecedentes más remotos
enraizados en el pensamiento clásico occidental, en la formulación misma del
Estado de Derecho, construido conceptualmente sobre la base de la garantía
de la libertad y la propiedad individuales frente al poder público. [...] De ahí,
precisamente, que el principio de proporcionalidad haya encontrado un
escenario natural en el Derecho Penal cuya aplicación misma responde al
principio de intervención mínima como manifestación primigenia de aquél y,
de forma derivada, en el Derecho administrativo sancionatorio [...]"
(Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Los principios jurídicos del Derecho
Administrativo, 1ª Ed., Editorial La Ley, Madrid (2010), pp. 204 y ss.). El
principio de proporcionalidad, entonces, obliga, a todos los operadores del
Administración algún factor jurídicamente relevante o se ha introducido en el procedimiento de

formación de la decisión un factor que no lo sea (...) c) si se ha tenido en cuenta por la
Administración el mayor valor que puede otorgar el ordenamiento a uno de estos factores, y d)
si, en caso de tener todos los factores de obligada consideración el mismo valor jurídico, la
Administración ha razonado o no la adopción de una solución o si el razonamiento aportado
adolece de errores lógicos o, en fin, resulta inconsistente con la realidad de los hechos (...)
'... la decisión adoptada por la Administración, aún debe ser confrontada con un segundo test,
en este caso de razonabilidad. Mediante éste, el juez analizará si la decisión administrativa, a)
adolece de incoherencia por su notoria falta de adecuación al fin de la norma, es decir, de
aptitud objetiva para satisfacer dicho fin y b) si la decisión resulta claramente
desproporcionada.
En lo concerniente al principio de la proporcionalidad: 'es concebido como: a) un límite

material de la actuación administrativa; b) que persigue la existencia de un equilibrio o
adecuación entre los medios y los fines que se persiguen mediante la decisión administrativa,
c) y cuya finalidad en definitiva es que la Administración, no adopte una decisión
desproporcionada, inadecuada, excesivamente gravosa y por tanto arbitraria'.
En cuanto al principio de la buena fe importa señalar que 'constituye una norma de conducta
y límite al ejercicio de los derechos, por cuanto, los principios tienen también como función
imponer una dirección al comportamiento de los hombres en sus relaciones con los demás'
(Discrecionalidad administrativa, AbeledoPerrot, LegalPublishing Chile, año 2011, pp. 124 y
siguientes)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 10119-2013.
1031
derecho, en especial, respecto de lo que aquí nos interesa, 'a la jurisdicción
contencioso administrativa a la hora de controlar la garantía por los
mencionados poderes del principio de proporcionalidad, tanto en la
elaboración como en la aplicación de normas' (Santamaría Pastor, Juan
Alfonso, Los principios jurídicos del Derecho Administrativo, p. 206)1240 ".
"4º. Que la infracción que se sanciona por la autoridad puede estimarse de

carácter menor, por su propia entidad y por la circunstancia de ser plausibles
los argumentos presentados por la compañía afectada, como fundamentos
de su actuar1241".
"Octavo: Que el otorgarle un alcance distinto al nuevo inciso 7º del

mencionado artículo 162, aunque pudiere parecer acorde con su estricto
tenor literal, es algo que se aparta del contexto de la ley, a lo que se ha
aludido, del propósito e intención legislativa, de la lógica y de la equidad. En
efecto, la intención del legislador fue la de incentivar el pago de las
cotizaciones previsionales que los empleadores habían descontado de las
remuneraciones de sus trabajadores. Para ello se consultó la severísima
sanción de mantener subsistente su obligación de remunerar. Una vez
satisfecha la obligación previsional, el despido se convalida y no existe razón
para seguir sancionando al empleador que ya ha cumplido, menos aún con
una sanción tan severa como la señalada. Si no comunica esta situación al
trabajador, debiendo hacerlo legalmente, incumple una norma laboral,
conducta que debe ser sancionada, como se ha expresado, en los términos
de lo dispuesto en el artículo 477 del Código del ramo; pero, habrá de
concluirse, que se aparta de la lógica y también de la equidad el que deba
ser sancionado, además, con la mantención de la obligación de remunerar a
favor del trabajador. Esta conclusión es la que se encuentra acorde con el
texto del inciso octavo del artículo 162 del Código del Trabajo, al que se ha
hecho referencia1242".
1240 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R 58-2015.

1032
"Tercero: Que si bien se desprende de los antecedentes que el inculpado
reconoció haber incurrido en un error o equivocación que significó la omisión
de la destrucción de especies y que en el sistema y ante sus superiores las
hizo figurar como destruidas e inexistentes, la sanción se corresponde
porque el funcionario debe tomar conciencia de la falta de acuciosidad en
que incurrió y de las graves consecuencias que pudo haber acarreado si se
hubiese tratado de otro tipo de especies.
Cuarto: Que además las explicaciones dadas no han sido del todo
coherentes, desde que teniendo presente que dentro de las especies había
cuchillos, la destrucción no podría reducirse a una incineración, como
tampoco, juntarlas con aquellas de material plástico que tienen otra forma de
destrucción.
Quinto: Que en suma, se comprobó la falta de diligencia y dadas las nulas

consecuencias a que conllevó esta actuación, debido a la intrascendencia de
las especies referidas en las actas, aparece atingente la sanción propuesta y,
por lo tanto, se determinará dicha sanción1243".
"Séptimo: Que en cuanto al deficiente desarrollo de las motivaciones sobre

aplicación de las circunstancias atenuantes, dicha petición carece de
sustento por cuanto el tribunal a quo las ponderó y con sideró, al igual que
esta Corte, que la multa de ochenta unidades tributarias mensuales es
adecuada a las referidas circunstancias y proporcional a la gravedad de la
infracción establecida.
Octavo: Que, por último, la petición contenida en la apelación1244".
"Quinto: Que, no obstante la legitimidad de la resolución impugnada, según

se deja asentado en el motivo que precede, este Tribunal de Alzada, estima
que la multa impuesta por la resolución de multa Nº 4038-06-0341 de 70
U.T.M. y que no fue dejada sin efecto por la resolución Nº 275, lo que se
1243
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Antofagasta, rol Nº 272-2009.
1244
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2688-2011. Asimismo, sentencia de la
1033
ajusta a derecho, debe sin embargo, acogerse la petición subsidiaria del
reclamante apelante, esto es, rebajarse, dado que resulta excesiva, pues se
trata de una conducta que tuvo un viso de asidero legal, al estimar que al
despedir al trabajador sin saber que tenía fuero sindical, lo exoneraba de la
obligación de reincorporarlo como lo solicitó el fiscalizador, lo que por cierto,
es un error, pero no puede generar una multa de la entidad aplicada, por lo
que en definitiva este tribunal acogerá la petición subsidiaria del apelante, en
la forma que se dirá en lo resolutivo1245".
"El precepto previene que en la aplicación de la multa se deberá tomar en

cuenta el beneficio económico obtenido con ocasión de la transgresión; la
intencionalidad de la comisión; la concurrencia de circunstancias atenuantes
o agravantes; la matrícula total del establecimiento a la fecha de la infracción
y la subvención mensual por alumno o los recursos que reciba regularmente,
excluidas las donaciones.
Séptimo: Que los antecedentes reunidos no revelan algún beneficio

económico a propósito o como colofón de las anomalías denunciadas y que
la matrícula total del establecimiento educacional de que se trata alcanzaba,
a la fecha de la fiscalización, a cuarenta (40) niños.
Octavo: Que, en las condiciones expuestas, una ponderación razonable de

los elementos descritos, en especial las circunstancias atenuantes, permiten
a esta Corte arribar a la conclusión que se hace necesario revocar la decisión
censurada, aunque parece más condigna y ajustada a Derecho, una
reducción prudente de la sanción original que sufrió1246".
"Décimo: Que luego de lo dicho y encontrándose la competencia de esta

Corte circunscrita a lo pedido en el recurso de apelación, vale decir, 'dejar sin
efecto la multa cursada por el Honorable Consejo Nacional de Televisión
materia de este recurso, por corresponder a una actuación arbitraria y/o
ilegal, sin fundamento alguno, o bien para el caso improbable que se

1034
mantenga la multa sea ésta rebajada de acuerdo a los principios que inspiran
al derecho administrativo sancionador como lo son la proporcionalidad y la
racionalidad", habiéndose desestimado la procedencia de la petición principal
del presente arbitrio, tras establecerse la infracción normativa cometida por
quien impugna el fallo del tribunal a quo y no habiendo solicitado el
recurrente la imposición de una sanción inferior a la multa, ha de
reflexionarse en torno a la entidad de ella que debiendo atenderse en la
aplicación de una sanción administrativa al principio de proporcionalidad que
con el fin de impedir que la ley autorice y que la autoridad adopte medidas
innecesarias y excesivas, impone a las potestades llamadas, primero, a
establecerla y en su oportunidad a asignarla, un cierto nivel de
correspondencia entre la magnitud de la misma y la envergadura de la
infracción por la cual se atribuye, a través de la observancia de criterios de
graduación basados en diversas razones, incluso derivadas de otros
principios, como son entre otras, la intencionalidad, la reiteración y los
perjuicios causados, debe entonces reflexionarse que conforme a las
consideraciones efectuadas en los motivos que anteceden, se sancionará en
esta oportunidad a la permisionaria de los servicios de televisión mediante la
imposición de la multa que prevé el numeral 2º del artículo 33 de la ley
Nº 18.838, en su rango mínimo1247'".
Lo anterior no es novedoso; en efecto, ya en una sentencia del año 1991 la

jurisprudencia judicial aplicaba el principio de proporcionalidad:
"17º) Que desde la perspectiva de la doctrina el principio de la 'ecuánime

severidad' que lleva a conciliar por una parte esa ecuanimidad, esto es
igualdad y serena imparcialidad de juicio, con la necesaria severidad, o sea el
rigor con que debe determinarse la existencia o inexistencia de una
responsabilidad administrativa, también desaprueba la posibilidad de
establecer causales abiertas o implícitas que habiliten a la autoridad para
aplicar medidas de rigor extremo1248".

1035
Por su parte, el Tribunal Constitucional en el requerimiento de inaplicabilidad
por inconstitucionalidad de María Angélica Sánchez Vogel y otros, respecto del
artículo 169 del Código Sanitario, en los autos rol Nº 3073- 2009 sobre recurso
de amparo interpuesto ante la Corte de Apelaciones de Santiago, señaló:
"Vigésimo octavo: Que el derecho a un procedimiento justo y racional no sólo

trasunta aspectos adjetivos o formales, de señalada trascendencia como el
acceso a la justicia de manera efectiva y eficaz, sino que también comprende
elementos sustantivos de significativa connotación material (rol Nº 437,
considerando 14º), como es —entre otras dimensiones— garantizar la
proporcionalidad de las medidas adoptadas en su virtud. Esto es, en los
procesos punitivos, que exista una relación de equilibrio entre la sanción
impuesta y la conducta imputada1249".
Por su parte, el Tribunal Constitucional en el requerimiento de inaplicabilidad

por inconstitucionalidad presentado por el Juez de Policía Local de María Pinto
respecto de los artículos 207, letra b), de la ley Nº 18.290 y 39 y 40 de la ley
Nº 18.287, en una sentencia que resultó empatada en votos y, por tanto, el
requerimiento se entendió rechazado por la ausencia de voto dirimente en la
materia, señaló:
"8º. Que, por otra parte, la proporcionalidad de la pena constituye una

materialización de la garantía de igualdad en la protección de los derechos,
tanto en su versión del concepto de igualdad jurídica como de fundamento
material de un justo procedimiento.
La pena, concebida como retribución jurídica (el responsable de un delito

acepta también la pena), se sujeta a reglas jurídicas universales, como las de
intervención mínima, interdicción de la arbitrariedad y aplicación del principio
de la proporcionalidad. Así, sostiene un reputado autor, "la sanción debe ser
proporcional a la gravedad del hecho, a las circunstancias individuales de la
persona que lo realizó y a los objetivos político criminales perseguidos. La
pena será proporcional a las condiciones que la hacen 'necesaria'; en ningún
1249 STC Nº 1518.
1036
caso puede exceder esa necesidad" (Mario Garrido Montt, Derecho Penal,
Tomo I, p. 49)1250 ".
Luego, dicha afirmación se hizo mayoría en el requerimiento de

inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido por Evelyn Benavides Simón
respecto de la norma contenida en el artículo 207, letra b), del D.F.L. Nº 1-
2009, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, en los autos rol
Nº 114396-02-2011 sobre acumulación de infracciones a la Ley de Tránsito
seguidos ante el Segundo Juzgado de Policía Local de Las Condes1251.

inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Constructora y
Administradora Uno S.A. respecto del artículo 20 de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, señaló:
"Octavo: Que la doctrina señala que el principio de proporcionalidad opera en

materia punitiva "en dos ámbitos bien delimitados. En primer término, como
un límite que se impone al legislador al momento de tipificar conductas
punibles, determinar su sanción y establecer la autoridad que debe aplicarla
(administrativa y judicial). En segundo lugar, como un límite al acotado
1250 STC Nº 1961. Asimismo, STC Nº 1960, Nº 2018 y Nº 2236.
1251STC Nº 2045: "Octavo: Que, por otra parte, la proporcionalidad de la pena constituye una
materialización de la garantía de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos.
En efecto, la pena, concebida como retribución jurídica (al responsable de un delito se

asigna un castigo), se sujeta a principios jurídicos universales, como son los de intervención
mínima, interdicción de la arbitrariedad y aplicación del principio de proporcionalidad, en virtud
del cual y como sostiene un reputado autor, 'la sanción debe ser proporcional a la gravedad del
hecho, a las circunstancias individuales de la persona que lo realizó y a los objetivos político
criminales perseguidos. La pena será proporcional a las condiciones que la hacen «necesaria»;
en ningún caso puede exceder esa necesidad' (Mario Garrido Montt, Derecho Penal, Tomo I, p.
49).
De este principio de proporcionalidad se prescinde manifiestamente cuando, como en la

especie, a las dos penas de multa impuestas por dos infracciones graves, cualesquiera que
éstas sean, se adiciona la de suspender la licencia de conducir sin tener en cuenta si las
conductas en que incurrió anteriormente el infractor o los antecedentes del mismo, revelan una
especial peligrosidad que amerite la aplicación de la suspensión de la licencia de conducir".
Asimismo, STC Nº 2254.
1037
margen de discrecionalidad que debe tener la autoridad administrativa al
momento de determinar la sanción aplicable por la comisión de un ilícito
administrativo" (Cfr. Eduardo Cordero Quinzacara, "Derecho Administrativo
Sancionador, Bases y Principios en el Derecho Chileno", Thomson Reuters-
La Ley, Santiago, 2014, págs. 259-260) [...].
Noveno: Que la predeterminación normativa afecta tanto a la tipificación de

las infracciones cuanto a la correlación necesaria que debe existir entre los
ilícitos y las sanciones consiguientes, de manera de predecir, con la
suficiente certeza, el tipo y grado de la sanción determinada aplicable
eventualmente. A este propósito, el Tribunal Constitucional español ha tenido
oportunidad de declarar que el principio que interesa implica no sólo que los
ilícitos y sanciones deben estar suficientemente definidos, sino también que
entre ellos "debe haber una correspondencia, que puede dejar márgenes
más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa, pero en
modo alguno puede quedar encomendado por entero a ella" (Sentencia
207/90 del Tribunal Constitucional español, de 17 de diciembre de 1990,
reproducida en lo pertinente en sentencia 25/2002, de 11 de febrero de
2002)1252 ".
En efecto, una sanción administrativa que carezca de proporcionalidad es

arbitraria y caprichosa, en tanto omite considerar las circunstancias concretas
del caso para determinar la sanción aplicable1253.
1252 STC Nº 2468.
1253"Octavo: Que la falta de proporcionalidad y racionalidad aludida en el motivo precedente

implica un actuar arbitrario del recurrido que afecta la propiedad en el empleo del funcionario
público, garantía fundamental consagrada en el Nº 24 del artículo 19 de la Constitución Política
de la República, por lo que deberá acogerse el recurso interpuesto imponiendo la sanción más
condigna con la falta en que incurrió el recurrente". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol
Nº 5085-2012.
"Quinto: Que al abordar este asunto, es conveniente resaltar que las atribuciones que
detentan los órganos de la Administración del Estado son conferidas por ley en función directa
de la finalidad u objeto del servicio público de que se trate. El ejercicio legítimo de estas
atribuciones exige, además del respeto a los derechos de las personas, una necesaria
razonabilidad en la decisión de la autoridad". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
1884-2010.
1038
Para evitar lo señalado, la sanción administrativa deberá cumplir con el
principio de ponderación o proporcional de la decisión administrativa 1254. Los
elementos característicos del juicio de ponderación son los siguientes: i)
idoneidad; ii) necesidad, y; iii) proporcionalidad en estricto sentido1255.
En primer lugar, la idoneidad es el subprincipio que devela el medio

coherente y apropiado con el fin perseguido, y, por tanto, es un análisis de
eficacia de la medida adoptada para conseguir el fin deseado. Al respecto,
Prieto Sanchís señala: "[...] la actuación que afecte a un principio o derecho
constitucional ha de mostrarse consiente con el bien o con la finalidad en cuya
virtud se establece. Si esa actitud no es adecuada para la realización de lo
prescrito en una norma constitucional, ello significa que para esta última resulta
indiferente que se adopte o no la medida en cuestión1256";
En segundo lugar, la necesidad es el subprincipio que examinando las

diversas alternativas, escoge aquella medida menos lesiva o más benigna para
los derechos fundamentales. En este sentido Alexy señala: "Este subprincipio
exige que dos medios igualmente idóneos, sea escogido el más benigno con el
derecho fundamental afectado1257".
De esta manera, la idoneidad y la necesidad son elementos centrados en un

análisis fáctico y consecuencial del conflicto de derechos fundamentales1258.
En tercer lugar, la proporcionalidad en estricto sentido, considerando el

análisis de la idoneidad y necesidad, realiza un balance de los beneficios que
se obtienen de la prevalencia de un principio o de la medida restrictiva de otro y
los sacrificios que implican reducir el ejercicio de un derecho fundamental para

1255 Es indispensable señalar que en estricto sentido los elementos de la ponderación son: i)
formula del peso; ii) ley de la ponderación, y; iii) cargas de argumentación. De esta manera, los
principios señalados en este Informe exclusivamente corresponden al elemento "ley de la
ponderación" y son subprincipios del principio de proporcionalidad. Al respecto ver: ALEXY,
Robert (2005), pp. 71 y ss; NASH, Claudio (2010), pp. 90 y ss.
1256 PRIETO SANCHÍS, Luis (2003), p. 200.
1257 ALEXY, Robert (2002), p. 28.
1258 Ibid. p. 27.
1039
la consecución de una finalidad. De este modo, la proporcionalidad en estricto
sentido justifica la intervención de un derecho fundamental a través de un
análisis normativo o jurídico1259.
El test de proporcionalidad de la sanción administrativa ha sido recogido

expresamente por la jurisprudencia, que ha indicado:
"Centésimo nonagésimo quinto: Que la doctrina ha depurado diversos test de

proporcionalidad (ver Marín, op. cit.; Sarmiento Ramírez-Escudero, op. cit.), y
en el presente caso evaluaremos (i) la adecuación, (ii) la necesidad o medida
menos restrictiva, para terminar con (iii) un análisis estricto de
proporcionalidad.
En cuanto a la adecuación del acto administrativo, el análisis busca

determinar si éste corresponde a un medio coherente "...con el fin
perseguido, y por tanto su adopción debe permitir alcanzar tal objetivo"
(Sarmiento Ramírez-Escudero, op. cit., p. 170). A esta altura, corresponde
sólo realizar un control sobre la totalidad de cada acto, sin detenerse en sus
matices o dosimetría, toda vez que sólo interesa saber si cada medio (multa)
es necesario para conseguir el fin. Dicho de otro modo, lo que el tribunal
persigue es determinar si existe una manifiesta desproporción. Del mismo
modo, el análisis no se refiere a comparar una decisión con respecto a otra,
porque lo que se encuentra en juego es la adecuación de la medida con un
fin (Sarmiento Ramírez-Escudero, op. cit.).
En tanto, el juicio de necesidad o la medida menos restrictiva, el recurrente

debe indicar al tribunal la existencia de una alternativa menos restrictiva, que
consiga el mismo resultado que la medida recurrida, que ésta no suponga
imponer cargas u obligaciones a terceros, que la medida sea legal, y que
pueda graduarse (Sarmiento Ramírez-Escudero, op. cit.). Aquí existe un
ejercicio de comparación entre la medida recurrida y la alternativa menos
restrictiva que pueda plantear la recurrente (Sarmiento Ramírez- Escudero,
op. cit., pp. 193 y 194).
1259 Cfr. PRIETO SANCHÍS, Luis (2003), p. 202.
1040
El último test es el juicio de proporcionalidad en sentido estricto. En palabras
de Sarmiento Ramírez-Escudero, "El acto jurídico impugnado/ además de ser
adecuado y necesario, debe encontrarse en una relación proporcionada con
el fin al que se aspira, una vez ponderados los fines públicos y los intereses
sacrificados" (op. cit., p. 206)1260 ".
"4º) Que, por lo demás, la necesidad que todo castigo sea adecuado y
racional es justamente el cimiento de los reclamos que concede la
legislación, desde que no sólo se puede cometer un acto injusto e ilegal con
la imposición de una sanción, sino también en la determinación de su
envergadura, de manera que concierne a los tribunales cautelar la equidad y
proporcionalidad con que se aplican especialmente las disposiciones de
carácter represivo o castigador1261".
"Tercero: Que, en relación con la rebaja de la multa a beneficio fiscal de 75

U.T.M. mensuales planteada por la apelante, es dable ponderar la gravedad
de la infracción en la determinación de su monto y en tal sentido, la
importancia o magnitud del daño causado y en este orden de ideas, si bien
es cierto, en forma tardía, la apelante dió satisfacción parcial a los
requerimientos de la denunciante, en la aplicación de la multa a la conducta
reprochada existe correspondencia, razón por la que no se accederá a la
rebaja pedida, descartando de paso intencionalidad en el hecho
sancionado1262".
Asimismo, la jurisprudencia ha señalado que el acto administrativo cumple el

principio de proporcionalidad de la sanción administrativa, si responde de
manera idónea a las siguientes interrogantes:
"Centésimo nonagésimo cuarto: Que, el principio de proporcionalidad plantea

tres interrogantes a resolver según la doctrina, (1) '¿El acto jurídico
administrativo es adecuado para cumplir los fines que lo justifican?', (2)
1041
'¿Existen medidas menos lesivas al interés individual que cumplan
igualmente los fines que justifican el acto jurídico administrativo?', y (3) '¿Los
resultados del acto jurídico administrativo son desproporcionados en
comparación con los sacrificios sufridos por los destinatarios del mismo?'
(Sarmiento Ramírez-Escudero, op. cit., p. 126). Bermúdez lo plantea como
tres requisitos: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto
(op. cit., p. 347).
Las tres interrogantes —o requisitos— se encuentran orientadas a, como

ejercicio de extrema ratio —no aplicables a cualquier controversia de derecho
administrativo ambiental—, dilucidar si la administración en su actuación se
ajustó a fines y medios considerados en la Losma1263".
Finalmente, cabe señalar que la determinación proporcional y adecuada de la

sanción administrativa, también cumple un rol de política pública sancionadora,
como señala de forma pertinente la doctrina:
"[...] arribar a un importe de la multa equilibrado acorde con los objetivos

preventivos se convierte en una condición de eficacia de la técnica
sancionadora. Si es demasiado alta, también puede llegar a convertirse en
una barrera de entrada, dado que desalentaría a otros competidores que no
están dispuestos a asumir ese riesgo; si por el contrario, es una suma
demasiado baja, se convierte en un incentivo para cometer la infracción"1264.
En razón de lo anterior, las circunstancias que se apliquen para determinar la

sanción administrativa, deberán guiarse por el principio de ponderación o
proporcionalidad administrativa, pero teniendo siempre presente que "la
graduación proporcional de las sanciones presupone la existencia de un
margen de decisión que opere, aunque con intensidad suficiente, en todos los
niveles1265".
1264 CAMACHO, Gladys (2010), p. 212.
1042
4.6. Sobre la sanción administrativa procedente
La sanción administrativa es un perjuicio o mal que sufre un administrativo a

consecuencia de haber ejecutado hechos constitutivos de infracción
administrativa, siempre que esté dispuesta dicha sanción en la ley con ocasión
de una infracción administrativa1266. En este sentido se ha señalado:
"[...] cabe ahora recordar que la 'actividad de policía' es la actividad de la

Administración del Estado 'realizada en el ejercicio de su potestad pública,
que supone la limitación de los derechos de los particulares, por razones de
interés general y con el objeto de alcanzar la mantención del orden público'.
Una de las manifestaciones de esta actividad de policía es el 'poder de
sanción', definiéndose la 'sanción administrativa' como 'aquella que ha sido
tipificada como tal por el ordenamiento jurídico y que se aplica, opera o se
atribuye por la Administración una vez que se ha cometido una infracción
administrativa' (Bermúdez, J., Derecho Administrativo General, 2ª ed.,
LegalPublishing, 2011, pp. 269 y 276)1267 ".
"Un mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia

de una conducta ilegal1268".
"Mal infligido a un administrado en ejercicio de la correspondiente potestad

administrativa por un hecho o una conducta constitutivos de infracción
asimismo administrativa, es decir, tipificado legal y previamente como tal1269".
1266 "19º) Que, acorde con lo anterior, lo que ocurrió en el presente caso consiste en que la
Secretaría Regional Ministerial del ramo impuso una sanción en un caso no previsto por la ley,
pues no podía, invocando las circunstancias fácticas ya mencionadas, revocar la autorización
oficial basándose para ello en el referido artículo 32 de la Ley de Tránsito". Sentencia de la
1268 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (1999), p.163.
1269 PAREJO ALFONSO, Luciano (2003), p.781.
1043
La sanción administrativa tiene como finalidad el castigo del administrado, y a
través de ese castigo, persigue el desaliento de futuras conductas ilícitas
similares, busca reprimir la conducta contraria a derecho y restablecer el orden
jurídico previamente quebrantado por la acción del transgresor. Lo anterior ha
sido ratificado con la jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema, que ha
señalado:
"[...] la sanción administrativa tiene principalmente una finalidad preventivo-

represora, con ella se persigue el desaliento de futuras conductas ilícitas
similares, se busca reprimir la conducta contraria a derecho y restablecer el
orden jurídico previamente quebrantado por la acción del transgresor1270".
"Existen dos modalidades o vías de represión ante las afrentas contra

aquéllos.
Una, la penal.
Otra, la administrativa.
Por ambas el Estado puede obtener la finalidad correctiva y, en su caso,

también sancionadora.
Sin embargo, es actualmente manso en la teoría del derecho el ámbito más

amplio del concepto de 'pena' inherente al derecho penal, en el sentido que
ella es necesariamente aflictiva o represiva, como consecuencia precisa y
determinada de un ilícito criminalmente punible.
No obstante y de parecida manera, la teoría generalizada reconoce que no

sólo la pena está prevista como castigo ante la comisión de delitos
criminalmente descritos y sancionados, sino, también, como correctivo ante
infracciones administrativas, a cargo de la Administración. En este ámbito, se
está también en presencia de un ilícito y de una potestad represiva, pero
sucedánea a una inconducta que no se encuentra criminalmente descrita,
1044
sino a una contravención a reglas de ordenación y convivencia otras, ajenas
a la experiencia jurídico-criminógena1271".
1271 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7397-2012. Esto ha sido ratificado por la
jurisprudencia comparada: "Ante todo, ha de señalarse que la suspensión por 15 días de la
concesión es una sanción administrativa en el sentido que generalmente viene siendo admitido.
En primer término, porque es inequívoco -por su terminología y contenido- el designio de las
normas legales y reglamentarias aplicadas de regular un régimen de infracciones y sanciones
equivalente al vigente en multitud de ámbitos del Derecho administrativo -el art. 8.3 de la ya
citada ley Nº 38/1985 establecía que 'mediante normas reglamentarias' se establecería 'el
régimen sancionatorio' en la materia. Y, en segundo lugar, porque tampoco cabe duda de que
en la suspensión de la concesión acordada concurre la 'función represiva, retributiva o de
castigo' (SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 3;132/2001, de 8 de junio, FJ 3), con
restricción de derechos 'como consecuencia de un ilícito' (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 9),
que es, en esencia, la característica destacada por la jurisprudencia de este Tribunal como
específica de las sanciones". STC España Nº 26-2005.
"El art. 9 de la Ley Orgánica 6/2002 establece, en sus apartados 2 y 3, los supuestos en los
que 'un partido político será declarado ilegal'. El art. 10.2 de la ley, por su parte, relaciona los
casos en los que 'la disolución judicial de un partido político será acordada por el órgano
jurisdiccional competente'. El Gobierno Vasco basa su impugnación en el presupuesto de que
ambas medidas tienen carácter sancionador y sobre esa base alega una lesión del art. 25 CE.
Es preciso recordar aquí que 'los postulados del art. 25 CE no pueden aplicarse a ámbitos que
no sean los específicos del ilícito penal o administrativo, siendo improcedente su aplicación
extensiva o analógica, como resulta de las SSTC 73/1982, 69/1983 y 96/1988, a supuestos
distintos o a actos por su mera condición de ser restrictivos de derechos, si no representan el
efectivo ejercicio del ius puniendi del Estado o no tienen un verdadero sentido
sancionador' (STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2; en el mismo sentido, STC 164/1995, de
13 de noviembre, FJ 4). La ilegalización y disolución de un partido político es, desde luego, una
consecuencia jurídica gravosa para el partido mismo, para sus afiliados y, por extensión,
también para sus simpatizantes y votantes. Ello no las convierte, sin más, en medidas
punitivas, pues en otro caso habría que conceder, como alega el abogado del Estado, que toda
consecuencia jurídica desfavorable o la simple denegación de un beneficio encerraría un
componente sancionador.
Como señalamos en las SSTC 164/1995, de 13 de noviembre (FJ 3), y 276/2000, de 26 de

noviembre (FJ 4), para determinar si una consecuencia jurídica tiene o no carácter punitivo
habrá que atender, ante todo, a la función que tiene encomendada en el sistema jurídico. De
modo que si tiene una función represiva y con ella se restringen derechos como consecuencia
de un ilícito, habremos de entender que se trata de una pena en sentido material; pero si en
lugar de la represión concurren otras finalidades justificativas deberá descartarse la existencia
de una pena, por más que se trate de una consecuencia gravosa (en el mismo sentido, ya la
STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2). A lo que ha de añadirse que 'hemos negado la
existencia de una función retributiva porque las medidas impugnadas tenían la finalidad de
constreñir a la "realización de una prestación o al cumplimiento de una obligación concreta"
(STC 239/1988, FJ 2), perseguían la "simple aplicación" del "ordenamiento por parte de la
Administración competente" (STC 181/1990, de 15 de noviembre, FJ 4), o, en fin, tenían como
único objetivo "restablecer la legalidad conculcada" (STC 119/1991, FJ 3)'. No basta, pues, la
1045
No obstante, en el último período también se ha afirmado que la sanción
administrativa cumple un rol regulatorio o en el ciclo regulatorio, en tanto
permite asegurar o incentivar el cumplimiento de la normativa sectorial.
En efecto, los regulados, al conocer que la autoridad administrativa puede

decretar sanciones administrativas, realizarán análisis de costo y beneficios, y
si las sanciones son importantes, desalentarán conductas contrarias a derecho.
Asimismo, si la autoridad tiene sanciones robustas, muchos regulados optarán
por medidas correctivas o por beneficios administrativos antes de ser
sancionados. De este modo, la sanción administrativa se transforma en un
medio de persuasión constante al cumplimiento1272.
sola pretensión de constreñir al cumplimiento de un deber jurídico (como ocurre con las multas
coercitivas) o de restablecer la legalidad conculcada frente a quien se desenvuelve sin
observar las condiciones establecidas por el ordenamiento para el ejercicio de una determinada
actividad. Es preciso que, de manera autónoma o en concurrencia con esas pretensiones, el
perjuicio causado responda a un sentido retributivo, que se traduce en la irrogación de un mal
añadido al que de suyo implica el cumplimiento forzoso de una obligación ya debida o la
imposibilidad de seguir desarrollando una actividad a la que no se tenía derecho. El
restablecimiento de la legalidad infringida deriva siempre en el perjuicio de quien, con su
infracción, quiso obtener un beneficio ilícito, del que se ve privado. El carácter de castigo
criminal o administrativo de la reacción del ordenamiento sólo aparece cuando, al margen de la
voluntad reparadora, se inflige un perjuicio añadido con el que se afecta al infractor en el
círculo de los bienes y derechos de los que disfrutaba lícitamente". STC España Nº 48-2003.
1272 Por su parte, sin negar la dimensión de garantía propia de la luz roja, la sanción
administrativa es vista por el Derecho Administrativo de la luz verde desde una perspectiva
consecuencialista y de prevención general. Conforme a esta concepción, el Derecho
Administrativo Sancionador constituye una dimensión esencial del proceso de ejecución y
aplicación de la ley, particularmente de su cumplimiento efectivo en la realidad. El Derecho
Administrativo Sancionador se analiza, entonces, desde una perspectiva más amplia que
considera el panorama completo del cumplimiento efectivo de la ley (esto es,
del enforcement o compliance de las normas).
Los reguladores deben proceder conforme a estrategias complejas, que incluyan, además de
la sanción, el uso de la persuasión, la negociación y lo que Black denomina 'conversación
regulatoria'. La utilización exclusiva de la sanción es frecuentemente contraproducente. Según
explica Black, la aproximación autoritaria tipo bullying consistente en sancionar cualquier
incumplimiento, 'puede estimular la oposición a la regulación por parte de los regulados, dando
lugar a no-cooperación en las investigaciones y en el proceso de compliance'". MONTT,
Santiago (2010).
1046
De este modo, y en razón de lo señalado, la sanción administrativa es un
perjuicio o mal que se le ocasiona al regulado por infracciones a la normativa
administrativa, con un fin preventivo-represivo, pero también regulatorio, en
tanto incentiva su cumplimiento. Por esto, es fundamental determinar
circunstancias objetivas y concretas que sirvan para determinar la sanción
administrativa, caso a caso, para que la sanción cumpla la finalidad dispuesta
por la doctrina y jurisprudencia.
La autoridad administrativa puede aplicar la sanción administrativa que

proceda conforme a la ley. Así, en el "Caso Space" la Corte Suprema señaló
que es procedente aplicar las sanciones administrativas que habilita
expresamente el legislador, no pudiendo fijarse sanciones administrativas
diversas. Lo anterior en razón de que la sentencia dictada por el Consejo
Nacional de Televisión el día 26 de mayo de 2016, a través de la cual se
impone a Telefónica Empresas Chile S.A. una multa de 250 Unidades
Tributarias Mensuales, fue reemplazada por la Corte de Apelaciones por una
amonestación. Sin embargo, la Ley Nº 18.838, que Crea el Consejo Nacional
de Televisión, dispone en su artículo 12 letra l) inciso 5º que el incumplimiento
a las normas relativas a los horarios dentro de los cuales se puede exhibir
programación no apta para menores de edad será sancionado de acuerdo al
artículo 33 Nº 2 del mismo cuerpo legal, esto es, con multa no inferior a 20 ni
superior a 200 Unidades Tributarias Mensuales, salvo reincidencia, en cuyo
caso el castigo pecuniario puede duplicarse en su máximo, cuestión que
acontecía en autos, siendo improcedente la amonestación. En este sentido,
señaló:
"Con lo anterior, la debida inteligencia de los preceptos referidos da cuenta

que la sanción aplicable era la de multa, en tanto es aquella que de manera
imperativa ordena el artículo 12 letra l) de la tantas veces citada ley
Nº 18.838, al remitirse al artículo 33 Nº 2. En efecto, la disposición no
contempla una posibilidad de sanción diversa, toda vez que dicho número 2
regula solamente la aplicación de multa, dando un ámbito de discrecionalidad
relativo solamente al monto de ésta, en tanto consagra un rango dentro del
cual se permite la acción de los sentenciadores.
1047
Que, en este orden de ideas, de ser efectivas las circunstancias esgrimidas
por la empresa, relativas a las circunstancias de contratación del servicio, las
herramientas de que dispone para filtrar los contenidos a que acceden los
menores de edad, la imposibilidad de editar los programas exhibidos y otras
que expone en su escrito de apelación, ellas sólo permitían aplicar, dentro del
rango legal, una multa menor, pero nunca una sanción distinta a la
expresamente establecida por el legislador para este tipo de infracciones, ni
siquiera a pretexto de que ella resulta desproporcionada para el caso
concreto o que así haya sido solicitado por la parte apelante1273".
5. La adopción de medidas cautelares en la resolución de término
Por regla general, la autoridad sancionadora podrá decretar medidas

provisionales o cautelares antes o durante el procedimiento administrativo,
como afirma la LBPA y las reglas especiales de algunos órganos
sancionadores.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe tener presente la jurisprudencia de la

Contraloría General de la República, ha establecido, que incluso, la autoridad
administrativa podrá adoptar medidas provisionales una vez concluido el
procedimiento administrativo, cuando éste se encuentre en estado de control
administrativo o jurisdiccional, como medio idóneo para asegurar la eficacia de
la sanción administrativa. En este sentido señaló:
"Ahora bien, en cuanto a la consulta relativa a la suspensión del acto que

aplica la multa, en los procedimientos impugnatorios, cumple señalar que
aquella no sólo podrá ser ordenada por la autoridad administrativa a petición
fundada del interesado, conforme a lo previsto en el inciso final del artículo 57
de la ley Nº 19.880, sino también, de oficio, por cuanto el artículo 8º de la ley
1048
Nº 18.575 dispone que los órganos de la Administración del Estado actuarán
por propia iniciativa o a solicitud de parte, y porque el artículo 32 de la ley
Nº 19.880 establece que el órgano administrativo podrá adoptar las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la decisión
que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello1274".
Lo anterior, es sin perjuicio de las medidas correctivas que puede instruir, al

infractor, la autoridad administrativa sancionadora para asegurar el
cumplimiento de la normativa sectorial. En efecto, una cosa es la sanción
administrativa y otra es la aplicación de medidas correctivas que tienen por
objeto el restablecimiento del orden jurídico quebrantado. En efecto, las
autoridades tendrán potestades para sancionar y corregir las infracciones
administrativas, y estas últimas no tienen un fin preventivo-represivo, sino de
restablecimiento de la legalidad. Esto ha sido reconocido por la Contraloría
General de la República, que ha indicado que los órganos sancionadores,
tienen, junto a las potestades de fiscalización y sanción, la potestad correctiva.
Al respecto dictaminó:
"De la preceptiva reseñada es posible colegir que el Servicio Nacional de

Geología y Minería constituye el organismo con competencia técnica en
materia de fiscalización de la normativa sobre seguridad minera y está
dotado de atribuciones vinculadas a la aprobación de proyectos de
explotación, la inspección y fiscalización de éstos, la imposición de medidas
correctivas y la aplicación de sanciones1275".
1274 Dictamen Nº 60.656/2011. En este mismo sentido: "Con todo, el dictamen Nº 60.656, de
2011, a que alude la autoridad en las resoluciones impugnadas, indicó que la inmediata
ejecutoriedad del acto administrativo cede, en lo que interesa: 1) en los casos que la ley
establezca lo contrario -como ocurre con el anotado artículo 168 del Código Sanitario, en
donde se entiende que el acto está ejecutoriado una vez notificado y transcurrido el plazo de
cinco días hábiles que tienen los infractores para acreditar el pago de la multa-; 2) a petición
fundada del interesado, conforme al inciso final del artículo 57 de la ley Nº 19.880, y 3) de oficio
con el objeto de asegurar la eficacia de la decisión que pudiera recaer, si existiesen elementos
de juicio suficientes para ello, acorde a las medidas provisionales previstas en el artículo 32 de
la ley Nº 19.880". Dictamen Nº 40.245/2015.
1275 Dictamen Nº 78.505-2013. Asimismo, la Excma. Corte Suprema ha señalado:
"Decimosexto: Que en lo que se refiere a las infracciones referidas en el motivo noveno de esta
sentencia, debe señalarse que el Secretario Regional Ministerial de Salud al ordenarle a la
1049
En este mismo sentido la jurisprudencia comparada ha señalado:
"Tercero. La vulneración del ordenamiento jurídico urbanístico, provoca,

normalmente, dos tipos de consecuencias jurídicas de distinta naturaleza y
tratamiento, tal como indica en el artículo 225 de la Ley del Suelo de 1976 y
en el artículo 51 del Reglamento de Disciplina Urbanística, a saber, la,
adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido
y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal, que
puede llegar, a conducir, en su caso, a la demolición de lo construido, y por
otro lado, la imposición de sanciones cuando la actuación enjuiciada, además
de ilegal, se halla adecuadamente tipificada como falta administrativa. La
imposición de la sanción contemplada en función de la existencia y
acreditación de infracción urbanística tipificada como falta, ha de
materializarse a través del oportuno expediente sancionador con estricta
observancia de las garantías esenciales propias de todo expediente
sancionador. Por otro lado, la plasmación de las medidas de restauración del
orden jurídico urbanístico quebrantado — suspensión de las obras,
demolición, etc.— requieren la única observancia de los trámites
procedimentales contenidos en el artículo 184 de la Ley del Suelo de 1976.
Se trata, pues, de dos consecuencias jurídicas derivadas de un acto de
naturaleza y tratamiento distintos y diferenciados, ya consten plasmados a
través de un único procedimiento, con dichos dos efectos jurídicos, o a través
de dos procedimientos separados e independientes1276".
empresa recurrente instruir un estudio del suelo contaminado para determinar los niveles de
contaminación, evolución de riesgos y proposición de medidas para revertir la situación,
debiendo ponerlas en ejecución apenas esté concluido el estudio, que deberá ser realizado por
una entidad reconocida e independiente, no se ha excedido en sus facultades. En efecto, de
acuerdo al artículo 67 del Código Sanitario le corresponde velar porque se eliminen o controlen
todos los factores, elementos o agentes del medio ambiente que afecten la salud, la seguridad
y el bienestar de los habitantes en conformidad a las disposiciones de ese cuerpo normativo y
su reglamento, de manera que el estudio ordenado no constituye una sanción sino que importa
una medida para lograr la eliminación o control de tales situaciones". Sentencia de la Excma.
1276
STS, rec. 11388/1998. En este mismo sentido: "[...] así, también, se ha venido a indicar
por este Tribunal Constitucional, para un supuesto en cierto modo análogo, en su
STC 144/1987, en la que se hace referencia, a propósito de un acto administrativo por el que
1050
De este modo, una vez concluido el procedimiento administrativo la autoridad
administrativa podrá adoptar medidas cautelares o correctivas, con el objeto de
resguardar o restablecer la legalidad.
6. La reapertura del procedimiento sancionador
6.1. Concepto
La reapertura del procedimiento sancionador es la decisión que adopta el

órgano administrativo sancionador, respecto a un procedimiento sancionador
concluido, cuando con la aparición de nuevos antecedentes fundamentales en
el proceso, le imponen a la autoridad administrativa el deber de reabrir el caso,
en tanto, no prescriba la infracción administrativa.
se interrumpieron las emisiones y se dispuso el precinto de los equipos de determinada

emisora, a la 'potestad administrativa de autotutela' y a la ejecución de los actos dictados en su
virtud, 'que arrancan del incumplimiento de Reglamentos que no tienen carácter sancionador'
(fundamento jurídico 2º), pues no puede ser calificada de sancionadora la medida que se
adopta para restablecer la legalidad conculcada frente a aquel que, por no haber cumplido los
requisitos establecidos para el desarrollo de determinada actividad, no ha adquirido el derecho
a llevarla a cabo y, no obstante, la emprende". STC Nº 119/1991.
"a) El apercibimiento impuesto no tiene otro sentido que el de hacer saber a la persona de
que se trata las consecuencias que se seguirán de determinados actos u omisiones suyos, que
es uno de los significados usuales del término apercibir y, por consecuencia, del
apercibimiento, como acción y efecto de apercibir. Tal apercibimiento no tiene naturaleza
sancionadora en la normativa específica de que se trata [...].
Tercero. En lo que es más relevante, la sentencia objeto de este recurso de casación llega a
las siguientes conclusiones: a) Los actos administrativos impugnados participan de la
naturaleza de los 'actos de control' o 'de fiscalización' y no suponen imposición de sanción. No
cabe calificar el apercibimiento de que se trata como sanción. b) La naturaleza no
sancionadora no cambia por la circunstancia de que la Administración haya seguido el
esquema formal del procedimiento sancionador para acordar tal apercibimiento". STS rec.
10076/1997.
1051
El fundamento normativo radica en el artículo 13 de la LBPA, que dispone el

principio de no formalización, donde la Administración podrá subsanar los
vicios de que adolezcan los actos administrativos que emita, siempre que con
ello no se afectaren intereses de terceros.
Respecto a lo anterior, cabe tener presente la jurisprudencia administrativa

de la Contraloría General de la República, respecto a la reapertura de los
sumarios administrativos, una vez dispuesta la sanción administrativa o la
absolución. Respecto a lo anterior, ha dispuesto ciertos criterios para la
reapertura:
— Debe ser ordenada por la autoridad que goza de la atribución o

competencia de sancionar;
— Acreditar en forma inequívoca que al momento de emitirse se incurrió en

un vicio de legalidad, o bien que existen hechos nuevos no conocidos, de una
magnitud tal que permiten cambiar lo resuelto por la autoridad1277;
— El fiscal instructor no pierde imparcialidad, ante nueva investigación,

aunque se puede pedir su recusación1278;
— La reapertura se puede realizar mientras no prescriba la infracción

administrativa1279;
— Las reaperturas pueden ser múltiples1280;
1277 Dictamen Nº 82.294/2014.

1278 Dictamen Nº 13.649/1999.
1279 Dictamen Nº 44.896/2014.
1052
Asimismo, cabe indicar que en materia administrativa no es aplicable el
principio de cosa juzgada. En efecto, los actos administrativos son revisables
siempre que aparezcan circunstancias de hecho y derecho que lo requieran,
como señala la LBPA. Al respecto, la doctrina ha señalado:
"Desde mi particular punto de vista he sostenido desde antaño que la

institución de la cosa juzgada propiamente tal no es trasladable al campo de
los actos de la Administración Activa, y para ello he tenido en cuenta, por una
parte, que en el ámbito del Derecho Administrativo no es dable admitir la
existencia de derechos adquiridos en los términos que lo formula el Derecho
Común, y por la otra, el carácter ejecutivo o ejecutorio de los actos
administrativos, que posibilita que se cumplan tan pronto quedan afinados y
por intermedio de la propia Administración, como igualmente el carácter
esencialmente revocable, sea por causa de mérito —revocación propiamente
tal— o por causa de ilegalidad —invalidación— que ellos presentan1281".
En razón de la anterior, es posible afirmar que, siguiendo los criterios

dispuestos por la Contraloría en sede disciplinaria, aplicándolos mutatis
mutandi, es posible la reapertura del procedimiento sancionador.
No obstante, en el evento en que el acto administrativo se encuentre sujeto a

revisión jurisdiccional o con una sentencia firme y ejecutoriada, la autoridad
administrativa no podrá efectuar la reapertura del proceso sancionador, en
consideración al principio de legalidad, cosa juzgada, verdad y seguridad
jurídica, en tanto, una vez iniciada una etapa jurisdiccional, hay una especie de
desasimiento del acto administrativo. Asimismo, por una posible infracción al
artículo 76 de la Constitución.
II. Formas anormales del término del procedimiento
1280 Dictamen Nº 63.825/1962.

1053
1. Planteamiento
El procedimiento administrativo sancionador no sólo concluye con la

aplicación de una multa o la absolución del presunto infractor. En efecto, el
procedimiento puede concluir por circunstancias anómalas o anormales al
procedimiento, como es la imposibilidad de continuar el procedimiento por
circunstancias sobrevinientes, por el decaimiento de la sanción administrativa,
en tanto la autoridad tarda excesivamente en aplicar la sanción o resolver el
proceso, y, finalmente, por el principio de oportunidad, cuando la autoridad
archiva los antecedentes por razones de eficiencia, eficacia y política
persecutora administrativa.
Por otro lado, los procedimientos administrativos sancionadores no concluyen

por razones anormales, tales como el abandono del procedimiento o el
desistimiento de la denuncia o solicitud de inicio del procedimiento, por la
naturaleza del procedimiento sancionador, como pasaremos a estudiar.
2. Abandono
2.1. Concepto
La declaración de abandono del procedimiento, junto con ser un incidente

administrativo, es un medio anormal del término del procedimiento que procede
en los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado, por la
inactividad, por más de treinta días, de éste, y por no cumplir, el interesado, el
apercibimiento de realizar cualquier diligencia durante un plazo de siete días.
La doctrina ha indicado sobre el abandono lo siguiente:
1054
"El abandono —también conocido como la perención administrativa o
caducidad del expediente—, como modo de poner término anormal al
procedimiento administrativo, se encuentra regulado en los arts. 43 y 44
LBPA. El abandono es una sanción que late sobre el interesado que instó por
la iniciación del procedimiento, pero que manifiesta una conducta de
inactividad que repercute en el ritmo de impulsión del procedimiento [...].
El abandono sólo cabe en los procedimientos iniciados a solicitud de parte y

ha de cumplir las siguientes exigencias: que exista inactividad del interesado;
una intimación de la Administración al interesado, que le debe ser notificada
especialmente, y la expresa declaración final de quedar abandonado el
procedimiento1282".
Finalmente, cabe señalar que la declaración del abandono del procedimiento

administrativo sancionador es improcedente, en tanto el procedimiento
administrativo sancionador es un procedimiento iniciado de oficio, bajo los
términos del artículo 28 de la LBPA, y porque se afectaría el interés general, de
esclarecer los hechos, y de castigar y disuadir las infracciones administrativas.
El artículo 43 de la LBPA regula el abandono del procedimiento

administrativo, señalando que procede por la inactividad de un interesado por
más de treinta días, que ocasiona la paralización del procedimiento iniciado por
él. En tal caso, la Administración le advertirá que, si no efectúa las diligencias
de su cargo en el plazo de siete días, declarará el abandono de ese
procedimiento.
Transcurrido el plazo señalado precedentemente sin que el particular

requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la
1282 MORAGA, Claudio (2010), p. 230.
1055
Administración declarará abandonado el procedimiento y ordenará su archivo,
notificándoselo al interesado.
El abandono no producirá por sí solo la prescripción de las acciones del

particular o de la Administración. En todo caso, los procedimientos
abandonados no interrumpirán el plazo de prescripción.
Por otro lado, el artículo 44 de la LBPA establece que no se decretará el

abandono del procedimiento administrativo cuando la cuestión suscitada afecte
al interés general o fuera conveniente continuarla para su definición y
esclarecimiento.
En razón de lo señalado, es posible afirmar que la declaración de abandono

sólo procede respecto a los procedimientos administrativos iniciados por
solicitud de parte interesada. No procede el abandono respecto de
procedimientos administrativos iniciados de oficio por la autoridad. En este
mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia:
"La ley regula la renuncia, el desistimiento y el abandono del procedimiento

administrativo, en el entendido que todas estas causales recaen en los casos
que aquél se inició por requerimiento del administrado. En tales
circunstancias no es posible declarar el abandono en procedimientos
iniciados de oficio por la Administración (arts. 42 y 43)1283 ".
De este modo, en razón de lo señalado anteriormente, cabe recordar que el

procedimiento administrativo se inicia de oficio, por propia iniciativa, como
consecuencia de una orden superior, a petición de otros órganos o por
denuncia, conforme el artículo 28 de la LBPA. Asimismo, que el procedimiento
1283
Excma. Corte Suprema, roles Nº 1205-2010; Nº 2576-2012; Nº 1207-2010; entre otros.
1056
administrativo sancionador se inicia exclusivamente de oficio, en tanto, si bien
se puede iniciar petición de órgano sectorial o por denuncia, estos inicios son
una mera información para el órgano administrativo.
De este modo, bajo un análisis meramente legalista es improcedente el

abandono en el procedimiento administrativo sancionador en tanto éste
siempre se inicia de oficio, porque la denuncia sectorial o ciudadana es un
medio de conocimiento para la autoridad sancionadora, y bajo esa forma de
inicio, la autoridad no está habilitada para declarar el abandono del
procedimiento.
Por otro lado, el artículo 44 de la LBPA es enfático en impedir la declaración

de abandono del procedimiento administrativo cuando se afecte al interés
general o fuera conveniente continuarlo para esclarecimiento de los hechos.
Ambas circunstancias son plenamente aplicables en el procedimiento
sancionador. Primero, una eventual declaración de abandono del
procedimiento sancionador deja al criterio del interesado, e incluso del
imputado, el avance del procedimiento sancionador, lo que es absurdo, en
tanto este último tiene la calidad de perseguido; segundo, se afectaría el interés
general, en tanto la sanción administrativa es la forma de reafirmar la norma,
disuadir y castigar a aquellos que cometan infracción administrativas,
atentando contra los deberes de cuidado en la comunidad o para el desarrollo
de actividades económicas.
Finalmente, simplemente cabe recordar la jurisprudencia relativa al

decaimiento del procedimiento administrativo, que de manera reiterada ha
señalado la improcedencia del abandono del procedimiento en los procesos
administrativos iniciados de oficio, como son los sancionadores1284.
1284
Excma. Corte Suprema, roles Nº 1205-2010; Nº 2576-2012; Nº 1207-2010; Nº 6740-2012; Nº
6741-2012; Nº 6742-2012; Nº 6751-2012; y Nº 1310-2010.
1057
3. Desistimiento
3.1. Concepto
El desistimiento, junto con ser un incidente administrativo, es una forma de

término anormal del procedimiento, que consiste en el retiro de la solicitud de
inicio del procedimiento administrativo, que puede unirse a la renuncia del
derecho objeto del proceso, siempre que dicha renuncia no esté prohibida en el
ordenamiento jurídico.
El desistimiento se encuentra regulado en el artículo 42 de la LBPA, junto a la

renuncia, como medios de término anormal del procedimiento administrativo. El
referido artículo indica que todo interesado en el procedimiento administrativo
podrá desistirse de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el
ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos1285.
Si en el procedimiento administrativo existiesen dos o más interesados, el

desistimiento o la renuncia sólo afectarán a aquellos que lo hubiesen
formulado. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por
cualquier medio que permita su constancia, asegurando el derecho de todos
los intervinientes en el proceso.
1285Esta renuncia se vincula a lo dispuesto en el artículo 12 del Código Civil, aplicándose los
mismos criterios: "Art. 12. Podrán renunciarse los derechos conferidos por las leyes, con tal
que sólo miren al interés individual del renunciante, y que no esté prohibida su renuncia".
1058
Si bien el desistimiento procede en los procedimientos administrativos de
carácter general, entendemos que esta institución no procede en el
El procedimiento sancionador es una manifestación del interés general,

donde el bien jurídico tutelado en última instancia es el bien común. En este
sentido, si aceptáramos que el desistimiento del interesado (denunciante)
pusiera término al procedimiento, se crearían incentivos perversos para que
todos los inculpados buscaran arreglos o acuerdos con aquellos que les
denunciaron, impidiendo así que los infractores recibieran castigos y eludiendo
de este modo todo el poder disuasorio de la sanción administrativa.
Adicionalmente, es de interés general el esclarecimiento de los hechos que

fundan infracciones administrativas, y las consecuencias que pueden tener en
la comunidad. En razón del principio de oficialidad, que aplica en el derecho
administrativo sancionador, la autoridad tiene el deber de ejercer todas las
actuaciones que sean necesarias para esclarecer los hechos y concluir el
El impulso de oficio de actuación administrativa se encuentra reconocido en

nuestra jurisprudencia; así, la Excma. Corte Suprema, en el "Caso Farmacias",
"d.- Impulso oficial. Quien es el titular de la acción persecutoria de la


probatorio1286".
Por otro lado, la doctrina ha tratado de profundizar el principio de oficialidad,

indicando que, en la tramitación de un procedimiento administrativo, no sólo se
1059
requiere un funcionario impulsando por sí mismo el procedimiento y
autogenerándose la información. Por el contrario, se requiere de una
coordinación intercompetencial de órganos administrativos y una coordinación
con entidades privadas, que aseguren, por un lado, que las decisiones
administrativas se tomen con la mayor cantidad de antecedentes, y, por otro,
que la coordinación con órganos administrativos privados y públicos, disminuya
los plazos transaccionales del procedimiento, preservando la deferencia
experta:
"El concepto de procedimiento administrativo no se detiene ya, como antaño,

en la exclusiva idea de procedimiento como proceso decisorio, seguido o
impulsado de oficio por una Administración de carácter imperativo para
concluir en un acto, sino que asimismo comprende, además de otros
procesos decisorios basados en la colaboración interadministrativa y público-
privada, la obtención y el intercambio de información y, más ampliamente, el
código básico de las relaciones entre la Administración y el ciudadano. El
procedimiento es entonces proceso decisorio (para el dictado de un acto
administrativo o resolución, la aprobación de un reglamento, o la celebración
de un contrato, por ejemplo); pero es también obtención e intercambio de
información (para elaborar un mapa medioambiental, realizar una inspección,
recabar informes y estudios científicos, por ejemplo)1287".
Finalmente, cabe señalar que la Excma. Corte Suprema ha indicado que es

improcedente el desistimiento en el procedimiento administrativo sancionador:
"Primero: Que el desistimiento del denunciante en caso alguno impide la

investigación y la sanción de conductas que importan infracción a la legalidad
vigente, dado que la facultad de incoar procesos administrativos
sancionatorios constituye una manifestación de la potestad disciplinaria de la
Superintendencia de Electricidad y Combustible en virtud de su Ley
Orgánica, potestad que puede incluso ejercer de oficio desde el momento en
que toma conocimiento de hechos que debe fiscalizar.
1287 ABERASTURY, Pedro y BLANKE, Hermann-Josef (coordinadores) (2011), p. 124.
1060
Segundo: Que si bien es cierto la ley Nº 19.880 se aplica en forma supletoria
a todos los procedimientos de la administración y considera al desistimiento
como una forma de terminar el procedimiento, no puede dejar de
considerarse que el hecho investigado en esta causa constituye una violación
del ordenamiento eléctrico, comprobado por la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles, de modo que tratándose de normas de orden
público la sanción que la ley prevé por dicha violación no puede quedar
supeditada a la iniciativa unilateral de un particular, aun cuando se trate del
propio denunciante1288".
4. Imposibilidad de continuar el procedimiento por causa sobreviniente
4.1. Concepto
La imposibilidad de continuar el proceso por causa sobreviniente es un medio

de término anormal del procedimiento, que se funda en la pérdida del objeto del
procedimiento o de una de las condiciones que habilitaban a la autoridad
administrativa a sancionar al imputado.
El artículo 40 de la LBPA regula la declaración de término anormal del

procedimiento administrativo por imposibilidad de continuar el procedimiento
por causa sobreviniente.
1061
Sobre la materia destaca el dictamen de la Contraloría General de la

República sobre las sanciones de Servicios de Vivienda y Urbanización a
constructores inscritos. Al respecto la Contraloría analizando la normativa de
los Servicios de Vivienda y Urbanización y las potestades sancionadores que
tienen, concluye que la autoridad está facultada para sancionar los
constructores inscritos en el servicio, y ante la posibilidad a que una
constructora inscrita se le inicie un proceso sancionador y esta inscripción
pierda su vigencia, es procedente el término anormal del proceso, por
imposibilidad de continuarlo por causa sobreviniente, al desaparecer un
requisito que habilita la procedencia de la sanción. En este sentido se señaló:
"Por otra parte, cabe señalar que no resulta procedente lo obrado por la
secretaría regional ministerial aludida mediante la resolución analizada, en
orden a mantener la sanción —definida por la resolución exenta Nº 44, de
2012, del mismo origen— de eliminación del respectivo contratista del
Registro Nacional de Constructores de Viviendas Sociales, Modalidad
Privada y, no obstante ello, hacer presente que no es posible aplicarla por no
encontrarse vigente su inscripción en el mencionado registro, pues la falta de
este último requisito conduce a la terminación del procedimiento, en razón de
la desaparición de un presupuesto normativo indispensable para su
continuación, en conformidad con lo previsto en el artículo 11 del decreto
Nº 63, citado, según el cual podrán ser objeto de sanción los constructores
inscritos en ese registro, y en armonía con lo prescrito en el artículo 40, inciso
segundo, de la ley Nº 19.880, que establece las Bases de los Procedimientos
Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del
Estado, que consigna que producirá la terminación del procedimiento la
imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes1289".
1289 Dictamen Nº 54.445/2012.
1062
Por otro lado, la Contraloría también ha señalado que procede el término
anormal del proceso administrativo sancionador por causa sobreviniente, en el
caso de muerte del inculpado persona natural:
"Sobre el examen que esta entidad fiscalizadora realizó respecto de la

aplicación de la causal de término del procedimiento administrativo
consistente en la imposibilidad material de continuarlo por causa
sobreviniente, prevista en el artículo 40 de la ley Nº 19.880, que se dispuso
mediante la resolución Nº 39, del entonces Ministerio de Economía, Fomento
y Reconstrucción, corresponde hacer presente que esta Institución concluyó
que tal acto se ajustó a derecho habida consideración de que se fundó en
que, por el hecho de encontrarse en trámite el proceso en cuestión a la fecha
de la muerte del peticionario —ya que no se había dictado el acto terminal
que se pronunciara sobre el fondo del asunto—, resultaba inoficiosa su
prosecución1290".
No obstante, hay que señalar que si bien la muerte puede ser un medio de
extinguir la responsabilidad y de término del proceso, como señala la doctrina
comparada1291, la autoridad podrá adoptar medidas correctivas con el objeto de
salvaguardar el bien jurídico protegido de la normativa sectorial, y
eventualmente, podrá iniciar un nuevo proceso administrativo sancionador,
ahora en contra de los herederos, cuando fuese procedente.
5. Decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio
5.1. Concepto
1290 Dictamen Nº 32.818/2012. Asimismo, dictamen Nº 71-388/2010.

