Alcances que el Tribunal Constitucional ha realizado con relación a su contenido.

Señala también que el contenido del derecho de petición por lo general suele ser muy

diverso, así sirve para trasladar desde una petición muy puntual hasta una pretensión

dirigida a la elaboración de una norma.

Hoy en día la democracia no sería tal como la entendemos si no existiera e integrara en su

seno el derecho que reconoce la libertad con que contamos todas las personas de participar

en aquella. Así, en la evolución de la vida en sociedad, las personas han ido desarrollando

mecanismos que instrumentan y viabilizan su participación en esta, y que, además, procuran

garantizar el papel protagónico que estos han de asumir en el devenir de su propia historia en

pro de su bienestar y del desarrollo de la sociedad en su conjunto. Así, al interés de cada

particular se suma la necesidad de vivir en un entorno social equilibrado en el que se procure

la obtención del bien común. Este ideal es lo que en el siglo XVIII llevó al eminente filósofo

francés JeanJacques Rousseau a publicar su obra maestra Del contrato social o Principios de

derecho político1 . Uno de los mecanismos de participación social que se ha desarrollado y

que se ha ido afianzando, es el derecho de petición; el cual, como todos los demás derechos

de los que goza la persona, es inherente a su ser. Empero, este derecho presenta una

característica particular, tal es la naturaleza de constituirse como un derecho que solo tiene

fundamento razón de ser si es que se ejerce en sociedad, siendo pues, de esta forma,

presupuesto necesario la relación de las personas en comunidad, no resultando posible, en

modo alguno, accionarlo si se piensa en la persona como ser aislado de toda interrelación con

sus semejantes. En la literatura jurídica no se establece un periodo exacto de cuándo el ser

humano vislumbró la existencia del derecho de petición –tarea de por sí difícil–; sin embargo,

en lo que sí se encuentra consenso entre diversos autores es en señalar su existencia desde

tiempos muy remotos. Así, por ejemplo, en nuestro país, Barta Cavero cita la presencia de

este derecho –con sus respectivos y particulares matices– en el Imperio incaico, tiempo en el

que las peticiones las realizaban los indios cargando un costal de papas pesado, a fin de

presentarse inclinado ante el inca2 . En otras latitudes y tiempo, encontramos el Bill of Rights

(Carta de derechos o Declaración de Derechos), documento redactado en la Inglaterra de

1689, impuesto por el Parlamento Inglés al Príncipe Guillermo de Orange, en el que se

proclama en su punto V el derecho de todos los súbditos de presentar peticiones al Rey,

declarando ilegal toda prisión o procesamiento de aquellos. En esta misma línea, también es

preciso adicionar como antecedente histórico a la enmienda I de la Constitución de los

Estados Unidos de 1787, por la cual se impedía al congreso la aprobación de toda ley que

coarte el derecho del pueblo a solicitar la reparación de todo agravio. Ahora bien, de unos

años acá, se ha podido apreciar, cada vez con mayor frecuencia, el interés de las personas en

participar en los asuntos públicos, por lo que resultó necesario constitucionalizar el derecho

de petición, otorgándole naturaleza de derecho fundamental; siendo, a la fecha, poco usual,

y hasta contrario a las bases y principios que inspiran un ordenamiento jurídico, el no realizar

esta acción3 . Así, dado su desarrollo e importancia, no solo resultó suficiente tener al

derecho de petición regulado en la constitución, sino también –como en nuestro

ordenamiento– desarrollarlo en leyes especiales e instrumentalizarlo a través de

reglamentos4

EL DERECHO DE PETICIÓN

Es importante subrayar a la petición, conceptualizada como la acción social que nace de la

voluntad individual o colectiva, la cual se viste como un medio-mecanismo que se desarrolla

en sociedad, siendo que su perfeccionamiento por medio de la interrelación de los actores

sociales involucrados, inyecta dinamismo en las actuaciones de la sociedad. Dichos actores,

motivados por la finalidad de encontrar sus respectivos intereses, desarrollan lazos de

comunicación que generan intervenciones en la vida social, política y económica,

consiguiendo así su desarrollo. Todo ello se materializa a través de la participación

ciudadana.

Precisamente sobre este último concepto, debemos señalar que el legislador nacional ha

decidido no solo protegerlo, sino, además, fomentarlo, al emitir la Ley N° 26300 - Ley de los

derechos de participación y control ciudadano PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL En

nuestro ordenamiento nacional el constituyente acoge el derecho de petición en el artículo 2,

inciso 20, de la Constitución Política, al expresar que toda persona tiene derecho a: “Formular

peticiones, individual o colectivamente, por escrito, ante la autoridad competente, la que está

obligada a dar al interesado una respuesta, también por escrito dentro del plazo legal, bajo

responsabilidad. Los miembros de la fuerzas armadas y de la policía nacional solo pueden

ejercer individualmente el derecho de petición”. De esta manera, el derecho de petición está

consagrado como el derecho fundamental que goza todo ciudadano, sea nacional o

extranjero, de formular por escrito petición a una autoridad pública que esté investida de

poder al servicio del Estado. Así, nuestra constitución ha optado, a bien, considerar que toda

persona por su propia calidad de ser humano, goza de tal derecho. Esto último a diferencia

de algunos otros ordenamientos jurídicos, como es el caso del ordenamiento español que

restringe el referido derecho solo a favor de sus nacionales, o los casos de las constituciones

de Guatemala y México las que regulan una forma ecléctica que distingue las peticiones de

carácter privado de las peticiones políticas, reconociendo a todos los ciudadanos el derecho
de formular las primeras, y solo a sus nacionales las segundas6 . Como se ha dicho, nuestro

ordenamiento jurídico ha decidido otorgar al derecho de petición un reconocimiento amplio

y no limitarlo por cuestiones de índole alguno (tal como nacionalidad). Es presupuesto que

el ejercicio del derecho de petición se exterioriza a través de una solicitud presentada por

escrito ante autoridad

competente, entendiendo por autoridad competente a los funcionarios de las entidades

públicas. La Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General (LPAG), se

encarga de desarrolla en su artículo 106 el cauce a través del cual se exterioriza este derecho.

“Artículo 106.- Derecho de petición administrativa 106.1 Cualquier administrado, individual

o colectivamente, puede promover por escrito el inicio de un procedimiento administrativo

ante todas y cualesquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en

el artículo 2 inciso 20) de la Constitución Política del Estado. 106.2 El derecho de petición

administrativa comprende las facultades de presentar solicitudes en interés particular del

administrado, de realizar solicitudes en interés general de la colectividad, de contradecir actos

administrativos, las facultades de pedir informaciones, de formular consultas y de presentar

solicitudes de gracia. 106.3 Este derecho implica la obligación de dar al interesado una

respuesta por escrito dentro del plazo legal”. En consonancia con lo señalado en el párrafo

anterior, resulta por lo menos complicado en nuestro ordenamiento jurídico suponer la

posibilidad de ejercer el derecho de petición ante un “particular”. Situación última que, a

diferencia nuestra, es totalmente posible en el ordenamiento jurídico colombiano, pues según

se establece el artículo 21 de su Constitución Política del año de 1991, “toda persona tiene

derecho a presentar solicitudes respetuosas, verbal o escrita, ante las autoridades o ante

ciertos particulares por motivos de interés general o particular y obtener de ellos pronta
solución sobre lo solicitado”. Con relación a la indicación de ciertos particulares debe

entender respecto a aquellos que presten un servicio público o actúen o deban actuar en

desarrollo de pensiones públicas, lo que en nuestro ordenamiento vendría ser las “entidades”

a las que se hace referencia en el numeral 8 del artículo I del Título Preliminar de la LPAG7

. Cabe resaltar que, cuando la solicitud se formule de manera verbal, la decisión podrá

tomarse y comunicarse en la misma forma al interesado. Ahora bien, se debe entender que el

derecho de petición está conformado por dos aspectos consustanciales y recíprocos, lo cuales

son: el primero, el derecho de toda persona de formular pedidos escritos a la autoridad

competente; y, el segundo, vinculado al anterior, referido a la obligación de la autoridad de

otorgar respuesta al solicitante. El segundo aspecto que presenta el derecho de petición, es

de suma importancia, ya que estando la autoridad competente obligada a dar respuesta en el

plazo que la ley señale, y además tener la obligación de motivar su respuesta, reafirma el

sentido de la existencia de este derecho; otro modo llevaría a alegar que el ejercicio del

derecho de petición concluye con su sola presentación ante la autoridad, lo cual implicaría

desmerecerlo y quitarle el quid de su ser.

Por la referida obligación, la respuesta a la que se hace acreedor quien ejerce el derecho de

petición ante autoridad administrativa, deberá involucrar una argumentación del por qué se

decide por tal o cual respuesta, esto es, una motivación de los hechos y derechos. Es más, el

legislador ha reforzado la obligación de que el derecho de petición sea atendido, al no admitir

el silencio como respuesta, ni la respuesta vacía carente de motivación. Anejo a las

mencionadas obligaciones, se genera además en la administración la obligación de facilitar

los medios para que el administrado ejercite el derecho sin trabas absurdas o innecesarias.

