Resenha do capítulo Democracia com Desenvolvimento de Luiz Orestein e Antonio

Sochaczewski

Luiz Orenstein é doutor em Ciência Política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio
de Janeiro (IUPERJ). Foi diretor do BNDES e professor do Instituto de Economia da Universidade
Federal do Rio de Janeiro. Antonio Claudio Sochaczewski é doutor em Economia pela Universidade
de Londres (London School of Economics). Foi diretor do Banco Central do Brasil, presidente do
Banespa e professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Ambos são autores do capítulo 8
Democracia com Desenvolvimento, do livro Economia Brasileira Contemporanea.O livro é sobre a
história da evolução da economia e da sociedade brasileira integrando os elementos históricos que
serviram como base para a formação do Brasil contemporâneo.

Democracia com Desenvolvimento

O contexto no qual teve início o governo de Juscelino Kubitschek foi marcado pela fase
depressiva do setor externo devido a grande desvalorização dos produtos de exportação,
principalmente o café, diminuindo as receitas da exportação. Contudo, já os governos anteriores já
haviam dado inicio a políticas para enfrentar este problema através da Superintendência de Moeda e
de Crédito (SUMOC) que diminuiu progressivamente o valor das importações, e também
estabeleceu incentivos para a entrada de capital estrangeiro com base no critério de seu “interesse
para a economia nacional”. A Instrução 113 incluía na lista de setores favorecidos praticamente
todos os setores industriais. Assim, esse instrumento permitiu uma grande atração de capital externo
sem a pressão sobre a disponibilidade de divisas. Além disso, já havia iniciado uma política
econômica conscientemente orientada para a industrialização visando diminuir seus gargalos e a
vulnerabilidade externa. Desta forma, no Estado já existiam alguns instrumentos visando este
objetivo, como o monopólio do petróleo e a sua primeira siderúrgica.
O governo de Kubitschek tem como objetivo claro o aprofundamento da industrialização do
país, passando para uma nova fase da substituição das importações, adicionando nesta política os
bens de capital.
Contudo há uma importante alteração no ano de 1957 visando adequar o sistema cambial a
nova fase da industrialização que deveria ser acelerado, ou seja, a substituição de bens de capital. A
alteração buscou simplificar o sistema de taxas múltiplas de câmbio, vincular, através de lei, o uso
das receitas adquiridas a partir das operações de câmbio. Mantinha-se o regime de leilões de divisas
para cada categoria, buscando beneficiar as importações necessárias para a continuação da
industrialização ao mesmo passo que protegia a indústria nacional, e nessa nova fase também
dificultava a importação de alguns bens de capital. Para a exportação foi mantido o regime de
quatro categorias, com bonificações distintas para cada uma (ORENSTEIN & SOCHACZEWSKI).
Para operar o novo sistema criou-se o Conselho de Política Aduaneira (CPA) com o objetivo
de enquadrar os produtos em uma das categorias de importação e estabelecer as alíquotas que
seriam pagas em um intervalo que variava de 30% abaixo a 30% acima das tarifas máxima e
mínima fxadas para o grupo de produtos no qual o produto específico estivesse classificado. Os
mecanismos estabelecidos incluíam a possibilidade de aplicação de quotas que assegurassem
isenção ou redução de tarifa para certos produtos, até uma quantidade importada pré-determinada; a
redução de 50% na tarifa sempre que ficasse comprovada a incapacidade de a indústria doméstica
prover o produto em quantidade suficiente; e, finalmente, a aplicação da lei do “similar nacional” às
indústrias que assim o requeressem e provassem estar aptas a suprir o mercado interno.
Ademais, a política de câmbio não foi a única forma de política que visava o que o governo
entendia por desenvolvimento. Através do Conselho de Desenvolvimento e a partir de estudos
realizados primeiramente pela Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), e revisado pelo
Grupo Misto CEPAL-BNDE, que tinha como ponto chave a definição, uma vez mais, de áreas
prioritárias de investimento e a determinação de pontos de estrangulamento, formulou-se um plano
de desenvolvimento, o Plano de Metas. Ele era um plano quinquenal. As áreas de atuação pública e
privada fcavam defnidas de forma a “[...] realizar as inversões de capital público em obras de
natureza denominada básica ou infraestrutural e [...] facilitar e estimular as atividades e
investimentos privados”(Conselho do Desenvolvimento, 1959, p. 14 e 21, apud ORENSTEIN &
SOCHACZEWSKI). O plano contemplava investimentos de cinco principais áreas: energia,
transporte, alimentação, indústrias de base e educação. Além dessas, uma meta autônoma era a
construção da nova capital do país, cujos gastos não estavam orçados no plano (ORENSTEIN &