1291 Cfr. GÓMEZ, Manuel y SANZ, Íñigo (2013), pp. 882-883.
1063
El decaimiento del procedimiento administrativo es un modo de extinguir el
acto administrativo y los efectos que provoca, por causas sobrevinientes, que
se pueden referir a hechos o derecho, y que afectan el objeto y causa del acto
administrativo, provocando que el acto administrativo resulte estéril, ineficaz, e
incluso contrario a derecho, comprometiendo su extinción. En este sentido, la
doctrina ha definido el decaimiento del procedimiento administrativo:
"La extinción de un acto administrativo provocada por circunstancias

sobrevinientes de hecho o derecho que afectan su contenido jurídico,
tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo1292".
Sobre el decaimiento del procedimiento sancionador, la jurisprudencia lo ha

definido del siguiente modo:
"Sexto: Que en relación al primer alcance, tal como lo ha venido sosteniendo

esta Corte Suprema, el decaimiento del procedimiento administrativo
sancionador, esto es, su extinción y pérdida de eficacia, no es sino el efecto
jurídico provocado por su dilación indebida e injustificada, en abierta
vulneración a diversos principios que consagra el Derecho Administrativo que
son obligatorios para la autoridad, los que además tienen consagración
legislativa, tales como son los principios de eficiencia, eficacia y celeridad,
que se relacionan con la oportunidad de las actuaciones administrativas.
Asimismo, tal y como se ha indicado por esta misma Corte Suprema, desde
el fallo rol Nº 7502-2009, en la búsqueda de un criterio rector para dar por
establecido el decaimiento del procedimiento administrativo por el transcurso
del tiempo, habrá que estarse a los plazos que el Derecho Administrativo
contempla para situaciones que puedan asimilarse. De acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 53 inciso primero de la Ley de Bases de los
Procedimientos Administrativos el plazo que tiene la Administración para
invalidar sus actos administrativos es de dos años y si bien la invalidación
procede únicamente por razones de legalidad, resulta lógico sostener que
pasado el plazo de dos años de inactividad de la Administración ésta no
1292 PICCINNI, Doris (1968), p. 58.
1064
pueda aplicar sanciones al administrado. Transcurrido el plazo de dos años
se produce el decaimiento del procedimiento administrativo. Ahora bien, esto
no ha ocurrido en el caso de autos, en razón de que el procedimiento se
inició con fecha 9 de septiembre de 2010 y se concluyó con la dictación de la
resolución exenta Nº 157, de fecha 9 de marzo de 2011, transcurriendo un
plazo inferior al de dos años que se viene señalando1293".
La jurisprudencia ha distinguido el decaimiento del procedimiento

administrativo de la caducidad del procedimiento. En este sentido, en el "Caso
Aguas Araucanía" señaló:
"Por un lado, la caducidad 'supone la extinción del ejercicio de una atribución

(derecho o potestad) (...) es un mecanismo estrictamente extintivo, que
sanciona el no ejercicio en plazo de un derecho' (Luis Cordero Vega, obra
citada, p. 317). En este sentido, se trata de una institución que atiende
solamente al hecho objetivo del transcurso del tiempo.
Por otro lado, en cuanto al decaimiento, el mismo autor señala que 'el acto
administrativo decae cuando desaparecen los presupuestos de hecho y/o de
derecho que movieron a la Administración a emitirlo o porque se hace
inutilizable' (obra citada, p. 302) de lo que se desprende que, efectivamente y
tal como señala el recurrente, los presupuestos materiales de una y otro son
distintos. Sin perjuicio de ello, según ya se adelantó, el tenor de la petición de
la recurrente da cuenta que lo realmente alegado es el decaimiento 1294".
El decaimiento del procedimiento administrativo, tiene como antecedentes

normativos según la jurisprudencia, los artículos 3º inciso segundo, 5º inciso
primero y 11 de la LBGAE, que consagran los principios de eficiencia y eficacia.

1065
Por otro lado, el artículo 53 del mismo cuerpo normativo consagra el principio
de probidad administrativa.
Asimismo, se ha indicado que la ineficacia administrativa que da origen al

decaimiento del procedimiento, se relaciona con el artículo 7º de la LBPA, que
establece el principio de celeridad; el artículo 8º de la LBPA que prescribe el
principio conclusivo; y, el artículo 14 de la LBPA que consagra el principio de
inexcusabilidad.
Como se señaló anteriormente, en las normas generales de procedimiento

administrativo no existe una regla que regule el abandono del procedimiento
para cuando la autoridad se tarda excesivamente en resolver definitivamente el
asunto. En efecto, y como señalamos, los plazos en la administración pública
no son fatales, y sólo pueden dar origen a las responsabilidades
administrativas1295.
Sin embargo, desde el año 2009 la jurisprudencia comenzó a percatarse de

la reiteración de la mala práctica de ciertos órganos sancionadores, que
dejaban transcurrir excesivamente el tiempo para resolver los procesos,
provocando un estado de incertidumbre permanente en los imputados, Sobre lo
anterior, se constató que la normalidad era que ciertos procedimientos tardaran
entre dos a cuatro años1296.
1295 Dictamen Nº 79.826/2011.
1296 "Décimo segundo. Que, a este respecto la reclamante alega la extemporaneidad y

dilación en la resolución del recurso de reposición, al haber incumplido la SMA, el plazo
máximo de 30 días que tenía para ello. Conforme a los antecedentes del procedimiento
administrativo agregado en autos, la reclamante dedujo un recurso de reposición en contra de
la resolución exenta Nº 714, con fecha 7 de septiembre de 2015. La SMA, resolvió el recurso
de reposición mediante la resolución exenta Nº 1.147, con fecha 2 de diciembre de 2015. En
este contexto, constituye un hecho no discutible que la resolución del recurso de reposición
excedió el plazo de 30 días hábiles que establece el artículo 55 de la Losma.
1066
En razón de estas dilaciones, la jurisprudencia inició la aplicación de la
institución jurídica del "decaimiento" al proceso administrativo sancionador, por
la excesiva tardanza en la resolución final de los expedientes:
Decimotercero. Que, respecto de esta alegación, a juicio del tribunal, debe tenerse presente,
que la doctrina, así como la jurisprudencia administrativa y judicial, han establecido,
con carácter uniforme, que salvo disposición en contrario, los plazos para la Administración no
son fatales, por lo que su incumplimiento no acarrea la nulidad del acto. En efecto, la doctrina
ha expresado que '[...] la regla general es que la Administración no está sujeta a plazos para
cumplir sus obligaciones, aun cuando la ley los fije determinadamente [...]', y que '[...] los actos
de ejecución extemporánea de dichas obligaciones son válidos'. (Cordero Vega, Luis.
Lecciones de Derecho Administrativo, 2ª edición, Editorial Thomson Reuters, Santiago, 2015,
pp. 391 392). Por su parte, la Contraloría General de la República en reiterados dictámenes ha
sostenido que los plazos para la Administración no tienen el carácter de fatales. Así, ha
expresado que: '[...] por regla general, la Administración puede cumplir válidamente sus
actuaciones en una fecha posterior a la preestablecida, atendido que los plazos que la, rigen no
tienen el carácter de fatales, lo que debe entenderse sin perjuicio de la responsabilidad
administrativa en que puedan incurrir los causantes de tal retardo' (dictámenes Nºs. 34.291,
77.444 y 49.044, de 27 de mayo de 2011, 13 de diciembre de 2012 y 2 de agosto de 2013,
respectivamente). Finalmente, la jurisprudencia judicial ha señalado que '[...] constituye un
principio generalmente aceptado en el Derecho Administrativo, que el cumplimiento de los
plazos fijados a la Administración para resolver solicitudes de los administrados, no tiene
carácter fatal, por lo cual su mero transcurso no invalida la actuación administrativa
extemporánea ni implica la aceptación del requerimiento del interesado, salvo que la ley le
atribuya expresamente alguno de esos efectos' (Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº
6025-2004) .
Decimocuarto. Que, más aún, se debe tener presente, que precisamente, la falta de
pronunciamiento de la Administración respecto de impugnaciones o revisiones de actos
administrativos, ha sido regulada por la institución del denominado 'silencio negativo',
establecida en el artículo 65 de la ley Nº 19.880, que al efecto dispone que se entenderá
'rechazada' una solicitud que no sea resuelta dentro de plazo, cuando la Administración deba
pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos, cumplidos que sean,
por cierto, los requisitos que la norma contempla.
Decimoquinto. Que, no obstante, haberse efectivamente excedido la SMA, en el plazo legal

para pronunciarse sobre el recurso de reposición, en casi el doble del término, esta demora a
juicio del Tribunal, en ningún caso tiene la entidad suficiente como para provocar lo que la
jurisprudencia de la Corte Suprema denomina el 'decaimiento del procedimiento administrativo',
no sólo porque de la revisión del expediente administrativo se constata la existencia de
numerosas y permanentes actuaciones entre la interposición del recurso y su resolución, sino
particularmente, porque el criterio jurisprudencial ha aplicado esta institución como una
verdadera sanción para el caso de procedimientos sancionatorios en cuya resolución la
Administración ha demorado, en promedio, más de 4 años (v. gr. Corte Suprema roles Nºs.
9078-2009; 2344-2010; 6538-2010; 6736-2012; 6745-2012). En razón de lo expuesto, esta
alegación de ilegalidad también será desestimada". Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental,
rol Nº R-88-2015.
1067
"Que el efecto jurídico aludido no puede ser otro que una especie de
'decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio', esto es, su
extinción y pérdida de eficacia.
El decaimiento se ha definido como la extinción de un acto administrativo

provocada por circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho, que
afectan su contenido jurídico tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo.
El elemento de hecho sobreviniente en el caso de autos es el tiempo

excesivo transcurrido para la declaración de responsabilidad de la empresa
sujeta a supervisión y la consecuente decisión terminal sobre la imposición
de una sanción, que excedió los tres años contados desde que se
interpusiera reposición administrativa en contra de la resolución
sancionatoria. Ello ha afectado el contenido jurídico del procedimiento
administrativo transformándolo abiertamente en ilegítimo.
Que en la búsqueda de un criterio rector para dar por establecido el

decaimiento del procedimiento administrativo por el transcurso del tiempo,
habrá de considerarse sólo a modo de referencia los plazos que el derecho
administrativo contempla para situaciones que puedan asimilarse. Si de
acuerdo a lo dispuesto en el artículo 53 inciso primero de la Ley de Bases de
los Procedimientos Administrativos el plazo que tiene la Administración para
invalidar sus actos administrativos es de dos años, resulta lógico sostener
que el abandono del procedimiento administrativo sancionador por parte de la
Administración, al no establecer la responsabilidad infraccional de una
empresa sujeta a su fiscalización durante un lapso similar, contado desde el
momento de hallarse en condiciones de emitir un pronunciamiento terminal
decisorio —fecha en que se interpone el recurso de reposición— produce el
decaimiento del procedimiento administrativo y la extinción del acto
administrativo sancionatorio, perdiendo por lo tanto su eficacia1297".
1297
Excma. Corte Suprema roles Nº 7284-2009; Nº 2683-2011; Nº 7502-2009; Nº 8682-2009; Nº
2896-2011; Nº 1205-2010; Nº 516-2011; Nº 38-2009; Nº 2576-2012; Nº 2688-2011; Nº 2577-
2012; Nº 6741-2012; Nº 2727-2011; Nº 6742-2012; Nº 2685/2011, y Nº 5228/2010.
1068
Asimismo, la jurisprudencia señalaba que la excesiva tardanza llevaba a
concretar una sanción que perdía su objeto represor, tornándose inútil, y
contraria a derecho por infringir las normas señaladas con anterioridad en los
antecedentes normativos:
"Que desde otra perspectiva se ha de considerar que el objeto jurídico del

acto administrativo, cual es la multa impuesta, producto del tiempo excesivo
transcurrido se torna inútil, puesto que la sanción administrativa tiene
principalmente una finalidad preventivo-represora. En efecto, con ella se
persigue el desaliento de futuras conductas ilícitas similares, se busca
reprimir la conducta contraria a derecho y restablecer el orden jurídico
previamente quebrantado por la acción del transgresor. Pasados tres años
sin actuación administrativa alguna —como aconteció en la especie—
carecerá de eficacia la sanción, siendo inútil para el fin señalado y quedando
vacía de contenido y sin fundamento jurídico que la legitime.
Y será abiertamente ilegítima pues, como se expuso, son manifiestas las

vulneraciones a los principios de derecho administrativo que se producen con
la dilación indebida e injustificada".
Asimismo, la Corte también señalaba que los procedimientos sancionatorios

que no excedían el plazo de dos años en la sustanciación del procedimiento,
satisfacían el límite de la razonabilidad. Así, en el "Caso Metrogas" señaló:
"Octavo: Que, por último, la petición contenida en la apelación para que se

declare de oficio el decaimiento del procedimiento administrativo no será
acogida, puesto que consta de los antecedentes que la formulación de
cargos fue de fecha 25 de mayo de 2009, que los descargos se presentaron
el día 15 de junio del mismo año mientras que la resolución sancionatoria fue
dictada el 31 de diciembre de 2009 y, finalmente, la que desestima el recurso
de reposición es de 22 de abril de 2010; todo lo cual demuestra que el plazo
que transcurrió contado desde el inicio del procedimiento administrativo no
excedió en modo alguno el límite de razonabilidad al que se ha hecho
referencia en la jurisprudencia de esta Corte que ha dado lugar a la
institución en análisis, y que se ha estimado en dos años por ser éste el
1069
tiempo que la ley previene para la anulabilidad de los actos
administrativos1298".
La jurisprudencia establecía los requisitos de procedencia del decaimiento

del procedimiento:
"Quinto: Que resulta conveniente recordar que el decaimiento se ha definido

como la extinción de un acto administrativo, provocada por circunstancias
sobrevinientes de hecho o de derecho, que afectan su contenido jurídico,
tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo.
Para que sea posible la figura del decaimiento como extinción del acto
administrativo o sus efectos es necesario que se den los siguientes
presupuestos:
(a) Que exista un acto administrativo, esencialmente terminal, pues lo que

trata de resolver el decaimiento son los efectos que ocurren tras la dictación
de un acto que está produciendo sus efectos ininterrumpidos o permanentes;
(b) Que concurra una circunstancia sobreviniente, que puede ser de tres
tipos: (i) de carácter fáctico, que afecta la existencia del supuesto de hecho
que habilita para la dictación del acto; (ii) que afecte el objeto sobre el cual
produce sus efectos el acto administrativo; (iii) de carácter jurídico, es decir,
una alteración sobrevenida a la regulación de los efectos del acto, sea que lo
derogue o que lo modifique sustantivamente.
En otros términos, el decaimiento se hace cargo del hecho de que

ilegitimidades sobrevinientes pueden afectar la legalidad de un acto
administrativo, pero dado que en su origen éste es ajustado a derecho
(porque es en ese momento en donde se deben analizar los vicios del acto),
el sistema legal ocupa el decaimiento para, sin cuestionar la legalidad ex
post, considerar que los efectos del acto no se pueden sostener, ya que los
presupuestos reglados del acto administrativo (supuesto de hecho, objeto y
1298
1070
obligaciones) han desaparecido o se han alterado sustancialmente por una
regulación posterior. (Luis Cordero Vega, Lecciones de Derecho
Administrativo. Thomson Reuters, 2ª edición, abril 2015, pp. 303-304).
Sexto: Que, en consonancia con lo anterior, no cualquier dilación en la

dictación del respectivo acto administrativo conlleva el decaimiento del
mismo, sino que sólo la amerita aquella que es excesiva e injustificada. Así
ya lo ha señalado antes esta Corte en la causa rol Nº Nº 1719-2015,
caratulada Empresa Eléctrica Diego de Almagro S.A. contra
Superintendencia de Electricidad y Combustibles, en el fundamento tercero
de su sentencia1299".
En resumen, ha existido reiterada jurisprudencia que ha reconocido la

procedencia del decaimiento en materia administrativa1300.
Sin perjuicio de lo anterior, debemos prevenir que en un reciente fallo del año
2016, la Corte Suprema resolvió en contra de su jurisprudencia previa,
declarando la no procedencia del decaimiento en un caso cuya tramitación
había excedido los tres años. En efecto, en el "Caso Aguas Araucanía" donde
una autoridad administrativa Servicio de Evaluación dejó transcurrir
aproximadamente 3 años y 6 meses para emitir la decisión terminal (desde que
la empresa impugnara las resoluciones sancionatorias por la vía de la
reposición con recurso jerárquico en subsidio), nuestro máximo Tribunal
señaló:
"Vigésimo primero: Que, en concordancia con lo anterior, esta Corte ha

sostenido reiteradamente que para la Administración Pública el plazo
establecido en el artículo 27 de la ley Nº 19.880 no tiene el carácter fatal que
pretende la reclamante, de manera que si bien el organismo público debe
hacer expeditos los trámites respectivos, el principio de celeridad lo ha de
1299Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 7554-2015.

1300Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 6739-2012. Asimismo, las sentencias de la
Excma. Corte Suprema roles Nºs. 7284-2009; 2683-2011; 7502-2009; 8682-2009; 2896-
2011; 1205-2010; 516-2011; 38-2009; 2576-2012; 2688-2011; 2577-2012; 6741-2012; 2727-
2011; 6742-2012; 2685/2011; 2730/2011, 5228/2010. Este desarrollo puede verse
en VALDIVIA, José Miguel, y BLAKE, Tomás (2015), pp. 93-135.
1071
llevar tan sólo a tender o a instar por la pronta terminación del procedimiento
administrativo, sin que pueda estimarse razonablemente que esa
circunstancia le ha de compeler, con carácter definitivo, a concluir tales
procesos sólo y únicamente en los perentorios términos fijados por el
legislador.
El esfuerzo hacia el que ha de propender el órgano público en esta materia

no puede vincularlo de tal manera que el incumplimiento de estos plazos
transforme en fútil su esfuerzo fiscalizador. En efecto, un mínimo equilibrio
entre sus distintos deberes lleva necesariamente a una conclusión como
ésta, pues de lo contrario se habría de convenir en que la fiscalización y los
derechos e intereses del Estado y de los administrados habrían de ceder y
quedar subordinados a la celeridad, conclusión irracional que no puede ser
admitida.
Así, por ejemplo, se ha dicho por este tribunal que: 'contrariamente a lo

postulado por el recurrente, el plazo de seis meses mencionado en el artículo
27 de la ley Nº 19.880 no es un plazo fatal y su incumplimiento sólo podrá
generar eventuales responsabilidades administrativas ante una dilación o
tardanza injustificada, o incluso otros efectos jurídicos conforme a los
principios del Derecho Administrativo' (rol Nº 289-2012). Similar declaración
ha efectuado esta Corte, a modo puramente ejemplar, en los autos roles
Nº 4817-2012; Nº 6661-2014; Nº 8413-2012; Nº 4817-2012; Nº 7248-2009;
Nº 1497-2009 y Nº 10626-2014.
Vigésimo Segundo: Que, en consecuencia, los sentenciadores de fondo han

infringido los artículos 7º, 18, 27 y 65 de la ley Nº 19.880 al declarar la
extinción de los procedimientos sancionatorios producto del retardo
injustificado de la Administración del Estado en la etapa recursivo jerárquica
de dichos procedimientos, motivo por el cual el recurso de nulidad sustancial
deducido será acogido1301".
1072
Sin embargo, cabe resaltar que es indispensable la existencia de
instituciones jurídicas que aseguren la ausencia de dilaciones indebidas en el
procedimiento sancionador, como lo es el decaimiento del procedimiento.
6. Principio de oportunidad
6.1. Concepto
La autoridad administrativa podrá decidir archivar las denuncias efectuadas y

aquellos antecedentes, que, a su juicio, no revisten la seriedad y mérito
suficiente o que resulten ser infracciones leves o bagatelas a su juicio. No
obstante lo señalado, la autoridad siempre podrá retrotraer la decisión de
archivar una denuncia o antecedentes, cuando aparezcan nuevos documentos
en el expediente, que puedan permitan reabrir el proceso de investigación.
"El principio de oportunidad constituye uno de los logros político-criminales

más valiosos de los últimos tiempos. Catalogado frecuentemente como un
problema de necesidad de pena y por tanto de subsidiariedad —aplicado en
el ámbito interno del derecho penal—, implica fundamentalmente que, en
determinadas circunstancias, es factible renunciar a la imposición de una
pena, con o sin establecimiento de condiciones para que se produzca tal
efecto. Si ya se han cumplido adecuadamente los fines asignados a la pena
—cuestión de eficacia— sin necesidad de que ésta se imponga, el carácter
de último recurso de las penas hace aconsejable prescindir de las mismas.
1073
Sin embargo, el derecho penal sólo puede aspirar a una aplicación limitada y
matizada de dicho principio, dada la gravedad del conflicto que se pone de
manifiesto con el delito1302".
Cabe señalar que el principio de oportunidad en materia administrativa

sancionadora, sólo resulta ser aplicado antes de la formulación de cargos,
luego de eso la autoridad tiene el deber, por el principio de oficialidad, de
ejecutar todas las medidas necesarias para esclarecer los hechos y proceder a
sancionar o absolver al imputado.
Asimismo, cabe señalar que el archivo de los antecedentes y todas las

medidas relacionadas con este principio deben ser notificadas a los interesados
o posibles afectados en sus derechos o intereses, para efecto que la
resolución, si lo estiman conveniente, sea impugnada por vía administrativa o
judicial.
6.2. Fundamento
Las razones que fundan la aplicación del principio de oportunidad en el

derecho administrativo sancionador, son, en primer término, las razones de
eficiencia y eficacia en el esclarecimiento de hechos u omisiones que merezcan
sanción administrativa. En efecto, el principio de oportunidad debiera ser
aplicado a infracciones leves o bagatelas, permitiendo a la autoridad
administrativa centrarse en aquellos casos que lesionen o pongan en peligro,
en mayor magnitud, el bien jurídico protegido por la legislación sectorial. Lo
adecuado es utilizar los recursos públicos de los órganos sancionadores, en
perseguir aquellas infracciones de mayor importancia, social, económica y de
política administrativa.
Asimismo, se permite al órgano sancionador ejercer una planificación

estratégica y prospectiva sobre las infracciones administrativas, y no distraerse
1302 RANDO, Pablo (2010), p. 446.
1074
indebidamente en bagatelas, que puedan finalmente entorpecer la labor
administrativa, e impedir a la autoridad prevenir o evitar peligros o daños a los
bienes jurídicos que protege. En este sentido la doctrina ha señalado:
"Y permite a la Administración, en los casos (frecuentísimos) en que

manifiestamente no puede castigar todas las infracciones, economizar
esfuerzos y concentrarse en los casos más importantes, realizando el
verdadero fin de las normas sancionadoras, que no es sancionar, sino hacer
que se cumpla la norma. La Administración debe ejercer la potestad
sancionadora, e iniciar los procedimientos oportunos, no 'a ciegas' sino
teniendo en cuentas el fin para el que se le ha otorgado esa potestad. El juez
puede enjuiciar, como siempre, esta actividad administrativa con las técnicas
del control de la discrecionalidad (p. 219)1303".
En segundo término, hay un argumento de realidad sobre la autoridad

administrativa que, con sus escasos recursos, se ve imposibilitada de perseguir
todas y cada una de las infracciones que le pudieran denunciar los ciudadanos,
los organismos sectoriales, organizaciones de la sociedad civil.
A modo de ejemplo, durante el año 2013 la Superintendencia del Medio

Ambiente recibió un total de 1.640 denuncias, equivalentes a 1.350 casos
diferentes. Del total de casos denunciados el 2013, tan sólo un 55% continúa
con el proceso de investigación en curso, mientras que 614 se encuentran
terminados. Entre los procesos terminados, cabe destacar que sólo 25 han
concluido con una formulación de cargos al infractor, mientras que 40 han sido
archivados por no constatarse infracción asociada. Los casos restantes han
sido archivados por falta de requisitos, o en su defecto, derivados a organismos
competentes para la prosecución del trámite que corresponda, de acuerdo a lo
que determinen estos últimos1304.
1303 HUERGO, Alejandro, (1995), p. 219.

1075
Cabe destacar también que, el número de funcionarios de la Unidad
encargada de las sanciones administrativas, eran sólo 10 personas1305.
Teniendo presente que por la falta de personal para sustanciar todas las
denuncias, regla en la mayoría de los servicios fiscalizadores, aparece como
razonable que la autoridad se centre en aquellos casos de mayor entidad:
"En mi opinión, el ejercicio de la potestad sancionadora no es obligatorio para

la Administración, quien puede, por tanto, iniciar o no los correspondientes
expedientes. Sé de sobra que esta tesis repugna al sentimiento de justicia y
quebranta el principio de igualdad; pero hay otra razón más pesada que la
abona, a saber: la realidad. Sería ingenuo aquí decir que la realidad debe
imponerse porque ya se encarga ella de hacerlo sin que nadie lo propugne: la
realidad se impone indefectiblemente y ella es la que nos enseña que es
materialmente imposible sancionar y aun expedientar a todos los infractores.
Sostener, por tanto, el carácter obligatorio supondría multiplicar por cien o por
mil el número de funcionarios y aun así. Ad impossibilia nemo tenetur: el
Derecho se detiene ante las puertas de lo imposible1306".
En tercer término, la autoridad debe avanzar en la generación de planes de

fiscalización y sanción que demuestren una visión prospectiva sobre la
legislación sectorial, qué quiere y qué exige la autoridad sancionadora, como
también, fijar criterios objetivos y contrastables de fiscalización que conozcan
los regulados; en estos casos, podrá guiarlos en el cumplimiento de la
normativa, ya que no es el único objetivo la sanción administrativa. En este
sentido, señala el profesor Montt:
"Cabe notar que, bajo una perspectiva de la luz verde, la responsabilidad de

los entes administrativos de hacer cumplir la ley no se limita al ejercicio de
potestades sancionatorias. Los reguladores deben proceder conforme a
estrategias complejas, que incluyan, además de la sanción, el uso de la
persuasión, la negociación y lo que Black denomina 'conversación
1305 Disponible en: http://www.sma.gob.cl/transparencia/2013/per_contrata.php.

1076
regulatoria'. La utilización exclusiva de la sanción es frecuentemente
contraproducente. Según explica Black, la aproximación autoritaria tipo
bullying consistente en sancionar cualquier incumplimiento, 'puede estimular
la oposición a la regulación por parte de los regulados, dando lugar a no-
cooperación en las investigaciones y en el proceso de compliance'1307".
En cuarto término, la aplicación del principio de oportunidad hace

recomendable a la autoridad la generación de criterios que funden el archivo de
los antecedentes, que sean objetivos, iguales y revisables por la autoridad. Por
ejemplo, la autoridad bajo ningún evento aplicará el principio de oportunidad
respecto de aquellas denuncias o hechos que conozca que puedan revestir
infracciones graves o gravísimas en su normativa. Asimismo, podrá aplicar el
principio en aquellas denuncias o hechos u omisiones que puedan resultan
infracciones, que carecen de antecedentes mínimos para la prosecución.
Otros criterios que podrá utilizar la autoridad para decidir cuándo proceder,
serán la magnitud o gravedad, la reiteración de la eventual infracción, la
reparabilidad del daño o peligro; y, en general, criterios que brinden claridad
sobre el ejercicio de esta potestad. En este sentido se ha señalado:
"Frente al principio de legalidad, que implica el deber de perseguir y

sancionar las infracciones, el principio de oportunidad establece la posibilidad
o permisibilidad de poner en marcha tales consecuencias jurídicas. O lo que
es lo mismo: la Administración no está obligada por ley a castigar sino que
simplemente se le autoriza a hacerlo [...].
Comentando este precepto (artículo 47.1 de la Ley Reguladora de las

Infracciones —Owig— de Alemania) ha señalado Gohnert, que la regla es la
persecución, por cuya razón la excepción —es decir, la no persecución—
debe ser justificada. Dicha justificación se materializa a través de la figura
genérica de las discrecionalidad vinculad [...]1308".
1307 MONTT, Santiago (2010).

1077
Finalmente, cabe señalar que esta potestad siempre deberá requerir, junto al
establecimiento de criterios jurídicos y económicos, que la resolución que la
decrete se encuentre debidamente motivada. Lo anterior siempre permitirá que
la propia autoridad administrativa o jurisdiccional pueda controlar el sentido y
alcance de la aplicación del principio de oportunidad, no quedando al arbitrio
personal de la autoridad. En este sentido, se ha señalado:
"Si bien parece claro que debería ser una potestad discrecional de la
Administración, que es la que decide a quién y cuándo inspecciona, sin
embargo, como todo administrativista ya sabe, las potestades no pueden ser
absolutamente discrecionales, pudiendo hallarse siempre elementos reglados
en ellas que facilitan su control mediante diversas técnicas. Ahora bien, no
basta con un control a posteriori del ejercicio de la discrecionalidad
administrativa para garantizar los derechos de los ciudadanos frente a la
arbitrariedad de la Administración, muchas veces es más eficaz reducir la
discrecionalidad a priori, vía configuración normativa o autovinculación
administrativa por la técnica del precedente, por ejemplo. Esta reducción
previa de la discrecionalidad administrativa es una de las funciones que
desempeñan los planes de inspección, técnicamente diseñados tanto por
motivos de eficacia como por razones de garantía del principio de igualdad,
para evitar discriminaciones en la aplicación de la ley (...)"1309.
"[...] dictado un acto administrativo, cualquiera sea el órgano administrativo

del que proceda, ha de admitirse la posibilidad de acudir a los tribunales en
defensa de los derechos e intereses legítimos que por él se hubieren
resultado lesionados1310".
Asimismo, la doctrina ha establecido algunos campos donde resulta aplicable

la aplicación del principio de oportunidad de la sanción administrativa:
"1. Primera posibilidad: las medidas coactivas o preventivas de la

administración son suficientemente eficaces como para hacer innecesario
1309 RIVERO, Ricardo (2000), p. 196.

1310 CORDERO, Luis (2009), p. 157.
1078
acudir a la efectividad de las sanciones administrativas. Explicado con un
ejemplo de Günther: si la grúa municipal se lleva mi vehículo incorrectamente
estacionado —medida coactiva de la administración encaminada a proteger
bienes jurídicos—, bien podría entenderse —aunque no parece hacerse
así— que, en algunos casos, no sería necesario acudir a la sanción, en la
medida en que la retirada del vehículo ya consigue el fin de protección
pretendido, aparte de que el pago de las nada baratas tasas de la grúa
sumado a todas las molestias que genera la retirada del vehículo del depósito
municipal cumple los efectos de la prevención especial negativa.
2. Segunda posibilidad: los apercibimientos sin sanción. En muchas

ocasiones el derecho administrativo puede servirse del principio de
oportunidad mediante el apercibimiento sin sanción. Se trataría de advertir al
infractor de la importancia de la infracción cometida y simplemente optar por
no sancionar. Frente a la mayoría de los ciudadanos, es de prever que ello
consiga iguales efectos preventivos generales e incluso especiales que la
propia sanción. Se trata de un recurso frecuentemente utilizado en el derecho
penal, por ejemplo en los supuestos de suspensión condicional de la pena,
que se aplican casi siempre en el caso de delincuentes primarios.
3. Tercera posibilidad: apercibimientos con sanción reducida1311".
De este modo, al cumplirse estas condiciones es posible indicar que resulta

aplicable el principio de oportunidad.
El principio de oportunidad, en sede penal, tiene su tratamiento en el artículo

170 del Código Procesal Penal que señala que los fiscales del Ministerio
Público podrán no iniciar la persecución penal o abandonar la ya iniciada
1311 RANDO, Pablo (2010), pp. 448-449.
1079
cuando se tratare de un hecho que no comprometiere gravemente el interés
público.
En materia administrativo-sancionatoria, el artículo 5º de la LBGAE señala

que las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea
administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la
función pública y el artículo 12 que indica que las autoridades y funcionarios
facultados para elaborar planes deberán velar permanentemente por el
cumplimiento de aquéllos y la aplicación de éstas dentro del ámbito de sus
atribuciones.
Por otro lado, la LBPA que en su artículo 9º consagra el principio de

economía procesal, exige a la autoridad administrativa tramitar los
procedimientos administrativos con la máxima economía de medios, con
eficacia y el artículo 13 del mismo cuerpo normativo, que señala que el
procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia.
Además, diversas normas sectoriales que fijan procedimiento administrativo

sancionador señalan la facultad de la autoridad administrativa de determinar si
es procedente investigar las denuncias recibidas, en este sentido destacan las
normas de la Fiscalía Nacional Económica y Superintendencia de Valores y
Seguros, sin perjuicio de otras normas que hagan similares alusiones:
"Artículo 41. La Fiscalía deberá recibir e investigar, según corresponda, las

denuncias que formulen particulares respecto de actos que puedan importar
infracción a las normas de la presente ley, sin perjuicio de remitir a las
autoridades competentes aquellas que deban ser conocidas por otros
organismos en razón de su naturaleza. Para determinar si corresponde
investigar o desestimar las denuncias que se formulen, la Fiscalía podrá
solicitar, dentro del plazo de 60 días de recibida la denuncia, antecedentes a
particulares, como también llamar a declarar a cualquier persona que pudiere
tener conocimiento del hecho denunciado. La entrega de antecedentes y la
prestación de declaración señaladas previamente serán siempre voluntarias,
y la Fiscalía Nacional Económica no podrá ejercer el apercibimiento previsto
1080
en el inciso primero del artículo 42 mientras no haya iniciado formalmente
una investigación"1312.
"Artículo 4º. Corresponde a la Superintendencia velar por que las personas o

instituciones fiscalizadas, desde su iniciación hasta el término de su
liquidación, cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y otras
disposiciones que las rijan, y, sin perjuicio de las facultades que éstos le
otorguen, está investida de las siguientes atribuciones generales:
a) Interpretar administrativamente, en materias de su competencia, las leyes,

reglamentos y demás normas que rigen a las personas o entidades
fiscalizadas, y fijar normas, impartir instrucciones y dictar órdenes para su
aplicación y cumplimiento.
Si en el ejercicio de estas facultades de interpretación y aplicación se

originaren contiendas de competencia con otras autoridades administrativas,
ellas serán resueltas por la Corte Suprema;
b) Absolver las consultas y peticiones e investigar las denuncias o reclamos

formulados por accionistas, inversionistas u otros legítimos interesados, en
materia de su competencia, determinando los requisitos o condiciones
previas que deban cumplir para entrar a conocer de ellas; [...]1313".
Sobre el principio de oportunidad, no existen muchos pronunciamientos en

materia de derecho administrativo sancionador. Destaca lo señalado por la
Contraloría General de la República en el "Caso Defensoría Penal Pública",
1312 Decreto Ley Nº 211 de 1973, del Ministerio de Economía, que "Fija Normas para la
Defensa de la Libre Competencia".
1313 Decreto Ley Nº 3.538 de 1980, del Ministerio de Hacienda, que "Crea la Superintendencia
de Valores y Seguros".
1081
donde un particular exigía el inicio de procesos disciplinarios en contra de
funcionarios del organismo. La Contraloría dictaminó:
"Precisado lo anterior, corresponde aclarar que respecto a la procedencia de

que este Organismo de Control inicie un proceso disciplinario para investigar
las anomalías a que se refiere la recurrente, el artículo 133 de la Ley
Nº 10.336, sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la
República, establece, como prerrogativa del Contralor General o cualquier
otro funcionario de este Órgano especialmente facultado por aquel, el
ordenar, si se estima necesario, la instrucción de sumarios administrativos.
Por otra parte, cabe señalar que este Ente Fiscalizador ejerce sus funciones
de control, de acuerdo a planes y programas previamente elaborados, que
abarcan las materias más relevantes en un estricto orden de prioridades
según su trascendencia jurídica, económica y social, cuya preparación y
desarrollo requiere de importantes recursos humanos, financieros y
materiales que, por su escasez, necesariamente deben ser aplicados con
cuidadoso resguardo para asegurar una fiscalización eficiente y eficaz (aplica
dictamen Nº 27.426, de 2010, de este origen).
En virtud de lo expuesto, y considerando que la facultad de este órgano

contralor para instruir procesos disciplinarios posee un carácter discrecional,
debe informarse que se determinó no acceder a la petición de la ocurrente,
por cuanto no se aportaron antecedentes significativos que ameriten el
ejercicio de la misma1314".
1314 Dictamen Nº 19.867/2013. "Luego, y en lo que se refiere a las supuestas

responsabilidades administrativas por haberse omitido, eventualmente, efectuar la denuncia en
comento, es útil anotar que, atendido el carácter de órgano público de la Empresa de Correos
de Chile, es la superioridad de la misma, que se encuentra dotada de la potestad sancionatoria,
la que debe ponderar si los hechos respectivos son susceptibles de ser castigados con una
medida disciplinaria, caso en el cual ordenará la instrucción de una investigación sumaria, en
armonía con lo señalado, entre otros, en los dictámenes Nºs. 17.578, de 2007 y 55.769, de
2008, de este origen.
Finalmente, y en este mismo aspecto, es menester añadir que puesto que la mencionada
potestad se encuentra radicada en la superioridad de cada organismo, y considerando, por una
1082
En razón de este pronunciamiento, es claro que la Contraloría General de la
República considera que resulta aplicable el principio de oportunidad, por
razones de eficiencia y eficacia, y porque toda autoridad administrativa tiene un
margen discrecional para decidir qué investigaciones iniciar.
Por otro lado, tenemos dos pronunciamientos del Segundo Tribunal

Ambiental, que son confusos. En primer término, en el "Caso Federación de
Sindicatos de Trabajadores Independientes, Pescadores Artesanales y Buzos
Mariscadores", el tribunal señaló:
"Octavo: Que, teniendo en cuenta —según lo señalado— que la denuncia

debe conducir a un procedimiento sancionatorio o a una fiscalización, las
razones que nieguen finalmente lugar a lo anterior deben necesariamente
estar fundamentadas y obedecer a un estándar de motivación elevado, no en
cuento a su extensión, claro está, si no a la fuerza de los argumentos. El
archivo, por lo tanto, debe entenderse entonces como una posibilidad de
ultima ratio. En este orden de ideas, es importante considerar que respecto
de la denuncia no opera el denominado principio de oportunidad; es decir, no
le corresponde a la SMA hacer discriminaciones en razón de los objetivos
institucionales. [...] En otras palabras, no teniendo aplicación el principio de
oportunidad según se desprende de lo dispuesto en el artículo 47 recién
citado, ante una denuncia que satisfaga los requisitos legales la SMA debe
iniciar un procedimiento sancionatorio o disponer la realización de acciones
de fiscalización1315".
En el segundo caso, el Tribunal Ambiental señaló que pudiese resultar

aplicable el principio de oportunidad en materia ambiental, si se dan algunos
parte, que de acuerdo a los dictámenes Nºs. 60.136, de 2008 y 37.151, de 2009, la facultad de
esta Contraloría General cuya ejecución requiere la interesada, esto es, incoar una
investigación en un órgano público, posee un carácter discrecional, y se ejerce conforme a
planes y programas previamente elaborados, que abarcan las materias más relevantes en un
estricto orden de prioridades según su trascendencia jurídica, económica y social y, por otra,
que en la especie, no se han aportado elementos que ameriten, en esta oportunidad, recurrir a
aquélla por este organismo fiscalizador, se ha determinado no acceder, por ahora, a la petición
de la recurrente". Dictamen Nº 17.935/2012.
1083
"criterios" mínimos, aunque el fallo no indica de cuáles criterios se trata 1316. Por
tanto, la jurisprudencia aludida es contradictoria.
Finalmente, destaca el análisis del Tribunal Tributario y Aduanero de

Rancagua que reconoce la existencia de un principio de oportunidad
sustentado en los principios de eficiencia y eficacia de la administración pública
de la LGBAE y la existencia de perjuicio al interés fiscal. En este sentido,
indica:
"Que, a mayor abundamiento, es importante recordar que el órgano

administrativo debe ajustar su procedimiento de fiscalización a lo dispuesto el
inciso segundo del artículo 3º de la anotada ley Nº 18.575, que dispone que
la Administración del Estado debe observar, entre otros, los principios de
eficiencia y eficacia, añadiendo su artículo 5º que las autoridades y
funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los
medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública.
Que, atendido el claro mandato expuesto, resulta relevante, destacar, que el

propio órgano fiscalizador posee normativa interna en dicho sentido, que
permite una vez cursada la infracción y percatándose a la postre de la
inexistencia de la conducta típica, culpable y antijurídica que hubiere
formulado en contra de un contribuyente, corregir tal error. Así se explica
todo lo prevenido en la circular Nº 64, sobre 'Resultados de la fiscalización',
que en la letra B) señala lo siguiente:
'En el caso de detectar conductas constitutivas de infracciones sancionadas

en el artículo 97 del Código Tributario, pero que su comisión no constituye
una amenaza al interés fiscal, es recomendable evitar consumir esfuerzo
fiscalizador en este tipo de infracciones, sin perjuicio que en el caso de
sorprenderse alguna de ellas, se indique al contribuyente que debe ajustar su
actuar a la normativa vigente, para estos efectos se debe considerar lo
establecido en la circular Nº 36 de mayo del 2000, en su parte III, Nº 2 letra
D.
1084
Reforzando lo anterior, y de acuerdo a lo señalado en el artículo 106 del
Código Tributario, el Director Regional podrá anular las denuncias notificadas
por infracciones que no constituyan amenaza para el interés fiscal u omitir los
giros de las multas que se apliquen en estos casos, de acuerdo a las normas
o criterios de general aplicación que fije el Director'.
Que a la luz de lo anterior, de haber ajustado el órgano fiscalizador su

actuación a lo dispuesto en su propia circular Nº 64, circular que define el
objetivo de la presencia fiscalizadora en terreno e instaura un procedimiento
general de actuación; a los principios de eficiencia y eficacia a que están
sometido todos los órganos de la Administración del Estado, y en especial al
respeto y promoción de los derechos del contribuyente, la infracción cursada
en contra de la reclamante de autos, debió haber sido anulada de oficio por el
ente administrativo, en base a propios criterios establecido por la autoridad
del Servicio de Impuestos Internos, ya que de lo contrario dicha autoridad
incurre en una arbitrariedad manifiesta y, por lo tanto, vulnera la ley.
Que, corolario de lo anterior, el Servicio al no someter su actuar a lo

dispuesto en la ley Nº 18.575, vulnera como consecuencia lo prevenido en
artículo 9º de la ley Nº 19.880, que establece el principio de economía
procedimental, el cual le obliga al máximo de economía de medios en el
desarrollo de un procedimiento administrativo, en atención a ello, debía a lo
menos, al programar las visitas fiscalizadoras en terreno, verificar que
contribuyentes se encuentran en determinadas circunstancias; características
o condiciones que son plenamente sabidas por la autoridad, por cuanto esta,
primero recibe una solicitud, en un sentido y luego emite un acto
administrativo acogiendo o rechazando dicha petición, por lo tanto, tiene
pleno conocimiento de la situación tributaria y contable de un contribuyente,
en especial, cuando respecto de este se ha 'planificado' un proceso de
fiscalización, por lo tanto no hay argumento serio y plausible para que los
funcionarios fiscalizadores, ignoren el sistema contable al cual está sometido
un determinado contribuyente1317".
1317 ribunal Tributario y Aduanero de Rancagua, rol Nº 15-9-0001531-0.
1085
No obstante, a mi juicio, debe ser procedente el principio de oportunidad
como un medio de reconocer la discrecionalidad de la autoridad administrativa
de determinar cuáles casos perseguir y cuáles no, de forma de utilizar
adecuadamente los siempre escasos medios públicos, para el cumplimiento de
su política persecutora.
III. Causales de extinción de la responsabilidad administrativa
1. Planteamiento
El procedimiento administrativo sancionador concluye por la resolución de la

autoridad sancionadora, que puede sancionar o absolver al regulado. Pero
también el procedimiento podrá concluir por términos anormales, donde se
encuentra la imposibilidad de continuar el proceso por causa sobreviniente,
como analizaremos más adelante, y una de las causales para decretarlo de
manera definitiva dice relación con la extinción de la responsabilidad
administrativa.
De esta forma, a continuación, trataremos las causales de extinción de la

responsabilidad administrativa y sus efectos, analizando los efectos de la
muerte —natural o presunta—, la disolución de la persona jurídica, la
prescripción, el indulto y la condonación, como hechos o actos que no permiten
proseguir con el procedimiento administrativo sancionador.
2. Muerte
1086
2.1. Concepto
La muerte es un modo de extinguir la responsabilidad administrativa

vinculada al derecho administrativo sancionador, en tanto no exista una
resolución firme que decrete la sanción administrativa.
Cabe recordar que la persona termina por la muerte natural o presunta1318. La

muerte natural se acreditará con el respectivo certificado de defunción otorgado
por el Registro Civil.
La muerte presunta es la declarada por el juez, en conformidad a las reglas

legales de los artículos 78 y siguientes del Código Civil, respecto de un
individuo que ha desaparecido y de quien se ignora si vive o no 1319. En este
mismo sentido, el artículo 80 del Código Civil señala:
"[...] se presume muerto el individuo que ha desaparecido, ignorándose si

vive, y verificándose las condiciones que van a expresarse".
Por consiguiente, ¿qué es un desaparecido?, el autor italiano Francesco

Messineo señala:
"[...] por desaparición en sentido técnico jurídico, se entiende, no el simple

hecho del abandono o alejamiento del último domicilio o de la última
residencia, por parte del sujeto: es necesario, además que falten noticias de
él, de manera que sea incierto si vive todavía 1320".
De esta manera, la muerte presunta es una institución que proporciona

certeza cuando una persona ha desaparecido, no se tienen noticias de él y se
ignora si vive. Además, el legislador opta por un procedimiento de búsqueda
regulado por el Código Civil y garantizado por la autoridad judicial del último
domicilio del desaparecido, velando por una eventual infracción de los
derechos del eventual desaparecido, cumplidos estos presupuestos legales, se
declara la muerte presunta y se despliegan los efectos civiles de la muerte.
1318 Cfr. artículos 78 y siguientes del Código Civil.

1319 VODANOVIC, Antonio (1996), p. 210.
1320 MESSINEO, Francesco (1979), p. 136.
1087
Esta muerte sólo resultará aplicable al procedimiento sancionador una vez que
la sentencia judicial que la declara se encuentre firme y ejecutoriada.
Los artículos 78 y siguientes del Código Civil que regulan el fin de la

existencia de las personas y el artículo 93 Nº 1 del Código Penal que señala:
"Art. 93. La responsabilidad penal se extingue:
1º. Por la muerte del responsable, siempre en cuanto a las penas personales,
y respecto de las pecuniarias sólo cuando a su fallecimiento no se hubiere
dictado sentencia ejecutoriada".
La muerte natural o presunta extingue la responsabilidad administrativa

vinculada a un procedimiento administrativo sancionador, en tanto no se haya
dictado una resolución de término del procedimiento sancionador y que esta se
encuentre firme. Es decir, si proceden recursos jurisdiccionales y
administrativos estos hayan sido resueltos en todas sus etapas o haya
transcurrido el plazo legal para interponerlos. En ambos casos, la circunstancia
de encontrarse firme la resolución deberá ser acreditada por la autoridad
administrativa o judicial respectiva.
Lo anterior fue resuelto por la Superintendencia del Medio Ambiente, en el

caso "Establecimiento de Local de Leña1321" donde la autoridad administrativa
aplicó el sobreseimiento definitivo de la causa por la muerte de la persona
natural a la cual le habían formulado cargos.
1321 Superintendencia del Medio Ambiente, Proceso de Sanción-Expediente: F-037-2013.
1088
Pero el caso más emblemático es un fallo de la Corte Suprema, relativo a la
multa cursada por la Superintendencia de Valores y Seguros a una persona
natural, que falleció en la etapa recursiva jurisdiccional del procedimiento. Al
respecto señaló la Corte:
"Cuarto: Que de los términos expuestos sólo es posible concluir que los
jueces de la instancia no han incurrido en error de derecho al declarar la
extinción de la responsabilidad administrativa de una persona natural
derivada de la muerte del actor durante la tramitación del proceso judicial de
reclamación de aplicación de la multa impuesta por la Superintendencia de
Valores y Seguros. En efecto, teniendo en cuenta que el asunto no encuentra
solución en una disposición legal expresa, resulta apropiado acudir a lo que
se ha indicado en torno a la finalidad y naturaleza de las sanciones
administrativas, como acerca de los principios que inspiran el denominado
Derecho Administrativo sancionador. Tal como se ha señalado por la justicia
constitucional, si bien las sanciones administrativas y las penas difieren en
algunos aspectos, ambas pertenecen a una misma actividad sancionadora
del Estado —el llamado ius puniendi estatal— y están, con matices, sujetas
al estatuto constitucional establecido en el Nº 3º del artículo 19 de la Carta
Política. Desde luego, en el aspecto analizado y ante el vacío legal, resulta
posible aplicar los principios generales que informan el derecho penal al
ámbito de las sanciones administrativas y es así que el artículo 93 del Código
Penal estatuye que la responsabilidad penal se extingue por la muerte del
responsable, siempre en cuanto a las penas personales, y respecto de las
pecuniarias cuando a su fallecimiento no se hubiere dictado sentencia
ejecutoriada. Por consiguiente, no hay ninguna razón para no aplicar el
principio en que se basa el citado precepto en cuanto la muerte del infractor
constituye una forma de extinción de la responsabilidad que se aplica a las
infracciones y sanciones punitivas de orden administrativo. Por el contrario,
los principios de personalidad de la sanción y de la responsabilidad por el
hecho propio ratifican la conclusión del fallo impugnado, en orden a que la
pena o sanción no se transmite a los herederos, puesto que de acuerdo a
ellos el objetivo de la potestad sancionadora sólo es la persecución de una
conducta personal a la cual el ordenamiento jurídico atribuye una sanción
1089
cuyo fin es represivo y no reparatorio ni compensatorio de algún daño
producido.
Quinto: Que por otra parte no hay falta de aplicación del artículo 51 de la ley
Nº 19.880, puesto que el artículo 30 del D.L. Nº 3.538 contempló
expresamente el derecho a reclamar judicialmente de la aplicación de la
multa, agregando que se suspenderá el plazo para el pago de la misma, por
lo que al no encontrarse ejecutoriada la sentencia y ante la muerte del
infractor se extinguió la responsabilidad administrativa.
Sexto: Que, por último, la circunstancia de que excepcionalmente en algunos

casos la potestad administrativa sancionadora pueda ejercerse respecto de
las personas jurídicas o de varias personas conjuntamente no altera las
motivaciones anteriores, por el contrario, ratifican que la regla general es el
carácter personalísimo de la sanción administrativa y que para que la
autoridad administrativa actúe en los términos indicados requiere de una
mención expresa en la normativa especial que amplíe dicha regla.
Séptimo: Que si bien el artículo 20 del Código Penal señala que no se

reputan penas 'las multas y demás correcciones que los superiores impongan
a sus subordinados y administradores en uso de su jurisdicción disciplinaria o
atribuciones gubernativas', esa declaración está vinculada con el artículo 1º,
para el sólo efecto de establecer que la pena pecuniaria contemplada en el
Derecho Administrativo no le otorga al ilícito el carácter de delito penal, por lo
que tampoco queda comprendida en la clasificación efectuada por el artículo
3º del mismo cuerpo de leyes1322".
No obstante, luego en otro fallo sobre la misma materia, se analizó lo

contrario en voto dividido, señalando que la muerte no es un mecanismo de
extensión de la responsabilidad administrativa si es posterior al acto
sancionatorio:
1322Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1855-2013. Ministros Sr. Sergio Muñoz G.,
Sr. Héctor Carreño S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y los Abogados Integrantes Sr. Jorge
Baraona G. y Sr. Arturo Prado P.
1090
"Duodécimo: Que de esta manera el acto administrativo que aplicó la multa al
Sr. Mackenna produjo sus efectos de manera inmediata, esto es, en el acto
de su notificación aquél pasó a ser deudor de la multa y tal obligación se
incorporó a su patrimonio, de lo que se sigue que el cumplimiento de la
obligación allí contenida podía —y aún puede— serle exigido a contar del día
de su notificación, a menos que la ley disponga la suspensión de la
exigibilidad de aquella.
En efecto, ello queda confirmado por el derecho que asiste al sancionado

para reclamar judicialmente de la aplicación de la multa o de su monto, pues
en ese evento sólo se suspende el plazo establecido para el pago de la
misma, al tenor de lo prevenido en el artículo 30 del decreto ley Nº 3.538, sin
que esa suspensión afecte la ejecutividad o eficacia del acto sancionatorio;
dicha convicción es reforzada por la circunstancia que la norma citada
estatuye que en el caso que se reclame de la imposición de la multa los
intereses que se adeuden se devengarán a contar del undécimo día siguiente
a la notificación de la resolución que la impuso, vale decir, ellos corren aun
cuando se encuentre pendiente la decisión de la mentada acción judicial, lo
que demuestra que la ejecutoriedad del acto no está supeditada ni depende
de la sentencia que a propósito de ella se pronuncie.
Por lo demás, mientras en el ámbito penal la muerte del imputado extingue

su responsabilidad penal, el fallecimiento del administrado que reclamó de la
sanción no tiene los mismos efectos extintivos de dicho ámbito de
responsabilidad, pues el acto administrativo que aplicó la multa produjo
efectos en el patrimonio de aquel a la fecha de su notificación, según se
indicó, quedando suspendida con el reclamo la exigibilidad inmediata de
aquella1323".
Lo anterior ha sido ratificado en el "Caso Cúneo Solari y otros con

Superintendencia de Valores y Seguros" juicio sumario de reclamación,
1323Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1079-2014. Minoría: Ministros Sr. Rubén
Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S. Mayoría: Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia
Sandoval G., y Sra. Gloria Ana Chevesich R.
1091
deducido por Juan Bautista Cúneo Solari, Juan Benavides Feliú, Gabriel Héctor
Berczely Apor, Eduardo Bellinghausen Pizarro, Alexander Fernández
Montenegro, Jaime Sinay Assael, Pablo Lamarca Claro y Ernesto Labatut
Soffia, con el objeto de dejar sin efecto las resoluciones exentas Nºs. 854, 855,
859, 860 y 861, todas de fecha 31 de diciembre de 2009, de la
Superintendencia de Valores y Seguros, por las cuales se les aplicó una
sanción pecuniaria ascendente a 300 Unidades de Fomento para cada uno, por
la infracción a los artículos 39 y 41 de la Ley Nº 18.046 sobre Sociedades
Anónimas, la Corte profundizó el análisis indicando:
"Cuadragésimo octavo: Que para dilucidar la materia relativa a los efectos

que genera la muerte del sancionado en el procedimiento de reclamación de
multa y dando por sentado que la actuación a través de la cual la
administración ha impuesto dicha sanción es un acto administrativo resulta
útil destacar, en primer lugar, que no existe, en nuestra legislación, una
norma que regule expresamente la situación con efectos generales.
Sin embargo, y como ya lo ha indicado esta Corte en sentencia de 30 de

octubre de 2014, dictada en autos rol Nº 1079-2014, caratulados 'Fisco de
Chile con María Teresa Dorr Zegers y otros', si bien existe consenso en
orden a que tanto la sanción penal como la administrativa son
manifestaciones de un único ius puniendi estatal, ello no implica de inmediato
la aplicación de los principios del derecho penal a la sanción impuesta por la
Administración, por cuanto existen ciertos matices dados principalmente por
la finalidad perseguida por el legislador al asociar uno u otro tipo de
responsabilidad a una conducta determinada.
En efecto, el proceso penal tiene por objeto la verificación de un hecho

punible a la luz del tipo penal establecido en la ley, a fin de determinar
responsabilidades de los autores o partícipes del mismo y aplicar la sanción
correspondiente. De ello se deriva que la muerte del imputado implica la
extinción de la responsabilidad penal, cuyo carácter personalísimo es
reconocido justamente por el artículo 93 del Código respectivo. En cambio, el
objeto del procedimiento de reclamo de multa es diametralmente opuesto,
radica en determinar si la actuación de la Administración se ajusta a la
1092
legalidad, tanto en lo formal las normas de tramitación del respectivo
procedimiento como en lo sustancial, en cuanto al cumplimiento de las
garantías que nuestra Constitución y las leyes establecen.
Lo anterior es esencialmente planteado por el artículo 20 del Código Penal

denunciado como infringido al establecer que 'No se reputan penas, la
restricción o privación de libertad de los detenidos o sometidos a prisión
preventiva u otras medidas cautelares personales, la separación de los
empleos públicos acordada por las autoridades en uso de sus atribuciones o
por el tribunal durante el proceso o para instruirlo, ni las multas y demás
correcciones que los superiores impongan a sus subordinados y
administrados en uso de su jurisdicción disciplinal o atribuciones
gubernativas'. Es precisamente este precepto el que da cuenta que las
multas administrativas no se reputan penas, lo que confirma que a ellas no se
aplican los principios del derecho penal en la misma forma, desligados de la
finalidad y naturaleza que dan a las sanciones administrativas un cariz
distinto.
Cuadragésimo noveno: Que, con lo anterior, y habiendo concluido que se

trata de regímenes de responsabilidad que, si bien tienen un mismo origen,
obedecen a principios y fines diferentes que confieren al Derecho
Administrativo una fisonomía propia, para determinar entonces los efectos
que la muerte del sancionado tiene en el procedimiento administrativo
seguido en su contra, conviene analizar lo señalado por la normativa
respectiva denunciada también como infringida en cuanto a la exigibilidad de
la multa impuesta.
El artículo 1º inciso 1º de la ley Nº 19.880 establece que 'La presente ley

establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de
la Administración del Estado. En caso de que la ley establezca
procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con
carácter de supletoria'.
A su vez, el artículo 3º inciso final de la misma ley señala que 'Los actos
administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y
1093
exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia,
autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que
mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa
dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía
jurisdiccional'.
Por su parte, el artículo 51 de la misma ley, relativo a la ejecutoriedad del

acto administrativo, estatuye que 'Los actos de la Administración Pública
sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en
aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten
aprobación o autorización superior.
Los decretos y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde su

notificación o publicación, según sean de contenido individual o general'.
Por otro lado, el decreto ley Nº 3.538, en cuanto norma especial que rige la
materia, indica en su artículo 30, incisos segundo, tercero y final,
respectivamente, que 'El afectado podrá reclamar de la aplicación de la multa
o de su monto ante el juez de letras en lo civil que corresponda, dentro del
plazo de diez días de indicado en el inciso anterior, previa consignación del
25% del monto total de la multa, en la Tesorería General de la República. La
consignación no podrá ser superior al equivalente a 500 unidades de fomento
o a 1.000 unidades de fomento, si la multa se aplicare a una persona natural
o a una persona jurídica, respectivamente, salvo que se trate de infracciones
reiteradas o de aquellas del Título XXI de la ley Nº 18.045 en cuyo caso se
deberá consignar el 25%.
Deducida oportunamente la reclamación, se suspenderá el plazo establecido

para el pago de la multa, sin perjuicio que los intereses a que se refiere el
artículo 34, se devenguen desde el undécimo día de notificada la resolución
de la Superintendencia que aplicó la multa. En todo caso, la notificación de la
demanda deberá practicarse por cédula conforme a lo dispuesto en el
artículo 44 del Código de Procedimiento Civil, dentro de los diez días hábiles
siguientes de vencido el plazo para su interposición.
1094
El pago de la multa más los reajustes e intereses a que se refiere el artículo
34 deberán efectuarse dentro de quinto día de ejecutoriado el fallo'.
El artículo 34 del mismo cuerpo legal, señala que 'El retardo en el pago de
toda multa que aplique la Superintendencia, en conformidad a la ley,
devengará los intereses establecidos en el artículo 53 del Código Tributario.
Si la multa no fuere procedente y, no obstante, hubiese sido enterada en
arcas fiscales, la Superintendencia o el Juzgado respectivo, según
corresponda, deberá ordenar se devuelva debidamente reajustada en la
forma que señalan los artículos 57 y 58 del Código Tributario'.
Finalmente, el artículo 93 del Código Penal, en su numeral 1º, consigna que