Conviene tener presente que el derecho de petición se entiende desvinculado de la existencia

de un justificado, o no, derecho contenido en este, es decir, aquel es independiente del

derecho que se invoca o solicita reconocer o declarar en la petición. Decimos, entonces, que

puede bien constituirse un interés legítimo al procedimiento y a la observación del derecho,

así no exista un derecho o un interés legítimo al logro de lo pedido. La doctrina ha señalado

reiteradamente, que se trata de un derecho formal, por lo tanto, no comprende el derecho a

obtener respuesta favorable a lo solicitado. Es así que de esta forma se muestra gráficamente

al derecho de petición respecto del derecho solicitado, en una relación de continente y

contenido, donde el primero exterioriza la presencia del segundo, y en el que no obstante la

estrecha relación entre ambos, estos no dejan de ser autónomos en su naturaleza. El derecho

de petición es como ya se ha dicho el derecho fundamental reconocido en el artículo 2, inciso

20, de nuestra Carta Magna, mientras que lo invocado a través de este puede o no obedecer

a un derecho constitucionalmente protegido. En palabras de Salazar Chávez, la Constitución

Política de 1993 contiene no menos de 90 disposiciones (entre artículos e incisos específicos)

referidos a derechos para cuyo ejercicio es necesario o posible ejercer el derecho de petición,

evidenciando la proximidad conceptual entre el derecho de petición y varios tipos de

derechos constitucionalmente consagrados. Ello le lleva a la conclusión de que el derecho de

petición en el Perú también es un derecho sui géneris y de amplio espectro, con naturaleza

propia y especial; de múltiples manifestaciones, que incoa el ejercicio de cualquiera de las

funciones del poder, siendo por tanto un elemento del ordenamiento jurídico, lo

suficientemente fuerte y básico como para impulsar contenidos nuevos a la relación entre las

personas y la autoridad, así como para apoyar o complementar el ejercicio de otros derechos

de las personas en sus relaciones con la autoridad8 . Por último, cabe anotar que en el Derecho

Constitucional comparado se percibe conceptualmente al derecho de petición como una

solicitud de obtención de una decisión graciable; por consiguiente, sujeta a la consideración

discrecional dentro de un ámbito competencial de cualquier órgano investido de autoridad

pública. En esa perspectiva, dicho derecho se agota por su solo ejercicio, estando la autoridad

estatal competente obligada únicamente a acusar recibo y dar respuesta de las solicitudes9

LA VISIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL El Tribunal Constitucional, en

reiterada jurisprudencia ha expuesto su entender respecto del derecho de petición, citando en

muchas oportunidades a la STC Exp. N° 01042-2002- AA/TC, de diciembre de 2002, se trata

de una acción de amparo interpuesta por el Sindicato Único de Trabajadores Municipales del

Rímac en contra de la Municipalidad Distrital del Rímac con el objeto de que se declare

inaplicable la Cédula de Notificación N° 1954-200-UTD-MDR, de fecha 21 de noviembre

de 2000, recaída en el expediente administrativo N° E-07434, mediante la cual se comunicó

a la organización sindical la decisión de dar por no presentada la carta notarial de fecha 30

de octubre de 2000 por la cual se le exigió a la emplazada el cumplimiento de la Resolución

de Alcaldía N° 200-97-MDR, cuyo cumplimiento fue ordenado por la Sala Especializada en

Derecho Público, de modo que la recurrente alega que se están vulnerando sus derechos

constitucionales de petición, sindicalización, de defensa y de tutela judicial efectiva. Dado

que corresponde al tema del presente estudio, solo se analizará respecto de la alegada

presunta vulneración del derecho de petición. En primer término, el Tribunal Constitucional

tras situar el derecho de petición en nuestro ordenamiento jurídico, consideró necesario

mencionar que “tanto el derecho de petición como aquellos otros derechos fundamentales

reconocidos en nuestra Constitución constituyen componentes estructurales básicos del

orden jurídico objetivo, puesto que son la expresión jurídica de un sistema de valores que por

decisión del constituyente informan todo el conjunto de la organización política y jurídica”;

acto seguido, el Tribunal Constitucional explica que la Ley N° 27444 (Ley del Procedimiento
Administrativo General), desarrolla los alcances del inciso 20 del artículo 2 de la

Constitución, bajo una entidad y representación jurídica en donde el contenido y la extensión

conceptual difieren grandemente de la matriz original. Además, menciona el Tribunal

Constitucional que en la LPAG se pueden encontrar hasta cinco ámbitos de operatividad del

derecho de petición; a saber: a) la petición gracial, referida a la obtención de una decisión

administrativa a consecuencia de la discrecionalidad y libre apreciación de la administración;

b) la petición subjetiva, aquella solicitud individual o colectiva que tiene por objeto el

reconocimiento administrativo de un derecho; c) la petición cívica, ejercida por un grupo

determinado de personas o de la colectividad en su conjunto, para solicitar la protección y

promoción del bien común y el interés público; d) la petición informativa, referida a la

obtención de documentación oficial contenida en los bancos informativos o registros

manuales de la institución requerida; y, e) la petición consultiva, que tiene por objeto la

obtención de un asesoramiento oficial en relación con una materia administrativa concreta,

puntual y específica. Luego, el Tribunal Constitucional ve preciso adentrar en la naturaleza

jurídica del derecho de petición, y en este extremo se manifiesta expresando lo siguiente:

“Dentro de la opción escogida por el legislador nacional, la facultad constitucional deviene

en un derecho de naturaleza mixta, toda vez que la petición puede ser de naturaleza pública

o privada, según sea utilizada en el caso de la defensa de los derechos o intereses del

peticionario o para la presentación de puntos de vista general”. Respecto de los sujetos

vinculados al derecho de petición, el Tribunal Constitucional conviene en precisar que el

sujeto activo del ejercicio del derecho de petición puede ser cualquier persona natural o

jurídica, nacional o extranjera; mientras que, respecto al sujeto pasivo del derecho de

petición, señala que puede ser cualquier órgano u organismo estatal. Sobre el contenido

constitucional del derecho de petición, el Tribunal Constitucional expresa la necesaria

complementación existente entre la reconocida libertad de cualquier persona de formular

pedidos escritos a la autoridad competente; y la correspondiente obligación que pesa sobre

la autoridad de otorgar respuesta al peticionante, la que deberá ser necesariamente por escrito,

motivada y emitida en el plazo que la ley establezca. Por lo que, de no observar estos

elementos, traerá como consecuencia su invalidez por violación u omisión de un deber

jurídico claro e inexcusable. Por último, el Tribunal Constitucional ha creído preciso destacar

la diferencia entre el derecho de petición y las solicitudes de derecho, argumentando que la

diferencia radica en que este último vislumbra algo más que el propio derecho con que cuenta

toda persona de ejercer el derecho de petición, siendo que, además, de este cuenta con una

norma legal específica que le otorga concreta y cabalmente el goce y ejercicio de un derecho,

facultad o atribución de naturaleza jurídica. CONCLUSIONES En la línea seguida por la

jurisprudencia citada del Tribunal Constitucional, el derecho de petición se entiende

desvinculado de la existencia previa de un justificado, o no, derecho, es decir, aquel es

independiente del derecho que se solicita reconocer y/o declarar en la petición. Por tanto, se

dice que, puede bien constituirse un interés legítimo al procedimiento y a la observación del

derecho, así no exista un derecho o un interés legítimo al logro de lo pedido. La doctrina ha

señalado reiteradamente, que el derecho de petición se trata de un derecho formal, por lo

tanto, no comprende el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado. Lo expuesto

permite que de forma gráfica se perciba al derecho de petición respecto del derecho

solicitado, en una relación de continente y contenido, en donde el primero exterioriza la

presencia del segundo, empero, no obstante, la estrecha relación entre ambos, estos no dejan

de ser autónomos en su naturaleza. Así, el derecho de petición es como ya se ha dicho el

derecho fundamental reconocido en el artículo 2, inciso 20, de nuestra Carta Magna, mientras

que lo invocado a través de este puede o no obedecer a un derecho constitucionalmente

protegido. Se hace énfasis en la importancia de advertir el rol de la autoridad a quien se remite

el derecho de petición, así, el rol de esta es fundamental para lograr el fin de la existencia del

derecho, en este sentido, la autoridad a la que está dirigida el derecho de petición; sin

embargo, si bien se dispone tiene la obligación de dar respuesta en el plazo que señala la ley,

no significa en modo alguno, que deberá, necesariamente, otorgarse lo solicitado. Así, la

autoridad administrativa puede denegar la petición por razones de oportunidad o

conveniencia; por considerar que hay un interés público y social predominante; por carecer

de disponibilidades presupuestarias; o de las derivadas de la prelación de otras necesidades

a realizar por la administración. Finalmente, el contenido del derecho de petición por lo

general suele ser muy diverso, así sirve para trasladar desde una petición muy puntual hasta

una pretensión dirigida a la elaboración de una norma, por lo que resulta de importancia para

todas las personas conocer esta institución, ya que a través de esta podrán participar

activamente en el desarrollo de la sociedad.

