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LA DIMENSIONE CONCRETA DELLE CITTA’ NELL’EUROPA.

VERSO LE POLITICHE
INTEGRATE.
Il documento serve a chiedersi quanto l’Europa aderisca ai bisogni reali delle città metropolitane e
se sia possibile individuare correttivi su cui indirizzare l’azione politica.

Con il richiamare l’Europa dei popoli come società unica e unitaria, si rischia di
costruire una melassa ideale, astratta, fatta di narrazioni senza riscontro nella vita
reale, in uno sfondo che non tocca nessuno, posto in lontananza. Lontananza
aumentata dai tecnicismi e dai tatticismi da applicare nella progettazione e
interazione con norme e fondi europei, spesso usate dai Paesi con spirito di
saccheggio. Constatazione che conduce a rifiutare un idea coesa del funzionamento
dell’Europa e spinge verso l’uscita dalla UE. Dobbiamo invece impadronirci dell’idea
di Europa non solo come club economico come è stato finora, ma anche come
sistema politico organizzativo in cui si opera per vantaggi reciproci mantenendo le
differenze, in cui le città stanno e i cittadini ci vivono. L’Europa assume così la
dimensione concreta di realtà in cui si opera, ossia si compiono azioni, e le città
evolvono e si modificano.
La dimensione concreta dell’Europa.
Assumere una dimensione concreta dell’Europa, con riferimento alle città
metropolitane, ha bisogno di condividere alcuni fondamentali.
Imparare a misurare i pesi. A un confronto Francia, Germania, Inghilterra, Olanda,
Italia (IFEL, 2014) diviene facilmente evidente la diversa dimensione fisica,
quantitativa e geografica delle città metropolitane. La Francia con 36.783 comuni,
una Grand Paris ingombrante, altalenante tra nucleo storico e 6,7 milioni di abitanti,
e una storia articolatissima di rapporti centro e periferie autonomissime che
approda, in modo molto simile a quello italiano, a istituire per legge le città
metropolitane entro il 2016. La Germania in cui le città metropolitane non hanno
alcun radicamento storico politico e le grandi città come Berlino, sebbene città
Stato, convivono e si accordano con uno o più lander. Nel Regno Unito dove il
doppio livello di governo ha una lunga tradizione tra contee e distretti e Londra ha
alternato ricentralizzazioni e nuove forme elastiche di governo. L’Olanda che conta
su città metropolitane in cui tendono ad assimilarsi città e regione. Infine l’Italia che
meglio di tutti dimostra la stretta relazione con la morfologia del territorio, talmente
articolato da produrre sistemi specifici per i diversi luoghi, in cui le diversità e le
autonomie hanno condotto a istituire le città metropolitane per legge. Bisogna
imparare inoltre anche a confrontare i sistemi istituzionali non tanto come
paradigmi legislativi quanto come prodotti organizzativi che si sono aggiornati nel
tempo, variabili, che continuano ad accompagnare la storia, il quadro sociale, le
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diseguaglianze e vestono le realtà delle città. Per concludere che non ci sono entità
confrontabili o modelli replicabili e che ogni realtà agisce all’interno delle proprie
differenze, ma queste per essere utili devono essere conosciute e manipolabili.
Per gli stessi motivi si impara infine che le città metropolitane non sono un tema
specialistico legislativo e amministrativo. Sono la composizione di una strategia di
posizionamento e concorrenza tra territori nello scenario internazionale e, insieme,
di una strategia di sviluppo crescita e equità con i propri cittadini. Sul modello di
esercizio di tali attività si costruisce un pertinente vestito legislativo amministrativo.
In Italia in particolare il problema è che nessuna Istituzione pratica realmente
quanto contenuto nelle leggi, malgrado siano pertinenti alle esigenze. La 56/2014
(legge Del Rio) non è imperativa, ma ricapitola ordinandolo il passato e predispone
l’innovazione del sistema istituzionale, mettendo a disposizione una tastiera che le
istituzioni possono usare a loro misura e dimensione: sta a loro scegliere e agire.
Fino adesso, a parte l’avvio ope legis delle città metropolitane dopo ben sei tentativi
(142/90, 267/00, 3/11, Prodi, Monti, Del Rio) e tre decreti per Roma Capitale,
nessuno ha fatto nulla.