'La responsabilidad penal se extingue: 1º. Por la muerte del responsable,
siempre en cuanto a las penas personales, y respecto de las pecuniarias sólo
cuando a su fallecimiento no se hubiere dictado sentencia ejecutoriada'.
Quincuagésimo: Que, tal como ya lo señaló esta Corte en el fallo citado

anteriormente, corresponde distinguir entre la ejecutoriedad del acto
administrativo relativa a que los efectos y las situaciones jurídicas que el acto
crea nacen de inmediato, sin necesidad de recurrir a otra autoridad y la
ejecutividad del mismo que dice relación con el momento a partir del cual se
desarrollan los efectos creados, que corresponde al de su notificación, salvo
que la ley o autoridad judicial suspenda dicha exigibilidad.
En efecto, es justamente aquello a lo que se refiere el artículo 51 de la ley

Nº 19.880 norma que, concordada con el artículo 30 del decreto ley Nº 3.538,
permite concluir que el acto administrativo que impone la multa nace y
produce sus efectos desde la fecha de su notificación, momento desde el
cual el sancionado es deudor de la multa impuesta. Sólo con lo anterior
resulta de toda lógica que sea también desde dicho momento que se
empiecen a generar los reajustes e intereses a que se refiere el artículo 34
de este último cuerpo legal y que, más aún, el mencionado artículo 30 sea
expreso en referir que la reclamación solamente "suspende" el plazo para el
pago de la multa, pero dichos intereses se siguen generando, de lo que
aparece que su exigibilidad ya se hizo manifiesta.
1095
Quincuagésimo primero: Que, por tanto, en el caso sub judice, la multa tuvo
plenos efectos desde el punto de vista de su ejecutividad, a la luz de las
normas administrativas especiales y, por tanto, la obligación se radicó en el
patrimonio del fallecido desde el momento en que fue notificado de la
imposición de la sanción.
Quincuagésimo segundo: En consecuencia, los sentenciadores recurridos al

decidir que la multa se extinguió por el fallecimiento del sancionado,
incurrieron en error de derecho que influyó sustancialmente en lo dispositivo
del fallo, ya que hicieron una falsa aplicación del artículo 93 Nº 1 del Código
Penal y, con ello, desconocieron lo dispuesto en los artículos 20 del mismo
cuerpo legal, 3º y 51 de la ley Nº 19.880 y el artículo 30 del decreto ley
Nº 3.538, por lo que corresponde acoger el recurso de casación en el fondo,
en esta parte1324".
En dicho caso, también existe un voto de minoría redactado por don Arturo
Prado Puga, que reitera lo señalado en la primera tendencia jurisprudencial:
"En este caso, la imposición de una pena, multa pecuniaria, sólo hace nacer
un crédito condicional a favor del Estado, pero el acreedor adquiere el
derecho a cobrarla sólo cuando se cumple cabalmente la condición, esto es
cuando la resolución desestimatoria de la reclamación que así lo decide se
encuentra a firme o ejecutoriada y se ha dictado el cúmplase irrevocable
respectivo. En tal caso sí resulta transmisible a los herederos como un
crédito pasivo en contra de la sucesión, lo que en la especie, sin embargo, no
acontece.
Por tanto, en razón del principio de la personalidad de la pena pierde también

la sanción administrativa toda finalidad en caso de la muerte de quien ha
incurrido en la conducta no siendo admisible desplazarla hacia sus
herederos, por cuanto se encuentra fatalmente extinguida de conformidad a
lo establecido en el artículo 93 Nº 1 del Código Penal.
1096
Undécimo: Que, en este orden de ideas, aparece razonable estimar que los
herederos no pueden ser responsables por actos que le son ajenos y
contravienen la normativa legal administrativa. En el caso específico,
producto de una conducta supuestamente atentatoria contra obligaciones
dispuestas en la ley Nº 18.046 cometida por quien, en función de su cargo,
realizó el acto que se reprocha. Una conclusión contraria importaría, en
definitiva, desnaturalizar el carácter personal de la sanción, haciéndolos
responsables de una culpa ajena, obligándolos a cargar con una obligación
en suspenso durante la vida del causante y que por lo mismo, atendida su
naturaleza jurídica punitiva, no es exigible a sus herederos.
Duodécimo: Que, de lo anterior, se deriva que tampoco existe infracción

alguna a los artículos 51 de la ley Nº 19.880 o 30 del decreto ley Nº 3.538,
por cuanto expresamente este último señala que deducida oportunamente
una reclamación, el plazo para el pago de la multa se suspende y el artículo
31 del mismo Decreto dispone expresamente que no será exigible la multa,
sino bajo la condición de que se rechace la reclamación, de lo que se
desprende que, entonces, dicha multa no se encuentra ejecutoriada mientras
esté pendiente de resolución jurisdiccional a firme el reclamo deducido. En
consecuencia, al no existir tal ejecutoria, la muerte del sancionado provoca la
aplicación del mencionado artículo 93 Nº 1 del Código Penal, extinguiendo
por lo consiguiente su responsabilidad administrativa, por cuanto hace
imposible la continuación del procedimiento destinado a establecer su
responsabilidad.
Decimotercero: Que, en cuanto al artículo 20 del Código Penal, en cuanto

señala que no se reputan penas 'las multas y demás correcciones que los
superiores impongan a sus subordinados y administradores en uso de su
jurisdicción disciplinaria o atribuciones gubernativas', esa declaración está
vinculada con el artículo 1º del mismo cuerpo legal, para el sólo efecto de
establecer que la pena pecuniaria contemplada en el derecho administrativo
no le otorga al ilícito el carácter de delito penal, por lo que tampoco queda
comprendida en la clasificación efectuada por el artículo 3º del mismo cuerpo
de leyes y que tal como la ha sostenido el profesor Enrique Cury 'el empleo
1097
del verbo reputar en el encabezamiento de la norma subraya el carácter
artificioso de la distinción, pues significa que a tales sanciones no se las
tendrá por penas no obstante que naturalmente lo son' (Derecho Penal, Parte
General, Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago, 2005, p. 107).
Decimocuarto: Que de los términos expuestos, sólo es posible concluir que

los jueces de la instancia no han incurrido en error de derecho al declarar la
extinción de la responsabilidad administrativa de una persona natural
derivada de su deceso durante la tramitación del proceso judicial de
reclamación de la multa impuesta por la Superintendencia de Valores y
Seguros, por lo que nada pudo transmitir a sus herederos, siendo por lo tanto
este disidente de opinión de rechazar el recurso de casación deducido por el
organismo fiscalizador, al no verificarse las infracciones de ley por él
denunciadas".
En relación a esta discusión, a nivel comparado, el Tribunal Supremo español

ha señalado que la muerte es una forma de extinción de la responsabilidad
administrativa:
"[...] cuando se trata de la responsabilidad de una persona física derivada de

infracciones administrativas, [...], la intrasmisibilidad de las sanciones y la
extinción de éstas por la muerte del responsable, prevista para las penas en
el Código Penal [...] y para las sanciones en los ámbitos sectoriales más
característicos del Derecho Administrativo sancionador de nuestro
ordenamiento, resulta ineludible para preservar uno de los valores esenciales
en que se asienta el ejercicio del íus puniendo´ del Estado [...]1325".
De este modo, a nuestro juicio, la muerte con anterioridad a una resolución

firme —judicial— extingue la responsabilidad administrativa e impone a la
autoridad sancionadora o jurisdiccional, que conoce un contencioso
administrativo, y exige a la autoridad poner término al procedimiento
administrativo por el surgimiento de una causa sobreviniente que impide la
determinar de responsabilidad administrativa.
1325 STS, 20 de septiembre 1996 (RJ 1996, 6787).
1098
3. Disolución de personas jurídicas
3.1. Concepto
Las personas jurídicas, a diferencia de las personas naturales, pueden

mantener su vigencia por tiempo ilimitado dependiendo de la voluntad de sus
socios o accionistas quienes, asimismo, pueden determinar ponerle término y
proceder a la liquidación de las existencias.
Por otra parte, a diferencia de lo que ocurre en la responsabilidad penal en

que la posibilidad de atribuírsele a una persona jurídica se encuentra limitada a
determinados delitos y con los efectos que la ley señala, la responsabilidad
administrativa es plenamente imputable a las sociedades, corporaciones o
fundaciones por las infracciones en que pudieren incurrir, en igual tenor que las
personas naturales.
En tal contexto, podría entenderse que si la responsabilidad administrativa

puede determinarse ante personas naturales y jurídicas; y, —como ya hemos
revisado— si la muerte de la persona natural extingue su responsabilidad;
entonces, podríamos afirmar que la disolución de la persona jurídica extinguiría
de igual manera su responsabilidad.
Sin embargo, si aceptamos dicha interpretación podría ocurrir el riesgo que,

enfrentadas a multas de cierta onerosidad, los socios de una empresa pudieran
determinar la disolución de la persona jurídica como una forma de esquivar la
responsabilidad. En la voluntad de su ocurrencia está el motivo por el cual la
"disolución" de la sociedad no puede operar igual a la "muerte" de la persona
natural.
1099
Para sostener que la disolución de la persona jurídica no extingue la

responsabilidad administrativa debemos revisar la legislación de los distintos
tipos de sociedades, corporaciones o fundaciones, y determinar la existencia
de normas que permitan continuar con el procedimiento de sanción.
Por un lado, es claro que si la disolución de la sociedad se produce una vez

que la sanción se encuentre afinada, ésta debe ser asumida por sus socios o
administradores en relación de la misma forma que los herederos o
continuadores deben hacerse cargo de una sanción impuesta a una persona
natural. Ello, pues el pago de la multa, por ejemplo, es una deuda que debe ser
solventada proporcionalmente por quienes sean adjudicados en el proceso de
liquidación de la sociedad.
Ahora, en cuanto a la extinción de la responsabilidad administrativa por

disolución de la persona jurídica antes que se encuentre firme la sanción,
debemos recurrir a los distintos cuerpos legales que regulan las estructuras de
las personas jurídicas, pues cada una de las distintas figuras societarias
presenta particularidades de constitución, administración y disolución, cuya
regulación se encuentra en el Código Civil, Código de Comercio y leyes
especiales.
En este sentido, el inciso segundo del artículo 133 de la Ley Nº 18.046 de

Sociedades Anónimas establece que los administradores o representantes
legales responderán civil, administrativa y penalmente por las personas
jurídicas, a menos que constare su falta de participación o su oposición al
hecho constitutivo de infracción. Asimismo, continúa el inciso tercero, los
directores, gerentes o liquidadores que resulten responsables conforme a lo
señalado, lo serán de manera solidaria entre sí y con la sociedad que
administren.
En cuanto a las sociedades en comandita simples, el artículo 483 del Código

de Comercio establece que los socios gestores son indefinida y solidariamente
responsables de todas las obligaciones y pérdidas de la sociedad.
1100
El artículo 551-2 del Código Civil, introducido por la Ley Nº 20.500 sobre
Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, dispone que, en
el ejercicio de sus funciones, los directores respondan solidariamente hasta de
la culpa leve por los perjuicios que causaren a la asociación.
En similar tenor, el artículo 31 de la Ley de Sociedades Anónimas Deportivas

Profesionales indica que los miembros de la Comisión de Deporte Profesional
deberán responder solidariamente de los perjuicios causados en la
organización por sus actuaciones dolosas o culpables.
Esta materia es de la mayor relevancia, pues tal como hemos señalado,

interpretar que la disolución de una persona jurídica lo libera de toda
responsabilidad administrativa puede constituir un incentivo al incumplimiento
de las normas vigentes en la medida que resulta menos oneroso desarticular la
persona jurídica y liquidar sus bienes, que afrontar el pago de una sanción.
La jurisprudencia nacional se ha referido a esta materia en relación a la

fusión o absorción de sociedades, regulada para el caso de las sociedades
anónimas en el Título IX de la ley Nº 18.046, señalando que corresponde
asumir la responsabilidad al continuador legal de dicha entidad, la nueva
sociedad. Por ejemplo, la Corte Suprema ha dispuesto que la nueva entidad es
la responsable de asumir tal responsabilidad:
"Los efectos de la fusión propiamente tal —por creación, por incorporación y

la denominada impropia— son idénticos, a saber: disolución y extinción de la
personalidad jurídica de la entidad absorbida, sucesión por parte de la nueva
o subsistente 'en todos sus derechos y obligaciones' a las sociedades que en
virtud del proceso de fusión se disuelven, de suerte que la absorbente
'adquiere todos sus activos y pasivos' (art. 99 LSA). La doctrina, afirma que la
sociedad nueva que se constituye o la que absorbe es una sucesora a título
universal de las sociedades que, en tránsito de fusión, se disuelven y
1101
desaparecen (Juan Esteban Puga. La sociedad anónima. Edit. Jurídica,
p. 619)"1326.
Ello sigue la línea de la interpretación que hace el Tribunal Supremo español,

que, en sentencia de 2007, establece que considerar que la absorción de una
persona jurídica por otra, no puede extinguir la responsabilidad administrativa,
debiendo ser asumida por la nueva entidad. A este respecto señala:
"La tesis así expuesta no es la que se deduce, ni siquiera sensu contrario, de

la jurisprudencia cuya infracción censura este motivo. De las dos sentencias
citadas en él, la primera (de 18 de abril de 1994, recurso de apelación
número 328/1991) estima precisamente el recurso interpuesto por el
Abogado del Estado contra el fallo de instancia que, de modo incorrecto,
había aplicado el principio de la personalidad de la pena 'a las sanciones
administrativas imponibles al responsable de la infracción' y excluido,
indebidamente, de dichas sanciones 'a las personas sucesoras de sus
obligaciones'. Esta sala del Tribunal Supremo afirmó, por el contrario, que la
sociedad absorbente había de satisfacer las sanciones pecuniarias
correspondientes a la absorbida y rechazó la tesis de la demanda sobre la
improcedencia de la subrogación 'en las consecuencias de los
incumplimientos legales cometidos por la mutua absorbida'.
[...]
Si, en definitiva, la absorción de una sociedad por otra supone que el

patrimonio que se transmite, activo y pasivo, engloba las sanciones ya
impuestas o que puedan imponerse, no hay por qué restringirlas a las que
derivaran tan sólo de 'un expediente ya abierto, como contingencia previsible
al hacer la liquidación de la Sociedad'1327".
De este modo, ante el evento de una disolución de una persona jurídica

durante la sustanciación del procedimiento administrativo sancionador, la
1326 Sentencia Excma. Corte Suprema, rol Nº 3313-2013.

1327 STS, 14 de febrero de 2007. F 4º.
1102
autoridad podrá reformular los cargos, cambiando la individualización del
presunto infractor a la persona natural o jurídica, que corresponda.
4. La prescripción
4.1. Planteamiento
Como ha señalado la Corte Suprema en reiteradas ocasiones, la prescripción

constituye un principio general del derecho destinado a garantizar la seguridad
jurídica. Como tal, adquiere presencia en todo el espectro de los distintos
ordenamientos jurídicos, salvo que por ley o en atención a la naturaleza de la
materia se determine lo contrario, esto es, la imprescriptibilidad de las
acciones1328.
Sobre el fundamento de la prescripción de la sanción administrativa la

"Dentro del Derecho Administrativo Sancionador, la jurisprudencia ha

encontrado múltiples explicaciones lógicas —de sentido común y de
justicia— que justifican la existencia de la prescripción de las infracciones y
de las sanciones:
— bien sea por comparación con las faltas y delitos, 'ya que no sería justo
que sean de peor condición que las tipificadas en el Código Penal' (STS 15
de noviembre de 1988; Ar. 9084; García Estartús);
— bien sea 'por la necesidad de que no se prolonguen indefinidamente

situaciones expectantes de posible sanción y su permanencia en el Derecho
1328 Por ejemplo, sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 6110-2012.
1103
material sancionador' (STS 14 de diciembre de 1988; Ar. 9390; González
Mallo);
— o bien sea, en fin, porque 'cuando pasa cierto tiempo se carece de razón
para el castigo, porque en buena medida, al modificar el tiempo las
circunstancias concurrentes, la adecuación entre el hecho y la sanción
principal desaparece' (STS 16 de mayo de 1989; Ar. 3694; Rosas)1329 ".
De este modo, en el presente apartado cabe estudiar el plazo de prescripción

para la aplicación de sanciones administrativas, teniendo presente, como
señala la doctrina1330 que no existe un plazo legal común que determine el
plazo de prescripción de las sanciones administrativas, suscitándose
controversia al respecto como pasaremos a explicar.
Cabe señalar, que no se debe confundir prescripción con caducidad, son dos
instituciones jurídicas diversas. En este sentido la Corte ha señalado:
"Como se ha afirmado, la caducidad es un mecanismo estrictamente

extintivo, que sanciona el no ejercicio en plazo de un derecho, la prescripción
obedece a un planteamiento mucho más amplio. No sólo produce la pérdida
del derecho, sino que, además, por esa misma extinción se está produciendo
el efecto añadido de consolidar una situación de hecho. Por exigencia del
principio de seguridad jurídica sobrevienen consecuencias paradójicamente
adquisitivas. El plus que cualifica a la prescripción está en su carácter
estabilizador de las situaciones jurídicas, que consiste en la consolidación
definitiva de la situación creada por la pasividad continuada. (Luis Cordero
Vega, en Lecciones de Derecho Administrativo, Thomson Reuters, segunda
edición, año 2015, p. 317)1331 ".

1330 CAMACHO, Gladys, (2010), p. 216.
1104
4.2. La ausencia de plazo de prescripción
La jurisprudencia judicial sobre prescripción de las sanciones administrativas,

a falta de reglas especiales, no es pacífica; algunos fallos sostienen la
aplicación supletoria del plazo de 5 años del artículo 2515 del Código Civil 1332 y
otras sentencias afirman la aplicación del plazo de 6 meses del artículo 94 del
Código Penal1333.
1332Por ejemplo: "Cuarto: Que esta independencia entre la sanción administrativa y la

sanción penal queda claramente establecida si se considera que la primera puede afectar sin
inconvenientes a las personas jurídicas, en cambio en la legislación penal chilena ello resulta
excepcionalísimo y rigurosamente acotado a determinados delitos.
Quinto: Que aceptar la prescripción de seis meses para la aplicación de la sanción

administrativa atenta contra la debida relación y armonía que debe guardar la legislación, ya
que no resulta coherente que la acción disciplinaria por responsabilidad administrativa de los
funcionarios públicos prescriba en cuatro años, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 158 del
Estatuto Administrativo y 154 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales y, en
cambio, tratándose de la acción sancionatoria dirigida contra particulares, prescriba en el plazo
de seis meses.
Sexto: Que al no existir una norma especial de extinción de esta clase de acciones, sólo
cabe acudir a las normas generales del derecho común y dentro del ámbito civil y, en ese
entendido, cabe hacer aplicación a la regla general de prescripción extintiva de cinco años a
que se refiere el artículo 2515 del Código Civil, con lo cual, la pena impuesta al infractor por los
hechos denunciados no se halla prescrita.
Séptimo: Que, finalmente, conviene destacar que la aplicación de la normativa del

ordenamiento ordinario en materia de prescripción de las infracciones que aquí se tratan no lo
es en carácter supletorio, basada en principios generales del derecho, sino en virtud de un
mandato expreso del legislador, consignado en el artículo 2497 del Código Civil, conforme al
cual las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del Estado,
de las iglesias, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones nacionales y de
los individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo". Sentencia de la
Asimismo, Sentencias de la Excma. Corte Suprema, roles Nº 5702-2009; Nº 7455-2012; Nº

597-2013; Nº 5476-2015; Nº 3528-2015; Nº 5383-2016; y Nº 3357-2009.
1333 Por ejemplo, "Quinto: Que el análisis de la materia en referencia debe iniciarse
desestimando toda posición que propugne la imprescriptibilidad de las infracciones y sanciones
administrativas, respecto de aquellas situaciones donde la ley correspondiente no haya
establecido de manera expresa un plazo determinado para que opere la prescripción.
1105
Como lo ha afirmado reiteradamente esta Corte, refiriéndose al tema, la prescripción extintiva
constituye un principio general de derecho que adquiere presencia plasmándose positivamente
en todo el espectro de los distintos ordenamientos jurídicos, resultando excluid a sólo en
aquellos casos donde por ley o atendida la naturaleza de la materia, se establece la
imprescriptibilidad de las acciones.
Ella representa, en efecto, junto a otras instituciones, como la caducidad, los plazos, el
abandono del procedimiento y la preclusión, una manifestación determinante, en el ámbito de
las relaciones jurídicas, del factor tiempo.
Mediante la prescripción extintiva se propende al resguardo del orden social y a la seguridad,

estabilidad y consolidación de las relaciones jurídicas. De allí que juristas como Savigny
hayan afirmado que se trata de una de las instituciones más importantes y saludables en el
campo del derecho y que se haya agregado que resulta condición insustituible para la
tranquilidad colectiva, desde que sin ella, la sociedad sería un caos o un estado de conflicto
permanente;
Sexto: Que, aceptándose, entonces, como premisa que, aun en el silencio de la ley tal como
ocurre en el caso de que se trata en estos autos las infracciones y sanciones administrativas
han de someterse a los efectos jurídicos de la prescripción, corresponde determinar la
modalidad del plazo o extensión del tiempo con que cuenta la Administración para ejercer las
acciones destinadas a fiscalizar y sancionar los ilícitos ubicados en el ámbito de su potestad
represiva;
Séptimo: Que semejante cuestión se encuentra íntimamente vinculada con la naturaleza de

las sanciones administrativas y del Derecho Administrativo Sancionador, bajo cuyo imperio,
aquéllas se investigan y aplican por la Administración.
Se entiende que el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal tienen origen

común en el ius puniendi único del Estado, del cual constituyen manifestaciones específicas
tanto la potestad sancionatoria de la Administración como la potestad punitiva de los Tribunales
de Justicia.
De esta similitud se desprende como consecuencia la posibilidad de aplicar supletoriamente

en el ámbito de las sanciones administrativas algunos de los principios generales que informan
al derecho penal.
Octavo: Que, corresponde desestimar, asimismo, la opinión que también suele sustentarse
proclive a aplicar supletoriamente en el derecho administrativo sancionador el plazo de 5 años
establecido en el artículo 2515 del Código Civil para la prescripción de largo tiempo propia de
las acciones ordinarias vinculadas al derecho de las obligaciones, tanto por la distinta
naturaleza que ostentan las acciones relativas al ámbito sancionatorio de indiscutible
pertenencia al campo del Derecho Público y aquellas que sirven para salvaguardar las
acreencias del derecho común, inspiradas en principios jurídicos pertenecientes al orden
privado y reguladas en dicho Código, como si se atiende a los fundamentos sobre los que
reposa el instituto de la prescripción extintiva.
1106
En efecto, para que ésta pueda operar deben conjugarse dos factores: por un lado, el
transcurso del tiempo y, por el otro, la inactividad del acreedor, cuya desidia en la cautela de su
derecho es castigada por el legislador con la prescripción de la acción pertinente.
Desde esta última perspectiva, no parece razonablemente justificada la sujeción de ambas

clases de acciones al plazo común de prescripción de 5 años, prevista en el Código Civil,
puesto que no es dable exigir el mismo grado de diligencia y esmero en el resguardo de sus
intereses a personas con patrones medianos de cultura, como son, en general, los
destinatarios del derecho común, que a los órganos de la Administración institucionalmente
encargados de ejercer las potestades sancionatorias, cuyos integrantes necesariamente deben
contar con capacidades, destrezas y recursos jurídicos, materiales y tecnológicos adecuados
para cumplir con oportunidad el mandato que la ley les impone en orden a fiscalizar y perseguir
las conductas que transgreden el ordenamiento administrativo en procura de su adecuada
sanción.
La conclusión obvia que de ello se sigue no puede ser otra que los agentes fiscalizadores en
lo administrativo deben contar con un régimen general de plazos más exiguos en el ejercicio de
sus funciones de supervisión que los que el ordenamiento reconoce al acreedor común para la
cautela de sus derechos;
Noveno: Que desde la perspectiva con que se ha venido analizando el tema en cuestión, no
resulta jurídicamente acertado postular respecto de las acciones destinadas a
sancionar infracciones administrativas, de clara adscripción al derecho público punitivo, la
aplicación del artículo 2497 del Código Civil, según el cual, las reglas relativas a la prescripción
establecidas en ese cuerpo normativo entre las que se cuenta el artículo 2515 se aplican
igualmente a favor y en contra del Estado, pues, por su ubicación dentro del Código Civil en el
Título XLII con que se clausura su Libro Cuarto, que trata De las Obligaciones en general y de
los Contratos, no cabe duda que el mencionado precepto se encuentra referido únicamente a
las obligaciones que se originan en las fuentes indicadas por los artículos 1437 con que se
inicia precisamente el Libro Cuarto del Código y 2284, esto es, a las obligaciones que nacen de
los contratos, de los cuasicontratos, de los delitos y cuasidelitos de índole civil y de la ley y que
esencialmente pertenecen al derecho privado o común, como ha tenido oportunidad de
señalarlo esta Corte al conocer de acciones sobre responsabilidad patrimonial del Estado por
actuaciones ilícitas de sus agentes u originadas en declaraciones de nulidad de derecho
público;
Décimo: Que en el orden de los principios rectores de los razonamientos desarrollados

precedentemente, no corresponde dar cabida a las argumentaciones que a veces, suele
aducirse acerca de que un plazo de prescripción de seis meses resultaría exiguo para
sanciones relativas a contravenciones que afectan a bienes jurídicos de trascendencia en el
ámbito social y económico; consideración que, resultando atendible, corresponde atender al
legislador, el cual cuenta para ello con dos vías: establecer, con carácter general, una
gradación en los plazos de prescripción, atendida la gravedad de las infracciones, como se
postula en el Proyecto de Ley sobre Bases de los Procedimientos Administrativos
Sancionatorios, a que antes se hizo alusión; o bien fijar en la ley particular un término de
prescripción acorde con la entidad de las contravenciones a sancionar, según ha ocurrido
recientemente, con la ley Nº 20.361, que, modificando el artículo 20 del D.L. Nº 211 de 1973
que fija normas sobre Protección a la Libre Competencia elevó, a cinco años el plazo de
prescripción de las acciones destinadas a perseguir las conductas previstas en la letra a) del
1107
Los principales argumentos de los fallos que sostienen la aplicación
supletoria del Código Civil son, en primer lugar, que las normas del Código Civil
se deben aplicar supletoriamente por mandato expreso del legislador dispuesto
en el artículo 2497 del referido cuerpo normativo, que señala "Las reglas
relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del
Estado[...]"; en segundo lugar, que no es razonable aplicar un plazo de
prescripción de 6 meses en razón de los bienes jurídicos que protege el
derecho administrativo sancionador, de lo contrario, puede resultar eludida la
finalidad del legislador de dar eficacia a las actuaciones de la administración en
la represión de los ilícitos y el fin preventivo general de la sanción
administrativa. En tercer lugar, que la sanción administrativa conlleve una
sanción pecuniaria no la transforma per se en una falta penal, porque según el
artículo 21 del Código Penal, ésta es una pena común para los crímenes,
simples delitos y también para las faltas; en cuarto lugar, la prescripción de 6
meses atentaría contra la armonía y coherencia que debe guardar la
legislación, pues no es coherente que la acción disciplinaria por
responsabilidad administrativa prescriba en 4 años y, en cambio, la sanción
administrativa dirigida contra los particulares prescriba en 6 meses, y; en quinto
lugar, el derecho civil es el derecho común por excelencia, a diferencia del
derecho penal y procesal penal que son normas especiales, aplicables a una
limitada porción de situaciones y con una particularísima función social.
Los fallos que sostienen la aplicación supletoria del Código Penal señalan, en
primer lugar, que el derecho administrativo sancionador y el derecho penal
tienen un origen común en el ius puniendi estatal; en segundo lugar, la diversa
artículo 3º de dicho cuerpo legal (relacionadas con acuerdos colusivos entre agentes
económicos en desmedro de la libre competencia en los mercados);
Undécimo: Que, al término de las reflexiones anteriores, no cabe sino concluir, en

congruencia con las ideas en ellas expresadas, que han sido, en lo esencial, compartidas por la
jurisprudencia reiterada de esta Corte que, en ausencia de una regla específica sobre el punto
las infracciones y sanciones administrativas deben prescribir en el plazo de seis meses
establecido para las faltas en los artículos 94 y 97 del Código Penal;" Sentencia de la Excma.
Corte Suprema rol Nº 4627 2008. Asimismo, Sentencias de la Excma. Corte Suprema, roles Nº
78-2010; Nº 134-2010; Nº 2501-2010; Nº 2563-2010, Nº 5455-2009, Nº 3050-2015, Nº 11843-
2010, Nº 1813-2005.
1108
naturaleza jurídica que ostentan las acciones relativas al derecho público y
aquellas que sirven para salvaguardar las acreencias del derecho común; en
tercer lugar, afirman que no es razonable exigir el mismo grado de diligencia a
un funcionario de la administración del Estado que a los destinatarios del
derecho común, puesto que el primero cuenta con destrezas y recursos que le
imponen el poder-deber de fiscalizar las conductas que trasgreden el
ordenamiento jurídico, y; en cuarto lugar, no se puede dar cabida a los
argumentos que aluden al insignificante plazo de prescripción de 6 meses del
Código Penal, porque se atenta contra el principio de deferencia al legislador
(el principio de deferencia razonada hacia los poderes del Estado está también
en diversas sentencias del Excmo. Tribunal Constitucional: STC roles Nºs.
1361; 498; 503; 551; 522; 790), que reconoce al legislador la opción de
disponer una regla general o una regla especial, como lo hizo respecto a los
ilícitos contra la libre competencia, si estima que los plazos generales
dispuestos en la legislación pudiesen atentar contra la finalidad de la
administración pública.
Por otro lado, la Contraloría General de la República en su jurisprudencia

administrativa ha dictaminado de forma persistente que la prescripción de la
sanción administrativa se rige por las normas de prescripción del derecho
penal, de un plazo de 6 meses1334. En este sentido el dictamen más importante
es el del año 2005 donde Abastecedora de Combustibles S.A. y Abastible S.A.,
solicitan un dictamen sobre la prescripción de la responsabilidad de los
instaladores de gas sometidos a la fiscalización de la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles:
"Puntualizado lo anterior, debe anotarse que, tal como lo han sostenido la

jurisprudencia de la Contraloría General en su dictamen Nº 50.013 bis de
2000, y la doctrina existente sobre la materia, la potestad disciplinaria es una
manifestación de la potestad sancionatoria del Estado, la que, a su vez, es
junto a la potestad punitiva penal, una de las manifestaciones del ius puniendi
1334Dictámenes Nº 14.571/2005; Nº 30.070/2008; Nº 62.188/2009; Nº 24.094/2010; Nº

15.335/2011; Nº 13.675/2012, y, Nº 17.885/2014.
1109
general del Estado, razón por la cual ha entendido también que los principios
del derecho penal son aplicables al derecho sancionador disciplinario.
Como se manifestó en dicho dictamen, así lo reconocen numerosos autores,

entre los que se encuentra Miguel Sánchez Morón, según el cual 'la doctrina
y la jurisprudencia, salvo excepciones, vienen insistiendo últimamente en que
todas las manifestaciones punitivas del Estado, incluidas las que confiere el
derecho disciplinario, tienen un fundamento común, se explican y justifican en
virtud de un mismo ius puniendi, de donde se deduce que les son aplicables
grosso modo los mismos principios y reglas, por lo general extraídas de la
dogmática del derecho penal' (Miguel Sánchez Morón, Derecho de la función
pública, Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1996, p. 263).
La misma tesis ha sido sostenida, entre otros, por Alejandro Nieto (Derecho
administrativo sancionador, Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1993) y Juan J.
Zornoza Pérez (Editorial Civitas S.A., Madrid, 1992).
En nuestro país, Enrique Cury Urzúa sostiene, a propósito de los ilícitos

gubernativos (administrativos), que la diferencia respecto de los penales es
exclusivamente cuantitativa. Entre ambos sólo puede hacerse una distinción
de magnitudes. El administrativo no es sino un injusto de significación ético-
social reducida, que por tal razón sólo debe estar sometido a sanciones cuya
imposición no requiere garantías tan severas como las que rodean a la de la
sanción penal. Respecto del ilícito disciplinario, este tratadista señala que,
dada su integración dentro del género del ilícito administrativo, son aplicables
las mismas razones dadas recién para afirmar que entre aquél y el penal no
existe sino una diferencia de grado (Enrique Cury Urzúa, Derecho Penal,
Parte General, Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1982, p. 78).
En el mismo sentido se han manifestado Ramiro Mendoza Zúñiga y Blanca

Oddo Beas, quienes, después de señalar que 'tanto la potestad punitiva
penal como la sancionadora administrativa son manifestaciones del
iuspuniendi general del Estado' —Mendoza Zúñiga y Blanca Oddo Beas 'Del
recurso de reposición administrativo y su aplicación ante la ley especial (el
caso de la legislación de telecomunicaciones)', en Revista Actualidad Jurídica
1110
Nº 8, julio 2003, p. 286—, agregan que 'la identidad material o sustantiva
entre las sanciones penales y las administrativas [es] la vía racional y justa
para establecer las reglas básicas a las cuales debe sujetarse tanto el
establecimiento legal como el ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administración' (p. 288).
El criterio antes reseñado ha sido igualmente recogido por el Tribunal

Constitucional en fallo del 27 de diciembre de 1996, rol Nº 244, sobre
proyecto de ley que modifica la Ley de Caza, el que sostuvo en su
considerando 9º que "los principios inspiradores del orden penal
contemplados en la Constitución Política de la República han de aplicarse,
por regla general, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos
son manifestaciones del iuspuniendi propio del Estado".
Por lo demás, esta Contraloría General ha sostenido que en el ámbito

administrativo, en aquellos casos en que no existe un texto legal claro e
inequívoco, resulta posible la aplicación por analogía de instituciones
correspondientes a otras ramas del derecho para resolver situaciones no
regladas expresamente (Dictamen Nº 39.447 de 1994), por lo que una
reiterada jurisprudencia administrativa ha reconocido que los principios del
derecho penal son aplicables en materia sancionadora, lo que ha sido
confirmado en temas tales como la irretroactividad de las normas
sancionadoras —conforme al cual sólo pueden aplicarse aquellas sanciones
que estaban vigentes al momento de cometerse la falta investigada, a menos
que ésta tenga asignada una sanción menor de acuerdo con la nueva
legislación, en cuyo caso corresponderá aplicar precisamente la sanción más
benigna o favorable al funcionario aun cuando haya sido establecida con
posterioridad (dictámenes Nºs. 45.905 y 88.303, ambos de 1976; 20.991, de
1984; 25.961, de 2000; 3.858 y 6.926, ambos de 2001, y 38.075, de 2002,
entre otros)—; el principio non bis in idem (dictámenes Nº 27.108 de 1969,
21.815 de 1983, y 41.736 de 2004); la prohibición de la analogía en cuanto a
las sanciones (Dictámenes Nºs. 21.464, de 1989, y 29.136 de 1999), y el
principio pro reo (Dictámenes Nº 81.058, de 1974; 16.141, de 1977, y 20.991,
de 1984), entre otras materias.
1111
En tales condiciones, atendida la inexistencia de una norma especial que
regule la prescripción de las infracciones en la materia a que se refiere la
presentación de la especie, la consideración del principio básico de la
seguridad jurídica y, especialmente, de la garantía constitucional establecida
en el artículo 19 Nº 3 del texto supremo, relativa a la igual protección de la ley
en el ejercicio de los derechos de las personas, esta Contraloría General
debe concluir que para la aplicación de las sanciones que
administrativamente disponga la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles, ese organismo debe tener en consideración las normas
pertinentes sobre prescripción establecidas en el Derecho Penal.
Asimismo, considerando que el Código Penal establece plazos de

prescripción distintos según se trate de faltas, simples delitos o crímenes, y
que resulta del todo inadmisible asimilar para estos efectos las infracciones
de que se trata a crímenes o simples delitos, no puede sino concluirse que el
plazo de prescripción que corresponde aplicar para tales infracciones es el
fijado para las faltas en el artículo 94 del mencionado Código, esto es, el
plazo de seis meses1335".
Actualmente la mayoría de los fallos de la Excma. Corte Suprema señalan

que resulta aplicable el plazo de 6 meses del Código Penal.
4.3. La prescripción en la legislación sectorial
Como señala el profesor William García1336, en el ordenamiento jurídico

nacional existen normas que regulan expresamente el plazo de prescripción
para aplicar sanciones administrativas. En este sentido destacan:
— Las que fijan un plazo de 6 meses, como es la Superintendencia de

Educación;
1335 Dictamen Nº 14.571/2005.

1112
— Las que fijan un plazo de 3 años, como son la Superintendencia del Medio
Ambiente, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, y
— Las normas en que se señala un plazo de prescripción para aplicar

sanciones de 4 años en la Superintendencia de Seguridad Social,
Superintendencia de Valores y Seguros.
4.4. Cómputo del plazo
La regla general es que el plazo de la prescripción empieza a computarse

desde que se concreta el hecho ilícito. Sin embargo, existen ciertas categorías
que disponen una forma diversa para computar el plazo de prescripción,
dependiendo de la naturaleza de la infracción administrativa. Sobre lo anterior,
en materia penal se ha señalado:
"La ley sólo señala que la prescripción correrá desde el momento de la

ejecución del delito, que normalmente coincide con el de su consumación.
Cuando el delito queda en grado de tentativa o frustración, la prescripción

correrá desde el momento en que cese la actividad del delincuente. Esta
prescripción corre para todos los partícipes por igual, incluyendo el autor
mediato, salvo para el encubridor, cuya actuación posterior al delito fija para
él sólo el momento en que comienza a correr su prescripción.
Para los casos en que el delito sea permanente, la prescripción empieza a

correr sólo desde el término del estado antijurídico; lo mismo que si se trata
de un delito habitual, donde la prescripción corre desde el último acto
independientemente punible. Pero tratándose de delitos continuados o de
emprendimiento, puesto que su reunión en una sola figura delictiva resulta de
una ficción doctrinal o legal que beneficia al reo, debe considerarse la
prescripción de cada delito que los constituyen por separado. En cambio, en
los delitos instantáneos de efectos permanentes, no ha de considerarse la
1113
duración del efecto cuya modificación o alteración no depende del autor, sino
sólo ha de estarse al momento en que se realizó el delito1337".
En primer lugar, cabe señalar que existen las infracciones instantáneas,

donde el agravio al bien jurídico concluye una vez que se consuma la conducta
típica administrativa, como son los ruidos molestos, la tala de bosques, entre
otras. En estos casos, la prescripción comienza a computarse desde que se
materializa el ilícito.
En segundo lugar, están las infracciones permanentes. En estas infracciones

la actividad consumativa no cesa al perfeccionarse la acción típica, sino que
perdura en el tiempo, de modo que todos los momentos de su duración se
imputan como consumación de la acción delictiva, como son la detención ilegal,
el aparcamiento indebido, acuerdos colusorios, incumplimiento de conservación
de inmueble. En estos casos, la prescripción comienza con el cese de la
actividad ilícita1338. Respecto a estas infracciones hay diversos fallos que han
reconocido la existencia de las infracciones permanentes.
Así destaca el "Caso Tecumseh Do Brasil y Whirlpool S.A." vinculado al

Tribunal de la Libre Competencia que resolvió acoger el requerimiento del Sr.
Fiscal Nacional Económico en contra de Tecumseh Do Brasil y Whirlpool S.A.
Dichas empresas fueron acusadas de haber infringido el artículo 3º del D.L.
Nº 211, al adoptar e implementar un acuerdo destinado a incrementar
artificialmente el precio de los compresores herméticos de baja potencia
comercializados en el mercado chileno, insumos esenciales en la fabricación
de equipos de refrigeración. La defensa del regulado se basó en alegar que la
prescripción se cuenta desde la conducta y no el cese de sus efectos. La Corte
Suprema señaló:
"Vigésimo: Que el artículo 20 del decreto ley Nº 211, vigente a la época de

los hechos denunciados en el requerimiento, disponía en su inciso tercero:
'Las acciones contempladas en esta ley, prescriben en el plazo de dos años,
1337 POLITOFF, Sergio; MATUS, Jean Pierre, y RAMÍREZ, Mª Cecilia (2005), p. 584.
1338 Cfr. GÓMEZ, Manuel y SANZ, Íñigo (2013), p. 649.
1114
contado desde la ejecución de la conducta atentatoria contra la libre
competencia en que se fundan'.
Si el comportamiento colusorio entre Tecumseh y Whirlpool S.A. que se ha

descrito implicaba necesariamente una sucesión de actos en el tiempo
destinados a mantener el acuerdo de precios y así seguir aprovechando los
beneficios esperados, debe entenderse que subsiste tal conducta
infraccional, esto es, está siendo ejecutada mientras se mantenga la
determinación y aplicación de precios pactados entre competidores. Sólo
puede entenderse que ha cesado el ilícito de colusión una vez que ha
terminado la voluntad, expresa o tácita, de sus partícipes de permanecer en
él. Efectivamente, no puede empezar a correr término de prescripción alguno
si las requeridas han continuado cobrando precios concertados, por cuanto la
conducta abusiva se sigue verificando. El acuerdo entre competidores para
incrementar artificialmente los precios no se agota con una decisión de
acuerdo, sino que conlleva una serie de actos posteriores para su
implementación y cumplimiento por parte de quienes concurren a él. Surge
entre los competidores de un cartel un vínculo que subsistirá mientras se siga
aplicando el plan que han diseñado para, en este caso, alterar los precios.
Sólo una vez suprimida la situación antijurídica que se ha creado, comenzará

a correr el plazo de prescripción1339".
Asimismo, el "Caso de Colusión de los Buses" la Corte Suprema señaló

sobre las infracciones permanentes:
"Vigésimo: Que en atención a que el ilícito de colusión de precios en la ruta

Santiago Curacaví, objeto del requerimiento, configura una infracción
permanente pues el comportamiento colusorio entre las empresas requeridas
implicaba necesariamente una sucesión de actos en el tiempo destinados a
mantener el acuerdo de precios para así seguir aprovechando los beneficios
esperados, corresponde entender que subsiste tal conducta infraccional, esto
es, que está siendo ejecutada mientras se mantenga la determinación y
1115
aplicación de precios pactados entre competidores, lo cual importa concluir
que sólo ha cesado el ilícito de colusión una vez que ha terminado la
voluntad, expresa o tácita, de sus partícipes de permanecer en él y, por ende,
que no puede empezar a correr término de prescripción alguno si las
requeridas han continuado cobrando precios concertados, por cuanto la
conducta abusiva se sigue verificando. En tal sentido, el acuerdo entre
competidores para incrementar artificialmente los precios no se agota con
una decisión de acuerdo, sino que conlleva una serie de actos posteriores
para su implementación y cumplimiento por parte de quienes concurren a él.
Surge entre los competidores de un cartel un vínculo que subsistirá mientras
se siga aplicando el plan que han diseñado para, en este caso, alterar los
precios. Sólo una vez suprimida la situación antijurídica que se ha creado,
comenzará a correr el plazo de prescripción1340".
También destaca el "Caso de la Superintendencia de Pensiones" que

estableció cómo se computan los plazos de prescripción de las infracciones
permanentes:
"Que de las normas transcritas precedentemente aparece con claridad que la

facultad otorgada a la Superintendencia de Pensiones para aplicar multas a
un infractor caduca al cabo de cuatro años contados desde que hubiere
'terminado' de cometerse el hecho penado, expresión que pone de relieve la
circunstancia que la conducta sancionada tiene el carácter de una infracción
permanente o, al menos, de ejecución compleja, de lo que se colige que sólo
al momento en que su existencia fue advertida y, por ende, sólo cuando la
misma fue subsanada (en este caso por instrucciones de la reclamada) se
puede entender que aquella ha 'terminado', de modo que recién entonces
comienza a correr el plazo alegado. En estas condiciones, en la especie, la
caducidad pretendida no se ha verificado, pues entre el momento en que la
irregularidad de que se trata fue notada y corregida y la fecha en que se
aplicó la multa reclamada habían transcurrido menos de cuatro años1341".

1116
Por otro lado, está el "Caso Empresa Eléctrica Aysén":
"Noveno: Que lo cierto es que la reclamante no ha demostrado que se

cumplió con la obligación de declarar ante la entidad fiscalizadora la
instalación de que se trata, sólo se limita a decir que su antecesora debió
haber cumplido con ello, sin que nada de aquella argumentación esté
demostrada; y en cuanto a que han transcurrido más de cuarenta años, ello
no modifica el hecho cierto que a la fecha de la fiscalización la empresa no
pudo demostrar el cumplimiento a la normativa que rige su actuar, por lo que
si pretendía operar una instalación de combustibles líquidos debió regularizar
su documentación y de esa forma cumplir con la normativa vigente, de
manera que el argumento de la prescripción tampoco puede ser acogido en
la medida que a la fecha de la fiscalización la obligación que la ley impone a
la reclamante no aparece cumplida y ello habilita a sancionarla1342".
También existe un pronunciamiento del Tribunal Ambiental sobre la materia

en el "Caso Pelambres" que analiza detalladamente las infracciones
permanentes:
"Octavo. Que, al respecto, la doctrina administrativa ha definido la infracción

permanente como aquella en la que 'una acción u omisión única crea una
situación antijurídica, cuyos efectos permanecen hasta que el autor cambia
su conducta" (Nieto García, Alejandro, Derecho administrativo sancionador,
5ª Ed. Madrid, Editorial Tecnos (2012) p. 493). Otra definición señala que las
infracciones permanentes son "aquellas figuras en las que la acción provoca
la creación de una situación antijurídica duradera que el sujeto mantiene a lo
largo del tiempo dolosa o imprudentemente" (Gómez Tomillo, Manuel; SANZ
RUBIALES, Íñigo, Derecho administrativo sancionador. Parte general, 3ª ed.
Pamplona, Editorial Aranzandi (2013) p. 649).
Noveno. Que, por su parte, y a pesar que la infracción permanente no está

regulada legalmente en nuestro ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha
reconocido su aplicación en el derecho administrativo sancionador,
1117
señalando al igual como lo ha hecho en el ámbito penal los elementos
esenciales para su determinación y su efecto en la prescripción. En este
sentido, la excelentísima Corte Suprema señaló lo siguiente en la sentencia
correspondiente al rol Nº 6429-2014, de 20 de abril de 2015: 'Que en
atención a que el ilícito de colusión de precios en la ruta Santiago Curacaví,
objeto del requerimiento, configura una infracción permanente pues el
comportamiento colusorio entre las empresas requeridas implicaba
necesariamente una sucesión de actos en el tiempo destinados a mantener
el acuerdo de precios para así seguir aprovechando los beneficios
esperados, corresponde entender que subsiste tal conducta infraccional, esto
es, que está siendo ejecutada mientras se mantenga la determinación y
aplicación de precios pactados entre competidores, lo cual importa concluir
que sólo ha cesado el ilícito de colusión una vez que ha terminado la
voluntad, expresa o tácita, de sus partícipes de permanecer en él y, por ende,
que no puede empezar a correr término de prescripción alguno si las
requeridas han continuado cobrando precios concertados, por cuanto la
conducta abusiva se sigue verificando [...] Sólo una vez suprimida la situación
antijurídica que se ha creado, comenzará a correr el plazo de prescripción'
(considerando vigésimo). En el mismo sentido, en sentencia rol Nº 7000-
2012, de 14 de enero de 2013, el máximo tribunal, junto con reconocer la
figura de la infracción permanente, se refiere a los efectos en el cómputo de
la prescripción, a saber: 'Que de las normas transcritas precedentemente
aparece con claridad que la facultad otorgada a la Superintendencia de
Pensiones para aplicar multas a un infractor caduca al cabo de cuatro años
contados desde que hubiere 'terminado de cometerse el hecho penado,
expresión que pone de relieve la circunstancia que la conducta sancionada
tiene el carácter de una infracción permanente o, al menos, de ejecución
compleja, de lo que se colige que sólo al momento en que su existencia fue
advertida y, por ende, sólo cuando la misma fue subsanada (en este caso por
instrucciones de la reclamada) se puede entender que aquella ha
«terminado», de modo que recién entonces comienza a correr el plazo
alegado [...]' (considerando octavo).
[...]
1118
Decimotercero. Que el haber iniciado la etapa de operación del proyecto, en
octubre de 2008, sin haber implementado las medidas comprometidas para
desarrollarlo, no implica que el deber de realizarlas haya desaparecido, sino
que únicamente determina el momento en el cual se da inicio al
incumplimiento, que en este caso se configura por la omisión de actuar por
parte del Titular, es decir, de no hacer "completamente" lo que se estableció
en la RCA. Así, mientras no cumpla con las medidas comprometidas, el
deber de ejecutarlas permanece, generándose un estado antijurídico que no
variará mientras el infractor no cumpla con su deber o se modifique conforme
a derecho el compromiso contenido en la RCA. Lo anterior, lleva a este
Tribunal a concluir que, la infracción por la cual el titular del proyecto fue
sancionado, tiene el carácter de permanente. Es justamente en consideración
a los efectos de dicha figura jurídica que, en los considerandos siguientes, se
tratará la competencia de la SMA y la prescripción de la infracción, siguiendo
este mismo orden.
[...]
Decimoquinto. Que, respecto a la prescripción, y tal como lo ha señalado la

doctrina y la jurisprudencia, uno de los efectos que genera la infracción
permanente, es que altera el momento desde el cual se comienza a computar
el plazo de prescripción, ya que dicho término se inicia cuando cesa la
situación antijurídica que el infractor mantiene a través del tiempo. Es un
hecho no controvertido que las medidas comprometidas aún no habían sido
totalmente implementadas al momento en que la SMA dio inicio al
procedimiento administrativo sancionador, el 12 de julio de 2013. En
consecuencia, a esa fecha aún se mantenía vigente el deber del titular de
ejecutarlas, y como resultado de ello, persistía la situación antijurídica de
incumplimiento, impidiendo que la prescripción alegada por el reclamante
estuviese siquiera iniciando su cómputo1343".
1119
Finalmente, destaca un caso de la Unidad de Análisis Financiero sobre la
empresa "La Polar1344".
Por otro lado, la Corte ha señalado que no pueden ser consideradas

infracciones permanentes aquellas que deben realizarse en determinado
espacio de tiempo o en una etapa determinada:
"3. Que en primer lugar cabe hacerse cargo de la excepción de prescripción

opuesta, basada en el artículo 94 del Código Penal, aplicable a las faltas y de
la alegación de la recurrida en el sentido que se trata de una infracción
permanente por lo que la prescripción no sería aplicable.
Al efecto cabe tener en cuenta que se trata de infracciones diversas por

incumplimiento de plazos establecidos para inicio de los servicios de las
etapas 3, 4 y 5, otorgado en el decreto exento Nº 895, de 9 de junio de 2010,
del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.
4º Que, así las cosas, no cabe sostener que se trata de una infracción
permanente en el tiempo, se trata de diversas etapas de una obras han
realizarse en fases distintas y con plazos diversos, lo que desnaturaliza la
afirmación de permanencia planteada por la autoridad1345".
En tercer lugar, las infracciones continuadas, que son "una pluralidad de

acciones o de omisiones que infringen uno o semejantes preceptos
administrativos, de igual o semejante naturaleza, en ejecución de un plan
preconcebido o aprovechando idéntica ocasión1346". En estos casos el plazo se
cuenta desde la última infracción.
Al respecto en la jurisprudencia administrativa existe el caso de infracciones

al Registro Especial de Usuarios de Sustancias Químicas Controladas del
Ministerio del Interior, por la Sociedad Contractual Minera El Abra, que efectuó
1344 Resolución de la Unidad de Análisis Financiero, rol Nº 013-2013.

1120
importaciones de ácido sulfúrico entre el 1º de agosto de 2007 y el 24 de julio
de 2008, sin haberse inscrito en el señalado registro:
"En este orden de ideas, cabe indicar que de la documentación tenida a la

vista, aparece que fueron varias las importaciones efectuadas que
constituyen la infracción sancionada en el presente caso, de modo que
acorde con lo prescrito en el artículo 95 de ese código, el plazo de
prescripción de la acción sancionatoria debe computarse desde la época en
que se cometió la última de estas conductas (aplica pronunciamientos
Nºs. 24.094, de 2010, y 37.325, de 2010)1347.
En cuarto lugar, destacan las denominadas infracciones clandestinas que son

aquellas que no pueden ser conocidas por la administración por falta de signos
externos. En España la solución jurisprudencial fue contar el plazo desde que
aparecen signos externos1348.
Al respecto en el "Caso Recalcine" la jurisprudencia nacional se ha

pronunciado respecto a la promoción ilegal de un medicamento. En el caso la
Corte Suprema señala que el plazo de prescripción se contará desde que la
autoridad administrativa ha tomado conocimiento de la infracción por denuncia,
porque sólo desde ese momento pudo hacer uso de sus facultades
fiscalizadoras:
"Que asentado lo anterior se debe consignar que en la especie, el único dato

exacto y objetivo acerca de la distribución de los folletos promocionales está
constituido por la denuncia efectuada ante la autoridad sanitaria a través de
la cual se pone en su conocimiento la circunstancia de contener los
mencionados folletos información no comprobada ni autorizada por el registro
sanitario. Tal hecho ocurrió el día 20 de abril de 2010. En consecuencia,
desde esa fecha debe computarse el plazo de prescripción, toda vez que
desde ella el Instituto de Salud Pública se encontraba en condiciones de
velar por su persecución, siéndole exigible la diligencia y esmero en el
1347 Dictamen Nº 32.699/2011.