HISTORIA DEL DERECHO DE PETICION

«El derecho de petición, que tiene una historia no menos antigua y no menos gloriosa que

todas las otras garantías constitucionales, ha venido tomando en los últimos tiempos una

figura secundaria. Algunos escritores de cosas políticas lo consideran como una institución

destinada a desaparecer: los mismos Parlamentos que han reglamentado el ejercicio de este
derecho, no muestran demasiada prisa, ni toman siempre en seria consideración las peticiones

que por este medio se les hacen» \ Ciertamente parece existir acuerdo en considerar hoy al

derecho de petición como una auténtica reliquia histórica ^, el más inofensivo de los derechos

', tan vacío como el derecho de escribir cartas o el de entonar canciones ". No es extraño

encontrar autores que lo califican como un derecho perfectamente inútil ^ y que se configura

en muchos casos «como simple desahogo de desahuciados y, en su vertiente pública, como

válvula que se abre a arbitristas y como expansión de extravagantes» ^. Por ello, son

numerosos los autores que se «olvidan» de mencionarlo en las clasificaciones, más o menos

exhaustivas, de los derechos y libertades ^ No parece, pues, que el panorama sea muy

alentador para escribir hoy sobre el derecho de petición. Pero lo cierto es que en la actualidad

está reconocido en casi todas las Constituciones del mundo, tanto en las de los países de

tradición democrático-liberal como en las de Estados estructuralmente socialistas

Su origen Existe una gran confusión y oscuridad respecto a la época, el lugar y la forma de

aparición del derecho de petición. No ha faltado quien defienda el carácter absolutamente

universal de esta institución política. Así, entre nosotros, RODRÍGUEZ DE CEPEDA

escribía a mediados del pasado siglo: «El derecho de petición existe en todas partes, lo mismo

bajo el despotismo oriental, que bajo las instituciones representativas de Europa» ".

Posteriormente insistió en la misma idea M. HAURIOU: «Se trata de un antiguo derecho que

existía ya, en forma de placel, bajo las monarquías más absolutas y bajo las tiranías de tipo

asiático» ^^ En realidad es de suponer que peticiones a los gobernantes han existido siempre

y en todo lugar, lo que sucede es que en Europa y desde la Edad Media, encontramos un

cauce institucional privilegiado y relativamente regulado por normas jurídicas, que permite
a los gobernados dirigirse primero al Monarca y después al Parlamento, al Gobierno o a otras

autoridades públicas, en demanda o solicitud de gracias; y tal institución, a la que

denominamos hoy «derecho de petición», es la que, tras el triunfo del Constitucionalismo y

su expansión por todo el mundo, se encuentra hoy reconocida como un derecho fundamental

de los ciudadanos en la mayoría de los Estados. Centrándpnos, pues, en Europa, el primer

dato a tener presente al indagar sobre el origen histórico de este derecho es de tipo filológico;

en efecto, el término con que se le designa en los diversos idiomas es siempre de raíz latina

(droit de pétition, diritto di petizione, ríght of petition, Petitionsrecht, etc.) ^^, lo que induce

a pensar que pueda proceder del Derecho Romano o del Canónico. En segundo lugar, es

conocida cierta práctica bajomedieval, atestiguada por multitud de documentos, en virtud de

la cual era costumbre normal en los diversos reinos cristianos que los subditos se dirigieran

al monarca en petición de gracias o reparación de agravios ^''. Sabemos que tal práctica era

seguida,ya a mediados del siglo xiii al menos en Castilla, Aragón, Francia e Inglaterra; ahora

bien, ¿cuándo y dónde se originó? ¿Procede de un único lugar desde el cual se extendió por

toda Europa, o surgió espontáneamente en los diversos reinos medievales? Con frecuencia

se ha considerado que el derecho de petición tiene su origen en Inglaterra, de donde pasó

posteriormente al Continente europeo '^. Es éste un error causado probablemente por cierto

precepto de la Magna Charla que indirectamente parece reconocer tal derecho ^^, sin

considerar que lo único claramente deducible de ese artículo es que en 1215 era ya práctica

habitual en Inglaterra ejercer el derecho de petición ante el rey "; y sin embargo hay

testimonios contemporáneos e incluso anteriores que demuestran de modo terminante la

existencia de esta misma práctica en Francia, por ejemplo ^°. Por tanto debió aparecer antes

de esa época. Lo más probable, a nuestro juicio, es que el derecho de petición apareciese en

Europa poco después del asentamiento de los pueblos germánicos en los territorios del
Imperio Romano. Vemos cómo pudo suceder esto. El derecho de petición tal como se

entendía en el siglo xiii, es decir, la posibilidad de los subditos de dirigirse al monarca en

solicitud de gracias de toda índole, se originó por la confluencia de dos elementos: el carácter

de instancia judicial suprema que correspondía al rey desde antiguo y el deber moral y

religioso de éste de tratar con piedad y condescendencia a sus subditos.

1. Es conocido el hecho de que en toda monarquía antigua las dos funciones principales

del rey eran la dirección de la guerra y el impartir justicia. Aparte del conocido

precedente del Reino de Israel, donde la función real es también justiciera ^^ ya

existía tal función en la primitiva Monarquía romana (753-510 a. de C.) ^°. En todo

caso, en el Principado es claro que, desde Augusto, el princeps detentaba la

jurisdicción suprema y la ejercía, tanto en lo civil como en lo criminal, por sí mismo

o por delegación ^'. De hecho los gobernadores provinciales juzgaban en nombre del

Emperador ^^ y éste podía siempre avocar ante sí el proceso (cognitío caesaris) ^^.

Puesto que en los juicios civiles las partes podían elegir juez, en algunas ocasiones

solicitaban al Emperador que utilizara esa potestad de avocación de cualquier

proceso. Así pudo surgir, de forma indirecta y por analogía, el derecho de los

ciudadanos romanos a apelar al César en los procesos criminales ^''. Por otro lado, es

también sabido que el antiguo Estado germánico descansaba sobre bases

democráticas (si bien es cierto que carecían de todo derecho los siervos y que la

aptitud para la guerra constituía el supuesto previo de la capacidad jurídica plena ^^).

Se considera que no existió allí un monarca verdaderamente absoluto, antes bien, «la

doctrina de la sujeción del monarca al Derecho estuvo siempre en vigor» ^^ e incluso

era aceptado que «sólo crea verdadero Derecho el mandato del monarca que está en
armonía con la libre convicción del pueblo» ^''. Pues bien, en la mayoría de estas

tribus y pueblos existía una asamblea (Ding, Landesding o Consilium) formada por

todos los hombres libres —en definitiva los guerreros— que, reunida al aire libre las

noches de plenilunio, tomaba las decisiones políticas principales, tales como

declaración de guerra, firma de la paz, elección del rey, etc. Y entre otras funciones,

esta asamblea ejercía la de órgano judicial superior. A su vez, el rey no sólo era jefe

del ejército y sumo sacerdote, sino juez presidente de tal asamblea ^°. Pero,

probablemente por influencia romana, poco después del asentamiento de los bárbaros

en los territorios del Imperio, comenzó a decaer la Asamblea de hombres libres y el

rey fue convirtiéndose en el órgano jurisdiccional supremo ^, de manera que

reaparece y se reafirma el derecho a acudir en última instancia a la justicia del rey. 2.

Cuando los diversos pueblos germánicos se convierten al Cristianismo ^° comienzan

a ejercer su influencia en la vida política las concepciones moralizantes de la doctrina

cristiana; y así se fue introduciendo la imagen del rey concebido ante todo «como una

figura de significación ética (...) como un rey virtuoso (...) caracterizado por reunir

las virtudes teologales (fe, esperanza y caridad) así como las cardinales (prudencia,

justicia, fortaleza y templanza)» ^\ Aunque esta concepción ética de la institución

monárquica alcanzaría su plenitud en el siglo xiii, particularmente en la figura de San

Luis Rey de Francia como paradigma de rey cristiano ^^, no cabe duda que se dejó

sentir ya desde los siglos vi a l VIII. Probablemente, el mejor testimonio que puede

alegarse en defensa de esta tesis es, en el ámbito del Reino visigodo, nuestro Fuero

Juzgo:
«... así como el sacerdote ye dicho de sacrificar, así el re ye dicho de regnar piadosamente;

mes aquel non regna piadosamente, quien non a misericordia. Doñeas faciendo derecho

el rey, debe aver nomne de rey; et faciendo torto, pierde nomne de rey (...) Onde el re

debe aver duas virtudes en si, mayormente iusticia et verdat. Mes mais ye loado el rey

por piedat, que por cada una destas...» ". Y más adelante se recomienda a los reyes «...