Le azioni compiute e gli strumenti.
Riguardare i modi in cui si opera attraverso gli strumenti messi a disposizione
dall’Europa per le città e riscontrare quelli utilizzati dalle città metropolitane per
metterli a frutto non è esercizio semplice e richiede una forte autonomia critica per
uscire dalla spirale un po’ meccanicistica bandi – progetti aderenti ai bandi -
rendicontazione.
Iniziando alla fine degli anni ’90 (1997 / 2004) l’Europa, con fondi e programmi ad
hoc, ha messo le città al centro delle sue iniziative.
Gli strumenti messi a disposizione sono regolati dai trattati, i fondi (FESR, FSE, …)
sono gestiti dai regolamenti, le assegnazioni dei fondi avvengono su procedure a
bando, spesso l’organismo gestore sono le Regioni: la risposta è spesso riduttiva
poiché, nel rispondere, ogni città privilegia l’adesione agli obiettivi del bando
piuttosto che alla propria strategia di miglioramento. Due esempi.
La revisione del Regolamento FESR 2014 2020 (1301/2013) riserva almeno il 5%
della disponibilità del fondo a sostegno dello sviluppo urbano sostenibile integrato
(art. 7), il finanziamento di azioni innovative per studi e progetti pilota (art. 8), la
costituzione di una rete dello sviluppo urbano, con possibile complementarità ad
altri programmi quali InterReg (art. 9). Non risultano grandi attività in merito a tali
argomenti da parte delle città italiane.
E ancora, il PON Metro, ora operante, finanzia 14 città italiane, per circa 40M€
ciascuna, organizzando gli interventi secondo due driver (smart city e inclusione
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sociale con servizi e infrastrutture) e quattro assi (agenda digitale metropolitana,
sostenibilità di servizi pubblici e mobilità urbana, servizi per inclusione sociale,
infrastrutture per inclusione sociale) più assistenza tecnica.
Che cosa fanno le città per metterli a frutto. Ad esempio il PON Metro di Roma per
37,7 M€ è organizzato su 26 progetti, quindi ciascuno con una dotazione di 1 / 1,4
M€, privilegiando la mobilità urbana con 3 progetti e una dotazione media di 4,5
M€.
Sono obbligatorie alcune riflessioni.
La costruzione delle politiche urbane di utilizzo dei fondi, se ci sono, sono davvero in
assonanza con le possibili linee di lavoro e di finanziamento UE? L’elevata
dispersione su azioni che meriterebbero ciascuna una ben più elevata massa
finanziaria, come quella ad esempio sulla digitalizzazione dei progetti e
autorizzazioni di edilizia e urbanistica dal 1931 ad oggi con una dotazione di 2,9 M€,
significa una cattiva progettazione? Oppure significa che i finanziamenti europei non
vanno usati per le grandi azioni strutturali, lasciate ai singoli Stati, ma assumono una
funzione di facilitatori, di lubrificanti, di empowerment delle politiche di sviluppo già
in corso presso i singoli Stati? Oppure significa che siamo di fronte a una
inadeguatezza strutturale italiana e che vanno ripensate parti dell’organizzazione
istituzionale e dei modi della politica per immaginare, costruire, perseguire,
strategie integrate e innovative? Oppure ancora significa che si effettua una
ripartizione dei progetti che accontenta tutti i soggetti accreditabili senza scegliere
nessuna via di sviluppo (Barbano, 2019) e che le poste in progetto sono oboli a
compensazione della spesa ordinaria?
Problemi e ricerca di correttivi.
Qualunque interrogativo venga posto la questione centrale rimane, in Italia, il
ridotto impatto dei fondi convergenza sulle economie locali (Ciani, De Blasio 2015)
con scarsi effetti stabili sulla produzione, l’export, il mercato locale dei servizi e la
rendita dei suoli. Non si percepisce l’incremento di benessere economico- sociale,
né sembra che un aumento di dotazioni finanziarie determini effetti più apprezzabili.
Ovviamente sia in Europa che in Italia i trasferimenti hanno effetti molto
differenziati e si è dimostrato (Becker, 2013) che la capacità di assorbimento dei
fondi è legata alla capacità tecnologica esercitata dal capitale umano, e dalla
capacità istituzionale che non presenti processi amministrativi deboli e corruzione. Il
risultato finale è che le regioni virtuose aumentano la reciproca convergenza,
stimolando la divergenza con le regioni a minor capacità di assorbimento. Un
capolavoro.