1348 Cfr. GÓMEZ, Manuel y SANZ, Íñigo (2013), p. 651.
1121
resguardo de los intereses protegidos por el Decreto Supremo Nº 1876 del
Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento del Sistema Nacional de
Control de Productos Farmacéuticos, debiendo la misma fiscalizar y
perseguir las conductas que transgreden el ordenamiento administrativo en
procura de su adecuada sanción1349".
Lo anterior es coherente con lo señalado en el "Caso Metrogas" donde la

Corte señala que la prescripción se ve paralizada por la imposibilidad de
accionar de la autoridad administrativa, que esta debe contarse desde que la
autoridad tomó conocimiento del hecho materia de la investigación.
"Segundo: Que respecto de la alegación de prescripción de la infracción

hecha por el reclamante, aparece de los antecedentes que el curso de la
prescripción se vio paralizado por la imposibilidad de accionar desde que la
autoridad administrativa sólo tomó conocimiento del hecho materia de la
investigación el día 18 de diciembre de 2008, ante lo cual con fecha 25 de
febrero de 2009 dispuso que la empresa denunciada informara, lo que
cumplió el 17 de marzo del mismo año, mientras que la formulación de
cargos se realizó con fecha 25 de mayo de 2009; todo lo cual da cuenta que
desde que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles tomó
conocimiento de los hechos constitutivos de la infracción inmediatamente
inició el procedimiento administrativo necesario y preparatorio de la
formulación de cargos1350".
4.5. Interrupción y suspensión de la prescripción
El artículo 96 del Código Penal señala que la prescripción se interrumpe,

perdiéndose el tiempo transcurrido, siempre que el delincuente comete
1349
1350
1122
nuevamente crimen o simple delito, y se suspende desde que el procedimiento
se dirige contra él.
Algunas normativas sectoriales de derecho administrativo sancionador

regulan la interrupción de la prescripción, en este sentido el artículo 37 de la
Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente señala que la
prescripción se interrumpe con la formulación de cargos.
No obstante lo señalado por la normativa especial, hay que tener presente lo

dispuesto por la Contraloría General de la República, que ha señalado que la
institución de la "interrupción de la prescripción" no es aplicable en materia
sancionadora, como sí acontece lo contrario respecto a la suspensión de la
prescripción1351:
"Se agrega en ese pronunciamiento, en cuanto al plazo que se debe

computar para estos efectos, que éste no puede ser otro que el de seis
meses aplicable a las faltas, señalado en el artículo 97 del Código Penal, ya
que no es posible asimilar las infracciones administrativas a crímenes o
simples delitos.
Ahora bien, como dentro de las normas sobre prescripción del Código Penal
se contemplan reglas de interrupción y suspensión de la misma, y
considerando lo expuesto en el citado dictamen Nº 28.226, de 2007, resulta
necesario determinar si ellas resultan aplicables en materia sanitaria.
Al respecto, cabe señalar que la interrupción de la prescripción de la acción

penal y de la pena, conforme se expresa en los artículos 96 y 99 del Código
1351 La Corte ha definido la suspensión de la prescripción de la siguiente manera: "Sexto: Que

la materia propuesta por el arbitrio en estudio se relaciona directamente con la institución de la
suspensión de la prescripción, el que ha sido conceptualizado como 'un beneficio que la ley
contempla en favor de ciertas personas en virtud del cual cesa el curso del plazo de
prescripción dejando subsistente todo el lapso anteriormente transcurrido, si alguno hubo, y
admitiendo que éste se reanude hasta su posible entero, una vez desaparecidas o enervadas
las causas que originaron el intervalo no utilizable. Durante ella la prescripción o no se inicia, o
no corre: praescriptio dormit, sin hacer ineficaz el tiempo que haya podido transcurrir antes de
ella'. (Domínguez Águila, Ramón: La prescripción extintiva. Doctrina y jurisprudencia, Editorial
Jurídica de Chile, Santiago, 2004, p. 319)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
38231-2016.
1123
Penal, opera siempre que se cometiere un nuevo crimen o simple delito,
calidad que no revisten las infracciones a la legislación sanitaria, las cuales,
como se expresara, han sido asimiladas a las faltas, de modo que una nueva
infracción a tal normativa no produce el efecto de interrumpir el plazo de
prescripción respecto de las contravenciones que se investiguen en un
sumario en actual tramitación, ni de las sanciones impuestas en
procedimientos ya afinados.
Enseguida, en cuanto a la suspensión de la acción penal, el citado artículo 96

del Código Penal dispone que la prescripción se suspende desde que el
procedimiento se dirige contra el delincuente, precepto que se aplica al
infractor de la normativa sanitaria, y que opera a contar de la fecha de inicio
del sumario respectivo1352".
De este modo, la formulación de cargos, ante la ausencia de norma especial,

suspenderá el plazo de prescripción de la sanción administrativa.
Esta cuestión ha sido compartida parcialmente por la jurisprudencia judicial,

que en el "Caso Pesquera Bío-Bío" señaló que no resultan aplicables la
interrupción y suspensión de la prescripción de la infracción administrativa:
"4º Que, si bien algunas de las infracciones a la Ley de Pesca y Acuicultura

son sancionadas por el juez civil, no por ello pierden su carácter
contravencional ni pasan a tener naturaleza civil. Confirma su naturaleza
penal lo dispuesto en el artículo 496 Nº 36 del Código Penal, que contempla
como falta el infringir los reglamentos de pesca.
5º Que, respecto de las faltas no cabe aplicar las instituciones de la

suspensión y de la interrupción de la prescripción reguladas en el artículo 96
del Código Penal, las que están referidas sólo a los crímenes y simples
delitos.
En efecto, dicha disposición legal señala que la prescripción se interrumpe

siempre que el delincuente comete nuevamente crimen o simple delito, y con
1352 Dictamen Nº 58.795/2010.
1124
la expresión nuevamente se está indicando que debe cometerse de nuevo
otra vez un crimen o simple delito, de manera que el anterior necesariamente
tiene que ser un crimen o simple delito, no una falta.
La suspensión de la prescripción, a su turno, que opera cuando el

procedimiento se dirige en contra del imputado, tampoco es aplicable a las
faltas, puesto que la disposición legal que la trata establece que si el
procedimiento se paraliza por tres años o se termina sin condenarle, continúa
la prescripción como si no se hubiera interrumpido (debe decir suspendido) y,
en las faltas no puede continuar porque ellas prescriben en seis meses, de
manera que nunca tendría aplicación dicha norma.
6º Que la interpretación anterior es la que mejor se ajusta a la lógica del

precepto en cuestión y no cabe entender que en lo tocante a la suspensión el
legislador no haya distinguido el tipo de infracción de que se trate, pero que
sí lo hizo a propósito de la interrupción, desde que la referencia a crimen o
simple delito, tal como se ha dicho, se ha hecho en relación al nuevo ilícito
que se comete y no en lo relativo a un tópico diferente.
Además, la prescripción y sus instituciones relacionadas son de derecho

estricto y, por ende, de aplicación e interpretación restrictiva, por lo que
malamente puede aplicarse un instituto a un supuesto que no ha sido
expresamente regulado. La ley punitiva, asimismo, en caso de duda debe ser
interpretada a favor del infractor, y este es un principio que no puede
soslayarse en el escenario que presenta la letra del aludido artículo 96.
Por último, no lleva sino al absurdo entender que la falta cuya prescripción es
de seis meses tenga que suspenderse por un período que en los hechos lo
sextuplica (tres años), para recién, a partir de ese punto, seguir el curso de la
prescripción en el que caso que haya mediado una paralización. Darle una
inteligencia así al precepto carece de toda lógica y se opone al principio de
razonabilidad que debe conducir todo pensamiento humano1353".
1125
De este modo, en ausencia de normas especiales de suspensión e
interrupción de la prescripción se debe considerar que no son aplicables
ninguna de las instituciones señaladas.
4.6. Carga de la prueba de la prescripción
La prescripción de las sanciones administrativas debe ser declarada de oficio

por el órgano sancionador. De este modo, le corresponde a la autoridad
administrativa determinar la procedencia o no de la prescripción, no siendo
carga del imputado acreditar su existencia.
Al respecto la jurisprudencia administrativa de la Contraloría ha señalado:
"Ahora bien, acorde con lo indicado en el artículo 102 del Código Penal, la
jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora, contenida, entre
otros, en los dictámenes Nº 34.407, de 2008, y 29.603, de 2009, ha precisado
que los organismos de la Administración del Estado no sólo pueden, sino que
deben declarar de oficio la prescripción de esta clase de acciones, dictando
al efecto el acto administrativo que corresponda, en todos aquellos casos en
que concurran los presupuestos que la configuran, como ha sucedido en la
especie1354".
Por su parte, el Tribunal Tributario y Aduanero de Santiago ha señalado:
"Décimo: Que, previo a dilucidar si en la especie se configura el tipo

infraccional denunciado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 136, en
relación a lo dispuesto en el artículo 161 Nº 9 del Código Tributario, es deber
de esta magistratura determinar si en la especie, la acción del Servicio de
Impuestos Internos para perseguir la sanción de carácter pecuniario se
encuentra o no prescrita.
1354 Dictamen Nº 15.335/2011.
1126
En este orden de ideas, cabe precisar que si bien la norma general es que la
prescripción debe ser alegada y no le corresponde a los Tribunales
declararla, existen excepciones a dicho principio siendo la materia tributaria
una de ellas. En efecto, por disposición del artículo 136 del Código Tributario
el juez tributario y Aduanero debe disponer en el fallo la anulación o
eliminación del acto reclamado que correspondan a revisiones efectuadas
fuera de los plazos de prescripción, precepto plenamente aplicable por
disposición del artículo 161 Nº 9 del mismo cuerpo legal.
Que respecto de los plazos de prescripción podemos señalar que, por

disposición de la ley Nº 19.506, de 30 de julio de 1997, se agregó al artículo
200 del Código Tributario un inciso final el que solucionó gran parte de las
controversias que se daban respecto a la determinación del plazo de
prescripción a aplicar cuando el Servicio de Impuestos Internos elegía la vía
administrativa y no penal en el caso de encontrarse en presencia de una
infracción a alguno de los incisos del numeral 4º del artículo 97 del Código
Tributario.
Dicha norma dispone expresamente que 'Las acciones para perseguir las
sanciones de carácter pecuniario y otras, que no acceden al pago de un
impuesto prescribirán en tres años contados desde la fecha en que se
cometió la infracción'.
La norma en comento es bastante clara por lo que en el caso de autos

corresponde aplicar dicho plazo de prescripción a la materia tratada. Por lo
demás, esta interpretación ha sido de común aplicación por la jurisprudencia
de los Tribunales Superiores de Justicia a lo largo de todo el país. Sólo a
modo ejemplar la sentencia dictada por la Excelentísima Corte Suprema, en
causa rol Nº 5240-05, hace un resumen en uno de sus considerandos de la
situación de la prescripción de las sanciones pecuniarias.
Por su parte la circular Nº 63 de fecha 10.11.2006, emitida por el Servicio de

Impuestos Internos, instruye lo siguiente:
1127
c) Sanciones pecuniarias aplicables por delitos tributarios, en casos que se
haya optado por no perseguir la aplicación de pena corporal. Esta situación
se verifica tratándose de las contravenciones que el Código Tributario
sanciona con pena pecuniaria que accede a una pena corporal (delito
tributario), que se tipifican en los números 4, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 18, 22 y 23
del artículo 97 y en el artículo 100 del Código Tributario, cuando el Director,
ejerciendo la facultad que le confiere el inciso tercero del artículo 162 del
mismo cuerpo legal, opta por perseguir únicamente la aplicación de la pena
pecuniaria de conformidad con el procedimiento general para la aplicación de
sanciones a que se refiere el párrafo I del Título IV del Libro Tercero.
De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 200 del Código
Tributario, las acciones para perseguir la aplicación de la pena pecuniaria,
por el tipo de infracciones descritas en el párrafo anterior, prescribirán en el
plazo de 3 años, contados desde la fecha en que se cometió la infracción.
En la especie, tratándose de una conducta que claramente no accede al

pago de un impuesto en relación al denunciado, apareciendo de los
antecedentes aportados que la última boleta cuestionada fue emitida con
fecha 11.07.2012, y el Acta de Denuncia fue notificada con fecha 29.04.2016,
resulta de manifiesto la circunstancia de haber transcurrido con creces el
plazo de 3 años de que disponía el SII para accionar en contra de don Juan
Tobar Serey, por las conductas previamente descritas, de manera tal que
corresponde a esta sentenciadora declarar la prescripción de la acción de
que disponía el Órgano Fiscalizador para perseguir la sanción pecuniaria que
pudiere derivar de la conducta denunciada1355".
Es útil afirmar que los dictámenes son obligatorios a los funcionarios de la

administración del Estado, no sólo para el caso concreto sino para casos
similares. Al respecto la doctrina ha señalado:
"Existe consenso en la literatura que los dictámenes del organismo contralor

son obligatorios para los empleados públicos, y que el desconocimiento de
1355 Tribunal Tributario y Aduanero de Santiago, rol Nº 16-9-0000406-4.
1128
los mismos por un Jefe de Servicio que resuelva contra lo informado por ésta,
acarreará la responsabilidad de ese funcionario, sea en vía civil,
administrativa o penal, según corresponda. En efecto, prescribe la ley, en
relación a los dictámenes, que son obligatorios para los órganos y
funcionarios sometidos a control, que deben ser especialmente observados
por los 'abogados, fiscales o asesores jurídicos de las distintas oficinas de la
Administración Pública', y que son los 'únicos medios' que se pueden hacer
valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa en las materias
del órgano contralor1356".
"[...] constituyen la doctrina vigente de [la] Contraloría sobre [un asunto],

[pues] al limitarse a determinar el verdadero sentido y alcance de [una norma]
es un juicio declarativo respecto a la materia, que nada agrega al precepto
interpretado1357".
La ausencia de acatamiento a la jurisprudencia administrativa genera

responsabilidades al funcionario administrativo. Al respecto la Contraloría
General de la República de forma reiterada ha dictaminado:
"A su turno, cabe anotar que los dictámenes emanados de este Organismo
Fiscalizador son obligatorios y vinculantes para los servicios sometidos a su
fiscalización, obligación que encuentra su fundamento en los artículos 6º, 7º y
98 de la Constitución Política de la República; 2º de la Ley Nº 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado;
y 1º, 5º, 6º, 9º, 16 y 19 de la Ley Nº 10.336, de Organización y Atribuciones
de esta entidad fiscalizadora, por lo que su no acatamiento por parte de los
funcionarios municipales y de las autoridades edilicias significa la infracción
de sus deberes funcionarios, comprometiendo su responsabilidad
administrativa (aplica criterio contenido en los dictámenes Nºs. 14.283, de
2009 y 49.909, de 2011)1358 ".
1356 CORDERO, Luis (2015), p. 170.

1357 Dictamen Nº 2.406/1998.
1358 Dictamen Nº 76.028/2011.
1129
En razón de lo anterior, le corresponde a la autoridad administrativa
determinar y argumentar la procedencia o no de la prescripción administrativa.
5. Indulto
5.1. Concepto
El indulto particular, a diferencia del indulto general que debe realizarse por
vía legal, es una facultad presidencial que corresponde a una petición
garantizada constitucionalmente que realiza el condenado, a través de la
autoridad carcelaria, al Supremo Gobierno, para que éste le suprima la pena
que actualmente cumple o la sustituya por otra de menor intensidad.
Se encuentra regulado en la Ley Nº 18.050, que Fija Normas Generales para

Conceder Indultos particulares, y una vez acogida la solicitud por el Presidente
de la República, produce los efectos de extinción de la responsabilidad
contemplados en el artículo 93 Nº 4 del Código Penal. Puede consistir en la
remisión, conmutación o reducción de la pena, pero el indultado continúa con el
carácter de condenado para los efectos de la reincidencia o nuevo
delinquimiento y demás que determinen las leyes.
1130
Si bien se trata de una causal de extinción de la responsabilidad penal,
contemplada en el artículo 93 del Código Punitivo, ésta no se aplica para el
caso de la responsabilidad administrativa pues se refiere expresamente al
condenado por delitos penales. De esta forma, no se aplica de manera
analógica al procedimiento administrativo sanción.
En materia administrativa, la Contraloría General de la República ha tenido

oportunidad de referirse en ciertas ocasiones al indulto, pero siempre en un
contexto de revisión de legalidad de los actos administrativos que lo
decretan1359.
6. Condonación
6.1. Concepto
Se refiere a la remisión, total o parcial, de la deuda que el órgano

administrativo realiza conforme a sus facultades. En tanto modo de extinguir las
obligaciones, está contemplada en los artículos 1652 y siguientes del Código
Civil. Definida por el profesor René Abeliuk como "la renuncia voluntaria y
gratuita que efectúa el acreedor de su crédito, consintiéndolo así el deudor" 1360.
En efecto, para el caso de las sanciones administrativas, la remisión requiere
de una deuda consolidada o de un crédito existente producto, por ejemplo, de
una multa en razón de una infracción.
Así las cosas, la condonación o remisión no es una vía de extinción de la

responsabilidad administrativa, sino que un modo de extinguir la obligación de
1359 A mayor abundamiento, ver dictámenes Nº 18.280/2013; Nº 31.051/2012; Nº 7601/2013; Nº

73.406/2012; Nº 70.950/2012; Nº 47.058/2012; Nº 32.191/2012; entre otros.
1360 ABELIUK, René (2001), p. 1045.
1131
pago de la multa que de ella proviene. Con todo, para su ejercicio, el órgano
público debe contar con la expresa facultad para condonar.
En virtud del principio de legalidad, la Administración del Estado y sus

órganos deben actuar dentro de sus competencias y sólo podrán realizar las
tareas que expresamente la ley les encomiende. De esta forma, no todas las
entidades sancionadoras públicas tienen la potestad de condonar multas o
intereses a ésta.
El primer caso que podemos mencionar dice relación con el Servicio de

Impuestos Internos. En este sentido, los artículos 6º y 56 del Código Tributario
otorgan al Director Regional del Servicio de Impuestos Internos la facultad de
condonar, total o parcialmente, los intereses penales cuando se acreditare que
la omisión incurrida por el contribuyente se deba a un error excusable o se
deba a causas no imputables al mismo. Sobre la facultad de aplicar, rebajar o
condonar sanciones administrativas por los Director Regionales de Servicios de
Impuestos Internos, a juicio del Tribunal Constitucional, se enmarca dentro de
sus potestades administrativas sancionatorias. En efecto, en la sentencia sobre
la solicitud de la Corte de Apelaciones de Talca, para que se emita un
pronunciamiento acerca de la eventual inaplicabilidad de los artículos 6º, letra B
Nºs. 3 y 6; 107 y 161 del Código Tributario, se señaló:
"Decimosegundo: Que la facultad de los Directores Regionales del Servicio

de Impuestos Internos de aplicar, rebajar o condonar sanciones
administrativas, a que alude el artículo 6º, letra B, Nº 3º del Código Tributario,
se enmarca dentro de sus potestades administrativas sancionatorias, que no
suponen ejercicio de jurisdicción. Así también lo ha señalado esta
Magistratura en los autos rol Nº 124/1991. Como lo han consignado
tratadistas de Derecho Administrativo: "La decisión de la administración
imponiendo una sanción es un acto administrativo típico y por consiguiente
1132
tiene la eficacia jurídica propia de tales actos. No constituye un acto
jurisdiccional, ni produce cosa juzgada" (Enrique Sayagués Lazo, Tratado de
Derecho Administrativo, Tomo I, 1998, p. 354). No obstante, aunque se trate
de potestades que no suponen ejercicio de jurisdicción, ciertamente deben
sujetarse a los parámetros propios de un debido proceso, como lo ha
señalado reiteradamente esta magistratura en diversos pronunciamientos.
Adicionalmente, este tribunal ha precisado que 'los principios inspiradores del
orden penal han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo
sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi' (rol
Nº 244/1996, consid. 9º y, más recientemente, en los autos rol Nº 480-2006).
En doctrina, por su parte, se ha discutido acerca de si las contravenciones
tributarias tienen naturaleza civil, administrativa o derechamente penal
(Sergio Endress, "Naturaleza de las infracciones y sanciones tributarias", en
Gaceta Jurídica 190, 1996, pp. 23 y ss.). En todo caso esta Magistratura ha
sujetado las sanciones administrativas al estatuto constitucional del artículo
19 Nº 3, en lo relativo a los principios de legalidad y tipicidad, exigiendo que
el acto administrativo sancionador se imponga en el marco de un debido
proceso, teniendo siempre el afectado derecho a impugnarlo ante los
tribunales de justicia;
Decimotercero: Que, en la especie, sin embargo, no existe ejercicio de

facultades propiamente jurisdiccionales, que resuelvan conflictos entre
partes, sino que se trata de potestades administrativas sancionadoras, de
forma tal que no cabe reproche constitucional en cuanto a una eventual
delegación de las mismas, que se enmarca, en todo caso, en lo dispuesto en
el artículo 41 de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado1361".
Otro caso legal que permite la condonación de la multa se radicó en el

artículo 11 de la Ley Nº 20.742, que Perfecciona el Rol Fiscalizador del
Concejo, Fortalece la Transparencia y Probidad en las Municipalidades y
Modifica normas sobre Personal y Finanzas Municipales. En este caso se
1361
STC Nº 725. Asimismo, STC Nº 766, Nº 1183, Nº 1184, Nº 1203, Nº 1205, Nº 1221, Nº
1223, Nº 1229, Nº 1233, y Nº 1245.
1133
permitió a las Municipalidades para que, dentro de un plazo de 12 meses
siguientes a la fecha de publicación de la ley —los que vencieron el día 1º de
abril de 2015— puedan celebrar convenios de pago con los vecinos en razón
de deudas de pago por derechos de aseo. Asimismo, se les permitió condonar
las multas e intereses por dicho concepto.
Por su parte, si bien no se trata de un órgano sancionatorio, el artículo 192

del Código Tributario también faculta al Tesorero General de la República para
condonar, total o parcialmente los intereses y sanciones por la mora en el pago
de los impuestos sujetos a la cobranza administrativa y judicial, mediante
normas o criterios de general aplicación que se determinan, para estos efectos,
por resolución del Ministerio de Hacienda. De esta forma, la resolución exenta
Nº 698, de 2006, de dicha cartera de Estado regula el ejercicio de la
mencionada potestad.
Tal como ya hemos señalado, el ejercicio de la condonación o de la remisión

de deuda es de derecho estricto. Así lo ha dispuesto la Contraloría General de
la República al referirse a la condonación del pago de derechos de aseo que la
ley Nº 20.742 permitió efectuar a las municipalidades. En este sentido, el ente
contralor señaló:
"En este orden de ideas, es necesario tener presente que la disposición por
la cual se consulta establece una condonación de carácter excepcional, por
lo que conforme al principio de interpretación estricta de las normas de esta
naturaleza, sólo debe aplicarse en los casos expresamente contemplados, no
pudiendo extenderse, sea por similitud o analogía, a otra situación no
prevista en dicha normativa (aplica criterio contenido en los dictámenes
Nºs. 13.369 y 64.585, ambos de 2012).
En consecuencia, en atención al principio de juridicidad consagrado en los

artículos 6º y 7º de la Carta Fundamental, y 2º de la Ley Nº 18.575, Orgánica
1134
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, las
municipalidades sólo se encuentran facultadas, de acuerdo con el citado
artículo 11 de la ley Nº 20.742, para que, dentro de los doce meses
siguientes a la fecha de publicación de dicha ley —1 de abril de 2014—, y
previo acuerdo del respectivo concejo, celebren convenios de pago por
deudas por derechos de aseo y condonen las multas e intereses pertinentes,
encontrándose obligadas a cobrar los reajustes que en cada caso sean
procedentes1362".
En este orden de ideas, los órganos especialmente facultados para ejercer

dicha potestad podrán proceder a la condonación. Así las cosas, no procedería
que, por ejemplo, una Superintendencia, sin tener dicha facultad, decida la
remisión del pago de una multa, establecida producto de un procedimiento
sancionatorio. Debido a lo anterior, las instituciones facultadas para ello sólo
pueden ejercerla cuando se verifiquen los requisitos legales para su
procedencia.
Lo anterior es sumamente relevante pues no debemos confundir la

condonación parcial de una multa con la rebaja de ésta, realizada mediante los
modos de impugnación administrativa o por pago dentro de un plazo fijado por
la ley. En efecto, el artículo 511 del Código del Trabajo establece la rebaja
automática del monto de la multa impuesta por la Dirección del Trabajo si es
que ésta es cancelada dentro de los primeros 15 días de notificada; o, en el
mismo sentido, la determinación de un procedimiento de solicitud de rebaja o
sustitución de la multa, a través de un Formulario de Reconsideración de Multa,
que se encuentra disponible en la misma Dirección del Trabajo, norma similar
tienen otros organismos públicos sancionadores como es la Superintendencia
del Medio Ambiente.
De este modo, la condonación sólo procede cuando expresamente una ley

autorice a la autoridad administrativa sancionadora.
1362 Dictamen Nº 46.118/2014.
1135
CAPÍTULO V EL CONTROL ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
A. SOBRE EL "SISTEMA NACIONAL DE CONTROL PÚBLICO"
I. Breves consideraciones sobre el "sistema nacional de control público"
El sistema nacional de control público consagra la revisión o control de las

decisiones administrativas, por vías jurisdiccionales o administrativas, con el
objeto de dar estricto cumplimiento del principio de legalidad y como
consecuencia de la tutela efectiva de las garantías constitucionales y la
separación de poderes. En este sentido la Corte Suprema ha señalado:
"Para la impugnación de los actos administrativos, nuestro ordenamiento

reconoce los recursos administrativos y los recursos jurisdiccionales. Entre
los primeros, está el recurso de reposición y jerárquico, en que la propia
Administración revisa la oportunidad y legalidad del acto administrativo; en
tanto que es posible identificar los jurisdiccionales con aquellas acciones de
ese carácter previstas para impugnar la legalidad de los actos
administrativos, acciones que reciben distintas denominaciones dependiendo
del cuerpo normativo que las contemple (reclamaciones, recurso, apelación),
1136
cuyo conocimiento está entregado a los tribunales ordinarios o especiales
establecidos en la ley. Más allá de sus distintas acepciones, las acciones
indicadas pueden ser claramente identificadas por el contencioso
administrativo especial a que dan origen el que tendrá por objeto controlar la
legalidad del acto1363".
El objetivo del control público de las decisiones de las autoridades es el

resguardo efectivo del principio de juridicidad. A modo de ejemplo, en su
"exposición de motivos", la Ley de España Nº 39/2015, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas señala sobre el control
que:
"La esfera jurídica de derechos de los ciudadanos frente a la actuación de las

Administraciones Públicas se encuentra protegida a través de una serie de
instrumentos tanto de carácter reactivo, entre los que destaca el sistema de
recursos administrativos o el control realizado por jueces y tribunales, como
preventivo, a través del procedimiento administrativo, que es la expresión
clara de que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley
y Derecho".
En Chile, el control de las decisiones se configura a través de lo que una

parte de la doctrina ha denominado como el "sistema nacional de control
público"1364. Este control público consiste en los diversos mecanismos o medios
de control que ejercen distintas instituciones estatales sobre las decisiones o
resoluciones públicas de los órganos de la Administración del Estado, en lo que
nos interesa, teniendo como elemento común el resguardo del principio de la
juridicidad o legalidad en sus aspectos competenciales, sustantivos y adjetivos,
forma, fin y motivación. En este sentido, la doctrina ha señalado:
"El conjunto de los medios que el derecho crea para cerciorarse de que la
Administración no exceda los marcos de la legalidad, y para garantizar en
debida forma sustantiva y adjetivamente a los particulares el ejercicio de su

1364 HONORATO MAZZINGHI, Juan (2003), p. 1.
1137
derecho a reclamar sobre los excesos del poder de la administración,
constituye, precisamente lo que puede denominarse 'control o contralor
jurídico de la administración'1365".
"Entendemos por 'formas' de control los sistemas de control, es decir, los

distintos procedimientos que contempla nuestra legislación para materializar
la función de control sobre la actividad que desarrolla la Administración
Activa1366."
En Chile el sistema de control público se conforma por diversos tipos de

mecanismos de control, ejercido por distintos órganos. En este sentido la
"En el caso chileno la estructura de un sistema nacional de control público

necesariamente está integrado por la Contraloría General de la Republica,
órgano superior de control por excelencia y llamado a coordinar las acciones;
por el control que ejercen los Tribunales de Justicia, que es esencialmente un
control jurisdiccional: por el control del Gobierno, a través de las auditorías
ministeriales; por el Control Interno de los Servicios Públicos; por el control
que ejerce el Congreso Nacional, especialmente a través de la Cámara de
Diputados; por el control que ejercen organismos especializados de control
en el seno del aparato del Estado, como por ejemplo, las superintendencias,
el Servicio de Aduanas y otros; por el control que ejercen los medios de
información pública y ciertamente por el control ciudadano, que hoy es muy
intenso cuando se utiliza la virtualidad a través de Internet1367".
En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, con

ocasión del control de constitucionalidad respecto del Proyecto de Ley
Orgánica Constitucional sobre el Banco Central, al señalar que las autoridades
administrativas están sujetas a diversos mecanismos de control:
1365 DANIEL ARGANDOÑA, Manuel (1960), p. 8.

1138
"9º.- Que de acuerdo al artículo 24 de la Constitución Política, el Presidente
de la República es el encargado del gobierno de la Nación, y, en
consecuencia, le compete la dirección superior de los intereses generales de
ésta, y su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la
conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la
República.
El profesor don Alejandro Silva Bascuñán en su Tratado de Derecho

Constitucional, Tomo I, p. 339 Nº 255, expresa: 'Dentro de la función
ejecutiva se distinguen dos formas de actividad: el gobierno y la
administración. En este sentido, todavía más restringido, el gobierno es la
actividad que consiste en expresar y transmitir una voluntad de mando en el
cuidado del interés general'.
10º.- Que también le corresponde ejercer la administración del Estado, la

que, en cierto modo, es inseparable de la de gobierno, pues 'la tarea de
mandar tiene que completarse por medio de la disposición y organización de
los funcionarios, llamados a favorecer de algún modo el cumplimiento de la
voluntad del gobernante' (Alejandro Silva Bascuñán, obra citada p. 339
Nº 255, Tomo I). En este sentido puede decirse que es el supremo
administrador del Estado.
11º.- Que tanto el gobierno como la administración del Estado que

corresponden al Presidente de la República, debe ejercerlos dentro del
marco de la Constitución y de la ley, por lo que queda sujeto a la fiscalización
y control de otros órganos del Estado y a las limitaciones que la Carta
Fundamental establece.
No es, pues, soberano para ejercer el gobierno y la administración del

Estado. Está sometido a mecanismos de fiscalización y control de carácter
administrativo, que ejerce la Contraloría General de la República, encargada
de velar por la legalidad de los actos de la administración; de carácter
político, que corresponde a la Cámara de Diputados en el ejercicio de su
función fiscalizadora; y de carácter jurisdiccional, que ejercen los tribunales
ordinarios de justicia, no sólo cuando conocen del recurso de protección
1139
destinado a preservar determinadas garantías constitucionales, sino,
también, —de acuerdo a la modificación que se introdujo al artículo 38 de la
Carta— del reclamo de toda persona que se considere lesionada en sus
derechos por la Administración del Estado; y finalmente, al Tribunal
Constitucional, en cuanto está encargado de velar por la supremacía
constitucional en los términos que lo consagra la Constitución1368".
Lo anterior también fue ratificado en el requerimiento de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad de catorce Compañías de Seguros Generales respecto de
los artículos 3º y 4º del decreto ley Nº 1.757, de 1977, donde establece las
diversas reglas aplicables en el derecho público:
"[...] En tercer lugar, los servicios públicos son creados y configurados por ley
simple, de iniciativa exclusiva del Presidente de la República (artículo 65,
inciso cuarto, de la Constitución).
En cuarto lugar, están sometidos a un régimen de derecho público; ello

determina que se rijan por el principio de legalidad (artículo 7º, inciso
segundo, de la Constitución y artículo 2º de la LOCBGAE). Además, están
sujetos a ciertos controles en su actuación: el de la Contraloría General de la
República (artículo 98 de la Constitución); el de los tribunales (artículo 38 de
la Constitución); el de la Cámara de Diputados (artículo 52 de la
Constitución); y el de las personas (artículos 10, 15 y 17 de la Ley Nº 19.880,
sobre Bases de los Procedimientos Administrativos). Por otra parte, el estar
sometidos a un régimen de derecho público también determina que se rijan
por el principio de responsabilidad (artículos 7º y 38 de la Constitución y
artículos 4º, 18 y 42 de la LOCBGAE); que sus manifestaciones de voluntad
estén sujetas a un procedimiento administrativo (artículos 1º y 2º de la ley
Nº 19.880); y que su personal, bienes y presupuesto estén sujetos a
regulaciones especiales1369".
1368 STC Nº 78.

1369 STC Nº 1295.
1140
De este modo, es posible afirmar que en Chile existe un "sistema nacional de
control público" ejercido por diversos órganos públicos, en distintas instancias,
por diferentes medios y con disímiles objetos, como pasaremos explicar con
más detalle en los próximos apartados.
Aunque las diversas instancias sean diferentes, y las revisiones puedan tener
objetivos de conformidad a sus fuentes normativas (tales como, la legalidad,
constitucionalidad, el mérito o la conveniencia o la gestión administrativa),
debemos destacar que todos los mecanismos de control tienen el mismo fin,
asegurar el estricto apego de las decisiones de las autoridades al principio de
juridicidad. En este sentido, señala el profesor Silva Cimma:
"Por ahora, y para los efectos de hurgar en la raigambre de lo que debe ser la
filosofía de control, nos parece suficiente con afirmar que el control existe y
debe existir en un Estado de derecho, porque de esa manera se asegura
mejor la subordinación a la norma jurídica, se resguardan los derechos de los
administrados frente a la Administración y se cautela la adecuada inversión
de los dineros públicos, que se recaudan en función de una finalidad de
interés público indubitable, de manera que tal inversión sea, en último
término, no sólo legal, sino que útil y adecuada a la mejor satisfacción de las
necesidades colectivas1370".
El sistema de control público en Chile, desde una óptica regulatoria,

descansa en la premisa de ser un sistema de revisión con múltiples órganos
fiscalizadores o de revisión, que inspeccionan o indagan diversos objetos de
los actos públicos —v. gr. aspectos políticos, jurídicos, financieros, etc.— que
pueden gestionarse o tramitarse paralelamente. En efecto, y como hemos
analizado en los diversos apartados del presente libro, es posible tramitar un
contencioso administrativo especial, como un reclamo de ilegalidad ante la
decisión de una Superintendencia, y paralelamente, tramitar un mecanismo de
control parlamentario, tal como, la solicitud de antecedentes u otro del artículo
52 de la Carta Fundamental, y una posible investigación penal por algún delito
funcionario.
1141
En este sentido, la doctrina señala que el sistema de control chileno es
diverso en cuanto al órgano que fiscaliza y el objeto:
"La actualización del principio de control se realiza de diversas formas, por

diversos órganos y con distintos objetos controlados, pero con un mismo fin,
tal es el apego al principio de juridicidad que debe orientar la actuación
administrativa1371".
"En el amplio campo en que los organismos de control externo deben

desarrollar su gestión fiscalizadora, realizan una profusa actividad, variada y
de la más diversa índole. Así: revisan, reparan, observan, autorizan,
aprueban, informan, deciden, asesoran, etc. Toda esta multifacética actividad
está encaminada al cumplimiento de un fin específico: efectuar plenamente y
de la manera más eficaz e idónea posible su labor de control que la
Constitución y la ley le otorgan1372".
"Otro aspecto que se relaciona con la importancia del control, es aquel que
tiene que ver con la frondosa pluralidad de controles existentes y la falta de
sistematización de los mismos. En efecto son numerosos los órganos de
control tanto internos como periféricos que ejercen funciones sobre la
Administración, incluido aquellos propiamente políticos como el de la Cámara
de Diputados y también los jurisdiccionales, que ejercen los Tribunales1373".
Por otro lado, desde una visión política y social, en la actualidad, es posible
asegurar que en los casos de alta connotación que se conocen gracias a la
llamada "agenda pública" y que incidan en la revisión de decisiones de órganos
públicos, pueden participar varios organismos paralelamente del control
público. Por ejemplo, en la decisión de la Superintendencia de Pensiones
referente a la fusión de dos aseguradoras de pensiones —una prexistente y
otra nueva—, la decisión de la autoridad dio origen al control de la Contraloría
1371 BERMÚDEZ, Jorge (2011), p. 380.

1142
General de la República1374, una investigación penal, un contencioso
administrativo especial, y control parlamentario.
Asimismo, desde una óptica forense, al contar el ordenamiento jurídico

nacional con un sistema disgregado de control público, ha acaecido en el
derecho público chileno una especie de forum shopping1375administrativo. Es
decir, que los litigantes o incumbentes del sistema han optado por asesorarse
en expertos en las diversas áreas del derecho público, para determinar cuál es
el mecanismo de control o revisión más idóneo para lograr los objetivos o
finalidades que pretenden sus clientes.
A similar diagnóstico arriba el profesor Luis Cordero Vega al analizar la

reforma ambiental, de la Ley Nº 20.600, que crea los Tribunales Ambientales.
La existencia de un Tribunal Ambiental no impedía, en principio, la posibilidad
de los litigantes de optar por el recurso de protección del artículo 20 de la
Constitución, dándose un shopping adjudicatario:
"El efecto de esto, es que tras la dictación de la ley Nº 20.600 el sistema de

impugnación de decisiones de la autoridad ambiental, especialmente en el
SEIA, quedará sujeto a un doble modelo. Por un lado, el de derechos
fundamentales, propio del recurso de protección y por el otro, el de
impugnación de nulidad de los actos administrativos ambientales, propio de
un contencioso administrativo como el de los Tribunales Ambientales.
Un sistema así, genera lo que se denomina 'shopping' regulatorio, porque los

litigantes tendrán el incentivo a elegir el modelo que más se acomode a sus
estrategias de conflicto, según las barreras que deban enfrentar1376".
1374 Dictamen Nº 9.702/2016.

1375 "El 'forum shopping' es un concepto propio del Derecho Internacional Privado. La persona
que toma la iniciativa de una acción judicial puede verse tentada a elegir el tribunal en función
de la ley que éste aplicará. La persona que inicia la acción puede verse tentada a elegir un foro
no porque sea el más adecuado para conocer del litigio, sino porque las normas sobre
conflictos de leyes que este tribunal utilizará llevarán a la aplicación de la ley que más le
convenga". Red Judicial Europea en materia civil y mercantil,
Glosario. http://ec.europa.eu/civiljustice/glossary/glossary_es.htm#ForumShop.
1376 CORDERO, Luis (2012).
1143
"En materia medioambiental, la acción de protección ha sido intensamente
utilizada, en comparación a la presentación de sólo unos cuantos recursos de
casación.
En este último ámbito, se suma además la posibilidad de que las partes estén
dando un uso estratégico al primero de los recursos mencionados,
produciéndose lo que la literatura denomina 'forum shopping': el uso del
ámbito procesal que aparezca como más conveniente a los intereses de
quien lo utiliza1377".
Esta última situación ha tendido a solucionarse lentamente por las cortes,

que han privilegiado los mecanismos de control especial, por sobre los
generales. De este modo, en materia ambiental las cortes han tendido, por
regla general salvo excepciones, a rechazar los recursos de protección en
aquellas materias que consideran que son competencia de la nueva
institucionalidad ambiental. La Corte Suprema ha señalado que es
improcedente el recurso de protección cuando existen remedios o mecanismos
de control administrativo o jurisdiccional en las normativas especiales. Lo
anterior, como forma de disminuir su carga de trabajo e imponer una unificación
en la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores, ante los
diversos mecanismos de control1378.
1377 CORDERO, Luis y TAPIA, Jorge (2015), p. 61.
1378 "Que respecto del asunto debatido resulta necesario tener en consideración lo
preceptuado en el artículo 151 letra b) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades,
norma que dispone que los particulares agraviados podrán entablar un reclamo ante el alcalde
por toda resolución u omisión de funcionarios, que estimen ilegal, dentro del plazo de treinta
días, contado desde la fecha de publicación del acto impugnado, tratándose de resoluciones, o
desde el requerimiento de las omisiones.
Que conforme lo expuesto, existiendo en el ordenamiento jurídico nacional un procedimiento

de reclamo en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de las municipalidades, resulta
evidente que ésta no es una materia que corresponda ser dilucidada por medio de la presente
acción cautelar [...]". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 9904-2015. "Cuarto: Que
conforme lo expuesto, existiendo en el ordenamiento jurídico nacional un procedimiento de
reclamo ante el órgano administrativo respectivo para el caso en que se hubiere producido un
vicio de legalidad que afecte los derechos funcionarios, resulta evidente que ésta no es una
materia que corresponda ser dilucidada por medio de la presente acción cautelar, ya que ésta
no constituye una instancia de declaración de derechos sino que de protección de aquellos
1144
De forma similar, respecto a la nulidad de derecho público, la Corte Suprema
ha señalado la improcedencia de dicha sanción cuando han vencido los plazos
de medios de impugnación especial. En efecto, cuando han vencido los plazos
especiales de impugnación de actos administrativos, dicha omisión del
demandante no puede ser subsanada por la nulidad de derecho público 1379.
que, siendo preexistentes e indubitados, se encuentren afectados por alguna acción u omisión
ilegal o arbitraria y por ende en situación de ser amparados". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema rol Nº 8495-2015.
"Noveno: Que, respecto a lo anterior y del Decreto Nº 2.222 del Ministerio de Defensa
Nacional, sobre Ley de Navegación, de fecha 31 de mayo de 1978 y con vigencia desde el 9 de
diciembre de 2005, en su Título VI, Párrafo Primero, del Orden y Disciplina, artículo 80, se
dispone que las faltas al Orden y a la Disciplina serán sancionadas por el Director y por las
Autoridades Marítimas y que sólo a esta última compete mantener el Orden y la Disciplina en
los Puerto Marítimos, Fluviales o Lacustres, y aplicar las sanciones por las faltas que allí se
cometiere.
Luego, en su inciso tercero, establece expresamente que de las sanciones aplicadas por las
Autoridades Marítimas podrá apelarse ante el Director.
Décimo: Que, en consecuencia, de lo señalado precedentemente consta, entonces, que en

casos como el que se conoce, expresamente la ley ha establecido el procedimiento y recursos
que al sancionado le compete incoar, encontrándose la situación que ha sido de conocimiento
de esta acción tutelar sometida a la jurisdicción y regulación de las normas de derecho que la
propia ley establece, no siendo el Recurso de Protección, que es de carácter excepcional y que
tiene como objetivo poner pronto remedio a conductas ilegales o arbitrarias y que vulneren
garantías establecidas en la Constitución, la vía idónea para remediar la situación que ha sido
objeto de este reclamo ni tampoco, por esta misma vía, se puede dejar sin efecto o rebajar una
multa impuesta por una autoridad que tiene la facultad y atribuciones legales para ello,
existiendo otros caminos que la propia ley pertinente señala para tales efectos por lo que no
cabe sino desestimar, por las razones dadas, el recurso de protección deducido". Sentencia de
la Iltma. Corte de Apelaciones de Coyhaique, rol Nº 38-2015. Asimismo, sentencia de la
1379 "11º) Que de lo expuesto en el motivo precedente, se advierte que lo que efectivamente
ocurrió es que la demandante no ejerció oportunamente su derecho a reclamo, y tal omisión no
puede ser corregida mediante la presente acción de nulidad de derecho público de un acto
administrativo, la Resolución Nº 41 de la Subsecretaría de Pesca, que la misma recurrente
reconoce como ajustada a derecho, la que por lo demás fue dictada por la autoridad
competente, en el ejercicio de su facultades y en la forma prevista por la ley, por lo que no le
afecta ningún vicio que amerite su anulación". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
3.745-2005.
"Decimoquinto: Que desde otra perspectiva se colige que cuando se resolvió el asunto a
través del procedimiento contemplado en los artículos 36 y 36 A de la Ley General de
1145
No obstante, aún existen en nuestro ordenamiento jurídico, mecanismos o
remedios públicos que pueden efectuarse de manera paralela o que permiten
elección del incumbente, en razón de sus preferencias.
De este modo, se hace indispensable una sistematización de los diversos

mecanismos de control, apuntando a sus características, objetos y límites. Lo
anterior permitirá que los abogados, en su práctica forense, tengan una visión
amplia y prospectiva de los medios de control público y sus efectos o
incidencias jurídicas, políticas y sociales.
En los próximos numerales estudiaremos los diferentes modos de control

público, en relación a los actos administrativos dictados al interior de los
procedimientos administrativos sancionadores.
Tal como hemos adelantado, las dos grandes formas de control son la
administrativa y la jurisdiccional. Sobre el control administrativo, analizaremos
los recursos de reposición y jerárquico, en conjunto con la invalidación y la
potestad dictaminante de la Contraloría General de la República. Respecto del
control jurisdiccional se estudiarán los recursos generales, de protección,
nulidad de derecho público e inaplicabilidad, para luego analizar algunos de los
diversos recursos jurisdiccionales especiales que ha generado el legislador en
sede sancionadora. En efecto, el lector advertirá que en Chile existe una gran
dispersión sobre la materia, existiendo casi tantos recursos como potestades
sancionadoras se otorgan a órganos administrativos.
De este modo, en el presente capítulo se intentará identificar aquellas

materias que sean las más relevantes en su sustanciación jurisdiccional y
requerir una unificación de los controles administrativos y jurisdiccionales de las
decisiones del procedimiento administrativo sancionador.
Telecomunicaciones se ejerció la acción encaminada a dejar sin efecto la resolución

sancionatoria, vale decir, operó la preclusión por consumación o agotamiento del derecho. Por
efecto de dicha preclusión no pudo volver a discutirse lo mismo que en el procedimiento de
carácter general aunque se invocara una nulidad de derecho público. Ello significa que la
cuestión de la transacción y el finiquito debió discutirse en el contencioso especial". Sentencia
1146
II. Sobre el objeto del sistema de control público
El "sistema nacional de control público" o "control público", cumple diversos

fines. En primer término, podemos asegurar que el sistema de control tiene por
objeto el resguardo y custodia de la legalidad o juridicidad de los actos
emanados por las autoridades. En este sentido la Contraloría General de la
República señala:
"Nuestro sistema jurídico institucional descansa en una premisa básica de

derecho público, la legalidad. El gobierno republicano y democrático
representativo proviene de la soberanía, radicada en la nación, cuyo ejercicio
esta delega en las autoridades previstas en la Constitución. De ahí que ni las
personas, ni grupos de ellas, pueden usar el nombre o su representación,
arrogarse sus derechos ni hacer peticiones en su nombre, como lo dispone la
Constitución1380".
En este mismo sentido, el profesor Juan Carlos Ferrada al analizar el

principio de control, estima que la legalidad o juridicidad cumple un rol
preponderante por la configuración institucional de las potestades; cada
potestad es un deber y dicho cumplimiento debe ser estricto a la ley, debiendo
existir mecanismos que lo aseguren. En razón de esto señala:
"La existencia de un conjunto de poderes jurídicos de decisión en un ámbito

jurídico acotado de competencias implica, al mismo tiempo, la existencia de
una serie de mecanismos de control que cautelen el correcto ejercicio de
esas potestades. Ello deriva, en primer lugar, de la propia configuración
institucional de las potestades públicas en un Estado democrático de
Derecho, entendiendo éstas como poderes jurídicos finalizados (poderes-
1380 Dictamen Nº 28.268/1966.
1147
deberes), donde su ejercicio debe enmarcarse dentro de los principios
esenciales sobre los que descansa el ordenamiento jurídico [...]1381".
En segundo lugar, el control asegura la adecuada asignación de los recursos

públicos, al analizar los usos que se dan por las instituciones públicas. De este
modo, el control da eficiencia y eficacia a la utilización del patrimonio estatal.
En este sentido, la Dirección de Presupuestos sobre su control de gestión,
indica:
"Nuestra función es contribuir al mejoramiento de la eficiencia en la

asignación y en el uso de los recursos públicos a los diferentes programas,
proyectos e instituciones, propiciando además una mejor gestión de éstas y
la transparencia en el uso de los recursos públicos y la rendición de
cuentas1382".
En tercer lugar, el sistema de control afianza la democracia al otorgar mayor

transparencia, a los fundamentos de las decisiones públicas, y credibilidad, en
tanto hay fiscalizaciones que aseguran lo pertinente de las decisiones públicas.
En este sentido:
"En democracia, la rendición de cuentas no solamente aspira a sacar al

ejercicio del poder a la luz pública. Ella misma, si quiere ser efectiva y vista
como efectiva, tiene que ser pública. Los ejercicios confidenciales de
rendición de cuentas, realizados a puertas cerradas, generalmente carecen
de credibilidad. La falta de publicidad los convierte en farsas, en caricaturas
de rendición de cuentas1383".
"Aun cuando los ciudadanos no están en capacidad de controlar a los

gobiernos obligándolos a seguir sus mandatos, podrían ser capaces de
hacerlo si pudieran inducir a los gobernantes electos a aceptar que tendrán
que dar cuenta de sus acciones pasadas. Los gobiernos son 'responsables' si
los votantes tienen oportunidad de discernir si están actuando en función de
1381 FERRADA, Juan Carlos (2000), p. 593.

1382 Disponible en: http://www.dipres.gob.cl/594/w3-propertyvalue-2131.html.
1383 SCHEDLER, Andreas (2008), p. 29.
1148
sus intereses y sancionarlos oportunamente, de modo que aquellos
gobernantes electos que actúen de acuerdo con el interés de los ciudadanos
puedan resultar reelectos y que quienes actúen en sentido contrario a dicho
interés no lo sean. La responsabilidad-representación tiene lugar cuando: 1)
los electores votan para mantener en su cargo al gobernante sólo cuando
éste ha actuado en función de sus intereses, y 2) el gobernante electo
implementa las políticas necesarias para ser reelecto1384".
En cuarto lugar, el control público es un mecanismo que evita la corrupción.

En este sentido la doctrina señala:
"El control constituye un elemento clave en cualquier régimen jurídico —

administrativo.
Nadie puede poner en duda cómo la falta o imperfecciones de la

fiscalización, cualquier empresa humana, constituye un factor que facilita la
corrupción, la erosión del patrimonio público, o la lesión del derecho de las
personas y que se cometan otras infracciones al ordenamiento jurídico,
incluido un deterioro de la eficiencia y eficacia administrativa1385".
Asimismo, el control es un mecanismo que asegura la probidad de la función

pública, es decir, la preferencia de los funcionarios o agentes públicos del
interés general por sobre el interés particular, donde el único objeto de la
acción pública es el bien común. Al respecto la doctrina señala:
"La dedicación a la función pública entraña no sólo un medio de vida, sino

que un verdadero apostolado, y quien se dedica a ella estará consciente de
que no puede ser fuente de enriquecimiento, sino que comporta en muchos
casos austeros sacrificios1386".
"Para hacer efectiva las responsabilidades en la forma ya descrita, es decir,

todas las conductas y todos los agentes y también todos los tipos de
1384 PRZEWORSKI, Adam (1998), Caracas, p. 15.

1385 AYLWIN AZÓCAR, Arturo (2002), p. 406.
1149
responsabilidades, se precisa de un conjunto de diversos órganos de control,
con diversas clases de fiscalización y a veces en diversas etapas de la
misma. Ello quiere decir que el sistema comprende desde el control más
tenue, pero muy trascendente: el de los medios de comunicación social,
como otros más completos, como el control administrativo interno y externo, y
aun los importantes controles parlamentarios —incluido el Defensor del
Pueblo—, y finalmente el control jurisdiccional, comprendido el constitucional.
Si sólo existen algunos órganos de control, algunas instancias de

fiscalización, ello redundará en cierta forma en el incentivo a la falta de
probidad o en la corrupción, pues al no poder hacer efectiva las
responsabilidades consiguientes, los responsables se sentirán seguros en las
acciones o conductas corruptas1387".
III. Elementos del sistema de control público
En el sistema nacional de control público, es posible distinguir los siguientes

elementos, para efectos de su estudio:
— Diversos órganos especializados en la fiscalización de decisiones

públicas:
El sistema nacional de control público está compuesto por diversos órganos

especializados, que pertenecerán a los distintos poderes del Estado e incluso
órganos autónomos constitucionales. Así, pertenecen al sistema nacional de
control público, por ejemplo, la Contraloría General de la República, la Corte
Suprema, la Cámara de Diputados, la Dirección de Presupuestos, etc.;
— Heterogéneos objetos de control:
1387 REYES RIVEROS, Jorge (1995), pp. 74-92.
1150
Cada uno de los órganos de fiscalización encargados tendrán objetos
determinados de fiscalización que serán establecidos específicamente en sus
respectivas leyes que les encomendarán la inspección o control de un
determinado elemento u objeto de la actuación pública. Por ejemplo, el artículo
21 A de la Contraloría General de la República fija el sentido y alcance de la
revisión por vía de autorías:
"Artículo 21 A. La Contraloría General efectuará auditorías con el objeto de

velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio
público y la probidad administrativa".
— Variadas sanciones en caso de infracción o incumplimiento:
Cada uno de los mecanismos de control público o del sistema nacional de

control público tiene consecuencias disímiles en caso de llegar a la convicción
de una contravención al ordenamiento jurídico. Así es posible identificar, por
ejemplo, el remplazo del acto ilegal; el inicio de una investigación sumaria o un
sumario administrativo; la tramitación de un juicio de cuentas; destitución del
cargo, y no poder desempeñar ninguna función pública, sea o no de elección
popular, por el término de cinco años; etc. Lo anterior dependerá del
mecanismo de control y la sanción dispuesta por el legislador en caso de
infracciones al ordenamiento jurídico.
— Tramitación paralela o sucesiva:
Muchos de los mecanismos de control público podrán sustanciarse o

tramitarse paralela o sucesivamente. Por ejemplo, en materia administrativa, es
decir, respecto a los funcionarios públicos existe el principio de independencia
de las actuaciones. El principio de la independencia de las actuaciones
procedimentales parte de la premisa que es legítimo imponer, por un mismo
hecho, sanciones penales, civiles, administrativas y disciplinarias. Finalmente,
cabe señalar que la independencia de las actuaciones del procedimiento
sancionador, disciplinario, penal y civil, y de sus sanciones, se encuentra
reconocida normativamente en el derecho administrativo chileno, respecto a la
1151
sanción disciplinaria, en el artículo 120 del Estatuto Administrativo. El referido
artículo señala:
"La sanción administrativa es independiente de la responsabilidad civil y

penal y, en consecuencia, las actuaciones o resoluciones referidas a ésta,
tales como el archivo provisional, la aplicación del principio de oportunidad, la
suspensión condicional del procedimiento, los acuerdos reparatorios, la
condena, el sobreseimiento o la absolución judicial no excluyen la posibilidad
de aplicar al funcionario una medida disciplinaria en razón de los mismos
hechos".
Sobre la posibilidad de tramitarlos conjuntamente, nuestra legislación permite

la tramitación de un procedimiento administrativo de control o jurisdiccional, en
conjunto con el procedimiento de control político del artículo 52 de la Carta
Fundamental.
Por otro lado, la LBPA señala expresamente que no se puede sustanciar

paralelamente el control administrativo y jurisdiccional a la vez:
"Artículo 54. Interpuesta por un interesado una reclamación ante la

Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante
los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya
transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada.
Planteada la reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer la acción

jurisdiccional. Este volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el
acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamación se entienda
desestimada por el transcurso del plazo.
Si respecto de un acto administrativo se deduce acción jurisdiccional por el

interesado, la Administración deberá inhibirse de conocer cualquier
reclamación que éste interponga sobre la misma pretensión".
Lo anterior ha sido ratificado por la jurisprudencia en el "Caso Unimarc"

vinculado a la Superintendencia de Valores y Seguros, en tanto, señala:
1152
"Séptimo: Que, en efecto, el artículo 54 antes citado ha establecido un orden
de prelación del ejercicio de los mecanismos administrativos y
jurisdiccionales de impugnación de los actos administrativos. Dicha
ordenación no tiene un carácter rígido, sino que entrega a los afectados por
la resolución de la Administración la opción de elegir el procedimiento de
impugnación, pero si se va a acudir a la vía administrativa, ésta siempre
operará con anterioridad al conocimiento judicial del conflicto. Dicho de otro
modo, si bien el legislador no exigió el agotamiento de la vía administrativa
como requisito de admisibilidad de la impugnación judicial, ésta se hallará
disponible una vez cerrada la fase administrativa si se la ha de utilizar como
primer camino de reclamo, o desde el inicio si es que se opta directamente
por acudir a la sede judicial.
Esta regla general de prelación para el control de la actividad administrativa

impide ejercer en forma simultánea los mecanismos de impugnación
administrativos y los recursos contenciosos-administrativos, fijando una
coordinación de ambos procedimientos a fin de evitar un desgaste
innecesario del sistema jurisdiccional1388".
Asimismo, el artículo 6º inciso tercero de la Ley Orgánica de la Contraloría

señala que tampoco procede el control de la Contraloría General de la
República, cuando existan procedimientos judiciales o litigios pendientes:
"[...] La Contraloría no intervendrá ni informará los asuntos que por su

naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al
conocimiento de los Tribunales de Justicia, que son de la competencia del
Consejo de Defensa del Estado, sin perjuicio de las atribuciones que, con
respecto a materias judiciales, reconoce esta ley al Contralor [...]".
Sin perjuicio de lo anterior, se ha señalado la procedente aplicación del

control administrativo del artículo 54 de la LBPA simultáneamente con el
recurso de protección:
1153
"La jurisprudencia de la Corte sobre esta materia ha resuelto que 'el recurso
de protección resulta totalmente compatible con el ejercicio de cualquiera otra
acción, jurisdiccional o administrativa, dirigida a enervar los efectos nocivos
de un acto ilegal o arbitrario, compatibilidad que por su establecimiento de
carácter constitucional prevalece respecto de cualquier intento legislativo que
pretenda coartar el ejercicio de esta acción. En consecuencia, en caso
alguno puede considerarse que la interposición de la acción jurisdiccional de
que habla el artículo 54 de la ley Nº 19.880 esté referida al recurso de
protección, porque precisamente el artículo 20 de la Carta Fundamental se
anticipó a declarar que esta acción es sin perjuicio de otros derechos, e
implícitamente prohibió a la ley poner límites al pleno ejercicio de este
arbitrio. En estas condiciones, el aludido artículo 54 no impide que el
afectado por la decisión impugnada pueda impetrar la protección
constitucional'. (Corte Suprema, rol Nº 8567-2012). Por su parte la doctrina,
en consonancia con lo establecido por la jurisprudencia ha sostenido que el
inciso 1º de artículo 54 citado no resulta aplicable cuando la acción que se
interpone es el recurso de protección. Ello se da, en primer lugar, porque el
artículo 20 CPR no establece limitación alguna respecto de la interposición
de dicha acción de amparo, de modo que, si la Constitución no lo hace, mal
podría una norma de rango inferior impedir que se utilice esta garantía frente
a un recurso administrativo. Además, el propio artículo 20 de la Constitución
señala que el recurso es procedente sin perjuicio de los demás derechos que
pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes".
(Bermúdez Soto, Jorge. Derecho Administrativo General, Legal
Publishing/Thomson Reuters, tercera edición, Santiago, 2014, pp. 228 y
ss.)1389 ".
En los otros casos de determinará caso a caso, y en razón de las

competencias de inspección o fiscalización de las autoridades. Siempre estas
deberán evitar la duplicidad de actuaciones y velar por la coordinación de sus
actividades inspectivas.
1389Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 46530-2016. En el mismo sentido, sentencia

de la Iltma. Corte de Apelaciones de Rancagua, rol Nº 4871-2016, confirmada por sentencia de
1154
IV. Clasificación de los mecanismos de control público
Con la clasificación de los tipos de control público que pertenecen al sistema

nacional de control público, se pretende sistematizar los diversos medios de
revisión, para efectos de permitir su examen. Los mecanismos de control
público se pueden clasificar en razón del órgano que fiscaliza; la materia objeto
de la inspección; la oportunidad de la investigación, entre otros criterios. Todo
lo anterior, conforme a lo señalado en la publicación brillante del profesor Juan
Carlos Ferrada llamada: "El principio del control en la Administración del
Estado", La Administración del Estado de Chile, decenio 1990-2000, Editorial
ConoSur.
El control público en razón del sujeto que fiscaliza es aquel que analiza el
sistema de control público en razón de la persona natural o jurídica que puede
activar o ejecutar la labor inspectiva. Sobre este tipo de control la doctrina ha
señalado:
"Se trata de la más tradicional de las clasificaciones y que da cuenta de los

diversos aspectos que puede asumir el control1390".
El sistema nacional de control público se clasifica según la materia,

identificando los siguientes mecanismos de control:
— Control jurisdiccional;
— Control parlamentario;
— Control social;
— Control administrativo externo, y
— Control administrativo interno;
1390BERMÚDEZ, Jorge (2011), p. 380.
1155
Por otro lado, el control público estudiado desde la óptica de la materia objeto
de la inspección apunta a analizar los propósitos de fiscalización. En este tipo
de control es posible identificar los siguientes mecanismos de revisión:
— Control de constitucionalidad;
— Control de legalidad;
— Control de mérito o conveniencia;
— Control de gestión;
— Control político.
Otra clasificación apunta a analizar el control público analizado en razón del

momento en que se puede fiscalizar o revisar la decisión pública:
— Control a priori o preventivo;
— Control a posteriori o luego de dictado el acto;
El control preventivo es aquel que se ejerce antes que el acto administrativo

o público produzca sus efectos y tiene por objeto, principalmente, la revisión de
la legalidad del acto, sin perjuicio de poder revisar su conveniencia y mérito, en
algunos casos, especialmente, en el control administrativo interno jerárquico.
En este sentido la doctrina señala:
"En el control preventivo, como de su nombre se deduce, se revisa el acto

antes de que éste llegue a ejecutarse, dentro de su proceso de formación.
[...] en general, el control previo o preventivo incide en la determinación de la
legalidad o ilegalidad del acto controlado, pero puede extenderse también,
por excepción, al examen de aspectos de conveniencia u oportunidad del
mismo1391".
Son mecanismos de control preventivo, por ejemplo:
1156
— La toma de razón que ejecuta la Contraloría General de la República
verificando la constitucionalidad y legalidad de los decretos y actos
administrativos conforme al artículo 98 de la Carta Fundamental;
— El control de constitucionalidad que se suscite durante la tramitación de

los proyectos de ley o de reforma constitucional y de los tratados sometidos a
la aprobación del Congreso por parte del Tribunal Constitucional, en razón del
artículo 93 Nº 4 de la Constitución;
— El control de constitucionalidad de las leyes que interpreten algún precepto

de la Constitución, de las leyes orgánicas constitucionales y de las normas de
un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas, antes de su
promulgación, por parte del Tribunal Constitucional como lo señala el artículo
93 Nº 1 de la Constitución;
— La constitucionalidad de un decreto o resolución del Presidente de la

República que la Contraloría General de la República haya representado por
estimarlo inconstitucional, cuando sea requerido por el Presidente en
conformidad al artículo 99, por parte del Tribunal Constitucional, conforme el
artículo 93 Nº 9 de la Carta Fundamental;
— Los controles internos de las unidades o divisiones jurídicas, de

administración y finanzas y auditorías, u otras, antes de la dictación de un acto
administrativo por el Jefe de Servicio, de un Ministerio, Servicio Público u otro;
— El certificado de disponibilidad presupuestaria entregado por la Dirección

de Presupuestos respecto a los proyectos de ley que irroguen gastos a la
Administración Activa;
— Entre otros.
Por otro lado, el control a posteriori es aquel que revisa el acto administrativo
o público, una vez que este ha sido dictado y produce plenamente sus efectos.
Esta clasificación es fundamental en los actos administrativos. En efecto,

cabe recordar que conforme los artículos 3º y 51 de la LBPA los actos
1157
administrativos gozan de una presunción de legalidad, produciendo el efecto de
ejecutividad y ejecutoriedad. Los actos emanados de los órganos de la
administración del Estado gozan de una presunción de legalidad, imperio y
exigibilidad que los hacen exigibles ante los particulares desde su entrada en
vigencia. En este sentido, el inciso final del artículo 3º y artículo 51 de la LBPA
lo señalan. Por consiguiente, una vez dictado un acto administrativo la
autoridad no puede discutir su ejecución, debe exigir su cumplimiento
atendiendo a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos
administrativos. Al respecto se ha señalado:

cumplimiento en la forma que señale1392".
"Significa que el acto administrativo tiene la propiedad de ser puesto en

ejecución de inmediato y por la propia Administración, sin necesidad de
recurrir a otro Poder del Estado para obtener su cumplimiento, como sucede
por el contrario en el régimen de las relaciones entre particulares. A esta
característica se la denomina también la ejecutividad del acto [...]1393".
En este sentido, y como señala el profesor Juan Carlos Ferrada Bórquez1394,

las hacen, en cierto sentido, excepcionales dentro del ordenamiento jurídico.
Esa excepcionalidad permite que la resolución impugnada, entre otras cosas,
1392 Dictamen Nº 23.190/1961.