seer en el iulcio muy mansos et muy piadosos» Incluso se les manda «... que ayan los

corazones mucho entendudos de ben regnar con temor de Dios, et en facer bonas obras,

et con mansidumpre, et en iulgando iuicio derecho, et que sean aparellados por aver

mercet... con mansldumne et con derecho» ^°. Y en fin, el rey ha de ser tal «... que toda

la universidad de la yente lo ayan por padre, é cada uno lo aya por sennor, é así lo amen

los grandes, é lo teman los menores en tal manera, que ninguno non y aya dubda del

servir, é todos se metan aventura de muerte por su amor» ^'. Fácilmente se comprende

que de esta concepción ética de la institución monárquica unida al recurso último a la

justicia regia pudiera pronto surgir ese derecho de todos los subditos a dirigirse al rey en

demanda, no ya de justicia estricta, sino de gracias y mercedes no exigibles por vía

judicial. Precisamente, ese término de «justicia» comenzará lentamente a ampliar su

significado, de modo que, por ejemplo, en la literatura política castellana de unos siglos

después se empleará frecuentemente como sinónimo de «buen gobierno», considerándose

al rey como el máximo responsable de su consecución ^

Consideramos pues como muy probable que fuera entre los siglos vi y vil cuando

comenzó a practicarse ante los reyes el después llamado derecho de petición. Por

supuesto que en esta primera etapa no existía un reconocimiento expreso de tal derecho,
puesto que en realidad se trataba de una praxis de naturaleza moral más que jurídica, pero

no debe olvidarse que la concepción medieval del mundo no hacía una distinción

fundamental entre moralidad, costumbre y derecho, y por tanto cualquier obligación del

rey de tipo moral (o de Derecho natural) lo era también de Derecho positivo ^^. Por lo

demás, no hay que olvidar que en el Derecho Canónico venía ejerciéndose el derecho de

petición desde tiempo inmemorial. Precisamente los rescriptos no eran sino

contestaciones —principalmente de la Santa Sede— a las súplicas o consultas

presentadas por los fieles o por autoridades eclesiásticas"". Pero volviendo a la cuestión

de cuándo pudo surgir la institución, precisamente en el Fuero Juzgo es posible encontrar

ya algún indicio a favor de la vigencia de aquella práctica en el reino visigodo al menos

desde mediados del siglo vii. Después de recomendar con insistencia a los reyes que

busquen el bien de la comunidad y no el suyo propio, dice así este Código (Libro II,

Título Primero, Ley 5.a):

«... deve [el rey] mas aguardar la salud de tod el pueblo, que no de un omne solamientre.

Onde que el principe non semeie que ama la salud del pueblo solamientre por la palabra,

é non por el fecho, más deve catar lo quel ruega tod el pueblo, que estonze aya el provecho

del pueblo, quando entendieren que los oye, de lo quel demandan, é que ge lo otorga».

Este texto es importantísimo porque da a entender no sólo que ya entonces se había

iniciado la práctica de realizar peticiones individuales, sino, probablemente, también

existían ya entonces peticiones sobre intereses colectivos. Este último aspecto, mucho

más trascendente desde el punto de vista político, resulta bastante difícil de demostrar por

la escasez de datos que lo atestigüen; sin embargo, apenas un siglo después de la

promulgación del citado texto existe una colección de leyes que pretenden haber sido

concedidas por Carlomagno a los frisones a petición suya. Esas diecisiete

leyes, conocidas precisamente como Petitiores '^\ fueron posteriomente ampliadas a otras

siete nuevas, concedidas quizá también por el propio Carlomagno *^. El origen de estas

leyes no es seguro, pero sí lo es, en cambio, la existencia, bajo el Imperio Carolingio, de

un órgano político-administrativo, los missi o enviados del emperador, que recorrían los

condados inspeccionando la actuación de los condes y escuchando las quejas de los

subditos ''^. De ahí a reconocer la posibilidad de acudir en última instancia al emperador

presentándole peticiones graciables o quejas va muy poco. Por lo demás, la influencia

religioso-eclesiástica en el origen de esta institución explicaría la raíz latina del término

con que se la designa en toda Europa y también que apareciese poco más o menos a la

vez en los distintos reinos convertidos al Cristianismo.

EN FRANCIA

A. En Francia el deber de administrar justicia era tradicionalmente uno de los principales

del rey. Ya Hugo Capeto (987-996) afirmaba que su función era «de rendre justice á tous

et par tous les moyens» '^, por lo que va institucionalizándose la práctica de los reyes de

recibir ciertos días señalados las quejas de sus subditos. Hacia el 1190, al marcharse el

Rey Felipe Augusto a la Tercera Cruzada recomienda a su madre y a su tío Guillermo,

Arzobispo de Reims, dedicar tres veces al año, en París, todo el día a oír las peticiones

(literalmente los clamores) de los subditos y darles satisfacción «por el honor de Dios y

la utilidad del Reino»

Queremos llamar la atención sobre dos datos interesantes en la evolución del derecho de

petición en la Historia francesa: , 1. Las peticiones graciables no surgieron como algo

distinto a la simple petición de justicia al rey, sino más bien amparándose en la

flexibilidad y amplitud con que se entendía entonces dicha justicia. 2. La aparición de los

Estados Generales (en 1302) no supuso en modo alguno la decadencia de las peticiones

individuales ni colectivas, sino que continuaron ejerciéndose ante el rey tanto por los

individuos como por las corporaciones.

B. No es muy distinto el proceso de evolución del derecho de petición en Inglaterra,

aunque sí lo son las consecuencias políticas y constitucionales que trajo consigo. También

en Inglaterra correspondía desde antiguo al rey la función jurisdiccional. Allí la justicia

regia era competencia en cada condado del sfter/ff designado al efecto, constituyendo el

monarca (propiamente la Curia Regis) la instancia suprema. También aquí se debió

utilizar esta vía para presentar peticiones graciables ante los reyes por individuos o

corporaciones, como parece desprenderse de la fórmula que las acompañaba ya en el siglo

xiii: «For God's sake» (por amor de Dios) y «irte King's grace» (por la gracia del rey)

El primer dato interesante que nos aporta la experiencia inglesa en esta materia es la

asunción por parte del Parlamento desde sus orígenes del derecho de presentar peticiones

al rey. Las peticiones presentadas por el Parlamento requerían con frecuencia medidas

legislativas para su ejecución y asi fue introduciéndose ia práctica de presentar las

peticiones redactadas en forma de proyectos de ley. Desde el reinado de Enrique VI

(1422-1471), el rey debía limitarse a aceptar o rechazar el proyecto, pero no podía ya

modificarlo ^.
O. En España el derecho de petición evolucionó de forma semejante a lo sucedido en

Francia y en Inglaterra, pero con matices y peculiaridades interesantes. Tanto en Castilla

como en Aragón y Navarra, ya desde épocas remotas, cuenta el monarca entre sus

principales cometidos el de actuar como rey-juez °'', teniendo tal función «un origen

divino, por lo que se dice que es Dios el que entrega al rey el cetro de la justicia, estando

por ello obligado el nnonarca a ejecutar su justicia de acuerdo con el modelo divino» ^.

Es decir, esa «justicia» que debe aplicar el rey no es la justicia estricta, sino más bien la

atemperada por la misericordia y generosidad del monarca. Por eso los reyes asumen el

papel de protectores de su pueblo, ejerciendo una función tutelar por la que son

reconocidos como «padre» por sus vasallos. De este modo corresponde al rey otorgar

«mercedes» a imitación de la gracia y misericordia divinas ^^

Bajo el constitucionalismo Al parecer, la última muestra importante del derecho de

petición en el Antiguo Régimen lo constituyen los llamados «Cuadernos de quejas» que

presentaron los miembros del Tercer Estado y el estamento eclesiástico al Rey Luis XVI

cuando éste convocó los Estados Generales en 1789. La negativa del monarca francés a

conceder algunas de esas peticiones unida a otras causas originó la constitución de la

Asamble a Nacional y puso en marcha así la Revolución Francesa *'. Sin embargo, con

el triunfo del constitucionalismo se produce el declive del derecho de petición en toda

Europa Continental. Las causas que se han señalado son múltiples: el desarrollo de la

empresa y los partidos políticos, los medios de control otorgados a los parlamentarios

sobre el Ejecutivo, tales como interpelaciones y preguntas y sobre todo el

perfeccionamiento del sistema de garantías y recursos jurisdiccionales, particularmente

en el orden contencioso-administrativo °^. Se olvida sin embargo la causa principal: que

el derecho de petición tiene, por su propia naturaleza, una tortísima componente moral

muy difícilmente juridificable. Por eso, la implantación del Estado de Derecho y la

consiguiente reducción a relaciones jurídicas estrictamente tales de las relaciones

políticas gobernantes-gobernados tenía necesariamente que traer consigo la pérdida de

sentido de una institución del tipo del derecho de petición.