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Tenendo presente queste considerazioni macro, assumono assoluta urgenza le
questioni aperte sui risultati, nelle città italiane, delle politiche europee ivi praticate,
sui differenti modi di amministrare i progetti e i fondi, sui possibili correttivi.
 Sui risultati:
o Quali siano le ricadute positive degli investimenti dei fondi europei
nelle città italiane.
o A parità di investimenti quale sia la differenza tra le ricadute positive in
Italia e negli altri contesti
o Se gli effetti positivi delle azioni finanziate si cumulino migliorando
realmente la qualità della vita degli abitanti,
o e se si, come e su quali aspetti della vita sociale e della forma urbana
producano i risultati migliori.
 Sui modi di progettare e amministrare:
o Se gli effetti in Italia siano i medesimi delle altre città metropolitane
europee, tenendo conto delle differenze territoriali e istituzionali
o Se sia possibile capire quanto le altre città metropolitane ottengano
applicando strategie di sviluppo proprie, quanto dall’interazione con
l’Europa, e in quali settori
o Se sia possibile disporre di politiche europee unitarie per le periferie,
evitando che alcune forme insediative diventino luoghi di
emarginazione, elementi di spreco, ghetti socialmente avulsi dal
contesto.
 Sui possibili correttivi:
o Se sia possibile strutturare le iniziative definendo progetti integrati tra il
polo e l’hinterland, quali ad esempio la mobilità
o Se sia possibile inserire nelle politiche azioni di infrastrutturazione
relative alla città – regione funzionale, e non solo alla città compatta
tradizionale
o Se sia possibile strutturare sistemi di servizi anche non contigui e
relative forme di gestione costruendo sistemi connessi, resilienti,
adattabili
o Che diventi necessario un riordino istituzionale più semplice ed efficace
ai fini della progettazione e gestione dei rapporti con l’Europa.
In Italia il tema delle politiche per le città risulta in genere sempre relegato in fondo
alle agende dei politici, rimosso perché pensato come tema da avvocati, sfumato
perché costringe a scelte e, come ogni politico sa, le scelte privilegiano/danneggiano
qualcuno. Invece è indispensabile concludere che la politica in questo tema non sia

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solo una guida, ma debba essere l’elemento costitutivo costante, indispensabile, il
sostegno principale per la costruzione e la pratica di una efficace strategia che sia
utile a qualcuno. E bisogna aggiungere che, alzando il punto di vista con cui si
leggono le relazioni delle città e le loro nuove forme di regioni funzionali, tutti
trovano posto senza conflitti. Certamente bisogna rinnovare il meccanicismo /
tecnicismo europeo, ma altrettanto bisogna rinnovare lo stile della politica delle
città in Italia. Costruire una politica italiana per le città, in realtà mai esistita, che
proponga adeguamenti degli strumenti europei, per far funzionare meglio reti e
metropoli integrate.

Vittoria Crisostomi
Roma, 10 maggio 2019