1393 SILVA CIMMA, Enrique (1995), p. 119. En este mismo sentido, " Estos principios postulan
que los actos administrativos, una vez dictados y notificados al afectado, son susceptibles de
cumplirse materialmente de inmediato, incluso mediante coacción, sin que sea necesaria una
resolución judicial para ello, y además no se suspende su efectividad". CORDERO, Luis (2003),
p. 175. "Como definición de la ejecutoriedad del acto administrativo, podría decirse que: "Es la
virtud de poder ejecutarse por sí mismo, sin la intervención de otra autoridad que aquella de
que emana, aún con auxilio de la fuerza pública en ciertos casos y no obstante los recursos
pendientes en su contra". AYLWIN AZÓCAR, Patricio, (1969), p. 76.
1158
goce de una presunción de legalidad o validez desde su inicio, lo que lleva
aparejado su ejecutividad, ejecutoriedad y aun su ejecución forzosa.
De este modo, el acto administrativo produce sus efectos desde sus

dictación, por tanto, los controles, por regla general, son a posteriori y deberán
buscar la suspensión de los efectos del acto administrativo, como medida
cautelar o excepcional, conforme al artículo 57 de la LBPA:
"Artículo 57. Suspensión del acto. La interposición de los recursos

administrativos no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
Con todo, la autoridad llamada a resolver el recurso, a petición fundada del

interesado, podrá suspender la ejecución cuando el cumplimiento del acto
recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento
de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso".
Materia analizada en el apartado sobre la ejecutividad y ejecutoriedad del

acto administrativo.
El sistema de control público también puede ser clasificado en razón de los

sujetos fiscalizados. Aquí la más importante distinción estará dada por los
poderes del Estado, pudiendo analizar los diversos mecanismos que cada uno
posee para asegurar la legalidad de sus actuaciones. Esta clasificación se
sustenta de la siguiente manera:
— Control sobre las actuaciones administrativas o los actos de gobierno;
— Control sobre el Poder Judicial;
— Control sobre el Poder Legislativo.
La doctrina individualiza otros mecanismos de control, quizás resulta

bastante destacable la distinción realizada por el profesor Juan Carlos
1159
Ferrada1395sobre controles institucionales y no institucionales, señalando como
no institucionales, la prensa escrita y la opinión pública.
En el presente libro nos remitiremos sólo a los mecanismos de control

administrativo y jurisdiccional, considerando una clasificación con fines
forenses por sobre los académicos.
1160
B. CONTROL ADMINISTRATIVO
I. Control administrativo
1. Concepto
El control administrativo es el conjunto de mecanismos con que cuenta la

administración del Estado o las instituciones públicas para enmendar su actuar
contrario al derecho, para efectos de reafirmar su compromiso con los
principios de legalidad, juridicidad y supremacía constitucional. Pero, asimismo,
es el conjunto de medidas y políticas que puede adoptar para guiar y disponer
de una política administrativa sancionadora, eficiente y eficaz, dependiendo de
la órbita en que se esté analizando el control. En este sentido:
"Otro de los controles a que está afecto el Gobierno y la Administración del

Estado es el control administrativo, que es aquel que se realiza por una
unidad integrante del propio órgano administrativo o externo a éste, pero que
forma parte de la Administración del Estado, y cuya fin consiste en contrastar
la actuación administrativa con las normas del propio ordenamiento y las
necesidades de la gestión pública, verificando su plena concordancia con
aquéllas y las políticas e instrucciones impartidas por las autoridades
superiores de la organización1396".
"Es aquel que se realiza sobre la administración y por intermedio ya de

órganos propiamente internos de la administración o de entidades externas,
que pueden ser dependientes o independientes de aquélla. Ejercen su
1396 BORDALÍ, Andrés y FERRADA, Juan Carlos (2009), p.19.
1161
fiscalización sin forma de juicio y por la vía del conocimiento de recursos
administrativos no contenciosos o de oficio1397".
Asimismo, la jurisprudencia en el "Caso Compañía Minera del Pacífico S.A."

en contra del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental sobre el
control administrativo señaló:
"Es así como '...Habitualmente se afirma que los recursos administrativos dan
origen a una nueva oportunidad para que el ciudadano pida a la
Administración que revise su decisión, y examine o aporte documentos o
elementos de prueba que han pasado desapercibidos en el procedimiento
previo. De este modo, la interposición de un recurso administrativo da lugar a
la incoación de un procedimiento de esta clase; un procedimiento distinto,
pero vinculado con el que fue instruido para elaborar el acto recurrido, que, al
igual que éste, ostenta un carácter administrativo y se encuentra sujeto, por
ello, a las mismas normas y se halla inspirado en los mismos principios.
Por tal motivo se puede decir que los recursos administrativos son aquellas
reclamaciones que se interponen, tramitan y resuelven ante la propia
Administración, como consecuencia de su deber de velar por que sus actos
se adecuen a Derecho y satisfagan las necesidades públicas, volviendo
sobre ellos si es necesario para tal fin y no persistir en sus errores.
Los recursos administrativos son medios franqueados a los interesados, con

el objeto de que, cuando se consideren agraviados por un acto
administrativo, puedan solicitar a la propia Administración la invalidación,
revocación, modificación o rectificación de dicho acto, basándose en un título
jurídico específico, que puede ser un derecho o un interés. La Corte Suprema
ha indicado que la interposición de los recursos administrativos ante la propia
autoridad administrativa para que modifique una determinada decisión que ha
adoptado dicha autoridad, implica que esta autoridad recupera su «plena
jurisdicción» para resolver esa petición.
1162
Así, entonces, se define al recurso como la instancia dirigida a obtener la
anulación, la revocación o reforma de un acto administrativo presentada a la
autoridad administrativa por el titular de un interés jurídico, de acuerdo con
determinadas formas y dentro de los plazos señalados por la ley'. (Luis
Cordero Vega, Lecciones de Derecho Administrativo, segunda edición, abril
de 2015, Thomson Reuters, pp. 410 y 411)1398 ".
Estos medios de control pueden ser internos o externos, los internos son
aquellos que se generan ante la misma autoridad que dicta el acto
administrativo contrario a derecho y posee remedios para poder enmendarlo.
Aquí destacan los recursos de reposición, jerárquico, aclaración, extraordinario
de revisión y la potestad invalidatoria. Aunque también puede tener un control
de eficiencia y eficacia, conforme lo señala la LBGAE1399.
Por otro lado, está el control externo que es el ejecutado por la Contraloría
General de la República —analizado en este apartado con fines forenses— o
por la Dirección de Presupuestos, con el objeto de velar por la legalidad y
eficiencia del actuar público, como pasaremos a explicar. Respecto al último,
son instancias de control de gestión que buscarán la reducción de plazos en la
gestión pública, con el objeto de satisfacer a una mayor cantidad de usuarios,
sin renunciar a la calidad1400.
1398 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 32-368-2014.
1399Artículo 5º. Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea
administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública.
Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos

coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de
funciones.
Artículo 10.- Las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en los
niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de los
organismos y de la actuación del personal de su dependencia.
Este control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y

objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.
1400 Para ver más: SILVA CIMMA, Enrique (1994), pp. 165 y ss.
1163
Respecto a lo señalado cabe tener presente lo dictaminado por la Contraloría
General de la República:
"[...] se entiende por control interno la fiscalización que, por vía jerárquica y
con sus propios medios, realiza cada Servicio con el fin de adecuar su
actividad a las normas vigentes y a las condiciones de eficiencia que
técnicamente sean exigibles de acuerdo con sus modalidades de
funcionamiento.
[...] el control interno se divide en jurídico y de eficiencia. El primero tiene por

objeto asegurar el funcionamiento de cada Servicio en armonía con las
normas que lo regulan; y el segundo está orientado a la comprobación de la
eficacia de la acción cumplida, tanto en unidades de resultado como en
términos de costo por unidad1401".
Finalmente, si bien la ley no señala los requisitos formales de un recurso

administrativo, podemos afirmar que este debe ser fundado, indicando el acto u
omisión que se impugna, los preceptos legales que se estiman vulnerados, la
forma en que se ha producido la infracción y las peticiones concretas que se
formulan, para efectos que la autoridad pueda emitir un pronunciamiento a lo
solicitado1402.
2. Fundamento
En primer término, el control administrativo tiene por objeto asegurar la

legalidad de todas las decisiones que se adopten en el procedimiento
sancionador, permitiendo a la propia autoridad enmendar, dejar sin efecto o
remplazar el acto contrario a derecho. En Chile, la posibilidad de revisión o
impugnabilidad de todo tipo de acto administrativo emana del principio
constitucional de juridicidad consagrado en los artículos 6º y 7º de la Carta
1401 Dictamen Nº 80.102/1969.

1402 Ver, Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2962-2010.
1164
Fundamental, que es la combinación de los principios de supremacía
constitucional y de legalidad. En concreto, esto significa que los actos de la
administración del Estado deben ajustarse a la Constitución, las leyes y todo
otro cuerpo normativo vigente, pues de lo contrario adolecerán vicios que
facultan su invalidación. De este modo, el principio de impugnabilidad es una
custodia al principio de legalidad.
En efecto, los principios de juridicidad y de impugnabilidad están íntimamente

vinculados, en la medida en que el primero ordena la sujeción plena y total de
los órganos del Estado a la Constitución y las leyes, mientras que el segundo
apunta a que toda contravención tenga una concreta sanción de ineficacia
administrativa. En este sentido se ha señalado:
"Impugnar un acto administrativo es reconocer que la Administración se

encuentra sujeta a control y evaluación. El objetivo [...] es analizar la calidad
del ejercicio de la función administrativa a partir de parámetros tales como la
rectitud objetiva (juridicidad y racionalidad), rapidez, oportunidad, deferencia
con los intereses y derechos de quienes resultarán afectados [...] El acto
administrativo es siempre impugnable por vía administrativa
jurisdiccional1403".
En segundo término, el control administrativo es una garantía para el

presunto infractor y los interesados en el procedimiento administrativo,
permitiéndoles hacer presente a la autoridad sus eventuales ilegalidades en la
sustanciación del procedimiento:
"Los recursos administrativos son medios de impugnación de resoluciones de

la administración. En tal sentido, son una garantía para los afectados, pues
les aseguran la posibilidad de reaccionar contra ellas y de eliminar el perjuicio
que comportan1404".
1403 MORAGA, Claudio (2010), pp. 176-177.

1404 CARMONA, Carlos (2005), p. 105.
1165
El control administrativo se funda en los artículos 6º, 7º, y 8º de la Carta

Fundamental, y en el artículo 2º de la LGBAE, que consagran el principio de
juridicidad. Pero, asimismo, el control administrativo se funda en las diversas
normas que otorgan competencia a la Contraloría General de la República, a la
Dirección de Presupuestos y a los órganos de la administración del Estado,
para conocer los recursos de reposición o jerárquico, o para ejercer todas
aquellas facultades que aseguren que los actos emanados en el procedimiento
estén dictados conforme al ordenamiento jurídico.
4. Estándar de control
Hemos señalado que el control administrativo, respecto al recurso de

reposición y jerárquico u otro, tiene por objeto asegurar la juridicidad de los
actos administrativos, de este modo, puede modificar, remplazar o dejar sin
efecto un acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico. No obstante, lo
fundamental es determinar si la autoridad administrativa conociendo un recurso
administrativo planteado en el procedimiento administrativo, puede agravar la
situación del presunto infractor, es decir, si es procedente o no la "reformatio in
pejus".
Lo anterior dependerá de las materias que han sido puestas en conocimiento

a la autoridad por los medios de impugnación que conozca. En efecto, si por
ejemplo se interpone un recurso de reposición por los interesados —
denunciantes, del procedimiento sancionador que solicitan un aumento de la
sanción administrativa, en este caso, la autoridad podrá referirse y aumentar la
sanción administrativa en la resolución del medio de impugnación. En cambio,
si solamente el presunto infractor impugna el acto, y este pide disminuir la
sanción administrativa, la autoridad no podrá aumentarla en la resolución del
medio de impugnación.
1166
Lo anterior, porque en materia administrativa resulta aplicable el principio de
congruencia, entre lo solicitado por el o los interesados en el medio de
impugnación y lo resuelto por la autoridad administrativa en la resolución del
recurso. En este mismo sentido, se ha pronunciado la doctrina administrativa
nacional sobre el principio de congruencia en el procedimiento administrativo:
"En efecto, con él queremos significar que debe existir una conformidad entre
el inicio del procedimiento y la resolución final, de modo que no se resuelvan
en definitiva cuestiones ajenas a las que constan en el procedimiento o a lo
solicitado por los interesados1405".
Por su parte, la jurisprudencia ha sido clara al declarar que no se pueden

corregir otras ilegalidades que las solicitadas por las partes en los recursos
administrativos:
"Centésimo decimoséptimo. Que, cuestión diversa sucede cuando, en razón

de los límites que imponen las alegaciones hechas valer por el recurrente en
la reposición principio de congruencia la Administración no pueda corregir
otras ilegalidades detectadas por considerar que pueden causarle perjuicio al
recurrente, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 41 de la
ley Nº 19.880, según el cual 'En los procedimientos tramitados a solicitud del
interesado, la resolución deberá ajustarse a las peticiones formuladas por
éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio
de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo
procedimiento, si fuere procedente'. En consecuencia, si la Administración no
puede corregir esas otras ilegalidades o las consecuencias jurídicas van más
allá del ámbito de lo pedido, ésta deberá, de oficio, incoar el respectivo
procedimiento de invalidación1406".
La trascendencia del principio de congruencia, también ha sido reconocida en

el derecho comparado que exhorta a los funcionarios públicos que sus
resoluciones contengan las cuestiones expresadas por los interesados y todas
1405 CORDERO, Luis (2003), p. 81. En este mismo sentido, MORAGA, Claudio (2010), p. 221,
entre otros.
1167
aquellas derivadas del expediente administrativo. En este sentido, el jurista
español Eduardo García de Enterría señala:
"[...] la resolución de todo procedimiento administrativo debe ser, por

supuesto, congruente con las peticiones formuladas por los interesados, en el
doble sentido de que sus alegatos deben ser tenidos en cuenta por ella 'sin
perjuicio de que los acoja o los rechace, según legalmente' corresponda [...] y
de que las concretas pretensiones que hayan sido ejercitadas deben ser
objeto de pronunciamiento pertinente para no causarles indefensión [...]
pronunciamiento que debe guardar en todo caso la debida correspondencia
con aquellas".
De esta manera, la incongruencia de la resolución administrativa se produce

cuando: i) la decisión del órgano administrativo implica un pronunciamiento
sobre temas o materias no debatidas en el recurso administrativo; ii) cuando
omite pronunciamiento sobre la defensa, solicitudes o impugnaciones; y iii)
cuando altera de modo decisivo los términos en que se desarrolla el
procedimiento administrativo. Lo anterior sustrae a los interesados del auténtico
debate contradictorio exigidos por el artículo 10 de LBPA, con merma de sus
posibilidades de derecho de defensa, produciéndose una resolución de fondo o
acto administrativo que no se ajusta substancialmente a las pretensiones de los
interesados o a los documentos contenidos en el expediente. Es una decisión
que "da la espalda" al expediente administrativo.
El principio de congruencia tiene su fundamento dogmático constitucional en

el principio del debido proceso. La garantía constitucional del debido proceso
consiste en que todo procedimiento e investigación sea "racional" y "justo",
independiente que sea tramitado por una entidad judicial o administrativa. Esta
norma se complementa con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos de Naciones Unidas (artículos 14 y 15) y con la Convención
Americana de Derechos Humanos (artículos 8, 9 y 25). Ambos tratados se
encuentran ratificados, publicados y vigentes en Chile, de manera que forman
parte integrante de las garantías constitucionales por imperativo del inciso 2º
del artículo 5º de la Carta Fundamental.
1168
A partir de la historia fidedigna de la Constitución, la doctrina 1407 ha
identificado como subprincipio del debido proceso, la congruencia de las
resoluciones administrativas y judiciales. En este sentido, el profesor Humberto
Nogueira señala:
"El bloque de constitucionalidad obliga a la jurisdicción y administración a

resolver secundum legem y en forma razonable y congruente, de acuerdo
con el sistema de fuentes1408".
De este modo, el estándar de control de la autoridad administrativa

dependerá de las solicitudes efectuadas por el interesado o el presunto
infractor en los medios de impugnación. No obstante, ante cualquier solicitud
de aumento en las sanciones, es recomendable que la autoridad otorgue un
traslado al presunto infractor, como una forma de resguardar el debido proceso,
y tenga la oportunidad de presentar sus alegaciones y pruebas, asegurándose
el principio de contradictoriedad.
5. Actos recurribles
Conforme al artículo 15 de la LBPA, todo acto administrativo es impugnable

por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y
jerárquico.
Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando
determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan
indefensión, son los llamados actos administrativos cualificados. Ambos casos
deberán ser calificados por la autoridad correspondiente. Sobre la materia,
1407 Cfr. entre otros, NAVARRO BELTRÁN, Enrique (2004), p. 104.
En este mismo sentido, EVANS DE LA CUADRA, Enrique (1986), y las Actas de las sesiones
101 y 103 de la Comisión que elaboró el texto constitucional.
1169
resulta interesante lo señalado, por la ley Nº 2/1998, de 20 de febrero, de la
potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad
Autónoma del País Vasco, que establece una presunción de indefensión en las
resoluciones que niegan pruebas:
"Artículo 41. Recursos.
Los actos del instructor que denieguen la apertura del período probatorio o la
práctica de algún medio de prueba propuesto por las partes, serán
susceptibles de recurso, en el plazo de tres días, ante el órgano competente
para resolver el procedimiento, el cual decidirá, sin más trámite, en el plazo
de tres días, considerándose su silencio desestimatorio".
Dicha circunstancia parece pertinente, en tanto el rechazo a la realización de

medidas o diligencias probatorias, o derechamente para abrir un término de
prueba, dejan en indefensión al presunto infractor o interesados en un
procedimiento sancionador, donde justamente su objeto es determinar la
comprobación de hechos o circunstancias relacionadas a conductas tipificadas
como infracciones administrativas.
De este modo, todo acto administrativo es impugnable, sin embargo, los

actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la
imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión, cuestión
que deberá ser analizada a la luz del caso concreto.
II. Medios de control administrativo
1. Recurso de reposición y recurso jerárquico
1170
1.1. Concepto
El recurso de reposición es el mecanismo de control administrativo que se

interpone ante la misma autoridad que dictó el acto, con el objeto de modificar,
sustituir o dejar sin efecto las decisiones adoptadas en el acto impugnado. Al
respecto la doctrina ha señalado:
"Tiene por objeto obtener la invalidación, remplazo o modificación de un acto

administrativo por la misma autoridad que lo ha dictado1409".
"El recurso de reconsideración es aquel que se deduce ante la propia

autoridad que ha dictado el acto administrativo o reglamento a fin de que lo
revoque, derogue o modifique, según sea el caso, por ser contrario
imperio1410".
"Centésimo noveno. Que, es preciso señalar, que el recurso de reposición es

un recurso ordinario que, según lo dispuesto en la ley Nº 19.880, debe
interponerse dentro del plazo de cinco días ante el mismo órgano que dictó el
acto administrativo y, que puede ser presentado, conjunta o separadamente,
con el jerárquico. La autoridad tiene un plazo de 30 días para resolverlo. Este
recurso también denominado 'gracioso' o de reconsideración puede fundarse
en cualquier causal de objeción al acto: ilegalidad, arbitrariedad, oportunidad,
entre otros, y así lo ha entendido la doctrina y la jurisprudencia (Bermúdez S.,
Jorge, Derecho Administrativo General, Legal Publishing, 2010, pp. 221 y ss.,
y Cordero V., Luis, Lecciones de Derecho Administrativo, Thomson Reuters,
2015, p. 415; Sentencia de la Excelentísima Corte Suprema, rol Nº 11600-
2014)1411 ".
Por el otro lado, el recurso jerárquico es aquel que se interpone junto al

recurso de reposición o directamente, para que el superior jerárquico de la
1409 MORAGA, Claudio (2010), p. 272.

1171
autoridad administrativa que dictó el acto administrativo lo enmiende conforme
a derecho, modificando, sustituyendo o dejando sin efecto la resolución.
No procederá recurso jerárquico contra los actos del Presidente de la

República, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de
los servicios públicos descentralizados. En estos casos, el recurso de
reposición agotará la vía administrativa. En la mayoría de las resoluciones
dictadas en los procedimientos sancionadores del procedimiento sancionador,
salvo aquellos que se sustancian por instructor, los actos son emitidos por el
jefe de servicio, de este modo, su procedencia es escasa.
Sobre el recurso jerárquico la jurisprudencia ha señalado:
"Demás, como lo ha señalado la excelentísima Corte Suprema: Quinto: Que

el recurso jerárquico es una forma que el superior jerárquico tiene para poder
revisar los actos de sus subordinados en vista de una mejor gestión
administrativa, lo que evidentemente alcanza a los actos de quienes han
recibido atribuciones por la vía de la delegación. Además, el recurso también
tiene su fundamento en permitir una revisión por la vía administrativa con el
objeto de disminuir el contencioso administrativo ante los tribunales, por lo
que debe contemplarse un criterio amplio en su interposición.
Sexto: Que, y sin que sea un punto menor, es de toda conveniencia para el
administrado disponer del recurso jerárquico para permitir que se solucione
un conflicto en sede administrativa, sin obligarlo a tener que recurrir ante los
tribunales para dejar sin efecto resoluciones administrativas que le
afecten1412".
1412 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Antofagasta, rol Nº 193-2011.
1172
Por regla general, ambos recursos se encuentran dispuestos en el artículo 59
de la LBPA, no obstante, la mayoría de las reglas especiales regulan sus
medios de impugnación administrativos, vía reposición. De este modo, no
procede aplicar las reglas generales, en tanto priman las reglas generales de
impugnación y control de las reglas especiales, debido que la LBPA actúa de
manera supletoria ante ausencia de normativa. En este sentido la doctrina
nacional y extranjera ha señalado:
"Es la supletoriedad una técnica normativa dirigida a permitir la aplicación

generalizada de la nueva regulación del procedimiento administrativo en
todas aquellas situaciones en que no existan procedimientos administrativos
especiales1413".
En efecto, la LBPA no busca alterar los procedimientos administrativos que

constan con una regulación legal propia, por el contrario, son complemento
ante la eventual ausencia de normas de procedimiento e impugnación en las
legislaciones sectoriales, así quedó específicamente plasmado en la Historia de
la LBPA:
"En tercer lugar, se busca uniformar y estandarizar la forma en que se deben

expedir los actos. En este aspecto, el contenido del proyecto va
especialmente apuntado a aquellos procedimientos sin regulación, sujetos
por entero a la discrecionalidad de la administración y sin conocimiento o
participación de los ciudadanos.
El proyecto no busca alterar los procedimientos administrativos que constan

con una regulación legal propia. Ellos seguirán sometidos a sus normas de
procedimiento. Apunta, en consecuencia, a poner plazos a los
procedimientos que no lo tienen1414".
Lo anterior ha sido ratificado expresamente por la Contraloría General de la

República que ha dispuesto la llamada "exclusión formal", es decir, ante la
1413 VERGARA BLANCO, Alejandro (2005), pp. 40 y ss.

1414 Biblioteca del Congreso Nacional. Historia de la LBPA, p. 9.
1173
existencia de normas especiales de procedimiento, es menester su aplicación
por sobre las reglas generales:
"En este contexto, debe tenerse presente lo manifestado en los dictámenes

Nº 20.119, de 2006 y 1.084, de 2014, en los cuales se expresó que con
arreglo a lo preceptuado en los artículos 1º y 2º de la ley Nº 19.880, las
disposiciones contenidas en ese texto legal serán aplicables a todos
los procedimientos administrativos que llevan a cabo los órganos
de la Administración del Estado, salvo que la ley establezca procedimientos
especiales, en cuyo evento dicha normativa rige con carácter supletorio,
agregando, además, como presupuesto para la indicada aplicación
supletoria, el que ésta sea conciliable con la naturaleza del respectivo
procedimiento especial"1415.
"Enseguida, cabe recordar que esa supletoriedad procederá frente a la

omisión o falta de regulación de algún aspecto del procedimiento
administrativo por parte de la normativa específica, pero además, como lo ha
manifestado esta Contraloría General en su dictamen Nº 3.825, de 2005,
entre otros, es necesario que la aplicación supletoria sea conciliable con la
naturaleza del respectivo procedimiento especial, toda vez que su objetivo es
solucionar los vacíos que éste presente, sin que pueda afectar o entorpecer
el normal desarrollo de las etapas o mecanismos que dicho procedimiento
contempla para el cumplimiento de la finalidad particular que le asigna la
ley"1416.
De este modo, la regla general es basarse en los recursos de reposición y

jerárquico que disponen las normativas especiales, y sólo ante la ausencia de
normas al respecto, es procedente aplicar las reglas de la LBPA.
1415 Dictamen Nº 2800/2015. Asimismo, Dictámenes Nº 11.543/2011; Nº 19.557/2013; Nº

4.321/2007; Nº 15.492/2008; Nº 1.896/2005; Nº 31.414/2005, y; Nº 22.207/2009.
2.379/2011; Nº 58.517/2009; Nº 31.063/2007; Nº 48.869/2004; Nº 3.559/2004; y, Nº

42.639/2007.
1174
Para la interposición del recurso de reposición cabe tener presente las

siguientes reglas:
— Legitimación activa: El recurso de reposición podrá ser impuesto por el

presunto infractor o por los interesados en el procedimiento administrativo;
— Objeto: El objeto del recurso de reposición es modificar, enmendar o dejar

sin efecto la resolución impugnada. Para lo anterior, quien la impugne deberá
acompañar nuevos antecedentes que funden su petición.
— Plazo: El plazo para interponer el recurso de reposición dependerá de

cada normativa sectorial, pero es un plazo entre 5 a 15 días, no existe
coherencia en las normas.
— Suspensión para interponer plazo de ilegalidad: Por regla general,

planteado un recurso de reposición o jerárquico, se interrumpirá el plazo para
ejercer la acción jurisdiccional. Este volverá a contarse desde la fecha en que
se notifique el acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamación se
entienda desestimada por el transcurso del plazo. Si respecto de un acto
administrativo se deduce acción jurisdiccional por el interesado, la
Administración deberá inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste
interponga sobre la misma pretensión, esto conforme la LBPA y la normativa
sectorial.
2. Invalidación
2.1. Concepto
1175
La invalidación del acto administrativo es producto de la potestad de
autotutela administrativa, que faculta a la autoridad retirar y apartar de la vida
del derecho, aquellos actos administrativos dictados contra la normativa
vigente, para efectos de reafirmar los principios de supremacía constitucional y
legal. En este sentido la doctrina y jurisprudencia han señalado:
"Es el retiro de un acto de la vida jurídica en atención a los vicios de que

adolece; es consecuencialmente, es el retiro de un acto inválido, irregular,
afectado por un vicio invalidante, que se realiza por un acto administrativo
contrario y posterior1417".
"Que al respecto corresponde recordar que los actos administrativos pueden

ser dejados sin efecto por la Administración por razones de legalidad o por
mérito, oportunidad o conveniencia. En el primer caso se denomina
invalidación y en el segundo, revocación1418".
La invalidación es una emanación de la autotutela de la Administración que

no requiere de autorización externa para la revisión de legalidad de sus actos
1417 MADARIAGA, Mónica (1993), p. 102.
1418 Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 12479-2014. Asimismo: "Noveno: Que la
invalidación ha sido definida como 'la decisión adoptada por la Administración del Estado
consistente en la pérdida de eficacia del acto administrativo por razones de su ilegalidad'
(Derecho Administrativo General. Jorge Bermúdez Soto. Abeledo Perrot, Legal Publishing Chile
y Thomson Reuters, segunda edición actualizada, año 2011, p. 136).
También ha sido conceptualizada como: 'un asunto doméstico de la Administración. Esta

emite un nuevo acto para dejar sin efecto otro anterior, retirándolo del mundo jurídico, por estar
viciado, mediante una decisión del mismo órgano administrativo o de su superior jerárquico. Es
un medio no natural, formal y provocado de extinción de los actos administrativos, en que un
acto que padece de una ilegitimidad de origen, se sanciona con la declaración de su invalidez y
el desconocimiento de sus efectos' (Jara Schnettler, Jaime. La Nulidad de Derecho Público
ante la doctrina y la jurisprudencia. Santiago, Editorial Libromar, año 2004, p. 96).
Por último, se ha dicho que es: 'el acto de contrario imperio que dicta la Administración como
consecuencia de un procedimiento administrativo revisor o impugnaticio y por cuya virtud se
anula una medida anterior, que se estima ilegal y para así restablecer el orden jurídico
quebrantado' (Moraga Klenner, Claudio. Tratado de derecho administrativo, Tomo VII, La
actividad formal de la Administración del Estado. Santiago. Editorial Legal Publishing, 2010, p.
263)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 8530-2014.
1176
administrativos. Esto ha sido reconocido por la Contraloría General de la
República:
"La invalidación consiste en terminar o extinguir un acto vigente por la propia

Administración, cuando concurre un vicio de nulidad al tiempo de su
perfeccionamiento, figura reconocida sobre la base del deber de todo órgano
estatal de ajustar su conducta al principio de juridicidad. Así, si la
Administración, de oficio o a petición de parte, comprueba la existencia de
ese vicio, no sólo puede, sino que debe invalidarlo para cumplir con art. 6º
inc. 1º de la Carta Política. También, la invalidación se recoge en ley
Nº 18.575 artículos 9º y 10, porque si los actos administrativos pueden
impugnarse por los administrados mediante recursos de reposición que
siempre puede usarse y el jerárquico, es porque se razona sobre la base de
que la Administración podrá, si coincide con el planteamiento de los
recurrentes, invalidar esos actos. Además, si el control interno atribuido a las
autoridades y jefaturas puede ser de fiscalización y de legalidad, es porque
puede revisarse ese aspecto para llegar cuando corresponda, incluso a la
invalidación1419".
La invalidación administrativa es un mecanismo de supresión de

antijuridicidad, emanación del principio de juridicidad y legalidad consagrado en
la Constitución Política de la República, en sus artículos 6º y 7º, que dictan que
los órganos del Estado deben someter su acción a la Carta Fundamental y a
las normas dictadas conforme a ella, dentro de la esfera de sus competencias,
previa investidura regular de sus integrantes y de la forma prescrita por la ley.
De este modo, podemos sostener que la invalidación corresponde a un poder-
deber de la Administración que supone dejar sin efecto los actos cuyos vicios
de legalidad no puedan subsanarse, a fin de restablecer el orden jurídico
quebrantado1420 o, en otras palabras, la destrucción administrativa de un acto
anterior propio, por ser contrario al ordenamiento jurídico1421. Es una sanción
de ineficacia producto del ejercicio de la potestad invalidante de la
1419 Dictamen Nº 2.196/1993.

1420 CORDERO, Luis (s.f.), p. 2.
1421 MILLÁN SILVA, Javier (2008), p. 8.
1177
administración, que faculta a la autoridad para retirar y apartar de la vida del
derecho, aquellos actos administrativos dictados contra la normativa vigente,
para efectos de reafirmar los principios de supremacía constitucional y legal.
En este sentido, el Segundo Tribunal Ambiental analizando la potestad de

invalidación de la Administración del Estado ha señalado:
"Que la invalidación recae en un acto administrativo contrario a derecho, lo

que incluye la infracción a las normas que integran todo el bloque de
juridicidad al que está sometida la Administración. Sin embargo, no cualquier
vicio justifica la invalidación, debiendo incidir en un elemento esencial del
acto. Así, se considera que la invalidación constituye la ultima ratio para la
Administración, lo que explica que exista la invalidación parcial (artículo 53
inciso segundo de la ley Nº 19.880), la convalidación (artículo 13 inciso
tercero de la misma ley), el reconocimiento de los principios de conservación
y de trascendencia, la buena fe de terceros, la confianza legítima y la
seguridad jurídica, entre otros límites a la potestad invalidatoria. En este
sentido se ha manifestado la doctrina, al señalar que: 'En la actividad de la
Administración es prioritaria la cabal atención de las necesidades colectivas,
lo que impone una obligación de certeza y una vocación de permanencia de
los actos que ejecuta. Esta convicción de trascendencia y continuidad de la
actividad administrativa lleva a invalidar el acto irregular sólo como último
remedio, cuando el vicio es insanable por incidir en un elemento o requisito
esencial. En virtud de esta exigencia, los defectos de forma tienen menor
significado y deben acarrear la invalidez de la decisión administrativa
solamente si impiden se cumpla la finalidad del acto o se produzca la
indefensión del administrado'. (Marín V., Urbano, "Vigencia actual de la
invalidación de los actos administrativos", Revista de Derecho, del Consejo
de Defensa del Estado, año 1 Nº 2, diciembre 2000, pp. 55-56)1422 ".
Por su parte, la Corte Suprema ha indicado:
1422 Sentencia de Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-44-2014.
1178
"De la lectura de la disposición transcrita, se desprende que la invalidación es
aquella sanción aplicable a los actos administrativos ilegales, esto es, que
vulneren el principio de juridicidad establecido en los artículos 6º y 7º de la
Constitución Política de la República y el artículo 2º de la ley Nº 18.575. La
invalidación debe, necesariamente, hacerse cargo en su motivación de las
normas particulares que determinan que ese preciso acto o contrato es nulo.
En el caso de autos, a las normas sobre probidad administrativa, que son las
que en la especie concretizan el mandato de los preceptos ya citados.
Es así como la doctrina la ha definido como 'la decisión adoptada por la

Administración del Estado consistente en la pérdida de eficacia del acto
administrativo por razones de su ilegalidad' (Jorge Bermúdez Soto, Derecho
Administrativo General, año 2014, p. 169).
A lo anterior se agrega que la invalidación es una facultad discrecional de la

administración, una potestad de revisión de oficio que se puede ejercer
previo procedimiento administrativo cuando se ha detectado un vicio de
nulidad que no ha podido subsanarse, para efectos que el acto administrativo
ilegal no produzca efectos. Incluso el autor Luis Cordero Vega la califica
como una 'facultad propia de la autotutela de la Administración' (Luis Cordero
Vega, Lecciones de Derecho Administrativo, año 2015, p. 295)1423 ".
La jurisprudencia ha sido enfática en distinguir entre la invalidación y la

revocación, señalando, que la invalidación es el mecanismo para dejar sin
efectos actos administrativos por razones de derecho; en cambio, la revocación
es el mecanismo de dejar sin efecto actos administrativos por razones de
mérito u oportunidad.
"Que los actos administrativos pueden ser dejados sin efecto por la
Administración por razones de legalidad o por mérito, oportunidad o
conveniencia. En el primer caso se denomina invalidación y en el segundo,
revocación1424".

1179
"Que la invalidación está contemplada en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880
sobre Procedimiento Administrativo y consiste en la extinción de un acto
administrativo por razones de legalidad, siendo la propia autoridad
administrativa la que lo deja sin efecto por dicho motivo.
Que, en cambio, si las razones por las que la autoridad deja sin efecto un
acto administrativo son de mérito, oportunidad o conveniencia, estamos en
presencia de lo que se conoce como revocación1425".
Finalmente, cabe tener presente que la invalidación no es un recurso

administrativo, sino una facultad de la Administración. En tal contexto, este
remedio constituye un asunto doméstico de la Administración, que tiene por
objeto retirar del mundo jurídico un acto administrativo que adolece de un vicio
insubsanable, por parte del propio organismo que lo dictó. Esa precisión es
relevante, porque mientras la "invalidación" es una potestad reconocida sólo a
la Administración para resguardar el ordenamiento jurídico, los recursos
administrativos constituyen un derecho subjetivo público para impugnar las
decisiones de una autoridad pública, cuyo propósito es establecer una garantía
de los administrados, en cuanto permite la anulación o reforma de un acto
administrativo que afecta negativamente sus derechos e intereses legítimos. En
este sentido la jurisprudencia ha señalado:
"Décimo primero: (...) En consecuencia, y como acertadamente lo asentaron

los jueces del mérito, la invalidación prevista en el citado artículo 53
constituye una facultad de la Administración y no un recurso, de lo que se
sigue necesariamente que ésta no se encuentra en la obligación de tramitar
la solicitud formulada por un particular para ejercer esta potestad,
constatación que descarta de plano la necesidad de dar audiencia al
interesado respecto de un procedimiento que, como el de la especie, ni tan
siquiera comenzó1426.

1180
La invalidación tiene sus antecedentes normativos en los artículos 6º y 7º de

la Carta Fundamental, el artículo 2º de la LGBAE, y un procedimiento fijado en
el artículo 53 de la LBPA.
El procedimiento de invalidación debe tener presente las siguientes

circunstancias:
— Inicio: La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte1427,

invalidar los actos contrarios a derecho. Se entiende que podrán solicitarlo
aquellos que tengan una afectación en un derecho o interés, en los términos
del artículo 22 de la LBPA1428.
— Competencia: La invalidación sólo puede ser decretada por la autoridad

que dictó el acto contrario a derecho1429.
1427 "A sugerencia del H. Senador señor Viera-Gallo, se agregó en el inciso primero del artículo
52 de la proposición del Ejecutivo, una norma que dispone que la invalidación debe proceder
"de oficio o a petición de parte", admitiendo de este modo la posibilidad de que sea el
administrado o interesado que advierta un vicio en la dictación del acto, el que tenga la
iniciativa para que la Administración lo enmiende". Biblioteca de Congreso Nacional. Historia de
la ley Nº 19.880, p. 89.
1428 "Séptimo: Que bastaría para desestimar el recurso, la simple constatación que el vicio que
se invoca en el libelo, de existir, no es causal suficiente para la invalidación del acto. En efecto,
según se desprende del artículo 53 de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativos, al
utilizar el vocablo 'podrá' reconoce a la Administración la potestad de invalidar o no el acto
administrativo, de manera que aun cuando esta Corte acogiese el arbitrio y ordenare a la
Directora del Servicio de Salud que admita a tramitación la solicitud de invalidación formulada
por los sancionados, ella podría legítimamente no considerar ejercer esa potestad, más aún, si
como ocurre en la especie, según se consignó en el motivo quinto precedente, la sentencia que
rechazó la acción de nulidad intentada en contra de la resolución que impuso la multa se
encuentra firme al no haber sido recurrida". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
3831-2013.
1429"A su turno, es útil señalar, como lo ha manifestado esta Contraloría General, en sus
dictámenes Nºs. 8.099, de 1973 y 9.883, de 2003, que la invalidación del acto administrativo
1181
— Plazo: Dentro del plazo de 2 años, contados desde la notificación o
publicación del acto administrativo1430.
— Acto contrario a derecho: El objeto del proceso de invalidación es

determinar la existencia de un acto contrario a derecho. El vicio que debe
adolecer el acto administrativo es de fondo o uno de forma, que recaiga en
algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del
ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado, conforme al artículo 13
de la LBPA1431.
debe ser resuelta por la misma autoridad que dispuso la medida irregular, a través de la
emisión de un nuevo decreto o resolución que ordene dejarla sin efecto, siempre, por cierto,
que la invalidación sea procedente y los vicios de ilegalidad o supuestos erróneos que la
justifiquen, fueren fehacientemente acreditados". Dictamen Nº 17.329/2007. Asimismo: "En
este contexto, es preciso aclarar, en todo caso, que la potestad de la autoridad administrativa
para invalidar sus actos que adolecen de vicios, emana, principalmente de lo dispuesto en el
artículo 6º de la Constitución Política de la República, cuyo texto refundido, coordinado y
sistematizado fue aprobado por el decreto Nº 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General
de la Presidencia, debiendo agregarse que la jurisprudencia administrativa, ha señalado que en
presencia de un acto irregular, a la autoridad no sólo le asiste la facultad sino que se encuentra
en el imperativo de invalidar sus actos contrarios a derecho.
De lo expuesto, es posible colegir, entonces que la invalidación del acto administrativo debe
ser resuelta por la misma autoridad que dispuso la medida supuestamente irregular, a través
de la emisión de un nuevo decreto o resolución que ordene dejarla sin efecto, aun cuando
aquélla haya cumplido con el trámite de toma de razón ante esta Contraloría General, siempre,
por cierto, que la invalidación sea procedente y los errores fueren fehacientemente acreditados.
(Aplica Dictamen Nº 53.146, de 2005)". Dictamen Nº 28.477/2006. Por otro lado: "Quinto: Que
en la especie el alcalde inició, a petición de parte, un proceso administrativo que calificó de
invalidación, en circunstancias que, conforme se razonó precedentemente, dicha autoridad
carece de competencia para ello puesto que no se trataba de la revisión de un acto
administrativo dictado por ella misma y, por lo tanto, no corresponde a una invalidación, por lo
que su actuar resulta ilegal". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7728-2013.
1430 "Séptimo: Que debe considerarse además que la autoridad administrativa no puede
invalidar los actos contrarios a derecho, según la facultad que le confiere el artículo 53 de la ley
Nº 19.880, una vez transcurridos dos años desde la notificación o publicación del acto; en la
especie ese plazo transcurrió en exceso [...]". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº
14809-2013.
1431 "Quinto: Que, sin embargo, los vicios a que ha hecho referencia la recurrente, señalados
sucintamente en el motivo tercero de la sentencia impugnada, no son de aquellos que tengan
la aptitud de invalidar el procedimiento sumario, por cuanto se advierte que ejerció su derecho
a defensa respecto de los cargos formulados en su contra. A lo anterior, se debe agregar que
al notificársele la sentencia que la sancionaba con la medida de término de la relación laboral,
por incurrir en la causal establecida en la letra b) del artículo 72 de la ley Nº 19.070, se le indicó
1182
— Medio de prueba: Procederán todos los medios de prueba que sean
admisibles en derecho, de este modo es improcedente, exclusivamente, la
prueba ilícita. Serán aplicables al procedimiento de invalidación las normas de
los artículos 35 y siguientes de la prueba.
— Audiencia con los interesados: La autoridad administrativa, previamente a

dictar la invalidación deberá conceder una audiencia a los interesados, para
que estos puedan concretar los principios de debido proceso administrativo y
contradictoriedad. De este modo, podrán presentar todas las alegaciones o
antecedentes que estimen pertinentes en el procedimiento, ya sea, para
mantener la legalidad del acto o decretar su invalidación1432.
que podía solicitar su reconsideración o reposición dentro del plazo de cinco días, y, en vez de
deducirlo, optó por formular el incidente referido precedentemente.
Sexto: Que lo anterior, conduce a la conclusión que los vicios que se denuncian no tuvieron
una influencia decisiva en el resultado del procedimiento sumario, porque se trataron de
defectos en que se incurrió en su tramitación que no tuvieron la entidad suficiente para invalidar
todo lo obrado en el mismo, y, con ello, el acto administrativo". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema rol Nº 7076-2013. "Noveno: Que esta Corte concuerda con los magistrados de la
instancia, en el sentido que, si bien se constató el atraso en la notificación del acto que dispuso
el retiro absoluto del demandante, no es posible en su virtud declarar la nulidad del mismo sin
contravenir con ello lo dispuesto en el artículo 13 de la ley Nº 19.880 -norma que consagra el
principio de la no formalización-, pues tal sanción se encuentra reservada a los casos en que el
vicio afecte alguno de sus requisitos esenciales, circunstancia que no concurre en la especie".
Sentencia rol Nº 5758-2012. Asimismo, sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 6369-
2013.
1432 "Como puede advertirse, la aludida norma establece el mecanismo al que deberá
sujetarse la superioridad para ejercer la mencionada potestad invalidatoria y la forma en que
los afectados pueden hacer valer sus alegaciones, ya que en él se prevé una instancia de
participación de los interesados, para que hagan presente cuanto consideren necesario en
defensa de sus derechos". Dictamen Nº 67.666/2014. Asimismo: "Sexto Que, conforme en lo
expuesto, uno de los límites al ejercicio de la potestad de invalidación es el cumplimiento del
requisito consistente en dar audiencia del interesado; exigencia que, en la especie, no fue
satisfecha, pues, atendiendo a la documentación acompañada por la propia entidad edilicia
recurrida, existe un documento, de fecha 16 de febrero del año en curso, dirigido a la
contribuyente en que únicamente se le informa que es necesario 'corregir y regularizar la
situación que aqueja a sus patentes provisorias ya que no cumplen con los requisitos legales
necesarios para ser otorgadas' y se le solicita hacer entrega de los boletines de pago 'para que
se giren nuevamente las patentes'.
Consta asimismo, que se procedió, días después, a la invalidación de las patentes que le
fueran otorgadas a la empresa recurrente. Cabe entonces, señalar que la afectada no fue
1183
debidamente emplazada para ser oída en el procedimiento invalidatorio iniciado por la
Municipalidad, toda vez que la comunicación que se le remitió no precisó los vicios de que
adolecían dichas patentes y que justificaban su revisión ni tampoco se le señaló un plazo para
comparecer.
Resultaba patente de lo expuesto que la remisión del documento antes indicado no satisface,
como lo pretende la entidad recurrida, el trámite de la audiencia del interesado.
A lo anterior, hay que agregar que el decreto alcaldicio impugnado no alude a una posible
citación al interesado antes de resolver la invalidación de que se trata;
Septimo: Que ha quedado, luego de lo precedentemente relacionado, en evidencia que, al

cursar el acto administrativo anulatorio de que se trata, la autoridad recurrida incurrió en
vulneración del artículo 53 precitado de la ley Nº 19.880, por haber omitido la audiencia del
interesado; decisión que, entonces, debe considerarse ilegal y que produjo como consecuencia
una perturbación en la garantía esencial a que se refiere el artículo 19 Nº 24 de la Carta
Fundamental, desde que el cese de la actividad amparada por las patentes invalidadas
necesariamente hubo de causarle a la autora perjuicios de índole patrimonial". Sentencia de la
Excma. Corte Suprema rol Nº 2558-2009.
"Séptimo: Que, de consiguiente, de lo dicho precedentemente se colige que la resolución Nº

0184, de 13 marzo de 2014, en virtud de la cual el vicerrector académico de la Universidad de
Magallanes procedió a invalidar la matrícula del recurrente en la carrera de medicina, no tiene
atisbo alguno de arbitraria porque existían razones que justificaban su actuación. Tampoco es
ilegal, toda vez que el recurrido lo hizo en ejercicio de la potestad que le confiere la ley Nº
19.880 acorde al procedimiento de invalidación establecido en el artículo 53 de dicho texto
legal, previa audiencia del recurrente y de sus padres, de modo que con ella no se conculcó
ninguna de las garantías constitucionales invocadas por Roberto Bahamonde Trujillo, debiendo
rechazarse la acción constitucional de autos". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº
9489-2014. Por otro lado: "Sexto: Que la mencionada audiencia no se ha llevado a cabo, por lo
que el procedimiento invalidatorio ha contravenido lo dispuesto en la norma legal citada.
Efectivamente, si la autoridad municipal estimó oportunamente ejercer sus facultades y que
concurren los supuestos de anulación o invalidación de sus actos, por mandato del artículo 53
de la ley Nº 19.880, debió aplicar el procedimiento de anulación o invalidación que contempla
oír al interesado, que constituye un presupuesto para ejercer dicha facultad.
Es necesario destacar que siendo la potestad invalidatoria de la Administración una facultad

o prerrogativa que puede ejercerse de oficio o a solicitud del interesado, su utilización, como ya
se ha dicho, deberá sujetarse a la exigencia de audiencia previa del mismo.
En otras palabras, si bien el órgano administrativo realizó un acto de su competencia, ejerció

su potestad al margen de las formas legales, circunstancia que le resta validez, tornándolo
ilegal". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 11991-2013.
"Décimo segundo: Que de tales antecedentes se desprende con toda claridad que la
mencionada resolución Nº 1.492 es un acto invalidatorio y que, por consiguiente, se encuentra
sometido a las disposiciones previstas en el artículo 53 de la ley Nº 19.880, entre las que se
cuenta la obligación que recae sobre el órgano de la Administración Pública de dar audiencia al
interesado, vale decir, de notificar y escuchar a la parte a quien puedan afectar los resultados
de una eventual decisión de invalidar.
1184
— Control administrativo y jurisdiccional: Contra la resolución1433 que rechaza
o aprueba la invalidación, se podrán interponer los recursos administrativos
generales de la LBPA. Asimismo, el acto invalidatorio será siempre impugnable
ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario;
— Límites: No obstante regirse toda autoridad pública en los artículos 6º y 7º

de la Carta Fundamental y 2º de la LGBAE que imponen declarar la ilegalidad
de todo acto contrario a derecho, la invalidación tiene límites y no se podrán
declarar ilegales aquellos actos administrativos que puedan afectar situaciones
jurídicas adquiridas de buena fe por terceros, en razón del principio de
seguridad jurídica1434. En efecto, la Administración podrá subsanar los vicios de
que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren
intereses de terceros, según lo dispuesto en el artículo 13 de la LBPA1435.
Décimo tercero: Que la jurisprudencia reiterada de esta Corte sostiene que 'la potestad
anulatoria debe someterse a la «audiencia previa» como un trámite necesario para invalidar un
acto administrativo. De esta manera el legislador concreta principios constitucionales del justo y
racional procedimiento (artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental), como expresión o
manifestación del debido proceso, en lo relativo a la actividad de la Administración, y comporta
conferir una oportunidad para que los interesados puedan hacer valer los argumentos y
antecedentes respecto a su procedencia, lo cual es obligatorio' (rol Nº 1416-2013; en el mismo
sentido rol Nº 8996-2012 y rol Nº 10607-2011)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
8534-2014.
1433 "Además, el ejercicio de la potestad invalidatoria implica la dictación del acto administrativo
pertinente por la autoridad competente, es decir por aquella que ha expedido el respectivo
instrumento (aplica criterio sustentado en el dictamen Nº 6.518, de 2011)". Dictamen Nº
42.003/2014.
1434 "Sin perjuicio de ello, corresponde hacer presente que esta entidad de control ha
dictaminado que si bien existe el deber de dejar sin efecto los actos administrativos contrarios a
derecho, el ejercicio de esa potestad tiene límites, siendo necesario, en virtud del principio de
seguridad jurídica, proteger las situaciones consolidadas que se hayan originado bajo su
amparo y los derechos adquiridos de buena fe por terceros. Todo ello sin perjuicio de que el
acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia (aplica criterio del
dictamen Nº 77.851, de 2013)". Dictamen Nº 20.061/2005.
1435 La invalidación tiene efecto retroactivo: "Sexto: Que en lo concerniente al último yerro
formulado en el recurso de nulidad, esto es, la infracción del artículo 52 de la ley Nº 19.880,
referido a las restricciones a que está sujeto el efecto retroactivo de un acto administrativo, sólo
cabe decir, para desechar esta alegación, que tales limitaciones no pueden afectar la facultad
invalidatoria de que está revestida la Administración, pues evidentemente lo que se invalida es
necesariamente anterior. De acogerse la tesis contraria, se haría impracticable ejercer la
potestad que contempla el artículo 53 del mismo cuerpo normativo en orden a posibilitar que
1185
En relación a los efectos de la invalidación, debemos prevenir que una vez
que esta es declarada, provoca una suerte de "efecto dominó" al interior del
procedimiento administrativo. Esto significa que cuando un acto administrativo
determinado ha sido declarado como inválido, todas las actuaciones
posteriores al interior del procedimiento que dependen o son consecuencia
directa del acto declarado como inválido, caen como consecuencia directa de la
declaración de invalidez del acto primitivo, pues se trata de frutos de un árbol
enfermo. Sobre lo anterior, la jurisprudencia ha señalado:
"Séptimo: Que, a priori, de acuerdo a lo prevenido en el artículo 18 de la ley

Nº 19.880, aplicable en la especie, en virtud de lo estatuido en el artículo 2º
del cuerpo legal en referencia, el procedimiento administrativo es una
sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la administración
y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un
acto administrativo terminal, constando el procedimiento administrativo de las
etapas de iniciación, instrucción y finalización. Así las cosas y teniendo en
especial consideración la sana crítica que gobierna la ponderación de los
antecedentes en sede de protección, es dable concluir que la distinción que
efectúa el recurrido en su informe, carece de reconocimiento en el fallo que
decidió la reclamación de que se trata, en tanto cuanto no resulta viable
jurídicamente sostener que los sentenciadores de aquella, hubieren decidido
dejar sin efecto todo el procedimiento incoado en virtud de la resolución
exenta Nº 2.014/Pa/06/304, de 27 de agosto de 2014, con las excepciones
que indica el recurrido, tesis que, además, de no ser condigna con la natural
concatenación de todos los actos —sean de trámite o terminales— que
informan el procedimiento contencioso administrativo, violenta ello no sólo las
reglas de la lógica, sino que también los conocimientos científicamente
afianzados sobre la materia, pues resulta ilógico y jurídicamente
improcedente mantener válidos dos decisiones contenidas en el acto trámite
constituido por la resolución exenta Nº 2.014/PA/06/304, de 27 de agosto de
2014, como lo son la instrucción de la investigación y la designación de un
los propios órganos del Estado velen para que sus actos se encuentren conformes con el
ordenamiento jurídico". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 4874-2012.
1186
fiscal, en circunstancias que el acto administrativo terminal en que aquellos
inciden, fue dejado sin efecto por este iltmo. tribunal, en la reclamación rol
Nº 801-2016, individualizado en el 3.-) de la reflexión tercera de este fallo. A
mayor abundamiento, razonar en el sentido que pretende el recurrido,
importa actualmente la existencia de dos fiscales instructores en la pieza
investigativa, pues en la exenta recurrida, se designó en calidad de Fiscal a
don Alberto Huefemann Lara, sin dejar sin efecto expresamente el
nombramiento inicialmente recaído en la persona de don Rodrigo Ríos
Cánepa, que se efectuó en la exenta de 27 de agosto de 2014, dualidad de
persecutores que no tiene sustento jurídico en el procedimiento
administrativo patrio.
Octavo: Que, así las cosas, la resolución exenta objeto de la presente acción
cautelar, al decidir en el Nº 2 de la parte resolutiva 'Retrotráigase el
procedimiento administrativo al establecimiento educacional referido,
mediante resolución exenta Nº 2.014/PA/06/304, de 27 de agosto de 2014,
del encargado regional de fiscalización de la Región del Libertador General
Bernardo O'Higgins a la etapa de instrucción, específicamente al estado de
formulación de cargos', no hace sino desatender o hacer omiso de la resuelto
por este iltmo. tribunal en el recurso de ilegalidad rol Nº 801-2016, por
manera que dicha decisión implícitamente otorga valor a todo lo pesquisado
en la etapa previa de instrucción del procedimiento, finalidad que
expresamente no fue la decidida por este iltmo. tribunal, al invalidar de oficio
el procedimiento que fue objeto de reclamo, sino que muy por el contrario,
dispuso este tribunal de alzada que el señor Director Regional procediera
conforme a las facultades que le confiere la ley, que —en los hechos— no es
otra cosa que ordenar la instrucción de un procedimiento destinado a
detectar la eventual o eventuales infracción o infracciones a la normativa
educacional, a través de una resolución fundada, designando un fiscal
instructor encargado de su tramitación, de formular cargos, de investigar los
hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y disponer toda otra
diligencia que dé curso al procedimiento, todo ello conforme a lo prescrito en
el artículo 66 de la ley Nº 20.529.
1187
Noveno: Que, en las condiciones descritas en los motivos séptimo y octavo
que preceden, amén de constituir el comportamiento de la recurrida una
abierta desatención por parte de aquella a los términos de una orden
emanada de un Tribunal Superior de Justicia, importan, además, una
infracción al artículo 19 Nº 2 de nuestra Carta Política, esto es, al derecho a
la igualdad ante la ley del recurrente, desde el momento en que el órgano
estatal al dictar la resolución exenta recurrida y obrando por sí y ante sí, esto
es, arbitrariamente, sitúa a la recurrente en una condición de desprotección
y/o desmedro en la defensa de sus derechos, respecto de otros eventuales
sujetos pasivos de investigaciones administrativas, en sede de privación,
perturbación o amenaza, susceptible de ser enmendada a través de la
presente acción constitucional de urgencia. De otro lado, la manifiesta
inconducta de la recurrida materializada en la resolución exenta Nº 0569, de
1 de diciembre de 2016, supone para la recurrente una vulneración a su
derecho al debido proceso, desde que en el procedimiento en que se dicte un
acto terminal en sede administrativa, con ocasión de la exenta recurrida, no
se observó —debiendo hacerlo— el concepto de '...proceso previo
legalmente tramitado...' que consigna nuestra Carta Fundamental en su
artículo 19 Nº 3, como derecho subjetivo e instrumental, de que es titular todo
sujeto de derecho que reside en el país, y que este Iltmo. tribunal ordenó
corregir en la sentencia recaída en la tantas veces citada Reclamación rol
Nº 801-20161436".
De este modo, la invalidación es un medio de control del principio de

legalidad, que permite a la autoridad decretar el retiro de un acto administrativo
de su vida, al ser contrario al derecho. Es una vía para explorar, cuando los
plazos de los recursos generales y ordinarios administrativos y jurisdiccionales
han vencido, para revivir el debate del asunto controvertido.
1436Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Rancagua, rol Nº 4871-2016. Confirmada

por sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7216-2017.
1188
3. Recurso extraordinario de revisión
3.1. Concepto
El recurso extraordinario de revisión es aquel que se encuentra regulado en

el artículo 60 de la LBPA y pretende subsanar diversos errores que fundaron
una resolución de término del procedimiento sancionador. Sólo procede
respecto a las causales específicamente señaladas por el legislador.
El recurso extraordinario de revisión tiene su antecedente normativo en el

artículo 60 de la LBPA.
El recurso extraordinario de revisión es aplicable a los procedimientos

administrativos sancionadores, en tanto no existe en las normativas
sancionadoras un medio de impugnación similar o igual a él, debiendo
aplicarse supletoriamente la LBPA, en tanto existe dicho vacío legal 1437. Para
interponer el recurso de revisión se debe cumplir con las siguientes reglas:
1437 "Lo que sí ha contemplado la ley Nº 16.395 para resguardar los derechos de las
entidades sometidas al control de la Superintendencia, es una instancia para la impugnación de
las medidas de sanción que adopte esta última, como es el procedimiento de reclamación en
contra de las sanciones de multa, suspensión de cargo o revocación de autorización, que ese
texto legal establece en su artículo 58.
1189
Sin perjuicio de lo anterior, corresponde añadir que al respecto rigen también las reglas
sobre recurso de reposición previstas en los artículos 10 de la ley Nº 18.575 y 59 de la ley Nº
19.880 y, en su caso, las del recurso extraordinario de revisión contenidas en el artículo 60 del
último texto legal mencionado, para impugnar las resoluciones de esa superintendencia que
apliquen sanciones.
Pues bien, en la especie, mediante la resolución Nº 1.371, de 2010, la Superintendencia de

Seguridad Social sancionó a la Caja de Compensación recurrente con la medida de censura,
en síntesis, por no haber cumplido ésta las obligaciones de publicar, en su portal web, la
programación de las agencias móviles; de mantener en dichas agencias una bitácora o registro
con las anotaciones que indica; de entregar el cronograma calendarizado de las agencias
móviles correspondientes al mes que señala, y por haber derivado a otras agencias a los
interesados que formulaban consultas o solicitaban determinados beneficios del régimen
pertinente". Dictamen Nº 75.432/2010. Asimismo, "Ahora bien, en relación con el asunto
planteado cabe manifestar, en primer término, que la supletoriedad a que alude el artículo 1º de
ley Nº 19.880, significa que su aplicación procede en la medida en que la materia en la cual
incide la norma de este cuerpo legal que pretende incorporarse, no haya sido prevista en el
respectivo ordenamiento administrativo especial.
Lo anterior, en concordancia con el significado que el Diccionario de la Lengua Española de

la Real Academia asigna al vocablo 'supletoria', cual es 'que suple una falta', en tanto que suplir
es, asimismo, 'cumplir o integrar lo que falta en una cosa, o remediar la carencia de ella'.
Además, la jurisprudencia administrativa -Dictamen Nº 33.255, de 2004, de la Contraloría