PÉREZ SERRANO lo describe así: «El derecho de petición comprende dos cosas

distintas: el requerimiento individual, para fines personales, acaso egoístas (ya sea

solicitando beneficio, ya reclamando reparación), y la demanda que se plantea con vistas

a in- tereses generales, de que se hace portavoz la parte peticionaria. Sin dificultad se

comprende que lo primero es perfectamente inocuo {...). En cambio, cuando se pide a

nombre y en aras de un interés general, que es cuando adquiere verdadera significación

este derecho, su carácter político resulta indudable» ''°\ Creemos que esta distinción no

era necesaria en el primitivo derecho de petición. Allí los individuos o corporaciones se

dirigían al rey en demanda de «justicia» de acuerdo con lo que en la Edad Media se

consideraba como un deber de los monarcas. Atender esas peticiones y otorgarlas cuando

fuesen justas, convenientes o razonables no implicaba necesariamente que hubieran de

separarse las súplicas individuales de aquellas que afectaban a colectividades del reino.

Como hemos visto, ni en Francia ni en Inglaterra ni en España, la aparición de las

Asambleas estamentales terminó con las otras vías de presentación de peticiones

colectivas al rey, y por tanto tampoco entonces es preciso distinguir éstas de las peticiones

individuales. Pero en la actualidad, cuando el derecho de petición ha variado tan

sustancialmente de significado y de papel político, resulta innegable que no pueden

recibir idéntica calificación jurídica ambas formas del derecho de petición. Ahora bien,

en la práctica, no siempre resulta fácil establecer a cuál de ambas categorías pertenece

cada petición concreta. Así, por ejemplo, una petición individual al Parlamento

solicitando la concesión de un subsidio por alguien que legalmente carece del derecho a

exigirla, no participa únicamente de la naturaleza de la petición individual, pues

normalmente implicará una modificación del ordenamiento jurídico que afectará a

categorías de población más o menos numerosas.

Petición y acción Cierto sector doctrinal ha defendido desde antiguo que el derecho a la

acción —procesal— no es otra cosa que una expresión o manifestación del más genérico

derecho de petición "° . En España, y desde el campo procesal, ha fundamentado esta

teoría Víctor FAIRÉN, según el cual: «Una vez admitido el poder de hacer peticiones a

las autoridades públicas, dicho poder se especifica, y ocasiona la formación de diversas

especies de derechos; el de accionar (ante los tribunales) es uno de ellos. Las leyes

procesales tienen como misión la de desarrollar la Constitución en este punto. Y este

desarrollo, así como el de la potestad jurisdiccional, nos da la posibilidad de diferenciar

a nuestro concepto fundamental de otros derechos de petición y actuación estatal

correspondiente, a través de la puesta en marcha de otro poder ya debidamente

desarrollado también (v. gr!, la función de la pública administración). En efecto, otras

peticiones pueden dirigirse a obtener, por medio y a través de actividades administrativas,

resoluciones de tal índole, sean de carácter general o particular; pero lo que caracteriza a

la acción como manifestación del derecho de petición es que se proponga ante órganos

del poder jurisdiccional, los cuales han de actuar conforme a las normas características

de dicha actividad»

RUIZ DEL CASTILLO: «Es el derecho de petición el que ha engendrado el derecho de

iniciativa en el orden legislativo, como en el orden judicial ha engendrado la demanda»

"'.

CONCLUSION

La configuración del Derecho de Petición en la historia se inicia remotamente con el

ruego que los súbditos dirigían a los monarcas, sin derecho alguno a obtener respuesta,

hasta llegar a convertirse en un derecho de las personas consagrado constitucionalmente.

4.2. El contenido del Derecho de Petición comprende la facultad de toda persona que no

es titular de derechos subjetivos o de intereses legítimos, de dirigir peticiones a los

organismos, órganos y personas-órgano que ejercen funciones del Poder, sobre materias

de competencia de éstos, así como la obligación de la autoridad de evaluar materialmente

la petición conforme a su naturaleza y, en un plazo prudencial, dar respuesta a quien pide.

4.3. En cuanto a la naturaleza del Derecho de Petición, estamos frente a un derecho de

naturaleza sui génesis y de amplio espectro, pues, formando parte del núcleo de la
relación entre la autoridad y las personas, su vinculación con otros derechos de similar

naturaleza es, en principio e históricamente considerado el asunto, de género a especie.

Su naturaleza es comprehensiva o tiene elementos de la naturaleza de otros derechos, lo

cual le confiere naturaleza propia y especial. 4.4. El Derecho de Petición está en la base

del surgimiento de otros derechos como el de libertad de expresión, de asociación, de

información, entre otros derechos vinculados a la relación entre la persona y la autoridad.

Ello permite sostener que, en proyección al futuro, el Derecho de Petición muy

probablemente siga siendo la base del surgimiento de otros derechos; lo cual, lejos de

configurarlo como derecho meramente residual y debilitado, como sostiene un sector de

la doctrina, nos lleva a considerarlo como un derecho de múltiples manifestaciones y que

incoa el ejercicio de todas las funciones del Poder, indistintamente. Es algo así como un

elemento integrante de las telas del ordenamiento jurídico, lo suficientemente fuerte y

básico como para impulsar contenidos nuevos a la relación entre las personas y la

autoridad, así como para apoyar o complementar el ejercicio de otros derechos de las

personas en sus relaciones con la autoridad. 4.5. El Derecho de Petición en el Perú ha

sido recogido constitucionalmente como Derecho de la Persona, presentando una

evolución en cuanto a su contenido. Actualmente comprende la facultad de las personas

a formular peticiones individual o colectivamente, por escrito, ante autoridad competente

y la obligación de ésta de dar respuesta al interesado, también por escrito, dentro de plazo

legal. Sin embargo, el concepto sólo considera, respecto de las Fuerzas Armadas y

Policiales, la formulación de peticiones individuales, limitación que se explica por las

características propias de la organización interna del país. 4.6. El núcleo del Derecho de

Petición en el Perú implica, por un lado, el ejercicio individual o colectivo del derecho,

con el límite de que los miembros de las Fuerzas Armadas y Policiales sólo pueden
ejercerlo individualmente; y, por otro, la obligación de la autoridad competente de dar al

interesado una respuesta dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.

4.7. La Constitución Política de 1993 contiene no menos de 90 disposiciones (entre

artículos e incisos específicos) referidos a derechos para cuyo ejercicio es necesario o

posible ejercer el Derecho de Petición. Asimismo se evidencia la proximidad conceptual

entre el Derecho de Petición y varios tipos de derechos constitucionalmente consagrados.

Por tales razones llegamos a la conclusión de que el Derecho de Petición en el Perú

también es un derecho sui génesis y de amplio espectro, con naturaleza propia y especial;

de múltiples manifestaciones, que incoa el ejercicio de cualquiera de las funciones del

Poder, siendo por tanto un elemento del ordenamiento jurídico, lo suficientemente fuerte

y básico como para impulsar contenidos nuevos a la relación entre las personas y la

autoridad, así como para apoyar o complementar el ejercicio de otros derechos de las

personas en sus relaciones con la autoridad.

4.8. El Derecho de Petición en el ámbito administrativo en el Perú ha sido regulado

expresamente por la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Sin

embargo, dicha regulación es insuficiente y presenta un aspecto inconstitucional, como

es el de declarar que se agota en la vía administrativa; siendo realmente lo válido que es

posible ejercer acción constitucional de Cumplimiento ante la inacción de la autoridad.

4.9. El Derecho de Petición, al ser ejercido, puede originar la necesidad de evaluarlo

materialmente haciendo uso de los itinerarios de cualquiera de las formas jurídicas

administrativas, según sea la naturaleza de la petición. En tales casos, es necesario seguir

el procedimiento especial correspondiente, si lo hubiera, y, en su defecto o

complementariamente, es de aplicación la Ley de Normas Generales de Procedimientos

Administrativos, salvo el caso de peticiones que darían lugar a la emisión de la figura

específica Acto Administrativo, en cuyo caso es de aplicación directa la mencionada ley.

11. EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL PERÚ

2.1. Artículos Constitucionales. En el presente trabajo vamos a referimos al Derecho de

Petición en la actual Constitución Política, la misma que entró en vigencia en 1993. Sin

embargo, para efectos de comprender con mayor detalle su contenido sobre la materia,

haremos una referencia THEMIS39 193 a las dos Constituciones anteriores, es decir la

de 1933 y la de 1979. Constitución de 1933 En el Título 11, Garantías Constitucionales,

Capítulo 11, Garantías Individuales, la Constitución Política de 1933 estableció en el

artículo 60 que "El derecho de petición puede ejercerse individual o colectivamente. No

puede ejercerlo la Fuerza Armada". La consagración constitucional del Derecho de

Petición lo preservó como un derecho subjetivo cuya vigencia y ejercicio estaban

protegidos por la norma máxima, de modo que su violación implicaría, a su vez, una

transgresión constitucional. Cabe comentar que la ubicación del artículo citado dentro de

un título y capítulo sobre Garantías Constitucionales y, específicamente Garantías

Individuales, se debió a que al elaborarse la Constitución de 1933 no se hizo una

separación entre lo que en realidad constituyen Derechos de la Persona y los medios para

la protección de tales derechos - tal como sí se hizo en la Constitución de 1979 y,

actualmente, en la Constitución de 1993 -. Sin embargo del texto mismo de artículo se

percibe claramente que lo que se consagró fue un derecho subjetivo denominado Derecho

de Petición. Como puede notarse del texto del artículo mencionado, la Constitución

Política de 1933 no se refiere al contenido minimo del Derecho de Petición, ni dispone la

emisión de una ley de desarrollo sobre la materia; lo cual llevaba a apoyarse en la doctrina
para la determinación de su contenido. Conforme lo señalaba la referida disposición, el

Derecho de Petición podía ejercerse individual o colectivamente, lo cual cubría las

posibilidades de que sea ejercido por una persona interesada en obtener un

pronunciamiento de la autoridad pública en beneficio individual o por un grupo

determinado de personas con la finalidad de obtener un pronunciamiento de la autoridad

pública en beneficio de todos sus integrantes. Debe entenderse, a nuestro criterio que el

artículo era permeable a comprender otras posibilidades consideradas en la doctrina como

las peticiones formuladas por una persona pero que, por el contenido de la petición, el

pronunciamiento de la autoridad podría favorecer a una colectividad, así como que tal

Derecho de Petición podía ser ejercido también por las personas jurídicas. Por otro lado,

cabe resaltar la prohibición establecida en el sentido de que el Derecho de Petición no

podía ser ejercido por las Fuerzas Armadas. El único fundamento que explicaría tal

prohibición constitucional es considerar que su ejercicio podría afectar los fundamentos

de la estructura jerarquizada y disciplinada de los organismos militares, que en la época

de aprobación de la Constitución Política de 1933 mostraba características muy

marcadas. Este argumento, sin embargo, nos parece absolutamente relativo, pues, por un

lado, la petición bien conducida tiene altas probabilidades de enriquecer la comunicación,

tanto al interior de las Fuerzas Armadas, como en la relación de los militares (y policías)

considerados como conjunto de individuos, con las autoridades. Por otro, que desde los

orígenes de las Fuerzas Armadas al interior suyo existen reglados mecanismos para

canalizar peticiones individuales, e incluso colectivas, efectuadas por los militares (y

policías) a sus superiores. Se descarta, por ser jurídicamente imposible, que el Derecho

de Petición sea ejercido por las fuerzas armadas consideradas como organismos, pues

implicaría peticiones ejercidas por organismos estatales ante autoridades públicas, lo cual
no acepta la doctrina como posibilidad en la naturaleza y concepto del Derecho de

Petición. Constitución de 1979 La Constitución Política de 1979, siguiendo una marcada

tendencia mundial, declara en su Preámbulo la creencia de los representantes a la

Asamblea Constituyente "en la primacía de la persona humana y en que todos los

hombres, iguales en dignidad, tienen derechos de validez universal, anteriores y

superiores al Estado"; destinando el Título 1 a consagrar los Derechos y Deberes

Fundamentales de la Persona y, en cuyo Capítulo 1, De la Persona, contempló

expresamente el Derecho de Petición, específicamente en el artículo 2, inciso 18, cuyo

texto es el siguiente: "Artículo 2. - Toda persona tiene derecho: ( ... ) 18.- A formular

peticiones, individual o colectivamente, por escrito, ante la autoridad competente, la que

está obligada a dar al interesado una respuesta también escrita dentro del plazo legal.

Transcurrido éste, el interesado puede proceder como si la petición hubiere sido

denegada. Las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Policiales no pueden ejercer el derecho de

petición". Comparando el texto citado con el de la Constitución Política de 1933, es fácil

percibir un gran adelanto en la manera de consagrar el Derecho de Petición. En efecto, la

Constitución de 1979 incorpora elementos del contenido mínimo del derecho, así como

elementos complementarios para su ejercicio. Así, adicionalmente a mantener la

consagración constitucional de que las peticiones pueden ser formuladas individual o

colectivamente, establece la formalidad pertinente, disponiendo que debe ser por escrito.

Sobre esto último, consideramos que el requisito de la forma escrita es restrictivo, por

cuanto en la realidad pueden presentarse circunstancias en que las peticiones se deban

efectuar utilizando formalidades diferentes a la escrita, sin que por ello se diluyan la

certeza de su producción o contenido, ni la identificación de quien ejerce el derecho, que

son, a nuestro criterio, las razones fundamentales por las que se estableció como
exigencia la formalidad escrita. Asimismo, el artículo citado identifica al destinatario o

sujeto pasivo del ejercicio del Derecho de Petición, señalando que es "la autoridad

competente", siendo ello concordante con un elemento esencial del mencionado derecho,

como es que está referido únicamente a la relación de la persona con la autoridad,

quedando excluido del concepto de Derecho de Petición los pedidos dirigidos por las

personas a particulares. Es de resaltar que el citado artículo constitucional desarrolla el

contenido del Derecho de Petición, estableciendo que la autoridad "está obligada a dar al

interesado una respuesta también escrita dentro del plazo legal", agregando, como una

protección al interesado, que transcurrido el plazo legal para la emisión de la respuesta,

sin que ésta se haya producido, "el interesado puede proceder como si la petición hubiere

sido denegada". En tal sentido, conforme a la norma citada, el derecho sólo era

reconocible y, por tanto, se podía considerar respetado, si una vez ejercido, la autoridad

se comportaba dando respuesta al interesado dentro de un plazo. Ello, a nuestro criterio,

si bien no está expresamente señalado, suponía la evaluación material correspondiente de

la petición recibida y su conducción por los cauces pertinentes. La expresión de la

denegatoria ficta contenida en el artículo mencionado configura una protección al

interesado, quien podía optar por considerar denegada su petición o - lo cual se deduce

del texto - esperar el pronunciamiento correspondiente. De modo similar a lo señalado

por la Constitución de 1933, la Constitución de 1979 niega el Derecho de Petición a las

Fuerzas Armadas y a las Fuerzas Policiales, con la diferencia de que en el texto de la

segunda de las Constituciones señaladas, se hace referencia expresa a las Fuerzas

Policiales, lo cual en la primera, si bien no se hizo, se dio por supuesta en la expresión

"Fuerza Armada". Nos remitimos a nuestro comentario contrario sobre esta prohibición

efectuado al referimos a la Constitución de 1933. Constitución de 1993 La Constitución

de 1993 mantiene el esquema de la Constitución de 1979, en cuanto a otorgar un lugar

central a la Persona; considerando por ello como Título 1 el De la Persona y la Sociedad,

cuyo Capítulo 1 se refiere a los Derechos Fundamentales de la Persona, dentro de los

cuales, el artículo 2, inciso 20, se refiere expresamente al Derecho de Petición, señalando

lo siguiente: "Artículo 2.- Toda persona tiene derecho: ( ... ) 20. A formular peticiones

individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada

a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo

responsabilidad. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional sólo

pueden ejercer individualmente el derecho de petición". Relacionando lo dispuesto por

el artículo citado y sus dos precedentes constitucionales, notamos que mantiene

elementos esenciales del texto establecido por la Constitución de 1979, pero presenta, a

su vez, algunas variaciones importantes. En efecto, preserva que el Derecho de Petición

pueda ser ejercido individual o colectivamente; debiendo ser formulado por escrito y

dirigido a la autoridad competente. Respecto de estos puntos, a nuestros comentarios

expresados al referimos a los artículos pertinentes de las Constituciones Políticas de 1933

y 1979, cabe agregar que, en atención a la experiencia nacional y extranjera del ejercicio

de tal derecho, pudo precisarse de mejor manera el alcance de la petición cuando se ejerce

individual o colectivamente, de modo que no parezca que en el primer caso únicamente

debe estar referido a intereses exclusivamente individuales de quien pide y que, en el

segundo, sólo se refiere a intereses de la colectividad que ejerce el derecho, sino que

cubre otras posibilidades, como la petición formulada por una sola persona, pero cuya

respuesta puede implicar beneficio para una colectividad. Asimismo, consideramos que,

teniendo en cuenta la normativa legislativa y reglamentaria preconstitucional sobre

simplificación administrativa emitida durante el quinquenio previo a la aprobación de la