SOCHACZEWSKI).
Energia e transportes eram, novamente, as áreas principais de investimento, com 71,3% do
total de recursos, a cargo quase que integralmente do setor público. Para as indústrias de base
previa-se 22,3% da inversão total, a cargo principalmente do setor privado ou do financiamento do
mesmo por entidades públicas. As metas de educação (integralmente a cargo do setor público) e
alimentação receberiam 6,4% dos recursos. Ao setor público caberia cerca de 50% do desembolso.
Os fundos privados contribuiriam com 35% e o restante viria de agências públicas para os
programas tanto públicos como privados (ORENSTEIN & SOCHACZEWSKI).
Os instrumentos usados para estimular a iniciativa privada foram a lei da reforma de 1957
que protegia a produção interna excluindo as importações dos produtos concorrentes da produção
nacional que se mostrasse suficiente para atender o mercado interno e o câmbio preferencial para a
importação de todo o equipamento destinado a setores prioritários., além de crédito provido pelo
BNDE e Banco do Brasil de longo prazo a juros negativos e, por fim, outro grande estímulo à
empresa privada era a concessão de avais pelo BNDE para empréstimos contratados no exterior.
Já para conseguir conduzir as obras de infraestrutura que objetivavam romper os
estrangulamentos que tolhiam o processo de industrialização passou a agir de forma direta na
economia tendo sob seu controle a produção do aço, a produção e o refino do petróleo, a produção e
exportação de minério de ferro, a produção de soda cáustica e crescentemente passou a se envolver
na produção de energia elétrica, etc. O Estado passou a ter uma intervenção cada vez maior na
economia. Desta forma os gastos do Estado passaram a crescer em relação ao total. Outro fator que
elevava constantemente os gastos correntes do governo residia nos auxílios, subvenções e
coberturas dos défcits das empresas públicas de transportes. As restritas disponibilidades de
poupança eram obviamente insuficientes para financiar os requerimentos da formação de capital. Os
investimentos se concentravam no setor industrial, especialmente na produção química e mineral,
onde se incluíam a produção e refino de petróleo e a extração de minério de ferro. O setor de
transportes e comunicações recebeu a maior parte dos investimentos a partir de 1958, em
consequência da formação da RFFSA (ORENSTEIN & SOCHACZEWSKI).
As políticas monetárias e fical tem uma atuação passiva em relação a estratégia
desenvolvimentista. Contudo o país ainda não possuía um banco central e as funções que deveriam
ser atribuidas a este eram atribuidas a outros órgãos. Havia uma divisão nítida de atribuições: o
Conselho da SUMOC era o órgão normativo, a SUMOC, o órgão de controle e fscalização e o
Banco do Brasil, o órgão executor. O único mecanismo intrincado de relação entre estes órgãos
dizia respeito à emissão de papel-moeda. Para alguns havia um problema que estava no fato de que
o Banco do Brasil mesclava três atribuições consideradas incompatíveis com a política monetária:
ser agente fnanceiro do Tesouro, autorizado a realizar operações de crédito; ser o depositário das
reservas voluntárias dos bancos comerciais; ser o maior banco comercial do país e o único banco
rural. Esta mistura de banco comercial e autoridade monetária era considerada prática inadequada
de banco central pela simples razão de que não existiam limites rígidos à emissão de papel-moeda.
Tanto pelo lado do papel-moeda, como pelo lado da moeda escritural, a posição privilegiada do
Banco do Brasil permitia sua expansão sem restrição (ORENSTEIN & SOCHACZEWSKI).
O plano economico aplicado neste período sem dúvida representou um impulso
extraordinário ao desenvolvimento. A estrutura econômica modifcou-se rapidamente com o
crescimento do setor industrial, sua modernização e a implantação de novos ramos. As bases para a
solu- ção dos problemas de infraestrutura foram lançadas para atender tanto a demanda imediata
como para prever expansões futuras. Houve a rápida redução do coefciente de importação. A taxa
de crescimento supereu as expectativas. A indústria de bens de capital cresceu à taxa de 26,4% ao
ano entre 1955 e 1960 em grande medida devido ao comportamento dos segmentos “equipamentos
e veículos” e “equipamentos de transporte” (ORENSTEIN & SOCHACZEWSKI).
Contudo os preços do café, caíram constantemente a partir de 1955.Como consequência, a
capacidade para importar fcou bem abaixo das previsões, apesar.
do ingresso de capitais de longo prazo ter superado os valores esperados. O resultado
foi a ocorrência de fortes défcits no balanço de pagamentos. Além disso a inflação se descontrola
devido ao aumento da base monetária devido a necessidade do governo se finaciar com base na
emissão de moeda (ORENSTEIN & SOCHACZEWSKI).