General, entre otros- ha informado que junto con el supuesto antes señalado debe
ponderarse que la aplicación supletoria en comento procederá en cuanto ella sea conciliable
con la naturaleza del respectivo procedimiento especial, toda vez que su objetivo es solucionar
los vacíos que éste presente, sin que pueda afectar o entorpecer el normal desarrollo de
las etapas y mecanismos que dicho procedimiento contempla para el cumplimiento de la
finalidad particular que la ley le asigna.
Pues bien, para determinar si en el caso que interesa concurren los requisitos anotados para
la aplicación supletoria del mencionado artículo 60, tratándose del procedimiento del Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental que prevé la ley sobre Bases Generales del Medio
Ambiente, debe considerarse, en primer término, que el precepto aludido contempla un recurso
que, como aparece de la propia denominación que le da la ley, es de carácter extraordinario y
que, por sus particularidades propias configura un mecanismo de impugnación distinto a los
recursos procesales administrativos previstos en la legislación sobre el sistema de evaluación
de impacto ambiental, tanto en lo relativo a los requisitos y plazos para interponerlo, como,
especialmente, en lo que respecta a las causales que lo hacen procedente.
En efecto, el señalado recurso extraordinario procede, como ya se indicó, en contra de actos

administrativos firmes, en el plazo de un año, y por las causales precisas que consigna,
relativas a falta de emplazamiento, manifiesto y determinante error de hecho o aparición
de documentos esenciales no considerados, y a determinadas actuaciones dolosas definidas
como tales por sentencia ejecutoriada.
En cambio, Ley Nº 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en el procedimiento
de evaluación de impacto ambiental sólo establece una vía de reclamación circunscrita por una
1190
— Legitimación activa: Un interesado en el procedimiento sancionador, que
incluye al sancionado.
— Plazo: El plazo para interponer el recurso será de un año que se

computará desde el día siguiente a aquél en que se dictó la resolución.
Respecto de las letras d) y e), de más abajo, dicho plazo se contará desde que
la sentencia quede ejecutoriada, salvo que ella preceda a la resolución cuya
revisión se solicita, caso en el cual el plazo se computará desde el día siguiente
al de la notificación de ésta.
parte al responsable del proyecto o actividad a quien se le niega lugar a una Declaración de
Impacto Ambiental o se le rechaza o establecen condiciones o exigencias a un Estudio de
Impacto Ambiental, en un plazo de treinta días, y por la otra a las organizaciones ciudadanas y
a las personas naturales directamente afectadas por un proyecto o actividad sujeto a un
estudio de impacto ambiental y cuyas observaciones, a su juicio, no hubiesen sido
debidamente ponderadas en los fundamentos de la respectiva resolución de calificación,
dándoles a éstos la posibilidad de interponer en el plazo de quince días un recurso ante la
autoridad superior para que se pronuncie sobre ese particular, siendo útil añadir que esta
última vía de impugnación no la contempla la ley tratándose de proyectos o actividades sujetos
a Declaración de Impacto Ambiental.
No hay, por consiguiente, dentro del procedimiento especial posibilidad de reclamar, a través
de los medios impugnativos que él considera, sobre las situaciones de que trata el artículo 60
de la ley que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los
Órganos de la Administración del Estado, en términos equivalentes a los previstos en éste.
Por otra parte, tampoco se advierte que la aplicación del señalado recurso extraordinario de
revisión, atendida su naturaleza y características, pueda importar una distorsión o alteración del
procedimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
En estas condiciones, a juicio de la Contraloría General, no existe impedimento para la

aplicación supletoria en referencia, debiendo destacarse, en todo caso, que para que el recurso
extraordinario de revisión pueda ser acogido es menester que se reúnan las exigencias legales,
especialmente que se acredite de modo fehaciente que se ha configurado alguna de las
situaciones que en forma taxativa consigna el referido artículo 60, siendo del caso agregar -
atendido lo expresado al efecto por la Comisión Nacional del Medio Ambiente- que, en
consecuencia, no corresponde que por esta vía simplemente se reiteren planteamientos ya
considerados en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
Por último, es pertinente precisar que en la materia de que se trata no corresponde la

interposición de este recurso extraordinario de revisión en contra de la resolución que se
pronuncia sobre alguno de los recursos previstos en ley Nº 19.300, como ha acontecido en
la situación planteada por el recurrente, por cuanto en ésta la resolución susceptible de
impugnarse por esta vía es la resolución de calificación ambiental, que es el acto administrativo
que tiene el carácter de terminal en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental".
1191
— Objeto: En contra de los actos administrativos firmes podrá interponerse el
recurso de revisión ante el superior jerárquico, si los hubiere o, en su defecto,
ante la autoridad que lo hubiere dictado, cuando concurra alguna de las
circunstancias que se indicarán.
— Causales: Son causales de la revisión del acto administrativo:
a) Que la resolución se hubiere dictado sin el debido emplazamiento;
b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que

éste haya sido determinante para la decisión adoptada;
c) Que aparecieren documentos de valor esencial para la resolución del

asunto, ignorados al dictarse el acto o que no haya sido posible acompañarlos
al expediente administrativo en aquel momento;
d) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dictó

como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación
fraudulenta, y
e) Que en la resolución hayan influido de modo esencial documentos o

testimonios declarados falsos por sentencia ejecutoriada posterior a aquella
resolución, o que, siendo anterior, no hubiese sido conocida oportunamente por
el interesado.
4. Recurso de aclaración
4.1. Concepto
El recurso de aclaración es aquel que tiene por objeto subsanar todos

aquellos errores materiales y aclarar los puntos dudosos u oscuros de que
puede adolecer el acto administrativo terminal, de oficio o a petición de parte.
1192
La jurisprudencia ha señalado que no puede referirse a cuestiones del fondo
del procedimiento:
"En efecto, si bien en la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos

Nº 19.880, se autoriza a la administración a rectificar sus propios actos, ello
se limita a situaciones que no afectan el fondo de la decisión adoptada. Así
se desprende del artículo 62 del cuerpo legal citado, que de manera análoga
al denominado recurso de aclaración, rectificación o enmienda del derecho
procesal civil, admite lo que la norma en estudio denomina como aclaración
del acto, facultando al órgano a actuar de oficio o a petición de parte, sólo
para los efectos de 'aclarar puntos dudosos u obscuros y rectificar los errores
de copia, de referencia, de cálculos numéricos y, en general, los puramente
materiales o de hechos que aparecieren de manifiesto en el acto
administrativo'.
Dicha facultad se ha entendido como formal, y en caso alguno puede implicar

la modificación de la decisión de fondo del acto administrativo terminal, pues
de otro modo se transformaría en un instrumento recursivo careciendo de
dicha naturaleza para impugnar o alterar de oficio o a petición de parte,
actuaciones administrativas fuera de la reglamentación de la potestad
invalidatoria que le corresponde a la administración.
Que en estricto rigor, lo que ha hecho el recurrente al modificar una cuestión

que excede las facultades aclaratorias del acto administrativo es invalidar su
resolución, sin sujeción a los procedimientos previstos en el artículo 53 de la
ley Nº 19.880, que exige para la actuación de oficio que invalida los actos
contrarios a derecho, la previa audiencia del interesado, trámite del que ha
carecido el acto en reproche.
Que en opinión de la doctrina, las resoluciones que imponen sanciones

administrativas constituyen actos terminales, por lo cual son irrevocables
cuando están totalmente finalizados, provocando el efecto del desasimiento,
que encuentra su excepción, en el limitado marco del artículo 62 de la ley
Nº 19.880 ya referido, de modo que los jueces recurridos han efectuado, al
1193
razonar del modo que lo hacen, una correcta aplicación de la normativa
pertinente al caso de que se trata1438".
Conforme al artículo 62 de la LBPA, en cualquier momento, la autoridad

administrativa que hubiere dictado una decisión que ponga término a un
procedimiento podrá, de oficio o a petición del interesado, aclarar los puntos
dudosos u obscuros y rectificar los errores de copia, de referencia, de cálculos
numéricos y, en general, los puramente materiales o de hechos que
aparecieren de manifiesto en el acto administrativo.
La jurisprudencia ha señalado en el "Caso SISS y Aguas Andinas", que si

bien en la LBPA se autoriza a la administración a rectificar sus propios actos,
ello se limita a situaciones que no afectan el fondo de la decisión adoptada:
"Sexto: En efecto, si bien en la Ley de Bases de los Procedimientos

Administrativos Nº 19.880, se autoriza a la administración a rectificar sus
propios actos, ello se limita a situaciones que no afectan el fondo de la
decisión adoptada. Así se desprende del artículo 62 del cuerpo legal citado,
que de manera análoga al denominado recurso de aclaración, rectificación o
enmienda del derecho procesal civil, admite lo que la norma en estudio
denomina como aclaración del acto, facultando al órgano a actuar de oficio o
a petición de parte, sólo para los efectos de 'aclarar puntos dudosos u
obscuros y rectificar los errores de copia, de referencia, de cálculos
1194
numéricos y, en general, los puramente materiales o de hechos que
aparecieren de manifiesto en el acto administrativo'.
Séptimo: Dicha facultad se ha entendido como formal, y en caso alguno

puede implicar la modificación de la decisión de fondo del acto administrativo
terminal, pues de otro modo se transformaría en un instrumento recursivo
careciendo de dicha naturaleza para impugnar o alterar de oficio o a petición
de parte, actuaciones administrativas fuera de la reglamentación de la
potestad invalidatoria que le corresponde a la administración.
Octavo: Que en estricto rigor, lo que ha hecho el recurrente al modificar una

cuestión que excede las facultades aclaratorias del acto administrativo es
invalidar su resolución, sin sujeción a los procedimientos previstos en el
artículo 53 de la ley Nº 19.880, que exige para la actuación de oficio que
invalida los actos contrarios a derecho, la previa audiencia del interesado,
trámite del que ha carecido el acto en reproche.
Noveno: Que en opinión de la doctrina, las resoluciones que imponen

sanciones administrativas constituyen actos terminales, por lo cual son
irrevocables cuando están totalmente finalizados, provocando el efecto del
desasimiento, que encuentra su excepción, en el limitado marco del artículo
62 de la ley Nº 19.880 ya referido, de modo que los jueces recurridos han
efectuado, al razonar del modo que lo hacen, una correcta aplicación de la
normativa pertinente al caso de que se trata1439".
5. Contraloría General de la República
5.1. Concepto
1195
La Contraloría General de la República es un organismo autónomo
Constitucional, que ejerce el control de la legalidad de los actos de la
Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de
las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las
leyes; examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo
bienes de esas entidades; llevará la contabilidad general de la Nación, y
desempeñará las demás funciones que le encomiende la Ley Orgánica
Constitucional respectiva, conforme a los artículos 98 y siguientes de la
Constitución y la ley Nº 10.336 que crea la Contraloría General de la República.
En el derecho administrativo sancionador la Contraloría General de la

República ha cumplido un rol determinante, con la fijación de criterios, a saber,
de la sanción administrativa y disciplinaria.
Lo anterior, con ocasión de su potestad dictaminante. El dictamen consiste

en la opinión jurídica o juicio que decreta la forma acerca de la correcta
aplicación de un cuerpo normativo1440.
El dictamen es expresión de una doctrina administrativa conformada por un

conjunto de dictámenes que conforman un precedente obligatorio, que favorece
la unidad del sistema normativo mediante su interpretación uniforme y
consistente. Cada decisión contribuye a orientar otras decisiones futuras, de
modo que la regulación aplicable a los entes públicos sea más coherente,
1440 Dictamen Nº 34.053/1999. Asimismo, "Cuarto: Que corresponde, primeramente, precisar

que no se encuentra en discusión el que la Constitución y la ley orgánica respectiva entregan a
la Contraloría General de la República, en lo que aquí interesa, como ya se asentó, la potestad
para pronunciarse e interpretar, mediante le emisión de dictámenes, los asuntos que se
relacionan con el Estatuto que rige al personal de los servicios sometidos a su fiscalización,
para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los regulan, efectuar
auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del
patrimonio público y la probidad administrativa, y examinar y juzgar las cuentas para fiscalizar
su percepción, comprobar su veracidad y fidelidad, su documentación de respaldo, y la
exactitud de las operaciones aritméticas y su contabilidad. Así se consagra en los artículos 98 y
99 de la Carta Fundamental, y particularmente en los artículos 1º, 6, 21 A, 21 B, y 95 y
siguientes, todos ellos de la ley Nº 10.336, disposiciones que en este caso se complementan
con lo dispuesto por el Decreto Ley Nº 1.263, Ley Orgánica de Administración Financiera del
Estado, y la resolución Nº 1.002, de 2001, del propio ente contralor, sobre Organización y
Atribuciones de las Contralorías Regionales". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
1773-2013.
1196
íntegra y estable1441. En efecto, es útil afirmar que los dictámenes son
obligatorios a los funcionarios de la administración del Estado, no sólo para el
caso concreto sino para casos similares, al respecto la doctrina ha señalado:
"Existe consenso en la literatura que los dictámenes del organismo contralor

son obligatorios para los empleados públicos, y que el desconocimiento de
los mismos por un Jefe de Servicio que resuelva contra lo informado por ésta,
acarreará la responsabilidad de ese funcionario, sea en vía civil,
administrativa o penal, según corresponda. En efecto, prescribe la ley, en
relación a los dictámenes, que son obligatorios para los órganos y
funcionarios sometidos a control, que deben ser especialmente observados
por los 'abogados, fiscales o asesores jurídicos de las distintas oficinas de la
Administración Pública', y que son los 'únicos medios' que se pueden hacer
valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa en las materias
del órgano contralor1442".
"[...] constituyen la doctrina vigente de [la] Contraloría sobre [un asunto],

[pues] al limitarse a determinar el verdadero sentido y alcance de [una norma]
es un juicio declarativo respecto a la materia, que nada agrega al precepto
interpretado1443".
Asimismo, la Contraloría ha indicado que las interpretaciones que realiza por

vía de su facultad dictaminante, tienen por objeto establecer el sentido y
alcance natural y obvio de las normas fijadas por el legislador, de este modo,
las interpretaciones rigen desde la fecha de la ley que interpreta y se entiende
incorporado a ella1444. Por otro lado, en el evento que el órgano contralor
1441
http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA%20Repository/Portal/Menu/No
1442 CORDERO, Luis (2015), p. 170.
1443 Dictamen Nº 2.406/1998.
1444 Sobre el particular, es dable manifestar que de acuerdo con la reiterada jurisprudencia
administrativa -contenida, entre otros, en los dictámenes Nºs. 72.479, de 1976; 31.219, de
1986; 14.448, de 1988; y 20.101, de 2000-, los dictámenes jurídicos que esta entidad
fiscalizadora emite en ejercicio de las atribuciones contenidas en los artículos 5º, 6º y 9º de la
ley Nº 10.336, Orgánica de esta Contraloría General, interpretan la ley administrativa fijando su
exacto sentido y alcance, por lo que la norma interpretada y el dictamen que en ella ha recaído
1197
cambie de interpretación, al contar con nuevos antecedentes y estudios que lo
iluminan sobre la materia en estudio, dichos dictámenes sólo afectarán
situaciones futuras y no cuestiones constituidas y consolidadas durante el
tiempo que estuvo vigente el dictamen1445.
constituyen un todo obligatorio para la autoridad y para los funcionarios a quienes afecta,
produciendo sus efectos desde la fecha de vigencia de la disposición interpretada.
En este último aspecto, conviene precisar que los efectos a que se refiere este criterio
jurisprudencial no son otros que los que la ley ha establecido y que el legislador ha querido
producir, en tanto que el dictamen, atendida su naturaleza meramente interpretativa, se limita
sólo a esclarecerlos, razón por la cual éste rige desde la fecha de la ley que interpreta y se
entiende incorporado a ella.
Por otro lado, conforme lo dispone el artículo 6º de la ley Nº 10.336, a este organismo de
control le corresponde velar por la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que rigen a
los organismos sometidos a su fiscalización -inciso primero-, y sus dictámenes son los únicos
medios constitutivos de la jurisprudencia administrativa -inciso cuarto-, misma que resulta de
obligatorio acatamiento por parte de las entidades que integran la Administración. En tales
condiciones, si la interpretación que contiene un dictamen, pronunciándose acerca de la
correcta aplicación de una norma y dilucidando los efectos que ella ha querido establecer, sólo
fuera aplicable desde la fecha en que fue emitido, se infringiría la antedicha disposición
orgánico constitucional, al impedir el ejercicio de esta potestad correctiva respecto de las
actuaciones acaecidas entre la fecha del precepto interpretado y la del dictamen.
Adicionalmente, de aceptarse el criterio planteado por la solicitante, se vulneraría el principio

de igualdad ante la ley, consagrado en el numeral 2, del artículo 19, de la Constitución Política,
por cuanto el alcance de la norma interpretada podría ser tan diverso como lo hayan entendido
y aplicado sus distintos destinatarios, con el agravante de desvirtuar la potestad interpretativa
que el ordenamiento confiere a la Contraloría General, desplazando tal potestad desde este
organismo de control hacia los particulares o funcionarios interesados.
Por todo lo expuesto, no puede entenderse que los dictámenes que conforman la
jurisprudencia administrativa tengan efecto retroactivo -razón por la cual no es aplicable a su
respecto el artículo 52 de la ley Nº 19.880-, puesto que por su naturaleza interpretativa se
limitan a dilucidar los efectos producidos por una norma anterior, y porque son un medio para
velar por la correcta aplicación de las leyes y reglamentos por parte de los organismos de la
1445"Situación diversa acontece -acorde con lo señalado en parte de la jurisprudencia aludida

precedentemente-, con los cambios de la jurisprudencia, cuando nuevos estudios o
antecedentes autorizan una modificación interpretativa, ya que -en general- en resguardo del
principio de seguridad jurídica el nuevo criterio sólo se aplica hacia el futuro, sin afectar las
situaciones particulares constituidas durante la vigencia de la doctrina que ha sido sustituida
por el nuevo pronunciamiento". Dictamen Nº 50.185/2007.
1198
La falta de obediencia estricta a la jurisprudencia administrativa de la
Contraloría General de la República genera responsabilidades al funcionario
administrativo. Al respecto:
"A su turno, cabe anotar que los dictámenes emanados de este organismo
fiscalizador son obligatorios y vinculantes para los servicios sometidos a su
fiscalización, obligación que encuentra su fundamento en los artículos 6º, 7º y
98 de la Constitución Política de la República; 2º de la Ley Nº 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado;
y 1º, 5º, 6º, 9º, 16 y 19 de la Ley Nº 10.336, de Organización y Atribuciones
de esta entidad fiscalizadora, por lo que su no acatamiento por parte de los
funcionarios municipales y de las autoridades edilicias significa la infracción
de sus deberes funcionarios, comprometiendo su responsabilidad
administrativa (aplica criterio contenido en los dictámenes Nºs. 14.283, de
2009 y 49.909, de 2011)1446 ".
La potestad dictaminante de la Contraloría tiene como antecedentes

normativos los artículos 98 y siguientes de la Carta Fundamental, que le
1446 Dictamen Nº 76.028/2011. Asimismo: "Séptimo: Que los dictámenes de la Contraloría

General de la República tienen fuerza obligatoria para los organismos de la Administración
Estatal afectos a su control, según lo señala el artículo 9º de la ley Nº 10.336, y en el caso de
los entes municipales, con arreglo a lo previsto en los artículos 51 y 52 de la ley Nº 18.695.
Octavo: Que conforme a lo expuesto, resulta que el actuar de la autoridad recurrida,

constituye un acto ilegal y arbitrario, pero no en el aspecto denunciado por el recurrente, cual
es la negativa a devolver las remuneraciones descontadas, sino porque siendo obligatorio y
vinculante para el ente edilicio el dictamen Nº 02288, éste no ha dado cumplimiento a lo
ordenado en el mismo, actuación que afecta la garantía constitucional consagrada en el
artículo 19 Nº 2 de la Constitución Política, pues representa una discriminación del recurrente
respecto a cualquier otro funcionario municipal sancionado producto de un sumario
administrativo sustanciado con estricto apego a la ley". Sentencia de la Excma. Corte Suprema,
rol Nº 7097- 2012.
1199
encomiendan el control de legalidad de los actos de la Administración, y de los
artículos 5º, 6º, 9º y 19 de la Ley Nº 10.336, Orgánica Constitucional de la
Contraloría General de la República1447.
La Contraloría podrá ejercer su potestad dictaminante en los procedimientos

administrativos sancionadores, ya sea con el control de legalidad de actos
administrativos o fijando el sentido y alcance de una norma en un
procedimiento, para lo cual cabe tener presente las siguientes reglas
procesales:
— Legitimación activa y requisitos: Sobre esta materia cabe tener presente lo

señalado por la Contraloría General de la República:
"I. Consultas de órganos de la Administración del Estado.
1º Deben emanar del respectivo Ministerio. Subsecretaría, Intendencia,

Gobernación, Municipalidad o de la jefatura superior del Servicio o autoridad
con potestades desconcentradas o delegadas.
2º Deben indicar los antecedentes de hecho y de derecho que sean

necesarios para la debida y oportuna resolución del asunto respectivo. Para
ello, se acompañará un informe jurídico fundado de la Fiscalía, Departamento
o Asesoría Jurídica del respectivo órgano, salvo razones calificadas que
deberán expresarse en la consulta.
1447"La atribución constitucional de fiscalizar la legalidad de los actos de la Administración que

posee la Contraloría General de la República, de acuerdo al art. 98 de la Constitución Política
de la República, considera aquélla en la acepción que consagra el artículo 1º de la ley Nº
18.575, se ejerce especialmente a través de la toma de razón, pero también por otros medios
que franquea el ordenamiento jurídico, como es la emisión de dictámenes, conforme a su Ley
Orgánica Constitucional Nº 10.336". Dictamen Nº 1.477/2006.
1200
3º Deben decir relación con materias que sean de competencia de la entidad
recurrente o que incidan directamente en el cumplimiento de sus funciones, y
con asuntos específicos y concretos que estos órganos deban resolver.
4º Deben especificar de manera clara y precisa las peticiones que se

formulan.
II. Consultas de particulares —en forma personal o bajo cualquier forma

asociativa que reconozca el derecho nacional—, de funcionarios públicos y
de asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado.
1º Deben realizarse por escrito, en soporte papel o por los medios

electrónicos dispuestos al efecto.
2º Deben contener el nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su

apoderado y el instrumento que dé lugar a esa representación. Asimismo,
deberán ser firmadas por el solicitante o acreditar la autenticidad de su
voluntad expresada por cualquier medio habilitado.
3º Deben señalar el medio preferente o el lugar para ser notificado de los

pronunciamientos que se emitan.
4º Deben referirse a asuntos en los cuales tengan derechos o intereses

específicos, individuales o colectivos.
5º Deben indicar el órgano de la Administración del Estado, autoridad o

funcionario a que se refieren.
6º Deben señalar los hechos y razones que motivan su solicitud y las

peticiones concretas que se formulan, de manera clara y precisa.
7º Las formuladas por asociaciones de funcionarios de la Administración del

Estado relativas al recurso de reclamación establecido en el respectivo
Estatuto Administrativo, deberán acompañar la solicitud de representación
del asociado, en los términos previstos en la ley Nº 19.296.
1201
8º Las de funcionarios públicos que correspondan a reclamos regulados en la
ley, deberán ajustarse a las disposiciones respectivas1448".
— Requisitos formales: Es necesario que las presentaciones cumplan con las

condiciones y requisitos dispuestos en el artículo 30 de la LBPA.
— Plazo para solicitar un dictamen: No existe un plazo legal para solicitar el

ejercicio de la potestad dictaminante, en tanto, siempre la Contraloría podrá
fijar el sentido y alcance de las normas administrativas. Lo anterior es sin
perjuicio que en ocasiones no declare la ilegalidad del acto administrativo o
mantenga situaciones jurídicas ya consolidadas de terceros, en tanto haya
transcurrido un plazo legal prudente y estos hayan actuado de buena fe1449.
— Medios de prueba: Se podrán señalar todos aquellos elementos de juicio

que sean necesarios para la adecuada resolución del proceso, siendo
admisibles todos los medios de prueba conforme a derecho, que no sean
pruebas obtenidas con infracción a derechos fundamentales.
— Procesos sancionatorios pendientes: La Contraloría no emitirá

pronunciamientos en procedimientos sancionadores pendientes, es decir,
desde la formulación de los cargos, para no influir en el mérito de las
decisiones1450.
— Control administrativo y jurisdiccional: Contra un dictamen de la

Contraloría General de la República se podrá interponer el recurso de
reconsideración, donde el recurrente deberá aportar nuevo antecedentes o
1448 Dictamen Nº 24.143/2015.

1449 "No obstante, cabe advertir que, de acuerdo a lo manifestado por la jurisprudencia de este
ente contralor, la situación descrita no afecta la validez del permiso de edificación Nº 252, de
2007, toda vez que, si bien los actos irregularmente otorgados pueden ser invalidados por la
Administración, es necesario tener presente que el ejercicio de la potestad invalidatoria admite
diversas limitaciones relacionadas con los efectos que el acto respectivo ha generado, entre
otros, la existencia de situaciones jurídicas consolidadas de buena fe, generadas sobre la base
de la confianza de los particulares en la Administración, las cuales requieren ser amparadas
por razones de seguridad jurídica (aplica criterio contenido en dictámenes Nºs. 56.479, de 2003
y 32.357, de 2006)". Dictamen Nº 5.531/2010.
1450 Así entonces, debido a que según los registros de este órgano contralor, el proceso
disciplinario de que se trata se encuentra pendiente, se abstiene de emitir el pronunciamiento

solicitado". Dictamen Nº 41.169/2015.
1202
argumentos jurídicos que no haya tenido a la vista el órgano contralor, de lo
contrario será declarado improcedente1451. Asimismo, se podrá interponer un
recurso de protección contra el dictamen emitido por el órgano contralor, en
tanto este prive, perturbe o amenace uno o más derechos o garantías
dispuestas en el artículo 20 de la Carta Fundamental. Cabe tener presente que
la Excma. Corte Suprema ha señalado, que procederá el control jurisdiccional
de los dictámenes que sean actos terminales de procedimientos
administrativos, y que el órgano contralor tiene que considerar la jurisprudencia
de los tribunales, lo que es fundamental para el orden institucional y
particularmente válido cuando ésta es uniforme y permanente en el tiempo,
debiendo aplicar los criterios judiciales por sobre los propios1452.
1451 "En mérito de lo expuesto, y considerando que las alegaciones formuladas en esta
oportunidad por el interesado no aportan nuevos antecedentes de hecho o de derecho, o
elementos de juicio que no hubieren sido previamente analizados, y cuya ponderación permita
variar lo ya expresado, se rechaza la petición de reconsideración de la especie y se ratifica en
todas sus partes el oficio Nº 5.157, de 2015, de este origen". Dictamen Nº 77.236-2005.
1452 "Quinto: Que la Contraloría General de la República sostiene, por su parte, un parecer
distinto al de la Corte Suprema sobre la misma materia manifestado a través de sus
dictámenes, que en virtud de lo dispuesto en la Ley Nº 10.336 sobre Organización y
Atribuciones de la Contraloría General de la República son obligatorios para los órganos de la
Administración del Estado, entre los que se encuentran las Municipalidades.
Sexto: Que si bien la Contraloría puede sostener opiniones que no concuerden con los fallos
de los tribunales superiores de justicia, es necesario distinguir entre diversos tipos de
dictámenes, como lo ha hecho esta Corte Suprema en sentencia de fecha 12 de enero de 2012
en recurso de protección rol Nº 10.499-2011, en cuyos considerandos quinto y sexto se
expresó: 'Que la cuestión jurídica ventilada en estos autos se refiere en primer lugar a si es
procedente por la vía de un recurso de protección revisar las actuaciones de la Contraloría
General de la República. Al respecto necesario es señalar que en principio no puede quedar
excluida del recurso de amparo de garantías constitucionales la actuación del órgano
fiscalizador, sin perjuicio de formular algunas distinciones y precisiones en cuanto al control
que en esta vía puede ejercerse. En efecto, a través del tiempo se han interpuesto recursos de
protección en contra de las siguientes actuaciones de la Contraloría General de la República:
dictámenes, resoluciones recaídas en sumarios administrativos sustanciados por órganos de la
Administración o por la propia Contraloría, para obtener que se tome razón de un acto o
cuestionando la toma de razón realizada, y por último del trámite de registro, existiendo muy
pocos casos que se refieran a otras materias'.
'Que con respecto a los dictámenes de la Contraloría, y no obstante que la Ley de Bases de
los Procedimientos Administrativos, en su artículo tercero, los califica como actos
administrativos y por lo tanto claramente recurribles por la vía jurisdiccional, puede distinguirse
entre: dictámenes constitutivos de «decisiones», que son verdaderos actos terminales; aquellos
1203
— Asuntos litigiosos: La Contraloría no intervendrá ni informará los asuntos
que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén
sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, que son de la
competencia del Consejo de Defensa del Estado, sin perjuicio de las
atribuciones que, con respecto a materias judiciales, reconoce esta ley al
Contralor, conforme al artículo 6º de la Ley Nº 10.336 Orgánica Constitucional
de la Contraloría General de la República.
Cabe indicar que la Contraloría ha fijado diversos criterios en el derecho

administrativo sancionador, como ha sido explicado y desarrollado en el libro,
de ahí la importancia de considerarlo como un medio de control administrativo
externo idóneo en materias sancionadoras. Su mayor inconveniente es el
secretismo y demora de sus procedimientos que impiden una adecuada
contradictoriedad en la presentación de argumentos y pruebas.
que pueden dar lugar a actos administrativos posteriores, que constituyen actos de trámite; y
por último, dictámenes que no son creadores de derecho y que tienen por objeto instruir a la
Administración respecto al alcance o interpretación que debe darse a algún precepto legal, tipo
de dictámenes que no cabe dentro de la definición de acto administrativo de la Ley de
Procedimiento Administrativo, ya que la alusión de su artículo tercero inciso sexto está referida,
cuando habla de «dictámenes o declaraciones de juicio», a actos o dictámenes de naturaleza
particular, y aquellos son equivalentes a verdaderas circulares. Tratándose de estos últimos lo
que puede afectar las garantías constitucionales es la aplicación que cada servicio de la
Administración haga del dictamen, pero éste en sí mismo no produce tal efecto, salvo en
cuanto pueda constituir una amenaza'.
[...]
Siendo la materia a que se refiere el presente recurso de protección un tema de derecho

tributario, esto es de derecho administrativo especial, en el análisis de la legalidad deben
considerarse tanto las normas de derecho positivo como aquellos aspectos que constituyen la
base del derecho administrativo, como es el caso de la jurisprudencia. Al respecto, debe
dejarse establecido una vez más que la Contraloría debe inclinarse frente a la jurisprudencia de
los tribunales, lo que es fundamental para el orden institucional y particularmente válido cuando
ésta es uniforme y permanente en el tiempo, por cuanto la jurisprudencia, con mucho mayor
énfasis que en otras ramas del derecho, es fuente del derecho administrativo, por lo que si ella
establece -interpretando la ley- que las sociedades de inversión deben pagar patente
municipal, este criterio jurisprudencial constituye fuente del derecho y como tal integra el
denominado bloque de la legalidad, siendo obligatoria para el ente contralor; naturaleza de la
que carecen los dictámenes de la Contraloría, que son únicamente constitutivos 'de la
jurisprudencia administrativa' como señala el artículo 6º inciso final de su Ley Orgánica".
1204
C. CONTROL JURISDICCIONAL
I. Control judicial
1. Concepto
En Chile ha existido una vieja controversia en relación a la necesidad de

crear tribunales especializados en la materia contencioso-administrativa. Tanto
la Constitución de 1925 como la de 1980 establecieron esta jurisdicción, aun
cuando nunca ha llegado a materializarse de manera formal, estando dicha
competencia radicada preferentemente en los tribunales ordinarios, y en el
último tiempo, en tribunales especiales de carácter sectorial. La doctrina ha
analizado detalladamente este debate1453.
No obstante esta discusión, como señala el gran profesor de Derecho

Constitucional don Francisco Zúñiga Urbina1454, hoy en Chile es posible
distinguir tres mecanismos de control jurisdiccional de los actos emanados por
la administración, y también de las decisiones del procedimiento administrativo
sancionador.
En primer término, los asuntos del procedimiento administrativo sancionador

que son competencia de los tribunales ordinarios por texto expreso, como
acontece en las reclamaciones de los actos emanados de la Superintendencia
de Valores y Seguros, de la Unidad de Análisis Financiero, la Superintendencia
de Servicios Sanitarios, entre otros.
1453 Cfr. BORDALÍ, Andrés y FERRADA, Juan Carlos (2009). DURÁN, Leonidas (1920). CORDERO,
Luis (2009). SILVA CIMMA, Enrique (1994), pp. 189 y ss.
1454 ZÚÑIGA URBINA, Francisco (2001), pp. 209-257.
1205
En segundo término, los asuntos del procedimiento administrativo
sancionador que son competencia de tribunales especiales, como acontece en
la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente y la ley Nº 20.600
que otorgan competencia al Tribunal Ambiental o las materias del Servicio
Electoral que serán competencia del Tribunal Calificador de Elecciones.
Finalmente, los asuntos del procedimiento administrativo sancionador que

son competencia de tribunales ordinarios sin texto expreso, como son el
recurso de protección, la nulidad de derecho público y el recurso de amparo
económico.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional en el requerimiento de inaplicabilidad

presentado por Sergio Abraham Salinas Pérez respecto de los artículos 6º,
letra B) Nº 6, y 115 del Código Tributario y 19, letra b), del decreto con fuerza
de ley Nº 7 de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos analiza
"la justicia contenciosa administrativa" indicando:
"Vigésimo sexto: Que en materia de la denominada justicia contenciosa

administrativa existen diversas modalidades y vertientes, en estricta
concordancia con la tradición jurídica de cada uno de los países. Así, la
tradición francesa se origina con un fuerte énfasis en la resolución de los
conflictos a través de órganos más bien de corte administrativo,
particularmente, el Consejo de Estado. De este modo, se explica, el
otorgamiento de funciones de carácter jurisdiccional a órganos que forman
parte del Ejecutivo. En Inglaterra, en cambio, estas controversias están
entregadas al conocimiento —en general— de los tribunales ordinarios.
Alemania, a su turno, ha establecido una jurisdicción especial contenciosa
administrativa situada fuera del Poder Judicial, mientras que en España
forma parte de este último. Sin embargo, en el curso del siglo XX se han
producido interacciones entre dichos modelos. Así, 'mientras que en Francia
se comienza por entregar la resolución del contencioso administrativo a
cuerpos administrativos que vienen a alcanzar paulatinamente un pleno o
cuasi pleno carácter jurisdiccional, con sus correspondientes garantías, en
Inglaterra el original sistema de control por tribunales ordinarios empieza a
ser desplazado por la atribución de conocimiento de contenciosos
1206
administrativos especiales a órganos administrativos, sometidos en última
instancia sólo a un control político' (Eduardo Aldunate Lizana, 'La evolución
de la justicia administrativa', en La Justicia Administrativa, 2005, p. 15).
Incluso, la jurisprudencia estadounidense no ha estimado como contrario a la
Carta Fundamental el que entidades administrativas puedan conocer ciertos
contenciosos administrativos, exigiendo sí que el ciudadano pueda impugnar
lo resuelto ante los tribunales de justicia (V. Vigoriti, 'Constituzione e Giusticia
Amministrativa negli Stati Uniti D'America', en Rivista trimestrale di Diritto
Pubblico, 1970, cit. por Andrés Bordalí Salamanca, 'Principios de una nueva
justicia administrativa en Chile', en Justicia Administrativa, p. 348). En
Hispanoamérica, por su lado, se observan diversas variantes en el
contencioso tributario, según lo consigna el jurista uruguayo Ramón Valdés
Costa (Instituciones de Derecho Tributario, Depalma, 1992). Así, en primer
lugar, en ciertos países como Argentina, Costa Rica, México, Perú y Chile, se
advierte la existencia de tribunales fiscales administrativos. En Brasil,
Paraguay y Venezuela se han establecido tribunales judiciales especializados
en el seno del Poder Judicial. Del mismo modo, en Bolivia, Ecuador y
Guatemala se han instituido tribunales independientes. Por último, en
Colombia y Uruguay se ha otorgado competencias en estas materias al
Consejo de Estado y al Tribunal Contencioso Administrativo,
respectivamente, como entes autónomos. En tal sentido, debe hacerse
presente que el Código Tributario Modelo para América Latina, insta a que la
función jurisdiccional quede 'reservada a órganos especializados judiciales,
pero todos con la característica común fundamental de ser independientes de
la administración activa'1455".
Destaca la definición del profesor Enrique Silva Cimma sobre recursos

contenciosos administrativos, que nos señala:
"En términos generales los recursos contenciosos administrativos

representan la facultad que se concede a los administrados de reclamar ante
1455 STC Nº 616.
1207
un tribunal cuando sus derechos han sido lesionados por un acto de la
administración, con el objeto de obtener la revisión del acto impugnado1456".
A lo anterior, es necesario agregar eventuales conflictos constitucionales que

pueden darse con ocasión de una gestión judicial pendiente, de este modo,
también puede acontecer en un procedimiento sancionador, un requerimiento
de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.
Finalmente, y como trataremos más adelante, es lamentable que junto a la

sobreabundancia de contentenciosos administrativos por texto expreso y
tribunales especiales, todos ellos carezcan de criterios uniformes que permitan
una sistematización adecuada de la justicia jurisdiccional administrativa.
2. Fundamento
El control judicial de los actos administrativos se funda en dos circunstancias,

por un lado, en el rol institucional del poder judicial respecto a la administración
del Estado, y otro lado, en las garantías y derechos dispuestos en nuestra
constitución: En este sentido el Tribunal Constitucional ha señalado:
"Vigésimo noveno: Que, desde hace décadas, esta magistratura ha

1456 SILVA CIMMA, Enrique, (1994), p. 188.
1208
Fundamental1457".
Por su parte, la Corte Suprema en un caso ambiental denominado "Sergio

Reiss Greenwood en contra de la Dirección Ejecutiva del Servicio de
Evaluación Ambiental", analizó con detalle el fundamento institucional y
democrático del control judicial de las decisiones administrativas.
"Sexto: Que los autores Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón

Fernández son de opinión que: '...la autotutela de la Administración no es
definitiva: es inicial, previa, de primer efecto, pero reserva íntegra la
posibilidad de que el juez enjuicie a posteriori el problema de fondo que la
autotutela ha resuelto mediante la declaración o la ejecución. También
notamos que este aserto, que es hoy inconcuso, ha sido una trabajosa
ganancia histórica, fruto de la superación del principio revolucionario juger
l'Administration c'est encore administrer y de la paulatina conversión del
contencioso-administrativo en una verdadera instancia jurisdiccional'.
Agregan que: 'Sin tal tutela judicial final el sistema sería de absolutismo puro
y simple, en el estricto sentido jurídico del término'.
Y luego señalan que: 'La articulación entre autotutela administrativa y tutela

jurisdiccional es simple: la primera actúa inicialmente, la segunda revisa la
legalidad de lo cumplido por la primera. Ello quiere decir que la jurisdicción
contencioso-administrativa respeta íntegro el ámbito autónomo de producción
jurídica en que la autotutela administrativa consiste y que no puede intervenir
sino a posteriori, para verificar si las decisiones o ejecuciones
administrativas, una vez declaradas y eventualmente cumplidas, se han
ajustado (pasado, pues) o no a la legalidad. De este modo, este tipo de
jurisdicción, por diferencia notable con la civil, no verifica pretensiones
preventivamente a su paso al terreno de los hechos, sino que enjuicia hechos
pasados para discernir a posteriori su regularidad'. (Curso de Derecho
1457 STC Nº 968.
1209
Administrativo I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández.
Duodécima edición, 2004. Thomson Civitas, pp. 533-534)1458 ".
Por otro lado, la Historia de la Ley Nº 20.600 que crea los Tribunales
Ambientales, indicó:
"Octavo: Que reafirma la conclusión adelantada lo que se lee en el Mensaje

con que el Presidente de la República dio inicio a la tramitación de la ley
Nº 20.600, en el cual se expresa que 'los sistemas democráticos han tratado
de buscar equilibrios. Por un lado, dotando a los organismos administrativos
de competencias regulatorias y de sanción, que busquen una finalidad de
disuasión efectiva (y no una retributiva) para promover cumplimientos y por la
otra, establecer un mecanismo efectivo de revisión judicial de las
intervenciones de las autoridades públicas'.
'Los jueces cumplen un rol esencial en el sistema de contrapesos de un

sistema democrático, pero también tienen un rol esencial e insustituible en la
protección de los derechos de las personas. Es decir, actúan como
instrumentos al servicio de la democracia para limitar los desbordes del poder
público, en especial de la Administración en relación a las competencias
conferidas por el legislador, y por la otra, como instrumento al servicio de la
tutela de derechos, ahí donde la exigencia de tutela efectiva resulta
indispensable'1459".
El rol institucional del poder judicial respecto a la administración del Estado

impone al poder judicial ser un freno y contrapeso1460 a las decisiones de la
administración, resguardando que estas sean motivadas y fundadas, y que
cumplan con los requisitos y condiciones de validez que les ha impuesto la

1460 "La distribución ordenada del poder en distintos departamentos; la introducción de frenos y
contrapesos legislativos; la institución de tribunales integrados por jueces que conservarán su

cargo mientras observen buena conducta; la representación del pueblo en la legislatura por
medio de diputados de su elección; todos estos son descubrimientos modernos que se han
perfeccionado principalmente en los tiempos modernos [...]". HAMILTON, Alexander; MADISON,
James; JAY, John (2001), pp. 32-33.
1210
Constitución y el ordenamiento jurídico nacional. Lo anterior, junto con proteger
la juridicidad, evita la arbitrariedad y capricho en el actuar público1461.
Por otro lado, la tutela del actuar público a través de los Tribunales tiene
como fundamento la protección de garantías y derechos constitucionales, que
tienen su fuente normativa en los artículos 19 Nº 3 y 76 de la CPR, en armonía
con los artículos 8º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos1462-1461. En este sentido, el Tribunal Constitucional en el1463control de
1461 Cfr. BORDALÍ, Andrés y FERRADA, Juan Carlos (2009).
1462 "En definitiva los derechos humanos asegurados en un tratado se incorporan al

ordenamiento jurídico interno, formando parte de la Constitución material adquiriendo plena
vigencia, validez y eficacia jurídica, no pudiendo ningún órgano del Estado desconocerlos y
debiendo todos ellos respetarlos y promoverlos, como asimismo, protegerlos a través del
conjunto de garantías constitucionales destinadas a asegurar el pleno respeto de los derechos.
Esta obligación no sólo deriva del mentado artículo 5º, sino también del 1º, incisos primero y
cuarto, y 19, Nº 26º, de la Carta Magna y de los mismos tratados internacionales, entre éstos
del artículo 1 º común a los Cuatro Convenios de Ginebra, que establece el deber de los
Estados Partes de respetar y hacer respetar el derecho internacional humanitario". Sentencia
"4º.- Que por razón de estructura, tales acción, proceso y sentencia han de reconocer un
órgano al que se adscriban, pues por naturaleza carecen de existencia autónoma y tanto su
causa final como su eficacia esencial se entroncan indisolublemente con un tribunal que ejerza
jurisdicción.
Conclusión importante ésta, porque parece desde ya descartar la hipótesis de ausencia de

tribunal ante el cual ventilar esta contienda, hipótesis, por lo demás, enteramente incompatible
con la exigencia más elemental del debido proceso, a saber, la de existir un tribunal ante el
cual hacer valer los derechos, expresamente reconocida en el artículo 26 de la Declaración
Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre, así como en el 8º de la Convención
Americana.
Queda por examinarse, más adelante, si ese tribunal puede ser el que ha conocido en primer
grado o si ha de serlo uno de otra especie;
5º.- Que antes de abordar esa precisa cuestión, es del caso reafirmar, desde otros puntos de
vista, el derecho que se tiene a ejercitar la acción de nulidad de derecho público;
6º.- Que conocido es el tenor del inciso segundo del artículo 5º de la Constitución que hace
recaer sobre los órganos del Estado el deber de respetar los derechos esenciales que emanan
de la naturaleza humana, que están garantizados por la Carta y por los tratados internacionales
ratificados por Chile, que se encuentran vigentes.
Tales derechos se alzan como una limitación al ejercicio de la soberanía.
1211
constitucionalidad respecto del proyecto de ley que modifica la Ley Nº 19.884,
sobre Transparencia, límite y control del gasto electoral, estableciendo
sanciones y el procedimiento para su aplicación, señaló que la generación de
mecanismos de control jurisdiccional de las decisiones administrativas asegura
la garantía del debido proceso administrativo:
"Decimotercero.- Que, del contexto del proyecto en análisis, se desprende

que el sentido de la preceptiva comprendida en el nuevo artículo 51 que se
introduce a la ley Nº 19.884 es que, en este caso, también pueda reclamarse
por el interesado ante el Tribunal Calificador de Elecciones, dándose así
debido cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 19, Nº 3º, incisos primero y
segundo de la Constitución Política1464".
El Tribunal Constitucional, en la sentencia sobre el requerimiento de

inaplicabilidad presentado por Hernán Pfeifer Frenz, Paulina Alegría Madrid y
Carmen Polanco Lazo, respecto de la segunda frase del inciso primero del
artículo 171 del Código Sanitario, estableció que el control judicial de las
decisiones administrativas sancionadoras, se funda en el derecho de tutela
judicial que se encuentra consagrado en el artículo 19 Nº 3 de la Constitución,
que es un elemento de la garantía del debido proceso legal. Al respecto señaló:
El artículo 14.1 del decreto supremo de Relaciones Exteriores Nº 778 de 1989 o Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, predica que toda persona tiene derecho a ser
oída por un tribunal para la determinación de sus derechos de carácter civil.
El artículo 8.1 del decreto supremo Nº 873 del mismo Ministerio, de 1991 -Convención
Americana sobre Derechos Humanos- también asegura a toda persona el derecho a ser oída
por un juez o tribunal, para la determinación de sus derechos, pero esta vez detalla que éstos
pueden ser, entre otros, de orden civil, 'fiscal o de cualquier otro carácter'.
En ambos casos se está en presencia de tratados internacionales ratificados por Chile,

vigentes desde antes de la fecha en que se trabó la presente relación procesal y aún en
vigencia, por lo que plenamente aplicables a la resolución de la perentoria de falta de
jurisdicción". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago rol, Nº 3957-1999.
1463 STC Nº 478. En este mismo sentido, STC Nº 176.

1464 STC Nº 415.
1212
"Séptimo: Que el numeral 3º del artículo 19 de la Carta Fundamental no
establece de forma expresa el derecho de las personas de acceder
libremente a un tribunal de justicia para la protección de sus derechos, lo que
obliga, en primer lugar, a determinar si tal derecho se encuentra o no incluido
en el referido precepto constitucional.
Como ha tenido oportunidad de desarrollar varias veces este tribunal

(considerando decimocuarto de la sentencia de fecha 8 de agosto de 2006,
rol Nº 478 y roles Nºs. 376, 389 y 481, entre otros), la circunstancia de que el
inciso quinto del número 3 del artículo 19 consagre el llamado 'debido
proceso' sin enumerar garantías de un justo y racional procedimiento, no
puede ni debe entenderse como que tal precepto carezca de todo contenido
y que la Constitución no haya establecido límites materiales al legislador para
determinar dichas garantías. Por el contrario, y en ello están contestes la
doctrina y la jurisprudencia, la norma constitucional, en su significado literal,
interpretación finalista y en los antecedentes de su adopción, establece, a
través del concepto genérico de justo y racional procedimiento, un conjunto
de límites a la libertad del legislador de aprobar reglas procesales, los que el
constituyente decidió no enumerar para evitar la rigidez de la taxatividad y
resguardar la necesaria diferenciación que exigen diversos tipos de
procedimientos. Concluir lo contrario llevaría, por lo demás, al absurdo de
estimar que el precepto constitucional aludido, contenido en el capítulo "De
los derechos y deberes constitucionales', sería letra inútil, pues no
establecería derecho alguno de los justiciables frente al legislador, quien
estaría facultado para determinar con entera discreción los procedimientos
judiciales, mismos que, por el solo hecho de ser fijados por el legislador,
generarían siempre un procedimiento racional y justo. Esta tesis no ha
encontrado jamás apoyo doctrinal o jurisprudencial.
Se hace necesario, entonces, indagar si entre las características de

racionalidad y justicia que el precepto constitucional garantiza a todo
habitante que se enfrenta a la sentencia de un órgano que ejerce jurisdicción,
se incluye o no el libre acceso a la justicia;
1213
Octavo: Que la pregunta antes formulada debe responderse afirmativamente,
si se indaga en el sentido y alcance del numeral tercero del artículo 19.
En efecto, si éste asegura a todas las personas la igual protección de la ley

en el ejercicio de sus derechos —la que luego concreta en mecanismos tales
como el derecho a la defensa, al juez natural, al debido proceso y a los
demás que contienen los tres incisos finales del precepto constitucional en
análisis—, resulta obvio que el derecho de acceder al órgano jurisdiccional es
un presupuesto necesario de todos ellos. Así, ¿qué sentido tendría que la
Constitución estableciera el derecho a defensa jurídica y judicial, incluso
provista por el Estado, si antes no hubiese supuesto que quienes tienen
derecho a la defensa detentan también el derecho a acceder al órgano
jurisdiccional?
De igual modo, el derecho a ser juzgado por el tribunal señalado por la ley y
establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho, implica,
necesariamente, un derecho anterior, como es el de ser juzgado, y, para
serlo, se requiere, necesariamente, acceder sin trabas excesivas al órgano
jurisdiccional.
Por último, si la Constitución garantiza a todas las personas igual protección

de la ley en el ejercicio de sus derechos, esta protección comienza,
necesariamente, por la garantía de acceder a los órganos encargados de la
protección de los derechos. En consecuencia, debe entenderse que el
artículo 19, número 3, de la Constitución Política asegura a toda persona el
derecho a acceder a los órganos jurisdiccionales;
Noveno: Que al razonar de este modo, esta magistratura reafirma su doctrina

vertida en fallos tales como el dictado en la causa rol 205, en cuyo
considerando noveno el tribunal dijo que: '...en un estado de derecho existen
leyes dictadas para ser cumplidas y las personas que entren en conflicto con
quienes las infrinjan tienen derecho a recurrir al juez en demanda de justicia.
1214
Esta es la compensación constitucional por haberse abolido y prohibido la
autotutela en la solución de los conflictos'1465".
Lo anterior fue ratificado en Requerimiento de inaplicabilidad deducido por

FM Seguridad S.A. respecto del inciso tercero del artículo 474 del Código del
Trabajo, donde el Tribunal Constitucional indicó:
"Vigésimo noveno: Que, desde hace décadas, esta magistratura ha

Fundamental1466".
1465STC Nº 792.
1466 STC Nº 946. Asimismo, STC Nº 968 y 1061. Destaca lo señalado en STC Nº 1046:
Vigésimo: Que, en lo que respecta al derecho aplicable, esta Magistratura ha declarado ya en
múltiples sentencias que la Constitución sí incluye el derecho de acceso a la justicia entre las
garantías de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, consagradas en el
numeral 3º de su artículo 19. Desde luego, porque es uno de los mecanismos que deben
contemplar las reglas procesales para garantizar un justo y racional procedimiento; porque
constituye un supuesto necesario de otras garantías explícitas, como lo son el derecho a la
defensa o al juez natural, y porque ella es un supuesto de la protección de la ley en el ejercicio
de los derechos que se consagra en el inciso primero de la norma en comento. (Así, por
ejemplo, en sentencias de fechas 7 de marzo de 1994, rol Nº 184; 1º de febrero de 1995, rol Nº
205; 28 de octubre de 2003, rol Nº 389; 17 de junio de 2003, rol Nº 376; 8 de agosto de 2006,
rol Nº 478; 4 de junio de 2006, rol Nº 481; 30 de agosto de 2006, rol Nº 536; 17 de noviembre
de 2006, rol Nº 546; 3 de enero de 2008, rol Nº 792, y 1º de julio de 2008, rol Nº 946). No se
repetirán aquí los razonamientos que han fundado tal conclusión, la que ya parece evidente: el
derecho de acceso a la justicia forma parte de la igual protección de la ley en el ejercicio de los
derechos consagrado por la Constitución".
1215
Lo anterior es sin perjuicio de la regla general de control del actuar público,
en el artículo 38 inciso 2º de la Constitución en efecto, "[...] la tutela judicial es
exigible frente a la administración como consecuencia del contenido y
redacción del artículo 38, inciso 2º, del texto constitucional [...]1467".
De este modo, el control judicial se funda en el rol institucional y regulatorio

del Poder Judicial en el Estado, la garantía de derechos fundamentales y en la
regla general del artículo 38 inciso segundo de la Constitución, que asegura
que todo perjuicio causado por el Estado debe ser reparado.
El control judicial, como señalamos anteriormente se funda en visión

institucional y de tutela de derechos fundamentales. De este modo, sus
antecedentes normativos son los artículos 6º, 7º, 8º 19 Nº 3, 32 inciso segundo
y 76 de la Carta Fundamental, en armonía con los artículos 8º y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Asimismo, el conjunto de normas constitucionales y legales que dan

competencia a los Tribunales Ordinarios y Especiales para conocer las
reclamaciones contra los actos administrativos, y en especial, del
4. Actos recurribles
Conforme al artículo 15 de la LBPA, todo acto administrativo es impugnable.

Sin embargo, los actos de mero trámite sólo son impugnables cuando
determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan
1467 CORDERO, Luis (2009), p. 158.
1216
indefensión, son los llamados actos administrativos cualificados. Ambos casos
deberán ser calificados por la autoridad correspondiente. Lo anterior ha sido
ratificado en diversas ocasiones por la jurisprudencia, que ha indicado:
"Duodécimo: Que siguiendo con lo expuesto en el acápite que antecede, y

como lo ha sostenido la recurrida al informar la presente acción, el
procedimiento que se ha cuestionado por la reclamante se encuentra en una
etapa inicial, en la que no se han emitido, todavía, conclusiones que
eventualmente podrán ser representadas a la concesionaria como un
incumplimiento o transgresión de la normativa vigente, a través de una
formulación precisa de cargos, lo que hasta el momento no ha ocurrido,
siendo los Oficios cuestionados documentos de mero trámite, en que la
información que por ellos se persigue, será el elemento necesario para
constatar si efectivamente la empresa recurrente ha actuado en conformidad
a las normas que rigen al efecto para la aplicación de las tarifas a los
suministros que se han indicado por el organismo fiscalizador, como se
dijera. Lo cuestionado es la metodología aplicada en la facturación, al
redondear los decimales al entero más próximo cuando los registros tienen
decimales, lo que no se condice con la normativa vigente, por lo que en este
sentido corresponde examinar si una vez aplicadas dichas disposiciones el
resultado ha sido perjudicial para los usuarios del sistema o, incluso, para la
propia concesionaria recurrente, sin que los oficios impugnados signifiquen
una presunta sanción o la orden de devolver una cantidad de dinero que no
se ha determinado, como se dijera1468".
"Quinto: Que respecto de la resolución a que se hace referencia en el

considerando anterior cabe consignar que no se encuentra agotado el
procedimiento administrativo, por lo que no ha nacido aún para el Hospital
Clínico de la Universidad de Chile el derecho a reclamar judicialmente,
acorde con lo dispuesto en el artículo 113 del D.F.L. Nº 1 del año 2005 del
1217
Ministerio de Salud, norma que importa la reiteración de lo dispuesto al
respecto por el artículo 54 de la ley Nº 19.8801469".
Lo anterior también fue ratificado por la doctrina:
"Los actos trámites son presupuesto de la decisión de fondo. Son actos

previos a la resolución que ordenan el procedimiento, como son, por ejemplo:
los actos de incoación, de instrucción, comunicaciones, notificaciones. No
son impugnables en sede administrativa, salvo que determinen la
imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión1470".
Sobre la materia, resulta interesante lo señalado, por la ley Nº 2/1998, de 20

de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la
Comunidad Autónoma del País Vasco, que establece una presunción de
indefensión en las resoluciones que niegan pruebas:
"Artículo 41 Recursos.
Los actos del instructor que denieguen la apertura del período probatorio o la
práctica de algún medio de prueba propuesto por las partes, serán
susceptibles de recurso, en el plazo de tres días, ante el órgano competente
para resolver el procedimiento, el cual decidirá, sin más trámite, en el plazo
de tres días, considerándose su silencio desestimatorio".
Dicha circunstancia parece pertinente, en tanto el rechazo a la realización de

medidas o diligencias probatorias, o derechamente para abrir un término de
prueba, dejan en indefensión al presunto infractor o interesados en un
procedimiento sancionador, donde justamente su objeto es determinar la
comprobación de hechos o circunstancias relacionadas a conductas tipificadas
como infracciones administrativas.
De este modo, todo acto administrativo es impugnable, sin embargo, los

actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la

1470 ROJAS, Jaime (2004).
1218
imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión, cuestión
que deberá ser analizada a la luz del caso concreto.
5. Estándar de control
5.1. Concepto
El estándar de control judicial es aquel que pretende determinar la intensidad

de la revisión y verificación jurisdiccional del procedimiento administrativo
sancionador. Lo anterior permite argüir una doctrina de la deferencia de los
tribunales a las decisiones que adopte el órgano administrativo o una doctrina
de la revisión judicial íntegra de las decisiones que se adopten en el proceso
sancionador. Ambas cuestiones estudiaremos.
Sobre la materia existe un gran debate. Por un lado, aquellos que postulan
que debe existir deferencia de las decisiones que adopte la administración, en
su calidad de experto en aquellas materias que expresamente el legislador le
derivó para su control y custodia, apelando a un respeto de competencia,
decisión regulatoria y experiencia, indicando que el Poder Judicial debe
remitirse a un control de competencia y de procedimiento.
Por otro lado, están aquellos que postulan el control pleno de los Tribunales
de la República, permitiendo a estos no sólo delimitar su control a la legalidad
de la competencia y el procedimiento, sino que además podrán analizar los
temas de fondo técnicos y regulatorios, para evitar decisiones arbitrarias,
1219
ilegales e incluso contrarias al fundamento de eficiencia o eficacia que en
ocasiones se fundan.
Recapitulando, existen los que postulan la llamada deferencia experto, es

decir, el Poder Judicial y Ejecutivo se deben deferencia, respeto y
consideración a las materias que son resueltas dentro de la esfera de su
competencia.
El principio de deferencia experto ha sido definido por la doctrina atendiendo

al respeto mutuo que se deben los diversos poderes del Estado en el ejercicio
de sus potestades y la autonomía que poseen en la toma de decisiones, al
"[...] los poderes públicos se deben una actitud permanente y recíproca de

respeto y cortesía; por la otra, consiste que los órganos del Estado
reconocen y respetan las respectivas esferas de competencia en que cada
uno tiene derecho a tomar decisiones con relativa autonomía 1471".
"Si repasamos brevemente las justificaciones de la doctrina de la deferencia

encontramos exactamente estas ideas. Así, para utilizar un autor que ya
hemos citado, T. W Merrirl, dice 'está seguro de que la práctica de consultar y
dar deferencia a la interpretación [del derecho] que hagan las agencias
ejecutivas es, en general deseable', porque 'permite que la política sea hecha
por actores que son políticamente responsables' y porque la Administración
cuenta con conocimientos especializados, con flexibilidad, unifica
interpretaciones unitarias en toda la nación, etc. [...]1472".
Asimismo, se podría afirmar que la deferencia experto tiene fuentes

normativas. En primer término, conforme al artículo 3º de la LBPA sólo los
órganos administrativos pueden dictar actos administrativos:
"Concepto de acto administrativo. [...] Para efectos de esta ley se entenderá

por acto administrativo las decisiones formales que emitan los órganos de la
1471 CORDERO, Luis (2009), p. 162.