Constitución de 1993, el Constituyente pudo establecer que las peticiones no sólo puedan

efectuarse por escrito, sino también bajo otra modalidad pertinente, siempre que permita

tener certeza acerca de su producción o contenido, así como la identificación de quien

ejerce el derecho. En cuanto al contenido mínimo del Derecho de Petición, la

Constitución de 1993 mantiene los elementos esenciales del mismo, estableciendo que la

autoridad "está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del

plazo legal", con lo cual se considera respetado el derecho si, una vez ejercido, la

autoridad se comporta dando respuesta al interesado dentro de un plazo. Ello, como

señalamos anteriormente, supone la evaluación material correspondiente de la petición

recibida y su conducción por los cauces pertinentes. Son de resaltar, respecto de la

obligación de respuesta, dos diferencias entre la Constitución de 1993 y la de 1979. En

primer término, que la Constitución de 1993 incorpora expresamente la generación de

responsabilidad para la autoridad que no conteste dentro del plazo legal, lo cual confiere

certeza acerca del efecto de la inacción de la autoridad que recibe la petición. En segundo

término, que la Constitución de 1993 suprime la referencia a la figura del silencio

negativo como posible de ser invocado por el peticionante en el supuesto que la autoridad

no se pronuncie dentro del plazo legal; no estableciendo el texto constitucional ni silencio

positivo ni silencio negativo. La razón que explicaría ello es que a la fecha de aprobación

de la Constitución, el régimen normativo administrativo general había ya incorporado -

vía normas legales y reglamentarias - un esquema de aplicación de silencio positivo o

negativo, según sea la naturaleza, contenido y finalidad de los pedidos. Consideramos

que el constituyente pretendió ser prudente sobre la materia, absteniéndose de establecer

el tipo de silencio aplicable. Sin embargo, somos de la opinión que la pretendida

prudencia se debió en buena medida a que no se disponía de los criterios suficientes para
distinguir entre el Derecho de Petición - el mismo que no implica el ejercicio de derechos

subjetivos - y los derechos subjetivos propiamente tales, respecto de los cuales es

pertinente que la normativa infraconstitucional deba establecer un esquema de aplicación

combinada de silencio positivo y negativo, según los casos. La otra diferencia de la

Constitución de 1993, en este caso, respecto de las Constituciones de 1979 y de 1933, es

que aquélla abre la posibilidad de que los miembros de las Fuerzas Armadas y de la

Policía Nacional ejerzan individualmente Derecho de Petición. Esto implica un avance

importante en la regulación de este derecho, pues corrige en parte la THEMIS39 196

situación inequitativa preexistente en la que los militares y policías, individualmente

considerados, no tenían iguales derechos que las personas en general. Al respecto,

consideramos que, si bien es razonable que, en general, se establezcan determinadas

restricciones en razón de las características especiales de las actividades de determinados

tipos de funcionarios y servidores públicos, ello no debe afectar el contenido mínimo de

los Derechos de la Persona. En tal sentido, la disposición constitucional comentada

constituye un acierto en el aspecto que permite el ejercicio individual del Derecho de

Petición a militares y policías. No obstante el avance señalado, la Constitución de 1993

mantiene la prohibición para el ejercicio colectivo del Derecho de Petición por parte de

militares y policías. Percibimos que la razón fundamental de esta decisión es que, siendo

ellos quienes tienen casi por excelencia las armas, esta circunstancia implicaría un factor

de presión potencial o ¡;(ecfiva para las autoridades que tienen que decidir si se atiende

o no la petición. Como ejemplos aislados, aunque indicativos de ello, pueden citarse los

casos de las peticiones efectuadas por la Policía en la década del 70 y a fines de la década

del 80 sobre incremento de remuneraciones y mejora de las condiciones de trabajo. En el

primer caso, aunque se produjo en un período de gobierno defacto, un sector de la policía,

a efectos de presionar se acuarteló, desencadenándose un acto de intervención violenta

del Ejército para debelar lo que se consideró un motín. Tras ello, la instancia máxima del

Gobierno decidió homologar las remuneraciones de los policías con las de los miembros

del Ejército, Marina y Aviación, con lo que la petición fue finalmente atendida. En el

segundo caso, como medio de presión, un sector de la policía efectuó una marcha hacia

el Congreso, produciéndose un conato de enfrentamiento con el Ejército (éste efectuó

tiros al aire en señal de advertencia); ocurriendo, además, el acto de que, mientras el

Presidente de la República era conducido a Palacio de Gobierno, al estar cerca de un

cuartel de la policía asignado para la protección presidencial, un policía perteneciente a

dicho cuerpo efectuó un tiro al aire como muestra de presión respecto de la petición

policial. Ello llevó a una situación crítica que terminó en la disolución inmediata de dicho

cuartel por orden presidencial. En este segundo caso la petición ho fue atendida. Es

probable que los hechos señalados, así como la representación mental de lo que podría

ocurrir si la presión la ejerciera una fuerza potencialmente superior a la policial

(específicamente, el Ejército), han sido los que llevaron al constituyente de 1979 y de

1993 a inclinarse por la prohibición de que las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional

puedan efectuar peticiones colectivas. En nuestra opinión, si bien debemos tender a que

la Constitución consagre el Derecho de Petición colectiva de las Fuerzas Armadas y de

la Policía Nacional, debidamente revestida de las condiciones para su ejercicio pacífico,

la determinación de la oportunidad para que la mencionada consagración sea posible

tendrá que tomar muy en cuenta la idiosincracia nacional, especialmente la referida al

racional uso de la fuerza por parte de los miembros de los institutos armados. 2.2.

Contenido del Derecho de Petición en el Perú. La incorporación del Derecho de Petición

en los textos constitucionales peruanos pone de manifiesto la relevancia que tiene dentro
de nuestro ordenamiento jurídico. La ubicación específica del mencionado derecho en los

textos constitucionales ha seguido, también, la evolución doctrinaria registrada en el Perú

acerca de los Derechos de la Persona. Es así, por ejemplo que, mientras en la Constitución

de 1933, estaba considerado dentro del Capítulo de Garantías Individuales (Capítulo 11)

del Título sobre Garantías Constitucionales (Título 11), tras las precisiones doctrinarias

sucedidas en las cinco décadas siguientes, la Constitución de 1979 ubica al referido

derecho en el Capítulo De la Persona (Capítulo 1), del Título de los Derechos y Deberes

Fundamentales de la Persona (Título 1). Pero en ambos casos es prácticamente indudable

que el Derecho de Petición está considerado como un derecho fundamental de la Persona.

Este criterio es continuado por la Constitución de 1993 que ubica al Derecho de Petición

dentro del Capítulo sobre Derechos Fundamentales de la Persona (Capítulo 1), del Título

De la Persona y la Sociedad (Título 1). Por tanto, el Derecho de Petición en el Perú

actualmente es un derecho fundamental de la Persona consagrado constitucionalmente.

En tal sentido, es susceptible de ser protegido mediante acción constitucional. El

contenido mínimo o núcleo del Derecho de Petición en el Perú, implica lo siguiente: a)

Ejercicio individual o colectivo del derecho. Como límite de este elemento del núcleo del

derecho de petición, los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional sólo

pueden ejercerlo individualmente. b) Obligación de la autoridad competente de dar al

interesado una respuesta, dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. En calidad de

requisito formal para el ejercicio del Derecho de Petición, se exige que la petición se

formule por escrito. Y como requisito formal de la respuesta de la autoridad, ésta debe

efectuarla también por escrito. Considerando que, en general, un derecho está vigente

cuando realmente puede ser ejercido y cumplir su finalidad, el Derecho de Petición no

escapa a esta máxima. Por ello, sólo se puede considerar que en el Perú está siendo
respetado este derecho si se manifiestan todos los elementos que constituyen el núcleo

del mismo, antes señalados, sin perjuicio del cumplimiento ineludible de los requisitos

formales establecidos constitucionalmente. En tal sentido, una vez ejercido el derecho

conforme a la Constitución, la autoridad tiene la obligación de efectuar todos aquellos

actos que sean necesarios para la evaluación material del contenido de la petición recibida

y la expresión del pronunciamiento correspondiente, el mismo que debe comunicarse al

interesado. Tales actos, a nuestro criterio, incluyen el acuse de recibo de la petición, la

tramitación y evaluación material conforme a la naturaleza del pedido, el

pronunciamiento y la comunicación de ésta al interesado. El incumplimiento de tales

elementos implica, por tanto, una afectación almencionado derecho, 10 cual genera la

posibilidad de su protección mediante acción constitucional. En cuanto a la protección

del Derecho de Petición, si bien la Constitución Política no establece expresamente la

acción constitucional correspondiente, entendemos que, habiéndose establecido finalidad

específica para las acciones de Hábeas Corpus (garantía ante hecho u omisión, por parte

de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza la libertad

individual o los derechos constitucionales conexos), Hábeas Data (garantía ante hecho u

omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza

los derechos a que se refieren los incisos 5 Y 6 del artículo 2 de la Constitución) y De

Cumplimiento (garantía contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una

norma legal o un acto administrativo), la vía de protección por excelencia es la Acción

de Amparo (la misma que, de conformidad con artículo 200, inciso 2 de la Constitución

Política vigente, procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad,

funcionario o persoTHEMIS39 197 na, que vulnera o amenaza los demás derechos

reconocidos por la Constitución. La Ley de Hábeas Corpus y Amparo, Ley 23506, en su

artículo 24, inciso 13, establece que la Acción de Amparo procede en la defensa del

Derecho de Petición ante la autoridad competente. Si bien esta disposición legislativa

concuerda con el criterio señalado en el párrafo anterior, cabe precisar que la Ley 23506

fue emitida dentro de la vigencia de la Constitución de 1979, la misma que no estableció

el Hábeas Data ni la Acción de Cumplimiento como medios de garantía de derechos

constitucionales, ambos referidos a derechos anteriormente susceptibles de ser protegidos

vía Acción de Amparo. Consideramos, al respecto, que el desarrollo jurisprudencial y la

doctrina irán determinando si el Derecho de Petición, que por sí mismo implica la

posibilidad de manifestarse en prácticamente todas las funciones del Poder, únicamente

puede ser protegido vía Acción de Amparo o si también es posible protejerlo por otro

tipo de acción constitucional. Esto no deja de ser una posibilidad, especialmente en lo

referido a las acciones de Hábeas Data y De Cumplimiento, respecto de las cuales,

eventualmente, puede producirse una ampliación de su ámbito de acción, tal como

sucedió con el Hábeas Corpus respecto de derechos que hoy tienen como vía la Acción

de Amparo. 2.3. Naturaleza Constitucional del Derecho de Petición en el Perú.

Interpretación. Para determinar la naturaleza del Derecho de Petición en el Perú, el

método que nos parece más apropiado es el de relacionarlo con los demás derechos

consagrados en la Constitución Política, visión sistemática ésta que nos permitirá captar

su esencia jurídica. De la lectura del artículo 2 de la Constitución Política notamos que

en él se han consagrado como Derechos de la Persona varios derechos que históricamente

han surgido como consecuencia del ejercicio del Derecho de Petición. Tales son los casos

de los derechos de libertad de información, opinión, expresión y difusión del pensamiento

(inciso 4); acceso a la información ante las entidades públicas (inciso 5); de reunión

(inciso 12); de asociación (inciso 13); de participación ciudadana (inciso 17, aunque este
derecho tiene elementos importantes de evolución propia), entre los expresamente

considerados. En tal sentido, al haber adquirido configuración propia (que, a su vez

implican para su protección la posibilidad de recurrir a vías constitucionales específicas),

al determinar la naturaleza de tales derechos no pueden ser absorbidos por el Derecho

THEMIS39 198 de Petición propiamente, ni la naturaleza de ellos puede absorber la

naturaleza de éste. Por otro lado, de la vinculación sistemática del Derecho de Petición

con otros derechos constitucionales establecidos a lo largo de todo el texto constitucional,

se pueden identificar claramente diversos derechos que, por no existir legislación especial

que viabilice su ejercicio o, de modo complementario a las vías establecidas, cuando éstas

existen, cabe ejercer respecto de ellos Derecho de Petición para conseguir una respuesta

de las autoridades. A continuación presentamos una relación de tales derechos, la misma

que refleja situaciones claras de lo señalado, pero con naturaleza sólo ilustrativa, pues,

una interpretación más detallada del texto constitucional nos permite prever que la

relación aumentaría ostensiblemente. Sin considerar los derechos consagrados

específicamente en el artículo 2, respecto de los cuales después haremos una precisión,

hemos identificado los siguientes artículos de la Constitución Política de 1993, cuyo

contenido total o parcial, comprende derechos para cuyo ejercicio es necesario o posible

ejercer el derecho de petición:

1.- En el Título I, De la Persona y la Sociedad: 1.1 En el Capítulo I, Derechos

Fundamentales de la Persona: artículo 3 (como se señaló, no se considera en esta relación

al artículo 2). 1.2 En el Capítulo U. De los Derechos Sociales y Económicos: artículos 4,

6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15,16,19,23,24,27,28 Y 29. 1.3 En el Capítulo IV, De la Función
Pública: artículos 39, 40 Y 41. 2.- En el Título U, Del Estado y la Nación: 2.1 En el

Capítulo 1, Del Estado, la Nación y el Territorio: artículos 44, 45, 50 Y 51. 3.- En el

Título III, Del Régimen Económico: 3.1 En el Capítulo 1, Principios Generales: artículos

58, 59, 60, 61, 63 Y 65. 3.2 En el Capítulo U, Del Ambiente y los Recursos Naturales:

artículos 67, 68 Y 69. 3.3 En el Capítulo III, De la Propiedad: artículo 70. 3.4 En el

Capítulo IV, Del Régimen Tributario y Presupuestal: artículos 74, 77, 79 Y 82. 3.5 En el

Capítulo VI, Del Régimen Agrario y De las Comunidades Campesinas y Nativas: artículo

88. 4.- En el Título IV, De la Estructura del Estado: 4.1 En el Capítulo 1, sobre el Poder

Legislativo: artículos 96, 97, 99 Y 102. 4.2 En el Capítulo IV, sobre el Poder Ejecutivo:

artículo 118, especialmente los incisos 1, 3, 4,8,9,10,14,15,19,20,21,23 Y 24. 4.3 En el

Capítulo V, Del Consejo de Ministros: artículos 119 y 125 (especialmente los incisos 1,

2 Y 3). 4.4 En el Capítulo VII, sobre Régimen de Excepción: Artículo 137. 4.5 En el

Capítulo VIII, sobre el Poder Judicial: artículos 138, 139 (especialmente los incisos

2,5,7,13,14,17, 21y 22),146 (especialmente el inciso 4) y 149. 4.6 En el Capítulo IX, Del

Consejo Nacional de la Magistratura: artículos 152 y 154 (especialmente el inciso 3). 4.7

En el Capítulo X, Del Ministerio Público: artículo 159 (especialmente los incisos 3, 5 Y

7). 4.8 En el Capítulo XI, De la Defensoría del Pueblo: artículo 162. 4.9 En el Capítulo

XII, De la Seguridad y De la Defensa Nacional: artículos 163, 165, 166, 171 Y 173. 4.10

En el Capítulo XIII, Del Sistema Electoral: artículos 178 (especialmente los incisos 1 y

3), 181, 182, 184 Y 185. 4.11 En el Capítulo XIV, De la Descentralización, las Regiones

y las Municipalidades: artículos 189, 190, 191, 192, 194, 195 Y 197. 5.- En el Título V,

De las Garantías Constitucionales: 5.1 Artículo 203. 6.- En el Título VI, De la Reforma

de la Constitución: 6.1 Artículo 206 (especialmente el tercer párrafo). 7.- En la

Disposiciones Finales y Transitorias: 7.1 Disposiciones Segunda, Octava y Undécima.

Adicionalmente, al analizar el artículo 2 de la Constitución, se evidencia la gran

proximidad conceptual que existe entre el Derecho de Petición y varios de los derechos

señalados en dicho artículo, entre los cuales cabe mencionar los establecidos en los

incisos 3,4, 5, 8,13,17,19 Y 22. El Derecho de Petición también está ubicado dentro del

mencionado artículo (inciso 18), compartiendo con los otros la calidad de Derecho

Fundamental de la Persona. Igualmente existe proximidad conceptual entre el Derecho

de Petición y los derechos contemplados en el Capítulo I1I, De los Derechos Políticos y

De los Deberes, perteneciente al Título 1, De la Persona y la Sociedad; así como con los

señalados en el Capítulo III, De la Formación y Promulgación de las Leyes, perteneciente

al Título IV, De la Estructura del Estado. De lo señalado arribamos a la conclusión que

la naturaleza del Derecho de Petición en el Perú también es sui genesis y de amplio

espectro pues, formando parte del núcleo de la relación entre la autoridad y las personas,

no puede ser absorbido por la naturaleza de algún derecho como los de participación

ciudadana, libertad de expresión o como si fuera únicamente un medio de garantía de

otros derechos. Realmente su naturaleza es comprehensiva o tiene elementos de otras, lo

cual le confiere una naturaleza propia y especial. Asimismo, al Derecho de Petición en el

Perú no podemos considerarlo como derecho meramente residual y debilitado, sino como

un derecho de múltiples manifestaciones y que incoa el ejercicio de todas las funciones

del poder, indistintamente. Es decir, es un elemento del ordenamiento jurídico, lo

suficientemente fuerte y básico como para impulsar contenidos nuevos a la relación entre

las personas y la autoridad, así como para apoyar o complementar el ejercicio de otros

derechos de las personas en sus relaciones con la autoridad.

BIBLIOGRAFIA

BARTRA CAVERO, José. El derecho de petición. Instituto de Investigaciones Jurídicas de

la Universidad de San Martín de Porres.

SALAZAR CHÁVEZ, Ricardo. “El derecho de petición y la Administración Pública en el

Perú”. En: Themis. N° 39.

file:///C:/Users/punoluz/Downloads/El_derecho_de_peticion_y_su_interpretaci.pdf

ANTONIO GARCÍA CUADRADO Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad

de León

BARTOMEU COLOM, Pastor. "El Derecho de Petición". Madrid: Marcial Pon s, 1997.

https://www.usmp.edu.pe/derecho/instituto/revista/articulos/El_Derecho_de_la_Peticion.pd

file:///C:/Users/punoluz/Downloads/Dialnet-

ElDerechoDePeticionYLaAdministracionPublicaEnElPer-5110174.pdf