1220
Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de
voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública".
En segundo término, sólo la autoridad administrativa puede enmendar,

modificar, dejar sin efecto o remplazar un acto administrativo por un recurso
administrativo, en tanto ella tiene dicha competencia, conforme los artículos 3º
y 41 de la LBPA. En tercer término, sólo en algunos casos la autoridad judicial
está facultada para reemplazar el acto administrativo, como acontece en la
letra h) del artículo 151 de la Ley Orgánica de Municipalidades:
"Artículo 151: Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones

u omisiones ilegales de la municipalidad se sujetarán a las reglas siguientes:
[...] h) La Corte, en su sentencia, si da lugar al reclamo, decidirá u ordenará,
según sea procedente, la anulación total o parcial del acto impugnado; la
dictación de la resolución que corresponda para subsanar la omisión o
reemplazar la resolución anulada; la declaración del derecho a los perjuicios,
cuando se hubieren solicitado, y el envío de los antecedentes al Ministerio
Público, cuando estimare que la infracción pudiere ser constitutiva de delito".
Finalmente, el hecho que los Tribunales de la República se pronuncien sobre

cuestiones administrativas es una intromisión de competencias que infringe el
artículo 4º del Código Orgánico de Tribunales que señala: "Es prohibido al
Poder Judicial mezclarse en las atribuciones de otros poderes públicos y en
general ejercer otras funciones que las determinadas en los artículos
precedentes".
En la jurisprudencia es posible encontrar diversos pronunciamientos sobre la

materia: caso Corte de Temuco1473; caso quantum de las sanciones1474; caso
1473 "12. Que, se debe precisar que cuando se ejerce el control judicial sobre los actos
discrecionales de la administración, como ocurre tanto con la ponderación de las atenuante y
agravantes, como con la definición especifica de la sanción a aplicar, que en el caso de las
infracciones menos graves va de amonestación a multa, no puede un tribunal cuando existan
varias soluciones razonables, sustituir el criterio adoptado por la administración por el suyo,
aunque no le agrade la opción seguida por el organismo administrativo, ya que la actividad
jurisdiccional es revisora, no sustitutiva de las atribuciones propias del poder administrador. El
tribunal, es llamado en estos casos, sólo controlar que el criterio adoptado por la
Administración, tenga su propio consenso y sustentabilidad, en el marco de la juridicidad.
1221
Dirección General de Aguas1475; caso planta faenadora de cerdos1476; caso
Cruz Barrientos1477; caso Sociedad Protectora de Animales1478; casos de
Sesin, al referirse a la discrecionalidad, ha señalado que el juez puede fiscalizar únicamente si

la decisión discrecional ha sido adoptada dentro del universo jurídico, quedando vedado al juez
penetrar en el fuero interno de la discrecionalidad, justamente porque esa porción de la
decisión está reservada al Poder Administrador (Sesin, Domingo Juan, El juez sólo controla. No
sustituye ni administra. Confines del Derecho y la Política, La ley, 27.08.2003). El mismo autor
agrega: 'Lo que no puede revisar ni sustituir el juez, es el contenido intrínseco, la libertad de
apreciación política de la oportunidad, mérito o conveniencia, ni la posibilidad de elección entre
varias opciones válidas dentro de la juridicidad, porque ello implicaría violentar la división de
poderes y su zona de reserva' (Sesin, Domingo Juan. El contenido de la tutela judicial efectiva
con relación a la actividad administrativa discrecional, política y técnica. En: El derecho
administrativo en reflexión. Sesín, Juan Domingo. Buenos Aires: Ediciones RAP, 2011, pp. 217-
252).Ahora bien ello, no implica, que no se pueda controlar la motivación, razonabilidad, y
proporcionalidad de la decisión, como los demás aspectos que determinan la legitiman de lo
actuado, pero el efecto en tal caso de estimarse vulnerados estos principios, no es el de
adoptar una decisión sustitutiva de la voluntad de la administración, sino que la declaración de
nulidad del acto objeto de revisión por no estar ajustada a derecho la misma, como ha resuelto
el Tribunal Supremo de España en sentencias de 3 de noviembre de 2008, y de 18 de marzo
de 2011) indicando, el control judicial llega también 'al núcleo material de la decisión técnica' y
puede suponer la anulación de los actos que se funden en ella cuando ese juicio técnico, en
función de los hechos acreditados, no es razonable". Sentencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de Temuco, rol Nº 419-2015.
1474 "Que como se advierte del inciso final de la norma reproducida precedentemente el
'monto de la multa será determinado prudencialmente en consideración a la cantidad de
usuarios afectados y la gravedad de la infracción', esto es, se otorga al órgano que sanciona la
facultad de regular su entidad de conformidad a los criterios que allí se consignan, a la vez que
se le reconoce la atribución de estimar su monto 'prudencialmente'.
Semejante facultad supone que la autoridad respectiva, para arribar a la citada

determinación, debe llevar adelante un razonamiento íntimo, presidido por procesos lógicos
que incluyen evaluaciones y comparaciones, elementos todos los cuales escapan del control
que esta Corte puede realizar a través del presente arbitrio.
En efecto, dichas autoridades, en uso de las facultades de que están investidas

privativamente, aprecian y regulan la cuantía de la multa que se ha de aplicar al infractor, sin
que las decisiones que recaigan sobre dicho aspecto puedan ser sometidas al control del
recurso de casación en el fondo. Así, y como se ha explicado, la regulación del quantum de la
sanción es una cuestión cuyo establecimiento es atribución soberana de tales entes que
escapa por completo al control jurídico de la presente vía". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema rol, Nº 14002-2014.
1475 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 10174-2010: "Noveno: Que, como se
aprecia del fallo cuestionado, la decisión de la Dirección General de Aguas se basó en estudios
técnicos emitidos por sus propios funcionarios para dictar la resolución que motivó la
reclamación de autos, en atención a que se trata del organismo que naturalmente puede y
debe utilizar sus propios recursos profesionales y técnicos para desarrollar sus funciones,
1222
como Servicio integrante de la Administración del Estado, cuya finalidad es promover el bien
común, atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente.
Décimo: Que, en este mismo orden de ideas, es necesario mencionar que la actividad
administrativa, por su naturaleza y fines, debe llevarse a cabo en un sistema posicional de
amplia autotutela en el ámbito jurídico, en el que la Administración está habilitada como sujeto
de derecho para resolver por sí sola sus propias situaciones, sin encontrarse afecta a la
necesidad común a los demás sujetos de recabar previamente la tutela judicial. Esta condición
especial tiene como base el deber de la administración estatal de cumplir el cometido de
atender necesidades colectivas para el logro del bien común, a través del ejercicio de sus
facultades legales y la ejecución de múltiples acciones conducentes a ese fin, con la
oportunidad y eficacia que demandan esos intereses, en el ámbito de su competencia,
presupuesto que como ya se ha expuesto, se ha cumplido en la especie, ya que la Dirección
General de Aguas ha procedido en virtud de potestades que le son propias, de modo que no se
han infringido de ninguna manera las disposiciones imputadas por la recurrente como segundo
grupo de preceptos supuestamente quebrantados'. Asimismo, 'En razón de los antecedentes
expuestos, es posible señalar que las emisiones atmosféricas producto de olores en los
receptores circundantes a la instalación, durante los días 28 y 29 de octubre de 2013,
meteorológicas existentes entregadas al momento de la inspección' (...) 'En conclusión, en la
pericia practicada por esta Superintendencia no se registraron olores molestos en los
receptores sensibles atribuibles al relleno sanitario Ecomaule S.A., sin perjuicio de la intensidad
detectada en la instalación y a los hechos constatados respecto al manejo del relleno y a otras
fuentes señaladas en la RCA Nº 52/2004 y RCA Nº 277/2007'". Sentencia de la Excma. Corte
1476 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 696-2009:"Séptimo: Que la

revisión de los aspectos técnicos de una evaluación ambiental corresponde primordialmente a
la autoridad administrativa respectiva designada al afecto. Consecuentemente, actuando en el
contexto de una acción de naturaleza cautelar como la acción constitucional de protección, no
pueden las Cortes asumir el rol de adoptar decisiones que la ley asigna a órganos idóneos o
expertos, erigiéndose como una instancia revisora que efectué una nueva evaluación ambiental
del proyecto. Octavo: Que el lato desarrollo del libelo de autos conduce a concluir que lo
pretendido por su intermedio es justamente lo reseñado en el motivo anterior, es decir que esta
Corte revise los fundamentos que el órgano administrativo competente tuvo en cuenta para
aprobar el proyecto, esto es que efectúe un examen de mérito, desde que pretende que estudie
y analice nuevamente todos los antecedentes reunidos en el procedimiento respectivo, para
arribar a la conclusión que su parte pretende, todo lo cual excede los márgenes de una acción
como la intentada-como se ha dicho- de naturaleza puramente cautelar. Actuar de manera
distinta conduciría a la sustitución, por parte de los tribunales, de la Administración".
1477 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Punta Arenas, rol Nº 15-2002; confirmada
por sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1767-2002. "[...] en cuanto a los hechos de
carácter técnico en que la recurrente apoyara su recurso, su resolución escapa de los rasgos
de este procedimiento sumarísimo, quedando ella entregada al conocimiento de las instancias
especializadas que la citada ley contempla en sus artículos 20 y 29".
1223
Propiedad Intelectual1479, caso calificación de programación cultural1480; entre
otros. Lo anterior, es sin perjuicio, que la doctrina de la "deferencia" de los
1479 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 8161-2011:"'Cuarto: Que, sin embargo, el
rechazo de la oposición resulta de la defectuosa apreciación de los signos en relación con
criterios propios de estas materias, como es el análisis comparativo de los cuños, del conjunto
marcario, de su composición, de los elementos que lo integran, de su naturaleza, coberturas y
mercado en que operan, así como de sus destinatarios, estándares técnicos propios e
inherentes al estudio llamado a efectuar el Instituto de Propiedad Industrial y el Tribunal del
ramo en estos casos'. Asimismo: Tercero: Que tales cuestionamientos, dicen relación con
consideraciones de hecho, y no jurídicas, vinculadas con una materia eminentemente técnica,
por lo que atendida su propia naturaleza, no se divisa cómo es posible vulnerar los principios
de la lógica y de la experiencia al resolver sobre el nivel inventivo de la patente solicitada, en
base a informes periciales, debidamente ponderados por los sentenciadores.
Cuarto: Que de este modo, los reproches que se formulan al fallo, demuestran sólo una
discrepancia del recurrente con el parecer de los sentenciadores, sin que en ellos se pueda
sustentar una verdadera infracción de derecho al resolver la solicitud de autos, particularmente
si se tiene en consideración que la sentencia cuenta con fundamentos que de manera
coherente y racional conducen a lo decisorio del dictamen". Sentencia de la Excma. Corte
1480 "5. Que, no es admisible lo que se sostiene en la apelación de autos por Megavisión en
cuanto a que ese evento noticioso relacionado con aquellos 33 mineros '...resulta altamente
relacionado con programación cultural' por cuanto en su parecer '...al otorgar cobertura a la
noticia del hallazgo en la mina San José, empleó diversos recursos televisivos por la vía de
reportajes, entrevistas, explicación de las labores mineras, etc., de modo tal que asimiló dicha
transmisión al espacio cultural semanal'.
Es palmariamente evidente que la noticia relacionada con los 33 mineros de marras es un

programa de carácter informativo, que de manera alguna puede ser asimilado u homologado
con lo que claramente se define como programa cultural, que se debe circunscribir a materias
relacionadas con las artes y las ciencias y a difundir el patrimonio nacional y universal.
6. Que, es al CNTV a quien por ley le corresponde calificar si un determinado programa es o

no de carácter cultural y naturalmente que esa calificación la debe realizar en el contexto de la
normativa fijada por ese propio Consejo y por la ley.
En la especie, no se divisa por esta Corte que ese Consejo haya incurrido en una infracción
al establecer que Megavisión no cumplió el domingo 22 de agosto de 2010 con la obligación
que ella misma se había autoimpuesto de transmitir como programa cultural y en horario de
'alta audiencia' uno de los capítulos de la serie 'Tierra Adentro'.
Asimismo, la circunstancia que a la semana siguiente, específicamente la comprendida entre

el lunes 23 al domingo 29 de agosto, se haya transmitido por Megavisión el capítulo de 'Tierra
Adentro' que no se difundió el domingo 22 de ese mes y que, además, también en esa semana
se haya transmitido el capítulo siguiente de esa misma serie, no es óbice para eximir de
responsabilidad a este Canal televisivo por no haber cumplido con la imperativa obligación que
1224
tribunales a decisiones de órganos "expertos" tiene su origen en la vasta
jurisprudencia, salvo pocas excepciones, de la deferencia que ha tenido el
poder judicial de las decisiones que adopta la Contraloría General de la
República a través de su potestad dictaminante.
En lo que interesa, el principio de deferencia técnica tiene un rol en el

procedimiento sancionador, en tanto la autoridad sancionadora deberá
considerar los criterios técnicos que se generen en su propio organismo, o que
emanen de otros organismos administrativos, atendida su competencia,
debiendo sopesarlos en atención a su capacidad técnica sobre la materia. De
este modo, las estimaciones jurídicas, técnicas y de oportunidad compartidas
por las autoridades, maximizan los beneficios del gasto público al provocarse
sinergias administrativas.
En razón de esto, destacan algunos casos. En primer término, aquellos fallos

que han sido deferentes a los informes estimaciones realizadas por los órganos
de la administración del Estado, en la sustanciación de un procedimiento:
"Noveno: Que, como se aprecia del fallo cuestionado, la decisión de la

Dirección General de Aguas se basó en estudios técnicos emitidos por sus
propios funcionarios para dictar la resolución que motivó la reclamación de
autos, en atención a que se trata del organismo que naturalmente puede y
debe utilizar sus propios recursos profesionales y técnicos para desarrollar
sus funciones, como Servicio integrante de la Administración del Estado,
cuya finalidad es promover el bien común, atendiendo las necesidades
públicas en forma continua y permanente.
tenía de transmitir en el horario ya dicho del domingo 22 de agosto de 2010 ese capítulo de esa
serial cultural.
Ello, porque esa obligación no admite excusas, y tanto es así que todos los otros canales de
televisión abierta cumplieron con la obligación de difundir en esa semana que terminaba el 22
de agosto el programa cultural comprometido". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de
1225
Décimo: Que, en este mismo orden de ideas, es necesario mencionar que la
actividad administrativa, por su naturaleza y fines, debe llevarse a cabo en un
sistema posicional de amplia autotutela en el ámbito jurídico, en el que la
Administración está habilitada como sujeto de derecho para resolver por sí
sola sus propias situaciones, sin encontrarse afecta a la necesidad común a
los demás sujetos de recabar previamente la tutela judicial. Esta condición
especial tiene como base el deber de la administración estatal de cumplir el
cometido de atender necesidades colectivas para el logro del bien común, a
través del ejercicio de sus facultades legales y la ejecución de múltiples
acciones conducentes a ese fin, con la oportunidad y eficacia que demandan
esos intereses, en el ámbito de su competencia, presupuesto que como ya se
ha expuesto, se ha cumplido en la especie, ya que la Dirección General de
Aguas ha procedido en virtud de potestades que le son propias, de modo que
no se han infringido de ninguna manera las disposiciones imputadas por la
recurrente como segundo grupo de preceptos supuestamente
quebrantados1481".
1481 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 10174-2010. Asimismo, "En razón de los
antecedentes expuestos, es posible señalar que las emisiones atmosféricas producto de olores
en los receptores circundantes a la instalación, durante los días 28 y 29 de octubre de 2013,
meteorológicas existentes entregadas al momento de la inspección" (...) "En conclusión, en la
pericia practicada por esta Superintendencia no se registraron olores molestos en los
receptores sensibles atribuibles al relleno sanitario Ecomaule S.A., sin perjuicio de la intensidad
detectada en la instalación y a los hechos constatados respecto al manejo del relleno y a otras
fuentes señaladas en la RCA Nº 52/2004 y RCA Nº 277/2007".
Sexto: Que cabe hacer presente que este último informe reviste la mayor transcendencia
probatoria, puesto que de conformidad a lo dispuesto en la ley Nº 20.417, ley Nº 20.473 y ley
Nº 20.600, la potestad de fiscalizar y sancionar el incumplimiento de las normas y condiciones
sobre la base de las cuales se aprobó el estudio o se aceptó la declaración de impacto
ambiental corresponde a la Superintendencia del Medio Ambiente.
Octavo: Que en el caso de autos los antecedentes aportados por las partes y los que ha
hecho acompañar el tribunal, principalmente las inspecciones practicadas por la autoridad con
competencia ambiental, ponderados conforme a las reglas de la sana crítica, no son suficientes
1226
"Décimo sexto: Que si bien el riesgo aludido, concerniente al arrastre de
mineral fuera del sector de acopio, en cuanto alude a la posible afectación de
la biota del lugar, excede el ámbito de competencia específico de la Seremi
de Salud, ello no hace desaparecer la posibilidad de ocurrencia de dicha
afectación del medioambiente, denunciada por esta autoridad regional.
Ante dicho antecedente resultaba razonable y esperable que el Director

Ejecutivo que debía conocer de la reclamación se pronunciara respecto de
dicho posible riesgo ambiental, encontrándose facultado, además, para
decidir en consecuencia1482".
En segundo término, la deferencia que han tenido algunos tribunales

ordinarios, de las decisiones que adoptan los tribunales especiales o los
órganos administrativos especializados:
"Cuarto: Que, sin embargo, el rechazo de la oposición resulta de la

defectuosa apreciación de los signos en relación con criterios propios de
estas materias, como es el análisis comparativo de los cuños, del conjunto
marcario, de su composición, de los elementos que lo integran, de su
naturaleza, coberturas y mercado en que operan, así como de sus
destinatarios, estándares técnicos propios e inherentes al estudio llamado a
para acreditar en esta sede cautelar que la recurrida haya desplegado una conducta arbitraria o
ilegal, puesto que más allá de las deficiencias en el manejo de la instalación, se ha visto que el
funcionamiento del relleno sanitario no produce en la actualidad olores molestos que se
perciban en los inmuebles aledaños. Tampoco se encuentra suficientemente justificado de un
modo objetivo que otra posibles o supuestas falencias del proyecto afecten la vida o la
integridad física o psíquica de las personas que pueden vivir cerca del relleno sanitario, ni que
la situación constatada pueda revertirse por la sola modificación de las condiciones climáticas,
de modo que lo que se sostiene sobre esa base no ha sido debidamente comprobado. Menos
todavía considerando que se evidencia de autos que las autoridades ambientales han tomado
la iniciativa de fiscalizar permanentemente el funcionamiento del relleno sanitario". Sentencia
1227
efectuar el Instituto de Propiedad Industrial y el Tribunal del ramo en estos
casos1483".
En tercer término, tribunales ordinarios que han sido deferentes a la

determinación del quantum de las sanciones administrativas:
"Que como se advierte del inciso final de la norma reproducida

precedentemente el 'monto de la multa será determinado prudencialmente en
consideración a la cantidad de usuarios afectados y la gravedad de la
infracción', esto es, se otorga al órgano que sanciona la facultad de regular
su entidad de conformidad a los criterios que allí se consignan, a la vez que
se le reconoce la atribución de estimar su monto 'prudencialmente'.
Semejante facultad supone que la autoridad respectiva, para arribar a la

citada determinación, debe llevar adelante un razonamiento íntimo, presidido
por procesos lógicos que incluyen evaluaciones y comparaciones, elementos
todos los cuales escapan del control que esta Corte puede realizar a través
del presente arbitrio.
En efecto, dichas autoridades, en uso de las facultades de que están

investidas privativamente, aprecian y regulan la cuantía de la multa que se ha
de aplicar al infractor, sin que las decisiones que recaigan sobre dicho
aspecto puedan ser sometidas al control del recurso de casación en el fondo.
Así, y como se ha explicado, la regulación del quantum de la sanción es una
1483Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 8161-2011. Asimismo: "Tercero: Que tales
cuestionamientos, dicen relación con consideraciones de hecho, y no jurídicas, vinculadas con
una materia eminentemente técnica, por lo que atendida su propia naturaleza, no se divisa
cómo es posible vulnerar los principios de la lógica y de la experiencia al resolver sobre el nivel
inventivo de la patente solicitada, en base a informes periciales, debidamente ponderados por
los sentenciadores.
Cuarto: Que de este modo, los reproches que se formulan al fallo, demuestran sólo una
discrepancia del recurrente con el parecer de los sentenciadores, sin que en ellos se pueda
sustentar una verdadera infracción de derecho al resolver la solicitud de autos, particularmente
si se tiene en consideración que la sentencia cuenta con fundamentos que de manera
coherente y racional conducen a lo decisorio del dictamen". Sentencia de la Excma. Corte
1228
cuestión cuyo establecimiento es atribución soberana de tales entes que
escapa por completo al control jurídico de la presente vía1484".
"12. Que, se debe precisar que cuando se ejerce el control judicial sobre los
actos discrecionales de la administración, como ocurre tanto con la
ponderación de las atenuante y agravantes, como con la definición específica
de la sanción a aplicar, que en el caso de las infracciones menos graves va
de amonestación a multa, no puede un Tribunal cuando existan varias
soluciones razonables, sustituir el criterio adoptado por la administración por
el suyo, aunque no le agrade la opción seguida por el organismo
administrativo, ya que la actividad jurisdiccional es revisora, no sustitutiva de
las atribuciones propias del poder administrador. El tribunal, es llamado en
estos casos, sólo controlar que el criterio adoptado por la Administración,
tenga su propio consenso y sustentabilidad, en el marco de la juridicidad.
Sesin, al referirse a la discrecionalidad, ha señalado que el juez puede
fiscalizar únicamente si la decisión discrecional ha sido adoptada dentro del
universo jurídico, quedando vedado al juez penetrar en el fuero interno de la
discrecionalidad, justamente porque esa porción de la decisión está
reservada al Poder Administrador (Sesin, Domingo Juan, 'El juez sólo
controla. No sustituye ni administra. Confines del Derecho y la Política', La
ley, 27.08.2003). El mismo autor agrega: 'Lo que no puede revisar ni sustituir
el juez, es el contenido intrínseco, la libertad de apreciación política de la
oportunidad, mérito o conveniencia, ni la posibilidad de elección entre varias
opciones válidas dentro de la juridicidad, porque ello implicaría violentar la
división de poderes y su zona de reserva' (Sesin, Domingo Juan. El contenido
de la tutela judicial efectiva con relación a la actividad administrativa
discrecional, política y técnica. En: El derecho administrativo en reflexión.
Sesín, Juan Domingo. Buenos Aires: Ediciones RAP, 2011, pp. 217-252).
Ahora bien ello, no implica, que no se pueda controlar la motivación,
razonabilidad, y proporcionalidad de la decisión, como los demás aspectos
que determinan la legitiman de lo actuado, pero el efecto en tal caso de
estimarse vulnerados estos principios, no es el de adoptar una decisión
1229
sustitutiva de la voluntad de la administración, sino que la declaración de
nulidad del acto objeto de revisión por no estar ajustada a derecho la misma,
como ha resuelto el Tribunal Supremo de España en sentencias de 3 de
noviembre de 2008, y de 18 de marzo de 2011) indicando, el control judicial
llega también 'al núcleo material de la decisión técnica' y puede suponer la
anulación de los actos que se funden en ella cuando ese juicio técnico, en
función de los hechos acreditados, no es razonable1485".
"9º.- Que teniendo en cuenta todo lo expuesto anteriormente puede

concluirse que la apreciación que hizo el recurrido de la gravedad de la falta
cometida por el actor y de las circunstancias que la rodearon, apreciación
que lo llevó a aplicar la sanción máxima, no puede ser calificada de arbitraria
aun cuando no se la comparta plenamente, toda vez que la mayor o menor
estrictez con que se juzgue un incumplimiento es una cuestión de criterio que
sólo en casos de extrema exageración podrá tacharse de tal. En
consecuencia, la acción no podrá ser acogida1486".
"Décimo: Que en lo que respecta a la petición subsidiaria relativa a una

aplicación de amonestación y/o concesión de cuotas, tampoco se accederá
puesto que la actividad jurisdiccional sólo está limitada a revisar si el
procedimiento y sanciones aplicadas por el ente administrativo fiscalizador,
están ajustados a la normativa legal vigente por lo que sólo puede acoger o
rechazar el reclamo que se ha interpuesto en esta sede1487".
En este mismo sentido, es destacable el análisis que hace la sentencia del

Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia —confirmada por la Corte Suprema— en
el "Caso Bocamina":
"Nonagésimo octavo: Que, todo lo anteriormente razonado respecto del

punto que ahora nos ocupa, permite a este Tribunal concluir que la
Administración goza de un grado de libertad de apreciación y de decisión
conferido por los artículos 38, 39 y 40 de la Losma, al atribuir la potestad de

1230
determinar discrecionalmente la sanción y su monto o cuantía, tratándose de
una sanción pecuniaria, dentro de lo posible y permitido por los artículos 38 y
39 de la Losma. En principio, la sanción específica a aplicar al infractor, no
corresponde que sea sustituida judicialmente, pero aquella —la
Administración del Estado— no está exenta de mantenerse dentro de los
límites de lo jurídico. Estos límites imponen un ejercicio de las atribuciones
conferidas en términos razonables y justificables, debiendo, para ello
considerar o ponderar los criterios que el legislador ha establecido en el
artículo 40 de la Losma. La ley reconoce a la Administración un abanico de
posibilidades legítimas de decisión, las que deben ser respetadas por el juez,
siempre que sean motivadas racionalmente y justificadas suficientemente en
términos razonables, mediante la expresión de los criterios tenidos en
consideración y su ponderación al adoptar la decisión.
Nonagésimo noveno: Que, no obstante, este tribunal estima que el deber de

motivar o fundar las decisiones discrecionales debe ser entendido en relación
con los principios de legalidad y de competencia, propios del Estado de
Derecho. Es decir, la Administración, en este caso la SMA, puede actuar
discrecionalmente en la medida que el ordenamiento jurídico, a través del
legislador, la ha apoderado expresamente para ello. En efecto, de acuerdo al
artículo 65 inciso cuarto Nº 2 de la Constitución Política de la República,
corresponde a la ley —en este caso, de iniciativa exclusiva del Presidente de
la República— la determinación de las funciones o atribuciones de los
órganos administrativos. Por lo tanto, dentro de sus competencias normativas
otorgadas constitucionalmente, es el legislador quien ha apoderado a la SMA
de un poder discrecional al regular sus poderes sancionatorios, habiendo —el
legislador— evaluado y ponderado previamente tanto el interés particular de
quienes son fiscalizados y, eventualmente, sancionados por la SMA, como el
interés general inserto en el respeto a las normas que regulan la protección y
conservación del medioambiente1488".
1488
1231
En cuarto término, la sentencia del Tribunal Ambiental que no comparte el
alegato de deferencia experto de la Superintendencia del Medio Ambiente, en
tanto los tribunales especializados tienen competencia para conocer todas las
materias que se debaten:
"El Tribunal Ambiental es un órgano técnico —colegiado y de composición

mixta— en las materias de su competencia [...] por lo que el denominado
principio de deferencia experto, necesariamente se ve morigerado ante la
creación de tribunales especiales con experticias técnicas1489".
En quinto término, la deferencia a la calificación de la infracción

administrativa:
"Décimo: Que, de otro lado, la recalificación jurídica de una conducta

residual, en este caso tampoco procede, desde que es misión de la
Superintendencia de Educación, en virtud de los hechos acreditados,
calificarlos como faltas graves, menos graves o leves, teniendo además
presente que respecto de las infracciones leves, sólo se pueden multar en la
medida que no se haya subsanado la infracción, mas siendo este
procedimiento de reclamación, esencialmente de legalidad de la resolución
exenta Nº 519, la apreciación calificadora de la infracción, como asimismo de
las circunstancias modificatorias de la responsabilidad del agente infractor,
escapa al ámbito de tutela de esa Corte1490".
Finalmente, destaca un fallo de la Corte de Apelaciones de Temuco en el

"Caso Correa Valenzuela EIRL con Superintendencia de Educación" que
establece el principio de deferencia sustentado en la distinción entre actuación
administrativa y judicial, con apoyo en la doctrina española:
"12. Que, se debe precisar que cuando se ejerce el control judicial sobre los
actos discrecionales de la administración, como ocurre tanto con la
ponderación de las atenuante y agravantes, como con la definición especifica
de la sanción a aplicar, que en el caso de las infracciones menos graves va

1232
de amonestación a multa, no puede un tribunal cuando existan varias
soluciones razonables, sustituir el criterio adoptado por la administración por
el suyo, aunque no le agrade la opción seguida por el organismo
administrativo, ya que la actividad jurisdiccional es revisora, no sustitutiva de
las atribuciones propias del poder administrador. El tribunal, es llamado en
estos casos, sólo controlar que el criterio adoptado por la Administración,
tenga su propio consenso y sustentabilidad, en el marco de la juridicidad.
Sesin, al referirse a la discrecionalidad, ha señalado que el juez puede
fiscalizar únicamente si la decisión discrecional ha sido adoptada dentro del
universo jurídico, quedando vedado al juez penetrar en el fuero interno de la
discrecionalidad, justamente porque esa porción de la decisión está
reservada al Poder Administrador (Sesin, Domingo Juan, 'El juez sólo
controla. No sustituye ni administra. Confines del Derecho y la Política', La
Ley, 27.08.2003). El mismo autor agrega: 'Lo que no puede revisar ni sustituir
el juez, es el contenido intrínseco, la libertad de apreciación política de la
oportunidad, mérito o conveniencia, ni la posibilidad de elección entre varias
opciones válidas dentro de la juridicidad, porque ello implicaría violentar la
división de poderes y su zona de reserva' (Sesin, Domingo Juan. 'El
contenido de la tutela judicial efectiva con relación a la actividad
administrativa discrecional, política y técnica'. En: El derecho administrativo
en reflexión. Sesín, Juan Domingo. Buenos Aires: Ediciones RAP, 2011,
pp. 217-252). Ahora bien ello, no implica, que no se pueda controlar la
motivación, razonabilidad, y proporcionalidad de la decisión, como los demás
aspectos que determinan la legitiman de lo actuado, pero el efecto en tal
caso de estimarse vulnerados estos principios, no es el de adoptar una
decisión sustitutiva de la voluntad de la administración, sino que la
declaración de nulidad del acto objeto de revisión por no estar ajustada a
derecho la misma, como ha resuelto el Tribunal Supremo de España en
sentencias de 3 de noviembre de 2008, y de 18 de marzo de 2011)
indicando, el control judicial llega también 'al «núcleo material de la decisión
técnica» y puede suponer la anulación de los actos que se funden en ella
cuando ese juicio técnico, en función de los hechos acreditados, no es
razonable'".
1233
13. Que, sólo por excepción, ante actuaciones que son expresión de
potestades discrecionales, se acepta que los tribunales puedan substituir la
voluntad de la administración, opción que se plantea cuando ella se impone,
en un sentido determinado, como consecuencia de la anulación de las
actuaciones objetadas. En este sentido García de Enterría y Tomas Ramón
Fernández (García de Enterría E. y Fernández T. R., Curso de derecho
administrativo. Vol. I, 15ª ed., Thomson Civitas, Navarra, 2011, p. 508)
señalan que en ocasiones no es suficiente la anulación de la decisión
administrativa y debe procederse a la sustitución de la decisión si tras
dirimirse la controversia existe una única solución posible. En igual
planteamiento Alfonso Parejo, (Parejo, Alfonso L., Administrar y juzgar: Dos
funciones constitucionales distintas y complementarias: un estudio del
alcance y la intensidad del control judicial a la luz de la discrecionalidad
administrativa, Tecnos, Madrid, 1993, p. 124) reconoce que esa sustitución
es posible en el ejercicio de potestades discrecionales, cuando
excepcionalmente la situación fáctica del caso pueda (por sus características)
determinar una reducción total de la discrecionalidad. Mismo predicamento
de Miguel Sánchez Morón, (Miguel Sánchez Morón. 'Siete tesis sobre el
control judicial de la discrecionalidad administrativa', en Cuadernos de
Derecho Judicial, Consejo General del Poder Judicial, Madrid 1994, pp. 161 y
ss.) quien valida que por razones de economía procesal, el juez declare en la
sentencia el derecho del interesado a una solución determinada y condene a
ésta a emitir el acto respectivo cuando en un caso concreto se comprobara,
sin lugar a dudas, que sólo existe una solución viable para el derecho, en los
supuestos que la doctrina alemana denomina de reducción de la
discrecionalidad1491".
Por otro lado, se ha entendido que el control contencioso administrativo de

las decisiones del procedimiento administrativo sancionador se puede
pronunciar sobre todas las materias debatidas y tratadas en el proceso, a
saber, competencia, procedimiento y análisis de fondo sobre los hechos,
calificaciones jurídicas y eventual aplicación de una sanción administrativa.
1234
Asimismo, sobre la eventual aplicación de causales de exculpación,
justificación y extinción de la responsabilidad administrativa, siendo los
reclamos contra las sanciones administrativas recursos de plena jurisdicción,
es decir, que permiten el control pleno del actuar de la administración
pública1492.
1492 "Sexto: Que lo que regula el inciso segundo del artículo 171 del Código Sanitario en
cuanto a las condiciones que se deben dar para que el tribunal deseche la reclamación no
puede traer como corolario necesario que, a contrario sensu, sólo se puede acoger una
reclamación y no rebajar la multa impuesta. Considerarlo así y estimar que el tribunal de
segundo grado no puede reducir la multa aplicada, haría que no tuviera sentido la existencia de
una graduación en cuanto a la sanción en este aspecto y dejaría esa decisión sólo en manos
del arbitrio de la autoridad administrativa.
Séptimo: Que, a mayor abundamiento, no es posible admitir la tesis del recurrente por cuanto
lo dispuesto en el artículo 171, además de no constituir una enunciación taxativa de las
circunstancias frente a las cuales el tribunal debe desechar el reclamo, no impide la revisión de
la legalidad del acto administrativo que motiva la sanción, como lo sería por ejemplo la falta de
investidura de la autoridad que aplica la sanción o el haber actuado ésta fuera del ámbito de su
competencia". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5458-2009.
"[...] no existe limitación a las facultades jurisdiccionales que tienen los tribunales de justicia
para revisar, por la vía de la reclamación, las sanciones que imponga la autoridad sanitaria, sea
en cuanto a su procedencia, sea en cuanto a su entidad o monto". Sentencia de la Excma.
"Que los sentenciadores al acoger la petición subsidiaria formulada por la reclamante han
efectuado una correcta aplicación de la normativa atinente al caso de que se trata, por cuanto
no se puede pretender que la judicatura carezca de facultades para rebajar la multa impuesta
por la autoridad de servicios sanitarios cuando el inciso final de la ley Nº 18.902 expresamente
señala que el monto de la multa será determinado prudencialmente en consideración a la
cantidad de usuarios afectados y la gravedad de la infracción y sin que la norma efectúe la
distinción -o más bien la exclusión- pretendida por el recurrente". Sentencia de la Excma. Corte
"Tercero: Que como se advierte del texto del artículo 171 del Código Sanitario, no existe en
él limitación a las facultades jurisdiccionales que tienen los tribunales de justicia para revisar,
por la vía de la reclamación, las sanciones que imponga la autoridad sanitaria, sea en cuanto a
su procedencia, sea en cuanto a su entidad o monto. En efecto, al consignar dicho precepto
que 'De las sanciones podrá reclamarse ante la justicia ordinaria', es posible inferir que se
puede reclamar tanto de la procedencia de las mismas como de la cuantía de ellas. Si se
otorga a los tribunales la facultad de revisión de la sanción impuesta, que constituye lo más,
tienen entonces la facultad de examinar el monto, que es lo menos. Lo que regula el inciso
segundo de la mencionada disposición, en cuanto a las condiciones que deben concurrir para
que el tribunal deseche la reclamación, no trae como corolario necesario que, a contrario
sensu, sólo se puede acoger una reclamación pero no disminuir la multa impuesta. En efecto,
en esta última norma se dispone: 'El tribunal desechará la reclamación si los hechos que hayan
1235
motivado la sanción se encuentran comprobados en el sumario sanitario de acuerdo a las
normas del presente Código, si tales hechos constituyen efectivamente una infracción a las
leyes o reglamentos sanitarios y si la sanción aplicada es la que corresponde a la infracción
cometida'.
Así, es posible apreciar que lo argumentado en la sentencia deriva de la aplicación de un

criterio restrictivo de interpretación que no surge de las normas analizadas, y a partir de esa
errónea labor de hermenéutica se busca disminuir las facultades jurisdiccionales de los
tribunales revisores de las sanciones que impone la autoridad administrativa. Del propio tenor
de la expresión 'y si la sanción aplicada es la que corresponde a la infracción cometida', se
infiere que el tribunal puede ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso a fin de
calibrar la multa que haya de aplicarse.
Cuarto: Que, por su parte, el artículo 174 del Código Sanitario preceptúa que la infracción de
las disposiciones de ese texto legal o de sus reglamentos, salvo aquellas que tengan una
sanción especial, será castigada con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta
mil unidades tributarias mensuales. Luego, si una norma punitiva establece límites entre un
mínimo y un máximo de sanción, la impugnación que se formule no puede excluir, sin que
medie disposición legal expresa, la regulación de su extensión, pues de lo contrario dicha
graduación sólo quedaría al arbitrio de la autoridad administrativa.
Quinto: Que, por lo demás, la necesidad de que todo castigo sea adecuado y racional es
precisamente el fundamento de los reclamos que concede la legislación, desde que no sólo se
puede incurrir en un acto injusto e ilegal con la imposición de una sanción, sino también en la
determinación de su envergadura, de manera que corresponde a los tribunales cautelar la
equidad con que se aplican especialmente las normas que tienen carácter represivo o
castigador.
Sexto: Que, por consiguiente, los sentenciadores de segunda instancia al estimar

improcedente la decisión del juez a quo en orden a disminuir el monto de la multa impuesta por
la autoridad sanitaria, han efectuado una incorrecta aplicación de la normativa atinente al caso
de que se trata, toda vez que si se puede dejar sin efecto una multa al considerar que no se
dan los presupuestos que la justifican, con mayor razón se podrá aplicar una sanción de menor
entidad por estimar que ella está más acorde con la infracción que se tuvo por configurada".
'9º) Que, por lo demás, la simple lógica y el sentido común dicen que tal forma de apreciar
los preceptos referidos no se aviene con su texto, del que surge que los tribunales tienen la
facultad de revisar tanto la sanción como la extensión de la misma.
En efecto, si se otorga la facultad de revisión de la pena impuesta, que es lo más, tienen

entonces la facultad de revisar el monto, que constituye lo menos.
Pero no puede aceptarse un criterio restrictivo que propugne que los tribunales puedan tan
sólo revisar si la sanción que se impuso es la que corresponde a la falta y que no puedan
revisar la misma en cuanto a la proporcionalidad de su entidad;
10º) Que, cuando una norma punitiva establece límites entre un mínimo y un máximo de
sanción, la impugnación que se formule no puede excluir -sin que medie disposición legal
expresa- la regulación excesivamente rigurosa de su extensión, en términos que resulte
1236
De este modo, el juez o tribunal podrán realizar un control de los elementos
generales del acto administrativo, competencia, fin, motivación, forma y objeto;
y singulares, hechos, calificaciones jurídicas, determinación de circunstancias
de la sanción o absolución administrativa y causal de justificación, exculpación
desproporcionado a la infracción o simplemente injusta'". Sentencia de la Excma. Corte

"El inciso 1º del artículo 24 (Ley Nº 19.913) consagra que 'Los afectados por resoluciones de
la Unidad que se originen en el procedimiento sancionatorio reglado en esta ley, que estimen
que éstas no se ajustan a derecho, podrán deducir reclamo en contra de las mismas, dentro del
plazo de diez días, contado desde la notificación del acto, ante la Corte de Apelaciones
correspondiente al domicilio del sancionado'. De la lectura del precitado artículo, se destaca el
hecho de que la interposición del presente reclamo debe hacerse sólo cuando el procedimiento
sancionatorio no se ajuste a derecho, esto es, se vulnere lo expuesto en la referida ley en lo
que dice relación con el procedimiento y la sanción impuesta (considerandos tercero y cuarto
sentencia Corte de Apelaciones)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 8800-2012.
"Cuarto: Que el control de legalidad de los actos administrativos por parte del juez,
fundamental para el estado de derecho, consiste en examinar los distintos elementos que lo
integran, a saber: procedimiento o forma, competencia, motivo, objeto y fin del acto.
En cuanto a los motivos, se precisa la revisión de su existencia así como la pertinencia de los
fundamentos invocados, actuación que se vincula con los hechos generadores de la actividad
administrativa.
Como se ha dicho respecto de los antecedentes referidos a los motivos o causa eficiente del
acto, el juez revisa y verifica su existencia, para luego, en un segundo paso y establecido lo
anterior, determinar que la calificación jurídica de los hechos realizada por la autoridad, de ser
ella necesaria, está amparada y guarda directa vinculación con la disposición que autoriza o
regula el proceder administrativo.
La apreciación de los hechos, para adoptar la decisión, esto es si son de la entidad

necesaria para llevarle a tomar la determinación respectiva, queda dentro de la esfera propia
de la autoridad administrativa, y sólo ante una desproporción grave, manifiesta y evidente
puede actuar el órgano jurisdiccional; pero el error en la misma apreciación o calificación
jurídica de los hechos puede y debe ser controlada por el juez, error este que en el caso de
autos y para los efectos de resolver la presente acción cautelar, no concurre.
Es más, precisamente regulando ese control, el legislador ha establecido la posibilidad para

el ejecutado, en el respectivo cobro ejecutivo, de oponer la excepción contemplada en el
artículo 5º Nº 2º de la ley Nº 17.322, esto es, no ser imponibles los estipendios pagados.
Por último, la sola circunstancia de que la autoridad administrativa realice una calificación
jurídica de los hechos dados por acreditados, no autoriza que se acoja el recurso de protección
en su contra". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3174-2012.
1237
y extinción de la responsabilidad. Lo anterior ha sido ratificado por la doctrina,
analizando la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos:
"La existencia de una potestad sancionadora autónoma en manos de la

Administración queda subordinada a la instauración de un posterior recurso
de 'plena jurisdicción', es decir, a la existencia de un órgano judicial
competente para ejercer un control extenso, incluida la adecuación entre la
gravedad de la sanción y la infracción que la ha motivado1493".
La jurisprudencia judicial ha establecido que los jueces tienen facultades para

revisar la legalidad del acto administrativo que motiva la sanción, como analiza
en una sentencia el Tribunal Constitucional:
"31. Que, en tercer lugar, la jurisprudencia de los tribunales no ha entendido

que se disminuyan sus facultades con el precepto rechazado. En efecto, han
señalado que el Tribunal tiene facultades para revisar la legalidad del acto
administrativo que motiva la sanción (SCS 5458/2009, 1205/2009, 2056,
2009). El tribunal debe hacer un análisis de la situación debatida y ponderar
las pruebas (SCA Santiago, 8003/2002). En el contencioso administrativo, el
reclamante debe acreditar los supuestos de su acción y que permitan
desvirtuar los hechos comprobados en el sumario sanitario (SCS
11102/2013). De ahí que el Tribunal puede tanto acoger la reclamación como
bajarla (SCS 5458/2009; 3093/2010 y 11488/2011)1494 ".
Sobre lo anterior, en el requerimiento de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad presentado por Pizza Pizza S.A. respecto de los artículos
166 y 171, inciso segundo, del Código Sanitario, el Tribunal Constitucional
señaló:
"Lo que hace el juez contencioso administrativo es examinar la decisión en

base al procedimiento administrativo. Ello implica revisar trámites,
documentos, instrumentos probatorios incorporados en él, y examinar la
ponderación que la administración hizo de estos antecedentes. El
1493 MORENO, Prudencio (2008), p. 324.

1238
procedimiento de impugnación judicial no está desligado de esta etapa
previa, generada en la administración1495".
Asimismo, la jurisprudencia respecto al estándar de control ha entendido que

debe existir un respeto irrestricto al principio de congruencia, es decir, entre lo
solicitado revisar por los litigantes y lo decidido por el tribunal. El principio
congruencia entrega lógica y coherencia a la pretensión, descargos, prueba,
resolución de término del procedimiento sancionador, peticiones del medio de
impugnación, con la sentencia, permitiendo una uniformidad entre la etapa
administrativa y jurisdiccional. Al respecto la doctrina ha señalado:
"El principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales

que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones
formuladas por las partes, para el efecto de que exista identidad jurídica entre
lo resuelto y las pretensiones y excepciones o defensas oportunamente
aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse
de ellas1496".
De este modo, cuando no existe congruencia entre lo solicitado y lo

sentenciado, es decir el fallo se pronuncia sobre materias no solicitadas o
extiende a puntos que no fueron sometidos a la decisión del tribunal, dicha
sentencia adolece de ultra petita, debiendo ser declarada inválida y
remplazada1497.
Sin embargo, en los casos "separación de funciones de la Superintendencia

de Educación" la Corte Suprema entendió que el control contencioso
administrativo de legalidad le otorga la potestad de invalidar de oficio materias
que no han sido controvertidas en sus escritos por las partes:
"Séptimo: Que es de la naturaleza del contencioso administrativo el control

de legalidad de los actos de la Administración, facultad que no sólo ejercen

1496 DEVIS ECHANDÍA, Hernando (1985), p. 433.
1497 Ver sentencias de la Excma. Corte Suprema, roles Nº 14164-2013; Nº 25931-2014; Nº
10045-2011, y, Nº 4803-2013, entre otras.
1239
los tribunales a petición de parte, ya que tratándose de vicios que afectan la
esencia del acto administrativo, como en este caso, y habiendo desestimado
la Corte de Apelaciones de Santiago la concurrencia de esta deficiencia
procesal, pese a que se encuentra comprobada, es deber de esta Corte
invalidar de oficio la sentencia1498".
"Séptimo: Que en las condiciones antes descritas y aun cuando la reclamante

esta Corte habrá de proceder a su invalidación de oficio. Así lo ha declarado
esta Corte en causa rol Nº 18834-2015)1499 ".
"Sexto: Que si bien la parte reclamante no formuló la alegación mencionada

al momento de interponer su reclamo, como tampoco el vicio o defecto antes
descrito fue advertido por los sentenciadores al momento de conocer de la
reclamación, lo cierto es que constituye parte de la naturaleza del
contencioso administrativo el control de legalidad de los actos de la
Administración, facultad que no sólo ejercen los tribunales a petición de
parte, puesto que tratándose de vicios que afectan la esencia del acto
administrativo, como en este caso, y al no emitir pronunciamiento la Corte de
Apelaciones de San Miguel sobre esta deficiencia procesal comprobada, es
deber de esta Corte invalidar de oficio la sentencia1500".
"Séptimo: Que en las condiciones antes descritas y aun cuando la reclamante


1240
esta Corte habrá de proceder a su invalidación de oficio1501".
Finalmente, otro debate sobre el control judicial es si la revisión judicial puede

reemplazar el acto sancionatorio. Dicha discusión se encuentra descrita por el
profesor Alejandro Nieto que señala:
"La cuestión no es, por lo demás, meramente teórica ya que sus efectos
prácticos son de peso. El juez, al revisar un administrativo sancionador,
controla su corrección legal y si constata un vicio, lo anula. En rígor —y tal
como sucedía en los orígenes de la jurisdicción contencioso-administrativa,
cuando sólo existía el 'recurso de anulación'— la tarea del juez terminaba
aquí y había de limitarse a devolver las actuaciones a la Administración para
que ésta dictara un nuevo acto: otra cosa hubiera supuesto una intromisión
del Poder Judicial en el Ejecutivo. Posteriormente, sin embargo, cuando
maduró el 'recurso de plena jurisdicción', el juez terminó siendo competente
para dictar directamente un acto que sustituyera al acto administrativo
anulado, sin necesidad de devolver las actuaciones a la Administración. Este
régimen general es aplicable íntegramente al Derecho Administrativo
Sancionador y así nos encontramos con sentencias que imponen una nueva
sanción distinta a la impugnada junto con otras en las que se devuelven las
actuaciones a su lugar de origen ordenando a la Administración que termine
el expediente a partir del acto interlocutorio anulado y, en cualquier caso, que
dicte una nueva sentencia.
[...].
Pare resolver dudas y contradicciones cabe acudir a la precisión técnica de la

distinción entre la titularidad de la potestad y la de su ejercicio. El titular de la
potestad administrativa sancionadora es siempre la Administración; mas su
ejercicio puede verse interferido por la actuación de un juez. Mediando un
1241
recurso contencioso-administrativo el juez de este orden, si no quiere
limitarse a anular la sanción y devolver el expediente a la Administración de
origen, puede subrogarse en el ejercicio de la potestad, sustituyendo la
sanción administrativa por otra judicial (incluyendo la absolución).
Y, por otro lado, mediando un concurso de ilícitos, el juez penal puede

paralizar el ejercicio administrativo de la potestad y eventualmente
eliminarlo1502".
A mi juicio, el control judicial de los actos administrativos sancionadores

permite al juez decretar una sanción distinta a la impugnada, recalificarla,
absolver al inculpado o cualquier otra medida, en tanto, los jueces tienen un
control pleno sobre la administración. A lo último, hay que sumar razones de
eficiencia, porque es posible que, en el acto administrativo sancionador de
cumplimiento de la sentencia, nuevamente yerre, cuestión que puede llevar a la
generación de cientos de procedimientos judiciales ya conocidos.
De este modo, existen diversas posiciones sobre el estándar de control que

pueden realizar los jueces en el contencioso administrativo, pero es razonable
afirmar que la aproximación de los Tribunales a los casos sancionadores es a
través de recursos de plena jurisdicción, que les permiten ejercer un control
sobre la sanción, su calificación y gravedad. Asimismo, el juez podrá delimitar
el quantum de la sanción administrativa. Sin perjuicio de lo señalado, el juez
debe tener como objeto de análisis, por un lado, la protección el debido
proceso, y por otro lado, la aproximación a los con deferencia razonada a las
materias técnicas de competencia de la administración, no confundiendo las
funciones de juzgar y administrar, tan profundamente debatidas en la
doctrina1503. En efecto, se debe resguardar la discrecionalidad técnica,
entendida esta como la aplicada en aquellos casos en que la ley confiere un
ámbito de decisión a los órganos de la administración del Estado para
reaccionar ante resultados que provienen de evaluaciones exclusivamente
1502NIETO, Alejandro (2005), p. 148.

1503Ver, PAREJO, Luciano (1993). GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón
(2009).
1242
técnicas1504, donde el juez o tribunal debe limitarse a determinar que dichos
aspectos se encuentren debidamente motivados1505. Finalmente, el juez deberá
respetar el principio de congruencia, de este modo, sólo podrá pronunciarse
sobre las materias que hayan sido solicitadas por las partes, no pudiendo
revisar la legalidad de materias excluidas de las solicitudes que han fijado el
objeto de la litis.
1504 Cfr. SÁNCHEZ MORÓN, Miguel (1994).
1505 " [...] la dictación de actos administrativos que corresponden al ejercicio de potestades
[...] exigen un especial y cuidadoso cumplimiento de la necesidad jurídica en que se encuentra
la Administración de motivar sus actos, lo que tiene por objeto asegurar que tales actos no se
desvíen del fin considerado por la normativa que confiere las respectivas atribuciones, esto es,
que dichos actos cuenten con un fundamento racional y se encuentren plenamente ajustados a
la normativa constitucional y legal vigente.
La mencionada obligación tiene su fundamento en el principio de juridicidad que, en un

concepto amplio y moderno, conlleva la exigencia de que los actos administrativos tengan una
motivación y un fundamento racional y no obedezcan al mero capricho de la autoridad pues, en
tal caso, resultarían arbitrarios y, por ende, ilegítimos. (Aplica dictamen Nº 42.268, de 2004)".
Asimismo, "En relación con este asunto, la Contraloría General cree necesario referirse
primeramente a lo que dicho oficio expresa en el sentido de que la representación del decreto
se habría basado fundamentalmente en una evaluación de antecedentes -tales como estudios
científicos e informes técnicos- que estaría vedada al control de legalidad que realiza este
organismo con motivo de la toma de razón, por cuanto 'corresponde a la Administración activa
dentro del ámbito de la discrecionalidad técnica que el ordenamiento le atribuye en el ejercicio
de la potestad de dictar normas de emisión'.
Es necesario precisar al respecto que la ponderación de dichos estudios e informes - cuya

consideración es exigida por el ordenamiento jurídico para elaborar y fundamentar
debidamente las normas de emisión- corresponde efectivamente a la Administración activa. Sin
perjuicio de ello, este organismo de control, en el ejercicio de su deber constitucional de
verificar la juridicidad de una norma de emisión dictada conforme a lo dispuesto en ley Nº
19.300, debe por cierto examinar los antecedentes que constituyen el respectivo expediente, a
fin de verificar el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, así como de las diversas
etapas contempladas para la aprobación de este tipo de instrumentos de gestión ambiental.
Dicho examen es indispensable para determinar que la autoridad administrativa haya

ejercido sus atribuciones con pleno sometimiento a las normas jurídicas". Dictamen Nº
30.516/2006.
1243
II. Medios de control judicial
1. Tipos de control judicial
Como señalamos, en los contenciosos administrativos podemos distinguir

medios generales y especiales de control. Los medios de control generales son
el conjunto de mecanismos o contenciosos administrativos dispuestos en
nuestra Constitución o legislación, que permiten la revisión de los actos
emanados en un procedimiento sancionador. Pero a diferencia de los
especiales, son mecanismos de control que proceden respecto a no sólo el
procedimiento sancionador, sino a todo acto administrativo que puede emanar
de la autoridad pública, aquí destaca el recurso de protección y la nulidad de
derecho público.
Por otro lado, el control judicial especial es el conjunto de mecanismos que

disponen las normativas sectoriales para el control de los actos emanados en
un procedimiento sancionador y que resultan aplicables exclusivamente a ellos,
que pueden ser competencia de tribunales ordinarios o especiales. No
obstante, existe una gran dispersión en la materia y, generalmente, cada
procedimiento sancionador, a saber, medio ambiente, valores y seguros,
unidad de análisis financiero, entre otros, regulan mecanismos especiales de
control de las decisiones que se adoptan en su procedimiento sancionador. En
resumen, tenemos procedimientos recursivos carentes de uniformidad y
coherencia. Ambas cuestiones analizaremos en el presente apartado.
2. Control general
Dentro de los medios de control jurisdiccional generales, vale decir,

aplicables en principio a todos los procedimientos administrativos, entendemos
que en nuestro país pueden aplicarse tres, a saber, el recurso de protección, la
1244
acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad y la nulidad de derecho
público. Revisaremos cada uno por separado.
2.1. Recurso de protección
2.1.1. Concepto
El recurso de protección es la acción constitucional de tutela de derechos

fundamentales, que en caso de privación, perturbación o amenaza de los
derechos indicados en el artículo 20 de la Carta Fundamental, por actos
arbitrarios o ilegales, adoptará todas las medidas necesarias para restablecer
el imperio del derecho. En este sentido la doctrina señala:
"Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el

artículo 20 de la Constitución Política de la República constituye
jurídicamente una acción de evidente carácter cautelar, destinada a amparar
el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa
misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de
resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida,
amague o perturbe ese ejercicio1506".
La jurisprudencia ha establecido los requisitos para su procedencia,

indicando que se deben cumplir copulativamente los siguientes presupuestos:
"Que según se deduce de lo dispuesto en el artículo 20 de la Carta

Fundamental, la denominada acción o recurso de protección requiere para su
configuración la concurrencia copulativa de los siguientes presupuestos:
a) Una conducta —por acción u omisión— ilegal o arbitraria;
1245
b) La afectación, expresada en privación, perturbación o amenaza, del
legítimo ejercicio referido a determinados derechos esenciales garantizados
en la misma Constitución y que se indican en el mencionado precepto;
c) Relación de causalidad entre el comportamiento antijurídico y el agravio a

la garantía constitucional, y
d) Posibilidad del órgano jurisdiccional ante el cual se plantea de adoptar

medidas de protección o cautela adecuadas, para resguardar el legítimo
ejercicio del derecho afectado1507".
"Tercero: Que resulta pertinente asentar que este tribunal, en forma reiterada
ha señalado que el recurso de protección de garantías constitucionales,
establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República,
constituye jurídicamente una acción destinada a amparar el legítimo ejercicio
de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se
enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben
tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague, o
perturbe ese ejercicio, siendo requisito indispensable de la acción de
protección la existencia de un acto u omisión ilegal —lo que significa que ha
de ser contrario a la ley— o arbitrario —producto del mero capricho de quien
incurre en él— y que provoque alguna de las situaciones que se han
indicado, afectando una o más de las garantías constitucionales protegidas.
Esto es, son variadas las exigencias que deben rodear la presentación y
motivar el acogimiento de una acción de la naturaleza indicada1508".
Asimismo, la jurisprudencia ha distinguido entre la arbitrariedad e ilegalidad

como mecanismo procedente de control:
"La evaluación de legalidad, por tanto, exige contrastar la decisión o el

contenido del acto cuestionado con el sistema de normas que integra el
Derecho nacional, sean del nivel constitucional, legal o infralegal.

1246
En cuanto a la arbitrariedad, la jurisprudencia y la doctrina nacionales
coinciden en el significado de esta expresión empleada en el artículo 20 de la
Constitución chilena. Así, esta misma Corte ha explicado que un acto es
arbitrario cuando es 'producto del mero capricho del que incurre en el mismo'
(causa rol Nº 2294-2008, de 29 de diciembre de 2008) o cuando es 'contrario
a la razón y al buen juicio' (causa rol Nº 1304-2010, de 9 de octubre de 2010,
considerando 16º). En el mismo sentido, la Corte de Apelaciones de Santiago
ha explicado que un acto es arbitrario cuando consiste en 'proceder
caprichoso, contrario a la justicia, o a las leyes, inocuo, antojadizo, infundado
o en último término, despótico o tiránico' (causa rol Nº 5610-2005, de 9 de
agosto de 2006, considerando 4º).
De acuerdo con la doctrina, por su parte, un acto es arbitrario cuando es

injusto, irracional, desproporcionado, caprichoso, o movido por el favoritismo
o la odiosidad (Cea Egaña, Derecho constitucional chileno, tomo II, Ediciones
Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile, 2004, p. 633), y ausencia
de fundamento racional o una manifestación del simple capricho del agente
(Verdugo, Pfeffer y Nogueira, Derecho constitucional, tomo I, Jurídica de
Chile, Santiago de Chile, 2002, p. 339)1509 ".
El recurso de protección se encuentra regulado en artículo 20 de la

Constitución y en el Auto Acordado de Tramitación del Recurso de Protección
(Acta 94-2015 de la Corte Suprema).
1247
El procedimiento para interponer recursos de protección es sobreabundante,
de este modo, y no siendo el objeto del presente libro analizar cuestiones que
ya se encuentran largamente analizadas, nos remitiremos a lo que se ha
señalado sobre el recurso de protección en la doctrina y jurisprudencia.
No obstante, es importante e indispensable tener presentes algunos criterios

que ha dispuesto sobre los procedimientos sancionadores y el recurso de
protección la jurisprudencia:
— Las dudas sobre las calificaciones jurídicas de la Inspección del

Trabajo1510: La jurisprudencia no es pacífica en determinar las facultades de los
1510 Jurisprudencia que determina la legalidad de las calificaciones jurídicas: "Sexto: Que el
artículo 2º del Código del Trabajo, junto con reconocer la función social que cumple el trabajo,
otorga al Estado la misión de amparar al trabajador en su derecho a elegir libremente su
empleo y, además, la de velar por el cumplimiento de las normas que regulan la prestación de
los servicios, labor esta última que corresponde cautelar, en representación del Estado, a la
Dirección del Trabajo y en cuya virtud, especialmente en lo que al actual recurso interesa, ésta
debe fiscalizar la aplicación de la ley laboral.
Por otro lado, el artículo 505 del Código precitado prescribe que 'La fiscalización del
cumplimiento de la legislación laboral y su interpretación corresponde a la Dirección del
Trabajo'.
Séptimo: Que de los antecedentes del recurso aparece claramente que el servicio recurrido,
cumpliendo su labor dentro de un proceso de fiscalización, constató situaciones objetivas, que
importan incumplimiento de las leyes laborales. En efecto, en este caso fue constatado por el
fiscalizador que María Margarita Navarro Arroyo desempeñaba su labor como Coordinadora del
Proyecto Integración, el cual ha tenido continuidad en el tiempo, requiriendo de su parte una
dedicación de tiempo integral y dentro de una jornada laboral.
Octavo: Que debe concluirse que la recurrida al imponer la sanción que se ha reprochado
actuó en el marco de una fiscalización para la cual está expresamente facultada, luego de
constatar hechos que conculcan las leyes laborales, razón por la cual el recurso de protección
debe ser rechazado". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 5264-2015. Asimismo,
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 4.141-2015.
Jurisprudencia que determina la ilegalidad de las calificaciones jurídicas: "Quinto: Que como
puede advertirse de lo expuesto y de los datos del proceso, la Inspección recurrida se
pronunció en el sentido de considerar que cuatro de los trabajadores de la sociedad recurrida
no estaban desarrollando las labores convenidas en sus contratos, ello pese a que el
representante de la recurrente hizo entrega de los instrumentos respectivos, además de hacer
presente que los dependientes aludidos se encontraban en una situación especial, en tanto
efectuaban un trabajo distinto del resto del plantel para los efectos de ponerse a punto
físicamente y así conseguir un nuevo club en el que fichar. Lo anterior integra una modalidad
1248
órganos administrativos, en especial la Inspección del Trabajo, para realizar
calificaciones jurídicas de los hechos que fiscalizan1511;
que queda fuera de la órbita de atribuciones y facultades conferidas a la Inspección del Trabajo
por los artículos 474 y siguientes del Código de esta especialidad, la que corresponde sea
resuelta por la judicatura especial que la ley ha previsto a estos efectos.
Sexto: Que de lo reflexionado precedentemente aparece de manifiesto que los recurridos

incurrieron en una actuación ilegal que perturba la garantía constitucional contemplada en el
artículo 19 Nº 3 inciso 5º de la Constitución Política de la República, ya que nadie puede ser
juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señale la ley y que se halle
establecido con anterioridad por ésta, cual no es la situación, toda vez que la Inspección
recurrida asumió en la práctica la función de juzgar al decidir en los términos ya indicados, lo
que sin lugar a dudas corresponde constitucional y legalmente a los tribunales de justicia en el
marco de un proceso jurisdiccional". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 9029-2014.
Asimismo, sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3645-2013 y 1806-2013, entre otras.
Destaca el Voto disidente Ministra Egnem sobre esta materia: "4. Que como puede
advertirse de lo expuesto y de los datos del proceso, la Inspección recurrida desbordó los
márgenes de las facultades que le han sido conferidas por los artículos 474 y siguientes del
Código de esta especialidad, incurriendo en una actuación ilegal en tanto sobrepasó el límite
de las labores que la ley le asigna, lo que vulnera la garantía constitucional contemplada en el
artículo 19 Nº 3 inciso 5º de la Constitución Política de la República, ya que nadie puede ser
juzgado por comisiones especiales sino por el tribunal que señale la ley y que se halle
establecido con anterioridad por ésta, lo que correspondía para dilucidar el conflicto, y no como
se ha hecho, en que la Inspección recurrida asumió en la práctica la función de juzgar al decidir
en los términos ya indicados procediendo a interpretar contratos y fijar sus alcances, lo que, sin
lugar a dudas, corresponde constitucional y legalmente a los tribunales de justicia en el curso
de un proceso jurisdiccional". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 6437-2015.
Asimismo, sentencia de la Excma. Corte Suprema, roles Nº 5627-2006 y Nº 4692-2010.
1511 Cabe considerar lo que ha señalado el Tribunal Constitucional sobre la materia: "16º:
Que, en segundo lugar, es importante destacar dos aspectos vinculados a la Dirección del
Trabajo. Por una parte, a su rol protector; y, por otra parte, la forma en que el legislador
estructuró el derecho a defensa frente a sus decisiones.
Respecto del primer asunto, este Tribunal tiene asentada la doctrina que el artículo 19 Nº 16º
de la Constitución, garantiza no sólo la libertad de trabajo, sino que también su protección (STC
roles Nºs. 1852/2011, 2086/2012, 2110/2012, 2114/2012, 2182/2012, 2197/2012). La Dirección
del Trabajo enmarca su tarea en ese rol protector, pues le corresponde la fiscalización del
cumplimiento de la legislación laboral y previsional (artículo 505, Código del Trabajo) y también,
en lo que aquí interesa, de las normas de higiene y seguridad en el trabajo (artículo 184,
Código del Trabajo). La relación laboral, entonces, se desenvuelve sujeta al control de
este organismo de la administración. Independientemente de que la relación laboral se origine
en un contrato de trabajo, individual (artículo 7º) o colectivo (artículos 306, 344 y 351), esta
relación es tutelada por dicho organismo. Tanto es así, que si se producen represalias a los
trabajadores por la labor fiscalizadora de este organismo, el legislador considera que ha habido
una lesión de los derechos de éstos, que permite activar el procedimiento de tutela laboral
1249
— La improcedencia de recurrir contra actos de un procedimiento
administrativo sancionador pendiente: La jurisprudencia ha señalado que es
improcedente interponer un recurso de protección contra actos de trámite del
proceso sancionador, a saber, la formulación de cargos, las resoluciones
vinculadas a las pruebas o todo acto administrativo, previo a la decisión
administrativa de aplicar una sanción administrativa o absolver. Lo anterior,
para efectos de no interrumpir las decisiones de mérito de la autoridad1512.
(artículo 485, inciso tercero, Código del Trabajo). Para el cumplimiento de este rol, nuestro
ordenamiento jurídico le da atribuciones de distinto tipo. Así puede dictar normas e
interpretarlas (artículo 505, Código del Trabajo), fiscalizar (artículo 505) y sancionar (artículo
503). En virtud de la facultad fiscalizadora, dicha repartición puede calificar los hechos, sin
perjuicio de su revisión judicial posterior (SCS roles Nºs. 2316/2013, 2523/2013).
Este rol protector vía fiscalización y sanción, para sujetar el ordenamiento jurídico laboral al
empleador, se debe a que la legislación establece medidas que equilibran la relación jurídica
entre el trabajador y éste; también porque las normas aseguran derechos irrenunciables o
cautelan bienes jurídicos de primer orden, como ciertos derechos o la seguridad en el trabajo.
De ahí que se entrega a este organismo velar porque esta normativa se aplique
correctamente". STC Nº 2364.
1512 "Segundo: Que en la especie, han solicitado amparo constitucional por la presente vía
don Carlos Bascuñán y don Manuel Catrifil en contra de doña Marisol Rodríguez Coloma,
quien, en su calidad de fiscal en el sumario administrativo dispuesto por la Dirección Regional
del Trabajo de Valparaíso en contra de dos funcionarios de la Inspección Provincial del
Trabajo, el 27 de abril del año 2009 les negó el ingreso a la audiencia en la que se tomó
declaración a un testigo, impidiéndoles de esta forma su intervención profesional como
abogados de los funcionarios sumariados, pese a que en tal sum ario se les confirió patrocinio
y poder, actuación que oportunamente fue autorizada por la recurrida;
Tercero: Que del tenor del recurso intentado y de los antecedentes agregados a éste,
aparece de manifiesto que la actuación que por esta vía se impugna tuvo lugar en un sumario
administrativo. Se trata, entonces, de situaciones propias de la ritualidad del proceso
administrativo que deben ser planteadas y resueltas en el mismo proceso, razón por la que es
evidente que éste ya está bajo el imperio y regulación del derecho". Sentencia de la Excma.
"Séptimo: Que, de lo que se viene diciendo y de la naturaleza propia del recurso deducido,
resulta evidente que el libelo de autos desborda los límites de la acción constitucional de
protección, desde que, el derecho que se dice vulnerado no se encuentra indubitado, máxime
que se trata de un asunto infraccional, y además, se aprecia que las resoluciones
administrativas que se dicen arbitrarias ya se encuentran sometidas al imperio del derecho,
desde que forman parte de un procedimiento administrativo sancionador, establecido en el
artículo 55 O de la Ley General de Pesca, seguido por y ante el órgano competente de acuerdo
a las reglas generales, resultando en consecuencia improcedente que esta Corte intervenga en
1250
— A la aplicación de sanciones disciplinarias ha impuesto el deber de
motivación y el cumplimiento del debido proceso: ante el surgimiento de
diversas sanciones disciplinarias durante el año 2012 sobre tomas de colegios
y sanciones de instituciones privadas, la Corte estimó necesario exigir un
estándar de motivación y debido proceso, fundado en la contrariectariedad,
para la aplicación de sanciones disciplinarias de instituciones públicas y
privadas1513.
él por la vía del recurso de protección'. Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de

Concepción, rol Nº 5234-2015. 'Quinto: Que de lo expuesto fluye que el acto tildado de ilegal y
arbitrario -consistente en la formulación de seis cargos, habiendo tomado declaración
indagatoria sólo respecto de dos- no tiene el carácter decisorio y final, sino que es un acto de
trámite o intermedio que forma parte de un procedimiento complejo, como es el sumario
administrativo. En efecto, a través de la formulación de cargos aquel pasa a una nueva etapa,
en la que el funcionario afectado conoce los hechos que se le imputan, conforme a lo cual
puede formular sus descargos y solicitar diligencias. Así, el acto impugnado tiene por objeto
hacer avanzar el proceso administrativo, conforme a un orden consecutivo legal que los
involucrados deben seguir de acuerdo a la normativa aplicable.
Sexto: Que de esta manera el acto censurado, en cuanto fue desplegado en cumplimiento de
la legislación que rige esta materia y cuya finalidad apunta a dictar el acto administrativo
terminal, consistente en resolver el sumario administrativo y establecer si se sanciona o
absuelve a la funcionaria recurrente, carece de la aptitud necesaria para privar, perturbar o
amenazar el legítimo ejercicio de los derechos y garantías constitucionales cautelados
mediante este recurso, por cuanto debe estarse a la decisión final que adopte la autoridad
competente en conocimiento del reproche de ilegalidad'. Sentencia de la Excma. Corte
Suprema rol Nº 6349-2012. Asimismo, 'Que, de lo que se viene diciendo y de la naturaleza
propia del recurso deducido, resulta evidente que el libelo de autos desborda los límites de la
acción constitucional de protección, desde que, el derecho que se dice vulnerado no se
encuentra indubitado, máxime que se trata de un asunto infraccional, y además, se aprecia que
las resoluciones administrativas que se dicen arbitrarias ya se encuentran sometidas al imperio
del derecho, desde que forman parte de un procedimiento administrativo sancionador,
establecido en el artículo 55 O de la Ley General de Pesca, seguido por y ante el órgano
competente de acuerdo a las reglas generales, resultando en consecuencia improcedente que
esta Corte intervenga en él por la vía del recurso de protección'". Sentencia de la Iltma. Corte
de Apelaciones de Concepción, rol Nº 5234-2015.
1513"Sexto: Que al no consignarse ni haberse tomado en cuenta en el decreto alcaldicio que

impone la sanción los antecedentes pretéritos favorables del recurrente y al haberse
consignado solamente la 'gravedad' de la falta, sin explicar el porqué de aquello, es que de
acuerdo a lo que se ha venido razonando se puede concluir que la falta de proporcionalidad
entre la falta y la sanción aplicada hace a la última arbitraria". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema, rol Nº 4.803-2013. Asimismo, sentencias Excma. Corte Suprema, roles Nº 3651-
2013; Nº 2328-2013; Nº 2327-2013; Nº 7705-2012; Nº 5085-2012; Nº 2759-2012, y, Nº 604-
2013.
1251
— La improcedencia del recurso de protección cuando existen recursos
administrativos y jurisdiccionales especiales en la legislación sectorial: En el
último período la Corte Suprema ha señalado que es improcedente el recurso
de protección cuando existen remedios o mecanismos de control administrativo
o jurisdiccional en las normativas especiales. Lo anterior, como forma de
disminuir su carga de trabajo e imponer una unificación en la tramitación de los
procedimientos administrativos sancionadores, ante los diversas de
mecanismos de control1514.
1514"Tercero: Que sobre el particular, es necesario tener en consideración que el artículo 156
del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, ley Nº 19.883, dispone que: 'Los
funcionarios tendrán derecho a reclamar ante la Contraloría General de la República, cuando
se hubieren producido vicios de legalidad que afectaren los derechos que les confiere el
presente Estatuto. Para este efecto, los funcionarios tendrán un plazo de diez días hábiles,
contado desde que tuvieren conocimiento de la situación, resolución o actuación que dio lugar
al vicio de que se reclama. Tratándose de beneficios o derechos relacionados con
remuneraciones, asignaciones o viáticos el plazo para reclamar será de sesenta días.
Igual derecho tendrán las personas que postulen a un concurso público para ingresar a un
cargo en la Administración del Estado, debiendo ejercerlo dentro del plazo de diez días contado
en la forma indicada en el inciso anterior.
La Contraloría General de la República deberá resolver el reclamo, previo informe del jefe
superior, Secretario Regional Ministerial o Director Regional de servicios nacionales
desconcentrados, según el caso. El informe deberá ser emitido dentro de los diez días hábiles
siguientes a la solicitud que le formule la Contraloría. Vencido este plazo, con o sin el informe,
la Contraloría procederá a resolver el reclamo, para lo cual dispondrá de veinte días hábiles'.
Cuarto: Que conforme lo expuesto, existiendo en el ordenamiento jurídico nacional un

procedimiento de reclamo ante el órgano administrativo respectivo para el caso en que se
hubiere producido un vicio de legalidad que afecte los derechos funcionarios, resulta evidente
que ésta no es una materia que corresponda ser dilucidada por medio de la presente acción
cautelar, ya que ésta no constituye una instancia de declaración de derechos sino que de
protección de aquellos que, siendo preexistentes e indubitados, se encuentren afectados por
alguna acción u omisión ilegal o arbitraria y por ende en situación de ser amparados".
"Segundo: Que es conveniente señalar que el control que se ejerce por la presente vía no se
encuentra naturalmente destinada a evaluar aspectos de mérito de las actuaciones cumplidas
en un sumario administrativo. Por ello, resulta un planteamiento erróneo del actor el intentar
que por esta instancia jurisdiccional se revise la decisión a la que en definitiva se arriba, ello
sobre la base de los hechos establecidos por el funcionario a cargo de aquella investigación, el
mérito del dictamen evacuado al término de la misma; y finalmente la medida terminal
adoptada. Lo anteriormente indicado no es óbice para que el control judicial de las facultades
disciplinarias de los órganos de la administración abarque la revisión de la legalidad y
1252
razonabilidad de la actuación, pero ello no puede importar -como se postula en la especie- que
por esta vía cautelar se supervisen materias relativas al mérito de las decisiones adoptadas en
el marco y en el ejercicio de las facultades del recurrido". Sentencia de la Excma. Corte
"Décimo: Que, en consecuencia, de lo señalado precedentemente consta, entonces, que en

propia ley establece, no siendo el Recurso de Protección, que es de carácter excepcional y que
la Iltma. Corte de Apelaciones de Cohaique, rol Nº 38-2015.
"Quinto: Que, el recurso de protección no resulta ser la vía idónea para determinar si se ha
cometido o no la infracción que motivó la instrucción del sumario sanitario.
En efecto, el planteamiento del presente recurso, no deja sino entrever alegaciones sobre la
procedencia o improcedencia de la actuación de la Autoridad Sanitaria en el marco de un
Sumario Sanitario originado en la incautación de mariscos contaminados con marea roja, de
cuya resolución no es posible colegir para los recurrentes una afectación cierta y actual al
menos en el supuesto de amenaza en el ejercicio legítimo de las garantías constitucionales y la
afectación que pudiere esgrimir el socio Cristian Ortloff Vidal por la aplicación de una multa en
el Sumario Sanitario, corresponde que sea planteada en el procedimiento que se ha seguido
conforme con lo establecido en el Libro X del Código Sanitario". Sentencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de Puerto Montt, rol Nº 11-2012.
"Que respecto del asunto debatido resulta necesario tener en consideración lo preceptuado
en el artículo 151 letra b) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, norma que
dispone que los particulares agraviados podrán entablar un reclamo ante el alcalde por toda
resolución u omisión de funcionarios, que estimen ilegal, dentro del plazo de treinta días,
contado desde la fecha de publicación del acto impugnado, tratándose de resoluciones, o
desde el requerimiento de las omisiones.
Que conforme lo expuesto, existiendo en el ordenamiento jurídico nacional un procedimiento

de reclamo en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de las municipalidades, resulta
evidente que ésta no es una materia que corresponda ser dilucidada por medio de la presente
acción cautelar [...]" Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 9904-2015.
"Cuarto: Que conforme lo expuesto, existiendo en el ordenamiento jurídico nacional un

procedimiento de reclamo ante el órgano administrativo respectivo para el caso en que se
hubiere producido un vicio de legalidad que afecte los derechos funcionarios, resulta evidente
que ésta no es una materia que corresponda ser dilucidada por medio de la presente acción
cautelar, ya que ésta no constituye una instancia de declaración de derechos sino que de
protección de aquellos que, siendo preexistentes e indubitados, se encuentren afectados por
1253
alguna acción u omisión ilegal o arbitraria y por ende en situación de ser amparados".
"Noveno: Que, respecto a lo anterior y del Decreto Ley Nº 2.222 del Ministerio de Defensa
Nacional, sobre Ley de Navegación, de fecha 31 de mayo de 1978 y con vigencia desde el 9 de
diciembre de 2005, en su Título VI, Párrafo Primero, del Orden y Disciplina, artículo 80, se
dispone que las faltas al orden y a la disciplina serán sancionadas por el Director y por las
Autoridades Marítimas y que sólo a esta última compete mantener el Orden y la Disciplina en
los Puerto Marítimos, Fluviales o Lacustres, y aplicar las sanciones por las faltas que allí se
cometiere.
Luego, en su inciso tercero, establece expresamente que de las sanciones aplicadas por las
Autoridades Marítimas podrá apelarse ante el Director.
Décimo: Que, en consecuencia, de lo señalado precedentemente consta, entonces, que en

propia ley establece, no siendo el recurso de protección, que es de carácter excepcional y que
la Iltma. Corte de Apelaciones de Coyhaique, rol Nº 38-2015. Asimismo, Sentencia de la
Excma. Corte Suprema rol Nº 702-2005.
La jurisprudencia ha señalado que recurso de protección no es el mecanismo de control de

los sumarios administrativos:
"6.- Que, por otra parte, los reparos que de alguna forma hace la recurrente a la
investigación administrativa, aun cuando hipotéticamente pudiera estimarse que ellos fueran
efectivos, carecen de relevancia toda vez que, como todo procedimiento administrativo, éste
consiste en una sucesión de actos trámite vinculados entre sí que tiene por finalidad producir
un acto administrativo terminal, y no cabe confundirla, por lo tanto, con el acto administrativo
terminal mismo (decisional), -idóneo para conculcar los derechos constitucionales que indica-,
toda vez que la investigación en que se ha dictado la medida expulsiva no se encuentra
finalizada, ella es esencialmente revocable al concluir definitivamente la citada investigación,
pues depende de su desenlace, y, además, susceptible de ser enmendada por la vía de los
recursos contenidos en el ordenamiento jurídico administrativo, que es precisamente lo que
ocurre en la especie, toda vez que la actora impugnó la sanción impuesta ante la Contraloría
General de la República". Sentencia de la Iltma Corte de Apelaciones de Concepción rol Nº
679-2009. Confirmada por Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 443-2010.
"Cuarto: Que no obstante lo anterior, teniendo presente la concentración del procedimiento y

la necesaria economía que debe existir en la substanciación de un recurso de esta naturaleza,
que requiere de un procedimiento rápido para tornar eficaces sus resoluciones y, más aún lo
razonado en el acápite anterior, procede también un pronunciamiento sobre el fondo del
recurso.
1254
Con relación a las irregularidades durante la substanciación del procedimiento sumarial, era
la recurrente quien debió reclamar en la instancia correspondiente en el momento de formular
los cargos o, eventualmente, en el fundamento del recurso de reposición, sin que por esta vía
los tribunales puedan entrometerse en un proceso administrativo, legalmente tramitado y que
no invoca la ausencia de un presupuesto esencial que justifique la presencia de una acción u
omisión que pudiere privar, perturbar o amenazar concretamente alguno de los derechos
protegidos por la Constitución Política de la República, más aún si no se reclamó, argumentó o
señaló alguna circunstancia relacionada con el artículo 19 Nº 3 inciso cuarto, es decir,
Comisiones Especiales que generan por sí mismas arbitrariedad". Sentencia de la Iltma. Corte
de Apelaciones de Antofagasta rol, Nº 729-2008.
"4º.- Que la naturaleza y fines de la acción recién indicada y el procedimiento especial

dispuesto para su tramitación, determinan desde luego, que no sea procedente emplear esta
vía para obtener una declaración de nulidad de derecho público, como lo pretende el
recurrente, debiendo la materia ser objeto de análisis en el procedimiento contradictorio, de lato
conocimiento que corresponda". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol
Nº 7842-2004.
"12º) Que sabido es que la acción o recurso de protección que concede el artículo 20 de la
Constitución Política tiene por objeto reprimir, del modo más pronto posible, situaciones de
hecho que en un momento determinado sean alteradas o amenazadas de serlo por un tercero,
en perjuicio de la persona que lo entabla, sin otros requisitos que deducirlo dentro del plazo de
15 días contados desde el acto u omisión arbitrario o ilegal, y siempre que a consecuencia de
ello se afecte alguna de las garantías especialmente protegidas por la disposición
constitucional citada.
13º) Que atendida la naturaleza no contradictoria y sumaria de este recurso, el ámbito de su

aplicación se limita a aquellos actos u omisiones que deban repararse con prontitud, a fin de
mantener el status quo vigente, de allí que se haya afirmado que la infracción debe ser patente,
manifiesta, grave y palmariamente antijurídica.
14º) Que la naturaleza excepcional de este arbitrio impide entonces que pueda esta acción
emplearse para renovar una discusión fáctica y jurídica que ha tenido lugar en un proceso
afinado, en la especie el sumario administrativo instruido respecto de los recurrentes, más
cuando aparece de los antecedentes sumariales tenidos a la vista que aquellos fueron
ponderados debidamente por un fiscal instructor designado e instalado de manera regular; que
los cargos que les fueron imputados se respondieron por todos ellos; que se les dio
oportunidad para rendir prueba y ejercer los recursos pertinentes, y que la decisión de aquel
sustanciador se encuentra adecuada y razonadamente fundada.
15º) Que admitir, por lo tanto, que en sede de protección pudiera reabrirse un debate que
tuvo lugar en el proceso administrativo referido significaría crear una nueva instancia
desnaturalizando, con ello, la finalidad y el sentido propio de esta acción constitucional, la que
sólo está reservada para el caso que en dicho procedimiento se hubiere conculcado
abiertamente algún elemento o presupuesto del debido proceso, esto es, que no se hubiere
emplazado y escuchado debidamente al funcionario imputado; que se le hubiere negado la
prueba por él ofrecida; que la decisión del Fiscal Instructor no se fundamente en los
antecedentes que obren en el sumario, y que ella carezca de los razonamientos lógicos en que
toda decisión de un órgano que ejerce jurisdicción debe sustentarse, nada de lo cual, como se
1255
dijo, se observa respecto de ninguno de los recurrentes". Sentencia de la Iltrma. Corte de
Apelaciones de Santiago, rol Nº 6569-2002. Confirmada por sentencia de la Excma. Corte
Como se ha señalado la jurisprudencia indica que el recurso de protección no es el

mecanismo idóneo para el control de los sumarios administrativos. Sin perjuicio de lo anterior,
un antiguo fallo señala lo siguiente: "2º) Que de lo anterior se infiere que el mencionado recurso
constituye una expresión de las facultades conservadoras de los tribunales, facultad que no
tiene en el ordenamiento positivo otra limitación que la prevista en el numeral tercero del
artículo 41 del Código Fundamental -cuyo no es el caso;
3º) Que carece, por consiguiente, de asidero el argumento desarrollado en el informe de la

Contraloría General de la República, en orden a excluir del ámbito de la protección
jurisdiccional los sumarios administrativos y las eventuales sanciones que como consecuencia
de ellos se impongan". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 5919-
1991.
La jurisprudencia ha señalado que es improcedente conocer procedimientos sancionadores

que tienen mecanismos especiales de impugnación: "13. Que así las cosas, como se dijo, la
legislación laboral contempla vías especiales y determinadas para impugnar, administrativa o
judicialmente, las multas administrativas.
En tal virtud, el recurso de protección no puede ser usado como sustituto jurisdiccional y así
pretender impugnar la aplicación de una multa impuesta por los órganos laborales
competentes.
14. Que los tribunales reiteradamente han resuelto que el recurso de protección no es la vía
idónea para reclamar de la aplicación de multas impuestas por la autoridad administrativa del
orden laboral, puesto que no fue concebido como un sustituto procesal de acciones y
procedimientos ordinarios existentes en la legislación, para dirimir conflictos como el que se ha
propuesto a la decisión de esta Corte.
15. Que la Excma. Corte Suprema, al respecto, ha sostenido que "teniendo el recurrente el
derecho de reclamar de la multa... por la vía administrativa que contemplan los artículos 481 y
482 del Código del Trabajo y por la vía judicial prevista en el inciso final de esta última
disposición, suspendiéndose, en ambos casos, la aplicación de la multa mientras no se
resuelva la impugnación, no puede admitirse un recurso como el de protección para ser usado
en reemplazo de las formas que la ley contempla para reclamar de una sanción pecuniaria"
(Corte de Apelaciones de Concepción, sentencia de 14.01.2002, confirmada por Corte
Suprema, 27.02.2002, rol Nº 390-2002).
También ha establecido como doctrina que el recurso de protección no puede ser utilizado
como un sustituto jurisdiccional, y de ese modo, pretender impugnar la aplicación de una multa
impuesta por la Inspección del Trabajo. La legislación laboral contempla vías especiales y
determinadas para impugnar, judicialmente, dichas multas, ajustándose a derecho la resolución
que rechaza la acción de protección intentada (Corte de Apelaciones de Concepción, sentencia
de 15.11.2001, confirmada por Corte Suprema, sentencia de 31.12.2001, rol 4662-2001)".
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones, rol Nº 1494-2004. Confirmada por sentencia de la
1256
2.2. Recursos de inaplicabilidad e inconstitucionalidad
2.2.1. Concepto
Dentro de las diversas competencias que tiene el Tribunal Constitucional,

destaca la inaplicabilidad por inconstitucionalidad que constituye una acción
constitucional actualmente regulada en el artículo 93 Nº 6 de la Constitución
Política de la República y los artículos 79 y siguientes de la Ley Nº 17.997
Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional.
El Excmo. Tribunal Constitucional en la acción de inaplicabilidad ejerce un

control represivo concreto, de preceptos legales cuya aplicación en una gestión
judicial pendiente, ante un tribunal ordinario o especial, puede resultar contraria
a la Constitución. La función del mencionado recurso, por consiguiente, es
resguardar la supremacía constitucional. La jurisprudencia ha señalado:
"Que, para resolver el problema descrito, es preciso recordar que el

requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad es la acción que el
ordenamiento supremo franquea para evitar que la aplicación de uno o más
preceptos legales, invocados en una gestión judicial pendiente, produzca
efectos, formal o sustantivamente, contrarios al Código Político. Trátase, por
ende, de un control concreto de la constitucionalidad de la ley, centrado en el
caso sub lite y cuya resolución se limita a que disposiciones legales
determinadas, en sí mismas, resulten, en su sentido y alcance intrínseco,
inconciliables con el texto y espíritu de la Carta Fundamental1515".
1515 STC Nº 1330.
1257
El artículo 93 Nº 6 de la Constitución Política de la República y los artículos

79 y siguientes de la Ley Nº 17.997 Orgánica Constitucional del Tribunal
Constitucional.
El recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad puede ser una vía

idónea de control de las leyes o normas que se aplican en un procedimiento
sancionador, que pueden resultar, en el caso concreto, contrarias a la Carta
Fundamental. Así, se ha optado en diversos procesos sancionatorios interponer
recursos de inaplicabilidad, como aconteció, por ejemplo: en el caso de la
colusión de los pollos1516, cascadas1517, y La Polar, entre muchos otros.
Sin ánimo de realizar un análisis detallado de los requisitos y condiciones del

procedimiento, cabe tener presentes algunos criterios fijados por el Tribunal
Constitucional sobre los requisitos de procedencia del recurso como
pasaremos a explicar:
— Legitimación activa: Podrán interponer un recurso de inaplicabilidad las

partes de una gestión judicial pendiente y el juez que la conoce. Si la cuestión
es promovida por una parte se deberá acompañar un certificado expedido por
el tribunal que conoce de la gestión judicial, en que conste la existencia de
ésta, el estado en que se encuentra, la calidad de parte del requirente y el
nombre y domicilio de las partes y de sus apoderados.
Si la cuestión es promovida por el tribunal que conoce de la gestión

pendiente, el requerimiento deberá formularse por oficio y acompañarse de una
1516 STC Nº 2381.

1517 STC Nº 2682.
1258
copia de las piezas principales del respectivo expediente, indicando el nombre
y domicilio de las partes y de sus apoderados.
— Requisitos de fondo: El recurso de inaplicabilidad, presentado por el juez o

las partes, deberá contener una exposición clara de los hechos y fundamentos
en que se apoya y de cómo ellos producen como resultado la infracción
constitucional. Deberá indicar, asimismo, el o los vicios de inconstitucionalidad
que se aducen, con indicación precisa de las normas constitucionales que se
estiman transgredidas.
— El objeto del recurso: El recurso de inaplicabilidad debe tener por objetivo

la impugnación de un precepto legal1518. De este modo, es improcedente el
recurso de inaplicabilidad contra un acto administrativo 1519, como puede ser la
1518"De la sola lectura de esta norma se desprende que las inconstitucionalidades que se
pueden derivar de esta disposición, sólo deben sustentarse en los 'preceptos legales' que
afecten la esencia de los derechos, lo que no podría aplicarse a los decretos supremos, pues
éstos no tienen tal calidad. En mérito de lo anterior no es posible sostener la
inconstitucionalidad del decreto supremo del Ministerio de Obras Públicas, Nº 327, de
diciembre de 1992, en sus números 3º y 4º, basada en esta causal, pues es evidente que sus
normas no son preceptos legales sino disposiciones de carácter administrativo.
La expresión 'preceptos legales' se emplea también en el artículo 80 de la Constitución al

referirse a la facultad de la Corte Suprema de declarar inaplicable por inconstitucionalidad una
determinada disposición. La doctrina y la jurisprudencia han entendido que es requisito
esencial del recurso de inaplicablidad que él se dirija a obtener la no aplicación de un "precepto
legal" lo que importa excluir de su materia propia las demás disposiciones de la autoridad
pública, desde las simples providencias y órdenes escritas, hasta los decretos, los reglamentos
y las ordenanzas. (Revista de Derecho y Jurisprudencia, Tomo 35, 2ª parte, sección 1ª, p. 64)".
STC Nº 167.
1519 "Por otra parte, la Constitución ha contemplado la acción de inaplicabilidad como un

medio de impugnar la aplicación de normas legales determinadas invocadas en una gestión
judicial y que puedan resultar derecho aplicable en la misma; por consiguiente, no es posible
que a través de ella se discuta, como se trata de hacer en la especie, sobre actuaciones
administrativas como son los giros y liquidaciones de impuestos que han dado origen al
reclamo tributario de que se trata.
Idéntico reparo debe formularse si, conforme también se lee en su petitorio, mediante el
requerimiento se persigue que esta Magistratura, al margen de sus competencias, 'deje sin
efecto' la resolución judicial que se menciona". STC Nº 777. "Que, en este caso, ello no ocurre,
toda vez que lo que se solicita, según el tenor expreso del requerimiento de la especie, es la
declaración de inaplicabilidad del artículo 44 de la resolución Nº 341, de 2005, de la Dirección
1259
resolución de término de un procedimiento sancionador u otra, y contra una
resolución judicial1520, en tanto el Tribunal Constitucional no resuelve conflictos
de hermenéutica normativa1521.
— Es improcedente la inaplicabilidad para modificar una sanción

administrativa1522.
General de Aguas -que deja sin efecto la Resolución DGA Nº 186, de 1996, y establece nuevo
texto de resolución que dispone normas de exploración y explotación de aguas subterráneas-,
esto es, lo que se impugna es un acto administrativo y no un precepto legal como lo exige el
artículo 93, inciso primero, Nº 6, e inciso undécimo de la Constitución, para deducir la acción de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad ante este Tribunal Constitucional.
La naturaleza de acto administrativo que reviste el texto normativo que contiene la

disposición impugnada es reconocida por el propio requirente en la página 11 de su
presentación, al señalar: 'Conforme a lo anterior la resolución Nº 341 de 2005 es, desde un
punto de vista formal, un mero acto administrativo de Jefe de Servicio [...]'". STC Nº 816.
1520 Que de todo lo señalado se desprende que no le corresponde a esta magistratura revisar
sentencias judiciales, sino declarar inaplicables preceptos legales cuya aplicación pueda
resultar contraria a la Constitución en una gestión pendiente ante un tribunal ordinario o
especial, conforme lo dispone el numeral 6º y el inciso 11 del artículo 93". STC Nº 680.
Asimismo, STC Nº 1214 y Nº 531.
1521 "Que, sin perjuicio de lo expuesto, cabe tener presente que el requerimiento se estructura
sobre la base de un conflicto de legalidad, en relación a la determinación de la ley aplicable, de

su vigencia en el tiempo y de su relación con otros preceptos, lo que corresponde determinar al
juez del fondo, situación que no se concilia con lo que corresponde resolver a esta Magistratura
en una acción de inaplicabilidad". STC Nº 1451.
1522 "4º. Que la requirente -Educcar Consultora Limitada- impugna en autos parcialmente el
artículo 73 de la ley Nº 20.529, en la parte que permite al Director Regional respectivo,
comprobada una infracción a la normativa educacional, aplicar multas que, en la especie, por
una infracción calificada como menos grave, se circunscriben a un rango de entre 51 UTM a
500 UTM.
En el caso particular se aplicó a la actora, luego del procedimiento administrativo pertinente

(en resolución confirmada por el Superintendente de Educación), la sanción de multa por el
mínimo señalado (51 UTM), respecto de la cual la requirente dedujo recurso de reclamación en
la gestión judicial actualmente pendiente ante la Corte de Apelaciones de Temuco;
5º. Que, en relación con su acción de inaplicabilidad, en lo sustancial consigna la requirente

que la aplicación en la gestión sub lite del precepto legal en su parte cuestionada, infringiría los
derechos de propiedad, al trabajo y a la seguridad social de sus trabajadores, pues la retención
de su subvención educacional para el pago de la multa, impediría a la actora el pago de las
remuneraciones y cotizaciones previsionales de aquéllos.
Asimismo, estima que se conculcaría del derecho a la educación de los alumnos del
establecimiento, pues la retención afectaría el funcionamiento del establecimiento educacional;
1260
— Oportunidad procesal: El requerimiento podrá interponerse respecto de
cualquier gestión judicial en tramitación, y en cualquier oportunidad procesal en
que se advierta que la aplicación de un precepto legal que pueda ser decisivo
en la resolución del asunto resulta contraria a la Constitución. No es gestión
judicial la etapa administrativa de un procedimiento sancionador, ante la
autoridad sancionadora1523, pero sí las gestiones judiciales ante tribunales
especiales1524 u ordinarios.
6º. Que, sin embargo, como aduce la Superintendencia de Educación al evacuar el traslado
acerca de la admisibilidad de la acción entablada, ésta pretende -por la vía de la
inaplicabilidad- 'dejar sin efecto la sanción de multa y, en definitiva, que la entidad sostenedora
no se vea afectada por la aplicación de ninguna sanción administrativa por la inobservancia de
la normativa educacional' (fojas 36). A lo anterior agrega la Superintendencia que el
requerimiento adolece de un error, pues no impugna el artículo 73 de la ley Nº 20.529 en la
parte que permite la privación de la subvención, para efectos del pago de la multa (fojas 36).
A lo anterior, cabe agregar que la actora tampoco ha impugnado el artículo 82 de la ley

aludida que dispone que el pago de la multa aplicada '... se efectuará mediante el descuento,
total o en cuotas, de la multa correspondiente de la subvención mensual a percibir...';
7º. Que, en el mismo sentido, esta Sala concluye que en su acción deducida a fojas uno, la
actora no impugna en realidad la multa que le ha sido cursada -de acuerdo al precepto que
impugna-, sino su forma de pago, a través de la retención o descuento de la subvención,
conforme ordenan los preceptos legales aludidos en el motivo precedente, que no impugnó.
Luego -y sin perjuicio de que lo relativo a la formulación de cargos y la determinación de la

multa aplicable por la respectiva infracción es un asunto de mera legalidad de competencia del
juez del fondo-, el efecto adverso y eventualmente inconstitucional pretendido por la actora no
derivaría de la aplicación en la gestión sub lite del precepto que impugna, sino de los otros ya
aludidos, lo que determina desde ya que la acción de fojas 1 es inconducente y carece de
fundamento plausible"; STC Nº 2668.
1523 "Que, con el mérito de los antecedentes tenidos a la vista, resulta evidente que el
requerimiento deducido en autos no cumple con la exigencia según la cual éste debe incidir en
'una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial'. En efecto, la Tesorería General de
la República en este caso no actúa como órgano jurisdiccional, sino como órgano
administrativo". STC Nº 1381.
1524 Que, en relación al primer requisito, en el requerimiento de autos se solicita la
inaplicabilidad de diversos preceptos legales, en la gestión judicial constituida por el reclamo de

avalúo rol Nº 10214-06, deducido ante el Tribunal Tributario Santiago Oriente de acuerdo a los
artículos 149 y 150 del Código Tributario. Actualmente, se sustancia ante el Tribunal Especial
de Alzada, en virtud de haberse apelado la resolución del Tribunal Tributario, por lo que existe
gestión pendiente que se sigue ante un tribunal especial". STC Nº 1234.
1261
De este modo, el recurso de inaplicabilidad es una acción constitucional que
en una gestión judicial pendiente tendrá por objeto determinar si un precepto
legal en el caso concreto, contraviene las normas Constitucionales. La
inaplicabilidad no puede ser utilizada para impugnar actos administrativos del
procedimiento sancionador, ni tampoco puede ser interpuesta en la etapa
administrativa del procedimiento.
2.3. Nulidad de derecho público
2.3.1. Concepto
La nulidad de derecho público es la sanción de ineficacia de los actos de los

órganos públicos por incumplir con los requisitos y condiciones que la
Constitución, la ley, los reglamentos y toda otra norma le impone para la
validez y existencia del acto. Al respecto la doctrina ha señalado:
"[...] La nulidad de derecho público como un mecanismo jurídico sancionador

fundamental del Derecho Público. Consistiría en la ineficacia de los actos
estatales dictados en contravención al principio de juridicidad en los artículos
6º y 7º de la Constitución Política de la República. Se trata en palabra de sus
cultores de una 'piedra angular' del ordenamiento jurídico institucional chileno
toda vez que su funcionalidad es dar eficacia al principio de legalidad y de
Estado de derecho1525".
Asimismo, la jurisprudencia ha ratificado que la nulidad de derecho público es

una sanción de ineficacia de los actos de los órganos públicos por la ausencia
de los requisitos de la validez y existencia que le imponen el ordenamiento
jurídico:
1525 JARA SCHNETTLER, Jaime (2004), p. 29.
1262
"En efecto, la referida acción de nulidad de derecho público ha sido
conceptuada como la sanción de ineficacia jurídica que afecta a aquellos
actos de los órganos del Estado en los que faltan algunos de los requisitos
que el ordenamiento establece para su existencia y validez. Este enunciado
evidencia con nitidez el rol que dentro de nuestro ordenamiento corresponde
a esta institución jurídica destinada a garantizar la vigencia del principio de
legalidad, de acuerdo al cual los órganos del Estado deben someterse, en el
desarrollo de sus actividades, a lo preceptuado en la Constitución Política de
la República y en las leyes dictadas conforme a ella1526".
"Sobre el particular, parece necesario acotar algunas ideas básicas que

inciden en su naturaleza y definición; la misma ha sido conceptuada como la
sanción de ineficacia jurídica que afecta a aquellos actos de los órganos del
Estado en los que faltan algunos de los requisitos que el ordenamiento
establece para su existencia y validez. Este enunciado evidencia con nitidez
el rol que tiene en el ordenamiento jurídico la nulidad de derecho público,
como una institución destinada a garantizar la vigencia del principio de
legalidad, de acuerdo con el cual los órganos del Estado deben someterse en
el desarrollo de sus actividades a lo preceptuado en la Constitución Política
de la República y en las leyes dictadas conforme a ella1527".
La nulidad de derecho público es uno de los temas más analizados en la

doctrina1528 y jurisprudencia, como causal de invalidación de los actos
administrativos, no siendo el objeto del presente libro establecer su sentido y
alcance, pero sí determinar algunos criterios procesales y sustantivos
1526 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 32831-2014. "Que es menester dejar
asentado que la nulidad de derecho público ha sido concebida dentro de nuestro ordenamiento
jurídico como un mecanismo instrumental adscrito al principio de juridicidad en que se deben
inspirar las actuaciones de los órganos del Estado, de acuerdo con lo prescrito en los artículos
6º y 7º de la Carta Fundamental y 2º de la Ley Nº 18.575 de 1986, Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado, cuya consecuencia se traduce en la
ineficacia de lo obrado en contravención a ese criterio orientador de la actividad estatal".
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 10849-2014. Asimismo, sentencia de la Excma.
Corte Suprema roles Nº 14247-2013 y Nº 11216-2011.
1527 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 35.490-2015.
1528 JARA SCHNETTLER, Jaime (2004). SOTO KLOSS, Eduardo (1996). ARÓSTICA MALDONADO, Iván
(2001). BERNASCHINA, Mario (1949).
1263
dispuestos por la jurisprudencia, que son fundamentales tener presente, en el
evento de utilizarla como mecanismo de control del procedimiento sancionador.
La nulidad de derecho público tiene como antecedentes normativos los

artículos 6º, 7º y 8º de la Carta Fundamental y el artículo 2º de la LGBAE, que
fundan los principios de juridicidad, legalidad y supremacía constitucional.
Para la interposición de una acción de nulidad de derecho público es

necesario tener presentes los siguientes criterios:
— Legitimación activa: cualquier persona que tenga interés directo e

inmediato en ello1529.
1529 Cfr. Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 10849-2014. "Una de las condiciones
de procedencia de toda acción jurisdiccional es la de la existencia de un interés para accionar,
interés que, por lo demás, ha de estar rodeado de ciertas características en las que no viene al
caso detenerse.
Entonces, es propio del juicio jurisdiccional ocuparse, una vez superado el tamiz de
proponibilidad, de la comparecencia o no del mentado interés jurídico para actuar, que va de la
mano, casi a modo de corolario con el tema, ya más adjetivo, de la titularidad actoral, pues ésta
sólo puede radicarse en quien conduzca el interés en comento.
Será titular activo quien exhiba pertinencia directa e inmediata a su respecto, de la acción
que deduce.
Cierto es que el ejercicio de la acción es un derecho a todos garantizado. Tan cierto como
que debe asumírselo en el marco jurídico preestablecido por norma, doctrina y costumbre.
1264
Nada impedirá que quien sea requiera la intervención de un tribunal; lo hará amparado por
normativa inclaudicable. Nada impedirá que el tribunal desmerezca el intento, cuando manado
de quien causalmente ajeno.
Así, por ejemplo, cualquier chileno podrá alzarse contra la validez de determinada
normación, pero el juez requerido revisará si algo en ésta la vincula directa e inmediatamente
con el pretendiente, pues de no ser así echará de menos el interés y la titularidad para
blandirla". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 673-2011. Asimismo: "[...] interés
legítimo no es similar o equivalente a la legitimación activa. En efecto, tal como lo ha sostenido
esta Corte en las causas roles Nºs. 3011-2006, 1428-2007 y 5553-2007, el interés jurídico
como requisito esencial de la acción deducida en estos autos corresponde a intereses
personales y directos amparados por el ordenamiento jurídico, relativos a la esfera personal del
actor y que el acto administrativo afecta de manera directa y determinante lesionando un
derecho, como señala el artículo 38 inciso segundo de la Constitución Política de la República.
Si bien un interés individual o colectivo cualquiera, legítimo, puede ser suficiente para otorgar la
calidad de interesado en un procedimiento administrativo, y también en algunas acciones
judiciales contempladas por la ley, como el denominado reclamo de ilegalidad municipal, para
ser titular de la acción dirigida a obtener tutela jurisdiccional dicho interés debe ser de tal
envergadura que pueda considerarse que el acto recurrido lesiona un derecho". Sentencia de
Resulta muy interesante un fallo que analizó la legitimación activa en el derecho

administrativo: "Decimotercero: Que en lo pertinente a la casación, cabe señalar que en
doctrina se ha definido la legitimación activa en el Derecho Procesal Administrativo, como una
situación jurídica subjetiva derivada de la relación jurídica que se establece entre un sujeto de
derecho y la Administración Pública con ocasión de un acto administrativo, por ser dicho sujeto
de derecho el destinatario del acto o por encontrarse en una particular situación de hecho
frente a la conducta de la Administración, que hace que el ordenamiento jurídico proteja
particularmente su interés en la legalidad de la actividad administrativa (Brewer-Carías, Allan R.
Aspectos de la legitimación activa en los recursos contencioso-administrativos contra los actos
administrativos de efectos particulares, Revista de Derecho Público, Nº 16, EJV, Caracas,
1983, pp. 227 ss. citado por el profesor Jaime Jara Schnettler en su obra La Nulidad de
Derecho Público ante la Doctrina y la Jurisprudencia, Editorial Libromar, 2004, p. 221 y ss.), de
lo que se sigue que en el ámbito contencioso-administrativo sólo pueden intentar la acción de
nulidad los sujetos que resulten directamente afectados por el acto administrativo, esto es,
aquéllos que tuvieren un derecho subjetivo o interés cualificado (legítimo) en su anulación,
como sostiene el citado autor, coincidiendo con la mayoría de la doctrina (señores Pedro
Pierry, Urbano Marín, Jorge Reyes, entre otros distinguidos administrativistas) y la reiterada
jurisprudencia de esta Corte;
Decimocuarto: Que, atentos a lo anterior, la capacidad procesal, entonces, en este ámbito,

no queda limitada sólo a la lesión de derechos subjetivos sino que resulta suficiente también
para tener la calidad de parte en un proceso de anulación quien es titular de un interés legítimo,
esto es, se encuentra en una especial situación de hecho frente a un acto que infringe el
principio de legalidad afectando su esfera personal de manera directa y determinante; la
legitimación activa no derivará directamente de una norma o acto vulnerado, sino que de la
particular situación de hecho del administrado respecto de la medida recurrida (op. cit. pp. 222
y 223)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3011-2006.
1265
— Procedimiento: Como hemos señalado anteriormente, en Chile no existen
tribunales contenciosos administrativos, de este modo la acción de nulidad de
derecho público será conocida por los tribunales civiles a través de un
procedimiento ordinario de lato conocimiento1530.
— Plazo para interponerlo: No existe un plazo legal para interponer la acción

de nulidad de derecho público. Sin perjuicio que las acciones patrimoniales que
se interpongan en conjunto a la acción indicada, se regirán por las reglas
generales de prescripción.
— Causales de procedencia: Los vicios que permiten declarar la nulidad de

derecho público surgen de lo dispuesto en los artículos 6º, 7º y 8º de la Carta
Fundamental. Dichos vicios son la ausencia de los elementos indispensables
de un acto administrativo, a saber, la ausencia de investidura regular; la
incompetencia; la falta de motivación o fundamentación del acto; la existencia
de vicios de forma y procedimiento en la generación del acto que son
indispensables en su sustanciación; la violación de la ley de fondo relacionada
con el objeto del acto; y, la desviación de poder1531.
— La procedencia de indemnización de perjuicios: Junto a la interposición de

la nulidad de derecho público se podrá solicitar una indemnización de
perjuicios. Al respecto la jurisprudencia ha señalado que cabe distinguir las
acciones encaminadas únicamente a conseguir la nulidad de un acto
administrativo y aquellas que miran a la obtención de algún derecho en favor
de un particular, porque sobre las segundas procederán las reglas de
prescripción de los artículos 2497, 2514 y 2515, sin perjuicio que siempre será
1530 "Asimismo, en lo que concierne al procedimiento, en ausencia de los tribunales de lo

contencioso administrativo, corresponde conocer de tal acción a los tribunales civiles, en el
procedimiento ordinario de mayor cuantía". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
32831-2014.
1531 "Que según puede colegirse de lo enunciado en las normas recién citadas y como
reiteradamente lo ha sostenido esta Corte, los vicios que pueden eventualmente provocar la
nulidad de un acto administrativo son: la ausencia de investidura regular del órgano respectivo,
la incompetencia de éste, la inexistencia de motivo legal o motivo invocado, la existencia de
vicios de forma y procedimiento en la generación del acto, la violación de la ley de fondo
atinente a la materia y la desviación de poder". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol, Nº
10849-2014. Asimismo, sentencias de la Excma. Corte Suprema roles Nº 1163-2012 y Nº
11216-2011.
1266
posible declarar la nulidad del acto. En efecto, las peticiones patrimoniales se
sujetan a las reglas generales, independientemente de ser solicitadas en
conjunto a la acción constitucional de nulidad de derecho público, porque
realmente las que prescriben son las peticiones patrimoniales1532.
— El principio de conservación del acto nulo: La nulidad de derecho público

debe ser interpretada junto a los principios de seguridad jurídica, buena fe y
confianza legítima, porque se conservará el acto nulo, en tanto no estemos en
presencia de un vicio esencial y grave, y que dicha nulidad no genere perjuicio
a terceros que hayan consolidado situaciones jurídicas de buena fe o bajo el
principio de confianza legítima1533.
— Improcedencia de la nulidad de derecho público por vencimiento de plazos

de medios de impugnación especial: Asimismo, cabe tener presente que
cuando han vencido los plazos especiales de impugnación de administrativos,
1532 "Que estas acciones declarativas de derechos o también denominadas de 'plena

jurisdicción', de claro contenido patrimonial, producen efectos relativos, limitados al juicio en
que se pronuncia la nulidad y se encuentran sometidas en lo concerniente a la prescripción a
las reglas generales sobre dicho instituto contempladas en el Código Civil, entre otras, a las
disposiciones de sus artículos 2497, 2514 y 2515.
Es por ello que más allá de lo que pueda sostenerse respecto de la nulidad de derecho
público, lo que realmente prescribe, y es atingente a lo medular aquí debatido, es la acción
declarativa de derechos a favor del particular. Efectivamente, la naturaleza misma de los
derechos cuyo reconocimiento se solicita es siempre de carácter patrimonial y privado, aun
cuando su fuente se encuentre en una nulidad de derecho público, y como tal se hallan sujetos
a la posibilidad de extinguirse por el simple transcurso del tiempo. La ley no somete a un
estatuto particular los efectos de un acto administrativo nulo, por lo que si compromete sólo la
esfera patrimonial particular de un individuo debe regirse por las normas comunes generales
existentes al respecto, y éstas son las contenidas en el Código Civil". Sentencia de la Excma.
Corte Suprema, rol Nº 715-2015. Asimismo, sentencias de la Excma. Corte Suprema, roles Nº
10849-2014; Nº 1203-2006; Nº 864-2008 y Nº 8867-2012.
1533 "Que, a su vez, uno de los principios que informan la nulidad de derecho público es el de
conservación, cuyo fundamento radica en que revistiendo la nulidad el carácter de remedio
excepcional frente a la ilegalidad de un acto administrativo, ella sólo será procedente si el vicio
es grave y esencial. Subyacen a este principio de conservación otros principios generales del
Derecho como la confianza legítima que el acto genera, así como la buena fe de los terceros, el
respeto a los derechos adquiridos y la seguridad jurídica. Efectivamente, no cualquier
irregularidad o defecto justifica la declaración de nulidad, sino cuando dicha anomalía
conculque las garantías de los administrados". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
5.815-2011. Asimismo, Sentencia dela Excma. Corte Suprema, rol Nº 11216-2011.
1267
dicha omisión del demandante, no puede ser subsanada por la nulidad de
derecho público1534.
De este modo, la acción de nulidad de derecho público es aquella que

determina la ineficacia de un acto, al omitir los requisitos esenciales de validez
y existencia.
3. Control especial
El control judicial especial del procedimiento administrativo sancionador se

refiere al conjunto de mecanismos de control, ante tribunales ordinarios y
especiales, que otorga la ley para impugnar las decisiones de un procedimiento
Cabe recordar que desde la discusión sobre la creación de tribunales

contenciosos administrativos y la competencia de los tribunales ordinarios para
conocer las materias de su competencia ante la ausencia de estos, hemos
pasado a una explosión legislativa de medios de impugnación especiales de los
actos administrativos, ya sea, del procedimiento sancionador u otro, ante
1534 "11º) Que de lo expuesto en el motivo precedente, se advierte que lo que efectivamente
ocurrió es que la demandante no ejerció oportunamente su derecho a reclamo, y tal omisión no
puede ser corregida mediante la presente acción de nulidad de derecho público de un acto
administrativo, la Resolución Nº 41 de la Subsecretaría de Pesca, que la misma recurrente
reconoce como ajustada a derecho, la que por lo demás fue dictada por la autoridad
competente, en el ejercicio de su facultades y en la forma prevista por la ley, por lo que no le
afecta ningún vicio que amerite su anulación". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
3745-2005.
"Decimoquinto: Que desde otra perspectiva se colige que cuando se resolvió el asunto a
través del procedimiento contemplado en los artículos 36 y 36 A de la Ley General de
Telecomunicaciones se ejerció la acción encaminada a dejar sin efecto la resolución
sancionatoria, vale decir, operó la preclusión por consumación o agotamiento del derecho. Por
efecto de dicha preclusión no pudo volver a discutirse lo mismo que en el procedimiento de
carácter general aunque se invocara una nulidad de derecho público. Ello significa que la
cuestión de la transacción y el finiquito debió discutirse en el contencioso especial". Sentencia
1268
tribunales ordinarios y especiales. Lo anterior, como señala el profesor Carlos
Carmona1535, ha generado sistema carente de uniformidad y coherencia en el
contencioso administrativo y por cierto en el control judicial de las decisiones
del procedimiento sancionador, que impiden un estudio sistematizado, que
genere criterios en su tramitación y resolución. En efecto, hay ausencia de
uniformidad en tanto se dan, por ejemplo, las siguientes circunstancias:
— Dispersión de medios de impugnación: El legislador ha optado por crear

diversos medios de impugnación de los actos administrativos del procedimiento
sancionador, por ejemplo, reclamaciones especiales ante los actos emanados
de la Superintendencia de Servicios Sanitarios, Superintendencia de
Educación, Unidad de Análisis Financiero, entre otros;
— Diversos plazos para impugnar: Las leyes carecen de un plazo común

para impugnar los actos administrativos del procedimiento sancionador, van
desde los 10 a los 15 días;
— Dispersión en las competencias: Las leyes fijan competencias

contradictorias en materias sancionadoras que van desde el Juez de Letras, las
Corte de Apelaciones, y Tribunales Especiales. Asimismo, no todas conceden
recursos de casación en la forma y en el fondo, contra dichas resoluciones;
— Ausencia de regulación en la tramitación del recurso: los diversos medios

de control carecen de una normativa clara y uniforme sobre los procedimientos
de tramitación de los medios de impugnación, la posibilidad de prueba, la
existencia de recursos contra dichas resoluciones y la necesidad de consignar
para impugnar;
— La suspensión del acto administrativo sancionador: algunas normativas

suspenden los efectos del acto administrativo impugnado, pero otras carecen
de normas sobre la ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo;
En razón de lo anterior, la Corte Suprema en el Acta Nº 176-214, ha enviado

al Ministerio de Justicia sus comentarios para la creación de un sistema
1535 CARMONA, Carlos (2005), -3-.
1269
unificado de recursos administrativos, con el objeto de dar cumplimiento a los
principios de contrariectariedad, transparencia e impugnabilidad, pero por sobre
todo, generar un sistema normativo unívoco y coherente, que permita un
adecuado y expedito acceso a la justicia.
En efecto, la dispersión normativa y falta de coherencia impide un acceso

igualitario, justo y equitativo, porque demuestra una vez más, junto a la
ausencia de visión prospectiva de nuestros legisladores, un superávit de
burocracia y trabas. En este sentido, señala el Acta:
"Que el aumento de las materias administrativas sometidas al control

jurisdiccional y la actual dispersión de su regulación, restringen la certeza
jurídica que debe inspirar a toda legislación, a la vez que merman la
uniformidad entre los procedimientos, disgregando el sistema recursivo
incluso entre procesos de igual naturaleza; [...]
Enviar al Ministerio de Justicia sus inquietudes sobre el tratamiento de los

procedimientos de reclamación habidos contra actos de carácter
administrativo, comúnmente denominados contenciosos administrativos. Para
estos efectos, se presentan tres alternativas a la consideración del Ministerio,
pasando desde lo ideal, hasta aquello que podría hacerse en el corto y
mediano plazo. [...]
Como última alternativa, y en pos de fortalecer la uniformidad y certeza en la

aplicación del derecho en la materia, se propone realizar una modificación
legal en orden a igualar los procedimientos especiales contenciosos
administrativos que hoy se aplican. En este sentido, se solicita al Ejecutivo
considerar el catálogo de leyes que se puntualizan en documento anexo y
que dan cuenta de las disposiciones de esa naturaleza que en nuestro
ordenamiento jurídico regulan el contencioso especial en forma dispersa e
inarmónica, a fin de estudiar la modificación de la competencia del tribunal
que conocerá de dichas causas y respecto del procedimiento aplicable a
ellas. Así, se propone entregar la competencia de los procesos contenciosos
administrativos especiales, en primera instancia, a las Cortes de Apelaciones
que correspondan según las reglas generales, debiendo tramitarse las
1270
respectivas causas de acuerdo al procedimiento de ilegalidad municipal
contemplado por el artículo 151 letras d) a i) del D.F.L. Nº 1/2006, del
Ministerio del Interior, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado
de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades".
La propia jurisprudencia ha señalado la existencia de más de 200

contenciosos administrativos por sanciones administrativas:
"La denominada 'acción de nulidad de derecho público' por la doctrina y

aceptada por la jurisprudencia, es entonces, toda acción contencioso
administrativa encaminada a obtener por parte de un tribunal de la República
la anulación de un acto administrativo. Esta acción contencioso
administrativa, o acciones contencioso administrativas, pueden encontrarse
establecidas por el legislador para situaciones concretas y en materias
determinadas, como es el caso de los casi doscientos procedimientos de
reclamo contra la aplicación de sanciones administrativas; así como lo es
también el contemplado en el artículo 151 de la Ley de Municipalidades,
denominado reclamo de ilegalidad municipal, a que se refiere el presente
juicio, que establece un procedimiento de reclamo contra las actuaciones
administrativas emanadas del órgano municipal1536".
De este modo, es necesario e indispensable que se opte por la generación

de un mecanismo único de impugnación judicial de los actos administrativos
sancionadores, e incluso los otros, que otorgue coherencia y uniformidad
normativa, pero asimismo que permita el surgimiento de una rica jurisprudencia
que guíe adecuadamente el actuar de los regulados, al fijar criterios, generales
y comunes. Así, el desafío de una próxima publicación será sistematizar y
estudiar los procedimientos administrativos especiales, que esperamos
compartir pronto con los lectores.
1271
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Osorio Vargas C - Manual de Procedimiento Administrativo Sancionador Parte General

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1

La presente obra, en su segunda edición, analiza con notable profundidad y

Con el autor, compartimos la necesidad de rescatar y reinstalar en el análisis

En todo caso, siguiendo a la jurisdicción constitucional europea,

Obviamente, se ha exigido que dichos procesos se ajusten plenamente a los

En primer lugar, la bilateralidad de la audiencia. Así, se ha sentenciado que

En segundo lugar, el derecho a aportar pruebas. Por ejemplo, se ha

En tercer lugar, el derecho a ser juzgado por un tercero imparcial. Sobre el

En cuarto lugar, se ha resaltado la importancia de una sentencia motivada, lo

Finalmente, debe destacarse el derecho a impugnar lo resuelto ante un

Por su parte, en cuanto al principio de legalidad, se ha sentenciado que es

Por su lado, en cuanto al principio de tipicidad, éste exige que la conducta a

En cuanto al principio de culpabilidad, los sujetos pasivos de las mismas sólo

Por último, puede destacarse —entre otros— el principio de proporcionalidad,

En definitiva, el TC ha señalado que el principio de proporcionalidad es

Como puede apreciarse, la jurisprudencia del TC ha sido ampliamente

ENRIQUE NAVARRO BELTRÁN

Tengo el agrado, honor y responsabilidad de realizar el prólogo de la obra

El contenido de la presente obra se desprende de la formación republicana

Cristóbal Osorio Vargas pertenece a un grupo de abogados jóvenes de la

Asimismo, al autor pertenece a una pléyade de abogados jóvenes vinculados

El presente libro también es reflejo de las enseñanzas y disciplina impuesta

Como profesor titular del Departamento de Derecho Público de la Facultad de

Respecto al libro, éste viene a satisfacer una necesidad creciente de los

En efecto, por un lado, en estos últimos años, en la sociedad chilena, ha

Sin embargo, dicha "sobreproducción regulatoria" no ha tenido coherencia

De lo señalado surge la importancia de contar con un libro que sistematice

El primer capítulo del libro analiza los principios aplicables al procedimiento

El segundo capítulo del libro, y siguiendo la estructura tradicional de un

El tercer capítulo nos permite adentrarnos en el procedimiento administrativo

El cuarto capítulo será de gran utilidad para los abogados litigantes. En

En suma, y concluyendo, la presente obra es un avance en una materia tan

En suma, la potestad administrativa sancionadora de la Administración de

FRANCISCO ZÚÑIGA URBINA

El gran administrativista español Alejandro Nieto señalaba que "el Derecho

Actualmente, salvo ciertas excepciones, la enseñanza de nuestro derecho

Incluso, aún recuerdo algunos profesores universitarios que consideraban

1 NIETO, Alejandro (2005), p. 205.

Así, a mi humilde juicio, hemos constituido un cuerpo académico y bases de

Así, es común compartir con jóvenes profesores que conocen detalladamente

Dicho tipo y método de enseñanza ha impedido construir vocaciones diversas

Tengo la convicción, propia de la juventud y arrojo, que el derecho sin hechos

He ahí la necesidad de esta reflexión. El estudio dogmático es indispensable

Pero toda reflexión dogmática y teórica, en principio indispensable, es inútil y

Así, pareciera que se omite la existencia de doctrina, historia jurídica e

Comparto en los planos intelectuales, valóricos y emocionales que el derecho

Ideal controvertido, que ha omitido y censurado que el Estado lo

Pero la crítica a la visión minimalista del derecho administrativo anquilosado

Así, este libro es la expresión de la realidad práctica del derecho

Finalmente, corresponde agradecer a todos aquellos que me han ayudado en

No puedo dejar de agradecer a mi gran amigo y compañero profesional

Por otro lado, siempre en estos libros se agradece a los profesores

En el mismo tenor, agradecer a mi profesor, colega y socio Francisco Zúñiga

Asimismo, quiero agradecer al Derecho. Me ha permitido cumplir todo y cada

Termino con los héroes en la historia de vida. Mi familia, Mónica, Mario,

Santiago, junio de 2017.

En el derecho administrativo sancionador chileno, hasta la fecha, se ha

En efecto, como señala el profesor de derecho administrativo español

"Si un Derecho Administrativo Sancionador completo ha de desarrollar

En efecto, uno de los mayores desafíos, en materia administrativa

En razón de lo anterior, se ha optado por escribir un manual de

"Trigesimotercero: Que, al respecto, cabe señalar, antes de entrar a hacernos